prop · GH0366 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:66 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar och långtidsarbetslösa, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att ett generellt anställningsstöd införs för att stimulera till nya reguljära arbeten. Stödet innebär ett avdrag från arbetsgivaravgifterna för tillkommande anställda efter . Avdraget från avgifterna gäller . I propositionen föreslås vidare att den försöksverksamhet med arbetsplatsförlagd praktik för ungdomar - ungdomspraktik - som pågått förlängs till utgången av . Vidare föreslås vissa förändringar i försöksverksamheten. Förslagen innebär ett förtyd- ligande av syftet med praktiken - nämligen att den i större utsträckning bör leda till anställning. Praktikanordnarna föreslås, med vissa undantag, bidra till finansieringen av åtgärden via ett mindre finansieringsbidrag för varje ungdomspraktikant. Bidraget föreslås till och till hos samme praktikanordnare. Dessutom föreslås att det försök med arbetslivsutveckling (ALU) som pågått förlängs till utgången av . Högst inom ramen för anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder föreslås för kringkostnader i samband med en kraftigt utökad ALU-verksamhet under innevarande budgetår. Dessutom föreslås att högst av anslaget får användas till ersättning för resekostnader för den som anvisats ALU. Det föreslås också att högst av anslagsmedlen skall få disponeras för en delegation för ALU. Delegationens uppgift skall bl.a. vara att komma med idéer och uppslag till hur ALU-verksamheten kan utvecklas. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut..................4 2 Lagtext......................................5 3 Behov av förändringar........................9 3.1Utgångspunkter............................9 3.2Problem och möjligheter...................9 3.3Prioriteringar...........................10 3.4Fler reguljära arbeten...................11 3.5Ungdomsarbetslöshet......................12 3.6Regeländringar...........................12 3.7Långtidsarbetslöshet.....................13 3.8Avnämarna................................14 3.9Kommunala insatser.......................14 4 Ungdomspraktik..............................15 4.1Ett modifierat åtgärdssystem.............15 4.2Ungdomspraktik ............18 4.3Särskilda bestämmelser för funktionshindrade ung- domar....................................19 4.4Akademikerpraktik........................19 4.5Genomförandet............................20 5 Arbetslivsutveckling........................21 6 Ett generellt anställningsstöd..............29 7 Bidrag till samlingslokaler.................31 8 Författningskommentarer.....................31 8.1Förslag till lag om generellt anställningsstöd...............................31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................34 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till a) lag om ändring i lagen (1992:322) om ungdomspraktikanter, b) lag om fortsatt giltighet av lagen (1992:1331) om arbetslivsutveckling, c) lag om generellt anställningsstöd, d) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 2. godkänner regeringens förslag om akademikerpraktik (avsnitt 4.4), 3. bemyndigar regeringen att begränsa de åldersgrupper som kan vara aktuella för ungdomspraktik (avsnitt 4.5), 4. godkänner att av medlen under anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder a) högst får användas för kringkostnader i samband med ALU-verksamhet (avsnitt 5), b) högst får användas för resebidrag för ALU-anvisade som har särskilt höga resekostnader (avsnitt 5), c) högst får disponeras för en delegation för arbetslivsutveckling (avsnitt 5.4), 5. godkänner regeringens förslag om bidrag till samlingslokaler (avsnitt 7). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:322) om ungdomspraktikanter föreskrivs i fråga om lagen (1992:322) om ungdomspraktikanter[1] dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av , dels att nuvarande bestämmelse skall betecknas 1 §, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Regeringen får föreskriva att anordnare som tillhandahåller praktik för ungdomar skall betala finansieringsbidrag vid anvisning till ungdomspraktik. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** [1] Lagens giltighetstid senast förlängd 1993:721. 2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1992:1331) om arbetslivsutveckling Härigenom föreskrivs att lagen (1992:1331) om arbetslivsutveckling, som gäller till utgången av , skall fortsätta att gälla till utgången av . 2.3 Förslag till lag om generellt anställningsstöd Härigenom föreskrivs följande. 1 § Arbetsgivare medges enligt bestämmelserna i denna lag ett generellt anställningsstöd. Lagen gäller inte statliga arbetsgivare. 2 § Med anställd avses i denna lag den som har en anställning med en arbetstid om minst i arbetsgivarens verksamhet och som för detta arbete uppbär sådan lön eller annan ersättning för vilken arbetsgivaravgifter skall betalas. Med anställd avses också annan som uppbär ersättning för arbete och för vilken arbetsgivaravgifter skall betalas. 3 § En arbetsgivare som efter har ökat antalet anställda får göra ett avdrag enligt bestämmelserna i 3-6 §§ när han beräknar av de arbetsgivaravgifter han skall betala enligt 2 kap. 1 § lagen (1981:691) om socialavgifter. 4 § Avdrag får för göras med ett belopp som motsvarar av avgiftsunderlaget enligt 2 kap. 3-5 §§ lagen (1981:691) om socialavgifter multiplicerat med det antal anställda som vid månadens utgång överstiger antalet anställda efter utgången av (nyanställda) dividerat med antalet anställda vid utgången av månaden. 5 § Om det finns intressegemenskap mellan två arbetsgivare anses den som var anställd hos en av arbetsgivarna vid utgången av inte som nyanställd hos någon annan inom intressegemenskapen. 6 § Om en verksamhet förvärvats eller övertagits anses den som var anställd i verksamheten vid utgången av inte vara nyanställd. 7 § I fråga om förfarandet vid avdrag från arbetsgivaravgifter enligt denna lag gäller bestämmelserna i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. 8 § Belopp som dragits av från arbetsgivaravgifter enligt denna lag skall anses avse folkpensionsavgift. Denna lag träder i kraft och tillämpas på ersättning som betalas ut - . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § lagen (1981:691) om socialavgifter[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 1 §[2] I denna lag ges bestämmelser om avgifter för finansiering av den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål. Att denna lag tillämpas även i fråga om arbetsmiljöavgift och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster framgår av lagen (1989:484) om arbetsmiljöavgift och lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. Om nedsättning av Om nedsättning av socialavgifter som socialavgifter som regionalpolitiskt stöd regionalpolitiskt stöd finns särskilda och som generellt bestämmelser. anställningsstöd finns särskilda bestämmelser. Denna lag träder i kraft . Lagrådet Lagförslagen faller inom Lagrådets granskningsområde. Lagförslagen under 2.1, 2.2 och 2.4 är enligt regeringens mening av sådan enkel be- skaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagförslaget under 2.3 är av så brådskande natur, att den fördröjning av ärendet som granskningen skulle medföra, skulle vara till avsevärd men. Lagen måste med anledning av det ekonomiska läget och situationen på arbetsmarknaden träda i kraft . Lagrådets hörande bör därför underlåtas. **FOOTNOTES** [1] Lagen omtryckt 1989:633. [2] Senaste lydelse 1991:1841. 3 Behov av förändringar 3.1 Utgångspunkter Sviterna efter 1980-talets inflations- och spekulationsekonomi och därav följande obalanser i den svenska ekonomin, i kombination med en internationell lågkonjunktur, medför stora påfrestningar på arbetsmarknaden. Problemen kan lösas endast med en politik som skapar tillväxt och som är förenlig med en varaktig stabil ekonomisk utveckling med hög sysselsättning och låg inflation. Det internationella beroendet gör att tilltron till ekonomins långsiktiga utvecklingskraft avgör möjligheterna att bekämpa arbetslösheten på såväl kort som . För att alla, oavsett förutsättningar och hemort, skall ges goda möjligheter i livet krävs en stark ekonomi, som klarar kortsiktiga påfrestningar. Regeringens långsiktiga program mot obalanserna i de offentliga finanserna syftar till att vända utvecklingen i positiv riktning. Underskotten utgör starka restriktioner för politiken. Deras storlek gör att saneringen medför smärtsamma övergångsproblem med krav på och uppoffringar av alla. innebär reformerna förbättringar av samhällsekonomins funktion. Stabilitets- och tillväxthinder undanröjs, incitamenten blir tydligare, nyföretagandet och valmöjligheterna ökar. Därmed kan produktiviteten öka, tillväxten skjuta fart och arbetslösheten minska på ett varaktigt sätt. skall komma stärkt ur krisen. 3.2 Problem och möjligheter Arbetslösheten är vårt allvarligaste problem. Den innebär ett samhällsekonomiskt slöseri med resurser och leder till sociala problem och spänningar i samhällslivet. Kampen mot arbetslösheten står därför i centrum för den ekonomiska politiken. Vägen ur arbetslöshetskrisen blir lång och mödosam. Att ytterligare skjuta de grundläggande strukturella ekonomiska problemen skulle medföra ett växande och helt ohanterligt fördelningspolitiskt dilemma. Det skulle leda till bestående hög arbetslöshet, kraftigt minskade resurser till välfärdspolitiken och varaktigt sänkt levnadsstandard. De stora underskotten i statens finanser innebär på kort sikt en dämpning och en fördröjning av konjunkturuppgången. På utgör underskotten - och därmed en växande räntebörda - ett hot mot den grundläggande välfärden. Kort- och långsiktiga problem måste ses i ett sammanhang. Tilltro till politikens långsiktighet ger styrka åt kampen mot arbetslöshet på kort sikt. Aktiv arbetsmarknadspolitik innebär en investering i människor. Kunskaper och färdigheter kan vidmakthållas och utvecklas. Det sker en bred upprustning av infrastrukturen. Därmed främjas produktivitet och tillväxtkraft i hela landet. Uppdelningen mellan människor och landsdelar motverkas. har en rad åtgärder vidtagits mot arbetslösheten. Utöver stora tillskott till arbetsmarknadspolitiska insatser av traditionellt snitt kan nämnas utbyggnaden av ett tredje gymnasieår, fler platser inom högskolan, infrastrukturinvesteringar, ROT-verksamhet, ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat snabbt och den öppna arbetslösheten har pressats ned. En fortsatt utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska insatserna kan förväntas ge en ytterligare nedgång av den öppna arbetslösheten. Antalet ungdomar inom ungdomspraktik ökade till ca 45 000 och ökningen fortsätter. Totalt omfattades nästan 170 000 personer av olika åtgärder . Med anvisade medel beräknas 290 000 personer i genomsnitt kunna få del av olika konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska insatser under resten av budgetåret. Härtill kommer ett stort antal personer i utbildningsvikariat och arbetslivsutveckling, som finansieras på annat sätt. Det svenska näringslivets konkurrenskraft har starkt förbättrats genom främst ett hårt rationaliseringsarbete, valutakursförändringar, sänkta arbetsgivaravgifter, minskad korttidsfrånvaro samt sänkta räntenivåer. Den förbättrade konkurrenskraften har också slagit igenom i form av bl.a. en ökad orderingång, produktion och export. Effekterna på arbets- marknaden kommer alltid med en betydande eftersläpning. Noteras kan emellertid en stark nedgång av antalet varsel om uppsägning samt att antalet nyanmälda platser har upphört att minska. Kommuner och landsting har bedrivit ett intensivt arbete i syfte att utveckla och effektivisera verksamheten. En fortsatt koncentration på huvuduppgifterna i form av vård och omsorg om barn, gamla och sjuka samt utbildning är nödvändig liksom ett utvecklingsarbete i syfte att effektivisera och stärka medborgarnas valfrihet. 3.3 Prioriteringar Kampen mot långtidsarbetslöshet, och då inte minst bland våra ungdomar, måste ställas ännu mer i förgrunden av två skäl: 1. Samhället har ett ansvar för att ungdomarna länkas in i arbetslivet och därmed ges möjlighet att tillfredsställa sina förväntningar och använda sina resurser i samhällsbyggandet. Att åsidosätta det ansvaret kan försvaga vår ställning som välfärdsnation. Den växande arbetslösheten bland de unga kan också hota näringslivets framtid. Långtidsarbetslöshet innebär stora individuella påfrestningar. medför den att omfattande produktiva resurser, som kunde an- vändas för att stärka ekonomin, läggs i träda och riskerar att raseras. Erfarenheterna från omvärlden i det avseendet förskräcker. De förslag vi strax kommer att redogöra för avser att ta till vara landets mänskliga resurser. De är ett uttryck för arbetslinjen - trots en mycket låg arbetskraftsefterfrågan. Förslagen är ägnade att ge de arbetslösa produktiva och utvecklande alternativ, med möjlighet till stor omfattning och omedelbar effekt, att motverka ytterligare arbetslöshet inom kommuner och landsting samt att underlätta återgången till en reguljär arbetsmarknad med utveckling och tillväxt i våra företag. Det förslag om ett tidsbegränsat generellt anställningsstöd som vi förordar syftar till att stimulera till nyanställningar på den reguljära arbetsmarknaden och till att omvandla den omfattande övertiden till fler arbeten. Därmed tas också de möjligheter den ordinarie arbetsmarknaden erbjuder bättre till vara. 3.4 Fler reguljära arbeten Arbetslösheten i är mycket hög. Detta trots att många företag, i synnerhet de som exporterar eller konkurrerar med importerande företag, upplever en starkt förbättrad situation. Många arbetsgivare vågar inte nyanställa, präglade av svårigheterna att anpassa verksamheten när det tidigare gick dåligt. I stället låter de redan anställda arbeta övertid. Den övertid som tas ut motsvarar ca 50 000 arbeten. blir alltfler människor långtidsarbetslösa och riskerar att slås ut. Detta är inte bara ett stort socialt problem; det försvårar också återgången till en väl fungerande arbetsmarknad längre fram. I många andra europeiska länder uppstår överhettningstendenser med åtföljande löneinflation redan vid sådana arbetslöshetstal som vi har i . En bestående långtidsarbetslöshet måste därför motverkas. De av regeringen föreslagna förbättringarna i möjligheterna till prov- och visstidsanställning bidrar till att motverka en sådan utveckling och till att tidigarelägga och förstärka sysselsättningsuppgången när produktionen ökar. Det generella anställningsstöd (GAS) som föreslås i denna proposition är ett viktigt komplement till dessa förändringar. Syftet med GAS är att konstruera ett system som är så enkelt och lättfattligt som möjligt och som omfattar alla icke-statliga arbetsgivare. Systemet kan sammanfattas så här: Stödet innebär en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för den nettoökning av sysselsättningen som sker efter jämfört med antalet sysselsatta vid slutet av den månaden. Förslaget innebär en omläggning av politiken i riktning mot marknadsmässiga, "riktiga", arbeten. Till skillnad från många andra arbets- marknadsåtgärder finns en mycket hög grad av privat medfinansiering, vilket medför att sysselsättningen ger ett samhällsekonomiskt värdefullt produktionstillskott. GAS innebär att kostnaden för att öka sysselsättningen minskas. Vi är , av allt att döma, i inledningsfasen till en konjunkturuppgång, varvid stödet kan förväntas tidigarelägga anställningar som i annat fall skulle ske . Vidare kommer kostnaden för att nyanställa att minska, vilket stärker de arbetslösas ställning gentemot dem som redan har jobb. 3.5 Ungdomsarbetslöshet Ungdomspraktiken infördes i ett läge då tillgängliga åtgärder för att hindra en accelererande ungdomsarbetslöshet var helt otillräckliga. Det gällde att snabbt motverka att tiotusentals ungdomar avvisades från arbetsmarknaden och gavs budskapet att de var obehövliga. Arbetsförmedlingen gavs ett verkningsfullt instrument. En okomplicerad åtgärd möjliggjorde att även små företag kunde anordna praktik. Åtgärden har uppfyllt målen. Ungdomarna själva har positiva erfarenheter och dessa omdömen delas av praktikanordnarna. har kritik riktats mot ungdomspraktiken för att den medför en viss undanträngning av reguljära arbeten. När åtgärden infördes gjordes en bedömning av riskerna, eftersom sådana aldrig helt kan undvikas. Arbetsförmedlingen har med de resurser den förfogar över uppfyllt sitt ansvar väl. Den har stävjat missförhållanden. I stället har ungdomar och vuxna verkat sida vid sida och ett utbyte av kunskaper och erfarenheter har skett mellan generationerna. Kritiken väger därför lätt. Alternativet hade varit sysslolöshet med permanent kontantbidrag. Uppföljningar av åtgärden visar emellertid också på en viss ensidighet. Inledningsvis gynnade ungdomspraktiken i mindre utsträckning konkurrenssvaga kategorier som långtidsarbetslösa, lågutbildade och invandrare. uppmärksammades dessa och behoven kunde tillgodoses i något större utsträckning. Det är viktigt att ytterligare ansträngningar görs för dessa grupper. Ungdomspraktiken har givit ungdomarna värdefull erfarenhet av arbetslivet. Den har skapat en god grund för yrkesvalet och motivation för fortsatta studier. Den låga volymen medger en kraftig ökning av ungdomspraktiken under resten av budgetåret. 3.6 Regeländringar Ungdomspraktiken är en tidsbegränsad åtgärd i ett unikt svårt arbetsmarknadsläge. Det är nu lägligt att modifiera systemet så att praktiken i ännu större utsträckning leder till reguljär anställning. Detta kan ske genom att för praktikanordnarna tydliggöra ungdomspraktikens syfte. Som ett led i arbetsmarknadspolitikens finansiering föreslår vi att under de första sex månadernas praktik skall anordnarna åta sig att betala ett finansieringsbidrag om för varje ungdomspraktikant. Därefter kan praktiken förlängas med ytterligare . Om detta sker hos samme anordnare blir bidraget . Om den förlängs hos en annan anordnare blir det . Förlängningen stärker ungdomarnas position vid konjunkturuppgången. Ungdomspraktiken skall avvecklas stegvis och smidigt så fort situationen medger det. Osäkerheten om konjunkturutvecklingen är stor. För att inte ändringar av regler rörande finansieringsbidraget eller de åldersgrupper som omfattas onödigtvis skall försenas, och för att inte pågående verksamhet skall ryckas sönder av att förändringar annonseras i förväg, bör regeringen bemyndigas att avgöra när och hur sådana åtgärder skall vidtas. 3.7 Långtidsarbetslöshet Människor kan brytas ner av långvarig arbetslöshet. Risk finns för passivitet och isolering. De förlorar social förankring och strukturen i det dagliga livet bryts ner. En utveckling som riskerar att göra det svårare och ibland omöjligt att komma tillbaka till arbetsmarknaden. Utslagning medför stora skadeverkningar för såväl individen som samhället. Kostnaderna för de sociala skyddssystemen stiger. Arbetsmarknadens funktionssätt påverkas negativt när fler förlorar anknytningen till arbetsmarknaden. Den strukturella arbetslösheten stiger och inflationsdrivande flaskhalsar uppstår tidigare i konjunkturuppgången. Arbetslivsutveckling (ALU) infördes bl.a. för att motverka ökningen av långtidsarbetslösheten. Åtgärden avser att stimulera och använda den individuella och lokala initiativrikedom som behövs för att ge de arbetslösa själva möjlighet att konstruktivt bidra till sin egen och samhällets utveckling. Varje människa besitter resurser. Därför måste de arbetslösas vilja, kunskap och förmåga till aktivitet och utveckling tas till vara. Det gagnar lokalt näringsliv och gör att samhällsuppgifter som annars inte skulle bli utförda kommer till stånd. Därmed skapas nära kontakt med arbetslivet utan störningar på den reguljära arbetsmarknaden. Det underlättar återinträdet i arbetslivet och bidrar till utveckling på den egna orten. Nya lokala samverkansformer mellan enskilda människor, kommuner, organisationer och företag har lett till uppslag och otraditionella initiativ. De har haft och har stor betydelse för både individen och de lokala förutsättningarna att utveckla ort och bygd såväl ekonomiskt som kulturellt, natur- och miljömässigt. Det går inte att öka de sedvanliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i någon högre grad. De kostnadsmässiga och praktiska gränserna har i det närmaste nåtts. Utbildningsmöjligheterna har byggts ut kraftigt och kommunerna kan inte finansiera någon väsentlig ökning av beredskaps- arbeten. ALU är den enda åtgärd som volymmässigt kan få en verkningsfull effekt och hejda utvecklingen av långtidsarbetslösheten. I likhet med ungdomspraktiken har ALU mött kritik för att verksamheten tar bort arbeten från den reguljära arbetsmarknaden. Det har förekommit vissa missförhållanden. AMS visar emellertid i en uppföljning av åtgärden att dessa är begränsade. Åtgärden är med de regler som har upprättats inte konkurrenssnedvridande. De mindre lyckade projekten bottnar sannolikt i bristande kunskap och erfarenhet i ett initialskede. Det gäller nu att bygga på de erfarenheter som har erhållits och ytterligare sträva efter att finna projekt som är meningsfulla utan att den reguljära arbetsmarknaden störs. 3.8 Avnämarna ALU väckte direkt stort intresse och projekten kom snabbt i gång. Länsarbetsnämndernas praxis för hur medlet används spänner över ett vitt fält. Det gäller nu att ta vara på de bästa erfarenheterna. Till skillnad från andra insatser är inte ekonomin restriktionen för ALU-åtgärderna. Alternativkostnaden - kontantersättning - är i stort densamma. Begränsningen är bristen på samordning av behoven och kapaciteten att identifiera, organisera och driva projekten. Idéer, uppslag och goda erfarenheter måste spridas. Det gäller också att bredda ALU-verksamheten så att fler kvinnor och invandrare får del av den. För att utveckla tillgången på möjligheter och idéer i landet kommer regeringen senare att inrätta en idé- och avnämardelegation för arbets- livsutveckling. Delegationen skall aktivera avnämarna genom att informera, engagera och mobilisera näringsliv, kommuner, myndigheter och organisationer i arbetet med att ta till vara den kapacitet de arbetslösa besitter. Målet skall vara ambitiöst: bekämpa all långtidsarbetslöshet! Delegationen skall sprida idéer till och goda exempel på väsentliga uppgifter. Den skall vägleda och informera om hur insatserna kan utformas så att den reguljära arbetsmarknaden inte påverkas. Den skall vidare bidra till opinionsbildning och utvärdering. Delegationen skall även gå igenom möjligheterna att öka andelen med be- tydelse för näringslivet utan att konkurrensen mellan olika företag störs. Delegationen skall vara källa till uppslag och en kanal mellan avnämarna för idéer om hur ALU bäst kan användas i ett svårt arbetsmarknadsläge. 3.9 Kommunala insatser Efter att ha uppvisat underskott förstärks utvecklingen av kommunsektorns finansiella sparande . De positiva resultaten är emellertid tillfälliga. beräknas det finansiella sparandet för kommunsektorn försämras. Kostnaderna för den kommunala konsumtionen beräknas minska , som lönerna fortsätter att öka förhållandevis långsamt. Det är nödvändigt för utvecklingen av svensk ekonomi att förändringsarbetet i kommuner och landsting bedrivs vidare. Någon förstärkning av den kommunala ekonomin genom ytterligare ökning av statliga anslag är inte möjlig. En sådan lösning skulle undergräva förtroendet för svensk ekonomi och fördröja den konjunkturuppgång som krävs för att minska arbetslösheten.