prop · GH03143 · 1994-01-01 00:00:00 — Detta förslag har vidareutvecklats i en annan inom departementet upprättad promemoria med beteckningen Brottsofferfond. I bilaga 1 finns en sammanfattning av förslagen i brottsofferpromemorian och i bilaga 2 finns en sammanfattning av förslagen i promemorian Brottsofferfond. Promemoriornas författningsförslag finns i bilaga 3 respektive 4. Båda promemoriorna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr 93-1800). En särskild utredare har efter uppdrag från regeringen lämnat förslag till inrättande av en ny , som bl.a. skall besluta i frågor om utbetalning av medel från brottsofferfonden och i ärenden om brottsskadeersättning som handläggs av . En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 6. Regeringen tar nu upp de förslag i brottsofferpromemorian som kräver lagändring liksom förslagen om att inrätta en brottsofferfond och att bilda en . Vissa förordningsändringar berörs också i anslutning till de olika förslagen. Dessa redovisas för fullständighetens skull och regeringen kommer senare att ta upp dem för beslut. Regeringen avser att bereda brottsofferpromemorians övriga förslag till förordningsändringar vidare med sikte på att de skall kunna träda i kraft med de föreslagna lagändringarna. Dessa ändringar berör bl.a. förundersökningskungörelsen (1947:948), utsökningsförordningen (1981:981), polisförordningen (1983:730), förordningen (1987:1099) om skyldighet för domstol att underrätta parterna om utgången i mål och ärenden, m.m. och förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. Dessa förslag till ändringar syftar bl.a. till att informationen till målsäganden om det egna ärendet generellt skall förbättras. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets granskning har inte omfattat förslagen 2.6 och 2.7. På grund av de förslagens beskaffenhet - ändring av myndighets namn och sammansättning - skulle Lagrådets granskning sakna betydelse. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har anfört vissa lagtekniska synpunkter. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i författningskommentaren. 4.1 Inrättande av en brottsofferfond Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker förslaget. Några efterlyser en tydligare författningsreglering av fondens ändamål och medelsanvändning. Skälen för regeringens förslag: Frågan om att inrätta en svensk brottsofferfond har diskuterats i olika sammanhang och har t.ex. behandlats i (se bl.a. bet. 1991/92:JuU18 och bet. 1992/93:JuU27). Enligt regeringens mening skulle inrättandet av en brottsofferfond på ett mycket påtagligt sätt lyfta fram brottsoffren och tydligt markera att statsmakterna står på brottsoffrens sida. Genom att inrätta en brottsofferfond skapas också på ett helt annat sätt än vad som är möjligt utrymme för att ge ekonomiskt stöd till olika former av brottsofferinriktad verksamhet som bedrivs runt om i landet. Inte minst är det angeläget att förbättra förutsättningarna för ekonomiska bidrag till olika ideella organisationer, t.ex. brottsofferjourer och kvinnojourer, som utför ett värdefullt socialt och stödjande arbete på brottsofferområdet. En brottsofferfond skulle också ge utrymme för bidrag till annan angelägen privat och offentlig verksamhet som gäller brottsoffer. Det kan t.ex. gälla att inrätta våldtäktskliniker och att anordna olika former av kristerapiverksamhet. I det rådande statsfinansiella läget finns det inte utrymme för att ge sådan verksamhet det önskvärda stödet av allmänna medel. Också forskningen, utbildningen och informationen om brottsofferfrågor bör ges ett förbättrat stöd. Regeringen ställer sig därför bakom promemorians förslag om att inrätta en brottsofferfond och delar den uppfattning om fondens ändamål som kommit till uttryck i promemorian och som vunnit stöd under remissbehandlingen. Brottsofferfondens medel skall således inte användas för att ersätta det nuvarande systemet med statliga brottsskadeersättningar. Avsikten är inte heller att fondens medel skall tas i anspråk för att komplettera skadeståndsreglerna eller på annat sätt ge ekonomisk ersättning till brottsoffer i enskilda fall. Fondens medel skall i stället användas för att stödja olika verksamheter och projekt som gagnar brottsoffer i allmänhet. Vi återkommer i det följande (avsnitt 4.4) till frågan om hur detaljerat fondens ändamål och medelsanvändning skall regleras i författning. Utöver de mer generella syften som fondens medel kan användas för kan medel dock - - indirekt komma enskilda brottsoffer till del. En brottsofferfond kan nämligen också fylla funktionen att skapa utrymme för reformer på området och finansiera t.ex. lagändringar som förbättrar möjligheterna att få brottsskadeersättning. Regeringens avsikt är dock inte heller här att ersätta det nuvarande systemet, där brottsskadeersättningen betalas av statsmedel. Tanken är i stället att medel ur fonden skall kunna användas för att t.ex. finansiera ändringar i brottsskadelagen (1978:413) som annars inte hade varit möjliga att genomföra. Regeringen vill dock inte utesluta -beroende på hur stor fonden blir - att det senare kan finnas skäl att överväga en ändring som innebär att viss del av fondens medel tas i anspråk för att minska statens utgifter för brottsskadeersättningar. 13 4.2 Finansiering av en brottsofferfond Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några förordar andra avgränsningar av den grupp som skall betala avgift. Några förordar att fonden skall finansieras via statsbudgeten. Skälen för regeringens förslag: Det finns flera frågor att ta ställning till när det gäller formerna för hur brottsofferfonden fortlöpande skall finansieras. Skall fonden finansieras genom särskilda avgifter från dem som begår brott? Skall i så fall alla som döms, eller bara de som döms för vissa typer av brott eller till vissa påföljder, betala avgift eller bör man avgränsa avgiftsskyldigheten på annat sätt? Hur stor skall avgiften vara? Vem skall besluta om avgiften? I promemorian diskuteras som en i och för sig lättadministrerad ordning att finansiera fonden genom bötesmedel. Slutsatsen är dock att denna lösning inte bör väljas. Regeringen - och de allra flesta remissinstanserna - har samma uppfattning. Genom en budgetfinansiering av fonden skulle man helt förlora den pedagogiska poäng som ligger i att en gärningsman får betala en särskild avgift som direkt avsätts för brottsofferfrämjande åtgärder. Om man valde en finan- siering genom bötesmedel, skulle denna rimligen också följas upp med en höjning av bötesnivån. Men vare sig en sådan höjning skulle göras eller ej, skulle de som begår de allvarligaste brotten och döms till annat än böter inte komma att delta i finansieringen av fonden. Fonden bör enligt regeringens uppfattning finansieras genom avgifter som tas ut av personer som döms för brott. Därvid måste det ställas vissa krav på det system som väljs. Avgränsningen av vilka som skall betala skall vara acceptabel från rättvisesynpunkt och den skall vara enkel att tillämpa. Avgränsningen skall vara sådan att den enskilde kan förutse om avgift skall betalas eller inte. Avgiften skall sättas lågt för att underlätta frivillig betalning och för att inte inkräkta på betalning av eventuella skadestånd och böter. I vilka fall skall fondavgift tas ut? I promemorian granskas ett flertal tänkbara sätt att bestämma den personkrets som skall åläggas att betala avgift till brottsofferfonden. Alla modellerna utom en förkastas, därför att de i olika avseenden inte tillräckligt väl uppfyller de grundläggande krav som enligt vad som har sagts måste ställas på systemet i fråga. Sålunda avvisas möjligheten att knyta avgiften till vilken påföljd som döms ut i det enskilda fallet. Inte heller föreslås ett system med en avgift per dom, strafföreläggande eller ordningsföreläggande. Vidare avvisas tanken på en avgift per brott eller en avgift för varje begånget brott där fängelse ingår i straffskalan. Slutligen förkastas möjligheten att knyta fondavgiften till brott där det finns en målsägande eller till vissa brott där fängelse ingår i straffskalan och där det typiskt sett finns en målsägande. Den lösning som promemorian anvisar är i stället att fondavgiften knyts till alla brott som har fängelse i straffskalan ("fängelsebrott") men att bara en avgift tas ut för varje dom eller strafföreläggande som omfattar något eller några sådana brott. Om påföljdseftergift meddelas skall fondavgift inte tas ut. Remissinstanserna är inte eniga, men det finns en majoritet för promemorians förslag. Avvikande meningar förs fram av Riksåklagaren, för Nedre och juridiska fakultetsstyrelsen vid . Riksåklagaren anser att man bör knyta fondavgiften till vissa brott där det typiskt sett finns ett brottsoffer. Hovrätten förordar att alla som lagförs för något brott får betala en fondavgift. Juridiska fakultetsstyrelsen föreslår att gränsen dras vid penningböter, så att de som döms för brott där åtminstone dagsböter ingår i straffskalan får betala fondavgift. Dessa tre remissinstanser har alltså olika förslag till avgiftssystem. för sin del har inte funnit någon avgiftsmodell acceptabel. En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att de som begår brott där det - åtminstone typiskt sett - finns en målsägande bör drabbas av avgiften. En begränsning till enskilda fall där det faktiskt finns en målsägande är enligt regeringens mening olämplig, eftersom ett sådant kriterium inte är entydigt och det kan vara svårt att fastställa om det faktiskt finns någon målsägande. Enligt regeringens mening finns det inte heller något godtagbart sätt att välja ut brottskategorier där det kan sägas typiskt sett förekomma målsägande. Det är inte heller särskilt angeläget att försöka att strikt avgränsa avgiftsskyldigheten på det sättet. Såsom anförs i promemorian kan det - med hänsyn till fondens ändamål och till att den i första hand skall användas för mer allmänt brottsofferinriktad verksamhet - mycket väl vara så att av- gränsningen bör göras på annat sätt och att vissa brott som typiskt sett inte kan sägas ha en målsägande faller innanför, och tvärtom. Begreppet brottsoffer är nämligen inte synonymt med begreppet målsägande. I någon mening kan det också sägas finnas brottsoffer vid alla sorters brott. Förslaget att brott med minst dagsböter i straffskalan skall föranleda fondavgift har inte uttryckligen diskuterats i promemorian. Juridiska fakultetsstyrelsen för fram förslaget med motiveringen dels att fler brott bör omfattas för att fonden skall få tillräcklig storlek, dels att den stora gruppen av trafikbrott bör medverka i uppbyggandet av fonden. Styrelsen anför vårdslöshet i trafik som ett exempel på brott där brottsofferperspektivet är speciellt centralt och som bör omfattas av fondavgift. Enligt regeringens mening skulle det föra för långt att ta ut brottsofferfondsavgift vid alla brott oberoende av deras svårhetsgrad. Någon form av avgränsning av brottstypen måste därför göras. Regeringen vill inte utesluta att det , bl.a. av de skäl som fakultetsstyrelsen anfört, kan visa sig lämpligt att ta ut brottsofferfondsavgift även vid brott med enbart böter i straffskalan. förefaller emellertid en lämplig gräns vara att utesluta sådana brott, eftersom man därigenom utesluter ett stort antal mindre allvarliga brott. Av de olika lösningar som sålunda diskuterats anser regeringen att det remitterade förslaget bör väljas, alltså att endast brott som har fängelse i straffskalan skall föranleda fondavgift och att endast en avgift skall tas ut för varje dom eller strafföreläggande som omfattar något eller några sådana brott. Hur stor skall fondavgiften vara? När fondavgiftens storlek skall bestämmas måste ett antal faktorer beaktas. Utgångspunkten bör naturligtvis vara att se till att fonden blir så stor att den kan fylla den avsedda uppgiften att stärka brottsoffrens ställning. Detta talar för att fondavgiften bör sättas relativt högt. måste, som tidigare nämnts, tillses att avgiften inte blir så hög att den inkräktar på betalningen av eventuella skadestånd och böter. En låg avgift kan också stimulera till frivillig betalning. Med en låg avgift kan man också undvara regler om jämkning. En avgift på några förefaller då rimlig. lagfördes i genomsnitt 81 000 personer för fängelsebrott. Detta innebär att det med den förordade lösningen - under förutsättning att fondavgiften betalas in i samtliga fall - kan beräknas flyta in i runda tal 8, 16, 24 respektive till fonden om avgiften sätts till 100, 200, 300 respektive . En avgörande fråga är givetvis i vilken omfattning utdömda avgifter kommer att betalas in till fonden. (Ju 1992:07) skall enligt sina direktiv (dir. 1992:47) bl.a. undersöka i vilken utsträckning böter flyter in till staten. Enligt uppgift pekar de undersökningar kommittén har gjort på en total betalningsfrekvens för böter överstigande . gjorda undersökningar (SOU 1975:75 och BRÅ Apropå 1985 nr 5 s. 27) har också vi- sat en mycket hög betalningsfrekvens. Betalningsfrekvensen för domstolsböter kan emellertid inte särskiljas i statistiken. Det finns alltså inte något belägg för att betalningsfrekvensen är lika hög beträffande böter som avser allvarligare brott än de som kan bestraffas genom ordningsbot och strafföreläggande. Enligt de uppgifter har tagit fram avser av de belopp som betalas in till domstolsböter. Av de belopp som debiteras hos , alltså böter som inte betalas frivilligt utan lämnas till indrivning, avser emellertid domstolsböter, vilket tyder på en lägre betalningsfrekvens när det gäller allvarligare brott. Eftersom brottsofferfondsavgiften kommer att knytas till allvarligare brott finns det anledning att vara försiktig när det gäller antaganden om hur stora belopp som kommer att flyta in. Enligt vad som anförs i promemorian är det, om avgiften bestäms till ett relativt lågt belopp, emellertid inte orimligt att anta att den i åtminstone av fallen kommer att betalas frivilligt och att den kommer att kunna drivas in i ytterligare åtminstone av fallen. I flera remissvar understryks att man bör vara försiktig vid uppskatt- ningen av betalningsfrekvensen. anser det mera troligt att fondavgiften kommer att kunna drivas in endast i av fallen. Frågan är som sagt svårbedömd. Regeringen har dock inte anledning att tro att resultatet kommer att avvika markant från vad som antagits i promemorian. I enlighet med de tidigare gjorda beräkningarna skulle det därmed kunna antas att det kan komma att flyta in i runda tal 6, 13, 19 respektive till fonden om avgiften bestäms till 100, 200, 300 respektive . Såsom föreslagits i promemorian och såsom allmänt godtagits under remissbehandlingen bör avgiften mot denna bakgrund bestämmas till . Det innebär att man kan räkna med att det flyter in till fonden i form av avgifter. Det kan finnas skäl att utöver fondavgifterna även tillföra fonden medel från annat håll. Detta gäller både i inledningsskedet då fonden byggs upp och . Detta bör ske genom medel som kan finnas disponibla inom ansvarsområde. Så t.ex. bör en viss del av den aviserade sänkningen av fångarnas ersättning kunna finansiera uppbyggnaden av fonden. Vem skall fatta beslut om fondavgift? En särskild fråga är i vilken ordning beslut om fondavgift skall fattas. I promemorian har föreslagits att domstolen i brottmålsdomen och åklagaren i strafföreläggandet skall besluta om avgiften. De flesta remissinstanserna har samma uppfattning. Dock anför Riksåklagaren att det är tveksamt om böter och fondavgift rent tekniskt kan kombineras i ett strafföreläggande. föreslår att fondavgiften i stället debiteras centralt hos . Enligt vad regeringen inhämtat finns inga datatekniska hinder mot att genomföra promemorians förslag. Att lägga besluten om fondavgift på vore av flera skäl mindre lämpligt. Då skulle man förlora möjligheten till gemensam uppbörd av fondavgifter och böter. Dessutom skulle det kunna innebära problem, särskilt i överklagade mål, för att överblicka om fondavgift skall tas ut eller inte i ett enskilt fall. Kanske allvarligast är dock att man skulle förlora något av den viktiga kopplingen mellan lagföringen för brottet och fondavgiften, om fondavgiften ålades i administrativ ordning efter domen eller strafföreläggandet. För att en ändamålsenlig hantering skall åstadkommas bör det i stället vara en uppgift för domstolen att utan särskilt yrkande besluta om avgift till brottsofferfonden i samband med domen i det aktuella brottmålet. Domstolens beslut kommer därmed att meddelas och överklagas i samma ordning som brottmålsdomen. Om lagföring sker genom strafföreläggande, bör det på motsvarande sätt vara åklagarens uppgift att besluta om avgiften vid utfärdande av föreläggandet. Åklagarens beslut kommer då att föreläggas den enskilde till godkännande på samma sätt som när ett beslut om förverkande tas upp i ett strafföreläggande. Som kommer att beröras närmare i det följande blir fondavgift att hänföra till begreppet särskild rättsverkan av brott. Enligt 48 kap. 2 andra stycket rätte- gångsbalken (RB) skall, om brott är förenat med egendoms förverkande eller annan sådan särskild rättsverkan, också denna föreläggas den misstänkte till godkännande. Enligt motiven till bestämmelsen (prop. 1964:10 s. 152) innebär uttrycket "sådan särskild rättsverkan" att det inte är fråga om samma vidsträckta krets av särskilda rättsverkningar som avses i 36 kap. - numera - 11 (BrB), utan endast om förverkandeliknande följder av att någon fälls till ansvar. Såsom konstateras i promemorian krävs det därför ändringar i 48 kap. RB för att åklagaren skall kunna förelägga fondavgift till godkännande. I ytterligare ett avseende har det i promemorian föreslagits en särskild reglering vad gäller strafföreläggande. Enligt 48 kap. 11 RB anses ett strafföreläggande som godkänt, trots att skriftligt godkännande inte har skett, under förutsättning att strafföreläggandet inte avser annat än böter, att böterna betalas till den myndighet som regeringen bestämmer samt att det inte framgår att den misstänkte inte haft för avsikt att godkänna föreläggandet. Enligt den ordning som föreslås kommer den som föreläggs straff för fängelsebrott förutom böter att föreläggas fondavgift. Om den misstänkte då frivilligt betalar både böterna och fondavgiften, bör betalningen enligt förslaget i promemorian anses som godkännande av föreläggandet om det inte fram- går att den misstänkte inte haft för avsikt att godkänna föreläggandet. Riksåklagaren har mot förslaget invänt att utrymmet för godkännande genom betalning därigenom skulle utvidgas på ett inkonsekvent sätt, eftersom annan särskild rättsverkan som avser betalningsskyldighet inte kan godkännas genom betalning. Enligt Riksåklagaren krävs det överväganden från ett bredare perspektiv om man skall utvidga utrymmet för godkännande genom betalning. Särskild rättsverkan som avser betalningsskyldighet torde inte ha varit vanligt förekommande i samband med strafföreläggande. Införandet av brottsofferfondsavgift skapar däremot genom den stora mängden avgifter ett helt annat behov av godkännande genom betalning. Regeringen anser därför att promemorians förslag bör genomföras. Någon ytterligare utvidgning av möjligheterna till godkännande genom betalning, alltså till andra slag av särskild rättsverkan än fondavgift, bör dock inte genomföras i detta sammanhang. 4.3 Uppbörd och indrivning Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta har lämnat förslagen utan erinran. Riksåklagaren och har framfört vissa synpunkter på uppbördsförfarandet. Skälen för regeringens förslag: I promemorian görs en genomgång av vissa författningar som har betydelse för brottsofferfondsavgifterna i uppbörds- och indrivningshänseende. Regeringen gör i det följande en liknande genomgång. På några punkter konstateras behov av ändringar. Av 1 andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189) framgår att bestämmelserna i lagens 1 - 13 gäller sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Såsom framhålls i promemorian blir brottsofferfondsavgiften att hänföra till begreppet särskild rättsverkan av brott. Bestämmelserna i bötesverkställighetslagen blir alltså tillämpliga vid uppbörd och indrivning av fondavgiften. Detta innebär bland annat följande. Verkställighet sker genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer i vilken utsträckning uppbörd skall ske. Uppbörd sker så snart en dom eller ett strafföreläggande har meddelats. Indrivning får inte ske förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. Uppbörd sker genom frivillig betalning till den myndighet som regeringen bestämmer. Influtet belopp avräknas på de böter som får antas vara avsedda med betalningen. Uppkommer överskott vid uppbörd, får det avräknas på andra böter som den bötfällde är skyldig att betala. Om sådan avräkning inte sker, skall överskottet återbetalas. Om uppbörd inte skall ske eller om uppbörden inte har lett till full betalning, skall indrivning begäras. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns bl.a. i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen), som trädde i kraft . De nu redovisade bestämmelserna bör såsom konstateras i promemorian oförändrade kunna tillämpas vid uppbörd och indrivning av fondavgifter. Indrivningslagen gäller vid handläggning hos kronofogdemyndigheterna av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken (UB). Såsom konstateras i promemorian kommer mål om uttagande av fondavgift att handläggas som allmänt mål. I indrivningslagen är 2 om införsel i lön och 3 om tillämpningen av bestämmelserna om konkurs m.m. av särskilt intresse. Av 2 indrivningslagen och 15 kap. 1 UB framgår de fordringsslag för vilka införsel får ske. Det gäller flertalet skatter och avgifter samt böter och viten. För en fordran på brottsofferfondsavgift skulle enligt gällande rätt införsel inte få ske. Det är angeläget att införsel får ske för fondavgift på samma sätt som för böter. Fordringarna får då samma företrädesrätt och kronofogdemyndigheten kan handlägga indrivningen av dem på samma sätt. I 2 indrivningslagen bör därför anges att införsel får ske för fordran på fondavgift. Vid konkurrens mellan utmätning av lön och införsel har införsel företräde (15 kap. 17 UB). Det kommer, såsom några remissinstanser särskilt har påpekat, att innebära att såväl böter som fondavgift i en sådan situation tas ut före skadestånd. Med hänsyn till att fondavgiften är relativt liten är detta enligt regeringens mening en mindre olägenhet som får accepteras med tanke på fördelarna att ha samma regler för indrivning av fondavgifter och böter. I 15 indrivningslagen föreskrivs att kronofogdemyndigheten får ansöka om att en gäldenär skall försättas i konkurs. Myndigheten får också ansöka om likvidation. Det finns i 16 - 17 vissa ytterligare föreskrifter angående likvidation och konkurs. Enligt 18 får kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar avbryta indrivningen.Enligt 3 indrivningslagen skall bestämmelserna i lagens 15 - 18 , om inte regeringen föreskriver något annat, tillämpas endast i fråga om en fordran som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen (1973:349). Regeringen återkommer till denna fråga. Enligt vad som anförs i promemorian kommer vissa bestämmelser i bötesverkställighetsförordningen (1979:197) att gälla för fondavgifterna, eftersom dessa bestämmelser gäller även sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet.