prop · GH0317 · 1994-01-01 00:00:00 — Verket uttalade också att förslaget om att ge tillstånd att erbjuda avgiftsbelagd service var intressant med tanke på möjligheterna att successivt kunna genomföra förändringar. kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150 bil. II:1) förutskickade regeringen, bl.a. med hänvisning till verkets tidigare omnämnda egen utredning, ett uppdrag åt att komma med förslag till hur besparingar på skulle kunna göras genom ytterligare decentraliseringar av personal- och ekonomiadministrativa uppgifter inom domstolsväsendet. Denna åtgärd ingick som en del av att i ett större sammanhang föreslå åtgärder för omställning och minskning av administrationen inom hela det statliga området. godkände de riktlinjer som regeringen presenterade för detta arbete (bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390). Regeringen uppdrog senare i ett beslut åt att föreslå hur verkets personal- och ekonomiadministrativa uppgifter skulle kunna förenklas och decentraliseras med sikte på att åstadkomma en besparing på /92 - 1993/94. redovisade resultatet av uppdraget i rapporten och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (1991:9). Genom att föreslå att ett antal löpande arbetsuppgifter inom det personal- och ekonomiadminstrativa området skulle föras ut till domstolarna och även föreslå vissa rationaliseringar och omprövningar inom andra områden samt att vissa tjänster skulle få avgiftsbeläggas, kom verket fram till att skulle kunna sparas in på verkets eget anslag. Besparingseffekten av förslaget på statsbudgeten som helhet var dock betydligt blygsammare. Med hänsyn till den då pågående och den mot bakgrund av denna sedermera utarbetade organisationspromemorian vidtogs inga ytterligare åtgärder i anledning av de nu behandlade rapporterna från . 5 Ökad självförvaltning inom domstolsväsendet Promemorians förslag: Promemorian förordar en långt driven decentralisering av arbetsuppgifter till de enskilda domstolarna och myndigheterna och en nedläggning av . De uppgifter som ändå med nödvändighet måste utföras centralt föreslås huvudsakligen bli fördelade mellan regeringen och en eventuellt nyinrättad stabsmyndighet samt att hovrätterna och kammarrätterna skall åläggas ett visst utökat administrativt ansvar för underliggande domstolar. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna motsätter sig förslaget att avveckla under det att de är positiva till att i så stor utsträckning som möjligt delegera beslutsfunktioner och andra arbetsuppgifter till domstolar och myndigheter under . Inga remissinstanser som har uttalat sig är positiva till förslaget om att över- rätterna skall ta ett större administrativt ansvar för underliggande domstolar. Skälen för regeringens bedömning: Ett starkt och oberoende domstolsväsende är en grundförutsättning för en rättsstat. Det kan utan tvekan sägas att det svenska domstolsväsendet svarar mot högt ställda krav i detta avseende, bl.a. beroende på nuvarande regler som tillerkänner domstolsväsendet en särställning. I detta avseende kan nämnas, förutom domarnas grundlagsfästa starkare anställningsskydd och det direkta skyddet för dom- stolarnas självständighet i sin dömande verksamhet, även det förhållandet att deras viktigaste funktioner är fastlagda i grundlag. Också domstolsorganisationen finns, låt vara i mycket grova drag, fastlagd i grundlag. Det förhållande mellan statsmakterna och domstolarna som av tradition har rått i vårt land har också gynnat domstolarnas självständighet. Så har t.ex. de farhågor för inblandning i domstolarnas rättskipning som yppades vid tillkomst inte besannats. Frågan om hur förvaltningen inom domstolsväsendet bör vara anordnad måste emellertid ses i ett bredare och mer principiellt perspektiv som har att göra med tilltron till rättssamhället och dess förmåga att möta påfrestningar . Det grundlagsmässiga skyddet för domstolarnas självständighet är, trots deras särställning, emellertid ganska svagt utvecklat i vårt land. Inte heller är de legala garantierna för domstolarnas självständighet särskilt starka i övrigt. Redan av denna anledning finns det skäl att stärka domstolarnas självständighet genom ändrad lagstift- ning. Det internationella perspektivet, särskilt det europeiska, bör också beaktas i sammanhanget. Domstolarna behöver emellertid också förstärkas av andra skäl. Ett led i strävanden i detta hänseende är förslag till renodling av domstolarnas uppgifter och reformering av instansordningen i vissa fall inom domstolsväsendet. Dessa förslag bereds inom . Ett annat led i det arbetet är promemorian Specialdomstolarna (Ds 1993:34) som presenterades och som remissbehandlas. I denna förslås att ett flertal specialdomstolar skall upphöra genom att integreras med antingen allmänna domstolar eller allmänna förvaltningsdomstolar. En åtgärd som direkt syftar till att stärka såväl domstolarnas som domarnas självständighet är tillsättandet av utredningen om Domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Utredaren skall i en första etapp kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag på inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Exempel på frågor som är aktuella i sammanhanget är utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsställning, avlöning och arbetsuppgifter samt nämndemännens ställning. Men även på det rent förvaltningsmässiga planet finns möjligheter att vidta åtgärder som på olika sätt förstärker domstolarna. En grundtanke bör därvid vara att öka graden av självstyre inom domstolsväsendet. I organisationspromemorian föreslås bl.a. en långt driven decentralisering av såväl beslutsbefogenheter som löpande arbetsuppgifter från till de enskilda domstolarna. Detta förslag är något som man måste ta fasta på och vidareutveckla både av principiella skäl och av effektivitetshänsyn. Men även andra åtgärder behövs för att åstadkomma att domstolsväsendet så långt som möjligt skall vara självstyrande i administrativt hänseende. Därför bör domstolarnas inflytande förstärkas när det gäller den administrativa centralfunktion för domstolsväsendet som måste finnas. Vid tillkomst var ett problem bristen på samordning av de administrativa frågorna för domstolsväsendet under regeringen. De mest nödvändiga centrala beslutsfunktionerna låg hos regeringen under det att övriga administrativa funktioner var spridda på olika domstolar utan någon samordning sinsemellan. var också den allmänna tendensen i samhället i övrigt att så mycket som möjligt samordna och centralisera administrativa funktioner till stora centralenhe- ter. Det sågs då som naturligt att tog på sig inte bara de mest nödvändiga samordnande uppgifterna utan också andra löpande arbetsuppgifter för vilka verket byggde upp kapacitet och kompetens. Det sågs också som en fördel att domstolarna själva i så stor utsträckning som möjligt slapp att ägna sig åt administrativa arbetsuppgifter. Det kom därför inte i fråga att i annat än begränsad omfattning låta domstolarna själva ta ansvaret för administrativa beslutsfunktioner eller löpande sådana arbetsuppgifter. Organisationspromemorians förslag går ut på att man bryter mot detta synsätt. Promemorian förordar som sagts att skall läggas ned och att verkets centrala funktioner skall övertas av regeringen, en nyinrättad stabsmyndighet och vissa andra centralmyndigheter. Domstolarna själva skall enligt förslaget ta över allt annat arbete. I promemorian förespråkas också, bl.a. för att underlätta den önskvärda decentraliseringen men även för att på så sätt skapa judiciellt mer bärkraftiga domstolar, en domkretsreform som i praktiken innebär att 24 av de minsta tingsrätterna skulle läggas samman med andra och därigenom upphöra. Enligt vad som närmare utvecklas i prome- kommer emellertid, även med den där föreslagna neddragningen av antalet tingsrätter, de minsta domstolarna att vara för små för att utan hjälp utifrån kunna bära den adminstrativa börda som skulle läggas på dem om avvecklades. För att avhjälpa detta föreslår promemorian att hovrätterna skall ta ett större administrativt ansvar för tingsrätterna. Kammarrätterna skulle på motsvarande sätt få ta ett visst ansvar för de minsta länsrätterna. Som justitieministern tidigare i andra sammanhang meddelat är någon domkretsreform av det slag som beskrivs i promemorian inte aktuell. Inte heller är, som strax skall beröras, avsikten att låta överrätterna ta ytterligare administrativt ansvar för tingsrätter och länsrätter. Som förut sagts bör man ta fasta på vad som föreslås i promemorian i fråga om decentralisering av så mycket som möjligt av beslutsbefogenheter och ansvar för löpande arbetsuppgifter till domstolarna. Ett problem i sammanhanget är dock att domstolsväsendet är så splittrat med avseende på domstolarnas storlek. Därför finns det alltjämt ett stort behov av centralt administrerad service och stöd till framförallt de mindre domstolarna. Men det förekommer också ett stort antal beslut, frågor och arbetsuppgifter som, oavsett domstolarnas storlek, bäst hanteras på central nivå. Det visar inte minst den utredning som redovisas i organisationspromemorian. Med utgångspunkt i en strävan att öka domstolarnas självständighet och självstyre är det direkt olämpligt att regeringen och dess kansli för att lösa dessa problem tar över rollen som administrativ centralfunktion för domstolsväsendet. Tvärtom behövs en fristående myndighet under regeringen för de administrativa frågor som med nödvändighet behöver hanteras i skärningspunkten mellan regeringen och domstolsväsendet. kommer (avsnitt 5.2) närmare att beröras huvudprinciperna för vilka funktioner och arbetsuppgifter som denna myndighet bör ha. bör också kunna tjäna som ett domstolarnas eget organ för utövande av en ökad grad av självstyre. En sådan ordning kan uppnås genom att centralmyndigheten dels behåller den samordning av domstolarnas verksamhet i administrativt hänseende som har , dels leds på ett sätt som möjliggör en ökad grad av direkt inflytande från domstolsväsendet över centralmyndighetens ledning. Därför är det lämpligt att ändra både styrelsens sammansättning och dess arbetsuppgifter. skall därför bestå av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Den skall också ha ansvaret för att leda centralmyndighetens verksamhet. Syftet med det sistnämnda är inte att i formell bemärkelse ändra centralmyndighetens ställning i förhållandet till regeringen eller domstolarna utan att faktiskt ge ett ökat inflytande för domstolarna över domstolsförvalt- ningen. Dessa frågor kommer strax att närmare behandlas. Myndighetens ändrade roll gör att den bör byta namn till Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Som sagts räknas det i organisationspromemorian upp ett antal funktioner som av olika skäl bör ligga kvar på central nivå inom domstolsväsendet. Det rör sig främst om sådana uppgifter som är hänförliga till verksamhetsgrenen centralmyndighetsfunktioner. De flesta utvecklingsfrågor bör också enligt promemorieförslaget ligga kvar centralt. Även vissa uppgifter inom ramen för service- funktioner riktade mot alla domstolar eller myndigheter (kollektiv service) eller enskilda sådana (direkt service) är av den art att de enligt promemorian bör utföras på central nivå. Det har tidigare (avsnitt 4.2) lämnats en närmare redogörelse för vilka av arbetsupp- gifter som hör till respektive verksamhetsgren. Regeringen ansluter sig i huvudsak till promemorians ställningstagande vad avser de olika arbetsuppgifter som även fortsättningsvis bör utföras centralt. I detta sammanhang bör också pekas på tidigare nämnda rapport och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (DV rapport 1991:9) vilken innehåller exempel på en rad administrativa uppgifter som skulle kunna delegeras till domstolar och myndigheter. Den innehåller även förslag på att avgiftsbelägga viss service. En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 2. Regeringen kommer inte nu att lägga fram något detaljerat förslag till vilka arbetsuppgifter som i fortsättningen skall utföras av Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Detta måste vara en uppgift för den nya styrelsen att göra. Vi har emellertid för avsikt att ge denna ett uppdrag att utarbeta ett sådant så snart den har tillträtt. Redan nu bör dock läggas fast vissa principer för hur fördelningen av arbetsuppgifter mellan centralmyndigheten och domstolarna bör vara utformad . 5.2 Huvudprinciper för arbetsfördelning mellan tillkom som svar på ett behov av en centralt sammanhållen administration för domstolsväsendet. Det grundläggande syftet för dess verksamhet har uttryckts så att verket i administrativt hänseende skall leda och samordna verksamheten och ge domstolarna kvalificerad administrativ service i vid bemärkelse. Som sagts bör dock domstolarna i högre grad bli självstyrande. Härtill kommer att det arbete som bedrivs för omställning och minskning av den statliga administrationen och för att införa nya styrformer inom den statliga verksamheten bygger på en långt gången decentralisering av både beslutsuppgifter och andra mer löpande administrativa uppgifter. kan man inte bortse från att ett effektivt utnyttjande av knappa resurser i bland kräver centralisering av viss verksamhet. Det är emellertid viktigt ur alla aspekter att den centralt bedrivna verksamheten består av just sådana uppgifter som antingen måste bedrivas centralt eller som av andra skäl bedrivs effektivare på centralt håll. Huvudprincipen för centralmyndighetens framtida verksamhet bör därför vara att tyngdpunkten i dess verksamhet skall vara uppgifter som är förknippade med dess centralmyn- dighetsfunktioner och med utvecklingsfrågor. De rena serviceuppgifterna bör få en mer undanskjuten plats även om också dessa, främst genom den struktur på domstolsväsendet som vi tidigare berört, inte kommer att sakna betydelse . Generellt sett skall utgångspunkten vara att alla beslutsfunktioner som endast rör den enskilda domstolen eller myndigheten också skall ligga hos denna. Ett exempel på tillämpningen av denna princip är det till många domstolar delegerade budgetansvaret. Sådana beslut som direkt berör samtliga eller ett flertal domstolar eller myndigheter bör emellertid fattas på central nivå. Hit hör bl.a. sådana beslut som avser dimensione- ring och anslagsfördelning mellan enskilda domstolar och myndigheter. Med utgångspunkt i det nya system för ekonomistyrning som tillämpas i den statliga förvaltningen måste man dock vara beredd att decentralisera stora grupper av beslut och ansvaret för utförande av många åtgärder. Redan nu har beslutsbefogenheter i ett stort antal ärenden delegerats till domstolarna. Även om alltså kommit långt med delegering av beslutsbefogenheter till domstolarna kan arbetet härmed ändå inte anses vara slutfört. med strävan att decentralisera beslutsfunktioner måste man vara beredd att bibehålla en kompetent centralmyndighetsfunktion för att utföra övriga centralmyndighetsuppgifter. Exempel på sådana är bl.a. att framställa en samlad årsredovisning och anslagsframställning för hela domstolsväsendet (utom de delar som hör till andra departement än , t.ex. Arbetsdomstolen). Hit hör också sådana frågor som att, i de få fall detta numera är behövligt, vara besvärsinstans i administrativa frågor. Utvecklingsverksamhet är av den art att den inte nödvändigtvis, men med stor fördel från effektivitetssynpunkt, bör bedrivas centralt. Denna verksamhet är viktig för domstolsväsendet och kommer att få en ökad betydelse. Ansvaret för sådan verksamhet som innebär utveck- ling av olika generella system för bl.a. rationalisering av kontors- och mål- hanteringsrutiner eller olika redovisningssystem bör därför ligga på en centralmyndighet, i varje fall så länge det rör sig om centralt använda system. Ingenting får dock hindra lokala initiativ att utveckla helt egna system eller förbättra de centrala på lokal nivå, så länge detta inte äventyrar det centrala systemets enhetliga funktion eller försvårar uttagandet av relevant information ur detta. Detsamma bör gälla underhåll och i viss mån drift av dessa system. Utvecklingsarbete bedrivs redan nu till stor del i projektform. bör denna arbetsmetod ytterligare utvecklas. Målet med detta bör bl.a. vara att organisera arbetet på ett sådant sätt att den tendens till bristande överensstämmelse mellan planerade arbetsinsatser och det faktiskt utförda arbetet inom denna verksamhetsgren som finns kan motverkas. De rena servicefunktioner till domstolarna som fullgör har ibland uppfattats som verkets viktigaste uppgift. Betänkandet Doms- tolsverket och domstolarna (Ds Ju 1982:3) gick så långt att det där uttalades att just denna verksamhetsgren måste prioriteras högre än andra uppgifter. Denna uppfattning torde också ha en ganska stor spridning inom domstolsväsendet. Frågan är om denna fokusering på serviceuppgifter av olika slag är önskvärd. Regeringen anser inte det utan menar att tiden nu är mogen för en viss revidering av det synsättet. En långt driven decentralisering av sådana arbetsuppgifter som utförs av som en service åt domstolarna bör därför genomföras. serviceverksamhet, vilken är uppdelad på kollektiv och direkt service, är den enskilda verksamhet som dominerar i verket. Verksamheten innebär att verket centralt utför ett antal löpande arbetsuppgifter, främst hänförliga till ekonomi- och personaladministration, som annars hade fått utföras av varje enskild domstol eller myndighet. Att verksamhet av ren servicekaraktär centraliseras inom domstolsväsendet innebär naturligtvis att den dömande verksamheten ute vid domstolarna endast i mindre omfattning behöver "störas" av administrativa frågor. En risk med detta är emellertid att även sådant som mycket väl kan utföras lokalt, och kanske med minst lika god effektivitet, kommer med utan närmare överväganden och centraliseras i onödan. Ett talande exempel härpå är att alla domstolar inte själva har haft det totala ansvaret för sin egen lokalvård. kommer också ett antal löpande uppgifter av administrativ natur att bli förändrade. Vissa sådana uppgifter kommer även att tillkomma. Det är då viktigt att noga överväga var arbetet med dessa skall utföras och endast utföra sådana uppgifter på central nivå som av effektivi- tets- eller andra skäl bör utföras där. Beträffande alla arbetsuppgifter, gamla som nya, måste alltså noga övervägas om de skall utföras centralt eller på lokal nivå. Den serviceverksamhet som då befinns inte vara av sådan art att den måste utföras av ett centralt organ eller utförs mest effektivt där, bör därför utföras, eller i alla fall bekostas, av domstolarna själva. Som framgått pågår redan nu inom arbete för att decentralisera en hel del rena serviceuppgifter. En viktig utgångspunkt för en förändring i detta avseende måste då vara att domstolarna får ta eget ansvar för tillräckligt mycket av de serviceuppgifter som utförs centralt för att det skall löna sig för dem att satsa de resurser i form av utbildning, omorganisation och eventuell personalförstärkning som erfordras för att lösa de nya uppgifterna. Det går emellertid inte att nöja sig med att bara delegera löpande förvaltningsuppgifter till domstolarna utan att andra åtgärder vidtas för att effektivisera verksamheten där. Sådana åtgärder är under utarbetande i huvudsaklig överensstämmelse med bl.a. förslag. Att närmare precisera vilka uppgifter som bör delegeras och vilka som bör ligga kvar på central nivå bör som inledningsvis sagts vara en uppgift för den nya styrelsen för Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Som en allmän utgångspunkt kan dock hänvisas till det arbete som pågår med det delegerade budgetansvaret. Där förekommer en långt gående decentralisering av rena beslutsbefogenheter i främst ekonomiadministrativa frågor. Även beträffande andra områden som personaladministration, tillsättande av tjänster m.m. har stora delar av beslutsbefogenheterna delegerats. Tiden kan därför nu anses vara mogen för att delegera även rent löpande arbetsuppgifter i större usträckning än som tidigare ansetts vara möjligt. En sådan utveckling underlättas också av de moderna datakommunikationssystem som utvecklas av . Centralt bör t.ex. sådan serviceverksamhet inom delar av det personaladministrativa området endast bedrivas som direkt bidrar till samordningen av en personalpolitik för domstolsväsendet. Hit hör också sådana uppgifter som utför på grund av deras stora svårighet eller komplexitet och som det för statsbudgeten totalt skulle bli mindre effektivt att låta utföra lokalt vid varje enskild domstol eller myndighet. 5.3 Arbetsfördelning mellan centralmyndigheten och I detta sammanhang måste också beröras frågan om principerna för tillhandahållande av service åt de små domstolarna. Det är naturligtvis inte rimligt att föreställa sig att den största och den minsta domstolen har samma behov av centralt tillhandahållen service. Det finns ett stort antal verkligt små domstolar och deras behov av administrativ service måste tillgodoses. Det är inte realistiskt att tänka sig att dessa utan omfattande förstärkningar själva kan hantera alla de uppgifter som nu utför i sin serviceverksamhet och som det med tillämpning av tidigare nämnda principer kan bli aktuellt att flytta ut till domstolarna. Att genomföra sådana förstärkningar skulle också strida mot principen att beaktansvärda kostnadsökningar inte får uppstå till följd av delegering av serviceuppgifter. En viss servicenivå måste således bibehållas centralt också för sådana uppgifter som i princip bör utföras lokalt. För att tillgodose detta behov finns huvudsakligen två vägar att gå. Den ena, mer centralistiska vägen är att lägga fast att delegering av nuvarande serviceuppgifter till enskilda domstolar och myndigheter bara får ske - och måste ske - till sådana som är tillräckligt stora för att klara av att utföra uppgiften i egen regi. måste de mindre domstolarna, i likhet med den nuvarande ordningen, i princip vara hänvisade till den service som centralmyndigheten tillhandahåller. Med en sådan lösning kan centralmyndigheten på ett lättadministrerat sätt genom anslag kompenseras för den service den måste tillhandahålla de mindre domstolarna. En fördel med ett sådant system är också dess ur rent administrativ synvinkel enkla uppbyggnad. En annan, mer decentralistisk väg att gå är att låta varje domstol eller myndighet, stor som liten, själv välja varifrån den skall hämta det administrativa stöd den anser sig behöva. En förutsättning härför är att den del av nuvarande serviceuppgifter som inte anses nödvändiga att utföra på central nivå kan avgiftsfinansieras. Avgifterna måste naturligtvis relateras till centralmyndighetens kostnader. Detta kan leda till att domstolar och myndigheter tjänar på att utföra så mycket som möjligt av löpande uppgifter själva. Den sistnämnda lösningen bör väljas inte minst därför att den bidrar till att domstolarna blir mer självförvaltande och också kan medföra effektivitetsvinster. 5.4 Hovrätternas och kammarrätternas roll inom det Organisationspromemorian föreslår, som tidigare i korthet återgivits, att hovrätterna och kammarrätterna för att tillgodose de minsta domstolarnas behov av service vid en nedläggning av , skall åläggas ett utökat administ- rativt ansvar för dessa. Med det förslag till förvaltning inom domstolsväsendet som presenteras finns det emellertid inte något behov av en sådan lösning. Regeringen vill således inte föreslå att hovrätterna eller kammarrätterna skall åläggas något utökat administrativt ansvar för underliggande domstolar. En annan sak är att det naturligtvis skall stå olika domstolar fritt att samarbeta i administrativa frågor. Som har berörts kommer regeringens förslag om centralmyndighetens framtida roll och uppgifter att medföra att en del bl.a. löpande administrativa uppgifter som utförs av skall avgiftsbeläggas eller helt enkelt överföras till domstolarna.