prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri och rättighetsfrågor /94:117 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag om inkorporering av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I syfte att förstärka den enskildes rättsställning föreslås ett utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF). I grundlagsbe- stämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. 18 § RF) föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i RF också införs ett skydd för närings- och yrkesfriheten samt en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall svara också för att det finns högre utbildning.Dessutom föreslås en ny bestämmelse i RF som stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . De nya reglerna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.................3 2 Lagtext.....................................3 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen3 2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.................6 3 Ärendet och dess beredning..................7 4 Bakgrund....................................8 4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt8 4.2 .....................10 5 Egendomsskyddet............................13 6 Närings- och yrkesfriheten.................19 7 Rätten till utbildning.....................23 8 - en översikt...........29 9 Inkorporering av .......32 10............................konstitutionella ställning efter en inkorporering..............................35 11 förhållande till 2 kap. regeringsformen. ..........................39 12..................Gällande lags förenlighet med konventionen40 13..................Bör den svenska reservationen återkallas?42 14.................Erkännande av jurisdiktion utan tidsbegränsning.......................45 15............................Vissa övriga frågor46 16..........................Författningskommentar48 16.1 Förslaget till lag om ändring i regerings- formen.....................................48 16.2 Förslaget till lag om den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna54 Bilaga 1............Fri- och rättighetskommitténs sammanfattning av delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40)..........................55 Bilaga 2....................Kommitténs lagförslag67 Bilaga 3......Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig71 Bilaga 4..............Lagrådsremissens lagförslag72 Bilaga 5.......................Lagrådets yttrande73 Bilaga 6...................med tilläggsprotokoll76 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........................180 1 Förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen[1] dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §, dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 §§ av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 18 § Varje medborgare medborgares vilkens egendom tages egendom är tryggad i anspråk genom genom att ingen kan expropriation eller tvingas avstå sin annat sådant förfogande egendom till det skall vara tillförsäkrad allmänna eller till ersättning för förlusten någon enskild genom enligt grunder som expropriation eller bestämmes i lag. annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropria- tion eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten obero- ende av vad som före- skrivits ovan. Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns. 22 § Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 § andra meningen), 2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra stycket), 3. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§), 4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje styckena), 5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §), 6. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket), 7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §§), 8. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §), 9. rätt till 9. skydd mot ersättning vid expro- expropriation eller priation eller annat annat sådant förfogande sådant förfogande (18 §). samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §), 2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första meningen), 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §), 4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen), 5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena), 6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket), 7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen), 8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §), 9. rätt att driva näring eller utöva yrke (20 §). På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503. 3 Ärendet och dess beredning tillkallades den kommitté som kom att anta namnet Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:01). Utredningens uppdrag (dir. 1991:119) var dels att överväga en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd liksom att utreda frågor som rör domstols kontroll av normbeslut och förvaltningsbe- slut, dels att överväga om och i så fall hur till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () kan införlivas med den interna svenska rätten. Kommittén fick stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avser. I direktiven nämndes emellertid särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och yrkesfriheten och den s.k. negativa föreningsfriheten samt den med fri- och rättigheterna förenade lag- prövningsrätten. Där nämndes även frågan om huruvida regeringsformens nuvarande reglering i tillräcklig grad skyddar de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som finns upptagna i den s.k. Parisstadgan. Fri- och rättighetskommittén överlämnade ett delbetänkande, Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), till statsrådet . Utöver de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén också prövat om det i 2 kap. RF bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Den har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. I betänkandets del A behandlas bl.a. frågor om en utvidgning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd i ovan preciserade avseenden samt frågan om lagprövningsrätten. Del B i betänkandet behandlar frågan om inkorporering av . Redan i direktiven till utredningen framhölls att kommittén borde eftersträva att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Vidare framhölls att det liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor är angeläget att de förslag som läggs fram har bred politisk förankring. Utredningsarbetet har också resulterat i en uppgörelse mellan företrädare för Socialdemokraterna, samlingspartiet, liberalerna och . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet har i sin helhet remissbehandlats. Genom en särskild skrivelse har även ett antal kyrkor och andra religiösa organisationer inbjudits att yttra sig över betänkandet. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och finns tillgänglig i (Ds 1993:90). Regeringen anser det viktigt att största möjliga politiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget. I linje härmed utgör det nu framlagda förslaget resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Även om också andra lösningar kan ha sina förtjänster anser vi sålunda att i första hand kommitténs förslag bör läggas till grund för lagstiftning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen, se bilaga 4. Lagrådet har i sitt yttrande ställt sig tveksamt till den föreslagna grundlagsregeln och föreslagit en viss omformulering av den. Regeringen finner emellertid inte anledning att ändra sitt förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt Frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom alltmer att stå i förgrunden. De fri- och rättigheter som tillkommer svenska medborgare har i betydande omfattning vuxit fram utan stöd i grundlag. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom näringsfrihetsförordning. Det var utvecklingen i som aktualiserade frågan om ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättig- heterna än vad regeringsform då angav. Den nuvarande fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen kom att föregås av ett mycket långvarigt och grundligt utredningsarbete av först den Tingstenska utredningen, och Grundlagberedningen samt efter regeringsformens tillkomst Fri- och rättighetsutredning och . Regleringen infördes i tre etapper genom riksdagsbeslut åren 1973/74, 1976 och 1979. Regeringsformens rättighetskatalog har därefter genom riksdagsbeslut kompletterats med grundregler om skydd för den enskildes personliga integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan delas in i två kategorier: de som utgör s.k. opinionsfriheter (t.ex. yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna i 1 §) och de som sammanfattningsvis kan sägas främst skydda den kroppsliga friheten (skyddet mot kroppsliga ingrepp i 6 § och rörelsefriheten i 8 § m.m.). Bland övriga fri- och rättigheter kan särskilt nämnas rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (18 §). Fri- och rättighetsregleringen ger i första hand skydd åt svenska medborgare, men utlänningar är i stor utsträckning likställda med svenskar (20 §). Bakgrunden till den nuvarande regleringen kan kortfattat sammanfattas på följande sätt. Utredningsarbetet påbörjades för nu av den Tingstenska utredningen och följdes därefter av . Inget av dessa utredningsförslag ledde emellertid till någon författningsreform. Regeringens förslag till ny regeringsform kom i stället att i huvudsak bygga på den tillsatta Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15). Beredningens arbete hade resulterat i en kompromiss i fråga om fri- och rättighetsregleringen i den nya regeringsformen. Kompromissen innebar att regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas genom lag antagen med vanlig enkel majoritet. Lagprövningsrätten vann erkännande men skulle inte skrivas in i regeringsformen. Vidare innebar förslaget att vissa rättssäkerhetsprinciper såsom ett förbud mot retroaktiv strafflag och ett förbud mot tillfälliga domstolar skulle grundlagsfästas och alltså inte kunna sättas åt sidan utan att grundlagen ändrades. I enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för enskildas fri- och rättigheter (prop. 1973:90, bet. 1973:KU26, rskr. 1973:265, bet. 1974:KU8, rskr. Det fortsatta utredningsarbetet utfördes av Fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) och ledde 1976 fram till vissa förändringar av regleringen RF (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Förändringarna innebar att de sociala rättigheterna kom till uttryck som programstadganden i 1 kap. 2 § RF och de rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare innebar förändringarna att de rättigheter som endast kan inskränkas genom grundlagsändring (absoluta) utökades. Även de rättigheter som kan inskränkas genom vanlig lag utökades som möjligheterna att besluta om rättighets- begränsande lagar inskränktes på flera sätt. Vissa frågor som var föremål för olika uppfattningar hänsköts till fortsatt utredning av Rättighets- skyddsutredningen. I den utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om flera förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna genom bl.a. ett särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten (SOU 1978:34). I arbetet på propositionen och i framhölls det stora värdet i att lagar om demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet (prop. 1978/79:195, bet. 1978/79:KU39, rskr. 1978/79:359, bet. 1979/80:KU1, rskr. 1979/80:2). Detta principiella synsätt har sedan präglat arbetet med olika grundlagsfrågor. Krav på utbyggnad och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd har fortlöpande förts fram genom bl.a. motioner i . har dock avstyrkt dessa motioner med motiveringen att erfarenheterna av den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas (se bl.a. bet. 1990/91:KU13). I direktiven till Fri- och rättighetskommittén uttalades att nu så förflutit efter tillkomsten av regeringsformens fri- och rättighetsreglering att det var dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet. Av de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén lämnat förslag till utvidgat egendomsskydd och ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Dessutom har den föreslagit att i bestämmelsen om egendomsskyddet skrivs in ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten och att rätten till utbildning slås fast i en ny bestämmelse. En närmare redovisning av rättighetsutvecklingen och tidigare reformförslag såvitt gäller de nu lämnade förslagen finns i avsnitten 5-7. Det och dess politiska förspel gjorde tydligt att allmän och lika rösträtt inte är en tillräcklig förutsättning för att ett demokratiskt statsskick skall kunna bevaras. Inte heller ger den demokratiska beslutsprocessen i sig någon tillräcklig garanti för att den enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd. I hade genom allmänna val en regim kommit till makten som avskaffade demokratin, bedrev militär aggression och begick folkmord. I hade en regim som visserligen inte var demokratiskt vald men som gjorde anspråk på att repre- sentera medborgarnas kollektiva intressen kommit att planmässigt förtrycka in- dividens rätt. Efter kriget och mot bakgrund av de erfarenheter som det gett kom det internationella samarbetet att präglas av två, delvis sammanlöpande, tendenser. För det första försökte man genom internationella överenskommelser binda staterna vid att erkänna och respektera mänskliga rättigheter. Därigenom kom ett gemensamt normsystem att växa fram till skydd för den enskilde medborgaren gent- emot den egna statsmakten. I det arbetet fanns en bakgrund i naturrättsliga upp- fattningar om varje enskild individs inneboende naturliga och oförytterliga rättigheter. Det första mera omfattande uttrycket för dessa strävanden är den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna som antogs av i . För det andra kan man iaktta en allmän strävan, i vart fall i det som utgjort krigets främsta slagfält, att knyta staterna närmare samman och att, inom begränsade eller vidare områden, skapa gemensamma institutioner. Sålunda bildade tio stater, bland dem , och, via Schumanplanen , kom ett mera överstatligt betonat samarbete till stånd inom Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska ekonomiska gemenskapen , ett samarbete som fördjupats och lett fram till att Europeiska unionen bildats. ansökte om medlemskap i gemenskaperna och förhandlingar pågår i frågan. kommer att etablera ett närmare samarbete med unionen och dess medlemsstater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Inom ram utarbetades , vilken öppnades för undertecknande och trädde i kraft då tio medlemsstater hade deponerat sina ratifikationsinstrument. I konventionens inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem. De institutioner som upprättas är Europeiska kommissionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. Det kan redan här nämnas att det, för att kommis- sionen skall vara behörig att uppta framställningar från enskilda, förutsätts att den stat, mot vilken klagan riktas, erkänt denna kommissionens behörighet. På motsvarande sätt har domstolen kompetens att pröva mål endast mot de stater som erkänt dess jurisdiktion. undertecknade konventionen och ratificerade den ett drygt år senare, . förklarade sig erkänna kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Erkännandet var inte tidsbegränsat. Däremot erkände inte domstolens kompetens. Det skedde först och då endast för en period av . Det svenska erkännandet har därefter förnyats för successiva femårsperioder, senast för tiden fram till . Till har sammanlagt tio s.k. tilläggsprotokoll kommit att öppnas för ratifikation. Dessa behandlar såväl materiella frågor, såsom skyddet för äganderätten och dödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmål om förfarandet hos konventionsorganen. har godkänt eller ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9 rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till . Den avvaktande hållning som , tillsammans med flera andra stater, intar härvidlag hör samman med den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågår inom . Vid ratifikationen av det första tilläggsprotokollet av gjorde emellertid förbehåll mot dess artikel 2 om rätten till undervisning till den del det i bestämmelsen sägs att staten skall "respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse". Vad så gäller frågan om ställning här i landet kan först sägas att som stat, liksom är fallet med andra internationella konventioner som vi tillträtt, givetvis är folkrättsligt förpliktat att lojalt fullgöra de åtaganden som följer av konventionen. Däremot är konventionen som sådan inte internt gällande svensk rätt. Det förhållandet att inte utgjort en del av den svenska rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i lagstiftningsarbete och i rättstillämpning. Tvärtom har konventionen kommit att få en ökad betydelse även internrättsligt. Det kan här erinras om att Lagrådet i flera fall yttrat sig över tilltänkt lagstiftning utifrån vad som uppfattas vara konventionens krav. Vidare har sådana avgöranden av i vilka domstolen funnit att kränkt någon av kon- ventionens bestämmelser föranlett ändringar i svensk lagstiftning. Exempel på reformer som föranletts av avgöranden i konventionsorganen är införandet av lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut liksom ändringar i expro- priationslagen, i häktningsregler, i reglerna om Bostadsdoms- tolens och hyresnämndernas sammansättning i vissa mål, i lagen om vård av unga och i jordförvärvslagen. Slutligen har den allmängiltiga principen om fördragskonform lagtolkning för del kommit att spela en allt större roll. Principen innebär att svensk lag så långt möjligt bör tolkas så att den överensstämmer med Sveri- ges internationella åtaganden och den praxis om de åtagandenas närmare innebörd som kan ha utvecklats av konventionsorgan.