prop · GH03180 · 1994-01-01 00:00:00 — Produktionsdivisionen kommer därmed att ha en hög affärsmässighet och kompetens och beställarorganisation har utvecklats och nått en högre kompetensnivå vilket även bidragit till att utveckla konkurrensen på marknaden. Frågan om vem som bör vara huvudman för bolaget hänger nära samman med frågan om en privatisering. Utvecklingen av bolaget kan bli sådan att en förändring av ägandet är att föredra i ett nära tidsperpektiv. Regeringen anförde budgetproposition att en privatisering av det nybildade bolaget skall övervägas när bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad. En grundläggande förutsättning som måste uppfyllas innan en privatisering kan genomföras är att det finns en fungerande marknad för den aktuella produktionen. Risken är annars att en verksamhet från att i stort sett ha varit ett offentligt monopol övergår till att bli ett privat monopol med de oönskade effekter som detta för med sig. Den svenska anläggningsmarknaden är delvis en bransch med bristande konkurrens. Detta faktum innebär att den nuvarande produktionsdivisionen spelar och även i fortsättningen kommer att spela en viktig roll för att utveckla och för att öka konkurrensen på marknaden. En annan förutsättning är att de trafikpolitiska målen kan uppfyllas vid en privatisering. verksamhet är primärt styrd av politiska mål och värderingar och verket har ett ansvar för genomförande av statligt beslutad politik. Efter en bolagisering kommer dock dessa frågor att helt ligga inom väg- och trafikdivisionens verksamhetsområde och en privatisering av produktionsdivisionen påverkar därför inte uppfyllandet av de trafikpolitiska målen eller genomförandet av den beslutade politiken. Inför en privatisering bör man också ställa frågan om verksamheten i sin affärsidé eller vad gäller konkurrensfördelar på ett avgörande sätt är beroende av staten. För produktionsdivisionen och det blivande bolaget finns enligt vår mening inga sådana band. Visserligen är kopplingen till staten naturligvis stark eftersom staten är den helt dominerande beställaren. Detta bör dock inte utgöra ett hinder för en privatisering. För att tåla en bolagisering och en senare privatisering måste produk- tionsdivisionen, förutom att den får rimliga övergångsförutsättningar, även ha uppnått samma interna effektivitet och affärsmässiga mognad som övriga aktörer på marknaden. skulle den interna effektiviteten och affärsmässigheten utgöra ett hinder för en privatisering av produktionsdivisionen. Det finns dock mycket goda förutsättningar för att divisionen fram till kan utveckla sin affärsmässighet och sin effektivitet på ett sådant sätt att det blir intressant för privat kapital att söka sig till verksamheten. Sammanfattningsvis kan sägas att följande aspekter kvarstår att beaktas inför en privatisering: - Finns det en fungerande marknad för den verksamhet som skall privatiseras? - Står den interna effektiviteten och den affärsmässiga mognaden inom verksamheten i paritet med den hos övriga aktörer på marknaden så att den privatiserade verksamheten har förutsättningar för en långsiktig överlevnad? Ingen av dessa frågor kan besvaras med ett entydigt ja. Regeringen avser därför att uppdra åt att löpande följa upp dessa frågeställningar och i samband med den övriga rapporteringen av arbetet med att förbereda bolagiseringen, redovisa för regeringen i vilken mån dessa förutsättningar har uppfyllts. När rimliga förutsättningar för en privatisering föreligger kommer regeringen att återkomma till denna fråga. myndighetsuppgifter handhas av väg- och trafikdivisionen. Divisionen har, förutom den renodlade myndighetsutövningen, även ansvaret för planering, beställning och uppföljning av verksamhet som är kopplad till roll som statlig väghållare. Vidare ansvarar divisionen för det av statsmakterna ålagda sektorsansvaret. Väg- och trafikdivisionen är indelad i 7 regioner. hade väg- och trafikdivisionen totalt ca 2 100 anställda. Av dessa arbetar 500 på divisionskontoret i . På körkorts- och fordonsregistret i arbetar 170 personer. Resten av personalen återfinns i den regionala organisationen. I samband med att TSV avvecklades övertog 495 personer som sysslar med trafiksäkerhetsfrågor och som återfinns inom väg- och trafik- divisionen. 5.1 De trafikpolitiska målen Regeringens bedömning: skall fortfarande tillförsäkra att de trafikpolitiska mål som har beslutat om kan uppfyllas även i en situation då produktionsdivisionen bolagiserats. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: anser att bolagiseringen inte får äventyra de övergripande trafikpolitiska målen. Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för trafikpolitiken så som det definierades i det trafikpolitiska beslutet är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål utvecklas i fem delmål, nämligen: - tillgänglighet; transportsystemet skall utformas så att näringslivets och medborgarnas grundläggande transportbehov tillgodoses, - effektivitet; transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, - säkerhet; transportsystemet skall utvecklas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken, - miljö; transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas, - regional balans; transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans. budgetproposition anförs att beslut om investeringar i trafikens infrastruktur ligger fast. Detta beslut innebär att har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt väg- transportsystem som uppfyller högt ställda krav på säkerhet med hänsyn tagen till miljö och regional balans. Resultatet av verksamhet mäts i förmågan att nå dessa mål i fråga om framkomliga, säkra och miljöanpassade transporter. uppgift är att inom givna ekonomiska ramar välja att genomföra de åtgärder som är mest kostnadseffektiva och definiera det tillstånd som en väganläggning och trafikstyrningen skall befinna sig i för att vara effektiv, säker och miljöanpassad. Delmålen om tillgänglighet, effektivitet och regional balans berörs inte i sig av en bolagisering av produktionsverksamhet även om en helhetssyn är väsentlig inom väghållningen. Arbetet med att bidra till uppfyllelsen av dessa mål ligger till största delen inom myndighets- och beställarfunktionen och har främst sin utgångspunkt i planeringssystemet och de politiska direktiv som ligger till grund för detta.Delmålet om effektivitet påverkas dock indirekt eftersom målet med en bolagisering är att utnyttja samhällets resurser effektivare. Delmålen om trafiksäkerhet och en god miljö har däremot en väsentlig bäring på resonemangen om och genomförandet av en bolagisering. Detta till följd av att de uppgifter inom väghållningen som efter en bolagisering kommer att utföras av entreprenörer direkt påverkar dessa båda delmål. Det är av stor vikt att de avtal som träffas mellan beställaren och entreprenören innehåller kraftfulla incitament som tillförsäkrar att trafiksäkerheten upprätthålls, att den negativa miljöpåverkan begränsas och att kvalitén på det utförda arbetet hålls på en hög nivå. Det är viktigt att en dialog blir möjlig mellan trafikanten och den som svarar för skötseln av vägen. Trafikanten måste alltså veta vem det är som på uppdrag av sköter den aktuella vägen. Det är också väsentligt att det inom beställarfunktionen finns resurser och system för att upphandla, avtala och löpande följa upp entreprenörernas arbete utifrån dessa aspekter. Efter att ha studerat det utvecklingsarbete som pågår inom med dessa frågor är det vår uppfattning att det går att tillförsäkra att de trafikpolitiska målen uppfylls även i en situation då produktionsdivisionen har bolagiserats. På vissa punkter torde förutsättningarna för detta t.o.m. öka. Vi vill betona att även i en situation med en bolagiserad produktionsdivision har och kommer att ha det yttersta ansvaret för trafiksäkerhet, miljö och framkomlighet. Ett produkt- och tjänsteutveck- lingsansvar bör på en fungerande marknad finnas hos entreprenörerna. Miljöanpassade tjänster och produkter bör vara ett väsentligt konkurrensmedel som spelar in vid upphandlingen och vid utarbetandet av kravspecifikationer. Detta bl.a. eftersom byggande och underhåll av vägar medför avgasutsläpp och buller från vägmaskiner, transporter till och från arbetsplatser, miljöpåverkan genom väghållningsmaterial och material i vägkroppar samt slitage på omgivande marker. bör utveckla metoder för en väl utvecklad kontroll och uppföljning för entreprenader av drift och underhåll. 5.2 Myndighetsuppgifter och myndighetsutövning Regeringens bedömning: De myndighetsuppgifter som har och den myndighetsutövning som verket utövar påverkas inte av en bolagisering. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: ÖCB anser att totalförsvarsuppgifter bör ingå i översyn av problemområden. Skälen för regeringens bedömning: Myndighetsuppgifter är alla de uppgifter som verket skall svara för i enlighet med förordning (1992:1467) med instruktion för och andra författningar i vilka t.ex. utpekats som tillämpande myndighet. Exempel på myndig- hetsuppgifter hos är att upprätta 10-åriga planer för vägtransportsystemet och att utarbeta normer och standarder inom väg- och trafikområdet. Fullgörandet av sådana uppgifter skall alltid ske utifrån de väg- och trafikpolitiska mål som har lagt fast och besluten skall alltid vila på samhällsekonomiska grunder och överväganden. Regeringen har ovan redogjort för att dessa mål och verkets möjligheter att uppfylla dem inte skall förändras i samband med bolagiseringen. En särskild typ av myndighetsuppgifter är det sektorsansvar som har ålagts inom olika områden. har , utöver väghållningsuppgifterna, ett samlat ansvar för övergripande frågor som rör trafiksäkerheten. Verket har ett sektorsansvar för ett miljöanpassat vägtrafiksystem. Dessutom är statens företrädare i frågor som rör kollektivtrafik på väg vilket bl.a. innebär att verket skall tillhandahålla delar av det be- slutsunderlag som riksdag och regering behöver för att följa utvecklingen inom området. Verket har vidare ett samordningsansvar för handikappanpassning av kollektivtrafik liksom ett föreskriftsansvar för handikappanpassning av vägfordon. har avslutningsvis ett sektorsansvar för frågor som rör yrkestrafik och internationella transporter. Regeringen gör bedömningen att de myndighetsuppgifter inkl. det sektorsansvar som har inom olika områden och som följer av instruktion och andra författningar inte påverkas vare sig vad gäller omfattning eller innehåll av en bolagisering av produktionsdivisionen. Det finns heller inte någon författningsenlig skyldighet för att utföra produktion i egen regi. Det åligger dock att, i de fall som produktionsuppgifter utförs av någon annan än verket självt, i avtal reglera beteenden och mål som verket vill uppnå. Vissa delar av myndighetsuppgifter innebär myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses sådan verksamhet som innebär utövning av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande. Exempel på myndighetsutövning hos är fastställande av en arbetsplan i den del som avser hur enskildas rättigheter och skyldigheter påverkas, lösen av mark, avstängning av väg samt förbudsskyltning. Regeringen har i uppdrag till om förbättrad trafiksäkerhet på vägarna föreskrivit att den operativa delen av förarprövarverksamheten tills vidare skall skötas av produktionsdivisionen. Vidare ingår i myndighetsutövningen statsbidragsgivning och försvarsberedskap. Stats- bidragsgivningen sköts helt av väg- och trafikdivisionen och berörs därför inte av en bolagisering av produktionsdivisionen. försvarsuppgifter omfattar den verksamhet som skall tillgodose totalförsvarets krav på väghållning vid krigsfara och i krig samt nödvändig planering i fred. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning från sida. Det är angeläget att möjligheterna att upprätthålla väghållningen även vid krigsfara och i krig inte försämras. bör därför utreda hur totalförsvarets behov av väghållning praktiskt och organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen bolagiseras. har för att skydda sin egen verksamhet vid krigsfara och i krig organiserat och utbildat ett driftsvärn. Det finns i huvudsak i produktionsdivisionen. Inför en bolagisering bör frågan om hur driftvärnsarbetet skall organiseras även utredas. I den organisation som har återfinns samtliga myndighetsutövande funktioner inom väg- och trafikdivisionen. Besluten fattas på regional nivå. I den mån det krävs snabba beslut finns särskilda rutiner för detta. Det underlag som behövs för att fatta ett beslut inhämtas bl.a. från kontrakterade entreprenörer. myndighetsutövning påverkas därmed inte av en bolagisering. 5.3 Avgränsning mellan olika verksamheter Regeringens bedömning: Inför bolagiseringen uppstår vissa avgränsningsfrågor mellan olika verksamheter i . Det bör dock vara möjligt för självt att lösa dessa innan en bolagisering genomförs. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: anser att det är viktigt att myndig- hetsutövningen hålls isär från produktionsverksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Som beskrivits ovan kan myndighetsfunktionen delas upp i myndighetsutövning och övriga myndighetsuppgifter. Enligt vår mening är det av vikt att en sådan uppdelning görs så att en fortlöpande dialog kan föras om hur och av vem de uppgifter som inte innebär direkt myndighetsutövning skall utföras. Då det gäller uppdelningen av och avgränsningen mellan de olika funktionerna kan allmänt sägas att det finns en rad olika avgränsningsfrågor som måste belysas. Det gäller bl.a. myndighetsuppgifternas avgränsning mot produktionsdivisionen resp. mot beställarfunktionen. Den nuvarande avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna och nybyggnadsproduktion är enligt vår bedömning fullt möjlig att tillämpa även med en bolagiserad produktionsdivision. Däremot finns det i avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna och produktionen av drift och underhåll vissa områden som måste uppmärksammas särskilt för att väghållningsfunktionen skall fungera i en situation då drift- och underhållsverksamheten utförs av ett bolag. väghållaransvar regleras i lag och förordning. I den utsträckning denna uppgift innefattar myndighetsutövning kan den inte utan stöd i lag överlåtas på ett aktiebolag eller annat privaträttsligt subjekt. Detta utesluter dock inte möjligheten att överlämnar själva utförandet av drift och underhåll samt verkställandet av fattade beslut till ett aktiebolag. Ett bolag kan också förbereda och lämna underlag till beslut som innebär myndighetsutövning. Däremot får ett bolag inte fatta beslut som ankommer på väghållaren eller utan stöd i lag vidta åtgärder som innebär myndighetsutövning. Det finns några beslutsområden som särskilt bör belysas inför en bolagisering. Det rör sig om uppgifter som måste utföras tämligen omgående och där det måste utarbetas system för att få ned tiden från det att problemet identifierats till att ett beslut kan fattas och verkställas till ett minimum. Exempel på den här typen av beslut är nattdispenser för tunga fordon vid tjällossning, borttagning av otillåten reklam och övervakning och ingripande i samband med upplag utmed väg. Det bör dock enligt vår uppfattning vara fullt möjligt att finna praktiska lösningar på dessa problem inför en bolagisering utan att behöva delegera rätten att fatta dessa beslut. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att rollen som planerings- och standardföreskrivande myndighet hålls isär från rollen som beställare av väghållningstjänster men att båda aspekterna beaktas i upphandlingsarbetet. De krav som exempelvis följer av målen för trafiksäkerhet och miljö får inte åsidosättas eller reduceras i upphandlingsprocessen. Det är också viktigt att hålla isär de kommersiella aspekterna från väghållningsaspekterna när det gäller att följa kostnads- och prestanda- utvecklingen. Prisutvecklingen är ju beroende av både konkurrenssituationen, metodutvecklingen och eventuella standardförändringar. Det är viktigt att dessa olika delar hålls isär vid en analys av skilda handlingsalternativ. I den rapportering som skall göra om särskilda problemområden bör dessa frågor om avgränsning mellan verksamheter särskilt uppmärksammas. Regeringens bedömning: bör ha ett samlat ansvar för den teknikutveckling som är av betydelse för branschen men som inte kan drivas av ett enskilt företag. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: framhåller vikten av att verket ges möjligheter och förutsättningar att driva och medverka i den teknikutveckling som verket finner rimlig. Skälen för regeringens bedömning: Inom produktionsdivisionen bedrivs ett omfattande metod- och produktutvecklingsarbete. Delar av detta arbete är en naturlig del av den affärsmässiga utvecklingen inom produktionsdivisionen och skall naturligtvis skötas och bekostas av denna på strikt affärsmässiga grunder. Det är emellertid viktigt att även projekt som inte är motiverade ur ett enskilt företags perspektiv men som till sin karaktär är teknikdrivande inom branschen kommer till stånd. Sådana projekt kan i slutändan komma hela anläggningsbranschen till godo och därigenom bidra till att utveckla dess produktivitet och effektivitet. Vår uppfattning är att i sin roll som statlig väghållare och beställare av väghållningstjänster bör ha ett ansvar för att driva den tekniska utvecklingen framåt inom sitt område. Till en del bör detta kunna ske genom de incitament som följer av en mer frekvent användning av funktionsentreprenader. Regeringen erinrar i sammanhanget om vad som anfördes forskningspolitiska beslut (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:TU34, rskr. 1992/93:397) om att inom sitt verksamhetsområde bör ha ansvar för övergripande forskning av tillämpad karaktär. Det finns dock teknik som enbart kan utvecklas och bäras av den samlade väghållningen. Ett exempel på ett sådant projekt är utvecklingen av väglagsinformationssystem (VVIS). bör även fortsättningsvis ha ett särskilt ansvar för att denna typ av projekt kommer till stånd. har också medverkat i teknikutvecklingen inom väginformatikområdet vilken syftar till att med modern informationsteknologi och utrustning skapa ett säkrare, effektivare och miljövänligare vägtransportsystem. Genom projektet , tidigare Försöksområde , har skapat ett samarbete mellan myndigheter, industri och andra organisationer för att genomföra fältförsök inom området för informationsteknologi. ARENA startade och sorterar under väg- och trafikdivisionen. Målet med ARENA är att skapa miljövänligare, säkrare och effektivare vägtransporter, stimulera teknikutvecklingen på området, förbättra servicen för trafikanterna och ge nya affärsmöjligheter. Regeringen anser att denna typ av verksamhet är mycket värdefull för att skapa ett bättre vägtransportsystem. När det gäller att utveckla denna typ av verksamhet i bolagsform återkommer regeringen med sina överväganden i avsnitt 7.2. 6.1 Bakgrund: Beskrivning av nuvarande beställarfunktion och upphandlingsformer beställde väg- och trafikdivision i sin egenskap av statlig väghållare tjänster för på anläggningsmarknaden. Av den totala produktionen fick den egna produk- tionsdivisionen beställningar motsvarande eller . beräknas den totala beställningsvolymen uppgå till . Regeringen har redogjort för de mål som lagts fast för i vilken takt konkurrensutsättningen av produktionsverksamhet skall genomföras. Målen innebär bl.a. att väg- och trafikdivisionen skulle upphandla av totala nyinvesteringar i konkurrens. skall av nyinvesteringarna upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för drift och underhåll skall uppgå till . Det faktiska utfallet innebär att väg- och trafikdivisionen upphandlade av nyinvesteringarna i konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och underhållsproduktionen var . Av väg- och trafikdivisionens 2 100 anställda arbetar 185 personer på regional nivå med direkta beställaruppgifter. Vidare arbetar några av de som är anställda på divisionskontoret med stöd eller stödjande uppgifter till den operativa beställarfunktionen. - Upphandlingsprocessen för nybyggande Generalentreprenaden är den entreprenadform som tillämpats mest inom vid upphandling av nyproduktion. Denna entreprenadform innebär att beställaren svarar för planering och projektering av objektet. Därefter upphandlas en generalentreprenör som svarar för produktionen och som i sin tur upphandlar underentreprenörer för olika delar av det totala åtagandet. Denna typ av entreprenad innebär att beställaren i samband med upphandlingsprocessen i hög grad preciserar hur produktionen skall utföras. Vid s.k. delad entreprenad delas ett objekt upp i ett antal delar eller ett antal olika typer av entreprenader. Beställaren svarar själv för ledning, samordning och kontroll av de olika delentreprenaderna. Objektet är vanligtvis färdigprojekterat innan upphandlingen görs. Denna entreprenadform kräver att beställaren har förhållandevis omfattande egna resurser för planering, samordning och kontroll av produktionen. En alternativ entreprenadform som utnyttjats allt mer är totalentreprenaden. Här upphandlas både projektering och byggande i ett sammanhang. Upphandlingen är funktionsinriktad vilket innebär att beställaren så långt det är möjligt försöker precisera det förväntade resultatet i funktionella termer. Det finns en strävan inom att utvidga totalentreprenaden till en funktionsentreprenad vilket innebär att entreprenören förutom byggandet av en väg även svarar för underhållet av vägen under en förhållandevis lång garantitid efter färdigställandet. Genom detta förfarande försöker beställaren säkerställa att kvaliteten vid nyproduktionen är tillfredsställande. Den sistnämnda entreprenadformen ger alltså utrymme för ökat ansvarstagande för kvalitén och bör leda till produktivitetsvinster. - Upphandlingsprocessen för drift och underhåll Utvecklingen av entreprenadformer för drift och underhåll befinner sig i ett intensivt skede till följd av att denna verksamhet som tidigare i allt väsentligt utförts i egen regi numera upphandlas i allt större utsträckning. Centrala frågeställningar i detta utvecklingsarbete är kontraktstidens längd, avgränsning av geografiska områden, entreprenörernas erfarenhet, branschkännedom och driftkompetens. upphandlas drift och underhåll i princip som en sammanhållen upphandling för ett geografiskt område eller för det mer trafikerade vägnätet inom ett område. Försök med funktionsentreprenader görs t.ex. i form av ett s.k. grundpaket för drift och underhåll som omfattar vinterväghållning, servicearbeten och löpande underhåll för avgränsade geografiska områden. Vid en sådan upphandling är det av särskild vikt att beskriva funktionskraven så exakt att man kan mäta och följa upp hur entreprenören utför sina åtaganden. De gjorda försöken lovar dock gott . 6.2 Utveckling av beställarfunktionen -Utvecklingen av beställarorganisationen är av avgörande betydelse för att skapa goda marknadsförutsättningar så att som en kompetent beställare skall kunna bidra till att uppfylla trafikpolitiska mål och bidra till att utveckla marknaden. -I de fall marknaden av olika anledningar i vissa avseenden fungerar bristfälligt bör beställaren påverka marknaden enbart genom det sätt på vilket man utformar och genomför sitt beställararbete och inte genom att t.ex. sätta in egna produktions- resurser. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: anför att verket har en begränsad erfarenhet av att handla upp tjänster inom drift och underhåll och att utvecklingen av beställarkompetensen är avgörande för möjligheterna att genomföra en bolagisering.