prop · GH03208 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt vår mening kan man mot denna bakgrund våga utgå ifrån att lönegarantifon- den, betraktad över en konjunkturcykel, väl kan bära kostnaderna för administrationen av utbetalningarna utan att lönegarantiavgiften behöver höjas. Som Statskontoret har föreslagit bör även kostnaderna för förandet av det register över lönegarantiärenden, som senare bör inrättas, belasta lönegarantifonden. Utredningen har framfört tanken att ersättningen till länsstyrelserna borde utgå i efterhand och baseras på ett standardpris per ärende multiplicerat med antalet ärenden som har handlagts . Standardpriset borde vidare täcka både direkta och indirekta kostnader och sättas så, att det medförde ett rationaliseringstryck på länsstyrelserna. Regeringen är inte beredd att ta ställning till hur ersättningen till länsstyrelserna skall vara utformad i detalj. Dessa frågor kräver ytterligare överväganden. 10 konvention (nr 173) och rekommendation (nr 180) om skydd av ar- betstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens Regeringens bedömning: bör inte tillträda konventionen (nr 173) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i skrivelsen 1992/93:128 redogjort för konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens, som antogs av Internationella arbetsorganisationen () . I skrivelsen gjorde regeringen den bedömningen att ett ställningstagande till frågan om ratifikation av konventionen nr 173 borde avvakta beredningen av bl.a. lönegarantiutredningens förslag om förändringar i reglerna om lönefordringarnas förmånsrätt och om statlig lönegaranti vid konkurs. har i sitt remissyttrande i detta ärende framhållit att utredningens förslag inte synes innebära några förändringar beträffande möjligheter att ratificera konventionen. Emellertid framhåller kommittén att konventionen kan innehålla vissa bestämmelser, som saknar motsvarighet i svenska förhållanden. har därför tillskrivit Internationella arbetsorganisationen i syfte att klarlägga om svenska förhållanden tillmötesgår konventionens krav. Internationella arbetsorganisationen har ännu inte besvarat skrivelsen. har ännu inte tagit ställning i frågan om bör ratificera konventionen nr 173. Enligt vår bedömning kan slutgiltig ställning till ratifikationsfrågan inte tas innan har färdigbehandlat ärendet. Frågan om bör ratificera konventionen 173 får därför tas upp i ett senare sammanhang. 11.1 Kostnader och besparingar Ingen av de förändringar i reglernas materiella innehåll, som vi har föreslagit i det föregående, innebär en utvidgning av lönegarantins omfattning. Förslagen innebär alltså inte några ökade kostnader för själva garantin. Flera av förslagen innebär däremot att fondens utgifter för garantin minskar. Som utredningen har framhållit, blir alla försök att beräkna storleken av dessa besparingar med nödvändighet endast uppskattningar, detta redan på grund av bristfälligheter i det underlag som har kunnat insamlas för att bearbetas statistiskt. Några av våra förslag riktar sig vidare mot olika former av missbruk och icke avsedd användning av lönegarantin. Hur stora besparingar som kan uppnås genom dessa förslag beror på omfattningen av de förfaranden som reglerna riktar sig mot. Uppgifterna om hur ofta sådana förfaranden förekommer går emellertid starkt isär. I den allmänna debatten har det påståtts att dessa sätt att utnyttja garantin är vanligt förekommande. Vid kontakter som utredningen har haft med företrädare för kronofogdemyndigheter, tillsynsmyndigheter i konkurs, länsstyrelser och förvaltare har dessa påståenden emellertid inte bekräftats. Även företrädare för arbetstagarorganisationer har förnekat att något mera omfattande missbruk av lönegarantin skulle förekomma. Vid följande beräkning av de föreslagna besparingarna har vi utgått ifrån siffrorna i den statistiska undersökning som SCB har utfört på utredningens uppdrag och som finns bifogad till utredningsbetänkandet. För beräkningen av vad procenttalen innebär i kronor har vi utgått ifrån lönegarantifondens utgifter om ca 4,4 mdkr /93. Vi har föreslagit att den sammanlagda tiden som lönefordringar skall omfattas av förmånsrätt skall uppgå inklusive uppsägningstid. Av det statistiska materialet kan utläsas, att av all utbetald lönegaranti avser innestående lön. Det framgår vidare, att av dessa fordringar inte har stått inne än . Om man utgår ifrån att de flesta arbetstagare även i fortsättningen kommer att kräva ersättning för ca två månaders innestående lön, kan besparingen i denna del således beräknas bli av all lönegarantiersättning för innestående lön, eller ca . Det statistiska materialet visar vidare, att av alla fordringar på uppsägningslön avser en uppsägningstid eller kortare. Om man, som vi utgått ifrån ovan, förutsätter att de flesta arbetstagare också har fordringar på ett par månaders innestående lön, bör besparingen i denna del kunna beräknas till av lönegarantiutbetalningarna avseende fordringar på uppsägningslön. Utbetalningarna för uppsägningslön uppgår till av de totala utgifterna för lönegarantin, eller till ca 2 mdkr. Besparingen bör därför kunna beräknas till ca . Av all utbetald lönegaranti avser vidare innestående semester. Vi har föreslagit bl.a. att semesterfordringarna avseende före intjänandeåret inte skall omfattas av förmånsrätt. Det saknas statistik om på vilket sätt semesterfordringar som ersätts genom lönegarantin fördelar sig i tiden. Man torde emellertid kunna utgå ifrån att fordringar avseende året före intjänandeåret är i klar majoritet. Andelen som belöper sig på före intjänandeåret bör därför kunna uppskattas till av de totala fordringarna på innestående semester. Besparingen i denna del skulle då bli ca . Den sammanlagda besparingen till följd av förslagen kan således beräknas uppgå till ca 1 mdkr beräknad med utgångspunkt från lönegarantifondens utgifter /93. I kompletteringspropositionen gjordes bedömningen att lönegarantifondens utgifter för innevarande budgetår skulle komma att uppgå till 4,7 mdkr (prop. 1992/93:150 bil.8 s.68). Med hänsyn till de uppgifter som föreligger avseende lönegarantiutbetalningarna under /94 synes lönegarantifondens utgifter bli lägre än vad som beräknats och stanna på ca 2,4 mdkr. Besparingen skulle i så fall uppgå till ca . Vid denna beräkning har vi emellertid inte medräknat de besparingar, som bör bli följden av förslagen avseende skyldighet för arbetstagare att anmäla sig till arbetsförmedling, skärpt avräkningsregel och regler som tar direkt sikte på missbruk av lönegarantin. Som vi har anfört, är besparingarna till följd av dessa regelän- dringar betydligt svårare att beräkna med någon grad av säkerhet. Förslagen har ju också delvis andra syften, nämligen att eliminera den inverkan på konkurrensen som lönegarantin kan ha i vissa fall och att motverka spekulation på garantins bekostnad. Att förslagen dessutom innebär avsevärda besparingar torde dock kunna ställas utom allt tvivel. Om arbetstagarnas förmånsberättigade fordringar minskar, innebär det att utdelningen av konkursbonas medel till oprioriterade borgenärer, t.ex. konkursföretagets leverantörer, kan öka. Storleken av denna ökning kan emellertid inte uppskattas till belopp motsvarande den ovan beräknade besparingen på grund av att även arbetstagare i konkursföretag som helt saknar tillgångar för utdelning är berättigade till lönegaranti. Även vid en försiktig bedömning kan man emellertid utgå ifrån att förslagen innebär att utdelningen till de oprioriterade borgenärerna kan öka med . Enligt vår bedömning bör utbetalningsfunktionen även i fortsättningen handhas av länsstyrelserna. Som har framgått av det föregående, har vi även föreslagit att bl.a. länsstyrelsernas kostnader för administrationen av utbetalningarna av lönegaranti skall belasta lönegarantifonden. Dessa kostnader torde , trots den kraftiga ökningen av ärendevolymen som har skett , inte överstiga ca . Under mera normala förhållanden är kostnaderna således betydligt lägre och ryms inom de medelsramar som har anslagits för denna verk- samhet. Vi har föreslagit att även kostnaderna för förande av ett register över lönegarantiärenden bör åvila lönegarantifonden. Enligt utredningen bör dessa kostnader, när registret väl har upprättats, per budgetår inte överstiga ett belopp motsvarande kostnaden för ett par årsarbetskrafter. Även detta belopp är således försumbart i betraktande av fondens utgifter för själva lönegarantin. Samtliga av våra förslag till lagändringar bör kunna träda i kraft . Ändringarna i 12 § FRL avseende inskränkningar i löne- och pensions- fordringarnas förmånsrätt bör dock inte tillämpas, om arbetsgivaren har försatts i konkurs före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla den nya föreskriften i 25 § andra stycket LGL avseende länsstyrelsernas utbetalning av garantibelopp. Däremot finns det enligt vår mening inte anledning att göra några undantag när det gäller övriga regeländringar i lönegarantilagen. De föreslagna reglerna riktar sig mot olika former av inte avsedd användning och missbruk av garantin. De bör därför träda i kraft utan några särskilda övergångsregler. 12.1 Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) Ändringarna i 12 § förmånsrättslagen (1970:979, FRL), är både materiella och redaktionella. För att underlätta läsningen har antalet stycken i paragarafen ökats till sex. De nya styckena följer innehållsmässigt den ordning i vilken de olika frågorna behandlas i paragrafen i dess nuvarande lydelse. Första stycket motsvaras av 12 § första stycket, första meningen, FRL. Den andra meningen i stycket anger tidsramarna för lönefordringarnas förmånsrätt. Förmånsrätten omfattar således fordringar, som har förfallit till betalning av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än konkursansökningen kom in till tingsrätten. Bestämmelsen innebär för en arbetstagare, som har t.ex. sex månaders uppsägningstid, att hela hans fordring på uppsägningslön omfattas av förmånsrätten. Är uppsägningstiden kortare, t.ex. , omfattar förmånsrätten även eventuella lönefordringar avseende före uppsägningen. För en arbetstagare, som har sagts upp redan före konkursansökningen, omfattar förmånsrätten på motsvarande sätt eventuella lönefordringar av anställningstiden, förutsatt att fordringarna inte har förfallit till betalning tidigare än före det att konkursansökningen kom in till tingsrätten. Vid beräkning av uppsägningslön för den som har sagts upp redan före konkursansökningen bör observeras, att förmånsrätten även i det fallet omfattar endast uppsägningstid som har beräknats i enlighet med vad som stadgas i 12 § andra stycket, första meningen FRL. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4. Den nuvarande föreskriften i 12 § första stycket, andra meningen FRL, om att förmånsrätten omfattar all lön eller ersättning för arbete som arbetstagaren utför enligt anställningsavtalet , har ansetts som obehövlig och tagits bort. Andra stycket, första meningen, är en ny bestämmelse, som begränsar förmånsrätten för fordringar på uppsägningslön. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. En fordring på uppsägningslön skall i fortsättningen omfattas av förmånsrätt längst för uppsägningstid som har beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Regeln är avsedd att tillämpas även beträffande de arbetstagare, som enligt 1 § LAS inte omfattas av lagen om anställningsskydd. En bestämmelse i ett enskilt anställningsavtal eller i ett kollektivavtal skall vid bedömande av om fordringen på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt lämnas utan avseende, om bestämmelsen innebär, att man har överenskommit om en längre uppsägningstid än vad som skulle följt om den hade beräknats enligt 11 § LAS. I ett sådant fall får arbetstagaren avseende den uppsägningstid som går utöver vad som skulle ha följt enligt 11 § LAS en oprioriterad fordring mot konkursgäldenären. Innebär avtalet däremot, att man har överenskommit om en kortare uppsägningstid än vad som skulle ha följt enligt 11 § LAS, blir detta gällande även för förmånsrättens omfattning. I ett sådant fall har arbetstagaren normalt inte heller en fordring på uppsägningslön än ifrågavarande avtal stadgar. I andra meningen upptas ytterligare en begränsning i förmånsrätten för fordringar på uppsägningslön. Denna begränsning har behandlats i avsnitt 5.6. En fordring på uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan, och inte heller driver egen rörelse, omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande. På sätt som framgår av avsnitt 5.6 och som har framhållits av Lagrådet följer av kravet att arbetstagaren skall anmäla sig hos arbetsförmedlingen att arbetstagaren även skall stå till arbetsmarknadens förfogande. Bedömningen av om detta är fallet bör ske med ledning av den praxis som har bildats vid tillämpning av lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Genom denna regel införs en skyldighet för arbetstagaren att försöka begränsa den tid för vilken hans fordring på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt. Denna skyldighet inträder dock endast i den utsträckning arbetstagaren inte behöver utföra arbete för konkursgäldenären och inte heller utför arbete för annan eller driver egen rörelse. I de konkurser, där lönegarantin inte kommer till användning till följd av att konkursboets medel räcker till utdelning även för fordringar enligt 12 § FRL, åvilar kontrollen av att denna föreskrift i förmånsrättslagen följs konkursförvaltaren. Utdelning avseende en fordring på uppsägningslön blir således beroende av om arbetstagaren kan för konkursförvaltaren visa att han har fullgjort sin anmälningsskyldighet till arbetsförmedlingen. Har anmälningsskyldigheten inte fullgjorts och det är fråga om en bevakningskonkurs, bör förvaltaren anmärka mot fordringens förmånsrätt. Är det i stället fråga om en konkurs utan bevakningsförfarande, bör fordringen inte tas upp som förmånsrättsberättigad i utdelningsförslaget. Fordringen på uppsägningslön blir i sådant fall oprioriterad. När det gäller konkurser, i vilka lönegarantin kommer till användning, fullgörs kontrollen av att arbetstagaren har anmält sig till arbetsförmedlingen av , 25 § andra stycket lönegarantilagen (1992:497). Vid bedöm- ningen av om en fordring på uppsägningslön skall ersättas genom lönegaranti, får förvaltaren således förutsätta att anmälningsskyldigheten kommer att fullgöras. Inkommer arbetstagaren inte med bevis till om att så också har skett, saknas en materiell förutsättning, nämligen förmånsrätten, för att utbetala ersättningen. Framgår det av beviset från arbetsförmedlingen att arbetstagaren har dröjt med sin anmälan, bör sända ärendet åter till förvaltaren för en ny bedömning av lönegarantifrågan. Detta innebär i praktiken, att den förmånsrättsberättigade lönefordringen som skall ersättas av garantin kommer att minska med belopp motsvarande det antal dagar som arbetstagaren inte har varit anmäld hos arbetsförmedlingen. Har arbetstagaren dröjt med anmälan till arbetsförmedlingen i en konkurs, i vilken lönegarantin inte kommer till användning, bör utdelningen för fordring på uppsägningslön minskas på motsvarande sätt för som anmälningsskyldigheten inte har fullgjorts. Om en arbetstagare, som inte längre behöver utföra arbete för konkurs- gäldenären, utför arbete för annan eller bedriver egen rörelse, bortfaller skyldigheten att anmäla sig hos arbetsförmedlingen för att fordringen på uppsägningslön skall omfattas av förmånsrätt. Som har påpekats i avsnitt 5.6 krävs det emellertid härför att den alternativa sysselsättningen är i huvudsak av samma omfattning som arbetstagarens anställning hos konkursgäldenären. I dessa fall gäller i stället i enlighet med vad som framgår av tredje meningen att förmånsrätten omfattar endast sådan lön eller ersättning som överstiger inkomst, som arbetstagaren lönen eller ersättningen avser har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. Denna avräkningsregel har behandlats i avsnitt 5.7. En motsvarande men mindre omfattande avräkningsregel finns i 12 § första stycket, tredje meningen, FRL. Avräkning skall således ske för inkomst av egen rörelse och för inkomst av annan anställning. Dessutom skall avräkning ske för inkomst som arbetstagaren borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. Genom denna formulering har avräkningsregeln i förmånsrättslagen fått ett vidare tillämpningsområde än motsvarande regel om avräkning i 13 § LAS. Detta kan i vissa fall få till följd att arbetstagarens fordring avseende uppsägningslön beräknad enligt reglerna i lagen om anställningsskydd uppgår till högre belopp än vad som omfattas av förmånsrätt. Fordringen blir i sådana fall oprioriterad i den överskjutande delen. Med uttrycket "annan anställning" åsyftas - liksom - varje ny anställning som arbetstagaren antar som han har hos konkursgäldenären. Personerna bakom den nya arbetsgivaren kan således i och för sig vara desamma som drev den konkursdrabbade verksamheten. Detta kan bli fallet t.ex. när ägare till en verksamhet som går i konkurs köper konkursboets inkråm efter konkursen och startar samma verksamhet på nytt samt anställer den tidigare personalen. Den nya arbetsgivaren kan också sakna all tidigare anknytning till konkursföretaget men efter ett förvärv av dess rörelse driva konkursföretagets verksamhet vidare och därvid anställa den personal som arbetade hos konkursgäldenären. Slutligen omfattar begreppet "annan anställning" naturligtvis det fallet att arbetstagaren tar anställning i en helt annan verksamhet än den som bedrevs av konkursgäldenären, vare sig den nya verksamheten drivs av personer som bedrev den konkursdrabbade verksamheten eller av andra. När det gäller inkomst av egen rörelse och av annan anställning torde bestäm- mandet av det belopp med vilket avräkning skall ske inte medföra några svårig- heter. Beträffande inkomster av egen rörelse bör avräkning ske endast för faktiskt löneuttag från den egna rörelsen. Är arbetstagaren t.ex. anställd av det egna aktiebolaget, bör avräkning göras endast för lön som bolaget faktiskt har utbetalat. Bestämmelsen att avräkning skall ske även för inkomst som arbetstagaren borde ha kunnat förvärva i en annan anställning tar sikte främst på de situationer, att arbetstagaren visserligen utför arbete för annan, men utan lön eller för en lägre lön än vad som är normalt för arbete av det slaget. Bakom sådana överenskommelser ligger oftast tanken att arbetstagaren, i stället för lön från sin nya anställning, skall få ersättning genom lönegarantin så länge hans uppsägningstid hos konkursgäldenären varar. I den allmänna debatten har dessa förfaranden ofta benämnts som "handel med lönegaranti". Avräkning skall i fortsättningen ske i dessa situationer för den inkomst som arbetstagaren borde ha kunnat förvärva i den nya anställningen. Om arbetstagaren fortsätter med huvudsakligen samma eller liknande arbetsuppgifter som han har utfört hos konkursgäldenären, bör hans tidigare lönenivå kunna tjäna som riktmärke för med vilket belopp avräkning bör ske. Ledning bör vidare kunna hämtas i lönenivån för andra anställda med liknande arbetsuppgifter och i den allmänna lönenivån inom avtalsområdet. Förvaltare skall inte behöva ägna sig åt tidsödande utredningsarbete för att försäkra sig om att avräkning sker med exakt rätt belopp. Regelns syfte är sålunda inte att skapa "millimeterrättvisa". Det ligger också i sakens natur att avräkning för en beräknad inkomst som arbetstagaren borde ha kunnat förvärva i sin nya anställning bör ske med viss försiktighet. Några större avvikelser från den allmänna lönenivån för det slags arbete som arbetstagaren faktiskt utför bör emellertid inte godtas. Avräkning enligt denna regel för den inkomst som arbetstagaren borde ha kunnat förvärva i en annan anställning bör även kunna ske när det har kommit till förvaltarens kännedom att arbetstagaren har avvisat en anställning som han har anvisats av arbetsförmedlingen. På sätt som anmärkts i avsnitt 5.7 bör bedömningen av om en arbetstagare borde ha godtagit anställningserbjudandet ske på samma sätt som om frågan hade gällt arbetstagarens rätt till arbetslöshetsersättning. Bestämmelsen i fjärde meningen om avräkning för utbildningsbidrag motsvarar vad som stadgas i 12 § första stycket, fjärde meningen FRL. Tredje stycket upptar en särskild regel om förmånsrätt för lönefordringar som har varit föremål för tvist. En lönefordring, som har förfallit tidigare än före konkursansökningen, omfattas av förmånsrätt om den har varit föremål för tvist, om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) har begärts från förfallodagen och konkursansökningen har följt från det att tvisten slutligt har avgjorts. Regeln, som har sin motsvarighet i 12 § första stycket, femte meningen FRL, innebär således en skärpning i förhållande till den nuvarande såvitt gäller tidsfristerna. ökas dess tillämpningsområde något genom att en förhandling som föreskrivs i MBL likställs med förhandling enligt föreskrift i kollektivavtal. Fjärde stycket reglerar förmånsrätten för semesterlön och semesterersättning som har intjänats före konkursansökningen. Bestämmelser om dessa frågor återfinns i 12 § första stycket, sjätte och sjunde meningarna FRL. Ändringarna, som har behandlats i avsnitt 5.4, innebär en inskränkning av förmånsrätten för dessa fordringar i förhållande till vad som gäller genom att semesterlön och semesterersättning, som är intjänad före konkursansökningen, omfattas av förmånsrätt endast för vad som står inne för det löpande och närmast föregående intjänandeåret. Även semesterdagar som har sparats på det sätt som medges i 18 och 20 §§ semesterlagen (1977:480) under den nu nämnda tidsperioden omfattas av förmånsrätten. Däremot omfattar förmånsrätten inte längre dagar som har sparats . Femte stycket innehåller en föreskrift om förmånsrätt för en fordring på pension som tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevande. Den nuvarande regeln finns i 12 § andra stycket FRL. Ändringen innebär att förmånsrätten för pensionsfordringar för tiden före konkursansökningen har inskränkts . Sjätte stycket upptar en bestämmelse om begränsningar i förmånsrätten för arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av konkursföretaget. Enligt en uttrycklig föreskrift gäller regeln även när andelen har ägts av en närstående till arbetstagaren. Bestämmelser om begränsningar i förmånsrätten beträffande arbetstagare, som äger del i konkursföretaget, finns i 12 § tredje stycket FRL. Om andelen har innehafts senare än konkursansökningen kom in till tingsrätten omfattas arbetstagarens fordring sålunda inte av förmånsrätt. Den kan därmed inte heller ersättas genom lönegaranti. Regeln, som har behandlats i avsnitt 5.8, inskränker förmånsrätten endast för arbetstagare som på angivet sätt äger andel i konkursföretaget. Däremot begränsar regeln inte förmånsrätten för de arbetstagare, som visserligen t.ex. på grund av en ledande befattning vid företaget har utövat ett väsentligt inflytande på dess verksamhet, men saknar på eget eller närståendes ägande grundade ekonomiska intressen i företaget. I motsats till vad som gäller omfattar begränsningsregeln inte heller personer i ledningen för t.ex. ideella föreningar och stiftelser. Den andel som utesluter från förmånsrätt uppgår till en femtedel av konkursföretaget. Syftet med att bestämma andelen till en viss kvotdel har varit att underlätta bedömningen av när ägandet skall anses diskvalificerande i förmånsrättshänseende. innebär ändringen i praktiken en viss utvidgning av personkretsen som utesluts från förmånsrätt.