prop · GH03139 · 1994-01-01 00:00:00 — Att en myndighet tillämpar sina egna föreskrifter ifrågasätts inte i andra sammanhang. Det är i mycket få fall som det är fråga om brott mot föreskrifter. I av ärendena är det rent veterinärmedicinska bedömningar som ligger till grund för nämndens beslut. Det finns inte något behov av att ge partsställning och rätt att överklaga, eftersom verkets intresse är företrätt i nämnden. Med de föreslagna förändringarna, utvidgat ansvarsområde, utökad klagorätt och ökat behov av att inhämta yttranden eller sakkunnigutlåtanden kommer det att krävas avsevärt ökade arbetsinsatser. Sekreterarfunktionen är således inte någon bisyssla utan måste skötas av anställd personal. En myndighet bestående av en sekreterare och en halvtidsanställd assistent kan enligt inte anses försvarligt från bl.a. kostnadssynpunkt. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av det föregående är nämnden en del av . Mönsterbildande för utformningen av nämnden har under en mycket varit motsvarande och annan sjukvårdspersonal. Parallelliteten upphörde emellertid när () inrättades. Som motiv för att göra den nämnden till en självständig myndighet åberopades främst rättssäkerhetsskäl. Det är naturligtvis inte givet att den veterinära bör göras till en självständig myndighet bara därför att är det. Som redan påpekats har den veterinära av naturliga skäl inte samma betydelsefulla roll som på humansidan. En indragen legitimation är dock en mycket ingripande åtgärd för den enskilde veterinären. En prövning i nämnden är därför av ytterst stor betydelse för veterinärens framtid inom yrket. Mot den bakgrunden måste rättssäkerhetsaspekten väga tungt vid bedömningen av hur nämnden skall vara placerad organisatoriskt. Remissvaren är också - bortsett från synpunkter - uttalat positiva till att nämnden görs självständig. Detta gäller bl.a. Kammarrätterna i och . Det bör i detta sammanhang poängteras att de veterinärmedicinska bedömningarna kan vara av vital betydelse för den som är föremål för disciplinära åtgärder. Det är därför i hög grad angeläget att uppmärksamma rättssäkerhetssynpunkterna när det gäller dessa bedömningar. I dagens nämnd som ingår i kan expertkunskap tillföras ett ärende under överläggning inom nämnden. Inrättandet av en fristående nämnd kan förväntas leda till att en stor del av utredningsmaterialet tillförs ärendet från tillsynsmyndigheten. Det kan ske antingen när tillsynsmyndigheten är anmälare eller yttrar sig i ärendet. Detta som en följd av tillsynsmyndighetens kompetens på det aktuella området. Det underlag som tillsynsmyndigheten anser vara av betydelse för bedömningen blir därmed i större utsträckning än med nuvarande ordning tillgängligt för andra parter. Detta ger en part bättre möjlighet att överblicka på vilket sätt utredningen behöver kompletteras innan ärendet avgörs och det underlättar även partens ställningstagande till ett eventuellt överklagande. Vidare kan det förutsättas leda till att ärendet är i mer fullödigt skick när det överklagas och att behovet av att komplettera utredningen i överinstans blir begränsat. Genom att göra nämnden till en självständig myndighet förbättras således dess funktion i framför allt följande avseenden: 1.Man vinner fördelar från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt genom att det är en och samma myndighet som både meddelar föreskrifter för veterinärerna och prövar i vad mån en veterinär brutit mot dessa föreskrifter. 2.Inte bara den berörde veterinären utan också tillsynsmyndigheten och djurägaren kan ges ställning av part vid och ges rätt att överklaga dess beslut. 3.Dokumentationen av nämndens beslutsunderlag förbättras. Som redovisats i det föregående är avsikten att nämnden i fortsättningen skall handlägga alla disciplinärenden som gäller veterinär yrkesutövning, oberoende av till vilken myndighet som veterinären är knuten. Sålunda kommer nämnden att i fortsättningen pröva disciplinfrågor som rör exempelvis besiktningsveterinärers yrkesutövning. Denna veterinärkategori står under tillsyn. Också detta förhållande motiverar att nämnden ges en självständig ställning i stället för att låta en nämnd inom pröva disciplinfrågor rörande tjänsteutövning som inte omfattas av verkets tillsyn. Det nuvarande samarbetet mellan nämnden och i övrigt som sker genom informella kontakter inom verket kommer inte att kunna bedrivas på samma sätt som . Inrättandet av en särskild fristående nämnd behöver dock inte med nödvändighet innebära att kontakterna med tillsynsmyndigheten måste vara formaliserade och hämmade av byråkrati. Av hänsyn till den anmälde torde det emellertid oberoende av nämndens organisatoriska tillhörighet finnas anledning att se till att förekommande kontakter mellan verket och nämnden dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Den veterinära bör således göras till en särskild myndighet. Nämndens kansligöromål bör även i fortsättningen kunna utföras inom . Frågan om kostnaderna behandlas i ett senare avsnitt. 9 Sammansättningen Regeringens förslag: skall bestå av ordförande och fem andra ledamöter. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter skall vara veterinärer. De övriga ledamöterna skall utses bland personer som har insikt i djurhållning och som kan anses företräda allmänhetens intressen. Ordföranden och ledamöterna utses av regeringen. I den utsträckning det behövs skall det finnas ersättare som också utses av regeringen. Nämnden skall vara beslutför med ordföranden och fyra ledamöter. Promemorians förslag: Endast en veterinär föreslås ingå i nämnden. I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den nuvarande huvudmannen för nämnden, , anser att nämnden bör bestå av sju ledamöter utöver ordföranden och att minst fem av dessa skall vara närvarande för beslutförhet. Regeringen bör utse ordföranden och fem av de övriga ledamöterna. Tre ledamöter bör enligt vara veterinärer med kompetens inom sektorerna animalieproduktionens djur, djursjukvård för smådjur resp. djursjukvård för sporthästar. De bör utses av regeringen efter förslag av , resp. AB Trav och Galopp. anser att två ledamöter bör utses bland personer som har insikt i djurhållning och som kan anses särskilt företräda allmänhetens intressen. En ledamot bör vara en av utsedd personalföreträdare. Den återstående ledamoten bör utses av . Ersättare bör utses på motsvarande sätt. Synpunkterna från övriga remissinstanser rör i huvudsak vilket antal veterinärer som skall ingå i nämnden och därmed också till viss del i vilken utsträckning nämnden skall få förlita sig på extern expertis. Åtskilliga framför uppfattningen att det i bör ingå minst två veterinärer. Vidare framförs synpunkter för och emot facklig representation i nämnden och behovet av representanter för olika intresseorganisationer. Kammarrätten i betonar det värdefulla i att expertkunskaper tillförs öppet genom sakkunnigutlåtanden och andra yttranden som en part kan bemöta. Enligt kammarrätten är en sådan ordning att föredra framför att expertkunnande tillförs ärendet vid en sluten överläggning. Skälen för regeringens förslag: En konsekvens av förslaget om en fristående nämnd är att det är aktuellt att utse befattningshavare inom tillsynsmyndigheten som ledamöter. Vid avgörandet av hur nämden skall vara sammansatt kan man följa endera av två huvudprinciper. Den ena möjligheten är att ge nämnden en sådan sammansättning att nämnden inom sig rymmer den veterinära sakkunskap som i allmänhet behövs för att avgöra ärenden vid nämnden. Det förslag om ytterligare veterinär sakkunskap i nämnden som förs fram i skrivelse är ett uttryck för denna princip. Den andra huvudprincipen innebär att man låter nämndens ledamöter svara för allmänförnuft och allmänna insikter på det veterinära området medan expertkunskaper när det gäller veterinärmedicin och besiktningsverksamhet vid behov hämtas in genom sakkunnigutlåtanden och andra yttranden. Övervägande skäl talar för att man väljer att utforma nämnden i enlighet med denna princip. En på detta sätt uppbyggd nämnd kan göras relativt liten. Med hänsyn till ärendenas karaktär bör ordföranden vara jurist med domarerfarenhet. Lagrådet har påpekat att med hänsyn till tyngden hos de ingripanden som nämnden har att fatta beslut om är det viktigt att ordföranden är en person med kvalificerad domarerfarenhet. Lagrådet anser att det därför bör krävas att ordföranden liksom ersättare för denne, skall vara eller ha varit ordinarie domare. Regeringen delar denna bedömning. Av remissvaren framgår att den i promemorian föreslagna representationen vad avser veterinärer ansetts vara för liten. Regeringen har tagit intryck av remissvaren och delar uppfattningen att det är lämpligt med ytterligare en veterinär i nämnden. Att nämnden under sådana förhållanden kan komma att få ett jämnt antal ledamöter bör inte innebära några olägenheter i sammanhanget. Nämnden bör således bestå av en jurist med domarerfarenhet som ordförande, två veterinärer och tre representanter för allmänna intressen. Ledamöterna och ordföranden bör utses av regeringen. 10 Kostnader Det saknas anledning anta att förslagen kommer att påtagligt förändra ärendevolymen vid nämnden. De ökade resurskrav som kan följa av att nämnden i fortsättningen skall vara en fristående myndighet måste bedömas bli mycket måttliga. Vad beträffar kostnaderna för nämnden som sådan och dess kanslifunktion förutsätts att dessa fullt ut motsvaras av besparingar inom . I sammanhanget bör beaktas att den föreslagna nämnden får färre antal ledamöter än den nuvarande. Den enda fördyringen består därför i behovet av att i större utsträckning än inhämta expertutlåtande. I den nuva- rande har ersättning till experter betalats ut i fem till tio ärenden . Den genomsnittliga kostnaden per utlåtande har varit ca . Den kostnadsökning det kan bli fråga om kan röra sig om några . Dessa kostnader hör dock närmast samman med en under alla förhållanden angelägen förändring av verksamheten vid nämnden. Som Kammarrätten i påpekat är det av rättssäkerhetsskäl väsentligt att den utredning som ligger till grund för eventuella åtgärder mot en veterinär blir tillgänglig för denne och inte stannar i överläggningsrummet. Utredning bör därför tillföras ärendet också på annat sätt än genom ledamöternas egen kompetens. Med ett ökat antal expertutlåtanden förbättras också underlaget för en överprövning. Ett ökat antal överklaganden behöver därför inte leda till anspråk på ökade resurser. verksamhet bör liksom finansieras över anslag. Regeringens bedömning är att de kostnadsökningar som redovisats ovan bör rymmas inom ramen för de medel som föreslagits bli anvisade till budgetproposition. 11 Ny lag om behörighet att utöva veterinäryrket Regeringens förslag: En ny lag om behörighet att utöva veterinäryrket ersätter den nuvarande lagen. I den nya lagen samlas bestämmelser som är spridda i flera författningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Synpunkterna rör, till den del de inte avser frågor som behandlats ovan, i huvudsak olika lagtekniska lösningar. Skälen för regeringens förslag: är bestämmelserna som rör veterinär yrkesutövning svåröverskådligt spridda i flera författningar. Det finns därför anledning att sammanföra regelverket i en författning. Den nuvarande lagen om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. som redan innehåller bestämmelser om veterinärernas behörighet och förutsättningarna för återkallelse av sådan behörighet bör lämpligen utnyttjas för detta ändamål. Regeltillskottet blir dock så omfattande att den nuvarande lagen bör omarbetas. En ny behörighetslag föreslås därför. I lagen samlas, utöver bestämmelserna i den nuvarande behörighetslagen, bestämmelserna om disciplinansvar och om den veterinära . När det gäller regleringen av förfarandet i den veterinära bör strävan vara att undvika onödiga parallellregleringar i de fall förvaltningslagens bestämmelser är tillräckliga. Vissa remissinstanser anser att behörighetslagen bör tillföras ytterligare bestämmelser om rätten att undersöka och behandla djur. Deras förslag innebär att djurskyddslagens bestämmelser som förbjuder andra än veterinärer att utföra vissa åtgärder för att behandla och bota djur skulle föras över till behörighetslagen. Enligt regeringens mening skulle emellertid en sådan lösning vara mindre lämplig från systematisk synpunkt, främst med hänsyn till att de båda lagarna har så skilda adressater. Behörighetslagen riktar sig till personer som utövar veterinär verksamhet medan djurskyddslagens bestämmelser i första hand riktar sig till alla som har ansvar för djur. Med hänsyn till detta skulle en överföring av de aktuella bestämmelserna närmast kunna leda till en försvagning av djurskyddet. 12 Författningskommentarer 12.1 Förslaget till lag om behörighet att utöva veterinäryrket Behörighet m.m. 1 § I paragrafen anges vilka som skall anses behöriga att utöva veterinäryrket. Enligt punkt 1 är den som är legitimerad behörig att utöva yrket. Legitimation meddelas med stöd av bestämmelserna i 2 §. Enligt punkt 2, som ersätter 1 § b och d samt 8 § första stycket i den gällande lagen, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om rätt att utan legitimation utöva yrket i den utsträckning som anges i varje särskilt fall. Denna möjlighet kan utnyttjas för sådana yrkesutövare som inte uppfyller kraven för legitimation men som av någon anledning ändå bör få verka som veterinärer. Behörighetens omfattning skall anges i varje särskilt fall. Denna möjlighet att meddela behörighet utnyttjas främst för semestervikarier och i liknande fall. Punkt 3 ersätter 1 § c, som infördes genom den senaste ändringen av den nuvarande lagen (SFS 1992:1565). Bestämmelsen är en följd av att det enligt skall vara möjligt för en veterinär att tillfälligt bedriva verksamhet i ett annat EES-land utan att inneha legitimation i det landet. 2 § Paragrafen motsvarar 2 § första - tredje styckena i den gällande behörighetslagen. 3 § Paragrafen ersätter 2 § fjärde stycket och 7 a § i den nuvarande lagen. Bestämmelsen ger regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, rätt att meddela föreskrifter om legitimation och om behörighet att utan legitimation utöva veterinäryrket för veterinärer med sådan utländsk utbildning som omfattas av åtaganden enligt internationella överenskommelser. Bestämmelsen är en följd av att öppnat den svenska arbetsmarknaden för veterinärer med sådan utländsk utbildning som omfattas av avtalet. Med stöd av punkt 1 får föreskrifter meddelas om legitimation för veterinär med utländsk utbildning som omfattas av . Bestämmelsen avser de veterinärer som har för avsikt att med stöd av etablera sig i landet. Av punkt 2 följer att nödvändiga föreskrifter får meddelas om behörighet att utan legitimation utöva veterinäryrket för veterinärer med utbildning som omfattas av . Detta bemyndigande är avsett att utnyttjas för föreskrifter om veterinärer som avser att tillfälligt tillhandahålla tjänster här i landet. 4 § Paragrafen motsvarar innehållsmässigt 8 § andra stycket i den nuvarande behörighetslagen. Omformuleringen av bestämmelsen är inte avsedd att leda till någon ändring i sak. 5 § Paragrafen motsvarar bestämmelserna om specialistkompetens m.m. i 9 § gällande behörighetslag. 6 § Paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, motsvarar 10 § i den gällande behörighetslagen. I första stycket anges i vilken utsträckning den som saknar behörighet som veterinär får undersöka och behandla djur. Begränsningen i rätten att som obehörig utöva yrket anges vara att det inte är tillåtet att mot ersättning behandla sjukdomar på vilka epizootilagen eller lagen om bekämpande av salmonella hos djur är tillämplig. En verksamhet som enligt behörighetslagen är tillåten för den som saknar behörighet kan dock vara otillåten enligt djurskyddslagen som innehåller bestämmelser som förbjuder andra än veterinärer att utföra vissa åtgärder för att behandla och bota djur. Anledningen till att sådana bestämmelser inte hör hemma i en behörighetslag för veterinärer har redovisats i den allmänna motiveringen. I andra stycket finns bestämmelser om rätten att använda veterinärtitel. Veterinärers allmänna skyldigheter 7 § I första stycket föreskrivs att en veterinär skall fullgöra sina uppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. är denna skyldighet för veterinären reglerad i 4 § 1 förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. I jämförelse med instruktionens föreskrifter om övriga skyldigheter för veterinärer, intar skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet en sådan särställning att det är lämpligt att överföra bestämmelsen till lagen. Andra stycket motsvarar delvis 14 § i den nuvarande lagen. Där föreskrivs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som åligger en veterinär i hans yrkesutövning. Det nu föreslagna bemyndigandet avser också föreskrifter om tillsynen över veterinärernas verksamhet. 7 8 § Enligt paragrafens första stycke, som motsvarar 15 § i den gällande lagen, är en veterinär skyldig att låta sin verksamhet inspekteras. Straffbestämmelsen i 15 § nuvarande lag har förts till 36 § tredje stycket i den föreslagna lagen. I andra stycket finns en bestämmelse om åtalsanmälan som hämtats från 28 § veterinärinstruktionen. Motsvarande regler förekommer i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och i lagen (1976:600) om offentlig anställning (). 9 § Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i veterinärers yrkesutövning och motsvarar 16 § i gällande lag. Disciplinansvar 10 § I paragrafens första stycke föreskrivs att en veterinär som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i den veterinära yrkesutövningen får meddelas disciplinpåföljd i form av erinran eller varning. anges i 28 § veterinärinstruktionen att försummelse, oförstånd eller oskicklighet i utövningen kan medföra disciplinansvar. Den nu föreslagna lydelsen, som innebär en anpassning till motsvarande bestämmelser i och lagen om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen, är inte avsedd att ändra förutsättningarna för att bestämma disciplinpåföljd. Om förseelsen med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa, får någon disciplinpåföljd inte meddelas. Till de omständigheter som bör beaktas hör, förutom felets karaktär, bl.a. graden av oaktsamhet. Endast rent veterinärmedicinska arbetsuppgifter skall vara underkastade prövning enligt behörighetslagens bestämmelser om disciplinansvar. Det skall således vara fråga om att det veterinära arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att den veterinära åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende. Felgreppet eller underlåtenheten skall ha varit sådan att den påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats. Om en veterinär har åsidosatt andra skyldigheter i tjänsten är det arbetsgivaren som skall hantera disciplinfrågan inom ramen för . 11 § Enligt paragrafen får något disciplinärt förfarande inte inledas eller fortsättas om en veterinär har anmälts till åtal för den aktuella förseelsen. Denna bestämmelse motsvarar 14 kap. 3 § . Enligt förordningen (1991:375) med instruktion för skall bestämmelserna i tillämpas i fråga om de veterinärer som prövas disciplinärt av den nuvarande veterinära . I nya finns motsvarande bestämmelse i 18 § första stycket. Har en anmälan gjorts till när anmälan till åtal sker, får alltså förfarandet vid nämnden inte fortsätta. Enligt en särskild bestämmelse i paragrafen får dock veterinären underrättas om det ärende som finns hos nämnden. I andra stycket har införts en regel som motsvarar 18 § andra stycket i nya . Disciplinärt förfarande får alltså bara inledas eller fortsättas om åklagare eller domstol vid den straffrättsliga prövningen kommit fram till att det som har hänt inte har utgjort något brott. 12 § Första styckets preskriptionsbestämmelse motsvarar vad som föreskrivs i 14 kap. 5 § . Enligt instruktion gäller den bestämmelsen i ärenden om åtgärder som avses i 28 § allmänna veterinärinstruktionen. Den föreslagna bestämmelsen innebär följaktligen inte någon ny reglering. I den nya finns motsvarande bestämmelse i 17 §. I andra stycket finns en preskriptionsbestämmelse som innebär att disciplinpåföljd inte kan meddelas en veterinär, om det inte sker inom efter förseelsen. Regeringen har i lagrådsremissen med förslag till lagstiftning om ålägganden för hälso- och sjukvårdspersonal och disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område föreslagit att en motsvarande bestämmelse skall införas. Återkallelse av legitimation och annan behörighet m.m. 13 § En veterinärs legitimation skall återkallas om denne visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket. Detsamma gäller om denne på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket eller om veterinären på grund av sjukdom inte kan utöva yrket tillfredsställande. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 3 och 4 §§ samt 5 § första stycket i gällande lag. Uppräkningen i 3 § nuvarande lag av olika förutsättningar för återkallelse av legitimation har inte fått någon motsvarighet i den föreslagna lagen. Vad som anges i uppräkningen får nämligen anses rymmas inom uttrycket "på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket". Omformuleringen är således inte avsedd att ändra förutsättningarna för återkallelse av legitimation. I den nuvarande behörighetslagen inskränker sig återkallelsegrunden avseende hälsotillståndet till psykisk störning. Då det även kan förekomma att andra sjukdomstillstånd gör en veterinär olämplig att utöva yrket har bestämmelsen ändrats till att avse sjukdom. Enligt Lagrådets mening bör inte bara sjukdom utan även annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kunna vara en grund för att återkalla legitimationen. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. Härigenom kommer bestämmelsen också att i sak motsvara vad som gäller för hälso- och sjukvårdspersonalen. Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafens andra stycke finns en bestämmelse om att legitimation, som meddelats på grund av auktorisation i annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, skall återkallas om veterinären förlorar denna auktorisation. 14 § Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 § andra och tredje styckena i den gällande behörighetslagen. En ny regel har emellertid tagits in i paragrafens tredje stycke. Den innebär att en veterinär som inte följer ett föreläggande om att låta sig läkarundersökas kan berövas legitimationen. Bestämmelsen ersätter den nuvarande lagens möjlighet att utnyttja polishjälp för att genomföra undersökningen. Lagrådet har anmärkt att paragrafen bör utformas i nära överensstämmelse med förslaget till motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvårdsområdet. Bestämmelsen har med vissa redaktionella avvikelser utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 15 § Eftersom en veterinär enligt 1 § 2 och 3 kan ha rätt att utöva veterinäryrket även på annan grund än legitimering behövs en bestämmelse som gör det möjligt att vidta åtgärder i fråga om behörigheten för veterinärer som inte innehar legitimation. De veterinärkategorier det är fråga om är bl.a. de som innehar tillfälliga förordnanden exempelvis . 16 § I paragrafen ges möjlighet att inskränka en veterinärs rätt att förskriva alkohol och narkotika om rätten missbrukas. I huvudsak motsvarande bestämmelser finns i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika resp. i förordningen (1963:654) om försäljning från apotek av alkoholhaltiga läkemedel och teknisk sprit m.m. Bestämmelserna flyttas till behörighetslagen i samband med att uppgiften att pröva frågan anförtros åt i stället för . Frågan har kommenterats i den allmänna motiveringen. Lagrådet har anmärkt att det remitterade förslaget inte innehåller någon bestämmelse om indragning eller begränsning av förskrivningsrätt om veterinären själv begär det.