prop · GH0317 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:17 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs fram förslag om ökad självförvaltning av domstolsväsendet. Bland annat får domstolarna större ansvar för sin administration och ett större inflytande över ledningen av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Detta åstadkommes dels genom att den verksamhet som bedrivs av ges en något annorlunda och mer decentraliserad inriktning och dels genom att myndigheten leds av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Styrelsen skall ha ansvaret inför regeringen och myndighetens chef skall i princip ansvara inför styrelsen. Myndigheten skall också byta namn till Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Ansvaret för rättshjälpsfrågor och frågor som rör de allmänna advokatbyråerna bör enligt propositionen även fortsättningsvis ligga kvar på den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Verksamheten på dessa områden skall dock ledas av myndighetschefen ensam, eventuellt med möjlighet för denne att i vissa fall samråda med en rådgivande nämnd. I propositionen föreslås också en ändrad sammansättning av . Domstolarnas förvaltningsmyndighets nya styrelse föreslås träda till . Organisa- tionsförändringar och ändringar i verksamheten föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning1Förslag till riksdagsbeslut 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 3 Ärendet och dess beredning 4 4.1 tillkomst 4.2 nuvarande organisation och arbetsuppgifter 4.3 utredningar som rör 5 Ökad självförvaltning inom domstolsväsendet 5.1 Domstolsadministrationens huvudsakliga inriktning 5.2 Huvudprinciper för arbetsfördelning mellan centralmyndighetenoch domstolarna 5.3 Arbetsfördelning mellan centralmyndigheten och de smådomstolarna 5.4 Hovrätternas och kammarrätternas roll inom det domstolsadministrativa systemet 6 Organisation och ledning 6.1 huvudsakliga organisation 6.2 ledning 6.3 Myndighetschefen och styrelsens ordförande 7 Centralmyndighetsuppgifter utanför domstolsväsendet 7.1 Behovet av en centralmyndighet för rättshjälpsfrågor och deallmänna advokatbyråerna 7.2 organisation 7.3 Ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor som rörrättshjälp och de allmänna advokatbyråerna 7.4 Kanslifunktion för vissa nämnder 8 9 Genomförande 10 Kostnader m.m. Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser Bilaga 2 Sammanställning av vissa förslag i 1991:9 1 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till - lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. godkänner det som regeringen förordar om - sammansättningen av och uppgiften för Domstolarnas förvalt- ningsmyndighets styrelse (avsnitt 6.2), - ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor om allmän rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna (avsnitt 7.3), - sammansättningen av -- det (avsnitt 8). 2 LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)Härigenom föreskrivs att 9 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 10 § Sekretess gäller hos Sekretess gäller hos , , samt och i ärende Domstolarnas om rättshjälp förvaltningsmyndighet i ärende om rättshjälp 1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser, 2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** [1] Lagen omtryckt 1992:1474. 3 Ärendet och dess beredning utarbetades inom promemorian Domstolsväsendet - Organisation och administration (Ds 1992:38). Promemorian grundar sig bl.a. på (Ju 1989:06) betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) och den generella omvandlingen av de centrala förvaltningsmyndigheternas roll. Promemorian innehåller förslag om bl.a. tingsrättsorganisa- tionen och specialdomstolarna. Vad gäller tingsrätterna föreslås i promemorian en domkretsreglering innebärande att 24 mindre tingsrätter skall läggas samman med andra och därmed upphöra som domstolar. Vidare föreslås att hovrätterna skall lämna de kvarvarande mindre tingsrätterna visst administrativt stöd och att kammarrätterna i viss utsträckning skall kunna göra detsamma beträffande vissa mindre länsrätter. Promemorian behandlar också framtid. I den delen uttalas i promemorian att det inte finns någonting som hindrar att avvecklas som centralmyndighet för domstolsväsendet, om de förslag i promemorian beaktas som lagts fram om ändrad domkretsindelning för tingsrätterna och administrativt stöd från överrätterna till mindre underrätter. uppgifter skulle då fördelas mellan domstolarna, regeringen och ett eventuellt nyinrättat stabsorgan utan centralmyndighetsuppgifter samt eventuellt andra centralmyndigheter. I promemorian läggs emellertid inte fram något detaljerat förslag om hur detta skall genomföras i praktiken. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över promemorian finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 92-1995). Regeringen har genom ett beslut uppdragit åt att avge förslag till olika besparingsåtgärder (se vidare avsnitt 4.3.3). har redovisat uppdraget genom att till regeringen överlämna rapporten och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (DV-Rapport 1991:9). Rapporten innehåller förslag till decentralisering av ansvaret för vissa löpande arbetsuppgifter till domstolar och myndigheter under . Rapportens sammanfattning av förslagen i dessa delar finns i bilaga 2. Justitieministern har i sin anmälan till budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 26), efter att ha tagit del av remissyttrandena över förslaget att lägga ned , uttalat att bör bli kvar som centralmyndighet för domstolsväsendet men att vissa verksam- hetsmässiga och organisatoriska förändringar bör ske. I det följande redovisas huvudsakligen regeringens överväganden och förslag vad gäller en förändrad förvaltning inom domstolsväsendet och ändrad sammansättning av och ändrade arbetsformer för styrelsen för den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet samt ändringar i sättet att i övrigt leda myndigheten. Vi föreslår också ändringar i sammansättningen av . Denna fråga och vissa andra i propositionen behandlade frågor berördes inte i promemorian utan har beretts inom . Synpunkter på förslaget har under hand inhämtats från bl.a. ordförandena i och Regeringsrätten, alla presidenter, lagmännen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt . Regeringen redogör också för sina överväganden rörande den huvudsakliga inriktningen av verksamheten vid centralmyndigheten. Det föreslås slutligen en ändring i sekretesslagen (1980:100, omtryckt i SFS 1992:1474) eftersom centralmyndigheten skall byta namn till Domstolar- nas förvaltningsmyndighet. På grund av lagstiftningsfrågans mera redaktionella beskaffenhet har lagrådets yttrande inte inhämtats över den föreslagna lagändringen. Domstolarna hade hand om sin egen administration direkt under . Administrationen av tingsrätterna sköttes dock i huvudsak av hovrätterna. Sålunda tillsattes t.ex. alla tjänster vid tingsrätterna - utom de ordinarie domartjänsterna - av hovrätterna som också svarade för andra personalfrågor, ekonomi m.m. förvaltningsrättsreform skötte också kammarrätterna och Regeringsrätten sin egen ad- ministration. Detsamma kom att gälla . fick i uppdrag att utreda frågor om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som borde tillkomma en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område samt organisationen av en sådan myndighet. Systemet med flera parallella administrativa enheter utan något centralt samordnande organ talade enligt direktiven för en omläggning av domstolsväsendets administration. Ytterligare ett skäl var att personalen i måste ägna ett förhållandevis omfattande arbete åt anslagsfrågor och administrativa problem som rörde domstolarna. Ett annat skäl som talade för en omläggning var att det pågick ett omfattande rationaliseringsarbete, bl.a. genom datorisering, inom statsförvaltningen. Tiden var därför enligt direktiven mogen att skapa en fristående central myndighet för att därigenom kunna få en effektiv planering, en samordning av resurserna och en tillfredsställande uppföljning av verksamheten inom domstolsväsendet. I sitt betänkande Ny domstolsadministration (SOU 1971:41) föreslog att ett domstolsverk skulle inrättas som en central förvaltningsmyndighet med uppgift att leda och samordna den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet. fattade därefter ett principbeslut om inrättande av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet i enlighet med förslag statsverksproposition (prop. 4, bet. 1972:JuU8, rskr. Efter förslag statsverksproposition (prop.1974:1 bil. 4) beslutades att den centrala förvaltningsmyndigheten skulle inrättas (bet. 1974:JuU6, rskr. Redan före principbeslutet, , hade myndigheten inrättats. Nämnden var att anse som ett provisorium i avvaktan på resultatet av Domstolsverksutred- ningens förslag. I vissa hänseenden var nämnden central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna samt, i den mån det inte ankom på , för arrende- och hyresnämnderna. Nämnden svarade också för vissa åtgärder inom inskrivningsväsendet som föranleddes av den pågående datoriseringen. Nämnden kom vidare att bli central förvaltnings- myndighet för rättshjälpen. fick i uppdrag att i detalj utreda frågorna om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som en central förvaltningsmyndighet inom domstolsväsendets område borde ha samt organisationen av en sådan myndighet. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m. (Ds Ju 1974:5). Till grund för förslagen låg betänkande, den av nämnden dittills bedrivna verksamheten samt vad hade uttalat om centralmyndighetens ställning och arbetsuppgifter. Under remissbehandlingen av betänkande, i motioner samt även i övrigt under riksdagsbehandlingen av propositionen med förslag till organisation av den nya centralmyndigheten för domstolsväsendet m.m. (prop. 1974:149) uttalades från olika håll starka invändningar mot tanken på en centralmyndighet. Invändningarna grundades på att en centralmyndighet inom domstolsväsendets område måste få en särställ- ning i förhållande till andra centrala verk eftersom myndigheten inte kunde få handlägga ärenden som rörde den egentliga verksamheten inom förvaltningsområdet. Man framhöll att det skulle vara svårt - en del ansåg det omöjligt - att avgränsa en sådan centralmyndighets kompetensområde så att domstolarnas grundlagsskyddade själv- ständighet inte skulle kränkas. stod dock fast vid sitt ställningstagande att det inom domstolsväsendet skulle inrättas ett permanent, centralt organ för planering och samordning av den administrativa verksamheten (jfr. När det gällde vissa frågor om den nya myndighetens ställning och arbetsuppgifter frångick dock förslagen i propositionen. Det gällde bl.a. frågor om arbetsordningar för tingsrätterna, ordförandeskapet i och ställning och uppgifter. 4.2 nuvarande organisation och arbetsuppgifterDomstolsverkets nuvarande organisation och uppgifter framgår i sina huvuddrag av förordningen (1988:317) med instruktion för . Sedan inrättades har verket fått utvidgat ansvarsområde och dess organisation har genomgått vissa förändringar. Verket är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, Försäkringsöverdomstolen, Bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, Rättshjälps- myndigheten och de allmänna advokatbyråerna. Verksamhetsområdet täcker 176 myndigheter med sammanlagt drygt 7 000 anställda och till dessa kommer ca 7 500 nämndemän. /92 uppgick kostnaderna för till . För /94 har anvisats till . har, om beredningscentralen för fastighetsdata räknas in, 167 anställda. Antalet årsarbetskrafter uppgår då till 146. Chef för verket är en generaldirektör. Verket har en styrelse. I denna är generaldirektören ordförande. I styrelsen ingår utöver ordföranden sju ledamöter som utses av regeringen. finns bland ledamöterna två riksdagsledamöter, två domare, en advokat samt två personer som har förordnats efter nominering av fackliga organisationer. består av ett sekretariat och fyra enheter, nämligen organisationsenheten, ekonomienheten, personalenheten och juridiska enheten. Varje enhet leds av en byråchef. Chefen för organisationsenheten är generaldirektörens ställföreträdare. Sekretariatet har hand om frågor om information, dokumentation och utbildning. Till sekretariatet hör också bibliotek. Organisationsenheten har hand om planering och prioritering av verksamheten inom förvaltningsområdet samt verkar för att arbetet inom området bedrivs effektivt. Enheten leder också arbetet med verkets anslagsframställning och svarar i samband med budgetarbetet för fördelningen av personalresurserna mellan myndigheterna inom förvaltningsområdet. Enheten svarar för inköp och fördelning av datautrustning. Enheten svarar också för planering, samordning, utveckling och programmering av datasystem, liksom för driftsfrågor och systemunderhåll. Ekonomienheten sköter den ekonomiska planeringen, budgetarbetet och medelsfördelningen, kontrollerar att verksamheten inom förvaltningsområdet bedrivs inom medgivna ekonomiska ramar och handlägger i övrigt löpande ärenden av ekonomisk natur. Enheten har i administrativa frågor också ledande och samordnande uppgifter som rör de allmänna advokat- byråerna. Personalenheten handlägger främst övergripande personalfrågor av olika och en del löpande ärenden, som tjänstetillsättning, personalregistrering och löneadministration. Juridiska enheten gör rättsutredningar samt utarbetar föreskrifter och anvisningar i juridiska frågor. Enheten har ledande och samordnande uppgifter i frågor om rättshjälp, fastighetsdataprojektet och inskrivningsfrågor. Enheten svarar för utgivningen av handböcker och handledningar inom ansvarsområdet. Enheten följer den lagstiftning som berör förvaltningsområdet och tar initiativ till förbättringar. Den handlägger även i övrigt ärenden av juridisk natur. Enheten utövar talerätt i rättshjälpsfrågor och svarar även i övrigt för yttranden till domstolarna beträffande kostnader som utgår av allmänna medel. Inom finns också en personalansvarsnämnd som för domstolsväsendets del prövar frågor som avses i 15 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. består, förutom av generaldirektören som ordförande, av cheferna för personaloch juridiska enheterna samt av två ledamöter som utses av regeringen efter nominering av de fackliga organisationerna. utför kansligöromål även åt två fristående nämnder, nämligen och . , som alltså inrättades som , har som huvuduppgift att avge förslag till regeringen i fråga om tillsättning av vissa ordinarie domartjänster. Nämnden beslutar också om bl.a. tillstånd enligt 12 kap. 3 § att vara rättegångsombud för lagfarna domare i och rättsbildade befat- tningshavare vid de allmänna domstolarna samt lämnar besked om bisyssla enligt 6 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. Som framgått av det föregående var en av ursprungliga uppgifter att svara för frågor om antagning till notarietjänstgöring och därmed sammanhängande frågor. tillsätts emellertid notarietjänster av . Verkets beslut kan överklagas till nämnden, som är slutinstans i dessa ärenden. arbetsuppgifter har beskrivits ur ett organisatoriskt perspektiv. Ett annat sätt att beskriva verksamheten är den mer funktionella metod som bl.a. ligger till grund för interna redovisning av hur mycket tid som personalen har lagt ned på varje arbetsuppgift. I denna redovisning har arbetsuppgifterna delats in i olika verksamhetsgrenar. Denna indelning ligger sedan till grund för bl.a. vissa uppgifter i årsredovisningen. Verksamhetsgrenarna är centralmyndighetsuppgifter, kollektiv service, direkt service till myndigheter, utvecklingsarbete, utbildning och information samt intern service. Centralmyndighetsuppgifter förekommer på alla enheter. De viktigaste är de som har inriktning på ekonomistyrning såsom dimensionering av domstolar och myndigheter, resurstilldelning, upprättande av anslagsframställning, uppföljning av berörda domstolars och myndigheters budgetläge, framtagande av årsredovisning och bokslut. Inom verksam- hetsgrenen centralmyndighetsuppgifter faller också fastställande av de olika taxor som tillämpas inom rättsväsendet och att föra statens talan i mål och ärenden enligt rättshjälpslagen samt att avge yttranden i mål och ärenden rörande avgifter och allmänna medel inom domstolsväsendet. är också klagoinstans i vissa administrativa frågor inom domstolsväsendet och vid överklagande av beslut enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Med kollektiv service avses sådan serviceverksamhet som inte riktar sig till någon speciell domstol eller myndighet utan riktar sig generellt till dessa. Exempel på sådan service är förvaltning och underhåll av olika administrativa stödsystem, centrala avstämningar i bokföringssystemen, vissa personalsociala och arbetsrättsliga frågor samt förhandlingsverksamhet. Vidare hör till denna verksamhetsgren den service som lämnas i form av centrala upphandlingsavtal, blankettframställning, biblioteksservice och beredskapsplanering. Arbetsuppgifter hänförliga till denna verksamhetsgren förekommer på alla enheter i . Direkt service förekommer också på alla enheter och är sådan serviceverksamhet som riktas direkt mot en enskild domstol eller myndighet. Hit hör att producera indata i olika personal- och ekonomiad- ministrativa datasystem, annan löpande ekonomiservice och personaladministrativ service, löneadministration, planering och inredning av lokaler och all slags rådgivning. Utvecklingsarbete utförs av samtliga enheter i . Arbetet bedrivs huvudsakligen som ett 40-tal större eller mindre utvecklingsprojekt som antingen berör hela domstolsväsendet eller större eller mindre delar av detta. Som exempel kan nämnas utvecklandet av ett nytt databaserat målhanteringssystem för domstolarna, införande av ett avancerat redovisningssystem vid domstolar och tillhörande förvaltningsmyndigheter, utarbetande av nya normer för dimensionering av vissa domstolstyper samt uppföljning av viss ny lagstiftning. I verksamhetsgrenen ligger också sådant utvecklingsarbete som inte har blivit utformat som ett särskilt projekt, som till exempel att på regeringens uppdrag utföra vissa mindre omfattande utredningar och utvärderingar. Arbete med utbildning och information utförs i första hand inom utbildningssektionen som är knuten till sekretariatet men förekommer också inom övriga enheter. kursutbud är omfattande och rymmer såväl centrala och regionala som lokala utbildningsprogram. Intern service slutligen är de arbetsuppgifter som behöver utföras för att administrera självt. Häri inryms bl.a. verksledningens arbete. 4.3 utredningar som rör beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare, kammarrättspresidenten , med uppdrag att följa upp reform av domstolsadministrationen. Enligt direktiven skulle denne bl.a. undersöka, om principen om domstolarnas självständighet i deras dömande verksamhet på något sätt hade trätts för när genom dittillsvarande verksamhet, om verket hade uppfyllt de grundläggande mål för verksamheten som uppställdes vid verkets inrättande och om uppgiftsfördelningen i administrativt avseende mellan domstolarna, verket och regeringen var ändamålsenlig. Utredaren skulle vidare bl.a. överväga sammansättningen av bl.a. med inriktning på om fler företrädare för domstolsväsendet borde ingå i styrelsen, samt uppgiftsfördelningen mellan styrelsen och verket. Utredaren hade däremot inte till uppgift att ta upp frågan om behovet överhuvud taget av en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område. Utredningen angående domstolsadministrationen anförde i sitt betänkande och domstolarna (Ds Ju 1982:3) bl.a. att Domstols- verkets verksamhet inte hade medfört något intrång i domstolarnas självständighet. Utredningen konstaterade vidare att syntes ha ägnat sig åt angelägna uppgifter och hade gjort en riktig prioritering av dessa. Utredningen framhöll i detta avseende att servicefunktion gentemot domstolarna var den allra viktigaste av verkets uppgifter och att andra, i och för angelägna uppgifter inte borde ges en sådan omfattning att serviceverksamheten till någon del skulle eftersättas. På vissa punkter förespråkade utredningen en utökad centralisering till av administrativa uppgifter eller avstyrkte decentralisering av andra. Utredningen uttalade att antalet ledamöter i borde utökas med tre ledamöter, varav två domare och en advokat. Utredningsbetänkandet remissbehandlades och redovisades av regeringen för i budgetpropositionen 1983 (prop. 1982/83:100 bil. 4, D). I sin anmälan till denna del av propositionen anförde justitieministern bl.a. att det var naturligt att - med sin huvuduppgift att vara domstolarnas serviceorgan i administrativa frågor - i sin styrelse har ett större inslag av ledamöter med praktiska erfarenheter från verksam- hetsområdet än som annars är brukligt för centrala förvaltningsmyndigheter. bereddes sålunda tillfälle att ta del av detta och övriga regeringens överväganden i anledning av utredningen. anslöt sig till regeringens överväganden (bet. 1982/83 JuU24, rskr. 1982/83:217). Som en följd av detta utökades med ytterligare två ledamöter, en domare och en advokat (1983:694). har varit föremål för skilda utredningar, initierade både av verket självt och av regeringen. beslutade sålunda att göra en översyn av verkets arbetsuppgifter och organisation. En av utgångspunkterna för översynen var att göra en bedömning av hur skulle kunna fullgöra sina arbetsuppgifter med minskade resurser. Denna förutsättning preciserades under utredningens gång så att man utgick från en nedskärning av verkets anslag . Detta ställningstagande var föranlett av uttalanden i bl.a. budgetproposition om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten i den offentliga sektorn (prop. 1990/91:100 bil. För arbetet anlitades en extern konsult. Domstols- verket har redovisat resultatet av utredningen i rapporten av DV:s arbetsuppgifter och organisation (1991:5). En bärande tanke i konsultens förslag är att det inte går att förena rollen som centralmyn- dighet, innefattande centrala beslutsfunktioner, med rollen som service- och utvecklingsorgan i en och samma organisation eller myndighet. Förslaget, som byggde på att en i någon form ändrad domkretsindelning skulle komma till stånd och att fick tillstånd att avgiftsfinansiera en stor del av sin serviceverksamhet, innebar i stort att verksamheten omorganiserades i tre steg . Under det första steget skulle verket arbeta i en oförändrad organisation men med inriktning på att ett stort antal beslutsbefogenheter och uppgifter av servicekaraktär skulle delegeras ut till domstolarna. I steg två skulle ytterligare uppgifter föras från verket till domstolarna. skulle då också få en annorlunda utformad organisation. Verket skulle sålunda vara uppdelat i tre enheter varav en skulle ombesörja centralmyndighetsfunktioner med beslutsinslag, en annan serviceåtgärder inom ekonomi- och personaladministration och en tredje utvecklingsfrågor. I detta skede skulle enligt förslaget det tidigare nämnda besparingsbetinget om av anslag kunna förverkligas. Under steg tre skulle verket övergå i en renodlad konsultroll och alla centralmyndighetsuppgifter skulle då föras bort från verket till bl.a. regeringen. ställde sig bakom konsultförslaget endast beträffande de två första stegen.