prop · GH03163 · 1994-01-01 00:00:00 — Kemikalieinspektionens verksamhet finansieras genom avgifter. Principer och metoder för finansiering samt frågor om anslagskonstruktion för Kemikalieinspektionen utreds. Kemikalieinspektionens årsredovisning och fördjupade anslagsframställning visar att kunskaperna om existerande kemikaliers hälso- och miljöfarlighet ökat väsentligt. Den kunskapsuppbyggnad som skett inom projekt för utredning och dokumentation av kemikalier som förekommer i stora kvantiteter har starkt bidragit till detta. En betydelsefull utveckling av testmetodik och av kriterier för bestämning av kemikaliers hälso- och miljöfarlighet har skett i internationellt samarbete. Kemikalieinspektionen har deltagit aktivt i nämnda arbeten. Den skärpta prövningen av bekämpningsmedel och omprövningen av gamla medel har medfört att dagens bekämpningsmedel är avsevärt bättre utredda än . Kunskaperna om förekomst och flöden av kemikalier har ökat. Inspektionens arbete med ett utvecklat produktregister kommer att ge än större bidrag till detta. Regeringen finner att arbetet bedrivs i enlighet med kemikaliekontrollens kunskapsmål. Kemikaliekontrollens produktmål syftar till att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas. Kemikalieinspektionen har tagit fram förbud eller begränsningsplaner för 13 kemiska ämnen eller ämnesgrupper med särskilt skadliga egenskaper som regeringen och ställde sig bakom (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Detta arbete har fortsatt . Riskbegränsningen för bekämpningsmedel har genomförts genom skärpt prövning och substitution av särskilt riskabla produkter. Inspektionen har initierat ett riskbegränsningsarbete inom som innefattar fyra av de i begränsade ämnena. Tillsynsverksamheten har fokuserats på flera stora produktgrupper av intresse från hälso- och miljösynpunkt. Tillämpningen av substitutionsprincipen har utvecklats. Inspektionen har genom tillsyn, rådgivning, information och opinionsbildning samt med vägledning till lokala och regionala myndigheter verkat för en ökad tillämpning av bl.a. substitutionsprincipen. En förutsättning för att nå hanteringsmålet är att konsumenter och användare får god information från leverantörer om hur produkter skall hanteras. Kemikalieinspektionen deltar i det arbete inom och EG/EFTA som syftar till att harmonisera regler för klassificering och märkning. Detta leder till enhetliga klassificerings- och märkningssystem vilket underlättar för användarna. Inspektionens tillsynsverksamhet kontrollerar att leverantörer uppfyller sina skyldigheter enligt LKP. Regeringen konstaterar vidare att inte haft några invändningar i revisionsberättelsen avseende Kemikalieinspektionen. För att Kemikalieinspektionen skall kunna arbeta i enlighet med den inriktning regeringen föreslagit, där det internationella liksom det lokala perspektivet får ökad tyngd i arbetet för en hållbar utveckling, måste myndigheten medges ett ökat uttag av avgifter. Därutöver kan omprioriteringar behöva göras. Regeringen erinrar om att resursbehovet påverkas starkt av relationerna mellan och EU. Möjliga åtgärder för riskbegränsning, ändrade krav på kontroll- och granskningssystem samt medverkan i eller påverkan på EG:s kemikaliearbete är exempel på ännu osäkra förutsättningar för den svenska kemikaliekontrollen. Regeringen torde få återkomma härtill budgetproposition. Kostnaderna för verksamheten /95 beräknas till , varav skall finansieras med avgifter. Ekonomisk plan 1994/95 (1 000-tal kr.) 1993/94 1994/95 UTGIFTSRAM 66 435 71 871 FINANSIERING - Anslag A10. Kemikalieinspektionen1 1 1 A11. Särskilda projekt2 10 426 9 612 varav statistik - 1 810 - Avgifter Kemikalieavgifter 45 360 47 360 Bekämpningsmedelsavgifter 10 649 14 899 Summa 66 43571 871 1 /94 anslaget B8. 2 /94 anslaget B9. Särskilda projekt inom bekämpningsmedels- kontrollen. I avvaktan på en översyn av principer och metoder samt frågor om anslagskonstruktion för Kemikalieinspektionens finansiering, se nedan, föreslår regeringen att Kemikalieinspektionens verksamhet /95 finansieras som . Regeringen återkommer med en ekonomisk plan för budgetåren 1995/96 och 1996/97 när finansieringsprinciper och anslagskonstruktion fastslagits. Med hänsyn till att medel inom statistikområdet från och med /95 anvisas myndigheten över reservationsanslaget ändras benämningen på anslaget till Särskilda projekt. Den reservation som vid utgången av innevarande budget kan finnas under anslaget Särskilda projekt inom bekämpningsmedelskontrollen bör tillföras det nya anslaget. För att uppfylla målen i det av antagna saneringsprogrammet skall ett produktivitets- och effektivitetskrav läggas på alla myndigheter. Regeringen anser mot denna bakgrund att Kemikalieinspektionen för /95 över reservationsanslaget bör anvisas för bekämpningsmedelskontroll och begränsningsarbete, m.m. I enlighet med beslut (bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122) om ett förändrat statistikansvar, fördelas medel som tidigare anvisats , från och med /95 på berörda myndigheter. Kemikalieinspektionens reservationsanslag tillförs därför för verksamhet inom statistikområdet. Regeringen anser vidare att Kemikalieinspektionen bör medges ökad resursram på kemikalieområdet främst för det ökade internationella arbetet. Inspektionen bör därför för /95 medges en ökad utgiftsram på jämfört med nuvarande nivå samt medges att öka uttaget av kemikalieavgifter i motsvarande omfattning. Det ankommer på regeringen att besluta härom. På bekämpningsmedelsområdet är det framför allt det ökade arbetet med förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel och biocider som medför en expansion av verksamheten. För /95 motsvarar denna expansion att uttaget av bekämpningsmedelsavgifter ökar motsvarande resp. . Inspektionen bör därför för /95 medges en ökad resursram på för förhandsgranskning av biologiska bekämpnings- medel och för förhandsgranskning av biocider. Det svenska resultatet i EU-förhandlingarna visar på goda möjligheter för att även i fortsättningen kunna bedriva ett dynamiskt arbete inom verksamhetsområdet. Mot bakgrund av detta bör Kemikalieinspektionen i den enkla anslagsframställningen för /96 återkomma med preciserade resursbehov avseende det framtida kemikaliearbetet inom EU. har beslutat att Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras genom avgifter (prop. 1984/85:118, bet. 1984/84:JoU30, rskr. 1984/85:340). Finansiering sker dels direkt via kemikalieavgifter, avgifter för förhandsgranskning av bekämpningsmedel och avgifter för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel, dels indirekt via miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel. För de tre förstnämnda avgifterna är Kemikalieinspektionen uppbördsmyndighet, för de två senare resp. Kemikalieavgifterna tas ut enligt förordningen (1989:216) om kemikalieavgifter i form av en årsavgift och en produktavgift. Den senare är differentierad utifrån importerad eller tillverkad kvantitet. Kemikalieavgifterna finansierar inspektionens kostnader för bl. a. produktkontroll och tillsyn. Avgifterna för förhandsgranskning av bekämpningsmedel, kemiska och biologiska, finansierar inspektionens arbete med förhandsgranskning av dessa bekämpningsmedel. Avgifterna tas ut enligt förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel resp. förordningen (1991:1288) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Avgifterna är konstruerade på samma sätt, i form av en ansökningsavgift (avgift för förhandsgranskning vid ansökan om godkännande) samt en årlig avgift för varje godkänd produkt baserad på försäljningsvärdet för produkten (omsättningen). Miljöavgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel tas ut i form av avgift på kväve- och kadmiuminnehållet i handelsgödsel samt en avgift per kg aktiv substans i bekämpningsmedel. Miljöavgifterna betalas in via en inkomsttitel på statsbudgeten och ställs till inspektionens förfogande över reservationsanslaget Särskilda projekt inom bekämpningsmedelskontrollen. Avgifterna finansierar därutöver andra miljöprojekt inom jord- och skogsbruksområdena. Den kemikaliekontroll som bedrivs vid Kemikalieinspektionen finansieras således direkt via kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifterna och indirekt via miljöavgifterna. Så länge en självklar och tämligen väl avgränsad krets av företag och branscher är berörd - och verksamhetsgrenarna är klart åtskilda - kan denna finansieringsmodell fungera bra. Problem av den typ som redovisats för nya produkter, såsom biologiska bekämpningsmedel där underlaget (omsättningen) under introduktionsfasen inte är tillräckligt för att ta ut avgifter som täcker kostnaderna för granskning, kan dock komma att öka . Omfattningen av det internationella arbetet, framför allt vid ett eventuellt svenskt medlemskap i , förutses bli stor men kan inte uppskattas med någon säkerhet. En direkt avgiftsfinansiering av en verksamhet har fördelen att en nära koppling erhålls mellan verksamhetens omfattning och den eller de branscher som omfattas av den. De faktiska kostnader myndigheten har, med utgångspunkt i beslut om verksamheten, skall bestämma avgiftens storlek. Resonemanget kan gälla också miljöavgifter, där dock syftet primärt eller delvis kan vara ett annat, nämligen att via ekonomiska incitament få producenter och konsumenter att välja miljövänligare produkter. En nackdel med ett finansieringssystem som detta är å andra sidan att det kan föreligga stora skillnader mellan de kostnader en leverantör eller ett företag förorsakar myndigheten och vad företaget eller levarentören betalar. Regeringen anser att arbetsområdet är föremål för så stora förändringar i fråga om omvärldskrav, möjlighter och utvecklingsalternativ att en större flexibilitet i medelsanvändningen än måste medges. Mot denna bakgrund avser regeringen att utreda Kemikalie- inspektionens finansiering i grunden och utforma förslag till en framtida finansieringsmodell. Arbetet skall bedrivas skyndsamt så att förslag kan presenteras för budgetarbete . Såväl en finansiering baserad på avgifter som en finansiering över statsbudgeten och kombinationer därav skall undersökas. Omfattningen av myndighetens nuvarande verksamhet bör utgöra bas i utredningen, dock bör frågan om lämplig finansiering av Kemikalieinspektionens arbete med FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen också ingå i uppdraget. Regeringen erinrar i sammanhanget om vad som anförts i avsnitt 3.2.1 beträffande riskdifferentierat avgiftssystem för bekämpningsmedel och kemikalier. Sammanfattning av Kemikalieinspektionens och Statens naturvårdsverks rapporter om avveckling av bly och kvicksilver Avvecklingsarbetet vad gäller bly hos företag m.m. har kommit igång på ett bra sätt för ur exponeringssynpunkt särskilt viktiga användningsområden för bly. Insikten om att blyanvändningen skall avvecklas har ökat inom ett stort antal branscher. Väsentliga reduktioner har redan nåtts för bly i halvkristall, bly i färg och bly i rostskyddsmedel. I dessa fall har användningen redan minskat med ca 90, 80 resp. . Frivilliga åtaganden finns för den fortsatta avvecklingen av bly i färg och i rostskyddsmedel. Kemikalieinspektionen bedömer att blyanvändningen inom dessa områden bör kunna ha upphört nästan helt . Frivilliga åtaganden finns även för blyhagelanvändningen. Den bör därigenom kunna begränsas med till omkring . Arbete har även inletts för att avveckla användningen av bly inom sportfisket. För vissa områden har kunskapsbrist varit en hämmande faktor för att kunna initiera avveckling. Användning, alternativ m.m. har kartlagts och därmed givit nödvändiga förutsättningar för att ett praktiskt arbete skall kunna inledas med utveckling av alternativ och avveckling. Det gäller t.ex. bly till olika slag av lödning. Avvecklingsarbetet vad gäller kvicksilver har gått mycket bra. Detta trots de oväntade svårigheter genomförandet av förbudet mot vissa kvicksilverhaltiga varor medförde. Genom förbudet kommer den årliga omsättningen av kvicksilver att minska med drygt . Ytterligare ca avvecklas utifrån sådana frivilliga åtaganden som initierats av inspektionen. Årsomsättningen kvicksilver i lysrör och kompaktlampor antas ha minskat med . Kemikalieinspektionen bedömer att det, för inspektionens ansvarsområden, är möjligt att uppnå det långsiktiga målet att avveckla användningen av kvicksilver fram . Bedömningen vilar på inspektionens planerade fortsatta avvecklingsinsatser samt på antaganden om spontan substitution. Behovet av utvecklingsinsatser återspeglas i att användningen i vissa varor måste avvecklas successivt fram . har emellertid merparten, , avvecklats. I importerad utrustning som innehåller kontakter och reläer med kvicksilver kan uppskattningsvis ytterligare kvicksilver ha kommit till . Det är uppenbart att tillförseln av kvicksilver i importerad utrustning minskar. Det har inte varit möjligt att uppskatta hur stora mängder detta rör sig om. En mindre mängd kvicksilver kommer att omsättas i reservdelar för viss utrustning under efter det att varorna inte längre finns på den svenska marknaden. Kvicksilvret i enstaka analysinstrument kommer dessutom inte att kunna ersättas av kemiska/fysikaliska skäl. Endast ett fåtal sådan instrument säljs och de innehåller mycket små mängder kvicksilver. Kemikalieinspektionen har valt att söka få till stånd en avveckling av användningen av utrustning som innehåller förbjudna apparater och elektriska komponenter genom frivilliga åtaganden. Inspektionen avser att även initiera avveckling av utrustning med förbjudna mätinstrument. Då mycket av den utrustning som berörs tillverkas utomlands, planeras även internationella insatser. Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att införa ett förbud mot import och försäljning av råvaran kvicksilver. Inspektionen föreslår även ändringar i nuvarande förordning om vissa kvicksilverhaltiga varor (1991:1290). Kabelindustrin använder bly för mantling av kraftkabel, tidigare även till telekabel. Läggning av blymatlad kabel har kraftigt minskat i omfattning. fortsätter att följa utvecklingen på området vad gäller användningen av bly i sjökabel och i blymantlad jordkabel. Spridning av bly från bensin har länge varit den för miljön allvarligaste spridningskällan för bly. finns acceptabla blyersättningsmedel baserade på natrium, kalium eller järn. har föreslagit införande av miljöklasser för bensin och förbud mot användning av bly som smörjmedel i all bensin. Blyförgiftning av sjöfågel, främst änder, gäss och svanar, anses vara den allvarligaste effekten av att blyhagel blir kvar i naturen efter jakten. Förgiftningen uppstår framför allt inom våtmarksområden genom att de kvarblivna haglen förväxlas med frön och grus vid sökning efter föda. har föreslagit att ett förbud mot användning av blyhagel inom de 30 CW-områden som har avsatts i , införs från . Användningen av bly i blyackumulatorer är det största enskilda användningsområdet för bly. Användningen uppgår till ca , vilket utgör ca två tredjedelar av den totala blyanvändningen. hamnade en stor del av dessa batterier i avfallet eller i miljön när de var förbrukade. Föreskrifter om insamling och bortforsling av förbrukade blyackumulatorer infördes . Insamlingen av förbrukade startbatterier har varit mycket effektiv. insamlades 1 400 000 batterier. Vid laboratorier används kvicksilver inom framför allt tre områden. De är termometrar, analyskemikalier/reagens samt apparatur/instrument. Av dessa står termometrarna för de största kvicksilverutsläppen. Försäljning av kvicksilvertermometrar och mätinstrumnet regleras i förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor, vilket innebär ett förbud mot försäljning . Det finns inget förbud mot övrig kvicksilveranvändning vid laboratorierna. har gett ut en informationsskrift riktad till laboratorier om användningen av kvicksilver. beslutade att ett åtgärdsprogram mot miljöfarliga batterier skulle påbörjas . Hanteringen av batterier regleras i en förordning om miljöfarliga batterier. är brunstensbatterier och huvuddelen de alkaliska batterierna kvicksilverfria. Det är nu bara batterier av knappcellstyp som fortfarande innehåller kvicksilver. Insamlingsgraden för knappcellsbatterierna är . Det är en överkonsumtion av kvicksilveroxidbatterier, vilket bl.a. annat beror på att styckepriset för dessa kan vara lägre än för alternativen. avser i annat sammanhang att begära att regeringen kraftigt höjer den nuvarande avgiften för dessa batterier. kommer också att se till att information om substitutionsmöjligheter för dessa batterier tas fram. Genomförda och planerade åtgärder väntas medföra att de totala utsläppen av bly till luft och vatten kommer att minska och av kvicksilver . För väntas en ökning av kvicksilverutsläppet på grund av ökad tillförsel av amalgam till krematorierna. Förteckning över remissyttranden över Kemikalieinspektionens och Statens naturvårdsverks rapporter om avveckling av bly och kvicksilver Följande instanser har inkommit med yttrande: , Överbefälhavaren - Försvarsstaben, , , , , , (), Statskontoret, (), (), (), , (), , , (), , , Styrelsen för teknisk ackreditering (Swedac), (), , , , (), Apoteksbolaget, SIS - i - Miljömärkning, i , i , i , i , kommun, kommun, kommun, , (), , , , , , , (), Akademikers (), i (LO), (), , , - Landsbygdens Jägare, (), (), Metallbiologiskt centrum i , , (), , , , , (), Kemiska Industrikontor, och . Följande instanser har beretts tillfälle men inte inkommit med yttrande: för vatten och luftvårdsforskning (IVL), (), , , , Föreningen , , för instrumentering, Mätteknik och Komponenter - IM, () och Verkstadsindustrier. Sammanfattning av att avveckla amalgam som tandfyllningsmaterial (Ds 1992:95) har haft regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att avveckla amalgam som tandfyllningsmaterial. Bl.a. skall ett förslag till avvecklingsplan läggas fram. Skälet till avvecklingen anges i utredningsuppdraget vara miljöskäl. (Avsnitt 2). Utredningen har bedrivits som en tjänstemannautredning med anlitandet av ett stort antal experter. I en referensgrupp har ingått representanter för Kemikalieinspektionen (KemI), för Materialprovning (NIOM) och (). (Avsnitt 3). Bakgrunden till utredningsuppdraget är att antagit en allmän avvecklingsplan för kvicksilver. Förslag till hur avvecklingen skall ske område för område utarbetas av KemI och SNV. För tandvårdens avveckling av kvicksilveranvändning via amalgam har regeringen valt som den myndighet som skall utarbeta förslag till en avvecklingsplan. (Avsnitt 4). Tandvårdens årliga förbrukning av kvicksilver ligger i storleksordningen . Punktutsläppen till luft och vatten från tandvården tenderar att utgöra en allt större andel av totala utsläpp genom att kvicksilvertillförseln från andra källor t.ex. kvicksilverbatterier och sönderslagna termometrar successivt minskar. Detta trots att tandvården minskat sin förbrukning av kvicksilver . Miljö- och hälsoskyddsförvaltningar har på många håll krävt att tandvården minskar sina utsläpp av kvicksilver till de kommunala avloppsnäten. beräknar att avloppsslammet innehåller maximalt kvicksilver varav 1/3 uppskattas komma från tandvården. (Avsnitt 5). Det finns ingen total statistik över hur många amalgamfyllningar som utförs inom folktandvårdens barn- och ungdomstandvård. Uppgifter från vissa landsting visar dock att andelen amalgamfyllningar av totalantalet fyllningar minskat . Flertalet fyllningar är utförda i andra material än amalgam. Utredningen har skattat antalet amalgamfyllningar inom folktandvårdens barn- och ungdomstandvård till ca 203 000 fyllningar. För vuxentandvårdens del finns statistik att tillgå 1991 som ett antal vad gäller privattandvården. Andelen amalgamfyllningar har minskat från till . Totalt beräknas antalet amalgamfyllningar 1991 utgöra ca 1,1 miljoner fyllningar. Vad gäller folktandvårdens vuxentandvård finns statistik för hela landet enbart för . Totala antalet amalgamfyllningar skattas till ca 740 000 fyllningar. Detta antal utgör av samtliga fyllningar som utfördes inom folktandvårdens vuxentandvård. (Avsnitt 6). Enligt en enkätundersökning till svenska tandläkare ansåg sig merparten ha goda kunskaper och färdigheter vad gäller tandfyllningsmaterial som amalgam, komposit och guld. Sämre var det med kunskaper och färdigheter för andra alternativ till amalgam. Endast av de tillfrågade tandläkarna instämde eller instämde helt i ett påstående om att förbud mot amalgam bör införas . Det finns således inte någon opinion bland tandläkare för ett snabbt avvecklande av amalgam enligt denna undersökning. (Avsnitt 7). Alternativen till amalgam utgörs dels av plastiska material, dels av material där indirekt teknik för framställning av ersättningen används. De plastiska materialen införs i tanden där de fås att stelna. Inget av de plastiska materialen kan helt ersätta amalgam. Vid indirekt teknik utförs restaureringen utanför munnen vanligtvis under medverkan av tandtekniker. Ersättningar med användande av indirekt teknik t.ex. guldinlägg och guldkronor ställer sig väsentligt dyrare än amalgamfyllningar. Medtages även material som fordrar indirekt teknik kan det sägas att det finns alternativ till amalgam. Detta under förutsättning att man kan bortse från kostnads- och resursaspekterna. Biverkningsriskerna för de olika alternativen bedöms inte vara större än för amalgam. Det finns inte heller några allvarliga risker för miljön vad gäller nu tillgängliga alternativ. kända alternativ till amalgam ökar alla kostnaderna för tandvården mycket kraftigt. Något helt nytt alternativ till amalgam bedöms inte komma fram . Nuvarande alternativ genomgår dock förbättringar och utveckling. Kostnaden för vissa av dem förväntas också minska. (Avsnitt 8). Av de nordiska länderna är det endast som har ett förslag om amalgamstopp . Det finns dock inget politiskt beslut. Utredningen har inte kunnat finna något annat europeiskt land som planerar för en avveckling av amalgam. Miljöaspekterna med tandvårdens utsläpp av kvicksilver har dock uppmärksammats i ett antal länder med krav bl.a. om amalgamavskiljare på tandläkarmottagningarna. (Avsnitt 9). Tandhälsan hos barn och ungdomar har kraftigt förbättrats . Detta innebär ett minskat behov av fyllningsterapi speciellt vad gäller tuggbelastade fyllningar där amalgam varit ett förstahandsalternativ. I fråga om vuxna har antalet kvarvarande tänder ökat . Hos unga vuxna är alltfler kvarvarande tänder utan kariesskador. För den äldre vuxenbefolkningen uppvisar dock de kvarvarande tänderna skador där fyllningsterapi måste tillgripas som äldre fyllningar måste revideras. Den redovisade trenden förväntas bestå . (Avsnitt l0). Tillgången på yrkesverksamma tandläkare minskar successivt. Fram beräknas minskningen uppgå till ca 1 000 tandläkare. ökar antalet tandhygienister. Tillgången på tandtekniker förväntas inte öka under resterande del av 90-talet. (Avsnitt 11). För barn- och ungdomstandvården gör utredningen den bedömningen att antalet amalgamfyllningar kommer att minska kraftigt men att sådana fyllningar kommer att finnas kvar även om inte särskilda regler införs. Den hittillsvarande kraftiga minskningen av amalgamfyllningar inom vuxentandvården bedöms komma att plana ut. Hur utvecklingen fram blir beror bl.a. på vilka förändringar som kommer att ske med tandvårdsförsäkringens ersättningsregler. Önskas en snabb avveckling av amalgam behöver särskilda bestämmelser införas. (Avsnitt 12). Vad gäller själva avvecklingsplanen för amalgam förordar utredningen en stegvis avveckling baserad på olika patientåldrar. Med beaktande av det sakmaterial som presenteras i rapporten om utvecklingen av tandhälsan, tillgången på tandläkar- och teknikerresurser, tillgången på alternativ till amalgam och tandläkarnas nuvarande kunskaper och erfarenheter av alternativa tandfyllningsmaterial föreslår utredningen följande avvecklingsplan. Utredningen föreslår att amalgam inte får användas för fyllningar i temporära tänder (mjölktänder) fr.o.m. . Amalgam föreslås inte få användas för fyllningar i permanenta tänder hos barn och ungdomar upp efter .