prop · GH0321 · 1994-01-01 00:00:00 — Av grundläggande betydelse ur politisk-demokratisk synvinkel är att valsystemet, däri inbegripet valorganisationen, är uppbyggt så att det legitimerar valresultatet så till vida att systemet skall vara uppbyggt så att medborgarna kan känna förtroende för detta och därmed också tilltro till att valets resultat är riktigt. Valsystemet måste vara säkert. I detta ligger att både regelverket och organisationen är sådana att de hindrar manipulation av valresultaten. En annan viktig förutsättning är att valsystemet är rättssäkert ur väljarens perspektiv. Detta gäller t.ex. frågor om röstlängd. Vidare bör valsystemet vara förutsägbart i den meningen att medborgarna skall kunna anse att valresultatet bestäms av de regler som gäller och att valorganisationen fungerar så likformigt som möjligt. Slutligen är det av stor betydelse att valförfarandet ger förutsättningar för en effektiv administration och hantering. Detta gäller såväl personella och ekonomiska resurser som lokaler och utrustning. bemyndigades dåvarande chefen för att tillkalla en särskild utredare (dir. 1991:13) för att se över valför- farandet från administrativ och teknisk synpunkt. Till utredare utsågs produktionssekreteraren ; utredningen antog namnet (Ju 1991:02). beslutade regeringen att utvidga uppdraget till att särskilt se över de bestämmelser som reglerar röstningsförfarandet för utlands- svenskar i syfte att göra det lättare för denna väljarkategori att delta i riksdagsvalen. Utredningen har avlämnat delbe- tänkandet , Organisation (SOU 1992:108). I betänkandet behandlas ett flertal av de frågor som omfattas av utredningsuppdraget. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Beträffande utredningens närmare över- väganden hänvisas till betänkandet. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 92-4070). Vidare har riksdagspartierna genom företrädare beretts tillfälle att lämna sina synpunkter över utredningsförslaget och remissutfallet. framlagda förslag tillgodoser de lämnade synpunkterna i allt väsentligt. Mot bakgrund av bland annat den kritik utredningens förslag fått i fråga om den regionala valadministrationen och om förenklingar i röstningsförfarandet för utlandssvenskarna kommer dessa frågor inte att behandlas i detta sammanhang. Regeringen vill emellertid framhålla det angelägna i att åtgärder vidtas för att underlätta för utlandssvenskar att rösta. Ytterligare aspekter på denna senare fråga samt resterande delar av uppdraget - huvudsakligen frågor med anknytning till bl.a. anpassningen till ett förstärkt personvalsmoment, överklagandereglerna, om kvalifikationsdagen och tidpunkten för utskrift av röstlängden, ångerröstningen samt den språkliga översynen av vallagen - avser utredningen (som antagit namnet ) att redovisa i ett slutbetänkande . Inte heller kommer utredningens förslag om att ta bort de hänvisningar till skattemyndighetens personband som finns i vallagen, i fråga om bland annat beräkning av antalet röstberättigade enligt 2 kap. 3 § och underlag för fastställande av rösträtt enligt 4 kap. 2 och 11 §§, att behandlas här. Anledningen till detta är att alla relevanta uppgifter från personakterna ännu inte har förts över till de nya lokala registren i folkbokföring- ens grundregister. Mot denna bakgrund måste personbanden ännu användas som underlag för fastställande av bland annat rösträtt (jfr. 1990/91:153 s. 148 f.). kommer att fortsätta att föra personbanden intill dess frågan om hur den framtida aviseringsverksamheten inom folkbokföringen har fått sin lösning. Denna fråga behandlas av (Fi 1992:12), vars arbete beräknas vara avslutat /94. Utredningens förslag i övrigt tar regeringen upp . 4 Partiernas rätt till gratis valsedlar Utredningens förslag innebär också att kvoten för gratis valsedlar sänks men att den för ett parti skall beräknas på så sätt att den motsvarar en gång antalet röstberättigade i valkretsen med tillägg av fem gånger antalet röster som partiet fick i föregående val. Remissinstanserna är överlag positiva och tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag i och för sig. De flesta anser dock att det är fel att relatera antalet fria valsedlar till partiers valresultat i föregående val och föreslår i stället att den kvotberäkning som gäller skall behållas men att den sänks till tre eller två gånger antalet röstberättigade. (), Kristdemokratiska Samhällspartiet och de gröna att utredningens förslag skulle missgynna de små partierna. RSV anser dessutom att utredningens förslag skulle göra det svårare att räkna ut det fria antalet valsedlar. RSV, läns- styrelserna och partierna har med nuvarande regler drygt 300 uppgifter att lägga till grund för beräkning av antalet kostnadsfria valsedlar; med utredningens förslag skulle antalet sådana uppgifter bli ca 10 gånger fler. Eftersom utred- ningen har förutsatt att RSV med hjälp av persondatorer skall ta fram beställningsblanketter med uppgift om respektive partis gratiskvot kommer förslaget dessutom få till följd nya kostnader för utveckling av PC-system och ökade kostnader för framställning av beställningsblanketter. Vid beräkningen av besparingar måste enligt RSV också beaktas att en halvering av antalet tryckta valsedlar medför högre tryckkostnad per 1 000 valsedlar, om inte antalet tryckerier minskas till hälften; önskad besparing bör därför vägas också mot regionalpolitiska hänsyn och kraven på valsäkerhet. i län anser att också personvalsmomentet måste beaktas i detta sammanhang. En begränsning av partiernas rätt att kostnadsfritt erhålla valsedlar kan nämligen påverka partiernas benägenhet att inom ramen för nuvarande valsystem öka personvalsinslaget, dvs. att gå ut med flera olika listor inom samma parti. i , som tillstyrker inskränkningar minst i den omfattning utredningen föreslår, anser också att obligatorisk utdelning av valsedlar ej bör ske beträffande parti som anmält att det inte avser att delta i t.ex. landstingsvalet. Bakgrunden till regeringens förslag RSV skall enligt 6 kap. 4 § vallagen tillhandahålla så många blanketter till valsedlar som ett parti beställer om partiet är representerat i den för- samling som valet gäller. Även om ett parti inte finns representerat i skall RSV till- handahålla blanketter till valsedlar om partiet vid något av de två senaste valen har fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Beställning av valsedlar görs av de politiska partierna hos länsstyrelserna eller, i vissa fall, hos RSV. Parti med registrerad beteckning skall anmäla vem som är behörig företrädare för partiet när det gäller beställning av valsedlar. Görs en beställning för ett sådant parti av någon annan än den behörige företrädaren måste beställningen betalas i förskott. Beställningar från partier för vilka RSV inte har skyldighet att tillhandahålla blanketter till valsedlar skall också betalas i förskott. För parti som deltar i riksdagsvalet står, enligt 6 kap. 5 § vallagen, staten för kostnaden för blanketter till valsedlar och tryckning av dessa. En förutsättning för detta är att partiet vid valet eller något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i hela landet eller att partiet utan att ha fått denna andel av rösterna är eller genom valet blir representerat i , vilket kan bli fallet enligt den s.k. 12-procentsregeln. Antalet gratis valsedlar är begränsat till fyra gånger antalet röstberättigade i valkretsen. För parti som deltar i val till kommun- eller och som är eller blir representerat i den församling som valet gäller, bekostar staten blanketter till valsedlar och tryckning av dessa. Antalet gratis valsedlar är också här begränsat till fyra gånger antalet röstberättigade i valet. Visar det sig att ett parti som har rätt till fria valsedlar överskridit sin kvot kräver RSV efter valet in betalning för den överskjutande delen. Om partiet vid val till har betalat valsedlar i förskott och därefter får mer än en procent av rösterna i hela landet betalar RSV, utan ansökan, tillbaka vad partiet betalat i förskott upp till ett belopp som motsvarar den fria kvoten. Vid kommun- och landstingsfullmäktigval gäller motsvarande för partier som blir representerade i respektive församling. Om valsedlar för ett parti som har rätt till fria valsedlar betalats i förskott eftersom beställaren inte varit behörigt ombud gör RSV återbetalningen till partiet och inte till den som har gjort beställningen. Saknas uppgift om partiet görs dock återbetalningen till beställaren. Statens kostnader för tillhandahållande av endast partimarkerade valsedlar och blanketter till valsedlar vid val uppgick till ca 2 milj. kr. medan statens del av kostnaden för partiernas namnvalsedlar uppgick till omkring 19 milj. kr. Kostnaderna för länsstyrelsernas och RSV:s admini- stration av bl.a. förskotts- och återbetalningar har utredningen uppskattat till 1,5 milj. kr. Till valen trycktes drygt 676 miljoner valsedlar. Antalet avgivna röster i de tre valen var sammanlagt ca 15 miljoner. av de upptryckta valsedlarna kom således till användning i den meningen att de lades ner i en valurna. Skälen för regeringens förslag När det gäller antalet valsedlar som trycks kan man ifrågasätta om partiernas behov av valsedlar motsvarar den mängd valsedlar som trycks.Mycket talar för att minska antalet valsedlar och att det också finns utrymme för en sådan reform. Som i stort sett samtliga av de instanser som yttrat sig i denna fråga anser även regeringen att den nuvarande ordningen med fog kan betraktas som ett onödigt resursslöseri; relationen tryckta och använda valsedlar är inte tillfredsställande och härvidlag bör en kostnadsbesparing för staten kunna göras. Frågan om partiernas rätt till gratis valsedlar hör emellertid också till de frågor som kan påverkas av ett utökat inslag av personval. En automatisering av sammanräkningen torde också, under förutsättning att man inte helt går över till ett elektroniskt system, leda till att man bör se över reglerna om valsedelsbeställning. Innan det fattats beslut i frågan om ett ökat inslag av personval bör man inte på ett avgörande sätt förändra det nuvarande administrativa systemet med valsedelsbeställningar. Regeringen anser därför att man bör behålla systemet med en gratiskvot för partierna. De nuvarande reglerna om förskotts- betalning för de partier som inte har rätt till någon gratiskvot bör också behållas. När det sedan gäller hur gratiskvoten skall bestämmas står valet enligt vår mening mellan de två modeller som utredningen diskuterat, nämligen den där kvoten bestäms mot bakgrund av den uppskattade åtgången och ett system där kvoten bestäms i förhållande till antalet röstberättigade. Vilken metod som bör väljas hänger - som utredningen också påtalat - samman med vilka konsekvenser de får för partierna respektive staten. För att kunna beräkna de ekonomiska konsekvenserna för partierna bör man ta hänsyn till att partierna med en sänkt gratiskvot kan antas minska antalet beställda valsedlar. Metoden där gratiskvoten för partierna bestäms efter den beräknade åtgången skulle enligt vad utredningen kommit fram till ge en besparing för staten på ca 9,8 milj. kr. Utredningens alternativa modell, där gratiskvoten bestäms mot bakgrund av antalet röstberättigade men där kvoten sänks från fyra till två, skulle innebära en kostnadsbesparing för staten med ca 7,2 milj. kr. I valet mellan de två modellerna för beräkning av gratiskvoten måste effekterna för partierna och för staten alltså vägas samman. Den modell som utredningen föreslår, där det beräknade behovet av namnvalsedlar ligger till grund för bestämning av gratiskvoten, har den fördelen att den ger den största besparingen för staten. Den metoden innebär emellertid att små partiers gratiskvot minskar mer än större partiers och därför kan uppfattas som orättvis. Det omvända kan sägas om modellen där kvoten bestäms till att motsvara antalet röstbe- rättigade. Den modellen kan uppfattas som mera rättvis eftersom alla partier får lika mycket, som den dock innebär en mindre besparing för staten. Det kan också hävdas - som utredningen också gör - att den modellen inte alls är mera rättvis än den andra eftersom stora partier knappast kommer att klara sitt behov av valsedlar inom kvoten, medan mindre partier kommer att kunna beställa betydligt mer än vad de egentligen har användning för. Mot bakgrund av remissutfallet och den kritik utredningens förslag fått också i denna fråga anser vi inte att utredningens förslag är den mest lämpliga lösningen; den större kostnadsbesparing det förslaget skulle få är inte heller av den storleksordningen att den får avgöra valet av modell. Utredningens förslag innebär dessutom, vilket också RSV påpekat, att det skulle bli svårt för partierna att själva räkna ut kvoten och onödigt komplicerat och mer kostnadskrävande för RSV. Också mot bakgrund av att det är mycket troligt att valsedelshanteringen och utseendet på valsedlar på grund av en personvalsreform kan komma att genomgå en förändring föreslår vi att nuvarande system behålls - i vart fall val - men att kvoten gratis valsedlar till varje parti beräknas utifrån antalet röstberätti- gade i valkretsen multiplicerat med tre. En sådan förändring bör innebära en kostnadsbesparing för staten med ca 5 milj. kr. 5 Röstlängder och röstkort Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med vårt förslag såvitt nu är i fråga. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna fråga tillstyrker utredningens förslag. RSV biträder förslaget att slopa anmärkningsförfarandet. RSV anser att ett klarläggande bör göras beträffande tillämpningen och konsekvenserna när det gäller röstlängdsgranskning via terminal och ifrågasätter om inte röstlängds- och röstkortsregister borde regleras i en särskild registerlag. i anser att det inte finns något behov av att kunna kontrollera de förhållanden som avser annan person om det inte längre skall finnas möjlighet att föra talan mot att annan person felaktigt tagits upp i den allmänna röstlängden. Kontrollen av de röstberättigades egna förhållanden kan ske på det röstkort som sänds till var och en av dem. Därför kan enligt skattemyndigheten behovet av en preliminär röstlängd ifrågasättas. anser att det från produktionssynpunkt är fördelaktigt om röstlängd och röstkort framställs . Också förslaget att behålla röstlängden på ADB-medium med terminalåtkomst fram till sista rättelsedag biträds av skattemyndigheten; först därefter bör röstlängden tas ut på papper. Framställning av röstlängd - utskrift, häftning och distribution - är ett tids- och resurskrävande arbete. För att klara detta på krävs noggranna förberedelser och sannolikt prioriteringar. Den uppenbara fördelen med en sen framställning gör att tidsplanen tillstyrks av skattemyndigheten. i anser att bör ha kvar det övergripande ansvaret för framställningen av röstkort. När det gäller det föreslagna rättelseförfarandet anser att det inte är självklart att den som upprättat röstlängden också såsom utredningen föreslår självständigt skall vara den som ändrar den. För förslaget talar dock praktiska skäl liksom den omständigheten att övervägande antalet ändringar är rutinarbete. motsätter sig därför inte förslaget men förutsätter att som regional valmyndighet fortlöpande underrättas om verkställda ändringar så att kan ha full kontroll över röstlängden fram till och med valdagen. Rättelseförfarandet torde vara uttömmande redovisat genom vallagens bestämmelser. Utrymme för självrättelse enligt förvaltningslagen torde därför inte föreligga med hänsyn till 3 § förvaltningslagen. kommun anser att, för det fall någon vägras rättelse i röstlängden, rätten att överklaga till skall finnas kvar. kommun anser att de skäl som utredningen anfört för att sända ut röstkort senast före ordinarie val inte är bärande. Det kan befaras att detta utskick mitt i semesterperioden medför att många röstkort kommer bort hos väljarna, vilket kan komma att innebära att ett stort antal duplettkort måste utfärdas. Kommunen förordar därför att nuvarande ordning - utsändning senast före valet - behålls. Bakgrunden till regeringens förslag Rösträtt till har svensk medborgare som fyllt senast på valdagen och är upptagen i röstlängd. Det finns två typer av röstlängd, en allmän och en särskild. I den allmänna röstlängden antecknas automatiskt alla svenska medborgare som var folkbokförda i valdistriktet och som har fyllt eller fyller det år röstlängden upprättas. För att tas upp i den särskilda röstlängden krävs att man ansöker om det. I den särskilda röstlängden antecknas svenska medborgare som inte är bosatta i landet om de varit folkbokförda här i riket . Rösträtt i valen till kommun- och har svensk medborgare som finns upptagen i den allmänna röstlängden och är folkbokförd i kommunen. Utlänningar som har varit folkbokförda i landet före valåret tas automatiskt upp i den allmänna röstlängden och har då rösträtt i valen till landsting och kommunfullmäktige om de fyllt senast på valdagen. För att få ändring i röstlängd skall man hos skriftligen framställa anmärkning mot längden. Anmärkning kan göras av både den som anser att han oriktigt uteslutits från rösträtt och den som anser att någon annan oriktigt blivit upptagen i röstlängden. För den allmänna röstlängden finns också ett extraordinärt ändringsförfarande; kan nämligen besluta om rättelse i röstlängden om det är uppenbart att det finns ett fel till väljarens nackdel. Under ett valår skall det för var och en som är röstberättigad i ett val upprättas ett röstkort. För den som är upptagen i allmän röstlängd framställs röstkort genom skattemyndighetens försorg; för den som är upptagen i särskild röstlängd framställs röstkort av . Skälen för regeringens förslag Som utredningen och flera remissinstanser påpekat finns vissa problem när det gäller framställning av den allmänna röstlängden. Bl.a. torde det förhållandet, att man skall rösta i den kommun man lämnat och till vilken man inte längre har någon anknytning, av många väljare uppfattas som otillfredsställande. Ett sätt att lösa detta problem kan vara att som utredningen föreslår senarelägga utskrift av röstlängderna. Granskning av röstlängderna skulle i så fall kunna ske via terminal och uppdatering av röstlängdsregistret kunna göras under hela granskningsperioden. Ett granskningsförfarande via terminal bör också föra med sig att man inte behöver ta fram utskrifter av röstlängd under mellanvalsår. Detta skulle i så fall behöva göras endast vid extra val. Vid utformningen av röstlängdsförfarandet bör man sträva efter att så många som möjligt av dem som på valdagen faktiskt uppfyller kraven för rösträtt också skall finnas i den allmänna röstlängden och därmed få delta i valet. Det är framför allt fråga om personer som blir svenska medborgare efter och utlandssvenskar som åter folkbokförs i som trots medborgarskapet och folkbokföringen inte får rösta. Ett sätt att möjliggöra för denna kategori att rösta är att flytta fram tidpunkten för kvalifikationsdagen för att bli upptagen i den allmänna röstlängden. Detta kommer också att leda till att väljare som flyttar i större utsträckning blir röstberättigade i sin nya hemkommun. Tidsgränsen bestäms av den tid som går åt för att framställa röstlängderna, för att allmänheten skall ha tillfälle att granska längderna och för att längderna skall distribueras till respektive valnämnd. Ett sätt att göra det möjligt att flytta fram kvalifikationsdagen är att ta bort det särskilda anmärkningsförfarandet och slå samman anmärknings- och rättelseförfarandet. Här måste man som utredningen påpekar väga röstlängdens status som exklusivt bevismedel för rösträtt mot att det nu- varande anmärkningsförfarandet inte används i praktiken. På grund av det senare förhållandet anser regeringen att anmärknings- och rättelse- förfarandet bör kunna slås samman. Eftersom röstlängden är ett exklusivt bevismedel bör tidsfristerna för rättelse dock vara reglerat i lag. Möjligheten att föra talan mot att en annan person felaktigt tagits upp i röstlängden kommer mycket sällan till användning och saknar egentlig praktisk betydelse. Vi föreslår därför att det inte längre skall finnas någon sådan möjlighet. i påtalar, försvinner genom en sådan ändring intresset av att ha prövningen av rättelse av röstlängd vid ett offentligt sammanträde. Förfarandet vid prövning av rättelse av röstlängd bör därför kunna vara skriftligt. När det gäller frågan om vilken myndighet som skall pröva frågor om rättelse står valet mellan och skattemyndigheten. I folkbokföringsregistret finns de uppgifter som behövs för att avgöra om en person uppfyller de formella förutsättningarna för rösträtt när det gäller valen till riksdag, landstings- och kommun- fullmäktige. Detta register ligger därför till grund för uppgifterna i den allmänna röstlängden. Folkbokföringssystemet bygger främst på ett system med lokala folkbokföringsregister för varje lokalt skattekontor. Om skattemyndigheten prövar frågor om rättelse i den allmänna röstlängden kan kontrollen på ett enkelt sätt ske via de terminaler som finns hos de lokala skattekontoren. Beslut om rättelse av längden kan föras in efter hand. av längderna kan då ske efter det att tiden för rättelse gått ut och alla rättelser förts in i registret. Ett system där röstlängden granskas mot terminal gör det dessutom möjligt att ta fram röstlängd bara då val skall äga rum. Eftersom granskningen kommer att ske via terminal bör den göras endast hos skattemyndigheten. Därmed kan man också ta bort den nuvarande skyldigheten att kungöra var längderna skall hållas tillgängliga för granskning. Dessutom ligger rättelse av den allmänna röstlängden nära de uppgifter som skattemyndigheten redan har inom ramen för folkbok- föringssystemet; samma regler bör gälla i fråga om folkbokföring och röstlängd. Att skattemyndig- heterna handlägger frågor om rättelse av röst- längderna har också den fördelen att de därigenom får ett samlat ansvar för folkbokföringen och upprättande av allmän röstlängd. Det finns således stora fördelar med att föra över hela ansvaret för de allmänna röstlängderna till skattemyndigheterna. Frågor om rättelse av röstlängd bör därför - mot bakgrund av situationen som den är - prövas av skattemyndigheten. Som utredningen och vissa remissinstanser anför kan det visserligen från principiella utgångspunkter invändas mot denna lösning att frågan om rösträtt inte bör prövas av samma myndighet som ansvarar för det bakomliggande registret. Denna invändning måste emellertid vägas mot den stora administrativa fördelen som det innebär om frågan om rättelse prövas av den registerförande myndigheten dvs. Ett sådant förfarande överensstämmer dessutom med de förhållanden som finns där myndighet har en generell skyldighet att i första hand själv rätta sina beslut (26 § förvaltningslagen /1986:223/). Något sakligt hinder mot en sådan ordning kan inte anses föreligga. Regeringen vill dock framhålla att den föreslagna nya ordningen inte på något sätt innebär ett slutligt ställningstagande vare sig i fråga om ansvaret för röstlängdsframställningen eller ansvaret för de regionala uppgifterna i valorganisationen i övrigt; ett sådant ställnings- tagande kan inte ske förrän utredningen lämnat sitt slutbetänkande och det blivit klart hur den framtida regionala förvaltningen och förvaltnings- myndigheternas ledningsformer kommer att se ut. används automatisk databehandling för upprättande av röstlängd och aktuella uppgifter är sålunda ADB-registrerade. Tillämpningen av frågor om bland annat den personliga integriteten kommer sålunda att vara densamma som . Förslaget om granskning av röstlängd innebär endast att uppgifterna skall kontrolleras med hjälp av terminal i stället för som utifrån den utskrift som tas fram. Eftersom förslaget inte innebär att något ytterligare slag av uppgifter införs eller att ändamålet med registret ändras är det här inte fråga om inrättande av ett nytt register.