prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt utskottet innebär förslaget om delning av pensionsrätt ett stort steg tillbaka i jämställdhetshänseende och att kvinnor premieras för vård av frisk make. Även framför kritik mot möjligheten till pensionsdelning och menar att förslaget innebär att omständigheterna för den ekonomiskt svagare parten blir absurda, i synnerhet då en av makarna när som helst kan bestämma att delningen skall upphöra. Den i familjen med lägst inkomst, i de allra flesta fallen kvinnan, kommer enligt SSU i en omöjlig situation när det gäller att "förhandla" om pensionspoängen. Skälen för regeringens förslag: Frågan om införande av en ordning för delning av pensionsrätt mellan makar i det nuvarande ålderspensionssystemet har alltsedan de första åren efter införandet av ATP-systemet aktualiserats och prövats i olika sammanhang. Till grund för den diskussion som förts har främst legat en önskan att försöka åstadkomma regler till skydd för kvinnor som vid pensioneringen kan drabbas svårt i ekonomiskt avseende om ett tidigare äktenskap då är upplöst. De nuvarande reglerna inom det allmänna pensionssystemet tillåter inte att in- tjänade pensionsrättigheter överförs från en make till den andra. Det finns inte heller någon sådan möjlighet vad gäller pensionsrättigheter inom avtalspensio- neringarna. Dessa pensionsrättigheter betraktas inte heller som en tillgång i makarnas gemensamma bo enligt bodelningsregler. Detta medför att det saknas förutsättningar att beakta värdet av dem vid den bodelning som vanligtvis äger rum vid upplösningen av ett äktenskap (10 kap. 3 andra stycket ). Detsamma gäller numera enligt huvudregeln för frivilliga, individuella pen- sionsförsäkringar. Någon överföring av den pensionsrätt som de representerar eller värdet av den kan alltså i princip inte göras. Det finns emellertid ett undantag. Detta undantag gäller - förutom de nämnda frivilliga, individuella pensionsförsäkringarna - medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande (10 kap. 3 tredje stycket ) och innebär att dessa former av pensionsrättigheter på grund av en jämkningsregel i fjärde stycket i samma paragraf helt eller delvis kan ingå i en bodelning om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrättigheten från bodelning. Sådana pensionsrättigheter kan också ingå i bodelningen om makarna är överens om detta (10 kap. 4 ). Pensionsrättigheter inom den allmänna pensioneringen och inom avtalspensions- systemen kan således inte ge upphov till ålderspension för någon annan än den som har tjänat in den. Även pensionsrättigheter i övrigt hålls utanför den ekonomiska uppgörelse som i allmänhet sker makarna emellan vid upplösningen av ett äktenskap. Bakgrunden till de diskussioner om delning av pensionsrätt som har förts under de gångna decennierna är i huvudsak följande. Den traditionella fördelningen av arbetsuppgifterna inom familjen - som sannolikt kommer att gälla även , om än i successivt allt mindre utsträckning - innebär att kvinnan oftast är den som tar det huvudsakliga ansvaret för barnen och hemmet. Hon avstår kanske från förvärvsarbete helt eller delvis under en ibland rätt . I sin tur kan detta medföra att hon även senare i livet får lägre inkomster än om hon från början satsat på en egen yrkeskarriär. Kvinnan tjänar härigenom inte in pensionsrättigheter i sådan omfattning att hennes ålderspension motsvarar mannens. Att kvinnan avstår från inkomster under vissa tider för att ta hand om barn och hem förutsätter i allmänhet att mannen förvärvs- arbetar i full utsträckning. fungerar familjeekonomin, trots att kvinnan avstår från inkomster, genom att mannen bär en förhållandevis större del av försörjningsbördan. Dessutom utgår säkerligen de flesta kvinnor och män i denna situation - om de alls funderar över det framtida pensionsutfallet - från att makarna även efter ålderspensioneringen skall leva på samma standard och dela på de ekonomiska resurser som finns. Om makarna sedan skiljer sig - kanske efter ett långvarigt äktenskap - har kvinnan generellt sett relativt små möjligheter att bättra på sitt eget pensionsskydd. Detsamma gäller för det fall att mannen avlider före kvinnan. Att de nuvarande reglerna inte tillåter att pensionrättig- heter kan föras över från den ena maken till den andra ens om de är överens om det innebär alltså att kvinnan vid en äktenskapsskillnad eller ett dödsfall går miste om den ekonomiska trygghet på ålderdomen som hon kan ha sett fram mot. Pensionsberedningen redovisade i sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) ingående överväganden i frågan om delning av pensionsrätt mellan makar. Pensionsberedningen ansåg att det - främst vid skilsmässa - fanns be- aktansvärda och tungt vägande skäl för ett system för likadelning mellan makar av den ATP-rätt de tjänat in under äktenskapet. Beredningen fann emellertid att det fanns såväl principiella skäl som betydande tekniska svårigheter som starkt talade mot en ordning för delning av pensionsrätt inom dagens ATP-system. Även kostnadsmässiga skäl anfördes som argument mot en sådan ordning. Något förslag om delning lades därför inte fram. I stället ansåg Pensionsberedningen att lösningar skulle kunna sökas genom att pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna på samma villkor som frivilliga, individuella pensionsförsäkringar helt eller delvis skulle kunna beaktas i en bodelning efter äktenskapsskillnad. Beredningens rekommendation har dock inte föranlett några vidare åtgärder. Med ett reformerat pensionssystem, som är uppbyggt enligt de principer som här föreslås, får vissa av de argument som Pensionsberedningen anförde mot en ordning för delning av pensionsrätt en mindre framträdande plats. De tekniska svårigheter som Pensionsberedningen pekade på och som i princip gör det tekniskt omöjligt att införa ett fungerande och kostnadsmässigt rimligt system för delning av pensionsrätt i det nuvarande allmänna pensionssystemet har sin huvudsakliga orsak i ATP-systemets 15- och 30-årsregler. Dessa regler medför att det inte går att fastställa värdet av de under ett eller intjänade pensionsrättigheterna förrän vid pensioneringen. Med ett avgiftsbaserat reformerat pensionssystem uppstår emellertid i princip inte några svårigheter att efter hand bestämma värdet av pensionsrättigheterna. Ur teknisk synvinkel finns det därför inte längre några avgörande hinder mot ett system för delning av pensionsrätt. Om en ordning för delning av pensionsrätt införs i det reformerade pensions- systemet bör det dock inte komma i fråga att dela pensionsrättigheter intjänade före ikraftträdandet. Ett fritt val för förfluten tid skulle öppna för möjligheter för oönskad spekulation med kostnadsökningar som följd. Endast för tid efter ikraftträdandet av reglerna för delning bör alltså sådan delning kunna äga rum. Kvinnors förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet är förhållandevis hög och närmar sig männens. kan man sannolikt förvänta sig att kvinnors förvärvsmönster mer och mer kommer att likna mäns. Det kan ändå enligt vår mening på det individuella planet föreligga ett rimligt behov av en möjlighet för omfördelning av pensionsrättigheter makar emellan. Makarnas valfrihet att fördela arbetsuppgifterna under sin aktiva tid ökar om de ges denna möjlighet att i viss mån disponera över vardera makens pensionsutfall och därigenom uppnå en ungefärligen lika stor egenpension och detta oberoende av förvärvsfrekvens, arbetstid och inkomstnivå. Pensionsarbetsgruppen har efter att ha vägt in olika argument för och emot ett delningssystem - varvid arbetsgruppens enskilda ledamöter lagt olika tonvikt vid olika aspekter - slutligen stannat för att föreslå att det skall införas ett system för delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. Regeringen ansluter sig till denna ståndpunkt. Vi föreslår således att pensionsrätt som för äktenskapets bestånd tjänas in inom det reformerade pensionssytemet framöver skall kunna delas lika mellan makarna. Ett system för delning av pensionsrätt kan utformas på olika sätt. När det gäller frågan om grundkonstruktionen är det främst två alternativ som framstår som realistiska: löpande eller momentan delning. Löpande delning innebär att pensionsrättigheterna delas lika makarna emellan år för år och att vardera makens pensionskonton kontinuerligt avspeglar effekterna av delningen. Vid momentan delning däremot registreras på makarnas pensionskonton de pensions- rättigheter vardera maken själv år för år tjänar in och delningen av de under äktenskapet intjänade pensionsrättigheterna sker först vid skilsmässa eller dödsfall. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit en ordning med löpande delning. Detta alternativ ligger i linje med tekniken för tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet i allmänhet. Med denna metod blir de årliga effekterna av delningen tydliga och det framtida pensionsutfallet därmed mer förutsägbart. Detta alternativ har också den fördelen att utrymmet för oönskad spekulation inskränks. Vi delar därför Pensionsarbetsgruppens uppfattning att en metod med löpande delning är att föredra. Den löpande delningen innebär i princip att de intjänade pensionsrätter som för det aktuella året skall bokföras på vardera makens konton inom fördelnings- och premiereservsystemen läggs samman och delas, i princip på hälften. Kontona inom fördelningssystemet och inom premiereservsystemet behand- las därvid separat. Därefter registreras resultatet av delningen på respektive makes pensionskonton. Ett system med delning av pensionsrätt bör, på sätt Pensionsarbetsgruppen föreslagit, vara frivilligt. För att delning skall ske bör det krävas att makarna tillsammans anmäler sitt önskemål härom medan det för att delning skall upphöra bör krävas endast att den ena maken anmäler detta. Delning upphör också om äktenskapet upplöses. Anmälan om delning bör få till följd att delning börjar äga rum därefter. Anmälan om utträde får verkan efter. Det bör anmärkas att delning som vid ett utträde redan har ägt rum inte påverkas av att anslutningen till delningsinstitutet upphör. Upphörandet innebär endast att delning inte skall ske fortsättningsvis. En fråga som aktualiserats i remissbehandlingen är om även sambor skall kunna omfattas av delningsinstitutet. Med en så stor frivillighet inom delnings- systemet som den vi föreslår skulle kunna hävdas att det inte finns tillräckligt starka skäl att ställa sambor utanför delningssystemet. Vi menar emellertid att delning av pensionsrätt har ett samband med regler om likadel- ning av makars egendom vid äktenskapets upplösning. Den totala egendomsgemenskap som på grund härav normalt kan sägas föreligga i ett äktenskap föreligger normalt inte i ett samboförhållande, eftersom bodelning mellan sambor endast berör en mycket begränsad del av egendomen i det gemensamma boet. Att möjliggöra delning sambor emellan skulle därför inte stå i samklang med den familjerättsli- ga lagstiftningens intentioner. Även administrativa skäl talar emot att sambor får omfattas av delningssystemet. Möjligheten att dela pensionsrätt bör alltså förbehållas makar. Den bör stå öppen för alla gifta par utan några tillkommande villkor. Således bör exempelvis inte ställas krav att de skall ha varit gifta viss minsta tid eller att de har barn tillsammans. Däremot bör krävas att båda makarna är försäkrade för inkomst- relaterad pension i , dvs. i princip att båda är bosatta här, det eller de år delningen avser. Alla pensionsrättigheter inom det allmänna ålderspensionssystemet som vardera maken tjänat in bör omfattas av delningen. Sålunda kommer inte bara ålderspensionsavgifter på förvärvsinkomster och sociala förmåner att omfattas av delningen utan också andra ålderspensionsavgifter. Effekten härav blir att t.ex. avgifter på förtidspensionärers antagandeinkomster kommer att ingå delningen. Även exempelvis pensionsrätt för vård av barn kommer att omfattas av delningen. Detta innebär att sådan pensionsrätt i förekommande fall skall tillgodoräknas före det att delningen verkställs. Detsamma bör gälla för pensionsrätt på grund av värnpliktstjänstgöring. Eftersom kvinnor genomsnittligt sett har lägre förvärvsinkomster än sina män, medför en likadelning av deras pensionsrättigheter att kvinnornas genomsnittliga pensioner ökar medan männens minskar. I det enskilda fallet kan det dock inträffa att kvinnan har högre förvärvsinkomster än mannen. Även om det primära syftet med en ordning för delning av pensionsrätt är att förbättra pensionsskyddet för kvinnor, ser vi det inte som en nackdel - utan tvärtom som naturligt och önskvärt - att också män kan dra fördel av en sådan ordning. Kvinnor har på grund av den längre genomsnittliga livslängden längre pensionärstid än män. Pensionsrättigheter som överförs från en man till en kvinna ger således, genomsnittligt sett, upphov till en högre livspension än om pensionsrättigheterna hade stannat kvar hos mannen. Eftersom män genomsnittligt sett har högre förvärvsinkomster än kvinnor, kommer huvuddelen av överföringarna att gå från män till kvinnor. Den ökade kostnaden vid överföring av pensionsrättigheter från män till kvinnor skulle alltså inte till mer än en liten del motsvaras av den kostnadsminskning som en överföring av pensions- rättigheter från kvinnor till män skulle ge upphov till. Rimligtvis bör inte kollektivet av försäkrade eller skattebetalare drabbas av de kostnader som uppstår på grund av att en del makar vill ordna sina privata, ekonomiska för- hållanden på ett visst sätt. För att detta skall kunna undvikas krävs regler som gör att pensionsrättigheter som överförs från en make till den andra hos mottagaren ger upphov till samma livspension, genomsnittligt sett, som de hade gett om de hade stannat kvar hos den ursprunglige innehavaren. En förutsättning för förslagen är därför att kostnaderna för ett system för delning av pensions- rätt inte skall påverka andra än dem som använder sig av systemet. På denna punkt är vi alltså inte beredda att frångå Pensionsarbetsgruppens förslag. Detta innebär att pensionsrättigheter som genom delning överförs från en man till en kvinna bör reduceras innan de registreras på kvinnans pensionskonton. På motsvarande sätt bör dock pensionsrättigheter som går från kvinnan till mannen räknas upp. Dessa ned- respektive uppräkningsfaktorer bör bestämmas på i princip försäkringsmässiga grunder och kontinuerligt anpassas till framtida förändringar i skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga livslängd. Om skillnaden i medellivslängd framöver skulle bli mindre än , skulle alltså ned- och uppräkningsfaktorerna bli lägre. Ned- respektive uppskrivning av pensionsrättigheter bör ske såväl inom fördel- ningssystemet som inom premiereservsystemet. I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser vi inte att delning av andra pensionsrättigheter än de som tjänas in inom den allmänna pensioneringen bör övervägas, varken pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna, frivilliga individuella pensionsförsäkringar eller medel på pensionssparkonto enligt lagen om individuellt pensionssparande. Skälen härför är bl.a. att avtalspensioneringarna bygger på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för dessa regelsystem bör inte annat än undantagsvis ändras lagstiftningsvägen och det bör därför överlämnas till parterna att överväga om pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna framöver skall kunna delas makar emellan. Däremot föreslår vi (avsnitt 7.2 nedan) att bl.a. pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna till följd av ändrade regler i framöver skall kunna beaktas jämkningsvis vid bodelning mellan makarna. Även beträffande frivilliga, individuella pensions- försäkringar m.m. lämnar vi vissa förslag i det nämnda avsnittet. Som har konstaterats i det föregående är det i princip tekniskt omöjligt att dela pensionsrätt inom det nuvarande pensionssystemet. Pensionsarbetsgruppen har ansett att det också skulle vara alltför komplicerat att tillåta delning av pensionsrätt från det reformerade pensionssystemet i fall en av eller båda makarna kommer att få ålderspension beräknad såväl enligt det reformerade pensionssystemet som enligt nuvarande regler. Om en make eller båda omfattas av båda systemen uppstår, såvida inte särskilda regler införs för dessa sitiuationer, komplikationer på det sättet att vad en make vinner på delningen inte skulle motsvaras av vad den andra maken förlorar. Om t.ex. mannen är född och kvinnan kommer mannen att få 11/20 och kvinnan 17/20 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, och resterande delar av sina respektive pensioner beräknade enligt nuvarande regler. Om pensionsrättigheter inom det reformerade systemet i detta fall överförs från mannen till kvinnan innebär det att mannen får vidkännas förlusten av pensionsrättigheter till 11/20, dvs. till den del hans pension beräknas enligt reformerade regler, medan kvinnan skulle få del av 17/20 av de överförda pensionsrättigheterna. Ett så fördelaktigt utfall av delningen skulle bli kost- samt för pensionssystemet. Om för samma makar delningen i stället skulle utfalla så att pensionsrättigheter överförs från kvinnan till mannen skulle resultatet på motsvarande sätt bli ofördelaktigt för makarna. Kvinnan, som får 17/20 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, skulle förlora mer än mannen skulle vinna. Han skulle få endast 11/20 av pensionen beräknad enligt reformerade regler. En lösning som medför att det som den ena maken förlorar motsvaras av vad den andre maken vinner torde inte vara tekniskt omöjlig att konstruera. Denna metod skulle innebära att endast så många 20-delar av respektive makes pensions- rättigheter som motsvarar det antal 20-delar av ålderspensionen som för den äldsta maken kommer att härröra från det reformerade systemet fick ingå i delningen och att överförda rättigheter därvid räknades om så att vinsten för den ena maken motsvarades av förlusten för den andra. Vad nu sagts visar att det blir komplicerat att tillåta delning i dessa fall. Inte desto mindre har vi stannat för att det bör övervägas om inte också makar födda skulle kunna omfattas av delningssystemet. Huvudin- riktningen bör därför vara att införa ett system för delning av pensionsrätt också för makar födda , under förutsättning att det inte visar sig att ett sådant system skulle innebära betydande tekniska komplikationer. Ett sådant system kan ta sikte enbart på pensionsrätt som intjänas inom det reformerade ålderspensionssystemet. Rimligen måste det därför byggas upp med utgångspunkt från att delning kan ske enbart av en så stor andel av den intjänade pensionsrätten som motsvarar det antal 20-delar varmed den äldsta av makarna får som ålderspension beräknad enligt det reformerade regelsystemet. Om ett delningssystem införs även för makar födda kommer kvinnor som är medelålders eller äldre och som typiskt sett har störst nytta av ett system för delning av pensionsrätt också att få tillgång till ett delnings- system. Därmed blir inte systemet, som flera remissinstanser befarat, utan reell betydelse. Regeringens förslag: bodelningsregler anpassas till principerna för det reformerade pensionssystemet. Regler med denna innebörd bör utredas med följande inriktning. Rätt till pension på grund av frivillig, individuell pensionsförsäkring bör i regel ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad. Detsamma bör gälla medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Övriga former av pensionsrättigheter, dvs. inom avtalspensioneringarna och såvitt gäller ATP enligt nuvarande regler, bör jämkningsvis kunna beaktas vid en bodelning efter äktenskapsskillnad, om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är uppenbart oskäligt att undanta dem från Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att privata pensionsförsäkringar skall göras till giftorättsgods tillstyrks av och liksom förslaget om en utvidgning av jämkningsregler vid bodelning. Även Haro är positiv till detta förslag. Enligt bör frågan behandlas i annat sammanhang. , som inte kan se varför Pensionsarbetsgruppen lämnar förslag till ändringar i , föreslår som alternativ att make bör kunna göra avdrag för betald premie för pensionsförsäkring som ägs av den andra maken. Om regeln ändå skulle införas anser förbundet att det måste preciseras vilka frivilliga individuella pensionsförsäkringar som avses och att riktlinjer för hur pensionsrättigheten skall värderas måste lämnas. ifrågasätter varför frivilliga och individuella pensionsarrangemang regelmässigt skall ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad när delning av pensionsrätt mellan makar i det reformerade ålderspensionssystemet är helt frivillig. Om den föreslagna regeln ändå skulle införas, bör enligt föreningen riktlinjer lämnas för hur pensionsrättigheterna skall värderas. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av det föregående innebär vårt förslag att det är enbart pensionsrättigheter inom det allmänna reformerade pensionsystemet som skall kunna bli föremål för en renodlad delning mellan makar. Som framhållits tidigare föreligger , utom i undantagsfall såvitt avser frivilliga, individuella pensionsförsäkringar och medel på pensionssparkonto enligt lagen om individuellt pensionssparande, inte heller möjligheter att på annat sätt ta hänsyn till pensionsrättigheter i övrigt vid den ekonomiska upp- görelse makarna emellan som normalt sker vid upplösningen av ett äktenskap. Vi anser emellertid att de principiella synpunkter som ligger bakom förslaget om delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet delvis bör överföras på dessa andra former av pensionsrättigheter. Vi föreslår sålunda att rätt till pension på grund av frivilliga individuella pensionsförsäkringar och medel på pensionsparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande regelmässigt skall ingå i bodelningen efter äktenskapsskillnad. I det följande redovisar vi riktlinjer som bör ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet i fråga om hur dessa pensionsrättigheter bör beaktas vid bodelning. Mot bakgrund av frågans komplicerade karaktär anser vi att en särskild utredare bör få i uppdrag att utarbeta förslag till de ändringar i som bedöms erforderliga. Arbetet skall bedrivas med sikte på att ett ikraftträdande kan ske . Frivilliga, individuella pensionsförsäkringar ingår i princip inte i en bodel- ning efter den ändring som vidtogs i samband med införandet av . Emellertid kan sådana försäkringar, liksom individuellt pensionssparande, redan enligt dagens bodelningsregler ingå i bodelning under förutsättning att makarna är överens om det eller om det på grund av omständig- heterna i det enskilda fallet skulle vara oskäligt att undanta försäkringen eller det individuella pensionssparandet från bodelningen. Ett väsentligt syfte med den ändring som gjordes i bodelningsreglerna vid tillkomsten av var att åstadkomma likformighet med andra former av pension: folk- och tilläggspension samt avtalspension. När nu reglerna för den allmänna pensioneringen kommer att ändras och delning kommer att medges av pensionsrätt intjänad inom det reformerade ålderspensionsssystemet, föreligger inte längre detta skäl att hålla frivilliga, individuella pensionsförsäkringar utanför bodelningen. Tvärtom finns anledning att ompröva det tidigare riksdagsbeslutet om pensionsförsäkringars behandling vid bodelning just för att åstadkomma en fortsatt parallellitet olika pensionsformer emellan. Samma synsätt bör anläggas på det individuella pensionssparandet.