prop · GH0311 · 1994-01-01 00:00:00 — Inget barn kan nekas plats i barnomsorgen för att det anses för svårt funktionshindrat eller på annat sätt avvikande. Inte heller kan barn avvisas med hänvisning till bristande kunskaper eller resurser. Ambitionen kan heller inte begränsas till att alla barn bara skall ha rätt till en plats, utan den måste vara att erbjuda en god kvalitet på verksamheten så att alla barn verkligen får det stöd de behöver. Begreppet barn med behov av särskilt stöd definieras som barn vars svårigheter kan ha sin grund i fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller kan ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön. Ofta är det barn som har förtursplacerats enligt nu gällande 15 § (16 § i nya förslaget) i socialtjänstlagen. Barn som placerats enligt den vanliga kön kan emellertid också visa sig vara i behov av särskilt stöd. Barn med behov av särskilt stöd syftar inte i första hand på en bestämd eller avgränsad grupp barn utan uttrycker snarare att vissa barn tillfälligt eller mer varaktigt kan ha behov av att få särskild uppmärksamhet och behöver mer av de vuxnas stöd och förståelse än andra. Det är barn som ställer särskilda krav på barnomsorgen. Barnomsorgens mål och uppgift är samma för alla barn. Avsikten med att ge barn med funktionshinder eller andra svårigheter en plats i barnomsorgen är att de skall stimuleras av den positiva utvecklingsmiljö som förskolan eller fritidshemmet i sig själv utgör. För barn som på grund av funktionshinder eller andra svårigheter riskerar att bli socialt isolerade och betraktade som annorlunda och avvikande ligger det ett särskilt värde i just detta. Barnomsorgen kan bidra till mer normala uppväxtvillkor för dessa barn. Det bör dock betonas att aktiva insatser i regel behövs för att barnet verkligen skall uppleva delaktighet och gemenskap i barnomsorgen. växer de allra flesta barn med funktionshinder i upp i sina egna familjer. Institutioner för funktionshindrade barn förekommer praktiskt taget inte längre. Barnomsorgens förskole- och fritidshemsverksamhet har spelat en mycket viktig roll när det gäller integrationen och normaliseringen av de funktionshindrade barnens och deras familjers livsvillkor. Cirka 5 000 barn () av de funktionshindrade barnen i förskoleåldern finns inom barnomsorgen - utvecklingsstörda, rörelsehindrade, hörselskadade/döva, synskadade/blinda barn samt barn med olika typer av medicinska funktionshinder. De allra flesta av dessa barn går i en helt vanlig barngrupp. Olika former av specialgrupper (gruppintegrering, lokalintegrering) förekommer dock, t.ex. för döva barn, för gravt utvecklingsstörda och för autistiska barn, av vilka en stor andel är Ett av målen för barnomsorgen är att underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar för barnen. förvärvsarbetar kvinnor i nästan lika stor omfattning som männen. Den väl utbyggda barnomsorgen, den generösa föräldraförsäkringen och en flexibel arbetsmarknad gör det möjligt för föräldrar, kvinnor och män, att förena föräldraskap och förvärvsarbete också då barnen är små. Det förändrade familjemönster som utvecklats under har påverkat de inbördes rollerna i familjen. Papporna tar en mer aktiv del i sina barns omvårdnad och fostran än tidigare, även om hushållsarbetet fortfarande huvudsakligen sköts av kvinnan i familjen. Barnomsorgen skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Detta innebär att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall ha ett öppet- hållande och i övrigt bedrivas kontinuerligt så att föräldrarna kan sköta sitt arbete eller sina studier. Plats inom för- skoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen bör erbjudas så nära barnets eget hem eller skola som möjligt. Samarbete mellan föräldrarna och barnomsorgspersonalen är en självklar del av verksamheten. Det är en förutsättning för kontinuitet mellan hem och förskola/skolbarnsomsorg och för en verksamhet som bygger på barnens erfarenheter och livsvillkor. Initiativet till att upprätthålla en aktiv dialog med varje förälder bör vara förskolans, fritidshemmets och skolans ansvar, så att föräldrar blir delaktiga och får medinflytande i verksamheten. 5.4 Valfrihet och mångfald Barnomsorgen skall präglas av valfrihet och mångfald. Detta innebär att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bedrivs i olika verksamhetsformer och med olika profilering, såväl innehållsligt som organisatoriskt. Föräldrar skall kunna välja den verksamhet som passar den egna familjens behov bäst. Det kan gälla såväl valet mellan daghem och familjedaghem för barn i förskoleåldrarna, som valet av daghem i enskild eller regi. Inte heller kommungränser bör begränsa föräldrars möjlighet att välja barnomsorgsform och verksamhet för sina barn. Om ett barn som inte är hemmahörande i kommunen får plats i en förskola eller ett fritidshem bör kommunen få ersättning för sina kostnader från hemkommunen. Genom att den fria etableringsrätten för förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg lagts fast har möjligheterna att bedriva olika former av barnomsorg ökat som småbarnsföräldrarnas möjlighet att välja mellan olika barnomsorgsformer förbättrats. Den ökar också barnomsorgspersonalens valfrihet. De som vill pröva egna ideér om hur verksamheten skall bedrivas kan starta eget i olika företagsformer. Den fria etableringsrätten är också en viktig del i strategin för att klara full behovstäckning inom barnomsorgen samt bidrar till ökad kostnadseffektivitet och kvalitet i verksamheten. Avsikten med den fria etableringsrätten inom förskolan och skolbarnsomsorgen är att öka valfriheten och mångfalden inom barnomsorgen. Därför är det viktigt att enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg jämställs med sådan i större utsträckning t.ex. avseende de ekonomiska förutsättningarna för respektive verksamhet. Det bör heller inte vara möjligt för kommuner att avslå en ansökan om etablering av en enskild förskola eller ett enskilt fritidshem på andra grunder än sökandens lämplighet för uppgiften samt lokalernas ända- målsenlighet. För att undvika onödig segregation, särlösningar och kategoriverksamheter bör kommunen kunna ställa som villkor för kommunala medel till den enskilda förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen att avgifterna inte oskäligt avviker från den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet, att barn med behov av särskilt stöd kan tas emot i verksamheten samt att verksamheten i övrigt håller en med kommunen jämförbar kvalitet. 5.5 Kostnadseffektivitet inom barnomsorgen Ett ytterligare mål för barnomsorgen är att utforma stödet och regleringen så att verksamheten bedrivs ekonomiskt effektivt. I förra årets kompletteringsproposition (1991/92:150, del II) konstaterades att situationen för kommunerna - i likhet med övrig offentlig verksamhet - förändrats . Den kommunala verksamheten måste ställas om från expansion till konsolidering. Detta förhållande, liksom den ekonomiska situationen i övrigt, har medfört att det nu pågår ett omfattande omställnings- och förnyelsearbete i kommuner och landsting, bl.a. genom att det införs alternativa former för produktion av tjänster. Ett viktigt syfte med detta -utöver att åstadkomma en ökad valfrihet för dem som utnyttjar tjänsterna - är att genom ökad konkurrens åstadkomma högre effektivitet och produktivitet. Mot denna bakgrund har regeringen på mitt initiativ uppdragit åt att aktivt följa hur situationen utvecklades i ett antal kommuner gällande vilka konsekvenser omställnings- och förnyelsearbetet i kommunerna får för barn och ungdomar. En redovisning av situationen inom berörda områden har redovisats i rapporten i förändringstider. En slutrapport kommer att lämnas . Genom de förändringar som har skett genom att det specialdestinerade statsbidraget till barnomsorgen har ersatts av ett generellt statligt utjäm- ningsbidrag har en utveckling påbörjats mot att skapa nya former för verksamheten som kan leda till att rationalisering och effektivisering underlättas. Jag har erfarit att har bedrivit ett omfattande arbete, bl.a. i form av konferenser, med syfte att ge incitamet för hur barnomsorgen kan tillskapa fler platser med bibehållen kvalitet och fortsatt verksamhetsutveckling. Arbetet kommer att fortsätta genom att via länsförbunden sprida goda exempel kring bl.a. * effektiva lösningar och resursfördelningssystem som tillgodoser valfrihet och god resursanvändning, dock med beaktande av att vissa barn har ett alldeles särskilt behov av stödinsatser, * former för att tillgodose barn till föräldralediga och arbetslösa med kontinuitet i kamratkontakterna, * metodutveckling för de professionella i syfte att kunna hantera en förändrad situation med större barngrupper och integrerade verksamheter. Enligt min uppfattning har denna verksamhet en stor betydelse när det gäller att säkerställa en god kvalitet inom ramen för knappa resurser i den framtida barnomsorgen. I det följande vill jag särskilt peka på några exempel på förändringar som har lett till ett effektivare resursutnyttjande. Enligt statistik från har antalet barn per personal i daghem ökat från 3,4 till 4,0 barn. Generellt har det således skett en ökning av barngruppernas storlek. konstaterar i sin rapport att så är fallet men att det inte finns något som tyder på att detta har försämrat kvaliteten i verksamheten. Det kan i stället tyda på en mer medveten planering av barngruppernas sammansättning. har också inom projektet gjort en studie om daghemmens kostnader och kvalitet i två likartade kommuner och därvid konstaterat att det finns påtagliga skillnader i kostnader mellan de två kommunerna. Den avgörande förklaringen till detta är skillnader i personaltäthet. Inget tyder på att den kommun som har de lägre kostnaderna har en sämre daghemsverksamhet utan denna framstår som en kommun med höga ambitioner när det gäller kvalitet samt kännetecknas av en medveten förening av resurs- och kvalitetstänkande. pågår i många kommuner stora organisatoriska förändringar som rör skolbarnsomsorgen. Ett stort antal har förändrat nämnd- eller förvaltningsorganisationerna, t.ex. genom att införa en gemensam och barnomsorg. Förändringarna syftar bl.a. till att genom integration av skolbarnsomsorgen i skolan uppnå ett effektivare resursutnyttjande av såväl lokaler som personal. Även när det gäller verksamheter för sexåringar pågår ett intensivt förändringsarbete som präglas av strävan efter ett effektivare resursut- nyttjande. Förutom att det nu finns möjlighet att börja skolan , om föräldrarna så önskar, har många kommuner fört över den allmänna förskolans verksamhet till skolan i s.k. nollklasser. I några kommuner har systemet för föräldraavgifter anpassats till hur per dag barnet vistas i barnomsorgen. Föräldrarna betalar för den omsorgsnivå som de själva väljer. Vid tillfälliga behov av längre tillsynstid kan "extratid" köpas. På så sätt kan öppettiderna anpassas till det redovisade behovet av barnomsorg och verksamheten planeras mer effektivt. I målbeskrivningen ovan nämns också att regleringen av barnomsorgsverksamheten skall utformas så att den kan bedrivas ekonomiskt effektivt. I socialtjänstlagen finns inte några detaljföreskrifter, t.ex om barnomsorgslokalers utformning. Däremot omfattas barnomsorgsverksamheten, i likhet med vad som gäller för alla arbetsplatser, av föreskrifter i andra lagar, t.ex. arbetsmiljölagen, livsmedelslagen, m.fl. Självklart anser jag att såväl barn som personal skall vistas i en så god och hälsosam miljö som möjligt. Det har emellertid kommit till min kännedom att de nämnda lagarna, som är utformade som ramlagar, tillämpas på olika sätt i olika delar av landet. Det är givetvis angeläget att den s.k. kringlagstiftningen tillämpas på ett omdömesgillt sätt så att icke adekvata kostnadsdrivande förelägganden begränsas. 6 Skyldighet att tillhandahålla barnomsorg beslutade (prop. 1991/92:150, del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) att de specialdestinerade statsbidragen till barnomsorgen skulle avskaffas. Dessa statsbidrag tillsammans med ett stort antal andra statsbidrag riktade till skilda verksamheter ersattes med ett generellt statligt utjämningsbidrag till kommuner. Till grund för propositionen låg förslagen från i betänkandet (SOU 1991:98) ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Kommittén ansåg i sitt betänkande att det legat utanför kommitténs uppdrag att föreslå förändringar av lagstiftningen eller av rådande ansvarsfördelning för den kommunala verksamhetens olika sektorer. Kommittén framhöll emellertid att om staten anser att vissa av de mål som stimuleras av specialdestinerade statsbidrag är av nationellt intresse och bör upprätthållas även framgent bör detta klargöras i lagstiftning eller andra sammanhang. I den nämnda propositionen framhöll jag att ett inordnande av statsbidraget till barnomsorgen i det generella bidragssystemet skapade ett behov av en utvidgad lagreglering av kommunernas ansvar på detta område. En lagreglering är viktig för att skapa förutsättningar för att efterfrågan på barnomsorg utanför hemmet skall tillgodoses. En lagreglering är också nödvändig för att säkerställa ett tillräckligt stöd för enskilda alternativ. 6.1 Skärpta krav på kommunerna Mitt förslag: I socialtjänstlagen införs bestämmelser som dels preciserar och skärper kommunens skyldighet att tillhandahålla barnomsorg, dels i större utsträckning jämställer enskild barnomsorg med . Skälen för mitt förslag: Enligt socialtjänstlagen skall inom kommunens socialtjänst bedrivas förskole- och fritidshemsverksamhet. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder och barn vilkas skolstart har skjutits upp. Fritidshemsverksamheten avser skolpliktiga barn till och med ålder. Socialtjänstlagen innehåller, om man bortser från deltidsförskola och barn med särskilda behov, dock inga närmare preciseringar av kraven på tillgång på barnomsorg. En skärpning och precisering av lagbestämmelserna på barnomsorgsområdet sker lämpligast genom att det i socialtjänstlagen införs preciseringar och en klarare beskriven skyldighet för kommunen att se till att barn som stadigvarande vistas i kommunen får den barnomsorg de har behov av. Jag kommer strax att redogöra närmare för detta förslag. Jag vill i detta sammanhang ta upp en särskild fråga som gäller barn som inte räknas som bosatta i . Genom den starkt ökade tillströmningen av skyddssökande bl.a. från det har också antalet asylsökande barn i de aktuella åldrarna ökat kraftigt, särskilt under /93. I de kommuner där inrättat utredningsslussar eller asylförläggningar kan antalet sådana barn vara mycket stort, medan det i andra kommuner kanske inte finns några eller endast ett fåtal sådana barn. Det statliga utjämningsbidraget till kommunerna tar hänsyn endast till personer som är folkbokförda i kommunen. Staten har dock ett principiellt kostnadsansvar för mottagandet av asylsökande och flyktingar även när åtgärder i praktiken vidtas av kommunerna. Asylsökande och andra skyddssökande vistas i huvudsak på förläggningar i avvaktan på beslut i ärendet om uppehållstillstånd. När tillståndet är klart flyttar de ut till en kommun för bosättning. Så länge de skyddssökande vistas i förläggning, är det ofta praktiskt och lämpligt att den förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som barnet kan behöva liksom ordnas i anslutning till förläggningen. Kostnadsansvaret bör också som ligga på . Allt fler asylsökande barnfamiljer, särskilt med bakgrund i det , har dock redan nu kommit att mera varaktigt vistas ute i kommunerna där de fått bostad hos släkt och vänner. Regeringens avsikt är att ytterligare underlätta sådant boende, även om det kan förutsättas att merparten av de asylsökande också kommer att vistas på förläggningar. Det är därför nödvändigt att tillgodose dessa barns behov av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Detta bör ske inom ramen för de bestämmelser som gäller för mottagandet av asylsökande och flyktingar. Vissa särskilda anordningar har redan införts på område. Skollagens bestämmelser om gymnasieskolan gäller endast personer som är bosatta i om inte regeringen föreskriver annat. Enligt min mening bör bestämmelserna i socialtjänstlagen om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på motsvarande sätt endast gälla barn som är bosatta i landet. Vidare bör reglerna i socialtjänstförordningen om de olika verksamhetsformerna för barnomsorg intas i socialtjänstlagen. I socialtjänstlagen bör också införas bestämmelser som leder till att enskild barnomsorg i större utsträckning jämställs med sådan verksamhet. 6.2 Barnomsorg för barn till förvärvsarbetande, studerande m.fl. Mitt förslag: Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt socialtjänstlagen skall avse barn till och med ålder som är bosatta i och som stadigvarande vistas i kommunen. Verksamheten skall tillhandahållas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Barn som har fyllt men inte uppnått skolpliktig ålder och vars vårdnadshavare förvärvsarbetar eller studerar skall efter begäran erbjudas plats i daghem eller familjedaghem. Skolbarn vars vårdnadshavare förvärvsarbetar eller studerar skall på motsvarande sätt erbjudas plats i fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg eller familjedaghem. Barnets eget behov kan också föranleda en skyldighet för kommunen att erbjuda barnet plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen. För barn mellan tio och (dvs. tio-, elva och tolvåringar) kan skolbarnsomsorgen bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. När vårdnadshavare anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall kommunen erbjuda en sådan plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunens skyldighet att erbjuda plats skall också kunna uppfyllas genom att kommunen hänvisar barnet till en motsvarande plats inom en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavares önskemål om omsorgsform och Skälen för mitt förslag: Som jag sagt innehåller de nuvarande reglerna om den kommunala förskole- och fritidshemsverksamheten i socialtjänstlagen inte några preciseringar av i vilken utsträckning en kommun är skyldig att tillhandahålla platser till barn inom kommunen. Några kvalitetskrav på verksamheten uppställs inte heller. Jag anser att begreppet skolbarnsomsorg bör användas i stället för begreppet fritidshemsverksamhet, eftersom det är mer adekvat för den verksamhet som avses och dessutom väl inarbetat. Kommunens ansvar för att tillhandahålla barnomsorg bör, liksom , omfatta de barn som stadigvarande vistas i kommunen. Såsom jag anfört i avsnitt 6.1 anser jag dock att detta ansvar endast bör gälla för barn som är bosatta i . Enligt min mening bör uttryckligen föreskrivas i socialtjänstlagen att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Jag anser också att kommunen, sedan vårdnadshavare anmält behov av plats inom verksamheten, utan oskäligt dröjsmål skall vara skyldig att erbjuda barnet sådan plats. Vidare bör de olika formerna för verksamheten beskrivas i socialtjänstlagen. Förskoleverksamheten bör enligt min mening i första hand tillhandahållas för barn som har fyllt . Yngre barn som har särskilt behov av stöd i sin utveckling bör dock också erbjudas plats inom förskolan. Vad gäller åldersgräns uppåt för skolbarnsomsorgen, anser jag att den nuvarande gränsen bör vara oförändrad. För barn mellan tio och skall dock en öppen, enklare form av skolbarnsomsorg än fritidshem kunna erbjudas, s.k. öppen fritidsverksamhet. I den öppna fritidsverksamheten är barnen inte inskrivna och barngrupperna kan vara större. Verksamheten behöver inte erbjuda samma grad av omvårdnad och tillsyn som fritidshemmen och den integrerade skolbarnsomsorgen, men skall i gengäld erbjuda de äldre barnen en verksamhet som är mer anpassad till dessa åldersgruppers behov. Den kan bedrivas i samarbete med annan fritidsverksamhet eller föreningslivet. Jag anser vidare att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i första hand bör tillhandahållas i sådan omfattning att föräldrarna kan sköta sina arbeten eller studier. Öppethållande m.m. bör i möjligaste mån anpassas till föräldrarnas arbetstider. Det får emellertid i viss mån accepteras att verksamheten kan hållas stängd enstaka dagar för personalplanering och liknande ändamål. I allmänhet bör dock sådana problem kunna lösas utan att verksamheten behöver stängas. Kommunen måste också hålla en beredskap med vikarier så att inte verksamheten annat än i rena undantagsfall behöver stängas på grund av sjukdom hos personalen. Det är givetvis önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid under vardagar. Det bör dock inte uppställas något krav på att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar för att plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbjudas. Ett barn som har behov av att delta i sådan verksamheten bör även i andra fall kunna ges en sådan möjlighet, t.ex. när en förälder är intagen på behandlingshem. Det bör vara en strävan att ett barn, om föräldrarna så önskar, får behålla en plats i förskolan även vid förändrade sociala förhållanden, t.ex. om en förälder blir arbetslös eller tar ledigt för vård av ett yngre syskon. Det bör undvikas att barnet rycks upp ur barngruppen när sådana förändringar inträffar. Bedömningen bör således i dessa fall göras med beaktande av barnets behov av trygga förhållanden och av att delta i pedagogisk verksamhet. I många fall kan det av hänsyn till barnets behov räcka om det istället för en heltidsplats erbjuds en plats på deltid. För att kunna upprätthålla kravet på pedagogiskt innehåll bör dock vistelsen omfatta minst , dvs. den tid som är normal i deltidsförskolan. Under alla förhållanden är det angeläget att kommunerna snabbt kan erbjuda omsorg av nödvändig omfattning för barn till arbetslösa föräldrar som har möjlighet att få arbete. Allmänt bör gälla att kommunen när vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall vara skyldig att erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunens skyldighet att erbjuda plats bör, enligt det resonemang som förts om att enskilda alternativ i större utsträckning skall jämställas med kommunens verksamhet, också kunna uppfyllas genom att kommunen hänvisar barnet till en motsvarande plats som erbjuds barnet i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Jag anser emellertid att det bör slås fast att kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform. Det gäller både vårdnadshavarnas önskemål om exempelvis familjedaghem eller daghem och om enskild eller verksamhet. I vissa fall, om exempelvis verksamheten drivs av en organisation med en viss ideologi eller religiös övertygelse, bör förälderns önskemål att inte ha sitt barn där vara helt avgörande. Den förskoleverksamhet som erbjuds bör ligga så nära barnets eget hem som möjligt, med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Beträffande skolbarnsomsorgen kan närheten till skolan vara viktigare eftersom barnet förutsätts själv kunna ta sig mellan skola och skolbarnsomsorg. Skälig hänsyn bör också i detta avseende tas till vårdnadshavarens önskemål. Jag kommer strax att återkomma till de kvalitetskrav på verksamheten som jag anser skall fastslås i socialtjänstlagen. beslut om en flexibel skolstart innebär att skolhuvudmännen fr.o.m. /98 har skyldighet att ta emot alla sexåringar som vill börja i skolan.