prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — I annat fall kan omfattningen av tillsynsverksam- heten med ambitionsnivån variera inom mycket vida ramar. Kammarrätten i påpekar att tillsynsmyndigheten bör kunna få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som rör åtgärder för tillsynen. CityMail, som delar utredningens uppfattning att de flesta infrastruktur- eller systemfrågor inte bör detaljregleras i lag utan lösas i förhandlingar mellan och övriga postbefordringsföretag, anser det däremot nödvändigt att det finns en tillsynsmyndighet med uttryckligt ansvar för att sådana frågor ges konkurrensneutrala lösningar. anser att det bör införas en möjlighet att ingripa med sanktioner som i graverande fall innebär förbud mot brevbefordran. Även RÅ anser att det i en fri konkurrens kan uppstå behov av att ingripa med ett verksamhetsförbud för att förhindra oseriös verksamhet. Skälen för regeringens förslag: finns en särskild myndighet, , som har hand om tillstånd och tillsyn m.m. på telekommunikationsområdet. Eftersom tillsynen på postområdet torde kräva förhållandevis begränsade resurser - uppskattningsvis ca fem personer utöver de tretton personer som är stationerade vid enhet i för hantering av obeställbara försändelser - anser regeringen att det saknas anledning att tillskapa en särskild tillsynsmyndighet för detta område. Med hänsyn till detta och eftersom posttillsynen har vissa beröringspunkter med den verksamhet som utövas av enligt telelagen, delar regeringen bedömningen att styrelsen blir tillsynsmyndighet även på postområdet. En av tillsynsmyndighetens uppgifter blir att fortlöpande följa utvecklingen på hela postområdet och bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov (se avsnitt 6.2). Detta är dock ingen tillsynsverksamhet i vanlig mening. Den egentliga tillsynen skall vara begränsad till sådan postverksamhet som avser brevbefordran (se avsnitt 6.3). bör här i första hand kontrollera att postbefordringsföretagen uppfyller postlagens krav på att brevbefordran bedrivs under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändares och mottagares personliga integritet upprätthålls. Tillsynen skall även omfatta kontroll av fullgjord anmälningsskyldighet och att brevbefordringsföretagen iakttar bestämmelserna i 9 och 10 §§ som handlar om obeställbara försändelser. Att tillsynsmyndigheten har ett särskilt ansvar för behandlingen av obeställbara brevförsändelser redovisas i avsnitt 6.5. Det är viktigt för postkunden att de brev han anförtror åt ett postbefordringsföretag hanteras på ett så tillförlitligt sätt som rimligen kan krävas av företaget. Härmed avses exempelvis att breven inte bör exponeras för obehöriga eller eljest lämnas obevakade eller oskyddade på ett sätt som innebär risker från integritetsaspekten. Vidare bör hanteringen ske under sådana former att breven undgår att skadas genom yttre påverkan såsom av väder och vind. Det finns också vissa frågor som hänger samman med den praktiska posthanteringen som tillsynsmyndigheten har anledning att uppmärksamma mot bakgrund av statens strävan efter att det skall råda konkurrensneutralitet på marknaden. Det gäller delvis frågor där regeringen vill avvakta den praktiska utvecklingen något innan slutlig ställning tas. Hit hör bl.a. frågor om postboxar och eftersändning m.m. I det sammanhanget skall tillsynsmyndigheten huvudsakligen övervaka att för alla parter acceptabla lösningar kan uppnås förhandlingsvägen mellan företagen på marknaden. Visar sig detta omöjligt kan myndigheten uppmärksamma på situationer som leder till konkurrensbegränsning. kan naturligtvis också behöva vända sig till regeringen om frågan bör lösas lagstiftningsvägen. Det är viktigt inte bara att brevbefordran sker på ett tillförlitligt sätt utan också att verksamheten är effektiv och kan erbjuda rimliga priser. För att så skall bli fallet är det angeläget att konkurrensen är så fri som möjligt. bör beakta också detta önskemål och ingripa om det visar sig att några konkurrensbegränsande åtgärder vidtas på marknaden genom att underrätta om förhållandet. Som ett led i tillsynsarbetet bör tillsynsmyndigheten kunna göra inspektioner hos brevbefordringsföretagen, såväl på eget initiativ som efter anmälan utifrån. bör få de formella befogenheter som behövs för att tillsynen skall kunna bedrivas effektivt. Brevbefordringsföretagen bör vara skyldiga att låta tillsynsmyndigheten få tillträde till de områden, lokaler och andra utrymmen där verksamheten bedrivs. De bör också vara skyldiga att bistå med de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. bör ges rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen. Å andra sidan är det viktigt att tillsynen bedrivs på ett sådant sätt att den inte medför onödiga kostnader för tillsynsmyndigheten och inte vållar postbefordringsföretagen större olägenhet än som är nödvändigt. För att tillsynen skall bli verkningsfull måste tillsynsmyndigheten ha möjlighet att ingripa med någon form av sanktioner. Åtgärder kan framför allt behöva vidtas om brevbefordran bedrivs på ett sätt som åsidosätter integritetsskyddsintressena. bör i sådana fall kunna ingripa med förelägganden för att kunna få till stånd rättelse av felaktiga beteenden. För att öka styrkan bakom föreläggandena bör dessa kunna förenas med vite. Utsättande av vite bör kunna användas såväl vid konstaterad obenägenhet att rätta sig efter ett tidigare föreläggande som redan vid ett första föreläggande om det finns anledning att anta att det behövs för att uppnå rättelse inom angiven tid. Utredningen har övervägt att, utöver förelägganden, införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förbjuda en brevdistributör som grovt åsidosätter sina åligganden att fortsätta med sin verksamhet. Man skulle på det sättet få en motsvarighet till möjligheten att, inom ramen för ett tillståndssystem, återkalla ett givet tillstånd. Ett förbud att bedriva en viss verksamhet är emellertid enligt utredningen en så pass ingripande åtgärd att sanktionen inte bör införas utan mycket starka skäl. Detta gäller även om förbudet görs tidsbegränsat. Det bör i sammanhanget beaktas att näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud endast kan beslutas av domstol och att institutet även i övrigt är kringgärdat med olika rättssäkerhetsgarantier. Utredningen har också framhållit att det kan ifrågasättas om behovet av en förbudsmöjlighet på postområdet är så stort. Redan innan ett förbud skulle bli aktuellt torde ett misskötsamt postbefordringsföretag i allmänhet ha fått så mycket oförmånlig publicitet * bl.a. till följd av åtgärder från tillsynsmyndighetens sida * att det får svårt att få några kunder. Företaget kan därmed inte åstadkomma så stor skada. Regeringen delar utredningens bedömning att någon förbudsmöjlighet inte bör införas. Ett kraftfullt verkande vite bör vara ett tillräckligt effektivt medel för att få till stånd rättelse. Här skall också framhållas att om det felande postbefordringsföretagets beteende är av det slag som kan falla in under 4 kap. 8 § , tillsynsmyndigheten bör överväga om saken skall polisanmälas. 6.13 Finansiering av tillsynsmyndighetens Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens (se betänkandet s. 201). Remissinstanserna: Stöder utredningens förslag beträffande finansieringen av tillsynsverksamheten. och har däremot framfört att det är olämpligt att relatera avgiften som varje brevbefordringsföretag har att betala för hanteringen av obeställbara försändelser till det antal försändelser han skickat in. Avgiften bör i stället beräknas exempelvis i proportion till företagens omsättning eller till den den totala distributionsvolymen. Det föreslagna systemet beträffande obeställbara försändelser ställer nämligen höga krav på de olika postföretagen och kan bli kostsam för dessa. Under sådana förutsättningar finns det en uppenbar risk för att företagen inte sänder in obeställbara försändelser till tillsynsmyndigheten. Skälen för regeringens förslag: Postverksamhet som avser befordran av brev skall som sagts ställas under tillsyn. Vid sidan av tillsynsverk- samheten bör tillsynsmyndigheten åläggas även vissa andra myndighetsuppgifter på postområdet, bl.a. hanteringen av obeställbara brevförsändelser. Det är naturligt att den tillsynsverksamhet som kommer att åligga tillsynsmyndigheten enligt postlagen skall finansieras genom avgiftsuttag från dem som berörs av verksamheten och för vilka den får anses vara till nytta. Avgifterna för tillsynsverksamheten bör således beräknas på grundval av postbefordringsföretagens brevbefordran. Regeringen har i det tidigare föreslagit att hanteringen av obeställbara brevförsändelser skall skötas av tillsynsmyndigheten. Vi anser att verksamheten av praktiska och ekonomiska skäl bör ligga kvar i , där har sin enhet för hantering av obeställbara postförsändelser. Det är regeringens uppfattning att de postbefordringsföretag i vilkas verksamhet obeställbara brevförsändelser uppkommer bör svara för tillsynsmyndighetens kostnader för hanteringen av sådana försändelser. Företagen bör således betala en avgift vars storlek sätts i proportion till det antal försändelser som det är fråga om. Skälet för detta är att postbefordringsföretagen på så sätt uppmuntras att själva försöka utröna den rätta adressen där detta är möjligt. Om avgiften inte bestäms efter antalet obeställbara försändelser som uppkommer i den egna verksamheten finns risken att brevförsändelser slentrianmässigt bedöms böra sändas till tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår att det i postlagen öppnas en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten att införa ett avgiftssystem. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 204). Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att överklagande bör kunna ske inte bara av beslut enligt lagen utan även av beslut enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av lagen. ifrågasätter lämpligheten i att överklagande kan ske även av föreskrifter som beslutats av tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelser i postlagen. I övrigt har inte framförts några erinringar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Beslut som kan komma i fråga för överklagande enligt postlagen är exempelvis beslut om påförande av avgifter samt beslut om förelägganden inom ramen för anmälnings- skyldigheten och tillsynen. Regeringen delar utredningens uppfattning att tillsynsmyndighetens beslut i särskilda fall enligt postlagen skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Inte bara beslut enligt lagen utan även enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bör kunna överklagas. Antalet mål förväntas bli mycket lågt, med hänsyn främst till det begränsade antalet postbefordringsföretag och kommer sannolikt inte att påverka resursbehovet hos domstolarna. Enligt den nu gällande instansordningen överklagas beslut av förvaltningsmyndighet till kammarrätten. har emellertid i sitt betänkande "Domstolarna inför 2000-talet" (SOU 1991:106), som bereds inom , föreslagit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsin- stansen och att överrätterna skall befrias från uppgiften att som första domstol överpröva beslut av förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har ställt sig bakom principen i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f). Redan nu läggs den första domstolsprövningen i nytillkomna målgrupper i länsrätt i stället för i kammarrätt. Regeringen finner denna princip lämplig även i detta fall och anser att de nu aktuella besluten bör prövas av länsrätt som första domstolsinstans. infördes i 14 § första stycket punkt 6 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar en generell bestämmelse enligt vilken länsrätt prövar mål som enligt bestämmelse i annan lag skall prövas av länsrätt (SFS 1993:759). Den nu föreslagna ändringen ligger i linje med förslag. Vem som får överklaga tillsynsmyndighetens beslut framgår av 22 § förvaltningslagen (1986:223), där det föreskrivs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Hur vid besvärskretsen blir får avgöras med utgångspunkt i de allmänna principer som har utvecklats i praxis härför. Det kan påpekas att i vissa mål flera intressenter kan ha rätt att överklaga. Beträffande överklagande av domstolsbeslut finns i 33 § förvalt- ningsprocesslagen en mot 22 § förvaltningslagen svarande bestämmelse. De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft som övergår till att drivas som aktiebolag. Detta planeras ske . skall lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser upphöra att gälla. Såsom påpekats av Lagrådet finns det anledning att införa en övergångsbestämmelse som ger sådana postbefordringsföretag som vid lagens ikraftträdande redan bedriver postverksamhet visst rådrum att uppfylla kravet på anmälan. En övergångsbestämmelse behövs även för de brev- och paketförsändelser som varit obeställbara enligt den gamla lagen och som är obeställbara då lagen upphör att gälla. Däremot saknas anledning att låta övergångsbestämmelserna gälla obeställbara postanvisningsbelopp. har föreslagit att det generella bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om postbefordran som framgår av lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer skall tas bort och ersättas av bemyndiganden i särskilda fall enligt postlagen. Regeringen anser en sådan lösning visserligen vara principiellt riktig, men anser ändå att det generella bemyndigandet bör finnas kvar ytterligare , innan det helt klart kan sägas vilka bemyndiganden som behövs i en förändrad situation på postområdet. En särskild fråga gäller den stora mängd författningar där uttrycket "med posten" används för att beteckna att något kan eller skall skickas som brev utan krav på delgivning. Efter avregleringen och bolagisering kan uttrycket felaktigt ge intryck av att det bara finns ett möjligt postbefordringsföretag och att försändelsen måste befordras genom "". Ett lämpligare uttryck i sammanhanget är därför att ange att det skickas "med post". Vidare förekommer i ett antal författningar det föråldrade uttrycket "postanstalt" som beteckning på "postkontor" eller i vissa fall "post- befordringsföretag". En fullständig revision för att skapa enhetlighet skulle kräva att ett mycket stort antal författningar * utöver de som föreslås bli ändrade * gås igenom och ändras. Det praktiska värdet av en sådan fullständig genomgång skulle vara begränsat. Regeringen förordar därför i stället att uttrycken byts ut efter hand som det är aktuellt att av andra skäl ändra i de författningar som innehåller dessa uttryck. I den mån uttrycken förekommer i de lagar som föreslås bli ändrade, exempelvis delgivningslagen, byts de ut mot ovan förordad nomenklatur. bör således, allt eftersom det av andra anledningar blir aktuellt att ändra i författningar där "postanstalt" eller "med posten" förekommer, dessa uttryck ändras till "postkontor" alternativt "postbefordringsföretagmed post". 7 Utvecklingen och konkurrenssituationen inom marknader verkar inom ett antal marknader med den gemensamma nämnaren distribution. olika verksamheter är i varierande grad utsatta för tydlig konkurrens. Distributionen av adresserade brev har till övervägande del fram till varit förbehållen . Mot bakgrund av detta finns endast ett fåtal konkurrenter till om befordran av adresserade brev. Emellertid finns ett antal alternativ till den fysiska brevbefordringen. På övriga marknader där verkar finns ett flertal alternativ till de tjänster erbjuder och marknadsandelar är där också betydligt mindre. En kort översikt över marknadsandelar på olika delmarknader ges i följande tabell. Marknad Postens Andel av Viktiga marknads- Postens konkurrenter andel, % intäkt, % Skriftliga företags-90 29 , CityMail meddelanden Skriftlig marknads-55 11 Svensk Direkt Reklam kommunikation Privat skriftlig95 6 * kommunikation Inrikes företags-55 6 , , paketprodukter Bussgods Övriga inrikes 85 6 lättgodsprodukter Budmarknad 20 1 Adena/''''s, Taxi Utrikes lättgods-10 1 , , produkter DHL, UPS Betalnings- 50 29 Bankgirot, banker förmedling Bankservice 11 7 Banker I det följande beskrivs de olika marknader där verkar samt den förväntade marknadsutvecklingen och konkurrenssituationen inom dessa. affärsområde brev (Posten Brev) förmedlar individuella och massproducerade meddelanden samt tidningar och tidskrifter. Kommu- nikationen kan vara rent fysisk, fysisk-elektronisk eller enbart elektronisk. Posten Brev förmedlar även varor med en vikt upp till ett kg. Posten Brev förmedlar ca 4,2 miljarder adresserade brevförsändelser . De sammanlagda rörelseintäkterna i affärsområdet uppgick till . De externa intäkterna uppgick till ca eller av totala intäkter. Av intäkterna kommer från företag och organisationer medan resterande kommer från privat- personer. Affärsområdets viktigaste kunder är ett antal större postintensiva företag. har antalet brevförsändelser (exkl. tidningar och gruppreklam) visat en årlig tillväxt med i genomsnitt . Vissa år har volymerna minskat något i förhållande till föregående år medan ökat mera. Perioden fram till karaktäriseras av en stabil om än avtagande ökningstakt. Den minskning i volym beroende på konkurrens från elektronisk överföring av meddelanden som förut- spåddes i olika studier har först nu blivit märkbar i viss utsträckning. Jämförande studier av telemarknadens utveckling visar att någon mer omfattande överströmning från brevkommu- nikation till telekommunikation ännu inte kan spåras. Bakom utvecklingen på brevmarknaden ligger ett antal faktorer som kan hänföras till den allmänna samhällsutvecklingen. Här kan t.ex. noteras en årlig befolkningsökning och framför allt hushållsökning. har vidare stora strukturella förändringar påverkat ma- rknadsförutsättningarna för brevbefordran. Sådana förändringar är t.ex. socialförsäkringssystemen, datorisering och centralisering av lönesystem m.m. är centraliseringen av pensionsutbetalningar, bilregister, kontroll- besiktning av bilar, värdepappersystemet, avreglering av bank- och finansmarknaderna andra exempel på förändringar som påverkar brevvolymerna såväl positivt som negativt. En förväntad ändrad näringslivsstruktur med en alltmer accentuerad övergång från varu- till tjänsteproduktion kommer att påverka kommu- nikationsbehovet positivt. Förändringar (branschglidning) inom bank- och försäkringssek- torerna samt intresseorganisationernas sannolikt ökande betydelse likaså. Parti- och detaljhandeln kommer sannolikt att i ökad omfattning använda betal- och kreditkort, vilket i sin tur kommer att påverka kommunikationsbehovet i positiv riktning. Den pågående teknologiska förändringen med ökad användning av tele- och datorkommunikation leder till minskad brevkommunikation. Telekommunikationen visar en snabbare tillväxt än brevkommunikation under de senare decennierna. Framför allt har utvecklingen den senaste femårsperioden varit mycket expansiv inom områdena telefax och mobil- telefoni. Postens bedömning är att vart tredje fax ersätter ett brev. Vad särskilt gäller användning av telefax har denna genomgått en närmast explosiv utveckling. Det kan förutses att telefaxtekniken kommer att utvecklas och förfinas. Telefaxsänd- ningar förekommer företrädesvis mellan före- tag. Det är alltså i första hand brevvolymen mellan företag som kan komma att minska till följd av telefaxsändningar. Datorkommunikation är en annan konkurrent till brevet. Denna typ av kommunikation kan ske i olika former. Det kan vara fråga om kommunikation från dator till dator, från dator till databas m.m. Till viss del utgör dessa former av kommunikation substitut till brev. Kommunikation från dator till databas (t.ex. videotex) konkurrerar dock i större utsträckning med olika teletjänster, som t.ex. 071-nummer, och med text-TV. Andra former av elektroniska överföringar av med- delanden påverkar också till viss del brevvolymer- na. Olika former av hybridtjänster (en kombination av elektronisk överföring, utskrift och kuvertering samt traditionell brevutdelning, s.k. ePOST) förväntas öka , dock utan att öka den totala brevvolymen. ePOST lämpar sig bäst för stora sändningar brev till många mottagare, i huvudsak konsumtionsräkningar till hushåll. Annons- och direktreklam samt reklam i andra medier (radio och TV), liksom olika typer av spel i dessa medier, påverkar och kommer att påverka brevvolymerna positivt. Den samlade effekten av de olika faktorer som på- verkar marknadssituationen för adresserade brevför- sändelser är svår att beräkna. Någon mera märkbar tillväxt av traditionell brevdistribution förväntas dock inte. Tendensen , och som accentuerats, är en övergång från normalbrev (övernattbefordrade brev till fullpris) till brev med längre distributionstid till rabatterat pris. En överströmning från traditionell brevbefordran till hybridtjänster verkar också trolig. Denna överströmning kommer emellertid inte att påverka den totala volymen utan snarare vissa led i befordringen såsom insamling, sortering och transport av adresserade brevförsändelser som således minskar. Avvecklingen av brevmonopolet har gett möjligheter för andra företag än att distribuera brevförsändelser. distribuerar företaget brevförsändelser i . Man kan förvänta sig att fler brevbefordringsföretag utöver CityMail kommer att etablera sig. Hur dessa presumtiva konkurrenter ser ut eller vilka deras affärskoncept kommer att vara är inte möjligt att förutse. En ökad konkurrens inom brevbefordringen kommer naturligt- vis att minska Posten Brevs brevvolymer. En minskning av Posten Brevs försändelsevolym noterades . ökade emellertid volymen med upp till , men med en successivt avtagande ökningstakt. Den minskade brevvolymen kan delvis förklaras med den nya konkurrenssituationen som uppstått. Ytterligare en faktor av betydelse i detta sammanhang är att nedgången i tiden sammanfaller med det svåra konjunkturläge som råder, även om inget säkert samband kan konstateras mellan brevvolym och konjunktur. Det går inte att säkert bedöma om ett reellt trendbrott skett när det gäller ökningen av Posten Brevs brev- volymer. 7.2 Paket (Lättgods) är genom sitt affärsområde lättgods (Posten Lättgods) verksamt inom den marknad som omfattar distribution av försändelser med en vikt upp till (lättgods). Posten Lättgods erbjuder även transport av tyngre gods om detta efterfrågas av kunderna. Posten Lättgods omsätter ca . Fram distribuerade endast sådana paket som distribueras genom postkontorsnätet och lantbrevbäringen. utökades verksamheten till att även omfatta distribution av s.k. företagspaket, dvs. paket som skickas från "dörr till dörr" och inte befordras via postkontorsnätet. Posten Lättgods erbjuder företagskunder standardiserade och rikstäckande transporttjänster för försändelser upp till en vikt av per kolli och per sändning. Privatpersoner har möjlighet att skicka enstaka paket inom till enhetliga priser. distribueras drygt hälften av paketförsändelserna från dörr till dörr, medan den andra hälften (motsvarande huvuddelen av ekonomi- och postpaket) distribueras genom postkontorsnätet. En tjänst som vänder sig till privatpersoner är det s.k. Sverigepaketet som inkluderar emballage och frakt upp till till valfri ort i . Lättgods totala intäkter svarar intäkter från privatpersoner endast för . Privatpersoner är därutöver mottagare av paket från främst postorderbranschen. Posten Lättgods befordrar totalt ca 50 miljoner paket . Privatpersoner skickar endast cirka en miljon paket. Affärsområdet konkurrenter är både svenska och utländska företag. Samtliga företag av betydelse inom branschen har förstärkt sina distributionssystem i . Detta gäller även de internationella transportföretagen. På lättgodsmarknaden finns tre svenska huvudkonkurrenter: Posten Lättgods, ASG och . Inom paketmarknaden, dvs.