prop · GH03140 · 1994-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns det en stor uppslutning kring tanken på att regionalpolitiken bör utvecklas till att bli en politik som bidrar till att återskapa tillväxten i landet. och de flesta länsstyrelserna stödjer denna syn. i delar inte rapportens utgångspunkt att regionalpolitiken bör betraktas som ett element i den nationella tillväxt- politiken. menar att en tillväxtorienterad regionalpolitik måste innebära att insatserna koncentreras till de befolknings- och företagstäta storstadsregionerna, då tillväxtförutsättningarna, enligt , är störst i dessa regioner. Många kommuner reagerar också positivt på den föreslagna förändringen av regionalpolitikens inriktning. Bland andra , , , , och tillhör denna grupp. Ett antal kommuner inom stödområdet accepterar omläggningen under förutsättning att förändringen av inriktningen inte påverkar omfattningen på den traditionella stödområdespolitiken. Bland andra , , och framhåller att en geografiskt avgränsad regionalpolitik för att kompensera vissa regioner för deras permanenta lägesnackdelar behövs också . Andra kommuner, bl.a. , , och , avvisar förslaget då de befarar att den föreslagna omläggningen kommer att gå ut över satsningarna inom stödområdet. Skälen för regeringens förslag: Regionalpolitiken skall öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och bostadsort. Livskraftiga regioner har en balanserad befolkningsutveckling och sammansättning vad avser fördelningen mellan unga och gamla samt mellan kvinnor och män. Varje region bör ha en arbetsmarknad som kan erbjuda ett tillräckligt och varierat utbud av arbetsplatser och en tillfredsställande fysisk infrastruktur i form av bostäder, kommunikationer m.m. Dessutom måste det finnas en välfärdsmässig infrastruktur som säkrar tillgång till ett tillfredsställande utbud av vård, utbildning, tjänster, kultur och fritidsaktiviteter. Därigenom skapas förutsättningar för likvärdiga livsvillkor i hela landet. Insatserna inom olika sektorsområden har avgörande betydelse för möjligheterna att skapa livskraftiga regioner. Exempel på detta är uppbyggnad av barnomsorg och skolsystem, organisering av sjukvård och åldringsvård, underhåll och utbyggnad av vägar och järnvägar, utbud av post- och telekommunikationstjänster, utformning av transportsystem och fördelning av statsbidrag. För att uppnå ovanstående mål - likvärdiga livsvillkor - krävs det att den regionala dimensionen beaktas i politikutformningen inom många sektorsområden som kraftfulla insatser görs inom den traditionella regionalpolitiken. En ökad utjämning av utbudet av offentliga tjänster förutsätter en mångfald av organisatoriska lösningar. Organiseringen måste anpassas till olika lokala förutsättningar. I många fall förutsätter detta organisationslösningar som överskrider sektorsgränser. Pågående förändringar inom den offentliga sektorn öppnar ökade möjligheter för lokalt anpassade organisatoriska lösningar. Den offentliga tjänsteproduktionen kan i ökad grad anpassas efter skiftande lokala förutsättningar. Denna flexibilitet öppnar möjligheter för att i olika former utnyttja de idéer och det engagemang som finns lokalt, varvid tjänsteutbudet förbättras. I stället för likhet i tjänsteproduktionens organisation skapas en större variation och likvärdighet i utbudet av tjänster. Likvärdighet vad gäller tillgången till offentliga tjänster uppnås på detta sätt genom övergången till flexibla organisationsmodeller. Det kommersiella serviceutbudet kännetecknas ännu av en fortgående koncentra- tion. Små butiker som ligger avlägset är mindre attraktiva för leverantörer, varför dessa butiker i vissa fall får betala särskilda leveransavgifter. Små butiker kan också ha svårigheter att bära de investeringskostnader som följer av ny lagstiftning på miljöområdet etc. Öppenhet för nya samverkanslösningar och ökade satsningar på att utveckla billiga tekniska lösningar är i många fall en förutsättning för att bevara en tillfredsställande kommersiell service i glesbygds- och landsbygdsområden. Insatser inom olika sektorsområden formar på ett avgörande sätt förutsätt- ningarna för regioners utveckling. För att det överordnade målet för regionalpo- litiken skall kunna uppnås är det av avgörande betydelse att insatserna inom olika sektorsområden samspelar och aktivt bidrar till en positiv utveckling av alla regioner. Regionalpolitiken skall i första hand inriktas mot att stödja näringslivets utveckling i utpekade områden. Målet för denna del av regionalpolitiken är att ge näringslivet sådana villkor att dessa områden framstår som intressanta och lönsamma lokaliseringsalternativ för näringslivet och som attraktiva bosättningsalternativ för befolkningen. Regional utveckling handlar dock inte bara om att utveckla näringslivet i dessa regioner. Viktigt är också att livsmiljöer och livsvillkor skapas så att människor kan bo och arbeta i dessa områden och bygga sin framtid där. Det är därför viktigt att regionalpolitiken också har ett könsperspektiv eftersom kvinnor och män ställer olika krav på livsmiljöer. Detta måste återspeglas i insatserna. Den moderna landsbygden/glesbygden kan om den ges rätt förutsättning skapa de livsmiljöer och den utvecklingskraft som vårt land behöver. Den kan också göra det möjligt att rationellt och uthålligt förädla de resurser som finns i dessa områden. Glesbygdens och landsbygdens roll i den regionala arbetsfördelningen har traditionellt varit knuten till områdenas naturresurser. De ekonomiska fördelarna ligger i tillgången till energi, jord, skog och mineraler. Utvinning och förädling av dessa resurser ger stora bidrag till det nationella folkhushållet och betydande exportinkomster till den svenska ekonomin. Landsbygdens ekonomiska struktur har bidragit till att forma områdets kultur. Den tekniska utvecklingen inom data- och telekommunikationsområdet har förändrat förutsättningarna. Närhet är inte längre identiskt med geografisk närhet. Närhet är i allt fler sammanhang en fråga om närhet i nätverk. På detta sätt öppnar utvecklingen inom data- och telekommunikationsområdet möjligheter för etablering av nya typer av verksamheter på landsbygden. Att möjligheten till arbete och bosättning i dessa områden upprätthålls är en nödvändig förutsättning för att vårt kulturarv skall bevaras och utvecklas. har turismen kommit att spela en allt större roll. Turismens ekonomiska betydelse förväntas fortsätta att öka. Tillgång till vidsträckt natur, med möjlighet till fiske, jakt och friluftsliv har tillsammans med glesbygdens kultur gjort dessa områden allt mer attraktiva för befolkningen inom landet och från utlandet. Regioner formas av de möjligheter som öppnar sig. Topografi, befolknings- och näringslivsstruktur samt livsvillkor bidrar till att prägla hur möjligheterna utnyttjas. Resultatet blir att olika regioner spelar olika roller i ekonomin. De representerar skilda kulturer, ger näring åt olika livsformer samt formar näringslivets utveckling. Detta innebär att ett ömsesidigt beroende mellan olika regioner växer fram. Regioner och lokala arbetsmarknader är ömsesidigt beroende av varandra och bidrar genom samspel till landets ekonomiska utveckling. Regionernas utveckling är också beroende av den omvärld i vilken befinner sig. Dagens internationalisering ställer nya krav och ger nya möjligheter. För svenskt vidkommande är medlemsskap i EU ett sätt att genom internationellt samarbete utveckla . Vi återkommer i avsnitt 11 till denna fråga. Det nordiska regionalpolitiska arbetet berör många regioner i de nordiska länderna. Ett förslag till nytt nordiskt regionalpolitiskt handlingsprogram är på remiss och skall behandlas på höstsession 1994. Vidare pågår ett samarbete inom . Den politiska förändring som skett i de förutvarande har skapat nya samarbetsmöjligheter. I en Östersjövision, Visions and strategies for the Baltic Sea Region 2010, kommer att behandlas särskilt. De industriella, kulturella och naturgeografiska resurser som området gemensamt förfogar över samt hur dessa resurser kan bidra till en hållbar utveckling i regionen kommer att redovisas i visionen. En del av underlaget till Östersjövisionen utgörs av en nationell vision, 2009. Denna utarbetas av i samarbete med och . Den kommer att föreläggas regeringen . 5.2 Könsperspektiv i regionalpolitiken Regeringens bedömning: Regionalpolitiken bör formas utifrån ett könsperspektiv. Problembeskrivningar och analyser bör utgå ifrån att kvinnor och män har olika behov och förutsättningar och åtgärder bör utformas så att de kommer både kvinnor och män till del. behöver särskilda insatser för kvinnor göras. Underlagsrapporter: I idéskrift behandlas regionalpolitiken utifrån ett kvinnoperspektiv. Ett huvudbudskap i skriften är att samhället består av kvinnor och män som delvis lever i skilda världar och har olika livsvillkor, ett förhållande som bör beaktas vid utformning och genomförande av regionalpolitiken. Remissinstanserna: Enligt remissammanställning råder det stor uppslutning bakom kravet på att tydliggöra kvinnoperspektivet i regionalpolitiken. Skälen för regeringens bedömning: Kvinnor och mäns erfarenheter, intressen och kompetens skiljer sig från varandra. Regeringen menar därför att problembeskriv- ningar, analyser och åtgärdsförslag skall göras utifrån ett könsperspektiv och explicit beakta att det finns både kvinnor och män i landets regioner. Enligt vår mening kommer detta bl.a. att innebära att kvinnorna och deras villkor får ett större utrymme inom det regionala utvecklingsarbetet. Vi förutsätter därmed även att länsstyrelsernas och andra aktörers uppmärksamhet på kvinnors initiativ och idéer ökar. Vi har uppmärksammat att i de län där det finns kvinnor på handläggande och beslutande poster i länsstyrelserna har kvinnofrågor uppmärksammats och fått större utrymme än i andra län. En bidragande orsak till att kvinnors projekt, affärsidéer och företag ägnas så liten uppmärksamhet inom regionalpolitiken, kan därför vara att det finns få kvinnor som handlägger och beslutar om projektmedel och regionalpolitiskt stöd. Regeringen anser därför att stor vikt bör läggas vid att öka antalet kvinnliga befattningshavare i handläggande och beslutande posi- tioner på alla nivåer i det regionala utvecklingsarbetet. De regionalpolitiskt prioriterade områdena präglas i högre grad än övriga landet av en segregerad arbetsmarknad. Män jobbar huvudsakligen inom traditionellt mansdominerade områden och den offentliga sektorn är den klart dominerande arbetsgivaren för kvinnor. Det är därför en viktig uppgift för regionalpolitiken att verka för ett mer differentierat näringsliv och en breddning av de lokala arbetsmarknaderna. Ett instrument med detta syfte är den kvoteringsregel som tillämpas inom det regionalpolitiska företagsstödsystemet. I en utvärdering har konstaterats att kvoteringsregeln inneburit att företag som fått stöd har anställt fler kvinnor än vad de annars skulle ha gjort. Regeln har bidragit till att inom vissa näst intill totalt enkönade arbetsplatser bryta den manliga dominansen och har därmed medfört en breddning av kvinnornas arbetsmarknad. Kvoteringsregeln har störst betydelse på lokala arbetsmarknader där kvinnor har svag tradition av industriarbete. För dessa arbetsmarknader är även åtgärder som syftar till att öka antalet etableringar av tjänsteföretag utanför landets större städer av stort värde. Även ett ökat företagande bland kvinnor bidrar till en ökad breddning och differentiering av näringslivet. utgör av landets företag och återfinns framförallt inom tjänstenäringarna. Detta företagande innebär ett tillskott till och en utveckling av den lokala infrastrukturen samt utgör en företagarpotential som inte tillfullo uppmärksammats. Det är därför viktigt att åtgärderna för att stimulera kvinnors företagande även fortsättningsvis prioriteras. Förutom befolkningsmässig obalans kännetecknas delar av också av köns- mässig obalans. Trots olika insatser lämnar unga kvinnor glesbygd och mindre orter i högre grad än unga män. Näringslivet är bara en av flera faktorer som påverkar orter och regioners attraktivitet. Vi menar att en ökad betydelse måste tillmätas arbetet med att utforma den lokala livsmiljön. Även detta arbete måste ske utifrån en analys av och kunskap om såväl kvinnors som mäns behov. 5.3 Särskilda regionalpolitiska medel Regeringens bedömning: Mot bakgrund av det överordnande mål som föreslagits och den regionala problembild som redovisats bedömer regeringen att de regionalpolitiska åtgärderna bör öka i omfattning. Skälen för regeringens bedömning: Skall regionalpolitikens överordnade mål uppnås förutsätts såväl att olika samhällssektorer tar ett rejält regionalt ansvar som att kraftfulla insatser görs inom ramen för de regionalpolitiska anslagen. Insatser inom ramen för dessa utgör ett viktigt komplement till de grundläggande förutsättningar för regioners utveckling som andra sektorer måste skapa genom sina prioriteringar. Anslagen för regional utveckling på huvudtitel uppgår innevarande år sammantagna till . Inriktningen av medlen har förändrats över tiden. Ursprungligen var de nästan helt inriktade på olika former för företagsstöd. Över tiden har användningsområdena breddats till att även omfatta insatser inom andra områden som har betydelse för den regionala utvecklingen. Även sammansättningen av företagsstöden har förändrats. Driftstöd - i form av nedsatta socialavgifter och transportstöd - svarar för en betydande del av det företagsinriktade stödet. De direkt företagsinriktade åtgärderna tar i anspråk av de samlade medlen. Med utgångspunkt från innevarande budgetårs anslag kan de direkta regionalpolitiska åtgärderna översiktligt grupperas på följande sätt. För olika former av företagsstöd, vid sidan om de som beslutas av , anvisas . Nedsatta socialavgifter och trans- portstöd svarar för 500 respektive av dessa medel. Vid sidan om ovannämnda företagsstöd sker det en omfattande finansieringsverksamhet i form av lokaliseringslån och lån från Norrlandsfonden. , eller av den regionalpolitiska ramen, fördelas direkt till länsstyrelserna. Dessa kan efter egna prioriteringar använda medlen till företagsstöd (inom stödområdena), glesbygdsstöd (inom områden som länsstyrelserna avgränsar) eller utvecklingsprojekt. Föregående budgetår använde länsstyrelserna av medlen till utvecklingsprojekt, till glesbygdsstöd och till företagsstöd. De resterande regionalpolitiska medlen, eller av anslaget, avser i huvudsak medel som disponeras centralt av regeringen och för särskilt angelägna utvecklingsprojekt. I avsnitt 7 redovisar vi våra bedömningar och förslag till vad som bör göras för att stimulera landsbygdsutvecklingen i landet. I avsnitt 8 redovisas våra förslag och bedömningar beträffande den fortsatta inriktningen av de företagsinriktade åtgärderna. I avsnitten 9-10 lämnar vi förslag och bedömningar om inriktningen och omfatt- ningen av de övriga regionalpolitiska utvecklingsinsatserna, som vi menar bör göras på olika nivåer. Utöver dessa förslag som lägger fast inriktningen av den långsiktiga regionalpolitiken förordar vi i avsnitt 12 en kraftsamling under nästa budgetår för regionala åtgärder avseende utveckling och tillväxt. Vi föreslår att länsstyrelserna får disponera arbetsmarknadspolitiska medel för före- tagsutveckling och andra åtgärder som skapar varaktiga arbetstillfällen. 6 Politikområden av särskild betydelse för denregionala utvecklingen Regeringens bedömning: För att en önskvärd regional utveckling skall nås, såväl i fråga om ökad ekonomisk tillväxt i hela landet som en jämn fördelning av välfärden bör verksamheterna inom en rad politikområden utformas och inriktas på sätt som är förenliga med målen för regionalpolitiken. Underlagsrapporter: Frågor om olika samhälls- eller politikområdens betydelse för den regionala utvecklingen ägnas stor uppmärksamhet i flera underlagsrapporter. Utredaren betonar vikten av att den regionala dimensionen beaktas vid utformningen av politiken inom en rad sektorer. Transport och kommunikationer, högre utbildning och forskning samt arbetsmarknad framhålls som särskilt viktiga. Dessa sektorer/politikområden benämns den "stora" regionalpolitiken medan anslagen för regionalpolitik på huvudtitel kallas den "lilla" regionalpolitiken. Beslut inom den "stora" regionalpolitiken spelar enligt utredaren större roll för den regionala utvecklingen än förändringar i anslagen för den "lilla" regionalpolitiken. Även framhåller att alla politikområden har en geografisk dimension och att en god regional utveckling därför kräver att man inom viktiga områden tar hänsyn till de effekter som politiken får i olika regioner. framhåller vidare att i samband med avreglering och konkurrensutsättning av den offentliga sektorn och affärsverken försvåras möjligheten till regionala omfördelningar av medel för att säkerställa en god servicenivå ur olika aspekter i hela landet. Mot den bakgrunden föreslår att en särskild utredning får i uppdrag att belysa hur regionalpolitiska hänsyn kan byggas in i olika samhällssektorer . Remissinstanserna: Även flera remissinstanser lyfter fram betydelsen av att sektorspolitiken anpassas till de regionalpolitiska målen. i säger t.ex. att betydande försämringar eller störningar inom flertalet sektorsområden knappast kan kompenseras av insatser inom ramen för den "lilla" regionalpolitikens ekonomiska ramar. En rad länsstyrelser och kommuner liksom , , och tillstyrker förslag om att en särskild utredning bör belysa hur regionalpolitiska hänsyn kan byggas in i olika samhällssektorer. Skälen för regeringens bedömning: Villkoren för människor och företag att leva och verka i olika delar av landet bestäms, förutom av naturgivna förutsättningar, av beslut och åtgärder inom en rad olika politikområden. De regionalpolitiska anslagen på statsbudgeten utgör av statens totala utgifter. Det är en självklarhet att användningen av dessa medel endast marginellt kan påverka den regionala utvecklingen. För att t.ex. lokaliseringsstöd till enskilda företag skall ge maximal effekt krävs vissa grundläggande förutsättningar i form av bl.a. en fungerande infrastruktur. Den statliga sektorspolitiken har haft betydelse för att utjämna och kompensera för regionala skillnader i tillgången till arbete, service och andra levnadsvillkor. Det kommer även fortsättningsvis att vara en viktig uppgift för sektorspolitiken att medverka till en jämn fördelning av välfärden i hela landet. Formerna för hur detta skall ske behöver dock i flera fall förnyas och utvecklas. Det gäller t.ex. inom sådana verksamheter som avregleras och utsätts för konkurrens. I det ekonomiska läge som befinner sig i är det nödvändigt att den statliga sektorspolitiken utformas och resurserna fördelas så att den tillväxtkraft som finns i alla delar av landet tas till vara. Den geografiska dimensionen måste på ett tydligt sätt vägas in i beslut på alla nivåer. Det är viktigt att regering och riksdag har ett underlag för sina beslut som gör det möjligt att göra sådana avvägningar som här har nämnts. Regeringen har därför utfärdat direktiv (dir. 1992:50) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa de regionala konsekvenserna av sina förslag. Det innebär att dessa konsekvenser skall bli belysta på ett tidigt stadium i beredningsprocessen. De erfarenheter som finns från de utredningar som genomförts sedan direktiven utfärdades visar i en del fall att värdefulla analyser av de regionala konsekvenserna gjorts, vilket ökar kvaliteten på bedömningsunderlaget. I andra fall är analyserna mera bristfälliga eller saknas helt. Det är därför angeläget att ytterligare öka insikten om betydelsen av att sådana analyser görs. Inom flertalet samhällssektorer utförs en stor del av den konkreta verksamheten av regionala och lokala myndigheter och andra aktörer. Dessa beslutar inom givna ramar om användningen av betydande resurser. Genom förbättrad samordning och samverkan mellan olika aktörer kan de samlade effekterna av resursanvändningen ökas. Vi återkommer senare (avsnitt 9.2) till formerna för och inriktningen av utvecklingsarbetet i länen. Vissa samhällssektorer eller politikområden är särskilt viktiga när det gäller att skapa förutsättningar för att främja tillväxt och en god utveckling i skilda regioner. Tillgång till goda kommunikationer, ett väl utbyggt och flexibelt utbildningsutbud, tillgång till forsknings- och utvecklingskompetens är exempel på faktorer av stor vikt för den regionala utvecklingen. har under innevarande mandatperiod, efter förslag från regeringen, beslutat om omfattande åtgärder på bl.a. nämnda områden. Dessa åtgärder kommer att ha stor betydelse för utvecklingen i landets olika delar. I avsnitten 6.2-6.6 redovisas ett antal bedömningar och förslag som berör vissa av de nämnda samhällssektorerna. En väl fungerande arbetsmarknadspolitik är av grundläggande betydelse för att ta tillvara personliga resurser och för att nå en hög sysselsättning i hela landet. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som skall se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132). En viktig uppgift för kommittén blir att föreslå en inriktning på arbetsmarknadspolitiken som gör att den kan främja tillväxt och en fullgod sysselsättning i hela landet. Kommittén skall också bedöma hur verksamheten skall avgränsas och samverka med andra sektorer, bl.a. närings- och regionalpolitik. Från regionalpolitisk synpunkt är det viktigt att arbetsmarknadspolitiken även kan bidra till att utjämna de regionala skillnaderna i såväl utbildningsnivå som tillgång till arbete. Kommunerna ansvarar för en stor del av samhällets service till näringslivet och medborgarna. För att skapa likvärdiga villkor i alla delar av landet är det därför viktigt att skatteutjämningssystemet bidrar till att utjämna skillnader i kommunernas inkomster och ger kompensation för strukturella olikheter i kommunerna. presenterades förslag till förändringar av båda systemen. För att kunna lämna ett samlat förslag har regeringen tillsatt en parla- mentarisk kommitté. Den skall lägga förslag till ett nytt statsbidragssystem för kommunerna som skall gälla . Från regionalpolitisk synpunkt är det av stor vikt att skatteutjämningssystemet ger kommuner i olika delar av landet och med skilda förutsättningar likvärdiga möjligheter att bedriva sin verksamhet. De avregleringar som genomförts eller beslutats om inom en rad samhällssektorer, inte minst på kommunikationsområdet, har ägnats stor uppmärksamhet i den regionalpolitiska debatten. Avregleringens positiva effekter i form av prissänkningar, bättre service inom vissa områden måste också tas tillvara för att skapa en god tillgänglighet och god kvalitet på service i hela landet. I avsnitt 7.4 redovisas de åtgärder som vidtagits för att bl.a. tillgodose denna heltäckande service. Avregleringen kommer att följas upp från regionalpolitiska utgångspunkter. 6.2 Utbildning och forskning Under föregående budgetår redovisade regeringen förslag om såväl forskningspolitiken (prop. 1992/93:170) som politiken för universitet och högskolor (prop. 1992/93:1 och 169). har därefter beslutat i enlighet med regeringens förslag. En grund för utvecklingen på dessa områden är därmed lagd. Utgångspunkten för regeringens förslag är att framtid ligger i målmedveten satsning på kunskap. Den tilltagande internationella konkurrensen innebär ökade kvalitetskrav på all utbildning och forskning. Betydande resurser sätts därför in för att möta dessa krav. I Agenda 2000 - kunskap och kompetens för nästa århundrade har regeringen lagt fast en ram för det fortsatta arbetet med att möta de långsiktiga kompetensutmaningar som det svenska samhället står inför. Även i ett regionalpolitiskt perspektiv är frågor om kompetensutveckling och kompetensförsörjning av mycket stor betydelse.