prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Som framgår nedan av avsnitt 12 lägger regeringen nu inte fram några förslag om förtidspensioneringens framtida utformning eller om dess administration och finansiering. I avvaktan på beslut i dessa avseenden måste dock principiell ställning tas till hur personer med förtidspension enligt den nuvarande ordningen för sådan pension skall ges ålderspensionsrätt inom det reformerade systemet. Förtidspension från ATP beräknas under vissa förutsättningar under antagande att den försäkrade mellan pensionsfallsåret och det år då han uppnår tillgodoräknats viss pensionspoäng, s.k. antagandepoäng. Villkoren för antagandepoängsberäkning är antingen att den försäkrade för pensionsfallet har haft en sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också att pensionspoäng tillgodoräknats för åtmin- stone två av de fyra åren närmast före pensionsfallsåret. Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att an- tagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att an- tagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärven under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas med de högsta poängtalen. Vid beräkning av ålderspensionsrätt i det reformerade systemet för personer med förtidspension enligt nuvarande regler bör antagandepoängen inom ATP tas till utgångspunkt. Den fastställda antagandepoängen bör dock kompletteras med ett tillägg med en poäng. Tillägget med en poäng motiveras av att inkomster understigande ett basbelopp inte är pensionsgrundande för ATP och därför inte ger ATP-poäng. Den erhållna sammanlagda poängen multiplicerad med basbeloppet kan sägas utgöra en fiktiv antagen inkomst. Denna fiktiva inkomst kan jämställas med förvärvsinkomst utifrån den självklara utgångspunkten att den träder i stället för en förmodad inkomst som den försäkrade skulle ha haft om pensionsfallet inte hade inträffat. Pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet bör därför tjänas in med utgångspunkt från denna tillgodoräknade fiktiva inkomst. På så sätt kommer en förtidspensionär att år tjäna in rätt till ålderspension på grundval av den år för år gottskrivna fiktiva inkomsten. Vi lämnar här inget förslag om hur ålderspensionsrätt skall beräknas för personer med förtidspension enligt reformerade regler härför, eftersom detta vore att föregripa arbetet med utformningen av den framtida för- tidspensioneringen och anpassningen av förtidspensionsreglerna till den reformerade ålderspensioneringen. Detta får avgöras . Då kan också det nu redovisade förslaget om ålderspensionsrätt för personer med förtidspension enligt nuvarande regler komma att omprövas i något hänseende. En grundläggande utgångspunkt för det reformerade ålderspensionssystemet är att det skall finnas ett tydligt samband mellan de ålderspensioner som utges och de avgifter som betalas till pensionssystemet. Detta är ett skäl till förslaget att den pensionsrätt som ges för pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. skall betalas med avgifter från staten eller andra socialförsäkringssystem. I parallellitet härmed bör det även för den ålderspensionsrätt som förtidspensionärer intjänar erläggas avgifter. För dessa bör förtidspensions- systemet svara med staten som betalningsansvarig till dess att en eventuell annan ordning för finansiering av förtidspensioneringen är beslutad. Dessa avgifter bör betalas i anslutning till registreringen av den intjänade pensionsrätten, dvs. i regel efter det som de avser. De avgifter till ålderspensionssystemet som staten skall erlägga på för- tidspensionärers fiktiva inkomster skall tas ut med samma procenttal som avgifter på förvärvsinkomster. Sådana avgifter förs dels till fördel- ningssystemet, dels till premiereservsystemet. Avgifterna skall för personer med förtidspension enligt nuvarande regler beräknas på grundval av antagandepoängen inom ATP med tillägg av en poäng, dvs. den fiktiva inkomsten. Avgifterna erläggs år i takt med att förtids- pensionären intjänar ålderspensionsrätt. För förtidspensionärer som inte tillgodoräknats någon fiktiv inkomst och som därför inte intjänar ytterligare ålderspensionsrätt erläggs inga avgifter. Även för förtidspensionärer som får del av den nuvarande förtidspensioneringens grundtrygghet i form av folkpension och pensionstillskott men som uppbär viss antagandepoängsberäknad ATP betalas avgifter till ålderspensioneringen enligt samma regler som för andra, dvs. på grundval av den fiktiva inkomst som gottskrivits pensionstagaren. För förvärvsinkomster som förtidspensionärer har vid sidan av förtidspensionen intjänas pensionsrätt och betalas avgifter på samma sätt som av eller för andra försäkrade. Likaså tillgodoräknas förtidspensionärer pensionsrätt för barnår, där den fiktiva inkomsten likställs med förvärvsinkomst, och på pensionsgrundan- de socialförsäkringsersättningar m.m. enligt samma regler som andra. Ålderspensionsavgift för förtidspensionärer erläggs fram t.o.m. det år då de uppnår , eftersom antagandepoäng och därmed ålderspensionsrätt beräknas fram till denna ålder. Härigenom uppnås i stor utsträckning likhet med vad som gäller för förvärvsaktiva. Avgifter bör erläggas även för dem som är födda eller tidigare och som har förtidspension enligt de nuvarande 5.8 Eventuella andra fördelningmässiga kompletteringar Regeringens bedömning: Någon motsvarande pensionsrätt som för studier, barnår och värnplikt till förmån för andra grupper bör inte införas. Pensionsarbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: () anser att pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas inte endast för vård av barn utan också personer som med uppoffrande av eget förvärvsarbete vårdar gamla och sjuka anhöriga. Även för kvinnojourer i anser att det för anhörigvård bör finnas ett liknande kompensationssystem som det som enligt Pensionsarbetsgruppens förslag skall finnas för barnår. TCO tar upp frågan om pensionsrätt för vissa särskilda grupper. Organisationen föreslår att det tillsätts en utredning med uppgift att komma med förslag till åtgärder som förbättrar pensionsvillkoren för medföljande till UD-tjänstemän och andra utlandsplacerade. Vidare föreslår TCO att officerare bör ges någon form av pensionsrätt för åren mellan pensioneringen vid och . Särskilda åtgärder måste enligt TCO också vidtas för att trygga en tillfredsställande ålderspension för scenartister, korister och musiker vid institutionsteatrarna och regionmusiken. Medel för sistnämnda ändamål måste enligt TCO anvisas över statsbudgeten i särskild ordning. Även tar upp frågan om pension för medföljande ma- ka/make och menar att möjlighet måste ges dessa att genom egenavgift säkerställa sin egen pension. Även för kvinnojourer tar upp denna fråga. anser att ett begränsat antal s.k. entreprenörsår, med samma konstruktion som pensionsrätt för värnplikt, bör övervägas i syfte att stimulera nystartande av företag. i världen yrkar att pensionerna för missionärer och biståndsarbetare som är anställda av enskilda organisationer löses i särskild ordning. Enligt föreningen är detta grupper med mycket låga inkomster under sin vistelse i utlandet. Pensionsförslaget medför enligt föreningen sämre pensioner och högre kostnader för såväl de enskilda som organisationerna. efterlyser upplysningar om hur de som är omhändertagna inom kriminalvården skall behandlas i pensionshänseende. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av det föregående skall livsin- komstprincipen vara grundläggande för intjänande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. I den livsinkomst som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt ingår inte bara lön och andra pen- 73 sionsgrundande förvärvsinkomster utan också sådana socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomst. Detta betyder att pensionsrättigheter i vissa fall kommer att intjänas under tid då den försäkrade inte utför något förvärvsarbete, exempelvis för att han är sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Härigenom kommer ur pensionssystemets synvinkel relevant frånvaro från arbetsmarknaden i vissa fall att kompenseras i pensionshänseende. Dagens ATP-system med 15- och 30-årsreglerna, får i en mer allmän bemärkelse anses vara tämligen förlåtande gentemot frånvaro från arbetsmarknaden. Därför finns det få regler som särskilt kompenserar grupper som av olika skäl helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete utan att rätt till pensionsgrundande ersättning föreligger. Med undantag för den pensionsrätt som ges för s.k. vårdår och för det särskilda pensionstillägget för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn finns i dagens system inte några regler som innebär att pensionsrätt tillgodoräknas i situationer och för tid då pensions- grundande socialförsäkringsersättning inte utbetalas till den försäkrade. Med ett livsinkomstbaserat pensionssystem uppstår ett påtagligt behov av särskild kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbets- marknaden som inte rimligen bör slå igenom som minskad pensionsrätt till följd av lägre livsinkomst. Varje särreglering i detta avseende kan emellertid sägas utgöra ett avsteg från livsinkomstprincipen, som utgör basen i det föreslagna ålderspensionssystemet. Med alltför många avsteg skulle livsinkomstprincipen förlora i innehåll. Som vi framhållit i det föregående måste alla komplet- teringar till livsinkomstprincipen finansieras särskilt - med avgifter från staten, andra försäkringssystem eller med allmänna skattemedel - och sådana får alltså omfördelningar mellan olika grupper i samhället till följd. Vi menar dessutom att man inte genom särbestämmelser i pensionssystemet bör försöka att komma till rätta med alla de orättvisor som kan upplevas under den förvärvsaktiva delen av livet. En positiv särreglering inom pensionssystemet kan skyla över de verkliga problemen och därmed motverka önskvärda förändringar i samhället. Det bör därför noga övervägas i vad mån skattefinansierade kompletteringar till livsinkomstprincipen bör göras och vilka grupper som i så fall bör kunna komma i fråga för särskild kompensation. I det föregående har vi lämnat förslag till vissa sådana fördelningsmässiga kompletteringar till livsinkomstprincipen. Dessa avser pensionsrätt för barnår, vid studier och värnplikt, s.k. bakomliggande inkomst vad avser sjuk- och arbetslöshetsersättningar samt vad avser förtidspensionärer. Pensionsarbetsgrup- pen har under sitt arbete prövat om det kan anses motiverat att också till förmån för andra grupper föreslå kompletteringar till livsinkomstprincipen. Dessa överväganden har avsett anhörigvårdare, vissa pensionärer samt medföljande till UD-tjänstemän som är utlandsstationerade. Anhöriga svarar för en stor del av den hjälp som äldre, handikappade och sjuka behöver för att klara sin livsföring. Vissa anhörigvårdare får pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete via socialförsäkringssystemen. Detta gäller för föräldrar till sjuka och handikappade barn, som under vissa förutsättningar kan få vårdbidrag. Vidare kan närståendepenning utgå till den som vårdar en svårt sjuk person i eller utanför hemmet. Socialförsäkringsersättningarna täcker emellertid enbart rätt speciella anhörigvårdssituationer. Den stora gruppen anhörigvårdare har att söka en eventuell ersättning på annat håll. Sedan den s.k. ädelreformen trädde i kraft är det i huvudsak kommunerna som svarar för ersättning till anhörigvårdarna. Det är varje kommuns ensak att inom ramen för reglerna om biståndsprövning i socialtjänstlagen bestämma vilka riktlinjer som skall gälla för det ekonomiska stödet till anhörigvårdare. Villkoren för ersättning och ersättningens storlek varierar därför från kommun till kommun. Den kommunala anhörigersättningen är i allmänhet pensionsgrundande, eftersom den utgör inkomst av förvärvsarbete. Det förekommer emellertid att anhörigersättningen utgörs av bidrag som inte är pensionsgrundande eller att ersättningen betalas direkt inte till vårdaren utan till den vårdbehövande. Det är ett faktum att många anhörigvårdare får en relativt låg pensions- grundande ersättning för sitt vårdarbete - om alls någon - och att denna ersättning i flertalet fall inte fullt ut kompenserar det bortfall av för- värvsinkomster som vårdarbetet orsakar. Detta betyder i sin tur att pensionsutfallet för anhörigvårdarna, särskilt med ett livsinkomstbaserat pensionssystem, kan påverkas negativt. Att pensionsutfallet för anhörigvårdarna kan bli otillfredsställande har Pensionsarbetsgruppen emellertid inte i första hand sett som ett problem för pensionssystemet. Även om man genom särregler inom pensionssystemet skulle kunna lösa en del av anhörigvårdarnas ekonomiska pro- blem, nämligen de som kan uppstå efter pensioneringen, skulle de ekonomiska problemen ändå kvarstå. Det primära ansvaret för att äldre, sjuka och handikappade får en god service och vård får anses ligga på samhället. I den mån samhället engagerar anhöriga i vårdarbetet bör de anhöriga få en adekvat ersättning för sitt arbete. Arbetsgruppen anser det vara angeläget att de anhöriga får en rimlig ekonomisk situation och därmed ett bättre pensionsutfall. Arbetsgruppen har emellertid inte varit beredd att föreslå att anhörigvårdare skall särbehandlas inom pensionssystemet i den bemärkelsen att de tillgodoräknas pensionsrätt utöver vad som följer av de allmänna reglerna om beräkning av pensionsgrundande inkomst på grundval av förvärvsinkomster och sociala ersätt- ningar. Någon motsvarighet till sådan kompletterande pensionsrätt som skall ges för barnår, med avgiftsbetalning från staten, har arbetsgruppen alltså inte föreslagit när det gäller personer som vårdar anhöriga. Detta ställningstagande gäller också den speciella grupp anhörigvårdare som utgörs av föräldrar som uppbär vårdbidrag. Liksom bör dock vårdbidraget grunda pensionsrätt. Det finns personer som lämnar sitt arbete och erhåller pension från ett avtalspensionssystem eller arbetsgivaren. Det rör sig om ett begränsat antal arbetstagare som på grund av bestämmelser i kollektivavtal har tidig avgångsskyldighet. De erhåller i regel avtalspension fram till dess de fyller . Det finns också arbetstagare som av andra skäl, t.ex. arbetsbrist, tvingas att lämna sitt arbete med pension från arbetsgivaren eller något avtalspensionssystem . Dessa grupper skulle möjligen kunna framställa anspråk på en särbehandling inom det allmänna pensionssystemet till följd av att de på detta sätt kan bli av med ett antal möjliga förvärvsår. Arbetsgruppens uppfattning är att det framöver bör skapas större möjligheter för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet och att i princip alla arbetstagare skall ha lagstadgad rätt att kvarstå i anställningen till åtminstone fyllda , om än med förändrade arbetsuppgifter om säkerhetsskäl eller liknande orsaker ger anledning till det. För arbetstagare som framöver tvingas att avgå och som erhåller av- talspension eller pension från arbetsgivaren bör det enligt Pensions- arbetsgruppen ankomma på avtalspensionssystemen eller arbetsgivaren att svara för det kompletterande ålderspensionsskydd som kan framstå som påkallat. Arbetsgruppen har alltså när det gäller denna grupp inte varit beredd att föreslå en särreglering inom det allmänna pensionssystemets ram. Medföljare till personer med tjänstgöring utomlands är en grupp som kan hamna utanför de inkomstrelaterade ålderspensionssystemen både här och utomlands. Om de vill följa sin familj, kan de inte arbeta i och tjäna in pensionsrätt här. De har ofta inte praktiska möjligheter eller kan inte få tillstånd att arbeta i det land de uppehåller sig i och kan därför inte få utländsk inkomstrelaterad pension. Detta kan gälla medföljare till UD-anställda, med- följare till anställda inom internationella företag, m.fl. Arbetsgruppen har uppmärksammat problemen för medföljarna, men har inte sett det som en uppgift för det allmänna pensionssystemet att se till att medföljarna får en rimlig ekonomisk situation vid ålderspensioneringen. Det får i stället enligt arbetsgruppen ankomma på arbetsmarknadsparterna eller på familjen som sådan att tillgodose detta behov. I den mån staten står som arbetsgivare i en situation som denna får det alltså enligt Pensionsarbetsgruppens uppfattning anses åligga staten och de fackliga organisationerna att vidta de åtgärder som bedöms vara motiverade. Arbetsgruppen har emellertid pekat på att vissa medföljares pensionsutfall kommer att kunna förbättras genom den möjlighet som föreslås skall införas för makar att sig emellan frivilligt dela pensionsrätt, intjänad i det allmänna pensionssystemet. Vi anser att arbetsgruppen anfört vägande skäl för att inte föreslå komp- letteringar av livsinkomstprincipen för anhörigvårdare, vissa yrkesgrupper med tidig pensionsålder och medföljande till UD-personal. Vi delar därför inte den uppfattning som framkommit under remissbehandlingen att dessa grupper bör ges någon form av kompletterande pensionsrätt. Det har under remissbehandlingen framkommit att även andra grupper än de nu nämnda borde ges en kompletterande pensionsrätt. Bl.a. har det föreslagits att s.k. entreprenörsår skulle införas. Med hänsyn till vilka skäl som allmänt sett måste föreligga för att föreslå kompletteringar till livsinkomstprincipen är vi emellertid inte beredda att föreslå några sådana ytterligare avvikelser från Pensionsarbetsgruppens förslag. 5.9 Uppräkning av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet Regeringens förslag: Inom fördelningssystemet intjänade pensionsrätter skall skrivas upp med ett index som baseras på den procentuella ök- ningen av de pensionsgrundande inkomsterna. Detta index - PGI-index - konstrueras så att det avspeglar förändringen i konsumentprisindex under loppet av justerat med den genom- snittliga prisjusterade förändringen i pensionsgrundande inkomster . Regeringens bedömning: Den närmare utformningen av PGI-index bör övervägas vidare. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer till sina principer med regeringens. Arbetsgruppen har dock föreslagit att indexeringen av intjänad pensionsrätt skall knytas till utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten per försäkrad med sådana inkomster. Den av Pensionsarbetsgruppen föreslagna metoden för att i indexet beakta prisförändringar skiljer sig från regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. och , pekar på att den av Pensionsarbetsgruppen föreslagna indexkonstruktionen riskerar att bli ett inslag i pensionssystemet som skapar instabilitet eftersom den vid förändringar i förvärvsdeltagandet kan leda till finansiella påfrestningar. förordar med samma argument att indexet knyts till utvecklingen av den totala summan av pensions- grundande inkomster i stället för den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. Skälen för regeringens förslag: Inom dagens ATP-system är de intjänade pensionsrätterna i form av ATP-poäng skyddade mot prisförändringar genom kopplingen till basbeloppet som i sin tur skrivs upp i takt med förändringar i konsumentprisindex. Däremot är de pensionsrätter som tjänats in opåverkade av den realekonomiska utvecklingen och därmed av de inkomster ur vilka pensionerna skall finansieras. Prisindexeringen innebär att värdet av intjänade pensionsrätter inte utvecklas i takt med den allmänna standardtillväxten. Deras relativa värde kan därmed reduceras. Detta kompenseras av att pensionen beräknas på de 15 bästa inkomståren. En effekt är dock att inkomster och pensionsrätter som tjänats in tidigt under yrkeslivet i regel kommer att påverka pensionen i mindre utsträckning än de som tjänats in närmare pensioneringen. Som tidigare framgått är prisindexeringen av pensionsrätterna en bidragande orsak till den nuvarande instabiliteten i pensionssystemet och till den dåliga följsamheten till samhällsekonomins utveckling. En grundläggande princip för det reformerade pensionssystemet är att indivi- dens livsinkomst skall vara avgörande för pensionens storlek. En bestämd del av livsinkomsten, utslagen på den förväntade återstående medellivslängden, utgör pensionen. Livsinkomstprincipen innefattar också att alla inkomster skall väga lika tungt vid pensionsberäkningen oavsett när under livet de tjänats in. Härvid bör som grundprincip gälla att pensionsrätterna i det reformerade pen- sionssystemet (och därmed de försäkrades inbetalda avgifter) räknas upp med ett index som följer inkomstutvecklingen i samhället och därmed också det underlag på vilket pensionsavgifterna tas ut. Indexeringen av intjänade pensionsrätter fyller då samma funktion som avkastningen gör i ett premiereservsystem, eller räntan för vanligt banksparande. Detta innebär en god avvägning mellan å ena sidan en följsamhet till samhällsekonomin och å andra sidan en rimlig stabilitet för den enskilde. Pensionsarbetsgruppen har övervägt olika tänkbara metoder för en uppräkning av pensionsrätter så att dessa får en koppling till den realekonomiska ut- vecklingen. Arbetsgruppen konstaterar därvid att ett index som knyts till den totala lönesummans utveckling skulle ge den största stabiliteten. Arbetsgruppen pekar på att det är viktigt att indexet utgör ett mått på standardutvecklingen så att pensionsinkomsterna utvecklas på samma sätt som de yrkesaktivas inkomster. Arbetsgruppen prioriterar likhet i standardutveckling framför att uppnå en högre stabilitet. Regeringen finner för sin del att den kritik som flera remissinstanser fört fram i denna fråga är värd att beakta. Enligt regeringens bedömning saknas underlag att nu utforma ett slutligt förslag. Frågan bör därför utredas vidare. Därvid bör särskilt beaktas möjligheten att välja någon form av kombinerat index. När det gäller val av underlag för indexberäkningen är det väsentligt att måttet kan avläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid och att det är någorlunda oomtvistat. Arbetsgruppen föreslår därför att indexet baseras på den statistik över pensionsgrundande inkomster (PGI) som finns inom Riksför- säkringsverket. Denna statistik har visserligen nackdelen att den är tillgänglig först efter respektive års utgång, men detta uppvägs av de väsentliga fördelarna att den är heltäckande för den relevanta populationen och att den inte annat än undantagsvis revideras i efterhand. En betydande fördel är också att statistiken produceras inom pensionssystemet självt, och att den alltså inte påverkas av förändringar och omläggningar som kan komma att göras på andra områden. Ett PGI-index omfattar inte enbart förvärvsinkomster utan även pensionsgrun- dande ersättningar som sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.m. Ett sådant index anknyter väl till den genomsnittliga standardutvecklingen för de personer som skall beröras av det inkomstrelaterade systemet, vilket är ett av syftena med indexeringen. Indexet kommer att öka långsammare än ett rent löneindex om andelen arbetslösa, sjuka etc. skulle öka, eftersom ersättningsnivån för de sistnämnda är lägre än genomsnittslönen. Således speglar det valda indexet också på ett bättre sätt ekonomins betalningsförmåga än ett index som enbart baseras på förvärvsinkomster. Arbetsgruppens förslag innebär att egenavgifter till andra socialförsäkringar än pensionssystemet, t.ex. de avgifter den enskilde själv betalar till sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, skall dras ifrån den pensionsgrundande inkomsten innan indexet beräknas. Med hänsyn till att dessa avgifter ingår i den pensionsgrundande inkomsten talar enligt regeringens mening både principiella och administrativa skäl för att låta indexuppräkningen baseras på den pensionsgrundande inkomsten utan någon sådan korrigering.