prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — Därför har det funnits en tillsyn över stiftelseväsendet som länsstyrelserna svarat för. Vad som framkommit under remissbehandlingen ger belägg för att det råder en bred enighet om att en tillsyn av detta slag behövs även . Det är angeläget att stiftelsernas fortbestånd tryggas, inte minst för att stimulera viljan att göra donationer. För egen del ansluter jag mig därför till den allmänt omfattade uppfattning som kommit till uttryck under remissbehandlingen, nämligen att stiftelseväsendet bör stå under tillsyn. Stiftelselagen bör således innehålla regler om tillsyn, regler som i allt väsentligt bör kunna utformas efter mönster av tillsynslagens bestämmelser i ämnet. I likhet med vad som är fallet enligt tillsynslagen bör det även enligt stiftelselagen i tillsynsmyndighetens befattning med stiftelserna ingå tre huvuduppgifter, nämligen kontroll, ingripande och service. Till skillnad från vad regleringen i tillsynslagen innebär förordar jag dock att alla stiftelser skall vara knutna till en tillsynsmyndighet. Vidare bör man i stiftelselagen -- tydligare än vad som f.n. är fallet (jfr 9 § tillsynslagen) -- slå fast under vilka förutsättningar tillsynsmyndigheten skall ha rätt och skyldighet att ingripa. I enlighet med vad Lagrådet förordat bör tillsynsmyndigheten ha rätt och skyldighet att ingripa om det kan antas bl.a. att stiftelsens förvaltning eller revisionen av den inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen. bör alltså i princip inte -- till skillnad från vad det till Lagrådet remitterade förslaget innebär -- ha skyldighet att ingripa mot underlåtenhet att följa tvingande bestämmelser som gäller för även andra rättssubjekt än stiftelser, t.ex. bestämmelser om beskattning, brandsäkerhet, allmän ordning eller viss näringsverksamhet. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och kommentaren till 9 kap. 3 §). En fråga som har tilldragit sig stor uppmärksamhet under remissbehandlingen av promemorian är vilken hänsyn som bör tas till stiftarens inställning ifråga om tillsynen över den av honom bildade stiftelsen. Skall alltså stiftaren liksom kunna bestämma att stiftelsen inte skall stå under offentlig tillsyn? Innan jag går närmare in på den saken vill jag emellertid behandla frågan om hur kontrollen över stiftelserna bör vara upplagd. Enligt tillsynslagen sker kontrollen av stiftelserna genom att länsstyrelserna granskar de handlingar som stiftelserna sänder dit. Ett system som endast bygger på återkommande kontroll innefattar emellertid risk för att det allmännas resurser inte tas tillvara på bästa möjliga sätt. Det är givetvis angeläget att de knappa resurser som är tillgängliga på detta område i möjligaste mån kommer till användning där de behövs. Jag förordar därför ett kontrollsystem som i huvudsak bygger på att tillsynsmyndigheten alltid har rätt att begära information av en stiftelse. Härigenom blir det möjligt att kontrollen -- via anmälningar från allmänheten -- styrs till sådana stiftelser vars förvaltning det kan finnas anledning att granska i något avseende. Man kan emellertid inte undvara det gamla systemet med återkommande kontroll helt och hållet. Enligt stiftelselagen bör sådan kontroll i första hand komma i fråga beträffande avkastningsstiftelser med mer betydande värden på sina tillgångar. Gränsen bör lämpligen kunna sättas till tio basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Även stiftelser som under ett räkenskapsår har utövat näringsverksamhet eller varit moderstiftelse bör omfattas av denna form av kontroll, liksom insamlingsstiftelser. Det jag nu förordat innebär att det endast är årsredovisningsskyldiga stiftelser som kommer att beröras av den återkommande kontrollen och som jag uttalat redan tidigare (se avsnitt 2.6.6) bör årsredovisningen tillsammans med revisionsberättelsen kunna utgöra ett godtagbart underlag för tillsynsmyndighetens granskning av stiftelsens förvaltning. Jag övergår nu till frågan om vilken betydelse man bör tillmäta stiftarens inställning i fråga om tillsynen över ''''''''sin'''''''' stiftelse (enligt den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet). Promemorieförslaget innebär på denna punkt att stiftarens vilja inte tillerkänns någon rättslig verkan. Flera remissinstanser är kritiska mot promemorieförslaget på denna punkt och har betonat att det måste krävas mycket starka skäl för att frångå nuvarande ordning som innebär att stiftaren kan bestämma att den av honom bildade stiftelsen inte skall stå under tillsyn. Ett fasthållande vid promemorieförslagets inställning skulle enligt de mest kritiska remissinstanserna kunna vara ägnat att dämpa donationsviljan. Om man har som utgångspunkt att staten skall ha ett yttersta ansvar för att medel som har donerats verkligen kommer till nytta för det ändamål som stiftaren har avsett, kan det tyckas följdriktigt att detta skall gälla alla stiftelser. Det förhållandet att stiftaren inte har önskat att stiftelsen skall stå under tillsyn skulle då inte tillerkännas någon avgörande verkan men skulle mycket väl kunna beaktas av tillsynsmyndigheten vid utövandet av tillsynen, exempelvis så att ingripande åtgärder vidtas endast i allvarligare fall och då det står klart att en rättsförlust annars skulle uppstå. Vad som har anförts i flera av remissyttrandena ger emellertid belägg för att en ordning som inte tillmäter stiftarens inställning i tillsynsfrågan någon som helst betydelse skulle innebära en allvarlig risk för att stiftare som inte önskar någon tillsyn skulle komma att dra sig för att göra den donation som leder till stiftelsens tillkomst. Enligt min mening är skälen för en sådan ordning inte så starka att det motiverar att man tar en sådan risk. Jag anser alltså att man i princip bör ta hänsyn till stiftarens inställning i tillsynsfrågan som den kommit till uttryck i det av honom meddelade stiftelseförordnandet. En förutsättning för detta bör dock vara att stiftelsen varken utövar näringsverksamhet eller är moderstiftelse Det anförda bör emellertid inte gälla undantagslöst. bör nämligen kunna ingripa framför allt i fall då det kan antas att stiftelsen åsidosätter stiftelselagens regler om årsredovisning och revision. På detta sätt får dessa regler en direkt sanktion i lagen. Vidare bör de regler i stiftelselagen som innefattar skyldighet för tillsynsmyndigheten att utföra ett slags service mot stiftelsen (t.ex. förordnande av styrelseledamot) även gälla för stiftelser som omfattas av den speciella tillsynsordning jag nu har förordat. Den tillsynsordning som enligt min mening bör gälla för stiftelser vars stiftare förordnat om att stiftelsen inte skall stå under tillsyn bör -- oberoende av stiftarens vilja på den punkten -- gälla även för stiftelser som förvaltas av statlig myndighet (jfr 2 § första stycket 1 tillsynslagen). Också för stiftelser med andra typer av förvaltare kan det finnas anledning att närmare överväga en speciell tillsynsordning. Vad jag då särskilt tänker på är stiftelser som förvaltas av kommuner, landsting och kyrkliga kommuner (jfr bl.a. det s.k. frikommunförsöket och lagen, 1986:98, om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen, 1929:116, om tillsyn över stiftelser; jfr även prop. 1991/92:13 s. 16). Remissförslagets inställning med avseende på stiftelser som förvaltas av kommuner, landsting och kyrkliga kommuner är att de bör omfattas av samma ordning som för stiftelser förvaltade av statliga myndigheter. Lagrådet avstyrker emellertid detta förslag. Lagrådet framhåller bl.a. i sitt yttrande att vissa erfarenheter från den kommunala revisionen tyder på att kommuner brustit i sin förvaltning av s.k. donationsfonder. En annan invändning mot förslaget att undanta de kommunalt förvaltade stiftelserna från tillsyn är enligt Lagrådet att en sådan ordning knappast är förenlig med lagstiftningens övergripande syfte att säkerställa och trygga stiftelsens möjligheter att verka för det ändamål som stiftaren har angett i stiftelseförordnandet och inte heller är den förenlig med principen att respekten för stiftarens vilja bör vara en ledstjärna vid utformningen av reglerna. Jag godtar Lagrådets ståndpunkt i denna fråga. Kommunalt förvaltade stiftelser bör alltså inte få någon särställning i tillsynshänseende. vill jag emellertid framhålla att det är min övertygelse att införandet av en stiftelselag med det innehåll som jag föreslår i förevarande lagstiftningsärende sannolikt kommer att leda till att kommunerna (såväl borgerliga som kyrkliga) allmänt sett stramar upp förvaltningen av ''''''''sina'''''''' donationsfonder. Frågan om en särställning för kommunalt förvaltade stiftelser kan alltså bli aktuell på nytt när stiftelselagen varit i tillämpning . Med mitt förslag kommer sådana stiftelser som helt eller delvis har bildats av staten eller andra offentliga rättssubjekt alltid att vara skyldiga att hålla sin årsredovisning tillgänglig för envar. Man torde kunna utgå från att den offentlighet som stiftelselagen således garanterar med avseende på dessa stiftelser kommer att få särskild betydelse för hur stiftelserna förvaltas. Enligt min mening bör därför en tillsynsordning av det slag som jag förordat för stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter även kunna gälla för stiftelser av nu ifrågavarande slag. Av samma skäl bör vidare kollektivavtalsstiftelser kunna omfattas av en liknande tillsynsordning. Jag vill i förevarande sammanhang erinra om att bl.a. arvingar, universella testamentstagare, boutredningsmän och testamentsexekutorer enligt bestämmelserna i 22 kap. 7 § kan föra talan om verkställande av testamentariska ändamålsbestämmelser. I fråga om ändamålsbestämmelser med allmännyttigt ändamål får sådan talan också föras av . Bestämmelserna är tillämpliga på testamentariskt bildade stiftelser (jfr NJA 1966 s. 3). I fråga om stiftelser med allmännyttigt ändamål tjänar de därmed som ett komplement till reglerna i tillsynslagen, framför allt vad gäller stiftelser som på grund av stiftarens föreskrift är undantagna från tillsynslagens tillämpningsområde (jfr NJA II 1933 s. 520 f). Även efter stiftelselagens ikraftträdande torde bestämmelserna i kunna tjäna som ett komplement till tillsynsreglerna på stiftelseområdet. Mitt förslag: Stiftelser som är årsredovisningsskyldiga skall vara registrerade i ett offentligt stiftelseregister. Till registreringen skall firmarättsliga verkningar vara knutna. skall vara den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet för stiftelsen. Promemorians förslag: Alla stiftelser skall registreras. I övrigt överensstämmer promemorieförslaget i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 141). Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska mot promemorians förslag och menar att i varje fall mindre stiftelser bör undantas från registreringen. Bakgrund: Enligt nu gällande ordning är en stiftelse skyldig att söka registrering i handelsregistret innan den börjar utöva näringsverksamhet. Sådan skyldighet inträder emellertid endast i fall då stiftelsen beträffande den ifrågavarande näringsverksamheten skulle ha varit bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1929:117), om denna gällt även efter utgången av (se 2 § andra stycket handelsregisterlagen, 1974:157, i dess lydelse enligt SFS 1993:761). I handelsregistret registreras inte bara stiftelser utan även handelsbolag, enskilda näringsidkare samt ideella föreningar. Enskilda näringsidkare, ideella föreningar och, , även bolagsmännen i ett enkelt bolag (se SFS 1993:761) är registreringsskyldiga under samma förutsättningar som gäller för stiftelser. Firma är den benämning under vilken en näringsidkare driver sin verksamhet. Av handelsregistret skall i fråga om enskilda näringsidkare, handelsbolag, ideella föreningar och stiftelser framgå bl.a. den registrerades firma. Registreringen av firmor för andra näringsidkare sker i aktiebolagsregistret beträffande aktiebolag och i föreningsregistret beträffande ekonomiska föreningar. Genom registrering av firma förvärvar firmans innehavare i princip ensamrätt till firman inom det område för vilket firman registrerats. En firma får därför inte registreras om den är förväxlingsbar med en för samma område förut registrerad firma. Enligt huvudregeln anses emellertid firmor förväxlingsbara endast i fall då de avser verksamhet av samma eller liknande slag (se 2 §, 6 § första stycket och 10 § första stycket 6 firmalagen). Registrering av firma i ett visst handelsregister gäller för ett län. Registrering av firma för aktiebolag och ekonomisk förening gäller för hela landet. Ansvaret för förandet av handels- och föreningsregistren överförs f.n. successivt från länsstyrelserna till () (se prop. 1992/93:27, 1992/93:LU10 och rskr. 1992/93:75). Tanken är att reformen skall vara genomförd . Anledningen till denna förändring är bl.a. att det hittillsvarande systemet inte har ansetts medge att man i tillbörlig grad beaktar firmalagens förbud mot registrering av förväxlingsbara firmor. Vidare har man pekat på att det inte finns ett sådant samband mellan länsstyrelsernas huvudsakliga verksamhet och registreringen i handels- och föreningsregistren att en fortsatt anknytning till länsstyrelserna är befogad. Skälen för mitt förslag: Enligt min mening bör stiftelser som utövar näringsverksamhet i fortsättningen vara registreringsskyldiga. Den hittillsvarande knytningen till bokföringsskyldighetens omfattning sådan denna bestämts bokföringslag bör alltså upphöra. Firmarättsliga verkningar bör liksom inträda vid registreringen av sådana stiftelser. Även stiftelser som är moderstiftelser bör omfattas av en generell registreringsskyldighet. När det därefter gäller avkastningsstiftelser (enligt den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet) som inte utövar näringsverksamhet eller inte är moderstiftelser får man till en början skilja mellan stiftelser som helt eller delvis bildats av offentliga rättssubjekt och stiftelser som bildats av privata . Stiftelser som hör till den förra gruppen bör enligt min mening vara registreringsskyldiga utan undantag. Beträffande den senare gruppen -- där det ojämförligt största antalet stiftelser ingår -- ställer jag mig däremot inte bakom förslaget i promemorian att det skall föreligga en generell registreringsskyldighet. Som flera remissinstanser har framhållit måste man nämligen beakta i sammanhanget att krav på registrering innebär att resurser tas i anspråk inte bara hos den enskilda stiftelsen utan även hos den eller de registrerande myndigheterna. måste man emellertid också beakta allmänhetens berättigade intresse av att på ett enkelt sätt kunna få fram upplysningar om avkastningsstiftelserna. Detta gäller inte minst stiftelser som skall främja sitt syfte genom att utge kontanta bidrag. I likhet med vad jag föreslagit i fråga om bokföringsskyldighetens inträde blir min slutsats att även registreringsskyldigheten bör knytas till värdet på stiftelsens tillgångar. Denna värdegräns bör lämpligen kunna bestämmas till tio basbelopp eller den värdegräns jag i avsnitt 2.8.1 föreslagit skall gälla för den återkommande kontrollen av stiftelser. Mitt nu angivna ställningstagande i fråga om värdegränsen för registreringsskyldighetens inträde utesluter emellertid inte att frågan kan tas upp till förnyat övervägande om det någon tid efter det att stiftelselagen har trätt i kraft skulle visa sig att det finns skäl som talar för det. Enligt min mening saknas skäl att kräva registreringsskyldighet för bokföringsskyldiga men inte årsredovisningsskyldiga familjestiftelser. Insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser bör däremot generellt sett omfattas av registreringsskyldighet. Sammanfattningsvis innebär det nu anförda att stiftelser som enligt vad jag har föreslagit skall vara årsredovisningsskyldiga också skall vara skyldiga att registrera sig (jfr avsnitt 2.6.6). Enligt min mening bör all registrering av stiftelser ske i ett register som är särskilt inrättat för stiftelser (stiftelseregister). Som jag redan har sagt bör firmarättsliga verkningar vara knutna till registreringen i stiftelseregistret av näringsutövande stiftelser. Då inställer sig naturligen frågan för vilket område registreringen av en stiftelses firma bör gälla. När det gäller denna fråga kan man konstatera att det totalt sett inte är så många stiftelser som utövar näringsverksamhet. rör det sig om fall då stiftelsen, kanske , har sin förmögenhet placerad i en eller flera hyresfastigheter. Antalet stiftelser som har behov av ett firmaskydd inom ett större område än ett län kan därför bedömas vara ytterligt lågt. Mot bakgrund av det nu senast anförda anser jag att registreringen av stiftelser bör ske i stiftelseregister som förs länsvis. När det därefter gäller frågan om vilken myndighet som skall svara för förandet av stiftelseregistren vill jag erinra om att PRV kommer att ha tagit över ansvaret för förandet av handels- och föreningsregistren från länsstyrelserna. Det kan då tyckas naturligt att PRV även skulle få ansvaret för förandet av stiftelseregistren. Man måste emellertid när det gäller stiftelser bl.a. beakta att länsstyrelserna enligt stiftelselagen kommer att svara för tillsynen över stiftelserna (se avsnitt 2.8.1) och att det finns en naturlig koppling mellan registreringen av och tillsynen över stiftelser. Vidare måste man beakta i sammanhanget att registreringen av stiftelser inte skall ha någon civilrättslig betydelse (se avsnitt 2.3). Om ansvaret för registreringen läggs på PRV, kommer därför frågan om en viss ''''''''stiftelse'''''''' rättsligt sett verkligen är en stiftelse eller inte att bli föremål för bedömning av två skilda myndigheter. I vissa fall finns det en risk för att meningarna i denna fråga kan komma att gå isär mellan myndigheterna och för sådana fall skulle stiftelselagen behöva innehålla regler som klarar ut vad som skall gälla. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att uppgiften att handha registreringen av en viss stiftelse bör ligga på den myndighet som har ansvaret för tillsynen över samma stiftelse. Detta innebär att jag beträffande ansvaret för registreringen av stiftelser förordar en lösning som innebär att den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet för en viss stiftelse även är registreringsmyndighet för samma stiftelse. Med en sådan lösning finns det visserligen en viss risk för att PRV i något av de av den myndigheten förda registren registrerar en firma som är förväxlingsbar med en i ett stiftelseregister redan registrerad firma. Denna risk bör emellertid kunna elimineras genom att länsstyrelserna åläggs skyldighet att fortlöpande underrätta PRV om de firmor som registreras i stiftelseregistret. Enligt min mening är det angeläget att länsstyrelserna tillämpar regelsystemet för registrering av stiftelser på ett så enhetligt och effektivt sätt som möjligt. Någon eller några av länsstyrelserna bör därför få i uppdrag att svara för bl.a. utbildning om regelsystemet samt framtagande av blanketter. Avsikten är att senare skall få i uppdrag att granska verksamheten med registreringen av stiftelserna. I stiftelselagen behöver det tas in regler som för stiftelser kompletterar firmalagens allmänna bestämmelser om firma. Stiftelselagens materiella bestämmelser om firma och de bestämmelser som behövs för att reglera registreringsförfarandet bör tas upp i skilda kapitel. Särskilt bestämmelserna för registreringen av stiftelser som utövar näringsverksamhet bör kunna utformas efter mönster av handelsregisterlagens nuvarande bestämmelser. Jag återkommer i specialmotiveringen när det gäller det närmare innehållet i nu berörda bestämmelser om firma och registering (se avsnitt 4.1). Den av mig förordade lösningen för registreringen av näringsutövande stiftelser innebär att kravet på att sådana stiftelser skall vara registrerade i handelsregistret kan slopas. Även till den frågan återkommer jag (se avsnitt 2.10.3). Mitt förslag: En förmögenhetsbildning som kommit till före stiftelselagens ikraftträdande skall anses som stiftelse enligt stiftelselagen (äldre stiftelse) om förmögenhetsbildningen närmast före ikraftträdandet uppfyllde de krav som enligt stiftelselagen ställs på stiftelsebildning. Stiftelselagen skall med vissa undantag gälla även för äldre stiftelser. Stiftelselagen skall träda i kraft och tillsynslagen upphöra att gälla . Bestämmelserna om ikraftträdande m.m. skall tas in i en särskild lag om införande av stiftelselagen. Promemorians förslag: Enligt promemorieförslaget torde det i allmänhet inte föreligga något hinder mot att tillämpa stiftelselagens nya civilrättsliga bestämmelser på äldre stiftelser (se promemorian s. 143 och 144). Remissinstanserna: Många remissinstanser är starkt kritiska mot promemorieförslagets inställning att de nya civilrättsliga bestämmelserna kan tillämpas även på äldre stiftelser. Flera pekar bl.a. på att man brukar vara ytterst försiktig med att införa retroaktiva regler. Kammarkollegiet framhåller att det i gällande rätt inte finns något formkrav för bildande av stiftelse i allmänhet och att det i de föreslagna övergångsbestämmelserna inte finns några regler om hur det skall förfaras med befintliga stiftelser som inte uppfyller det nya formkravet. Skälen för mitt förslag: Inom civilrätten finns det inte som inom straffrätten något principiellt förbud mot retroaktiv lagstiftning. Det anses emellertid att man även i civilrättsliga sammanhang skall vara försiktig med bakåtverkande bestämmelser. Som en principiell grundsats anses därför gälla att nya materiella rättsregler normalt bör tillämpas endast beträffande sådana förhållanden som har uppkommit efter reglernas ikraftträdande. är det emellertid uppenbart olämpligt att ha olika lagregler för stiftelser som tillkommit efter stiftelselagens ikraftträdande och för sådana förmögenhetsbildningar som tillkommit före ikraftträdandet och som närmast före ikraftträdandet är stiftelser i stiftelselagens mening (äldre stiftelser). Jag förordar därför att äldre stiftelser skall anses som stiftelser enligt stiftelselagen och att stiftelselagen i princip skall gälla för dem. Stiftelselagen innefattar krav på att stiftelseförordnandet skall vara skriftligt och undertecknat av stiftaren -- ett krav som inte har någon motsvarighet . får en ny lag om stiftelser inte innebära att förmögenhetsbildningar som anses tillhöra stiftelsefamiljen förlorar sin status som stiftelse. Denna konflikt bör enligt min mening lösas så att förmögenhetsbildningar som före ikraftträdandet uppfyllde alla stiftelselagens krav på stiftelsebildning så när som på stiftelseförordnandets form också skall anses som stiftelser enligt stiftelselagen. På samma sätt bör man enligt min mening lösa den konflikt som ligger i att stiftelselagen enligt den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet kräver att stiftelsens egendom skall vara avskild. vars förmögenhet närmast före ikraftträdandet består av endast en benefik fordran på stiftaren skall alltså efter ikraftträdandet anses som en stiftelse enligt stiftelselagen. En annan sak är att bland annat hänsynen till den angivna grundsatsen -- att nya materiella rättsregler normalt bör tillämpas endast beträffande sådana förhållanden som har uppkommit efter reglernas ikraftträdande -- kan föranleda att äldre stiftelser undantas från vissa regler i stiftelselagen. I det följande skall jag gå närmare in på vilka undantag som enligt min mening motiveras av den ifrågavarande grundsatsen. Hänsynen till den kan f.ö. föranleda vissa undantag från stiftelselagens regler även beträffande stiftelser som bildats efter stiftelselagens ikraftträdande. Detta gäller fall då stiftelseförordnandet finns intaget i ett testamente som har upprättats före ikraftträdandet. Jag skall i det följande ta upp även frågan om det i något eller några avseenden bör göras undantag också för dessa ''''''''äldre'''''''' testamentstiftelser.