prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — LO utgår från att villkoren för rätt till och ekonomiska villkor vid för- tidspension inte blir sådana att den enskilde upplever sig tvungen att göra ett tidigt uttag av ålderspension, om han blir utsliten före ordinarie pensionsålder. Detta är särskilt viktigt för LO, eftersom en stor andel särskilt i LO-yrken pensioneras före 65-årsdagen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är medveten om och har förståelse för den oro som framför allt handikapporganisationerna uttryckt med anledning av att Pensionsarbetsgruppen inte i anslutning till förslagen till ett reformerat ålderspensionssystem lämnat förslag rörande förtidspensioneringens framtida utformning och finansiering. Förtidspensioneringen är en grundläggande del i de allmänna trygghetssystemen. Det är därför av stor vikt att förtidspensioneringens framtida anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet skyndsamt kan avgöras. har de samlade pensionsutgifternas andel av de inkomster ur vilka de finansieras stigit kraftigt. Denna utveckling understryker vikten av att en reformering av pensionssystemet kommer till stånd. Av betydelse för det slutliga ställningstagandet rörande förtidspensioneringen blir resultatet av Sjuk- och arbetskadeberedningens (S 1993:07) arbete för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna. Denna beredning har till uppgift att utreda en ny ordning för lagfästa försäkringsersättningar vid sjukdom och arbetsskada som innebär att försäkringsutgifterna inte ingår i statsbudgeten. Beredningen skall även överväga om förtidspensionering bör ingå i den nya ordningen eller bibehållas enligt nuvarande regler. Vidare pågår ett beredningsarbete med inriktning på att bryta den stigande trenden inom förtidspensioneringen inom . Även detta arbete kan bli en del i arbetet med anpassningen av förtidspensioneringen med anledning av det reformerade ålderspensionssystemet. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att en samordning i tiden av reformarbetet inom ålders- och förtidspensioneringen på många sätt skulle vara önskvärd. I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser dock regeringen att reformeringen av den framtida ålderspensioneringen inte bör avvakta tidpunkten då förslag med utgångspunkt i resultatet av bl.a. dessa olika utredningar kan läggas. Nuvarande regler på förtidspensioneringens område innebär att förtidspensionen beräknas enligt regler som anknyter till ålderspensioneringens motsvarande regler. Till grund för förtidspension inom ATP ligger registrerade pensionspoäng, och även i många andra hänseenden beräknas förtidspension på samma sätt som ålderspension. När ålderspensioneringen nu reformeras i väsentliga hänseenden uppkommer därmed direkt ett behov av anpassning bl.a. av bestämmelserna om beräkning av förtidspension. Det betyder att nuvarande bestämmelser på förtidspensionsområdet inte kan kvarstå oförändrade. Det är nödvändigt att de anpassas till de förändringar som görs med avseende på ålderspensioneringen. Pensionsarbetsgruppen har redovisat riktlinjer till förslag till sådana anpassade regler på förtidspensioneringens område. Enligt regeringens bedömning finns dock skäl att inte nu ta ställning till arbetsgruppens förslag. De anpassningar som krävs får beredas vidare under det fortsatta arbetet med förtidspensioneringens framtida utformning, administration och finansiering i anslutning bl.a. till Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete. Pensionsarbetsgruppens överväganden rörande förtidspensioneringen och riktlinjer för dess anpassning till ålderspensioneringen kommer dock att vara en viktig beståndsdel vid det fortsatta arbetet med utformningen av den framtida förtidspensioneringen. Den anpassning av förtidspensioneringen som kommer att föranledas av ändrade regler för ålderspensioneringen bör beredas vidare i anslutning till det fortsatta reformarbetet. Enligt regeringens bedömning bör förtidspensioneringen även framledes utformas som en inkomstrelaterad förmån, dvs. storleksmässigt vara beroende av den försäkrades tidigare inkomster. Dessutom bör finnas en motsvarighet till dagens folkpensionering också i den framtida förtidspensioneringen, dvs. en grundtrygg- het på liknande sätt som inom ålderspensioneringen. Nuvarande övre åldersgränser för förtidspension bör kvarstå i det reformerade pensionssystemet. Det betyder att förtidspension skall kunna nybeviljas fram till och att en löpande förtidspension skall avlösas av ålderspension vid fyllda . Regeringens bedömning: Förtidspensioneringen bör inte ligga inom den allmänna ålderspensioneringens ram. Ställning till om förtidspensioneringen bör sammanföras med sjukförsäkringen eller admini- strativt och finansiellt hanteras på annat sätt får tas under den fortsatta beredningen rörande förtidspensioneringens framtida utformning och Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: LO tillstyrker att arbetsgruppensförslag att förtids- pensioneringen utmönstras ur ålderspensionssystemet och i stället förs närmare sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna eller utformas som en fristående försäkringsgren eftersom detta ligger i linje med vad LO anser. och har inga principiella invändningar mot att förtidspensioneringens framtida ställning bereds av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Handikappförbundens och () är kritiska mot att förtidspensioneringen lyfts ut ur ålderspensionssystemet utan att den framtida finansieringen av förtids- pensionerna är löst. DHR ställer sig dock positivt till att förtidspensio- neringen administrativt och finansiellt förs bort från ålderspensionssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Det är enligt regeringens mening uppenbart att det också för framtiden med ett reformerat ålderspensionssystem är påkallat med ett riskskydd för personer som under den yrkesaktiva delen av livet är eller blir förhindrade helt eller delvis att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp. Även fortsättningsvis erfordras således en förtidspensionering. Förslaget om ett reformerat ålderspensionssystem innebär bl.a. att ålderspensioneringen blir en självständig försäkringsgren. Detta får till följd att den framtida förtidspensioneringens administrativa och finansieringsmässiga ställning måste övervägas. Enligt arbetsgruppens bedömning finns det mycket som talar för en lösning som innebär att förtidspensioneringen sammanförs med sjukförsäkringen, och eventuellt även med arbetsskadeförsäkringen, eller utgör en särskild försäkringsgren. Regeringen instämmer i denna bedömning. Allmänt sett är det önskvärt att kostnaderna för förtidspensionering tydligt särskiljs från kostnaderna för ålderspensionering. Med den utformning av ålderspensioneringen som föreslås i denna proposition med ett starkt samband mellan avgifter och förmåner är det också nödvändigt att ålderspensionerna finansieras fristående och att finansieringen av förtidspensioneringen sker vid sidan härav. För sjukförsäkringslösningen kan tala att förtidspensioner har likheter med sjukpenning såtillvida att avgörande för rätten till förmån i båda fallen är att arbetsförmågan är nedsatt av medicinska orsaker. Möjligen skulle en lösning med denna innebörd också kunna verka rehabiliteringsfrämjande. Härtill kommer att en ordning med sjukförsäkring och förtidspensionering i samma försäkringssystem skulle innebära att man undviker gränsdragningsproblem och risk för övervältring av kostnader från en försäkringsgren till en annan. Regeringens bedömning är således att förtidspensioneringen inte bör ligga inom den allmänna ålderspensioneringens ram. Vi avstår dock från att nu ta ställning till om den bör sammanföras med sjukförsäkringen eller administrativt och finansiellt hanteras på annat sätt. Regeringens bedömning: Hur förtidspensioneringen skall finansieras för framtiden och övergångsvis är frågor som bör beredas vidare. För- tidspensioneringens nuvarande finansiering över statsbudgeten och AP-fonden bör bibehållas till dess ställning tagits till dessa frågor. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Arbetsgruppen har dessutom redovisat konkreta förslag om att övergångsvis och till viss del finansiera förtidspensioneringen över AP-fonden. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser avstår från att kommentera frågan om förtidspensioneringens framtida finansiering med hänvisning till att Pensionsarbetsgruppen hänskjuter frågan till fortsatt beredning. är kritiskt och påpekar att Pensionsarbetsgruppens förslag innebär att betydande kostnader för förtidspensioner förs över från ATP-systemet till statsbudgeten. Finansieringen härav har inte tydliggjorts i förslaget. Ofinansierade förtidspensioner innebär en ytterligare belastning på de redan hårt ansträngda offentliga finanserna. Även TCO anmärker på att Pensions- arbetsgruppen inte anger hur förtidspensioneringen skall finansieras . TCO framhåller att det utrymme som förtidspensioneringen tidigare tog i anspråk inom pensionssystemets ram frigörs för ålderspensionsändamål och att oklarheter föreligger om hur utrymme skall skapas för att finansiera förtidspensioneringen, inklusive den ålderspensionsavgift som skall föras till ålderspensioneringen. Liknande synpunkter anförs av . framhåller det angelägna i att det före ett riksdagsbe- slut om ett reformerat pensionssystem är klarlagt hur förtidspensioneringen skall betalas . Att förtidspensioneringen genom arbetsgruppens förslag att separera förtidspensioneringen från ålderspensionssystemet hamnar på statsbudgeten kan enligt rådet innebära årliga förändringar och osäkerhet i finansieringen. och har uppfattningen att utgifterna för förtidspensioneringen samt sjuk- och arbetsskadeförsäkringen skall täckas av de avgiftsintäkter som tillfaller dessa system. Fria moderata studentförbundet anser det vara en bra lösning att förtids- pensionen finansieras via statsbudgeten. Skälen till regeringens förslag: Folkpension i form av förtidspension enligt hittillsvarande regler finansieras med folkpensionsavgifter och allmänna skattemedel. Kostnaderna för sådan pension belastar därmed statsbudgeten. ATP i form av förtidspension finansieras med ATP-avgifter över AP-fonden. Kostnaderna för ATP till förtidspensionärer ligger därmed utanför statsbudgeten. I Pensionsarbetsgruppens betänkande redovisas förslag att förtidspensio- neringen tills vidare skall finansieras över statsbudgeten samt förslag till en noga avvägd tidsplan för särskilda lösningar finansieringsmässigt under en övergångstid. Som har redovisats i avsnitt 2 avser regeringen att med biträde av en särskild genomförandegrupp med representanter för de partier som står bakom överenskommelsen om pensionsreformen med arbetsmarknadens parter diskutera bl.a. finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna samt förtidspensioneringen . Reformeringen av pensionssystemet inleds som tidigare redovisats . Den kommande lagregleringen av förslagen i denna proposition avses träda i kraft . I samband med den fortsatta beredningen av pensionsfrågorna skall också frågan om den övergångsvisa fördelningen mellan AP-fonden och statsbudgeten av pensionskostnaderna tas upp. Det är av denna anledning inte möjligt att nu redovisa ett förslag till framtida eller övergångsvis finansiering av förtidspensioneringen. Detta får slutligt avgöras under det fortsatta reformarbetet. Fram till dess ställning tagits till dessa frågor bör förtidspensioneringen finansieras enligt nuvarande ordning. 13 Pensionssystemets finansiering m.m. Regeringens förslag: Ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet skall, förutom de fördelningspolitiska inslagen, i sin helhet finan- sieras med en ålderspensionsavgift som tas ut på samtliga inkomster som ger pensionsrätt. Ålderspensionsavgiften skall vara av av- giftsunderlaget. Till en procentenhet införs den genom att det samlade avgiftsuttaget höjs. Resterande del av ålderspensionsavgiften införs genom att nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter avvecklas. Avgiftsunderlaget vad gäller ålderspensionsavgiften skall utgöras av samtliga pensionsgrundande inkomster. Socialförsäkringsersättningar i form av sjukpenning, föräldrapenning m.m. som ger pensionsrätt skall således, till skillnad från , vara avgiftspliktiga. Inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna skall den bakomliggande inkomsten ligga till grund för beräkning av ålderspensionsavgift i den utsträckning denna inkomst legat till grund för pensionsrätt. Likaså skall de fiktiva inkomster på vilka pensionsrätt för barnår, värnpliktstjänstgöring och förtidspension tillgodoräknas i ålderspensionssystemet ingå i avgiftsunderlaget. Full ålderspensionsavgift skall tas ut även för inkomster intjänade efter för dem som i någon del omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatt som tas ut på sådana inkomster reduceras med den del som är avsedd att motsvara skattedelen i nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter. För personer födda tas inte ut någon ålderspensionsavgift på inkomster intjänade efter . I konsekvens härmed sker i dessa fall ingen förändring av den särskilda löneskatten. Ålderspensionsavgift skall inte betalas på den del av inkomsterna som överstiger förmånstaket. En särskild arbetsgivaravgift på tas dock ut på inkomstdelar över förmånstaket. Denna motsvaras inte av några förmåner och utgör därför en skatt och skall redovisas som en sådan. Intäkterna av denna skatt tillgodoräknas statsbudgeten. Intäkter från ålderspensionsavgiften skall användas enbart till att finansiera inkomstrelaterad ålderspension. Därav förs motsvarande till fördelningssystemet för att finansiera utgående pensioner . Eventuella överskott fonderas i AP-fonden, som även skall täcka eventuella underskott. Ett belopp motsvarande av avgiftsunderlaget förs till det föreslagna premiereservsystemet. Den utfyllnad upp till garantipensionsnivån som skall utgöra grundtryggheten i pensionssystemet skall finansieras med allmänna skattemedel. Övriga pensionsförmåner, bl.a. förtidspensioner och efter- levandepensioner, skall likaså finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel eller inom ramen för respektive förmånssystem. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens vad avser avgiftens nivå och principen för att fastställa avgiftsunderlag. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att ålderspensionsavgift för inkomster intjänade efter för de årsklasser som berörs av övergångsreglerna tas ut med motsvarade kvotdel som dessa omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag till utformning av finansieringen av ålderspensionssystemet berörs av flertalet remissinstanser och har gett upphov till mycket delade meningar. I allmänhet lämnas dock inga erinringar mot principen att den inkomstrelaterade ålderspensionen i sin helhet finansieras med en specialdestinerad avgift och att alla pensionsgrundande inkomster skall bli avgiftsbelagda. avstyrker bestämt förslaget om 20-delsinfasning av ålderspensionsavgiften efter . Det skulle medföra betydande administrativa svårigheter både för skattemyndigheter och arbetsgivare. En del remissinstanser, bl.a SAF och , avstyrker förslaget om en särskild avgift på lönedelar över förmånstaket. Andra remissinstanser, däribland LO, PRO, och , förordar i stället att en avgift på av fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl tas ut på hela inkomsten. framhåller att administrativa skäl talar för att inte begränsa uttag av arbetsgivaravgifter till inkomster under taket. Skälen för regeringens förslag: I finansieringshänseende och även lagtekniskt görs i dagens pensionssystem en åtskillnad mellan å ena sidan folkpensionsförmåner, som finansieras över statsbudgeten, och å andra sidan förmåner inom den allmänna tilläggspensioneringen som finansieras med ATP-avgiften och AP-fondens avkastning. Inom båda dessa försäkringsgrenar utbetalas bl.a. ålders-, förtids- och efterlevandepensioner. Det reformerade ålderspensionssystemet skall i lagtekniskt och finansiellt hänseende vara ett fristående system avskilt från andra socialförsäkringsgrenar. Därigenom ökar förutsättningarna att kunna följa utvecklingen av ålderspensioneringens inkomster och utgifter och att få kontroll över vad de inbetalda avgifterna används till, vilket bidrar till att stärka förtroendet för pensionssystemet. Uppdelningen av inkomster och utgifter mellan ålderspensionssystemet och statens övriga åtaganden blir därmed en annan än med dagens ordning. Ålderspensioneringen avses utgöra en egen försäkringsgren som hålls isär från förtidspensioneringen, efterlevandepensioneringen och andra förmåner. Ålderspensionerna bör därför i sin helhet finansieras med en härför avsedd särskild avgift - ålderspensionsavgiften. De medel som tillförs systemet bör helt användas till att finansiera ålderspensioner. Ålderspensionsavgiften skall uppgå till av avgiftsunderlaget. Nivån på avgiftsuttaget är som redovisats i avsnitt 5.1 baserad på överväganden om att det reformerade systemet i fullfunktionsstadiet skall ge en viss kompensationsnivå. Det reformerade pensionssystemet skall vara ett avgiftsbestämt system där värdet av pensionsförmånerna anpassas till ekonomiska och demografiska förändringar. Den föreslagna avgiftsnivån skall därför ligga fast och inte behöva ändras till följd av förändringar utanför pensionssystemets ram. Ålderspensionssystemet skall inte heller behöva tillföras medel i någon annan form än genom ålderspensionsavgiften. Ålderspensionsavgiften ersätter nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter. Med hänsyn till den obalans mellan inkomster från folkpensions- och ATP-avgifterna och utgifterna för pensionsändamål som råder bör avgiftsuttaget höjas. Avvägningen mellan att å ena sidan undvika ett för högt totalt avgiftsuttag och å andra sidan finansieringsbehoven samt kraven på fondering inom pensionssystemet ledde Pensionsarbetsgruppen till slutsatsen att en höjning av avgiftsuttaget till pensionssystemet på en procentenhet är rimlig. Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning i detta avseende. Huvuddelen av avgiftsintäkterna från ålderspensionsavgiften - av avgiftsunderlaget - skall användas till att betala utgående ålderspensioner . Om det uppkommer överskott i fördelningssystemet fonderas detta i AP-fonden. På motsvarande sätt skall underskott finansieras ur AP-fonden. Av de medel som betalas in i ålderspensionsavgift skall, som redovisats i avsnitt 6, en summa motsvarande av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premiereserv. Dessa medel utgör ett faktiskt sparande. Avkastningen från premiereserven skall läggas till kapitalet och tillfaller den enskilde försäkrade i form av ålderspension. Avkastningen på såväl AP-fonden som premiereserverna bidrar således till att finansiera ålderspensionerna. Avsättning till premiereservsystemet skall emellertid inte göras för den ålderspensionsavgift som betalats för personer födda . Även om nivån på ålderspensionsavgiften är beräknad utifrån det reformerade systemets förutsättningar är den lika för alla oavsett i vilken utsträckning vederbörande omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Enligt dagens regler kan inkomstrelaterad pensionsrätt inte tjänas in efter . Som framgått av avsnitt 5 föreslår regeringen, till skillnad från Pensionsarbetsgruppen, att de som till någon del berörs av det reformerade systemets intjänanderegler skall få full pensionsrätt för inkomster intjänade efter . I konsekvens härmed skall ålderspensionsavgiften fullt ut belasta inkomster intjänade efter . Från och med ikraftträdandet är det således enbart pensionsgrundande inkomster intjänade efter av personer födda som inte beläggs med ålderspensionsavgift. tas socialavgifter inte ut på inkomster intjänade av personer som vid årets ingång är eller äldre, eftersom sådana inkomster inte är förmånsgrundande i socialförsäkringen. I stället utgår en s.k. särskild löneskatt, som är avsedd att motsvara skattedelen i socialavgifterna. I konsekvens med att sådana inkomster nu föreslås bli förmånsgrundande och avgiftsbelagda i ålderspensionssystemet skall, för att undvika att det tas ut dubbla avgifter, den särskilda löneskatten i dessa fall reduceras med den del som motsvarar skattedelen i folkpensions- och ATP-avgifterna. Avgiftsunderlaget för folkpensions- och ATP-avgifterna i nuvarande system regleras i lagen (1981:691) om socialavgifter. Vid anställning tas avgifterna ut som arbetsgivaravgifter och avgiftsunderlaget utgörs av summan av den ersättning som betalats för utfört arbete vare sig denna utgått i form av kontant lön eller i annan form. Undantagna är bl.a. ersättning till en och samma arbetstagare om den understiger . Vidare betalas inga avgifter på ersättning som utbetalats till en arbetstagare som vid årets ingång uppnått . För den som uppbär inkomster av annat förvärvsarbete, vilket i regel innebär inkomster från aktiv näringsverksamhet, utgår pensionsavgifterna som egenav- gifter och för vilka avgiftsunderlaget avgränsas på motsvarande sätt som för arbetsgivaravgiften. De inkomster som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner är emellertid mer omfattande än underlaget för avgifter enligt nuvarande regler. En rad sociala förmåner är enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) pensionsgrundande, utan att vara förenade med någon avgift till pensionssystemet. Det gäller bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och dagpenning från arbetslöshetskassa jämte en rad andra ersättningar från socialförsäkringen. Motivet härför är främst administrativt. Eftersom det rör sig om överföringar inom staten har det ansetts onödigt att avgiftsbelägga dessa förmåner. Detta innebär att pensionssystemet med nuvarande regler delvis finansierar kostnader som hänför sig till andra förmåns- eller bidragssystem. Värdet av t.ex. sjukpenningen utgörs inte bara av den kontanta ersättning som vid sjukdom betalas ut som ersättning för inkomstbortfall utan även av ett belopp motsvarande värdet av den pensionsrätt som sjukpenningen är förenad med. Åt- minstone vad gäller sjukpenning som betalats ut under något av de 15 bästa in- komståren finns en direkt koppling till pensionsförmånerna. Annars gäller här som för förvärvsinkomster att sambandet är svagt mellan underlag för pensions- förmån och faktisk pension. I det reformerade ålderspensionssystemet kommer sambandet mellan inkomster och pensionsförmåner att vara tydligt. Varje inkomst som är pensionsgrundande skall påverka den inkomstrelaterade pensionen. Om ålderspensionssystemet skall vara avskilt från andra allmänna socialförsäkringssystem bör det inte bära kostnader som hör till andra förmånssystem. Kostnader för den pensionsrätt som baseras på t.ex. sjukpenning bör därför betalas av sjukförsäkringen. Ålderspensionsavgift skall därför utgå på samtliga inkomster som ger pensions- rätt. Därmed upprätthålls också principen om ett nära samband mellan avgift och förmån. I likhet med kommer det i det reformerade systemet att vara in- komster som ger pensionsrätt. I praktiken kommer dock den pensionsrätt som tillgodoräknas att överensstämma med de avgifter som betalas in till följd av inkomsterna. Avgiftsunderlaget breddas således till att omfatta alla typer av inkomst som ger pensionsrätt. Det innebär att ålderspensionsavgift tas ut på samtliga de förmåner som finns uppräknade i 11 kap. 2 lagen om allmän försäkring. Detta gäller oberoende av i vilken omfattning den som uppbär ersättningen omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Breddningen av avgiftsbasen och principen att kostnaden för den ålderspensionsrätt som dessa förmåner ger skall bäras av respektive förmånssystem, avser således även pensionsförmåner enligt nuvarande regler. Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen skall, som föreslagits i avsnitt 5.3, pensionsrätten inkludera ett tillägg till den ersättning som betalats ut. Detta skall uppgå till av den inkomst som legat till grund för ersättningarna.