prop · GH0323 · 1994-01-01 00:00:00 — I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut av det tredje rådsmötet inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) (här kallat Stockholmsbeslutet). Beslutet handlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdande delen avser en konvention om förlikning och skiljedom. Genom konventionen upprättas en skiljedomstol inom ESK. I propositionen föreslås att tillträder konventionen och underkastar sig skiljedomstolens domsmakt för en period av . I propositionen tas även ställning till möjligheten att avge särskild förklaring om att delta i förlikningsförfarande enligt de regler som etableras i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet, om ett sådant förfarande påkallas av en annan ESK-stat (sektion II). Vidare tas ställning till om skall underkasta sig de beslut som fattas av en enligt bilaga 3 (sektion XIV). I propositionen förordas att avger förklaring enligt sektion II, men inte enligt sektion XIV. Slutligen föreslås lagstiftning för att skall uppfylla sina förpliktelser att medge immunitet och privilegier åt funktionärerna i skiljedomstolen. 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 3 Ärendet och dess beredning 5 4 och Bilaga 3-mekanismen 5 4.1 Konventionens bakgrund och innehåll 5 4.2 Antagande och undertecknande 10 4.4 Förlikning enligt Bilaga 3-mekanismen 11 5.1 Svensk ratifikation av 12 5.2 Förklaringar om förhandsåtaganden 12 5.2.1 Förklaring enligt 12 5.2.2 Förklaringar enligt Bilaga 3-mekanismen 14 5.3 Immunitet och privilegier 15 Bilaga 1 ESK:s Stockholmsbeslut (CSCE/3-C/Dec. Bilaga 2 finansprotokoll 58 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden över promemorian tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) (DS 1993:48) 68 Bilaga 4 Förteckning över ESK:s deltagande stater, 70 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 72 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, 2. godkänner Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK, som undertecknats , 3. bemyndigar regeringen -- att avge förklaring, begränsad till , enligt artikel 26.2 i Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK, -- att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut (CSCE/3-C/Dec.1), 4. godkänner vad regeringen i övrigt förordar om åtgärder med anledning av ESK:s beslut (CSCE/3-C/Dec.1). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall1 skall ha följande lydelse. tImmunitet och/eller privilegier gäller för följande Tillämplig internationell överenskommelse Internationella organ Fysiska personer -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- t43 -- -- -- Domstolens förlikningsmän, skiljedomare och sekreterare samt parternas ombud och juridiska biträden Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK. Åtagandet i artikel 6 i konventionen skall fullgöras genom att bestämmelserna i artikel 19 och artikel 42.3 i Internationella domstolens stadga tillämpas Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Frågor om staternas skyldighet att lösa sina tvister på fredlig väg har diskuterats av Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) sedan konferensens tillkomst. Ett flertal särskilda möten har ägnats detta ämne: i , i , i , vid i samt vid ett expertmöte i den 12 -- . De texter som bereddes av det sistnämnda mötet antogs av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut vid ESK:s tredje rådsmöte i (Stockholmsbeslutet). Beslutet finns i bilaga 1. Redan före antagandet av Stockholmsbeslutet fanns det ett inom ESK upprättat system för tvistlösning genom förlikningsförfarande, nämligen den s.k. Valletta- mekanismen. Ordet ''''''''mekanism'''''''' har inom ESK kommit att bli den gängse termen för beskrivning av ett regelsystem, och det används i denna proposition i den betydelsen. Stockholmsbeslutet innehåller fem delar. Den första utgör själva beslutet och kallas i det följande för huvudtexten. De övriga fyra delarna utgör bilagor till huvudtexten. Denna proposition behandlar endast de två delar av Stockholmsbeslutet som kräver särskilda åtgärder från svensk sida: bilaga 2, som består av Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK, '''''''''''''''', och tvistlösningsmekanismen i bilaga 3, som i fortsättningen benämns ''''''''Bilaga 3- mekanismen''''''''. Konventionen skiljer sig från de övriga delarna av Stockholmsbeslutet genom att den är juridiskt bindande. Det krävs därför ratifikation för att skall bli bundet av den. De övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör politiska åtaganden som gäller i och med antagandet. En utförlig beskrivning av bakgrunden till Stockholmsbeslutet och av beslutets innehåll finns i departementspromemorian tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) (Ds 1993:48). I denna proposition koncentreras framställningen på en beskrivning av konventionens innehåll, som underlag för beslut om ratifikation m.m., samt en kort beskrivning av Bilaga 3-mekanismen. Dessa beskrivningar återfinns i avsnitt 4 i det följande. Ett särskilt finansprotokoll som ansluter till finns i bilaga 2 till denna proposition. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en remissammanställning finns i bilaga 3 till denna proposition. Något yttrande av lagrådet över regeringens förslag till lagtext har inte inhämtats, se avsnitt 5.3. 4 och Bilaga 3-mekanismen 4.1 Konventionens bakgrund och innehåll Till sina grunddrag skiljer sig inte från det mönster som är etablerat genom tidigare konventioner på området fredlig lösning av tvister. Här kan hänvisas till Haagkonventionerna (SFS 1900:76 resp. 1910:153), generalakt (SÖ 1929:24) reviderad (SÖ 1950:35), Internationella domstolens stadga (SÖ 1946:1) samt europeiska konvention om fredlig lösning av tvister (SÖ 1958:26). Det särskiljande finns i stället i vissa detaljlösningar, där får anses gå längre än tidigare liknande konventioner när det gäller staternas accepterande av medverkan av tredje part. I sammanhanget måste också noteras att konventionen arbetats fram av stater som tidigare stått i motsatsställning till varandra under det . Konventionen består av 39 artiklar indelade i fem kapitel. Därtill kommer finansprotokollet, vilket formellt utgör en del av konventionen. Konventionens titel och ingress slår fast att endast deltagande stater i ESK kan vara parter i konventionen. Vidare återges principen om skyldigheten för stater att lösa sina tvister med fredliga medel. åtaganden exemplifieras, och det betonas att ESK och dess principer i sig utgör en betydelsefull faktor för att förhindra att nya tvister uppkommer. Kapitel I -- Allmänna bestämmelser Genom artikel 1 och artikel 2 upprättas den domstol som utgör det centrala organet i konventionen. Domstolen består av förlikningsmän och skiljedomare som utses av konventionsstaterna och förs upp på särskilda listor. Dessa förlikningsmän och skiljedomare kan därefter vid behov kallas in för tjänstgöring i förlikningskommissioner respektive skiljedomstolar, men de utgör också tillsammans en beslutande plenarförsamling i vissa frågor enligt konventionen. Artikel 3 och artikel 4 reglerar utnämningsförfarandet för konventionsparternas förlikningsmän respektive skiljedomare. Artikel 5 och artikel 6 reglerar förlikningsmännens och skiljedomarnas ställning. Av dessa är artikel 6, som reglerar privilegier och immunitet, av särskilt intresse eftersom den kräver lagstiftningsåtgärder, se avsnitt 5.3. Enligt artikel 7 skall förlikningsmännen och skiljedomarna inom sig utse ett presidium som ansvarar för flertalet beslut som rör domstolens löpande verksamhet. Presidiet består av en president, en vice president och tre andra ledamöter. Reglerna säkerställer att både förlikningsmän och skiljedomare får säte i presidiet. Domstolens beslut kan alltså fattas i flera olika konstellationer, nämligen i presidiet och plenarförsamlingen samt i de särskilda förlikningskommissioner eller skiljedomstolar som utses för att behandla en viss tvist. För alla dessa sammansättningar gäller omröstningsreglerna i artikel 8. Där stadgas att beslut skall fattas med enkel majoritet och med ordförandens utslagsröst. I plenum räknas majoriteten efter att eventuella avståenden räknats bort. Vid beslut i förlikningskommissioner eller skiljedomstolar får avståenden inte förekomma. Det löpande arbetet i domstolen med att ta emot korrespondens, bereda beslut, utfärda kallelser m.m. skall skötas av en sekreterare. I artikel 9 stadgas hur sekreteraren skall utses. Artikel 10 fastslår att domstolen skall ha sitt säte i . Artikel 11 och artikel 12 reglerar domstolens antagande av sina egna procedurregler samt vad dessa regler skall innehålla. I artikel 13 slås finansprotokollets status fast. Detta protokoll förelåg inte i färdigt skick vid undertecknandet, men ingår, som framgår av artikel 13, i konventionen som en integrerad del. Även artikel 17 är av betydelse för tolkningen av hur kostnaderna med anledning av konventionen skall fördelas. Artikel 14 och artikel 15 innehåller vissa procedurregler. Artikel 16 däremot är av substantiell karaktär och reglerar parternas skyldighet att genom sitt uppträdande söka bidra till en lösning av eventuella tvister, eller åtminstone inte förvärra konflikten. Liknande bestämmelser finns i flertalet av de redan existerande åtagandena på området fredlig lösning av tvister. Kapitel II -- Behörighet Artiklarna 18 och 19 innehåller regler för i vilka fall en eller skiljedomstol inte får ta upp ett fall till behandling. Artikel 18.1 handlar om en behörighet att ta upp till behandling varje tvist mellan två konventionsstater som inte inom rimlig tid har lösts med förhandlingar. Det innebär en inskränkning av principen om parternas fria val av tvistlösningsmetod. I praktiken är det dock svårt att se att två parter inte skulle få sin vilja igenom, om de är överens om att tillsätta en , och i en gemensam ansökan (se artikel 20.2) anger att de båda anser att den rimliga tid som det talas om i texten har passerat. I artikel 18.2 hänvisas rörande en skiljedomstols behörighet till artikel 26. är en av många tillgängliga mekanismer för fredlig lösning av tvister. Det är därför inte otänkbart att två stater, som båda anslutit sig till , har anslutit sig till andra mer eller mindre obligatoriska tvistlösningsmekanismer. Det kan också hända att parterna, trots att de anslutit sig till , i det enskilda fallet önskar tillämpa någon annan tvistlösningsmetod. För att undvika att en tvist blir behandlad i flera olika organ , en princip liknande principen om litispendens inom processrätten, innehåller artikel 19 ett flertal regler om behörighet för domstolens olika organ att ta upp en tvist som även behandlas, eller kommer att behandlas, av andra liknande organ. Även om reglerna främst siktar på att undvika litispendens måste de vara så utformade, att de inte leder till att olika tvistlösningsmekanismer ''''''''låser'''''''' varandra, t.ex. genom att vara uttalat subsidiära till varandra. För att undvika sådana låsningar mellan olika ESK-mekanismer har en särskild formulering om ''''''''ESK- principernas odelbarhet'''''''' införts i Stockholmsbeslutets huvudtext, punkt 6. Artikel 19.1 a innehåller även i de sista orden ett slags res judicata-regel, dvs. en regel som förhindrar att en tvist blir behandlad i sak inför domstol om den är sakbehandlad i något annat organ tidigare (''''''''non bis in idem''''''''). Kapitel III -- Förlikning Förlikningskommissioner, deras tillsättning, sammansättning och arbetssätt behandlas i artiklarna 20 -- 25. Artikel 20 behandlar ansökan om tillsättning av en . Det finns tre olika sätt att få en tvist behandlad av en . Ordet ''''''''ansökan'''''''' i mellanrubriken till artikel 20 omfattar alla tre. I första punkten anges de två första sätten att gå till väga: begäran från en stat samt begäran från flera stater. Gemensamt för dessa två tillvägagångssätt är att den eller de stater som tar initiativet gör detta oberoende av samtycke från motparten. I andra punkten anges det tredje sättet att få en tvist behandlad av en på, nämligen gemensam ansökan. Här är alla parter överens om att en skall komma till stånd. I detta fall kan även sådana stater inom ESK, som inte är parter i konventionen, vara med och hänskjuta en tvist till förlikning. Artikel 21 reglerar hur en kommission tillsätts. Förlikningsmän tillsätts av parterna i konflikten och av domstolens presidium. Ordföranden skall alltid väljas bland de förlikningsmän som utsetts av presidiet. Dessutom är reglerna utformade så att de förlikningsmän som utsetts av presidiet normalt är fler än de förlikningsmän som parterna utsett. Detta är ett viktigt steg mot ökat tredjepartsinflytande och skiljer från flertalet existerande tvistlösningsmekanismer. Ett annat särdrag hos är att reglerna i denna artikel såväl som i skiljedomsavsnittet förutsätter att en tvist kan ha fler än två parter. Slutligen finns här även regler för tillsättande av ad-hoc-förlikningsmän, avsedda att tillgodose jämvikten för de eventuella parter i en tvist som inte är parter i konventionen och som alltså inte har några förlikningsmän uppförda på förhand på de listor som upprättats i enlighet med artikel 3. Artikel 22 och artikel 23 innehåller procedurregler för . Av särskilt intresse är här inledningen till artikel 23, där det sägs att förlikningsförfarandet skall vara konfidentiellt. Artikel 24 och artikel 25 anger vad förlikningen skall syfta till. Ordalydelsen i artikel 24 är hämtad från Vallettamekanismen. Kapitel IV -- Skiljedom Detta kapitel är uppbyggt på i huvudsak samma sätt som förlikningskapitlet. Det innehåller fler bestämmelser än förlikningskapitlet, främst eftersom en skiljedomstols dom blir juridiskt bindande och därför måste regleras mera i detalj. Artikel 26 innehåller regler om hur man får en tvist behandlad inför en skiljedomstol. Samma termer som i förlikningskapitlets artikel 20 används, nämligen begäran respektive gemensam ansökan. Till skillnad från vad som är fallet i förlikningskapitlet nämns här emellertid gemensam ansökan först, eftersom det kan förutses att sådan ansökan utgör normalfallet vid skiljedom. I andra punkten återfinns en bestämmelse enligt vilken parterna i konventionen erbjuds lämna förklaringar som innebär ett generellt förhandsåtagande att underkasta sig en skiljedomstols obligatoriska domsmakt. Frågan om bör lämna en sådan förklaring behandlas i avsnitt 5.2.1. Liksom i förlikningskapitlet finns här även en bestämmelse om interimistiska åtgärder för att förhindra att en konflikt förvärras eller att en framtida skiljedom blir omöjlig att verkställa på grund av parternas agerande. Artikel 27 och artikel 28 innehåller regler om hur en skiljedomstol tillsätts och vad en ansökan skall innehålla. Det kan därvid påpekas att det enligt artikel 28.1 förutsätts att den skiljedomare en stat låtit uppföra på listan i enlighet med artikel 4 automatiskt ingår i skiljedomstolen. Staten förfogar alltså på detta stadium inte över valet av ''''''''sin'''''''' skiljedomare. Liksom fallet är med förlikningskommissioner, avses skiljedomstolar enligt konventionen dessutom bestå av en majoritet av domare som tillsatts av presidiet. På samma sätt som vid förlikning finns här dessutom regler för tillsättning av domare ad hoc, för eventuella parter i en tvist mellan stater som inte är parter i konventionen, och där alltså ingen på förhand utnämnd domare finns att tillgå. Ersättare för en skiljedomare som får förhinder skall alltid hämtas ur samma kategori som den förhindrade. Artikel 29 behandlar rättegångsförfarandet inför en skiljedomstol. Förfarandet är som huvudregel hemligt, se sjätte punkten. Reglerna om interventionsrätt för tredje stat är här mer utvecklade än vad som är fallet i förlikningskapitlet. Artiklarna 30 -- 32 reglerar skiljedomen. De behandlar i tur och ordning domens grund, innehåll och rättsliga verkan, möjligheter till revision och tolkning samt domens offentliggörande. Kapitel V -- Slutbestämmelser Slutbestämmelserna är huvudsakligen av traditionell folkrättslig karaktär. Konventionen har i enlighet med reglerna legat öppen för undertecknande fram till och med , se mera om detta i nästa avsnitt. Den träder i kraft efter dagen för deponeringen av det tolfte ratifikations- eller anslutningsinstrumentet. Konventionens autentiska och därigenom likställda texter finns i tysk, engelsk, fransk, spansk, italiensk och rysk lydelse. Dessa sex språk är de sex officiella ESK-språken. Det till konventionen hörande finansprotokollet består av 13 artiklar. De reglerar, i enlighet med vad som framgår av konventionens artikel 13, kostnadsberäkning, upprättande och godkännande av domstolens årliga budget, fördelning av kostnaderna mellan konventionsstaterna, revision av domstolens räkenskaper och liknande frågor. De flesta besluten förutsätts fattas av ett årsmöte, men något formellt organ etableras inte, utan staterna lämnas friheten att själva avgöra vem som skall representera dem vid dessa beslut. 4.2 Antagande och undertecknande antogs som nämnts av ESK:s utrikesministrar genom Stockholmsbeslutet vid ESK:s tredje rådsmöte i . Därigenom blev dess innehåll ett officiellt ESK-beslut (CSCE/3-C/Dec.1), men inte automatiskt någon juridiskt bindande konvention. För att en stat skall bli bunden av konventionen krävs de sedvanliga juridiska åtgärderna undertecknande och ratifikation. Vid en ceremoni skrev 29 av ESK:s dåvarande 52 medlemsstater under konventionen. Därefter låg den öppen för undertecknande till och med . undertecknades den av ytterligare fyra stater. Sammanlagt 33 av ESK:s numera 53 stater har därmed undertecknat konventionen. En förteckning över dessa 33 respektive 53 stater finns i bilaga 4 till denna proposition. har endast en stat, , ratificerat konventionen. Enligt uppgifter direkt från rättscheferna i de stater som deltar i () står emellertid ytterligare minst tio stater i begrepp att ratificera konventionen inom det närmaste halvåret. Regeringen gör därför bedömningen att konventionen kan komma att träda i kraft . domstol kommer att medföra kostnader, såväl fasta som löpande, som parterna till konventionen förväntas stå för. Till de fasta kostnaderna hör utgifterna för mötesverksamhet inom domstolens olika organ samt löner till den sekretariatspersonal som behövs. Till de löpande kostnaderna hör de som uppkommer när en konflikt hänskjutits till domstolen. I jämförelse med många andra tvistlösningsmekanismer är förlikning respektive skiljedom enligt förhållandevis billiga för parterna. Parterna bekostar nämligen endast sina egna ombud och experter (samt svarar för övriga egna omkostnader), medan förlikningsmän och skiljedomare belastar domstolens ordinarie budget och därmed bekostas av samtliga konventionsstater. Detta var ett medvetet ställningstagande vid utformningen av finansprotokollet och framgår av artikel 1, andra meningen i protokollet. Det är mycket svårt att på förhand bedöma hur stora bidrag kan förväntas lämna till domstolen. Visserligen reglerar finansprotokollet noga hur fördelningsnycklarna för konventionsstaterna skall konstrueras, men det finns likväl två mycket stora osäkerhetsfaktorer. Den ena är det faktum att man inte på förhand vet hur många stater som kommer att ratificera konventionen och i vilken utsträckning dessa kommer att tillhöra de mera betalningsstarka ESK-staterna. Den andra är att kostnaderna för en förlikning eller en skiljedomsprocess kan förväntas bli stora medan de fasta kostnaderna kan förväntas bli mer blygsamma. Budgetens storlek blir därför starkt beroende av hur många tvister som kommer att hanteras av domstolen. Med förbehåll för dessa osäkerhetsfaktorer kan följande sägas. Fördelningsnycklarna inom konventionen skall följa ESK:s fördelningsnycklar proportionellt. Minst tolv stater kommer att dela på betalningen när konventionen trätt i kraft. Beroende på vilka elva andra stater som, vid minimalt antal ratifikationer, skall bidra till budgeten kan det bedömas som ytterst osannolikt att skulle behöva stå för av budgeten. Skulle fler stater ratificera, och bland dem flera av ESK:s stora betalare, kan andel av budgeten bli så låg som nedåt . I samband med förhandlingarna om finansprotokollet presenterade några stater ett grovt skisserat utkast till en budget för domstolens första år. Baserat på detta utkast, och på de kommentarer det väckte, skulle en första budget kunna bedömas till , vilket motsvarar mellan 1 700 000 och (andel därav ), varav huvuddelen utgör engångskostnader i samband med inrättandet av domstolen, antagande av domstolens egna processregler m.m. I denna kalkyl ingår kostnader för domstolens behandling av ett mål , med en uppskattad handläggningstid av . Med ledning av detta kan det bedömas att budgeten för ett löpande år därefter skulle hamna på ca , vilket motsvarar ca (andel därav ). Även om de verkliga kostnaderna för konventionsstaterna skulle bli väsentligt högre genom att ett stort antal mål förs till domstolen, är fredlig lösning av tvister genom förlikning eller skiljedom något som på alla sätt bör understödjas. Inte minst viktigt är detta i ett läge där flera av ESK-staterna till följd av upplösningar av tidigare statsbildningar kan förväntas få åtskilliga tvistefrågor att lösa. Alternativet att medverka finansiellt till att sådana tvister löses av domstolar ter sig väsentligt attraktivare än de insatser som annars kan komma att behövas: fredsbevarande styrkor, medlingsinsatser, extrainkallade möten i FN, katastrofhjälp och annan verksamhet som utlöses av påbörjade väpnade konflikter. De kostnader som beskrivs i det föregående föreslås belasta tredje huvudtitelns anslag B 10. Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK). 4.4 Förlikning enligt Bilaga 3-mekanismen Texten i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet utgör en politisk förklaring, enhälligt antagen men formellt inte juridiskt bindande. Den innefattar ett förlikningssystem som parterna i en konflikt kan välja att tillämpa. I jämförelse med andra liknande förlikningsmekanismer är denna att betrakta som enkel, billig och flexibel, vilket framhölls som dess största fördelar vid diskussionerna om antagandet. Reglerna för förlikningsmekanismen slås fast i 17 sektioner. Ett annat särdrag finns i två bestämmelser om förhandsåtaganden. Det är lämpligt att bedömningen av om skall avge sådana förhandsåtaganden sker med behandlingen av frågorna om ratifikation av respektive förhandsåtaganden enligt den konventionen. Förhandsåtagande enligt sektion II av bilaga 3 avser accepterande av etablerandet av förlikningskommissioner enligt bilagans bestämmelser, medan förhandsåtagande enligt sektion XIV avser accepterande av sådana förlikningskommissioners förslag till lösning av tvisten i fråga. Förhandsåtagande enligt sektion II kan förses med förbehåll, som dock inte får motverka procedurreglerna i Bilaga 3-mekanismens sektion III t.o.m. sektion XVII. Förhandsåtaganden enligt sektion II eller sektion XIV kan, enligt sektion XV, återkallas eller modifieras när som helst, såvida det inte påverkar en redan påbörjad förlikning. 5.1 Svensk ratifikation av Regeringens förslag: tillträder Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är uttalat positiva till svensk ratifikation av konventionen. Inte någon remissinstans går emot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Flera starka skäl talar för att bör ratificera konventionen. har och med emfas hävdat folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med fredliga medel tillhör de mest grundläggande av de värderingar som bär upp svensk utrikespolitik.