prop · GH0330 · 1994-01-01 00:00:00 — De behöver dessutom integreras i världsekonomin samt få tillträde till i-ländernas marknader och finansiellt stöd. Inom ekonomisk teoribildning har utvecklats olika metoder att försöka värdera ekologiska aspekter av gener, arter och ekosystem. Sådana metoder används med olika framgång i olika länder, men grundläggande för dem alla är att de endast ger en mycket ofullständig prissättning av den biologiska mångfaldens betydelse för de livsuppehållande systemen. Vissa av metoderna skall i huvudsak tjäna som underlag för beslutsfattande i enskilda fall. De kan t.ex. ge underlag för att väga kostnader och nytta mot varandra. Metoderna speglar människors värdering av förändringar i miljön. Metodernas stora begränsning är att de inte alls har till syfte att värdera den biologiska mångfaldens betydelse för ekosystemfunktionerna, även om det ibland framställs som att de ger sådan information. Det innebär att kostnads-nyttoanalyser baserade på dessa metoder ger en skev bild, då de kraftigt undervärderar mångfaldens betydelse för de ekologiska processerna. Detta måste tas i beaktande när metoderna används i beslutsfattande. Även vissa principer för kostnadsansvar har tillämpats i miljöarbetet i syfte att bygga in miljökostnader i det ekonomiska systemet. Bland de mer allmänt accepterade är principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle - PPP). Den har haft stor betydelse i arbetet med att minska luft- och vattenföroreningar. På liknande sätt har principen om att användaren betalar (User Pays Principle - UPP) lanserats, vilken analogt med PPP innebär att den som nyttjar biologiska resurser på ett sätt som inte är förenligt med en bevarad mångfald också skall ha ett ansvar för att bekosta åtgärder för att t.ex. reparera skador eller avsätta skyddade områden. Principen har här visat sig betydligt svårare att tillämpa, vilket jag återkommer till i det följande (avsnitt 3.2). Bland andra värderingsmetoder som kan påverka politiska beslut kan nämnas s.k. miljöräkenskaper och beräkning av miljöskulden. Miljöräkenskaper syftar till att komplettera traditionell ekonomisk statistik som nationalräkenskaper och BNP, för att miljön skall kunna ges större vikt vid ekonomiskt och politiskt beslutsfattande. Miljöskulden innebär beräkning av de totala kostnaderna för att återställa miljöskador. Båda metoderna har ett i huvudsak informativt och pedagogiskt syfte och kan ge ett förstärkt underlag för politiskt beslutsfattande, men påverkar inte direkt ekonomiska marknader. Sambanden mellan miljö och ekonomi måste göras tydliga. På samma sätt som skuld på det ekonomiska området behöver minskas, måste miljöskuld begränsas (prop. 1992/93:100 bil. Användningen av effektiva styrmedel måste öka (prop. 1991/92:150 bil. I:12 En samlad strategi för ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken) vilket också beslutat om (bet. 1991/92:FiU 20, rskr. 1991/92:128). 1.3 Biologisk mångfald i - situation och trenderJag kommer i det följande att redogöra för (4138) Biologisk Mångfald: Miljön i , Tillstånd och trender (1993) i vilken redovisas dagsläge och utveckling för vilda växter och djur och de ekosystem de hör hemma i. Regeringen har även gett i uppdrag att i samråd med , , och redovisa en svensk landsstudie om biologisk mångfald . I landsstudien kommer även situationen för den domesticerade delen av den biologiska mångfalden att redovisas. Landsstudien utgör ett led i Sveri- ges uppföljning av åtagandena vid om miljö och utveckling (UNCED) i . I konstateras att på artnivå är av landets vilda växt- och djurarter hotade i den bemärkelsen att deras långsiktiga överlevnad i landet inte kan anses vara säkrad. Hotbilden i avviker således inte till det bättre från den globala situationen. I rapporten anges att bedömningar byggda på trender i arters förekomst och numerär bland ryggradsdjuren visar att takten i förändringarna och utarmningen av den biologiska mångfalden accelererat . Negativa förändringar dominerar över positiva och kan till stor del kopplas till arter som hör hemma i jordbrukslandskapet och i gammal barrskog. De positiva effekter som uppstått kan antingen tillskrivas aktiva skydds- och vårdinsatser eller expansion av redan vanliga arter i det moderna brukningslandskapet. Den vitryggiga hackspetten är en hotad art i . Vidare konstateras i rapporten att en regional analys av situation och trender visar att hotade arter ur olika organismgrupper återfinns i alla län. , sydvästra och är de regioner som varit särskilt hårt drabbade av artförluster . Miljögifter, kemikalier och föroreningar bidrar enligt rapporten till hotbilden men är inte av lika stor betydelse som de storskaliga förändringarna av landskapet. För vissa livsmiljöer, som t.ex. vatten, är föroreningar och gifter de största hoten. Miljögifter, kemikalier och föroreningar påverkar ekosystem på landskapsnivå genom att störa de ekologiska processerna samt genom förändringar av organismsamhällenas sammansättning och utbredning. I rapporten framhålls också att på ekosystem och landskapsnivå är flera av hoten mot mångfalden relaterade till förändrade livsmiljöer. Nya och ändrade brukningsmetoder i jord- och skogsbruket gör att biotoper förändras eller försvinner, totalarealen av vissa biotoper minskar och biotoper splittras upp så att isoleringen av populationer ökar. En genomgång av olika natur- och landskapstyper görs i rapporten. Skogslandskapet är i den dominerande landskapstypen och täcker av landytan. Det består av barrskog och lövskog. Större delen av skogslandskapet har berörts av skogsbruk, endast är av naturskogskaraktär enligt bedömning. Det är, jämfört med en hög andel, men jämfört med t.ex. en låg andel. I det moderna skogsbruket bidrar bl.a. minskad förekomst av döende och död ved, kortare omloppstider, ändrad åldersfördelning och minskat antal skogsbränder till förlust av biologisk mångfald. Hög belastning av försurande och gödande luftföroreningar utgör också ett hot mot skogsekosystemens ekologiska processer. Jordbrukslandskapet är ett av människan utvecklat ekosystem med en historia på ungefär 6 . En stor del av den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet är knuten till naturbetesmarker och slåtterängar eller igenväxningsstadier efter bete eller slåtter. Brukaren har genom slåtter och bete övertagit, vidmakthållit och utvidgat naturliga vegetationsstrukturer som hyser en flora och fauna anpassad till bete av vilda djur, bränder m.m. Trots tusentals års markutnyttjande har många av dessa organismer inte hotats till sin existens. De senaste årtiondenas utveckling har dock inneburit en kraftig tillbakagång för mångfalden i jordbrukslandskapet. Förändringar i jord- brukslandskapet ingår i hotbilden för ungefär en tredjedel av landets hotade, sällsynta eller hän- synskrävande arter. De är de klart dominerande hoten mot vissa organismgrupper, som t.ex. fjärilarna och kärlväxterna. Ett allt mer ensartat jordbrukslandskap med borttagande av åkerholmar, trädridåer, öppna diken, och småvatten är viktiga orsaker. Vidare märks minskad areal betesmark, förändring av ogräsfloran och effekter på markfaunan av användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel. Våtmarkerna upptar av landytan vilket i jämförelse med flera andra länder i är en hög andel. Dikning för att höja jord- och skogsbruksproduktionen tillhör de viktigaste hoten mot våtmarkerna som biotop. Nedfallet av gödande ämnen påverkar också våtmarkerna negativt men har ännu inte blivit ett lika stort problem i som i andra europeiska länder. Det finns ungefär 85 000 sjöar och rinnande vatten i landet. Dessa vattenmiljöer har under många nyttjats av människan för transporter och energiproduktion samt i olika industriella processer. Flertalet av våra större vattendrag har reglerats för att utvinna vattenkraft. Användningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel liksom utsläpp av avloppsvatten har haft betydande påverkan på vattenmiljöerna. Av stor betydelse är också det omfattande nedfallet av försurande föroreningar som påverkat ett stort antal sjöar och vattendrag. Bland de miljöerna är brackvattenmiljö och skärgårdarna längs våra kuster unika i ett internationellt perspektiv. Ökad belastning av näringsämnen, syrebrist och exponering för miljögifter har inneburit förändringar i de miljöernas biologiska mångfald . Utbredningen i djupled av alger och fisk- och bottendjurssamhällenas artsammansättning har förändrats. Belastningen av organiska miljögifter har skadat fiskätande däggdjur och fåglar (säl och havsörn) och är ett av största miljöproblem. Den svenska skärgården är unik i ett internationellt perspektiv. Fjällandskapet bildar största sammanhängande område av förhållandevis orörd natur. Den storskaliga regleringen av vattendrag har dock inneburit stora ingrepp. Renskötsel har lokalt förorsakat problem med överbetning. Skogsbruk i fjällnära skog och försurning är andra faktorer som påverkat den biologiska mångfalden. Lokala störningar på grund av gruvdrift och turism förekommer. På den genetiska nivån kan konstateras att det finns få exempel på att minskning eller uppsplittring av vilda växt- eller djurpopulationer i lett till minskad genetisk variation i sådan omfattning att risken för utdöende påtagligt har ökat. Det är dock oklart om detta beror på att problemet är dåligt undersökt eller om det är sällsynt och av liten praktisk betydelse. Förlust av genetisk variation kan ha påverkat förutsätt- ningarna för populationers eller arters fortlevnad negativt hos t.ex. varg och naturligt reproducerande lax. 2 strategi för biologisk mångfald Mitt förslag: En svensk strategi med grundläggande principer för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald antas. Miljömålen skall ges samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska överväganden i syfte att bygga mänsklig verksamhet på ekologisk grund. Vidare skall en helhetssyn tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Skälen för mitt förslag: Mål och inriktning för naturvårdsarbetet har lagts fast av (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Målen är att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande arter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Arbetet delas in i tre insatsnivåer, där den första nivån är grundläggande och långsiktigt viktig, och betecknas som vardagslandskapet. Här skall åtgärderna innebära hänsyn vid mark- och vattenutnyttjande och anpassning av brukningsmetoder. Den andra nivån utgörs av områden med högre naturvärden där särskilda insatser krävs för att bevara arter och upprätthålla ekosystemens funktioner och processer. Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och omfattar naturtyper och arter som på grund av sin känslighet endast tål liten eller ingen mänsklig påverkan eller är beroende av en viss typ av brukande (hävd) för att kunna fortleva. Dessa områden bör skyddas med stöd av naturvårdslagen. Naturvårdsarbetet bygger på en samverkan av åtgärder på dessa olika nivåer, där alla delar är av lika stor betydelse. Denna inriktning av naturvårdsarbetet har vuxit fram i . Bakgrunden är den växande insikten om människans beroende av ekosystemen för sin överlevnad. Utvecklingen har inneburit en ökad fokusering på de två första insatsnivåerna. Skälet är att en ensidig satsning på skyddade områden inte gör det möjligt att uppnå den ambitiösa målsättning som lagts fast av . Naturvårdsarbetet inriktas ofta på miljöer som är värdefulla ur kulturmiljösynpunkt. Särskilt i odlingslandskapet - resultatet av landets odlings- historia - innebär detta att naturvården behöver samordnas med vården av miljöns kulturvärden. Detta har också markerats genom att naturvårdslagen är tillämplig också på kulturpräglade naturmiljöer. Jag anser att de mål och den inriktning som i bred politisk enighet lagts fast av alltjämt bör gälla. Besluten vid om miljö och utveckling lade tyngdpunkten vid utvecklingsfrågorna och pekade på det brådskande behovet av en ekologisk anpassning av ekonomiska sektorers verksamheter. I besluten framhölls också betydelsen av en lokal förankring av miljöinsatserna och den enskilda människans handlande. Denna inriktning ligger som synes väl i linje med den svenska politiken, så som den lagts fast , och har också präglat agerande vid förhandlingarna inför konferensen samt i förhandlingarna om konventionerna om biologisk mångfald och klimat- förändringar. Den ökade insikten om miljöfrågornas grundläggande betydelse har också inneburit en tydlig förändring av politiska beslut. Som exempel kan nämnas propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) och propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344). Enligt min mening innebär denna ökade insikt och träffade internationella överenskommelser att en strategi med grundläggande principer för att bevara den biologiska mångfalden och hållbart nyttja dess beståndsdelar måste läggas fast. En central fråga i strategin är relationerna mellan miljön, särskilt bevarandet av den biologiska mångfalden, och ekonomiska verksamheter. Denna relation måste förtydligas. Jag anser därför att på samma sätt som i den nya skogspolitiken bör miljömålen ges samma vikt och betydelse som de ekonomiska och produktionsinriktade målen inom övriga samhällsverksamheter. Syftet är att bygga mänsklig verksamhet på ekologiska grunder. Vidare anser jag att det är viktigt att en helhetssyn tillämpas vad gäller de åtgärder som skall vidtas för att bevara den biologiska mång- falden och hållbart nyttja dess beståndsdelar. En kombination av åtgärder är nödvändig, där de olika delarna kompletterar varandra. Det handlar dels om en miljöanpassning av olika samhällsverksamheter, dels om skydd av värdefulla naturområden. Betydande insatser behövs för att minska de negativa effekterna av föroreningar, mark- och vattenexploa- tering och för att åstadkomma en natur- vårdsanpassning av jordbruket, skogsbruket, fisket och rennäringen. En fortsatt ökning av arealen skyddad mark är också nödvändig. Den enskilda människans dagliga gärning är också av stor betydelse för möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden. Att aktivt välja miljövänliga produkter till hushållet eller köpa ekologiskt odlad mat, att åka tåg istället för bil till jobbet och att kompostera sitt hushållsavfall är alla insatser som generellt sett är positiva för arters och ekosystems överlevnad. När den enskilde jordbrukaren väljer att inte bespruta åkerkanter, inte plöja ända fram till vattendrag eller sjö eller ta det större steget och lägger om sin odling till s.k. ekologisk odling har det stor betydelse för bevarande av den biologiska mångfalden i jord- brukslandskapet. Att som skogsbrukare avstå från att dika små lövklädda kärr eller sumpskogar, att vid avverkning spara torrakor, lågor eller en skogskant mot vattendrag eller sjö förbättrar möjligheterna för många djur och växter att fortleva i livskraftiga bestånd. Information och utbildning är den viktigaste insatsen för att tydliggöra dessa samband och utgör en av de viktigaste åtgärderna för att bevara den biologiska mångfalden. Jag återkommer till denna fråga i det följande (avsnitt 2.7). Som jag har framhållit är bevarandet av den biologiska mångfalden och fungerande livskraftiga ekosystem en av de viktigaste uppgif- terna i det framtida miljöarbetet. Det innebär bl.a. behov av ytterligare insatser för att stärka forskning kring och utveckling av miljöanpassade samhällsverksamheter. Jag återkommer i det följande till denna fråga. Sammanfattningsvis föreslår jag att en svensk strategi med grundläggande principer för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald läggs fast. Dessa grundläggande principer är att miljömålen skall ges samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska överväganden inom alla samhällsområden i syfte att bygga mänsklig verksamhet på ekologisk grund. Vidare skall en helhetssyn tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Jag kommer i det följande att redogöra för mina bedömningar vad gäller vissa frågor av central betydelse för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Jag vill understryka behovet av en fortlöpande utvärdering av de åtgärder och de ändamål jag där tar upp. Bl.a. kan det pågående arbetet med en landsstudie om biologisk mångfald komma att visa på behov av ytterligare insatser. Den ständigt föränderliga naturmiljön och nya uppkommande miljöhot talar också för behovet av en fortlöpande utvärdering av de åtgärder som vidtas för att bevara den biologiska mångfalden. 2.1 Sektorsansvarets tillämpning Min bedömning: En fortlöpande dialog mellan miljö- och sektorsmyndigheter och företrädare för näringar är av central betydelse för naturvårdsarbetet. Skälen för min bedömning: En intensiv diskussion har förts om vad sektorernas miljöansvar innebär i praktiken. I den diskussionen har ofta ansvarsfrågan behandlats på ett otydligt sätt. Det är viktigt att skilja mellan det ansvar som kan åvila näringen inom olika ekonomiska verksamheter och den ansvarsfördelning som bör råda mellan miljömyndigheter och sektorsmyndigheter. Själva kärnan i sektorsansvaret är näringens ansvar för att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen. Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförande av åtgärder, tillsammans med näringen genomföra åtgärder, följa upp resultaten och avge återkommande miljörapporter samt sprida kunskap och utbildning inom näringen om åtgärder och mål. Miljömyndigheternas främsta uppgift är att ange de övergripande målen och utvärdera sektorernas arbete. Vidare har miljömyndigheterna viktiga uppgifter i miljöpolitiken inom naturvårdsområdet, t.ex. att svara för avsättande av skyddsområden och köp av miljötjänster. Det bör framhållas att miljömyndigheterna har det övergripande ansvaret för att samlat utvärdera utvecklingen på miljöområdet och att uppmärksamma nya hot. Miljömyndigheterna skall ha en pådrivande roll i miljöarbetet. De kan i denna roll föreslå övergripande insatser inom olika sektorers verksamhetsområden som kan föranledas av de olika miljöhoten. Det är mot denna bakgrund viktigt att det finns en löpande dialog och en klar ansvarsfördelning mellan sektorsmyndigheterna och miljömyndigheterna. En fortlöpande dialog mellan myndigheterna, och dessutom med företrädare för näringar och miljöorganisationer, är av central betydelse för att åstadkomma en snabb och ändamålsenlig utveckling. Det ankommer på berörda myndigheter att upprätthålla och vid behov vidare- utveckla dialogen. Enligt sin instruktion skall bl.a. i förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning och uppföljning som rör miljöarbetet. Länsstyrelserna har en motsvarande funktion på den regionala nivån. Jag återkommer till frågan om den praktiska tillämpningen av sektorsansvaret i det följande (avsnitt 2.5). Olika aktörers kostnadsansvar för att åstadkomma en hållbar utveckling har också debatterats livligt . Debatten har bl.a. gällt den enskildes kostnadsansvar kontra statens. Frågan om intrångsersättning i samband med en ökade naturvårdshänsyn har utretts av en interdepartemental arbetsgrupp och redovisats i rapporten (Ds 1991:87) Naturvårdshänsyn och de areella näringarna. I rapporten görs bedömningen att principen om att förorenaren eller användaren betalar inte direkt kan föras över till den typ av miljöpåverkan som främst har att göra med sådan användning av mark och naturresurser som kan medfö- ra konflikter med naturvårdens intressen, om det inte gäller förorening av luft, mark eller vatten. Arbetsgruppen föreslår att i lagstiftningen skall anges att ersättning upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall avräknas vid intrångsersättning. Detta skulle kunna göras genom ett tillägg i 26 § naturvårdslagen (1964:822) motsvarande skrivningen i 14 kap. 10 § andra stycket (1987:10). Vidare förordas ett förtydligande i naturvårdslagen att bagatellartade intrång inte skall rendera ersättning samt att sådana hänsyn som är naturliga inslag i skogs- och jordbruket skall undantas vid beräkningen av den s.k. kvalifikationsgränsen. Arbetsgruppen konstaterar också att ett ökat kostnadsansvar för näringsutövare kan innebära en höjning av kvalifikationsgränsen för ersättning vid intrång. Det förutsätter i så fall att den fastlagda principen om "berörd del" omprövas, dvs. att intrånget inte endast relateras till behandlingsenheten utan till hela fastigheten i fråga. I Miljövårdsberedningens rapport (1992:3) Biologisk mångfald i - hur klarar vi uppdraget, resoneras kring sektorsansvaret, och då särskilt principer för och praktisk tillämpning av kostnadsansvar för naturvård i de areella näringarna. I rapporten ifrågasätts bl.a. den gäl- lande definitionen av pågående markanvändning, vilken enligt författarna bör ges en annan tolkning baserad på en mer differentierad indelning av markslag och den historiska användningen av olika markslag. I rapporten jämförs t.ex. den olika synen på markavvattning på lågproducerande skogsmark och kalavverkning av urskogar. I rapporten görs gällande att statens syn på vad som kan anses vara pågående markanvändning i dessa fall varierar av oförklarliga skäl. I det första fallet skulle åtgärderna inte vara ett led i pågående markanvändning men dock i det andra fallet. I rapporten förordas att en toleranströskel fastställs, med striktare normer , för att minska den offentliga sektorns ekonomiska börda för naturvårdsinsatser. För egen del anser jag att de principer för ansvarsfördelning på naturvårdsområdet som jag redogjort för i det föregående ger vid handen att ett klart kostnadsansvar redan åvilar näringen och sektorerna för de skador som verksamheten kan åstadkomma på naturen. Det gäller även för skyddet av den biologiska mångfalden. Graden av ansvar uttrycks bl.a. genom bestämmelserna om naturvårdshänsyn i de areella näringarnas lagstiftningar och genom nu gällande principer för intrångsersättning vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Vad gäller arbetgruppens förslag att markägaren alltid skall svara för den kostnad som motsvarar ett intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen och att underlaget för denna beräkning skall begränsas samt att bagatellartade intrång inte skall läggas till grund för ersättning har regeringen i samband med den skogspolitiska propositionen (prop. 1992/93:226) redan uttalat sig för att de förslagen bör genomföras. har vid sin behandling av propositionen redovisat samma uppfattning (bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). Jag avser att återkomma med förslag till lagtekniska förändringar i denna fråga i samband med behandlingen av betänkande (SOU 1993:27) Miljöbalk. Vad gäller en förändring av den s.k. kvalifikationsgränsen är jag inte beredd att förorda en återgång till den ordning som rådde . Den medvetna satsning på en ekologisk anpassning av brukning inom de areella näringarna som utgör grunden för regeringens politik kommer att begränsa behovet av att undanta mark från aktivt brukande och därmed också behovet av att ekonomiskt ersätta brukare för intrång. I praktiken innebär denna utveckling en betydande förändring av de areella näringarnas påverkan på den biologiska mångfalden i riktning mot en hållbar utveckling. Regional anpassning av brukningen och en differentiering av brukningsmetoderna efter markslag, är viktiga inslag i naturvårdsanpassningen av de areella näringarna. Härigenom byggs också de eventuella kostnader som kan vara förknippade med denna anpassning in i verksamheten.