prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt inspektionens mening kommer denna skillnad i villkoren inte att bli särskilt stor om krav ställs på att försäkringsbolagen skall vara öppna för alla kunder och om pensionsspararna för sina nyplaceringar har rätt att byta bolag. Statskontoret anser att riskerna för att skillnaderna i försäkringstagarnas profil sannolikt kommer att ha liten betydelse för de slutliga pensionerna om kapitalförvaltning och försäkringsfunktion hålls ihop. Statskontoret ställer sig tveksamt till arbetsgruppens skäl att göra en uppdelning på försäkringsfunktionen och kapitalförvaltningen. Enligt kontoret är det en bättre lösning att hålla samman dessa funktioner hos de förvaltare som lyder under befintlig lagstiftning samt står under tillsyn. anser allmänt att det i dagens läge inte går att bedöma om den i betänkandet skisserade modellen innebär en effektiv och ändamålsenlig hantering av medlen inom premiereservsystemet. Utredningen framhåller att en central hantering av försäkringsfunktionen kan föra med sig en onödigt komplicerad administration och att det inte finns några aktuariella skäl för att begränsa handhavandet av försäkringsfunktionen eftersom det för att erhålla en tillräcklig riskutjämning krävs betydligt mindre populationer än vad det här skulle bli fråga om. Liknande synpunkter framförs av som pekar på att det finns en fungerande infrastruktur för försäkringsfunktionen. Enligt förbundet finns inom denna funktion möjlighet att kombinera kapitalförvaltning och försäkringsadministration med ett antal fondförsäkringsbolag som tillhandahåller ett par hundra fonder hos ett stort antal fondförvaltare. ser uppdelningen på en försäkringsfunktion och en kapitalförvaltarfunktion som en mycket stor brist i förslaget. anser att försäkringsfunktionen bör hanteras av privata, marknadsmässiga försäkringsbolag och av banker i samarbete med försäkringsbolag. framhåller att den försäkringsmässiga delen av premiereservsystemet naturligen hör hemma inom de traditionella livförsäkringsbolagens område och att kapitalförvaltningen inte heller den bör spridas till allt för många olika förvaltare. Kooperationens pensionsanstalt anser att rationella skäl talar för att försäkringsfunktionen läggs på livförsäkringsinstitut och att frågan närmare bör utredas. Statens löne- och pensionsverk (SPV) anser att det är välmotiverat att dela upp försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionen. Emellertid bör försäk- ringsfunktionen tydligt särskiljas från fördelningsfunktionen och ett naturligt val av försäkringsgivare bör i så fall vara SPV. I detta val instämmer bl.a. och är tveksam till behovet av konkurrerande statliga kapitalförvaltare och anser, som nämnts ovan, att ett offentligt försäk- ringsbolag bör inrättas för de försäkringstagare som inte gör ett aktivt val. ifrågasätter, med stöd av erfarenheter från konkurrens mellan privata företag och offentlig förvaltning, om förslaget att statliga kapitalförvaltare går att förena med krav på konkurrensneutrala villkor. Enligt verket bör en anbudsmodell kunna utgöra ett alternativ i de fall försäkringtagaren inte själv aktivt gör ett val. Även tar upp frågan om konkurrensneutralitet och anser att alla förvaltare skall ha möjlighet att ta ut marknadsmässiga avgifter. Statskontoret finner det svårt att bedöma om det finns behov av statliga förvaltare och menar att de statliga förvaltarna, för det fall sådana inrättas, inte bör ges en dominerande ställning på marknaden. AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) framhåller liksom arbetsgruppen att utformningen av kapitalförvaltningen avseende medel från personer som inte väljer förvaltare måste ytterligare utredas. Kammarkollegiet pekar på att kollegiets nuvarande fondförvaltande verksamhet - liksom AP-fondens - kan vara en grund för bildandet av sådana nya kapitalförvaltare som föreslås. Det gäller i första hand sådana statliga förvaltare som inte aktivt väljs av den enskilde. Kollegiet anser vidare att det inte bör finnas en begränsning för sådana fonder att endast placera medel i aktiefonder utan i stället kan befarad maktkoncentration undvikas t.ex. genom att begränsningar av ägandet i varje enskilt bolag förs in i placeringsreglerna och att en mångfald självständigt agerande kapitalförvaltare bildas. Kooperationens pensionsanstalt förutsätter mot bakgrund av sin nuvarande verksamhet att den kommer att uppfylla de krav som kommer att formuleras beträffande kapitalförvaltningen. anger att det för kontorets möjligheter att bedriva en effektiv statsskuldsförvaltning är positivt att det nya pensionssystemet leder till ökad konkurrens om pensionsmedlen. Enligt bör pensionsmedlen från dem som inte gör något aktivt val spridas på ett flertal förvaltare i syfte att stärka konkurrensen i det fall att många skulle avstå från att själva välja förvaltare. LO tillstyrker förslaget till premiereservsystem endast under förutsättning att pensionssparandet skall förvaltas i anknytning till AP-fonden. Härigenom undviks enligt LO den kraftiga nedgång i fonden som annars uppkommer. och anser att det ur konkurrens- synpunkt inte finns något behov av statliga kapitalförvaltare. Förbundet menar att man för personer som inte själva valt förvaltare måste hitta en lösning inom ramen för den ordning som gäller för dem som valt. Inte heller finns det enligt förbundets mening hållbara motiv för statliga valfonder eftersom valfrihet liksom konkurrens redan är väl tillgodosedd genom befintliga former för pensionssparande. anser även att det för de personer som inte själva väljer förvaltare bör en organisation bestående av företrädare för medlemmarna i , , och bildas vilken ansvarar för att de individer som inte valt kapitalförvaltare ut bland förvaltare som är medlemmar i de nämnda branchorganisationerna. Även och anser att det saknas behov av statliga kapitalförvaltare och att införandet av statliga kapitalförvaltare står i strid med strävan att privatisera offentliga verksamheter. Även avstyrker förslaget om statliga kapitalförvaltare och anser att detta enbart kommer att skapa makt- och byråkratiproblem. Vidare anser organisationen att det inte är acceptabelt att staten får en monopolställning när det gäller att få förvalta pensionsmedel för personer som inte gör något aktivt val. För fördelningen av dessa medel bör gälla en tilldelning på visst angivet sätt över samtliga konkurrerande förvaltare. Remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget att förvaltning av medel får bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av . , som instämmer i arbetsgruppens förslag att mycket höga krav måste ställas på de förvaltande institutionerna, avstyrker förslaget om att även icke-finansiella företag, kommuner och organisationer skall kunna delta i kapitalförvaltningen, bl.a. med motiveringen att kapitalförvaltarna måste underkastas regler om riskspridning. Liknande synpunkter framförs av . anför vidare att det torde vara svårt att utesluta andra kapitalförvaltare inom EES och att ett EU-direktiv om pensionsfonder bör beaktas i den fortsatta beredningen av förslaget. Enligt inspektionens mening måste ett betydande informationsansvar åläggas kapitalförvaltarna i olika hänseenden. Även pekar på vikten av adekvat information och att den enskilde från det allmänna tillhandahålls en aktuell, lättillgänglig och opartisk information om alternativa valmöjligheter. Betydelsen av tydlig och korrekt information poängteras även av som anser att informationsgivningen i första hand skall handhas av det organ som ansvarar för förvaltningen av pensionsmedlen. Förbundet tar i sitt remissvar även upp att frågan om rapportering mellan de olika aktörerna i pensionssystemet inte finns belyst i förslaget, vilket även gäller frågan om likvidhanteringen. anför att de som får tillstånd från bör benämnas premiereservinstitut som en parallell till benämningen som fått tillstånd av avseende det individuella pensionssparandet. Mot förslaget om likabehandling av privat och statligt pensionssparande i skattehänseende har det inte rests några invändningar från remissinstanserna. framhåller att det av arbetsgruppens förslag inte framgår om avkastningsskatt skall betalas. Skälen för regeringens förslag: Pensionsarbetgruppen har i sitt betänkande anfört att reglerna för förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet skall utformas på ett sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering av en mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning. Enligt arbetsgruppen kan kapitalförvaltare ha olika riskprofil beträffande medlens placering och det kan även ske en differentiering efter placeringarnas inriktning. Det kan t.ex. finnas kapitalförvaltare som i sin förvaltning är inriktade på placering i tillgångar som gynnar mindre företag. Arbetsgruppen har vidare anfört att genom att en premiereservdel inrättas i det allmänna pensionssystemet med denna inriktning kommer den enskildes valfrihet och delaktighet vad beträffar pensionsmedlens förvaltning att öka. För den enskilde individen skapas härigenom också möjlighet att aktivt påverka förvaltningen. Olika individer kan enligt arbetsgruppen göra skilda bedömningar av hur effektivt olika kapitalförvaltare arbetar och det kan finnas olika uppfattningar om hur medlen bör placeras samt vilket risktagande placeringarna skall vara förenade med. Regeringen delar arbetsgruppens syn på de grundläggande förutsättningarna för utformningen av förvaltningen av premiereservsystemet. Denna har inte heller gett upphov till invändningar av remissinstanserna. Med detta synsätt som utgångspunkt har arbetsgruppen fört ett resonemang om att pensionssparande i premiereservsystemet till skillnad från pensionssparande i det traditionella pensionssparandet i individuell pensionsförsäkring - och som för de allra flesta sparare har den funktionen att det utgör ett komplement till den allmänna och obligatoriska pensionen - skall vara en del av det allmänna pensionssystemet med möjlighet för individer att själva välja förvaltare av pensionsmedlen och att försäkringskollektivet i ett allmänt pensionssystem därför bör, även vad gäller premiereservdelen, utgöras av alla försäkrade. Mot bakgrund av detta har arbetsgruppen föreslagit att i central regi skall handha försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet. Remissinstanserna är kritiska till den lösning som arbetsgruppen valt och menar att det innebär särskilda problem att försäkrings- och kapitalför- valtningsfunktionen separeras. Ett sådant problem skulle vara att placeringsreglerna för kapitalförvaltningen på grund av informationssvårigheter mellan försäkringsgivare och kapitalförvaltare om vilka åtaganden som gjorts i förhållande till hur avsatta medel placerats inte kan utformas efter förslagen till nya placeringsregler för livförsäkringsbolagen vilket kan få till följd en oönskad preferens för placeringar i likvida tillgångar till nackdel för riskkapitalförsörjningen. Flertalet av de remissinstanser som är kritiska till förslaget anser att det i stället skulle vara bättre att hålla samman funktionerna i traditionella försäkringsbolag. Några remissinstanser föreslår som ett alternativ till detta att även andra lösningar som finns på den privata marknaden såsom fondförsäkringar är bättre alternativ än det av arbetsgruppen föreslagna. Regeringen gör samma bedömning som arbetsgruppen att försäkringsfunktionen bör handhas centralt av . Med en lösning där försäkringsfunktionen i stället läggs på de privata försäkringsbolagen tillsammans med kapitalförvaltningen finns det enligt vår mening risk för att bl.a. den mångfald i förvaltningen som regeringen eftersträvar inte uppnås. Regeringen avvisar således en sådan lösning. Regeringen är väl medveten om att den valda lösningen bl.a. kan komma att innebära sådana informationsproblem mellan försäkringsgivare och kapitalförvaltare som pekats på i remissvaren men att dessa går att lösa. Även om dessa problem kan uppstå har den principiella lösning som härigenom läggs fast enligt regeringens bedömning betydande fördelar jämfört med andra systemlösningar. Förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet kommer således att bestå av enbart kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Premiereservsystemet måste regleras i lagstiftning som troligen får läggas utanför försäkringsrörelselagen. Detta kommer dock inte att utgöra något hinder mot att även försäkringsbolag är kapitalförvaltare inom ramen för en särskild lagstiftning för premiereservsystemet. Inledningsvis i detta avsnitt har slagits fast vikten av att reglerna för förvaltningen av medel inom premiereservsystemet - med de begränsningar som kan följa av bl.a. vilka placeringsregler som skall gälla för kapitalförvaltarna och som vi återkommer till i avsnitt 6.5 - utformas på ett sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering av ett flertal kapitalförvaltare med olika inriktning. Genom att det finns ett flertal kapitalförvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen främjas effektiviteten i förvaltningen, vilket är till fördel för försäkringstagarna. Den enskilde försäkringstagaren skall själv få välja förvaltare av medlen inom premiereservsystemet. Höga krav måste ställas på de institut som anförtros förvaltningen av dessa medel. Det är därför motiverat att kapitalförvaltningen skall få bedrivas endast efter tillstånd av , så att förvaltningen uppfyller grundläggande kvalitets- och sundhetskrav. En sådan lösning biträds också av samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan. Detta skall även gälla under den löpande tillsyn som inspektionen skall utföra. För pensionssparande inom premiereservsystemet gör sig starka konsumentskyddsintressen gällande både vad gäller krav på kapitalförvaltare och på utformning av placeringsregler. är också, vilket flera remissinstanser påpekat, förenad med ett betydande informationsansvar. Kapitalförvaltarna måste därför kunna svara för att det ges en allsidig och fullständig information om förvaltningens villkor. Det måste vidare ställas särskilda administrativa krav på kapitalförvaltarna. Utöver de nu nämnda kraven kommer det att behöva ställas ytterligare krav på kapitalförvaltarna såsom hantering av olika risker i förvaltningen av pensionsmedel. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 6.5. Flera remissinstanser är negativa till arbetsgruppens förslag om statliga kapitalförvaltare och menar att det av konkurrensskäl saknas behov av statliga kapitalförvaltare. Vidare har det i remissvaren pekats på svårigheten att uppnå konkurrensneutralitet mellan statliga och privata kapitalförvaltare. Regeringen är av samma uppfattning som arbetsgruppen att det finns skäl att inrätta en eller flera statliga kapitalförvaltare som den enskilde kan välja. Regeringen är dock angelägen att påpeka att de statliga kapitalförvaltarna skall verka på strikt marknadsmässiga villkor och i konkurrens med privata kapitalförvaltare. Någon skillnad i placeringsregler mellan privata kapitalförvaltare och de statliga kapitalförvaltare som väljs av den enskilde kan inte komma i fråga. De statliga kapitalförvaltarna skall på samma sätt som gäller för privata kapitalförvaltare utan subventioner svara för alla sina egna kostnader såsom administrationskostnader m.m. För den som avstår från att välja förvaltare av premiereservmedlen skall förvaltningen ske genom andra statliga kapitalförvaltare med i princip samma placeringsregler som övriga kapitalförvaltare. Dock bör dessa statliga kapitalförvaltare inte få äga aktier på annat sätt än som delägare i aktiefonder. Därigenom kommer dessa kapitalförvaltare att få tillgång till aktiemarknaden utan att ha ett direkt ägarinflytande. Detta innebär även att de som inte själva väljer förvaltare kan få del av aktiemarknadens avkastning. Den enskildes behållning på pensionskontot skall, i just dessa fall där det ju inte skett något aktivt val av kapitalförvaltare, inte påverkas av vilken av de statliga kapitalförvaltarna som blivit anförtrodda förvaltningsuppdraget. Eventuella skillnader i avkastning på medel förvaltade av dessa statliga kapitalförvaltare bör därför utjämnas. Det ankommer på varje kapitalförvaltare att fastställa till- godohavande och avkastning på respektive försäkringstagares pensionskonto. En underrättelse härom inlämnas till som bokför uppgifterna på det där förda premiereservkontot och dessutom för in dessa uppgifter på det årliga pensionsbeskedet. Vidare bör kapitalförvaltaren underrätta den enskilde försäkringstagaren om hur insatta medel är placerade. De förvaltade medlen skall oberoende av om de förvaltas i privat eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende. Regeringens förslag: Till dess att det inrättats en ordning för förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet enligt de ovan föreslagna riktlinjerna skall avsatta medel förvaltas gemensamt och på ett säkert sätt. Pensionsarbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen har föreslagit att den in- terimistiska förvaltningen skall ske inom ramen för AP-fonden. Remissinstanserna: Första-tredje fondstyrelserna inom AP-fonden framhåller att förvaltningen av pensionsmedlen övergångsvis kan ordnas även om förvaltningen skall ske på individnivå och inte som förvaltning i form av aggregat. För- valtningen av fondmedel inom premiereservsystemet bör enligt fondstyrelserna ske skild från övriga fondmedel. För placeringen av premiereservmedlen bör det uppställas särskilda place- 112 ringsregler som beaktar den relativt korta förvaltningsperioden och att medlen senare skall skiftas ut till ett antal kapitalförvaltare. Enligt - som pekar på att en uppbyggnad av förvaltningen inom verket blir mycket krävande - är osäkerheten om det slutliga förslaget av premiereservsystemet stor och verket förslår därför att en fördjupad analys av förslaget och därmed ikraftträdandet görs som lagstiftning för premiereservsystemet arbetas fram. kan inte se något skäl till att reglerna om förvaltning skall träda i kraft först . Enligt förbundet har försäkringsbolagen redan de system och rutiner som krävs för att omhänderta förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet från denna tidpunkt. anser det olämpligt att AP-fonden skall förvalta medlen i premiereservsystemet . Enligt föreningen finns det redan en teknik hos de pensionssparinstitut som verkar inom det individuella pensionssparandet som möjliggör en start av förvaltningen redan från . Skälen för regeringens förslag: Enligt arbetsgruppens mening är det inte realistiskt att räkna med att ett system för förvaltning av medlen inom premiereservsystemet enligt de nu lämnade förslagen skall hinna utarbetas i alla delar till . Arbetsgruppen har därför föreslagit att reglerna för förvaltning av medel inom premiereservsystemet skall träda i kraft tidigast . De medel som avsätts måste därför enligt arbetsgruppen förvaltas i särskild ordning. Arbetsgruppen har föreslagit att denna förvaltning skall ske inom ramen för AP-fondens förvaltning. Regeringen delar arbetsgruppen uppfattning att AP-fonden kan vara lämplig som interimistisk förvaltare av medlen inom premiereservsystemet. Enligt regeringens bedömning bör dock övervägas också andra alternativ för den interimistiska för- valtningen - som rör en kortvarig tidsrymd - och en prövning göras om den kan hanteras på annat sätt än inom ramen för AP-fonden. Ett tänkbart alternativ skulle kunna vara att medlen sätts in på ett konto i , t.ex. mot ränta motsvarande den för statsskuldväxlar. Avkastningen som medlen inom premiereservsystemet förvaltas interimistiskt skall påföras försäkringstagarnas pensionskonton. När reglerna för förvaltning av premiereservmedlen fått sina slutliga utformning skall behållningen på kontot överföras till den kapitalförvaltare som respektive försäkringstagare väljer eller för den som inte väljer kapitalförvaltare någon statlig kapitalförvaltare. 6.5 Utformningen av förvaltningen i full funktion Regeringens bedömning: För tillstånd bör flera grundläggande krav kunna ställas på kapitalförvaltarna såsom att de kan hantera de risker som är förenade med kapitalförvaltningen. Den kompetens och erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning som finns inom AP-fondens organisation bör tas till vara vid utformningen av den statliga kapitalförvaltningen för personer som inte själva väljer kapitalförvaltare. För kapitalförvaltningen bör placeringsreglerna utformas med förebild från för livförsäkringsbolagen gällande regler. Placeringar i tillgångar i utlandet eller utställda i utländsk valuta bör i den mån det är förenligt med regler begränsas. Premiereservsystemet bör utformas på så sätt att enskilda kapitalförvaltare inte blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande i enskilda Pensionsarbetgruppens förslag: De bedömningar som regeringen redovisar i detta avsnitt ligger i linje med de förslag som arbetsgruppen lämnat. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över premiereservsystemet är positiva till de föreslagna principerna för placerings- regler, avkastningsgaranti och rätt till byte av kapitalförvaltare i sig. Emellertid framförs stark kritik mot hur dessa olika principer kombinerats i förslaget. Detta gäller bl.a. kombinationen av avkastningsgaranti och rätt till byte av kapitalförvaltare. tillstyrker arbetsgruppens förslag att placeringsreglerna för livförsäkringsbolag skall ligga till grund för placeringsreglerna för kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet. Enligt inspektionen torde det inte gå att förena arbetsgruppens önskemål om en mångfald av kapitalförvaltare med speciella inriktningar och riskprofiler med de placeringsregler som skall gälla för traditionella livförsäkringsbolag. Enligt mening är kravet på en avkastningsgaranti svårt att förena med kravet på att den enskilde skall ha valfrihet att flytta kapitalet mellan olika förvaltare. Risken för tidig flyttning leder till att likviditeten i förvaltningen måste hållas hög vilket sänker kapitalavkastningen. Omflyttning av kapital kan leda till realisationsförluster som drabbar avkastningen av kapitalet, vilket i sin tur kan innebära att avkastningsgarantin inte kan uppnås för kvarvarande pensionssparare hos kapitalförvaltaren. Rätten till omplacering är således enligt inspektionens mening inte förenlig med kravet på en lägsta avkastning om inte staten via statsbudgeten eller i annan form är beredd att kompensera pensionsspararna för eventuella underskridanden av avkastningsgarantin. Det är enligt inspektionens mening inte rimligt att till priset av en lägre avkastning införa en obligatorisk rätt till flyttning av pensionssparande. I stället skulle det enligt inspektionen framstå som naturligt att pensionsspararna gavs möjliget att till ett pris välja vilken typ av långfristighet i kapitalförvaltningen som de önskade. I egen modell till förvaltning av medlen inom premiereservsystemet föreslås att avkastningsgarantin får formen av den typ av garanti som finns i traditionell livförsäkring och som inte ger någon rätt till fri omplacering. Enligt denna modell skall pensionsspararen kunna avbryta sitt pensionssparande och byta livförsäkringsbolag. Enligt inspektionen medför den modifierade modellen att pensionskapitalet kommer att bli av mer långsiktig natur, vilket på ett samhällsekonomiskt bättre sätt främjar stabilitet och riskkapitalförsörjning på de finansiella marknaderna. Inspektionen anför beträffande hanteringen av arvsvinster inom premiere- servsystemet att det i arbetsgruppens förslag inte angetts hur en återkanalisering av medel från till kapitalförvaltarna skall gå till för det fall det byggs upp ett överskott av medel hos verket. Även framför kritiska synpunkter på arbetsgruppens förslag i denna del. De farhågor som framför beträffande kombinationen av av- kastningsgaranti och långtgående rätt till byte av kapitalförvaltare delas av flera andra remissinstanser, bl.a. och Försäkringsför- bundet. Utredningen anför att den förmodligen inte själv kommer att föreslå att en lagfäst rättighet för försäkringstagarna att byta bolag skall införas beträffande frivilliga försäkringar.