prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Ett stort antal ändringar i väsentliga delar av direktivförslaget diskuterades när det berörda utskottet (CERT) i Europa- parlamentet inledde sin behandling av ärendet . uttalade att genomförandet av en inre marknad för energi är av stor betydelse för Gemenskapens ekonomi och att kommissionens arbete bör fortsätta. Rådet uppmanade kommissionen att arbeta om förslagen på el- och gasområdena så att de bättre tillgodoser parlamentets krav på hänsynstagande till bl.a. medlemsländernas nationella försörjningstrygghet, miljöskyddet och skyddet av små konsumenter. Rådet betonade att kommissionen måste beakta dels de olikheter som råder mellan medlemsländerna, dels olikheterna mellan el- och gassektorerna. CERT lade fram sitt förslag, som innebar stora förändringar gentemot ursprungliga förslag. Under behandling av frågan tillkom ytterligare justeringar som röstades igenom vid en första läsning i parlamentet . På grundval av parlamentets uppfattning tog sedan fram kommissionen ett nytt direktivförslag. Kommissionens nya förslag, som delvis avviker från parlamentets uppfattning, behandlades av . sköt upp avgörandet för att ge medlemsländerna bättre möjligheter att sätta sig in i förslaget. Det tidigare förslaget från strider inte i något avseende mot de i propositionen föreslagna svenska lagändringarna. De förändringar som och senare föreslagit syftar främst till att öka graden av frivillighet och ta större hänsyn till de olika förhållandena i medlemsländerna. Det finns inte något skäl att anta att de i denna proposition föreslagna ändringarna av den svenska ellagstiftningen skulle strida mot ett kommande EG-direktiv. Ett eventuellt behov att tekniskt eller administrativt senare anpassa svenska lagbestämmelser kan inte bedömas förrän det finns ett slutligt direktivförslag. 5.5 Den nordiska elmarknaden De största svenska kraftföretagen har en omfattande elhandel med kraftföretag i de nordiska grannländerna. Handelsutbytet är baserat på att företagen i de nordiska länderna utnyttjar olika energikällor för kraftproduk- tionen. De rörliga kostnaderna i elproduktionen varierar därför ofta mellan län- derna och genom handel kan de totala produktionskostnaderna sänkas. Det har gjort att elhandeln mellan företagen varit lönsam för alla parter och blivit till nytta för konsumenterna. Förutom att kostnaderna för produktionen kan utjämnas och elförsörjningen därigenom effektiviseras uppnås ytterligare fördelar genom handeln. Genom sammankopplingen av systemen kan variationerna i konsumtionen och riskerna för driftstörningar utjämnas och det krävs färre reservkraftverk. Vidare har den nordiska handeln inneburit stora miljöfördelar. Importen av norsk vattenkraft i grannländerna, liksom exporten av el från till och , har totalt inneburit en kraftigt minskad användning av de fossileldade kraftverken i . Tabell 5.1 Elhandeln i (GWh). Import till:DanmarkFinlandNorgeSverigeNorden Andra Total länder export Export från: - - 57 1 474 1 531 3 353 4 884 - - 5 691 696 - 696 3 159 105 - 6 681 9 945 - 9 945 5 374 4 453 1 176 - 11 003 - 11 003 Summa 8 533 4 558 1 238 8 846 23 175 3 353 26 528 Export från andra länder 118 4 384 32 - 4 534 Nettoutbyte *)+3 767+8 246-8 675 -2 157 +1 181 Nettoutbyte/ bruttoförbrukn.11,6 %13,1 %8, *) Import (+), Export (-) Tabell 5.1 visar den nordiska elhandelns omfattning . överfördes drygt el mellan , , och . Handelns omfattning varierar betydligt år och beror på bl.a. tillrinningen i vattenmagasinen. Överföringen sker med hjälp av 22 växelströms- och likströms- förbindelser. har nio elkraftförbindelser med , fem med och sex med . Den totala överföringsförmågan mellan och grannländerna är ca 5 000 MW. Utöver den nordiska handeln sker också ett kraftutbyte med andra länder. importerade drygt el från och exporterade drygt till . En utbyggnad av förbindelserna mellan och pågår. Ytterligare förbindelser till kontinenten planeras. Till följd av kostnadsskillnaderna i de nordiska ländernas produktion finns således en drivkraft för handel med el över gränserna. Men också andra förut- sättningar måste vara uppfyllda för att handel skall äga rum. De lagar och regler som anger ramarna för verksamheten, skattesystemen och överföringssyste- met bör utformas så att handelsutbytet inte snedvrids eller hämmas. De förändringar som sker i de nordiska ländernas kraftmarknader har redan ändrat förutsättningarna för handel över gränserna. I och har det centrala systemansvaret och ansvaret för stamnäten, inklusive utlandsförbindelserna, skilts från kraftproducenterna och förts över till neutrala företag/affärsverk. Kraftnäten har omvandlats, eller är under omvandling, från att vara delar av kraftföretagens produktionssystem till mark- nadsplatser för el. Den utredning som ligger till grund för den finska elmarknadsreformen redovisar förslag i samma riktning. Handeln över gränserna har tidigare huvudsakligen skett inom Nordel-samar- betet. Nordel bildades som en samarbetsorganisation för de nordiska kraftföretagen. De rekommendationer som tagits fram inom Nordel har varit av stor betydelse för elhandelns tillväxt, och har gällt metoder för produktion- soptimering, regler för kraftutväxling och prissättning, dimensioneringsregler för kraftledningsnätet, m.m. De förändringar av marknadsstrukturen som har skett och som är under utveckling föranledde Nordel att anta nya stadgar som innebär bl.a. en förändring av organisationens ändamål. Den princi- piellt viktiga förändringen är att Nordel har en icke-kommersiell roll när det gäller kraftutbyten. Man konstaterade att vissa av organisationens rekommenda- tioner avseende exempelvis metoderna för produktionsoptimering och principerna för prissättning av kraftutbyten inte kan fortsätta att gälla. Den nya in- riktningen understryks av att de statliga nätföretagen i och numera är representerade i organisationen. tillbaka pågår ett samarbete direkt mellan nätföretagen i , och . Samarbetet gäller bl.a. hur mellanlandsförbindel- serna skall utnyttjas för att skapa förutsättningar för en öppen nordisk elmarknad samt gemensamma metoder för mätning och avräkning. Mellan Statnett i och har ett bilateralt samarbete dessutom byggts upp. Inom Nordiska ministerrådets verksamhet har en arbetsgrupp inrättats med upp- gift att bl.a. granska förutsättningarna för och behovet av ytterligare åtgärder för att utveckla den nordiska elmarknaden. Det är viktigt att de nya regelverk som etableras genom reformerna i , och utformas så att den nordiska krafthandeln kan utvecklas . De nät- och systemansvariga organisationerna i de nordiska länderna bör bygga upp ett samarbete som tillvaratar de förutsättningar för ökad handel som därigenom har skapats. Som har redovisats finns stora vinster att göra för de deltagande länderna. 6 Öppna nät för handel med el För att produktion och försäljning av el skall kunna ske i konkurrens måste säljare och köpare ha möjlighet att med så få begränsningar som möjligt överföra el. Det finns i - och mellan och grannländerna - ett väl utbyggt och driftsäkert kraftledningsnät, som i princip gör elhandel mellan alla potentiella säljare och köpare möjlig. Nuvarande regler för handel och överföring av el har gällt och fungerat väl under uppbyggnaden av landets elsystem, då det främsta målet var att tillförsäkra alla tillgång till el. , när utbyggnaden av elsystemet i huvudsak är avslutad, är det både önskvärt och möjligt att öka dess effektivi- tet. Det bör ske genom att elkunderna ges möjligheter att fritt välja elleverantör. Härigenom uppnås konkurrens mellan producenter och säljare av el. Konkurrens leder generellt till ökad effektivitet och bättre villkor för kunderna. Överföring av el (nätverksamhet) är ett s.k. naturligt monopol. Verksamheten är kapitalkrävande med höga fasta kostnader i förhållande till de rörliga kostnaderna. Därigenom blir stordriftsfördelarna sådana att ett enda företag kommer att dominera inom sitt område, inom vilket det i praktiken blir omöjligt för någon annan att etablera nätverksamhet. Medan sådana regleringar som hindrar handel med el bör avskaffas krävs även i fortsättningen reglering och tillsyn av nätverksamhet. Regelverket skall ge säljarna och köparna på elmarknaden möjlighet att utnyttja ledningsnäten. bör nätägarna garanteras en rimlig ersättning från dem som utnyttjar överföringskapaciteten så att ledningarna kan underhållas och drivas effektivt och investeringar kan ske i behövlig ny kapacitet. Avsnitt 6 behandlar regeringens förslag om skyldigheter för dem som äger och driver ledningar eller ledningsnät för överföring av el. Vidare behandlas bl.a. frågor om tariffer för överföring av el, mätning av el, skälighet i priser och andra villkor för nättjänster samt tillsyn av nätverksamhet. Regeringens bedömningar och förslag i dessa frågor redovisas i avsnitten 6.2 - 6.4. Förslagen innebär bl.a. att regleringen av koncessionshavarens skyldigheter behålls inom ellagstiftningen, men att de begränsas till att avse nätverksamhet. Det är viktigt att den reglerade nätverksamheten övervakas, eftersom nätföretagen har en monopolställning. I avsnitt 6.3.3 och i avsnitt 11 redovisas regeringens överväganden om en myndighetsfunktion för tillsyn av nätverksam- heten, nätmyndigheten. De förändringar som föreslås innebär avsevärt förändrade villkor för elmarknadens aktörer. För vissa marknadsaktörer, främst hushållskunder med låg elförbrukning, skulle sannolikt ett och fullständigt ikraftträdande av det nya regelverket innebära vissa problem. Flera remissinstanser har också påpekat detta och i några fall har förslag lämnats om övergångslösningar. I avsnitt 6.5 redovisar regeringen sina överväganden om behovet av övergångsregler. Regeringen lämnar i kapitel 7 sitt förslag till övergångssystem. I den nya lagen om handel med el, m.m. införs ett system med leveranskoncession. Det innebär att det inom varje distributionsområde skall finnas en elleverantör med skyldighet att leverera till alla inom området. De elkunder som så önskar skall efter en viss uppsägningstid kunna välja en annan elleverantör. Den som gör så kommer dock att vara tvungen att acceptera en ökad kostnad för mätning. 6.2 Nätkoncession för linje och för område Regeringens förslag: För att dra fram eller använda elektriska starkströmsledningar krävs särskilt tillstånd (koncession). Koncessionshavarens skyldigheter skall i fortsättningen endast avse nätverksamhet. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, den s.k. ellagen, innebär bl.a. att den som innehar en områdeskoncession har skyldighet att till- handahålla el till elkonsumenter inom området. Innehavaren av en linjekoncession har skyldighet att leverera eller överföra el till områdesdistributörer och vissa andra större förbrukare som är anslutna till hans ledning. Nuvarande föreskrifter säkrar elkundernas möjligheter att få önskad el levererad men hindrar dem från att söka uppnå bättre villkor genom leveransavtal med någon annan leverantör. Varje elkund, såväl slutförbrukare som återdis- tributör, är således i praktiken hänvisad till endast en leverantör, nämligen den som har koncession för den ledning till vilken kunden är ansluten. Ledningsnätet utgör ett s.k. naturligt monopol. Om det finns ledig kapacitet i en befintlig ledning är det inte annat än undantagsvis företags- eller samhällsekonomiskt rimligt att bygga en ny ledning intill den som redan finns. För att uppnå ökad konkurrens inom elhandeln måste därför alla köpare och säljare av el ges möjlighet att utnyttja de befintliga ledningarna. måste ägarna av ledningarna få skälig ersättning från dem som utnyttjar över- föringskapaciteten bl.a. för att ledningarna skall kunna underhållas, drivas och byggas ut. Det bör även fortsättningsvis krävas tillstånd, koncession, för att uppföra eller använda starkströmsledningar. Den som har en koncession skall vara skyldig att på skäliga villkor ansluta ledningar och andra anläggningar och att upplåta sin ledning eller sitt ledningsnät för överföring av el. Däremot bortfaller nuvarande rätt för förbrukare att få leverans och skyldighet för koncessionshavare att leverera. Det är endast nätverksamheten som regleras, medan köp och försäljning av el avregleras. För att klart avgränsa den verksamhet som regleras införs en definition av nätverksamhet i ellagen. Med nätverksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Nätverksamheten omfattar alla åtgärder som krävs för att göra det möjligt att överföra el på nätet. Till nätverksamhet hör således också att projektera, bygga och under- hålla ledningar, ställverk och transformatorer, att ansluta elektriska anläggningar, att mäta överförd effekt och energi och vad som i övrigt krävs för att överföra el på det elektriska nätet. Med anslutning av elektriska anläggningar menas också återinkoppling av en befintlig anläggning och höjning av den avtalade effekten i inmatnings- eller utmatningspunkt. Med två undantag ingår i nätverksamhet inte någon handel med el. Ett undantag är nätägarens köp av el i syfte att täcka de fysiska förlusterna i nätet. Det andra undantaget avser nätägarens eventuella köp och försäljningar av el i syfte att minska behovet av överföringskapacitet i nätets "flaskhalsar". Det senare fallet är en åtgärd för att öka den totala överföringsförmågan på nätet och kan beskrivas som ett motköp över en flaskhals på nätet. I dessa två fall bör åtgärderna ses som en del av nätverksamheten. De syftar till att upprätthålla nätets funktion, inte till att sälja den inköpta elen vidare till konsumenter. Avgränsningen av vad som avses med nätverksamhet är viktig, eftersom nätägaren enligt lagförslaget är skyldig att på skäliga villkor ansluta anläggningar och överföra el åt annan. Prissättningen skall vara skälig med hänsyn till bl.a. kostnaderna för nätverksamheten. Mot bakgrund av den ändrade innebörd som reglerna om koncessionshavarens skyldigheter får, då de inte längre reglerar köp och försäljning av el, bör koncessionerna i fortsättningen kallas nätkoncession för linje respektive nätkoncession för område. Med nätkoncession för linje avses koncession för en elektrisk ledning med i huvudsak bestämd sträckning. Med nätkoncession för område avses koncession för ledningar inom ett visst område. Nätkoncession bör meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. Om en nätkoncession för linje avser en utlandsförbindelse skall ansökan dock alltid prövas av regeringen (se avsnitt 9.2). Omprövning av nuvarande koncessioner behöver inte göras som en följd av de föreslagna lagändringarna. Nuvarande koncessionshavare behåller sina kon- cessioner men reglerna om koncessionshavarens skyldigheter ändras. Regeländring- arna kommer dock att också ställa vissa krav på förändringar av den juridiska form i vilken verksamheterna i fortsättningen kan drivas och särskilda krav på den ekonomiska redovisningen (se avsnitten 10.2 och 10.3). Den övergångslösning som också föreslås genom en särskild leveranskoncession innebär dock, till skillnad från nätkoncessionerna, en reglering av försäljningen av el genom bl.a. leveransplikt till de kunder som inte önskar lämna koncessionären samt priskontroll (avsnitt 7). 6.3 Bestämmelser om nättjänster 6.3.1 Skyldighet att upplåta ledningar och nät Regeringens förslag: Innehavare av nätkoncession skall vara skyldig att på skäliga villkor ansluta andras ledningar och anläggningar till sitt nät och att på skäliga villkor överföra el oberoende av vem som är ägare till kraften. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom när det gäller skyldigheten för innehavare av nätkoncession för linje att ansluta anläggningar. Enligt utredningens förslag skall en sådan skyldighet endast uppstå i det fall nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, beslutar att en anläggning skall anslutas till ledningen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Att öppna näten för andra elleverantörer än nätägare är nödvändigt, men inte tillräckligt, för att åstadkomma en elmarknad i konkurrens. En förutsättning för att kunna leverera eller ta emot el är att man är ansluten till en ledning efter ett ledningsnät. Därför är skyldigheten för ledningsägaren att ansluta anläggningar till ledningsnätet en grundläggande bestämmelse i elmarknadsreformen. Eftersom nätägare i det nya systemet får en ny roll, att överföra elleveranser som har avtalats mellan säljare och köpare, får skäligheten i nätägarens villkor för sina tjänster stor betydelse för konkurrensen inom elhandeln. Det är därför viktigt att precisera innebörden i vad som skall anses som skäligt. Nätkoncessionshavarnas anslutningsskyldighet anges nu uttryckligen i ellagen. Huvudregeln är att den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor ansluta en anläggning. Skyldigheten gäller för alla innehavare av nätkoncession, både för linje och för område. Vid nätkoncession för linje sker anslutningen till en ledning och vid nätkoncession för område sker anslutningen till ett ledningsnät. Skyldigheten att ansluta någon bör gälla endast om ledningens eller nätets kapacitet är tillräcklig för att åtgärderna skall kunna ske utan att leverans- säkerheten i ledningen eller nätet riskeras. Om det inte finns ledig kapacitet bör därför koncessionsinnehavaren befrias från sina skyldigheter i nödvändig utsträckning. I det svenska elöverföringssystemet finns generellt sett fullt tillräcklig kapacitet för önskade anslutningar och överföringar. Problem med bristande kapacitet kan dock uppstå i vissa delar av systemet. Detta gäller främst utlandsförbindelserna men även överföringar mellan vissa regioner. På främst lokal nivå kan kapacitetsbrist hindra eller fördröja anslutning av anläggningar som har stor förbrukning. I samband med att koncessionshavaren prövar en begäran om anslutning tar han ställning till om nätet eller ledningen har kapacitet att klara de överföringar som blir möjliga med den begärda anslutningen. När en anslutning väl har accepterats av koncessionshavaren bör det sedan således inte uppstå några kapacitetsproblem till följd av anslutningen. De ökade möjligheterna att fritt välja leverantör och en ökad konkurrens mellan elsäljare, medför inte i sig att nya kapacitetsproblem uppstår. De fysiska flödena av el i näten ändras inte av att en förbrukare byter leverantör. Enbart byte av leverantör bör således normalt inte kunna åberopas som skäl för att vägra en begärd anslutning eller överföring. Frågan om det finns ledig kapacitet är således aktuell främst vid anslutningstillfället. Frågan om det finns kapacitetsbrist eller ej kan dock i vissa fall vara svår- bedömd. Det kan vara en situation där en begärd anslutning visserligen kan anses medföra risker för störningar av nätets leveranssäkerhet men där risken anses som mycket liten. En sådan risk kan vidare ytterligare minskas eller helt undanröjas genom förstärkningar av nätet. Undantag från anslutningsskyldigheten kan beviljas av nätmyndigheten om det finns särskilda skäl. Vid hävdande av kapacitetsbrist skall det vara nätägaren som har bevisbördan. Denne bör vara skyldig att redovisa ett underlag som möjliggör en sådan bedömning. skall göra en allsidig prövning av nätägarens argument. En sådan prövning kan avse skäligheten i nätägarens vägran eller villkor för att utföra den begärda nättjänsten. En annan viktig orsak till undantag från anslutningsskyldigheten är de tekniska förutsättningarna vid anslutningen. Den anläggning som skall anslutas måste vara avpassad för det befintliga ledningsnätet. Det kan inte krävas av en ledningsägare att han skall göra stora och kostsamma investeringar för att en anläggning skall kunna anslutas till hans ledning. I koncessionshavarens skyldighet att ansluta anläggningar till ledningsnätet ingår också en skyldighet att förstärka överföringskapaciteten när den är begränsad i förhållande till önskemålen om överföring. Också i detta fall bör skyldigheten gälla utom när särskilda skäl föreligger. Koncessionshavaren har genom koncessionen ett monopol på verksamheten och bör därför bygga ut överföringsförmågan på sitt nät i den omfattning som kunderna behöver. Detta gäller i synnerhet för innehavare av nätkoncession för område. Beträffande en ledning som omfattas av nätkoncession för linje kan vid kapacitetsbrist en avvägning behöva göras mellan alternativen att förstärka den befintliga ledningen eller att uppföra en ny ledning. Det är inte endast skyldigheten att ansluta anläggningar som skall kunna prövas av nätmyndigheten utan också villkoren för anslutning. Villkoren skall vara skäliga. Sådana villkor kan gälla anslutningsavgiftens storlek, men också andra krav som koncessionshavaren ställer för att ansluta en kund. Avsikten är inte att en nätägares anslutningsskyldighet med det nya systemet skall bli mer begränsad än . Inom ramen för nu gällande lagstiftning har en praxis utbildats. Det finns ingen anledning att med det nya regelverket bedöma anslutningsskyldigheten mer restriktivt. Konkurrens inom elhandeln förutsätter att köpare av el fritt får välja mellan säljare på marknaden och att det finns praktiska möjligheter att genomföra de elleveranser som avtalas. Detta kräver att alla säljare och köpare får tillgång till de ledningar som behövs för leveranserna. Därför skall den som har en nätkoncession vara skyldig att, på skäliga villkor, överföra el åt annan. Skyldigheten att överföra el åt annan är således den bärande principen för elmarknadsreformen. Denna skyldighet är dock främst en konsekvens av den redan redovisade skyldigheten att ansluta anläggningar till ledning eller ledningsnät, men den bör, med hänsyn till sin stora betydelse, uttryckas explicit i ellagen. Skyldigheten bör gälla inte bara mot den som är ansluten till nätet utan även gentemot den som köper eller säljer el utan att själv vara producent eller konsument av elen. Exempelvis bör en säljare av el inte också behöva vara kraftproducent. Så är nu fallet för ett stort antal detaljdistributörer som genom lagändringen får möjlighet att leverera inom andra koncessionshavares områden. Sannolikt kommer antalet säljare på elmarknaden att med tiden öka när möjligheten till försäljning inte längre förutsätter nätinnehav. Nätkoncession för linje kan avse en utlandsförbindelse. I det fallet bör överföringsvillkorens skälighet prövas efter delvis andra principer än de som gäller för överföring på andra ledningar. Denna särskilda fråga behandlas närmare i avsnitt 9.Övervakningen av koncessionshavares verksamhet vad gäller bl.a. anslutning och överföring behandlas i avsnitt 6.3.3. Med dagens system är det normalt nätägaren som också säljer elen till förbrukaren. Det innebär att nätägaren i det fall kunden inte sköter sina betalningar för elleveranserna också disponerar de tekniska möjligheterna att som en sista utväg koppla bort kunden från nätet. Med det nya systemet har kunden två avtalsförhållanden, dels med nätägaren avseende nättjänster, dels med elsäljaren avseende elleveranser. Om kunden sköter sina betalningar till nätägaren men inte till elsäljaren disponerar den senare inte möjligheten att fysiskt avbryta leveranserna till förbrukaren. Elsäljaren kan dock genom avtal med nätägaren försäkra sig om en sådan möjlighet. Det kan av tekniska skäl vara nödvändigt att tillfälligt koppla bort en eller flera förbrukare för att minska uttaget av el från ett nät. Anledningen kan vara haverier i ledningar, transformatorer m.m. men också att det inte är möjligt att tillföra nödvändiga mängder el därför att elproduktionskapaciteten är nedsatt. regleras möjligheterna till bortkoppling genom avtal.