prop · GH03161 · 1994-01-01 00:00:00 — En särskild kommitté för brådskande produktsäkerhetsfrågor skall genom majoritetsbeslut kunna begära åtgärder som verkställs av kommissionen. Produktsäkerhetsdirektivet träder inom EG i kraft och ersätter då rådets beslut (89/45/EEG) av om ett gemenskapssystem för snabb information om faror som härrör från konsumentprodukter. Detta system, som benämns (), omfattas av . Enligt RAPEX skall i varje stat en eller flera behöriga myndigheter utses, som skall vidarebefordra och ta emot underrättelser. Som svenska myndigheter har för denna uppgift utsetts (SFS 1993:1322) och (SFS 1993:1535). Om medlemsstaternas förpliktelser och befogenheter finns bestämmelser i produkt- säkerhetsdirektivets artiklar 5 och 6. Enligt artikel 5 första stycket skall medlemsstaterna anta de bestämmelser som krävs för att tillverkare och distri- butörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. I andra stycket finns det grundläggande kravet på marknadskontroll. Medlemsstat- erna skall inrätta eller utse myndigheter för sådan kontroll med nödvändiga befogenheter för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åvilar dem enligt direktivet inklusive möjligheten att vidta lämpliga sanktioner. Dessa myndig- heter skall anmälas till kommissionen, som skall vidarebefordra uppgiften till övriga medlemsstater. Enligt artikel 6 skall medlemsstaterna ha de befogenheter som krävs för att vidta åtgärder som behövs för tillämpningen av artikel 5. Bland de åtgärder, som marknadskontrollorganen skall kunna vidta, nämns särskilt bl.a. -att i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper fram till deras slutliga användning, -att ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar, -att ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll, -att ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga varningar, -att förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden och -att organisera ett effektivt och tillbakadragande av farliga Sådana åtgärder kan riktas mot tillverkare, distributörer och i sista hand, om det är nödvändigt, mot var och en, vars medverkan krävs för att undanröja de risker produkten medför. Åtgärderna skall tillämpas med hänsyn till graden av risk och kravet på proportionalitet enligt Cassis de Dijon-principen. Vad gäller produktdirektiv enligt den nya metoden gäller, som har framgått av det tidigare, i respektive direktiv föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse för stadiet fram till CE-märkning och marknadsintroduktion. Vid utförande av marknadskontrollen skall således myndigheterna ha tillräckliga befogenheter av det slag som exemplifieras i direktivet. Allmänt kan marknadskontrollen delas in i två stadier. Ett första skede innefattar övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor och klagomål (marknadsövervakning). I ett senare skede skall upptäckta problem lösas frivilligt eller genom tvångsförfaranden. Något absolut skydd mot bristfälliga produkter går inte att åstadkomma. Marknadskontrollen måste därför innefatta system för rapportering och registrering av olyckor och tillbud liksom sanktioner mot farliga produkter. På EG-nivå finns system för informationsutbyte, såsom det tidigare nämnda RAPEX. Över huvud taget förutsätter EG-systemet samverkan och informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Detta kräver att det finns tydliga ansvarsförhållanden på nationell myndighetsnivå och att de nationella myndighetsstrukturerna samordnas internationellt. Om marknadskontrollen inte fungerar och därför inte blir den avsedda spärren mot olyckor och skador orsakade av bristfälliga produkter, finns det risk för att det fria varuutbytet sätts i fråga och att förtroendet för den inre marknaden sviktar. Frågor om produktsäkerhet behandlas också utanför den formella . () är ett informellt samarbetsorgan, i vilket företrädare för EG- och EFTA-länderna deltar. Verksamheten är inriktad mot konsumentskydd och företräds av . Syftet är bl.a. att skapa ökad förståelse och ökat förtroende mellan deltagande länder vad gäller tillämpning och tillsyn av gällande produktsäkerhetslagstiftning. Svenska bestämmelser om tvångsåtgärder mot farliga konsumentprodukter finns i produktsäkerhetslagen (1988:1604). Frågan om behovet av ändringar i denna till följd av produktsäkerhetsdirektivet behandlas i betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88). Där föreslås vissa rela- tivt begränsade ändringar i den nämnda lagen. Direktivet ingår bland de EG-rättsakter som beräknas bli tillagda genom beslut av . Betänkandet torde komma att behandlas i en proposition om dessa tillägg som avses föreläggas . Som ett led i förberedelserna inför ikraftträdandet av produktsäkerhets- direktivet beslöt kommissionen om en rekommendation (92/579/EEG) med anmodan till medlemsstaterna att upprätta den infrastruktur som behövs för att identifiera farliga produkter vid de yttre gränserna. I rekom- mendationerna ingick att göra det möjligt för tullen att vidta åtgärder mot farliga produkter och samverka med säkerhetsmyndigheterna. beslöt därefter om en förordning (339/93/EEG) om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet. Där ges tullmyndigheterna vissa kontroll- uppgifter. Om en produkt ger upphov till en allvarlig misstanke om att den kan medföra allvarlig och akut fara för hälsa och säkerhet, skall den inte släppas in i landet. För vissa särskilt utpekade produkter skall det dessutom kon- trolleras att de är märkta enligt givna regler och att föreskrivna dokument följer med. Enligt ett beslut (93/583/EEG) av kommissionen skall sådan särskild kontroll ske av leksaker, läkemedel för människor och djur samt livsmedel. Tullmyndigheterna skall underrätta säkerhetsmyndig- heterna om vidtagna åtgärder. EG:s beslut i fråga om gränskontrollen har fattats relativt och systemet är under uppbyggnad. Det går därför inte att nu beskriva det annat än i allmänna ordalag. innebär fri rörlighet för varor och förutsätter att berörda EFTA-länder integreras i regelverket för den inre marknaden, där marknadskon- trollen är en viktig del. I vissa hänseenden innebär den s.k. tvåpelarprincipen att EFTA-organ utför uppgifter för EFTA-sidan. De redovisade rättsakterna som berör marknadskontrollen kan väntas bli tillagda om de inte redan omfattas. och andra berörda EFTA-länder kommer således att få i princip samma skyldigheter som när det gäller marknadskontrollen. Frågan om gränskontrollen har dock vissa särskilda aspekter. innebär ingen tullunion, och EG:s gränskontroller i förhållande till och övriga EFTA-länder är därför alltjämt kvar. De redovisade rättsakterna som gäller gränskontrollen vid den yttre gränsen torde dock komma att tilläggas , trots att de berör förhållandet till tredje land. Som yttre gräns skulle då räknas EES-områdets yttre gräns. Detta medför en skyldighet för att skapa den nödvändiga infrastrukturen och låta tullmyndigheten göra motsvarande gränskontroll som krävs enligt EG-reglerna. Enligt skall varor, som uppfyller de för EES-området gemensamma kraven för marknadstillträde, ha rätt till fri passage. Detta torde innebära att någon kontroll av att tek- niska regler är uppfyllda inte skall utföras vid tullgränsen mellan och EG, även om varan skall förtullas. Frågan om konsekvenser för svensk del beträffande gränskontroller och gränsformaliteter i ett EU-medlemskapsperspektiv har behandlats i en rapport till från en arbetsgrupp i . 4 SWEDACs rapport och remissorganens synpunkter 4.1 Huvuddragen i utredningen På uppdrag av regeringen har Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) utrett ett antal frågor om marknadskontroll i till följd av . Resultatet redovisades i rapporten - en EG-anpassning till följd av (SWEDAC DOC 93:7), som i sammanfattning utmynnar i följande förslag. -Ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på de myndigheter som redan nu har det säkerhetsmässiga tillsynsansvaret på var sitt område. -Som centralt samordnings- och kontaktorgan utpekas en myndighet som redan nu har uppgifter av övergripande natur, t.ex. SWEDAC. -De marknadskontrollerande myndigheterna måste ges de befogenheter, som är nödvändiga för att myndigheterna skall kunna dels få tillgång till aktuella produkter och få information av betydelse för kontrollarbetet, dels kräva åtgärder som förebygger olyckor och skador, som användningen av en produkt annars kan orsaka. -En marknadskontrollfond skapas, till denna förs marknadskontrollavgifter som är möjliga att ta ut, de samlade medlen fördelas sedan av regeringen efter behovet av kontroll på olika områden. Genom ett sedvanligt remissförfarande har 44 myndigheter och enskilda organ lämnat synpunkter på SWEDACs rapport. Samtliga remissorgan ansluter sig till principerna för uppläggningen av marknadskontrollen. De invändningar och påpekanden som redovisas gäller bl.a. finansieringen, behovet av författningsändringar och vikten av enhetlighet över hela området vad gäller riskvärdering. Några betonar den särskilda karaktär som präglar vissa områden, där ett internationellt samarbete beträffande säkerhetstillsynen finns , t.ex. sjöfarten och luftfarten, eller där kontrollen anpassats efter särskilda behov, t.ex. kärnenergiproduktionen. Ett remissorgan anser att ett beslut om den framtida marknadskontrollen bör skjutas upp till dess ytterligare underlag finns. Utredningens förslag och remissorganens synpunkter redovisas ytterligare i de följande avsnitten. 4.2 Ett fördelat ansvar på befintliga sektorsmyndigheter SWEDAC har föreslagit en fördelning av ansvaret för marknadskontrollen som innebär minsta möjliga förändring av nuvarande förhållanden. Befintliga sektors- ansvariga myndigheter skulle alltså svara även för marknadskontrollen på sina respektive områden. Den enda organisatoriska utökningen avser en central samord- nings- och kontaktfunktion. erinrar SWEDAC om att det finns produkter, för vilka mer än en myndighet har ansvar för marknadskontrollen. Likaså nämner SWEDAC att regionala och lokala organ kan komma att medverka i marknadskontrollen på vissa områden. I båda fallen kan det enligt SWEDAC finnas behov av att en av sektorsmyndigheterna svarar för den nödvändiga samordningen. Som exempel anger SWEDAC marknadskon- trollen av byggprodukter. Remissorganen ger över lag sitt stöd åt den lösning som SWEDAC presenterar. Vissa områden berörs emellertid i detta skede mycket lite eller inte alls av de förändringar som följer av uppbyggnaden av marknadskontrollsystem i alla EES-länder. Detta gäller t.ex. kontrollen av kärnenergianläggningar, fartyg, flygplan och läkemedel. Synpunkterna redovisas i följande sammanfattningar från yttranden som lämnats av sektorsanvariga myndigheter, som avses få ansvar för marknadskontrollen. Sammanställningen ger också en översiktlig bild av nuvarande förhållanden. (SoS) skall enligt sin instruktion (SFS 1988:1236) bl.a. vaka över kvalitet och säkerhet inom t.ex. hälso- och sjukvård, hälsoskydd och smitt- skydd. I detta ansvar har inte ingått någon direkt tillsyn över produkter inom området, men genom tillsynen över personalens användning av produkterna har SoS ändå kommit att bedriva en slags indirekt marknadskontroll i viss omfattning. SoS ansluter sig till utredningens förslag att ansvaret för marknadskontrollen skall läggas på de myndigheter som har ett tillsynsansvar inom olika sektorer. Beträffande finansieringen av marknadskontrollen anser SoS att den lämpligen bör ske över statsbudgeten, dvs. i form av anslag. Dessa kostnader är det pris vi får betala för deltagandet i det europeiska ekonomiska samarbetet, som kommer att generera vinster till framhåller SoS. påpekar att dess kontrollverksamhet på områdena läkemedel, kosmetika och narkotika utgår från EG-direktiv av äldre modell före "den nya metoden", vilka inte omfattas av det nya systemet för marknadskontroll. Vidare redovisar verket att kontrollansvaret för sterila engångsartiklar och preventivmedel går över till SoS som en del av ansvaret för medicintekniska produkter. delar utredningens uppfattning att ansvaret för den framtida marknadskontrollen bör fördelas på befintliga sektorsmyndigheter. Verket anser också att dessa bör få ansvar även för områden som innan trädde i kraft inte omfattades av krav på kontroll i . , som inte utövat någon marknadskontroll, hävdar att man inom sitt område i fortsättningen måste bedriva marknadskontroll även av produkter som inte omfattas av . Sådan kontroll har tidigare inte bedrivit men överväger nu vilken kravnivå som skall gälla för sådan utrustning, för att den skall vara anpassad till EG:s teleterminaldirektiv (91/263/EEG). Förslaget att ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på befintliga sek- torsmyndigheter får stöd. pekar på betydelsen av samordning mellan myndigheterna i syfte att man skall undvika dubbelreglering och dubbelarbete. påpekar att internationella regler för säkerhet och miljö inom sjöfarten arbetas fram inom organisationer som International Organisa- tion (IMO) och (), dvs. i ett samarbete mellan betydligt fler nationer än dem som omfattas av . har emellertid erfarit dels att har utarbetat ett förslag till direktiv om klassningssällskapens roll vid fartygstillsyn, dels att det också pågår en utredning inom EG om lämplig kompetensfördelning vid tillsyn av fartygsutrustning. Om den nya ordningen skulle ställa krav på marknadskontrollerande funktion förutsätter verket att tillkommande uppgifter beläggs med avgifter. Även erinrar om den höga graden av internationell samordning som redan finns vad gäller förhands- och marknadskontroll inom sitt område. Verket ser det som naturligt att ta ansvar för dessa uppgifter även fortsättningsvis. mellan och på den ena sidan och EG på den andra sidan har redan resulterat i ett nära samarbete mellan och EG på området och i en svensk anpassning till . anser det vara viktigt att den myndighet som får utfärda föreskrifter om en produkt också får ansvar för den tillhörande marknadskontrollen. Verket framhåller vidare att en samverkan mellan marknadskontrollerande myndigheter är naturlig och att samordningsansvaret bör ges till någon etablerad myndighet. Beträffande finansieringen av marknadskontrollen av vägprodukter påpekar , att detta inte kan ske via kommunernas bygglovavgifter, eftersom vägpro- dukter normalt inte omfattas av bygglovsplikten. redovisar den uppdelning av myndighetsuppgifterna som gäller på byggområdet. Således har ett centralt ansvar och de kommunala byggnads- nämnderna ett lokalt. Vidare påpekar att det finns byggprodukter som är avsedda att användas både i byggnader och i anläggningar, som t.ex. vägar, järnvägar och hamnar. anser det vara mest rationellt att endast en central myndighet, , har huvudansvaret för tillsynen över byggproduktmarknaden enligt byggproduktlagen (1992:1535). Verket delar utredningens uppfattning att byggnadsnämnderna är de naturliga marknadsövervakarna för byggprodukter och att i detta sammanhang skall fungera som central tillsynsmyndighet. Det krävs dock för detta ett bemyndigande eller ett tillägg i förordningen till byggproduktlagen framhåller . har beräknat resursbehovet för sin marknadskontroll till 3,4 årsarbets- krafter. Man förutsätter då att den direkta marknadsövervakningen sköts av byggnadsnämnderna. Finansieringen kan enligt ske via bygglovavgiften, vilket utredningen föreslagit, eller genom avgifter från producenter och import- örer av byggprodukter. framhåller behovet av att båda alternativen studeras ytterligare. Även instämmer i utredningens förslag att det är sektors- myndigheterna som skall svara för marknadskontrollen. förmodar Jord- bruksverket att det inom överskådlig framtid knappast blir aktuellt för dess del att ansvara för sådan marknadskontroll som diskuteras. Därför anser man det heller inte vara aktuellt att lämna förslag till hur finansieringen skall ske. () tolkar så att det finns särbestämmelser för marknadskontrollen av livsmedel och inom det veterinära området, vilket gör att EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv inte är tillämpligt på livsmedelsområdet. SLV anser sig därför inte vara berörd av förslagen i SWEDACs utredning. Allmänt sett delar dock SLV uppfattningen att EG-systemet medför ett ökat behov av marknadskontroll men att eventuella förändringar av nuvarande svenska organisation bör göras först efter ytterligare överväganden. SLV ansluter sig till förslaget att särskilda myndigheter för marknadskontroll inte bör inrättas. Beträffande förslaget om en central samordningsmyndighet anser SLV att det t.ex. på livsmedelsområdet inte är lämpligt att överlåta internationella kontakter på en sådan myndighet. Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) konstaterar att man har en organisation - innefattande - som är lämplig för marknadskontrolluppgifter. konstaterar ASS att man i hög grad kunnat förlita sig på kontrollverksamhet som bedrivits av riksprovplatser men att man i fortsättningen måste stärka sin egen kompetens för att kunna upphandla extern specialist- kunskap. ASS ser i detta sammanhang en svårighet i att anmälda organ, som i ett tidigare skede utfört provning och certifiering för tillverkares räkning, inte kan anlitas av myndigheter för marknadskontroll på grund av jäv. Ansvarsområdena för och har en viss överlappning påpekar ASS, men utgår från att här svarar för marknadskontrollen. Det gäller konsument- produkter som omfattas av arbetsmiljölagen. redovisar att dess tillsynsansvar i första hand omfattar elektrisk materiel som täcks av följande EG-direktiv, nämligen lågspännings- direktivet, EX-direktivet och EMC-direktivet. Dessutom har man ansvar även för annan elektrisk materiel som andra svenska myndigheter ger ut föreskrifter om med utgångspunkt från t.ex. medicinteknik- och leksaksdirektiven. Verket delar utredningens uppfattning att ansvaret för marknadskontrollen bör ligga på den myndighet som har tillsynsansvar på det aktuella området. påpekar man att flera myndigheter kan ha ansvar för samma produkt, vilket är fallet med t.ex. medicinteknisk utrustning. anser en nationell kontaktpunkt för marknadskontroll vara befogad i form av ett marknadskontrollråd, där de olika sektorsmyndigheterna är representerade. SWEDAC bör enligt verket få i uppgift att organisera detta råd. Beträffande sin finansiering erinrar om den elabonnentavgift som tas ut fr.o.m. och som är beräknad så att den skall motsvara verkets hela verksamhet. Man avvisar tanken att denna avgift även skulle kunna finansiera annan marknadskontroll än den som riktas mot elmateriel. Verket stöder inte heller förslaget om en allmän marknadskontrollfond. () ansvarar för tillsynen över hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Centralt utövas tillsynen av SÄI och lokalt av polismyndigheterna, när det gäller explosiva varor, respektive av rädd- ningsnämnderna, när det gäller brandfarliga varor. SÄI redovisar att mark- nadskontrollen på detta tillsynsområde upptagit en mycket liten del av SÄI:s arbete. Man delar utredningens uppfattning att marknadskontrollen måste få ett betydligt större utrymme redan med och i ännu högre grad vid ett medlemskap i . Liksom utredningen utgår SÄI från att det övergripande ansvaret för marknadskontrollen inom varje område bör ligga på den centrala tillsyns- myndigheten. För SÄI:s del bedöms inledningsvis två EG-direktiv utgöra grund för mark- nadskontrollen, nämligen direktiven om explosivvaror respektive om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen. SÄI är ännu inte beredd att bedöma kostnaden och resursbehovet för den kommande marknadskontrollen. Beträffande finansieringen av denna anför SÄI att det nuvarande avgiftssystemet inte kan svara även för de merkostnader som uppstår för polismyndigheterna eller kommunernas räddningsnämnder. () betonar att marknadskontrollen måste omfatta alla aktuella produkter men att dess omfattning bör stå i proportion till den skaderisk en viss produkt kan medföra. Liksom utredningen anser KOV att marknadskontrollen skall anförtros de tillsynsmyndigheter som finns . KOV har heller inget att invända mot att ett centralt organ, SWEDAC, får ett övergripande ansvar för marknadskontrollen, men påpekar behovet av att klara ansvarsgränser stakas ut i hela systemet redan från början. Den marknadskontroll KOV bedriver på produktsäkerhetsområdet avser bl.a. leksaker och personlig skyddsutrustning. Kostnaderna för denna har KOV uppskattat till mellan tre och . KOV anser tanken på inrättandet av en marknadskontrollfond vara väl värd att pröva. () erinrar om att det sker en marknadskontroll bl.a. inom områdena bilavgaser och blyfri bensin och bedömer att det bör bli aktuellt med en utvidgning till flera områden med miljöanknytning. Förslaget i SWEDACs utredning, att tillsynsmyndigheten på ett område även skall få ansvar för marknadskontrollen, tillstyrks av SNV. Man anser också att de ansvariga myndigheterna bör utpekas i de författningar genom vilka EG-direktiven införlivas med svensk lagstiftning. och Kemikalieinspektionen har anmält att de inte har något att invända mot SWEDACs rapport. anmäler att man inte utövar någon marknadskontroll i den mening som avses i SWEDACs redovisning och att man avstår från kommentarer i övrigt. 4.3 En samordnings- och kontaktfunktion SWEDAC anser att det behövs ett centralt organ för samordning av marknadskon- trollen på nationell nivå. Avsikten är att man därmed skall nå samstämmighet i verksamheten grundad på en likformig riskvärdering på olika områden. Det framgår också att ett samordningsorgan behövs för internationella kontakter i övergripande och principiella frågor eller för mottagande och vidarebefordran av information, när avsändaren inte vet vart han skall vända sig. En allmän uppgift för detta samordningsorgan sägs vara att samordna landets deltagande i uppbygg- naden av det europeiska informationssystemet. Även i förslag till riktlinjer för marknadskontrollen finns uppgifter angivna för samordnings- organet. Med utgångspunkt bl.a. från dessa anger SWEDAC att det centrala samord- ningsorganet bör få ansvar även för följande, nämligen -att på underlag från de olika marknadskontrollmyndigheterna sammanställa den årliga rapporten om marknadskontrollverksamheten vad gäller direktiv enligt den nya metoden, -att samordna kontakter med EFTA:s övervakningsmyndighet vad gäller lösningen av praktiska problem, t.ex. granskning av speciella marknadskontrollförfaranden genom gemensamma undersökningsprojekt, -att hålla en förteckning över alla anmälda organ i hela EES-området på alla direktivområden, -att ge information om godtagna kontrollformer för olika produkter, däribland produkter som kan omfattas av flera direktiv och därmed av flera kontrollformer, -att samordna utbytesprogram mellan EES-länder och med EFTA:s över- vakningsmyndighet respektive kommissionen för utövare av marknadskontroll. Utbytesprogram på enskilda sektorer skall självfallet tas om hand av vederbörande sektorsmyndigheter, -att förmedla assistans i de fall delar av den nationella marknadskontrollen kan behöva förstärkning. I övrigt framhåller SWEDAC att samordningsuppgiften har en horisontell karaktär och att den kan komma att inrymma kompromisslösningar i relationerna mellan sektorsmyndigheterna. SWEDACs slutsats är därför att samordningen inte bör anförtros någon av sektorsmyndigheterna. Bland myndigheter som redan har uppgifter av horisontell karaktär och som kan anses lämpliga för samordningsuppgiften nämner SWEDAC sig själv. Därvid hänvisar man bl.a. till sin kompetens beträffande kontrollformer och sin registerhållning av anmälda organ. Majoriteten av remissorganen delar SWEDACs uppfattning att en ökad samverkan mellan sektorsorganen blir nödvändig i deras marknadskontroll. Flertalet anser också att det behövs ett centralt samordningsorgan. Meningarna är dock delade beträffande vilken myndighet som skall svara för denna uppgift. SWEDAC förordas av Statskontoret, , , , och AB . och LO förordar i stället .