prop · GH03183 · 1994-01-01 00:00:00 — Det finns dock inget underlag för att avgöra i vad mån besparingarna är en följd av att verksamheten effektiviserats eller att den minskat i kvalitet eller omfattning. De senaste årens omfattande uppdragsutbildning av arbetsmarknadsskäl inom komvux kan också ha påverkat kommunernas möjlighet och benägen- het att anordna reguljär vuxenutbildning. Det finns anledning att följa och närmare analysera vilka effekter kommunernas besparingar har på komvux. Utveckling av driftkostnaderna per elev för utbildning Tidsserie 1980-1992 (uppgifterna bygger på de kommunala räkenskapsutdragen) Kostnaderna för utbildningen ökade senare del. Minskningen beror på ändrade momsregler. Kostnaden per elev i ökade om justering görs för de ändrade momsreglerna. I gymnasie- skolan ökade kostnaderna per elev . En del av kostnadsökningen beror på att lärarnas löneläge har förbättrats och att lärarnas undervisningsskyldighet har minskat. Kostnadsök- ningen är också föranledd av en utökad undervisning i hemspråk och svenska som andraspråk. För gymnasieskolans del finns också andra förklaringsfaktorer som rör innehållet i utbildningen, t.ex. tim- planeförändringar samt förändrat linjeutbud. Variationerna mellan olika kommuner är mycket stora. var den genomsnittliga kostnaden för en elev i medan den var . Uttryckt i fast penning- värde innebär detta en minskning av kostnaden med . I den kommunala gymnasieskolan ökade den genomsnittliga kostnaden per elev från till . Uttryckt i fast penningvärde innebär detta att kostnaden ökade något. har vid behandlingen av regeringens proposition Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406) utgått från att regeringen återkommer till om resurstill- delningen till fristående skolor. har redovisat vissa effekter av valfrihetsreformen, men framhåller att det är för tidigt att dra några slutsatser vad gäller t.ex. kvalitet och effektivitet. Regeringen avser att följa utveck- lingen och återkomma med överväganden. Genomsnittlig klasstorlek (uppgifter saknas för gymnasieskolan) ökade den genomsnittliga klasstorleken i från 21,8 elever till 1992. Den största ökningen har skett på lågstadiet där den genomsnittliga klasstorleken var 19,1 elever och 19,7 elever . Inom komvux saknas uppgifter om gruppstorlek inom olika delar. Det genomsnittliga antalet elever per grupp inom komvux som helhet ökade från 16,6 till 17,8 . Utbildade lärare och lärartäthet Endast små förändringar har skett i fråga om lärartäthet och antalet utbildade lärare. steg lärartätheten i stort sett . Huvudsakligen torde detta ha berott på minskande elevkullar snarare än på medvetna prioriteringar. Därtill kommer dock utbyggnaden av hemspråksundervisningen. har en internationellt sett hög lärartäthet även om man bortser från hemspråkslärare och speciallärare. Antalet tjänstgörande lärare i , gymnasieskolan och vuxenutbildning 1991/92 1992/93 89 824 86 724 Gymnasieskolan 29 158 28 941 vuxenutbildning 9 516 9 272 Totalt 128 498 124 937 Andelen lärare (heltidstjänster) per 100 elever för och gymnasieskolan 1990/91-1992/93 Läromedelskostnaden inklusive utrustning och skolbibliotek har ökat både i absoluta tal och i fast penningvärde. Läromedelskostnaden inklusive bibliotek för och gymnasieskolan 1989-1992 Svenska skolkostnader i internationell belysning har i två rapporter kallade Education at a Glance (EAG) gjort en jämförelse mellan ett tjugotal länders utbildningssystem vad gäller bl.a. kostnader, elevers kunskaper och utbildningsnivå. De senaste uppgifterna härrör från /91. är det land i den undersökta gruppen där de totala utbild- ningskostnaderna i grund- och gymnasieskola är högst, av BNP. Skillnaderna mellan länderna kan delvis förklaras av att har färre elever per lärare, men också av att kostnadsredovisningarna för länderna inte är helt jämförbara. Vissa länder redovisar endast den offentliga delen av utbildningskostnaderna. Andra förklaringar till skillnaden är att kostnader för skolhälsovård, skolmåltider, lokaler, sociala avgifter m.m. inkluderas i de svenska uppgifterna men inte alltid i andra länders redovisningar. Utgifter för och gymnasieskolan i andel av BNP 3 Speciella utvecklingsområden 3.1 Uppföljning och utvärdering av skolan Regeringens bedömning: Regeringen anser det väsen- tligt att kunskaperna om utvecklingen i skolan ökar. Elevernas val av ämnen, utbildningsvägar och profilerade skolor är nya aspekter som måste tas upp i uppföljningen. Ett mer permanent uppfölj- ningssystem kräver dessutom bättre jämförbarhet över tiden än vad som presterats. Förhållandet mellan uppföljning och utvärdering uttrycks ofta så att uppföljning innefattar en beskrivning av läget, medan utvärdering innebär eller möjliggör förklaringar. Både uppföljning och utvärde- ring av skolan måste bedrivas kontinuerligt och så att jämförelser över tiden underlättas. Den löpande uppföljningen är en viktig utgångspunkt för utvärde- ringen. Under första period har utvärderingsinsatserna koncentrerats på . Stor vikt har lagts vid publiceringen av resultaten från uppföljningen för att förbättra återföringen till huvudmännen. Därutöver har den ekonomiska uppföljningen förstärkts. Den bild av skolan som ger i sin fördjupade anslagsfram- ställning och i sina rapporter har väsentligt ökat kunskaperna om framför allt . Eftersom det historiska perspektivet till stor del saknas har emellertid inte kunskaperna om utvecklingen i skolan ökat i samma grad. har prioriterat återföringen till skolhuvud- männen i den nya publicering som byggts upp. Denna inriktning har varit bra ur flera aspekter. Det är väsentligt, med den ansvarsför- delning mellan stat och kommun som gäller för skolväsendet, att det riksomfattande uppföljnings- och utvärderingsarbetet har hög legiti- mitet. Detta kan bl.a. uppnås genom att ge god tillgång till informa- tion som kan användas i det lokala arbetet. Möjligheterna att få en bild av utvecklingen över tiden, vilket särskilt ur statsmakternas synpunkt är viktigt, måste öka. Regeringen ser det som väsentligt att statistikuppgifter tas fram så att sådana jämförelser kan ske. I högre grad än bör det vara möjligt att ta tillvara det statistiska material som producerats före Skol- verkets tillkomst så att relevanta slutsatser, i möjligaste mån, kan dras om utvecklingen på . Behovet av längre tidsserier bör även beaktas i publikationer. De nya läroplanerna innebär stora möjligheter till lokal skolutveck- ling. Det finns därför anledning att begrunda hur dessa förändringar skall påverka den löpande uppföljningen. I detta sammanhang bör sta- tistikfrågorna särskilt uppmärksammas. har statistiken för byggt på gruppstatistik bortsett från "årskurs 9-registret". Vidare är den begränsad till yttre kriterier - kunskaper och innehåll ingår bara i form av betyg. Den pågående reformeringen innebär att den löpande uppföljningen måste kompletteras med uppgifter om: * rekryteringen till olika typer av skolor - profilerade kommunala och fristående skolor av olika slag, * vägen genom , dvs. både elevernas egna val och hur skolorna använder sina profileringsmöjligheter. Kunskaper och inriktning blir också intressant i uppföljningen genom den vikt statsmakterna tillmäter områden som naturvetenskap/teknik och språk. I det nuvarande uppföljningssystemet är det svårt att analysera frågor som dessa, eftersom individstatistik i huvudsak saknas för och provuppgifter knappast använts i uppfölj- ningssammanhang. De tänkbara uppgiftsvolymerna gör att uppföljningen i större utsträckning måste baseras på urval. Det bör då övervägas om de longitudinella databaserna vid () samt pedagogiska institutionen vid kan användas också i uppföljningssammanhang. har den typen av material främst använts för utvärdering och forskning. I såväl utvär- dering som uppföljning måste också specialskolan, den obligatoriska särskolan och sameskolan uppmärksammas och inte minst deras samspel med . Det finns likartade uppföljningsproblem på gymnasienivå. Övergången till den nya gymnasieskolan, bl.a. med en betydligt höjd ambition i s.k. allmänna ämnen för de yrkesförberedande programmen samt möjlig- heterna till en mer kursutformad gymnasieskola, medför att elevernas väg genom gymnasieskolan måste beskrivas på ett nytt sätt. Också här finns det anledning att ägna större uppmärksamhet åt rekryteringen till olika typer av skolor. Även på denna nivå bör kunskapsutveck- lingen följas upp. Här är dock problemen något lättare att hantera beroende på att individstatistiken är bättre utbyggd. Regeringens bedömning: Det är en viktig uppgift att utveckla instrument för att kunna följa upp och verka för den nationella skolpolitikens genomslag. I skollagen föreskrivs att utbildningen inom varje skolform skall vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas. Att de nationella målen och riktlinjerna får genomslag lokalt är därför nödvändigt. Skollagen föreskriver vidare att det i varje kommun skall finnas en skolplan, som är antagen av kommunfullmäktige och som visar hur kom- munens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. En övervägande del av landets kommuner uppgav att de hade aktuella skolplaner. Det är dock anmärkningsvärt att 45 kommuner 1993 uppgav att de sak- nade skolplan. konstaterar dessutom att kommunernas skol- planer ännu inte fått ett tillräckligt konkret innehåll för att fungera som verksamma styrinstrument. De anger ofta mål för undervis- ningens innehåll och inriktning i stället för riktlinjer för priori- teringar. Detta ger en del skolplaner karaktären av kommunala läro- planer, vilket inte är avsikten med dem. framhåller att uppföljnings- och utvärderingsverksamheten är en svag länk i kommunernas styrning. Även om ungefär hälften av kommunerna planerar att låta utvärdera skolplanerna, uppgav många kommuner att de inte hade kompetens eller resurser för utvärdering. I regeringens direktiv för den fördjupade anslagsframställningen framhölls att det är viktigt att skaffar sig instrument för att långsiktigt bedöma den nationella skolpolitikens genomslag. Hur skolplanerna utvecklas och följs upp och hur skolorna använder sig av lokala arbetsplaner är viktiga frågor att belysa i detta sammanhang. Även den kommunala nämndorganisationens betydelse för lyhördhet och genomslag av riksgiltiga beslut om skolan behöver be- lysas. I samband med att de nya läroplanerna införs måste informa- tionen om de nationella styrinstrumenten vara tydlig, liksom det ansvar som ankommer på skolhuvudmannen och den enskilda skolan. Regeringen utgår från att det också ligger i kommunernas intresse att ta itu med de brister vad gäller planering och uppföljning som pekat på. 3.3 Ledarskaps- och kompetensutveckling Regeringens bedömning: Ledarskapsutvecklingen inom skolan måste förstärkas. En ny ledarskapsutbild- ning, som bygger på genomgången såväl statlig rek- torsutbildning som ledarutbildning, bör inrättas. Utformningen och ansvaret för genom- förandet bereds inom regeringskans- liet. En av huvuduppgifter är att stödja och stimulera utveck- ling av skolväsendet. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att disponerar anslag för forskning och utveckling, fortbild- ning av personal i skolväsendet och även ansvarar för den statliga rektorsutbildningen. Det är emellertid ytterst skolhuvudmännen som är ansvariga för att skolans personal får nödvändig fortbildning. har inneburit att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun tydliggjorts. Därmed tydliggörs också att rektorerna har två uppdragsgivare. Uppdragen formuleras dels i de riksgiltiga styr- dokumenten; skollag, läroplaner, kursplaner och förordningar, dels i skolplaner och andra kommunala styrdokument. Av den nationella utvärderingen framgår ett antal områden som, sett ur det nationella perspektivet, behöver utvecklas. Det gäller t.ex. undervisningen i matematik, naturvetenskapliga ämnen och teknik i . Det gäller problemlösning, tillämpning av kunskaper och elevinflytande. Det gäller också rektors förutsättningar att ta det ansvar för utvecklingen av verksamheten som skollagen och de nya läroplanerna ålägger rektor. De nya läroplanerna, kursplanerna och timplanerna, ställer stora krav på förmågan att prioritera i och utveckla verksamheten. Skolans professionella ges stort utrymme och ansvar i den nya skolan och det är nödvändigt att skolans rektor kan stimulera det pedagogiska ar- betet och skapa uppslutning kring lokala mål och organisatoriska lösningar. vet vi att dagens skolledare anser sig bäst förberedda för uppgifter inom administration, organisation och kommunikation. Det finns flera studier som pekar på betydelsen av den enskilda skolans kultur för de resultat som presteras. Viktiga faktorer i detta sammanhang är bl.a. att det finns gemensamma mål och att medar- betarna känner sig delaktiga i utvecklandet av verksamheten. Mot denna bakgrund blir ledarskapets betydelse mycket tydlig. Detta har också påpekats i en rapport från Ingenjörs- och (). Flera andra studier har, som t.ex. redogör för i School Effectiveness and School Improvement , också pekat på detta förhållande. Rektors ansvar för att leda och stimulera det pedagogiska utveck- lingsarbetet är uppenbart. Bland annat utvärdering visar emellertid att rektorer, trots en uttalad vilja att utöva denna led- ningsfunktion, i realiteten ägnar huvuddelen av sin tid till admini- strativa och ekonomiska uppgifter. Till viss del kan detta förklaras av att många kommuner förändrat sin organisation. Detta arbete har naturligtvis i sig tagit tid och resurser i anspråk. Två tendenser har varit särskilt tydliga. Dels har skolorna getts ett allt större ansvar för resursutnyttjandet och dels har nya verksamheter integrerats, t.ex. skolbarnsomsorg och sexårsverksamhet. Rektor har därmed kommit att få ett vidgat ansvars- område utanför den traditionella skolverksamheten. Huvudmännen har också ökat sina krav på uppföljning åtminstone i ekonomiskt avseende. Reformer, som det ökade inflytandet för elever och föräldrar, ställer också ökade krav på resultatredovisning och i viss utsträckning marknadsföring. Kraven på att kunna visa resultat leder till att kvalitetsfrågorna kommer i centrum. Rektor måste kunna arbeta med olika metoder för att mäta och säkra kvaliteten. På det senare området tas också initiativ bl.a. av tillsammans med SIQ). finns en arbetsfördelning vad gäller utbildning av rektorer som schematiskt kan beskrivas på följande sätt: * Staten svarar, genom den grundläggande rektorsutbildningen, för att rektorerna ges kunskap om styrsystemet, de nationella styr- dokumenten, rektors ansvar samt verktyg för att analysera, följa upp och utvärdera verksamheten. * Kommunerna svarar för att rektorerna ges kunskaper i arbetsled- ning, ekonomi, administration, personalfrågor, den kommunala skolutvecklingen etc. tillbaka pågår ett samverkansprojekt mellan , och några kommuner i syfte att samordna den statliga rektorsutbildningen med de kommunala insatserna. Inom andra sektorer, främst inom näringslivet, men också inom uni- versitet och högskolor, har ett omfattande arbete lagts ner på att utveckla kvalificerade ledarskapsutbildningar. Sådant arbete bedrivs också inom försvaret. Dessa utbildningar är inriktade på det konkreta ledarskapet och därmed sammanhängande behov av personlig utveckling. De forskarinriktade påbyggnadsutbildningarna som erbjudits rektorer har inte gett ledarskapsfrågorna motsvarande utrymme. Mot bakgrund av de stora krav som ställs på ledningsfunktionen inom skolväsendet är det naturligt att anlägga ett helhetsperspektiv på ledarskapsutvecklingen. En ny ledarskapsutbildning, som bygger på genomgången statlig rektorsutbildning, bör därför utformas. En sådan utbildning skall byggas upp utifrån de erfarenheter som genererats inom kvalificerad ledarutveckling och ledarutbildning inom andra sektorer av samhället. Den bör också baseras på erfarenheter och forskning från såväl som andra länder. Särskild uppmärk- samhet måste fästas vid integrationen av pedagogiskt och ekonomiskt- administrativt ledarskap och personalledningsfunktionen. Utformningen och ansvaret för genomförandet av denna utbildning behöver beredas ytterligare med inriktning mot att en sådan utbildning skall kunna starta redan under nästa läsår. budgetproposition har regeringen, som tidigare nämnts, föreslagit att avsätts för detta ändamål. Det förtjänar dock att påpeka att ett ökat statligt engagemang på detta område inte innebär någon förändring av kommunernas ansvar. Arbetsgivarrollen och ansvaret för medarbetarnas kompetensutveckling är odelbart. Den kvalificerade ledarskapsutbildning staten utformar är i stället uttryck för att dessa frågor är av stor strategisk be- tydelse för skolans utveckling. Regeringens bedömning: Stöd till anordnande av fortbildning bör inriktas på att utveckla insat- serna så att fortbildningen blir en del i de en- skilda skolornas utvecklingsstrategi. Typiskt för statsmakternas ställningstaganden i fråga om fortbild- ning har varit att man gjort prioriteringar av olika ämnesområden. Om skolan haft problem på något område har fortbildning varit vägen att lösa problemet. I viss mån bygger statsmakternas agerande härvidlag på en felsyn. Den svenska skolan har bortåt 150 000 lärare och ett stort antal ämnen. Sammantaget över landet finns det i skolan ett närmast oändligt antal problemområden, vart och ett i allmänhet av ringa utbredning. Behov av ökade ämneskunskaper borde föreligga i varje ämne i den svenska skolan. De försök som gjorts att prioritera visar också att så är fallet. De listor på prioriterad fortbildning som statsmakterna fastställde under större delen av visar att praktiskt taget varje ämnesområde finns med. I ett tidigare regelstyrt system gjorde staten prioriteringarna av fortbildningsbehoven och tvingades då att ta hänsyn till alla behov, varmed prioriteringarna upphävde sig själva. I ett mål- och resul- tatorienterat styrsystem bör just målen och resultaten tillmätas en större betydelse också när det gäller att använda de statliga fort- bildningsresurserna. Det innebär att statsmakternas krav inte blir att en viss mängd fortbildning av ett visst slag skall produceras, utan att fortbildning, som resulterar i utveckling av skolarbetet och bättre undervisningsresultat, skall prioriteras. Det finns både svenska och internationella studier som visar att fortbildningen egentligen bara ger några påtagliga effekter om den tillsammans med annan kompetensutveckling sätts in i en medveten strategi för att utveckla verksamheten. påpekar i rappor- ten Bilden av skolan att det är relativt sällsynt att uppföljning, utvärdering och fortbildning ingår som medvetna led i strategin för utvecklingen av en skola. Den nuvarande passiva hållningen från statens sida i detta avseende måste brytas. Det statliga stödet till anordnande av fortbildning måste innebära betydande krav på att fortbildningen skall ingå som ett led i skolutvecklingen. Fortbildningsanordnarna måste bli betyd- ligt aktivare när det gäller att välja ut var fortbildningsinsatser skall göras, men också i fråga om att anpassa fortbildningsutbudet till de lokala behoven. Detta förutsätter en öppen dialog mellan fortbildare, skolhuvudmän och skolor. Detta synsätt ställer stora krav på hur fortbildningsuppdraget full- följs. Det är regeringens uppfattning att det fortsättningsvis bör ställas andra krav än på fortbildningsproducenterna. Upp- dragslämnandet måste innefatta tydligare angivelser av vad som skall utföras. Detta innebär att i högre grad måste engagera sig i dialogen med fortbildningsproducenterna. Sammanfattningsvis måste alltså fortbildningen ingå som en del av den utvecklingsstrategi som fastställs för den enskilda skolan. Det bör vara en viktig förutsättning för den statliga verksamheten på fortbildningsområdet. På så sätt kan fortbildningen få den roll i utvecklandet av skolväsendet som avsågs när man slog fast att fort- bildningen var ett viktigt statligt styrinstrument i det nuvarande styrsystemet. Regeringens bedömning: Skollagens föreskrift att kommuner och landsting skall sträva efter att an- ställa fler forskarutbildade lärare bör följas upp. Den gymnasiala utbildningen bör kunna få tillgång till fler sökande till lektorstjänster. Rege- ringens mål är nämligen att fördubbla antalet dok- torsexamina fram 2 000. har i samband med behandlingen av revisorers rapport (1992/93:RR4, bet. 1992/93:UbU21, rskr. 1992/93:276) gett regeringen till känna att bör informeras om bl.a. lektora- tens besättning och forskarkompetensen i gymnasieskolan. I gymnasieskolan fanns det under /93 ca 1 100 tjänst- görande lektorer, exklusive korttidsanställda och tjänstlediga. Detta är en nedgång med ca 100 lektorer från läsåret innan. har det skett en kraftig minskning av antalet lektorer. Trenden är nedåtgående. av lektorerna är eller äldre. Andelen forskar- utbildade av dem som innehade en tjänst som lektor har inte föränd- rats nämnvärt . De forskarutbildade lärarna utgör av dem som innehar en tjänst som lektor. har i sin rapport på utbildade lärare (rapport nr 30 1993) gjort en undersökning i 24 kommuner av viljan i kommunerna att anställa lektorer. konstaterar i rapporten att kommunerna i allmänhet inte har varit benägna att ut- lysa eller tillsätta vakanta lektorstjänster. De skäl som uppges är att det saknas sökande och att nyanställningar av lektorer kan inne- bära övertalighetsproblem på adjunktssidan eller att man inte anser sig ha behov av lektorer. revisorer framhåller i sin rapport att tillgången på lektorer kan ses som en viktig värdemätare på kvalitet i gymnasie- skolan. Regeringen delar uppfattningen. Det finns många skäl att till gymnasieskolan knyta forskarutbildade lärare och att också på andra sätt öka kontakten med universitet och högskolor. Regeringen har satt upp målet att antalet doktorsexamina skall för- dubblas fram 2 000. Det innebär att den gymnasiala utbild- ningen kan få fler lektorer. På regeringens förslag har beslutat ta in en bestämmelse i skollagen som innebär att kommuner och landsting skall sträva efter att för undervisning i gymnasieskolan, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning anställa lärare som har forskarutbildning (prop. 1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Det är angeläget att följa effek- terna av dessa åtgärder. Regeringens bedömning: Lärarprognoser bör utföras så att resultaten går att använda både vid beslut om rikttal för examination och som underlag för planering och beslut inom högskolor och kommuner. Lärarutbildningen är ett av de statliga styrmedlen på skolområdet. Staten har också genom den statliga lärarutbildningen påtagit sig ett ansvar för lärarförsörjningen. Vid dimensioneringen av lärarutbild- ningen är lärarprognoser ett viktigt underlag. Trots en lång tradi- tion av lärarprognosverksamhet är det i efterhand lätt att påvisa stora brister i underlaget för beslut om dimensionering av lärarut- bildning. Det har visat sig svårt att göra riktiga bedömningar av lärartätheten, födelsetalen och pensionsavgångarna. Kommunernas ansvar för skolverksamheten och därmed för bemanningen gör att förändringar av lärartätheten just nu kanske är den främsta osäker- hetsfaktorn. Som påvisat minskar nu lärartätheten samti- digt som olikheten mellan kommunerna möjligen kommer att öka. Osäker- heten om födelsetalen kvarstår också - minskade antalet födda, men närmast mindre än väntat - liksom invandringens storlek. Det som åstadkommer dramatiken i dimensioneringen av lärarutbild- ningen är att totalt sett måttliga förändringar i det absoluta lärar- behovet medför stora förändringar i nyrekryteringsbehovet. Det är förändringarna i nyrekryteringsbehovet och inte förändringarna i lärarbehovet som ligger till grund för dimensionering av lärarutbild- ningen. Om förändringarna i nyrekryteringsbehovet skall bara genom grundutbildning av lärare blir dimensioneringen ofrånkomligen ryckig beroende på variationerna i födelsetalen och åldersfördel- ningen bland lärarna. Till detta kommer den normalt sett långa utbildningstiden (nu eller mer).