prop · GH0351 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:51 Överföring och mottagande av flyktingar från f.d. m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs fram förslag om överföring till av upp till 6 000 skyddsbehövande personer under /94 utöver den flyktingkvot på ca 1 800 personer som tidigare beslutat om. Av dessa skall upp till 5 500 personer kunna föras över från f.d. och ca 500 personer från andra områden i världen som i första hand FN:s flyktingkommissarie bedömer behöva skydd i ett tredje land. I propositionen föreslås också att ett särskilt stimulansbidrag bör ges till kommuner som under det närmaste året kraftigt utökar sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har överenskommelse om ett stort flyktingmottagande och som ändå ökar detta. För detta ändamål och för förstärkning av bl.a. ambassaden i till följd av en förväntad ökning av anknytningsärenden föreslås att anvisar 1 . på ett nytt reservationsanslag. Härav avser stimulansbidrag till kommuner som ökar sitt flyktingmottagnade. Genom stimulansbidraget beräknas förläggningskostnaderna kunna minskas med totalt ca under innevarande och nästa budgetår. 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner den huvudsakliga inriktningen av ett handlingsprogram med syfte att det till skall kunna föras över upp till 6 000 skyddsbehövande inom ramen för en utökad flyktingkvot (avsnitten 4 och 5), 2. godkänner att ett tillfälligt stimulansbidrag införs för att öka kommunernas flyktingmottagande (avsnitt 6), 3. till Särskilda åtgärder i flyktingmottagandet m.m. för /94 under elfte huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 . 2 Ärendet och dess beredning Regeringen fattade ett principbeslut om asylsökande från i ett ärende som överlämnats från . Beslutet innebär under rådande läge att skyddsbehövande bosnier som sökt asyl i efter prövning i de enskilda ärendena kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd. Bakgrunden till detta beslut var att regeringen inte ville låta de asylsökande från vänta på besked om under vilka omständigheter de skulle få vistas i . Det fanns varken då eller nu något som tyder på att de kommer att kunna återvända till sitt hemland. Det vore därför orimligt att låta dessa människor avvakta beslut på svenska förläggningar. Regeringen beslutade att införa krav på visering för medborgare i . Chefen för uttalade i samband med detta beslut att skulle få ta ställning till ett förslag om en väsentligt utökad flyktingkvot för att möjliggöra överföring till av skyddsbehövande bosnier. Till följd av regeringsbeslutet att bevilja permanent uppehållstillstånd för skyddsbehövande bosnier kommer utflyttningen i kommunerna av personer som beviljats uppehållstillstånd att behöva öka i väsentlig omfattning. Detta kommer att ställa särskilda krav på kommunerna. En ytterligare följd av regeringsbeslutet är att anhöriginvandringen kommer att öka. Detta innebär att de svenska utlandsmyndigheterna i närområdet kommer att få en ökad mängd anknytningsärenden. I budgetpropositionen 1992/93 föreslog regeringen att skulle anslå medel för överföring av ca 1 800 flyktingar. Mot bakgrund av kriget och övergreppen i och krisen i övrigt i f.d. uppdrog regeringen åt att inrikta hela denna kvot på överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande från f.d. . I beslutet aviserade regeringen att den skulle återkomma till med förslag om utvidgning av flyktingkvoten av skyddsbehövande från f.d. till samt redovisa sin framtida syn på överföringen till av andra flyktingar och skyddsbehövande än de som kommer från f.d. . Med hänsyn till det akuta behovet av insatser i f.d. har förslaget av tidsskäl inte remissbehandlats. Inför ärendets beredning har och gemensamt inhämtat information om behovet av insatser i f.d. . Vidare har yttrande inhämtats från . har givit in en skrivelse till regeringen där man pekar på de krav som den utökade utflyttningen kommer att ställa på kommunerna. 3 Regeringens sammanfattande bedömning av situationen och behov av nödvändiga åtgärder Under förra budgetåret sökte totalt 80 600 personer asyl i , varav fler än kom från f.d. . Vid tiden för regeringens vägledande beslut väntade 66 400 personer på att få sin asylansökan prövad av i första instans. Den största gruppen _ 42 000 personer _ utgjordes av personer från . hade ca 270 utredningsslussar och förläggningar i drift med sammanlagt ca 90 000 asylsökande och flyktingar. Regeringsbeslutet leder till att det stora flertalet av dem som flytt från kommer att få sina asylansökningar prövade av före utgången av . I de flesta fall väntas verkets beslut innebära tillstånd för bosättning i . har försökt uppskatta hur många nära anhöriga till bosnierna som kan väntas söka återförena sig med de sina i . Denna anhöriginvandring kan enligt erfarnehetsberäkningar efter andra grupper komma att uppgå till 45 000_50 000 personer. Det måste dock understrykas att alla skattningar av möjlig anhöriginvandring är mycket osäkra. När det gäller bosnierna finns mycket som tyder på att många familjer redan är samlade i . Regeringen bedömer därför att anhöriginvandringen till bosnier som beviljas permanent uppehållstillstånd sammanlagt under budgetåren 1993/94 och 1994/95 kan komma att ligga i intervallet 20 000_30 000 personer. En ansökan från en anhörig skall prövas individuellt. Flertalet ansökningar väntas komma från personer som befinner sig i f.d. . Regeringen anser därför att en viss temporär förstärkning av bl.a. ambassaden i i syfte att ge förbättrade möjligheter att ta hand om den kraftigt utökade ärendemängden. Det ytterligare anslagsbehovet /94 beräknas till . Mot bakgrund av situationen i f.d. beslutade regeringen att den redan fastställda flyktingkvoten för /94 _ ca 1 800 personer _ i första hand skall avse personer från f.d. . I det följande kommer regeringen att närmare utveckla skälen till att flyktingkvoten för /94 utökas med ytterligare upp till 6 000 personer. Kostnaden för den utökade flyktingkvoten beräknas till , huvudsakligen ersättningar till kommunerna för mottagandet av flyktingarna. Utbetalningarna av dessa ersättningar beräknas i huvudsak belasta nästa budgetårs statsbudget. Före regeringens beslut om krav på visering för medborgare i kom det ca 1 700 asylsökande till . rör det sig om i genomsnitt 175. Regeringen finner det därför skäligt att ändra de antaganden om asyltillströmningen som gjordes i årets budgetproposition och som fortfarande låg till grund för beräkningarna i den reviderade finansplanen. I stället för ett grundantagande om 30 000 nya asylsökande /94 utgår regeringen nu från att bör kunna alternativplanera förläggningssystem och kommunmottagande under den nya förutsättningen att antalet asylsökande inte kommer att överstiga 15 000. Under de angivna förutsättningarna bör ambitionsnivån vara att under /94 skall kunna kommunplacera åtminstone 30 000 fler personer med permanent uppehållstillstånd än vad som finns avtalat med kommunerna. Antalet disponibla kommunplatser /94 uppgår till 32 000. Förutsatt högst 15 000 nya asylsökande även nästa budgetår och en flyktingkvot på 2 000 personer, bör ha sådana avtal med kommunerna att verket kan disponera 47 000 kommunplatser /95. Det kommer därför således att ställas stora krav på kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än man gjort och än vad nuvarande planering utgår från. Om inte kommunerna ökar sitt mottagande kommer många flyktingar att bli kvar på förläggning sedan de beviljats uppehållstillstånd. Som en generell regel gäller att kostnaden för att ersätta en kommun för att den tar emot en flykting är densamma för staten, oavsett när personen i fråga tas emot. "Onödig förläggningsvistelse" sedan en person fått tillstånd att stanna i och skall flytta ut i en kommun ökar alltså statens kostnader, utan att innebära några fördelar. För att stimulera kommunerna att öka mottagandet kraftigt jämfört med vad som tidigare planerats, föreslår regeringen att ett stimulansbidrag skall kunna utgå. Ett sådant stimulansbidrag bör kunna ges till kommuner som för träffar överenskommelse med om ett kraftigt utökat flyktingmottagande. Stimulansbidrag bör också kunna utgå till kommuner som redan nu har ett stort flyktingmottagande men som ändå ökar detta och som under en viss avgränsad tid tar emot de flyktingar man träffar överenskommelse om. Om stimulansbidragen får avsedd effekt förväntas förläggningsvistelserna kunna avkortas väsentligt och antalet förläggningsplatser vara nere i drygt 23 000 vid utgången av /95. Ungefär hälften av dessa bör kunna avvecklas därefter. De sålunda minskade förläggningskostnaderna för innevarande och nästa budgetår kan beräknas till . De tillkommande kostnaderna för stimulansbidragen beräknas bli om de utnyttjas fullt ut i kommunerna. 4 Överföring till av skyddsbehövande från f.d. Regeringens förslag: Flyktingkvoten för /94 skall kunna utökas med upp till 6 000 personer. Av dessa skall upp till 5 500 kunna föras över från f.d. . Skälen för regeringens förslag: Den aktuella flyktingsituationen Kriget i och den allvarliga konflikten i resten av f.d. har lett till en mycket allvarlig flyktingsituation. Totalt finns i f.d. närmare fyra miljoner internflyktingar, dvs människor som tvingats fly från sina hem och som sökt skydd på annan ort i f.d. . Ytterligare ca 800 000 människor har lämnat landet. Dessa har huvudsakligen sökt sig till ett fåtal länder i . Cirka 40 000 har sökt och kan bedömas komma att erhålla skydd i . Det stora flertalet av internflyktingarna i f.d. får betecknas som utsatta även om de fått skydd i närområdet. Om inte en snar lösning på krisen innefattar en hållbar fredsuppgörelse, så kan den kommande vintern få katastrofala följder för stora grupper av befolkningen. En sådan situation kan komma att ställa stora krav på omfattande hjälpinsatser i närområdet men kan också öka behovet av skydd i andra delar av . Internationell samverkan är en av de största bidragsgivarna till humanitära insatser för flyktingar i f.d. . Det svenska biståndet har främst kanaliserats genom FN, Röda Korset samt enskilda svenska organisationer. Under /93 var det svenska biståndet . Detta bistånd har främst gått till hjälpinsatser i närområdet. Det är fråga om omfattande insatser för att skydda personer och varutransporter samt vårdinsatser. Insatser i närområdet kan vara att föredra t.ex. om man kan hjälpa samma antal flyktingar och andra skyddsbehövande till en lägre kostnad. En annan viktig princip är att skapa förutsättningar för flyktingar att leva kvar i familjegemenskapen i närområdet bl.a. för att de så snart konflikten lösts skall kunna återvända hem. Det är regeringens mening att hjälpinsatserna i närområdet även i fortsättningen skall komma att utgöra den viktigaste delen i de svenska insatserna till förmån för flyktingarna i f.d. . Inställningen att insatser i närområdet måste prioriteras delas av FN:s flyktingkommissarie, , den bosniska regeringen och flera av hjälporganisationerna på plats. är ett av de länder i som tagit emot flest asylsökande från f.d. räknat i förhållande till invånarantalet. Den ojämna fördelningen vad gäller mottagandet av skyddsbehövande från f.d. och övriga hjälpinsatser har av regeringen påtalats i internationella fora. statsminister framhöll redan vid i att situationen påkallar ett betydligt förstärkt europeiskt samarbete. har regeringen bl.a. vid FN:s flyktingkommissaries konferens för humanitär hjälp i f.d. påtalat behovet av en beredskap att kunna ta emot skyddsbehövande som inte kan beredas skydd i närområdet och att detta måste ske i en anda av internationell solidaritet. har tillsammans med , , och tagit emot av de människor som lämnat närområdet. Sonderingar pågår f.n. mellan bl.a. dessa länder för att utveckla ett mera formellt system för fördelning av flyktingar från f.d. i att ha i beredskap för att t.ex. kunna möta de behov som kan komma att uppstå under den kommande vintern. Insatser i Även om insatser i närområdet är viktigast, eftersom de når flest flyktingar och en mer solidarisk fördelning av flyktingar från f.d. mellan länderna eftersträvas, kan det komma att finnas ett fortsatt behov av insatser i . Krisen i f.d. har som ovan nämnts lett till att den beslutade flyktingkvoten för /94 tas i anspråk för överföring av människor från f.d. . Det bör dock finnas en beredskap för att täcka uppkommande behov, därför föreslår regeringen nu en utökad flyktingkvot för att vid behov möjliggöra överföring till av flyktingar och andra skyddsbehövande från f.d. . är ett av de få länder i som prövar asylärenden angående medborgare i och som därvid beviljar permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa beslut fattas bl.a. mot bakgrund av att det inte finns något som tyder på att de bosnier som befinner sig i kommer att kunna återvända . beslutade regeringen att införa krav på visering för medborgare i . I bakgrunden till detta beslut ingick att flertalet av de bosnier som kommit till inte kommit direkt från hemlandet utan haft skydd i annat land. Chefen för uttalade att regeringen kommer att föreslå en väsentligt utökad flyktingkvot inriktad på medborgare i f.d. . Regeringen vill möjliggöra ett mottagande av verkligt skyddsbehövande i mer ordnade former. Regeringen har instruerat att den beslutade kvoten för innevarande budgetår skall användas för uttagning av personer från f.d. . Den omständighet att bosnierna beviljas permanent uppehållstillstånd är inte något som påverkar deras möjlighet att återvända till sitt hemland när omständigheterna så tillåter. Det är regeringens avsikt att när kriget är slut och det blir aktuellt med stöd för återuppbyggande av landet också överväga frågor om stimulanser och stöd för de bosnier som då vill återvända. Om det skulle bli en snar fred i har regeringen för avsikt att återkomma till . Vid ett fredsslut kan det bli aktuellt med andra svenska insatser med större inriktning på bl.a. insatser i närområdet och insatser till förmån för dem som önskar återvända till . Kvotens utformning och inriktning På grund av den allvarliga situationen och den svårförutsebara utvecklingen i f.d. måste utformningen av beslut om den aktuella kvoten möjliggöra flexibilitet vad gäller antal beroende på behov, situationens utveckling, eventuella internationella överenskommelser etc. Även själva kriterierna för uttagning inom kvotens ram måste vara flexibla beroende på behov av insatser i och utanför närområdet. De flesta europeiska länder har infört krav på visering för de nya stater som utgör f.d. vilket lett till att möjligheten för skyddsbehövande att lämna området inskränkts. FN:s flyktingkommissarie har påpekat att det finns behov av ett slags säkerhetsventil ut för personer som ej kan få skydd i närområdet. Genom utökningen av flyktingkvoten kan, om och när det blir nödvändigt, bidra till att trycket på närområdet minskar och att människor utan tillfredsställande skydd ges sådant skydd i . Därför förordar regeringen en inriktning som innebär att det till skall kunna överföras upp till 5 500 flyktingar och andra skyddsbehövande från f.d. . Regeringen förordar att kvoten tas i anspråk om och efter hand som behov uppstår och avser att utforma närmare instruktioner till om detta. Den överföring som avses bör, som påpekats ovan, främst ta sikte på skyddsbehövande som inte kan förväntas få tillfredsställande skydd i närområdet. Även överföring av människor som är i akut behov av vård skall kunna komma i fråga. Mot bakgrund av de nya beroendeförhållanden som kriget i f.d. kommit att innebära i familje- och vänkretsar bör även en vidare grupp av anhöriga än vad som annars är aktuell i överföringssammanhang kunna komma i fråga för överföring till . Här avses bl.a. barn , syskon och föräldrar som inte enligt rådande praxis vid tillämpning av utlänningslagen kan komma i fråga för anhöriginvandring, dessas familjer samt övriga släktingar och människor som på grund av den rådande situationen hamnat i beroendeförhållande till härvarande personer. Kvoten skall inte omfatta anhöriga enligt utlänningslagen till de bosnier som redan befinner sig i och har permanent uppehållstillstånd. Dessa ärenden skall prövas på sedvanligt sätt. Däremot bör övriga anhöriga eller personer i beroendeställning till de härvarande räknas av på kvoten. Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör arbetet med uttagningen ta hänsyn till föreliggande omständigheter, utvecklingen i området och vädjanden från FN:s flyktingkommissarie. Man bör så långt det är möjligt försöka ta ut hela familjer och härvid ta hänsyn till de beroendeförhållanden som ovan redogjorts för. Vid uttagning för överföring bör i största möjliga mån samarbete med FN:s flyktingkommissarie och eventuellt eftersträvas. Regeringen kommer att fortsätta med internationella sonderingar och överläggningar i syfte att få till stånd bredare överenskommelser om ett system för fördelning av flyktingar från f.d. . I detta sammanhang bör särskild hänsyn tas till fall som någon av de ovan nämnda organisationerna anvisar, det kan bl.a. vara fråga om att överföring till tredje land är ett villkor för att skyddsbehövande personer skall kunna lämna f.d. . Vid överföring bör, om flyktingkommissarien inte har möjlighet att medverka vid uttagning till hela eller delar av kvoten, andra vägar för uttagning sökas. Man bör då särskilt överväga överföring av personer som ingår i de ovan nämnda familje- och vänkretsarna. I denna uttagning bör uttagningsresor eller motsvarande samt samarbete med svenska beskickningar i närområdet övervägas. Det måste dock understrykas att överföring till inte är något självändamål. Inriktningen skall i första hand vara insatser i närområdet. Först när dessa inte är tillfredsställande bör överföringar till eller andra länder komma i fråga. Endast så stor del av kvoten som kan motiveras utifrån denna grundsyn och strategiska inriktning bör tas i anspråk. Regeringen kommer att mycket nära följa utvecklingen. Det bör vidare vara en strävan att inrikta kvoten i samråd med flera länder, så att ett effektivt system för fördelning av flyktingar från f.d. kan etableras i . Avräkning på kvoten Vid uttagningen bör man sträva efter att i så stor utsträckning som möjligt ta ut hela familjer. Avräkning på kvoten skall ske av alla som tas ut på kvoten och dessas anhöriga som får tillstånd att resa in i under budgetåret. Som framgår ovan avses avräkning inte ske med anhöriga till de personer som redan befinner sig i och som har uppehållstillstånd om dessa anhöriga har rätt till familjeåterförening enligt rådande praxis vid tillämpning av utlänningslagen. 5 Överföringar till av skyddsbehövande från andra områden i världen Regeringens förslag: Inom ramen för flyktingkvoten skall ca 500 flyktingar från andra delar av världen än f.d. kunna föras över till under /94. Skälen för regeringens förslag: Även i andra delar av världen finns flyktingar och andra skyddsbehövande som i många fall inte kan återvända till sina respektive hemländer. Enligt FN:s flyktingkommissaries bedömning bör dessa erbjudas bosättning i andra länder än de där nu befinner sig, s.k. resettlement. FN:s flyktingkommissarie genomför en sammanställning av det globala behovet av resettlement-platser. är ett av tio länder som ställt resettlement-platser till flyktingkommissariens förfogande. har ställt ca 2 000 platser till förfogande för denna globala överföring. Det har främst varit fråga om personer för vilka ingen annan lösning än resettlement varit möjlig. Mot bakgrund av krisen i f.d. och betydande åtagande till följd härav finner regeringen att det bara är akuta ärenden beträffande personer som befinner sig i omedelbar fara som kan komma i fråga för överföring hit. har bedömt att behovet av sådan överföring uppgår till ca 500 personer. Regeringen anser mot denna bakgrund att omkring 500 personer bör beredas möjlighet att komma till inom ramen för flyktingkvoten. 6 Åtgärder för att öka kommunernas mottagande av flyktingar Regeringens förslag: Ett särskilt stimulansbidrag betalas ut till kommuner som under det närmaste året kraftigt utökar sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har överenskommelse om ett stort flyktingmottagande men som ändå ökar detta. Skälen för regeringens förslag: Ökat behov av kommunplatser Som nämnts under avsnitt 2 fattade regeringen ett principbeslut att skyddsbehövande bosnier som sökt asyl i skulle beviljas permanent uppehållstillstånd. Regeringen uttalade vid samma tillfälle att skyddsbehövande människor från f.d. skulle ges tillstånd att resa till inom ramen för en väsentligt utökad flyktingkvot. har som en konsekvens av regeringens beslut ambitionen att kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ca 70 000 kommunplatser under . Det sammanlagda behovet av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95 bedöms till ca 110 000. Platsbehovet avser kommunplaceringar av såväl kvotflyktingar som sådana utlänningar som flyttar ut från en förläggning. Även kommunplatser för anhöriga till flyktingar ingår i det bedömda platsbehovet. bedömde inför /94 att verket skulle kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ett mottagande i ett intervall där högsta nivån är 32 000 platser. Den nya situation som uppkommit ställer stora krav på kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än vad nuvarande planering utgår från. Kommunernas kostnader vid ett ökat flyktingmottagande har i en skrivelse till regeringen uttalat att ett kraftigt utökat flyktingmottagande i kommunerna ställer stora krav på en redan ansträngd ekonomi och att det därför är nödvändigt att kommunerna fullt ut får täckning för de kostnadsökningar som följer av ett ökat flyktingmottagande. anser att kommunerna i rådande arbetsmarknadssituation inte får den täckning av sina kostnader för flyktingmottagandet som var avsikten när nivån på nuvarande schablonersättning fastställdes. Ett flyktingmottagande som är aktuellt kräver vidare, enligt , stor flexibilitet och uppfinningsrikedom där temporära lösningar när det gäller boende och arbete blir nödvändiga. Även investeringar i samband med det ökade flyktingmottagandet kan bli aktuella. Sammantaget kräver detta att ökade resurser ställs till kommunernas förfogande. anser att de medel som frigörs när reducerar sin förläggningsverksamhet bör kunna användas för att skapa förutsättningar för kommunerna att öka sitt flyktingmottagande. Mot bakgrund av regeringens beslut att ge skyddsbehövande från permanent uppehållstillstånd har utfärdat en instruktion till verkets regioner om utbildningsinsatser vid förläggningar för asylsökande och flyktingar från . Syftet med undervisningen skall vara att ge kunskaper och färdigheter i det svenska språket samt kunskaper om det svenska samhället så att flyktingarna får en god grund för fortsatta studier eller arbete vid en kommande kommunplacering. För ungdomar i åldern 16_kommer att anordna utbildning motsvarande den introduktionsutbildning som ges inom ramen för individuella program i gymnasieskolan. kommer vidare att intensifiera kartläggningen av flyktingarnas utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet i syfte att underlätta kommunernas och arbetsmarknadsverkets arbete med individuella introduktionsplaner. Genom dessa åtgärder ökar förutsättningarna för att de bosniska flyktingarna skall integreras väl i det svenska samhället efter utflyttning i en kommun. Den intensifierade svenskundervisningen och övriga åtgärder under förläggningsvistelsen innebär också att kommunerna i vissa avseenden kan få lägre kostnader för en mottagen flykting än man annars skulle ha haft. innebär rådande arbetsmarknadssituation att även de som lärt sig svenska och i övrigt har goda förutsättningar att klara av livet i kan ha svårigheter att försörja sig själv. Kommunerna kan då drabbas av ökade kostnader för försörjningsstöd till flyktingarna. Denna osäkerhet om de ekonomiska konsekvenserna har lett till tveksamhet hos många kommuner när krav ställs på ett ökat flyktingmottagande.