prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — är det också viktigt att bestämmelserna står i nära samklang med mina förslag om hur en stiftelse rättsligt sett bildas. Jag tänker därvid särskilt på att det krävs ett förvaltningsåtagande av en eller flera fysiska personer eller av en juridisk person. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att stiftelselagen skall innehålla bestämmelser om två förvaltningsformer -- egen och anknuten förvaltning. Förvaltningsformen egen förvaltning föreligger om förvaltningsåtagandet har lämnats av en eller flera fysiska personer och anknuten förvaltning om förvaltningsåtagandet lämnats av en juridisk person. Liksom bör i det förra fallet den eller de fysiska personerna bilda ett organ för stiftelsen. Som jag återkommer till i nästföljande avsnitt bör uppgiften att handha stiftelsens förvaltning i huvudsak åvila detta organ. Vid sådant förhållande talar lagtekniska skäl för att organet får en genomgående benämning i stiftelselagen. Jag föreslår att organet erhåller benämningen ''''''''styrelse''''''''. Med anledning av vad en remissinstans har anfört vill jag framhålla att detta inte innebär något hinder mot att en stiftelse på grund av stiftarens förskrift därom använder en annan benämning på det organ som rättsligt sett utgör dess styrelse. När det därefter gäller förvaltningsformen anknuten förvaltning är det enligt min mening naturligt att den som lämnat förvaltningsåtagandet, dvs. den juridiska personen som sådan, skall betraktas som organ för stiftelsen. Jag förordar således att stiftelselagen på denna punkt får en annan innebörd än den som gällande rätt torde ha. Som jag återkommer till i nästföljande avsnitt bör uppgiften att handha stiftelsens förvaltning i huvudsak åvila den juridiska personen som organ för stiftelsen. Av lagtekniska skäl bör även detta organ få en genomgående benämning i stiftelselagen. Jag förordar att organet erhåller benämningen ''''''''förvaltare''''''''. Eftersom uppgiften att handha stiftelsens förvaltning vid anknuten förvaltning i huvudsak skall åvila förvaltaren betyder det rättsligt sett att uppgiften ytterst kommer att vara en angelägenhet för förvaltarens högsta verkställande organ. För statens vidkommande är detta emellertid inte en godtagbar ordning. Den skulle nämligen innebära att det ytterst blir en angelägenhet för regeringen att svara för förvaltningen av alla till staten anknutna stiftelser. För sådana stiftelser bör stiftelselagen därför innehålla en särreglering av innebörd att det alltid är den myndighet som för statens räkning lämnat förvaltningsåtagandet som är förvaltare och organ för stiftelsen. Det är naturligt att stiftaren liksom själv skall få bestämma vilken förvaltningsform som skall tillämpas. Som kommer att framgå i de följande avsnitten måste reglerna för de två förvaltningsformerna utformas på delvis olika sätt. En fråga som har tilldragit sig stor uppmärksamhet under remissbehandlingen är vilket inflytande en fysisk person som stiftare skall kunna ha över förvaltningen av den av honom tillskapade stiftelsen (med egen förvaltning). Flera remissinstanser har påpekat att stiftaren inte bör ha ett bestämmande inflytande. Remissinstanserna har emellertid genomgående ställt sig avvisande till den reglering som föreslås i promemorian och som innebär att stiftaren inte skall få vara ordförande i stiftelsens styrelse samt att, om flera stiftare ingår i styrelsen, de tillsammans har endast en röst. Frågan blir då om lagen i stället skulle kunna innehålla en mer allmänt hållen regel om att stiftaren inte får ha ett bestämmande inflytande i styrelsen. Även om det i och för sig kan finnas anledning att åtminstone för vissa fall begränsa stiftarens inflytande är jag dock för egen del tveksam till en sådan reglering, främst därför att den sannolikt lätt skulle kunna kringgås. I sammanhanget måste man nämligen hålla i minnet att stiftaren under alla förhållanden kan påverka den framtida förvaltningen på det sättet att han, så länge han lever, kan förbehålla sig själv rätten att bestämma vilka personer som skall ingå i styrelsen. Och det kan knappast komma i fråga att begränsa stiftarens inflytande i detta hänseende. Mot bakgrund av det anförda kommer jag till slutsatsen att stiftelselagen inte bör innehålla några regler som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen. Intresset av att stiftaren inte utövar något slags obehörig påverkan på förvaltningen får därför tillgodoses dels genom att det i stiftelselagen tas in en bestämmelse om att stiftaren eller stiftarna inte ensamma får utgöra stiftelsens styrelse, dels genom den redan i promemorian föreslagna regeln om jäv för styrelseledamöter. Även beträffande stiftelser med anknuten förvaltning finns det anledning att uppmärksamma frågan om stiftarens inflytande. I fall då stiftelsen har bildats av en juridisk person får intresset att stiftaren inte utövar något slags obehörig påverkan på förvaltningen tillgodoses genom att det i stiftelselagen tas in en bestämmelse om att stiftaren inte får vara stiftelsens förvaltare. I övriga fall får det tillgodoses genom regler om jäv för företrädare för förvaltaren. 2.6.3 Styrelsens resp. förvaltarens allmänna åligganden Mitt förslag: Styrelsen vid egen förvaltning och förvaltaren vid anknuten förvaltning skall enligt tvingande bestämmelser svara för att 1. föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs, 2. förmögenheten är placerad på ett godtagbart sätt, i den mån det inte följer av stiftelseförordnandet hur förmögenheten skall vara placerad, 3. stiftelsen har ett namn, 4. stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredovisningsskyldighet, samt att 5. stiftelseförordnandet och övriga handlingar avseende stiftelsen förvaras på ett ordnat och betryggande sätt. Styrelsen vid egen förvaltning skall dock inte svara för åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtagits av någon annan än styrelsen i fråga om att utse eller entlediga ledamöter i styrelsen. Styrelsen vid egen förvaltning och förvaltaren vid anknuten förvaltning skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtagits av någon annan än styrelsen eller förvaltaren i fråga om att utse eller entlediga revisor i stiftelsen eller att bestämma arvode åt styrelsen, förvaltaren eller revisorerna. Stiftelsen företräds gentemot utomstående av styrelsen resp. förvaltaren. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. I promemorian föreslås dock dessutom regler om dels vad som alltid skall anses utgöra en godtagbar placering, dels skyldighet för styrelsen eller förvaltaren att i vissa fall söka få till stånd en ändring i stiftelsens ändamålsföreskrifter samt dels skyldighet för styrelsen att utfärda särskilda stadgar för stiftelsen (se promemorian s. 124--126). Remissinstanserna: Kammarkollegiet avstyrker förslaget i den del det innebär att endast ett organ inom stiftelsen (styrelsen resp. förvaltaren) skall svara för handhavandet av stiftelsens angelägenheter. Förslaget att det skall åvila styrelsen respektive förvaltaren att i vissa fall försöka ändra ändamålet för en stiftelse avstyrks eller kritiseras av flera remissinstanser. Åtskilliga remissinstanser är vidare starkt kritiska till förslaget i promemorian att stiftelselagen skall innehålla anvisningar om vad som alltid skall anses utgöra en godtagbar placering. Några remissinstanser ifrågasätter behovet av regler om stadgar. Andra menar att dessa i första hand bör utfärdas av stiftaren. Skälen för mitt förslag: Av mina förslag i avsnitt 2.6.2 följer att ansvaret för förvaltningen av en stiftelse ytterst bör vila på stiftelsens styrelse vid egen förvaltning och stiftelsens förvaltare vid anknuten förvaltning. I förvaltningen av en stiftelse ingår i första hand uppgiften att se till att stiftelseförordnandets föreskrifter följs (jfr avsnitt 2.6.1). Att styrelsen eller förvaltaren svarar för att denna uppgift sköts bör slås fast i lagen genom en särskild bestämmelse. Emellertid kan det förekomma stiftelseförordnanden av innebörd att stiftelsen skall ha ett eller flera organ som är sidoordnade stiftelsens styrelse eller förvaltare. Stiftelseförordnandet avseende en avkastningsstiftelse med egen förvaltning kan t.ex. innebära att besluten angående användningen av stiftelsens löpande avkastning skall fattas av ett styrelsen sidoordnat organ. Frågan blir då om den angivna principen om att det är styrelsen eller förvaltaren som skall svara för att stiftelseförordnandet följs skall vara tvingande eller om den i enlighet med nuvarande ordning skall kunna frångås genom de förordnanden rörande stiftelsens organisation som görs av stiftaren (jfr prop. 1929:83 s. 33). Till en början kan konstateras att det kan vara ändamålsenligt att ansvaret för vissa av de uppgifter som stiftelseförvaltningen innefattar är uppdelade mellan två eller flera sidoordnade organ. Så är t.ex. fallet i fråga om uppgiften att utse och entlediga ledamöter i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning. Ett annat exempel är uppgiften att bestämma arvode åt styrelsens ledamöter i en stiftelse med egen förvaltning eller åt förvaltaren i en stiftelse med anknuten förvaltning. I fall av nu nämnt slag bör den angivna principen om att det är styrelsen eller förvaltaren som ytterst svarar för att stiftelseförordnandet följs kunna frångås, i vart fall i den meningen att styrelsen eller förvaltaren i dylika fall inte skall svara för åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtas av någon annan än styrelsen eller förvaltaren. När det däremot gäller beslut i frågor som rör användningen av stiftelsens tillgångar eller placeringen av förmögenheten är det emellertid enligt min mening en fördel om man genom den nya stiftelselagen tillskapar klara ansvarsförhållanden i alla stiftelser. Detta kan endast åstadkommas om ansvaret för dessa angelägenheter alltid ligger samlat på en hand, dvs. hos styrelsen vid egen förvaltning och hos förvaltaren vid anknuten förvaltning. Om lagen i stället skulle göra det möjligt för stiftaren att med rättslig verkan dela upp ansvaret för dessa frågor mellan två sidoordnade organ, måste lagen bl.a. kompletteras med särskilda skadeståndsbestämmelser för andra organ än styrelsen etc. Detta skulle vara förenat med särskilda svårigheter eftersom reglerna då måste utformas för stiftelser vilkas organisation inte är närmare känd för lagstiftaren. Det anförda leder mig till slutsatsen att det i stiftelselagen bör tas in en tvingande reglering som innebär att ansvaret för hur stiftelsen använder sina tillgångar och hur den har sin förmögenhet placerad alltid ligger på stiftelsens styrelse respektive förvaltare. Jag vill dock framhålla att den förändring av rättsläget som mitt förslag innefattar inte är av så genomgripande karaktär som det kan förefalla. Styrelsen eller förvaltaren bör nämligen alltid vara skyldig att se till att förvaltningen av stiftelsen organiseras på det sätt som stiftaren har föreskrivit. Inget bör alltså hindra att det i stiftelseförordnandet anges att något annat organ än styrelsen eller förvaltaren skall fatta beslut i frågor om t.ex. användningen av stiftelsens löpande avkastning. Om stiftarens förordnande i ett sådant fall innebär att det ''''''''extra'''''''' organet skall utöva sina beslutsbefogenheter självständigt och vid sidan om styrelsen eller förvaltaren, är den enda avvikelsen från stiftarens förordnande som följer av mitt förslag att det ''''''''extra'''''''' organet utövar sina beslutsbefogenheter under styrelsens eller förvaltarens överinseende. Frågan kommer att belysas ytterligare i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och vad som anförs där i anslutning till 2 kap. 3 § första stycket). Enligt min mening bör således regleringen i stiftelselagen innebära att ansvaret för frågor som rör användningen av stiftelsens tillgångar och placeringen av förmögenheten alltid ligger hos styrelsen respektive förvaltaren. Jag skall nu gå in på vad ansvaret för dessa frågor närmare bör innebära. Det är självklart att styrelsen eller förvaltaren inte får medverka till att stiftelsens tillgångar används för annat syfte, på annat sätt eller till förmån för annan än stiftaren angivit i sitt förordnande. För donationsviljans upprätthållande är det emellertid också viktigt att stiftelsetillgångar inte ligger oanvända. Det bör därför vara en skyldighet för stiftelsestyrelsen eller förvaltaren att se till att ändamålet tillgodoses så länge detta objektivt sett är möjligt. Av denna skyldighet bör t.ex. följa att styrelsen eller förvaltaren aktivt försöker finna destinatärer om sådana inte anmäler sig till stiftelsen ändå. Däremot vill jag inte gå så långt att det -- som föreslås i promemorian -- skall vara en formlig skyldighet för styrelsen eller förvaltaren att försöka få till stånd en ändring av ändamålet om det visar sig att det inte längre går att tillgodose detta. Jag föreslår därför inte någon sådan regel. Vad ansvaret för placeringen av förmögenheten närmare innebär i det enskilda fallet beror i första hand på om förordnandet anger hur förmögenheten skall vara placerad. Riktlinjer i stiftelseförordnandet bör vara ett rättesnöre för styrelsens eller förvaltarens placeringsverksamhet förutsatt att de inte står i strid mot någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen som innefattar ett förbud mot en sådan placering. Om det i stället inte finns några riktlinjer om förmögenhetsplaceringen i stiftelseförordnandet, får det tolkas så att styrelsen eller förvaltaren av stiftaren givits frihet att på egen hand avgöra i vilka slags tillgångar stiftelsens förmögenhet skall placeras. Enligt min mening bör emellertid stiftelselagen för dessa fall innehålla en allmän norm för styrelsens eller förvaltarens placeringsverksamhet. Jag föreslår därför att stiftelselagen skall ställa krav på att förmögenheten skall vara placerad på ett godtagbart sätt. Lagen bör dock inte innehålla någon uppräkning av sådana placeringar som alltid skall anses som godtagbara. Bedömningen av om en viss placering skall anses godtagbar skall i stället ske med utgångspunkt från ett helhetsperspektiv under hänsynstagande till flera olika faktorer. Denna fråga kommer att behandlas närmare i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och vad som anförs i anslutning till 2 kap. 4 §). Jag lämnar nu frågorna om vad styrelsens och förvaltarens ansvar för användningen av stiftelsens tillgångar och placeringen av förmögenheten närmare bör innebära. I stället skall jag nu ta upp några andra med stiftelseförvaltning förenade uppgifter för vilka styrelsen och förvaltaren enligt min mening också bör ha ansvaret enligt tvingande bestämmelser. Som jag kommer att gå närmare in på i ett senare avsnitt bör vissa stiftelser vara skyldiga att följa bokföringslagens bestämmelser och att upprätta en på bokslutet grundad årsredovisning, medan andra stiftelser endast bör bli skyldiga att föra räkenskaper av enklare beskaffenhet. Eftersom styrelsen resp. förvaltaren enligt vad jag har förordat alltid skall svara för bl.a. användningen av stiftelsens tillgångar är det enligt min mening naturligt att de även svarar för att stiftelsen iakttar föreskriven bokföringsskyldighet m.m. Jag föreslår därför att det i stiftelselagen tas in en bestämmelse av denna innebörd. Jag är inte övertygad om bärkraften i motivet bakom det i promemorian framförda förslaget om särskilda stadgar för stiftelser. bör emellertid alltid ha ett namn. Det bör lämpligen åligga styrelsen eller förvaltaren att besluta om namn för stiftelsen, om stiftaren i stiftelseförordnandet inte meddelat någon föreskrift i denna fråga. Jag anser att en bestämmelse om det bör tas in i stiftelselagen. Till frågorna vilka krav som bör ställas på innehållet i stiftelsens namn och om skyddet för detta namn återkommer jag i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och vad som anförs i anslutning till 1 kap. 6 §). Jag vill dock redan här förutskicka att namnet enligt min mening alltid bör innehålla ordet stiftelse. Det är angeläget att stiftelseförordnandet och övriga handlingar avseende stiftelsen förvaras på ett ordnat och betryggande sätt (jfr 12 § tillsynslagen). Det bör vara en uppgift för styrelsen resp. förvaltaren att se till att så är fallet. Stiftelselagen bör vidare efter mönster av den associationsrättsliga lagstiftningen innehålla bestämmelser om vem som kan företräda stiftelsen gentemot utomstående. Eftersom uppgiften att handha förvaltningen av en stiftelses angelägenheter enligt mitt förslag i allt väsentligt skall åvila styrelsen vid egen respektive förvaltaren vid anknuten förvaltning bör bestämmelserna innebära att det i det förra fallet är styrelsen och i det senare fallet förvaltaren som utåt företräder stiftelsen. Av hänsyn till tredje man bör bestämmelserna i denna fråga göras tvingande. Mitt förslag: I stiftelselagen skall det tas in en bestämmelse enligt vilken en stiftelse får placera sin förmögenhet gemensamt med andra stiftelser, om inte annat följer av stiftelseförordnandet. Promemorians förslag: I promemorieförslaget är bestämmelsen om gemensam placering tvingande och promemorieförslaget innehåller även särskilda bestämmelser om kapitalisering vid sådan placering (se promemorian s. 130-132). Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig om promemorians förslag om gemensam placering. Enligt vid förefaller bestämmelserna onödiga, eftersom samförvaltning enligt gällande rätt alltid är tillåten om inte stiftaren förordnat annorlunda. Flertalet övriga remissinstanser tillstyrker förslaget. Kammarkollegiet och ytterligare en remissinstans motsätter sig dock att en stiftelse skall få placera sin förmögenhet gemensamt med en annan stiftelse i strid mot stiftarens vilja. Kammarkollegiet avstyrker även förslaget i promemorian att ett genomsnittligt procenttal skall användas vid kapitalisering av stiftelsernas förmögenhet. Ett par andra remissinstanser anser att bestämmelserna om kapitalisering inte bör vara tvingande. Skälen för mitt förslag: Enligt en av utförd undersökning fanns det vid utgången av cirka 50 000 stiftelser i landet. Av dessa stiftelser hade enligt undersökningen en förmögenhet med ett värde (se promemorian avsnitt 4.1.2). Om man beaktar att basbeloppet har tredubblats torde det finnas cirka 40 000 stiftelser med en förmögenhet . Av intresse i detta sammanhang är även att en av Stiftelse- och föreningsskattekommitten (Fi 1988:03) ännu inte publicerad enkät visar att av de stiftelser som --1988 ställdes under tillsyn enligt tillsynslagen hade tillgångar till ett värde . Det svenska stiftelseväsendet består till mycket stor del av avkastningsstiftelser med relativt små förmögenheter. Vid förvaltning av små förmögenheter är det i praktiken ganska få andra placeringsalternativ än traditionellt banksparande som utnyttjas. En starkt bidragande orsak till det är att placering i t.ex. värdepapper drar ganska dryga kostnader. När det gäller avkastningsstiftelser är sannolikt en ytterligare orsak att många stiftelseförvaltare anser sig sakna erforderliga kunskaper för att våga ta steget in på kapitalmarknaden och dessutom gör den bedömningen att det är för dyrt att köpa sig denna kunskap. Av flera skäl är det angeläget att de många mindre avkastningsstiftelserna förvaltas på ett effektivt sätt. Frågan hur man kan skapa förutsättningar för detta har varit uppmärksammad i . I anslutning till en motion uttalade således lagutskottet /att samförvaltning av flera mindre stiftelser ''''''''hos en moderstiftelse'''''''' är en möjlighet som närmare bör prövas (se bet. 1985/86:LU 21). Enligt 13 § första meningen tillsynslagen får en stiftelses pengar och värdepapper inte sammanblandas med annan tillhöriga pengar eller värdepapper. Varken promemorian eller remissförslaget innehåller någon motsvarande bestämmelse. Skälet härtill är att det inte ansetts nödvändigt eftersom bestämmelsen i tillsynslagen ger uttryck för vad som allmänt får anses ligga i en sysslomans skyldighet. En utgångspunkt för remissförslaget är således att styrelseledamöter vid egen förvaltning och förvaltare vid anknuten förvaltning är skyldiga att hålla stiftelsens tillgångar avskilda från annans egendom. I 13 § andra meningen tillsynslagen finns en bestämmelse enligt vilken två eller flera stiftelser under vissa förutsättningar får placera stiftelsernas medel gemensamt. Av vad som förekom under arbetet med tillsynslagen framgår att avsikten med bestämmelsen framför allt var att göra det möjligt för två eller flera stiftelser att placera hela eller i vart fall en del av sin förmögenhet i av stiftelserna gemensamt ägda värdepapper (se prop. 1929:83 s. 51 ff). Bestämmelsen har tjänat som förebild för den i såväl promemorian som remissförslaget intagna bestämmelsen om att en stiftelse får placera sin förmögenhet gemensamt med andra stiftelser, om det inte följer av stiftelseförordnandet att förmögenheten skall vara placerad på ett sätt som hindrar det. Lagrådet har riktat kritik mot den föreslagna bestämmelsen. Enligt Lagrådet ger varken lagtext eller motiv någon ledning för bedömningen av vad som i själva verket avses med uttrycket ''''''''placeras gemensamt'''''''' och än mindre anges vilka gränser som gäller för sådan placering. Med hänsyn härtill ifrågasätter Lagrådet om inte bestämmelsen bör strykas och för den händelse den behålls sätter Lagrådet i fråga om tillräckliga skäl åberopats för att stiftarens vilja endast skall beaktas i begränsad utsträckning. Lagrådet synes vara av den uppfattningen att det -- i fall då två eller flera stiftelser placerar sin förmögenhet i av stiftelserna t.ex. gemensamt ägda värdepapper -- inte föreligger sammanblandning i rättslig mening. För egen del delar jag den bedömningen. Detta betyder emellertid inte att jag också delar Lagrådets bedömning att det inte behövs någon bestämmelse om gemensam placering. Jag är nämligen övertygad om att en sådan bestämmelse verksamt kommer att kunna bidra till att fler stiftelser väljer vägen att placera sin förmögenhet gemensamt och därmed till en mer effektiv förvaltning. Jag förordar därför att stiftelselagen innehåller en bestämmelse om gemensam placering. Till skillnad från vad remissförslaget innebär på den punkten bör emellertid bestämmelsen i sin helhet vara av dispositiv natur. Någon bestämmelse som vid gemensam placering behandlar frågan om kapitalisering i fall då ett eller flera av stiftelseförordnandena innehåller föreskrifter därom erfordras enligt min mening inte. Mitt förslag: skall inte få lämna penninglån till eller ställa säkerhet till förmån för stiftaren eller förvaltaren. skall inte heller få lämna penninglån eller ställa säkerhet till förmån för 1. den som ensam eller tillsammans med andra företräder stiftelsen eller förvaltaren, 2. en person som är gift eller är nära släkt med stiftaren eller med en person som ensam eller tillsammmans med andra företräder stiftelsen eller förvaltaren, eller 3. en juridisk person över vars verksamhet förvaltaren eller någon av följande personer har ett bestämmande inflytande: stiftaren; någon som ensam eller tillsammans med andra företräder stiftelsen eller förvaltaren; någon som är gift eller är nära släkt med stiftaren eller med någon som ensam eller tillsammans med andra företräder stiftelsen eller förvaltaren. Undantag görs bl.a. för fall då stiftelsen skall främja sitt syfte genom att meddela penninglån till någon annan än stiftaren och låntagaren omfattas av den annars förbjudna kretsen. Promemorians förslag: Låneförbudet i promemorians förslag omfattar t.ex. inte förvaltaren eller den som ensam eller tillsammans med andra företräder stiftelsen eller förvaltaren. Vidare innehåller promemorians förslag inte något undantag från låneförbudet (se promemorian s. 180--181). Remissinstanserna: Reglerna om låneförbud tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Några remissinstanser avstyrker dock förslaget eller ställer sig tveksamma till det.