prop · GH0377 · 1994-01-01 00:00:00 — För att ytterligare tydliggöra uppdrags- myndighetens mera fristående ställning från regeringen än den enligt nuvarande myndighetsform, är det en riktig ordning att den som tillsätter chefen, dvs. uppdragsmyndighetens styrelse, också bör ges möjlighet att avbryta ett mindre väl fungerande chefsskap och även mot chefens vilja entlediga honom eller henne. Det kan t.ex. bli aktuellt om chefen har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den. Det avgörande för ett beslut om entledigande är dock om det kan anses nödvändigt med hänsyn till arbetsgivarorganisationens bästa. Även om skälen för att kunna skilja en affärsverkschef från an- ställningen inte fullt ut är desamma som kan anföras för att införa motsvarande ordning i fråga om chefen för arbets- givarorganisationen, framstår nuvarande ordning i 7 kap 9 § lagen om offentlig anställning som ändamålsenlig också för det senare fallet. Motsvarande bestämmel- ser bör därför tillämpas också på chefen för arbetsgivarorga- nisationen för det statliga området. I likhet med affärsverkscheferna kräver en sådan ordning för entledigande, att anställningsvillkoren för chefen för uppdragsmyndigheten utformas något annorlunda än för flertalet andra verkschefer. De närmare villkoren - däribland frågan om pension eller avgångsvederlag - bör regleras i det enskilda anställningsavtal som träffas mellan styrelsen och verkschefen i sam- band med anställningen. Vi har i en lagrådsremiss om ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. överlämnat för Lagrådets yttrande ett förslag till lag om offentlig anställning, som skall ersätta den nuva- rande lagen med samma namn . Föreskrifterna i 7 kap. 9 § i nuvarande lag om offentlig anställning beträffande skiljande av affärsverkschefer från anställningen föreslås i remissen bli överförda till den nya lagen utan några ändringar i sak. Föreskrifterna i 15 kap. 1 § nuvarande lag om vem som skall pröva bl.a. frågan om att skilja en affärsverk- schef från anställningen avses däremot inte bli reglerad i den nya lagen. Sådana föreskrifter bör lämpligen ges i en förordning. Vi lägger därför inte nu fram några lagförslag med anledning av våra överväganden (jfr bilaga 2.3), utan avser i stället att i en kommande proposition med förslag till ny lag om offentlig anställning föreslå att föreskrifterna om skiljande av affärsverkschefer också blir tillämpliga på chefen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området. 8 När och hur skall ombildningen av arbetsgivarorganisationen genomföras? Kommitténs förslag: föreslog att den nya statliga arbetsgiva- rorganisationen liksom en ny ställ- företrädarlag skulle träda i kraft (se betänkandet, bilagorna 6 och 7). Remissinstanserna lämnar kommitténs förslag utan erinran. Skälen för regeringens förslag Förberedelsearbetet inför ombildningen till en uppdragsmyndighet budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 89) anfördes i fråga om Statens arbetsgivarverks om- bildning till en uppdragsmyndighet "För /94 tilldelas SAV ett anslag utifrån sedvanlig an- slagsberäkning. utfärdar regeringen en instruktion för den nya arbetsgivarorganisationen som bl.a. ger de obligatoriskt anslutna myndig- heterna rätt att genom årsmötesbeslut välja styrelse och fastställa myndig- heternas avgifter till organisationen för nästkommande budgetår. Efter ett övergångs- och förberedelseår, med en regeringstillsatt styrelse och chef enligt nuvarande ordning, kan således den nya arbetsgivarorganisationen i kraft ." I regleringsbrevet för för /94 anmodade vi verket att i samråd med förbereda ombildningen av verket till en uppdragsmyndighet fr.o.m. /95 i enlighet med beslut. Vidare borde verket förbereda organi- sation och sammankallande av årsmöte, som avsågs äga rum . Verket skulle också enligt regleringsbrevet till regeringen redovisa förberedelsearbetet inför det avsedda årsmötet och förslag till röstningsförfarande med differentierat röstvärde för att värna om de mindre myndigheternas inflytande. och övriga berörda myndigheters förberedelsearbete och tidsplanen för ett ombildande till en uppdragsmyndighet torde endast marginellt komma att påverkas av det här (se avsnitt 6) något modifierade förslaget till organisation för uppdragsmyndigheten. Närmare föreskrifter om Statens arbetsgivarverks uppgifter och organisa- tion finns i förordningen (1989:517) med instruktion för . Vi avser att med ut- gångspunkt i bl.a. Statens arbets- givarverks förväntade redovisning av förberedelsearbetet och därmed sammanhörande förslag besluta en instruktion som kan tillämpas på uppdragsmyndigheten. I samband härmed kan eventuellt - efter förslag från myndigheten - beslutas om byte av namn för . En namnändring kan nämligen medverka till att ytterligare framhäva uppdragsmyndigheten som en utpräglad och tydlig arbetsgivarorganisation för det statliga området. kan alltså i enlighet med vad redan har godkänt påbörja sin verksamhet . kan besluta att upphäva 9 kap. 11 § regeringsformen med tillhörande konsekvensändringar i riks- dagsordningen och i sekretesslagen (jfr avsnitten 4, 9.2 och 9.3) samt upphäva ställföreträdarlagen (jfr avsnitt 5). Sedan de nämnda lagförslagen trätt i kraft kan upp- dragsmyndigheten fullt ut bedriva sin verksamhet som arbetsgivarorganisation. gällande ramavtal för löner m.m. löper ut vid utgången av och nya avtal kan därför slutas av upp- dragsmyndigheten. 9.1 Förslaget till lag om ändring i Förslaget innebär att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs vid utgången av (se vidare avsnitt 4). En sådan ändring innebär att finansutskottet inte längre skall behöva överlägga i förhandlingsfrågor om anställningsvillkor med det statsråd som regeringen bestämmer eller godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör prövning. Ett sådant godkännande kommer alltså inte att behövas ens när avtalen gäller en generell reglering av tjänstemännens anställningsvillkor i samband med de allmänna avtalsrörelserna eller annars är av avsevärd och självständig stats- finansiell betydelse. Bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen har inte varit tillämpli- ga på arbetstagarna på riksdagsområdet utan att för dessa har i stället gäller vad som är föreskrivet i lag. Upphävandet av paragrafen innebär därför inte någon ändring i sak på riksdagsområdet. 9.2 Förslaget till lag om ändring i Förslaget till upphävande av 9 kap. 11 § regeringsformen (jfr avsnitten 4 och 9.1) föranleder följdändringar i form av att hänvisningar till paragrafen tas bort i 4 kap. 5 § riksdagsordningen och i tilläggsbestämmelsen 4.8.1 till samma lag. Vidare upphävs 4 kap. 16 § riksdagsordningen, som innehåller be- stämmelser om att en ledamot, suppleant eller tjänsteman inte utan finansut- skottets tillstånd får yppa vad som har förekommit vid behandlingen av en fråga enligt 9 kap. 11 § regeringsformen, förrän avtal har träffats eller förhandlingen annars har slutförts eller förslag som avses i paragrafen har lagts fram för utskottet. Ändringarna i riksdagsordningen föreslås träda i kraft med ändringarna i regeringsformen, dvs. Bestämmelserna i 4 kap. 16 § riksdagsordningen skall dock övergångsvis tillämpas i fråga om vad som har förekommit vid behandlingen i finansut- skottet av frågor enligt 9 kap. 11 § regeringsformen före ikraftträdandet. 9.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 6 kap. 5 § I paragrafen finns bl.a. föreskrifter om sekretesstiden och om vem som prövar frågor om utlämnade av uppgifter i sådana handlingar som har upprättats hos eller inkommit till finansutskottet vid behandlingen av frågor enligt 9 kap. 11 § regeringsformen (jfr prop. 1984/85:83). Förslaget om upphävande av 9 kap. 11 § regeringsformen (se avsnitten 4 och 9.1) medför konsekvensändringar i 5 § andra och tredje styckena. 11 kap. 2 § Upphävandet av 4 kap. 16 § riksdagsordningen (se avsnitt 9.2) medför en konsekvensändring i 2 § första stycket. Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft med ändringen i regeringsformen, dvs. I fråga om sådana handlingar som har upprättats hos eller inkommit till finansutskottet i anledning av utskottets behandling av en fråga enligt 9 kap. 11 § regeringsformen före ikraftträdande bör dock sekretessen övergångsvis gälla, dock längst till dess förhandlings- överenskommelse träffats eller förhål- landet annars har reglerats. Föreskrifter om detta tas in i punkt 2 till övergångs- bestämmelserna till lagen. 9.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. Genom den föreslagna lagen upphävs ställföreträdarlagen vid utgången av , dvs. som 9 kap. 11 § regeringsformen. Härigenom tillgodoses även Lagrådets synpunkter beträffande kronologin för genomförandet av de olika lagförslagen (se bilaga 3). Sådana anställnings- eller arbetsvillkor som med stöd av ställföreträdarlagen slutits genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglerats gäller självfallet också efter att den lagen upphävts. Exempel på sådana avtal som alltså gäller också efter utgången av , är de ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1993-95) som gäller - och som slutits mellan och , SF respektive TCO-OF:s förbundsområden inom det statliga för- handlingsområdet sammantagna. Om inte senast vid utgången av pågående överväganden om eventuellt ändrat huvudmannaskap för de statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna i har föranlett några åt- gärder bör kompletterande ändringar göras i kyrkolagen. Bland annat motsvarande föreskrifter om konflikträtten som finns i ställföreträdarlagen förs då in i kyrkolagen. De föreskrifter som i ställföreträdarlagen är tillämpliga på försäkringskasseanställda bör föras in i lagen om allmän försäkring. Eftersom en sådan reglering kräver ytterligare överväganden, görs ställföreträdarlagen genom en övergångsbestämmelse tills vidare tillämplig på de försäkringskasseanställda. Övergångsbestämmelsen kommer att kunna upphävas då de i avsnitt 5 aviserade ändringarna i lagen om allmän försäkring träder i kraft. De övriga icke-statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av med stöd den lagen skall i fortsättningen också kunna företrädas av verket, om arbetsgivaren önskar det. 1 Sammanfattningen i betänkandet Staten och arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100) I föreliggande betänkande, Staten och arbetsgivarorganisationerna, behandlar arbetsgivarkommittén frågan om hur statens framtida centrala arbetsgivarfunktion bör utformas för myndigheter samt för företag och stiftelser där staten är huvudman. finns det tre arbetsgivarorganisationer på det statliga området, nämligen , och . Vissa av staten ägda bolag är anslutna till (). Vidare finns statligt ägda företag som inte är medlemmar i någon arbetsgiva- rorganisation. Med stöd av den s.k. ställföreträdarlagen medverkar arbetsgivarverket vid förhandlingar om anställningsvillkor för arbetstagare hos vissa icke-statliga arbetsgivare. anser att det inte går att lämna förslag till en framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion utan att sätta in frågan i ett större sammanhang för hela arbetsmarknaden. Den svenska arbetsmarknaden uppvisar en splittrad bild på arbets- givarsidan. Det finns ett tjugotal sammanslutningar på centralorganisa- tionsnivå som företräder arbetsgivare. anser att detta förhållande är ogynnsamt, framförallt därför att arbetsgivarnas "första linjens ansvar" uttunnas. Detta ansvar innebär att arbeta för en lönebildning som med- verkar till samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft för näringslivet. Av denna anledning har kommittén - som en del av uppgiften att reformera den statliga arbetsgivarfunktionen - ägnat betydande intresse åt arbetsgivarsidans samverkansbehov. Kommittén presenterar en struktur som öppnar möjligheter till ökad samverkan inom och mellan de tre största sektorerna nämligen näringslivet, sektor och statsförvaltningen. Den struktur som linjeras upp bygger på idén att företag med staten som huvudman på samma sätt som andra arbetsgivare är betjänta av att samverka inom arbetsgivarsidans olika branschförbund (motsvarande). vill betona att det inte bör vara ägarförhållandet som avgör hos vilken arbetsgivarorganisation före- tag bör vara medlem utan i stället hur deras kommersiella intressen bäst tillgodoses. Kommittén noterar med tillfredsställelse att SAF och Arbetsgivaralliansen inlett överläggningar om att alliansens näringslivsdel kan inträda i SAF och att man även inom diskuterar framtiden i liknande termer. för de statliga myndigheterna bör utöva sin verksamhet på ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån. Alla arbetsgivarorganisationer i den föreslagna strukturen kommer härmed att i förhållande till regeringen fullgöra sina förhandlingsuppgifter självständigt. I strukturen kan de samverka med varandra för att uppnå arbetsfred, produk- tivitetsbefrämjande lokal lönesättning och en total lönekostnadsutveckling som är förenlig med samhällsekonomisk balans och internationell konkurrenskraft. Den statliga arbetsgivarorganisationen bör vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare. Kommittén har övervägt vilken verksamhetsform som bör väljas för denna organisation. Med hänsyn till och regeringens över- gripande ansvar för statsförvaltningen har kommittén funnit att en anpassad form av uppdragsmyndighet bör väljas. föreslår i sitt betänkande (SOU 1992:102) om myndigheternas förvaltningskostnader att tydliga finansiella ramar införs för myndigheternas verksamhet. Det innebär att myndigheterna bör kunna ta ett större ansvar bl.a. som arbetsgivare. Enligt är det naturligt att myndigheterna därvid får ett direkt in- flytande på tillsättning av den statliga arbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering m.m. I avvaktan på bl.a. ett sådant system med tydliga utgiftsramar lämnar dock kommittén endast förslag om vissa steg som bör tas i denna riktning. Det innebär att avtal bör kunna träffas utan förbehåll om regeringens godkännande och att verksamheten bör finansieras med avgifter från myndigheterna. Organisationens sty- relse bör domineras av myndig- hetsföreträdare. har funnit att behov även föreligger för en särskild s.k. ställföreträdarlag. Den bör dock endast omfatta försäkringskassorna och präster inom . För övriga organisationer som omfattas av ställföreträdarlagen bör arbetsgivarorganisationen kunna bistå med förhandlingsmedverkan och annan service. förslag bör ge förutsättningar för den samverkan mellan arbetsgivare som är nödvändig för att upprätthålla "ett första linjens ansvar" för en lönebildning som ger internationell konkurrenskraft. 2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför- handlingar m.m. Härigenom föreskrivs att lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av . Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om 1. sådana anställnings- eller av- talsvillkor som med stöd av den lagen slutits genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglerats och som gäller vid utgången av , 2. fastställande av anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som anges i 18 kap. 13 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och i 32 kap. 11 § kyrkolagen (1992:300). 2.2 Förslag till lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till vissa icke-statliga arbetsgivare Härigenom föreskrivs följande. 1 § Regeringen får besluta att en icke-statlig arbetsgivare får delta i beslut om utseende av styrelse för och om avgifter till verket. Ett sådant beslut gäller bara om arbetsgivaren har uppdragit åt verket att med bindande verkan för arbetsgivaren genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglera arbetsvillkoren för arbetstagare som är anställda hos arbetsgivaren. 2 § En icke-statlig arbetsgivare som med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1993:000) om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall företrädas av får delta i sådana beslut som avses i 1 §. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § och 15 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning[2] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 9 § Är chefen för ett statligt affärsverk förordnad för bestämd tid, får han skil- jas från sin tjänst före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Detta skall också gälla för chefen för arbets- givarverk. 15 kap. 1 § Fråga om Fråga om anställnings upphör- anställnings upp- ande som avses i 7 hörande som avses i kap. 2-4, 11 eller 7 kap. 2-4 §, 9 § 12 § prövas av den andra stycket, 11 myndighet som till- eller 12 § prövas sätter tjänsten, om av den myndighet inte annat följer av som tillsätter 5 § nedan eller av tjänsten, om inte föreskrift eller annat följer av 5 § särskilt beslut som nedan eller av regeringen meddelar. föreskrift eller Fråga om särskilt beslut som anställnings upp- regeringen med- hörande enligt 7 delar. kap. 5, 7 eller 9 § Fråga om prövas av rege- anställnings upp- ringen, om inte hörande enligt 7 annat följer av 5 § kap. 5, 7 § eller 9 nedan. Närmare före- § första stycket skrifter meddelas av prövas av regering- regeringen. en, om inte annat följer av 5 § nedan. Ytterligare föreskrifter meddelas av rege- ringen. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter i 7 kap. 9 § och 15 kap. 1 § skall tillämpas på ett förordnande som chef för som har börjat löpa före lagens ikraftträdande. **FOOTNOTES** [2] Lagen omtryckt 1991:600. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet Per Jermsten, justitierådet . , regeringsrådet . Enligt protokoll vid regeringssammanträde , varvid statsrådet varit föredragande, har regeringen för Lagrådets yttrande överlämnat förslag till 1. lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar, m.m. 2. lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till vissa icke-statliga arbetsgivare, 3. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rådmannen . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: De framlagda lagförslagen utgör enligt remissen en uppföljning av beslut (rskr 1992/93:205) att skall ombildas till en uppdragsmyndighet fr.o.m. . Detta beslut baserades på ett förslag i regeringens budgetproposition 1992/93:100 Bilaga 8 under . Till grund för detta förslag låg i sin tur ett betänkande från (SOU 1992:100) Staten och arbetsgivarorga- nisationerna. Under remissbehandlingen av nämnda betänkande påtalade några remissinstanser - bl.a. Justitiekanslern, för , universitets samt Juridiska fakultetsstyrelsen vid - att det fanns behov av ytterligare utredning av de juridiska aspekterna på kommitténs förslag. Vad som därvid åsyftades var bl.a. bestämmelsen i 9 kap. 11 § regeringsformen (RF) om finansutskottet och dess rätt att på vägnar godkänna avtal i frågor rörande anställningsvillkor för statens arbetstagare, bestämmelsen i 11 kap. 9 § första stycket RF om tjänst som tillsätts av regeringen samt frågan om den föreslagna organisationens ställning som myndighet under regeringen enligt 11 kap. 6 § första stycket RF. Av den allmänna motiveringen i förevarande lagrådsremiss framgår att avsikten bakom lagförslagen är att ombilda till en "uppdragsmyndighet" som ges en gentemot regeringen "så fristående ställning som möjligt (jfr 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen)". Det framhålls i annat sammanhang att verket, genom en föresla- gen ordning med ett beslutande årsmöte, skall ges en långtgående frihet att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens interna organisation och verksamhetsformer. Instruktionen för uppdragsmyndigheten avses därför bli begränsad "till ett minimum". En självklar konsekvens av den nya ordningen sägs också vara att de förvaltningsbeslut som årsmötet fattar inte skall kunna överprövas av regeringen. Av remissen framgår vidare att årsmötet bl.a. skall utse verkets styrelse samt besluta om av- gifter till verket. Bland styrelsens uppgifter avses ingå att utse verkets chef samt att vid behov även kunna skilja denne från anställningen. Enligt Lagrådets mening framstår det som tveksamt om en sålunda tänkt ordning är förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket RF, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § RF, nämligen att styra riket. Tveksamheten blir inte mindre av det först i förevarande ärende framlagda förslaget att även representanter för icke-statliga arbetsgivare avses kunna få beslutan- derätt vid verkets årsmöte och ingå i dess styrelse. I praktiken innebär detta en viss ytterligare uttunning av regeringens inflytande eftersom det sålunda i verkets beslutande församlingar kan ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina uppdrag av regeringen. Bedömningen av den nu påtalade konstitutionella frågan försvåras av det förhållandet att det i remissen inte lämnas några närmare uppgifter om hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildheter. Lagrådet vill som exempel nämna den blivande instruktionens innehåll. Det är vidare på föreliggande material svårt att få någon uppfattning om vilken karaktär som avgifterna till verket avses få. Det kan förmodligen göras gällande att förhållandena på förevarande område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl att för just välja en lösning som avviker från det normala och vars överensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrågasättas. Detta hindrar inte att den nu aktuella konstitutionella frågan, sedd ur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann prövning. Lagrådet vill därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en kompli- kation i detta lagstiftningsärende. I den allmänna motiveringen förutskickas att regeringen under innevarande höst avser att följa upp beslut genom att även lägga fram förslag till upphävande av 9 kap. 11 § RF. Ett beslut därom väntas kunna träda i kraft , dvs. än de nu aktuella lagförslagen. Det har vidare angivits att det första årsmötet enligt den nya ordningen avses äga rum . En sådan kronologi framstår inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att det i vart fall kan ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet är helt förenligt med nämnda grundlagsbestämmelse (jfr prop. 1992/93:100 Bilaga 8 s. 89). Mot bakgrund av det anförda finns det enligt Lagrådets uppfattning sådan tveksamhet kring nämnda konstitutionella frågor att Lagrådet på föreliggande material inte anser sig kunna tillstyrka att de remitterade förslagen läggs till grund för lagstiftning. Vid sin granskning av lagförslagen som sådana har Lagrådet inte funnit skäl till någon erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet . , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , P. , Regeringen beslutar proposition 1993/94:77 En ombildning av arbets- givarorganisationen för det statliga området.