prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — I frågan om det närmare valet av verksamhetsform för Postgirot gör regeringen följande bedömning. och regeringen kan styra den statliga affärsverksamheten genom lagar och andra föreskrifter. Föreskrifter skall dock vara generella till sin utformning, och möjligheter till styrning av ett visst statligt bolag genom normgivning får anses begränsad. Det framstår därför inte som lämpligt att införa en särskild lagstiftning för . Med hänsyn till att Postgirots verksamhet företer påtagliga likheter med bankverksamhet föreslår regeringen i stället att Postgirot ombildas till bankaktiebolag. Detta innebär att det nya bolaget skall ansöka om regeringens tillstånd (oktroj) att driva bankrörelse. Bolaget kommer då att omfattas av bl.a. bestämmelserna i bankrörelselagen om kapitaltäckning, enhandsengagemang och krav på säkerhet för lämnade krediter. har anfört att en lagändring kan behövas för att tillstånd skall kunna ges moderbolaget att äga . Enligt 3 § första stycket andra meningen lagen (1992:1631) om lämplighetsprövning av större ägare i bankaktiebolag skall ett förvärv som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank tillåtas bara om det finns synnerliga skäl. I förarbeten till bestämmelsen diskuterades riskerna för ett obehörigt utnyttjande av en bank, som ingår i en koncern med icke-finansiella företag. En bank kan bl.a. få svårigheter att hävda sin oberoende ställning gentemot andra koncernföretag. Vidare kan överföringar och transaktioner mellan koncernbolagen vara svåra att kontrollera. Några skyddsregler som kan förhindra att en bank tar skada om dess moderbolag kommer på obestånd finns inte och även en bank med god kapitaltäckning kan därför drabbas av stora svårigheter om ägarens vilja eller förmåga att finansiellt stödja banken ifrågasätts. Mot bakgrund av bl.a. dessa risker föreslog föredraganden att det skulle krävas synnerliga skäl för att tillåta ett icke-finansiellt företag att förvärva av aktierna i ett bankaktiebolag. Den situationen att en bank i ett akut läge behöver tillföras externt kapital kan, enligt förarbetena, tjäna som ett exempel på en situation där synnerliga skäl föreligger. har bedrivit postgirorörelse. Den bolagisering som genomförs innebär i princip inte någon avgörande skillnad i arten av verksamheten. Det förhållandet att funktionerna bolagiseras bör därför inte innebära olägenheter av de slag som anges i förarbetena och som redovisats. Med hänsyn härtill, och då den i förarbetena beskrivna situationen endast är ett exempel, saknas skäl att nu föreslå någon ändring i bestämmelsen. har bemyndigat regeringen att besluta om avveckling av Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). har vidare beslutat att ett utvecklat statligt betalningssystem skall införas (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). har vidare anfört bl.a. följande (bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). En avveckling av Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet måste ske på ett sådant sätt att konkurrens skapas som främjar effektiviteten i betalningssystemet. För detta krävs en konkurrens på lika villkor. * När Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet upphör kommer privatpersoner, företag och myndigheter att fritt kunna välja betalningsförmedlare vid betalningar till och från staten. För att detta val skall kunna ske på rationella grunder måste de båda systemen ha samma möjligheter att kunna erbjuda tjänster. Som utskottet tidigare redovisat innebär detta att man måste överväga att ge Postgirot möjligheter att kunna erbjuda 360-dagarskrediter och ge ränta på innestående medel även till privatpersoner. Det är också önskvärt, som utskottet tidigare uttalat, att avtal kan träffas mellan Postgirot och affärsbankerna om att ge Postgirot rätt att verkställa betalningar genom debiteringar på banklönekonton. * Regeringen bör återkomma till och redovisa hur dessa frågor utvecklas och vid behov lämna förslag som bidrar till att upprätthålla konkurrens i betalningsförmedlingen och främja effektiviteten. I samband med att Postgirot ombildas till bankaktiebolag avser regeringen att avskaffa Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna genom att förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita eller Postgirot upphävs. Frågan om kommer att kunna förmedla betalningar till och från banksystemet genom debiteringar och krediteringar av andra bankers konton är ännu inte löst. Regeringen anser dock att de utvidgade verksamhetsförutsättningar som föreslås nedan uppfyller krav på att de båda betalningssystemen skall ha möjlighet att kunna erbjuda tjänster. Regeringen har i beslut uppdragit åt att lämna förslag till utformningen av regler som skall ersätta förordningen om skyldighet för statlig myndighet att anlita eller Postgirot. De nya reglerna skall tillvarata de krav som statsmakterna ställer på det statliga betalningssystemet (prop. 1992/93:100 bil.1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). har lämnat ett förslag till en ny förordning om statliga betalningar. Regeringen vill vidare betona att möjligheten att fritt välja betalningsförmedlare är kopplad till att det finns affärsmässiga avtal med olika betalningsförmedlare. Utgångspunkt för detta är de krav som statsmakterna ställer på det statliga betalningssystemet. Huvudinriktningen för AB:s verksamhet bör vara att bedriva en effektiv betalningsförmedling av väsentligen den typ som Postgirot bedriver . Genom avvecklingen av Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna kommer Postgirot emellertid att verka under allt hårdare konkurrens på betalningsmarknaden. I syfte att uppnå konkurrens på jämbördiga villkor mellan Postgirot och bankerna/bankgirot och därmed främja effektiviteten föreslår regeringen att Postgirots verksamhetsförutsättningar utvidgas i samband med ombildningen till bankaktiebolag. får Postgirot besluta om ränta på postgirokonton som innehas av juridiska personer. Postgirot får vidare ge kredit till juridiska personer i i samband med betalningsförmedling. En enskild kredit får inte överstiga och det sammanlagda beloppet av krediterna får inte överstiga . Regeringen föreslår att verksamhetsförutsättningarna utvidgas så att dels får ge ränta även på fysiska personers postgirokonton, dels får ge kredit i till både fysiska och juridiska personer i samband med betalningsförmedling. Det sammanlagda beloppet av krediterna bör begränsas till att genomsnittligt över en rullande tolvmånadersperiod inte överstiga i det penningvärde som gäller vid ingången av . Även en begränsning av den räntebärande inlåningsvolymen för både juridiska och fysiska personer bör ske. Denna bör begränsas till att genomsnittligt över en rullande tolvmånadersperiod inte överstiga totalt i det penningvärde som gäller vid ingången av . Vidare bör gälla att kontovillkoren inte får utformas på ett sådant sätt att en sparkontorörelse utvecklas inom . Inte heller skall traditionell kredit- givning för finansiering av företagens investeringar och rörelse eller hushållens bostäder och kapitalvaror ske i . Det nya bankaktiebolaget bör vidare få rätt att tillhandahålla betalningsmedel i form av t.ex. checkar och kontokort samt att driva valutahandel. En utvärdering av de nu föreslagna befogenheterna för bör ske senast före utgången av . Det bör då bl.a. beaktas hur begränsningarna i AB:s befogenheter och avregleringen av de statliga betalningarna påverkat bankaktiebolagets ekonomi. har anfört att rätten att lämna och ta emot koncernbidrag kommer att vara av stor betydelse i den bolagiserade postkoncernen och att några andra villkor för koncernbidrag än de som föranleds av bestämmelserna om kapitaltäckning och vinstutdelning inte bör gälla. Ingår en bank i en koncern får, enligt 1 kap. 11 § bankrörelselagen, koncernbidrag ges endast efter medgivande av . Det finns inte någon anledning att göra avsteg från denna bestämmelse i fråga om . har i sitt yttrande ansett att begreppet betalningsförmedling bör definieras mot bakgrund av att viss oklarhet kan råda om vilken verksamhet som omfattas. Vidare har verket anmärkt att ett kassakrav på behöver fastläggas. Slutligen har från verkets sida framhållits att det krävs ett klarläggande vad avser den statliga garantin och kreditmöjligheterna i . Betalningsförmedling är en av de verksamhetsgrenar en bank får bedriva enligt 2 kap. 2 § bankrörelselagen. Som ovan anförts bör bedriva betalningsförmedling av väsentligen den typ som Postgirot bedriver . I 2 kap. 12 § bankrörelselagen finns en allmän föreskrift enligt vilken bankaktiebolag, sparbanker och centrala föreningsbanker skall ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betalningsberedskap. kommer att omfattas av nämnda bestämmelse. Något behov av att nu särskilt reglera storleken på de medel skall ha i beredskap för att kunna möta variationer i kassaflödet kan inte anses föreligga. Enligt 3 § lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut kan stöd lämnas till bl.a. banker med svensk oktroj. kommer därför att omfattas av bestämmelserna i nämnda lag. Enligt bestämmelserna i lagen om riksbank får bevilja kredit till bl.a. bankaktiebolag. Något förtydligande beträffande AB:s kreditmöjligheter i behövs därför inte. I bolagsordningen för bör verksamhetens inriktning och omfattning begränsas i enlighet med vad som ovan anförts. Vidare bör i bolagsordningen föreskrivas att denna i vissa väsentliga delar inte får ändras utan regeringens godkännande. Regeringen bör inte, utan att först höra , godkänna sådana ändringar i bolagsordningen som medför att AB:s verksamhetsförutsättningar ändras. När Postgirot ombildas till bankaktiebolag blir regeln i 1 kap. 2 § tredje stycket bankrörelselagen om rätt för att för sin postgirorörelse hålla konton för allmänheten överflödig. Regeln bör därför slopas. 8.2.3 Statens betalningssystem och fortsatt huvudmannaskap för statens koncernkontosystem Skälen för regeringens förslag: Det statliga betalningssystemet består av statsverkets checkräkning (SCR) i samt statens koncernkontosystem CassaNova i Postgirot. CassaNova bygger på Postgirots koncernkontosystem, men har anpassats efter statens särskilda behov av redovisning och information. () företräder och kontrollerar SCR med anslutna postgirokonton samt betalningssystemet i övrigt. Huvuddelen av de statliga betalningarna förmedlas via Postgirot och . CassaNova har utvecklats av Postgirot i samarbete med RRV. Det finns inga andra koncernkontosystem som fullt ut kan tillgodose statens krav på betal- ningsavräkning, redovisning och information för att möjliggöra en samlad rapportering och analys. RRV har dock i uppdrag att utreda hur statens betalningssystem bör utformas i ett längre perspektiv med målsättning att möjliggöra val av ett eller flera koncernkontosystem inom det statliga betalningssystemet. RRV har på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till huvudmannaskapet för CassaNova i samband med en bolagisering av Postgirot. RRV föreslår i sin rapport att Postgirot som bolag bör få äganderätt över systemet CassaNova men att staten får full bestämmanderätt i frågor som är av central betydelse för statens betalningssystem. Staten skall enligt RRV, ha möjlighet att ställa krav på Postgirot för att säkerställa CassaNovas nuvarande och kommande funktion. RRV anser att förslaget motsvarar den uppgift som RRV har beträffande statens betalningssystem, dvs. att företräda och kontrollera statens betalningssystem. Skälet till att Postgirot bör få äganderätten till CassaNova är enligt RRV att CassaNova som system är en oskiljaktig del av Postgirots bokföringssystem och därmed en integrerad del av Postgirot. Systemet kan vidare inte lyftas ut från CassaNova utan att motsvarande resurser skapas inom staten. Att förlägga driften av systemet hos någon annan än Postgirot är enligt RRV en praktisk omöjlighet . Det är dessutom betydelsefullt för systemets fortlevnad och utveckling att Postgirot tar ansvar för systemet CassaNova. RRV:s förslag bör följas. Regeringen föreslår därför att statens koncernkontosystem CassaNova skall ägas och tekniskt förvaltas av Postgirot som bolag. Regeringens förslag innebär att Postgirot skall äga de dataprogram som sammantaget utgör systemet CassaNova samt svara för systemets drift. Staten genom RRV skall ha full insyn och beslutanderätt i frågor som rör CassaNova som del av statens betalningssystem. Någon särskild ersättning skall inte utgå till Postgirot för att förvalta CassaNova. Den information som hanteras inom CassaNova som del av statens betalningssystem skall vara förbehållen staten genom RRV. Denna lösning garanterar ett ändamålsenligt betalningssystem för staten och främjar konkurrensen när de statliga betalningarna avregleras. Det nu sagda bör regleras i det överlåtelseavtal som kommer att tecknas mellan staten och . 8.2.4 Bank och Kassa Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att affärsområdet och Kassa skulle ombildas till ett kreditmarknadsbolag. För att göra det möjligt för Bank och Kassa att fortsätta att bedriva såväl postverksamhet som finansieringsverksamhet i ett och samma bolag föreslogs att lagen om kreditmarknadsbolag skulle ändras så att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får möjlighet att tillåta att ett kreditmarknadsbolag bedriver postverksamhet. Remissinstanserna: riksbank, , och har avstyrkt förslaget. riksbank anser det inte lämpligt att utan närmare överväganden utvidga de aktiviteter som regleras av den finansiella lagstiftningen utan föreslår i stället att den tillståndspliktiga finansieringsverksamheten bedrivs av ett särskilt kreditmarknadsbolag eller av det bankaktiebolag som har hand om Postgirots verksamhet. anför att den föreslagna lösningen inte medger all den verksamhet som förekommer i kontorsnätet. Verket föreslår därför att lagen om kreditmarknadsbolag ändras så att också annan verksamhet än postverksamhet kan förenas med finansieringsverksamhet. Om regeringen skulle anse att ytterligare dispensmöjlighet är oförenlig med lagen förordar verket att Bank och Kassa ombildas till ett aktiebolag och att finansieringsverksamheten förs över till ett särskilt kreditmarknadsbolag. Den senare lösningen förordas även av . Inspektionen anför att det från tillsynssynpunkt vore att föredra om kreditmarknadsbolaget blev ett dotterbolag till . I den mån det är fråga om banktjänster anser inspektionen att tillstånd skulle kunna ges enligt bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen efter en utvidgning av denna bestämmelse. anser att den finansiella verksamhet som bedrivs inom Bank och Kassa i första hand bör regleras inom ramen för en särskild lag om postgirorörelsen m.m. Det är dock, enligt föreningen, tänkbart att skapa ett särskilt kreditmarknadsbolag för den finansiella verksamheten. har ifrågasatt förslaget. Även har ifrågasatt förslaget men i och för sig inte funnit skäl att motsätta sig detta från renodlad konkurrenssynpunkt. har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om kreditmarknadsbolag får finansieringsverksamhet, med vissa undantag, endast drivas efter tillstånd. Av 3 kap. 1 § första stycket framgår att kreditmarknadsbolag endast får driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. De skall således inrikta verksamheten på finansieringsverksamhet. Till denna verksamhet kan emellertid kopplas andra finansiella tjänster och andra aktiviteter, t.ex. vissa serviceverksamheter, som är förenliga med finansiell verksamhet. I 3 kap. 1 § andra stycket finns en exemplifierande uppräkning av olika typer av verksamhet som ett kreditmarknadsbolag typiskt får ägna sig åt. Kreditmarknadsbolagen får däremot inte blanda sin verksamhet med verksamheter som ligger utanför det finansiella området. Postens affärsområde och Kassa bedriver viss finansieringsverksamhet vid sidan av postverksamheten, framför allt kreditförmedling åt Nordbanken. Övrig verksamhet består huvudsakligen av betalningsförmedling åt Postgirot och bankerna samt brev- och pakettjänster. För betalningsförmedling krävs inte något tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag. Betalningsförmedling är dock enligt lagen en verksamhetsgren som ett kreditmarknadsbolag typiskt får ägna sig åt. Det är också tänkbart att verksamheten inom det finansiella området kommer att utvecklas exempelvis genom distribution av ytterligare finansiella tjänster. Med hänsyn härtill bör finansieringsverksamheten och den verksamhet som har ett naturligt samband med den verksamheten bedrivas i ett kreditmarknadsbolag. I promemorian har föreslagits att Bank och Kassa skall få fortsatt möjlighet att bedriva såväl postverksamhet som finansieringsverksamhet i ett och samma bolag efter ombildningen till aktiebolag genom att ett undantag införs i lagen om kreditmarknadsbolag. Flertalet av remissinstanserna har avstyrkt förslaget. Därvid har bl.a. anförts att en blandad verksamhet kan komma att försvåra tillämpningen av lagstiftningen och tillsynen över bolaget. Regeringen delar den uppfattning som framförts av remissinstanserna beträffande nackdelarna med den föreslagna lösningen. I stället föreslås att affärsområdet och Kassa ombildas till ett aktiebolag, som huvudsakligen skall bedriva postverksamhet. Den finansieringsverksamhet som bedrivs i Bank och Kassa bör överföras till ett nybildat kreditmarknadsbolag, . De verksamheter som det nya bolaget skall få bedriva är att förmedla krediter, betalningar och andra finansiella tjänster. På samma sätt som när det gäller bör de begränsningar av verksamheten som skall gälla i kreditmarknadsbolaget skrivas in i bolagsordningen. Vidare bör i bolagsordningen föreskrivas att denna i vissa väsentliga delar inte får ändras utan regeringens godkännande. Inte heller i fråga om detta bolag bör regeringen, utan att först höra , godkänna ändringar i bolagsordningen som medför att bolagets verksamhetsförutsättningar ändras. Med denna lösning krävs ingen ändring i lagen om kreditmarknadsbolag. I detta sammanhang har tagit upp en fråga om banktjänster. Inspektionen har därvid bl.a. anfört följande. Före var den situationen att en bank lät sin verksamhet bedrivas av annan än bankens egen personal och i andra lokaler än bankens egna inte reglerad i lag. I syfte att göra det möjligt att tillhandahålla vissa banktjänster i butiker på mindre orter infördes en bestämmelse i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen enligt vilken får tillåta en bank att låta verksamheten bedrivas av annan än bankens egen personal och i andra lokaler än bankens egna om det finns särskilda skäl. Uttalandena i förarbetena till det aktuella lagrummet omfattar inte den situationen att en bank låter sin verksamhet bedrivas på postkontoren över hela landet. Tillstånd torde nu krävas för detta arrangemang i och med att bolagiseras. En lagändring som tar sikte på banktjänster utförda på postkontor bör därför genomföras . Enligt 2 kap. 3 a § bankrörelselagen får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillåta att en banks verksamhet bedrivs av annan än bankens egen personal och i andra än bankens egna lokaler. I förarbetena (prop. 1992/93:89 s. 170 ff.) anförde föredraganden inledningsvis att det redan fanns ett visst utrymme enligt den gällande lagstiftningen för att bankverksamhet skulle få drivas utanför bankens egna lokaler eller av andra än bankens anställda. Han hänvisade därvid till att statsmakterna verkat för avtalen om samarbete mellan Posten och Nordbanken. För att göra det möjligt för en bank att även träffa avtal med en butik på en mindre ort om att det i butikslokalen skall tillhandahållas vissa enklare banktjänster föreslogs att en ny paragraf skulle införas i bankrörelselagen. Av förarbetena framgår inte att avsikten varit att inskränka eller reglera den verksamhet som bankerna enligt redan träffade avtal tillhandahåller på postkontoren. En bolagisering av medför inte någon ändring i detta avseende och skäl att nu ändra bestämmelsen föreligger därför inte. slöt samarbetsavtal med Nordbanken och . Avtalet med Nordbanken avser förmedling av bankens tjänster på samtliga postkontor. Avtalet med avser kontorssamverkan och transaktionstjänster. har beslutat om inriktningen av Post- verkets samarbete med andra banker (prop. 1992/93:100 bil.7, bet. 1992/93:TU27, rskr. 1992/93:311). Mot bakgrund av detta har och Nordbanken slutit ett nytt långsiktigt samarbetsavtal. Avtalet innehåller ingen exklusivitetsklausul. Avtalet möjliggör ömsesidig uppsägning. 9 Samhällsåtaganden på postområdet Skälen för regeringens förslag: har ett antal särskilda samhällsåtaganden. Dessa uppdrag har huvudsakligen finansierat med egna medel. Att Postverket fått bära dessa kostnader beror på att statsmakterna i många fall funnit det enklare att ålägga att tillhandahålla dessa tjänster än att finansiera dessa uppdrag direkt över statsbudgeten. samhällsåtaganden är befordran av blindskriftsförsändelser och handikappservice i samband med postservicen. Mot bakgrund av den förestående ombildningen av till aktiebolag bör ersättas för kostnaderna för samhällsåtagandena. Regeringen kommer i det följande att redogöra för hur nämnda samhällsåtaganden inom postbefordringen bör lösas sedan ombildats till aktiebolag, liksom för frågan om distribution av tidningar och tidskrifter. 9.1 Distribution av tidningar och tidskrifter Befordran och utdelning av dagstidningar samt vecko- och facktidskrifter har inte omfattats av någon ensamrätt för . som kon- kurrens tillåtits vid befordran av tidningar och tidskrifter, har regeringen fram till fastställt prisnivån. utgick statlig ersättning till för det underskott i tidnings- och tidskriftsdistributionen som därvid uppkom. beräknades underskottet i tidnings- och tidskriftsdistributionen i en utredning som genomfördes inom till . har ca hälften av detta underskott kunnat kompenseras genom rationalisering och avgiftshöjning. har för avsikt att gradvis avveckla underskottet. Detta kommer att ske genom i huvudsak rationaliseringar men till viss del även genom avgiftshöjningar. Enligt vad regeringen erfarit avser att under denna anpassning visa hänsyn till dessa kunders ekonomiska situation. 9.2 Befordran av blindskriftsförsändelser ersätts för kostnaderna för befordran av alla slags blindskriftsförsändelser genom ett anslag över statsbudgeten. Ersättningen har dock kommit att begränsas till försändelser som skickas till eller från vissa institutioner. Ersättning för de försändelser som skickas portofritt mellan synskadade har inte utgått. Kostnaden för denna service beräknas till . Regeringen anser att bör få ersättning för kostnaden som är förenad med denna service för synskadade. Ersättning för förmedling av blindskrifter till eller från vissa institutioner finansieras med anslag över huvudtitel. Det anses angeläget att tillgängligheten till post- och kassaservice är god även för äldre och handikappade. tillämpar därför riktlinjerna för glesbygdsservicen generöst för sådana hushåll. Hög ålder eller sjukdom kan motivera att lantbrevbäraren gör avstickare till enstaka ensligt belägna hushåll. kostnad för denna merservice har beräknats till . Regeringen anser det angeläget att denna merser- vice även fortsättningsvis kan erbjudas äldre och handikappade i glesbygden. Regeringen föreslår därför att ersätts för kostnaden för att bibehålla denna service. 10.1 Mervärdesskatt på befordran av brev Skälen för regeringens förslag: övergång från myndighet till bolag medför att det nuvarande undantaget från skatteplikt till mer- värdesskatt för verkets befordran av brev m.m. (8 § punkt 7 lagen (1968:430) om mervärdeskatt) är tillämpligt. Undantaget avser sådana tjänster endast när de tillhandahålls av . Posten AB:s motsvarande tjänster kommer således att omfattas av skatteplikten till mervärdesskatt.