prop · GH03114 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehållFörhandlingarna om ett svenskt medlemskap i unionen (EU) bör kunna vara avslutade . Därefter skall en folkomröstning äga rum, vars utslag skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Eftersom ett medlemskap kräver att grundlagen ändras lämnas här förslag till sådana ändringar som bedöms nödvändiga för att ett medlemskap skall vara möjligt om folket i en omröstning gett sitt bifall till inträde i unionen. En anslutning till EU innebär att , liksom övriga medlemsländer, har att överlåta viss beslutanderätt till främst Europeiska gemenskapen, EG. I propositionen föreslås en på ett medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse. I fråga om regeringsformen föreslås därutöver endast en bestämmelse om val till . Dessutom föreslås ett par ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga svensk periodisk skrift. Innehållsförteckning 1Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 3 2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 6 3 Ärendet och dess beredning 7 4 och EG - en bakgrund 8 5 Europeiska unionen och EG-rätten - en översikt11 6 EG-rätt och nationell rätt - några allmänna utgångspunkter 15 7 Överlåtelse av beslutanderätt 20 7.1 Överlåtelse i allmänhet 20 7.2 Överlåtelse i samband med en EG-anslutning24 8 Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen 26 9 Ändringar i tryckfrihetsförordningen 28 10 Ikraftträdande 31 11 Författningskommentar 31 11.1 Lag om ändring i regeringsformen 31 11.2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen33 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkande (SOU 1993:14) 34 Bilaga 2 lagförslag 45 Bilaga 3 Lagförslag i departementspromemorian Ds 1993:36 49 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser 57 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. 2 LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformenHärigenom föreskrivs att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § regeringsformen[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 4 § Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. I lag meddelas också föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom Europeiska unionen. 10 kap. 5 § kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre Nuvarande lydelse fjärdedelar av de röstande förenar sig. Beslutanderätt, som beslut kan direkt grundar sig på också fattas i den ord- denna regeringsform och ning som gäller för som avser meddelande av stiftande av grundlag. föreskrifter, användningen av statens Föreslagen lydelse tillgångar eller ingående eller I annat fall kan uppsägning av beslutanderätt,som direkt internationella grundar sig på denna överenskommelser eller regeringsform och som förpliktelser, kan i avser meddelande av begränsad omfattning föreskrifter, använd- överlåtas till ningen av statens mellanfolklig organi- tillgångar eller ingående sation för fredligt eller uppsägning av in- samarbete, till vilken ternationella riket är eller skall överenskommelser eller bliva anslutet, eller förpliktelser, i till mellanfolklig begränsad omfattning domstol. Därvid får ej överlåtas till mellan-- överlåtas beslutanderätt folklig organisation för som avser fråga om fredligt samarbete, till stiftande, ändring eller vilken riket är eller upphävande av grundlag, skall bliva anslutet, riksdagsordningen eller eller till mellanfolklig lag om val till domstol. Därvid får eller fråga om ejöverlåtas begränsning av någon av beslutanderätt som avser de fri- och rättigheter fråga om stiftande, som avses i 2 kap. ändring eller upphävande Angående beslut i fråga av grundlag, riksdags- om överlåtelse gäller ordningen eller lag om vad som är föreskrivet val till eller om stiftande av fråga om begränsning av grundlag. Kan beslut i någon av de fri- och sådan ordning ej rättigheter som avses i 2 avvaktas, beslutar kap. Angående beslut i i fråga om fråga om överlåtelse överlåtelse genom ett gäller vad som är beslut, varom minst fem föreskrivet om stiftande sjättedelar av de av grundlag. Kan beslut i röstande och minst tre sådan ordning ej fjärdedelar av avvaktas, beslutar riks- ledamöterna förenar sig. dagen i fråga om Föreskrivs i lag att en överlåtelse genom ett internationell beslut, varom minst fem överenskommelse skall sjättedelar av de gälla som svensk rätt, röstande och minst tre får genom fjärdedelar av ledamöter- beslut i den ordning som na förenar sig. anges i första stycket Föreskrivs i lag att en föreskriva att också en internationell framtida, för riket bin- överenskommelse skall dande ändring i gälla som svensk rätt, överenskommelsen skall får genom gälla här i riket. beslut i den ordning som Sådant beslut får endast anges i andra stycket avse framtida ändring av föreskriva att också en begränsad omfattning. framtida, för riket bin- Rättskipnings- eller dande ändring i förvaltningsuppgift som överenskommelsen skall ej direkt grundar sig på gälla här i riket. Sådant denna regeringsform kan beslut får endast avse genom beslut av framtida ändring av överlåtas till begränsad omfattning. annan stat, till Rättskipnings- eller mellanfolklig orga- förvaltningsuppgift som nisation eller till ej direkt grundar sig på utländsk eller denna regeringsform kan, internationell i annat fall än som avses inrättning eller sam- i första stycket, genom fällighet. får beslut av också i lag Nuvarande överlåtas till annan lydelse stat, till mellanfolklig organisation eller till bemyndiga regeringen ut- eller annan Föreslagen lydelse myndighet att i särskilda fall besluta ländsk eller om sådan överlåtelse. internationell inrättning Innefattar uppgiften eller samfällighet. myndighetsutövning, får också i lag skall bemyndiga regeringen förordnande ske genom eller annan myndighet att ett beslut, varom minst i särskilda fall besluta tre fjärdedelar av de om sådan överlåtelse. röstande förenar sig. Innefattar uppgiften beslut i myndighetsutövning, skall fråga om sådan förordnande överlåtelse kan också ske genom ett beslut, fattas i den ordning som varom minst tre fjärdelar gäller för stiftande av av de röstande förenar grundlag. beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag. Har godkänt avtal om anslutning till Europeiska unionen sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §. får också i samma ordning som i fråga om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna besluta om införlivande med svensk rätt av gemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten. **FOOTNOTES** [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503 2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningenHärigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § och 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen[2] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 9 § Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat 1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror; 2. om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer 2. om förbud mot av anslutning till Euro- offentliggörande i peiska gemenskaperna; yrkesmässig 3. om förbud mot kreditupplys- offentliggörande ningsverksamhet av i yrkesmässig kreditupplysning, som kreditupplys- innebär otillbörligt ningsverksamhet av intrång i enskilds kreditupplysning, som personliga integritet innebär otillbörligt eller som innehåller intrång i enskilds oriktig eller personliga integritet missvisande uppgift, om eller som innehåller ersättningsskyldighet oriktig eller missvisande för sådant uppgift, om offentliggörande samt om ersättningsskyldighet för rättelse av oriktig sådant offentligggörande eller missvisande upp- samt om rättelse av gift; oriktig eller missvisande 3. om ansvar och uppgift; ersättningsskyldighet 4. om ansvar och som avser det sätt på ersättningsskyldighet som vilket uppgift eller avser det sätt på vilket underrättelse uppgift eller anskaffats. 5 kap. 1 § Ägare till periodisk Ägare till periodisk skrift skall vara svensk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk medborgare eller svensk juridisk person. I lag juridisk person. I lag får föreskrivas att även får föreskrivas att även utlänning med hemvist i utlänning eller utländsk riket får vara ägare juridisk person får vara till sådan skrift. ägare till sådan skrift. Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag. 3 Ärendet och dess beredning tillkallades den parlamentariskt sammansatta kommitté som kom att anta namnet Grund- lagsutredningen inför EG (Ju 1991:03). Utredningens uppdrag var att överväga vilka grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga om skulle komma att anslutas till Europeiska gemenskaperna. Därtill hade utredningen också i uppdrag att överväga på vilket sätt skulle kunna spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till borde ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om ett medlemskap. överlämnade sitt betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14), till statsrådet . Betänkandet sändes ut på remiss. I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt betänkande gjordes gällande bl.a. att dess förslag gick längre än som var nödvändigt och ett alternativt förslag efterlystes. I en inom utarbetad departementspromemoria, Våra grundlagar och EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36), lämnades därför förslag till alternativa författningstekniska lösningar. Promemorian sändes ut på remiss att behandlas tillsammans med utredningens betänkande. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2 och de förslag som lämnats i promemorian har intagits i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och finns tillgänglig i (Ds 1993:71). I denna proposition behandlas endast frågan om grundlagsändringar inför ett svenskt deltagande i den västeuropeiska integrationen. Därvid föreslås bl.a. två ändringar i tryckfrihetsförordningen. Ärendet har emellertid inte remitterats till Lagrådet eftersom de föreslagna ändringarna är av sådan beskaffenhet att dess hörande skulle sakna betydelse. Det har varit utmärkande för arbetet med regeringsformen och de konstitutionella reformer som i modern tid genomförts i vårt land att det byggt på en bred politisk enighet. Vid beredningen i av viktiga konstitutionella ärenden förekommer därför i de flesta fall överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Så har skett även i detta ärende. **FOOTNOTES** [2] Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1991:1500 4 och EG - en bakgrundRedan innan EG bildades hade aktivt verkat för ett nära samarbete med övriga länder i , bland dem de länder som utgör EG. bidrog till försöken inom dåvarande OEEC () att bilda ett stort frihandelsområde i på grundval av den s.k. Maudlingplanen. De förhandlingarna ledde dock inte till något resultat. I stället kom de sex länder som tidigare, , bildat den s.k. kol- och stålgemenskapen - , , , , och - att gå vidare och genom bilda Europeiska ekonomiska gemenskapen. Genom den s.k. bildade sju av de länder som stod utanför EG, bland dem , den europeiska frihandelssammanslutningen EFTA (). sökte , tillsammans med några andra EFTA-länder, vid återkommande tillfällen ett närmare samarbete med EG. lämnade in en associationsansökan till EG. hade den kommit till slutsatsen att fullt medlemskap inte kunde förenas med traditionella utrikespolitik. Förhandlingarna avbröts kort därefter - - efter ett franskt veto mot att , som ansökt om medlemskap, beviljades inträde. Sedan under general de motsatt sig majoritetsbeslut i och därför uteblivit från rådets möten, träffades den s.k. Luxemburgkompromissen. Den innebar att man kom överens om att ett land hade rätt att anmäla veto mot ett beslut som skulle strida mot det landets vitala intressen, oavsett vilken formell beslutsform som fördraget föreskrev. Luxemburgkompromissen kom att uppfattas som ett tecken på att EG:s överstatliga inslag tonades ned. I en ny svensk associationsansökan uteslöts därför inte möjligheten av ett svenskt medlemskap. Några egentliga förhandlingar kom inte till stånd. De samtal som fördes avbröts även på grund av ett franskt veto mot en av inlämnad ansökan om medlemskap. diskuterades här i också behovet av en särskild grundlagsregel för över- låtelse av konstitutionella befogenheter till internationella organisationer. Vad som därvid stod i blickpunkten var givetvis främst ett möjligt svenskt medlemskap i beslutades ett nytt tredje stycke i 81 § regeringsform. Det kom att populärt benämnas "EG-paragrafen" och inleddes med följande föreskrift: "Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen och , gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, må i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet." inleddes förhandlingar om medlemskap i för , och vilka resulterade i att dessa länder anslöts till EG . Även hade undertecknat anslutningsfördraget men valde att inte ratificera det sedan en majoritet av det norska folket i en folkomröstning avvisat ett medlemskap. I samband med dessa utvidgningsförhandlingar framförde den åter önskemål om att inleda förhandlingar, utan att utesluta någon möjlig anslutningsform. Inom EG hade emellertid vissa tankar på ett än närmare samarbete kommit att presenteras i de s.k. Davignon- och Wernerrapporterna. I dessa drogs riktlinjer upp för ett närmare utrikespolitiskt respektive ekonomiskt-monetärt samarbete. förklarade därför den att ett medlemskap inte längre var aktuellt för svensk del. Vår neutralitetspolitik ansågs inte kunna förenas med ett närmare utrikespolitiskt samarbete och inte heller med ett fullt utvecklat ekono- miskt-monetärt samarbete. Förhandlingarna mellan och EG avslutades och resulterade i ett frihandelsavtal för industrivaror som trädde i kraft och som alltjämt gäller. Liknande frihandelsavtal slöts också mellan EG och vart och ett av de övriga EFTA-länderna. Under de därpå följande åren kom EG-samarbetet att åtminstone på det politiska planet i viss utsträckning stagnera, även om medlemskretsen utvidgades med samt och år 1986.Genom kommissionens s.k. vitbok med ett handlingsprogram för genomförande av EG:s inre marknad senast /93 och den i huvudsak under framförhandlade Europeiska enhetsakten kom samarbetet åter att vitaliseras. I enhetsakten skapades nya möjligheter till majoritetsbeslut, främst i frågor som anknöt till den inre marknaden, stärktes Europa- parlamentets ställning och utvidgades samarbetet till nya områden. var den tullavveckling genomförd som förutsattes i frihandelsavtalen mellan EFTA-länderna och EG. Vid en ministerkonferens i mellan EFTA:s och EG:s medlemsländer förklarade deltagarna att målet borde vara att skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. I uttalade , i ett beslut om vissa riktlinjer för fortsatta deltagande i den västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66, UU24, rskr 245), att vi borde eftersträva ett så nära och varaktigt samarbete som möjligt på alla de områden som omfattades av den inre marknaden. Målet angavs vara att nå samma fördelar och åtaganden för medborgare, företag och institutioner i som i EG:s medlemsländer. Efter vissa preliminärer främst inleddes formella förhandlingar om ett . Målet var då inställt på att förhandlingarna skulle slutföras , , och ett träda i kraft , dvs. som EG:s inre marknad beräknades kunna fullbordas. Avtalet kom att undertecknas , dvs. försenat, och kan förmodligen, också senare än man inledningsvis hoppats, träda i kraft . Genom skapas ett gemensamt marknadsområde med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital och med ett system som syftar till att säkerställa att konkurrensen inom detta område inte snedvrids. Därutöver skapas ett närmare samarbete inom andra områden. Avsikten är också att gemensamma regler skall upprätthållas på ett enhetligt sätt. Genom ett i huvudsak traditionellt mellanstatligt avtal skall alltså åstadkommas ett system som i vissa avseenden skall efterlikna det överstatligt präglade EG-samarbetet. förhållande till EG kom att, parallellt med EES-förhandlingarna, utvecklas också på annat sätt. I en skrivelse till uttalade regeringen sin strävan att få till stånd ett riksdagsbeslut som tydligt uttryckte ambition att bli medlem i EG. Vid den följande riksdagsbehandlingen slogs bl.a. fast att "ett svenskt medlemskap i med bibehållen neutralitet ligger i vårt lands nationella intresse" (Skr 1990/91:50, UU8, rskr 74). I anslutning till riksdagsbehandlingen uttalade regeringen sin avsikt att, efter samråd i , ansöka om medlemskap i . inlämnades en svensk ansökan om medlemskap. De formella för- handlingarna om ett sådant medlemskap tog sin början . Inom EG har ett ytterligare viktigt steg tagits mot en fördjupad integration genom om en europeisk union (EU). Fördraget har - - trätt i kraft. Genom fördraget upprättas en union som i sig innesluter dels de tre nuvarande gemenskaperna, dels ett i vart fall inledningsvis rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och försvarspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Inom unionen sker det överstat- ligt präglade samarbetet fortfarande inom EG, dvs. de tre gemenskaperna, varav den tidigare Europeiska ekonomiska gemenskapen nu endast betecknas Europeiska gemenskapen. Till detta det egentliga EG-samarbetet förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar till en ekonomiskt-monetär union. Vad vi således nu står inför är frågan om ett svenskt medlemskap i . Såvitt nu kan bedömas bör förhandlingarna om ett svenskt medlemskap kunna vara avslutade . Därefter skall en folkomröstning i frågan äga rum. Dess utslag skall avgöra frågan om ett svenskt inträde i EU. har konstaterat - och i den delen fått stöd av en bred remissopinion - att ett svenskt medlemskap i vart fall förutsätter att regeringsformen ändras så att ges vidare möjligheter att överlåta beslutsbefogenheter till EG. En ändring av regeringsformen förutsätter två på varandra följande riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval. Vidare föreskriver grundlagen att måste förflyta mellan den tidpunkt då ett grundlagsändringsärende första gången anmäls i kammaren och riksdagsvalet. Även om således förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i ännu inte slutförts och ett definitivt svenskt ställningstagande till frågan om bör träda in i gemenskapen ännu inte tagits, bör ta ställning till de grundlagsändringar som bedöms nödvändiga för att ett medlemskap skall vara möjligt. I det följande används beteckningen EU för Europeiska unionen när medlemsländernas samarbete i hela dess vidd diskuteras, medan den alltjämt giltiga benämningen EG för Europeiska gemenskaperna används för den del av samarbetet som har överstat- liga inslag. Det är också EG-samarbetet som har betydelse ur konstitutionell synpunkt. 5 Europeiska unionen och EG-rätten - en översiktSedan nu trätt i kraft är det ett medlemskap i unionen som är aktuellt för del. Det har redan antytts att unionen i sig innesluter såväl det traditionella EG-samarbetet som ett samarbete i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik samt i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet inom unionen brukar beskrivas som ett samarbete i tre olika pelare. Till unionens första pelare hör samarbetet inom Europeiska ekonomiska gemenskapen, Kol- och stålgemenskapen och Euratom- gemenskapen. Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas dock numera endast Europeiska gemenskapen. Här inryms således de samarbetsområden som traditionellt förknippas med EG och som framgår av främst . Det gäller t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken, de grundläggande fyra friheterna (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital) och den inre marknaden i övrigt, transportpolitik och miljöpolitik. Nya samarbetsområden i denna första pelare är, enligt , först och främst upprättandet av en ekonomisk och monetär union. Andra nya samarbetsområden är bl.a. utvecklingsbistånd, kultur, utbildning och konsumentskydd. Inom unionens andra pelare sker ett mellanstatligt samarbete i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Det samarbetet gäller främst att sträva efter en gemensam hållning i sådana frågor och att vidta vissa gemensamma åtgärder. Samarbetet innefattar också "utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar" (artikel J.4). När det gäller den tredje pelaren, samarbetet i inrikes- och rättsliga frågor, anges nio samarbetsområden vilka medlemsländerna skall betrakta som "ärenden av gemensamt intresse". Dessa är asyl- och invandringspolitik, yttre gränskontroll för personer, narkotikabekämpning, internationell brottslighet, samarbete i civil- och straffrättsliga frågor samt tull- och polissamarbete. Det samarbete som totalt sett sker inom unionens ram är således långtgående. Men det är viktigt att framhålla den betydelsefulla skillnad i fråga om samarbetets karaktär som finns mellan å ena sidan den första pelaren och å den andra de andra och tredje pelarna. Samarbetet inom de andra och tredje pelarna är i allt väsentligt av traditionell mellanstatlig karaktär, även om det sker inom unionens ram och delvis i dess institutioner. Det samarbete som förekommer i dessa pelare förutsätter inte att medlemsländerna överlåter någon beslutanderätt till de gemensamma organen. Därmed ingår i det samarbetet inte heller den särskilda rättsordning som kommit att utvecklas för det egentliga EG-samarbetet. Det medför i sin tur att denna rättsordnings grundläggande principer inte gäller. Det innebär t.ex. att det i det samarbete som sker i den andra och tredje pelaren inte finns några sådana för medlemsstaterna och deras medborgare bindande EG-rättsakter som de förordningar och direktiv som beslutas av EG:s olika organ (se nedan). Inte heller är det som huvudregel möjligt att fatta majoritetsbeslut. Betydelsefullt är också att inte har någon kompetens inom dessa samarbetsområden. Den del av unionssamarbetet som har konsekvenser ur konstitutionell synpunkt är således det samarbete som ryms inom den första pelaren och då främst inom ramen för Europeiska gemenskapen. Av den anledningen kommer här att i det närmaste uteslutande behandlas följderna av en svensk anslutning till EG. Det som skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationellt samarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre grad än annars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter de på så sätt sammanförda befogenheterna av medlemsländerna gemensamt i ministerrådet.