prop · GH0330 · 1994-01-01 00:00:00 — Kampanjen genomförs i studiecirkelform och i samarbete med skogsägarorganisationerna och i många fall organisationer. En liknande kampanj, Kulturmiljövård i skogen, pågår också i samarbete mellan och . visar att ökade kunskaper på ett effektivt sätt kan byggas upp på frivillig väg och att ett större engagemang för naturvården kan stimuleras. Kampanjen betonar den enskilde markägarens ansvar för sin skog. Syftet är att öka såväl kunskapen som intresset och engagemanget och på så vis stimulera till ett ökat ansvarstagande i ett långsiktigt perspektiv. Även inom jordbruksområdet har insatser gjorts för att informera om dessa frågor. har anvisats särskilda medel för informationsinsatser. Genom länsstyrelserna, där de tidigare lantbruksnämnderna numera ingår, har verksamheten med ersättning för landskapsvård givit en utmärkt kanal för att sprida information om natur- och kulturmiljövårdsfrågor bland lantbrukare. Med tanke på den centrala betydelse som jordbruket har för bevarandet av en stor del av den biologiska mångfalden i anser jag det motiverat att göra en liknande satsning på jordbruksområdet som den som görs på skogsområdet. En informationskampanj bör därför genomföras av Jord- bruksverket i samarbete med och företrädare för näringarna. Särskilda resurser bör avsätts som ett engångsanslag för kampanjen. Jag återkommer med förslag till finansiering av kampanjen i min anmälan till budgetpropositionen . Jag har i denna fråga samrått med jordbruksministern. 2.8 Miljömässigt säker hantering av biotekniska organismer och främmande arter. Min bedömning: bör aktivt verka för att ett protokoll om kontroll av de miljömässiga riskerna med utsättning av biotekniskt förändrade organismer framförhandlas under konventionen om biologisk mångfald. Skälen för min bedömning: Användningen av den moderna biotekniken erbjuder många möjligheter, bl.a. för utveckling av miljövänliga produkter. kan användningen och frisläppandet av biotekniskt förändrade organismer medföra ekologiska risker. Utsättning av genetiskt modifierade organismer har endast skett i mycket liten omfattning i . Huvudsakligen har utsättningarna gällt olika forskningsprojekt med produktionsinriktade syften. Några negativa ekologiska effekter har inte påvisats av dessa begränsade försök. Den ekologiska bedömningen av effekterna av utsättning av genetiskt modifierade organismer är mycket likartad de bedömningar som bör göras vid utsättning av organismer utanför deras naturliga utbredningsområde, s.k. exotiska organismer. Det kan konstateras att sådana inplanteringar i många fall har resulterat i stora ekologiska problem. Inplanteringen av kanin i är ett av de värsta exemplena på att en exotisk art kan få stor spridning och konkurrera med inhemska arter och förorsaka stor skada på ekosystemen. Till de mer uppmärksammade fallen i hör mink som är en ursprungligen nordamerikansk art vilken spritts från minkfarmer och etablerat sig som en betydande faktor som påverkar fågelfaunans sammansättning i vissa delar av landet. Även om utsättningen av genetiskt modifierade organismer inte lett till några påvisade ekologiska problem är stor försiktighet med sådana utsättningar motiverad. Den långa raden av exempel på negativa ekologiska effekter av utsättning av exotiska organismer och de likartade ekologiska bedömningsgrunderna ger vid handen att stor försiktighet måste tillämpas vid utsättning av genetiskt modifierade organismer. Konventionen om biologisk mångfald ställer krav på reglering, hantering eller kontroll av de risker som är förenade med användningen och frisläppandet av biotekniskt modifierade organismer (artikel 8, punkt g). Det gäller i de fall sådana organismer kan bedömas ha miljöskadliga effekter och kan påverka bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald eller med hänsyn tagen till riskerna för mänsklig hälsa. Artikel 19 innebär bl.a. ett krav på informationsplikt vid export av biotekniskt förändrade organismer. Där stadgas att varje fördragsslutande part skall, direkt eller genom krav på varje fysisk eller juridisk person under dess jurisdiktion, tillhandahålla all tillgänglig information om den potentiellt skadliga effekten av de specifika berörda organismerna till den fördragsslutande part till vilken dessa skall införas. Den prövning som sker vad gäller utsättning av genetiskt modifierade (transgena) växter hanteras av efter samråd med bl.a. och bygger på regler i växtskyddslagen. Prövning av frisläppande av gentekniskt förändrade djur eller mikroorganismer är inte direkt reglerat i någon lag. Frisläppande av mikroorganismer har i något enstaka fall prövats med stöd av miljöskyddslagen (1969:387). För utsättning av andra organismer än genetiskt modifierade finns bestämmelser som reglerar utsättande av djur i bl.a. fiske- och jaktlagstift- ningarna. Användningen av främmande trädslag i skogsbruket regleras i skogsvårdslagstiftningen. Regleringssituationen är därmed splittrad och dessutom ofullständig. Förslag om mer heltäckande lagstiftning på bioteknikområdet föreligger både från Genteknikberedningen i betänkandet (SOU 1992:82) Gentekniken - en utmaning och från i betänkandet (SOU 1993:27) Miljöbalk. har också behandlat frågan om frisläppande av exotiska arter. Förslagen bereds inom . I konventionen om biologisk mångfald sägs att parterna skall undersöka behovet av och formerna för ett protokoll om säker överföring, hantering och användning av biotekniskt modifierade organismer som kan ha en skadlig effekt på biologisk mångfald. Detta arbete har redan inletts genom de resolutioner som den mellanstatliga förhandlingskommittén, på svenskt initiativ, fattade beslut om vid det avslutande för- handlingsmötet. Där tas denna fråga upp som en prioriterad uppgift, vilken skall börja behandlas redan innan konventionen trätt i kraft. En särskild expertpanel under , med representanter för ett tiotal regeringar, har avslutat sitt arbete med en rapport med förslag till innehåll i ett sådant protokoll. Rapporten skall ligga till grund för beslut vid det första mötet med de länder som signerat kon- ventionen, vilket kommer att hållas . På det internationella planet arbetar också med bioteknikfrågorna. Institutet har etablerat en internationell expertpanel på bioteknikområdet. Jag anser att en tillfredsställande bedömning av de miljömässiga riskerna med biotekniska organismer är av så stor betydelse att ett protokoll om regler för export och import av genetiskt förändrade organismer och andra biotekniska produkter bör förhandlas fram för att ge frågorna en internationell hemvist i konventionen om biologisk mångfald. Det är särskilt viktigt med tanke på de risker som föreligger med en okontrollerad export av dylika organismer. bör aktivt verka för att ett protokoll förhandlas fram och snabbt träder i kraft. 2.9 Miljökonsekvensbeskrivningar Min bedömning: Samlade regler för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i jordbruket bör utarbetas. Deras närmare utformning bör övervägas ytterligare. Behovet av regler för MKB inom fiskets område bör övervägas mot bakgrund av de bedömningar som utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter gör. Skälen för min bedömning: I konventionen om biologisk mångfald sägs att varje part skall, så vitt möjligt och om lämpligt, införa lämpliga procedurer som kräver miljökonsekvensbedömning av sådana av deras föreslagna projekt som kan få betydande skadliga effekter på den biologiska mångfalden, i syfte att undvika eller minimera sådana effekter (artikel 14). I den departementspromemoria som utarbetats i Miljö- och naturresursdepartementet har närmare analyserats behoven av ändringar i svensk lag för att tillgodose bestämmelserna i konventionen. Särskilt har behovet av bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i skogs- och jordbrukslagstiftningarna analyserats, då dessa lagar inte är anknutna till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., i vilken be- stämmelser finns om miljökonsekvensbeskrivningar. I promemorian konstateras att i ett yttrande funnit att det med stöd av gällande författningar är möjligt att kräva MKB i så gott som samtliga fall där någon avser utföra tillstånds- eller samråds-pliktiga åtgärder i jordbruksverksamhet. Verket har därför inte funnit skäl att lämna förslag till nya bestämmelser med krav på MKB, vare sig i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark eller någon annan lag. En lång rad andra författningar som innehåller bestämmelser om prövning av olika typer av verksamhet med avseende på deras miljömässiga effekter identifieras också i promemorian. Sedan promemorians tillkomst har beslutat att regler om miljökonsekvensbeskrivningar skall införas i skogsvårdslagstiftningen. För egen del konstaterar jag att jordbrukets verksamhet har betydande inverkan på landskapet och är av stor betydelse för den biologiska mångfalden, liksom för odlingslandskapets kulturvärden. Jag anser därför att det i likhet med vad som gäller för skogsbruket, bör finnas samlade bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i jordbruket. Den närmare utformningen och avgränsningen av sådana bestämmelser behöver dock övervägas närmare. Jag har i denna fråga samrått med jordbruks- och kulturministrarna. Jag avser att återkomma till regeringen denna fråga i ett annat sammanhang. Utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter (Jo 1992:03), som skall lämna sitt slutbetänkande , överväger, enligt vad jag har erfarit, behovet av att införa regler om miljökonsekvensbeskrivningar på fiskets område. Mot bakgrund av utredningens övervägande bör behovet av miljökonsekvensbeskrivningar inom fisket tas upp till prövning . Jag vill också framhålla att bevarande av den biologiska mångfalden givetvis måste beaktas till fullo i de miljökonskevensbeskrivningar som görs inom andra samhällsverksamheter. Jag tänker då närmast på infrastrukturbyggande, såsom vägar och järnvägar eller husbyggen, vilka bl.a. kan ha en avskärmande effekt på de ekologiska systemen och försämra djurs och växters spridningsmöjligheter. Sådan fragmentering kan, som jag tidigare framhållit (avsnitt 1.1), leda till genetisk utarm- ning och öka risken för att en art eller population dör ut. 2.10 Internationell uppföljning Min bedömning: Uppföljning av konventionen om biologisk mångfald bör ges en tematisk inriktning uppdelad på olika regioner. Uppföljnings- diskussionerna bör föras i FN:s regionala kommissioner och i FAO:s regionala kommissioner för skogsbruk, jordbruk och fiske. Konkret uppföljningsarbete bör även bedrivas inom andra mellanstatliga samarbetsorgan. Skälen för min bedömning: Uppföljning av arbetet på det internationella planet kommer att ställa särskilda krav på ett samlat agerande och på nya samarbetsformer mellan olika internationella organ. Den övergripande uppföljningen av besluten från om miljö och utveckling skall ske i den nybildade Kommissionen för hållbar utveckling (Commission on Sustainable Development - CSD). Uppföljning av konventionen om biologisk mångfald skall ske vid dess partskonferens. Formerna för denna uppföljning har ännu inte diskuterats av konventionens parter. Enligt konventionens artikel 26 skall parterna avge regelbundna rapporter om de åtgärder de har vidtagit för att genomföra konventionen, vilket bl.a. skall inkludera en bedömning av åtgärdernas effektivitet vad gäller att uppfylla konventionens målsättningar. Jag bedömer att nationella handlingsprogram eller aktionsplaner för bevarande och hållbart nyttande av biologisk mångfald kommer att bli den huvudsakliga redovisningsformen inom ramen för konventionen. Jag anser att uppföljningen, med tanke på det stora antalet parter och konventionens vida omfattning, måste ges en tematisk inriktning i form av sektorsvisa eller mediavisa redovisningar. Därutöver bör samlade bedömningar av situationen göras, vilka av praktiska skäl inte kan ges samma djup som de tematiska genomgångarna. Med tematiska sektorsvisa eller mediavisa uppföljningar menar jag t.ex. att fiske kan tas upp separat, alternativt i kombination med förvaltning av kustnära landom- råden. Jordbruk och skogsbruk kan diskuteras separat eller i kombination i form av begreppet markanvändning. Vilken indelning som väljs bör bli avhängigt av de rapporterande ländernas förutsättningar. Konventionen har signerats av inte mindre än 160 länder. För att åstadkomma en konstruktiv dialog i en mindre krets länder med liknande ekologiska, ekonomiska och sociala förhållanden bör den sektorsvisa eller mediavisa uppföljningen förläggas till FN:s regionala ekonomiska kommissioner. Därvid kan förhoppningsvis också en för regionen lämplig uppläggning på den tematiska eller mediavisa diskussionen åstadkommas. De regionala kommissionerna bör rapportera vidare till kon- ventionens partskonferens. Om det bedöms lämpligt eller nödvändigt (bl.a. beroende på hur den sektorsvisa eller mediavisa diskussionen läggs upp) kan i vissa regioner den tematiska diskussionen med fördel förläggas till FN:s livsmedels- och jordbruksorgans (FAO) regionala skogs-, fiske- eller jordbrukskom- missioner. Då bör vidarerapporteringen till konventionens partsmöte gå igenom FAO:s centrala kommissioner för skog, jordbruk resp. fiske. Så bör enligt mitt förmenande ske inom den europeiska regionen. Inom CSD kommer även den biologiska mångfalden att följas upp som ett led i kommissionens ansvar att svara för den samlade uppföljningen av besluten från . Syftet med CSD:s uppföljning av biologisk mångfald är framför allt att främja samordning med andra insatsområden av betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Enligt min bedömning innebär detta att den ordning jag skisserat för uppläggningen av det nationella arbetet kan passa väl in i det internationella uppföljningsarbetet. De areella näringarnas myndigheter bör ha ansvaret för att sköta rapporteringen i de regionala FAO-organen vad gäller bevarande av biologisk mångfald inom sin sektor. Därutöver skall ha huvudansvar för rapportering vid konventionens partsmöten, och för den samlade bedömningen av miljösituationen i i enlighet med gällande principer för ansvarsfördelning mellan miljö- och sektorsmyndigheter. 3 Vissa åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald 3.1 Skyddade områden Min bedömning: En fortsatt hög ambitionsnivå bör gälla för inrättande av skyddade områden. Skälen för min bedömning: Inom naturvårdsområdet har betydande insatser gjorts för att dels skydda värdefull naturmark, dels verka för förändringar av samhällsverksamheter som negativt påverkar naturvärdena och på olika sätt utgör ett hot mot den biologiska mångfalden. Jag kan konstatera att det trots dessa omfattande insatser ännu återstår mycket att göra. Hotbilden för ett stort antal djur och växter skärps fortfarande. Diskussionen inom naturvårdsområdet har bl.a. rört målsättningen för skyddet av värdefulla naturområden. Den har framför allt gällt om ytterligare skyddade områden behöver inrättas och om det skall fastställas ett procentmål för andelen skyddad mark i . har utarbetat en naturvårdsplan för , i vilken föreslås målsättningar för säkerställandearbetet inom olika naturtyper. Verket har också utarbetat en nationalparksplan i syfte att inrätta nationalparker som utgör ett representativt urval av särskilt skyddsvärda naturområden inom alla naturgeografiska regioner i landet. I den redovisning av miljötillståndet som jag lämnade i samband med årets budgetproposition (se prop. 1992/93:100 bil. 15) framgår bl.a. att det lagstadgade skyddet för värdefulla naturområden omfattar totalt av landyta. Sett med utgångspunkt i olika naturtyper och olika delar av landet är skyddsarealen dock mycket varierande. Inom t.ex. den produktiva delen av skogsekosystemen omfattar andelen skyddad mark endast , varav den helt dominerande delen återfinns ovan den s.k. skogsodlingsgränsen, dvs. i fjällnära områden. Endast av den produktiva skogsmarken är skyddad nedanför det fjällnära området. Det visar på ett fortsatt stort behov av skyddsområden i skogslandskapet främst i södra och samt norra kustland. Enligt naturvårdsplan för är för sjöar och vattendrag, liksom för miljöer, antalet skyddade områden mycket begränsat. Vissa områden är skyddade därför att de är belägna i anslutning till skyddsområden på land. Även vissa fågelsjöar och ett fåtal fors- sträckor i och är skyddade med stöd av naturvårdslagen. Ett tiotal sjöar är också skyddade med stöd av miljöskyddslagen som s.k. miljöskyddsområden. I sammanhanget bör också nämnas det skydd som våra orörda älvar åtnjuter med stöd av naturresurslagen, vilket är av stor betydelse för den biologiska mångfalden, bl.a. den naturligt reproducerande laxen. Inom många naturtyper är kunskapen om skyddsbehoven ännu mycket otillfredsställande och behöver förstärkas. Som exempel kan nämnas sjöar och vattendrag där i samarbete med inlett programarbete för en riksomfattande inventering av dessa naturtyper. Vid bolagiseringen av undantogs stora arealer mark med högt naturvårdsvärde samt praktiskt taget alla fjällnära marker från marköverföringen till det nybildade bolaget. Det innefattade bl.a. ungefär 300 av ca 700 Domänreservat. Det beslöts att befintliga eller blivande naturreservat/nationalparker skall förvaltas av staten (prop. 1991/92:134). Därigenom kom betydande områden av stort naturvårdsvärde att skyddas för framtiden. Arbetet med att genomföra reservatsbildningen på dessa marker pågår. Jag anser att en hög ambitionsnivå skall gälla för skyddet av värdefulla naturområden . De akuta behoven är särskilt tydliga inom skogslandskapet. Efter förslag i propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226) har därför en förstärkning av resurserna för investeringar på miljöområdet skett. Det innebär en höjning av anslaget till investeringar på miljöområdet med till sammanlagt för /94. Vid bedömningen av hur stor andel mark eller vatten som behöver skyddas i reservat måste hänsyn tas till andra åtgärder som vidtas för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Som jag redogjort för måste ökad tyngd nu läggas vid att miljöanpassa olika samhällsverksamheter. Hur den miljöanpassningen lyckas har stor betydelse för omfattningen av det skyddsbehov som måste tillgodoses genom reservatsbildning. Vidare är skyddsbehoven troligen mycket varierande inom olika naturtyper. Våra kunskaper om de långsiktiga skyddsbehoven är också mycket varierande för olika naturtyper. Mot den bakgrunden är jag nu inte bredd att föreslå något långsiktigt generellt arealmål för reservatsavsättningar. Jag anser dock, i likhet med jordbruksministern, att ett mål på skyddad mark inom skogsekosystemen nedanför skogsodlingsgränsen inte är uteslutet. I enlighet med den skogspolitiska propositionen har regeringen gett och i uppdrag att bl.a. följa upp hur reservatsavsättningarna och de olika åtgärderna i skogsbruket bidrar till att uppfylla miljömålet. I övrigt bör de målsättningar för skyddsbehov som ger uttryck för i Naturvårdsplan för kunna ligga till grund för det fortsatta arbetet med att precisera skyddsbehoven. Jag vill dock understryka att en fortsatt hög ambitionsnivå vad gäller avsättande av skyddade områden är viktig, bl.a. för det långsiktiga skyddet av särskilt känsliga naturtyper och arter. Även i det korta perspektivet, i avvaktan på att en miljöanpassning av samhällssektorerna når full effekt, är en hög ambitionsnivå mycket angelägen för att tillgodose behovet av refugier för hotade arter i olika naturtyper. För att påskynda inrättandet av naturskyddsområden och för genomförande av nationalparksplanen behövs tillfälliga förstärkningar på länsstyrelserna för att ta fram nödvändigt beslutsunderlag, såsom inventeringar, skötselplaner och föreskrifter. Enligt vad jag erfarit finns möjligheter att genom resurser för arbetslivsutveckling genomföra sådana angelägna insatser. Jag har i denna fråga samrått med arbetsmarknadsministern. För att påskynda arbetet med att ta fram ett fullgott underlag om särskilt skyddsvärda naturområden inom t.ex. skärgårdar, sjöar och lövskogar, bör riksomfattande inventeringar inledas. Erforderligt underlagsmaterial för dessa inventeringar behöver tas fram skyndsamt. Även här finns möjlighet att använda arbetsmarknadspolitiska resurser för dessa angelägna insatser. Skötsel av områden som är skyddade med stöd av naturvårdslagen Användningen av olika medel inom naturvårdsektorn har bl.a. behandlats i . Verket föreslår bl.a. att NOLA- och landskapsvårdsmedel skall kunna användas för skötsel av genom naturvårdslagen skyddade områden såsom naturreservat m.m. Detta förslag har avvisats av flera remissinstanser, bl.a. . Jag delar i huvudsak remissinstansernas uppfattning men menar att det i vissa fall är naturligt att NOLA- och land- skapsvårdsmedel kan komma att användas i skyddade områden. Jag tänker då på det faktum att det inom ett odlingslandskap för vilket det utgår landskapsvårdsersättning är mycket troligt att vårdkrävande biotoper som skyddas av det nya biotopskyddet kan komma att finnas. Det är då naturligt att dessa resurser används även för vårdkrävande områden som skyddas med stöd av biotopskyddet. Jag återkommer senare till denna fråga (avsnitt 3.3). Vad gäller övriga förslag i rapporten finner jag att dessa i allt väsentligt redan genomförts eller arbete inletts för att genomföra dem. En genomgång av samtliga skyddade områden med avseende på skyddsstatus, motiv och skötselsituation har gjorts. De administrativa rutinerna för skötsel av skyddade områden har väsentligt förenklats och effektiviserats. Organisationen av skötseln har setts över. Det ankommer på att inom ramen för sin fortlöpande resultatredovisning även redovisa arbetet med effektivisering av vård och skötselinsatser, samt hur vårdinsatserna svarar upp mot motiven med de områden som har skyddats med stöd av naturvårdslagen. Jag finner därför inte anledning att föreslå några särskilda åtgärder med anledning av . Jag vill i sammanhanget framhålla möjligheten att i större utsträckning utveckla samarbetet med frivilligorganisationer eller bygga upp ett samarbete med intresserade kommuner som på frivillig basis har intresse av att sköta naturre- servat och andra skyddade områden. Det innebär dock inte att staten frånhänder sig ansvaret för vård och skötsel av de områden av nationellt eller regionalt intresse som skyddats med stöd av naturvårdslagen. Det ansvaret ligger fast. Mot bakgrund av den ökning av skyddade områden som kommer att ske med den ökade resurstilldelning som beslutats kommer behovet av vårdinsatser att öka. Jag vill därför framhålla att det är angeläget att utveckla nya långsiktiga finansieringsformer för de insatser som behövs i vårdkrävande naturreservat eller naturvårdsområden. I det aktionsprogram för naturvård - Natur 90 - som redovisade , föreslogs bl.a. inrättande av länsvisa fonder för skötsel av skyddade områden. Någon sådan länsfond har ännu inte tillkommit. Enligt vad jag har erfarit har frågan om inrättande av en länsfond börjat utredas i län. Fondkonstruktionen har dock använts i andra mer begränsade sammanhang. Det senaste exemplet är den nyinrättade i söder om . Här har Natur- vårdsverket, , och kommuner gemensamt bidragit till en fond för parkens vård och förvaltning. Jag anser att bör ta initiativ till att närmare klarlägga förutsättningarna för att inrätta länsvisa fonder för vård och förvaltning av natur- skyddade områden och att redovisa ett förslag till regeringen . Ytterligare vårdinsatser inom redan skyddade områden är angelägna. Även för dessa insatser är det, enligt vad jag har erfarit, möjligt att an- vända arbetsmarknadspolitiska resurser. 3.2 Markavvattning Min bedömning: Skyddet för våtmarkerna stärks genom bestämmelser om förbud mot markavvattning i de delar av Syd- och som hyser en liten andel kvarvarande våtmarker. Markavvattning i de områden som utpekats som särskilt skyddsvärda enligt våtmarkskonventionen förbjuds. Den riksomfattande våtmarksinventeringen bör slutföras genom inventering av . Skälen för min bedömning: beslutade (prop. 1990/91:90, bet.