prop · GH03158 · 1994-01-01 00:00:00 — På så sätt skall också arbetet med den praktiska tillämpningen av principen om sektorsansvar inom natur- vårdsområdet föras vidare. Det är angeläget att det givande samar- betet mellan och om biologisk mångfald i akvatisk miljö fortsätter och utvecklas. : Utredningen skall bl.a. "...bedöma det svenska yrkesfiskets förutsättningar och utvecklingsmöjligheter med beaktande av bl.a. europaintegrationen och beståndsut- vecklingen...". Utredningen tar som utgångspunkt ett svenskt EU- medlemskap . Detta ger utredningen en prägel av kortsiktighet där förutsättningarna och utvecklingsmöjligheterna ses i ett perspektiv på 1-1,. Förslagen begränsas därmed också i stora drag till tekniska anpassningar av regler och stöd till det som gäller inom EU. RRV efterlyser en mer grundläggande analys av nä- ringens förutsättningar och utvecklingsmöjligheter på lång sikt kopplat till de fiskepolitiska målsättningarna. Denna koppling är i vissa delar otydlig. Det är därför svårbedömt om förslagen i enlighet med näringspolitikens mål ska verka för en livskraftig fiskenäring anpassad till en fri marknad eller om det är regionalpolitiska eller andra mål som varit vägledande för utredningen. När det gäller even- tuell statlig stödgivning hade det varit en fördel om utredningens direktiv haft en bredare ansats där grunderna för statligt stöd ifrågasatts och förväntade effekter utvärderats. har utredningen fått i uppgift att utreda "...i vilka fall och under vilka former statligt stöd ska kunna lämnas..." med avseende på och förhållandena inom EU. innebär inte att övertar EU:s fiskepolitik. Även inom ramen för ett eventuellt EU-medlemskap finns utrymme för en nationell fiskepolitik avseende val av stöd och stödnivå. Med en bredare ansats skulle också konsekvenserna för en näring som står utanför vissa av EU:s stöd kunnat beaktats. En kortsiktig strategi med en förtida anpassning till EU:s regel- och bidragssystem riskerar, särskilt vid ett eventuellt nej till EU, att bli kostsam för näringen och staten i form av nya kursändringar i fiskepolitiken med dålig förutsägbarhet för näringen och nya omställningskostnader som följd. Möjligtvis hade en bredare analys underlättats om allmänintresset i större utsträckning varit represen- terat i utredningen. Även med hänsyn tagen till den parlamentariska referensgrupp som knutits till utredningen hade t.ex. en konsument- representation kunnat ge översikten av svensk fiskerinärings framtid en mer allsidig belysning. Den statliga fiskeadministrationen utreddes av Statskontoret 1990. Enligt direktiven var en central myndighetsfunktion på fiskeområdet given, antingen som egen myndighet eller sammanslagen med den centrala myndigheten på jordbrukets område. Vissa av de frågeställningar som då utreddes kan komma att behöva omprövas i ljuset av ett ickemedlemskap resp. ett medlemskap i . fanns 3 823 yrkesfiskare inkl. binäringsfiskare. Enligt utredningens siffror var fiskets förädlingsvärde till producentpris vilket motsvarade ca 1/2 * av den totala bruttonationalprodukten. I ljuset av detta kan det ånyo finnas behov att pröva om näringen är i behov av en egen central myndighet som kostar ca . RRV efterlyser därför en ny prövning av den statliga fiskeadministrationens struktur och dimen- sionering så fort de yttre omständigheterna av ett EU-medlemskap klarnat. Utredningen föreslår att ansvar utvidgas inom ett flertal områden. Regeringen skriver följande i prop. 1993/94:100 bil. 1: "Att utveckla verksamheten har riskerat att få högre prioritet än att ifrågasätta den. Detta förhållningssätt bör ändras. De analyser av den offentliga verksamheten som i fortsättningen skall göras bör i stället ha en förutsättningslös inriktning." RRV anser mot bakgrund av ovanstående att utredningen inte tillräckligt belyst de bakom- liggande motiven till några av förslagen avseende nya åtaganden, bl.a. ett ansvar för kunskap om utbildningsmöjligheter, informationsansvar angående fiskresursens fördelning mellan sport- och yrkesfiskare samt ett uttryckligare ansvar för vattenbruket. Statskontoret: Eftersom fortfarande befinner sig i förhand- lingar med EG om bl.a. förutsättningarna för stöd till yrkesfisket är det enligt Statskontorets bedömning inte möjligt att samlat värdera de i utredningen framlagda mycket detaljerade för- slagen. Statskontoret väljer därför att endast kommentera några speciella områden. Det synes också vara mycket angeläget att redan nu planera för att följa upp fiskepolitiken efter avslutade förhand- lingar med EG. : Utredningen har tagit del av uppgifter som indikerar att det förekommer ett omfattande kommersiellt fiske vid sidan av det som redovisas i den officiella statistiken. Detta för- hållande har också observerats av SCB som dels omnämner det i den årliga fiskeöversikten dels tog upp det i sin anslagsframställan, Statistik 96, där det framfördes behov av att få en indikation om dess omfattning. Det som avses är ett fiske där försäljningen går vid sidan av de fångstmottagare som är kända av SCB. Den nya fiskelag som träder i kraft kräver yrkesfiskelicens för att bedriva ett yrkesmässigt, dvs. Genom att licens- innehav också innebär krav på rapporteringsskyldighet om fångster m.m. innebär den nya fiskelagen förbättrade möjligheter att statis- tiskt belysa hela det kommersiella fisket. Utredningen anser det angeläget att följer upp och utvärderar den nya fiske- lagens effekter bl.a. då den nya lagen förväntas förbättra det kustnära fiskets utvecklingsmöjligheter. SCB anser att en uppföljning av den nya fiskelagen också bör omfatta frågan huruvida statistiken över det kommersiella fisket verkligen blir mer hel- täckande än . : I betänkandets block I görs på ett i huvudsak bra sätt en bred beskrivning av det svenska fisket. Det framgår dock inte särskilt klart av redovisningen hur efterfråge- och avsättnings- förhållandena ser ut för fiskerinäringen. När konsumtionen av fisk och fiskprodukter redovisas i avsnitt 14 borde exempelvis ha påpekats att andelen svenskfångad fisk av konsumtionen i flertalet fall är relativt låg. Endast för sill/strömming och vissa sötvattensarter är andelen hög. För sill är avsättningsproblemen betydande och fångstkapaciteten stor. Den reglering som var i kraft till utgången av , har i mycket hög grad varit en förutsättning för att kunna upprätthålla sillfisket inkl. sill som avsätts som foderfisk. Prisstegringen i konsumentledet har varit mycket hög för speciellt torsk. Prisutvecklingen på torsk och sambandet med konsumtionsutveck- lingen kommenteras knappast alls. i : I utredningen anges att fiskets miljöpåverkan i de flesta fall är obetydlig eller obefintlig. anser därför att utifrån de miljömål samhället anslutit sig till i handlingsprogrammet "" är det särskilt viktigt och - inte minst mot bakgrunden av sektorsansvar - att miljöeffekterna av fisket utreds i de fall där man kan befara påver- kan. bör beslutsamt verka för förhindrande av över- fiske. De nu från norsk sida planerade oljeborrningarna i utgör ett helt nytt hot mot det mest artrika och produktiva fiskeom- rådet förfogar över. Oljespill ger effekter i hela ekosyste- met (bottenfauna, plankton och fisk) bl.a. genom giftiga koncentra- tioner, som förstör organismens biologi, oljestress (bl.a. ändrade signalsystem och toleransnivåer mot andra miljöfaktorer), oljesmak hos vissa fiskarter. Även borrslammet ger effekter på närmiljön. Oljeborrningen innebär dessutom stora fysiska begränsningar i fisket, ökade avfallsproblem och redskapsförslitning inom större områden än själva utvinningsområdet. Utomordentligt stora värden för svensk fiskerinäring ligger inom påverkansområdet för aktuella exploate- ringsområden. Innan miljöeffekterna noggrant utretts är avvisande till en oljeprospektering i . vill understryka behovet av att medel ställs till förfogande för att bekosta förrättningskostnader för ansökningar som lämnats in till länsstyrelserna före . Läns- styrelsen vill också nämna att ytterligare ett antal vatten i länet är av sådant allmänt värde ur fritidsfiskesynpunkt att fiskevårdsom- råde bör bildas. i län: Under övriga miljöstörningar redovisas en rad problem. Här borde det vara på sin plats att kommentera den kraftiga tillväxten av mellanskarv och de akuta problem som drabbat fiskbeståndet, framför allt ål och ålfisket. Även om det inte ännu är något problem för fiskarena i län bör det ändå framhållas angelägenheten av att noga följa gråsälens tillväxt i . Som bekant är sälproblemen mycket stora i och . Fiskare i län har rapporterat att sälbeståndet ökat bl.a. i sälreservatet vid Örösankor i men också i sund. Utredningen kommenterar inte bristerna i den svenska yrkesfiske- statistiken. Då denna är så omvittnad och livligt diskuterad framför allt vad gäller fiskarenas låga respekt för loggboksredovisningen anser att denna del borde kräva en kommentar i utred- ningen. För läns vidkommande med sitt betydande ålfiske är bristerna i ålfiskestatistiken mycket besvärande. Problemet ligger som bekant i att SCB grundar sin statistik på var förstahandsmot- tagaren är bosatt. Många uppköpare finns på sydkusten och därmed redovisas en betydande del av bl.a. läns ålfångster som fångster tagna på sydkusten och inte på i SCB:s statistik. och dåvarande har vid upprepade tillfällen påtalat bristerna i fiskeristatistiken. I utredningen konstateras vad gäller vattenbruket att det råder stor skillnad mellan tillståndsgiven produktion och verklig, genom att vissa företag inte utnyttjar sina tillstånd. Detta gäller endast i liten utsträckning i län, eftersom lämnade tillstånd enligt miljöskyddslagen i stor utsträckning varit tidsbegränsade. Konsumentberedningen: Lönsamheten i sill/strömmingsfisket har länge varit dålig och omfattande statligt stöd har utgått. Fångsterna har överstigit efterfrågan på sill/strömming för konsumtionsändamål. Sill/strömmingsflottan har med andra ord varit överdimensionerad. Export av beredd sill från till EG försvåras av en tull. Vid ett svenskt EG-inträde bortfaller detta hinder, eventuellt, enligt svenska önskemål, vid anslutningen utan övergångsarrange- mang. Utredningen framhåller att avsättningen av svensk vara därmed skulle kunna öka. Den troliga omfattningen och effekten av en försäljningsökning för sill/strömmingsfisket har dock inte beräknats. Utredningen har inte heller diskuterat möjligheterna av ökad importkonkurrens på den svenska marknaden efter ett EG-inträde och effekterna härav för svenskt fiske och på den svenska prisnivån. Enligt riksdagsbeslut om de fiskeripolitiska målen skulle samhällets stöd till fisket endast utgå för fisk till humankonsum- tion. Denna grundtanke har i praktiken övergivits och stöd har utgått till riktat fiske av sill till foder. Bl.a. detta har lett till att en ökande del av fiskets fångster nu utgörs av foderfisk. Detta fiske var i ton räknat den största posten av saltsjöfiske och i kronor, före prisstöd, den tredje största posten efter torsk och sill/strömming till humankonsumtion. Det ökade beroendet av foderfisk är olyckligt. Riktat foderfiske är förbjudet enligt . kräver i medlemskapsförhandlingarna undantag från förbudet. Utredningen har gått förbi detta problem och har inte utrett konsekvenserna av olika handlingsvägar. Enligt utredningens direktiv bör förutsättningar skapas för en stark och konkurrenskraftig fiskerinäring. Utredaren skulle därför göra en analys av fiskerinäringens kostnads-, marknads- och konkur- renssituation i jämförelse med viktigaste konkurrentländer. En sådan analys saknas. Inte minst borde man ha diskuterat konsekven- serna för del av en anslutning till EG:s fiskeripolitiska mål, som bl.a. syftar till en neddragning av fiskekapaciteten. delar utredningens uppfattning att det är av yttersta vikt för hela näringen att får ett marknadstillträde vid ett medlemskap, dvs. total tullfrihet utan några övergångsbestämmelser eller begränsningar. Detta är speciellt viktigt eftersom vissa produkter med stor betydelse för svensk fiskerinäring undantagits i , bl.a. sill, lax, makrill, räkor och havskräftor. : Situationen för laxen, och speciellt för de återstående få och svaga naturreproducerande stammarna av Östersjö- lax, är som framgår av utredningen prekär. Det akuta hotet kommer främst från de, sannolikt primärt miljöbetingade, repro- duktionsstörningar som blivit kända under beteckningen "M74". I bakgrunden finns dock också gamla försyndelser i form av ett pågående överfiske på de naturlekande stammarna under havsfasen, där de ingår i det blandbestånd som utgör underlaget för havsfisket efter lax i södra . Detta underlag består till av kompensationsodlad lax, som är mindre känslig för ett hårt fisketryck. Det har därför varit möjligt att fortsätta fisket på blandbeståndet tills vissa av de naturlekande stammarna nått utrotningens gräns redan innan de M74-betingade yngelförlusterna tillkom som ett ytterligare hot. Det är därför av största vikt att de nödvändiga forskningsinsatserna för att klarlägga M74-problematiken kombineras med effektiva fiskeregleringsbestämmel- ser för att skydda de naturreproducerande bestånden. I är det ytterligt svaga beståndet av naturreproducerande Gullspångslax utsatt för samma riskbild i form av överexploatering i ett blandbestånds- fiske. Också i de svenska västkuståarna har mängden uppväxande laxungar visat en vikande tendens, trots att biotopvård (kalkning) och fiskebegränsningar på uppväxtområdena i borde resultera i förbättrad reproduktion. Det är önskvärt att orsaken till nedgången klarlägges. Beträffande laxfisket omtalas bl.a. de svårigheter man haft (och fortfarande har) att nå biologiskt godtagbara internationella överenskommelser för att reglera fisket efter lax i , och man nämner också på flera ställen i utredningen det mest akuta problemet, nämligen yngeldödligheten "M74-syndromet". LFI kan starkt understryka allvaret i båda dessa hot mot den vilda Östersjölaxens fortsatta existens, och vill även betona att med nuvarande nivå på yngelförlusterna är tidsmarginalen för att vända utvecklingen innan katastrofen är ett faktum knapp - högst . LFI delar helt utredningens oro, men vill dessutom påpeka att vi ännu inte sett den fulla effekten av M74-dödligheten - kläckningsår- gångarna 1992 och 1993 har ju ännu inte nått den ålder då de vandrar ut ur älven, resp. sätts ut från odlingarna, varför den beskrivna situationen med underskott i kraftbolagens kompensationsutsättningar i realiteten inte inträffar . Fisksjukdomssituationen i har drastiskt försämrats i takt med den snabba expansionen av det kommersiella vattenbruket , något som utgör ett hot mot både de vilda laxfiskbe- stånden och mot kraftindustrins kompensationsodlingsverksamhet. Framför allt har den snabba spridningen av furunkulos och BKD ingett oro, och i några fall har redan kompensationsodlingar smittats och därmed tvingats till saneringsåtgärder (bl.a. utslaktning av smittade besättningar). har sjukdomssituationen i landet stabiliserats, till stor del tack vare lyckade saneringsprogram i smittade odlingar plus en viss självsanering genom nedläggning av många kasseodlingar. Då kraftindustrin är helt beroende av tillgång till smittfri smolt för att kunna genomföra sina ålagda kompensa- tionsutsättningar är det nödvändigt att odlingarna även efter EES- avtalets ikraftträdande skyddas mot smitta utifrån; LFI understryker därför vikten av att strävar efter att tillförsäkra sig bästa möjliga "godkänd zon-status" och tilläggsgarantier beträffande de fisksjukdomar, som skulle kunna inskränka möjligheten att använda den kompensationsodlade smolten för utsättningar i vattenmålen. LFI:s roll som artinriktat forskningsinstitut omnämns i korthet under FoU på vattenbruksområdet. I den stora sammanfattningen av FoU- verksamheten saknas däremot LFI helt, trots att en stor del av verksamheten utgöres av beståndsstatusanalyser och genetiska analyser av vilda såväl som odlade lax- och öringpopulationer, av studier av vandringsbeteende hos lax, och av projekt inriktade på att klarlägga orsakerna till reproduktionsstörningarna hos Östersjölaxen (M74- syndromet). Dessa FoU-områden är inte direkt relaterade till vattenbrukets problem, och de finansieras också delvis med allmänna forskningsmedel. LFI understryker betydelsen av att erforderliga resurser ställs till förfogande för att klara M74-problemet. Förutom de omfattande fysiologiska/biokemiska/kemiska FoU-insatser som krävs för att klarlägga de bakomliggande orsakerna till syndromet kommer det också att behövas genetisk kompetens och odlingstekniska kunskaper (och ekonomiska resurser!) för att klara de hotade laxstammarna genom krisen. Speciellt allvarlig är situationen för de naturreproducerande bestånden, som dels är mer sårbara för reproduktionsbortfallet, dels inte, som de kompensationsodlade stammarna, har sin fortsatta exi- stens garanterad av ekonomiskt starka kraftföretag. LFI har som tvärvetenskaplig artinriktad institution med kompetens inom samtliga relevanta ämnesområden goda förutsättningar för att ta aktiv del i detta räddningsarbete, och institutet är redan djupt engagerat i olika aspekter av problemet. skogs- och lantbruksakademien kan konstatera att "Svenskt fiske" (SOU 1992:136) innehåller en hel del skrivningar om vilka EG- regler vi kommer att ställas inför . Tyvärr saknar både slutbetänkandet och betänkandet viktiga analyser av konse- kvenserna av ett medlemskap. Det hade varit önskvärt med jämförelser av den karaktär som återfinns i analys av miljö- konsekvenserna vid en framtida integration i den europeiska gemenskapen (FAKTA - Svensk miljöpolitik i ett västeuropeiskt perspektiv. En jämförelse mellan och på miljöom- rådet ). I denna diskuteras bl.a. sötvattenskvalitet med avseende på fiske (78/659/EEC) och vattenkvalitet med avseende på skaldjursfiske (79/923/EEC). Inget av detta berörs i utredningen. Nationella problem behandlas dock i kapitel 4 om Fiske och miljö. I SOU 1993:103 behandlas medlemskap i och mycket styv- moderligt på några sidor, eftersom man hänvisar till delbetänkandet , där konsekvenser av för fiskets del bedömdes vad beträffar ekonomi, prisregleringar, ekonomiskt stöd till fisket etc. Det hade varit önskvärt med en uppdaterad konsekvensanalys av nuvarande situation och ett eventuellt framtida medlemskap i med avseende på olika biologiska frågeställningar. 2 Statens och näringens roll : Med hänvisning till näringspolitikens inriktning och finansplanens (prop. 1993/94:100 bil. 1) krav på en systematisk prövning av det offentliga åtagandet efterlyser RRV en grundligare analys avseende statens roll på området. Det är enligt RRV av be- tydelse att näringen utvecklas mot en livskraftig näring som tar hand om sig själv. Det finns i utredningen ett antal förslag där RRV vill ifrågasätta behovet av ett statligt engagemang. Statskontoret: Utredningsdirektivet har sin tyngdpunkt i en utvärde- ring av yrkesfisket och fiskerinäringen som bransch med beaktande av europaintegrationen och andra internationella konventioner samt tillgången på fisk (beståndsutvecklingen). I utredningen framhålls att branschen är beroende av en knapp biologisk resurs och därför kräver andra hänsynstaganden än de inom näringspolitiken aktuella målen om t.ex. fri konkurrens och generella åtgärder. Därefter behandlar utredningen områden inom fiskeripolitik, näringspolitik, regionalpolitik och miljöpolitik som har betydelse för näringsgrenen såväl som för andra aspekter på fiske t.ex. fritidsfiske. Fiskeri- näringen som bransch är dock förhållandevis mycket liten med endast 10 000 yrkesverksamma. Enligt Statskontorets uppfattning har branschens överlevnad utifrån nuvarande betingelser i vattenmiljöerna i alltför hög grad kommit i fokus för förslagen till åtgärder medan branschens framtida förutsättningar främst är beroende av hur vattnen hanteras. Det är i allt väsentligt åtgärder utanför den egentliga fiskepolitiken som bestämmer tillgången till den biologiska resursen medan fiske, dvs. det branschen arbetar med, i de flesta fall har liten direkt miljöpåverkan om man bortser från utfiskningsrisken. Endast i fråga om vattenbruk kan man tala om en direkt påverkan genom näringsgrenen och i dessa fall krävs för tillstånd prövning enligt miljöskyddslagen. Enligt Statskontorets mening är det angeläget att fiskenäringen för att vara livskraftig ej får bli alltför stöd- beroende utan följer målen för den allmänna näringspolitiken. Däremot krävs grundläggande förändringar och resurstillskott på andra politikområden för att det ska bli möjligt för branschen att kunna agera enbart näringspolitiskt och kunna överleva . Sådana åtgärder gäller återställandet av förstörda vatten i såväl som i landets sjöar och vattendrag och berör miljöpolitik såväl som regionalpolitik och fiskepolitikens vattenvårdsdel. Statskontoret efterlyser en mer samlad bedömning av vilka åtgärder som skulle krävas för att branschen skulle kunna agera utan bidrag samt att dessa åtgärder kostnadsberäknas och tidplaneras. Därmed skulle möjlighet skapas till en helhetsbedömning av yrkesfiskets roll då det gäller biologisk mångfald och hållbart utnyttjande av biologiska resurser . Detta förslag ligger i linje med regeringens prop. 1993/94:30 En strategi för biologisk mångfald, där enligt proposi- tionen en helhetssyn ska tillämpas vad gäller åtgärder för att upp- rätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Med hänvisning till detta tillstyrker Statskontoret utredningens förslag om att en ny bestämmelse införs i fiskelagen som ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer befogenhet att föreskriva att miljökonsekvensbeskrivning skall göras. 3 Hushållning med fiskresurserna : Enligt internationella överenskommelser kvoteras fångsterna av de flesta för det svenska fisket kommersiellt viktiga arterna genom ett system med TAC (Total Allowable Catch). Dessa nationella kvoter kan sedan brytas ned på delkvoter, exempelvis individuella kvoter. Utredningen anser att nackdelarna med indivi- duella kvoter väger tyngre än fördelarna och att ett system med individuella kvoter därför inte bör införas i . Utredningen väljer i stället en principiellt sett helt annan metod att reglera fisket, nämligen en begränsning av fångstansträngningen (s.k. effort- begränsning). En sådan begränsning innebär att insatsen av kapital, arbete etc. begränsas. Exempel på effort-begränsningar är licens- system, skrotning av fiskefartyg, planerat stillaliggande, reglering av fiskesäsongen, fiskeförbud , redskapsbegräns- ning, fredningsområden och krav på redskapsutformning. Samtliga dessa former av begränsning har enligt utredningen praktiserats i , antingen genom myndighetsbeslut eller genom frivilliga åtaganden från fiskeföretagens sida. Utredningen anser att den nya fiskelag som trädde i kraft ger bättre möjligheter att reglera fångstansträngningen. Den nya lagen ställer krav på licens för yrkes- fiske och begränsar redskapsanvändningen för övriga fiskande. Kon- kurrensverket vill i detta sammanhang redovisa sin principiella in- ställning till yrkesfiskelicenser och hänvisar till vad verket tidigare framfört i sitt yttrande (dnr 292/92) över Enklare fiske- bestämmelser (Ds 1992/70). Verket framför i yttrandet att en reglering i form av licensgivning utgör ett hinder för inträde på marknaden och riskerar att hämma konkurrensen och effektiviteten. Enligt fiskelagen kan yrkesfiskelicens beviljas den "för vars för- sörjning fisket är av väsentlig betydelse". avstyrkte också i sitt yttrande att en administrativ myndighet vid licensprövning skulle ha som uppgift att särskilt beakta "förutsätt- ningarna i övrigt att bedriva ett rationellt och för företagaren lönsamt fiske". Från konkurrenssynpunkt är det negativt med en sådan prövning, eftersom licensgivning baserad på en sådan grundläggande förutsättning och en sådan bedömningsgrund kan riskera att utestänga effektiva fiskeföretag från marknaden som mindre effektiva företag genom olika stödformer blir kvar i branschen. Det statliga stödet till yrkesfisket är knutet till innehav av yrkesfiskelicens.