prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — är i viktiga avseenden konkurrenshämmande. Genom bl.a. avgiftsstrukturen hindras mindre kraftproducenter och eldistributörer med egen elproduktion att utnyttja nätet. Ett villkor för att få överföra kraft är att överföringen skall avse egenproducerad kraft eller kraft som disponeras genom långfristiga avtal eller genom tillfälligt kraftutbyte i grannland. Den tran- siterade kraften skall användas för företagens egna behov eller säljas inom företagens avsättningsområden. Företagen måste kunna redovisa en reserveffekt som är minst lika stor som respektive företags största aggregat i sitt avsättningsområde. I praktiken har nätet endast kunnat utnyttjas av de s.k. transitörerna. Ett flertal av avtalsvillkoren strider således mot principen för en konkurrensmarknad. har genom beslut avslagit en ansökan från kraftföretagen om ett s.k. icke-ingripandebesked enligt 20 konkur- renslagen (1993:20) avseende stamnätsavtalet. Som grund för beslutet anger verket att avtalet begränsar konkurrensen på stamnätet genom att dels begränsa den inbördes köpkonkurrensen mellan de nuvarande köparna, dels försvåra för nytillkommande aktörer som vill överföra kraft på stamnätet. Beslutet är tillämpligt efter beslutsdagen. Kraftföretagen har senare dels överklagat konkurrensverkets beslut, dels ansökt om individuellt undantag hos verket. I samband med bolagiseringen av inrättades för att förvalta det svenska storkraftnätet. I regeringens proposition 1991/92:133 om en elmarknad med konkurrens lämnades förslag om riktlinjer för verksamheten med storkraftnätet. biföll regeringens förslag. I propositionen underströk det föredragande statsrådet att storkraftnätet skapar förutsättningar för handel mellan kraftproducenter eller med större kunder och därför är av avgörande betydelse för den svenska elmarknadens effektivitet. Det svenska storkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindel- serna skall därför förvaltas av en från kraftproducenterna fristående organisa- tion. Förutom att ansvara för storkraftnätet skall också ha ansvaret för spännings- och frekvenshållning m.m. i det svenska elsystemet. skall bygga ut storkraftnätet i en ekonomiskt lönsam omfatt- ning för att möta efterfrågan på transmissionstjänster. Även överförings- förbindelserna med utlandet bör ses som en del av storkraftnätet. För att näten skall kunna utnyttjas som handelsförbindelser skall äga och förvalta en tillräckligt stor del av utlandsförbindelserna för att tillfreds- ställa detta behov. har i uppgift att aktivt främja konkurrensen på elöverföringsområdet. Reglerna för tillträde till och prissättning på stor- kraftnätet skall därför utformas så att de främjar ett effektivt utnyttjande av nätet och konkurrensen på elmarknaden. Nya aktörer skall stimuleras att utnyttja nätet. Vid inrättandet av träffades ett avtal, kraftnätsavtalet, mellan staten och transitörerna. Det ersatte stam- nätsavtalet. I avtalet är, jämfört med stamnätsavtalet, inträdesavgiften, de fasta årliga avgifterna och den fasta delen av terminalavgifterna borttagna för nya företag som önskar överföra kraft. Ett nytt kraftnätsavtal har träffats mellan parterna att gälla fr.o.m. och längst t.o.m. . Vissa fysikaliska villkor skapar särskilda betingelser för produktion och distribution av elkraft. Ett sådant villkor är att produktionen av el måste motsvara förbrukningen för att inte hela elsystemet skall störas eller i värsta fall haverera. Vidare får inte anläggningar inom elsystemet överbelastas. Genom samverkan i produktionen kan sådana osäkerheter hanteras till lägre kostnader för de enskilda producenterna. De stora kraftföretagens samarbete i har reglerats genom två avtal, stamnätsavtalet och produktionsoptimeringsavtalet. Det senare avtalet reglerar företagens samkörningsorganisation. Produktionsoptimeringen omfattar dels ett utbyte av tillfällig kraft mellan kraftföretagen så att deras samlade anläggningar utnyttjas till lägsta kostnad, dels ett samarbete vid bristsituationer. I driftskedet är syftet att minimera kraftföretagens totala rörliga kostnader genom att kraftstationerna utnyttjas i ordning med de billigaste först, oberoende av ägarskap. De deltagande företagen skall också med tillgängliga produktionsresurser delta i den automatiska frekvensregleringen (primär- regleringen) och i den momentana frekvensanpassningen (sekundärregleringen). I princip innebär detta att produktionen i företagen sker som om den var integrerad i ett företag. Tillsammans svarar de företag som deltar i produktionsoptimeringen för av landets elproduktion. De stora kraftföretagens produktionssamarbete, och de formella och funktionella förutsättningarna för samarbetet, behandlas i rapporterna Elmar- knadsmodeller & konsekvenser och Om leveringssikkerhet på et avregulert svensk elmarked som är publicerade i departementsstencilen Utredningar om elmarknadsreformen (Ds 1994:2). I produktionsoptimeringsavtalet ställs krav på de deltagande företagen som reglerar samkörningen och på företagsgruppens leveranssäkerhet. Företagen skall kunna uppvisa leveranssäkerhet gentemot sina kunder i både effekt och energi. De skall till största delen kunna täcka sina åtaganden genom egen produktion. Varje företag skall fortlöpande informera de övriga om sina rörliga produktionskost- nader. Företagen måste alltid köpa el från ett annat deltagande företag när det är billigare än att producera egen kraft. Köp sker i allmänhet så att företagen delar på vinsten, dvs. på skillnaden mellan de rörliga produktionskostnaderna. Samarbetet har utsträckts utöver driften av produktionsanläggningarna till att också omfatta investeringsplanering, prissättning, marknadsbedömning, teknisk utveckling m.m. För att produktionsoptimeringen i sin nuvarande form skall kunna fungera krävs att konkurrensen mellan de deltagande företagen kan anpassas efter avtalens innehåll. Detta innebär att konkurrensen begränsas avsevärt. I försäljningen kan konkurrens förekomma vad gäller långfristiga avtal, men i driftskedet (en period omfattande framåt) måste företagens leveransåtaganden förbli oförändrade. Orsaken är dels att den samlade produktionen planeras över säsongen, dels att konkurrens mellan företagen på kort sikt inte är förenlig med en inbördes öppenhet om bl.a. de enskilda produktionskostnaderna. Produktionsoptimeringen är ett samarbete av en art som på andra marknader skulle karaktäriseras som ett mycket långt gående kartellsamarbete. Det bör dock understrykas att syftet med optimeringen är att minimera kostnaderna i produktionen, vilket måste anses vara eftersträvansvärt. Genom detta samarbete har en hög effektivitet uppnåtts i elproduktionen. Formerna och metoderna för produktionsoptimeringen i elförsörjningen bör utvecklas vidare så att de blir förenliga med kraven på konkurrens på elmarknaden. har genom beslut avslagit en ansökan om icke-ingripandebesked avseende produktionsoptimeringsavtalet. Beslutet motiveras av att det i avtalet fastställs hur priserna skall beräknas vid kraftutbyte och att företagen genom avtalet garanteras täckning för sina rörliga produktionskostnader. Vidare innebär avtalet att avtalsparterna kontrollerar produktionen. beviljade dock undantag enligt 8 konkurrens- lagen för produktionsoptimeringsavtalet att gälla fr.o.m. t.o.m. . Med nu gällande ellag uppfyller avtalet villkoren för undantag, men ansåg att giltighetstiden för undantaget bör begränsas med hänvisning till att elmarknaden kan förväntas att öppnas för konkurrens. Inslagen av konkurrens på elmarknaden har varit förhållandevis små. Orsaken är främst de hinder för marknadstillträde som beror på dels stordriftsfördelarna i produktion och överföring, dels den ensamrätt till leveranser inom geografiska områden som ges genom föreskrifter i ellagen. Den organisation för samverkan som efter hand har etablerats, bl.a. genom stamnäts- och produktionsoptimeringsa v- talen, hindrar också potentiell konkurrens. har det skett en fortlöpande företagskoncentration. har koncentrationstakten tilltagit. Vissa förvärv har skett bland de större kraftföretagen, vilka har minskat från tio till åtta stycken. Dessa åtta företag svarar för av kraftproduktionen i landet. Detaljdistributionen av elkraft har genomgått en mycket stark koncentration. har antalet distributionsföretag minskat med ca 1 300 till knappt 300. har många distributionsföretag helt eller delvis köpts av kraftproducerande företag. De senare får därigenom med nu gällande regelverk ensamrätt till försäljning inom distributionsområdet. och dåvarande Statens pris- och konkurrensverk (SPK) utredde på regeringens uppdrag den tilltagande vertikala integrationen på elmarknaden. I rapporten ertikal integration på elmarknaden konstaterades att det finns ett mycket begränsat inslag av konkurrens inom elförsörjningen. av den svenska elmarknaden är vertikalt integrerad om man med vertikal integration menar att det finns starka band mellan producent, återdistributör och kund. Den viktigaste orsaken till dessa starka band är den begränsade transiteringsrätt som finns på de elektriska näten. och underströk att med gällande lagstiftning innebär en formellt ökad vertikal integration inte någon avgörande skillnad ur kundens perspektiv; en monopolist ersätts med en annan monopolist. På en reformerad elmarknad med fri överföringsrätt på kraftledningsnäten är däremot riskerna med vertikal integration små. Elmarknaden skulle då inte avvika väsentligt från andra marknader. Leveranssäkerheten på den svenska elmarknaden var till och med i huvudsak en fråga för de största kraftföretagen. Begreppet uttrycktes konkret i de s.k. samkörningsavtalen mellan dessa företag. När etablera- des fick verket i uppdrag att på ett affärsmässigt sätt tillgodose behovet av överföringskapacitet och att ansvara för den övergripande driftsäkerheten i storkraftnätet. gavs därmed ett koordinerande ansvar för landets samlade elbalans. I produktionsoptimeringsa vtalet uttrycks leveranssäkerhetskraven mer konkret som krav på energi- och effektsäkerhet. Vad gäller effekt skall risken för brist vara för avtalsgruppens sammanlagda produktionssystem, och vad gäller energi skall bristrisken vara . Leveranssäkerheten innefattar dels kravet att elförbrukarna skall kunna erhålla avtalade leveranser, dels kravet att det totala kraftsystemet skall vara driftsäkert. har huvudansvaret för driftsäkerheten, men en stor del av det praktiska utövandet ligger fortfarande hos de samverkande kraftföretagen inom den s.k. produktionsoptimeringen. På en avreglerad kraftmarknad blir dock en annorlunda och klart definierad rollfördelning nödvändig. Vad gäller s.k. energibrist kommer det i huvudsak att vara en uppgift för kraftleverantörerna att själva säkra sina leveransåtaganden genom egen produktion eller genom kommersiella avtal. Effektbrist, å andra sidan, är en fråga som gäller hela kraftsystemets dimensionering och drift, dvs. både storkraftnätets driftsäkerhet och hela kraftsystemets leveranssäkerhet. Den uppgiften måste i sin helhet åläggas en icke-kommersiell och neutral aktör. Genom inrättandet av har en sådan aktör skapats. 5.1 Internationalisering och omstrukturering De europeiska elmarknaderna genomgår omfattande förändringar, som delvis är motstridiga. har haft regeringens uppdrag att redovisa den aktuella utvecklingen på elmarknaderna i . har överlämnat rapporten i till regeringen. konstaterar att utvecklingen på elmarknaderna i kommer att få en allt större betydelse för den svenska elmarknaden, då den planerade avregleringen kommer att medföra ökade möjligheter att handla med el över gränserna. I första hand kommer handeln med el att påverkas av vad som händer i våra nordiska grannländer och kan en gemensam nordisk elmarknad växa fram. Hur elhandel med kontinenten kommer att utvecklas, främst handeln med och , kommer i huvudsak att vara beroende av integra- tionsarbetet på elområdet inom EG. Det finns stora skillnader mellan de västeuropeiska elmarknaderna vad gäller marknadsstrukturen. I flera europeiska länder förekommer legala monopol när det gäller export och import av el, vilket omöjliggör en fri handel över gränserna. Så är dock inte fallet i våra närmaste grannländer, men även utan legala restriktioner hämmas handeln över gränserna av bristande tillgång till näten. Endast och har genomfört avregleringar av elmarknaden liknande den som planeras i . I väntas regeringen lägga fram förslag om förändringar i den finska ellagstiftningen i syfte att införa konkurrens på elmarkanden. I flera länder försöker man dock att bryta upp de traditionella monpolen inom elförsörjningen. beskriver pågående förändringar inom och . Utvecklingen på elmarknaderna i dessa länder kommer att vara av central betydelse för den framtida europeiska elhandeln. I båda länderna har politiken blivit allt mer öppen mot strävan att öppna energimarknaderna. I planeras ett avskaffande av det tidigare nationella monopolet för elproduktion och överföring av el. I söker kartellmyndigheten med stöd av konkurrenslagstiftningen att reducera koncessionsavtalens konkurrenshämmande bestämmelser. Inom EG diskuteras nu ett nytt direktivförslag från som bl.a. innebär att större industrikunder och eldistributörer under vissa villkor skall ha tillgång till andra ledningsägares överföringsnät. Vidare skall exklusiva rättigheter för produktion av el och uppförande av kraftledningar avskaffas. Det sker stora förändringar på de europeiska elmarknaderna. Även om utvecklingsförloppen inte alltid är stabila och entydiga så är det samlade resultatet en fortgående ökad öppenhet och internationalisering. Betydande förändringar har redan genomförts, och utvecklingens inriktning mot ökad marknadsorientering kommer därför att bestå. 5.2 Erfarenheter från och I och har genomgripande reformer av elmarknaderna genomförts . En grundtanke bakom reformerna har i båda länderna varit att den del av elsystemet som är ett naturligt monopol, överföringen av kraft, skall kontrolleras för att inte monopolställningen skall kunna miss- brukas. Produktion och försäljning av el skall ske i konkurrens. I och W ales privatiserades stora delar av den tidigare helt statligt ägda kraftindustrin , som ett konkurrensinriktat marknadssystem infördes. Genom reformen delades kraftproduktionsanläggningarna i tre företag. Två av dem privatiserades. Det tredje som driver kärnkraftverken förblev statligt ägt. bildades ett nätbolag som ägs av de tolv priva- tiserade distributionsbolagen. Nätbolaget har ansvaret för stamnätet och för den elbörs (the Pool) genom vilken så gott som alla producenter måste sälja sin el. Inom distributionen skall elöverföring och försäljning skötas separat. Kunder med en elefterfrågan på 1 MW eller mer kan fritt välja leverantör. Avsikten är att denna effektgräns skall sänkas till 100 kW . Priserna för elöverföring är statligt reglerade. För att utöva den tillsyn som krävs för den nya marknaden har inrättats en särskild myndighet. Den märkbara effekten av reformen var en press nedåt på elpriserna för den del av marknaden som öppnades för konkurrens i försäljningsledet, dvs för de större elkunderna. Bland dessa fick dock de allra största kunderna, den elintensiva industrin, något sämre villkor . Också de små elkunderna som är hänvisade till distributionsföretagens tariffer fick ökade priser. Det är ännu svårt att bedöma den engelska reformens totala effekter bl.a. på grund av de övergångsbestämmelser som alltjämt är i kraft. Till dem hör den nämnda effektgränsen, men också flera inslag av subventionering som har medfört konkurrenssnedvridningar på elmarknaden. Såväl den inhemska kolindustrin som kärnkraften subventioneras genom elpriserna. Kraftföretagens kostnader för inhemskt kol har legat avsevärt över världsmarknadspriset, och över hälften av kärnkraftsföretagets intäkter tas ut som en avgift på det generella elpriset. De regionala distributionsbolagen är också ålagda att köpa en viss del av sin el från detta företag. Ett annat problem på den engelska elmarknaden, som ofta framhålls, är att tre producenter, som har sitt ursprung i det tidigare helstatliga monopolföretaget, svarar för nästan hela elproduktionen. Den bristande konkurrensen i produktionen har medfört icke önskvärda effekter på elbörsens priser, svårigheter i ut- formningen av regler för priskontroll och skäliga avgifter för nätöverföring. En snabb utbyggnad av gaseldade kraftverk har skett efter elmarknadens om- strukturering. Ungefär 10 000 MW ny gaseldad kapacitet har fått tillstånd att uppföras, vilket motsvarar omkring en femtedel av marknadsvolymen för el. Huvudförklaringen till denna utveckling är distributionsföretagens strävan att säkra en del av sin kraftförsörjning genom egna anläggningar. I nästan alla projekt, som inte drivs av kraftföretagen själva, är något eller några distributionsföretag involverade. Deras intresse för egen produktionskapacitet torde kunna förklaras av den bristande konkurrensen bland de stora kraftproducenterna. Den engelska elmarknaden är således under fortsatt omorganisation och föremål för en fortlöpande utvärdering och utveckling. I trädde en ny energilag i kraft . Därigenom skildes handeln med el från överföringen av el. Nätägare är skyldig att ställa ledig överföringskapacitet till förfogande för andra aktörer. En särskild omsättnings- koncession skall innehas av den som köper och säljer el. Den nya energilagen utgjorde det första steget i reformeringen av den norska elmarknaden. Den har sedan fortsatt i snabb takt. Eftersom uppgifterna för det statliga affärsverket Statkraft inte låg i linje med intentionerna i den nya lagen om åtskillnad mellan konkurrensutsatta verksamheter och monopolverksam- heter delades verket i två enheter, ett producentbolag, Statkraft SF, och ett stamnätsbolag, Statnett SF. Statkraft har blivit ett produktionsföretag som kan agera på marknaden på liknande villkor som andra producenter. Statnett driver den statliga delen av stamnätet med tillhörande anläggningar och förbindelserna till utlandet. Bolaget har även det överordnade ansvaret för driftkoordineringen av systemet och den marknad för kortsiktig handel med el, spotmarknaden, som är öppen för såväl producenter, distributörer som slutkunder. Vidare har Statnett ansvar för utrikeshandeln med el. Det har införts särskilda principer för överföringstariffer och redovisning samt krav på att elverksamhet skall redovisas skild från annan verksamhet. Erfarenheterna av den norska elmarknadsreformen är övervägande positiva. Man har fått en fungerande marknadsplats för handeln med el och antalet aktörer på marknaden har ökat. Nya aktörer har kommit till inom handeln med kraft, vilket har skärpt konkurrenstrycket till gagn för kunderna. vassdrags- og energiverk (NVE) genomförde en under- sökning av elmarknadssituationen efter reformens ikraftträdande, Kraft- markedsunders_kelse - pr. Rapporten visar att kunderna har kunnat tillgodogöra sig betydande förbättringar i priser och andra leveransvillkor. av engros-kundernas kontrakt hade omförhandlats. av näringslivskunderna hade låtit omförhandla sina kontrakt med betydande pris- reduktioner. Ungefär en fjärdedel av kontrakten hade förhandlats fram med en annan leverantör än tidigare, medan resten hade omförhandlats med den tidigare leverantören. Bland hushållen hade endast ett fåtal låtit ändra sina kontrakt men statistiken visar att hushållen ändå inte har fått nämnvärda prisökningar. Den norska elmarknadsreformen har således resulterat i betydande fördelar för elkunderna. Den tycks ändå ha kunnat genomföras utan problem för kraftproducenterna. De norska kraftföretagen redovisade goda resultat . Preliminära uppgifter för pekar på en viss försämring. I bereds ett förslag till ändrad ellagstiftning som i många delar liknar det förslag till svensk lagstiftning som föreslås i denna proposition. utarbetade en utredning ett förslag till ny lagstift- ning på elområdet. Förslaget har efter remissbehandlingen bearbetats inom Handels- och industriministeriet som lagt fram ett lagstiftningsförslag som på nytt har remissbehandlats. En proposition från regeringen har aviserats . Avsikten med det nya lagförslaget är att ett effektivt och konkurrenskraftigt elsystem också skall kunna tryggas i . Hinder för konkurrens undanröjs inom produktionen och försäljningen av el. föreslås att regleringar som är ändamålsenliga skall slopas. Monopoldelen av elmarknaden, dvs. nätverksamheten, regleras och övervakas dock noggrant. Den ökade konkurrensen och avregleringen förutsätts leda till att resurserna på elområdet används effektivt och till kostnadsbesparingar för konsumenterna och samhällsekonomin. Förslaget innebär att elöverföringsnäten skall öppnas för alla som önskar överföring, och att överföringen skall ske på lika villkor för alla kunder. Överföringsskyldigheten skall gälla alla nät, men rättigheterna till överföring införs stegvis med början för högre effektleveranser. Distributionsföretagen ges skyldighet att ansluta alla konsumenter inom sitt geografiska område. Nätverksamhet och eventuell annan verksamhet som har en dominerande marknadsställning skall ekonomiskt särredovisas från företagens övriga affärsverksamhet. Nätföretagen skall offentliggöra sina överföringspriser och andra villkor samt grunderna för hur de fastställs. Nättariffer skall utformas så att de främjar handel och konkurrens på elmarknaden. En särskild elmarknadsmyndighet föreslås bli inrättad för att övervaka nätverksamheten. Inom elförsäljningen föreslås att den regionala ensamrätten till försäljning upphör. Den som säljer el till mindre kunder som inte kan välja leverantör skall vara skyldig att leverera dem el på skäliga villkor. Försäljningspriserna och leveransvillkoren för dessa kunder skall vara offentliga. Vidare föreslås att det nu gällande tillståndsförfarandet med behovsprövning för uppförandet av större kraftverk slopas, liksom det har avskaffats för mindre kraftverk. Däremot krävs också fortsättningsvis tillstånd i enlighet med annan lagstiftning. Inte heller import och export av el skall inte längre vara beroende av behovsprövning men regeringen skall ha möjlighet att kontrollera elimport på miljö- och säkerhetsgrunder. Huvudelementen i det finska utredningsförslaget är gemensamma med det svenska lagförslaget och med de existerande regelverken i och . 5.4 Utvecklingen inom EG Inom EG bedrivs ett arbete i syfte att integrera el- och gasmarknaderna i den inre marknaden. Som ett första steg antog det s.k. eltransiteringsdirektivet (nr 90/547/EEG), som avser att underlätta gränsöverskridande elhandel, samt ett direktiv om pristransparens (nr 90/377/EEG) som ålägger bl.a. elleverantörer skyldighet att redovisa kontrakterade priser och avtalsvillkor för industriella slutförbrukare. Dessa direktiv, liksom ett motsvarande transiteringsdirektiv för gassektorn, trädde 1992 och har tagits in i . lämnade ett förslag till direktiv med ytter- ligare åtgärder som skulle innebära långtgående förändringar på elmarknaden inom Gemenskapen. Ett motsvarande direktiv för gassektorn föreslogs . Kommissionens förslag innebar i huvudsak följande. - ökade möjligheter till och harmoniserade bestämmelser för investeringar i elproduktion - icke-diskriminerande bestämmelser för tillstånd att uppföra kraftledningar - skyldighet att under vissa villkor ombesörja transitering på högspänningsnäten för den som så begär, s.k. Third Party Access (TPA) - åtskiljande av drift och ekonomisk redovisning för produktions-, överförings- och distributionsverksamheterna i vertikalt integrerade elföretag (s.k. "unbundling"). Åtgärderna avsågs att genomföras stegvis och nationella variationer skulle medges inom de ramar som förslaget innebär. Kommissionen ansåg att de föreslagna reglerna borde träda i kraft med bl.a. rätt för större förbrukare att utnyttja elnäten. Storleksgränserna skulle sedan sänkas i avsikt att vidga kretsen av berörda förbrukare. Direktivförslaget mötte dock stort motstånd bland medlemsländerna, inte minst förslaget om TPA.