prop · GI03150 · 1994-12-31 00:00:00 — Isamband med den nu föreslagna omläggningen av bidrags- och utjämningssystemetbör avdragen från skatteinkomstema inte längre göras utan bör för såvälkommuner som landsting kvittas bort genom en motsvarande minskning avstatsbidragen. Iavsnitt 1.3.3 och 1.3.4 har redovisats att det inledningsvis kan uppstå över-eller underskott i inkomst- och kostnadsutjämningen för kommuner respektivelandsting. För att åstadkomma en oförändrad ekonomisk ram för respektivekollektiv föreslås att över- och underskotten regleras genom en motsvarandejustering av de generella bidragen. Beloppen kan fastställas först under hösten1995. 1.3.6 Införandet av det nya bidrags- ochutjämningssystemet Prop.1994/95:150 Bilaga 7 Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemetinförs successivt . Systemet har tekniskt utformats utifrån eninförandetid . De beloppsgränser som anges nedan bygger på dennafömtsättning. Systemet följs upp parallellt med införandet i en sådan takt attförändringar skall kunna göras . begränsas bidragsökningama och -minskningarnaenligt följande. Med bidragsökningen eller -minskningen avses skillnaden mellanett referensbidrag och det bidrags- och utjämningsnetto som kommunen ellerlandstinget skulle få om det föreslagna systemet hade gällt detta år. För kommuner begränsas den sammanlagda bidragsminskningenför hela perioden till per invånare. För de kommuner varsuppräknade skattekraft för översteg garantinivån i det statligautjänmingsbidraget , begränsas den totala bidrags-minskningen till högst4000 kronor per invånare. Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas genomett fast införandetillägg som betalas ut till de kommuner som får beräknadesammanlagda bidragsminskningar överstigande ovan nämnda beloppsgränser. Detfasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan beloppsgränsema och denberäknade sammanlagda bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de kommuner varsberäknade bidragsminskning överstiger per invånare. Dessa kommunerfår ett rörligt införandetillägg som uppgår till ett belopp som för år 1996motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med detfasta införandetillägget, och . uppgår motsvarandebeloppsgräns till per invånare, till perinvånare, till per invånare, till perinvånare, till per invånare och till 1 750 kronorper invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993översteg garantinivån i statliga inkomstutjämningen görs en årligbegränsning av bidragsminskningen för de kommuner vars beräknadebidragsminskning överstiger per invånare. kommuner får ett rörligt införandetillägg som för år 1996motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen minskad, med detfasta införandetillägget, och per invånare. Motsvarandebeloppsgränsen uppgår för till per invånare, för år 1998till per invånare, till per invånare, år 2000till per invånare, till per invånare och år2002 till per invånare. En årlig begränsning av bidragsökningen görs för de kommuner som får en beräknad bidragsökning. Dessa kommuner får ettrörligt införandeavdrag, som för motsvarar skillnaden mellan denberäknade bidragsökningen och per invånare eller, om bidragsökningenär mindre, den faktiskt beräknade ökningen. Motsvarande beloppsgränser är 304kronor per invånare för och per invånare för . För landstingen begränsas den sammanlagdabidragsminskningen för hela perioden till per invånare. Landstingvars sammanlagda bidragsminskning överstiger detta belopp får ett fastinförande tillägg som motsvarar skillnaden mellan beloppet och den faktiskabidragsminskningen. En årligbegränsning görs dessutom för de landsting vars beräknade bidragsminskningaröverstiger per invånare. Dessa landsting får ett rörligtinförandetillägg som för motsvarar skillnaden mellan den beräknadebidragsminskningen minskad, med det fasta införandetillägget, och 150 kronorper invånare. Motsvarande beloppsgränser uppgår för till perinvånare, för till per invånare, för till 600 kronorper invånare, för till per invånare, för till 900kronor per invånare och för till per invånare. För de kommuner som inte ingår i landsting tillämpasinförandereglema för landsting på motsvarande sätt. Prop.1994/95:150 Bilaga 7 Beredningensförslag: Beredningen föreslog att bidragsminskningen för kommunema skullebegränsas till högst per invånare i förhållande tillutgångsläget. Motsvarande belopp för föreslogs bli perinvånare och per invånare för . För landsting föreslogs denhögsta tillåtna bidragsminskningen för uppgå till perinvånare, för till per invånare och för till 1 000kronor per invånare. Vidare föreslogs att den sammantagna bidragsminskningenskulle begränsas till högst per invånare för kommuner och tillhögst per invånare för landsting . Förde kommuner som inte omfattades av det statliga utjämnings- Prop.1994/95:150 bidraget föreslogs särskilda övergångsregler. Bidragsminskningenför år Bilaga 7 1996 föreslogs för dessa konununer begränsas till 1 000kronor per invånare, för till per invånare och för år 1998till Den sammanlagdabidragsminskningen för hela femårsperioden föreslogs för dessa kommuner fåuppgå till högst Remissinstansema:Bland de remissinstanser som kommenterat beredningens förslag tillinföranderegler finns det ingen klar majoritet för eller emot förslaget, varkennär det gäller konstmktionen eller tidsperiodens längd. Vissa remissinstanserförordar en kortare införandeperiod, och/eller att intäktsförändringama direktskall få slå igenom fullt ut. Andra remissinstanser vill ha en längreinförandeperiod och/eller att intäktsförändringar skall begränsas ytterligare. Skälenför regeringens förslag: Det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet börträda i kraft och införas successivt. Föratt undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting vidinförandet av ett nytt bidrags- och utjämningssystem är det nödvändigt att detnya systemet införs successivt . Regeringen har iföregående avsnitt föreslagit vissa ändringar i kostnadsutjämningen i syfteatt minska omfördelningseffektema. För att ytterligare dämpa genomslaget iförhållande till beredningens förslag för de kommuner och landsting som drabbasav stora inkomstförluster föreslår regeringen att systemet tekniskt konstmerasutifrån en tänkt införandeperiod , dvs. en förlängning medytterligare i förhållande till beredningens förslag. De beloppsgränsersom anges i det följande bygger på denna fömtsättning. Regeringenhar tidigare pekat på behovet av att följa upp och utvärdera det föreslagnautjämnings- och bidragssystemet och aviserar i avsnitt 1.3.7 att enparlamentarisk beredning skall tillsättas för detta arbete. En första kontrollstation för systemet läggs in två årefter ikraftträdandet. Vidareföreslår regeringen att de årliga bidragsminskningama begränsas ytterligarejämfört med beredningens förslag. För kommuner begränsas bidragsminskningen år1996 till per invånare, för till per invånare,för till per invånare, för till perinvånare, för till per invånare, för till 1 500kronor per invånare och för till per invånare. Förlandsting begränsas bidragsminskningen till per invånare ,till per invånare , till per invånare är 1998,till per invånare , till per invånare ,till per invånare och till per invånare år2002. Förde tre kommuner vars uppräknade skattekraft översteg garantinivån i detstatliga utjämningsbidraget begränsas bidragsminskningen till500 kronor per invånare, för till per invånare, för år1998 till per invånare, förår 1999 till per invånare, för till Prop.1994/95:150 perinvånare, för till 3 000 per invånare och för till Bilaga 7 Det iimebär en dämpning av genomslaget för dessa kommuner jämfört medberedningens förslag. sesmot bakgmnd av de drastiska ekonomiska effekter som annars skulle kunna uppstå för invånarnai dessa kommuner. Närdet gäller den totala bidragsminskningen för hela perioden föreslår regeringenliksom beredningen att den begränsas till per invånare förkommuner. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft översteggarantinivån i det statliga utjämningsbidraget sätts motsvarande gräns till per invånare. För landsting föreslås den totala bidragsminskningenbegränsas till per invånare. Vadsom här sägs om landsting tillämpas på motsvarande sätt för kommuner som inteingår i landsting. Dessa kommuner betraktas således i detta sammanhang som bådekommun och landsting. Begränsningenav den totala bidragsminskningen för hela perioden för kommuner och landstingsker genom att ett fast införandetillägg utbetalas till de kommuner ochlandsting som får beräknade totala bidragsminskningar överstigande de angivnabeloppsgränsema. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan ovannämnda beloppsgränser och den beräknade totala bidragsminskningen. Påmotsvarande sätt begränsas de årliga bidragsminskningama för kommuner ochlandsting genom att berättigade kommuner och landsting erhåller ett rörligtinförandetillägg som motsvarar skillnaden mellan denberäknade bidragsminskningen minskad, med det fasta införandetillägget, och denhögsta tillåtna bidragsminskningen respektive år. Förkommuner föreslår regeringen på samma sätt som beredningen att bidragsökningamabegränsas . De kommuner som år 1996 får en bidragsökning överstigande perinvånare får ut den del av ökningen som överstiger per invånare. 1997 och 1998 uppgår motsvarande beloppsgränser till 304kronor per invånare respektive per invånare. Därefter sker intelängre några begränsningar av bidragsökningama. Begränsningama av bidragsökningamagörs genom att ett rörligt införandeavdrag införs. uppgår detta till704 kronor per invånare, eller om bidragsökningen understiger perinvånare den faktiska bidragsökningen. uppgårmotsvarande belopp till per invånare respektive perinvånare. Förlandstingen sker ingen begränsning av bidragsökningama, eftersom de som fårstora ökningar har en mycket svår ekonomisk situation. Det gäller främstGöteborgs och kommuner, som omfattas även av landstingens bidrags- ochutjänmingssystem. Bidragsförändringarnamäts som skillnaden mellan ett referensbidrag som regeringen fastställer förvarje kommun och landsting och det bidrag nivå som det föreslagnabidrags- och utjämningssystemet skulle ge för varje kommun och landsting. införandetilläggensom -avdragen fastställas för hela införandeperioden. Referensbidraget förkommuner utgörs av det statliga utjänmingsbidraget till kommuner för år 1995och bidraget för att mildra skattereformens effekter, minskade med förår 1995 beslutade avdrag från kommunemas skatteinkomster. Referensbidraget förlandsting utgörs av skatteutjänmingsbidraget för minskat med för år1995 beslutade avdrag från landstingens skatteinkomster. 1994/95:150 Bilaga 7 Regeringensförslag: tillförs det generella statsbidraget förkommuner respektive landsting för att finansiera kostnadema för de föreslagnajusteringarna i kostnadsutjämningen samt införandereglema i förhållande tillutredningsförslaget. Dämtöveravsätts högst för särskilda insatser för vissa kommuner ochlandsting. Demedel som skall återföras till kommunsektom som kompensation för införandet aven allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskattema i syfte attbidra till finansieringen av EU-avgiften används på detta sätt för attfinansiera införandet av bidrags- och utjänmingssystemet. Beredningensförslag: Begränsningen av bidragsminskningama för kommuner föreslogsfinansieras genom dels begränsningar av bidragsökningar för kommuner, delsgenom en minskning av det generella statsbidraget till kommunema. Förlandstingen föreslogs ingen begränsning av bidragsökningama, utanbegränsningen av bidragsminskningama skulle i stället helt fmansieras genom enminskning av det generella statsbidraget till landstingen. Skälenför regeringen förslag: Regeringens förslag iimebär en ytterligare begränsningav de årliga bidragsminskningama för kommuner och landsting och en förlängdinförandeperiod i förhållande till beredningens förslag. Däremot föreslårregeringen ingen förändring när det gäller begränsningen av bidragsökningar förkommuner. Detta innebär ökade kostnader för införandet av systemet. Regeringenföreslår även för landstingen en ytterligare begränsning av de årligabidragsminskningama och en förlängd införandeperiod i förhållande tillberedningens förslag. Sammantagethar de ökade kostnadema för regeringens förslag till införanderegler beräknatstill ca jämfört med beredningens förslag. Som tidigarehar redovisats föreslår regeringen också vissa förstärkningar ikostnadsutjämningen som beräknas iimebära ökade kostnader om drygt 500 miljonerkronor. Regeringenföreslår att de ökade kostnadema för skall finansieras ur de medel somfr.o.m. skall återföras till kommunsektom till följd av införandet aven allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskattema för attfinansiera EU-avgiften. Dessa medel uppgår till . Av dessabör tillföras det generella bidraget för kommunerrespektive landsting med en fördelning som baseras på de beräknade kostnademaför respektive kollektiv för justeringama i införanderegler ochkostnadsutjämning. Vissa kommuner ochlandsting som har en särskilt svår ekonomisk situation kan komma att få problemvid införandet av det nya utjämningssystemet trots att införandereglema harmildrats ytterligare. För att skapa möjligheter att i rekonstmktivt syftetillfälligt bistå sådana kommuner och landsting föreslås att vissa medel ställstill regeringens disposition. Medlen bör uppgå till för år1996. De kostnader som beräknatsför de ändrade införandereglema kan visa sig bli högre än vad som beräknats.En slutlig beräkning kan dock inte göras förrän . Om kostnadema visar sigbli högre än beräknat, bör merkostnaden finansieras av de 400 miljoner kronorsom avsatts för särskilda åtgärder. Kostnadema för deföreslagna övergångsreglema kan beräknas öka och 1998, för attdärefter successivt minska. Frågan omövergångsreglemas finansiering och dispositionen av de återförda medlen förkompensation för löneavgifter m.m. bör tas upp till ny prövning . 1994/95:150 Bilaga 7 1.3.7Bidrags- och utjämningssystemets fortlevnad m.m. Uppföljningoch utvärdering av systemet Regeringensbedömning: Utjänmingssystemet skall bli föremål för en löpande uppföljning,utvärdering och utveckling. Enparlamentariskt sammansatt beredning tillsätts med uppdrag att följa upp ochutvärdera systemet. Till gmppen knyts experter och företrädare för berördamyndigheter och organisationer. Systemetföljs upp i sådan takt att förändringar kan göras . Beredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstansema:Många remissinstanser understryker behovet av uppföljning och utveckling avsystemet. Skälen för regeringensbedömning: Enligt regeringens mening innebär det föreslagna systemet förutjämning av kostnader och intäkter mer likvärdiga fömtsättningar för kommuner ochlandsting att bedriva sin verksamhet. Systemetför kostnadsutjämning måste emellertid bli föremål för en löpande uppföljningoch utvärdering. Systemet måste också utvecklas, särskilt i de delar där detredan vid införandet står klart att modellen eller faktorema behöverförbättras. Det gäller t.ex. för hälso- och sjukvården och bamomsorgen. En parlamentariskberedning tillsätts, vars uppgift bör vara att dels se över ett antal faktoreri kostnadsutjämningen, dels beakta helheten samt utvärdera reformen. 1994/95:150 Bilaga 7 Inkomstutjämningensanpassning till förändringar i det kommunala skatteunderlaget Regeringensförslag: Beräkningen av tillägg och avdrag i inkomstutjämningen baseras på debeskattningsbara inkomstema i kommuner och landsting enligt taxeringen åretföre utjämningsåret, uppräknade till utjänmingsårets nivå med den avRiksrevisionsverket (RRV) beräknade ökningen av de beskattningsbara inkomstemaför riket som helhet. Desålunda beräknade tilläggen och avdragen är slutliga. Någon del- ellerslutavräkning görs inte. Denför varje kommun och landsting individuella del- och slutav-räkningen inuvarande system för utbetalning av kommunalskattemedel slopas . Såväl del- som slutavräkning skall ske enligt tidigareregler för åren till och med . Enkollektiv avräkning av kommunalskattemedlen mellan staten och kommunerrespektive landsting görs fr.o.m. . Beredningensförslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Beredningen föreslår dock attden kollektiva avräkningen sker både som en del- och en slutavräkning. Remissinstansema:Få remissinstanser har uttalat sig i denna fråga. Skälenför regeringens förslag: Tilläggen och avdragen i den föreslagnainkomstutjämningen bör beräknas utifrån motsvarande uppräknade skatteunderlagsom används för beräkning av det nuvarande utjänmingsbidraget till kommuner ochför utbetalning av kommunalskattemedel. Tilläggen och avdragen bör såledesberäknas utifrån beskattningsbara inkomster i kommunen eller enligttaxeringen året före utjänmingsåret, vilket är de inkomster som intjänas två årföre utjänmingsåret. Dessa inkomster räknas upp till utjämningsårets nivå meduppräkningsfaktorer som fastställs av RRV och som gmndas på vissa antaganden omden ekonomiska utvecklingen samt effektema av sådana av fattadebeslut som får betydelse för inkomstemas storlek. I nuvarande system äralla beräkningar för bidrags-Zbeskattningsåret, både i fråga om kommunalskattemedel och utjämningsbidrag för JO 1994/95. konmiuner,preliminära fram till dess de slutliga beskattningsbara inkomstema för detta årär kända. Två individuella avräkningar, del- och slutavräkning, görs därför medhänsyn till nya prognoser samt den faktiska utvecklingen av de beskattningsbarainkomstema. De slutliga inkomsterna för ett visst år är således inte kändaförrän i efterskott. För de nuvarandeskatteutjänmingsbidragen till landsting görs ingen del- eller slutavräkning.När det gäller skattemedlen gäller samma förfarande för landsting som förkommuner. Med det system förinkomstutjämning som regeringen föreslår skulle ett individuelltavräkningsförfarande i såväl utjämnings- som utbetalningssystemet fylla enmycket begränsad funktion. Det skulle enbart åstadkomma marginellaförändringar som beror på skillnader mellan den egna skattesatsen och denskattesats som tillämpas för att beräkna tillägg och avdrag. Regeringenföreslår därför att det nuvarande avräkningsför-farandet mot varje enskildkonunun och varje enskilt landsting slopas och ersätts med ett kollektivtavräkningsförfarande för kommuner respektive för landsting. Detta syftar tillatt totalt sett tillförsäkra kommunsektom dess verkliga skatteinkomster. Ettslutavräkningsförfarande föreslås därför mellan staten och konununer respektivelandsting, varvid en återbetalning sker från staten om de utbetalda,preliminära kommunalskattemedlen har understigit de slutligt beräknade, och enåterbetalning sker från kommuner respektive landsting om de utbetaldapreliminära medlen har överstigit de slutliga. Slutavräkningen görs efter tvåår, när de verkliga skatteinkomstema för beskattningsåret är kända. Tillskillnad från beredningen föreslår regeringen ingen delavräkning. Regleringenav avräkningsbeloppen bör ske genom ökning eller minskning av det generellabidraget för kommuner respektive landsting efter beskattningssåret 1994/95:150 Bilaga 7 Kostnadsutjämningensanpassning till verksamhetsförändringar m.m. Regeringensbedömning: Betydande förändringar i kommunemas eller landstingens åtaganden börföranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjänmingen. Förändringav huvudmannaskapet för en verksamhet mellan kommuner och landsting skallföranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om verksamheten omfattasav denna. Förändringen i kostnadsutjämningen görs det år då huvudmannaskapsförändringenär genomförd i hela riket. Beredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedönming. Remissinstanserna: Fåremissinstanser har uttalat sig i denna fråga. Skälenför regeringens bedömning: Den föreslagna kostnadsutjämningen syftar till attskapa likvärdiga fömtsättningar för kommuner respektive landsting att bedrivade verksamheter man är ålagda samt vissa s.k. frivilliga verksamheter. Förändringar i kommunemaseller landstingens åtaganden bör också föranleda motsvarande ändring ikostnadsutjämningen om förändringen gäller en verksamhet som omfettas av denna.Om förändringen t.ex. innebär ett ökat kommunalt ansvar för en verksamhet börverksamhetens tyngd i kostnadsutjänmingen öka på motsvarande sätt. Enfömtsättning för att göra sådana förändringar i kostnadsutjämningen som häravses bör emellertid vara att förändringen är betydande. De främsta skälen tilldetta är dels administrativa och dels att systemet måste ha en rimligstabilitet. Kostnadsutjämningenbaseras bl.a. på den genomsnittliga kostnaden för olika verksamheter sombedrivs av kommuner respektive av landsting. När huvudmannaskapet för enverksamhet som ingår i kostnadsutjämningen flyttas mellan kommuner ochlandsting bör kostnadsutjämningen också ändras på motsvarande sätt. Detta börske som själva huvudmannaskapsförändringen. Om förändringen av huvudmannaskapetför en verksamhet sker successivt, så som skett t.ex. när det gälleromsorgsverksamheten, bör kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då allalän har genomfört förändringen. Fram till denna tidpunkt bör en tillfälligkostnadsutjänming kunna ske inom de län som gjort förändringen. 1994/95:150 Bilaga 7 Regeringensbedömning: Kostnadsutjämningen baseras på kommunemas respektive landstingensgenomsnittskostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamhetema två årföre utjänmingsåret. En framskrivning till utjämningsårets nivå görs avberäknade tillägg och avdrag i kostnadsutjämningen utifrån den beräknadeutvecklingen av nettoprisema enligt nettoprisindex, NPI. De kommun- ochlandstingsvisa faktorema i kostnadsutjämningen bör dateras upp när detgäller åldersstmktur. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervalloch efter vad omständig-hetema medger. Beredningensbedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning Remissinstanserna:Remissinstansema har inte framfört några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringensbedömning: Prisnivån i kostnadsutjänmingen bör anpassas till utjänmingsåretsnivå enligt samma modell som i det nuvarande statliga utjänmingsbidraget tillkommuner. Det innebär att kostnadsutjämningen baseras på genomsnittligakostnader för de i kostnadsutjämningeningående verksamhetema , vilka sedan skrivs fram utifrånden prognostiserade utvecklingen av nettoprisema. Beräkningen av degenomsnittskostnader som skall ligga till gmnd för kostnadsutjämningen försåväl kommuner som landsting bör dateras upp utifrån de senasttillgängliga kostnadsunderlagen. Därmed kommer såväl kostnadsutvecklingentotalt som utvecklingen när det gäller fördelningen av kostnader mellan olikaverksamheter att successivt påverka systemet. Därigenom slår såväl demografiskasom andra förändringar igenom i kostnadsutjämningen även om det sker med tvåårs eftersläpning. Även de skillnader som finns mellan olika verksamheter närdet gäller volym- och produktivitetsutveckling m.m. fångas upp, om än med visseftersläpning, genom den årliga uppdateringen av genom-snittskostnadema. De kommun- ochlandstingsvisa faktorer som ligger till gmnd för beräkningen av tillägg ochavdrag i kostnadsutjänmingen bör vara så aktuella som möjligt. En balans bördock eftersträvas mellan aktualitet och stabilitet. För vissa faktorer, främståldersstmkturen, bör en årlig uppdatering ske. För andra faktorer bör enbedömning göras av hur ofta en uppdatering bör ske, vilken bör gmndas dels påtillgången till akttiell statistik, dels på hur snabbt förändringar sker avrespektive faktors värde. 1994/95:150 Bilaga 7 Regeringensförslag: Bidrags- och utjänmingssystemet för kommuner och landstingadministreras av och . Skälenför regeringens förslag: På samma sätt som för det nuvarande systemet bör detnu föreslagna systemet för statsbidrag och utjänming administreras avStatistiska centralbyrån och . 1.4Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting 1994/95:150 Bilaga 7