prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Efter en organisationsförändring tillskapades bl.a. verksamhetsgrenen "Förebyggande verksamhet", som sysslar med såväl extern information i förebyggande syfte som rådgivning åt enskilda i och för ekonomisk rehabilitering. Parallellt med detta har myndigheten också drivit frågor som rört samverkansmodeller med andra myndigheter och offentliga inrättningar. i bedriver en för- söksverksamhet med budgetrådgivning/skuldsanering för skuldsatta hushåll med betalningsproblem. Hos andra kronofogdemyndigheter bedrivs viss rådgivningsverksamhet som ett naturligt led i indrivningsarbetet, utan att det har formulerats i några projekt eller liknande och utan att särskilda tjänster har skapats för just rådgivningsverksamhet med inslag av skuldsanering. Regeringen har - förutom uppdraget till - kontinuerligt följt hushållens skuldutveckling och de åtgärder av frivillig natur som har vidtagits på området. En arbetsgrupp med företrädare för , , och har dessutom bevakat utvecklingen i stort inom området med skuldsanering, inklusive de lagstiftningsåtgärder som vidtagits i våra nordiska grannländer. En uttalad önskan från bl.a. min sida har varit att avvakta de pågående försöksprojekten på området för att se om en utvärdering av dessa kan ge bättre underlag för en eventuell lagstiftning i ämnet. En utgångspunkt har därvid varit att frivilliga lösningar är att föredra framför lösningar med tvångsmässiga inslag. En annan utgångspunkt har varit att problemen med s.k. överskuldsättning inte enbart bör vältras över på det allmänna utan att även banker och andra kreditgivare bör kunna bidra till en lösning av problemen. De projekt och andra verksamheter som har bedrivits inom det aktuella området - och som här har redovisats - utgör givetvis en viktig källa till kunskap om problemen med den belastning som en hög skuldsättning kan utgöra hos hushållen. De lämnar också ett viktig erfarenhetsbidrag till ett lagstiftningsarbete på området. Lagstiftning om skuldsanering finns på många håll i världen. Innehållet och innebörden i dessa lagregleringar skiftar givetvis mellan olika rättssystem och olika rättsordningar. En grundläggande skillnad finns mellan de kontinentala, inklusive de nordiska, och de anglo-amerikanska rättssystemen. Denna skillnad bottnar i de olika synsätten på vad som bör hända med en gäldenärs skulder efter en konkurs. I och gäller , att en gäldenär befrias från ansvar för de skulder som inte har blivit betalda i konkursen. I har man dessutom kontinuerligt arbetat med ett förhållandevis ambitiöst rådgivningsprogram för skuldsatta personer. I detta program ingår särskilda organ som sysslar med en brett upplagd rådgivning kring privatekonomiska frågor över huvud taget. Rådgivningsorganet kan också bistå gäldenären med upprättandet av en hushållsbudget och även biträda vid förhandlingar med borgenärer. Den engelska och fram för allt den amerikanska insolvensrätten har av tradition varit "gäldenärsorienterad". I amerikansk rätt brukar t.ex. framhållas, att konkursinstitutet tjänar två olka huvudsyften, nämligen dels att ge borgenärerna möjlighet till betalning på såvitt möjligt lika villkor och dels att befria "den ärlige, men mindre lyckosamma gäldenären" från hans skulder och ge honom en chans på nytt. I och finns också regler om skuldsanering utan samband med konkurs. Bland de kontinentaleuropeiska västländerna har tankegångar liknande de anglo-amerikanska börjat göra sig gällande . Det är egentligen endast i , och som man inte betraktar överskuldsättning som något samhällsproblem. I dessa länder anses det i stället vara något som enbart rör den privata sfären. I de flesta övriga europeiska stater är överskuldsättning ett "erkänt" samhällsproblem. I flera länder finns det organiserad rådgivning i offentlig eller privat regi uppbyggd. Förutom i finns rådgivningsprogram att tillgå i , , och även . I finns budgetrådgivning och skuldsanering som ett särskild område inom socialvården. Förhållandena i är värda ett särskilt omnämnande. Där finns organiserad budgetrådgivning och skuldsanering som bygger på en överenskommelse mellan banker och finansinstitut. Inom ramen för denna överenskommelse kan skuldsatta personer få hjälp av olika slag för att komma till rätta med sina ekonomiska problem. Det kan, förutom ren rådgivning, vara fråga om betalningsanstånd och saneringslån. I anslutning till överenskommelsen har det, förutom allmänna råd och principer, utarbetats modeller för villkor och betalningsplaner för skuldsanering, anpassade för olika individuella behov. I infördes rätt till skuldbefrielsen 1985 och ett skuldsaneringsinstiut fristående från konkurs infördes . Den franska har byggt upp en regional organisation som sysslar med skuldsanering. Alla skuldsatta med en uppriktig vilja att lösa de ekonomiska problem de inte kan hantera på egen hand kan vända sig till organisationen för att få hjälp. Organisationen har inte tillgång till några maktmedel varken gentemot gäldenären eller hans borgenärer. Organisationen kan dock biträda gäldenären när han vänder sig domstol. Domstolen kan bestämma en avbetalningsplan, men den har inte möj- lighet att mot någon borgenärs vilja sätta ned skuldbelopp. Domstolen kan också förordna om anstånd samt bestämma att sätta ned storleken på den dröjsmålsränta gäldenären skall betala och även bestämma att avbetalningar skall räknas av på en kapitalskuld först. Den enda kapitalskuld domstolen kan sätta ned mot en borgenärs vilja är den restskuld som kvarstår sedan pantsatt egendom har sålts. Antalet frivilliga uppgörelser inom ramen för det franska systemet som innehåller moment av skuldsanering, dvs. nedsättning av skulderna, visar att det där varit en framkomlig väg för många med skuldproblem. I har införts regler om skuldbefrielse (Restschuldbefreiung) efter konkurs. Desssa regler kan sägas vara en kombination av skuldbefrielse efter konkurs och ett fristående konkursinstitut. Även i har det lagts fram ett lagförslag om skuldsanering. Förslaget har behandlats i det österrikiska parlamentet . Avsikten är att lagen skall träda i kraft . Bland våra nordiska grannländer har samt och särskild lagstiftning om skuldsanering. Kännetecknande för dessa nordiska lagar är att de samtliga kan sägas utgöra ett alternativ till konkurs och att de är förhållandevis långtgående när det gäller möjligheterna att mot borgenärernas vilja skriva av eller ned skulder. I den bemärkelsen har de inga motsvarigheter i övriga , där tonvikten är lagd på frivilliga överenskommelser. Det är endast i man kan finna en lagstiftning som är så "generös" mot gäldenären som den nordiska. Problemem med överskuldsättning, som definieras som en konsumentfråga, har också uppmärksammats inom EU, bl.a mot bakgrund av det andra bankdirektivet som möjliggör en fri etablering för banker och finansinstitut inom EU, vilket i sin tur för med sig vissa problem rörande konsumentskyddet i allmänhet. En studie har gjorts av förhållandena på området bland EU:s medlemsstater. Studien har mynnat ut i ett utkast till ett EU direktiv. Vidare har det inom ramen för studien konstruerats en modell för hur problem med överskuldsättning skall kunna angripas. I modellen diskuteras övergripande frågor av insolvensrättsligt slag ur såväl gäldenärens som borgenärens perspektiv samt ur ett större samhällsperspektiv. Men modellen behandlar också mer detaljerade frågor, bl.a. kring kriterier och villkor för skuldsanering. I det följande skall jag översiktligt redogöra för huvuddragen i den nordiska ländernas lagstiftning om skuldsanering. I trädde regler om skuldsanering i kraft . Reglerna har inarbetats i konkurslagen. Skuldsanering kan i ske såväl i konkurs som utom konkurs. Det senare är i praktiken den helt dominerande varianten. Lagstiftningen byggde på ett utredningsförslag, "Betaenkning om Gaeldsanering (nr. 957/1982) vilket i sin tur till stora delar anslöt sig till en tidigare publicerad rapport med titeln som en grupp forskare och praktiker vid Universitetsforeningen for det sydlige og vestlige publicerat . Även om reglerna om skuldsanering i har flutit in i konkurslagen, så har det såväl under lagstiftningsarbetet som vid den praktiska tillämpningen uttalats att regleringen är att hänföra till det socialrättsliga området. Den danska lagstiftningen om skuldsanering bygger på tre grundkriterier. En privatperson skall efter ansökan kunna erhålla skuldsanering om hans skuldsitutation är hopplös, om det utifrån en konkret värdering är skäligt med skuldsanering och om beslut om detta träffas under betryggande former. Det danska systemet vilar därför på ett kvalificerat insolvenskriterium, en allmän skälighetsprövning och ett förfarande förlagt till domstol. I finns, som nämnts, skuldsanering i två former, dels i samband med konkurs och dels utan sådant samband. Den följande redogörelsen avser det från konkurs fristående skuldsaneringsinstitutet. Endast fysiska personer kan komma i fråga för skuldsanering. Det framgår inte uttryckligen av lagtexten att fysiska personer som driver rörelse skulle vara diskvalificerade att erhålla skuldsanering, men i den praktiska tillämpningen har man varit mycket återhållsam med att bevilja skuldsanering för någon som vid ansökningstillfället är att betrakta som näringsidkare. För denna grupp av gäldenär finns i stället en möjlighet att få skuldnedsättning genom tvångsackord. Att en gäldenär har varit näringsidkare och att skulderna härrör från sådan verksamhet är däremot inte något hinder för att erhålla skuldsanering. Den situationen är tvärtom särskilt uppmärksammad av den danska lagstiftaren och i praxis finns ett inte obetydligt antal sådana fall. I den danska lagstiftningen uppställs alltså ett kvalificerat insolvensrekvisit för att en person skall komma i fråga för skuldsanering. Det avgörande är att gäldenärens ekonomiska situation skall bedömas vara så hopplös att han varken eller har någon möjlighet att uppfylla sina skuldförbindelser. Den insolvensrättsliga bedömningen av nuläget görs på ungefär samma sätt som vid en konkursansökan. Avgörandet om gäldenärens ekonomiska situation med hänsyn till hans framtida betalningsförmåga skall anses vara hopp- lös måste däremot träffas på grundval av en mer osäker prognos. Denna prognos görs utifrån bedömningen huruvida gäldenären med hänsyn till skuldernas storlek samt gäldenärens ålder, anställning, utbildning och familjeförhållanden har någon utsikt till att kunna betala sina skulder. Bevisbördan för den bristande betalningsförmågan åvilar gäldenären. I förarbetena uppställs stränga bevismässiga krav och det förordas restriktivitet vid tillämpningen. Gäldenärens tillgångar och sannolika inkomster skall vara klart otillräckliga för att täcka skulderna. De stränga villkor som sålunda har uppställts har också vunnit efterföljd vid tillämpningen. Det uppställs i lagen inget krav på att skuldbördan skall vara av viss storlek. Skuldbördan skall emellertid vara betydande, vilket är ett relativt kriterium. I praxis har dock ställts krav på att skulderna i absoluta tal uppnår viss storlek. För förvärsarbetande är det normalt med en nettoskuldbörda om 230 000 - bland dem som beviljas skuldsanering. För pensionärer och andra som inte förvärvsarbetar förekommer att skuldsanering har beviljats den som har en nettoskuldbörda på . Den totala skuldbördan bland dem som har beviljats skuldsanering varierar dock i stor utsräckning. Detta hänger samman med att den totala skuldsättningen måste vägas samman med andra faktorer som exempelvis gäldenärens ålder och utbildning samt familjeförhållanden. Om gäldenären har en hög inkomst måste nettoskuldbördan regelmässigt vara större än om gäldenären har en låg inkomst. Skuldernas ålder har alltså en självständig och stor betydelse vid bedömningen om skuldsanering skall beviljas. Ju äldre skulderna är desto mer uppenbar framstår gäldenärens bristande betalningsförmåga. Det har också betydelse om skuldsättningen har uppkommit under andra förhållanden än de nuvarande, exempelvis vid en näringsverksamhets sammanbrott och påföljande konkurs. Vid rättens prövning tillmäts också omständigheterna vid skuldernas tillkomst stor betydelse. Skulder som gäldenären har ådragit sig genom kriminellt beteende av grövre beskaffenhet medför i allmänhet att möjligheten att erhålla skuldsanering är liten, om än inte utesluten. Tidpunkten för brottsligheten kan härvid ha betydelse. Med grov kriminalitet har i detta sammanhang likställts lättsinnig, spekulativ och hänsynslös skuldsättning. Har gäldenären ådragit sig skulder i syfte att kvalificera sig för skuldsanering kan detta hindra att skuldsanering beviljas. Omständigheterna vid skuldernas tillkomst kan också tala för skuldsanering. Har gäldenären exempelvis genom borgensåtagande för familjemedlemmars skuld ådragit sig en betydande skuldbörda är betänkligheterna mot skuldsanering mindre. Hur gäldenären har hanterat sin skuldsituation fram till ansökan om skuldsanering är ytterligare en omständighet som rätten tillmäter betydelse i skuldsaneringsärendet. Rimliga amorteringar av skulden talar för skuldsanering. Har gäldenären däremot bringat sina tillgångar i säkerhet för borgenärerna, exempelvis genom äktenskapsförord till förmån för maken eller genom att driva rörelse i makens namn, får skuldsaneirng som regel anses utesluten. Det förhållandet att gäldenären har haft en hygglig nettoinkomst utan att för den skull ha avbetalat på skulden talar emot skuldsanering. Detsamma gäller om gäldenären har prioriterat avbetalningar på skulder som är säkrade med annans borgenåtagande. Har gäldenären trots ekonomiska svårigheter skuldsatt sig ytterligare, försvåras möjligheten för honom att erhålla skuldsanering. Vid rättens prövning skall dessutom beaktas gäldenärens intresse av att erhålla skuldsanering och hans sätt att förhålla sig under ärendets handläggning. Om gäldenären förtiger viktiga fakta eller döljer relevanta omständigheter eller tillgodoser någon speciell borgenär framför en annan, bör skuldsanering inte komma i fråga. Även andra omständigheter än de nu redovisade kan beaktas i skuldsa- neringsärendet. I förarbetena nämns näraliggande möjligheter till arv eller ekonomiskt bistånd från familj eller vänner. Det har emellertid ansetts ligga närmare till hands att borgenärerna får bära förlustrisken i stället för närstående som inte har haft någon fördel av skuldsättningen. Det finns dock anledning att framhålla att rätten i skuldsaneringsärendet gör en totalbedömning, där alla relvanta omständigheter vägs samman. Några i praktiken vanligt förekommande orsaker till avslag är att gäldenären har stora, återkommande skatteskulder. Över huvud taget i de fall det finns tecken på skatteflykt eller andra illojala förfaranden försvåras möjligheterna att erhålla skuldsanering. Däremot anses ränta på gamla skatteskulder inte utgöra något hinder för att bevilja skuldsanering. Vidare fästs stor vikt vid hur gäldenären själv har försökt att klara upp sin ekonomsika situation. Har han inte gjort några allvarligt menade försök att lösa sina ekonomiska problem, talar det för att skuldsanering inte beviljas. En annan orsak till avslag kan vara att gäldenären är endast tillfälligt arbetslös. I ett sådant fall brister det ofta i kravet att situationen skall vara "hopplös". Även det förhållandet att de löpande utgifterna är större än de löpande inkomsterna talar emot skuldsanering. I flera fall utgör oklara boendeförhållanden, ofta i samband med äktenskapsskillnad, hinder mot skuldsanering. I dessa fall går det nämligen inte att göra upp en tillräckligt säker budget, eftersom den viktiga post boende- kostnaden normalt utgör inte kan beräknas. Hinder mot skuldsanering föreligger över huvud taget i de fall det inte går att göra tillräckligt säkra prognoser beträffande gäldenärens framtida inkomster och utgifter. Att så är fallet beror oftast på bristande medverkan från gäldenärens sida. Slutligen är det förhållandevis vanligt att skuldsanering inte beviljas därför att skulderna är för färska. Gäldenärer med en betydande skuldsättning i form av studielån har såväl i lagstiftning som i praxis blivit föremål för särskilt intresse. Av den ursprungliga lagregleringen framgick inte klart hur studieskulder skulle behandlas i skuldsaneringsärendet. Formellt mötte inte något hinder mot att ta med även sådana skulder, men domstolarna ställde sig i regel avvisande till detta. Man hänvisade bl.a. till att det fanns möjlighet till f.d. studerande att få vissa räntebidrag och till att en akademisk utbildning är avsedd att ge den skuldsatte en hög inkomst . gjordes vissa lagändringar som rörde gäldenärener med studieskulder. Det tillskapades då ett särskilt system på detta område med rätt till antingen bidrag till att betala studieskulden eller eftergift av skulden. Syftet med den senare regleringen är att en låntagare som har försökt att betala av studieskulden men har misslyckats skall ges möjlighet - genom nedskrivning av skuldbeloppet - att kunna betala av den . Beslutsinstans är Hypoteksbanken. Eftergift sker efter en individuell behovsprövning. Man kan tidigast komma i fråga för eftergift när gått sedan utbildningen avbrutits eller avslutats. Den resterande skulden skall betalas . Skäl till eftergift är bl.a. långvarig sjukdom eller arbetslöshet. Vid sidan av detta särskilda eftergiftssystem blev det genom reformen också möjligt att erhålla skuldsanering även i de fall skuldmassan innehöll studieskulder. Vid prövningen av en sådan ansökan har domstolen att på vanligt sätt ta ställning till om det kvalificerade insolvensrekvisitet är uppfyllt. Därvid skall beaktas att en studieskuld är en skuld som påtas som en långsiktig investering för att senare i livet ge utdelning i form av exempelvis hög lön. I motiven till ändringarna påtalas att det därför inte alltid kan förutsättas att en sådan investering skall vara möjlig att avveckla . Skuldsaneringsbeslutets innehåll och rättsverkningar m.m. Ett beslut av rätten som tillmötesgår gäldenärens begäran om skuldsanering, skall klargöra vilken del av gäldenärens skulder som berörs av skuldsaneringsbeslutet, med angivande av den procentsats vartill skulderna sätts ned. Beslutet kan också innebära att gäldenären får anstånd med att betala den skuld som återstår efter ett beslut om skuldsanering. Vidare skall av beslutet framgå storleken av, och förfallotiden för, avbetalningsbeloppen. Nedsättningsprocenten skall vara densamma för samtliga skulder som omfattas av beslutet. Nämnas kan att rätten inte kan fastställa en annan, högre procentsats än den som gäldenären själv har förklarat sig beredd att godta. Rättens möjlighet enligt lagen att delvis tillmötesgå gäldenärens begäran tar sikte på de fall där rätten förordnar att skuldsaneringsbeslutet skall avse skulder som har uppkommit före viss tidigare tidpunkt än den normala. Det normala är annars att beslutet omfattar alla skulder som har uppkommit före rättens beslut om inledande av skuldsanering (fristdagen). De skulder som har uppkommit före fristdagen skall dock behandlas lika, dvs. samma procentuella nedsättning skall tillämpas för samtliga skulder. Det saknas alltså möjlighet att besluta om totalt bortfall av vissa skulder, exempelvis äldre sådana och nedsättning av andra skulder, exempelvis färskare sådana. Det är inte heller möjligt att inom ramen för ett skuldsaneringsbeslut bestämma att vissa fordringar, t.ex. fordringar som endast uppgår till smärre belopp ("småfordringar"), helt skall undantas eller att fordringar med hänsyn till sin karaktär skall särbehandlas. Någon skillnad mellan prioriterade och oprioriterade fordringar görs över huvud taget inte. Det allmännas fordringar på skatter och avgifter omfattas av skuldsaneringsbeslutet på samma sätt som andra fordringar. Likabehandlingsprincipen är således konsekvent genomförd i lagen. Ett undantag görs dock i det att skuldsaneringsbeslutet inte omfattar fordringar med panträtt som säkerhet i den utsträckning panten förslår till betalning av fordringen. Uppstår det efter realisation en "restskuld" omfattas däremot den av skuldsaneringsbeslutet. Fordringar som gäldenären har bestritt behandlas i skuldsaneringsärendet som om de inte vore bestridda. Skuldsaneringslagstiftningen inrymmer alltså inte några möjligheter till tvistelösning. Sådant får i förekommande fall lösas inom den vanliga tvistemålsprocessen. Lagen innehåller också en regel om att gåvolöften bortfaller. Detsamma gäller ränteanspråk på de av beslutet omfattade fordringarna för tiden efter det att skuldsaneringförfarandet har inletts. Huvudregeln vad gäller nedsättningen är att skulden skall sättas ned till ett belopp, som gäldenären med återhållsam livsföring klarar av att betala . Undantagsvis kan en längre eller fastställas. I förarbetena till lagen förutsätts att nedsättning till noll, dvs totalt skuldbortfall endast undantagsvis skall förekomma. I praktiken har det emellertid visat sig att nedsättning till noll förekommer i cirka en tredjedel av alla de fall där skuldsanering beviljas. Totalt skuldbortfall förekommer dock i stort sett endast i sådana fall där gäldenärens livssituation radikalt har förändrats sedan skulderna uppkom. De månatliga betalningarna som gäldenären gör ligger i genomsnitt på 500 - . Månatliga avbetalningar på endast några hundratal kronor förekommer knappast i praktiken. Efter det att ett skuldaneringsförfarande har inletts kan exekutiva åtgärder i form av kvarstad och utmätning inte äga rum för fordringar som omfattas av skuldsaneringsförfarandet. För fordringar som inte omfattas av förfarandet, exempelvis fordringar med pant som säkerhet eller fordringar som har uppkommit efter ett beslut om att inleda skuldsanering, möter däremot - med vissa inskränkningar - inte något hinder mot exekutiva åtgärder. Ett skuldsaneringsförfarande påverkar inte möjligheterna att erhålla införsel i gäldenärens lön för exempelvis underhållsbidrag och böter. Den omständigheten att gäldenären har ansökt om skuldsanering utgör inte något hinder mot att rätten på vanligt sätt prövar en konkursansökan mot denne. En sådan prövning kan ske även sedan skuldsaneringsbeslut har meddelats. Som nämnts innehåller den danska lagstiftningen också en möjlighet till skuldsanering i konkurs; ett förfarande som dock - tvärtemot lagstiftarens intentioner - har kommit att tillämpas endast i ett fåtal fall. De grundläggande förutsättningarna för att uppnå skuldsanering i konkurs är desamma som för skuldsanering utan konkurs. Även rättsverkningarna av en skuldsanering i konkurs är desamma som en skuldsanering utan konkurs. Lagstiftningen innehåller också en specialreglering som innebär att konkurslagens återvinningsbestämmelser har gjorts tillämpliga även på skuldsaneringsförfarandet utan konkurs. Till skillnad mot vad som gäller vid konkurs förlorar en gäldenär som har ansökt om skuldsanering inte i något skede under ärendets handläggning rådigheten över sin egendom eller över sin ekonomi. Ett skuldsaneringsbeslut har samma rättsverkningar som en stadfäst förlikning. Det innebär bl.a. att ett i beslutet angivet avbetalningsbelopp, som inte erläggs i rätt tid, genast kan bli föremål för exekutiva åtgärder hos gäldenären. Genom skuldsaneringsbeslutet befrias alltså gäldenären helt eller delvis från betalningsansvaret för de skulder som omfattas av beslutet. Beslutet är bindande även för de borgenärer som inte är kända då beslutet fattas. Beslutet gäller inte bara mellan gäldenären och hans primära fordringsägare, utan även mellan gäldenären och eventuella borgensmän och andra medgäldenärer. Det innebär att de senare inte till den del betalningsansvaret har fallit bort kan göra regresskrav gällande mot gäldenären. Skuldsaneringsbeslutet utgör inte något hinder för borgenärerna att utkräva betalning enligt den ursprungliga förbindelsen av en borgensman eller annan solidariskt ansvarig medgäldenär. Omprövning av ett skuldsaneringsbeslut Ett skuldsaneringsbeslut skall i största möjliga utsträckning vara definitivt.