prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — För den som förvärvsarbetar färre än kan dock ytterligare år med låga inkomster ha betydelse. En del av ATP-avgiften används till att betala förtids-och efterlevande- pensioner och är således en ren riskförsäkring. Till den delen är ATP-avgiftens skatteinnehåll varierande beroende på hur stor risken är att avlida eller bli förtidspensionerad. Förutsatt att pensionsgrundande inkomster över ett basbelopp tjänats in under , är det vid beräkning av ATP-pensionen bara inkomsterna under av förvärvslivet som har betydelse. Om man räknar med som en normal yrkesperiod är det således bara under drygt en tredjedel av som inkomst och inbetalda ATP-avgifter påverkar pensionsförmånen. Utbytet, i form av framtida pension, av en inkomstökning under de 15 bästa åren är i gengäld mycket hög. Man skulle därför kunna se det som att en inkomst- och avgiftsökning under de 15 bästa åren ger mer i förmåner än vad som betalas in i avgift, dvs. en subvention i stället för skatt. Vidare kan ofta den enskilde i förhand inte kan veta vilka inkomstår som blir de 15 bästa. Det finns alltid en viss osäkerhet om den framtida inkomst- utvecklingen. Även om det i efterhand visar sig att årets inkomst inte får någon betydelse för ATP-pensionen, kan den enskilde ha agerat som om den skulle ha det. har ATP-avgiften då inte uppfattats som en skatt och inte heller haft de ur ekonomisk synvinkel negativa effekterna på t.ex. arbetsutbudet. Men det omvända gäller naturligtvis också - inkomstår som den enskilde inte räknat med skulle påverka pensionsnivån visar sig göra det, därför att möjligheterna att tjäna in hög pensionsrätt senare visar sig vara mer begränsade än planerat. ATP-avgift tas ut på hela inkomsten trots att inkomstdelar över 7,5 basbelopp (på årsbasis) inte ger pensionsrätt i ATP. För den som har förvärvsinkomster över 7,5 basbelopp ger därför en inkomstökning - t.ex. på grund av ökad arbetstid - inte någon ökning alls i ATP-förmånerna. Däremot ökar den inbetalda avgiften. För dessa inkomsttagare - av männen och av kvinnorna - är därför ATP-avgiften över förmånstaket helt och hållet att betrakta som en skatt på marginalen. De angivna andelarna av inkomsttagarna som har så höga inkomster avser genomsnittet av alla förvärvsarbetande under ett givet år. Den andel som under sina 15 bästa inkomstår räknat över hela förvärvslivet har inkomster över 7,5 basbelopp bör rimligen vara väsentligt högre. Med en tillväxt i ekonomin kommer också andelen med inkomster över taket att öka. Av dagens 30-åringar kan, vid årlig tillväxt, ca en tredjedel av männen och en tiondel av kvinnorna räkna med att under sina 15 bästa år ha inkomster över taket. Skattedelen i ATP-avgiften kommer således att växa över tiden. Den i skattelagstiftningen fastställda s.k. särskilda löneskatten är en social avgift som belastar icke förmånsgrundande inkomster, t.ex. arbetsinkomster för en pensionär. Denna särskilda löneskatt avser att motsvara skattedelen i de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den inbegriper hela folkpensionsavgiften och halva ATP-avgiften. Den schablonen används även vid beräkning av skattekilens storlek. Pensionsarbetsgruppen uppskattar att för ett genomsnitt av yrkesarbetande är av ATP-avgiftens att betrakta som skatt. Samma andel bör då gälla för AP-fondens avkastning, eftersom fonden är uppbyggd med ATP-avgifter. Det allmänna pensionssystemet finansieras därmed till fyra femtedelar med skatter. Pensionssystemets bidrag till den samlade marginaleffekten på kan uppskattas till 5 - . Till den del ATP-avgiften inte är att betrakta som skatt är den att jämställa med en försäkringspremie. Om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån, så att den enskilde individen som pensionär får tillbaka ett belopp som helt motsvarar vad som betalats in , kan den likställas med en löneinkomst. De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa konsekvenserna av höga marginalef- fekter i skattesystemet har främst knutits till dessa effekters påverkan på arbetsutbudet. Det är då inte enbart effekter på arbetsutbudet i traditionell mening - valet mellan heltid- och deltidsarbete, benägenhet att arbeta övertid etc. - utan effekter i vidare mening, innefattande även kompetensutveckling, utbildning m.m., som höjer produktivitet och framtida inkomster. En omvandling av pensionsavgiften från skatt till försäkringspremie skulle inte påverka den disponibla inkomsten. Samma avgift skall betalas; det är i stället kopplingen till förmånerna som ändras. Teoretiskt skall en på så sätt reducerad skattekil, som inte påverkar inkomsten, ha entydigt positiva effekter på arbetsutbudet. I samband med skattereformen gjordes flera försök att empiriskt uppskatta vilken betydelse en reduktion av marginaleffekterna i skattesystemet skulle ha på arbetsutbudet. Några av dessa studier tydde på att en lägre skattekil på lång sikt skulle kunna få betydande positiva effekter på arbetsutbudet. Andra studier indikerade att effekterna inte är så stora. Det är därför svårt att dra några entydiga slutsatser. Inom pensionssystemet kompenseras dessutom de negativa effekterna på arbetsut- budet till följd av dess bidrag till skattekilen av andra inslag. Genom att 15- och 30-årsreglerna är relativt förmånliga för dem som arbetar stimulerar pensionssystemet ett deltagande i arbetslivet. Det ger en hög utdelning att arbeta åtminstone på deltid för att uppfylla 30-årsregeln, vilket skulle kunna ha till effekt att främst kvinnor med barn väljer att deltidsarbeta framför att helt avstå från förvärvsarbete. Den höga avkastningen på inkomster under de 15 bästa åren stimulerar till ökat arbetsutbud . Speciellt mot slutet av den yrkesverksamma perioden och för personer för vilka den aktuella årsinkomsten med stor säkerhet kommer att räknas in bland de 15 bästa åren, borde ATP-systemet ha en stimulerande effekt på arbetsutbudet. ATP-reglerna kan således i viss mån ha effekten att arbetsutbudet omfördelas över livscykeln än att enbart minska det totala arbetsutbudet. Pensionssystemet påverkar arbetsutbudet också genom att styra pensionsåldern. Den normala pensionsåldern är beslutad på kollektiv nivå, trots att den individuella arbetsförmågan och arbetsviljan kan vara mycket skiftande. Det finns möjligheter att skjuta upp pensionen och i gengäld få en högre årlig pension som betalas ut under en (statistiskt sett) . Inkomster intjänade efter är dock inte pensionsgrundande, varför det ekonomiska utbytet av att arbeta vid högre åldrar än den formella pensionsåldern inte blir så stort. Detta förstärks av marginaleffekterna i inkomstskatteskalan - pensionärer med hög pension riskerar att hamna över brytpunkten i skatteskalan. Pensionärer med lägre inkomst drabbas av marginaleffekter i KBT och det särskilda grundavdraget. Skattekilen på arbetsinkomster påverkar inte bara utbudet av arbetskraft, utan har även betydelse för omfattningen på den informella "svarta" sektorn, där ersättningen för arbete undanhålls beskattning och inga arbetsgivarvgifter betalas. Utformningen av pensionssystemet har här två effekter. För det första bidrar pensionernas finansiering till att höja den skattekil, som gör "svart" arbete lönsamt. För det andra ökar lönsamheten av "svart" arbete genom att pensionsförmånerna baseras bara på delar av inkomsterna under yrkeslivet. Det är bara sådana inkomster som ligger till grund för beskattning som ger pensionsrätt. Men i dagens system går det att undanhålla inkomster från beskattning utan att det behöver få konsekvenser för pensionsförmånerna, eftersom dessa kan tjänas in vid ett annat tillfälle. I ett pensionssystem där alla inkomster har betydelse är det förenat med en förlust av framtida pension att inte redovisa alla inkomster vid beskattningen. Motiven för att skattefinansiera konsumtion eller transfereringar är endera att det kan bidra till en ökad samhällsekonomisk effektivitet eller att det har en omfördelande effekt. Det finns vissa rena effektivitetsskäl för ett obligatoriskt pensionssystem. Men det ger inte argument för ett system finansierat med skatter. Som har framgått av tidigare avsnitt har det samlade pensionssystemet relativt svaga omfördelande effekter. ATP-systemet är regressivt, dvs. höginkomsttagare tenderar att gynnas genom att få högre förmåner i förhållande till den avgift de betalat in i jämförelse med grupper med lägre inkomster. I gengäld har folkpensionssystemet fördelningseffekter som går i motsatt riktning. Det är också folkpensionen som gör att kvinnorna som grupp kommer bättre ut i det allmänna pensionssystemet än männen. Inom ATP-systemet är utfallet ungefär lika för både män och kvinnor Ur fördelningspolitiskt synvinkel är pensionssystemet ineffektivt och det är inte motiverat med en så hög andel skattefinansiering. 3.7 Pensionssystemet och sparandet Pensionssystemets utformning har potentiellt stor betydelse för sparandet i ekonomin. Utan ett offentligt organiserat pensionssystem skulle pensionen för de flesta vara det viktigaste sparmotivet. Genom att det offentliga pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem där pensionerna finansieras löpande med avgiftsintäkter, behövs inget individuellt sparande för att täcka det grundläggande pensionsskyddet. Dagens aktiva får i stället förlita sig på att nästa generation uppfyller det sociala kontrakt som pensionssystemet utgör. Det offentliga systemet ger också pension på en nivå som innebär att motiven att spara till kompletterande pension är relativt begränsade. Trots detta har pensionssystemet svarat för en betydande del av sparandet i den svenska ekonomin. Under ATP-systemets uppbyggnadsskede var avgiftsuttaget högre än vad som krävdes för att ge inkomster som motsvarade utbetalningarna av ATP-pensioner. Detta överskott fonderades i AP-fonden. Tillsammans med den successivt växande avkastningen på fonden stod ATP-systemet därmed för ett betydande sparande. uppgick AP-fondssparandet, dvs. AP-fondens årliga tillväxt till följd av avgifts- överskott samt räntor och utdelningar på fondens tillgångar, till motsvarande av BNP. Det skall jämföras med att den totala nettosparkvoten uppgick till . Därefter har AP-fondens sparande minskat i omfattning och motsvarade av BNP. Men eftersom det totala sparandet i ekonomin också minskat är AP-fondssparandets relativa betydelse lika stor som för två decennier sedan. Även inom ramen för avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar har det successivt skett en betydande fonduppbyggnad och sparandet i dessa system uppgick till av BNP. Det totala sparandet i den svenska ekonomin har trendmässigt minskat . Det är en utveckling delar med de flesta andra industriländer, men nedgången har varit mer uttalad i vårt land. Mot den bakgrunden har det varit ett centralt mål för den ekonomiska politiken att öka sparandet. Den djupa lågkonjunkturen har medfört att den totala sparkvoten i ekonomin hamnade på den lägsta nivån . Nedgången i sparandet motsvarades av en ännu större nedgång i investeringarna, medan bytesbalansen - det finansiella sparandet - förbättrats. har det ägt rum en kraftig förskjutning från offentligt till privat sparande. Hushållens sparande har ökat snabbt och ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. I gengäld har sparandet i den offentliga sektorn försämrats kraftigt. Det låga sparandet kan dock inte i sig anses utgöra något primärt problem för den svenska ekonomin. Avgörande för en återhämtning är, förutom en ökad inhemsk och utländsk efterfrågan, dels att investeringarna ökar och därmed i förlängningen tillväxt och sysselsättning, dels att de offentliga finanserna saneras för att förhindra att statsskuldsutvecklingen blir ohanterlig. Bestämmande för investeringsutvecklingen är främst efterfrågeutvecklingen i och på exportmarknaderna samt förväntade vinstnivåer och ränteläget. Däremot har omfattningen på det inhemska sparandet, med den internationellt integrerade kapitalmarknad som råder, knappast någon direkt betydelse för investeringsaktiviteten. Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för den realekonomiska utvecklingen på . Det är nivån på investeringarna i vid mening, inkluderande investeringar i humankapital, som tillsammans med hur effektivt ekonomin förmår ta till vara produktiva resurser som bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet är inte en 14 väg att öka tillväxten, utan då är förbättrade incitament för investeringar mer betydelsefulla. Motivet för ett ökat sparande på samhällelig nivå hänger i stället samman med hur den konsumtionsökning som investeringar och tillväxt ger upphov till skall fördelas över tiden. Även om sparandet saknar betydelse för den realekonomiska utvecklingen, dvs. för tillväxten i , bestäms inkomstutvecklingen av sparandet. Om investeringarna ökar utan att sparandet förstärks kommer det att manifesteras i ett underskott i bytesbalansen, dvs. det ökade reala sparandet motsvaras av minskat finansiellt sparande och en upplåning utomlands. Denna skuldsättning leder till framtida räntebetalningar till utlandet som begränsar nationalinkomsten och konsumtionsutrymmet. Investeringarna finansieras antingen av dagens yrkesaktiva genom ett högre sparande eller skjuts upp till morgondagens aktiva genom en upplåning utomlands. Det är naturligt att en temporär investeringsuppgång finansieras med upplåning utomlands. Avkastningen på investeringarna kommer att betala räntorna på upplå- ningen. Om däremot nivån på sparandet tenderar att även långsiktigt vara lägre än den nivå på investeringarna som krävs för att uppnå en tillfredsställande tillväxt kan man tala om ett strukturellt sparandeunderskott. Detta förefaller ha varit fallet då bytesbalansen - dvs. skillnaden mellan sparande och investeringar - visade underskott i stort sett trots att investeringarna var otillräckliga. En tänkbar förklaring till detta är att institutionella förhållanden - skatter, socialförsäkringssystemets utformning och svårigheter att upprätthålla ett tillräckligt offentligt sparande - medförde att den långsiktiga sparkvoten i ekonomin blev för låg. Avgörande för en bedömning av behovet av framtida sparande och eventuella åtgärder för att höja detta är därför vilka krav på investeringar som långsiktigt kommer att ställas för att uppnå en tillfredsställande ekonomisk tillväxt. Det är uppenbart att det förutsätter en högre investeringsnivå än . De flesta prognoser förutspår också en investeringsuppgång . Dessa prognoser visar emellertid även att förstärkningen av bytesbalansen trots investeringsökningen kommer att fortsätta. Det innebär att sparandet beräknas öka och åtminstone kommer att vara mer än tillräckligt för att erbjuda en inhemsk finansiering av investeringarna. Den demografiska utvecklingen en bit in på nästa sekel, med fler äldre per person i yrkesaktiv ålder utgör ett skäl för att öka sparandet , i synnerhet som demografin är relativt gynnsam under det närmaste decenniet. Ett ökat sparande kan utjämna konsumtionsutrymmet. Den ökade försörjningsbördan kommer att begränsa konsumtionen för de som då är yrkesaktiva. Detta kommer att manifesteras bl.a. i ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för vård och omsorg. Genom att redan nu höja avgifter och skatter till dessa system för dagens aktiva till nivåer som överstiger dagens utgifter, alternativt reducera förmånsnivåerna, och på det sättet bygga upp fonder, skulle det vara möjligt att undvika avgiftshöjningar. Det skulle också innebära en omfördelning mellan generationer. Dagens aktiva får betala en del av sina anspråk på framtida konsumtion. Det innebär att man höjer sparandet nu för att kunna reducera det . För att ett ökat pensionssparande skall bidra till ett ökat samhälleligt sparande får emellertid inte annat sparande i ekonomin inte påverkas negativt. Om t.ex. budgetunderskottet blir i motsvarande grad högre kommer en fondering bara att svara mot en större statsskuld som också skall betalas av framtida generationer. Effekten blir i princip densamma, om än med en annan fördelning, om i stället hushållens sparande och förmögenhetsbildning reduceras. Framtida generationer kommer då att ärva en mindre nettoförmögenhet. Saneringen av de offentliga finanserna gäller mer sparandets fördelning än dess nivå. Den offentliga sektorns finansiella sparande har försämrats kraftigt. beräknas det finansiella sparandeunderskottet i den konsoliderade offentliga sektorn (dvs. stat, kommun och socialförsäkring sammantagna) uppgå till , vilket är mer än exempelvis de samlade utgifterna för ålderspension. Till större delen är underskottet en följd av lågkonjunkturen. Men en icke obetydlig del kan betraktas som strukturellt, dvs. ett underskott som skulle kvarstå även vid ett normalt konjunkturläge. En sanering av de offentliga finanserna är en nödvändig förutsättning för en återhämtning i ekonomin. Ett bristande förtroende för förmågan att åtminstone bromsa den snabba ökningen av den offentliga nettoskulden riskerar att leda till förväntningar om framtida hög inflation och därmed höga räntor, som i sin tur kan hejda den uppgång i produktion och investeringar som inletts. Det jämfört med andra länder låga sparandet i har varit särskilt markant vad gäller hushållens sparande. var hushållens sparkvot t.o.m. negativ, dvs. konsumtionsutgifterna översteg inkomsterna. har emellertid hushållssparandet stigit med av hushållens disponibla inkomster. Detta har bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. Den relativt höga tillväxt (som bl.a. regeringens prognoser innebär) förutsätter att hushållens sparande reduceras från dagens extremt höga nivå. Hushållens sparande bör långsiktigt vara väsentligt högre än . Saneringen av de offentliga finanserna bör därför ske utan att det leder till en alltför kraftig minskning av hushållssparandet. Slutsatsen är att det finns två mål för sparandet. Det ena är att det totala sparandet skall ligga på en nivå som kan finansiera investeringarna och under det närmaste decenniet vara något högre än så för att utjämna konsumtionsutrymmet mellan generationer. Det målet tycks, med en hygglig ekonomisk utveckling, kunna uppfyllas . Utvecklingen är mer svårbedömd, men med en långsammare tillväxt finns det, om det inte vidtas några åtgärder, en risk för att det totala sparandet återigen försvagas. Det andra målet är att reducera det finansiella underskottet och uppnå en ekonomisk balans i den offentliga sektorn. En viktig del i den offentliga sektorns sparande är det sparande som sker inom ATP-systemet genom att avgiftsintäkter och avkastning på AP-fonden sammantaget överstiger utbetalda ATP-pensioner. Det är emellertid ett sparande som med nuvarande nivå på avgiftsuttaget framgent kommer att reduceras. Pensionsutgifterna kommer under de närmaste decennierna växa i en takt på i reala termer och i stor utsträckning oberoende av hur hög tillväxten i avgiftsunderlaget blir. Det innebär att sparandet i det offentliga pensionssystemet i hög grad bestäms av vilken tillväxttakt som kommer att råda. Prognoser visar att vid låg tillväxt blir sparandet, med oförändrat avgiftsuttag, snart negativt - AP-fonden minskar och töms . En sådan utveckling skulle sannolikt bidra till att minska det totala sparandet i samhället. Till viss del skulle det kompenseras av att trovärdigheten i dagens pensionssystemet minskar vid en låg tillväxt, vilket i sin tur stimulerar ett privat sparande. Även med en god ekonomisk tillväxt kommer dock det offentliga pensionssyste- mets sparande att minska. Med en tillväxt under resten av 1990-talet beräknas ändå AP-fondssparandet bli halverat. Det finns således skäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom det offentliga pensionssystemet. 4.1 Behovet av en reform Regeringens förslag: En genomgripande reform av det allmänna pensionssystemet vidtas med syfte att göra det mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen samt att stärka sambandet för den enskilde mellan avgift och förmån. Ålderspensionssystemet skall därmed bli mer robust mot ekonomiska och demografiska växlingar. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i behovet av en reformering av det allmänna pensionssystemet. Många av remissinstanserna framhåller att dagens pensionssystem inte är finansiellt stabilt på och att betydande problem kommer att uppstå in om inga åtgärder vidtas. Några remissinstanser betonar vikten av att förändringsarbetet inleds nu och inte skjuts . Ett fåtal remissinstanser anser dock att nuvarande ordning i huvudsak är bra och att endast mindre förändringar är påkallade. Skälen för regeringens förslag: Dagens allmänna pensionssystem uppfyller på väsentliga punkter inte de krav som måste ställas på ett pensionssystem. Svagheterna i nuvarande ordning har efter hand kommit 15 att bli allt mer framträdande. Pensionssystemets möjligheter att infria gjorda åtaganden är därmed hotade. Det finns därför starka skäl för en reformering av pensionssystemet, med inriktning på att göra det mer följsamt mot samhällsekonomin, stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt bidra till ett ökat sparande. Enligt bedömning är pensionssystemet i sin nuvarande utformning inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska och demografiska påfrestningar. Åtagandena i dagens system saknar därför den trovärdighet som krävs. För att skapa trovärdighet i pensionssystemet är en reform som undanröjer osäkerheten med dagens ordning påkallad. Ett bibehållande av dagens ordning riskerar att längre fram tvinga fram dras- tiska förändringar, med stora retroaktiva effekter som följd. Om beslut om ett reformerat system fattas , finns ett större handlingsutrymme vad gäller övergångsregler som kan motverka retroaktiva effekter. Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens mening att starka skäl talar för att nu genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett nytt, moderniserat pensionssystem. Att begränsa reformen till smärre förändringar innebär att en stor del av de problem som vi pekat på i det föregående skulle finnas kvar. Villkoren i ett pensionssystem bör vara så stabila som möjligt. Den som är pensionär eller har få år kvar till pension har små reella möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och kompensera förändringar i pensionsförmånerna. Retroaktiva effekter av förändrade pensionsregler är naturligtvis mest uttalade för äldre personer, men kan även göra sig gällande för yngre. En reformering av pensionssystemet förutsätter därför att de pensionsåtaganden som gjorts inom ramen för dagens system i huvudsak infrias. En reformering får inte leda till att värdet av de pensionsförmåner som har tjänats in av dagens yrkesaktiva påtagligt förändras. Viss hänsyn måste även tas till dem som planerat framtida förvärvsarbete m.m. med utgångspunkt från gällande regler. Att låta farhågor för retroaktiva effekter förhindra en reformering och lämna alltför långtgående garantier för pensionerna innebär en risk att dessa tränger undan och tvingar fram förändringar i andra utgiftssystem, där de oönskade effekterna kan vara betydligt större än vad förändringar inom pensionssystemet kan komma att medföra. Ett alternativ till en genomgripande reform är successiva förändringar. Sådana skulle emellertid innebära en fortsatt osäkerhet om framtida pensionsvillkor. Robustheten i systemet blir svagare. Det skulle riskera att bli föremål för ständigt återkommande justeringar. Den ekonomiska osäkerhet som vidlåder dagens system skulle ersättas med en politisk osäkerhet om hur anpassningen till förändrade förutsättningar senare skulle komma att utformas. Kraven på långsiktighet och stabilitet leder enligt regeringens bedömning till slutsatsen att en reformering av pensionssystemet bör vara så genomgripande som krävs för att det nya system som etableras kan vara i funktion . En reform bör syfta till att skapa ett självständigt ålderspensionssystem som inte kräver återkommande beslut. De generationer som är unga skall få besked om hur villkoren för deras pensionering kommer att gestalta sig.