prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Av de skäl som framgår av avsnitt 13, delar regeringen uppfattningen att reservationen bör återtas. Genom inkorporeringen kommer därmed föräldarätten som den anges i konventionen att bli svensk lag. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft något att invända mot att kommittén valt att härutöver inte också ge föräldrarätten ett grundlagsstöd. På grund härav finner inte heller vi skäl att grundlagsskydda föräldrarätten. 8 - en översikt I , artiklarna 2 - 14, liksom i vissa av tilläggsprotokollen, upptas de grundläggande materiella fri- och rättigheter som konventionen avser att skydda (konventionen och tilläggsprotokollen återfinns i bilaga 6. Dessa fri- och rättigheter har genom konventionsorganens avgöranden kommit att i åtskilliga hänseenden preciseras till innebörd och räckvidd (för en närmare framställning på svenska av hur konventionens bestämmelser tolkats se främst , Mänskliga rättigheter, 5 uppl., , 1993 men också , grundlag, 2 uppl., Iustus förlag, 1993). I konventionen skyddas vars och ens rätt till livet (artikel 2). Bestämmelsen kompletteras genom det sjätte tilläggsprotokollet (1983) genom vilket döds- straffet avskaffas i fredstid. Vidare föreskriver konventionen förbud mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (artikel 3) liksom mot slaveri, träldom och tvångsarbete (artikel 4). I artikel 5 föreskrivs att alla har rätt till frihet och personlig säkerhet liksom att ingen får berövas sin frihet utom i sex i artikeln uppräknade fall då ett frihetsberövande kan komma i fråga: a) efter en fällande dom av behörig domstol, b) om någon underlåtit att uppfylla en domstols föreläggande eller för att tvinga någon att fullgöra en i lag föreskriven skyldighet, c) om någon är skäligen misstänkt för brott eller om det föreligger fara för att någon skall begå ett brott eller söka undkomma efter att ha begått brott, d) om en underårig skall undergå s.k. skyddsuppfostran eller inställas inför en rättslig myndighet, e) för att hindra spridning av smittosam sjukdom eller därför att någon är sinnessjuk, alkoholist, narkotikamissbrukare eller lösdrivare samt f) för att hindra att någon obehörigen reser in i landet eller som ett led i förfarandet för att utvisa eller utlämna någon. I det fjärde tilläggsprotokollet (1963) föreskrivs därtill att ingen får berövas friheten enbart på grund av oförmåga att fullgöra en avtalad förpliktelse. I bestämmelsen sägs också att var och en som berövats friheten (promptly, dans le plus court délai) skall underrättas om skälen till att han gripits och om varje anklagelse som riktas mot honom. Vidare skall den som berövats friheten av sådana skäl som anges under c) ovan ofördröjligen (promptly, aussitôt) ställas inför domare eller någon annan ämbetsman som utrustats med domsmakt och han har också rätt att begära att lagligheten av frihetsberövandet snabbt (speedily, à bref délai) prövas av domstol. Han skall också vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. Den som berövats friheten i strid mot bestämmelsen skall ha rätt till skadestånd. I artikel 6 återfinns regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång (a fair and public hearing, soit entendue équitablement et publiquement) inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol. Dom i målet skall avkunnas offentligt även om rättegången kan äga rum bakom lyckta dörrar med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade intressen. Den som anklagas för brott tillerkänns vissa ytterligare minimirättigheter: att betraktas som oskyldig intill dess hans skuld lagligen fastställts, att oför- dröjligen på ett språk som han förstår underrättas om innebörden av och orsaken till anklagelsen, att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, att försvara sig personligen eller genom biträde som han själv utsett (eller om han saknar erforderliga medel och rättvisans intresse så kräver få rättsligt biträde utan kostnad), att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom, att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen som åberopas mot honom samt att utan kostnad få tolkhjälp om han inte förstår eller talar det språk som används i domstolen. Därefter läggs i artikel 7 fast vad som brukar betecknas som en straffrättslig legalitetsprincip och som innebär att ingen får dömas för en gärning eller underlåtenhet som inte var brottslig när handlingen begicks. Inte heller får någon dömas till strängare straff för ett brott än som var föreskrivet när brottet begicks. Vidare stadgas i det sjunde tilläggsprotokollet en principiell rätt för den som dömts för brott att få sin sak överprövad av högre domstol (artikel 2), rätt till skadestånd för felaktigt dömda (artikel 3) liksom ett principiellt skydd för den som blivit slutligt frikänd eller dömd för ett brott mot att på nytt rannsakas eller dömas i samma sak (artikel 4). I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten att ingå äktenskap och att bilda familj skyddas i artikel 12. I det sjunde tilläggsprotokollet (artikel 5) sägs att makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av privaträttslig natur samt i förhållande till sina barn. Detta gäller vid äktenskapets ingående, under dess bestånd och i händelse av dess upplösning. Bestämmelserna i artiklarna 9-11 behandlar vad som brukar betecknas som de positiva opinionsfriheterna. Det gäller rätten till tanke-, samvets- och reli- gionsfrihet (artikel 9), rätten till yttrande- och åsiktsfrihet liksom rätten att ta emot och sprida uppgifter och tankar (artikel 10) samt rätten att delta i fredliga sammankomster och rätten till föreningsfrihet vari inbegrips rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar (artikel 11).I artikel 13 stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet, dvs. att få sin sak prövad av en nationell domstol eller administrativ myndighet. I artikel 14 har slutligen tagits in ett förbud mot diskriminering när det gäller att åtnjuta de fri- och rättigheter som skyddas i konventionen. Det före- skrivs således att alla skall behandlas lika oberoende av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social här- komst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. När det gäller de positiva opinionsfriheterna samt rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens, föreskrivs att endast sådana inskränkningar får ske som anges i lag och som "är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle" med hänsyn till vissa särskilt uppräknade allmänna intressen såsom allmän ordning och säkerhet och skyddande av hälsa eller moral. Ytterligare rättigheter som skyddas i tilläggsprotokoll är rätten till egendom och rätten till undervisning (det första tilläggsprotokollet 1952), rätten till rörelsefrihet för den som lagligen befinner sig på en stats område, rätten att lämna vilket land som helst inbegripet det egna, skyddet mot att någon tvingas lämna - eller vägras resa in i - den stat i vilken han är medborgare och skyddet mot kollektiv utvisning av utlänningar (det fjärde tilläggsprotokollet 1963) samt vissa rättigheter för i en konventionsstat lagligen bosatt utlänning som hotas av utvisning (det sjunde tilläggsprotokollet). Övriga konventionsbestämmelser, liksom övriga tilläggsprotokoll, behandlar i huvudsak förfarandet inför de konventionsorgan som skall övervaka att staterna uppfyller de förpliktelser som följer av konventionen, dvs. Europeiska kom- missionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i . Här skall endast kort nämnas att talan kan väckas hos kommissionen såväl av konventionsstater som av enskilda. Enskild klagorätt är ovanligt i inter- nationella sammanhang och den enskilda klagorätten enligt gäller också bara i förhållande till de stater som uttryckligen erkänt den rätten (artikel 25). Samtliga konventionsstater har emellertid numera erkänt kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. är det också så att bl.a. just den enskilda klagorätten medverkat till den starka ställning som fått. Kommissionen har inte tagit emot mer än ett 10-tal anmälningar från stater medan det enbart registrerades inte mindre än 1 861 klagomål från enskilda. Kommissionen har först att avgöra om ett klagomål skall avvisas eller prövas i sak. Kommissionen kan avvisa ett klagomål också efter en viss saklig prövning, nämligen om det befinns vara uppenbart ogrundat (manifestly ill-founded). av alla klagomål avvisas. Om ett klagomål tas upp till prövning, utreds saken som kommissionen också skall ställa sig till de berörda parternas förfogande i syfte att nå en reglering av frågan i godo (artikel 28), dvs. man skall sträva efter en förlikning. Om någon förlikning inte träffas, överlämnar kommissionen en rapport till . Rapporten skall redovisa de faktiska omständigheterna i målet samt kommissionens bedömning av om staten i fråga har brutit mot sina förpliktelser (artikel 31). efter det att kommissionen överlämnat sin rapport till ministerrådet kan målet hänskjutas till domstolen (artikel 47). En sådan åtgärd fordrar för det första att staten i fråga erkänt domstolens jurisdiktion vilket, liksom beträffande den enskilda klagorätten, inte är obligatoriskt enligt konventionen (artikel 46). Samtliga konventionsstater erkänner dock numera doms- tolens jurisdiktion. För att ett mål skall gå vidare till domstolen krävs för det andra att kommissionen eller en berörd stat begär att det skall hänskjutas (artikel 48). Om ett mål hänskjuts till domstolen, ankommer den slutliga prövningen på denna. Annars avgörs frågan huruvida staten brutit mot sina förpliktelser av ministerkommittén. Inom har förts en diskussion om möjliga reformer av konventionsorganens arbete. Vid rådets toppmöte i antog stats- och regeringscheferna en deklaration om bl.a. en reformerad över- vakningsmekanism för . Reformens syfte angavs vara att stärka fri- och rättighetsskyddets effektivitet, att förkorta förfarandet och att upprätthålla den nuvarande höga kvaliteten. Enligt deklarationen skall de nuvarande övervakningsorganen ersättas av en enda europeisk domstol för mänskliga rättigheter. Toppmötet uppdrog åt ministerkommittén att färdigställa ett tilläggsprotokoll av den angivna innebörden, vilket borde kunna öppnas för undertecknande vid ministerrådets möte . Regeringens förslag: skall nu inkorporeras i den svenska rätten. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har ingen erinran mot att inkorporeras i den svenska rätten, även om vissa diskuterar de främst juridiskt-tekniska problem som är förbundna med en inkorporering. Skälen för regeringens förslag: I har, generellt uttryckt, två olika metoder kommit till användning för att införliva en internationell överenskommelse med den nationella rättsordningen. Det första alternativet innebär att en konvention omarbetas - transformeras - till svensk författnings- text i den utsträckning som redan existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Om gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen, är det tillräckligt att så konstateras vara fallet. Det brukar betecknas som konstaterande av normharmoni. Enligt den andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att själva den autentiska konventionsstexten skall gälla som svensk lag. Genom att kräva att en internationell överenskommelse måste införlivas med den nationella rätten för att äga internrättslig giltighet tillhör den krets av stater som brukar betecknas som dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis brukar betecknas som monistiska, utgör internationella fördrag en del av den interna rätten i och med att fördraget ratificeras. för anslutning till antogs gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav. "En granskning av de i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av desamma icke lärer möta något hinder för att ansluta sig till konventionen" (prop. 1951:165 s. 11). Det vidtogs, med detta konstaterande av normharmoni, ingen lagstiftningsåtgärd. I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har som redan berörts (avsnitt 4) mer eller mindre omfattande lagändringar skett. Det har gällt ändringar i existerande lagar, t.ex. i rätte- gångsbalkens häktningsregler, men också införande av ett nytt rättsligt institut genom en särskild lag, nämligen lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbe- slut. Dessa svenska reformer kan betraktas som delar i en fortgående trans- formation av konventionen till följd av att de krav den ställer successivt preciseras. Vilka är då skälen för att utöver den löpande anpassning som sker till konventionens krav även inkorporera konventionen som sådan i svensk rätt? Fri- och rättighetskommittén anför, som redan berörts, flera skäl. Ett skäl är, uttalar kommittén, att den gällande svenska ordningen är ovanlig i . Det är därför naturligt att nu inkorporerar konventionen och därigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt och klargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Vidare utgör fri- och rättighetsskydd en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Redan genom har förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakon- ventionen. Konventionens internrättsliga ställning befästs också ytterligare vid ett svenskt EG-medlemskap. Enligt kommitténs mening är det olämpligt att får en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. Slutligen skulle en inkorporering kunna medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter kommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenska myndigheter. Regeringen delar kommitténs bedömning att nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i , komma till uttryck i svensk rätt. Denna konvention har ju kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande internationella instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Som kommittén redovisat är nu konventionen tillämplig gällande rätt i snart nog samtliga kon- ventionsstater. I monistiska länder som , och utgör den i sig själv en del av den interna rätten. I dualistiska länder, t.ex. och , har den inkorporerats i den inhemska rättsordningen. Det är nu - förutom i - endast i , och som konventionen ännu inte är en del av den nationella lagstiftningen. Som kommittén också har redovisat, förbereds nu en inkorporering i såväl som . Mot en inkorporering har anförts argument av främst praktisk och teknisk natur (se bet. del B s. 26). Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Sådana rättssystematiska svårigheter och problem av mera renodlat teknisk natur kommer vi att diskutera i det följande. Det är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att, som de flesta övriga konventionsstater, låta få full rättsverkan i vårt land. Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen är ju också att på området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det givet att det är just den gemensamma fördragstexten som skall ges rätt- sverkan i . Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorpo- rering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att konventionens originaltexter inkorporeras. är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas område, t.ex. internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och konvention om barnets rättigheter. Fri- och rättighetskommittén har emellertid ansett att intar en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övriga konventioner. har en särställning genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet har konventionens bestämmelser också successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna har också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering nu avse endast . 10 konstitutionella ställning efter en inkorporering Regeringens förslag: inkorporeras genom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelse som konventionen har införs en ny bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser förordar att inkorporering sker genom en särskild lag. och anser emellertid att inkorporering bör ske i grundlag. Hovrätten uttalar att det behövs garantier för att rättstillämpande myndigheter vid en konflikt mellan den inkorporerade konventionen och annan lag alltid skall kunna tillämpa konventionen. I fråga om en särskild grundlagsregel tillstyrker många remissinstanser kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran, bland dem Justitiekanslern, , , de juridiska fakulteterna vid och , och . Några remissinstanser har emellertid pekat på att bestämmelsen medför vissa problem av rättssystematisk och teknisk art. Några har också anfört att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningsregeln kan medföra vissa problem i rättstillämpningen. Det är, framhåller dessa instanser, viktigt att de svenska domstolarna ges samma rättsliga ram för sin prövning som den har. Om inte kan det, som uttrycker saken, medföra att "lagprövningsmål som inte vinner framgång i regelmässigt kommer att överprövas av på den förlorande partens begäran." Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat att införandet av den särskilda grundlagsregeln synes ingå som ett väsentligt led i den politiska kompromiss som kommitténs förslag utgör. Med hänsyn härtill, och då de tillämpningsproblem som kan förutses - särskilt i samband med lagprövning - inte kan anses oöverstigliga har de inte funnit skäl att vidare uttala sig om lämpligheten av grundlagsregeln. Högsta domstolens ledamöter liksom två av Regeringsrättens ledamöter avstyrker däremot förslaget till en särskild grundlagsregel. ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot kunna leda till att eventuella konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF skulle kunna medföra att konventionen fick en mera begränsad betydelse i sådana situationer. Skälen för regeringens förslag: Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att inkorporering skall ske genom vanlig lag. Regeringen delar denna uppfattning. Som kommittén anfört är regler om mänskliga fri- och rättigheter visserligen av sådan vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I finns dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheter, inspirerad av , i 2 kap. regeringsformen. Regeringen anser i likhet med kommittén att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.Regeringen delar också kommitténs uppfattning att det även efter en inkorporering av liksom i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade. Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur en konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas. Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en ny grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringen anser för sin del att en bestämmelse som den kommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen, som kommittén också påpekat (bet. del B s. 127), uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvis, som flera remissinstanser påpekat, ett generellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar som strider mot någon av våra folkrättsliga förpliktelser gentemot andra stater. Kommittén anför emellertid också (a.a. s. 128) att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen. Det är enligt vår mening viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Det är därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning. Det måste dock härefter - mot bakgrund av den tveksamhet som vissa viktiga remissinstanser gett uttryck för - tillfogas att konventionens till- ämpning i givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna bestämmel- sen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar icke på det förhållandet. Konventionen ges således genom det föreslagna stadgandet inte grundlags status. Inte heller tillskapas någon ny nivå i normhierarkin, mellan vanlig lag och grundlag. Det innebär att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag - och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln - måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder. Med hänsyn till farhågor för problem i tillämpningen som en del remissinstanser har, vill regeringen redogöra för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan bestämmelser och inhemska lagregler.