prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Därför bör avgiften vad avser skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska ersättningen från dessa försäkringar betalas av respektive förmånssystem som en motsvarighet till arbetsgivaravgift, dock med fulla . Eftersom dessa fiktiva inkomster saknar relevans för pensionsrätter som tjänas in enligt nuvarande regler väcks frågan om också full ålderspensionsavgift skall betalas för sådana inkomster vad gäller de som får sin pension beräknad i 20-delar. Enligt regeringens bedömning talar förenklingsskäl för att samma nivå på ålderspensionsavgiften tas ut för alla som till någon del får tillgodoräknat sig pensionsrätt för fiktiva inkomster. Huruvida detta bör föranleda någon finansiell reglering mellan ålderspensionssystemet och statsbudget eller andra socialförsäkringsssytem får blir föremål för fortsatt beredning. Vidare skall pensionsrätt i två fall tillgodoräknas utan att den är baserad på någon faktisk inkomst. Det gäller pensionsrätt för barnår och vid värnpliktstjänstgöring. Även i dessa fall skall en ålderspensionsavgift betalas. Eftersom det inte finns någon faktisk inkomst måste ålderspensionsavgiften i dessa fall helt betalas över statsbudgeten. För den som uppbär förtidspension skall pensionsrätten inom ålderspen- sionssystemet baseras bl.a. på s.k. antagandeinkomster. Uttaget av pensionsavgift till ålderspensionssystemet skall i analogi därmed baseras på denna antagandeinkomst. Själva förtidspensionen är således inte grund för beräkningen av ålderspensionsrätt, utan denna baseras på den fiktiva inkomst som antagandeinkomsten utgör. Av detta skäl och med hänsyn till administrativ enkelhet föreslås att ålderspensionsavgiften inom förtidspensionssystemet i vart fall tills vidare skall betalas av över statsbudgeten. Den som uppbär förtidspension kommer följaktligen inte att debiteras egenavgift för denna inkomst. Ytterligare en fråga som behöver beredas ytterligare är den skattemässiga behandlingen av egenavgifter. Egenavgiften skall, i likhet med befintliga egenavgifter, vara avdragsgill vid beskattningen. I annat fall uppnås inte neutralitet jämfört med om avgiften i stället tas ut som arbetsgivaravgift. Pensionsarbetsgruppens förslag innebar dock att den föreslagna egenavgiften skulle dras av före fastställande av taxerad inkomst, medan dagens egenavgifter dras från den taxerade inkomsten. I detta avseende bör samtliga förekommande egenavgifter behandlas lika. 13.3 Införandet av ålderspensionsavgift och omföringar mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet Regeringens förslag: Fr.o.m skall nuvarande ATP-avgift övergå i dels en ålderspensionsavgift på som tas ut på pensionsgrundande inkomster, dels en särskild löneavgift på som tas ut på inkomstdelar som överstiger förmånstaket i pen- sionssystemet. skall införas en egenavgift till ålderspensionssystemet på . Den totala ålderspensionsavgiften kommer därmed att uppgå till . En summa motsvarande av avgiften skall föras till premiereservsystemet för framtida placering i individuella premiereserver. Om premiereservavsättning inte blir aktuell vad avser inkomster förs motsvarande del av ålderspensionsavgiften i stället till fördelnings- systemet. Intäkterna från den särskilda löneavgiften på inkomstdelar över förmånstaket förs till statsbudgeten. Den omfördelning av avgiftsintäkter och utgifter mellan å ena sidan statsbudgeten och å andra sidan ålderspensionssystemet som förslagen i denna proposition innebär skall genomföras stegvis. Den exakta utformningen av övergången från dagens ansvarsfördelning mellan statsbudget och pensionssystem till det reformerade systemets ordning får avvakta fortsatt beredning och anpassas till ställningstaganden dels angående formerna för uttag av ålderspensionsavgift, dels hur den framtida finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringen samt förtidspensioneringen skall utformas. Övergången skall ske på ett sådant sätt att den leder till en finansiell nettoöverföring från pensionssystemet till statsbudgeten. Den särskilda löneavgiften på inkomstdelar över förmånstaket avpassas på ett sådant sätt att den reduktion uppnås av det totala avgiftsuttaget på dessa inkomstdelar som Pensionsarbetgruppens förslag innebar och i minst samma takt. Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har lämnat ett konkret förslag till hur uttag av ålderspensionsavgift och utgifter från pensionssystemet tidsmässigt skall fasas in. Förslaget innebär bland annat att ålderspensionsavgiften gradvis höjs från 1995 till . Vidare har föreslagits att vissa pensionsförmåner, som långsiktigt skall finansieras över statsbudgeten, övergångsvis blir finansierade ur ålderspensionssystemet. I bilaga 2 till denna proposition redovisas effekter av Pensionsarbetsgruppens förslag i detta avseende. Skälen för regeringens förslag: Den reformering av pensionssystemet som Pensionsarbetsgruppen föreslagit innebär stora omläggningar av avgifts- respektive förmånsbetalningar mellan hushållen, arbetsgivarna, pensionssystemet och statsbudgeten. Som tidigare anförts ovan bör enligt regeringens mening frågan om en eventuell växling av betalningsansvaret från arbetsgivare till löntagare ytterligare beredas innan ett slutligt ställningstagande kan göras. Vad beträffar omfördelningen av inkomster och utgifter mellan pensionssystemet och statsbudgeten delar regeringen bedömning att denna bör genomföras stegvis under en följd av år. Det som talar emot ett successivt genomförande är främst att man mister i tydlighet. Förändringar som föranleds av pensionsreformen sker med förändringar som har andra motiv. Men som Pensionsarbetsgruppen konstaterar skulle omläggningen, om den genomförs i ett enda steg, initialt medföra kraftigt negativa effekter på statsbudgeten. Reformen innebär, när den är fullt genomförd, att statsbudgetens inkomstsida försvagas jämfört med nuvarande regler, genom att folkpensionsavgiften tas bort. Delvis kompenseras detta av att andra socialavgifter höjs, men netto sänks de arbetsgivaravgifter som går till statsbudgeten. Med Pensionsarbetsgruppens förslag till reglering av övriga socialavgifter uppgår den sänkningen av arbetsgivaravgifterna staten till . På statsbudgetens utgiftssida förs större delen av utgifterna för ålderspen- sionärernas folkpensioner över från statsbudgeten till ålderspensionssystemet. Den utfyllnad upp till garantipensionsnivån som i det reformerade systemet skall finansieras över statsbudgeten utgör ett betydligt mindre belopp än dagens folkpensioner till ålderspensionärer. I detta avseende minskar således statsbudgetens utgifter. Statsbudgetens utgifter ökar å andra sidan till följd av den ålderspensions- avgift på olika former av sociala ersättningar och på barnårsrätt m.m. som staten skall betala. Av större betydelse är emellertid att betalningsansvaret för ATP-förmåner som inte avser ålderspension, främst förtidspension och efterlevandepension, tills vidare förs över till statsbudgeten. Sammantaget ökar därmed statsbudgetens utgifter till följd av reformen. Det äger dock inte rum någon försvagning av den konsoliderade offentliga sektorns finanser, utan en förstärkning. Det totala pensionssystemet förstärks med ca genom att de sammantagna pensionsavgifterna höjs. Av bilaga 2 framgår att reformeringen av pensionssystemet, med den utformning reformen hade i Pensionsarbetsgruppens betänkande, på lång sikt leder till en påtaglig finansiell förstärkning jämfört med om nuvarande system bibehålls. Hur stor denna effekt blir är avhängigt hur hög den ekonomiska tillväxten blir. Den kraftiga försvagning av statsbudgeten som skulle bli fallet om denna omfördelning av inkomster och utgifter skulle genomföras i ett enda steg kan emellertid i sig ha negativa effekter bl.a. på räntenivån. Arbetsgruppen förordade därför en stegvis övergång. Därmed skapas också utrymme att finna en långsiktig lösning på finansieringen av andra pensionsförmåner än ålderspension. Även om det reformerade pensionssystemet i finansieringshänseende införs stegvis , är det för systemets trovärdighet viktigt att beslut om den exakta infasningen fattas . I den proposition som regeringen under nästa avser att lägga fram för kommer således att finnas förslag om den exakta regleringen av hur avgifter och betalningsansvar skall fördelas under hela infasningen. Fullt genomförd innebär således den föreslagna reformeringen av pensionssystemet att statsbudgeten försvagas och att ålderspensionssystemet förstärks i finansiellt hänseende, jämfört med en utveckling där nuvarande regler kvarstår. Som framgår av bilaga 2 gäller detta dock endast så länge AP-fonden, med nuvarande pensionssystem, har en positiv behållning. Med dagens regler för pensionering kommer dock AP-fonden, med rimliga antaganden om den ekonomiska tillväxten, att tömmas. Om intjänade ATP-rätter då skall infrias, måste statsbudgeten ta över betalningsansvaret för ATP-pensionerna till den del ATP-systemets avgiftsintäkter inte räcker till. Detta innebär en mycket kraftig försvagning av statsbudgeten från den tidpunkt AP-fonden är tömd. Med den här förslagna reformen av pensionssystemet undviks en sådan utveckling. Den framtida ålderspensionssystemet kommer att vara robust i finansiellt hänseende. Som framgår av bilaga 2 kommer på lång sikt reformen att ge positiva effekter även på statsbudgeten, jämfört med nuvarande regler. Pensionsarbetsgruppens förslag innebar dock att infasningen av det reformerade pensionssystemet skall utformas så att den medför en finansiell nettoöverföring från pensionssystemet till statsbudgeten. I annat fall leder reformen till en alltför stor försvagning av statsbudgeten som motsvaras av att det sker en fonduppbyggnad i ålderspensioneringens fördelningssystem som kan bli mycket hög. Fonduppbyggnaden i fördelningssystemet blir för stor, till priset av svagare statsfinansiell utveckling. Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning att det bör ske en sådan finansiell nettoöverföring. Storleken på denna skall avpassas så att det uppnås en betryggande fondstyrka inom fördelningssystemet. Den exakta omföringen av avgifter och betalningsansvar mellan ålderspensionssystemet respektive statsbudget och andra socialförsäkringssystem skall därför bli föremål fortsatt beredning. En restriktion skall vara att fondstyrkan inom ålderspensionssystemet, vid försiktiga antaganden om tillväxt och realränta, aldrig skall understiga 0,5. Den finansiella nettoomfördelningen kan ske på olika sätt. Pensions- arbetsgruppens förslag innebär att ålderspensionsavgiften trappas upp gradvis, som ålderspensionssystemet övergångsvis finansierar en rad pensionsförmåner som på lång sikt inte hör till pensionssystemet. Andra vägar är också tänkbara, t.ex. att statsbudgeten inledningsvis tillgodoräknas en del av intäkterna från ålderspensionsavgiften. Med hänsyn till att frågan om ålderspensionsavgiftens utformning skall bli föremål för vidare beredning och prövas tillsammans med frågan om finansieringen av sjuk-och arbetsskadeförsäkringarna och förtidspensioneringen, kan regeringen i denna proposition inte lämna något slutligt förslag till hur ålderspensionssystemet bör fasas in. Slutresultatet vad gäller ansvarsfördelning mellan statsbudget och pensionssystem skall emellertid bli detsamma som i Pensionsarbetsgruppens förslag. Vissa preciseringar kan dock göras nu vad avser . Dagens ATP-avgift på kvarstår 1995, men byter namn till ålderspensionsavgift. Den del av ATP-avgiften som tas ut på inkomstdelar över taket omvandlas till en särskild löneavgift. Intäkterna från denna avgift skall föras till statsbudgeten, vilket får ske genom någon form av avräkningsförfarande mellan pensionssystemet och vederbörande inkomsttitel på statsbudgeten. Vidare införs en egenavgift på av pensionsgrundande inkomster, som utgör en del av ålderspensionsavgiften. Den sammanlagda ålderspensionsavgiften kommer därmed att att uppgå till av pensionsgrundande inkomster. Övriga socialavgifter anpassas så att den totala avgiftshöjningen räknat på totala lönesumman blir . Avgifterna sätts lika för alla oavsett ålder och i vilken utsträckning de berörs av det reformerade systemet regler för intjänande av pensionsrätt. Enda undantag är inkomster för personer födda som uppbärs efter . Intjänandereglerna för pensionsrätt innebär att av de pensionsgrundande inkomsterna skall registreras som pensionsrätt i fördelningssystemet. Detta sker trots att ålderspensionsavgiften är lägre. Symmetrin mellan avgift och förmån uppnås först då ålderspensionsavgiften är helt införd. Avsättning till premiereservsystemet av avgiftsunderlaget skall ske enligt det förslag som utvecklats i avsnitt 6 även . Denna andel blir dock mindre för de kohorter som bara delvis eller inte alls berörs av premiereservsystemet. I gengäld får dessa en motsvarande högre pensionsrätt i fördelningssystemet. Den fortsatta beredningen av premiereservsystemet får utvisa huruvida avsättning till premiereservsystemet kan göras inkomster. Även om så blir fallet kan den slutliga avsättningen till den premiereservförvaltare den enskilde valt dock inte ske , sedan pensionsgrundande inkomster för fastställts. Den breddning av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäkrings- ersättningar m.m. som är förmånsgrundande kan enligt regeringens bedömning inte äga rum . Avgiftsunderlaget för kommer därför i huvudsak att avgränsas på samma sätt som enligt dagens regler. I likhet med vad fallet är skall dock dessa förmåner ge pensionsrätt i fördelningssystemet. Däremot kan det inte ske några avsättningar till premiereserver för denna typ av inkomster, eftersom det inte betalas in några avgifter. En central del i den överenskommelse som träffades inom var att avgiftsuttaget på inkomster över förmånstaket skall reduceras på visst sätt. skulle med arbetsgruppens förslag till infasning av avgifter det totala avgiftsuttaget på dessa inkomstdelar ha reducerats . Regeringen avser att avpassa infasningen av avgiftsuttaget på ett sådant sätt att detta uppfylls och i minst samma takt. Det kan ske endera genom växling mot egenavgifter eller, om detta inte visar sig framkomligt, genom att uttaget av arbetsgivaravgifter begränsas till inkomster under taket. Regeringens förslag: Det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft och de nya reglerna för grundtryggheten . Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har föreslagit som ikraftträdandetidpunkt för det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. I övrigt överensstämmer arbetsgruppens förslag med regeringens. Remissinstanserna: TCO anser att ett beslut i pensionsfrågan bör fattas först och att ett reformerat pensionssystem bör träda i kraft året därefter. TCO pekar på att flera viktiga frågor är oklara eller otillräckligt belysta i arbetsgruppens förslag. Detta innebär enligt TCO att ett principbeslut i pensionsfrågan blir osäkert med tanke bl.a. på att det saknas lagförslag i arbetsgruppens betänkande. Vidare anför TCO att frågan om hur den framtida arbetsmarknad ser ut där det reformerade pensionssystemet skall fungera, inte alls är behandlad i betänkandet. Ytterligare beräkningar om förslagets utfall i olika hänseende borde enligt TCO göras. Vidare borde det enligt TCO ett förslag till ett framtida förtidspensionssystem föreligga innan beslut om ålderspension fattas av . Även berör frågan om ikraftträdande och framhåller att arbetsgruppens förslag har sådana brister och oklarheter att det behöver bearbetas ytterligare för att föreläggas . uppmanar riksdagspartierna bakom pensionsuppgörelsen att ta initiativ till en överläggning med arbetsmarknadens parter för att klargöra villkoren och omfattningen av socialförsäkringssystemen vad gäller egenavgifter, arbetsgivaravgifter och skatter. Detta utgör enligt en nödvändig grund för kommande lönerörelser samt för nödvändiga förändringar av välfärdssystemen i allmänhet och för pensionssystemet i synnerhet. () pekar på vikten av ett snabbt principbeslut med tydliga ramar, som ger förutsättningar för att börja organisera genomförande, och på vikten av ett fortsatt lagstiftningsarbete som ger de nödvändiga förutsättningarna. Även om så sker anser verket det inte möjligt att genomföra förslaget enligt tidsplanen i betänkandet. Med hänvisning till att endast ett kalenderårsskifte är möjligt som starttidpunkt för det reformerade systemet, bör ikraftträdandet enligt verket flyttas fram . Enligt finns det ett möjligt handlingsalternativ som i och för sig är otillfredsställande, men administrativt hanterbart, nämligen att debitera preliminära avgifter och låta den fortsatta beredningen klargöra när avgifterna kan redovisas på individuella konton. framhåller att det inte är tillräckligt med ett principbeslut för att hantera de förändringar som föreslås beträffande avgifter till pensionssystemet. Ändrade avgiftsregler måste enligt verket vara antagna . anser att det kan bli svårt med ikraftträdande mot bakgrund av de brister som finns i betänkandet. Verket pekar på brister rörande effekter av automatik i pensionssystemet, kostnadskonsekvenserna, avsteg från livsinkomstprincipen samt effekter på andra trygghetssystem. Skälen för regeringens förslag: Som redan redovisats bl.a i avsnitt 3 och 4 i denna proposition finns det starka skäl som talar för att nu genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett nytt moderniserat pensionssystem. Genom att regeringen i denna proposition lägger fram förslag om riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem har ett stort och viktigt steg tagits mot införandet av ett stabilt pensionssystem i och med att dessa riktlinjer på ett tydligt sätt anger principer och ramar för den fortsatta reformeringen. Härigenom torde den osäkerhet som dagens pensionärer och förvärvsaktiva kan uppleva med det hittillsvarande pensionssystemet i hög grad kunna undanröjas. Regeringens avsikt är att reformeringen av ålderspensionssystemet skall ske stegvis med början . I centrala delar, bl.a. såvitt gäller intjänande av pensionsrätt, kommer reformen ha betydelse för den enskilde . Detta åstadkomms i huvudsak genom att reglerna om pensionsrätt för förfluten tid utsträcks till att avse även . Vidare bör reglerna om pensionsrätt för studier och värnpliktstjänstgöring kunna få verkan redan från . Vidare avser regeringen att förelägga förslag om en avgiftshöjning till ålderspensionssystemet på en procentenhet för inkomstdelar upp till förmånstaket enligt vad vi redogjort för i avsnitt 13.1. De första pensionerna från det reformerade ålderspensionssystemet kommer att utbetalas . avses även det föreslagna systemet för grundtrygghet träda i kraft. Som bl.a. RFV påpekat i sitt remissvar innebär förslaget om ett reformerat ålderspensionssystem en av de största och mest genomgripande reformer som genomförts inom socialförsäkringen. Reformen har en omfattning och komplexitet som gör att i stort sett alla försäkringsgrenar kommer att påverkas. Två nya försäkringssystem, fördelningssystemet och premiereservsystemet, skall byggas upp och administreras tillsammans med nuvarande pensionssystem. Ett ikraftträdande är emellertid förenat med en rad svårigheter och problem, vilket både arbetsgruppen och remissinstanserna pekat på. Ett omfattande regelverk skall utformas . Det krävs ett omfattande administrativt arbete med att lägga upp register, hand- läggningsrutiner, m.m. innan det nya regelsystemet kan komma i praktisk tillämpning. Likaså erfordras betydande informationsinsatser i samband med införandet av det reformerade pensionssystemet. , de allmänna försäkringskassorna och skattemyndigheterna kommer således att behöva en tillräcklig förberedelsetid. Arbetsmarknadens parter har gett uttryck för en önskan att före ikraftträdandet få vissa centrala delar av pensionsreformen ytterligare belysta och att då också själva få medverka. Vidare kommer, som utvecklats i avsnitten 2 och 13, frågan om den slutliga utformningen av avgiftsuttaget att beredas vidare efter samråd med arbetsmarknadens parter med sikte på att skall föreläggas förslag i avgiftsfrågan. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft . Detta innebär inte någon skillnad i förhållande till arbetsgruppens förslag vad gäller vilka årsklasser som helt eller delvis skall omfattas av det reformerade systemet. Inte heller föreslås någon annorlunda tidpunkt för införandet av de nya reglerna för grundtryggheten. slås tidsplanen fast för en lagreglering av de centrala delarna i denna proposition. Enligt regeringens bedömning bör en proposition med lagförslag, efter det att lagförslagen genomgått sedvanlig remissbehandling och efter remiss till lagrådet, föreläggas så att behövliga lagar kan utfärdas före . skall också enligt vad vi redogjort för i avsnitt 13 den slutliga formen för avgiftsuttag och därmed sammanhängande frågor avgöras. Regeringens bedömning: Det nya pensionssystemet kommer att medföra merkostnader främst för socialförsäkringsadministrationen såväl i samband med genomförandet som fortlöpande. En samlad bedömning av dessa resursbehov kommer att göras i samband med kommande lagförslag. Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har endast i begränsad utsträckning berört administrativa konsekvenser av förslagen. Remissinstanserna: () understryker att förslaget om ett reformerat pensionssystem innebär en av de största och mest genomgripande reformer som genomförts inom socialförsäkringen och att nuvarande försäkringsadministration kommer att behöva förstärkas och förändras i första hand genom ny kompetens, framför allt inom premiereservdelen, organisation, ADB-rutiner för handläggning av pensionsärenden, ADB-rutiner för administrationen av avgifter och bokföring av pensionsrätter, ADB-rutiner för avgiftsuttag inom befintliga socialförsäkringsslag och ADB-rutiner för information. Vidare framhåller verket att genomförandet av reformen kommer att kräva extraordinära insatser och åtgärder i avseende på organisation, resurs- och kompetenstillskott och ADB-utveckling för att uppnå tillfredsställande funktionssäkerhet och ekonomisk säkerhet. Verket betonar också vikten av att lagstiftningen på de olika områdena är klar före den tidpunkt som respektive funktion måste tas i produktion och att registerlagstiftningen anpassas till det reformerade pensionssystemets behov. På grund av avsaknaden av förslag till lagstiftning är det enligt verket inte möjligt att redovisa någon detaljerad analys av genomförandefasen och reformbehoven. () anser att det är av största vikt att de administrativa konsekvenserna av förslaget uppmärksammas och analyseras. FKF framhåller att det föreslagna reformerade pensionssystemet är betydligt mer komplicerat än nuvarande system, vilket medför en mer omfattande och därmed dyrare administration. Vidare framhåller FKF de stora krav det föreslagna pensionssystemet kommer att ställa på information till de försäkrade. Stora krav ställs enligt förbundet också på ett väl utvecklat teknikstöd och på en omfattande kompetensutveckling hos försäkringskassornas personal. pekar på vikten av ökade resurser till och försäkringskassorna för genomförande och drift av det nya systemet. Förbundet understryker också behovet av information till allmänheten och förutsätter att särskilda medel avsätts för en mycket omfattande extern information. Vidare måste enligt förbundet stora resurser avsättas för kompetensuppbyggnad av personal. Stora krav kommer också att ställas på utvecklingen av nya ADB-system. Enligt () bedömning torde de administrativa kost- naderna för fördelningssystemet, som skall täckas av ålderspensionsavgifterna, att uppgå till stora belopp. RRV efterlyser en beräkning av hur stor andel av de totala utgifterna som de administrativa kostnaderna kommer att utgöra och därmed vilken ytterligare belastning fördelningssystemet får.