prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Avkastningen på fonderade medel härrör från den del av nationalin- komsten som utgör ersättning till investerat kapital och konkurrerar om samma utrymme som lönerna till de anställda. Om pensionerna finansieras ur kapitalavkastningen eller genom att fonderna minskar sin nettobehållning genom att sälja tillgångar, är det liktydigt med ett negativt sparande inom pensionssystemet. Detta motsvaras antingen av ett högre sparande - dvs. mindre konsumtion - någon annanstans i ekonomin eller av ett totalt sett minskat sparande. Sett ur realekonomisk synvinkel motsvaras en ökning av pensionärernas konsum- tion av att övriga gruppers konsumtion minskar eller av att investeringarna, och därmed det framtida konsumtionsutrymmet, begränsas i motsvarande grad. Om så inte sker, leder det till en försämring av nettoexporten och upplåning i utlandet som också reducerar framtida konsumtionsutrymme. Intjänade pensionsförmåner utgör en fordran på framtida inkomster. Direkt avgiftsfinansiering respektive fondering är två olika sätt att tillgodose denna fordran. Men det går inte att fondera eller spara ett konsumtionsutrymme över tiden. Kostnaderna för pensionerna bärs således alltid i en eller annan form av de yrkesaktiva. Hur värdet av pensionsförmånerna utvecklas i förhållande till sysselsättning och löner har därför stor betydelse för pensionssystemets stabilitet. Men det omvända gäller också - hur pensionssystemet anpassas till ändrade ekonomiska förhållanden har effekter på samhällsekonomin och därmed på sysselsättning och löner. Utvecklingen av pensionssystemets utgifter för ålderspension bestäms dels av en demografisk faktor - antalet personer som uppnått pensionsåldern - dels av att den genomsnittliga pensionen förändras till följd av att nytillkomna pensionärer har en annan medelpension än vad de har som redan är pensionerade respektive de som avlider. Även för förtidspensionsutgifterna spelar demografin viss roll, eftersom det främst är de äldre på arbetsmarknaden som förtidspensioneras. Här har emellertid förändringar i arbetslivet, regler och praxis i prövningen av pensionsrätt samt i viss mån läget på arbetsmarknaden en större betydelse. För att få en uppfattning om vilka krav på inkomstomfördelning pensionssystemet ställer, skall pensionsutgifterna relateras till utvecklingen av de förvärvsinkomster ur vilka pensionerna finansieras. I tabell 3.3 redovisas hur kvoten mellan pensioner och förvärvsinkomster beräknas utvecklas under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten med bibehållande av nuvarande pensionssystem. Täljaren i denna kvot - pensionssumman - är produkten mellan antalet pensionärer och den genomsnittliga pensionsnivån. Tabell 3.3 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. År Årlig real lönetillväxt 1995 29,7 29,7 29,7 29,7 29,7 2005 33,5 30,3 28,9 27,8 25,1 2015 41,1 34,2 31,2 28,8 23,9 2025 44,2 34,1 30,0 26,6 20,3 2035 45,6 33,2 28,2 24,0 16,7 2050 43,7 29,2 23,3 18,4 10,9 Nämnaren i kvoten - förvärvsinkomsterna - bestäms av demografin, antalet perso- ner i yrkesverksamma åldrar, av arbetsmarknadsfaktorer - arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och arbetstider samt av produktivitetsutvecklingen som den avspeglas i lönerna. Det är således en kombination av samhällsekonomiska faktorer, förhållanden på arbetsmarknaden och demografin som, vid sidan av pensionssystemets utformning, bestämmer utvecklingen av pensionerna i förhållande till avgiftsunderlaget. 3.4.2 Den demografiska utvecklingen har en hög andel gamla i befolkningen. var drygt en på tio , medan andelen nu är . Det gradvisa åldrandet är en följd av att medellivslängden ökat och att födelsetalen reducerades under seklets första hälft. En åldrande befolkning är ett utmärkande drag för de flesta industriländer. har dock en högre andel äldre i befolkningen än de flesta andra länder. Vad avser den framtida befolkningsutvecklingen baserade Pensionsarbetsgruppen sina kalkyler på den befolkningsprognos som publicerade 1991. Efter att Pensionsarbetsgruppens betänkande publicerats har gjort en ny prognos som ger en något annorlunda bild den framtida befolkningsutvecklingen. Den nya befolkningsprognosen innebär bl.a. att den förväntade medellivslängden för män beräknas öka något mer än vad som förutsattes i den förra prognosen. Skillnaden i förväntad medellivslängd mellan män och kvinnor skulle därmed komma att reduceras. En konsekvens av den nu beräknade större uppgången i medellivslängden är att antalet och andelen personer i åldrarna förväntas bli högre. Antalet ålderspensionärer beräknas, med antagande om bibehållen pensionsålder på , vara nästan oförändrat under det närmaste decenniet för att därefter växa när de antalsmässigt stora generationerna födda pensioneras. väntas antalet ålderspensionärer ha ökat med drygt 325 000 eller jämfört med . fortsätter antalet ålderspensionärer att växa, men i en långsammare takt. beräknas det finnas fler ålderspensionä- rer än . Jämfört med den förra befolkningsprognosen är det 90 000 fler personer i dessa åldrar. Det innebär att deras andel av den totala befolkningen detta år beräknas utgöra istället som i föregående prognos . De första decennierna beräknas befolkningen i yrkes- arbetande åldrar växa betydligt långsammare än antalet äldre. I detta avseende har den nya befolkningsprognosen inte medfört några större revideringar. Detta bidrar till att den s k försörjningsbördan stiger. Till bilden hör också hur antalet barn och ungdomar utvecklas, eftersom även denna grupp kräver en omfördelning av förvärvsinkomsterna om än i andra former än de äldre. Bl.a. det stigande födelsetal kommer att ge utslag i ett växande antal personer . Den reviderade befolkningsprognosen innebär dock att ökningen i antalet barn och ungdomar inte beräknas bli lika kraftig som den förr bli enligt den förra prognosen. Antalet personer i dessa yngre åldrar beräknas växa långsammare än befolkningen i yrkesaktiva åldrar. Detta bidrar till att något dämpa uppgången i den samlade försörjningsbördan. Uppgången i försörjningsbördan bli särskilt markant . Den fortsätter att stiga även därefter, om än i något mindre omfattning. Först börjar andelen av befolkningen som är återigen att stiga. finns i genomsnitt 0,4 ålders- eller förtidspensionärer per person i yrkesaktiv ålder (exkl. förtidspensionärer), medan den kvoten ökat till 0,56. Adderas barn och ungdomar stiger försörjningsbördan mätt på detta sätt från 0,87 till 1,05 . Det innebär att antalet pensionärer och barn och ungdomar då kommer att vara fler än antalet personer . Satt i relation till sysselsättningen, vilket är ett ekonomiskt sett mer relevant mått, är bilden av försörjningsbördans utveckling annorlunda. I förhållande till antalet sysselsatta sjönk försörjningsbördan påtagligt och framför allt . Den stigande kvinnliga förvärvsfrekvensen innebar att arbetskraften ökade betydligt snabbare än de äldre och yngre som skulle försörjas. Detta motverkades av den relativt kraftiga förkortning av den genomsnittliga arbetstiden som ägde rum . I förhållande till antalet arbetade timmar steg därför försörjningsbördan. I samband med långtidsutredning (SOU 1992:19) gjordes en uppskattning av hur det potentiella arbetsutbudet skulle komma att utvecklas. Enligt denna kalkyl skulle arbetsutbudet fram växa med . Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning och en effekt av kvinnornas högre arbetskraftsdeltagande ger förutsättningar för en tillväxt i arbetskraften. Stärkta ekonomiska drivkrafter för förvärvsarbete, bl.a. skattereformen 1991 - 1992, antogs ta sig uttryck i stigande medelarbetstid. bedömdes dock förutsättningarna för en tillväxt i arbetsut- budet vara sämre. Den rent demografiska effekten på arbetsutbudet blir negativ, effekten av ökat arbetskraftsdeltagande klingar ut och det har skett en anpassning till förändrade ekonomiska drivkrafter. Den djupa lågkonjunkturen har till viss del förändrat bilden i långtidsut- redningen. De senaste årens kraftigt ökade arbetslöshet och det till följd av en svagare arbetsmarknad sjunkande arbetskraftsdeltagandet har medfört att det nu finns en betydande arbetskraftsreserv. Denna är teoretiskt sett betydligt större än det potentiella arbetsutbud som långtidsutredningen räknade med. Det är emellertid en öppen fråga i vad mån denna arbetskraftsreserv även kommer att ta sig uttryck i ett reellt arbetsutbud, eller om arbetslösheten i likhet med vad som skett i många andra länder kommer att resultera i ökad utslagning från arbetsmarknaden. Sett på torde dock slutsatsen långtidsutredning hålla. En bit in på nästa sekel är förutsättningarna för en tillväxt i arbetskraften betydligt sämre än vad som varit fallet och kan förväntas . kommer därför pensionssystemet att utsättas för påfrestningar både från en växande andel pensionärer och sämre förutsättningar för sysselsättningstillväxt. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det emellertid inte den demografiska försörjningsbördan ensam som avgör vilken "belastning" pensionssystemet kan komma att utgöra. Hur de totala pensionsutgifterna utvecklas i förhållande till de inkomster som skall finansiera dem påverkas av flera andra faktorer. En mer oförmånlig försörjningsbörda kan delvis kompenseras av högre produktivitetstillväxt, dvs. Högre produktivitet slår emellertid igenom i högre löner och därmed på i högre pensionsförmåner. Mer gynnsamt ur pensionssystemets synvinkel är det om förvärvsinkomsterna växer därför att sysselsättningen ökar till följd av lägre arbetslöshet eller ökad förvärvsfrekvens och längre arbetstider. Den demografiska utvecklingen är svårpåverkad och utgör åtminstone på några decenniers sikt ett ofrånkomligt faktum. Den demografiska faktorn utgör emellertid inte det största hotet mot pensionssystemets samhällsekonomiska hållbarhet. Om den genomsnittliga nivån på ålderspensionen skulle vara oförändrad växer den reala pensionssumman med fram . Även vid en relativt svag tillväxt i ekonomin skulle inte pensionssystemet med dagens pensionsnivåer skapa större fördelningsproblem än . Enligt beräkningar kommer - med dagens regler - utgifterna för ATP-pensioner till ålderspensionärer att växa med ca eller uttryckt i fasta priser och fördubblas fram . Tillväxten i har då antagits uppgå till . Utgifterna för folkpension till ålderspensionärer är betydligt mindre expansiva, eftersom denna förmån utgör ett fast belopp och det dessutom kommer att ske vissa besparingar vad gäller pensionstillskotten. De samlade utgifterna för ålderspensioneringen kan, vid årlig tillväxt, under de närmaste två decennierna beräknas öka med räknat i fasta priser, därefter något långsammare - ca 1 1/. Detta är betydligt mer än vad som förklaras av demografiska faktorer. Ökningen av ålderspensionerna beror till mer än hälften på en stigande genomsnittlig pension per ålderspensionär, dvs att nytillkomna pensionärer har högre pension än de som avlider. Att det är så under de närmaste decennierna beror till viss del på ATP-systemets mognad. ATP har först nått fullfunktionsstadium. Det är nu som det är möjligt för nypensionerade att uppfylla 30-årsregeln i ATP och därmed bli berättigade till en oavkortad ålderspension utan att ha arbetat alla år sedan ATP-systemets införande . Det har dock genom speciella övergångsregler varit möjligt att uppbära oavkortad ATP-pension . De som gått i ålderspension utgör av det totala antalet ålderspensionärer. Det är av ålderspensionärerna som saknar ATP-pension, men den andelen minskar snabbt och beräknas bli halverad under det närmaste decenniet. 3.4.3 Värdesäkringen och den bristande följsamheten mot samhällsekonomin Genom att ATP-pensionen är relaterad till inkomsten som yrkesaktiv är de framti- da kostnaderna för ATP-pensionerna beroende av den samhällsekonomiska utveck- lingen. Men det är ett långsiktigt samband. En förändring i inkomstutvecklingen till följd av en högre eller lägre tillväxt i ekonomin får genomslag på de genomsnittliga ATP-pensionerna först . Det hänger samman med att värdet av intjänade pensionsförmåner är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Tillväxten i sysselsättning och löner påverkar de pensionsrättigheter som tjänas in , men dessa rättigheter faller ut som pensioner först . Nivån på nybeviljade pensioner bestäms av historiska inkomster och utgående pensioner är sedan värdesäkrade . Det medför att tillväxten av pensionssumman under de närmaste decennierna i stort sett är oberoende av utvecklingen av de inkomster som skall finansiera pensionerna. Det skapar en instabilitet i fördelningen mellan yrkesaktiva och pensionärer. Värdet av de framtida pensionsförmånerna är förhållandevis stabilt, medan avgiftsunderlaget är beroende av den ekonomiska tillväxten. De tre senaste årens utveckling illustrerar denna instabilitet. Lågkonjunkturen har medfört att de totala pensionsutbetalningarna, trots vissa försämringar av förmånsnivåerna, uttryckt som andel av avgiftsunderlaget stigit kraftigt - från år . Det är emellertid inte kortsiktiga och konjunkturellt betingade variationer i förhållandet mellan avgiftsunderlag och pensionsutgifter som utgör hotet mot pensionssystemets långsiktiga stabilitet. Tillfälliga underskott mellan influtna avgifter och utbetalda pensioner kan hanteras med AP-fonden. Det var också ett av motiven för dess tillkomst. Instabiliteten i pensionssystemet ligger i stället i att pensionsförmånerna är oberoende av även relativt långsiktiga förändringar i tillväxttakten. De känslighetskalkyler som gjort med varierande antaganden om den framtida ekonomiska tillväxten visar att de totala ATP-pensionerna under de närmaste två decennierna växer med i det närmaste samma belopp oavsett om den ekonomiska tillväxten uppgår till eller . På så lång sikt kan lönesumman och därmed det avgiftsunderlag som skall finansiera pensionerna antas växa i samma takt som BNP. Det innebär att kan avgiftsunderlaget beräknas vara större årlig tillväxt än om tillväxten begränsas till . Kvoten mellan pensionsutbetalningar och avgiftsunderlaget är således starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Med tillväxt motsvarar ATP-pensionerna enligt RFV:s beräkning av lönesumman , medan det vid tillväxt skulle räcka av lönesumman för att finansiera ATP-pensionerna. Det är först om tidsperspektivet sträcks ut längre fram än två decennier som skillnader i ekonomisk tillväxt får genomslag på den genomsnittliga nivån på ATP-pensionen. Då stabiliseras kvoten mellan pensioner och lönesumma, fast på olika nivåer beroende på hur hög tillväxt som antagits. Den stabilitet i förmånerna som ATP-systemet ger medför en påtaglig instabilitet i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Motsvarande tillväxtkänslighet finns också vad gäller folkpensioneringen och KBT. Folkpensionsförmånerna bestäms i fast penningvärde, varför relationen mellan utgifter och avgiftsunderlag bestäms av den ekonomiska tillväxten. Det samlade pensionssystemets långsiktiga finansiella tillväxtberoende uppvägs dock i någon mån av att stigande ATP-pensioner minskar behovet av pensionstillskott och KBT. Men detta får, genom eftersläpningen i ATP, genomslag först på lång sikt. Det är således i grunden sättet att värdesäkra intjänade pensionsrätter och utgående pensioner som skapar denna finansiella instabilitet i pensionssystemet. Folkpension och ATP räknas upp med inflationen genom att de uttrycks i basbelopp som i sin tur följer konsumentprisindex. Det gäller såväl intjänade pensionsrätter som yrkesverksam som utgående pension efter pensioneringen. Det innebär att värdet av pensionsrätten sedan den väl intjänats enbart följer inflationen, medan den samhällsekonomiska utvecklingen inte har någon betydelse. I en växande ekonomi utgör värdesäkringen i sig ett för pensionärerna oförmånligt inslag i pensionssystemet. Den garanterar visserligen pensionsförmånernas köpkraft, men genom att dessa inte följer med den reala inkomstutvecklingen sjunker deras relativa värde i förhållande till den allmänna standardstegringen. Inom ATP-systemet uppvägs detta av 15-årsregeln, dvs. att tilläggspensionen baseras på inkomsterna under de 15 bästa inkomståren i stället för inkomsten som förvärvsaktiv. Den genomsnittliga storleken på nybeviljade pensioner beror således på inkomstnivån . Om de 15 bästa inkomståren inträffar under de år som närmast föregår pensioneringen är det inkomstläget 7 - före pensioneringen som bestämmer pensionsnivån. För många är det inkomsten ännu längre tillbaka i tiden som ligger till grund för denna nivå. Ju lägre inkomsttillväxten är under de 15 bästa åren och tiden fram till pension, desto större blir den nybeviljade pensionen i förhållande till de yrkesaktivas inkomster vid samma tillfälle. Ju lägre tillväxt desto högre blir ingångspensionerna i förhållande till de yrkesarbetandes inkomster. Effekten blir än mer påtaglig om tillväxttakten avtar. Om inkomsttillväxten helt skulle upphöra efter en tillväxtperiod och de reala inkomsterna därefter ligga helt stilla, skulle det likväl ta , och i verkligheten , innan nivån på nybeviljade pensioner slutar stiga. Pensionsutgifterna stiger inte plötsligt till ett väsentligt högre procenttal av lönesumman. Vad som händer är att systemet successivt fylls på med personer som tjänat in pensionsrättigheter då tillväxten var högre. Varje ny årskull kommer med större och större anspråk på pensionssystemet. Först när alla som arbetat hunnit pensioneras stabiliseras pensionsutgifternas andel av lönesumman och då på en högre nivå. När pensionen väl är fastställd är den realt värdesäkrad. Det innebär att vid en real tillväxt i ekonomin minskar värdet av pensionen i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Pensionen för en enskild pensionär släpar således efter de yrkesaktivas inkomster. Denna eftersläpning av pensionerna blir mer uttalad ju högre tillväxten är. Om inkomsttillväxten är t.ex. har gapet mellan pensionen och de yrkesarbetandes genomsnittsinkomster vidgats som pensionär. I samband med det utredningsarbete som gjordes och som föregick ATP-beslutet övervägdes att låta pensionerna i stället följa tillväxten i lönerna. Detta hade bl.a. medfört att pensionerna skulle ha utvecklats i takt med löntagarnas standard och på köpet skulle systemet i finansiellt avseende blivit följsamt till den ekonomiska utvecklingen. Det fanns två skäl till att man emellertid valde värdesäkring framför standardsäkring av intjänad pensionsrätt. För det första fanns en strävan att sätta ingångspensionen relativt högt i förhållande till inkomsten vid pensioneringstillfället. Pensioneringen skulle inte vara förenad med en alltför kraftig inkomstminskning. För att pensionssystemet inte skulle bli alltför kostsamt kompenserades den höga ingångspensionen med att den sedan inte räknades upp vid en real tillväxt. En standardsäkring hade, för att rymmas inom den finansiella ram som stod till buds, tvingat fram lägre ingångspension för att systemet skulle kunna ha råd med att ge standardökningar . Man prioriterade således möjligheten att ge en relativt hygglig pension till nyblivna pensionärer framför att låta pensionärerna ta del i standardtillväxten . Detta torde även spegla de preferenser som de flesta pensionärer har. Pensionen blir relativt sett högre vid yngre pensionsår då "konsumtionskapaciteten" är högre, för att senare när krafterna avtar visserli- gen vara realt oförändrad men inte följa med den allmänna standardstegringen i samhället. För det andra låg ett trygghetsmoment i att pensionernas köpkraft säkrades. En löneindexering hade visserligen gett en sannolik real standardökning över tiden för pensionärerna, men också en risk för att pensionernas köpkraft vissa år minskade. Värdesäkringen kan ses som en försäkring mot att realinkomsten reduceras för en grupp som har svårt att kompensera sig för detta. Denna kombination av hög ingångspension och en acceptabel nivå på avgiftsuttaget kräver emellertid en tillväxt i ekonomin. I och med att förhållandet mellan värdet på pensionsförmånerna och de yrkesaktivas inkomster är beroende av tillväxten varierar det nödvändiga avgiftsuttaget till pensionssystemet med tillväxttakten. Skillnad i nödvändigt avgiftsuttag beroende på tillväxttakt förstärks av det fasta inkomsttaket i ATP-systemet. Vid en hög tillväxt är det fler som får inkomster över taket på 7,5 basbelopp, som inte ligger till grund för pensionsförmåner men väl ingår i avgiftsunderlaget, än vid en låg tillväxt. Vid en hög tillväxt sätter taket en spärr på framtida pensionsutbetalningar från det allmänna systemet, vilket inte i alls samma utsträckning blir fallet vid en låg tillväxt. Därmed förstärks pensionssystemets tillväxtberoende. Det är dock först på lång sikt denna effekt blir märkbar. Det fasta inkomsttaket i förmånsberäkningen medför också en instabilitet och osäkerhet sett ur den enskilde individens synvinkel. Hur hög pension det offentliga systemet kommer att ge i förhållande till inkomsterna under de yrkesverksamma åren blir för stora grupper beroende av den framtida inkomstutvecklingen. Trots att man sätter av samma andel av sin inkomst i avgift till pensionssystemet blir kompensationsgraden i det offentliga systemet lägre vid en hög tillväxt. Det råder således en osäkerhet om hur mycket pensionsavgiften till det offentliga systemet är värd i termer av framtida pension. För att uppnå samma kompensationsgrad måste en högre andel av inkomsten sättas av till pensionsändamål om tillväxten blir hög än om den blir låg. De relativt långvariga perioder med låg ekonomisk tillväxt som förekommit har uppenbarat pensionssystemets dåliga följsamhet till den långsiktiga ekonomiska tillväxten. Det har medfört en finansiell ansträngning för systemet, som tillfälligtvis kan mötas med AP-fonden. Men reser det krav på avgiftshöjning. Sålunda bedömer att en avgiftshöjning från till är nödvändig för att klara ATP-systemets långsiktiga finansieringsbehov. Dagens offentliga pensionssystem är i grunden ett fördelningssystem. Utbetalda pensioner skall finansieras löpande med de lagstadgade socialavgifterna på löneinkomster och andra förvärvsinkomster. På lång sikt bärs socialavgifterna av löntagarna. På kort sikt kan en höjd avgift reducera vinstandelen, men i ett längre perspektiv bestäms vinstnivån av internationellt givna avkastningskrav. Detta innebär att pensionerna finansieras ur nationalinkomstens löneandel. Om pensionerna växer snabbare än lönesumman, måste avgiften förr eller senare höjas och följaktligen begränsa utrymmet för lönehöjningar. 3.5 Fördelningseffekter av nuvarande system Den bärande tanken när ATP-systemet infördes var att alla skulle få ett tillskott till folkpensionen som stod i viss proportion till de inkomster de haft under den förvärvsverksamma delen av livet, den s.k. inkomstbort- fallsprincipen. De förhållanden som förelåg ansågs orättvisa, eftersom bl.a. offentlighetsanställda och industritjänstemän hade inkomstrelaterade tjänstepensioner, medan arbetare och andra grupper hade enbart folkpension. De avtalsreglerade pensionerna stod som förebild för ATP-systemet. Medan folkpensionen ger ett grundskydd lika för alla är ATP uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen på så sätt att pensionens storlek relateras till den standard som individen hade under sina bästa inkomstår under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med med pensionsgrundande inkomst. ATP-systemet försågs alltså redan vid införandet med regler som i olika avseenden inskränkte inkomstbortfallsprincipen. Syftet med reglerna var på ett ganska blandat sätt fördelningspolitiska. Man ville t.ex. beakta att vissa människor hade högre inkomster under en förhållandevis kort del av det yrkesverksamma livet, vilket var ett syfte med regeln om de 15 bästa åren som pensionsbestämmande. På detta sätt speglar pensionen inte individens hela livsinkomst utan bara inkomsten under ett begränsat antal år.