prop · GH031 · 1994-01-01 00:00:00 — Dessutom skulle möjligheterna att eftertaxera vara större i början av en löpande fastighetstaxeringsperiod än mot slutet av perioden, vilket framstår som en märklig konsekvens. Skälen för mitt förslag Det utvidgade omprövningsförfarandet vid inkomsttaxeringen hänger nära samman med övergången till sakprocess. Syftet med sakprocessen är att begränsa prövningen till den fråga som överklagats. Vid in- komsttaxeringen har det därför inte införts någon möjlighet för det allmänna att i domstol mot den skattskyldiges yrkande framställa s.k. äkta kvitt- ningsinvändningar. Inte heller på skattemyndighetsnivå får denna typ av kvittning göras. Med äkta kvittningsinvändningar avses sådana invändningar som hänför sig till en annan fråga än den som klaganden begärt omprövning av eller överklagat. På samma sätt som vid inkomsttaxering bör enligt min mening äkta kvittningsinvändningar inte tillåtas vid fastighetstaxering. Vad som är en äkta kvittningsinvändning måste avgöras mot bakgrund av den fråga som är föremål för prövning i ärendet. Övergången till en sakprocess vid fastighetstaxering kommer jag att behandla i det följande (avsnitt 7.2.). Kort kan emellertid följande noteras om kvittningsinvändningar i fastighetstaxe- ringsärenden. Normalt torde inga svårigheter uppkomma vid bestämmande av vad som utgör saken i ett ärende. Exempelvis kan frågan avse vilken standardpoäng ett småhus skall åsättas eller om fastigheten har tillgång till kommunalt vatten och avlopp. I vissa fall utgörs beslutsunderlaget av en sammanvägning av de faktiska förhållanden som råder för fastigheten. Det kan förekomma att förhållanden som åberopas av fastighetsägaren till stöd för en sänkning av taxeringsvärdet kan motverkas av andra förhållanden som inte självständigt har ansetts kunna ligga till grund för en höjning. Fastighetsägaren kan exempelvis yrka en sänkning av taxeringsvärdet på grund av att tomten är osedvanligt kuperad. Till grund för yrkandet åberopas således de topografiska förhållandena. Mot detta borde då kunna åberopas att tomten på andra sätt, exempelvis genom att den är högt belägen, inte bör ha ett lägre värde än det som åsatts. Till grund för en kvittningsinvändning kan även åberopas t.ex. en felaktig klassificering av en värdefaktor. Har denna felklassificerade värdefaktor inte något samband med den fråga som skall prövas torde detta utgöra exempel på en äkta kvittningsinvändning, som således inte är tillåten. Vid särskild fastighetstaxering finns speciella kvittningsregler för bedömningen av om skäl för ny taxering föreligger (se exempelvis 16 kap. 3 § tredje stycket och 7 och 8 §§ FTL). Dessa regler syftar till att begränsa antalet nytaxeringar till de fall där det anses erforderligt. Reglerna bör enligt min mening bibehållas oförändrade. Efter ettårsperioden och t.o.m. femte året efter taxeringsåret får inkomsttaxeringsbeslut till den skattskyldiges nackdel meddelas om det föreligger förutsättningar för eftertaxering. Följdändringar genom eftertaxering får ske även efter femårsperioden men senast från det att det beslut som föranledde följdändringen meddelades. Eftertaxering förutsätter i huvudsak oriktig uppgift eller underlåtenhet från den skattskyldiges sida, men får ske även vid rättelse av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende och vid följdändring till nackdel för den skattskyldige. Eftertaxering som avser annat än följdändringar får ske endast om den skulle avse belopp av någon betydelse. Eftertaxering får inte ske om myndigheten tidigare fattat ett eftertaxeringsbeslut avseende samma fråga eller om beslutet med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt. Eftertaxering vid inkomsttaxering kan sägas motsvara reglerna i gamla TL om eftertaxering, skattemyndighetens extraordinära besvärsrätt till nackdel för den skattskyldige, domstols möjlighet att företa följdändringar till den skattskyldiges nackdel och skattemyndighetens möjlighet att följdändra till nackdel för den skattskyldige. Vid fastighetstaxering motsvaras dessa regler av den befogenhet skattemyndigheterna har att dels enligt 20 kap. 23 § och 28 kap. 10 § FTL rätta FTN:s beslut om detta blivit oriktigt till följd av uppenbar felräkning eller uppenbart felaktig överföring av belopp eller annan uppgift från deklaration, dels att enligt 23 kap. och 31 kap. FTL anföra besvär i särskild ordning. Det finns inte någon direkt motsvarighet till följdändringar vid fastighetstax- ering. Däremot kan enligt min mening en del av grunderna för att anföra besvär i särskild ordning i princip anses omfatta möjligheterna till eftertaxering. Dessutom bör uppmärksammas att grunderna vid besvär i särskild ordning vid fastig- hetstaxering torde vara mer omfattande än vad som tidigare gällde vid inkomst- taxering. Fastighetstaxeringen omfattar ett betydande material och kan således karaktäriseras som massärendehantering. Detta i kombination med den korta arbetsperioden medför att vissa beslut kan bli oriktiga i ett eller annat avseende. Fel kan även uppstå vid t.ex. registreringen av besluten. De grunder som finns för besvär i särskild ordning medför i regel inte några större tillämpningsproblem. Vissa bedömningar måste emellertid göras vid åberopande av de besvärsgrunder som uppräknas i 23 kap. 2 § punkterna 7 och 8 samt 31 kap. 3 § punkterna 7 och 8 FTL. Enligt 23 kap. 2 § punkt 7 och 31 kap. 3 § punkt 7 FTL får besvär anföras om fastighet på grund av att underlaget för taxeringen av fastigheten har varit felaktigt eller ofullständigt har åsatts väsentligt annorlunda taxering än som bort ske. Enligt 23 kap. 2 § punkt 8 och 31 kap. 3 § punkt 8 FTL får besvär anföras om eljest sådana omständigheter föreligger, som bort föranleda väsentligt annorlunda taxering och särskilda skäl föreligger för prövning av besvären. I praxis har man varit restriktiv med att tillerkänna någon besvärsrätt enligt sistnämnda punkt. De fall som förekommit avser främst fastighetsägarens rätt att anföra besvär. De möjligheter som enligt gällande lagstiftning finns att korrigera felaktiga beslut bör enligt min mening vad gäller korrigering till fastighetsägarens nackdel, i huvudsak överföras till eftertaxeringsinstitutet. Detta är även en förutsättning för att kunna begränsa kvittningsrätten på det sätt som tidigare föreslagits. Vidare innefattar den föreslagna möjligheten till eftertaxering även den rätt skattemyndigheten har att rätta beslut om fastighetstaxering, s.k. självrättelser. Beträffande de synpunkter Kammarrätten i framfört kan jag i och för sig instämma i att vissa svårigheter torde kunna uppkomma när det gäller att avgöra om oriktig uppgift lämnats och om uppgifterna medfört att fastighetstaxeringen blivit felaktig. Dessa svårigheter är dock enligt min bedömning knappast av den arten att de utgör hinder mot att införa den nu föreslagna ordningen. En förutsättning för eftertaxering, utom vid följdändringar och rättelser bör, liksom vid inkomsttaxering, vara att de avser ett belopp av någon betydelse. Vid bedömningen av om eftertaxering- avser ett belopp av någon betydelse bör förändringen av taxeringsvärdet ställas i relation till de ekonomiska konsekvenser det får i andra sammanhang. Den am- bitionsnivå som valts för inkomst- och förmögenhetstaxeringen bör analogt kunna användas även för fastighetstaxeringen enligt min mening. Jag återkommer i författningskommentaren till denna fråga samt de synpunkter som framförts av Kammarrätten i och länsrätterna i och . Bestämmelserna om eftertaxering har tagits in i 20 kap. 14-19 §§ FTL. 6.2.1 Överklagande av fastighetsägare Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslagen. Länsrätten i anför att 21 kap. 5 § FTL bör kompletteras med ett andra stycke motsvarande andra stycket i 6 kap. 1 § TL för att uppnå överensstämmelse med motiven i pomemorian. Skälen för mitt förslag: Reglerna om överklagande vid fastighetstaxe-ring bör enligt min mening i huvudsak anpassas till motsvarande regler i TL enligt följande. En skattemyndighets fastighetstaxeringsbeslut får överklagas hos länsrätten. Ägare till den fastighet beslutet rör får överklaga. Fastighetsägare får också överklaga beslut om att avvisa en begäran om omprövning av fastighetstaxeringsbeslutet. Vidare får beslut om att fastställa föregående års taxering och alltså inte ta upp en fastighet till ny taxering vid särskild fastighetstaxering överklagas. Med ägare avses den som är ägare till en fastighet vid ingången av det taxeringsår för vilket skattemyndigheten beslutat om fastighetstaxering. Byter en fastighet ägare efter denna tidpunkt bör enligt min mening såväl den tidigare ägaren som den som före ingången av femte året efter taxeringsåret blivit ägare få överklaga. Detta stämmer överens med gällande regler och även med de nya fatalietider som föreslås för omprövning och överklagande. Frågan regleras i förslaget till 24 kap. 1 § FTL. I detta sammanhang kan nämnas att enligt gällande regler tillkommer den besvärsrätt som gäller för ägare till fastighet även arrendator, vilken jämlikt avtal, ingånget efter kommunalskattelagens ikraftträdande, gentemot ägare har att ansvara för skatt för fastighets garantibelopp. Anledningen till att även arrendatorerna tillerkänts besvärsrätt torde vara att deras inkomstbeskattning kunde påverkas av taxeringsvärdets storlek. Garantibeloppet motsvaras numera närmast av fastighetsskatten. Fastighetsskatt torde i vissa fall direkt belasta arrendatorn. Det kan därför finnas anledning att behålla en regel om överklaganderätt för arrendator. (förslaget till 24 kap. 1 §). Nuvarande besvärsregler vid särskild fastighetstaxering omfattar även frågan om förutsättningar för ny taxering är uppfyllda. Det bör särskilt anges att ett beslut om att fastställa föregående års taxering oförändrad skall kunna överklagas. Däremot omfattar denna rätt att överklaga inte felaktigheter i det föregående årets beslut. Om ny taxering inte verkställs kan således talan inte få föras enbart om rättelse av tidigare gjord feltaxering. I detta fall måste således det ursprungliga beslutet, som fastställs genom den särskilda fastighetstaxeringen, överklagas. Enligt kan ett beslut överklagas av den det angår om det gått honom emot. Enligt gällande bestämmelser får fastighetstaxeringsbeslut överklagas av en viss krets av besvärsberättigade och då även om det inte gått dem emot. Detta förfarande överensstämmer således redan med de regler som införts i TL. På samma sätt som enligt TL bör i det nya förfarandet överklagande enligt FTL vara skriftligt och ha kommit in före utgången av det femte året efter taxeringsåret. Beslut om fastighetstaxering kan komma att fattas i slutet av eller efter femårsperiodens utgång. Om taxeringsbeslutet meddelats efter femte året efter taxeringsåret och fastighetsägaren har fått del av beslutet efter utgången av oktober , får överklagandet dock komma in från den dag fastighetsägaren fick del av beslutet. Överklagandet skall ges in till den skattemyndighet som fattat det överklagade beslutet. skall pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Detta förfarande överens- stämmer även med gällande regler i FL. Har överklagandet inkommit för sent skall skattemyndigheten med vissa undantag avvisa det. Överklagandet skall inte avvisas, om förseningen beror på att skattemyndigheten har lämnat fastighetsägare en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet skall inte heller avvisas, om det inom överklagandetiden kommit in till en annan skattemyndighet än den som fattat beslutet eller till en allmän förvalt- ningsdomstol. Överklagandet skall då översändas till den skattemyndighet som fattat beslutet med uppgift om den dag då handlingen kom in till myndigheten eller domstolen. Det är enbart för sent inkomna överklaganden som kan avvisas av skattemyndigheten. Bristande sakprövningsförutsättningar, res judicata eller litis pendens utgör inte grund för avvisning. Som jag nämnt kan ett avvisningsbeslut överklagas av fastighetsägaren. Om ärendet inte avvisas såsom för sent inkommet skall skattemyndigheten ompröva beslutet. Om inte hinder mot omprövning föreligger. Om skattemyndigheten ändrar sitt beslut i enlighet med fastighetsägares begäran förfaller överklagandet. I andra fall - i vissa situationer dock först efter det att fastighetsägaren getts tillfälle att återkalla överklagandet - skall skattemyndigheten överlämna överklagan- det, omprövningsbeslutet och övriga handlingar i ärendet till länsrätten för vidare handläggning. Om det föreligger särskilda skäl får skattemyndigheten överlämna handlingarna till länsrätten utan föregående omprövning. När skattemyndigheten omprövar ett beslut kan detta medföra att beslutet ändras på ett annat sätt än fastighetsägaren begärt. I dessa fall skall överklagandet anses omfatta även det nya beslutet. Finns det skäl att anta att fastighetsägaren inte vill gå vidare till länsrätt bör enligt min mening skattemyndigheten bereda fastighetsägaren möjlighet att återkalla överklagandet. Skattemyndigheterna skall i det nya förfarandet se till att ärendena både formellt och materiellt är tillräckligt utredda innan de överlämnas till länsrätterna. Är detta inte möjligt genom att fastighetsägaren exempelvis inte inkommer med kompletterande upplysningar skall skattemyndigheten ändå överlämna ärendet till länsrätten. Reglerna om överklagande har tagits in i 21 kap. 1 - 6 §§, 29 kap. 1 § och 2 §§ samt 32 kap. 1 § FTL. 6.2.2 Överklagande av det allmänna Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. anför att om man vidmakthåller den generella kommunala besvärsrätten säkerställer man också möjligheten att anföra även samhällsekonomiska synpunkter som kanske annars bortfaller i en enskild process. Skälen för mitt förslag: Reglerna i TL om överklagande av det allmänna har utformats mot bakgrund av att det nya taxeringsförfarandet i princip har medfört att arbetet i första instans- renodlats till en arbetsuppgift för skattemyndigheterna. Skattemyndigheterna ansvarar således för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Syftet med det nya taxeringsförfarandet är att utredning och beslut i ärenden till övervägande del skall ligga i första instans. Följaktligen bör endast ett fåtal av skattemyndigheternas beslut överklagas av RSV. Normalt bör detta enligt förarbetena till TL ske främst i prejudikatsfrågor. Enligt TL får RSV överklaga skattemyndighets beslut inom den tid som gäller för skattemyndigheten att på eget initiativ fatta taxeringsbeslut. RSV har dock en minsta tid för överklagande från det att beslutet meddelades. Överklagas ett omprövningsbeslut som avser eftertaxering och yrkas ändring till fastighetsägarens nackdel skall överklagandet ha kommit in från den dag beslutet meddelades. Överklagandet ges in till beslutsmyndigheten. Det kan noteras att RSV har en möjlighet att föra upp frågor i länsrätt som inte prövats av skattemyndigheten. Detta innebär en avvikelse från principen att utredning och beslut skall ligga så långt ner i instansordningen som möjligt. Denna möjlighet bör därför enligt förarbetena utnyttjas sparsamt. RSV utfärdar direktiv i administrativ ordning för de kriterier som skall ligga till grund för urval av beslut som skall överklagas. Det allmännas rätt att överklaga bör vid fastighetstaxering anpassas till vad som gäller enligt TL. Enligt gällande regler har i FTL kommunerna en generell rätt att överklaga beslut rörande fastigheter inom kommunen. Den huvudsakliga anledningen till kommun- ernas överklaganderätt torde ha varit den beskattningsrätt som tidigare förelåg avseende fastigheterna inom respektive kommun. Eftersom denna inte längre kvarstår anser jag till skillnad från vad som gäller vid inkomsttaxering, att kommunerna inte skall ha någon besvärsrätt över fastighetstax- eringsbeslut. Kommunerna har överklaganderätt såsom ägare till en fastighet. Denna överklaganderätt torde även omfatta de tomträtter som kommunerna upplåter. Förslaget regleras i 21 kap. 1 och 7 §§ FTL. 6.2.3 Överklagande av länsrätts och kammarrätts beslut Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Reglerna i TL om den skattskyldiges överklagande av länsrättens eller kammarrätts beslut överensstämmer i princip med nuvarande regler i FTL. Däremot medför det nya taxeringsförfarandet vissa förändringar vad avser det allmännas processföring. Följande bör således gälla vid överklagande av länsrätts och kammarrätts beslut. Har fastighetsägaren hos länsrätt överklagat skattemyndighetens fastighetstaxeringsbeslut, får myndigheten överklaga länsrättens beslut, om det innebär att fastighetsägaren har fått helt eller delvis bifall till sin talan. RSV får överklaga ett beslut av länsrätt eller kammarrätt även om verket inte har fört det allmännas talan i målet. Om fastighetsägaren överklagar länsrätts eller kammarrätts beslut, skall överklagandet ha kommit in från den dag då han fick del av beslutet. Om länsrätts beslut överklagas av skattemyndigheten eller RSV skall överklagandet ha kommit in från den dag beslutet meddelades. Detsamma gäller om RSV överklagar kammarrätts beslut. Reglerna i TL om anslutningsbesvär skall också gälla vid fastighetstaxering. Reglerna finns i 22 kap. och 32 kap. FTL. 6.2.4 Det allmännas processföring Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Enligt TL förs det allmännas talan i länsrätt och kammarrätt av skattemyndigheten om den skattskyldige har överklagat myndighetens beslut. Om den skattskyldige har fått helt eller delvis rätt genom länsrättens beslut får skattemyndigheten överklaga beslutet. En skattemyndighet får uppdra åt en annan skattemyndighet att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ett sådant uppdrag får ges endast om den andra myndigheten medger det. Vidare får RSV överklaga skattemyndighetens beslut och länsrätts och kammarrätts domar i mål om taxering. Talan får även föras till förmån för den skattskyldige inom den för verket gällande tiden för överklagande. RSV får överta uppgiften att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Verket får dessutom uppdra åt en tjänsteman vid en skatte- myndighet att föra verkets talan. RSV för det allmännas talan i Regeringsrätten. Det allmännas processföring i inkomsttaxeringsmål har utformats mot bakgrund av dels det nya förfarandet vid förenklad taxering med myndighetsbeslut och förlängda omprövningsperioder, dels strävandena mot en enhetligare beskattningsorganisation för att åstadkomma en likformig tillämpning av beskattningsreglerna i hela landet. Förutsättningarna för en ökad enhetlighet och samstämmighet förbättras genom att utrednings-, besluts- och processfunktionerna kan hållas samman. I förarbetena betonades de starka krav på objektivitet som skattemyndigheterna över huvud taget har att iaktta. Det allmännas processuella verksamhet kan delas upp i "defensiv" och "offensiv" verksamhet. Den defensiva rollen innebär att processföraren lämnar svar till domstol när den skattskyldige överklagat. Den offensiva rollen innebär att processföraren själv aktualiserar ett överklagande och yrkar ändring i någons taxering. Den defensiva rollen har inte förändrats i någon större utsträckning genom det nya taxeringsförfarandet. Det är således fråga om att företräda den myndighet som fattat det överklagade beslutet. ansvar för den defensiva processverksamheten skall tillgodose intresset av enhetlighet. För att ytterligare stärka enhetligheten har RSV med hänsyn till verkets övergripande ansvar för beskattningsverksamheten fått en rätt att överta partsfunktionen i allmän förvaltningsdomstol. Den offensiva processverksamheten avser främst fall där oenighet har förelegat vid beslutsfattandet i skattemyndighet och fall där tveksamhet föreligger om rättsläget och behov finns av prejudikat. Antalet ärenden som prövas på skatteför- valtningens initiativ har därför minskat kraftigt. Av administrativa skäl och i syfte att inte försvaga processkompetensen på länsnivå kan RSV företrädas av någon tjänsteman på länet. För att förstärka RSV:s möjligheter att medverka i rättsutvecklingen får endast RSV föra det allmännas talan i Regeringsrätten. Enligt gällande regler leder och ansvarar RSV för skatteförvaltningens verksamhet avseende fastighetstaxering. leder och ansvarar för verksamheten i länet. Det allmännas talan i ärenden enligt FTL förs av skattemyndigheten. Skäl att i FTL ha från TL avvikande regler på detta område synes enligt min mening inte föreligga. Förslaget berör 21 kap. 1 §, 22 kap. 3 §, 29 kap. 1 § och 30 kap. 1 § FTL. 1 Systematiken vid fastighetstaxering Vid fastighetstaxering skall enligt 1 kap. 2 § FTL iakttas att taxeringarna blir överensstämmande med föreskrifterna om fastighetstaxering samt likformiga och rättvisa. Det taxeringsvärde som beslutas skall motsvara av taxeringsenhetens marknadsvärde. Det finns således ett klart definierat slutmål. Vid fastighetstaxering skall enligt 1 kap. 1 § FTL, beslut fattas om varje fastighets skattepliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter. Vidare skall enligt samma lagrum typ av taxeringsenhet och taxeringsvärde bestämmas för varje taxeringsenhet. Fastighetstaxeringsförfattningarna är uppbyggda efter en särskild systematik. För att ett beslut om fastighetstaxering skall kunna fattas måste en bestämd arbetsgång följas. Schematiskt beskrivet skall de huvudsakliga besluten och åtgärderna vid fastighetstaxeringen i fråga om viss egendom företas i följande ordning. Fastställa om egendomen är fastighet eller ej Enligt 1 kap. 1 § FTL skall beslut om fastighetstaxering avse fastigheter. Vad som omfattas av det skatterättsliga fastighetsbegreppet i den mening det tillämpas vid fastighetstaxeringen bestäms närmare i 1 kap. 4 § FTL. Av förarbetena framgår att med fastighet avses vad som inom civilrätten hänförs till fastighet. Dessutom skall vid fastighetstaxering även byggnad som är lös egendom bli föremål för taxering liksom i vissa fall byggnads-och industritillbehör till sådan byggnad. De konsekvenser ett ställningstagande till om viss egendom skall anses ingå i det skatterättsliga fastighetsbegreppet får för övriga delar av fastighetstaxeringsbeslutet kan vara av olika omfattning. I enkla fall kan det vara frågan om att inte åsätta standardpoäng på grund av att vissa inventarier inte anses utgöra byggnadstillbehör. I komplicerade fall kan det leda till att t.ex. en annan värderingsmodell skall tillämpas. Beroende på om viss egendom bedöms utgöra t.ex. mark eller markanläggning kan olika värderingsförfaranden bli tillämpliga. Fastställa ägarförhållanden Med ägare avses normalt den som har lagfart vid taxeringsårets ingång om inte annat förhållande styrkts. Ägarförhållandena har betydelse bl.a. för indelningen i taxeringsenheter. Det kan även påverka t.ex. bedömningen av justering för säregna förhållanden. Indelning i byggnadstyper och ägoslag Indelningen i byggnadstyper och ägoslag regleras i 2 kap. FTL. Byggnader skall enligt 2 kap. 2 § FTL indelas i någon av de byggnadstyper som finns uppräknade i lagrummet. Reglerna syftar till att hänföra byggnader till olika byggnadstyper som var och en lämpligen behandlas på samma sätt och alltså värderas efter samma grunder. Detsamma gäller enligt 2 kap. 4 § FTL för indelningen av mark i ägoslag. Indelningen styr alltså indelningen i taxeringsenheter och valet av värderingsmodell. Indelningen i byggnadstyper och ägoslag är således av grundläggande betydelse för övriga delar av taxeringsbeslutet. Den avgör dessutom vilka uppgifter som i huvudsak skall ligga till grund för värderingen.