prop · GH03147 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är istället att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda grunden för ett mer aktivt arbete i dessa frågor på den enskilda arbetsplatsen. Genom att förslaget endast omfattar de arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbetstagare undanröjs enligt vår uppfattning de risker som kan uppstå därvidlag på en liten arbetsplats. Arbetsgivaren bör, i likhet med vad som gäller beträffande jämställdhets- planen, ha en betydande frihet att anpassa redovisningen av kartläggningen till de särskilda förhållanden som råder på arbetsplatsen. Om det på en arbetsplats med t.ex. tio anställda endast finns en eller två arbetstagare av det ena könet och en kartläggning av lönerna för dessa i förhållande till lönerna för arbetstagare av motsatt kön skulle leda till att den enskildes krav på inte- gritet sätts på spel, måste hänsyn tas därtill när kartläggningen redovisas. För en liten arbetsplats, med en underrepresentation av det ena könet, bör således redovisningen kunna göras mindre detaljerad. På så sätt kan riskerna för att enskilda arbetstagares löner synliggörs elimineras och kraven på integritet tillgodoses. I detta sammanhang kan tilläggas att särskilda regler om sekretess gäller i ärende hos JämO eller om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 21 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Uppgifter som en arbetsgivare lämnar i en jämställdhetsplan eller i något annat sammanhang kan enligt dessa regler sekretessbeläggas hos JämO, om det kan antas att arbetsgivaren eller någon anställd lider skada eller men om uppgiften röjs. JämO:s tillsyn har vi föreslagit att 12 § jämställdhetslagen ändras. I praktiken inne- bär detta att JämO generellt kommer att ha tillsyn över tillämpningen av lagens regler om aktiva åtgärder. Det gäller även den nu föreslagna regeln om kart- läggning av löner. JämO:s tillsynsfunktion härvidlag innebär att JämO har rätt att undersöka om det på en arbetsplats finns en kartläggning av löneskillnader mellan kvinnor och män på sätt som är föreskrivet och om en översiktlig redovisning av denna kartläggning liksom av eventuella åtgärder som motiveras av kartläggningen finns i jämställdhetsplanen. Detta ligger i linje med vad JämO kan göra på andra områden inom ramen för de aktiva åtgärderna. Det handlar sammanfattningsvis om att undersöka om ett aktivt arbete bedrivs på den enskilda arbetsplatsen. I det arbetet kan och bör JämO självfallet också vara en viktig samtalspartner och därvid bistå med information och råd om hur ett aktivt jämställdhetsarbete kan läggas upp t.ex. på löneområdet. JämO får dock med förslaget inte rätten att övervaka arbetsgivarens löne- politik eller kräva att arbetsgivaren vidtar vissa specifika åtgärder i fråga om lönesättning i enskilda fall. Om JämO anser att det förekommer lönediskrimi- nering i enskilda fall och om en anmälan om detta inkommit till myndigheten, kan diskrimineringen, liksom , angripas med stöd av lagens diskrimine- ringsförbud, i sista hand genom att talan väcks i Arbetsdomstolen. Utformningen av lagens 2 § Vi vill nu ta upp en fråga som rör den rent språkliga utformningen av jäm- ställdhetslagens 2 §. I paragrafens andra stycke anges att arbetsgivare och arbetstagare skall särskilt verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete "som är lika" eller "som är att betrakta som likvärdigt". Uttrycken återkommer i 18 §. Rent språkligt för ordalydelsen "är lika" tanken till att sådana arbeten när de jämförs skall vara helt identiska. Detta har dock inte varit lagstiftarens avsikt. Bestämmelsen som den lydde i den äldre jämställdhetslagens diskrimineringsförbud formulerades ursprungligen med den brittiska Equal Pay Act som förebild och det sades uttryckligen att det handlade om arbeten som var av "samma eller i det väsentliga likartad natur". Om man inte i det enskilda fallet kommer fram till att det i själva verket rör sig om samma arbete måste jämförelsen innefatta en värdering av de skillnader som kan iakttas med hänsyn till deras art och hur ofta de inträffar (prop. 1978/79:175 s. 31 samt prop. 1990/91:113 s. 86). Vissa smärre skillnader och avvikelser måste således tillåtas om reglerna skall kunna få ett praktiskt tillämpningsområde. Avsikten vid tillkomsten av den nya jämställdhetslagen var inte att göra tillämpningsområdet för vare sig 2 § eller lönediskrimineringsförbudet snävare. Tvärtom hade förändringen av lönediskrimineringsförbudet och tillkomsten av lagens 2 § det uttalade syftet att öka den praktiska räckvidden. Regeringen föreslår därför att 2 och 18 §§ ändras så att det i stället hänvisas till arbete som är "att betrakta som lika eller likvärdigt". 7.2.3 Lönediskrimineringsförbudet Den närmare innebörden av jämställdhetslagens lönediskrimineringsförbud och dess förhållande till reglerna om aktiva åtgärder har belysts i det föregående. I propositionen om en ny jämställdhetslag och den därmed sammanhängande riksdagsbehandlingen, gjordes en väsentlig förändring av löne- diskrimineringsförbudet i förhållande till den äldre jämställdhetslagen. För- ändringen föranleddes i huvudsak av på området och den praxis som utvecklats genom avgöranden. Förändringen innebar att det vid fall av ifrågasatt lönediskriminering i fortsättningen blev möjligt att pröva vad som är lika eller att betrakta som likvärdigt arbete även om det inte finns kollektivavtal, praxis på området eller en överenskommen arbetsvärdering eller om befintliga sådana ger otillräcklig ledning. Därmed har möjligheterna att få till stånd en domstolsprövning vid ifrågasatt lönediskriminering väsentligen ökat i förhållande till tidigare. Ännu har emellertid den nya lagen inte prövats i detta avseende, varför det inte går att uttala sig om gränserna för rättstillämpningen vare sig när det gäller lika lön för lika arbete eller när det gäller lika lön för likvärdigt arbete. Frågan om den närmare innebörden av begreppet likvärdigt arbete och om hur bedömningen skall göras för att fastställa om arbeten är likvärdiga med varandra har dock, sedan den nya jämställdhetslagen trädde i kraft, varit föremål för debatt. Inte minst har förhållandet mellan principen om lika lön för lika och likvärdigt arbete och individuell och differentierad lönesättning diskuterats. Dessa frågor behandlades i propositionen om en ny jämställdhetslag (prop. 1990/91:113 s. 86 ff.). Det finns dock skäl att i detta sammanhang närmare beröra de kriterier efter vilka arbeten bör jämföras för att bestämma om de är likvärdiga med varandra eller inte. 7.2.3.1 Kriterier för bedömning av likvärdigt arbete För att kunna bedöma om ett arbete är likvärdigt med ett annat måste de aktuella arbetena åsättas ett visst värde eller deras svårighetsgrad bestämmas. I den ovan nämnda propositionen angavs (s. 88 f.) att detta värde dock inte skall blandas samman med värdet av de meriter, t.ex. den teoretiska och praktiska utbildning, den yrkeserfarenhet och den personliga lämplighet och prestationsförmåga som en viss arbetstagare har. Ett arbetes värde eller dess svårighetsgrad skall mätas i de krav som arbetet ställer på den person som skall utföra det. På svensk arbetsmarknad råder stor enighet om vilka generella kriterier som är relevanta för värdering och lönesättning av arbeten. I kollektivavtal, i platsannonsering, i arbets- och befattningsbeskrivningar liksom i lönestatis- tiska hjälpmedel och inte minst i befintliga arbetsvärderingssystem är det följande aspekter på ett arbete som står i blickpunkten: den kunskap och förmåga som erfordras för att utföra arbetet, den arbetsinsats - psykisk eller fysisk - som arbetet kräver, det ansvar som arbetet kräver av arbetstagaren och slutligen de arbetsförhållanden under vilka arbetet skall utföras. I en särskild bilagedel till (SOU 1993:8) redovisas bl.a. material kring arbetsvärdering. Därav framgår att i de befintliga arbetsvärderingssystem som redovisas används i stort sett samma kriterier för arbetsvärderingen i alla, även om de grupperas eller benämns på litet olika sätt eller finfördelas i större eller mindre utsträckning. Så är således fallet även med utländska arbetsvärderingssystem. På engelska används ofta termerna skill, effort, responsibility och working conditions som benämning för ovanstående kriterier. I jämställdhetslagen finns det inte något uttalat krav på arbetsvärdering. har inte heller, som nämnts tidigare, föreslagit att krav på arbetsvärdering skall införas i lagen eller på annat sätt. Regeringen delar denna uppfattning. Arbetet med att upprätthålla principen om lika lön för lika och likvärdigt arbete måste ske lokalt, med de förutsättningar och om- ständigheter som föreligger på den enskilda arbetsplatsen. konstaterar regeringen att det vid all lönesättning blir fråga om någon form av värdering, dels av kraven i arbetet, dels av individens sakliga förutsättningar att klara av arbetet. Forskning har dock visat att det vid värdering av arbete som vanligen utförs av kvinnor finns en risk att viktiga aspekter av kraven i arbetet förbises. Inom kvinnodominerade yrkesområden finns ofta höga krav på fingerfärdighet, koncentrationsförmåga, gott minne, samordningsförmåga samt på god förmåga att hantera mänskliga relationer. Sådana aspekter får inte försummas vid värdering av arbetet. Inte heller får bortses från det faktum att många kvinnodominerade yrken eller arbeten, t.ex. inom vården, innebär stor fysisk och psykisk ansträngning. Mot den bakgrunden, och till ledning för rättstillämpningen, förtjänar följande att sägas i detta sammanhang om de ovan nämnda kriterierna. Kunskap och förmåga (färdigheter) Den kunskap och förmåga eller de färdigheter ett arbete kräver brukar förvärvas genom utbildning och praktisk erfarenhet. Yrkeskunskaper kräver i vissa fall en föregående teoretisk utbildning. I andra fall kan kunskaperna förvärvas på annat sätt, t.ex. direkt på arbetsplatsen, genom träning under överinseende av särskild handledare eller av arbetskamrat. De praktiska erfarenheterna får man oftast genom träning på arbetsuppgifterna. Många arbeten kräver förmåga att analysera och lösa problem, förmåga att välja mellan olika handlingsalternativ och att göra sådana val med gott omdöme. Dessa och liknande aspekter på arbetet utgör ofta del av den grundläggande kompetens som krävs för att arbetet skall kunna utföras. Färdigheter kan också vara de krav arbetet ställer på förmåga att kunna kommunicera effektivt med människor både inom och utom en organisation (social kompetens). är denna förmåga central för arbetsuppgiften, som t.ex. i fråga om terapeutiskt arbete samt vård- och omsorgsarbete, försäljning och marknadsföring och förhandlingsarbete. Att kunna sköta flera olika arbetsuppgifter , s.k. simultankapacitet är också en viktig förmåga som i vissa arbeten inte alltid identifieras eller beaktas. Krav på fingerfärdighet, minnesgodhet och samordningsförmåga hör också hit. Arbetsinsats (ansträngning) Den arbetsinsats som ett visst arbete kräver kan beskrivas som den psykiska anspänning och den fysiska ansträngning som erfordras för att arbetet skall bli utfört. Psykiskt kan det vara fråga om olika grader av koncentration och uppmärksamhet, stress eller ansträngning av sinnesorganen (hörsel och syn). Det kan också vara fråga om krav att snabbt kunna anpassa sig till förändringar i arbetsmiljön, t.ex. genom införandet av ny teknologi. Fysiskt krävande är ett arbete som är tungt, som utsätter arbetstagaren för ensidig belastning, som kräver små muskelrörelser, obekväm arbetsställning eller stillasittande i långa perioder eller som innebär tunga lyft, t.ex. av skadade eller sjuka eller av kontorsmaterial eller packgods. Också arbete som kräver många "små" lyft kan vara tungt och medföra belastning på leder m.m. Att sitta långa perioder vid en och samma arbetsstation, t.ex. vid ett löpande band eller en telefonväxel, kan också vara fysiskt krävande. Ansvar I ansvar ligger självfallet graden av det självständiga beslutsfattande som krävs för att arbetsuppgiften skall bli utförd. En typ av ansvar relaterar också till det traditionella arbetsledningsansvaret: att handleda, utbilda, motivera, samordna, övervaka och kontrollera arbetstagares insatser. En annan relaterar till det ekonomiska ansvaret: att ha hand om pengar eller att ansvara för beslut med ekonomiska konsekvenser, budget, investering, etc. Ansvar utövas också av den som agerar i frånvarande arbetsledares ställe. I många verksamheter är det också väsentligt hur information, som arbetsgivaren förfogar över, hanteras. Det kan vara information om marknad eller kunder, information om klienter eller patienter. Ansvaret för att upprätthålla en god standard på informationen och skydda den mot felaktigt eller obehörigt utnyttjande kan också höra hit liksom att underhålla och vårda arbetsgivarens materiella resurser, maskiner och produkter. Att ha ansvar för människors liv, hälsa eller välbefinnande är en viktig del av arbetet - ibland den viktigaste - för yrkeskategorier såsom sjukvårdspersonal, arbetstagare inom äldreomsorg och barnomsorg och personal på andra institutioner. Arbetsförhållanden Onormal temperatur, föroreningar av olika slag, arbete under jord eller på hög höjd, oregelbundna arbetstider m.m. belastar arbetstagaren och beaktas ofta när man värderar ett arbete. Detsamma gäller buller, vibrationer, damm, lukter och liknande. Att sitta isolerad vid sitt arbete, att ofta bli störd eller avbruten, att åläggas att utföra flera eller många arbetsuppgifter kan också vara krav som bör beaktas när man beskriver arbetsförhållanden, liksom graden av stress, smittorisk eller kontakt med kroppsvätskor vid vård av sjuka. Det finns inga strikta gränser mellan de fyra grupperingar som beskrivits ovan. Vissa aspekter på ett arbete kan lika väl beskrivas under den ena som under den andra kategorin. Självfallet kan andra kriterier tillkomma och andra krav på arbetet identifieras och definieras än dem som beskrivits här. Det väsentliga är att jämförelsen mellan de aktuella arbetena görs på ett konsekvent sätt. För att bestämma om arbeten är likvärdiga måste man göra jämförelsen med samma måttstock för alla arbeten hos samma arbetsgivare. Det enda krav lagstiftaren har anledning att ställa i detta sammanhang är att kriterierna för jämförelsen skall vara könsneutrala och att jämförelsen skall göras på ett könsneutralt sätt. De kriterier som används får varken vara direkt eller indirekt könsdiskriminerande. De får inte heller användas på ett direkt eller indirekt könsdiskriminerande sätt. I detta ligger också att de kriterier som används skall värderas på samma sätt oavsett om det är en kvinna eller en man som utför arbetsuppgiften. Som nämnts tidigare handlar dessa kriterier inte om de meriter eller den skicklighet som en viss arbetstagare eller arbetssökande besitter. Värdet av dennas meriter eller skicklighet att utföra arbetet är individuellt knutet och bestäms med hänsyn till hans eller hennes förmåga att klara av de krav som arbetet innebär. Om en arbetsgivare vid arbetsvärdering, eller genom någon annan metod som är könsneutral, kommer fram till att vissa arbeten är likvärdiga eller rent av lika, behöver detta inte alltid innebära att de personer som utför arbetena skall ha lika lön. Självfallet skall också de individuella sakliga förutsättningarna att utföra arbetet kunna vägas in vid lönesättningen. Det säger sig självt att de krav som ett arbete ställer på den som skall utföra det också i sig bör avspeglas i en viss ersättningsnivå. Detta oavsett om personen i fråga är kvinna eller man och oavsett hur skicklig personen är. Därutöver kommer den ersättning som är individuellt betingad och som, oavsett kön, har att göra med t.ex. meriter hos den person som utför arbetet. En arbetsgivare kan således, vid fall av påstådd lönediskriminering vid både lika och likvärdigt arbete, alltid söka visa att en viss löneskillnad har sin grund i skillnader i arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet eller att de i vart fall inte vare sig direkt eller indirekt har samband med arbetstagarens könstillhörighet. Det som jämställdhetslagen reglerar har således att göra med hur de krav som ställs på arbetet värderas i förhållande till om den som utför arbetet är kvinna eller man. De krav som ställs på arbetsuppgifter som traditionellt utförs av kvinnor skall värderas på samma sätt som när samma krav ställs på traditionellt manliga arbetsuppgifter. Först sedan det konstaterats att arbetena är lika eller likvärdiga kan en bedömning göras av arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet. Regeringen delar således inte de synpunkter som kommit till uttryck i vissa remissvar, främst från arbetsgivarsidan, men också från annat håll, om att individuell lönesättning svårligen kan förenas med principen om lika lön för lika och likvärdigt arbete eller att utvecklingen på arbetsmarknaden innebär att lika eller likvärdigt arbete blir mindre vanligt. Om verksamhetens krav och förutsättningar innebär att arbetsgivare och arbetstagare i allt större utsträckning utformar arbetsuppgifter efter individuell kompetens och där så är möjligt efter personliga preferenser och förutsättningar, utesluter detta inte att också sådana arbeten eller de krav som ställs på arbetena kan vara lika eller likvärdiga. 7.2.3.2Vissa redaktionella frågor En annan fråga som kommit upp både i den allmänna debatten och i remiss- behandlingen av betänkande och som också TCO tidigare tagit upp i en skrivelse till regeringen, rör den rent språkliga utformningen av diskrimineringsförbudet. Enligt den nuvarande lydelsen av förbudet skall "otillåten könsdiskriminering anses föreligga, när en arbetsgivare tillämpar lägre lön eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstagare än dem som arbetsgivaren tillämpar för arbetstagare av motsatt kön, när de utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt på arbetsmarknaden". Det är främst uttrycket "på arbetsmarknaden" som varit föremål för debatt och kritik. I remissvaret från tillträdande JämO och ställföreträdande JämO, och , anförs att hänvisningen till arbetsmarknaden bör slopas eftersom den är ägnad att skapa oklarhet och missförstånd. Om nämligen arbetsmarknadens nuvarande värderingar skulle få fälla utslaget i en diskrimineringstvist om likvärdigt arbete innebär det, enligt remissvaret, att man inte kommer åt traditionella könsdiskriminerande värderingar av kvinno- dominerade yrkesområden. Regeringen vill för sin del anföra att lönediskrimineringsförbudet inte skall tolkas så att det är med detta förbud som generella värderingar i fråga om kvinnors och mäns löner skall angripas. Givetvis skall inte diskriminerande värderingar läggas till grund för bedömningen i en arbetstvist. Syftet bakom jämställdhetslagen är ju just att komma tillrätta med sådana värderingar. Det är dock olyckligt att det har uppstått diskussioner om hur förbudet i denna del skall tolkas. I propositionen om en ny jämställdhetslag anfördes följande an- gående den aktuella ordalydelsen (prop. 1990/91:113 s. 89): Vårt ställningstagande i denna del innebär att man står fast vid de principer som har kommit till uttryck i förarbetena till den nuvarande jämställdhetslagen i fråga om grunderna för den bedömning som de rättstillämpande instanserna skall göra. Utgångspunkten vid tillämpningen av diskrimineringsförbudet bör också i fortsättningen vara den värdering av olika arbetsuppgifter och normer i övrigt för lönesättningen som tillämpas på arbetsmarknaden. Det sagda gäller dock under den självklara förutsättningen att normerna inte i sig själva är könsdiskriminerande. Enligt regeringens uppfattning äger ovanstående alltjämt giltighet. Själv- fallet måste vid bedömningen av vad som är lika eller likvärdigt arbete hänsyn tas till normer m.m. som i övrigt tillämpas för lönesättningen på arbetsmark- naden. Det kan således inte bli fråga om att i en tvist om könsdiskriminering introducera nya normer för värdering eller lönesättning. Det är snarare fråga om att använda de normer som redan finns på ett icke-diskriminerande sätt. Det är dock givetvis inte så att om könsdiskriminerande normer eller normer som direkt eller indirekt nedvärderar kvinnligt arbete tillämpas på arbetsmarknaden eller delar av arbetsmarknaden, just dessa normer får vara vägledande i det aktuella fallet. Eftersom termen "på arbetsmarknaden" uppenbarligen har skapat oklarhet hos bl.a. vissa arbetstagarorganisationer anser regeringen att termen bör utgå ur lagtexten. Som redovisats under avsnittet 7.2.2 kan placeringen av orden "att betrakta som" också bidra till vissa oklarheter. Uttrycket bör därför flyttas även i lönediskrimineringsförbudet och placeras före ordet lika. 7.3 talerätt Regeringens förslag: JämO får rätt att föra talan även på annan grund än könsdiskriminering, om JämO bedömer att detta lämpligen bör ske i samma rättegång. Skälen för regeringens förslag: får enligt 46 § jämställdhetslagen föra talan för en enskild i mål rörande jämställdhetslagens diskrimineringsförbud, förbud mot trakasserier m.m. En sådan talan förs vid Arbetsdomstolen och målet handläggs enligt lagen (l974:371) om rättegången i arbetstvister. JämO:s rätt att föra talan är dock begränsad till tvister enligt jämställdhetslagen. berörde frågan huruvida JämO borde vara berättigad att föra talan även på en annan grund men stannade för att inte föreslå någon ändring på denna punkt. Det framhölls att syftet bakom tillskapandet av JämO inte var att inrätta något allmänt arbetsrättsligt ombud utan att få en tillsynsmyndighet avseende jämställdhetslagens efterlevnad. Eftersom en process i Arbetsdomstolen kan bli både omständlig och utdragen och dessutom kan bli mycket påfrestande för den som processen gäller, ansågs det inte befogat att föreslå någon utvidgning av JämO:s rätt att väcka talan (SOU 1990:41 s. 327). Det har emellertid påpekats från olika håll att JämO ändå borde ha en möjlighet att i en diskrimineringsprocess åberopa också andra omständigheter än sådana som grundas på jämställdhetslagen. I slutbetänkandet av utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering (SOU l992:96 s. 2l9) föreslogs att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) skulle ha en rätt att föra talan även på annan grund än etnisk diskriminering om ombudsmannen bedömer att så lämpligen bör ske i samma rättegång. Vid remissbehandlingen av betänkandet föreslog vid att även JämO borde ha en sådan möjlighet. l993/94:101 om åtgärder mot rasistisk brottslighet och etnisk diskriminering föreslog regeringen att DO utom att föra talan som grundas på den föreslagna lagen mot etnisk diskriminering i samma rättegång även skulle få föra annan talan som ombud för den enskilde om ombudsmannen finner det lämpligt. Frågan om även JämO borde ha denna möjlighet togs inte upp i det sammanhanget. De situationer då det kan bli aktuellt att föra talan även på andra grunder än jämställdhetslagen kan t.ex. vara då fråga uppkommer att angripa en uppsägning även med stöd av anställningsskyddslagen som alternativ grund. Det kan vidare ligga nära till hands att också göra anspråk gällande exempelvis enligt lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m. (föräldraledighetslagen) i ett mål om könsdiskriminering. Det rör sig således om två typer av fall. Den första typen gäller sådana mål där det kan vara aktuellt att åberopa annan lagstiftning än jämställdhetslagen som alternativt stöd för ett och samma yrkande i målet. Att JämO inte har rätt att åberopa annan lagstiftning i ett sådant mål än jämställdhetslagen medför den konsekvensen att om JämO åtagit sig att föra talan för en arbetstagare är denne avskuren från att åberopa alla omständigheter till stöd för sin talan som kunde vara relevanta.