prop · GH03214 · 1994-01-01 00:00:00 — Sammantaget tillskapades därigenom ett lagkomplex - senare utvecklat ytterligare - med effektiva genomförandeinstrument och ökade möjligheter att förrättningsvägen lösa sådana mera komplicerade frågor som inte kunnat på ett tillfredsställande sätt eller hade krävt ett omständligare förfarande. Erfarenheterna från tillämpningen av fastighetsbildningslagstiftningen är goda. De nya genomförandeinstrumenten har efter hand kommit till allt större användning och har, bl.a. på grund av sin smidighet, i betydande utsträckning kommit att komplettera eller ersätta andra procedurer när det gäller att genomföra projekt samt detaljplaner och fastighetsplaner enligt . Inte minst kommunerna har använt sig av förrättningar för att få tillgång till mark i samband med exploatering. Opartiska utredningar genomförs inom förrättningens ram. Vid andra förfaranden görs ofta flera partsutredningar som måste ställas mot varandra. Förhandlingen mellan parter kan underlättas om den, som i en förrättning, sker under opartisk ledning. Det kan således kon- stateras att förrättningsformen är rationell och innebär att samhällets kostnader för att hantera frågor om markåtkomst är låga. Förrättningsformens fördelar kan trots detta motverkas av att förrätt- ningskostnaderna upplevs som höga. Uppfattningen kan förstärkas i markåtkomstfallen av att parterna bortser från kostnaderna för att utreda och förhandla själva. Ett uttalat problem på fastighetsbildningsområdet är fördelningen mellan statligt och kommunalt huvudmannaskap. Denna fråga har under en lång följd av år präglats av intressemotsättningar och låsningar med negativ inverkan även på andra delar av lantmäteri- och kartverksamheten. Staten har ett grundläggande ansvar för fastighetsbildningen och för en säker och enhetlig registrering av fastigheter. Detta innefattar att svara för att de rådande systemen för redovisningen av fastighetsindelningen och andra rättsförhållanden som är knutna till den fasta egendomen ger den självklara demokratiska rätten till en tillräcklig trygghet i besittning och disposition av egendomen. Utifrån detta ställs höga krav på kompetens hos den personal som verkar inom fastighetsbildning och fastighetsregistrering, i synnerhet med avseende på beslutsfattandet. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering har , under vissa förutsättningar, kunnat överlämnas till en kommun som så önskat. Från kommunalt håll har i olika sammanhang hävdats att den berörda kommunen borde få ett starkare inflytande på frågan om huvudmannaskap för fastighetsbildning inom kommunen än som varit fallet. Man har därvid hänvisat bl.a. till principen om kommunalt självstyre och till behov av att inordna fastighetsbildningen i den kommunalt styrda plan- och byggprocessen. Åtskilliga kommuner har i sina remissvar framfört att varje kommun borde få avgöra om fastighetsbildning inom kommunen skall bedrivas under statligt eller kommunalt huvudmannaskap. och ett flertal enskilda kommuner har också framfört att kommuner bör kunna få samverka om fastighetsbildning och även ges frihet att välja att upphandla fastighetsbildning. Det hävdas att en sådan ordning skulle främja en effektiv konkurrens. I en tidigare framställning till regeringen från har den reservationen lämnats att rättssäkerhetsaspekter, bl.a. avseende opartiskhet, saklighet och tillförlitlighet, inte får sättas på undantag. Det rör sig här alltså om en avvägning mellan överordnade statliga intressen, där rättssäkerheten är en viktig utgångspunkt, och kommunernas önskemål om bästa möjliga samordning av plan- och byggprocessen. Spänningarna är naturliga i brytningen mellan administrativ och judiciell hantering av frågorna. Det finns inga enkla lösningar på problemen. Det finns sannolikt inte heller några enhetliga lösningar, bl.a. beroende på de stora skillnaderna i bebyggelse- och kommunstruktur. Utredningsarbetet och remissbehandlingen har bekräftat dessa slutsatser. Problemen i umgänget mellan stat och kommun bör dock inte överdrivas. I de flesta fallen fungerar samarbetet bra. Inte desto mindre är det angeläget att lösa dessa problem, bl.a. för att de i vissa sammanhang belastar verksamheten. Det är viktigt med ett konstruktivt samarbete mellan stat och kommun i gemensamma uppgifter på fastighets- och landskapsinformationsområdet. Det gäller bl.a. vid ajourhållningen av kartor och register samt vid gemensamma insatser på det geodetiska området, inkl. utnyttjandet av satellitteknik. Ömsesidig tillgång till information blir allt viktigare. Som har framgått av det föregående bör frågan om kommunalt huvudmannaskap för fastighetsbildning och fastighetsregistrering bli föremål för fortsatt beredning. I det följande läggs fram förslag till riktlinjer för arbetet. Rättssäkerhet och obundenhet i myndighetsutövningen Fastighetsindelningen är ett underlag för äganderätten till fast egendom och de rättsliga befogenheterna att utnyttja marken. Den är därmed också en av grundstenarna i marknadshushållningen och vårt demokratiska samhällssystem. Den utgör även en grund för samhällsplaneringen och miljöarbetet och det sakägar- och medborgarinflytande som lagstiftningssystemet bygger på. Rättssäkerheten är en given utgångspunkt för myndighetsutövning och för organisatoriska åtgärder som rör denna. Myndighetsutövningen är omgärdad av bestämmelser och rutiner som skall garantera rättssäkerhet och obundenhet. Medborgarnas förtroende för myndigheterna är - som en komponent i rättssäkerheten - en förutsättning för effektiv myndighetsutövning. Hur en myndighet uppträder inom och vid sidan av myndighetsutövningen har stor betydelse för detta förtroende. Den organisation som byggdes upp på grundval av den nya fastighetsbildningslagen har enligt regeringens bedömning i hög grad motsvarat kraven på en god rättssäkerhet. En viss tendens till successivt minskad uppmärksamhet på rättssäkerhetsaspekterna kan emellertid noteras. Det förhållandet att det statliga lantmäteriet i ökande utsträckning kommit att på uppdrag göra utredningar och värderingsutlåtanden som sedan kan åberopas av part vid en förrättning är ett exempel på detta, vilket har uppmärksammats bl.a. vid en gjord översyn av fastighetsbildningslagen och även påpekats vid remissbehandlingen. Förändringar i den kommunala orga- nisationen har i några fall lett till att den kommunala fastighetsbild- ningsmyndigheten inordnats under samma kommunala nämnd som är organ för markexploatering och fastighetsförvaltning. Sådana förändringar kan föranleda tvivel om en strikt hållning. I förrättningar som handläggs av kommunala fastighetsbildningsmyndigheter förekommer också att kommunen är sakägare eller på annat sätt intressent. handläggning kan därvid te sig svårbegriplig i vart fall för den sakägare som i en sådan förrättning har ett intresse som står mot kommunens. Ovannämnda förändringar i den kommunala organisationen medför ökade risker för sådana partsförhållanden. Förhållandet torde också ha bidragit till att förrättningsformen inte kommit att utnyttjas så aktivt när det gäller förhandlingar och värdering inom förrättningens ram som skulle kunna vara fallet vid ett oberoende huvudmannaskap. Med anledning av vad som sägs i utredningsdirektiven och utredningen om rättssäkerheten i myndighetsutövningen har i yttranden från många kommuner, som är huvudmän för fastighetsbildning, hävdats att frågan om bindning till kommunen som part är helt oproblematisk. Regeringen kan inte instämma i detta. Även om de ovan nämnda förhållandena inte tar sig så direkta uttryck att jäv åberopas i enskilda ärenden, bör grunderna för kritiken i fråga om myndigheternas obundenhet undanröjas. Därigenom främjas både myndighetsutövningen och den uppdragsservice som efterfrågas inom lantmäteriområdet. Rättssäkerhetsaspekterna bör hållas ständigt aktuella som en given utgångspunkt för verksamheten. I detta perspektiv kan det inte undvikas att det ovan redovisade, massivt framförda, kommunala synsättet inger vissa betänkligheter. Utredningen och ett stort antal remissinstanser har uppehållit sig vid förrättningsförfarandets användbarhet för aktiv fastighetsbildning och för plangenomförande inom tätorterna. Det råder stor enighet om att man bör värna om förrättningsförfarandet och dess integritet och om att en utveckling mot nya tillämpningar bör eftersträvas. Flera remissinstanser understryker hur viktigt det är att den karaktär av judiciellt förfarande bibehålls som all fastighetsbildning har alltsedan fastighetsbildningslagen tillkomst . Utredaren har lämnat ett förslag till ett nytt s.k. administrativt förfarande för fastighetsbildning. Den föreslagna ordningen innebär att all fastighetsbildning inte längre skall genomföras genom ett enhetligt förfarande. Från kommunalt håll har i olika sammanhang hävdats att fastighetsbildningen är ett av flera i huvudsak tekniska inslag i plan- och byggprocessen och att den judiciella utgångspunkten bör ges en mindre tyngd. Därmed ifrågasätts om nuvarande principer i fastighetsbildningslagstiftningen skall bestå eller om de i något avseende bör ändras. Förslaget om ett administrativt förfarande tar sikte på ett helt nytt förfarande för fastighetsbildning, avsett att tillämpas huvudsakligen inom planlagda områden. Till ansvarig myndighet föreslås kommunens myndighet för frågor enligt (1987:10). Statlig fastighetsmyndighet förutsätts sköta all övrig fastighetsbildning, dock med upphandling av en stor del av förrättningsarbetet. De kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna föreslås bli avvecklade. Utredarens förslag i dessa delar har granskats ingående av remissinstanserna. De har fått ett blandat mottagande. I många remissvar har förslaget om administrativt förfarande avstyrkts som principiellt felaktigt och inte ägnat att förenkla utan snarare komplicera plan- och byggprocessen. Vidare påpekas att antalet myndigheter och konsulter som kan komma att arbeta med fastighetsbildning blir mycket stort, vilket skulle strida mot de i direktiven angivna målen om en enkel och tydlig organisation. I många andra svar har förslagen tillstyrkts, ofta med motiveringar om kommunalt självbestämmande och synen på fastighetsbildningen som en tekniskt betonad del i plan- och byggprocessen. Frågan om administrativt förfarande har kopplats nära ihop med huvudmannaskapsfrågan, särskilt i yttranden från kommuner. Regeringen anser att önskemål om en viss organisationsform inte bör få styra lagstiftningens utformning på så grundläggande punkter som det är fråga om i utredningsförslaget om administrativt förfarande. Önskvärda förenklingar bör kunna åstadkommas med betydligt mindre ingrepp i regelsystemet. Denna fråga bör därför beredas ytterligare. Några remissorgan har föreslagit att i stället för den föreslagna regionala kart- och fastighetsmyndigheten bör svara för bl.a. fastighetsbildning. Detta tillsammans med utredningsförslaget om nämnd som lämpligt organ för viss fastighetsbildning aktualiserar frågan om planmyndigheternas roll i fastighetsbildningen. och fastighetsbildningslagstiftningen har vissa samband med varandra men är också klart skilda åt till sina karaktärer. innehåller bestämmelser som från allmän synpunkt och grannelagssynpunkt reglerar hur mark får användas och bebyggas. Genom planer eller bygglov anges inom vilken ram mark får nyttjas bl.a. för bebyggelse. Planer kan också ligga till grund för inlösen av mark för allmänna och enskilda ändamål. och rättigheter inom gällande plan kan lösas på frivillig grund men också tvångsvis. I ingetdera fallet kan en sådan åtgärd genomföras med fastighetsbildande verkan enbart med tillämpning av . Det fastighetsrättsliga plangenomförandet, såsom bildande och förändring av fastigheter, beslutas av fastighetsbildningsmyndighet eller, i vissa fall, domstol. Dessa organ fastställer också ersättning till fastighetsägare för inlösen och intrång. I likhet med vad några remissinstanser, däribland , Tekniska högskolan i , och , påpekat om myndigheternas olika roller anser regeringen att den nuvarande rollfördelningen mellan planmyndigheter och fastighetsbildningsmyndigheter bör bestå. Länsstyrelser och kommunala myndigheter har att vid fastighetsbildning företräda allmänna intressen. Det är viktigt att denna roll utövas effektivt. Det är också viktigt att fastighetsbildningsmyndighetens avvägning mellan olika intressen i förrättningarna kan göras opartiskt och obundet. Planmyndigheternas och fastighetsbildningsmyndigheternas roller kan inte förenas i en och samma myn- dighet. Det är därför olämpligt att länsstyrelse eller nämnd vid sidan av sina uppgifter som företrädare för allmänintressena också beslutar om fastighetsbildning. Sammanfattningsvis anser regeringen att de förhållanden under vilka lagstiftningen ursprungligen förutsattes verka inte har förändrats på något avgörande sätt. Grundsynen på fastighetsbildningen som ett instrument med väsentliga drag av judiciellt förfarande som hanteras av oberoende myndighet bör ligga fast. Tillämpningen av förfarandet bör dock kunna varieras på så sätt att man t.ex. tar hänsyn till att en stor mängd ärenden är av enkel beskaffenhet. Det torde finnas goda möjligheter att effektivisera och förbilliga fastighetsbildningen. Regeringen anser det nödvändigt att förrättningsverksamheten håller en hög kvalitet för att bl.a. trygga rättssäkerheten. Förrättningslantmätarna bör för att upprätthålla den kompetens som krävs i rättsligt och tekniskt hänseende vara sysselsatta praktiskt taget uteslutande med denna verksamhet. Oavsett kommunalt eller statligt huvudmannaskap torde man kunna konstatera att många förrättningslantmätare inte kommit att ägna sig åt förrättningsverksamhet i den omfattning som avsågs med 1970-talets lantmäterireformer, utan till en stor del också åt andra i och för sig angelägna uppgifter med anknytning till samhällsbyggandet. De organisationsförslag som regeringen återkommer till i det följande siktar bl.a. till att underlätta en renodling av de statliga myndig- heternas uppgifter. Utläggning och upphandling av förrättningsarbete Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har föreslagit att delar av förrättningsarbetet skall upphandlas under konkurrens. Förslaget innebär t.o.m. att det läggs hinder mot att en myndighet själv utför sådant arbete. Därigenom skulle möjligheter skapas för konkurrens och en totalt sett kostnadseffektivare verksamhet. Förslaget har föranlett en hel del kommentarer och kritik under remissbehandlingen. Flera remissinstanser hävdar tvärt emot utredaren att hela förrättningsarbetet måste betraktas som myndighetsutövning. och kommuner med egen fastighetsbildningsmyndighet menar att det inte är lämpligt att generellt skilja ut någon del av förrättningsarbetet att utföras fristående från övriga delar. Många anser att myndigheten själv måste få avgöra om så kan ske utifrån förhållandena i det enskilda ärendet. Huvudsakligen kart- och mätningstekniska moment anses i vissa fall kunna utföras relativt fristående från förrättningsarbetet i övrigt. Andra, däribland vissa kommuner, företag och organ som bevakar konkurrensaspekter, hävdar att stora delar av arbetet i förrättningarna bör kunna konkurrensutsättas. Från kommunalt håll anser man att vinster kan göras genom att förrättningsarbete läggs ut på kommunala mätningskontor. Företrädare för markägarintressen, bl.a. Skogsindustrierna, menar att förrättningsarbeten bör kunna utföras av sakägarna själva om erforderlig kompetens finns och att sakägarna också bör ha möjlighet att helt eller delvis svara för upphandling av förrättningsarbete efter godkännande av den ansvariga myndigheten. Förrättningarnas uppbyggnad och det faktiska sambandet mellan olika arbetsmoment inom och utom förrättningarna är enligt regeringens mening avgörande för möjligheterna och lämpligheten av att lägga någon del av förrättningsarbetet på annan än myndighetens egen personal. Enligt fastighetsbildningslagen skall fastighetsbildningsmyndigheten bl.a. utreda förutsättningarna för fastighetsbildningen och ombesörja de göromål av teknisk art och de värderingar som behövs för att genomföra förrättningen. I detta ingår t.ex. att utföra mätning och utstakning, framställa förrättningskarta och upprätta teknisk och fastighetsrättslig beskrivning. I normalfallet utför myndigheten dessa uppgifter med egen personal. har kommuner, som inte har egen fastig- hetsbildningsmyndighet men ändå inom kommunen har tätortsområden av större omfattning, fått möjlighet att genom sina egna mätningskontor medverka i huvudsakligen kart- och mätningstekniska arbeten i förrättningar hos statlig fastighetsbildningsmyndighet. Motivet är att det är rationellt att samordna dessa arbeten med annan kommunalteknisk mätningsverksamhet som också sköts av det kommunala mätningskontoret. Medverkan sker på grundval av avtal mellan och berörd kommun. Sådana avtal finns för ett sjuttiotal kommuner. Avtalskonstruktionen innebär att den kommunalt anställda personal som på detta sätt medverkar vid förrättningar betraktas som inhyrd till myndigheten för uppgiften och därigenom utför arbetet under samma betingelser som myndighetens egen personal. Bl.a. har förrättningslantmätaren den reella ledningen av arbetet. Erfarenheterna av detta förfarande är övervägande positiva. Regeringen anser att en förrättning enligt fastighetsbildningslagstiftningen till alla delar bör anses utgöra myndighetsutövning. Myndighet som handhar fastighetsbildning måste ha ett formellt och reellt ansvar för fastighetsbildningsärendet i dess helhet och därmed avgöra i vilka ärenden och förrättningsmoment annan än myndighetens egen personal skall anlitas. Vem som utför beredningsmoment i förrättningarna bör avgöras utifrån ett flertal, delvis motstridande aspekter. Myndigheten skall även fortsättningsvis kunna genomföra hela förrättningsarbetet. Det bör dock vara möjligt att upphandla vissa moment i konkurrens. Kart- och mätningstekniska moment går ofta lättast att skilja ut. I de s.k. stadsmätningsfallen förstärks argumenten för en utläggning om nyttan av att samordna mätningen för fastighetsbildningen med kommunalteknisk mätning kan tillgodoräknas. Av flera skäl, bl.a. rättssäkerhetsskäl, är det oftast mindre lämpligt att avskilja bl.a. fastighetsutredning, andelstalsberäkning och upprättande av fastighetsrättslig beskrivning. Förrättningsbeslut är direkt olämpliga att lägga på en entreprenör. Oavsett den allmänna lämpligheten i att lägga ut vissa slag av moment i en förrättning måste också beaktas att förrättningsarbetet som helhet blir utfört i rätt tid och så rationellt som möjligt. Extra kostnader för specifikationer och kontroller i samband med entreprenader torde vara ofrånkomliga och måste givetvis vägas mot den vinst som kan erhållas genom konkurrensutsättning. Vid upphandling av förrättningsarbete bör uppmärksammas att många förrättningsmoment också har ett tekniskt samband med den efterföljande registreringen. I det fortsatta beredningsarbetet bör beaktas att många kommuner har väl utvecklade system för kart- och mätningsverksamheten och en egen organisation lämpad för att medverka i huvudsakligen kart- och mätningstekniska uppgifter i förrättningar. Under förutsättning att förrättningsverksamheten därigenom kan bedrivas effektivt och till låga kostnader bör kommuner kunna få medverka i huvudsakligen kart- och mätningstekniska moment i fastighetsbildningsförrättningar inom tätortsområden. Många remissinstanser har på ett övertygande sätt pekat på de vinster som kan ligga i den ovan beskrivna tekniska samordningen. Sakägarnas önskemål att själva ta fram underlag som behövs i förrättningen har inte närmare berörts i utredningen. Dagens regelsystem torde inte hindra att så sker i viss utsträckning. Däremot är taxekonstruktionen inte alltigenom sådan att sakägarna vinner på att vara aktiva på detta sätt. Att material läggs fram av sakägarna fråntar inte myndigheten ansvaret för beslutsunderlaget i förrättningen, varken till omfattning eller kvalitet. Av detta och andra skäl är det inte säkert att det sammantaget leder till kostnadsbesparingar om sakägarna själva ombesörjer vissa delar av förrättningsarbetet. Det bör dock i det fortsatta beredningsarbetet, grundat också på utredningens analyser i dess andra etapp, vara möjligt att ytterligare överväga frågan. För att uppnå den samordning av fastighetsbildningen med plan- och byggprocessen som eftersträvas torde utredningsförslaget om ett administrativt förfarande, enligt vad som anförts, vara väl långtgående. Av många remissvar att döma leder det inte heller med säkerhet till en rationalisering av processen eller eljest en högre effektivitet. Från flera håll har tvärtom hävdats att ett administrativt förfarande enligt utredningsförslaget skulle medföra försämringar och en mera svåröverskådlig ordning för medborgarna. , som också avstyrker utredningens förslag i denna del, föreslår att det i stället undersöks om man kan få de eftersträvade effekterna genom att införa en ny planbilaga till detaljplanen benämnd fastighetsbildningsbeskrivning. De grunder för fastighetsbildningslagstiftningen som refererats i det föregående har gällt . är av betydligt senare datum. Ett närmare studium av bakgrunden till och konstruktionen av den förstnämnda lagstiftningen ger vid handen att dess grunder är hållbara och reglerna i allt väsentligt effektiva. Alla möjligheter till rationaliseringar och förenklingar bör dock tas tillvara. Rationaliseringsmöjligheterna bör övervägas även utifrån andra utgångspunkter än frågan om inordnande av fastighetsbildningen i plan- och byggprocessen. De fortsatta övervägandena om rationaliseringar och förenklingar, bl.a. ur ett kommunalt perspektiv, bör avse samordnad fastighetsbildning och fastighetsregistrering och ta sikte på både lagstiftning och organisation. I utredningens betänkande, remissmaterialet och tidigare utredningar och framställningar till regeringen finns flera förslag att bearbeta. De fortsatta övervägandena påverkas också av utredningens alltjämt pågående arbete, bl.a. beträffande finansieringsfrågor. Behov av lokal service Det är av stor vikt att medborgarna kan tillhandahållas grundläggande samhällsservice samlat och så nära sina bostadsorter som möjligt. Detta gäller i synnerhet då det behövs ett personligt sammanträffande med den som utför servicen. Inom fastighets- och kartområdet bör närhetskravet framför allt gälla fastighetsbildningen. Därutöver är det viktigt att medborgarna har nära tillgång till sakkunskap för upplysningar, bl.a. om rådande fastighetsförhållanden och om de möjligheter att klarlägga och förändra fastighetsindelningen som inryms i lagstiftningen. I remissvar från kommuner som upphandlar tekniska tjänster har vidare framhållits att en nära tillgång till en löpande kart- och mätningsservice har en stor betydelse. Särskilt för de här nämnda ändamålen bör det finnas en myndighetsorganisation som verkar lokalt. Den bör medge en utspridd lokalisering av kontor utan att möjligheterna att bedriva en totalt sett rationell verksamhet går förlorad. Därigenom upprätthålls också en lokalkännedom som är av stor betydelse för en effektiv myndighetsverksamhet. Utifrån denna syn och det önskvärda i att trygga en stabilitet i den nu berörda verksamheten kommer regeringen till en annan slutsats än utredaren när det gäller fördelningen av uppgifter lokalt mellan myndigheterna och andra aktörer. Myndigheterna bör alltså lokalt kunna utföra den övervägande delen av förrättningsarbetet jämte fastighetsregistreringen och därutöver svara för annan service som på ett naturligt sätt kan kopplas till detta arbete. I det föregående har lagts fast vissa principiella utgångspunkter som bör gälla i olika delfrågor och därmed också för den fortsatta hanteringen av frågan om huvudmannaskapet. Överhuvudtaget torde det fortsatta beredningsarbetet få präglas av en fasthet i principiella frågor kombinerad med praktisk syn på organisationslösningar.