prop · GH03114 · 1994-01-01 00:00:00 — Den innebär på detta område att en föreskrift i regeringsformen som garanterar en rättighet inte kan åberopas gentemot en EG-rättsakt som begränsar den rättigheten. Genom rättspraxis har emellertid, som vi redovisar i kapitel 5, gemenskaperna kommit att utveckla ett eget fri- och rättighetsskydd som indirekt ger reglerna i 2 kap. RF betydelse även i förhållande till gemenskapsrätten. Domstolen har förklarat att den ser som sin uppgift att värna de fri- och rättigheter som är gemensamma för medlemsstaternas konstitutioner liksom de som framgår av internationella konventioner, främst om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Vi har funnit vissa EG-rättsakter som begränsar vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det har emellertid endast gällt yttrande- och informationsfriheten (regler om tystnadsplikt, sekretess och om förbud mot viss reklam) och förbudet mot husrannsakan. Vi har inte kunnat finna att det svenska fri- och rättighetsskyddet är mera långtgående än det som följer av en gemensam europeisk standard. Vår sammantagna bedömning av det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskydd som inom EG-samarbetet kommer att "ersätta" det svenska skyddet är att det till sin omfattning inte står det svenska efter. Överlåtelse av beslutskompetens till gemenskaperna Den handling som kan sägas utlösa de konstitutionella effekterna av ett medlemskap är, som redan antytts, medlemsstatens överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I den svenska regeringsformen finns redan en bestämmelse som gör det möjligt att "i begränsad omfattning" överlåta beslutsbefogenheter till bl.a. mellan- folklig organisation (10 kap. 5 § RF). Man kan utan vidare konstatera att ett EG-medlemskap förutsätter att beslutsbefogenheter överlåts i större omfattning än vad regeringsformen nu medger. I kapitel 6 föreslår vi att en särskild regel införs om överlåtelse just till EG, att den regeln inte bör innehålla några begränsningar i sak för möjligheter att besluta om överlåtelse samt att beslut om sådan överlåtelse också skall kunna fattas med kvalificerad majoritet vid ett enda tillfälle. Vi konstaterar att frågan om överlåtelse till EG ställer sig olika när det gäller den överlåtelse som måste ske i samband med själva anslutningen och sådan överlåtelse som kan ske på grund av framtida fördragsändringar sedan väl blivit medlem av gemenskaperna. I samband med anslutningen måste naturligtvis, för att alls skall kunna bli medlem, beslutsbefogenheter överlåtas i precis den utsträckning som då gällande gemenskapsfördrag fordrar. Det innebär alltså att frågan om huruvida en ny överlåtelseregel skall förses med några begränsningar av vilka befogenheter som får över- låtas uteslutande har betydelse under ett löpande svenskt EG-medlemskap. Vi har inte funnit att det finns skäl att nu ge grundlagsfästa ramar för möjligheter att låta delta i det vidare EG-samarbetet. Vi har också ansett det angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade att i tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel ryms inom det område som får överlåtas. Slutligen har vi ansett att det också utan begränsningar i rätten till överlåtelse ges betryggande garantier för att ett svenskt deltagande i en fortsatt integration sker på ett sådant sätt som det råder politisk enighet om. Det är därvid viktigt att hålla i minnet att framtida fördragsändringar måste ratificeras av alla medlemsstater. Det är likaså viktigt att ett senare svenskt beslut om överlåtelse, med de betydelse- fulla konsekvenser som ett sådant har, bärs upp av en betryggande riksdagsmajoritet. Även om vi således föreslår att den nuvarande huvudregeln, som innebär att beslut skall fattas i samma ordning som gäller för beslut om grundlagsändring, kompletteras med en möjlighet att fatta beslut vid ett enda tillfälle, anser vi att ett sådant beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet. Vi föreslår emellertid också en särskild övergångsregel som innebär att beslut om överlåtelse i samband med ett svenskt tillträde får fattas med enkel majoritet. Skälet för det är att frågan om ett svenskt medlemskap i skall avgöras av folket i en folkomröstning. Det bör därför inte komma i fråga att därutöver kräva kvalificerad majoritet i . Det är främst på följande punkter som vi, se kapitel 7, funnit att ett EG-medlemskap påverkar våra domstolars och förvaltningsmyndigheters ställning och verksamhet. Det gäller för det första den redan berörda skyldigheten att sätta gemenskapsrätt före svensk lag. Den enda nuvarande regel som ger domstolar och myndigheter rätt - och skyldighet - att sätta given lag åt sidan är lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF. Vi konstaterar att den bestämmelsen av flera skäl inte räcker för att ge gemenskapsrätten det genomslag som den kräver. För det andra saknar de högsta domstolarna behörighet att ogiltigförklara EG-rättsakter, vilket är en uppgift exklusivt för . Dessutom är de skyldiga att begära besked om hur tolkar gemenskapsrätten när en sådan fråga förekommer i ett mål och de är bundna av det besked som ger. Det förekommer emellertid inte att överprövar de högsta domstolarnas avgöranden. Vi menar därför att regeringsformens karakteristik av och Regeringsrätten som högsta domstolar i allt väsentligt är korrekt även vid ett EG-medlemskap. Systemet med bindande tolkningsbesked från låter sig, för det tredje, inte utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om domstolarnas oberoende eller med den motsvarande regeln i 11 kap. 7 § RF om den självständighet som förvaltningsmyndigheterna har i sin lagtillämpande verksamhet. Den allmänna regel som vi föreslagit i 1 kap. RF ger också utrymme för såväl företrädesprincipen som den påverkan som sker i övrigt. I enlighet med den allmänna inriktning som vi valt för vår översyn behöver, och bör inte heller, någon ytterligare grundlagsreglering i denna del komma till stånd. Däremot anser vi inte att de svenska förvaltningsmyndigheternas relativa självständighet bör medföra några som helst konstitutionella problem. Regeringen har även med gällande grundlag de styrmedel som vi bedömer att den behöver för att gentemot gemenskaperna kunna svara för att uppfyller sina fördragsförpliktelser. Övriga föreskrifter i regeringsformen I kapitel 8 följer en översiktlig framställning av ett medlemskaps påverkan på de förhållanden som regeringsformen i övrigt reglerar. Vi konstaterar där, som redan sagts, att flertalet föreskrifter inte alls berörs av ett medlemskap. Däremot diskuterar vi översiktligt bl.a. vissa andra problem i anslutning till den internt svenska berednings-och beslutsprocessen liksom också den begränsade påverkan som ett medlemskap kan ha på vårt inhemska normgivningsförfarande. Allmänna handlingars offentlighet - Meddelarfrihet Den för oss självklara och hävdvunna principen om allmänna handlingars offentlighet har inte någon motsvarighet i gemenskapsrätten (se kapitel 9). Dess utgångspunkt är tvärtom att institutionernas handlingar inte utan ett särskilt ställningstagande är tillgängliga för allmänheten. Ett särskilt problem är vidare att beslutsfattandet inom EG alltjämt i stor utsträckning sker som om det var fråga om diplomatiska ärenden som kräver förtrolighet. Samarbetets art är emellertid sådan att det snarare är fråga om en överstatlig institutions normgivning för enskilda medborgare och företag varför dessa av demokratiska skäl bör ha insyn i beslutsprocessen. Slutligen finns inte heller någon motsvarighet till det svenska medde- larskyddet inom gemenskaperna. Vi har inte funnit att någon ändring av grundlag eller vanlig lag behövs för att tillgodose de krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vår bedömning är ändå att vissa skillnader rent faktiskt kan komma att inträda. Det gäller framför allt att underlaget för ett offentligt samtal i lagstiftningsfrågor kan komma att bli mindre utförligt än som är fallet, dels genom att de reella förhandlingarna beslutsfattarna emellan - i och utanför rådet - inte förs offentligt, dels på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut kan komma att bli magrare än vi är vana vid. Här har vi dock, betonar vi också, möjlighet att till en del själva påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av bered- ningsprocessen som äger rum här i landet. När de närmare formerna för den processen övervägs bör man ägna särskild uppmärksamhet åt hur sekretessfrågorna kan och bör hanteras. Därvid kan det förtjäna att särskilt övervägas i vilken utsträckning som den traditionella s.k. ut- rikessekretessen bör tillämpas när det gäller EG-samarbetet. Det är inte uteslutet att svenska statstjänstemäns utnyttjande av meddelarfriheten skulle kunna skapa spänningar i förhållande till gemenskaperna eller till andra medlemsstater. Vi anser emellertid inte att det bör komma i fråga att, så att säga för säkerhets skull, begränsa den friheten. Om den skulle komma att sättas i fråga bör den aktivt försvaras som en del av en grundläggande yttrande- och informationsfrihet. Det förslag till EG-direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter som bereds inom gemenskaperna kan ha betydelse ur offentlighetssynpunkt. Det finns därför anledning att från svensk sida noga följa det fortsatta gemenskapsarbetet i frågan. Vi har, som redovisas i kapitel 10, funnit vissa föreskrifter i EG-rättsakter som tyder på att gemenskapsrätten inte delar den svenska principiella hållningen när det gäller förbud mot förhandsgranskning, den ansvarige utgivarens exklusiva bestämmanderätt över innehållet i en framställning samt tryckfrihetens generella tillämplighet även på kommersiell reklam. Vi diskuterar också de problem som kan uppkomma när det gäller gemenskapernas krav på etableringsfrihet visavi svenska krav på vem som får vara ansvarig utgivare respektive ägare till tryckt skrift samt den möjliga konflikten mellan gemenskapsrättens konkurrensregler och det förhållandet att en ansvarig utgivares bestämmanderätt också innefattar en rätt att vägra ta in en annons. Vi anser det inte medföra några principiella tryckfrihetsrättsliga betänkligheter att något vidga möjligheterna till förbud mot, eller inskränkningar i, rätten till kommersiell reklam som är skadlig för hälsa eller miljö. På den punkten föreslår vi alltså för tydlighetens skull en ändring i TF. Däremot är vi inte beredda att föreslå några begränsningar i förbudet mot förhandsgranskning. Det är endast på enstaka punkter som gemenskapsrätten föreskrivit sådan granskning. är vi givetvis medvetna om att den av oss förordade hållningen innebär att en potentiell normkonflikt inte lösts och att om en sådan konflikt mot förmodan skulle ställas på sin spets det är den gemenskapsrättsliga ståndpunkten som gäller. Den ytterligare ändring som vi föreslår i TF innebär att det öppnas en möjlighet att i lag föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska personer får vara ägare till periodisk skrift. Ändringen vidtas mot bakgrund av gemenskapsrättens krav på etablerings- frihet. Däremot anser vi att en motsvarande ändring inte bör ske när det gäller ansvarig utgivare. Att utgivaren skall vara bosatt i är en förut- sättning för hans ställning som ensam ansvarig för tryckfrihetsbrott vilket i sin tur utgör grunden för övriga medverkandes straffrihet. regler om etableringsfrihet medger att medlemsstaters medborgare får särbehandlas av hänsyn till allmän ordning. Enligt vår bedömning måste därför bosättningskravet för ansvarig utgivare bibehållas. Vi har i bl.a. kapitel 4 redovisat att ställning som det centrala statsorganet i viss utsträckning formellt försvagas vid ett EG-medlemskap. Vissa normer som enligt RF fordrar lagform och därmed riksdagsbeslut kan i stället beslutas av medlemsstaternas regeringar i rådet. Det är mot den bakgrunden mycket viktigt att ges ett aktivt inflytande över regeringens handlande inom ramen för EG-samarbetet. Vad vi främst diskuterar i kapitel 11 är möjliga former för samråd mellan riksdag och regering inför behandlingen av viktigare förslag i framför allt rådet. Vi har kommit fram till att det inom bör inrättas en särskild sådant samråd. Nämnden bör, förutom att ta emot in- formation från regeringen, själv kunna ta initiativ genom att begära en redogörelse från regeringen eller någon annan myndighet. Den bör också ha en stark politisk ställning genom att vara proportionellt sammansatt och innehålla företrädare för alla riksdagspartier som passerat fyraprocents- spärren. När det gäller roll i övrigt bör information om EG-samarbetet så långt möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden. Det bör också betonas att fackutskott har stor betydelse även i EG-arbetet. Propositioner och motioner kommer också fortsättningsvis att remitteras till utskotten även om de rymmer EG-aspekter. Vi förutsätter också att utskotten fortlöpande hålls informerade om, och inom sig diskuterar, de förslag till EG-normgivning som kommissionen presenterar. Det är likaså viktigt att ett nära samarbete kan etableras mellan fackutskotten och den särskilda . Vi har haft främst två utgångspunkter för våra överväganden i kapitel 12. För det första att man bör söka konstruera ett system som så långt möjligt liknar det system som vi tillämpar för riksdagsvalen. Det bör gynna ett högt valdeltagande. Vi har därför försökt åstadkomma ett proportionellt valsystem med en fyraprocentsspärr. För det andra måste valsystemet tillgodose de krav på enhetlighet som gemenskapsrätten ställer. Det innebär främst att den som är medborgare i någon medlemsstat men bosatt i skall ha rösträtt och vara valbar. Eftersom knappast kan räkna med att få mer än 25 platser i uppstår det dock särskilda svårigheter att efterlikna riksdagsvalet också genom att tillämpa ett system med valkretsar. Vi föreslår därför att mandaten fördelas i två omgångar. I en första omgång fördelas de mellan partierna varvid betraktas som en enda valkrets. Därmed uppfylls kravet på största möjliga proportionalitet. I en andra omgång fördelas så mandaten inom partierna varvid landet delas in i tre valkretsar. Genom att inte ställa något krav på bostadsband, som ju inte heller sker i riksdagsvalet, ges varje parti i praktiken frihet att välja om det vill tillämpa ett system med valkretsar eller inte. Det råder politisk enighet om att en folkomröstning skall anordnas i frågan om anslutning till EG. Partierna är också ense om att den omröstningen skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap oavsett vilken form som omröstningen ges. En folkomröstning kan ju nämligen, som vi konstaterar i kapitel 13, formellt vara antingen rådgivande eller beslutande. En rådgivande folkom- röstning kan äga rum som bestämmer - intet hindrar t.ex. i och för sig att den äger rum med ett riksdagsval - och avse i princip varje fråga som väljer att underställa folket. En beslutande folkomröstning däremot kan endast ske i samband med ett riksdagsval och kan, i detta sammanhang, avse a) förslag till grundlagsändring, b) frågan om godkännande av ett avtal med EG eller c) frågan om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG. Folkomröstningen kan alltså äga rum fristående eller med valet till . Det främsta argumentet mot en sammankoppling med valet är att EG-frågan kan komma att blandas samman med och kanske överskugga alla andra frågor som en valrörelse har att syssla med. Det främsta argumentet för en sådan sammankoppling är att man kan uppnå ett högt deltagande i om- röstningen liksom att man undviker alla risker för att en riksdagsminoritet väljer att, trots att en rådgivande omröstning redan hållits, utlösa även en beslutande sådan. Vi anser att framför allt tre utgångspunkter bör gälla. För det första bör EG-frågan inte bli föremål för mer än en folkomröstning. För det andra är det viktigt att klara alternativ ställs mot varandra, dvs. omröstningen bör gälla Ja eller Nej till en handlingslinje. För det tredje vore det en fördel om den kunde gälla ett medlemskap, baserat på ett färdigförhandlat fördrag. Vi diskuterar således olika problem och möjligheter i samband med en omröstning i EG-frågan. Däremot lämnar vi inte - eftersom vi inte heller uppfattat vårt uppdrag så - några uttryckliga förslag i fråga om vilket slag av folkomröstning som bör hållas eller när den bör äga rum. Reservationer och särskilda yttranden Ledamoten har i en mera omfattande reservation - liksom experten i ett likaledes mera omfattande särskilt yttrande - vänt sig såväl mot den allmänna inriktning som kommittén valt i sin översyn som mot flertalet lämnade författningsförslag. Övriga ledamöter är i huvudsak ense om de över- väganden som görs i betänkandet. På vissa punkter har emellertid reservationer avgetts av ledamöterna (om sammansättningen av ) samt och (om subisidiaritetsprincipens innebörd, valkretsar och spärregel vid val till Europaparla- mentet samt möjligheten att genom vanlig lag sätta de föreslagna grundlagsändringarna i kraft). I särskilda yttranden framförs, likaså på enstaka punkter, ställningstaganden av ledamöterna (om författningsförslagens begränsning till EG och behovet av en ökad användning av beslutande folkomröstning) och (om s.k. rakt skaderekvisit inom utrikessekretessens tilllämpningsområde). Förslag till Lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 10 §, av följande lydelse, dels att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 10 § Har överenskommelse träffats om anslutning till [Europeiska gemen- skaperna] och beslutat överlåta be- slutsbefogenhet till [gemenskaperna], gäller de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. 8 kap. 4 § Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. I lag meddelas också föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom [Europeiska gemenskaperna]. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 kap. 5 § Beslutanderätt kan över- låtas till [Europeiska gemenskaperna] i den utsträckning som följer av överenskommelse mellan och [Europeiska gemenskapernas] medlems- stater. beslu- tar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Beslutanderätt, som I annat fall kan direkt grundar sig på beslutanderätt, som denna regeringsform och direkt grundar sig på som avser meddelande av denna regeringsform och föreskrifter, som avser meddelande av användningen av statens föreskrifter, användning- tillgångar eller en av statens tillgångar ingående eller eller ingående eller upp- uppsägning av sägning av internatio- internationella överens- nella överenskommelser kommelser eller för- eller förpliktelser, i pliktelser, kan i begränsad omfattning begränsad omfattning överlåtas till mellan- överlåtas till mellan- folklig organisation för folklig organisation för fredligt samarbete, till fredligt samarbete, till vilken riket är eller vilken riket är eller skall bliva anslutet, skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stif- som avser fråga om tande, ändring eller stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller riksdagsordningen eller lag om val till lag om val till eller fråga om eller fråga om begränsning av någon av begränsning av någon av de fri- och rättigheter de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad om överlåtelse gäller som är föreskrivet om vad som är föreskrivet stiftande av grundlag. om stiftande av Kan beslut i sådan grundlag. Kan beslut i ordning ej avvaktas, sådan ordning ej av- beslutar i vaktas, beslutar riks- fråga om överlåtelse dagen i fråga om över- genom ett beslut, varom låtelse genom ett minst fem sjättedelar av beslut, varom minst fem de röstande och minst tre sjättedelar av de rös- fjärdedelar av tande och minst tre ledamöterna förenar sig. fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Föreskrivs i lag att en Föreskrivs i lag att en internationell internationell överenskommelse skall överenskommelse skall gälla som svensk rätt, gälla som svensk rätt, får genom får genom beslut i den ordning som beslut i den ordning som anges i första stycket anges i andra stycket föreskriva att också en föreskriva att också en framtida, för riket framtida, för riket bindande ändring i bindande ändring i över- överenskommelsen skall enskommelsen skall gälla gälla här i riket. här i riket. Sådant Sådant beslut får endast beslut får endast avse avse framtida ändring av framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan denna regeringsform kan, genom beslut av i annat fall än som avses överlåtas till i första stycket, genom annan stat, till mellan- beslut av över- folklig organisation låtas till annan stat, eller till utländsk till mellanfolklig eller internationell in- organisation eller till rättning eller sam- utländsk eller inter- fällighet. får nationell inrättning också i lag bemyndiga eller samfällighet. regeringen eller annan får också i lag myndighet att i sär- bemyndiga regeringen skilda fall besluta om eller annan myndighet att sådan överlåtelse. Inne- i särskilda fall besluta fattar uppgiften myndig- om sådan överlåtelse. hetsutövning, skall Innefattar uppgiften förordnande myndighetsutövning, skall ske genom ett beslut, förordnande varom minst tre ske genom ett beslut, fjärdedelar av de varom minst tre fjärde- röstande förenar sig. delar av de röstande beslut i förenar sig. fråga om sådan över- beslut i fråga om sådan låtelse kan också fattas överlåtelse kan också i den ordning som gäller fattas i den ordning som för stiftande av grun- gäller för stiftande av dlag. Denna lag träder i kraft ... 2. Har godkänt avtal om anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskaperna] med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § och 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 9 § Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat 1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror; 2. om förbud mot 2. om förbud mot offentliggörande i kommersiell annons som yrkesmässig kredit- meddelats till skydd för upplysningsverksamhet av hälsa eller miljö enligt kreditupplysning, som förpliktelse som följer innebär otillbörligt av anslutning till [Euro- intrång i enskilds peiska gemenskaperna]; personliga integritet 3. om förbud mot offent- eller som innehåller liggörande i yrkesmässig oriktig eller missvisan- kreditupplysnings- de uppgift, om verksamhet av kredit- ersättningsskyldighet upplysning, som innebär för sådant otillbörligt intrång i offentliggörande samt om enskilds personliga rättelse av oriktig integritet eller som eller missvisande innehåller oriktig eller uppgift; missvisande uppgift, om 3. om ansvar och ersättningsskyldighet för ersättningsskyldighet sådant offentliggörande som avser det sätt på samt om rättelse av vilket uppgift eller oriktig eller missvisande underrättelse anskaf- uppgift; fats.