prop · GH03210 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:210 Särskilda konkurrensregler för lantbruket Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram förslag till nya bestämmelser i konkurrenslagen som innebär att förbudet i 6 samma lag inte skall vara tillämpligt på viss sam- verkan i ekonomiska föreningar vars medlemmar är företag som bedriver jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsverksamhet, s.k. primärföreningar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) 4 3 Ärendet och dess beredning............... 7 4 Livsmedelspolitiken...................... 9 4.1 Historik............................. 9 4.2 Den interna avregleringen............ 9 4.3 Omställning inför ett EU-medlemskap.. 10 4.4 ......................... 11 4.5 Trädgårdspolitiken................... 12 4.6 Skogspolitiken....................... 13 5 Den svenska konkurrensrätten............. 13 5.1 Äldre konkurrenslagstiftning......... 13 5.2 Särskilda konkurrensregler på jordbruksområdet 14 5.3 Gällande konkurrenslagstiftning...... 15 5.3.1Lagens innehåll................. 15 5.3.2Lagens tillämpning på jordbruksområdet 17 6 Förhållandet mellan konkurrenslagen och lagen om ekonomiska föreningar 18 7 Europeiska Unionen....................... 19 7.1 EG:s jordbrukspolitik................ 19 7.1.1Allmänt......................... 19 7.1.2Reformeringen av CAP............ 20 7.2 ................ 21 7.3 Konkurrensreglernas tillämpning på jordbruks- området 22 9 Tillämpningen av konkurrensregler på jordbruksområdet i andra länder 25 9.1 .............................. 25 9.2 ................................ 26 9.3 .............................. 26 9.4 ............................. 26 9.5 .................................. 27 10 Lantbrukskooperationen och verksamheten inom jordbruks-, trädgårds- och skogsnäringen........................ 28 10.1Allmänt om lantbrukarnas föreningsrörelse 28 10.2Mejeriorganisationen................. 29 10.3Slakteriorganisationen............... 30 10.4Lantmännenorganisationen............. 31 10.5Trädgårdsnäringen.................... 32 10.6Skogsägarföreningarna................ 33 10.7Övrig lantbrukskooperation........... 33 11 Överväganden och förslag................. 34 11.1Behovet av särskilda konkurrensregler för lantbruket 34 11.2Företag som bör omfattas av de föreslagna konkurrensreglerna 36 11.3Verksamhet som bör omfattas av reglerna 39 11.4Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 51 12 Kostnader och andra effekter av förslaget 53 12.1Samhällsekonomin och företagen....... 53 12.2Domstolarna och ..... 54 13 Författningskommentar.................... 55 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Särskilda konkurrensregler för lantbruket (Ds 1994:20)61 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 63 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden över promemorian Särskilda konkurrensregler för lantbruket (Ds 1994:20) 66 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 151 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 154 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i konkurrenslagen(1993:20). 2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om konkurrenslagen (1993:20) dels att 6 skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 18 a - 18 c , samt närmast före 18 a en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om något annat inte Om något annat inte följer av beslut enligt följer av beslut enligt 8 8 eller 15 eller av 13 eller 15 eller av 13, eller 17 , är avtal 17 eller 18 c , är avtal mellan företag förbjudna mellan företag förbjudna om de har till syfte om de har till syfte att att hindra, begränsa hindra, begränsa eller eller snedvrida snedvrida konkurrensen på konkurrensen på den den svenska marknaden på svenska marknaden på ett ett märkbart sätt eller om märkbart sätt eller om dede ger ett sådant ger ett sådant resultat. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att 1. inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, 2. produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, 3. marknader eller inköpskällor delas upp, 4. olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller 5. det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Särskilda bestämmelser för jordbruket m.m. 18 a Med primär lantbruksförening avses i denna lag en ekonomisk förening vars medlemmar är enskilda lantbrukare eller andra företag som bedriver jordbruk, träd- gårdsverksamhet eller skogsbruk. Om sammanslutningar av sådana företag är medlemmar i föreningen, anses den dock vara primär lantbruksförening endast under förutsättning att sammanslutningarna bara utgörs av lokala samman- slutningar av företag med verksamhet av angivet slag. 18 b Med jordbruksprodukter avses i denna lag sådana varor som anges i bilagan till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Med trädgårdsprodukter avses sådana varor som anges i den i tulltaxe- lagen (1987:1068) intagna tulltaxan 6 - 8 kap. Med skogsprodukter avses sådana varor som anges i den i tulltaxe- lagen (1987:1068) intagna tulltaxan 44, 47 och 48 kap. 18 c Förbudet i 6 gäller inte för sådana avtal inom en primär lantbruksförening eller dess dotterföretag som avser samverkan mel- lan föreningens medlemmar om 1. produktion, insamling, förädling, försäljning eller därmed sammanhängande verksamhet såsom användandet av gemensamma anläggningar, lagring, beredning, distribution eller marknadsföring i fråga om jordbruksprodukter, träd- gårdsprodukter eller skogsprodukter, eller 2. inköp av varor eller tjänster för sådan verksamhet som avses under 1. Första stycket gäller dock inte avtal som har till syfte eller ger till resultat 1. att en medlems fria rörlighet på marknaden för- hindras eller försvåras a) i fråga om valet av avnämare eller leverantör, b) i fråga om möjligheten att lämna föreningen, eller c) i annat avseende av motsvarande betydelse, eller 2. att försäljningspriser direkt eller indirekt fastställs på varor som produceras hos medlemmarna när a) försäljningen sker direkt mellan medlem och tredje man, eller b) föreningen svarar för försäljningen och konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids i väsentlig omfattning. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Den nya konkurrenslagen (1993:20, KL) trädde i kraft (prop. 1992/93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144). För avtal som förelåg eller förfaranden som tillämpades när KL trädde i kraft finns särskilda övergångsbestämmelser. Konkurrenslagen ersatte den tidigare konkurrenslagen (1982:729) samt lagen (1991:921) om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter. Sistnämnda lag antogs i anslutning till beslut om en ny livsmedelspolitik och trädde i kraft som denna började tillämpas . En effektiv konkurrens är viktig för samhällsekonomin och är till fördel för konsumenterna genom att priserna pressas och utbudet av varor och tjänster blir större och mer varierat. Konkurrensen på många marknader i är otillräcklig. Den nya kraftfullare konkurrenslagen är en av regeringens åtgärder för att få till stånd en effektivare konkurrens. Konkurrenslagen är generell och gäller lika för hela näringslivet oavsett verksamhet och företagsform. Frågan om konkurrenslagens tillämpning på jordbruksområdet kommenteras i förarbetena till lagen (prop. 1992/93:56 s. 22, 25 och 79, bet. 1992/93:NU17 s. 15 f.). Statsmakterna redovisade en positiv syn på samverkan mellan jordbrukare och andra råvaruproducenter med hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för jordbruksnäringen. Det anfördes att det är naturligt och oftast nödvändigt för primärproducenternas överlevnad att de sluter sig samman i s.k. primärföreningar såvitt avser produktion eller för- säljning av jordbruksprodukter samt utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Statsmakternas bedömning var att sådan samverkan mellan medlemmar i s.k. primärföreningar i många fall skulle omfattas av förbudet i konkurrenslagen mot konkurrensbegränsande samarbete men att denna samverkan sammantaget hade så positiva effekter att den, med vissa begränsningar, borde kunna kvalificera för undantag enligt lagens bestämmelse om detta. , som tillämpar konkurrenslagen, har efter en närmare prövning av förhållandena på berörda marknader i en skrivelse till regeringen redovisat sin bedömning att det praktiskt taget inte finns några möjligheter att meddela undantag enligt konkurrenslagens bestämmelser - varken när det gäller gruppundantag som regeringen kan meddela eller individuella undantag som har befogenhet att besluta om - för den samverkan som bedrivs mellan enskilda jordbrukare och andra råvaruproducenter i s.k. primärföreningar. förordar en särlagstiftning, och lämnar också förslag till en sådan, där vissa slag av samverkan mellan jordbrukare och andra råvaruproducenter inom jordbruket undantas från förbudet i 6 KL. uppfattning är vidare att de strukturella frågor som rör jordbruket måste övervägas inom ramen för en jordbrukspolitisk översyn inför ett medlemskap i () . Mot denna bakgrund anser verket att det vore ytterst olyckligt om jordbruksfrågan skulle hanteras på ett sätt som inte ligger i linje med de jordbrukspolitiska över- väganden som måste göras. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en arbetsgrupp med uppgift att utreda vilka speciella konkurrensrättsliga regler som krävs för att enskilda jordbrukare och andra råvaruproducenters samverkan i föreningar (primärföreningar) inom lantbrukets område inte onödigtvis skall komma i konflikt med konkurrenslagen. Arbetsgruppen överlämnade departementspromemorian Särskilda konkurrensregler för lantbruket (Ds 1994:20). Arbetsgruppens sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. I förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i siktar på en fullständig integrering med EG:s gemensamma jordbrukspolitik från tidpunkten för ett medlemskap. Statsmakternas ambitioner är därvid att uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt. Detta förutsätter vissa anpassningar redan före ett EU-medlemskap av de regler som gäller för det svenska jordbruket och trädgårdsnäringen. Därvid måste hänsyn tas till både behovet av en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. Inom ramen för det omställningsarbete som pågår är det naturligt att analysera hur de svenska konkurrensreglerna förhåller sig till EG:s och de enskilda medlemsländernas konkurrensregler för jordbruket och trädgårdnäringen. Med hänsyn till den struktur som kännetecknar den svenska jordbruksnäringen kommer frågan om s.k. federativ samverkan mellan föreningar att stå i centrum för analysen. Om det visar sig att sådan samverkan inom EU-länderna förekommer i former som inte är förenliga med svensk konkurrenslagstiftning bör övervägas vilka förändringar av konkurrensreglerna som krävs. Utgångspunkten bör, med hänsyn till den svenska samhällsekonomin, givetvis vara att verksamheter inom jordbruket och trädgårdsnäringen som vid ett medlemskap skulle bli tillåtna inte skall behöva upphöra före ett EU-medlemskap. Frågan om det finns jordbrukspolitiska skäl att redan nu väga in de förhållanden och de konkurrensregler som råder för lantbruket inom EU vid utformningen och tillämpningen av den svenska konkurrenslagen bereds inom . Dagens livsmedelspolitik har sitt ursprung i 1920- och 1930-talens världsomspännande ekonomiska kris. De flesta industriländer införde en reglering av priserna på jordbruksprodukter för att skydda jordbruket mot krisens verkningar i form av starka prisfall och hård internationell konkurrens av dumpningskaraktär. Den reglering av jordbrukssektorn som formades var i stort sett oförändrad fram . Efter 1920- och 1930-talens ekonomiska kris motiverades regleringarna främst av socialpolitiska skäl och skulle befolkningens försörjning tryggas. Principerna för jordbrukspolitiken har varit föremål för prövning . fastställde riktlinjer för en samlad livsmedelspolitik. Huvudmålet för livsmedelspolitiken skulle vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under kriser och krig. Beslutet innehöll även ett konsument- och inkomstmål som syftade till att ge konsumenterna tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga priser samt att ge jordbrukarna en med jämförbara grupper likvärdig standard. Livsmedelspolitiken skulle även främja en god regional balans. beslut tillkom också ett miljö- och naturresursmål enligt vilket jordbruket och livsmedelsnäringen måste ta hänsyn till kravet på en god miljö och till behovet av en långsiktig och planerad hushållning med våra naturresurser. Regleringen bestod fram av två huvudkomponenter: ett gränsskydd och en intern marknadsreglering. Gränsskyddet upprätthölls i form av rörliga införselavgifter som syftade till att ge en stabil prisnivå inom landet oberoende av svängningar i världsmarknadspriserna. Principerna för den interna marknadsregleringen var i korthet att lantbrukarna, genom avgifter på all produktion, kollektivt finansierade huvuddelen av kostnaderna för export av de jordbruksprodukter som inte kunde avsättas inom landet. Sammantaget innebar detta att priserna på jordbruksprodukter upprätthölls på administrativ väg. Regleringen omfattade alla viktiga jordbruksprodukter och avsåg förutom primärledet även viss insamling och förädling. Regleringarna administrerades av sju regleringsföreningar. 4.2 Den interna avregleringen beslut om en ny jordbruks- och livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU 25, rskr. 1989/90:327) innebär en successiv avreglering av jordbruket och en övergång till ett mer marknadsinriktat system. Beslutet föranleddes bl.a. av att den tidigare livsmedelspolitiken kännetecknades av dålig måluppfyllelse. hade en kostsam överproduktion som måste säljas på världsmarknaden till priser som understeg produktionskostnaderna. Prisutvecklingen på livsmedel översteg inflationen. avskärmades konsumenterna och producenterna från varandra. Prisstödet ledde även till att markvärdena steg och därigenom stimulerade intensiteten i jordbruksproduktionen med belastningar på miljön som följd. En utgångspunkt för livsmedelspolitiken skall enligt beslutet vara att produktionen i princip skall vara underkastad samma villkor som andra näringar. Producenterna skall endast ersättas för efterfrågade varor och tjänster. Ett gränsskydd i form av rörliga avgifter behålls tills vidare i avvaktan på ett resultat av förhandlingarna om ett nytt (General on Tariffs and Trade), se nedan. De interna marknadsregleringarna avvecklas successivt. Lagen om prisreglering på jordbrukets område upphörde att gälla och ersattes med lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Övergångsbestämmelser till sistnämnda lag finns i lagen (1990:616) om införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Avskaffandet av de interna marknadsregleringarna innebär i huvudsak att den kollektiva exportfinansieringen av överskott och de sju regleringsföreningarnas myndighetsuppgifter avvecklas eller har avvecklats. För att underlätta jordbrukets omställning till en mer marknadsinriktad situation beslutade om vissa övergångsåtgärder. beslut innebär bl.a. att ett förenklat system för lönsam- hetsutjämning utan exportfinansiering inom mjölkprisregleringen skall vara i kraft till . har i ett senare beslut givit regeringen möjlighet att besluta om hur avtrappningen skall ske. Vidare infördes ett temporärt system för stöd till export av kött t.o.m. /94 om sammanlagt . Ett förenklat system för inlösen av överskott av spannmål behålls t.o.m. /94. Inköpspriset sänks successivt. Export av eventuella överskott finansieras över statsbudgeten. 4.3 Omställning inför ett EU-medlemskap En särskild kommission, , med uppgift att förbereda en avstämning av omställningsbesluten livsmedelspolitik har lagt fram tre betänkanden (SOU 1992:87, 1992:125, 1993:33) med ett antal förslag till åtgärder. Kommissionen har enligt regeringens direktiv beaktat effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda för det livsmedelspolitiska beslutet. Utgångspunkter för kommissionens arbete har varit att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att vid inträdet i EU har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. 1992/93:100 bil. 10 (bet. 1992/93:JoU 13, rskr. 1992/93:231) anges att siktar på en fullständig integrering med EG:s gemensamma jordbrukspolitik från tidpunkten för medlemskap. skall vid integrationen uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt med hänsyn tagen till både behovet av en stark och konkurrenskraftig jordbuksnäring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. Ambitionen bör vara att inga övergångsåtgärder skall behöva tillämpas sedan blivit medlem samt att övriga konkurrensbegränsande åtgärder undanröjs, i båda fallen på basis av ömsesidighet. Vidare anges att det för att för inträde skall ha en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri krävs att en anpassning av de svenska pris-, stöd- och kostnadsnivåerna påbörjas redan före ett medlemskap. Det förutsätter anpassningar av livsmedelspolitiska beslut i syfte att få ett jordbruk som har förutsättningar att överleva och utvecklas med de nya förutsättningar och spelregler som ett medlemskap innebär. Vidtas inte vissa anpassningsåtgärder före ett medlemskap riskerar dessutom vissa delar av primärproduktionen, som har förutsättningar att vara konkurrenskraftiga i EG, att slås ut fram till ett medlemskap. Mot bakgrund av detta och förslag har regeringen och beslutat om vissa justeringar jordbruks- och livsmedelspolitiska beslut. För vegetabilieproduktionen har inlösensystemet förlängts till att omfatta även /95 och vissa justeringar har gjorts av inlösenpriset och referenspriset (som gränsskyddet avvägs mot). Ett arealbidrag har införts liknande det som finns i EG. Vidare har prisregleringsavgiften på handelsgödsel samt gränsskyddet för proteinfodermedel tagits bort. För animalieproduktionen har , främst mot bakgrund av minskade fodermedelskostnader på grund av borttagandet av gränsskyddet på proteinfodermedel, beslutat om vissa sänkningar i djurbidrag och gränsskydd. Vidare har beslutat dels om en förlängning av det temporära systemet för köttexport till samt ett tillskott på , dels om för export av förädlade livsmedel som inte ryms inom systemet för industrins råvarukostnadsutjämning för perioden - . Sammantaget innebär olika beslut att delar av EG:s system införs redan före ett medlemskap i enlighet med målsättning att ha en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri för EU-medlemskap och ambitionen att inga övergångsåtgärder skall behöva tillämpas. I praktiken innebär det, i kombination med positioner i medlemskapsförhandlingarna, att det på många områden inom jordbruks- och livsmedelsproduktionen sker en viss återreglering i samband med anpassningen till och införlivandet av EG:s gemensamma jordbrukspolitik. För jordbruket innebär att den totala nivån av det internstöd som påverkar handeln skall dras ned jämfört med läget 1986-1988. berörs inte i så stor omfattning av denna neddragning, eftersom genom livsmedelspolitiska reform redan uppfyllt förpliktelserna. För gränsskyddet på jordbrukets område innebär avtalet att alla former av s.k. icke tariffära gränsskydd (t.ex. variabla införselavgifter, kvantitativa importrestriktioner, minimipris etc.) omvandlas till tullar som är bundna i och kan lösas först vid omförhandling. Detta skall i princip ske genom att skillnaden mellan inhemskt pris och världsmarknadspris för omvandlas till tull. Alla tullar skall dras ned med i genomsnitt , dock för varje enskild tullposition. För blir effekterna av avtalet mest påtagliga genom åtagandena beträffande gränsskyddet. De bundna och successivt sänkta tullarna sätter ett tak för hur mycket våra priser kan överstiga världsmarknadspriserna. har lagt neddragningarna så att vi så långt möjligt anpassar nivåerna till EG:s. För exportsubventioner på jordbruksområdet gäller att jämfört med genomsnittet för skall utgifter för exportsubventioner dras ned och volymer som exporteras med subventioner minskas . Åtagandena gäller produktvis. För vidareförädlade produkter gäller att det totala sammanlagda värdet av exportsubventionerna skall dras ned jämfört med genomsnittet 1986-1990. har genom reform i huvudsak avskaffat exportsubventionerna. GATT-reformen sätter dock gränser för storleken på subventionerna i de fall har kvar subventioner, t.ex. på spannmålssidan. Reformperioden är med början . Historiskt sett har det i alltid funnits ett starkt samband mellan jordbrukspolitik och trädgårdspolitik. Genom trädgårdspolitiska beslut fick trädgårdspolitiken en mera självständig roll gentemot jordbrukspolitiken. De riktlinjer som lades fast (prop. 1978/79:136, bet. 1978/79:JoU29, bet. 1978/79:SkU47, rskr. 1978/79:399) innebär att de som arbetar inom trädgårdsnäringen skall ha en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar. Näringen skall erbjuda trygg sysselsättning och god arbetsmiljö. skall konsumenterna tillförsäkras produkter av god kvalitet till rimliga priser. De medel som lades fast för att nå målen kom att bestå av gränsskydd i form av tullar, rationaliseringsbefrämjande insatser i form av finansiellt stöd till odlingsföretag, rådgivning, forskning, försöksverksamhet och undervisning. Inom EG omfattas trädgårdsnäringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, se avsnitt 7.1 . 1992/93:183 (bet. 1992/93:JoU 20, rskr. 1992/93:330) anges att genom avvecklingen av prisregleringsavgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel kommer den yrkesmässiga trädgårdsnäringen att efter utgången av stå i stort sett utan kollektiva medel för information, marknadsföring och utvecklingsarbete. Mot bakgrund av dels behovet av anpassningsåtgärder inför ett svenskt EU-inträde, dels trädgårdsnäringens avsaknad av kollektiva medel efter utgången av , anvisades vidare för att stärka näringens långsiktiga konkurrenskraft. 1992/93:226 (bet. 1992/93:JoU 15, rskr. 1992/93:352) anges att svensk skogspolitik har präglats av att staten mer eller mindre starkt har ställt krav på en varaktig hushållning med skogarna. Skälen för detta har från tid till annan varierat. Det kan hävdas att kravet med tiden stärkts och gjorts tydligare. skogspolitiska beslut slogs det bl.a. fast att vi bör eftersträva en väl avvägd hushållning med skogarna som gör det möjligt att kontinuerligt utnyttja det virke som skogarna kan ge. Miljöfrågorna lyftes fram mer än tidigare men fick inte den tyngd som vi anser vara nödvändigt. Detta var de viktigaste skälen till en omprövning av beslut. Mot bakgrund av detta lades det fram nya mål för skogspolitiken. Det innebär att miljöfrågorna ges en mer framskjuten plats . finns det sålunda både ett produktionsmål och ett miljömål för skogsbruket. Dessa mål är jämställda.