prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — Villkor av det här slaget hindrar naturligtvis inte framtida förändringar som ligger inom ramen för planen, men sådana förändringar måste då föregås av en bygglovsprövning. Regeringen anser att den föreslagna lösningen härigenom uppfyller kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet. I planärendet skall grannar och andra kunna bilda sig en uppfattning om förändringarnas art och omfattning. I många fall torde det erfordras att fasadritningar ligger till grund för bygglovsbefrielse för att tydlighetskravet skall anses vara uppfyllt. Bygglovsbefrielse bör kunna villkoras med avseende på inte bara sättet för utförandet utan också tiden. I beslutet skall således kunna anges att befrielse från bygglovsplikten bara gäller under planens genomförandetid. Detta innebär inte bara att en slutpunkt kan sättas för bygglovsbefrielse utan även att en begynnelsepunkt kan anges. Enligt 8 kap. 11 första stycket 1 utgör det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte har börjat löpa hinder mot att bygglov lämnas. Genom att olika genomförandetider bestäms för olika delar av planen kan t.ex. en etappvis utbyggnad åstadkommas. I ett system med bygglovsbefrielse kan det i ett sådant fall beslutas att krav på bygglov bortfaller först när de olika genomförandetiderna börjar löpa. Förbud mot igångsättande av byggnadsarbete Den här föreslagna ordningen kan leda till vissa problem med anknytning till regeln i 8 kap. 23 . Enligt denna bestämmelse får besluta om anstånd med avgörandet av en ansökan om lov dels om det begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som ansökan avser, dels om arbete påbörjas för att bl.a. ändra eller upphäva en detaljplan som är aktuell i ärendet. Om befrielse från krav på bygglov har beslutats i detaljplanen, bortfaller möjligheten att fatta beslut om anstånd. En ändring av planen medför visserligen hinder mot att vidta åtgärder som strider mot planen, men om det inte finns något krav på bygglov, kan fastighetsägaren sätta spaden i marken efter en bygganmälan och kommunen hinner alltså inte fatta något beslut om ändring. Möjligheterna att ändra eller upphäva en plan kan alltså omintetgöras. Möjligheten till expropriation försvinner däremot inte men ersättningsnivån kan påverkas. I lagrådsremissen föreslogs därför att kommunen skulle ges möjlighet att besluta om förbud mot att vidta de lovbefriade åtgärderna, senast inom från det att en bygganmälan kommit in till . Lagrådet har ifrågasatt om en sådan bestämmelse behövs. Det finns enligt lagrådet anledning utgå från att kommunerna kommer att begränsa beslutet om bygglovsbefrielse till den genomförandetid som gäller för detaljplanen dvs. minst fem och högst . Regeringen delar lagrådets uppfattning att något behov av en säkerhetsventil liknande den som anståndsmöjligheten utgör knappast föreligger. Regeringen vidhåller därför inte förslaget i lagrådsremissen. Genom att bygglovsbefrielse kan begränsas till genomförandetiden torde frågor om expropriation eller planändring sällan aktualiseras. Förutsättningarna för att ändra eller upphäva en detaljplan är enligt 5 kap. 11 mycket begränsade och om ett sådant beslut ändå fattas, är fastighetsägaren i princip berättigad till ersättning. Även frågor om expropriation torde vara sällsynta . Motsvarighet till den säkerhetsventil som anståndsmöjligheten innebär bör dock finnas kvar. I annat fall kan det medföra att kommunerna avstår från att besluta om bygglovsbefrielse. Problemet kan lösas genom att kommunen ges rätt att förbjuda igångsättandet av arbeten för genomförande av planen. Förbudet skall kunna meddelas när som helst, men senast i samband med att en bygganmälan enligt den ordning vi föreslår i avsnitt 6.5.1 inkommer. I överensstämmelse med vad som gäller för nuvarande anståndsbeslut skall ett förbud som är föranlett av planarbete inte få gälla . Skillnaden för fastighetsägarna mellan anståndsbeslut och förbud torde bli av begränsad betydelse. Ett anståndsbeslut träffar fastighetsägaren i samband med att han ger in en ansökan om bygglov, vilket sker när projekteringen är klar. Ett förbud kan i sämsta fall inträda i ett något senare skede när förberedelserna för arbetenas genomförande har kommit längre. Men det får förutsättas att kommunen meddelar förbud så snart tillstånd till expropriation begärs eller arbete med att ändra eller upphäva detaljplanen påbörjas och i ett sådant fall får fastighetsägaren besked tidigare än . Under alla förhållanden har fastighetsägaren en principiell rätt till ersättning om förbudet utfärdas . Fastighetsägarens handlingsutrymme vid bygglovsbefrielse begränsas i första hand av detaljplanen. Enligt 5 kap. 36 skall åtgärderna utföras så att de inte strider mot planen. Vid en bygglovsprövning kan enligt 8 kap. 11 sista stycket bygglov ges även vid mindre avvikelse från planen. Något utrymme för mindre avvikelser finns däremot av naturliga skäl inte i regeln i 5 kap. 36 . Det går ju knappast att till fastighetsägaren överlåta bedömningen av om en avvikelse är av mindre omfattning och är förenlig med planens syfte. Om det vid genomförande av en plan uppstår behov av att göra en mindre avvikelse, blir således fastighetsägaren tvungen att ansöka om bygglov. I andra hand kan fastighetsägarens handlingsutrymme vara begränsat av i planen angivna villkor för befrielse från bygglovsplikten. Även i detta fall blir fastighetsägaren tvungen att ansöka om bygglov, om det skulle uppstå behov av att avvika från villkoren. Utredningen har, för att möjligheten till begränsning av bygglovsplikten verkligen skall utnyttjas, föreslagit att det i 5 kap. PBL skulle tas in en bestämmelse som ålägger kommunerna att alltid i en detaljplan ta upp frågan om förutsättningarna för bygglovsbefrielse beträffande åtgärder som behövs för genomförandet. Utredningen har också föreslagit att det i planbeskrivningen alltid skall tas in en redogörelse för skälen till den valda nivån för bygglovspliktens omfattning. Regeringen anser att den sistnämnda bestämmelsen är tillräcklig för att uppnå det tänkta syftet att få en öppen belysning av kommunens överväganden i denna fråga. Regeringen anser i likhet med utredningen att det bör finnas ett skydd för andra enskilda som kan drabbas av en alltför generös bygglovsbefrielse. En sådan reglering finns redan i 8 kap. 5 för de åtgärder som enligt gällande bestämmelser kan bygglovsbefrias. En lämplig samordning kan därför, enligt regeringens mening, göras genom att den av utredningen föreslagna bestämmelsen som medger att kommunerna helt bygglovsbefriar inom en detaljplan, tas in som ett nytt första stycke i 8 kap. 5 och de bestämmelser som är tillämpliga på både detaljplan och områdesbestämmelser, görs tillämpliga enbart på områdesbestämmelser. Enligt nuvarande andra stycket, tredje stycket i paragrafens föreslagna lydelse, får bestämmelser om bygglovsbefrielse inte med- delas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. En ny uppgift för blir att under samrådet påtala alltför långtgående lovfrihet. Regeringens förslag innebär dock inte någon förändring av ingripandemöjligheter enligt 12 kap. Grannar m.fl. måste även i detta avseende själva bevaka sina intressen. Rätt att överklaga bör finnas om kommunen i en detaljplan har befriat från krav på bygglov trots att väsentliga frågor har lämnats öppna i planen och tillräckliga villkor inte har angetts för bygglovsbefrielse. Detta följer redan av gällande bestämmelser. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att ett beslut inte bör kunna överklagas på den grunden att kommunen inte tillräckligt utnyttjat möjligheterna till bygglovsbefrielse. Regeringen anser emellertid att det inte behövs någon särskild lagreglering i frågan, eftersom bygglovsbefrielse inte kan anses vara en rättighet och varje sådant beslut får anses vara gynnande för den som har fördel av det. Bestämmelserna i 12 kap. 1 bör kunna utgöra grund för staten att ingripa på grund av att staten genom för långtgående undantag från bygglovskrav har berövats möjligheterna att bevaka där angivna statliga intressen. 6.4 Byggherrens ansvar för de tekniska egenskaperna Regeringens förslag: Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, medan får ett renodlat tillsynsansvar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av remissinstanserna har ett femtiotal yttrat sig i frågan. Nästan alla är positiva till principen att byggherren skall ha det fulla ansvaret, även om det föreligger olika synpunkter på frågan i vilken utsträckning utredningsmannens förslag till kontrollsystem verkligen tillgodoser denna princip. Några remissinstanser, bl.a. , länsstyrelserna i och i , samt och kommuner, anser inte att utredningens förslag till kontrollsystem är tillräckligt klarläggande i ansvarsfrågan. att nuvarande regler är tillräckliga. Några remissinstanser, bl.a. , Föreningen och byggnadsnämndssekreterare, byggnadsinspektörer och Föreningen och ett antal kommuner, är inne på tanken att principen inte är lämplig beträffande engångsbyggare och små företag och prefabricerade småhus. anser att huvudansvaret bör vila på entreprenören. och Handikappförbundens samar- betsorgan anser att det är som skall garantera byggnadens egenskaper. Skälen för regeringens förslag: Till de brister i nuvarande prövnings- och kontrollsystem som utredningen har pekat på hör det oklara ansvarsförhållande som råder mellan och byggherren, bl.a. till följd av den sammanblandning av deras roller som redovisats i tidigare avsnitt. Enligt 9 kap. 1 PBL skall byggherren se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. I propositionen med förslaget till PBL framhålls att bestämmelserna i om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll skall vila på principen att byggherren har huvudansvaret för att bestämmelserna iakttas och att tillsyn bör inriktas på att kontrollera att byggherren tagit sitt ansvar (prop. 1985/86:1 s. 310 ff och 755 ff). Detta återspeglas också i 8 kap. 11 och 12 PBL där det sägs att ansökningar om bygglov skall bifallas om åtgärden "kan antas" uppfylla egenskapskraven i 3 kap. Utvecklingen har emellertid blivit den att både byggherrar och allmänhet ofta uppfattar ett bygglov och förfarandet kring detta så att i alla avseenden granskat och godkänt byggnaden och därmed garanterar dess kvalitet när det gäller föreskrivna egenskaper. Det är vidare oklart vilket ansvar tar på sig om den granskat och godkänt en felaktig teknisk konstruktion av en byggnad. Byggherren för sin del är ju skyldig att följa beslut som meddelats av . Särskilt oklar är situationen om under samrådet lämnat felaktiga råd och rekommendationer, som byggherren sedan följt, eller om nämnden under bygglovsprocessen eller vid be- siktningar inte uppmärksammat och påtalat sådana fel som det kan anses att den rimligen borde ha upptäckt. Regeringen anser att ansvaret gentemot det allmänna för att en byggnad eller annan anläggning uppfyller gällande tekniska egenskapskrav självklart helt skall åvila byggherren. Det klargörs bäst genom att förhandsprövning av projekten tas bort och nämnden åläggs ett renodlat tillsynsansvar. Hur detta sedan bör utformas diskuteras i det följande. En sådan lösning har också andra fördelar genom att den möjliggör en avbyråkratisering och förenklingar för den enskilde. Även dessa aspekter tas upp i det följande. Byggherre är den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten (9 kap. 1 PBL). I många länder finns ett lagstadgat ansvar för entreprenörer, arkitekter och andra. Regeringen finner dock inte anledning att i detta sammanhang gå ifrån den svenska traditionen att det är den som låter uppföra byggnaden som har ansvaret gentemot det allmänna för att uppfylla de statliga kraven. Ansvarsförhållandena mellan beställaren och hans uppdragstagare och leverantörer samt mellan beställaren och brukare och köpare av byggnaden får regleras i civilrättslig ordning. 6.5 Det nya kontrollsystemet Ett nytt kontrollsystem bör utformas från den utgångspunkten att byggherren bestämmer byggnadens utformning och kvalitet i tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man. Byggherrens valfrihet måste dock begränsas inom av staten uppställda ramar med hänsyn till väsentliga allmänna intressen när det gäller hälsa, säkerhet, miljö och sociala behov. Endast byggnader, som håller sig inom dessa ramar, bör få förekomma. Byggherren skall därför ha en skyldighet att för styrka att hans byggnad uppfyller dessa statliga krav. Bestyrkandet bör ske genom att byggherren företer intyg om utförd kontroll av byggnaden utfärdat av någon person som har förtroende för. Kontrollsystemet bör alltså gå ut på att en byggherre inför skall visa att han låtit det hus som han uppför undergå kontroll i de avseenden som krävs med hänsyn till de väsentliga allmänna intressena. Från denna principiella utgångspunkt bör ett system utformas med de modifieringar som en praktisk tillämpning fordrar. Regeringens förslag: Bygglov omfattar inte en prövning av en eller annan anläggnings tekniska egenskaper. Vissa i lag angivna åtgärder får dock inte vidtas förrän efter det att underrättats om arbetena genom en bygganmälan. Bygganmälan kan göras separat eller som en del av en anmälan om bygglov. kan medge att arbetena påbörjas tidigare än efter underrättelsen. I de fall bygg- felsförsäkring krävs får arbetena inte påbörjas innan bevis om sådan försäkring getts in till . Arbetena får inte heller påbörjas utan sådant yttrande från skyddsombud m.fl. som krävs för bygglov. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen föreslår att anmälningsplikten också skall omfatta de areella näringarnas ekonomibyggnader utanför detaljplan, vissa ändringar av en- och tvåbostadshus utanför detaljplan och områden med samlad bebyggelse samt anordnande av tunnlar för tunnelbana. Utredningen föreslår också att en bygganmälan skall förfalla . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har haft synpunkter på anmälningsfrågan. I den mån de inte tillstyrkt förslaget eller tagit avstånd från det föreslagna systemet som helhet har följande synpunkter framförts: Några remissinstanser anser att bygganmälan inte bör krävas då bygglov krävs. En rad remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), , Länsstyrelserna i och i , , och kommuner samt anser att anmälningsskyldigheten inte bör omfatta sådana åtgärder som inte kräver bygglov. Andra, bl.a. , har motsatt uppfattning. hävdar att statliga och landstingsägda byggnader inte bör undantas från anmälningsplikten. Ett par remissinstanser, bland dem exempelvis föreslår att kommunen bör kunna besluta om anmälningspliktens omfattning. Många remissinstanser, bl.a. , och kommuner, anser att treveckorsfristen är för kort. Andra såsom exempelvis föreslår att fullständiga ritningar och tekniska beskrivningar skall bifogas anmälningen. Arbetarskyddsstyrelsen anser att yttrandet från arbetstagarna bör vara skriftligt och ges in till med bygganmälningen. Ett antal remissinstanser, såsom exempelvis , i och kommun, har påpekat att det i förslaget saknas en koppling till reglerna om skyddsrum. Skälen för regeringens förslag: För att skall kunna utöva sin tillsyn över byggnadsverksamheten och vid behov kunna ingripa på ett tidigt stadium är det rimligt att större byggnadsåtgärder inte får vidtas utan att nämnden underrättats om dem och haft tid att eventuellt reagera. I det fall bygglov krävs är bygglovsansökningen i sig en tillräcklig underrättelse till om byggnadsarbetena, om handlingarna innehåller en uppgift också om planerad byggstart. I sådana fall bör någon separat bygganmälan inte krävas. Inget bör dock hindra att byggherren lämnar in en sådan anmälan separat, t.ex. före ansökningen om bygglov i syfte att kunna påbörja arbetena när bygglov föreligger. I vissa fall, då bygglov inte krävs, är det nödvändigt att en särskild bygganmälan görs för byggnader och andra anläggningar där det normalt är angeläget med en något skärpt kontroll av de tekniska egenskaperna. När det gäller de areella näringarnas ekonomibyggnader och vissa ändringar av småhus delar regeringen utredningens principiella uppfattning att det bör vara åtgärdernas karaktär och inte den plats där de vidtas som bör vara styrande för kravet på teknisk kontroll. Emellertid har dessa åtgärder varit befriade från bygglov och den tekniska kontroll som följer med ett sådant. Regeringen känner inte till att detta medfört några påtagliga olägenheter. Det finns därför av praktiska skäl inte någon anledning att nu skärpa kontrollreglerna genom att i dessa fall kräva en bygganmälan. Tunnelbanetunnlar omfattas inte av krav på bygglov. Med anledning av att i framhållit det angelägna i att ges möjligheter att ställa krav på framför allt tätning av sådana tunnlar för att skydda grundvattnet föreslår utredningen att anmälningsplikt skall införas beträffande dessa tunnlar. Utredningen anser däremot att man bör avvakta pågående lagstiftningsarbete rörande järnvägar innan anmälningsplikt införs för järnvägstunnlar (betänkandet s. 210-211). Regeringen noterar att både tunnelbane- och järnvägstunnlar omfattas av föreskriften i 3 kap. 2 PBL om utformning så att inverkan på grundvattnet, som kan vara skadlig för omgiv- ningen, begränsas. Krav på tunnlarnas utformning till skydd för grundvattnet finns alltså. Frågan är därför bara om tunnlarna skall omfattas av det nya kontrollsystemet. Regeringen konstaterar därvid att landstingsägda anläggningar generellt undantagits från nuvarande tekniska byggslovprövning och föreslagits bli undantagna från den nya anmälningsplikten. Det kan mot den bakgrunden inte anses angeläget att nu införa en anmälningsplikt för sådana tunnelbanetunnlar som inte tillhör något landsting. Frågan bör avvakta tills resultatet av övervägandena om järnvägstunnlar lett till resultat. Anmälningsplikt bör alltså föreligga beträffande samma åtgärder som kräver bygglov. Det bör gälla även i de fall bygglovsbefrielse meddelats genom beslut i detaljplan eller områdesbestämmelser. Regeringen ser inget behov av att anmälningsplikten skall kunna varieras genom kommunala beslut. I enkla fall är ju anmälningsplikten ytterst lindrig. Det kan i de allra enklaste fallen räcka med ett telefonsamtal där byggherren talar om vad han tänker bygga och var, varefter en tjänsteman hos dokumenterar samtalet genom en tjänsteanteckning. I enklare fall bör anmälan alltså kunna göras muntligt, men för att missförstånd och osäkerhet skall undvikas bör det normala vid större projekt dock vara en skriftlig anmälan. Det faller sig naturligt att en anmälning av byggnadsarbeten innehåller upplysning om deras art och omfattning samt fastighetens beteckning och byggherrens namn och adress. Det bör också framgå när byggherren avser att starta arbetena. Om denna tidpunkt ligger längre fram än kan det ha betydelse för nämndens planering av tidpunkt för byggsamrådet (se avsnitt 6.5.4). Det bör dock inte finnas något krav på att en viss dag när arbetena skall påbörjas måste anges. Det kan exempelvis räcka med att byggherren uppger att han avser att påbörja arbetena efter det att bygglov beviljats. De närmare föreskrifterna om bygganmälningar bör meddelas i förordning. Det kan naturligtvis underlätta handläggningen hos om anmälan innehåller relativt utförliga uppgifter om byggnadsarbetena. Nämnden kan då t.ex. tidigt avgöra om byggsamråd behövs eller inte. osäker om projektets utformning riskerar byggherren att nämnden kallar till samråd även i fall då sådant egentligen inte behövs. Innehållet i anmälningen bör inte mer än beträffande vissa grundläggande uppgifter regleras i föreskrifter utan överlåtas till byggherrens eget omdöme och eventuella råd från den berörda . I de fall då bygglov inte krävs för lokaliseringsprövningen eller då bygglov redan har meddelats bör arbetena få starta som byggherren själv bestämmer. Detta underlättar väsentligt hans tidsplanering av arbetena, beställning av leveranser, upphandling av tjänster etc. Man skulle kunna tänka sig att byggnadsarbetena skulle få påbörjas genast efter det att dessa anmälts till . Det finns emellertid ett berättigat intresse för både och byggherren att nämnden får en begränsad tid på sig för att hinna förvarna byggherren om det redan av anmälningen framgår att arbetena av någon anledning inte kommer att kunna uppfylla gällande krav och därför inte bör påbörjas. Nämnden behöver också för att ta ställning till behovet av samråd. Denna tid kan lämpligen vara , såvida nämnden inte själv i det enskilda fallet finner att den inte behöver utnyttja hela denna tidsfrist. En sådan tidsfrist gör att det ändå blir byggherren som bestämmer när arbetena kan börja. torde vara en fullt tillräcklig tid för att nämnden skall hinna bedöma om byggnadsföretaget är av sådan beskaffenhet att något samråd och någon kontrollplan (se avsnitt 6.5.5) inte behövs, om utstakning behövs (se avsnitt 6.5.2) eller om byggnadsföretaget förefaller vara så uppenbart felaktigt att byggherren bör varnas för att påbörja det. Till en bygganmälan, vare sig den sker separat eller som en del av en bygglovsansökan, kan i förekommande fall fogas ett sådant bevis om byggfelsförsäkring enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring som skall ges in före byggstart samt sådant yttrande från skyddsombud m.fl. som krävs för bygglov. Något krav på att så skall ske bör dock inte ställas. Det räcker med en bestämmelse om att byggnadsarbeten inte får påbörjas innan bevis om försäkring respektive att skyddsombud m.fl. beretts tillfälle att yttra sig. Motsvarande bör gälla för besked om skyddsrum enligt 32 civilförsvarslagen (1960:74). Kravet på yttrande från skyddsombud m.fl. ansluter till bestämmelser i arbetsmiljölagen, enligt vilka skyddsombud och skyddskommitté skall delta i planering av nya och ändrade arbetslokaler. Det är viktigt att den samverkan som sålunda skall ske äger rum på ett så tidigt stadium som möjligt. Yttrandet är en slutlig bekräftelse på att erforderlig samverkan har skett. Att byggnadsarbetena inte får påbörjas i strid mot ett sådant beslut om gatuersättning m.m. som avses i 8 kap. 32 PBL framgår av det lagrummet. Eftersom förutsättningarna för ett byggnadsarbete kan förändras med tiden bör ny bygganmälan göras om byggherren inte hunnit starta arbetena . Till skillnad från utredningen anser regeringen dock att denna tidsfrist inte bör kopplas till bygganmälan, som är en relativt formlös underrättelse, utan till det formella beslutet om kontrollplan (se avsnitt 6.5.5). Regeringens bedömning: Den nuvarande regleringen i fråga om utstakning bör bibehållas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Bara ett par remissinstanser, däribland och i , har yttrat sig i denna fråga. De synpunkter som framförts är att förslaget bör förtydligas så att det framgår att utstakningen inte är ett kommunalt monopol. Skälen för regeringens bedömning: Enligt gällande bestämmelser, 9 kap. 5 , skall , när en byggnad skall uppföras eller byggas till eller när en annan anläggning skall utföras eller väsentligt ändras, skyndsamt låta utstaka byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och utmärka dess höjdläge, om detta är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen. I PBL-propositionen anförde föredragande statsrådet följande (prop. 1985/86:1, s. 762). "Enligt min mening bör det ankomma på att pröva om utstakning och utmärkning erfordras. Behovet av sådana förrättningar gör sig starkast gällande i fråga om bygglovspliktiga åtgärder inom områden med samlad bebyggelse.