prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Kravet på stabilitet i pensionsvillkoren kräver att övergången till ett reformerat pensionssystem som till stora delar bygger på andra principer än det nuvarande sker . Det reformerade pensionssystem som regeringen nu föreslår tar i första hand sikte på yngre generationer som tillbringar sitt yrkesverksamma liv med de förvärvs- och familjemönster som råder . De som redan är pensionerade eller har få år kvar till pension skall inte beröras av reformen vad avser nya principer för intjänande och värde- ring av pensionsrätt. Med hänsyn till allvaret i de ovan nämnda problem som föranleder en reform är det angeläget att reformen beslutas och börjar få effekt . Genom att nu lägga riktlinjer för ett finansiellt robust system undanröjs den osäkerhet om framtida pensioner som finns och som sannolikt bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. En reformering av intjänandereglerna får omedelbara effekter vad gäller t.ex. skattetrycket. Det närmaste decenniets relativt gynnsamma demografiska utveckling, med en något minskande andel äldre i befolkningen, talar också starkt för att en reform inte bör vänta. 4.2 Ett offentligt och obligatoriskt system Regeringens förslag: Ett offentligt och obligatoriskt pensionssystem skall även fortsättningsvis utgöra grunden för den enskildes pensionsskydd. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte denna grundprincip. Några remissinstanser, bl.a. LO och PRO, menar att detta är ett mycket betydelsefullt och grundläggande ställningstagande som de hälsar med tillfredsställelse. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande offentliga pensionssystem utgör ett socialt kontrakt mellan generationer. Dagens yrkesaktiva svarar för äldre generationers pension i utbyte mot att kommande generationer kommer att göra detsamma. Ett sådant socialt kontrakt förutsätter obligatorium. Effektivitetsskäl talar för att anslutning till ett pensionssystem bör vara obligatoriskt. Om anslutningen vore frivillig skulle några - av oförstånd eller medvetet - kunna helt avstå från pensionsskydd eller välja ett alltför litet pensionsskydd. Dessa kan ändå räkna med att få någon form av försörjning på ålderdomen eller vid varaktig sjukdom, eftersom ingen lämnas helt utan försörjning. En sådan trygghet skulle även omfatta den som haft de ekonomiska möjligheterna att teckna och därmed finansiellt bidra till en pensionsförsäk- ring. Det finns därför skäl att bibehålla ett obligatoriskt system. Som i det följande kommer att framgå föreslår regeringen att det reformerade pensionssystemet i likhet med i huvudsak finansieras enligt fördelnings- principen, dvs. utgående pensioner finansieras med löpande avgiftsintäkter. Ett sådant system förutsätter en obligatorisk anslutning. Det är ett kontrakt mellan generationer och det kräver att det tillkommer nya försäkringstagare i tillräcklig omfattning. Det kan svårligen hanteras på en försäkringsmarknad där enskilda individer väljer om de vill delta eller ej. Vidare bör enligt regeringens mening värdet av intjänade pensionsförmåner följa pris- och löneutvecklingen. Det vore emellertid svårt för ett enskilt försäkringsbolag, vars intäkter inte med automatik kan överensstämma med den samhällsekonomiska tillväxten, att värde- eller standardsäkrade pensionsförmåner. I stället måste, i vart fall , uppräkningen av pensionsförmånerna knytas till avkastningen på fonderade medel. Ett pensionssystem, där förmånerna skall följa den allmänna inkomsttillväxten och inte till stor del vara beroende av räntenivå och kapitalavkastning, måste därför organiseras som ett obligatoriskt och kollektivt system. Effektivitetsskäl kan också tala för en offentlig administration. I en ordning med konkurrerande försäkringsbolag skulle tillkomma kostnader för marknadsföring, försäljning m.m., vilka kan undvaras i ett offentligt system. Ett till sina villkor reglerat grundläggande pensionsskydd är också en för- hållandevis homogen tjänst, där kostnader för marknadsföring m.m. inte skulle uppvägas av större mångfald i utbudet av pensionslösningar. Ett offentligt system kan också utnyttja administrativa stordriftsfördelar som ger en mer kostnadseffektiv hantering av systemet. Det finns därför starka skäl för att det grundläggande pensionsskyddet skall vara obligatoriskt och förbli en gemensam angelägenhet som administreras av det offentliga. Ett obligatoriskt system med offentlig administration innebär en offentlig finansiering. Detta behöver inte innebära att pensionssystemet blir skattefinansierat. Även om pensionsavgiften är obligatorisk och betalas till en offentlig myndighet kan den utformas som en försäkringspremie snarare än en 4.3 Grundskydd och standardskydd Regeringens förslag: Det allmänna pensionssystemet skall även fortsättningsvis omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som haft låga eller inga förvärvsin- komster och förmåner som baseras på hur stora för- värvsinkomsterna varit under yrkeslivet. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som redovisar någon ståndpunkt i denna fråga - bl.a. LO, PRO, Försäkringsöverdomstolen och - ställer sig samtliga bakom pensionsarbetsgruppens bedömning. Skälen för regeringens förslag: Dagens pensionssystem ger ett grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott som garanterar dem som haft låga inkomster en skälig ekonomisk standard som pensionär. Förmånerna från den allmänna tilläggspensioneringen baseras däremot på de förvärvsinkomster den enskilde tidigare haft. Enligt regeringens mening bör det offentliga systemet även fortsättningsvis svara för både grundskydd och standardskydd i form av inkomstrelaterad pension. Det är för den enskilde naturligt att eftersträva ett pensionsskydd som ger förmåner som står i relation till inkomsterna . Den ekonomiska standarden som pensionär skall inte avvika alltför mycket från den man vant sig vid som yrkesaktiv. Det viktigaste skälet för att det obligatoriska offentliga systemet även framgent bör omfatta en del som baseras på inkomstbortfall är att dagens system är av den karaktären och att en övergång till ett offentligt system med enbart grundskydd skulle vara förenat med höga avgifter för den enskilde. Om det offentliga pensionssystemet skulle begränsas till att ge enbart grundskydd måste den som önskar en inkomstbaserad pension utöver grundskyddet betala pensionsavgifter även till ett kompletterande system. måste de pensionsförmåner som finns intjänade i ATP-systemet infrias. Finansieringen av dessa måste i huvudsak ske med löpande avgiftsintäkter. Dessa belastar även yngre generationer, som har låg intjänad ATP-rätt. Den samlade avgiftsbelastningen för den som utöver grundpensionen från det offentliga systemet vill ha en inkomstrelaterad pension skulle därför komma att bli mycket hög. De fördelningsmässiga krav som kan ställas på pensionssystemet bör inte heller begränsas till att avse enbart grundskyddet, utan bör även omfatta en betydande del av pensionsskyddet därutöver. Det gäller främst att differentiering av förmåner mellan män och kvinnor med avseende på skillnader i livslängd inte bör ske vad beträffar den inkomstbaserade pensionen. Ett sammanhållet system ger också bättre garantier för ett tillfredsställande grundskydd. Legitimiteten i ett pensionssystem stärks om alla oavsett inkomst får en betydande del av sitt pensionsskydd från det. Att separera grundskydd och inkomstbortfall i olika system riskerar att leda till en press på att nivån på grundskyddet hålls nere. Det kan inte heller uteslutas att många har en viss "närsynthet", dvs. tenderar att underskatta sitt behov av pensionsskydd på ålderdomen. Det är en mycket stor andel av inkomsten som under i princip hela den yrkesverksamma perioden måste avsättas för att en tillfredsställande pension skall kunna uppnås. Speciellt kan det vara många som, i ett frivilligt system, skulle frestas att avstå från pensionssparande. Det kan vidare finnas en tendens att underskatta att den allmänna standardstegringen i samhället innebär att kraven på levnadsstandard som framtida pensionär stiger. En obligatorisk inkomstrelaterad pensionsförsäkring fyller funktionen att förhindra att den enskilde gör en välfärdsförlust genom att fördelningen av inkomsten över livscykeln inte blir den han eller hon egentligen skulle välja med full överblick över hela livscykeln. 4.4 Ett pensionssystem med oförändrad omfattning och roll Regeringens förslag: Förmånerna i det reformerade pensionssystemet skall, vid dagens medellivslängd, allmänt sett ligga på ungefär samma nivå som i dagens system. Taket för pensionsgrundande inkomster skall räknas upp i takt med den allmänna standardök- Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , jämte bl.a. PRO och Försäk- ringsöverdomstolen, menar att den obligatoriska pensionen skall bibehållas på dagens nivå och att avtalspensioner och individuella pensioner skall utgöra kompletteringar. Andra remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , anser att ett reformerat system bör ha en lägre kompensationsnivå än dagens system. framhåller att behovet av utgiftsnedskärningar i den offentliga sektorn aktualiserar en avvägning av pensionsskyddet gentemot andra delar av socialförsäkringen och den offentliga konsumtionen. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening är de grundläggande problemet med dagens pensionssystem inte att pensionsförmånerna generellt sett är för höga utan hänger främst samman med systemets finansiering och den bristande kopplingen till samhällsekonomin. Det finns därför inte skäl att allmänt försämra förmånerna i det offentliga systemet. Däremot följer av kravet på större följsamhet till samhällsekonomin att förmånerna blir sämre om den ekonomiska tillväxten blir svag. Det stora underskott i den offentliga sektorns finanser som råder kan också, mot bakgrund av pensionernas betydelse för de offentliga finanserna, föranleda en omprövning av de närmaste decenniernas utgifter för ålderspension inom ramen för nuvarande system. På lång sikt bör emellertid det allmänna pensionssystemet ge ett pensionsskydd som, vid dagens nivå på medellivslängden, har samma omfattning som ATP-systemet. Den rollfördelning som råder mellan å ena sidan det allmänna och å andra sidan de avtalsreglerade och individuella pensionssystemen är väl avvägd. Det offentliga systemets uppgift skall vara att svara för grundskyddet och större delen av inkomstskyddet. Grundskyddet skall enligt förslaget vara på en nivå som ligger klart över vad som krävs för en "skälig levnadsstandard" enligt socialtjänstlagens mening. Ett riktmärke för reformen skall vara att det nya pensionssystemet vid en normal samhällsekonomisk utveckling skall ge samma ersättning för förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både grundskydd och pension baserad på inkomstbortfall. En reducerad kompensationsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle dominera i det offentliga systemet och inkomstbortfallsprincipen tappa sin betydelse. Avgiften till ett obligatoriskt system, som ger förmåner som överstiger vad den enskilde själv skulle välja i ett frivilligt system, får karaktären av skatt. För att undvika detta bör avgifterna och kompensationsnivån sättas med utgångspunkt från att de flesta kompletterar den offentliga pensionen med avtalspension och eventuellt även privata pensionsförsäkringar. Av delvis samma skäl finns det anledning att bibehålla ett tak för de pen- sionsgrundande inkomsterna. Det är inte rimligt att i ett obligatoriskt system ge pensionsrätt för hur höga inkomster som helst. Det offentliga systemet skall därmed inte stå för hela pensionsskyddet, speciellt inte för grupper med höga inkomster. Det finns fördelar med att en icke oväsentlig del av det samlade pensionsskyddet hanteras av parterna på arbetsmarknaden och därmed avvägs mot utrymmet för andra löneförmåner. Avtalspensionerna är obligatoriska gentemot den enskilde individen. Av samma skäl som för det offentliga systemet finns därför skäl att dessa inte blir för omfattande. Det är rimligt att det samlade pensionsskyddet innefattar en tredje och helt frivillig del vars omfattning och utformning den enskilde själv kan styra. Även hänsyn till det samhälleliga sparandet talar för att de till viss del fonderade avtalspensionerna och sparande i individuella pensionsförsäkringar ges ett utrymme. Men det privata pensionssparandet skall ha karaktären av extra tillskott. Det offentliga systemet och den komplettering som avtalspensionerna ger skall tillgodose ett fullt tillfredsställande pensionsskydd. Den rollfördelning som råder mellan det samlade pensionssystemets tre delar bör sålunda bestå även . De fördelningspolitiska inslag som påverkar utformningen av det allmänna systemet bör inte minska i betydelse vid en allmän standardstegring. Taket för pensionsgrundande inkomster i det offentliga systemet skall därför räknas upp i takt med den allmänna standardstegringen. Med dagens prisindexerande förmånstak skulle det allmänna pensionssystemet , i takt med den ekonomiska standardutvecklingen, komma att för de allra flesta omvandlas till ett grundpensionssystem. Kompensationsnivå skulle med automatik komma att reduceras. En strikt bibehållen ordning skulle därför kunna ses som en principiellt viktig reformering av nuvarande system. 4.5 Ett avgiftsbestämt system baserat på livsinkomstprincipen Regeringens förslag: I det reformerade pensionssystemet skall förmånerna baseras på förvärvsinkomsterna under hela livet. Alla inkomster under taket för pensionsrätt skall i pensionshänseende väga lika tungt oavsett när under förvärvslivet de tjänats in. Det skall inte finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsgrun- dande inkomster. Förmånerna i det reformerade pensionssystemet skall vara avgiftsbestämda, till skillnad från förmånsbestämda som . Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att pensionssystemet skall vara avgiftsbestämt. I något fall, bl.a. Länsrätten i , påpekas dock att detta innebär en viss osäkerhet för den enskilde individen om den framtida pensionen. Att hela livsinkomsten skall ligga till grund för ålderspensionen tillstyrks av många remissinstanser. De flesta remissinstanserna bl.a. menar dock att livsinkomstprincipen måste kompletteras med fördelningspolitiska inslag som kompenserar dem som till följd av sjukdom, arbetslöshet m.m. får låg livsinkomst. Några remissinstanser, bl.a. och , pekar på att den framtida arbetsmarknaden kan komma att ställa andra krav än dagens, bl.a. i form av återkommande studier, och att pensionssystemet inte får hämma en anpassning till dessa krav. Några remissinstanser, bl.a. kvinnopolitiska utskott, avvisar helt livsinkomstprincipen. Skälen för regeringens förslag: Ett grundläggande syfte med en reformering av pensionssystemet är att stärka sambandet mellan förvärvsinkomst och pension. Grundprincipen inom det reformerade pensionssystemet skall vara att förvärvsinkomsten under hela livet skall påverka pensionen, inte bara inkomsten under vissa år eller upp till en viss ålder. Vidare skall varje förmånsgrundande inkomst ha lika stor betydelse oavsett när den tjänats in. Med dagens ordning där endast förvärvsinkomster under ett begränsat antal år under yrkeslivet har betydelse för pensionsförmånerna, ges den som avstått från förvärvsarbete eller arbetat deltid möjlighet att i pensionshänseende kompensera detta . Det gäller bl.a. kvinnor som avstått förvärvsarbete för att vårda barn. Enligt regeringens mening skall pensionssystemets intjänanderegler inte generellt utformas utifrån de fördelningspolitiska hänsyn som finns anledning att ta. Arbetsgruppens material tyder på att dagens regler inte ger ett för kvinnorna så gynnsamt utfall som debatten i denna fråga ibland ger intryck av. Ambitionerna om ett gott utfall för både män och kvinnor tas bättre tillvara genom att ett inkomstbaserat system kompletteras med särskilda regler för pensionsrätt för den som har små barn. är inte en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet. Principen att alla förvärvsinkomster skall ge samma pensionsrätt innebär att den värdesäkring av intjänade pensionsförmåner som dagens system innebär bör ersättas med en ordning där pensionsrätternas värdeutveckling i stället kopplas till den reala standardutvecklingen i landet. Den form av värdesäkring av intjänad pensionsrätt som finns i dagens system medför, vid en reallönetillväxt, att inkomster förvärvade tidigt i livet får långt mindre betydelse för pensionen än inkomster som förvärvas närmare pensionstidpunkten. Med en uppräkning av pensionsförmånerna som följer t.ex. reallönetillväxten får varje intjänad krona i princip samma vikt vid beräkning av den inkomstrelaterade delen av pensionen. Dagens pensionssystem är i huvudsak ett förmånsbestämt system. Nivån på förmå- nerna, både intjänade och utgående, är beloppsmässigt definierade och värde- säkrade i relation till prisstegringar. gäller att förmånerna ligger fast oavsett växlingar i den samhällsekonomiska utvecklingen eller förändringar i demografin. Av detta följer att nivån på pensionsavgifterna måste anpassas så att intäkterna till systemet blir tillräckliga. Detta manifesteras bl.a. i det åliggande har att till regeringen lämna förslag till avgiftsuttag för ATP-systemet. Styrkan i ett förmånsbaserat system ligger i att värdet av pensionsförmånen av den enskilde kan uppfattas som garanterad. Förmånen kan betraktas som en fordran på en given inkomst. Men detta medför en instabilitet i förhållande till de inkomster som finansierar systemet. Denna instabilitet riskerar vid en svag samhällsekonomisk utveckling att bli så betydande att framtida förmåner likväl inte kan garanteras. Ett reformerat pensionssystem bör därför vara avgiftsbaserat. Detta innebär att förmånerna utformas på ett sådant sätt att avgiftens nivå kan ligga fast. Detta kräver dels att förmånsnivån för den enskilde bestäms av inbetalda avgifter, dels att pensionsförmånerna löpande anpassas till förändringar i samhällsekonomin och befolkningens medellivslängd. Att systemet görs avgiftsbestämt har betydelse både för den enskilde och för samhället. För den enskilde innebär det att förmånerna får betraktas som relativa, dvs. som en fordran på en andel av de samlade inkomsterna i ekonomin i stället för som en fordran i absoluta termer. På samhällsnivån ligger betydelsen främst i att ett avgiftsbestämt system är mer robust. I princip skall den avgift som fastställs aldrig behöva ändras. Vid en låg ekonomisk tillväxt sker en finansiell anpassning i stället på förmånssidan i systemet. Vidare kommer en förändring av genomsnittlig förväntad återstående livslängd att slå igenom på den pensionsnivå som fastställs vid pensionstillfället i stället för att föranleda högre pensionsavgifter. Om den förväntade livslängden ökar förutsätter oförändrad pensionsnivå en förlängd intjänandetid. 4.6 Fördelningsbaserat system med inslag av premiereserver Regeringens förslag: Det reformerade pensionssystemet skall till sin huvuddel vara uppbyggt som ett fördelningssystem. Det skall dock kompletteras med inslag av individuella Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. PRO, SSU, , () m.fl. motsätter sig att fördelningssystemet kompletteras med inslag av premiereserver. SAV framhåller bl.a. att premiereserver utgör ett främmande inslag i ett obligatoriskt pensionssystem. () ifrågasätter om fördelarna med ett premiereservsystem verkligen överväger de administrativa kostnaderna. KI menar också att det är osäkert om sparandet i ekonomin påverkas i positiv riktning. Andra remissinstanser t.ex. , och pläderar för att premiereservdelen, åtminstone , i stället bör göras större än de Pensionsarbetsgruppen föreslår. Skälen för regeringens förslag: Dagens pensionssystem är uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. utgående pensionsförmåner finansieras i princip löpande med avgiftsintäkter . Därtill kommer den buffertfondering som AP-fonden svarar för. Fonden byggdes upp bl.a. med syftet att kompensera det bortfall av privat sparande som introduktionen av ATP-systemet bedömdes medföra. Fonduppbyggnaden kunde ske därför att avgiftsuttaget under de inledande åren medvetet sattes högre än vad som krävdes för att klara då utgående ATP-pensio- ner. AP-fonden fyller även funktionen att utgöra en buffert mot konjunkturella och demografiska svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningarna. AP-fonden är emellertid inte någon integrerad del av ATP-systemet, i den meningen att förmånerna påverkas av fondens värdetillväxt. Alternativet till ett fördelningsbaserat pensionssystem är ett premie- reservsystem. Ett sådant system bygger på att de avgifter som betalas in, i stället för att finansiera löpande pensionsutgifter, fonderas och gottskrivs ett individuellt konto. Utgående pensioner finansieras med de medel som successivt fonderats inkl. avkastningen på dessa medel. Av detta följer att det tar mycket - i princip en generations hela yrkesverksamma period - att bygga upp ett fullgånget premiereservsystem. Detta är också en förklaring till att nästan alla industriländer har valt fördelningsprincipen i de offentliga pensionssystemen, eftersom detta möjliggör en snabbare höjning av pensionärernas standard. Det har i debatten om framtidens pensionssystem, vilket även avspeglas bland remissinstanserna, pläderats för en successiv övergång till ett premiereservsystem även för den allmänna pensioneringen. Detta skulle under en lång uppbyggnadsperiod innebära ett högre sparande i private och individuella former och bidra till att stärka det personliga ägandet i samhället. Ett annat argument som anförts för premiereservsystem är att det innebär att varje generation sparar till sin egen pension. Därmed undviks den politiska osäkerheten i att pensionen baseras på ett socialt kontrakt. Pensionsförmånerna motsvaras genom premiereserverna av individuella förmögenheter som är civilrättsligt skyddade. Ett premiereservsystem är också ett ekonomiskt stabilt system. Uppräkningen av förmånerna svarar alltid mot en faktisk förmögenhetstillväxt i premiereserverna. Det kommer alltid att finnas finansiella medel till pensionerna utan att avgifterna behöver regleras. Det finns emellertid betydande svagheter i ett pensionssystem som helt baseras på premiereservfondering. I ett sådant system måste värdeutvecklingen på pen- sionsförmånerna vara avhängig avkastningen på det kapital som finns fonderat i premiereserven. Erfarenhetsmässigt varierar avkastningen på kapital mer än den ekonomiska tillväxten. Det skulle således kunna innebära kraftiga svängningar i förmånernas värde. Under långa perioder, t.ex. , har kapitalavkastningen varit förhållandevis låg. Under sådana perioder skulle många få se realvärdet av sina pensionstillgångar och därmed framtida pension sjunka, vilket kan skapa fördelningspolitiska spänningar i systemet. I varje pensionssystem är värdesäkringen av intjänade pensionsrätter beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Allmänt sett kan det därför inte hävdas att ett fonderat system i sig ger bättre långsiktiga garantier för pensionsförmånerna än ett fördelningssystem. Däremot kan utformningen av pensionssystemet ha stor betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket i sin tur avgör hur stabila intjänade pensionsrätter blir. Med synsättet att pensionen skall betraktas som en uppskjuten arbetsinkomst förefaller det naturligt att pensionförmånernas värdeutveckling åtminstone till sin huvuddel knyts till inkomsttillväxten i samhället snarare än till kapitalavkastningen. Ett fullgånget premiereservsystem skulle innebära en mycket omfattande fondering.