prop · GH03177 · 1994-01-01 00:00:00 — För de fall där vårdutbildningen förs över till statlig huvudman kommer på motsvarande sätt de regler som gäller om statens rätt till ersättning för viss utbildning att tillämpas (5 kap. 4 Högskolelagen (1992:1434) och förordning (1989:26) om ersättning för statlig högskoleutbildning från landsting, senaste ändring 1994:36). I de fall landsting uppdrar åt en statlig högskola att genomföra vårdutbildning inom det egna torde det bli nödvändigt att reglera de ekonomiska villkoren vad avser ersättning mellan stat och kommun så att konkurrensneutralitet erhålls. Regeringen avser att ge i uppdrag att genomföra en utvärdering av kvaliteten i all vårdutbildning. Detta uppdrag kan vara slutfört tidigast . Åtgärder som syftar till att förstärka kvaliteten i utbildningen vid vårdhögskolorna bör givetvis vidtas löpande utan att man avvaktar utvärderingens resultat. Om det skulle föranledas av universitetskanslerns utvärdering kan det visa sig nödvändigt att regeringen omprövar rätten för utbildningsanordnare att utfärda examen. Oavsett vilket huvudmannaskap utbildningen har förutsätter regeringen att den kommer att omfattas av universitetskanslerns utvärdering. Slutgiltig ställning till examensrätt bör tas när resultatet av utvärderingen föreligger. De flesta landsting avsätter i ökande grad resurser för forskning och forskarutbildning inom vårdområdet. Den trenden måste sannolikt fortsätta för att vårdhögskolorna skall kunna möta kvalitetskraven. Om det skulle visa sig att en högskola inte håller tillräckligt hög kvalitet enligt bedömning kan den, om förhållandena inte förbättras, komma att mista rätten att utfärda examina. De högskolor som inte har examensrätt kan inte heller räkna med statsbidrag. Regeringen kommer att utse en förhandlare med uppgift att förbereda och under förutsättning av godkännande genomföra de förhandlingar som blir aktuella. 6.1.5 Fullföljande av resurstilldelningssystemet för grundutbildning Kvalitetsdelen i resurstilldelningssystemet Bakgrund Av föregående kapitel framgår den principella utformningen av resurstilldelningssystemet för grundutbildning liksom de huvudsakliga motiven härför. Principerna för det nya resurstilldelningssystemet godkändes av . Utformningen av de två delar som baserar sig på antalet registrerade studenter (studentpeng) och deras prestationer infördes . För den tredje och sista delen av resurstilldelningssystemet - kvalitetsdelen - lämnade Resursberedningen ett förslag till utformning i delbetänkandet (SOU 1993:102) Kvalitet och dynamik. En sammanfattning av betänkandet bifogas denna proposition i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats av ett femtiotal remissinstanser, vars huvudsakliga synpunkter framgår av den remissammanställning som också ingår i bilaga 2. Regeringens förslag: Statsmakterna har ett ansvar för kvaliteten i det svenska universitets- och högskolesystemet. Därför skall de kvantitativt inriktade delarna av resurstilldelningssystemet kompletteras med en del som explicit skall främja kvaliteten, ett kvalitetsbelopp. Regeringen föreslår att resurstilldelningen i detta avseende baseras på en bedömning av respektive lärosätes ambitioner för kvalitetsutveckling, som de uttrycks i fastställda planer - program för kvalitetsutveckling - och genomförandet av dessa. Ansvaret för denna bedömning föreslås åligga , som får i uppdrag att med hjälp av expertgrupper göra en bedömning av samtliga universitet och högskolor . av de totala resurserna för grundutbildning avsätts fr.o.m. nästa treårsperiod (1997-1999) för kvalitetsdelen av resurstilldelningssystemet. För varje lärosäte avsätts varje budgetår ett maximalt kvalitetsbelopp som motsvarar av anslaget till grundutbildning, exklusive särskilda åtaganden. Beroende på senaste bedömning är lärosätet berättigat till hela, halva eller ingen del av detta belopp. Kvalitetsbeloppet utbetalas av Kammarkollegiet efter rekvisition av respektive lärosäte. Detta förslag innebär att lärosätena erhåller kvalitetsbeloppet i efterhand som belöning för sitt arbete med kvalitetsutveckling. bör inom ramen för sitt anslag erhålla vissa medel för fördelning till angelägna utvecklings- och stödprojekt med anknytning till kvalitetsutveckling. Den föreslagna modellen för utformning av kvalitetsdelen kan i princip tillämpas för all grundutbildning, oberoende av huvudmannaskap. Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. På följande punkter avviker beredningens förslag: Resursberedningen föreslog att de som skulle avsättas som kvalitetsbelopp för varje lärosäte skulle avsättas i förhållande till anslaget till grundutbildning exklusive lokalkostnader. Beredningen föreslog att hela kvalitetsbeloppet skulle betalas ut i förskott . Varje lärosäte skulle sedan vid varje budgetårs slut få behålla de utbetalda medlen i förhållande till hur programmet för kvalitetsutveckling och dess genomförande bedömts av . De delar av kvalitetsbeloppet som lärosätet inte kunde tillgodoräkna sig skulle inbetalas till ämbetet. Dessa medel skulle sedan få fördela till angelägna stöd- och utvecklingsprojekt. Bedömningen, som skulle göras rullande , skulle sammanfattas i ett av fem slutomdömen, vilka berättigade till 100, 60, av kvalitetsbeloppet. Omdömet föreslogs omgående få genomslag på kvalitetsbeloppets storlek. Beredningen föreslog att bedömningarna skulle få effekt på resurstilldelningen redan under /96, då kvalitetsbeloppen föreslogs motsvara . Remissinstanserna: Vid sidan av de allmänna synpunkter som redovisats ovan avser remissynpunkterna huvudsakligen tre frågor. Nedan görs en kort sammanfattning av de synpunkter som därvid framförts. Ett stort antal remissinstanser, nästan hälften av universiteten och högskolorna samt RRV, är mycket tveksamma till att ges en dubbel roll, dels att stödja och stimulera, dels att granska och bedöma. Därtill kommer, vilket påpekas av bl.a. och , uppgiften att fördela medel. Lunds och samt anser att regeringen borde besluta om kvalitetsbeloppets fördelning. Den tekniska utformningen av förslaget , Lunds och samt LO framhåller svårigheterna att bedöma verksamheten i sin helhet vid ett stort universitet, varför en bedömning hellre borde ske fakultets-/områdesvis. och högskolor anser att det är olämpligt eller opsykologiskt att dra in medel från dem som lyckas mindre väl, och att man i stället borde belöna dem som lyckas bra. Kvalitetsbeloppet borde enligt deras mening således inte betalas ut i förskott utan i efterhand. samt högskolorna i /, och föreslår att av kvalitetsbeloppet skall knytas till bedömningen av kvalitetsprogrammen, dvs. till ambitionerna och att skall knytas till genomförandet av dessa planer. Å andra sidan påpekar några remissinstanser, bl.a. , att det inte finns någon anledning att premiera högt svävande planer över huvud taget utan att det är resultatet av kvalitetsarbetet som skall bedömas. Beredningens förslag att de delar av kvalitetsbeloppet som ej kan utnyttjas borde inbetalas till , som sedan skulle fördela medlen till angelägna stöd- och utvecklingsprojekt, har också rönt kritik från flera lärosäten. En del av kritiken som gäller ämbetetets olika roller har berörts under punkt 1 ovan. Andra menar att förslaget leder till onödig rundgång. föreslår att de outnyttjade medlen i likhet med outnyttjade takbelopp efter varje treårsperiod skulle tillföras de lärosäten som ej kunnat få full ersättning för sina studenter och deras resultat inom sina takbelopp. Bedömningsskalan och dess koppling till resursberäkning Flera remissinstanser vänder sig mot den föreslagna femgradiga bedömningsskalan. De flesta av dem förordar i stället en två- eller tregradig skala. anser dock att det är bra att de två högsta stegen båda berättigar till fullt belopp. Några remissinstanser efterlyser fastare angivna kriterier för bedömningar. Skälen för regeringens förslag: Grundläggande motiv Principerna för systemet som fastställts av innebär att de lärosäten vars grundutbildning har hög kvalitet också skall ges mer resurser. Det huvudsakliga skälet är att ge incitament för universitet och högskolor att förbättra kvaliteten. Därtill kommer värdet av en tydlig signal att resurser inte bara tilldelas för kvantitativa resultat. Att så nu skulle vara fallet är en - i och för sig inte korrekt - ofta förekommande kritisk beskrivning av de införda delarna av systemet. Denna kritik, bl.a. framförd vid den hearing om Resursberedningens förslag som ordnade och i skrivelse från de fackliga organisationerna, har emellertid stärkt de ursprungliga motiven för att införa en kvalitetsdel i resurstilldelningssystemet. Resursberedningen pekar i sitt betänkande inledningvis på att oron för kvaliteten i grundutbildningen har gamla anor. Bara under har den rönt stor uppmärksamhet åtminstone . gav den snabba expansionen anledning till förstärkt oro. Men även , då ingen expansion skedde och inga egentliga krav på prestationer fanns, uppkom en kritik mot bristande kvalitet. Denna kritik artikulerades främst av (). Den snabba ökningen av kapaciteten som sker inom grundutbildningen ger därför anledning till skärpt uppmärksamhet. Den viktigaste och mest svårgripbara aspekten på grundutbildningens situation ligger dock i dess förhållande till forskningen. Som tidigare påpekats i denna proposition konstaterade att praktiskt taget all professionell status inom lärarkåren finns att söka i forskningen. Den helt övervägande andelen av alla priser, stipendier, utmärkelser och donationer avser vetenskaplig verksamhet. Medan engagemang i grundutbildningen tidigare praktiskt taget inte haft någon som helst effekt på resurstilldelningen har kopplingen mellan kvalitet i verksamheten och mer resurser varit högst påtaglig i forskningen. Resursberedningen konstaterar att intresset för grundutbildningen med betoning på kvalitetsfrågorna glädjande nog är mycket levande. Åtskilliga pedagogiska pris har inrättats, statsmakterna har satsat särskilda resurser för att stärka kvaliteten inom vissa områden och för att ge lärare möjlighet att genomgå pedagogisk utbildning och forskarutbildning. , som tillkom på initiativ av , delar ut projektmedel till enskilda lärares utvecklingsprojekt inom undervisning och examination samt till internationellt lärarutbyte, vilket tillför nya referensramar. Kärnfrågan är dock om de allra senaste årens landvinningar blir bestående i konkurrens med forskningen. Det huvudsakliga motivet för en koppling mellan kvalitet och resurstilldelningen ligger - enligt Resursberedningens uppfattning - i övertygelsen om att ytterligare åtgärder krävs och att det tydligt måste framgå att det lönar sig att systematiskt arbeta för att höja kvaliteten i grundutbildningen. Flera remissinstanser, bl.a. , och , Kungl. Tekniska högskolan samt , anger explicit att de delar denna uppfattning. , Lunds och , högskolorna i och , , och () ifrågasätter dock det lämpliga i att koppla bedömningar av kvalitet till resurstilldelning och anser att beslut bör omprövas. Högskolorna i , och samt framhåller att enbart offentliggörandet av de föreslagna bedömningarna av lärosätenas kvalitetsutveckling skulle ha tillräckligt stora effekter, t.ex. vad gäller studenttillströmningen. Olika metoder att koppla kvalitet och resurser Resursberedningen har med hjälp av en expertgrupp, Kvalitetsgruppen, dels utifrån internationella erfarenheter, dels utifrån en förutsättningslös analys av kvalitetsbegreppet övervägt olika modeller för utformning av statsmakternas resurstilldelningssystem. Beredningen konstaterar inledningsvis att gemensamma, nationella indikatorer på kvalitet inte bör användas för statsmakternas resurstilldelning. Däremot skulle ett enskilt lärosäte eventuellt kunna använda sådana indikatorer vid sin interna resursfördelning. Beredningen förordar i stället att statsmakternas resurstilldelning skall kopplas till en bedömning av respektive lärosätes program för kvalitetsutveckling och genomförandet av detta. Dessa bedömningar skall göras av expertgrupper knutna till , som därmed får i uppgift att avgöra vad som skall anses vara acceptabelt. Det huvudsakliga skälet för beredningens förslag är att statsmakterna därigenom stimulerar varje lärosäte att utifrån sina förutsättningar ta ansvaret för att utveckla kvaliteten i grundutbildningen. I detta sammanhang framhåller beredningen särskilt ledningarnas aktiva roll. Denna innefattar bl.a. utformning av interna system för att säkra och utveckla kvaliteten i hela verksamheten. Mot den grundläggande analysen och ansvarsfördelningen finns i princip inga allvarligare invändningar från remissinstanserna. De är, med undantag för () och (), ense med beredningen om att gemensamma, nationella kvalitetsindikatorer inte kan ligga till grund för statsmakternas resurstilldelning. En klar majoritet tillstyrker beredningens förslag att bedömningen skall avse processen - kvalitetsarbetet - och inte kvaliteten i verksamheten. anser dock att om en koppling måste göras mellan resurstilldelning och kvalitet vore det bättre att knyta den till bedömningar av kvaliteten, t.ex. genom nationella utvärderingar. , och samt högskolorna i och framhåller i detta sammanhang att det vore naturligt att programmen för kvalitetsutveckling även skulle innefatta forskning och forskarutbildning. Därmed skulle helhetssynen understrykas ytterligare. Enligt uppfattning bör följaktligen ett motsvarande kvalitetsbelopp avsättas också inom varje lärosätes fakultetsanslag. anser att samma system bör tillämpas för grundutbildning som för forskning och forskarutbildning. Regeringen återkommer senare i propositionen till denna fråga i samband med ställningstagandet till utformningen av resultatrelaterade fakultetsanslag. och ifrågasätter den omedelbara kopplingen till resurstilldelningen. anser att det lärosäte vars kvalitetsarbete inte bedömts som tillfredsställande i stället borde få sitt utbildningsuppdrag reducerat. föreslår att genomför utvärderingar tillsammans med lärosätet och att statsmakterna tar hänsyn till reusultatet av dessa vid budgetprövningen inför nästa treårsperiod. Utformning av kvalitetsdelen i resurstilldelningssystemet Även om grundutbildningens kvalitet under de senaste årens ägnats en glädjande uppmärksamhet anser regeringen att ytterligare åtgärder behövs för att befästa detta intresse. Det huvudsakliga motivet för en koppling mellan kvalitet och tilldelning av resurser ligger i att det därmed tydligt framgår att det lönar sig att systematiskt arbeta för att höja kvaliteten i grundutbildningen. Resursberedningens förslag utgick från att statsmakternas resurstilldelning bör utformas på ett sådant sätt att den stimulerar till en fruktbar kvalitetsutveckling inom universitet och högskolor. Ansvaret för analys, åtgärder och genomförande ligger hos varje lärosäte. En bedömning av detta arbete kräver en hög grad av professionell, oberoende kompetens. reform förutsätter att den högre utbildningen och forskningen tillförs en sådan kompetens genom försorg. Ämbetet har enligt sin instruktion till uppgift att granska, stödja och stimulera kvalitetsutvecklingen vid universitet och högskolor. Den tillkommande uppgiften att bedöma programmen för kvalitetsutveckling och deras genomförande innebär därmed enligt regeringens uppfattning inte att ämbetet ges någon ny roll annat än den som ligger i att de genomförda bedömningarna kommer att vara avgörande för en mindre del av resurstilldelningen. Som flera remissinstanser påpekat ligger dock antagligen den största effekten, åtminstone på lite , i offentliggörandet av omdömet som sådant. Det bör också understrykas att beredningens förslag innebär att bedömningarna huvudsakligen skall utföras av expertgrupper, varigenom det torde vara möjligt att hålla isär de båda rollerna. Regeringen anser att , i ett tillägg till sin instruktion, bör ges i uppgift att svara för en bedömning av universitetetens och högskolornas program för kvalitetsutveckling inom grundutbildning och genomförandet av dessa program. Vid den närmare utformningen av förslaget har regeringen tagit fasta på följande utgångspunkter som överensstämmer med dem som beredningen hade för sitt förslag. * Kvalitetsdelen av resurstilldelningen bör betraktas som en investring för utveckling av grundutbildningen. * Resurserna för kvalitetsutveckling bör ses som en integrerad del av de totala resurser som anvisas. Att utveckla kvaliteten är ett ständigt pågående arbete som utgör en naturlig del i universitetens och högskolornas totala verksamhet och bör inte ses som någonting separat. * Det är universitets- och högskoleledningarnas ansvar att se till att hela verksamheten genomsyras av kvalitetstänkande. * och högskolor bör ges möjlighet att få del av kvalitetsmedel på samma eller liknande villkor. Detta innebär att de inte i särskild ordning skall behöva ansöka om medel för kvalitetsinsatser, utan att deras program för kvalitetsutveckling, ambitioner, ansträngningar och resultat skall bedömas utifrån deras egna förutsättningar. * De kunskaper och erfarenheter rörande kvaliteten vid universitet och högskolor som arbete kommer att ge bör utnyttjas som underlag för den bedömning av programmen för kvalitetsutveckling som skall ligga till grund för resurstilldelningen. Det är däremot inte lämpligt att ämbetet självt fördelar resurserna annat än i mycket begränsad utsträckning, eftersom det skulle innebära att ytterligare en beslutsnivå skulle föras in mellan statsmakterna och lärosätena. bör även i fortsättningen enbart fungera som expertorgan. * Därutöver bör inte statsmakterna - riksdag och regering - ha ett direkt inflytande på fördelningen av kvalitetsdelen av resurserna. Utifrån det nuvarande resurstilldelningssystemet för grundutbildning redovisas nedan regeringens förslag till utformning av kvalitetsdelen. Anslag som anvisas av Fr.o.m. anslår för ett budgetår i taget ett anslag för grundutbildning till varje universitet och högskola. Detta anslag - som är ett maximibelopp - består av ett gemensamt takbelopp för studentpeng och ersättning för helårsprestationer samt ersättning för eventuella särskilda åtaganden. För varje utbildningsområde eller grupp av utbildningsområden anges studentpengens respektive prestationsersättningens storlek. betalas en tolftedel av anslaget ut till eller högskolan. Efter budgetårets slut gör varje universitet och högskola en redovisning av det faktiska antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras uppnådda helårsprestationer. Denna redovisning ligger till grund för den slutliga anslagsavräkningen, vilken ingår i bokslutet. Granskning av redovisningen görs därefter av revisorer. Eventuellt ickeutnyttjat takbelopp kan sparas och användas inom aktuell treårig planeringsperiod. Återbetalning av icke-utnyttjade takutrymmen sker därför först vid treårsperiodens slut. (Däremot sker inbetalning av ränta för icke-utnyttjat takbelopp .) Lokalkostnaderna för såväl utbildning som forskning har anvisats på ett särskilt anslag för respektive lärosäte. budgetproposition har regeringen emellertid föreslagit att dels en s.k. hyrespeng, dels resurser för utrustning och inredning skall inkluderas i studentpengen för respektive utbildningsområde fr.o.m. . På detta sätt kommer i princip alla resurser som statsmakterna anvisar till grundutbildningen att ingå i per capitaersättningarna och i respektive lärosätes anslag till grundutbildning. Regeringens förslag till utformning av kvalitetsdelen i resurstilldelningssystemet innebär att av de nuvarande takbeloppen avsätts som kvalitetsbelopp. Dessa kvalitetsbelopp sammanförs till ett anslag som disponeras av Kammarkollegiet. Anslagen för grundutbildning anvisas på samma sätt som föreslagits för /95 av till respektive lärosäte, dvs. med angivande av takbelopp och eventuella medel för särskilda åtaganden. Jämfört med den resurstilldelning som gäller för /94 kommer alltså takbeloppen - förutsatt att inga andra ändringar görs - att vara lägre. För del motsvaras detta av av det totala anslaget. Då måste också studentpengen och prestationsersättningen reduceras på motsvarande sätt som takbeloppet, dvs. genom en generell neddragning . I det här föreslagna resurstilldelningssystemet, som blir tredelat, kommer därmed i princip lika stora resurser att kunna tilldelas samma verksamhetsvolym som i det nuvarande systemet. Detta innebär att regeringen anser att även lokalkostnaderna bör inräknas i det totala resursutrymme för grundutbildning från vilket bör avdelas för kvalitetsbeloppen. Summan av dessa belopp skulle därmed uppgå till . Det maximala kvalitetsbeloppet är således ett fast beräknat belopp per lärosäte, som beräknas i förhållande till takbeloppet. Att göra kvalitetsbeloppet rörligt, dvs. beroende av det slutligt utbetalda ersättningsbeloppet för studentpeng och helårsprestationer skulle dels bli beräknings- och redovisningsmässigt mer komplicerat, dels i praktiken inte leda till väsentligt ändrade kvalitetsbelopp. Vidare kommer kvalitetsbeloppet att med tidsfördröjning anpassa sig till den verkliga utbildningsvolymen för varje lärosäte, då hänsyn kommer att tas till utfallet vid fastställandet av takbeloppen för kommande treårsperiod. Ingen remissinstans har kommenterat denna fråga. Med den modell som regeringen valt för beräkning och utbetalning av kvalitetsbeloppet är det naturligt att det maximala kvalitetsbeloppet är ett i förväg fastställt belopp . Hur stor del av det maximala kvalitetsbeloppet varje lärosäte är berättigat till är direkt beroende av den senaste bedömning som gjort av dess program för kvalitetsutveckling och genomförandet av detta (jfr p. 2 nedan). Varje lärosäte rekvirerar från Kammarkollegiet den del av kvalitetsbeloppet som bedömningen berättigar till. Kammarkollegiet utbetalar normalt - för att det skall vara ränteneutralt - hela detta belopp mitt i budgetåret. Utgångspunkten för hur stort kvalitetsbeloppet skulle vara var att det skulle utgöra en procentuell andel av de resurser som utbetalas till ett lärosäte för studentpeng och ersättning för helårsprestationer. Beredningen ansåg att denna del inte bör vara så stor att osäkerheten om utfallet äventyrar lärosätets planering av verksamheten, men inte så liten att den får försumbar effekt. Beredningen bedömde intervallet som möjligt och stannade vid att föreslå . För /96 föreslogs dock . Skälen för denna lägre nivå var att erfarenheterna av det nya resurstilldelningssystemet ännu är begränsade, som alla lärosätens kvalitetsutvecklingsprogram inte utformats fullt ut. Bland de remissinstanser som kommenterat procentsatsens storlek finns varierande uppfattningar företrädda. Regeringen gör samma bedömning som beredningen när det gäller vilka procentsatser som kan anses rimliga. Dock bör den förordade procentsatsen - - tillämpas på det totala resursutrymmet för grundutbildning, dvs. inklusive lokalkostnaderna för grundutbildning. Vad gäller tidpunkten innebär den valda modellen att kvalitetsbeloppet kan ingå i resurstilldelningssystemet först . Den första bedömningsomgången måste nämligen först slutföras under innevarande period. Regeringen anser att bör avsättas för kvalitetsbeloppen redan från början. Vad gäller frågan huruvida kvalitetsbeloppet bör betalas ut i förskott som beredningen förordat eller i efterhand som belöning, vilket flera lärosäten förordat, har regeringen med den valda modellen tillmötesgått dessa remissinstanser. bedömning - liksom hur utbildningsuppdraget i övrigt har fullgjorts - ingår givetvis också i statsmakternas beslutsunderlag när lärosätets utbildningsuppdrag för kommande treårsperiod skall utformas, dvs. om uppdraget skall öka eller minska inom ett eller flera utbildningsområden. bedömning av universitetens och högskolornas program för kvalitetsutveckling och genomförandet av dessa En nödvändig förutsättning för att universiteten och högskolorna ständigt skall kunna förbättra sin kvalitet är att de systematiskt arbetar med kvalitetsutveckling.