prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Personer som vid ingången av redan uppbär delpension skall emellertid också därefter kunna fortsätta att erhålla sådan pension. Till dessa kommer alltså delpension att kunna fortsätta att utbetalas fram till dess de fyller eller rätten till pension dessför- innan upphör. Det främsta motivet för den föreslagna avvecklingen är att det reformerade ålderspensionssystemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en särskild delpensionsförsäkring kan anses vara tillräckligt framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer framgent att ge stort utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter . Regeringen ansluter sig till Pensionsarbetsgruppens förslag. 10.7 Andra ändringar inom ramen för dagens regelsystem Regeringens förslag: Den nedre åldersgränsen för tidigaste uttag av ålderspension enligt nuvarande regler skall vara . Förmåns- taket i nuvarande ATP-system skall räknas upp med PGI-index. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Pensionsarbetsgruppen har dock föreslagit att förmånstaket skall räknas upp med början fr.o.m. ingången av . Remissinstanserna: Förslagen lämnas utan invändningar av PRO. Förslaget om realindexering av taket i nuvarande ATP-system noteras med tillfredsställelse av TCO. Förslaget avstyrks däremot av (), som anser att det saknas vägande skäl för det. Särskilt mot bakgrund av de statsfinansiella problemen framstår det enligt KI som mindre angeläget att förbättra villkoren i det nuvarande pensionssystemet. () föreslår att möjlighet skall öppnas till förbättrad pension genom fortsatt förvärvsarbete också för personer som vid reformens ikraftträdande redan uppnått denna ålder. En möjlighet är enligt SPF att omvandla den särskilda löneskatten till en pensionsavgift som grundar en procentuell uppräkning av återstående pension. föreslår att den föreslagna övergångsregleringen bör kompletteras med en regel som innebär att förslagets regler om retroaktiv be- räkning av pensionsgrundande inkomst för vård av barn skall omfatta även pen- sionsrättigheter som beräknas enligt det nuvarande pensionssystemets regler. Skälen för regeringens förslag: Den av oss i denna proposition föreslagna övergångsregleringen innebär i princip att alla som är pensionärer och alla som blir ålderspensionärer även fortsättningsvis kommer att få pensionerna beräknade enligt de hittillsvarande reglerna. Dessutom medför 20-delsinfasningen att det kommer att beräknas pension enligt det hittillsvarande regelsystemet parallellt med den beräkning som sker enligt reformerade regler. Följden av övergångsregleringens utformning är alltså att det nuvarande och det reformerade systemet under en övergångstid kommer att tillämpas vid sidan av varandra. Det är vår avsikt att de nuvarande reglerna för framtiden huvudsakligen skall behållas intakta. I de föregående avsnitten har förslag redovisats som i en del avseenden innebär förändringar i bl.a. nu gällande regler för den allmänna pensioneringen. Dessa förslag rör bl.a. indexeringen av utgående pensioner och delpensionsförsäkringen. Vidare har i avsnitt 10.4 föreslagits att för de personer som vid ingången av redan är pensionärer skall gälla samma skatteregler som för förvärvsverksamma som en övergångsvis garantipension införs. Dessa förslag till ändringar i nuvarande regelsystem kan i viss mån betraktas som följdändringar av våra förslag i övrigt. De utgör ett led i en strävan att i möjligaste mån undvika att reglerna i det hittillsvarande och i det reformerade systemet avviker från varandra på punkter där koordinationsproblem annars skulle uppkomma . I det följande kommer vi att redovisa förslag till ytterligare följdändringar av detta slag som vi funnit nödvändiga eller lämpliga främst av administrativa och tekniska hänsyn. Inom det reformerade ålderspensionssystemet har individen möjlighet att ta ut inkomstrelaterad pension tidigast . Enligt dagens regler är den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension bestämd till . För personer i övergångsgenerationerna, dvs. födda åren 1935 - 1953, som på grund av 20-delsinfasningen kommer att få delar av sin pension från det nuvarande respek- tive det reformerade systemet skulle denna diskrepans, om den fick kvarstå, ge upphov till mindre tillfredsställande effekter. Åldersgränserna bör i enlighet med arbetsgruppens förslag alltså i detta hänseende överensstämma de båda systemen emellan. Vi föreslår således den förändringen av det nuvarande regelsystemet att den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension bestäms till . ATP-taket inom nuvarande regelsystem uppgår till 7,5 prisbasbelopp. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att detta tak i stället skall räknas upp med PGI-index. Principen med att använda prisbasbelopp är emellertid en avsedd konstruktion för ATP-systemet. Så länge pensionerna betalas ut i enlighet med nuvarande regler för folk- och tilläggspension anser vi därför att nuvarande uppräkningsprincip för ATP-taket skall bibehållas. Fram föreslås därför att ATP-taket skall räknas upp med prisindex. När pensioner enligt det reformerade systemet börjar att betalas ut bör dock ATP-taket inom nuvarande regelsystem räknas upp med PGI-index på samma sätt som vi tidigare föreslagit skall gälla för taket i det reformerade systemet. Vi föreslår således att ATP-taket inom det nuvarande ATP-systemet räknas upp med PGI-index . Därmed kommer taken inom det nuvarande och det reformerade systemet att befinna sig på samma nivå. I avsnitt 5.2 och 5.3 har behandlats frågan om hur egenavgifter till andra socialförsäkringssystem än ålderspensionssystemet skall påverka den pensions- grundande inkomsten inom ålderspensioneringen. Vår slutsats i nämnda avsnitt är att denna fråga bör beredas vidare. Likformighetsskäl och administrativ hänsyn talar för att dessa egenavgifter bör påverka den pensionsgrundande inkomsten på samma sätt i det nuvarande pensionssystemet som i det reformerade systemet. 10.8 Den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem Regeringens bedömning: Den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem bör också i fortsättningen vara . Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har inte föreslagit någon höjning av pensionsåldern i nuvarande pensionssystem. Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens ståndpunkt i denna del har, på ett par undantag när, inte berörts av remissinstanserna. PRO uttrycker tillfredsställelse, medan menar att en höjning av pensionsåldern till utgör en åtgärd för att minska budgetunderskottet och kostnaderna för pensionssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande pensionssystemet har en allmän pensionsålder vid . Regeringen och socialdemokraterna träffade en överenskommelse om ett antal ekonomiskpolitiska åtgärder i syfte att stabilisera den svenska ekonomin. Överenskommelsen innehöll bl.a. att pensionsåldern succes- sivt skulle höjas till . På grundval av denna överenskommelse föreslog regeringen i prop. 1992/93:155 om höjd pensionsålder en successiv höjning av pensionsåldern fr.o.m. . De ändringar som regeringen föreslog var ett led i arbetet med att minska kostnaderna för staten och långsiktigt förbättra stabiliteten i pensionssystemet. Vid behandling av propositionen uttalade socialförsäkringsutskottet i betänkandet 1992/93:SfU15 att det är en principiellt riktig åtgärd att höja pensionsåldern. ansåg emellertid, efter att ha inhämtat yttrande från arbetsmarknadsutskottet, att det inte var fråga om be- sparingar i en sådan storleksordning att de motiverade att påbörja en ändring av pensioneringstidpunkten. Mot bakgrund av bl.a. vad som framkom under beredningen av ärendet i socialförsäkringsutskottet om att en höjning av pensionsåldern på kort sikt kunde förvärra den höga arbetslösheten föreslog utskottet att Pensionsarbetsgruppen skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder. Därmed skulle frågan få en samlad be- dömning i samband med arbetsgruppens överväganden om en flexibel pensionsålder i ett reformerat pensionssystem. Pensionsarbetsgruppen erhöll tilläggsdirektiv (Dir. 1993:108) med uppgift att bereda frågan om en höjd pensionsålder i samband med arbetsgruppens öveväganden om en flexibel pensions- ålder. Pensionsarbetsgruppen har i sitt betänkande redovisat att det i denna fråga funnits olika meningar företrädda inom arbetsgruppen och att olika ledamöter anlagt skilda synsätt i denna del. Enligt det ena synsättet finns det farhågor för att en höjning av den allmänna pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet i rådande arbetsmarknadsläge skulle innebära en ökning av arbetslöshetstalen. Ökade kostnader inom arbetslöshetsförsäkringen skulle i sin tur innebära att den besparing, som skulle åstadkommas genom att pensioner inte behöver betalas ut, skulle utebli. som gått sedan socialförsäkringsutskottet avgav sitt ovan nämnda betänkande har situationen på den svenska arbetsmarknaden inte ändrats nämnvärt utan förblivit besvärlig med för svenska förhållanden höga arbetslöshetstal. De förutsättningar som gällde - när socialförsäkringsutskottet föreslog att Pensionsarbetsgruppen skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder - har således inte förändrats på något avgörande sätt. I en sådan situation talar såväl samhällsekonomiska som sociala skäl för att inte höja pensionsåldern till . Enligt det andra synsättet läggs tonvikten vid att ändringar i reglerna om den allmänna pensionsåldern och en allt högre medellivslängd medfört att antalet pensionärer har ökat. Detta i kombination med bl.a. att förmånsnivåerna inom pensionssystemet successivt höjts har inneburit en ökad ekonomisk belastning för de yrkesverksamma som finansierar pensionssystemet. Denna belastning kommer att bestå också tills det reformerade pensionssystemet får genomslag ett stycke in . Det är därför nödvändigt att söka efter åtgärder som kan minska kostnaderna för det nuvarande pensionssystemet utan att det leder till orimliga konsekvenser för den enskilde. Genom det förslag om höjd pensionsålder som lades fram av regeringen finns en lösning som tillgodoser detta. När det gäller situationen på arbetsmarknaden är den bekymmersam men det finns enligt årets finansplan (prop. 1993/94:100, bilaga 1) goda förutsättningar för att på lite minska arbetslösheten betydligt. I och med att för- bättringar kan skönjas på arbetsmarknaden talar det mesta för att en höjning av pensionsåldern inte kommer att få de negativa följder som befarades i soci- alförsäkringsutskottets betänkande. Det finns således skäl att successivt höja pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Efter att ha redovisat de skilda synsätt som sålunda funnits företrädda inom stannade arbetsgruppen för att inte föreslå någon höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Denna borde alltså enligt arbetsgruppen också fortsättningsvis - fram till dess det reformerade pensionssystemet genomförts fullt ut - vara . Under beredningen av denna proposition har det förekommit diskussioner mellan företrädarna för regeringspartierna och socialdemokraterna om en höjning av pensionsåldern. Partiernas företrädare har i samband därmed förklarat sig överens om att inte ensidigt föreslå någon höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Mot bakgrund härav lägger regeringen inte fram något förslag om en sådan höjning. När det reformerade systemet får genomslag kommer drivkrafterna att stanna kvar längre i arbete för att därmed höja pensionen sannolikt att vara starka nog för att på frivillighetens väg höja den genomsnittliga pensionsåldern. I denna riktning kan också verka förbättrade insatser för rehabilitering m.m. En sådan höjning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern är samhällsekonomiskt önskvärd med tanke på den allt längre genomsnittliga livslängden, även om det reformerade pensionssystemet som sådant inte kostnadsmässigt kommer att påverkas av det individuella valet av pensionsålder. 11 Rätt att kvarstå i arbete efter Regeringens förslag: Arbetstagare skall få lagstadgad rätt att kvarstå i arbete till senast och till . Undantag bör under vissa förutsätt- ningar kunna göras för särskilda yrkesgrupper. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta av remissinstanserna. Det tillstyrks uttryckligen av Arbetsdomstolen, och . Några invändningar har inte heller , som framhåller att förändringen kommer att påverka arbetskraftsutbudet positivt. varken tillstyrker eller avstyrker förslaget men framhåller att den föreslagna ändringen sannolikt kommer att öka antalet sjukbidrags- och förtidspensionfall. Detta innebär för avtalsförsäkringarna inte bara att antalet utbetalningar kommer att öka utan även att inbetalda skall räcka för att betala ersättning . tillstyrker förslaget om undantag görs för de konstnärliga personalgrupperna. Tveksamhet till förslaget redovisas av PRO med hänsyn till de skiftande möjligheter som föreligger för äldre att arbeta. Förslaget avstyrks av , som med eftertryck vänder sig mot Pensionsarbetsgruppens tendens att låta lagstiftaren sätta sig över de avtalsslutande parterna. Enligt SAV är den normala pensionsåldern på en arbetsplats i hög grad en fråga om verksamhetsintresse och därav följande arbetsorganisation och som sådan måste frågan kunna regleras genom avtal. Även avstyrker förslaget. Förbundet accepterar visserligen principen att arbetstagare i normalfallet bör kunna få rätt att kvarstå efter men anser att undantag bör kunna få ske såväl av säkerhetsskäl som av andra skäl som avtalsparterna är ense om. LO avstyrker förslaget och menar att det är fel att med tvingande regler gå in och begränsa de avtalsslutande parternas rätt att teckna kollektivavtal. Även TCO avvisar förslaget och menar att förslaget skapar en ny och helt onödig offentlig reglering av arbets- marknaden. Enligt TCO kan frågan regleras effektivare och smidigare i kollektiv- avtal. Lantbrukarnas Riksföbund avvisar förslaget om en tvingande regel. Enligt förbundet bör dagens dispositiva regler om kvarstående i tjänst behållas av arbetsmarknadsskäl och för att inte minska flexibiliteten för t.ex. småföretagare. Även är kritiskt mot förslaget, som enligt förbundet skulle framtvinga ett ansökningsförfarande från berörda individer för att få avtalsförsäkringarnas ålderspension. Kooperationens förhandlingsorganisation avstyrker förslaget då det i förening med förslaget om den enskilde arbetstagarens rätt att välja partiell ålderpension kan medföra påtagliga olägenheter. Arbetstagaren kan ensidigt ändra förutsättningen för anställningsavtalet, vilket kan leda till direkta verksamhetsstörningar. Arbetsgivaren kan tvingas organisera om sin verksamhet och på mindre arbetsplater kan verkningarna bli mycket långtggående. Organisationen förordar i stället den ordning för partiell pensionering som gäller för delpension, dvs. att arbetsgivaren och arbetstagaren skall vara överens om arbete på deltid. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) innehåller en bestämmelse, enligt vilken en arbetstagare har rätt att stanna kvar i sin anställning till fyllda med bibehållet skydd mot uppsägning utan saklig grund. Enligt LAS inträder avgångsskyldighet således . Bestämmelsen är dock dispositiv. Det står alltså arbetsmarknadens parter fritt att träffa kollektivavtal om avgångskyldighet vid en tidigare eller en senare tidpunkt. Individuella avtal kan också ingås om fortsatt arbete efter den genom kollektivavtal eller lag bestämda tidpunkten för avgångsskyldighetens inträde. Flertalet arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden - den offentliga såväl som den privata - är på grund av bestämmelser i kollektivavtal avgångs- skyldiga , i regel vid . avgångsskyldighet förekommer i princip inte. Däremot finns en del yrkeskategorier som är avgångsskyldiga tidigare än . Bland dessa kan nämnas flygledare, militär personal och brandmän samt innehavare av en del konstnärliga yrken. Principiellt kan argumenteras för att arbetstagare bör ha rätt att stanna kvar i arbete och ha möjlighet att förvärva fortsatta pensionsgrundande inkomster så länge han eller hon vill och orkar. I praktiken är emellertid gränser som anger när arbetstagarens ålder medför avgångsskyldighet nödvändiga också framöver. Var gränserna skall läggas är en avvägningsfråga, som har hanterats av arbetsmarknadens parter. Generellt sett kan sägas att parterna synes ha funnit det lämpligt att låta gränsen för avgångsskyldigheten överensstämma med den allmänna pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Åldersgränsen i LAS för avgångsskyldighet höjdes relativt från till genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 1990/91:25, bilaga 6, bet. 1990/91:AU15, rskr.1990/91:99). Lagändringen hade sin grund i ett förslag från Pensionsberedningen i betänkandet Förtidspension och rörlig pensionsålder (SOU 1989:101). Under sitt arbete diskuterade beredningen en tvingande reglering av rätten att stanna kvar i arbete men fann övervägande skäl tala för en fortsatt dispositiv reglering. Beredningen konstaterade dock att det - för att den föreslagna höjningen av åldersgränsen skulle få genomslag - fordrades att kollektivavtalen ändrades i enlighet härmed samt anförde vidare att om avtalen inte ändrades kunde bl.a. tvingande lagstiftning bli aktuell. Någon anpassning av kollektivavtalen med anledning av den genomförda lagändringen har inte ägt rum. Vi gör, liksom Pensionsberedningen och Pensionsarbetsgruppen, den bedömningen att det är av största vikt att arbetstagare i allmänhet ges möjlighet att stanna kvar i sin anställning längre än till . Detta gäller såväl allmänt sett som i perspektiv av det reformerade pensionssystemet. Avgångsskyldighet för ålderspension bör därför som huvudregel inte inträda förrän vid fyllda . Det måste dock anses rimligt att arbetsmarknadens parter får ett visst anstånd med de behövliga anpassningarna till en höjd åldersgräns för avgångsskyldighet. För att inte momentant göra ett alltför stort ingrepp i arbetsmarknadens funktionssätt bör, den föreslagna förändringen också ske stegvis. Vi anser därför att åldersgränsen för avgångsskyldigheten bör bestämmas till senast och till . Detta bör, i linje med vad bl.a. LO framhållit, i första hand ske genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Om det visar sig att arbetsmarknadens parter inte senast träffat avtal med innebörd att åldersgränsen för avgångsskyldighet, utom i de undantagsfall som anges nedan, skall vara och bör det dock bli fråga om en tvingande lagstiftning med detta innehåll. Kollektivavtal som anger en lägre ålder för avgångsskyldighet än lagen blir då ogiltiga i den delen. Det skall inte heller vara möjligt att, med undantag för vissa yrkeskategorier, träffa nya kollektivavtal som innehåller avgångsskyldighet vid lägre ålder än vad lagen anger. Däremot bör det naturligtvis finnas utrymme att genom kollektivavtal bestämma en högre åldersgräns för avgångsskyldigheten. Det är ofrånkomligt att möjligheter öppnas att under vissa förutsättningar medge undantag från den föreslagna åldersgränsen - fr.o.m - . Det finns yrkesområden inom vilka det inte rimligen kan begäras av arbetsgivaren att den anställde långt upp får fortsätta i sin tidigare sysselsättning. Detta har i regel sin grund i säkerhetshänsyn. Också andra faktorer kan föranleda att en tidigare avgångsskyldighet bör anses vara motiverad. En del exempel på yrkeskategorier som skulle kunna komma i fråga för undantag finns bland dem som genom kollektivavtal är avgångsskyldiga . Vad som bör gälla för arbetstagare verksamma inom ovan nämnda yrkesområden vid införande av en tvingande lagstiftning bör närmare övervägas i den fortsatta beredningen av Pensionsarbetsgruppens betänkande. En lösning är att, med avsteg från den tvingande regeln, göra frågan om avgångsskyldigheten dispositiv för vissa i lagen närmare angivna yrkeskategorier. För dessa grupper skulle således kunna träffas kollektivavtal om avvikelse från lagens huvudregel. Härigenom undviks bl.a. den offentliga reglering som TCO pekat på i sitt resmissvar. Enligt nuvarande dispositiva regler i LAS gäller att arbetstagare fram till har rätt till viss - längre - uppsägningstid och till företrädesrätt när turordning skall bestämmas i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist och till återanställning. På bl.a. socialförsäkringsområdet finns regler som anger att socialförsäkringsersättningar m.m kan utges längst till . Sålunda utges exempelvis arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) och rehabiliteringspenning inte till personer som är . Inte heller kan en person bli anvisad beredskapsarbete. Även såvitt avser t.ex. rätt till sjukpenning, handikappersättning och arbetsskadeersättning föreligger vissa begränsningar som anknyter till en åldersgräns vid . En arbetstagare som uppnått och därmed den s.k. garantipen- sionsåldern i det reformerade ålderspensionssystemet bör inte anses ha sådant behov av ett långtgående anställningsskydd eller t.ex. arbetslöshetsersättning att det kan anses motiverat att höja de här angivna åldersgränserna. 12.1 Anpassning av förtidspensioneringen med anledning av det reformerade ålderspensionssystemet Regeringens bedömning: Den anpassning av förtids- pensioneringen som kommer att föranledas av ändrade regler för ålderspensioneringen bör beredas vidare i anslutning till det fortsatta reformarbetet. Förtidspension bör även fortsättningsvis utges som en inkomstrelaterad förmån samt kompletteras med en grundtrygghet. Förtidspension bör också i fortsättningen kunna nybeviljas fram till . En löpande förtidspension bör kunna avlösas av ålderspension vid fyllda . Pensionsarbetsgruppens bedömning: Överenstämmer med regeringens bedömning. Dessutom har Pensionsarbetsgruppen redovisat riktlinjer för en mer konkret utformning av en inkomstrelaterad förtidspension som ansluter till motsvarande beräkning inom ålderspensioneringen. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna är kritiska till att ar- betsgruppen inte redovisar konkreta förslag rörande förtidspensioneringen. Till denna grupp hör PRO, som menar att Pensionsarbetsgruppen därigenom inte har löst sin uppgift enligt direktiven. PRO utgår från att de återstående delarna av det allmänna pensionssystemet löses. Också LO och TCO ser det som en brist att ställning inte kan tas till ett nytt förtidspensionssystem vid samma tid- punkt som ställningstagandet till ett nytt ålderspensionssystem. Hit hör även Länsrätten i , , , och Samhälle och . Försäkringsöverdomstolen framhåller att en analys av de försäkringsmässiga aspekterna på förslagen kompliceras av den ovisshet som gäller beträffande förtidspensioneringens ställning i ett framtida pensionssystem. De av Pensionsarbetsgruppen angivna riktlinjerna för en anpassning till livsinkomstprincipen av reglerna för beräkning av förtidspension och om in- tjänande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer kommenteras i enbart ett fåtal remissyttranden. Handikappförbundens Samarbetsorgan och anser att Pensionsarbetsgruppens riktlinjer för en mer konkret utformning av en inkomstrelaterad förtidspension ger en allt för låg ersätt- ningsnivå. Sjuk- och arbetsskadeberedningen framhåller att beredningens utredningsarbete, som syftar till en närmare koppling mellan förtidspensionerna och sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, måste bedrivas från delvis andra utgångspunkter än Pensionsarbetsgruppens. Detta innebär att den av arbetsgruppen diskuterade inriktningen kan komma att omprövas i beredningens fortsatta arbete. En del av remissinstanserna menar att något beslut om ändrade regler inom förtidspensioneringen inte bör fattas . Detta gäller bl.a. och , som anser att frågan bör hänskjutas till Sjuk- och arbetsskadeberedningen.