prop · GH03180 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:180 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att ombildas till ett av staten helägt aktiebolag per . Regeringen hemställer om bemyndigande att genomföra bolagiseringen och överföra delar av verksamhet med tillgångar och skulder till det nybildade bolaget vilket inkluderar de pensionsåtaganden som vid bolagiseringstillfället arbetats upp i produktionsdivisionen. Regeringen föreslår vidare att produktionsdivisionen ges möjlighet att fr.o.m. agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och därmed jämförbara objekt. Regeringen redovisar även sina överväganden beträffande personalkonsekvenserna av förslagen. Regeringen föreslår vidare att samtliga aktier i det nya bolaget skall innehas av staten. Bolaget skall således vara fristående från . Utvecklingen av beställarorganisationen är av avgörande betydelse för att skapa goda marknadsförutsättningar så att som en kompetent beställare skall kunna bidra till att uppfylla trafikpolitiska mål och bidra till att utveckla marknaden. skall tillförsäkra att de trafikpolitiska mål som har beslutat om kan uppfyllas även i en situation då produktionsdivisionen bolagiserats. De myndighetsuppgifter som har och den myndighetsutövning som verket utövar påverkas inte av en bolagisering. Regeringen föreslår beträffande att verksamhetsform och ägande för SLAB, och behålls oförändrad. skall redovisa en plan för hur ägandeengagemang i successivt kan minskas. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 5 2 Ärendet och dess beredning .............. 6 2.1 Regeringens principiella inställning till bolagiseringar.................. 6 2.2 Regeringens och beslut om organisation.............. 7 2.3 Kommitténs arbete.................... 8 2.4 Hearingen............................ 8 3 Marknadsförutsättningar.................. 9 4 Förändringar för produktionsdivisionen... 11 4.1 Bakgrund: Nuvarande organisation och pågående förändringsarbete.......... 11 4.2 Förslag till ny organisation ........ 14 4.2.1Övergripande struktur........... 14 4.2.2Förändringar av verksamhetsområ- det............................. 18 4.2.3Personalkonsekvenser............ 20 4.2.4Ekonomiska förutsättningar...... 21 4.2.5Huvudmannaskap och privatisering m.m............................ 23 5 myndighetsuppgifter........... 25 5.1 De trafikpolitiska målen............. 25 5.2 Myndighetsuppgifter och myndighet- sutövning........................... 27 5.3 Avgränsning mellan olika verksamheter 29 5.4 Teknikutveckling .................... 30 6 Beställarfunktionen...................... 31 6.1 Bakgrund: Beskrivning av nuvarande beställarfunktion och upphandlings- former .............................. 31 6.2 Utveckling av beställarfunktionen.... 33 7 ................... 35 7.1 Bakgrund: Den nuvarande verksamheten. 35 7.2 Regeringens överväganden för bolagen. 8 Tidsplan................................. 44 9 Bolagisering av industridivi- sion.................................... 45 Bilaga Sammanfattning av betänkandet På väg (SOU 1994:15) av Kommittén om bolagi- sering av produktionsdivi- sion m.m............................. 46 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 49 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner att ombildas till ett av staten helägt aktiebolag , 2. bemyndigar regeringen - att genomföra en bolagisering av och överföra delar av verksamhet med tillgångar och skulder till det nybildade bolaget varvid överföringen skall innefatta de pensionsåtaganden som vid bolagiseringstillfället har upparbetats i produktionsdivisionen, - att ge produktionsdivisionen möjlighet att fr.o.m. agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar, - att godkänna de ändringar i bolagsordningarna för bolag som är nödvändiga till följd av regeringens förslag samt - att bemyndiga regeringen att avyttra aktier i . 2 Ärendet och dess beredning 2.1 Regeringens principiella inställning till bolagiseringar Både den tidigare och den nuvarande regeringen har i olika sammanhang uttalat en principiell inställning till i vilken verksamhetsform konkurrensutsatt affärsverksamhet bör utföras. budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2) aviserade den dåvarande regeringen en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna. I propositionen säger regeringen att ren konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform utan att bolagsformen bör övervägas för denna typ av verksamhet. Vid sådana överväganden bör alltid prövas om verksamheten skall bedrivas i statlig regi. Vidare säger regeringen att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under myndigheter. () genomförde den av regeringen aviserade översynen av konkurrensutsatt affärsverksamhet inom förvaltningsmyndigheter. Översynen har inkluderat . I uppdraget ingick att, med utgångspunkt från en kartläggning av denna typ av verksamheter, föreslå vilka principer som skall gälla för att bedöma när en affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform. RRV anser sammanfattningsvis i sin översyn att man inte ser några kommersiella hinder för en bolagisering av produktionsdivisionen och att divisionen uppfyller de av RRV uppställda förutsättningarna för en bolagisering. RRV konstaterar dock att en förändring av produktionsdivisionens verksamhetsform kräver vissa övergångslösningar. I sin proposition om inriktningen av den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38) har den nuvarande regeringen redovisat sin strategi för statens förmögenhetsförvaltning. Utgångspunkten för denna strategi är att kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs i statlig regi skall avyttras och att förvaltningen av den statliga förmögenheten skall effektiviseras. En viktig del av strategin är att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har kommersiella förutsättningar. Verksamheter som bedrivs på konkurrensutsatta och i övrigt väl fungerande marknader bör inte ägas av staten utan säljas till privata ägare. Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande som nämns i propositionen är olika typer av brister hos marknaden. I dessa fall bör, om möjligt, förändringar av regelverk och strukturella åtgärder vidtas. Genom dessa åtgärder kan förutsättningar skapas för att även överlåta sådana verksamheter till privata ägare. Statens ägande bör således begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi. Vidare har både och uttalat att konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform. Ett viktigt skäl för denna bedömning är att stora krav bör ställas på att bl.a. kostnads- och intäktsredovisning för en affärsverksamhet hålls åtskild från en myndighets övriga verksamhet för att motverka riskerna för korssubventionering. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () om bolagisering av SJ, och Posten (Ds 1991:77) förs ett teoretiskt resonemang om verksamhetsformens, finansieringens och ägarskapets betydelse för kostnadseffektiviteten. En slutsats är att konkursrisken, risk för övertagande och ägarnas vinstintresse skapar incitament för kostnadseffektivitet i ett privat bolag. Dessa incitament saknas självfallet i ett sådant verk som men verksamheten kan kostnadseffektiviseras genom att den utsätts för konkurrens. Kommunikationsministern anförde budgetproposition att han instämmer i att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under myndigheter och att i det fall ett bolag bildas av produktionsdivisionen bör detta vara fristående från . I ett första skede bör staten äga bolaget. När bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad bör en privatisering övervägas. 2.2 Regeringens och beslut om organisation beslutade om en förändring av organisation (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326). delades in i en beställardel - väg- och trafikdivisionen - samt en produktionsdel - produktionsdivisionen. I samband med denna organisationsförändring gjordes även en ändring av regionala förvaltning. Den nya organisationen infördes . Vidare beslutade (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU15, rskr. 1991/92:248) att inrätta en särskild enhet - bolagsenheten - för den kommersiella verksamhet som är skild från myndig- hetsuppgifterna. Enhetens uppgift är att förvalta aktier i verkets dotterbolag och bedriva nödvändig affärsutveckling. beslutade (prop. 1992/93:2, bet. 1992/93:TU4, rskr. 1992/93:58) att dåvarande skulle avvecklas och att verkets uppgifter skulle övertas av . Denna organisationsförändring har genomförts fullt ut och har ett övergripande ansvar för väghållningsuppgifterna och för det samlade trafiksäkerhetsarbetet. har ett sektorsansvar för ett miljöanpassat vägtransportsystem. Dessutom har ansvar för frågor som rör kollektivtrafik på väg avseende bl.a. handikappanpassning, yrkestrafik, internationella transporter samt föreskrifter för handikappanpassning av vägfordon. har omfattande satsningar gjorts på infrastrukturområdet vilket präglat verksamhet. har ökade krav ställts på verksamhet. budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) redovisas regeringens samlade strategi vad gäller framtida verksamhet. Strategin innebär att verkets produktionsverksamhet helt skall marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens. har efter förslag från regeringen beslutat att beställarfunktionen skall upphandla av nyinvesteringar i konkurrens . skall samtliga av verkets nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och underhållsarbeten skall uppgå till . Strategin innebär även att man skall gå vidare med åtskiljandet av beställare och utförare genom att bolagisera den nuvarande produktionsdivisionen. I propositionen sägs att bolagiseringstidpunkten skall inriktas mot . Bolaget skall i ett första skede ägas av staten. När bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad bör en privatisering övervägas. förvaltar statens aktier i (SweRoad), (Väginvest) samt Svensk-Danska broförbindelsen (). Dessa bolag har i sin tur en ägarfunktion för ett antal bolag. budgetproposition anfördes att i samband med en översyn av produktionsverksamhet även ägarfunktionen för borde ses över. Med anledning av de överväganden som gjordes budgetproposition och som godkändes av bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av produktionsverksamhet. I kommitténs uppgifter ingick även att redovisa överväganden och förslag om vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m. Med anledning härav tillsattes en kommitté med representanter för Kommunikations- och Finansdepartementen samt . Kommittén överlämnade ett betänkande till chefen för , På väg (SOU 1994:15). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 till propositionen. hölls i en hearing om betänkandet På väg där representanter från myndigheter och organisationer som berörs av förslagen i kommitténs betänkande var inbjudna. Vid hearingen fick de närvarande möjlighet att lämna synpunkter på betänkandet. Minnesanteckningar från hearingen finns tillgängliga på (dnr K94/282/3). -Det är i princip möjligt att på den befintliga marknaden köpa samtliga de tjänster som behöver inom projekteringsområdet och inom nybyggnadsverksamheten. -På marknaden för drift och underhåll finns det inte någon möjlighet för att handla upp tjänster i tillräcklig omfattning i effektivt verkande konkurrens. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: anser att det oligopol och i vissa fall monopol som råder på marknader bör brytas och antalet konkurrenskraftiga aktörer bör öka. Inom vissa delar av driftverksamheten saknas det aktörer utanför med tillräcklig kompetens och erfarenhet. Även , i och anser att det finns brister på marknaden för drift och underhåll. anser att betänkandet har brister i analysen av marknads- och konkurrensfrågorna. Byggentreprenörerna anför att slutsatserna i betänkandet är riktiga och att det kommer att finnas tillräckligt många aktörer på marknaden för att skapa konkurrens även inom drift och underhåll. Skälen för regeringens bedömning: marknad kan i huvudsak delas in i tre områden, vägprojektering, nyproduktion samt drift och underhåll. Inom projekteringsområdet verkar främst tekniska konsulter. Allmänt sett fungerar denna marknad, som präglas av en hård konkurrens, bra. Den låga nivån på väginvesteringar innebar att marknaden för vägprojektering reducerades kraftigt men med den höjda investeringsnivån har andelen uppdrag till marknaden ökat vilket inneburit att den vägspecifika kompetensen åter börjat byggas upp inom branschen. Marknaden präglas av en stark flexibilitet och det torde därför inte vara några problem för denna marknad att ställa om sig till nya förutsättningar. Kommittén gör bedömningen att konsultmarknaden för projekteringstjänster fungerar bra och att det inte finns någon anledning att väga in möjligheten att påverka branschstrukturen i de överväganden som görs om framtida struktur. Marknaden kommer dock att ställas inför höjda kompetens- och kvalitetskrav i takt med ökade konflikter mellan olika intressen i vägprojekteringen. Regeringen delar denna bedömning. Det är i princip möjligt att på mark- naden köpa samtliga de tjänster som behöver inom projekteringsområdet även om kvalitet och kompetens är en knapp resurs. Marknaden för byggande av nya vägar och broar har varit ganska begränsad. har dock statens satsningar inom infrastrukturområdet lett till en betydligt mer omfattande marknad. Branschstrukturen inom nyproduktions- och anläggningsområdet kännetecknas av ett litet antal mycket stora företag och ett stort antal små företag. De medelstora företagen är få till antalet. Många medelstora företag har gått samman och återfinns nu som delar av de stora företagen. Detta är delvis en följd av en helt normal strukturomvandling men är också till viss del styrt av de entreprenadformer som de stora offentliga beställarna tillämpar eftersom det finns mycket omfattande stordriftsfördelar inom anläggningsbranschen. har som dominerande väghållare i landet möjlighet att påverka branschstrukturen genom sitt val av entreprenadformer. bör tillvarata denna möjlighet med beaktande av de krav som upphandlingslagen ställer i fråga om affärsmässighet och objektivitet. Även när det gäller nybyggande bedömer regeringen att det i princip är möjligt att handla upp den produktion som behöver på den befintliga marknaden. När det gäller drift och underhåll är förhållandena något annorlunda. Eftersom och till viss del kommunerna i allt väsentligt genomfört drift- och underhållsarbeten i egen regi saknas det i stort sett kompetenta aktörer på denna del av marknaden. Intensiva förberedelser pågår dock av de privata entreprenörerna för att komma in på denna marknad. Drift- och underhållsmarknaden är till sin karaktär skild från den för nybyggande. Marknaden är geografiskt uppdelad och utförandet av drift- och underhållsarbeten kräver lokalkännedom. Entreprenader för drift och underhåll måste upphandlas i taget för att skapa viss kontinuitet och rimliga ekonomiska villkor vilket ger förutsättningar för mindre och medelstora företag att vara med och slåss om jobben. I upphandlingsprocessen för drift och underhåll måste den kommersiella aspekten alltid vägas mot kraven på kvalitet och kontinuitet så att målen för trafiksäkerhet, framkomlighet och miljö kan uppnås. Trafikanten skall inte behöva överraskas av skillnader i standard på väg och väglag till följd av att olika entreprenörer sköter olika delar av det vägnät som trafikanten färdas på. Entreprenörerna bör därför i största möjliga utsträckning ha en dialog med den slutlige konsumenten av vägtjänster som ett led i arbetet med att höja kvalitets- och servicegraden i produktionen av väghållningstjänster. En viss marknadspotential för drift- och underhållsarbeten finns inom den kommunala sektorn även om denna marknad är relativt begränsad för utomstående aktörer. När nu börjar upphandla drift- och underhållsarbeten i konkurrens kommer detta i ett slag att skapa en betydligt större marknad inom drift och underhåll. Följden av detta blir att ett antal företag kommer att bygga upp kompetens, erfarenhet och kapacitet på denna marknad, något som även kommer att göra dessa företag konkurrenskraftiga inom den kommunala sektorn.Vägverket kommer genom sitt agerande som beställare på drift- och underhållsmarknaden att i hög grad ha möjlighet att påverka den framtida branschstrukturen vilket bl.a. kan förväntas öppna upp den kommunala marknaden för konkurrens. Även här bör denna möjlighet att som beställare påverka marknaden utnyttjas så långt det går med beaktande av kraven på kvalitet i väghållningen och kraven på affärsmäs- sighet och objektivitet enligt upphandlingslagen. Regeringens bedömning är att det inte finns någon möjlighet för att i tillräcklig omfattning handla upp tjänster för drift och underhåll under former som utgår från en effektivt verkande konkurrens. Detta beror delvis på att det av förklarliga skäl inte finns tillräckligt många leverantörer som har den specialkompetens som utförande av drift- och underhållstjänster kräver. Begränsningen i möjligheten att handla upp dessa tjänster beror också på den bristande erfarenhet som finns hos beställaren. Det pågår ett intensivt, och mycket lovande, arbete inom med att utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för drift- och underhållsverksamhet vilket är en förutsättning för att få till stånd en fungerande marknad. 4 Förändringar för produktionsdivisionen 4.1 Bakgrund: Nuvarande organisation och pågående förändringsarbete I kommitténs betänkande redovisas bl.a. följande om produktionsdivisionens nuvarande organisation och pågående förändringsarbete. består av en beställardel - väg- och trafikdivisionen - och en produktionsdel - produktionsdivisionen. Väg- och trafikdivisionen agerar som beställare av tjänster från produktionsdivisionen. Den nuvarande produktionsdivisionen är regionalt indelad i fem produktionsområden. Dessa är i sin tur indelade i distrikt för drift- och underhållsverksamheten och i byggnadsområden för nyproduktionsverksamheten. Produktionsdivisionens organisation är på produktionsområdes- och distriktsnivån uppbyggd utifrån ett uttalat affärsansvar inom geografiskt avgränsade områden. Varje produktionsområde skall kunna tillhandahålla ett fullständigt sortiment av de produkter och tjänster som en väghållare behöver. Marknadsansvaret ligger på lokal nivå. Den regionala organisationen är ett uttryck för det synsätt man inom har på marknaden. Den grundläggande idén är att knyta ihop projektering och nyproduktion med drift och underhåll och därigenom ta tillvara de synergieffekter som finns mellan de olika verksamheterna. Den regionala organisationsformen är också en följd av att anläggningsmarknaden, och då i synnerhet drift- och underhållssidan, är regional eller lokal till sin karaktär. Förhållandena varierar i olika delar av landet och det krävs därför regional och lokal förankring i produktionsverksamheten. uppgick produktionsdivisionens omsättning till ca . Av denna omsättning utgör () arbeten som utförts åt andra kunder än väg- och trafikdivision. Produktionsdivisionens produktionsverksamhet kan delas in i följande produktområden: Andel av total omsättning - Projektering - Nyproduktion - Drift och underhåll inkl. beläggning46,- Färjedrift Drift och underhåll samt nyproduktionsverksamheten svarar för en omsättning om vardera. Det totala antalet anställda inom produktionsdivisionen uppgick till ca 5 400 personer. De kan fördelas enligt följande. Projektering 380 Nyproduktion 680 Drift och underhåll 3 200 Beläggning 165 Färjor 400 Maskin och förråd 505 Divisionskontoret 70 Mot bakgrund av de mål som statsmakterna lagt fast för samt de krav på förändringar av den ekonomiska redovisningen som RRV påtalat behovet av har genomfört en rad förändringar inom produktionsdivisionen . har lagt om principerna för aktivering, värdering och avskrivning av tillgångar för att så långt möjligt motsvara de privata entreprenörernas. Separat balans- och resultaträkning har upprättats för divisionen. Både det finansiella och det reala kapitalet har ålagts en internränta. Den upplupna pensionsskulden har beräknats. Tanken med dessa åtgärder är att förändra divisionen och dess syn på sig själv från en enhet inom som förbrukade pengar till en mer självständig enhet som genom sitt eget aktiva agerande tjänar pengar. Vidare har en omfattande kapitalrationalisering genomförts inom divisionen. uppgår det sammanlagda värdet av nedskrivningar och minskning av lager och förråd till vilket kan jämföras med den totala balansomslutningen på ca . Ett stort antal av de 250 vägstationer som divisionen tog över har ställts tomma i avvaktan på försäljning. Det nu bedömda behovet av vägstationer uppgår till mellan 90 och 100 stycken. Vidare har maskinparken reducerats med drygt 100 enheter och uppgick till ca 2 600 större fordon och maskiner. Ytterligare reduktioner skall genomföras. har antalet anställda inom produktionsdivisionen minskat med ca 1 000 personer. Denna personalminskning har till största delen skett genom naturlig avgång men också till följd av ett antal aktiva åtgärder från sida. Personalminskningen har kunnat ske trots ökade volymer i produk- tionsverksamheten vilket verket anser tyder på en ökad produktivitet. bedömer att det är möjligt att genomföra ytterligare produktivitetsökningar. Inom ramen för det pågående effektiviseringsarbetet sker också en resursanpassning för att öka flexibiliteten i organisationen. Arbetet syftar till att öka andelen underentreprenader främst inom drift- och underhållsverksamheten. Detta innebär att divisionen ytterligare förstärker sin kompetens att styra och samordna resurser och aktiviteter till de sammanhållna tjänster som efterfrågas av beställaren. För att stärka möjligheterna till en effektivare ekonomisk styrning och hantering har divisionen bl.a. anskaffat nya ekonomisystem togs i drift . 4.2 Förslag till ny organisation -ombildas till ett av staten helägt aktiebolag per . -Regeringen bemyndigas att genomföra en bolagisering och överföra delar av verksamhet med tillgångar och skulder till det nybildade bolaget. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Hearingen: anser att kommitténs förslag bör genomföras under vissa förutsättningar. Bl.a. bör syftet med bolagiseringen uttalas tydligare. Det bör klart framgå att den leder till en effektivare produktion av väghållnings- tjänster. Noggranna förberedelser måste göras i produktionsdivisionen och i beställarfunktionen bl.a. så att de trafikpolitiska målen inte äventyras. Statsmakterna bör därför delegera genomförandet av bolagiseringen till ledning. i anser att det är viktigt att belysa glesbygdsperspektivet i en bolagiseringsprocess. påpekar vikten av att unika kompetens inom drift och underhåll bibehålls och att bolagiseringen sker i en sådan takt att det nya bolaget blir konkurrenskraftigt. bör självt få bestämma bolagiseringstidpunkt. RRV anser att det är viktigt att man noga överväger processen och att man sätter upp en tidpunkt för en eventuell bolagisering. stöder vad som anförts om bolagiseringen med reservation för marknadsförutsättningarna inom drift och underhåll. i anser att en resursstyrka på drift- och underhållssidan bör behållas inom . Skälen till regeringens förslag: - Tidpunkt och form för bolagisering beslutade (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. 1992/93:TU24, rskr. 1992/93:272) att produktionsverksamhet efter hand helt skall marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens samt att verksamheten skall bolagiseras.