prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Nuvarande regler för ekonomiskt bistånd ger inte sådana förutsättningar utan innebär i stället en styrning mot ett förläggningsboende som ofta är dyrare. Regeringen föreslår därför att en asylsökande alltid bör ha rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om han vistas på en förläggning eller har ordnat bostad på egen hand. Lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. bör utformas så att rätten till bistånd inte görs beroende av var sökanden bor. Några remissinstanser har fört fram farhågor om att eget boende för asylsökande i större utsträckning skulle göra det svårare för myndigheterna att hålla reda på var de asylsökande finns och därmed kunna leda till längre handläggningstider. Detta går att motverka. Det förslag som regeringen nu lägger fram innebär att dagersättning skall kunna reduceras för den som genom att hålla sig undan försvårar utredning i asylärendet. Det innebär vidare att alla asylsökande skall registreras vid en förläggning och att , och inte som kommunerna, skall svara för bistånd åt asylsökande som har eget boende utanför en förläggning. En asylsökande får därmed ett starkt intresse av att själv hålla kontakt med och att underrätta verket om eventuella adressändringar. En förutsättning för att skall kunna betala ut bistånd är ju att verket har en aktuell adress till sökanden. Regeringen bedömer därför att den föreslagna ordningen, som innebär att asylsökande i större utsträckning kommer att bo utanför förläggningssystemet, inte kommer att medföra att det blir svårare för myndigheterna att hålla kontakt med dem. Regeringen föreslår också att skall ha en skyldighet att erbjuda alla asylsökande plats på en förläggning. Skulle det visa sig att eget boende för en asylsökande inte fungerar skall således ha en skyldighet att erbjuda sökanden en plats inom förläggningssystemet. Det finns därför ingen grund för de farhågor som förts fram om ett ökat kommunalt ansvar för mottagandet av asylsökande. Frågan om beslut om och utbetalning av dagersättning m.m. till asylsökande i eget boende behandlas i avsnitt 4.8.4. För att stimulera till eget boende bör den som upplåter bostad till asyl- sökande få viss kompensation. En asylsökande som ordnat eget boende bör därför ha möjlighet att få viss hyresersättning som dock inte är avsedd att täcka den faktiska kostnaden. Ersättningen bör av främst administrativa skäl betalas direkt till den asylsökande och inte till bostadsupplåtaren. Det är inte troligt att särskilt många asylsökande skaffar en egen lägenhet. Regelmässigt torde det bli fråga om inneboende hos släkt eller vänner. Utredningen har föreslagit att ersättningen utgår med två belopp, ett för ensamhushåll, förslagsvis , och ett belopp för medlemmar i en familj, sammanlagt. Någon annan form av hyresersättning bör enligt utredningen inte utgå. Regeringen anser att den föreslagna nivån är rimlig och väl avvägd. Kostnaden blir lägre än genomsnittet vid förläggningsboende. Förläggningsboende innebär att i genomsnitt minst två vuxna personer skall bo i ett rum, vardagsrummet inräknat. Det är inte ovanligt att man bor fler än två personer i varje rum. Ett eget boende kan komma att visa stora variationer, vissa asylsökande torde få en bättre bostadsstandard och andra en lägre, jämfört med att bo på förläggning. Närmare föreskrifter om bostadsersättning bör läggas fast av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Asylsökande som bor på en förläggning har tillgång till ett omfattande socialt stöd och särskild kompetens finns för arbete med den problematik som själva asylsituationen medför. Förläggningar lägger också ned resurser på att erbjuda barn och ungdomar såväl som vuxna en meningsfull fritid genom olika slags aktiviteter. På förläggningarna anordnas organiserad barnverksamhet som närmast kan liknas vid öppen förskola. De asylsökande som väljer att bo utanför förläggningssystemet kommer inte regelmässigt att kunna erbjudas motsvarande stöd och fritidsaktiviteter. Om det finns en förläggning i närheten, bör de emellertid vid behov kunna vända sig dit för att få stöd. Vissa hjälpinsatser kan den asylsökande också ha rätt att få av vistelsekommunen med stöd av socialtjänstlagen. Det gäller dock inte sådant bistånd som den asylsökande har rätt till enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Som närmare motiveras och kommenteras i avsnitt 4.8 och i specialmotiveringen bör det i den nya lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgå att den som omfattas av denna lag inte har rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen. Ett exempel på när vistelsekommunen har skyldigheter enligt socialtjänslagen gäller skydd för asylsökande barn- och ungdomar. Det gäller oavsett om man bor på förläggning eller har eget boende. Det innebär att de har samma skydd mot t.ex. vanvård som barn som är bosatta här i landet och att den kommun de vistas i har det yttersta ansvaret. För minderåriga barn utan vårdnadshavare skall en god man förordnas. Regeringen bedömer att de asylsökande barnen även skall ha detta skydd och dessa rättigheter. Även om kommer att ha ansvaret för mottagandet av asylsökande och deras behov av bistånd kan mottagandet således medföra vissa arbetsuppgifter för den kommun där asylsökande bor på egen hand. Detta kan särskilt bli fallet för kommuner som är invandrartäta. Det är sannolikt att ett antal asylsökande önskar bo hos släktingar och landsmän. Med hänsyn till statens principiella kostnadsansvar för asylsökande och det förhållande att dessa personer inte ingår som underlag vid beräkning av skatteutjämningsbidrag, bedömer regeringen att staten i någon form bör ersätta de merkostnader kommunerna kan få för asylsökande i eget boende. Det gäller åtminstone kostnader som inte är marginella. Ersättning bör så långt möjligt lämnas i schabloniserad form. Regeringen återkommer till frågan om statlig ersättning till kommunerna i avsnitt 4.13. 4.7 Arbete och sysselsättning 4.7.1 Arbete på den öppna arbetsmarknaden Regeringens bedömning: Även i fortsättningen bör en asylsökande ha rätt att arbeta på den öppna arbetsmarknaden om det kan antas att beslut i tillståndsärendet kommer att dröja mer än . Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser att rätten till arbete bör inträda efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjorts. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Det gäller bl.a. , , de fackliga centralorganisationerna samt frivilligorganisationerna. Några, bl.a. och , anser att nuvarande regler bör behållas tills vidare. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts är det tyvärr ofrånkomligt, trots de stora ansträngningar som gjorts för att nedbringa väntetiderna, att en asylsökande tvingas vänta medan hans ärende utreds och beslut fattas. Det bör som tidgare nämnts vara en skyldighet för varje asylsökande att - i likhet med vad som gäller för alla andra i vårt samhälle - i mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning. En lång passiv väntan orsakar stora och onödiga kostnader för samhället. Sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande bör av dessa skäl ha möjlighet att genom arbete försörja sig och sin familj i de fall väntan på beslut blir lång. Asylsökande hade tidigare inte någon rätt att arbeta. Mot bakgrund av vad som anförts beslöt regeringen att med verkan från ändra utlänningsförordningen (1989:547) på så sätt att asylsökande undantogs från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall bedömde att dess beslut i ärendet skulle komma att dröja mer än från ansökan. Undantaget från skyldigheten att ha arbetstillstånd begränsades således till de fall där väntetiden kunde bedömas komma att bli lång. Regeringen gjorde den bedömningen att en generell rätt för alla asylsökande att börja arbeta sedan asylansökan gjorts skulle kunna leda till en inte obetydlig ökning av antalet asylsökande. Det skulle för en del personer utan egentliga asylskäl kunna framstå som ett lockande alternativ att anmäla sig som asylsökande i och därmed få rätt att arbeta här . En ökning av antalet asylsökande utan asylskäl skulle kunna bidra till att urholka asylrätten. Genom att begränsa rätten till arbete till de fall där väntetiden kunde bedömas komma att bli lång kunde man också undvika att rätt till arbete gavs till den som riskerade att avvisas med omedelbar verkställighet därför att det var uppenbart att det inte fanns grund för asyl. De nuvarande reglerna för asylsökandes rätt att arbeta har således varit i kraft endast under . Reformen har haft endast begränsad praktisk betydelse eftersom läget på arbetsmarknaden inneburit att det varit omöjligt för de flesta asylsökande att få något arbete på den öppna arbets- marknaden. som reglerna varit gällande har inte något framkommit som föranleder en annan bedömning än av de skäl som talar emot att asylsökande ges en generell rätt till arbete. Någon ändring av gällande regelsystem bör därför inte genomföras . 4.7.2 Annan sysselsättning för asylsökande m.fl. Regeringens förslag: Asylsökande som vistas på förläggning skall delta i det gemensamma arbetet där. Asylsökande skall vidare delta i den svenskundervisning som de får tillgång till och i annan organiserad verksamhet som erbjuds. De förslag som lagts fram av Utredningen om arbete för asylsökande samt Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak instämt i utredningarnas förslag. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i föregående avsnitt har det för de flesta asylsökande varit omöjligt att finna ett arbete på den öppna arbetsmarknaden som denna möjlighet stått öppen. Man måste räkna med att de flesta asylsökande även i ett bättre arbetsmarknadsläge kommer att ha svårt att finna ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Finns annan arbetskraft att tillgå är det inte sannolikt att arbetsgivare i någon större utsträckning vill anställa asylsökande som i de flesta fall saknar kunskaper i svenska och om vilka det råder ovisshet om hur länge de kommer att kunna stanna - såvida det inte är fråga om mycket tillfälliga arbeten som kan utföras utan någon längre introduktion. Som också framhållits i föregående avsnitt är det av yttersta vikt att en asylsökande inte passiviseras under en lång väntetid i sysslolöshet. Det är därför av stor betydelse att de asylsökande, som inte kan finna ett arbete på den öppna arbetsmarknaden, har möjlighet till någon annan form av meningsfull sysselsättning . har arbetat efter mycket ambitiösa riktlinjer för att bereda asylsökande meningsfull sysselsättning. Enligt riktlinjerna skall verksamheten vid förläggningarna inriktas på - att den enskilde asylsökanden tar ansvar för sin dagliga livsföring, - att ge asylsökande en aktiv roll i den dagliga skötseln av förläggningen, samt - att erbjuda aktiviteter som så långt som möjligt är till nytta för asyl- sökande oavsett utgången i asylärendet. Regeringen anser det vara självklart att de som vistas på förläggning skall delta i arbetet på förläggningen, exempelvis när det gäller städning och smärre reparationer. Asylsökande skall vara skyldiga att delta i den svenskundervisning som de erbjuds. Hänsyn måste dock givetvis tas till vars och ens förutsättningar. Kunskaper i svenska underlättar livet och gör att integrationen i det svenska samhället går snabbare för den som får stanna. Även andra studier än i svenska kan tänkas och kunskaper bland de asylsökande själva bör då tas tillvara så att en asylsökande kan fungera som studie- eller cirkelledare för andra som väntar. Ideella organisationerna bör också kunna spela en viktig roll när det gäller att ordna studiecirklar för asylsökande. Studierna bör med fördel kunna inriktas på att ge kunskaper och färdigheter som är till nytta för sökanden även om han måste återvända. Regeringen finner det således angeläget att vidareutvecklar sitt program för organiserad verksamhet för asylsökande och att detta inte begränsas till att gälla asylsökande på förläggning. Det är dock ofrånkomligt att det i praktiken torde finnas begränsade möjligheter att ordna sysselsättning i samma omfattning för dem som inte bor på förläggning. Den organiserade verksamheten för asylsökande kommer att ha följande former - deltagande i svenskundervisning och orientering om det svenska samhället, studiecirklar o.dyl. - deltagande i det gemensamma arbetet på förläggningen - deltagande i verksamhet utanför förläggningen. Den sysselsättning som kan komma i fråga vid förläggningsboende är i första hand sådan som erbjuds inom förläggningsområdet. Hit hör framför allt städning och renhållning av gemensamma lokaler och ytor utomhus, reparation och underhåll av förläggningens inventarier och utrustning, upprustning av lägenheter i samband med flyttning, information av myndigheter och andra i när samhället och medverkan i mottagandet av nyanlända asylsökande. Hit kan också räknas arbete i second hand shop och i kaférörelse liksom arbete inom av förläggningen anordnad barn- och fritidsverksamhet och som studieledare. Asylsökande med lämplig bakgrund bör också kunna medverka i skolundervisning för barn inom eller utanför förläggningen. Självfallet innefattas i den organiserade verksamheten inte vad som kan sägas tillhöra den privata sfären, exempelvis skötsel av egen lägenhet, egen matlagning och tillsyn av egna barn. Vissa sysselsättningar som är lämpade för asylsökande kan vara sådana att det skulle kunna ifrågasättas om inte den som deltar är att anse som arbetstagare. Regeringen återkommer till den frågan i följande avsnitt. Målsättningen bör vara att alla skall arbeta eller delta i någon form av organiserad verksamhet som motsvarar normal arbetstid, dvs. Särskilt vid nyöppnade förläggningar och för dem som inte bor på förläggning torde det dock åtminstone i början vara svårt att nå detta mål. Det hindrar inte att målsättningen ändå bör läggas fast. Samma målsättning bör gälla beträffande den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som inte har ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Särskilt angeläget är att en meningsfull sysselsättning kan beredas ungdomar mellan . De kan endast i mycket begränsad utsträckning beredas plats i gymnasieskola. Det är därför angeläget att de kan beredas motsvarande utbildning i annan form. Det är särskilt viktigt att denna grupp kommer in i regelbundna vanor, och att deras studievanor och utbildningsgång inte helt bryts i de fall den ännu inte är avslutad i hemlandet. Risken är annars stor att de får svårigheter när det blir dags för dem att söka sig ut på arbetsmarknaden. Regeringen återkommer i avsnitt 4.10.3 till möjligheterna att organisera viss skolverksamhet för denna åldersgrupp asylsökande ungdomar. 4.7.3 Delar av den arbetsrättsliga lagstiftningen skall inte gälla Regeringens förslag: För att så många asylsökande som möjligt skall beredas meningsfull sysselsättning skall de ges möjlighet att i viss utsträckning arbeta utan att anses som arbetstagare i arbetsrättsligt hänseende. Förslaget från Utredningen om arbete för asylsökande överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: Praktiskt taget alla remissinstanser tillstyrker förslaget. LO avvisar det dock och anser från principiella utgångspunkter att det inte är rimligt att undanta alla grupper som har särskilda problem på den svenska arbetsmarknaden från den arbetsrättsliga lagstiftningen och arbets- tagarbegreppet. Skälen för regeringens förslag: Behovet av lagstiftning Den målsättning som bör gälla är som nämnts att asylsökande som väntar på beslut om uppehållstillstånd skall arbeta eller delta i någon form av organiserad verksamhet under normal arbetstid, dvs. Det är inte möjligt att nå detta mål om de flesta asylsökande endast kan sysselsättas med svenskstudier och deltagande i det gemensamma arbetet på förläggningen. Vad som sägs i fortsättningen om asylsökande gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen (se avsnitt 6.1). Vid några av förläggningar har en försöksverksamhet förekommit där asylsökande erbjudits delta i verksamheter inom exempelvis landskapsvård och kulturminnesvård. Det har också förekommit att asylsökande beretts praktikplatser utanför förläggningarna som inte konkurrerat med liknande platser på den reguljära arbetsmarknaden. Någon direkt ekonomisk ersättning har inte utgått till de asylsökande som deltagit i denna typ av verksamhet. Det har dock förekommit att man sökt motivera asylsökande att delta i verksamhet av nu nämnt slag genom att erbjuda dem förtur till studieplatser och attraktiva fritidsbetonade aktiviteter samt genom att de fått busskort och liknande. För att kunna erbjuda asylsökande sysselsättning enligt den målsättning som angivits är det nödvändigt att de kan erbjudas sysselsättning även utanför förläggningarna. Sådan verksamhet måste utföras på andra villkor än som gäller på den öppna arbetsmarknaden. De asylsökande torde i de flesta fall inte kunna konkurrera med annan arbetskraft bl.a. därför att de saknar kunskaper i svenska och att det är osäkert hur länge de kommer att vistas på den aktuella orten. De måste dessutom vara tillgängliga under normal arbetstid så länge asylutredningen kräver det. För att underlätta möjligheterna att sysselsätta dem måste en lösning sökas som innebär att de asylsökande inte betraktas som arbetstagare i arbetsrättslig mening. Begreppet arbetstagare finns inte definierat i någon av de centrala lagarna inom arbetsrätten. Det är nödvändigt att gå till rättstillämpningen för att bestämma innebörden av begreppet. Omständigheter som talar för att ett anställningsförhållande föreligger - även om något formellt anställningsavtal inte finns - är framför allt om den som presterar arbetet står till förfogande för varierande arbetsuppgifter allteftersom de uppkommer, om förhållandet mellan parterna är av mera stadigvarande och regelbunden karaktär, om den som arbetar är underkastad direktiv och kontroll i fråga om arbetets utförande, platsen för arbetet och arbetstiden, om ersättning åtminstone delvis utgår i form av garanterad lön och om den som arbetar rent allmänt sett i ekonomiskt och socialt hänseende är jämställd med en vanlig arbetstagare. Samtliga nu angivna omständigheter behöver inte föreligga för att en person skall bedömas som arbetstagare. Avgörande är en helhetsbedömning av samtliga faktorer i det enskilda fallet. Med ovanstående kriterier som bakgrund torde den nuvarande sysselsättningen för asylsökande enligt riktlinjer för s.k. organiserad verksamhet normalt falla utanför tillämpningsområdet för den arbetsrättsliga lagstiftningen. Avgörande för denna bedömning är framför allt att någon lön eller annan ersättning inte utgår för det arbete som utförs och att någon formell skyldighet inte finns för asylsökande att delta i verksamheten. Den verksamhet som de asylsökande deltar i inom och utanför förläggningarna bör inte heller innebära att någon ersättning - utöver dagersättning - utgår direkt till den asylsökande. Något anställningsavtal bör inte upprättas mellan den asylsökande och en arbetsgivare. Det skulle då kunna hävdas att också denna verksamhet kommer att falla utanför den arbetsrättsliga lagstiftningen. Det är emellertid inte möjligt att med säkerhet förutse att denna bedömning i alla framtida situationer kommer att godtas av rättstillämpningen. Asylsökande som deltar i olika verksamheter inom och utom förläggningarna bör därför undantas från den arbetsrättsliga lagstiftningen genom en uttrycklig bestämmelse i lag. En ordning där de asylsökande inte betraktas som arbetstagare innebär att man i särskild ordning måste lösa frågorna om de asylsökandes behov av en tillfredsställande arbetsmiljö, om skadeståndsansvaret för dem och deras arbetsgivare och om deras försäkringsskydd. Arbetsmiljölagen (1977:1160) och skadeståndslagen (1972:207) bör därför delvis tillämpas även på de arbetsuppgifter som de asylsökande utför. Behovet av försäkringsskydd för eventuella arbetsskador tillgodoses genom att tecknar olycksfallsförsäkringar för de asylsökande som deltar i s.k. organiserad verksamhet. Detta försäkringsskydd bör byggas ut. Regeringen utgår från att försäkringarna kompletteras så att de även kommer att gälla för den skada som asylsökande kan vålla på arbetsgivarens egendom. Det kan i och för sig hävdas att de bör åligga den som erbjuder sysselsättning att svara för sådana försäkringar. Ett klarare ansvarsförhållande uppnås emellertid om alltid svarar för att försäkring finns. I de avtal om sysselsättning som träffas bör sedan kunna regleras vem som skall stå för kostnaden för försäkringen. Avtal om sysselsättning för asylsökande En verksamhet med sysselsättning för asylsökande utanför den öppna arbetsmarknaden innebär i princip en vidareutveckling av nuvarande program för organiserad verksamhet. Det bör i första hand ankomma på att söka ordna sysselsättning för asylsökande. Har driften av en förläggning lagts ut på entreprenad bör även entreprenören söka finna sysselsättning för de asylsökande. bör i ett sådant fall också kunna uppdra åt entreprenören att träffa avtal om sysselsättning. Ett sådant avtal kan också utformas så att det innebär viss stimulans för entreprenören att ordna sysselsättning. Eventuell ersättning bör dock alltid tillfalla . Om en asylsökande på egen hand lyckas finna ett arbete av angiven typ finns det givetvis inget hinder för att genom att teckna avtal godkänner en sådan sysselsättning. Det väsentliga i ett sådant fall är att avtal tecknas av och att eventuell ersättning alltid tillfaller verket. Detta måste vara en förutsättning för att den arbetsrättsliga lagstiftningen skall undantas. I annat fall torde det bli fråga om ett vanligt arbetsrättsligt avtal mellan den asylsökande och arbetsgivaren. Samma rättigheter och skyldigheter i fråga om organiserad verksamhet bör gälla för alla asylsökande oavsett om de bor på förläggning eller hos anhöriga eller vänner. I praktiken torde dock möjligheter att ordna sysselsättning för dem som inte bor på förläggning att vara ganska små. I gengäld torde möjligheterna för den sökande att själv ordna någon form av sysselsättning i sådana fall vara något större. Man torde vidare kunna utgå från att den som bor hos släkt eller vänner deltar i de vanliga sysslor som förekommer i ett hem och på så sätt får en meningsfull tillvaro. Typ av sysselsättning De verksamheter som förekommit har i stor utsträckning rört natur-, landskaps- eller fornminnesvård. Inom dessa områden torde det även i fort- sättningen finnas arbetsuppgifter. I princip bör det vara fråga om verksamhet som annars inte skulle bli utförd. Det får således inte vara fråga om arbeten som bör utföras på marknadsmässiga villkor. Det får ankomma på att bevaka att sysselsättningen inte är av den senare karaktären innan avtal tecknas. Verket måste även sedan avtal träffats bevaka att deltagande i en verksamhet av angivet slag inte går över till att bli ett reguljärt arbete som bör utföras på marknadsmässiga villkor. 4.7.4 Samråd med och med fackliga organisationer Regeringens bedömning: Någon formell skyldighet bör inte ha att samråda med eller fackliga organisationer innan avtal om sysselsättning för asylsökande träffas. Enligt förslaget från Utredningen om arbete för asylsökande krävs att arbete som utförs åt annan än skall godkännas av samt att samråd om arbetet i vissa fall skall äga rum med facklig organisation. Remissinstanserna: Bland annat och anser det väsentligt att och de fackliga organisationerna har ett formellt inflytande när det gäller avtal om arbete för asylsökande. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser att det bör ankomma på att i varje enskilt fall avgöra om samråd med facklig organisation bör äga rum. Utredningen anser det heller inte rimligt att skulle få ett slags "vetorätt" genom att nämndens godkännande skulle krävas innan ett arbete skulle få sättas i gång.