prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen delar i sak utredningens uppfattning men anser att denna kan formuleras tydligare än vad som skett i utredningsförslaget. Bl.a. bör det klart framgå att det inte är fråga om något godkännande av byggnaden som kan liknas vid det nuvarande bygglovet. Ordet slutgodkännande bör därför bytas mot slutbevis. Detta skall enbart utgöra ett kvitto på att byggherren har fullgjort vad på honom ankommer i förhållande till i samband med byggnadsarbetena. Slutbevis skall således utfärdas så snart alla de bestyrkanden som anges i kontrollplanen kommit in till nämnden och befunnits vara i sin ordning. Det ligger i sakens natur att ett sådant kvitto endast kan utfärdas av . Under vissa omständigheter kan det dock inträffa att slutbevis inte bör utfärdas, trots att förutsättningarna föreligger enligt kontrollplanen. Det kan vara fallet om i sin egenskap av tillsynsmyndighet får kännedom om att byggnaden, trots att kontrollplanen följts, ändå saknar väsentliga egenskaper. I så fall bör denna fråga ut innan slutbevis utfärdas. Slutbeviset bör utfärdas möjligt. Till skillnad mot utredningen anser regeringen att det inte är nödvändigt att vänta till dess byggnaden färdigställts. Det räcker med att alla begärda bestyrkanden kommit in till nämnden och det spelar ingen roll att en del åtgärder av mindre betydelse då kanske återstår. inte i kontrollplanen krävt bestyrkande av dem får de anses vara av mindre betydelse från kontrollsynpunkt. Syftet med kontroll är ju att den varken skall utgöra någon förhandskontroll av en tillämnad byggnad eller en efterhandskontroll av en färdig byggnad utan en parallellt med byggnadsarbetena löpande kontroll av att byggherren förvissar sig om att med hänsyn till de föreskrivna egenskapskraven viktiga moment i arbetena utförs på rätt sätt. Regeringen delar inte utredningens uppfattning att i enklare fall skall få underlåta att utfärda slutbevis. Har en kontrollplan upprättats behövs en kvittens på att den fullföljts. Slutbeviset har den rättsliga innebörden att inte kan kräva ytterligare bestyrkanden av byggnadens egenskaper. Inte heller kan därefter kräva några ändringar av byggnaden utan att inleda ett nytt förfarande enligt 10 kap. 12 PBL. Av rättssäkerhetsskäl bör byggherren kunna överklaga en vägran från att utföra ett slutbevis. Regeringens förslag: Om byggnadsarbeten påbörjas utan föreskriven anmälan skall en särskild avgift på betalas. Om byggherren till gett in de bestyrkanden som krävs enligt kontrollplanen, men nämnden finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda ett slutbevis, skall nämnden utan oskäligt dröjsmål ta ställning till i vilken omfattning byggnaden skall få användas till dess att bristerna åtgärdats. Ett därvid beslutat användningsförbud kan förenas med vite. Utredningens förslag: En byggnad får inte användas förrän slutgodkännande lämnats, om inte särskilt medger det. Om en byggnad tas i bruk utan att ett sådant godkännande meddelats i ett fall då slutgodkännande skulle ha krävts får från det bygganmälan gjordes eller skulle ha gjorts meddela ett vitessanktionerat användningsförbud. Såvitt avser sanktioner mot underlåtenhet att inge bygganmälan överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Uppfattningen om användningsförbudet är splittrad och övervägande negativ bland de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Flera remissinstanser, bland dem , har ifrågasatt värdet av ett slutgodkännande som påtryckningsmedel för att uppnå god kvalitet i byggandet, eftersom de anser att det blir praktiskt taget omöjligt att förhindra en användning. Andra, t.ex. Sala kommun, Byggentreprenörerna, och , anser att användningsförbudet är alltför drastiskt och föreslår att det omvända skall gälla, det vill säga att byggnaden skall få användas om inte förbjuder detta. Det påpekas också att det finns en risk att ett användningsförbud drabbar brukarna hårdare än byggherren. Ett par remissinstanser, bl.a. kommun, anser å andra sidan att det automatiska användningsförbudet innebär en förbättring i förhållade till dagens system. Ett par remissinstanser, t.ex. kommun och , önskar ett klarläggande av hur systemet med slutgodkännande skall fungera vid etappindelning av byggandet eller vid successiv inflyttning i ett större bostadsbestånd. Ett par remissinstanser, bl.a. och , påpekar att tidsfristen är för kort om byggnadsarbetena drar ut eller om felen är allvarliga. Ett par kommuner liksom , samt Föreningen och byggnadsnämndssekreterare samt Föreningen anser att avgiften för underlåten bygganmälan är för låg och att åtgärden i stället bör jämföras med olovligt byggande. Skälen för regeringens förslag: Den naturliga sanktionen om en byggnad eller anläggning inte uppfyller de egenskaper som krävs är, såsom utredningen framhållit, att den inte får tas i bruk. En byggnad är emellertid en mycket komplex och dyrbar konstruktion. Det bör därför finnas en möjlighet för byggherren att helt eller delvis få ta den i bruk även om vissa smärre brister, som lätt kan avhjälpas i efterhand, återstår. Detta är bakgrunden till utredningens förslag att skall få medge att byggnaden tas i bruk trots att ett slutgodkännande inte föreligger. Regeringen delar i grunden utredningens bedömning men anser att den föreslagna regleringen är onödigt drastisk och att den skulle bli svår att tillämpa vid etappvisa utbyggnader och särskilt vid ombyggnader som utförs utan att huset evakueras. Om rätten att ta byggnaden i bruk knyts till tidpunkten för slutbeviset i stället för färdigställandet blir användningsförbudet mindre drastiskt än i utredningens förslag. Regeringen anser dock att det över huvud taget inte är behövligt med ett särskilt användningsförbud för tiden innan byggnadsarbetena kommit så långt att huset praktiskt blir beboeligt och användbart. Om ett hus ändå skulle komma att användas finns det möjligheter både för och andra myndigheter att ingripa med stöd av redan befintliga bestämmelser i och annan lagstiftning. Behov av ett användningsförbud uppstår först då byggnadsarbetena kommit så långt att de närmar sig sin fullbordan. Mot denna bakgrund finner regeringen att regelverket bör konstrueras så att åläggs att ta ställning till om byggnaden skall få användas när byggherren gett in de verifikationer och andra handlingar som kontrollplanen föreskriver. Finns det då inga invändningar mot arbetena skall slutbevis utfärdas. Men om verifikationerna inte är tillfredsställande eller av annan anledning känner till brister i byggnaden, skall nämnden omgående ta ställning till om byggnaden får användas intill dess att bristerna avhjälps. Användningsförbud bör meddelas om bristerna inte är obetydliga. Ett sådant förbud bör kunna förenas med vite. Av avgörande betydelse vid ombyggnader och etappvist byggande blir kontrollplanens utformning. Vid en etappindelning av ett byggnadsföretag kan slutbeviset bara avse den etapp som omfattas av en bestämd kontrollplan. Kopplingen mellan olika byggnadsetapper och kontrollplanen måste bestämmas vid samrådet. Om en successiv inflyttning i ett nybygge eller i ett hus som är föremål för ombyggnad är avsedd, måste kontrollplanen delas upp i flera planer eller utformas så att slutbevis kan lämnas för olika delar av bygget i den takt de blir färdiga. Det bör därvid observeras vad som sagts i föregående avsnitt om att huset inte behöver vara helt färdigställt för att slutbevis skall kunna utfärdas. Vad gäller användningsförbudet som påtryckningsmedel torde detta ha större effekt än vad en del remissinstanser förmodar. Avsaknaden av ett slutbevis, särskilt med ett därtill kopplat användningsförbud, innebär en kraftig varning till kreditgivare och kommande brukare eller köpare om att byggnadens lämplighet som belåningsobjekt och för avsedd användning kan ifrågasättas och att det är en överhängande risk för myndighetsingripanden mot byggherren eller en eventuell senare ägare. När det gäller avgiften för underlåten bygganmälan är det riktigt att denna är relativt låg. Å andra sidan är det en alltför hård påföljd för en i verkligheten kanske rätt obetydlig förseelse att betrakta en byggnad som utförts utan bygganmälan som ett olovligt bygge med därav följande höga avgifter. Bygganmälan är blott en underrättelse om tilltänkta arbeten. Eftersom byggnadsnämnen har rätt att ingripa med användningsförbud och i förekommande fall föreläggande om rättelse med därtill knutna viten, finner regeringen att det inte nu finns anledning att införa strängare påföljder mot byggande utan anmälan än vad utred- ningen föreslagit. Utredningen kommer i en senare etapp att se över PBL:s hela avgiftssystem. Regeringens förslag: För att anmälningspliktiga åtgärder skall få påbörjas skall det finnas en eller flera kvalitetsansvariga, som utsetts av byggherren. En kvalitetsansvarig skall antingen ha behörighet för ändamålet meddelad av ett ackrediterat organ (riksbehörighet) eller ha godkänts för den aktuella uppgiften av . En kvalitetsansvarigs uppgift skall vara att delta i samrådet och se till att kontrollplanen följs. Han skall beredas tilllfälle att närvara vid kontroller och besiktningar. Om flera kvalitetsansvariga utsetts skall byggherren bestämma att en av dem skall ha samordningsansvar. skall kunna kräva att byggherren byter ut en försumlig kvalitetsansvarig. Om byggnadsarbeten sker utan kvalitetsansvarig, då sådan krävs, skall en särskild avgift på betalas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag utom såtillvida att utredningen föreslagit att kvalitetsansvarig inte skall behövas om medger detta på grund av arbetenas begränsade omfattning och att den kvalitetsansvariges uppgifter i utredningsförslaget beskrivs så att han skall ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt. Utredningen föreslår också att skall få förbjuda en kvalitetsansvarig som misskött sig, att vara verksam i kommunen. Remissinstanserna: Förslaget har inte mött några principiella invändningar från de remissinstanser som yttrat sig i frågan, även om några anser att den ansvarige arbetsledaren också bör finnas kvar. Många har dock ställt sig frågande till detaljer i förslaget. Ett par remissinstanser, bl.a. och , anser att den kvalitetsansvariges roll och ansvar är oklart i relation till , byggherren, arbetsledaren och kontrollanterna. betonar särskilt vikten av att den kvalitetsansvarige bör kunna leda arbetena på samma sätt som en ansvarig arbetsledare. En annan anser däremot att den kvalitetsansvarige aldrig bör få vara ansvarig för arbetsledningen. Benämningen "kvalitetsansvarig" har kritiserats som vilseledande av bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, och kommuner samt . Byggentreprenörerna anser att möjligheter bör vara begränsade när det gäller att vägra godkänna den av byggherren utsedde kvalitetsansvarige. anser att det alltid bör finnas en kvalitetsansvarig. Påföljden av att bygga utan kvalitetsansvarig anses av flera remissinstanser, bl.a. samt Föreningen och byggnadsnämndssekreterare, vara för mild. Skälen för regeringens förslag: är byggherren skyldig att ha en ansvarig arbetsledare för alla byggnadsarbeten av betydelse. Denne, som skall ha viss föreskriven kompetens, skall leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt (9 kap. 3 PBL). Inom det kontrollsystem som beskrivits i det föregående finns det ingen anledning för staten att reglera hur byggherren skall ha sin arbetsledning organiserad och vilken kompetens hans personal skall ha. Systemet med ansvariga arbetsledare har också bidragit till de oklara ansvarsförhållandena, eftersom den ansvarige arbetsledaren ofta i praktiken felaktigt uppfattas som en förlängda arm. Det statligt reglerade systemet med ansvariga arbetsledare bör således avskaffas. I praktiken torde funktionen ändå komma att leva kvar på byggarbetsplatserna. Utredningen har emellertid föreslagit att byggherren i de situationer där han måste ha en ansvarig arbetsledare skall vara skyldig att ha en särskild person med speciell kompetens (kvalitetsansvarig) som skall ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt. I betänkandet (s. 274) utvecklar utredningen detta så att uppgifterna främst bör bestå i att utöva tillsyn över kvalitetsstyrningen och kvalitetsuppföljningen. Det är alltså fråga om en helt annan funktion än den ansvarige arbetsledarens. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är rimligt att staten förvissar sig om att byggherren själv har eller har tillgång till tillräcklig kompetens för att kunna delta i upprättandet av och genomföra den kontrollplan som är en förutsättning för den offentliga byggkontrollen. Den kvalitetsansvariges uppgift bör alltså vara att delta i samrådet och se till att kvalitetsplanen följs. Detta antyder också att den kvalitetsansvarige måste kopplas in på projektet än den nuvarande ansvarige arbetsledaren. Redan på projekteringsstadiet görs ofta viktiga vägval som har betydelse för den efterföljande kvalitetskontrollen. Den kvalitetsansvariges uppgifter bör uttryckas tydligare i lagtexten än vad utredningen föreslagit. Regeringen anser det vidare möjligt att förenkla regelsystemet något i förhållande till utredningens förslag. Detta förslag innebär exempelvis att i vissa fall måste fatta tre beslut - om en kvalitetsansvarig behövs, om denne i så fall inte behöver ha riksbehörighet och, då sådan behörighet inte behövs, om den av byggherren utsedda personen kan godtas. Regleringen bör i stället utgå från att det alltid skall finnas en kvalitetsansvarig, men att denne kan vara byggherren själv. Detta gör regelverket mer överskådligt. Den kvalitetsansvarige skall utses av byggherren, men måste antingen ha riksbehörighet för uppgiften eller ha en kompetens som godtar. I de fall byggherren är en juridisk person, kan byggherren inte vara kvalitetsansvarig. Kraven på den kvalitetsansvariges grundkompetens bör ställas i myn- dighetsföreskrifter och styrkas genom certifiering av ett ackrediterat organ. I den mån byggherren själv enligt bedömning besitter erforderlig kompetens bör det dock, som anförts, vara möjligt för honom att efter medgivande ta på sig ansvaret att fungera som kvalitetsansvarig. Detsamma bör gälla om byggherren låter utföra arbetena genom någon som bedömer ha sådan kompetens. Det blir framför allt aktuellt beträffande enklare arbeten och s.k. självbyggeri. Till skillnad mot utredningen anser regeringen inte att bör kunna avstänga en misskötsam kvalitetsansvarig från verksamhet inom kommunen. Om en kvalitetsansvarig missköter sig bör i stället kunna besluta att byggherren skall utse en annan person som kvalitetsansvarig. Har den kvalitetsansvarige riksbehörighet, skall nämnden dessutom underrätta det organ som godkänt honom. Detta organ kan då återkalla sitt godkännande. Detta klargör ansvarsförhållandlena bättre än utredningens förslag. Regeringen delar i princip uppfattningen att den kvalitetsansvarige inte bör vara den som är ansvarig för arbetenas utförande. På grund av vad som sagts om mindre byggnadsarbeten anser regeringen dock att denna princip av praktiska skäl måste tillämpas med viss moderation. Regeringen delar däremot inte den uppfattning som framförts av en av remissinstanserna att kompetenskraven på den kvalitetsansvarige i princip skall bestämmas av byggherren. Tanken med kravet på kvalitetsansvarig är ju att det allmänna skall ha garantier för att byggherren har tillräcklig kompetens till sitt förfogande för att kunna anförtros uppgiften att bygga utan en detaljerad myndighetskontroll av byggnadsarbetena. En kvalitetsansvarig måste finnas när arbetena påbörjas och när samråd äger rum. Frågan om vem som skall vara kvalitetsansvarig behöver emellertid ofta ut redan på projekteringsstadiet. Detta är ytterligare ett skäl för byggherren att påkalla samråd . Vad gäller den kvalitetsansvariges ansvar anser regeringen att detta framgår av de förtydliganden och ändringar i utredningens förslag som gjorts. Byggherren har ansvaret gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven på byggnaden uppfylls och ansvar gentemot att kontrollplanen följs. Som en garanti för att byggherren skall ha kompetens att leva upp till kontrollplanens krav fordras det att han själv eller någon av honom anlitad person har kompetens som kvalitetsansvarig. Skulle byggherren inte rätta sig efter den kvalitetsansvariges berättigade anvisningar eller driva arbetena i strid mot kontrollplanen eller gällande föreskrifter måste den kvalitetsansvarige, för att kunna behålla sitt förtroende i egenskap av kvalitetsansvarig, lämna sitt uppdrag. Om så sker, innebär det att byggherren brutit mot kontrollplanen eller dess förutsättningar, varvid kan ingripa mot byggherren. Vilka befogenheter den kvalitetsansvarige har gentemot arbetsledaren beror på vilka befogenheter byggherren givit honom. I sakens natur ligger dock att den kvalitetsansvarige skall biträda byggherren med att se till att arbetena bedrivs enligt kontrollplanen och dess förutsättningar. kan det innebära att arbeten måste avbrytas, t. ex. i avvaktan på en föreskriven sakkunnigkontroll, eller måste göras om i fall då de underkänts vid en kontroll. I förhållande till sådana sakkunniga kontrollanter som anges i kontrollplanen har den kvalitetsansvarige inga andra uppgifter än att, som byggherrens ombud, se till att de gör sina kontroller och avger sina utlåtanden . Det ligger i sakens natur att han skall närvara vid kontrollen och besiktningen. Regeringen finner visserligen inte skäl att, såsom föreslagits av en remissinstans, byta beteckningen "kvalitetsansvarig" mot "samordningsansvarig", men detta senare ord ger i och för sig ett bra uttryck för en viktig del av den kvalitetsansvariges uppgifter. I praktiken kan en duglig kvalitetsansvarig få mycket stor betydelse både när det gäller att uppnå en hög kvalitet i byggandet och att pressa kostnaderna såväl i själva byggprocessen som genom att förebygga behov av rättelser i efterhand. Med anledning av en del missförstånd som framskymtar i remissyttrandena vill regeringen erinra om att byggherren givetvis kan ha egna kvalitetsansvariga för andra delar av projektet än sådana där kräver kontroll. Vad gäller påföljden av att bygga utan kvalitetsansvarig hänvisar regeringen till vad som anförts om påföljder i föregående avsnitt. Avslutningsvis vill regeringen påpeka att bestämmelserna om kvalitetsansvarig bara gäller vid byggnadsarbeten och inte vid rivningar. krävs det vid rivningsarbeten en ansvarig arbetsledare. Några arbetsledare med riksbehörighet just för rivningsarbeten finns dock inte utan sådana godkänns alltid från fall till fall av byggnadsnämnderna. Ofta är det innehavaren av ett företag som specialiserat sig på rivningar. Rivning av småhus och liknande är i de flesta fall tämligen okomplicerat. Vid större rivningar uppstår en del säkerhetsfrågor och frågor om omhändertagande av avfall och ohyra. Något krav på att det skall finnas en kvalitetsansvarig behövs inte i detta sammanhang. Ansvaret för rivningen vilar på den som låter utföra den. 6.5.9Tillsyn, ingripanden, m.m. Regeringens förslag: I sin tillsynsverksamhet skall ha rätt till tillträde till byggnader och byggarbetsplatser och kunna meddela förelägganden och förbud på samma sätt som . Om byggherren inte följer väsentliga föreskrifter i kontrollplanen, får också stoppa byggnadsarbetena. I sådant fall får nämnden besluta om ändring av kontrollplanen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bara några få remissinstanser har haft synpunkter på denna fråga. har föreslagit att skall ha rätt att förbjuda påbörjandet av uppenbart olämpliga byggnadsföretag. Ett par kommuner, bl.a. Sala kommun, betonar vikten av att genom besök på byggarbetsplatserna håller sig informerad om byggnadsverksamheten och håller sitt tekniska kunnande vid liv. Skälen för regeringens förslag: Som tillsynsmyndighet måste ha samma maktbefogenheter som för det fall att det visar sig att en byggherre missköter sig eller en byggnad efter färdigställandet har brister i föreskrivna avseenden. Här föreligger dock en olikhet i förhållande till det ovan beskrivna kontrollsystemet i det att det är som i nu aktuella situationer har att påvisa att en byggnad har sådana brister att ett ingripande är motiverat. Därutöver bör ha rätt att avbryta ett bygge om det visar sig att byggherren inte följer kontrollplanen i väsentliga avseenden. I sådant fall bör nämnden också ha rätt att besluta om de ändringar av kontrollplanen som är nödvändiga. Regeringen finner inte att det finns något behov av en rätt för bygg- nadsnämnden att förbjuda påbörjandet av uppenbart olämpliga byggnadsföretag. Det bör räcka med att nämnden informerar byggherren om att han inte kommer att kunna uppfylla egenskapskraven och därför riskerar att inte kunna använda byggnaden samt drabbas av förelägganden om rättelse eller rivning. Om byggherren trots detta påbörjar arbetena kan nämnden avbryta dem. 6.6 Tillämpningen av det föreslagna systemet Regeringens bedömning: Det föreslagna kontrollsystemet passar såväl små som stora byggnadsarbeten och bör kunna förenas med en utvecklad serviceroll hos . Förslaget innebär goda möjligheter för att i behövlig utsträckning förvissa sig om att egenskapskraven uppfylls, t.ex. i fråga om hälsa och säkerhet samt tillgänglighet och varsamhet, som byggherrens ansvar blir tydligare. Byggnadsnämnderna kommer under en övergångstid att behöva utföra besiktningar och organisera byggsamråd på ett sätt som liknar dagens bygglovsgranskning med därtill hörande samråd. Successivt bör en av- lastning kunna ske av nämndens uppgifter i takt med att fristående kontrollanter godkänns. Regeringen lämnar i detta avsnitt exempel på hur det föreslagna systemet kan tillämpas i praktiken. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, främst kommuner såsom exempelvis , , , och kommuner, men även exempelvis anser att det av utredningen föreslagna systemet inte passar för majoriteten av ärenden hos , vilka handlar om enkla åtgärder som fastighetsägaren själv utför. Flera kommuner, bl.a. , och Falu kommuner, pekar på att de nu lärt sig komma bort från den gamla myndighetsrollen och blivit mer serviceinriktade, men att utredningsförslaget innebär att de måste återgå till den förra, mer polisiära rollen. Ett par remissinstanser såsom , och Svenska föreningen för byggnadsvård anser att systemet med förhandsprövning bör behållas när det gäller varsamhetskraven vid ombyggnad. Andra, bl.a. handikapporganisationerna, anser att tillgänglighetskravet bör omfattas av en förhandsprövning. Ett par länsstyrelser och flera kommuner liksom exempelvis anser att avsaknaden av en förhandskontroll över huvud taget lägger alltför stort ansvar på mindre byggnadsföretag och engångsbyggare. Några andra remissinstanser, bl.a. , menar att förhandskontroll alltid visat sig vara bäst för att förebygga fel. Ytterligare någon remissinstans undrar hur frågor om parke- ringsplatser, infarter m.m. skall lösas. Flera remissinstanser, bl.a. , , , och Föreningen , pekar på att fristående kontrollorgan inte finns i tillräcklig omfattning. Det anförs också att det saknas regler om vilka kompetenskrav som skall ställas på sakkunniga kontrollanter. Flera remissinstanser, exempelvis i samt , , och kommuner, uttryck- er oro för att byggnadsnämnderna inte har eller i det föreslagna systemet inte kan behålla det kunnande som systemet kräver. Vidare ifrågasätts det om systemet totalt sett innebär några besparingar. Slutligen påpekar att ordet "besiktning" används med oklar betydelse i ett par av de föreslagna nya bestämmelserna. Några remissinstanser, såsom och oroar sig för att det nya systemet kan försvåra den fastighetsregistrering som behövs för andra behov. Några kommuner, bl.a. och Sala kommuner, framhåller liksom Föreningen och byggnadsnämndssekreterare vikten av att ritningar och andra handlingar rörande byggnader bevaras i kommunens arkiv.