prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att den initiala bedömning som kronofogdemyndigheten skall göra av varje ansökan verkligen leder till ett avvisande eller ett avslag när sådant beslut är befogat och att skuldsanering endast inleds i de ärenden där det föreligger en god prognos för att gäldenären kan erhålla skuldsanering. Regeringen föreslår budgetproposition (prop. 1993/94:100) att ett belopp på sammanlagt , varav som ett engångsbelopp anvisat över anslaget till (prop. 1993/94:100, bil. 14 s. 55) och som ett permanent tillskott, skall avsättas för att täcka kostnaderna för det föreslagna skuldsaneringsinstitutet. De som avser löpande utgifter har fördelats mellan kronofogdemyndigheterna med (prop. 1993/94:100, bil. 8 s. 42) och domstolarna med (prop. 1993/94:100, bil. 3 s. 128 där det anges att bör tillföras domstolarna som kompensation bl.a. för den ökade måltillströmningen i anledning av införandet av ett skuldsaneringsinstitut). Regeringen avser att i kompletteringspropositionen återkomma om ytterligare medel () för kostnader i samband med införandet av en skuldsaneringslag. Införandet av en skuldsaneringslag ger odiskutabelt ett antal samhällsekonomiska vinster. Det är emellertid mycket svårt att ange dessa vinster i några exakta siffror. Vissa antaganden är dock möjliga att göra. Vissa skattemässiga effekter är att förvänta om en skuldsaneringslag införs. En person som från att inte ha redovisat någon skattepliktig inkomst alls skaffar sig en redovisad inkomst på tillför det allmänna, mycket schablonmässigt beräknat, en skatteinkomst på . Den som höjer sin redovisade inkomst från till tillför ökade skatteinkomster med . Om man antar att skuldsanering kommer att beviljas i 4 000 fall och att gäldenärer i hälften av dessa fall tack vare skuldsaneringen kan öka sin redovisade inkomst med innebär det, grovt uppskattat, att det allmänna tillförs åtminstone i årliga skatteintäkter. Denna uppskattning torde vara kraftigt i underkant. I huvdsak är det kommunsektorn som får de ökade inkomsterna. För staten blir vinsten mer blygsam. Till de positiva effekterna av en skuldsaneringslag kan också räknas den minskning av arbetet med att handlägga mål om indrivning som kan förväntas bli ett av resultaten i de fall en ansökan leder till skuldsanering. De gäldenärer som är mer eller mindre ständigt skuldsatta innebär en hel del indrivningsarbete för kronofogdemyndigheterna. En skuldsaneringslag torde medföra att man kan göra vissa samhällsekonomiska vinster genom att man sparar kostnader för den s.k. rundgång det nuvarande indrivningsarbetet innebär beträf- fande dessa gäldenärer. Om man antar att antalet ansökningar är 10 000 och att skuldsanering beviljas i 2 000 fall kan följande uppskattning göras av denna besparing. Man kan anta att varje skuldsaneringsfall medför att kronofogdemyndigheterna avlastas tio mål om utmätning. Om dessa endast avser s.k. begränsad tillgångsundersökning kan man beräkna besparingen till (2000x10x460 kr). Siffran per mål är hämtad från i allmänna mål m.m. hos kronofogdemyndigheterna. Mot det nu sagda kan invändas att de berörda gäldenärerna redan har hunnit belasta indrivningsfunktionen hos kronofogdemyndigheterna och att sökandena i enskilda mål betalar en grundavgift som i princip ger full kostnadstäckning. Å andra sidan kan man förmoda att en skuldsanering innebär att gäldenären inte återkommer som föremål för framtida indrivningsåtgärder. Dessutom är vissa av de indrivningsmål som försvinner allmänna mål där det inte betalas någon grundavgift, om denna inte kan tas ut hos gäldenären. Jag föredrar att inte göra någon prognos vad det nu sagda kan innebära i form av besparingar. Jag nöjer mig med att påpeka att det finns besparingar att göra. Att hamna i en ekonomisk kris kan jämföras med många andra stora kriser i en persons liv. Kraftigt skuldsatta personer är överrepresenterade inom och inom hälso- och sjukvården. En skuldsaneringslag skulle kunna bidra till att samhällets kostnader för olika slag av sociala insatser kan minskas i inte obetydlig omfattning. En person som med hjälp av en skuldsaneringslag kan rehabiliteras ekonomiskt kan också komma att belasta t.ex. sjukvården i mindre utsträckning. Även en minskning av kostnaderna för socialbidrag kan förväntas med en skuldsaneringslag. Det är av förklarliga skäl svårt att uppskatta till vilket belopp dessa besparingar kan tänkas uppgå. Den totala samhällsekonomiska besparingen i denna del kan trots dessa svårigheter uppskattas till . Minskningen av kostnaderna för socialbidrag påverkas också av andra faktorer. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att införandet av en skuldsaneringslag leder till samhällsekonomiska besparingar inom olika områden och på skilda nivåer. På goda grunder kan antas att dessa besparingar klart överstiger de kostnader för staten som är förknippade med en skuldsaneringslag. Det är dock omöjligt att med någon säkerhet uppskatta hur stora de samhällsekonomiska besparingarna kan komma att bli med en skuldsaneringslag. Den nya skuldsaneringslagen och övriga lagändringar bör tidigast kunna träda i kraft , vilket jag har berört (jfr avsnitt 5). Några övergångsbestämmelser behövs inte. I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till 1. skuldsaneringslag, 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal, 4. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev, 5. lag om ändring i ackordslagen (1970:847), 6. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429), 7. lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173), 8. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 9. lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., 10. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617), 11. lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 12. lag om ändring i lagen (1993:892) rörande ackord av statliga fordringar m.m. samt 13. lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet. Förslagen 3, 4, 7 och 8 har upprättats i samråd med statsrådet och förslagen 9, 10, 12 och 13 i samråd med statsrådet . 9.1 Förslaget till skuldsaneringslag föreslår att en ny lag benämns skuldsaneringslag. Termen skuldsanering förekommer inte i svenskt lagspråk. Det har emellertid ett egenvärde att införa en ny term för detta institut. Det saknas också några lämpliga andra tänkbara benämningar. Termen skuldsaneringslag knyter också an till terminologin som förekommer i våra nordiska grannländer. Den nya lagen har därför benämnts skuldsaneringslag. Med skuldsanering enligt dennna lag avses sådan frivillig skuldsanering som fastställs av kronofogdemyndigheten och tvingande skuldsanering som beslutas av rätten. Kommunen skall inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. I paragrafen anges i första meningen vad som avses med skuldsanering enligt lagen. Skuldsanering är ett begrepp som förekommer i flera sammanhang och som används i olika betydelser. I paragrafen avgränsas vad som avses med skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Här framgår att skuldsanering enligt lagen kan vara frivillig eller tvingande. Dessa två former av skuldsanering regleras vidare särskilt i 18 - 20 §§ respektive 22 - 24 §§. Genom att det här talas om skuldsanering enligt denna lag indikeras också att det kan finnas former av skuldsanering som faller utanför lagen. Detta har behandlats i den allmänna motiveringen, bl.a. avsnitt 4.1 och 4.2. Frivillig skuldsanering fastställs av kronofogdemyndigheten. Som har framhållits i den allmänna motiveringen kan frivillig skuldsanering ske utanför lagens ram. Sådan frivillig skuldsanering behandlas inte i skuldsaneringslagen. Frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen bygger också på en överenskommelse mellan de inblandade parterna, gäldenären och hans borgenärer. En överenskommelse mellan dessa parter kan dock fastställas av kronofogdemyndigheten genom ett beslut. En skuldsanering som har fastställts enligt lagen får samma rättsverkningar som en skuldsanering som har beslutats av domstol enligt lagen. Bestämmelsen klargör att det är kronofogdemyndighetens beslut att fastställa parternas överenskommelse som utgör den frivilliga skuldsaneringen enligt lagen. Detta framgår vidare av 20 §. Angående innebörden av detta och förutsättningarna i övrigt hänvisas till specialmotiveringen till 20 § och den allmänna motiveringen, avsnitt 4.5 och 4.7.4. Tvingande skuldsanering kommer till stånd genom ett beslut av rätten (se 22 och 24 §). En tvingande skuldsanering är - i motsats till den frivilliga - inte en uppgörelse mellan gäldenären och hans borgenärer utan en skuldavveckling som sker genom domstols beslut. Tvingande skuldsanering förutsätter inte att berörda borgenärer godtar att skuldsanering sker och inte heller att de godtar villkoren i skuldsaneringsbeslutet. Borgenärernas inställning är alltså här - i motsats till den frivilliga skuldsaneringen - formellt av underordnad betydelse. I paragrafen anges också i andra meningen att kommunerna, inom ramen för eller på annat sätt, har en skyldighet att bistå enskilda som har skuldproblem med råd och anvisningar beträffande budget- och skuldsaneringsfrågor. I paragrafen anges inte hur kommunerna skall organisera sin verksamhet med budgetrådgivningsfrågor. Sådana frågor faller inom ansvarsområde, men inom många kommuner ingår budgetrådgiv- ningsfrågor också bland konsumentvägledningens arbetsuppgifter. Regleringen i denna paragraf innebär, att den skyldighet för kommunerna att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (jfr 3 § socialtjänstlagen) preciseras vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Skuldsanering innebär att en gäldenär helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Om ackord och konkurs finns särskilda bestämmelser. Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.4 och 4.8.1. I första stycket finns en övergripande bestämmelse som anger vad skuldsanering enligt lagen, såväl frivillig som tvingande sådan, innebär. Bestämmelsen preciseras sedan i 8, 20, 24 och 26 §§. Av bestämmelsen framgår att en skuldsanering enligt lagen endast berör den sökande gäldenärens betalningsansvar och inte det betalningsansvar som kan åvila någon annan vid sidan av gäldenären, exempelvis en borgensman (jfr 26 § andra stycket). Av bestämmelsen framgår också att ett beslut om skuldsanering kan vara partiellt i den meningen att gäldenären befrias från betalningsansvaret för samtliga sina skulder enbart till en viss del. I princip kan en skuldsanering däremot inte avse enbart vissa av de skulder som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen. Paragrafen innehåller vidare i andra stycket en erinran om att det finns särskilda bestämmelser om ackord och konkurs, nämligen i ackordslagen och konkurslagen. Regeln är nödvändig därför att även dessa insolvensrättsliga institut kan sägas innebära ett slags "sanering" av gäldenärens skuldsituation. Vad gäller vissa frågor i förhållande till konkurs, ackord och utmätning hänvisas också till specialmotiveringen till 25 och 33 §§ och till den allmänna motiveringen, avsnitt 4.8. Vid skuldsanering enligt denna lag behöver hänsyn inte tas till föreskrifter om eftergift eller nedsättning i annan författning. En borgenär får utan hinder av föreskrifter i någon annan författning godta ett förslag om skuldsanering enligt denna lag. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt paragrafens första stycke behöver vid prövning av en ansökan om skuldsanering hänsyn inte tas till sådana föreskrifter i annan författning enligt vilka en fordran mot gäldenären kan efterges eller sättas ned. Detta betyder att de eventuella hinder eller begränsningar som kan följa av annan lagstiftning vad gäller nedsättning eller eftergift inte gäller i detta sammanhang. Skuldsaneringslagen reglerar med andra ord exklusivt vad som skall gälla i ärenden om skuldsanering. Regeln riktar sig i första hand till domstolen, som med stöd av denna bestämmelse vid tvingande skuldsanering kan besluta om nedskrivning av skulder oavsett vad som gäller för detta enligt andra författningar. Av regeln följer också att gäldenären och kronofogdemyndigheten inte behöver iaktta vad som kan vara föreskrivet om nedsättning och eftergift i andra författningar när förslaget om frivillig skuldsanering upprättas (se 18 §). Detsamma gäller för kronofogdemyndigheten när den skall fastställa en frivillig skuldsanering och för domstolen när den skall besluta om tvingande skuldsanering. I andra stycket föreskrivs att en borgenär får medverka i en skuldsanering enligt lagen utan hinder av vad som kan vara föreskrivet i någon annan författning. Detta gäller endast vid frivillig skuldsanering enligt denna lag och inte vid annan frivillig skuldsanering. Någon motsvarande bestämmelse är inte nödvändig för den tvingande skuldsaneringen. Vid tvingande skuldsanering saknar ju borgenärernas, även de offentligas, inställning formellt sett betydelse (jfr 22 § första stycket). Alla borgenärer avses med regeln, även om den först och främst tar sikte på de borgenärer som företräder det allmänna. Innebörden av denna paragraf är att såväl frivillig som tvingande skuldsanering kan äga rum utan hinder av speciella eftergifts- och nedsättningsregler. Det innebär t.ex. att företrädare för det allmänna kan samtycka till en frivillig skuldsanering och till att det allmännas fordran sätts ned även om förutsättningarna för nedsättning enligt andra regler inte är uppfyllda. Med uttrycket "annan författning" avses alla slag av författningar där bestämmelser finns som reglerar det allmännas ställning som borgenär. Det gäller t.ex. fordringar på skatter och avgifter (jfr avsnitt 4.6.2). Att det allmänna avseende fordringar på skatter och avgifter kan delta i en frivillig skuldsanering anges uttryckligen genom det föreslagna tillägget i 3 § tredje stycket lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. Även krav på återbetalning av studielån (jfr avsnitt 4.6.3) och på utgivna bidragsförskott (jfr avsnitt 4.6.4) omfattas. I paragrafen regleras inte vilken myndighet som i ett skuldsaneringsärende företräder det allmänna. Normalt är det inget problem att fastställa detta, eftersom det regleras i annan ordning. Exemepelvis företräds det allmänna av (se studiestödslagen [1973:349]) vad avser eftergift m.m. av studielån och av vad gäller motsvarande frågor beträffande det allmännas återkrav av utgivna bidragsförskott (se lagen [1964:143] om bidragsförskott och lagen [1984:1095] om förlängt bidragsförskott för studerande). Av den föreslagna ändringen i 2 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (avsnitt 9.11) framgår att skattemyndigheten i det län där gäldenärens hemortskommun är belägen företräder det allmänna när det gäller krav på skatt och avgift. Allmänna villkor för skuldsanering Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i som är fysisk person och inte är näringsidkare, om 1. han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och 2. det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering beviljas honom. Den som är folkbokförd i skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i . Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Paragrafen har behandlats bl.a. i avsnitt 4.3 i den allmänna motiveringen. I paragrafen, som till viss del har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, anges de grundläggande villkoren som samtliga måste vara uppfyllda för att skuldsanering skall kunna erhållas. I första styckets ingress anges vissa villkor beträffande gäldenärens person som måste vara uppfyllda. Gäldenären måste för det första ha hemvist i . Av paragrafens andra stycke framgår att den som är folkbokförd i skall anses ha hemvist här. Gäldenärens medborgarskap spelar i och för sig inte någon roll för hans behörighet att ansöka om skuldsanering. En fast anknytning till är emellertid nödvändig. Därför föreskrivs här som ett formellt krav att gäldenären skall ha hemvist i . Bortsett från detta formella krav kan anknytningen till ha betydelse vid den allmänna skälighetsbedömningen enligt punkten 2, vilket har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.1 och 4.3.3. Utöver hemvistkravet anges i ingressen att skuldsanering endast får medges en gäldenär som är fysisk person och som inte är näringsidkare. Av lagtexten följer direkt att skuldsanering inte får beviljas den som är näringsidkare. Gäldenären får alltså inte vara näringsidkare när en skuldsanering fastställs enligt lagen. Vad som avses med fysisk person är ingen svårighet att fastställa. Hur aktie- bolag, handelsbolag och andra juridiska personer skall klara uppkommande betalningssvårigheter regleras inte alls i skuldsaneringslagen. Begreppet fysisk person inbegriper emellertid såväl privatpersoner som näringsidkare. Endast fysiska personer som inte är näringsidkare kan komma i fråga för skuldsanering. Termen näringsidkare bör därvid fattas i vidsträckt mening och omfatta var och en som yrkesmässigt på hel- eller deltid driver någon verksamhet av ekonomisk art. Denna bestämning av näringsidkarbegreppet förekommer i andra sammanhang, vilket har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.1. Regeln om att näringsidkare inte skall kunna komma i åtnjutande av skuldsanering enligt denna lag måste tillämpas strikt. Inte ens personer som är näringsidkare på deltid eller i blygsam omfattning kan komma i fråga för skuldsanering. Den närmare av- gränsningen blir ytterst en fråga för rättstillämpningen att lösa. Om en fysisk person uppfyller kravet på att inte vara näringsidkare är det dock inget som hindrar att hans skulder härrör från näringsverksamhet som han har bedrivit. Skuldsanering enligt denna lag står med andra ord öppen för före detta näringsidkare. Det förhållandet att en gäldenär är före detta näringsidkare kan få betydelse vid den allmänna skälighetsprövningen enligt andra punkten, vilket har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.3. I första stycket första punkten anges ytterligare en grundläggande förutsättning som måste vara uppfylld för att en ansökan om skuldsanering skall kunna bifallas. Här finns ett kvalificerat insolvensrekvisit. För det första krävs att gäldenären är på obestånd. Obeståndsbegreppet är detsamma som finns i 1 kap. 2 § konkurslagen. För det andra krävs dessutom att gäldenärens obestånd kan förväntas bestå . Det anges att gäldenären skall vara så skuldsatt att han inte förmår att betala skulderna inom överskådlig tid. Det kvalificerade insolvenskriteriet här utgår alltså från en mer långsiktig prognos beträffande gäldenärens betalningsförmåga än konkurslagens insolvensrekvisit. Det insolvenskriterium som gäller vid skuldsanering är alltså detsamma som vid konkurs men med den uttryckliga kvalifikationen att betalningsoförmågan skall förväntas bestå . Det sist nämnda innebär att betalnings- oförmågan kan antas vara - om än inte permanent - så bestående i ett längre tidsperspektiv. I princip skall det inte vara möjligt att se att betalningsoförmågan någonsin upphör. Rekvisitet har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.2. I första stycket andra punkten anges nästa led i prövningen. Först om det kan slås fast att förutsättningarna enligt de båda föregående punkterna är uppfyllda finns det anledning att gå in på detta tredje led, nämligen att det är skäligt att bifalla ansökan med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Det är alltså här fråga om en allmän skälighetsbedömning. Att skälighetsbedömningen skall vara allmän betyder att hänsyn såväl kan som skall tas till alla omständigheter som kronofogdemyndigheten eller rätten finner relevanta. Detta har ingående berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.3. I andra stycket anges att den som är folkbokförd i skall anses ha hemvist här i riket. Det framgår av första punkten att det är ett krav för att erhålla skuldsanering att gäldenären har hemvist här i . Innebörden av legaldefinitionen i detta stycke är att detta krav är uppfyllt om gäldenären är folkbokförd här. Folkbokföringen saknar dock betydelse för valet av forum, se 9 och 21 §§. I 10 § första stycket 1 anges att gäldenären i sin ansökan skall lämna uppgift om att han har hemvist i . I det tredje stycket räknas vissa omständigheter upp som särskilt skall beaktas vid den allmänna skälighetsbedömningen enligt första stycket 2. Den allmänna skälighetsbedömningen och de särskilda omständigheterna som anges i detta stycke har behandlats utförligt i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.3. De förutsättningar som ställs upp i denna paragraf gäller generellt. Det innebär att dessa förutsättningar måste vara uppfyllda vid såväl frivillig som tvingande skuldsanering enligt lagen. I 12 § anges förutsättningarna för kronofogdemyndigheten att under olika skeden av handläggningen av ett skuldsaneringsärende avslå en ansökan. Motsvarande regel för rättens prövning finns i 23 §. En gäldenär som är ålagd näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får inte beviljas skuldsanering. Detsamma gäller en gäldenär som tidigare beviljats skuldsanering, om det inte finns synnerliga skäl för skuldsanering. Beträffande gruppen före detta näringsidkare innehåller denna paragraf en inskränkning av möjligheten att erhålla skuldsanering. Är gäldenären ålagd näringsförbud får skuldsanering inte medges. Det spelar därvid inte någon roll hur näringsförbudet avser (jfr 5 § lagen [1986:436] om näringsförbud). Någon generell inskränkning av möjligheterna att erhålla skuldsanering gäller däremot inte för en gäldenär som dömts för brott utan att ha meddelats näringsförbud, vilket har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.1. I paragrafen föreskrivs vidare att en gäldenär som har erhållit skuldsanering som huvudregel inte skall kunna erhålla sådan en gång till. En gäldenär skall med andra ord kunna erhålla skuldsanering endast en gång under sin livstid. Denna regel är dock inte helt undantagslös. Det kan förekomma speciella undantagssituationer där det trots allt framstår som godtagbart att en gäldenär erhåller skuldsanering en andra gång. För detta krävs dock synnerliga skäl. Tillämpningen av detta undantag förutsätts bli mycket restriktiv. Ett exempel kan vara att en person har erhållit skuldsanering och ånyo hamnar i en långvarig obeståndssituation, t.ex. på grund av allvarlig sjukdom, förtidspensionering eller långvarig arbetslöshet. Vid en prövning som föregår ett andra beslut om skuldsanering bör särskild vikt läggas vid huruvida gäldenären har uppfyllt sina förpliktelser enligt det tidigare skuldsaneringsbeslutet. Av 10 § första stycket 5 framgår att gäldenären i sin ansökan skall lämna sådana uppgifter som är av betydelse för prövningen av skuldsaneringsfrågan. En viktig sådan uppgift är givetvis om han har erhållit skuldsanering. Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.1. En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då beslut meddelas enligt 13 § andra stycket att inleda skuldsanering. Skuldsanering medför att rätten till ränta på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag. Skuldsaneringen får dock inskränkas till att avse de fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag, om det är skäligt med hänsyn till omständigheterna vid skuldernas uppkomst eller andra särskilda omständigheter.