prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Lagrådet: Se bilaga 8 s. 271 Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen) krävs det koncession för att dra fram eller begagna elektriska starkströmsledningar (kraftledningar). En koncessionshavare har i praktiken ensamrätt att ha ledningar inom sitt område. Koncessioner är tidsbegränsade, numera oftast till . Nuvarande koncessions- havare har alltså rätt att begagna sina ledningar. Utöver denna rätt att begagna ledningarna kan koncessionerna innehålla sådana villkor för anläggandet och utnyttjandet av ledningarna som behövs av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt. Lagen innehåller ett antal föreskrifter som gäller för koncessionshavarna. Viktigast i nu aktuellt avseende är att koncessionshavaren är, med vissa undantag, skyldig att förse kunderna inom sitt område med el (leveransplikt). Eftersom han i praktiken har ensamrätt att ha ledningar inom sitt område har han därmed också leveransmonopol. Däremot ställer ellagen inte upp några regler om vem som skall leverera elen. Detta innebär alltså att den ledningsägare som även äger ett kraftverk fritt kan välja mellan att uppfylla sin leveransplikt med egenproducerad ström och att köpa el från annat håll och distribuera den genom sitt ledningsnät. Han kan naturligtvis även kombinera de två modellerna. Den ledningsägare som inte äger något kraftverk är däremot hänvisad till andra kraftproducenter. Det föreliggande lagförslaget innebär långtgående ändringar i ellagen. Den viktigaste ändringen innebär i korthet följande. Föreskrifterna i lagen ändras på det sättet att en koncessionshavare (ledningsägare) blir skyldig att på skäliga villkor ansluta anläggningar för produktion eller konsumtion av el samt andra ledningar till sitt ledningsnät och att mot ersättning låta kraftproducenter eller säljare av el överföra el under förutsättning att dessa har träffat leveransavtal med någon elkonsument inom området och under förutsättning att det finns ledig kapacitet på nätet. Däremot bortfaller skyldigheten att förse kunderna inom området med el. Denna ändring avses bli gällande för alla koncessionshavare redan då ändringen träder i kraft. Frågan uppkommer då om bestämmelsen i 2 kap. 18 regeringsformen därvid blir tillämplig. I bestämmelsen föreskrivs att varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. En förutsättning för att bestämmelsen skall bli tillämplig är att samtliga rekvisit är uppfyllda. Det måste alltså röra sig om "egendom" som "tas i anspråk" genom "expropriation eller annat sådant förfogande". Ledningarna utgör förvisso "egendom". Den huvudsakliga ändringen för ledningsägaren är att han kan bli tvungen att mot ersättning upplåta sin ledning till tredje man. Någon tvångsöverföring av rätten till ledningen äger alltså inte rum. Det kan därvid knappast hävdas att egendomen tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Regeringen anser mot denna bakgrund att bestämmelsen i 2 kap. 18 regeringsformen inte är tillämplig i detta fall. Mot bakgrund av har det dessutom övervägts om denna lagändring bör kombineras med en rätt till ersättning för nuvarande koncessionshavare på grund av de ändrade förpliktelserna för koncessionshavarna. Avgörande för denna fråga blir tolkningen av artikel 1 i tilläggsprotokollet till . Enligt artikeln skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt (första stycket första meningen). Vidare stadgas att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser (första stycket andra meningen). Slutligen anges att ovannämnda bestämmelser inte inskränker staters rätt att genomföra sådan lagstiftning som behövs för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (andra stycket). Artikeln handlar alltså om rätten till "egendom". Med detta avses i första hand fysiska föremål, som är föremål för äganderätt. Eftersom de föreslagna ändringarna i ellagen innebär att ledningsägaren under vissa förutsättningar blir tvungen att upplåta sin ledning åt tredje man, kan de föreslagna ändringarna ses som ett ingrepp i ledningsägarens rätt att utnyttja sin egendom. Artikel 1 blir därmed tillämplig och detta oavsett om det krävs koncession eller inte för att få uppföra och begagna elledningar. Frågan blir då vilken del av artikel 1 som blir tillämplig, dvs. vilken sorts intrång det är fråga om. Det allvarligaste intrånget får anses vara det som regleras i första stycket andra meningen, dvs. då någon berövas sin egendom. I nu aktuellt fall kan man knappast anse att ledningsägaren berövas sin ledning, eftersom den formella äganderätten lämnas intakt, ägaren behåller sin rätt att själv använda ledningen och den upplåtelse till tredje man som kan bli aktuell skall ske mot ersättning. Som nämnts innebär ändringarna att ledningsägaren blir tvungen att mot ersättning upplåta sitt ledningsnät åt kraftproducenter eller elsäljare för överföring av el under förutsättning att dessa har träffat leveransavtal med någon elkonsument inom området och under förutsättning att det finns ledig kapacitet på nätet. Ändringen torde därmed beröra andra stycket i artikel 1, eftersom den innebär att staten genom lagstiftning reglerar nyttjandet av viss egendom, nämligen kraftledningarna. En första förutsättning för att konventionens krav skall vara uppfyllda är att regleringen sker i överensstämmelse med det allmännas intresse. I den delen har uttalat att de nationella myndigheterna har en betydande frihet att själva bedöma vad som ligger i det allmännas intresse och att det därför bara i uppenbara fall av missbruk eller felbedömning kan bli aktuellt för domstolen att ingripa mot en stat på denna punkt. Den föreslagna ändringen i ellagen syftar till att, genom ökad konkurrens på elmarknaden, uppnå en effektivare användning av elsystemet och lägre priser för elkonsumenterna. Förslagen syftar också till att uppnå effektivare investeringar och till att bryta upp monopol, varigenom en mer effektiv marknadsstruktur skapas. Det kan därmed knappast bestridas att lagstiftningen sker i överensstämmelse med det allmännas intresse. För att konventionens krav skall vara uppfyllda krävs det vidare en rimlig balans mellan angelägenheten av det allmänna intresse som föranleder lagstiftningen och det men den enskilde lider till följd av den ändrade lagstiftningen. har uttalat att en sådan balans inte föreligger om berörda personer drabbas av en individuell och orimligt stor börda (individual and excessive burden). Om ersättning lämnas påverkar det kraftigt bedömningen av om den nämnda balansen är rimlig men ersättning vid kränkning av äganderätten är inget självständigt krav enligt . Om ägaren kan berövas sin egendom utan rätt till ersättning kan dock äganderätten i stor utsträckning bli illusorisk. För den ledningsägare som inte har egen kraftproduktion får den föreslagna ändringen endast marginell betydelse. Han upplåter ledningarna för el som han inte själv producerar. Antingen köper han el av andra kraftproducenter och distribuerar den genom ledningarna eller låter han kraftproducenterna för egen räkning distribuera elen till kunderna. Hans fria val inskränks nu såtillvida att han blir tvungen att, mot ersättning, upplåta ledningen till andra distributörer under förutsättning att han har ledig kapacitet. Han kan alltså inte bli utträngd från sitt eget ledningsnät och han får ersättning från dem till vilka han upplåter sitt ledningsnät. Det torde inte krävas att han därutöver får ersättning av staten för att man skall anse det föreligga en rimlig balans vid tillämpning av andra stycket i artikel 1. Med uttrycket egendom i artikel 1 avses emellertid inte bara fysiska föremål utan också immateriella tillgångar. Om koncessionen betraktas som en immateriell tillgång kan även själva koncessionen åtnjuta skydd enligt artikel 1. De föreslagna ändringarna berör visserligen inte direkt själva koncessionerna. De omständigheter som regleras i koncessionen, dvs. rätten att begagna ledningarna och skyldigheten att iaktta de villkor som intagits i koncessionerna, lämnas intakta. I detta sammanhang bör dock i koncessions- begreppet innefattas alla de rättigheter och skyldigheter som följer av att man har en koncession. Med detta synsätt får det anses att de föreslagna ändringarna berör koncessionerna. Den största ändringen i koncessionerna blir den nya skyldigheten att överföra el åt annan, som kan betraktas som en inskränkning i koncessionshavarens rätt att utnyttja sin koncession. Även i detta fall blir, av skäl som anförts ovan, andra stycket i artikel 1 tillämpligt. Vid den rimlighetsavvägning som då skall äga rum gör sig samma synsätt gällande som redovisats ovan. Vid denna avvägning bör också beaktas att koncessionshavarens förpliktelse att förse alla elkunder inom området med el upphör. Av praxis framgår att artikel 1 inte bara skyddar fysiska föremål och immateriella rättigheter utan också under vissa förutsättningar de ekonomiska intressen som är förknippade med utövandet av näringsverksamhet. En indirekt följd av de föreslagna ändringarna blir att ledningsägaren förlorar sitt faktiska leveransmonopol. Detta påverkar de ledningsägare som dessutom har egen kraftproduktion. Eftersom en ledningsägare har ett faktiskt leveransmonopol kan han producera och distribuera all den el som det finns avsättning för inom hans område. Eftersom det faktiska leveransmonopolet avskaffas kan det därför inträffa att kunder inom hans område träffar avtal om leverans av el med andra producenter eller distributörer som har gynnsammare leveransvillkor. Detta medför att ledningsägaren tvingas dra ner sin egen produktion och i stället, mot ersättning, låta överföra den el som de nya leverantörerna säljer till kunderna. De föreslagna ändringarna kommer dessutom antagligen att rent generellt leda till lägre elpriser. Kraftproduktionen som sådan kan inte anses omfattad av koncessionen men kraftproduktionen är en näringsverksamhet som indirekt blir påverkad av de föreslagna ändringarna. I det sammanhanget bör kraftverket och ledningsnätet ses som en enhet. När man applicerar bestämmelserna i artikel 1 på de föreslagna ändringarna kan man knappast hävda att kraftproducenten berövas sin egendom, dvs. Ändringarna innebär ju inte att kraftproduktion omöjliggörs. Däremot påverkas, i vart fall indirekt, hans möjligheter att bedriva kraftproduktion därigenom att han förlorar sitt faktiska leveransmonopol och i stället tvingas verka på en konkurrensutsatt marknad. Återigen blir andra stycket i artikel 1 tillämplig, dvs. de föreslagna ändringarna innebär en reglering av nyttjandet av viss egendom, i det här fallet viss näringsverksamhet, i det allmännas intresse. Den reglering av denna verksamhet som har funnits och som lett till ett faktiskt leveransmonopol avskaffas , vilket leder till att alla kraftproducenter blir likställda. Den ersättning en ledningsägare får för att upplåta sitt ledningsnät åt tredje man innebär visserligen inte full kompensation för de förluster han kan få i sin kraftproduktion. Men de föreslagna ändringarna innebär inte på något sätt att koncessionshavarens möjligheter att bedriva kraftproduktion hindras eller inskränks utan följden av ändringarna blir att han blir utsatt för konkurrens vad gäller elleveranser inom sitt område. Denna konkurrens kan han dock möta genom egna åtgärder, exempelvis prissänkningar och rationaliseringar. Följderna av att han utsätts för konkurrens inom sitt eget område uppvägs också av att han själv får möjlighet att konkurrera inom andra kraftproducenters områden. Mot bakgrund av dessa överväganden anser regeringen att kravet på rimlig balans vid tillämpning av artikel 1 är uppfyllt även om koncessionshavarna inte beviljas rätt till ersättning från staten enligt ellagen till följd av de föreslagna ändringarna i lagen. Eftersom syftet med reformen är att, genom ökad konkurrens på elmarknaden, uppnå en effektivare användning av elsystemet och lägre priser för elkonsumenterna skulle syftet till stor del förfelas om staten betalade ut ersättning till marknadsaktörer som får svårigheter att klara sig på den konkurrensutsatta elmarknaden. Regeringens förslag: De föreliggande lagförslagen skall träda i kraft . förslag: Utredningen föreslår att reglerna skall börja gälla tidigast . Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Många remissinstanser, bl.a. , , , kommun, , , , , och den elintensiva industrin, framhåller att det är viktigt att elmarknads- reformen träder i kraft så fort som möjligt. Andra, exempelvis , Kammarrätten i , , och Sydsvenska Återdistributörers Samrådsgrupp, ifrågasätter om den av ut- redningen föreslagna tidpunkten är rimlig och förordar i stället ett kalender- årsskifte, i de flesta fall /1995. Några remissinstanser, bl.a. , och , önskar skjuta ett ikraftträdande längre fram i tiden. Skälen för regeringens förslag: Det finns skilda motiv för de olika förslag till tidpunkt för införande av elmarknadsreformen som framförts. För ett snabbt genomförande talar både den fortgående vertikala integrationen inom elsektorn och det faktum att marknadens aktörer i många fall redan förbereder sig för en elhandel med konkurrens. Mot detta står önskemål om en ordnad övergång till det nya regelverket. En sådan ställer krav på ekonomiska och administrativa förberedelser hos både marknadsaktörerna och det allmänna, så att det nya konkurrenssystemet från början skall kunna fungera så smidigt som möjligt. Till detta hör bl.a. att ett ordnat ikraftträdande kommer att ställa krav på en period med omfattande information angående det nya regelverket. Det är också väsentligt att nätmyndigheten är etablerad och från första början kan övervaka prissättningen på nättjänster. Slutligen har det framhållits att ikraftträdande vid ett kalenderårsskifte för de flesta innebär ett avsevärt minskat redovisningsarbete. Regeringen anser att övervägande skäl talar för ett ikraftträdande . Som tidigare nämnts (avsnitt 6.1) krävs inte omprövning av nuvarande kon- cessioner som en följd av de föreslagna lagändringarna. Nuvarande koncessionsha- vare behåller sina koncessioner men reglerna om koncessionshavarens skyldigheter ändras. Också befintliga avtal, som exempelvis leveransavtal, anslutningsavtal m.m. bör fortsätta att gälla. En part som exempelvis före de nya bestämmelsernas ikraftträdande har tecknat ett flerårigt avtal om leverans av el kan således inte säga upp detta enbart med hänvisning till att reglerna på elmarknaden har förändrats. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att avtalet i sig inte innehåller en sådan möjlighet. Dock kan inte sådana avtal fortsätta att gälla i den utsträckning som de kommer att stå i konflikt med förslagen om ändrad lagstiftning. I den mån det, för nya lagreglers införande, finns bestämmelser i ett befintligt avtal som står i konflikt med någon ny tvingande lagregel, gäller lagregeln före avtalets bestämmelser. Många hushållskunder saknar skriftliga avtal med sin eldistributör. Ett för kunden bindande avtal med distributören får ändå anses föreligga, eftersom elräkningarna betalts utan invändning från kunden. Sådana icke skriftliga avtal kan sakna uppsägningsbestämmelser. En särskild uppsägningstid bör gälla för sådana avtal. Förslag i detta avseende har redovisats i kapitel 7.3. Det förslag till ändringar i ellagen som regeringen nu lägger fram bygger på ellagstiftningsutredningens delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol. De framlagda förslagen omfattar därmed bara en del av ellagens bestämmelser. Förslagen läggs fram inom ramen för ellagens nuvarande, till stor del, ålderdom- liga struktur. Den genomgripande revidering av lagens struktur som behövs får anstå tills ellagstiftningsutredningen har slutfört sitt arbete. Vissa av de begrepp som finns i ellagen såsom elektrisk anläggning och elektrisk ström kan behöva ändras eller modifieras. Även detta får anstå tills ellagstiftningsut- redningen har slutfört sitt arbete. Vissa revideringar har dock gjorts , bl.a. beträffande vissa ålderdomliga ordval och meningsbyggnader. 16.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar 1 Med elektrisk anläggning förstås i denna lag anläggning med däri ingående särskilda föremål för produktion, upplagring, omformning, överföring, dis- tribution eller nyttjande av elektrisk ström. Ha olika delar av samma elektriska anläggning skilda innehavare, anses varje sådan del som en särskild anläggning. Elektriska anläggningar indelas med hänsyn till farlighetsgraden i starkströmsanläggningar och svagströmsanläggningar. Närmare bestämmelser härom meddelas av regeringen. Med nätverksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av ström. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningarna, ställverk och transformatorer, anslutning av elektriska anläggningar, mätning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra ström på det elektriska nätet. Med anslutning av elektriska anläggningar avses också återinkoppling av befintlig anläggning och höjning av avtalad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt. Regeringen skall utse en myndighet (nätmyndigheten) som skall handlägga de frågor som anges i denna lag. I paragrafen ges en definition av begreppet elektrisk anläggning. utökas paragrafen med tre nya stycken som definierar och behandlar begreppet nätverksamhet. Skälet till att nätverksamhet behöver definieras är att denna verksamhet även i fortsättningen kommer att vara en monopolverksamhet och därmed reglerad, bl.a. vad avser tillgänglighet och prissättning, medan den andra stora verksamheten som omfattas av ellagen, köp och försäljning av ström, nu i stort sett blir avreglerad. Det blir därför i fortsättningen viktigt att kunna hålla isär de två verksamhetsslagen. I paragrafens fjärde stycke, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, definieras begreppet nätverksamhet. Med sådan verksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av ström. Därutöver ingår all verksamhet som behövs för att göra det möjligt att överföra ström på ledningarna. De mest typiska åtgärderna som behövs för att nätverksamhet skall kunna bedrivas exemplifieras i lagtexten. Därutöver innefattar begreppet exempelvis ansökan om koncession, ingående av avtal om överföring av ström samt de administrativa åtgärder - anställning av personal etc. - som krävs för att systemet för överföring av ström skall fungera. Köp och försäljning av ström ingår, som nämnts, inte i begreppet nätverksamhet. Två typer av elköp ingår dock i nätverksamhet. Den första typen är köp av el för att täcka nätförluster. Med nätförlust menas skillnaden mellan hur mycket el som matas in och hur mycket som tas ut på nätet, dvs. Nätinnehavaren måste på något sätt täcka denna förlust av el. Den andra typen är när någon önskar mata in eller ta ut kraft från nätet och det är tveksamt om nätet klarar detta utan att bli överbelastat. Då kan det ibland vara ändamålsenligt att nätägaren skapar utrymme för överföringen genom att förmå någon annan som är ansluten till nätet att öka sin inmatning eller minska sitt uttag. Detta förfarande kan beskrivas som ett motköp över en flaskhals på nätet. Metoden kan komma till användning främst på trånga sektorer av storkraftnätet. Syftet med köpet av el är i båda de beskrivna fallen inte att sälja elen vidare till en konsument utan att upprätthålla funktionen av nätet. Av denna anledning innefattas sådana köp i begreppet nätverksamhet. Ansvaret för mätning, rapportering av mätdata m.m. ligger enligt 2 4 mom. sista stycket på ledningsägaren. Aktiviteter förknippade med detta ansvar ingår därför i nätverksamheten. Avgränsningen av vad som ingår i nätverksamhet är viktig för ledningsägarens prissättning. Kostnaderna för nätverksamheten skall enligt regeringens förslag betalas av dem som är anslutna till nätet. I femte stycket, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, behandlas begreppet anslutning. En förutsättning för en elmarknad i konkurrens är att den som önskar ansluta en elektrisk anläggning till nätet i visst område ges möjlighet till detta. De vanligaste typerna av anläggningar som ansluts till nätet är anläggningar för produktion av ström, dvs. kraftverk, anläggningar för konsumtion av ström och anläggningar för överföring eller distribution av ström, dvs. andra ledningar eller ledningsnät. Själva anslutningen sker i de flesta fall genom en ledning. Om ström förs in på ledningsnätet i anslutningspunkten benämns denna inmatningspunkt och om ström tas ut från nätet benämns punkten uttagspunkt. Med anslutning avses, enligt denna punkt, också återinkoppling av befintlig anläggning och höjning av den avtalade effekten i en befintlig inmatnings- eller uttagspunkt. I sjätte stycket anges att regeringen skall utse en myndighet som skall handlägga de frågor som anges i ellagen. Den myndigheten benämns nätmyndigheten. funktion innefattar i huvudsak prövning av koncessionsärenden och ärenden om koncessionshavarnas skyldigheter samt tillsyn. Elektriska starkströmsledningar får inte dras fram eller begagnas utan tillstånd (nätkoncession) av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. En ansökan om nätkoncession som avser en utlandsförbindelse skall dock prövas av regeringen. Till en lednings framdragan- de räknas inte bara själva byggandet av ledningen utan också schaktning, skog- savverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen. En koncession skall avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). I ett beslut om nätkoncession för område skall anges en för ledningsnätet högsta tillåtna spänning. En transformator- eller kopplingsstation som är avsedd för en spänning av eller däröver och som skall anslutas till en eller flera nya ledningar får inte börja byggas förrän nätkoncession har meddelats för framdragande av minst en ny ledning eller medgivande har lämnats enligt 8 mom. för sådant fram- dragande. Regeringen får föreskriva undantag från bestämmelserna i första och tredje styckena i fråga om vissa slag av ledningar eller stationer eller i fråga om ledningar eller stationer inom vissa områden. En sådan föreskrift får dock inte avse utlandsförbindelser. I första stycket ersätts det nuvarande begreppet koncession med det nya begreppet nätkoncession. Syftet med namnändringen är att markera att den nya koncessionstypen endast avser nätverksamhet. meddelas koncession av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av myndighet. Denna ordning bibehålls för meddelande av nätkoncession med den ändringen att regeringen bara kan bemyndiga nätmyndigheten att pröva ärenden om nätkoncession. Dessutom stadgas nu att regeringen alltid skall pröva en ansökan om nätkoncession om den avser en utlandsförbindelse. I andra stycket anges de två varianterna av nätkoncession. Nätkoncession för linje motsvarar den äldre linjekoncessionen.Nätkoncession för område motsvarar den äldre områdeskoncessionen. Liksom tidigare skall koncessionen avse ett ledningsnät inom ett visst område. Äldre områdeskoncessioner kunde, i vart fall teoretiskt, överlappa varandra. Som närmare framgår av kommentaren till 2 2 mom. blir detta inte längre tillåtet. En viktig nyhet är att det i lagen föreskrivs att en viss högsta tillåtna spänning skall anges i ett beslut om nätkoncession för område. finns ingen områdeskoncession för högre spänning än , men ingenting hindrar att spänningen sätts högre om den tekniska utvecklingen gör detta motiverat.