prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — De särskilda reglerna om fullmaktsanställning skall föras samman till en särskild lag. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 250-259). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. föreslår att man i för in en hänvisning till lagen om fullmaktsanställning och att man i den senare lagen klart utsäger att den gäller framför bestämmelserna i . Justitiekanslern och tillstyrker att bestämmelserna för ordinarie domare regleras i en särskild lag. anser att det inte borde upplevas som betungande att det för domare blir aktuellt med två lagar som reglerar deras anställningsförhållande. Riksåklagaren anför att anställningsformen fullmakt bör finnas kvar för sådana arbetstagare av vilka det med hänsyn till arbetsuppgifternas art krävs särskild självständighet och integritet. Han anser att de tjänster som tillsätts med fullmakt inom åklagarväsendet även skall tillsättas med fullmakt. Han anser också att det är en fördel att reglerna för fullmaktshavare samlas i en lag. Överbefälhavaren anser att fullmaktsanställningen bör bibehållas för de yrkesofficerare som innehar den militära graden major eller högre. SAV tillstyrker utredningens förslag men anser som framgått av avsnitt 4.5 att reglerna om rätt till tjänsteförening och om anställningens upphörande vid otillåten tjänsteförening bör bibehållas för fullmaktshavare. avstyrker att bestämmelserna i 7 kap. 4 § samt 13 kap. 2 § förs över till den särskilda lagen. Universitet anser vidare att bestämmelserna för fullmaktsanställda bör ingå i . anser att officerare även fortsättningsvis skall anställas med fullmakt. Bakgrunden till mitt förslag De statliga tjänstemännen kunde förr delas in i två grupper - ordinarie och icke ordinarie. En ordinarie tjänsteman fick till skillnad från en icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning, fullmakten. De ordinarie var också till skillnad från övriga anställda oavsättliga enligt 36 § regeringsform. Ordningen att anställa med fullmakt används numera för en del högre tjänster i vilka ingår arbetsuppgifter av rättsvårdande karaktär eller annars med rättslig eller liknande anknytning (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 210). Inom det statliga området finns, förutom fullmaktsanställningen, anställ- ningsformerna förordnande tills vidare eller förordnande för begränsad tid. Den normala anställningsformen är förordnande tills vidare. Anställningsformen fullmakt medför ett anställningsskydd som går längre än vad som följer av LAS. Enligt en kartläggning som gjorde användes då anställningsformen fullmakt vid nyanställning för följande kategori- er: - justitiekanslern (1), - ordinarie domare (ca 940), - riksåklagaren (1), biträdande riksåklagaren (1), samtliga över- åklagare (16) samt vissa chefsåklagare (ca 20), - professorer som tillsätts av regeringen (ca 1550), - yrkesofficerare (ca 10 000). Det finns dessutom inom flera verksamhetsområden kvar arbetstagare som i enlighet med tidigare regler är anställda med fullmakt. Dessa arbetstagare förenar i de flesta fall fullmaktsanställningen med en högre statlig anställning (se avsnitt 4.5). För finns särskilda regler om fullmaktsanställning i kyrkolagen (1992:300). Alla biskopar skall anställas med fullmakt. Vidare gäller särskilda regler om vilka rätts- verkningar en fullmaktsanställning medför på kyrkans område. Detta område behandlas dock inte i denna proposition. Av förordningen (1992:538) om inrättande och indragning av vissa tjänster vid myndigheter som hör till Försvarsdepartementet framgår att yrkesofficerare inte längre skall anställas med fullmakt. Förordningen trädde i kraft . Ordningen att anställa tjänstemän med fullmakt har således efter hand brutits. har beslutat att professorer inte längre skall anställas med fullmakt (prop. 1990/91:150 del II bil.7, bet. 1990/91:UbU21, rskr. 1990/91:389). Fullmaktssystemet upphörde vid utgången av men används övergångsvis i fråga om tjänster som kungjorts lediga till ansökan. Med hänsyn till vikten av att ge dem som därefter anställs som professorer den anställningstrygghet som kan vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning har det i 3 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) tagits in en särskild bestämmelse som innebär att en professor som anställs utan tidsbegränsning får skiljas från tjänsten endast av sådana skäl som är grund för avskedande. Det finns bestämmelser om anställningsformen fullmakt i bl.a. , anställningsförordningen och dess övergångsbestämmelser samt inrättandeförordningen. Enligt 4 kap. 6 § skall en ordinarie domare anställas med fullmakt. I övrigt bestämmer regeringen vilka tjänster som skall tillsättas med fullmakt. En fullmaktstjänst inrättas av regeringen enligt 2 § inrättandeförordningen. När det gäller förening av en fullmaktsanställning med en annan statlig anställning, innehåller 7 kap. 13 § ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet (28-31 a §§ anställningsförordningen). Skillnaden i anställningsskydd mellan en fullmaktsanställning och en tillsvidareanställning är att en fullmaktsanställd inte kan sägas upp enligt 7 § LAS. En fullmaktsanställd kan, liksom andra arbetstagare, entledigas med stöd av 7 kap. 3 eller 4 § . Fullmakt- shavaren kan också till skillnad från andra arbetstagare entledigas enligt 7 kap. 5 § . Enligt 7 kap. 8 § kan en full- maktshavare förflyttas till en annan statlig tjänst som också tillsätts med fullmakt. Förflyttning är ett sätt att lösa de problem som uppkommer när arbetsbrist uppstår, men en arbetstagare kan också förflyttas av personliga skäl, t.ex. vid samarbetsproblem på arbets- platsen. Institutet förflyttning kommer att behandlas också i avsnitt 9.5. Om en arbetstagare får en annan statlig anställning, kan detta enligt 7 kap. 13 § leda till att den första anställ- ningen upphör, även om den är en fullmaktsanställning. Det förhållandet att en fullmaktshavare inte kan sägas upp på grund av arbets- brist, t.ex. i samband med att en myndighet läggs ned eller omorganiseras torde innebära att en myndighet inte ens kan föra upp en fullmaktsanställd på de turordningslistor som upprättas. Det har sedan gammalt inte ansetts vara möjligt att frånta dem som redan har en anställning med fullmakt de rätts- verkningar som fullmakten innebär, dvs. det har inte varit möjligt att skilja en arbetstagare från sin fullmaktsan- ställning utan stöd av någon regel i . Särskilt om ordinarie domare Det finns bestämmelser i 11 kap. 5 § regeringsformen som ger "ordinarie domare" en längre gående anställningstrygghet än andra statligt anställda. Bestämmelserna har motiverats med att de garanterar självständighet i dömandet och markerar domstolarnas obero- ende ställning (prop. 1973:90 s. 390 f.). En ordinarie domare kan skiljas från sin anställning endast om han på grund av ett brott eller ett grovt eller upprepat åsidosättande av ett tjänsteåliggande är uppenbart olämplig att ha anställningen eller om han enligt lag är skyldig att avgå med pension. En ordinarie domare har vidare rätt att begära rättslig prövning av beslut om skiljande från anställningen eller om avstängning eller läkarundersökning, om beslutet har fattats av någon annan myndighet än domstol. Endast om det är påkallat av organisatoriska skäl är en ordinarie domare skyldig att flytta till en annan jämställd domartjänst (11 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen). I 12 kap. 8 § regeringsformen finns särskilda bestämmelser för justitieråd och regeringsråd om förfarandet vid prövning av de frågor som avses i 11 kap. 5 § regeringsformen. Dessa innebär att frågor om skiljande från anställningen, om avstängning eller om skyldighet att undergå läkarundersökning prövas av på talan av eller Justitiekanslern. Bestämmelserna i 11 kap. 5 § regeringsformen är bara tillämpliga på en domare som är anställd med fullmakt, således inte på en domare som är anställd med förordnande tills vidare. Med hänsyn till regeringsformens föreskrifter om ordinarie domare har det ansetts att frågan om vilka domartjänster som skall vara ordinarie och rättsverkningarna av detta måste regleras offentligrättsligt (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 211). Frågan är således inte avtalsbar. Skälen för mitt förslag Enligt LAS gäller allmänt ett krav på saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. Det kan därför hävdas att de syften som fullmakts- anställningen skall tillgodose i princip redan härigenom är tillgodosedda på ett mer ändamålsenligt sätt än som är fallet med entledigandegrunderna i . Mot denna bakgrund behövs numera inte fullmaktsanställning i de flesta fall där den har använts för att garantera anställningstrygghet och därmed oberoende. Som jag tidigare nämnt har det också redan beslutats att professorer och yrkesofficerare i fortsättningen inte skall anställas med fullmakt. Det finns dock anställningar där särskilda konstitutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställ- ningstrygghet för den anställde. Det gäller - förutom för ordinarie domare - t.ex. för högre åklagare och justitiekanslern. Också i fortsättningen bör det vara en fråga för regeringen att bestämma vilka arbetstagare hos myndigheterna under regeringen som skall anställas med fullmakt. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen har myndigheterna under regeringen en principiell lydnadsplikt gentemot regeringen. I detta hänseende är domstolarna fristående när det gäller den dömande verksamheten. Den verksamheten har en konstitutionell särställning i förhållande till den övriga statliga förvaltningen. Bestämmelserna i 11 kap. 2 § regeringsformen ger nämligen domstolarna en särställning. Ingen myndighet - och inte heller - får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett sär- skilt fall. I och Regeringsrätten får enligt 11 kap. 1 § regeringsformen såsom ledamot endast den tjänstgöra som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. I övriga domstolar skall det finnas ordinarie domare. Undantag får enbart göras i lag och för s.k. special- domstolar. Det är mot denna bakgrund man bör se regeln om ordinarie domares anställningsskydd i 11 kap. 5 § regeringsformen. Syftet med denna regel är inte enbart att garantera den självständighet i dömandet som motiverar fullmaktsinstitutet. Syftet är främst att befästa det oberoende för domstolarna som redan följer av 11 kap. 2 och 6 §§ regeringsformen. I detta system är valet av anställnings- form för domare av avgörande betydelse, eftersom det är anställningsformen som avgör om 11 kap. 5 § regeringsformen skall vara tillämplig. Valet av vilka domare som skall anställas med fullmakt blir därför avgörande för att befästa domstolarnas oberoende, såsom detta har reglerats i regeringsformen. För att domstolarnas konstitutionella särställning enligt regeringsformen skall få genomslag, krävs således att de domare som omfattas av 11 kap. 5 § regeringsformen ges en särskild anställningsform, som innebär att deras anställningsavtal varken kan sägas upp eller begränsas i tiden. Som har framgått av det föregående är fullmaktsanställningen en sådan anställ- ningsform. Jag föreslår därför att det även i fortsättningen skall finnas en lagregel, motsvarande 4 kap. 6 § , dvs. att ordinarie domare skall anställas med fullmakt. När det gäller den särskilda reglering av de ordinarie domarnas arbetsskyldighet som framgår av 5 kap. 1 § , kan det i och för sig hävdas att den skulle kunna ersättas med att arbetsskyldigheten lades fast i ett anställningsavtalet med varje enskild arbetstagare (jfr prop. 1969:44 s. 227 f.). Regeln har emellertid införts just mot bakgrund av 11 kap. 5 § regeringsformen, och den tjänar samma syfte - att befästa domstolarnas grund- lagsenliga självständighet. Jag anser därför att regeln bör finnas kvar även i fortsättningen. Regeringen har tillsatt en utredning om domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (Dir. 1993:47). Utredningen skall ta ställning till frågor som rör t.ex. utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsställning, bisysslor och arbetsuppgifter. Jag anser därför att det inte bör göras några lagändringar som berör domarna utan att de nuvarande reglerna bör föras över till den nya lagstiftningen. Den nu gällande har på grund av de mycket speciella rättsverkningar som en fullmaktsanställning medför, försetts med ett stort antal undantag och specialregler för dem som är anställda med fullmakt. Jag anser att den nya skall gälla även för fullmaktsanställda. Min bedömning är vidare att det även med en ny lagstiftning behövs många särskilda regler för fullmaktsanställda, bl.a. om påtvingad läkarundersökning och avstängning (se avsnitt 9.9). I fråga om den framtida utformningen av lagstiftningen om fullmaktsanställning vore det ett alternativ att lägga specialreglerna om sådana anställningar i ett eget kapitel i den nya . En fördel med det alternativet är att det klart skulle framgå att de som är anställda med fullmakt omfattas dels av de allmänna reglerna i , dels av specialreglerna om fullmaktsanställning. De många specialregler som måste gälla för gruppen fullmaktsanställda skulle emellertid onödigt tynga den nya med regler som berör bara en liten del av de statligt anställda. Jag föreslår därför i stället att det tillskapas en särskild lag om fullmakts- anställning, trots att ett system med två lagar för fullmaktsanställda kan upplevas som svårhanterligt. Den nackdelen bör vägas upp av att alla särregler om fullmaktsanställningen samlas i en lag och därför blir lätt tillgängliga för dem som skall tillämpa dem. För fullmakts- anställda föreslås alltså gälla dels nya , dels en särskild lag. I likhet med utredningen anser jag att alla som vid de båda nya lagarnas ikraftträdande är anställda med fullmakt bör omfattas av dessa lagar. Mitt förslag: Nuvarande bestämmelser om förtroendeskadliga bisysslor skall i sak förbli oförändrade. Bestämmelserna om tillstånd att ta emot vissa förmåner som förenats med tjänsten och upplysningen om skyldigheten att enligt insiderlagen (1990:1342) anmäla fondpappersinnehav slopas. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet sid. 247-250). Remissinstanserna har inget att erinra emot utredningens förslag. TCO-OF anser dock att förtroendeskadliga bisysslor lämpligen kan regleras i avtal, i likhet med vad som gäller inom det kommunala området. Bakgrunden till mitt förslag Förbud mot att ha s.k. förtroendeskadliga bisysslor finns i 6 kap. 1 § . En bisyssla är förtroendeskadlig om den kan rubba allmänhetens förtroende till den anställdes eller någon annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller kan skada myndighetens anseende. I 1 § anges också att närmare bestämmelser om bisysslor meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen. Det finns t.ex. sådana bestämmelser om domare m.fl. i 19 kap. 8 § , 4 kap. 6 §, 12 kap. 3 § och 21 kap. 3 § samt i konkurslagen (1987:672). Det finns enligt 37 § anställningsförordningen i dess nuvarande lydelse en skyldighet för myndigheterna att informera om vilka bisysslor som är förtroendeskadliga och på begäran av en anställd ge denne skriftligt besked om en viss bisyssla är förtroendeskadlig eller inte. fungerar på domstolssidan som en allmän rådgivare gentemot domstolarna i bisysslefrågor (DVFS 1983:9 B43). SAV ger för den övriga statliga sektorn en allmän information om bisysslefrågor (Cirk. 1990 A 7). En anställd är själv skyldig att göra klart för sig om en bisyssla är förtroendeskadlig och därmed förbjuden. Det är han som gör den slutliga bedömningen och har det juridiska ansvaret. Den anställde har inte någon generell skyldighet att anmäla en bisyssla eller begära tillstånd, men så snart en anställd känner tveksamhet om en bisyssla är förbjuden är det naturligt att han rådfrågar sin arbetsgivare. Att ha en förtroendeskadlig bisyssla kan bedömas som tjänsteförseelse och leda till en disciplinpåföljd i form av varning eller löneavdrag. I allvarliga fall kan uppsägning eller avskedande komma i fråga. Av kollektivavtal (SAV Cirk. 1991 6 och 7 §§) framgår att två andra former av bisysslor också är förbjudna, nämligen -arbetshindrande bisysslor (sådana som enligt arbetsgivarensbedömning inverkar hindrande på tjänsteutövningen) och -konkurrensbisysslor (sådana som innebär att tjänstemannenekonomiskt konkurrerar med myndigheten). I avtalet om upphörande av chefslöneavtalet m.m. finns särskilda regler om bisysslor för de arbetstagare som omfattas av avtalet (SAV Cirk. 1993 A11). I 6 kap. 3 § hänvisas till bestämmelserna i 11 § insiderlagen om åläggande för arbetstagare att anmäla innehav av fondpapper. Tillstånd att ta emot vissa förmåner som Särskilt tillstånd av regeringen krävs för att en arbetstagare skall få uppbära gåvo- eller donationsmedel eller liknande förmåner som är förenade med tjänsten (6 kap. 2 § ). Vissa anställningar är förenade med rätt för den anställde att få avkastningsmedel eller andra förmåner från gåvor och donationer av enskilda. Dessa har i allmänhet ett obetydligt värde, men ibland kan värdet vara betydande och medföra att anställningen blir attraktivare för en sökande än andra med motsvarande arbetsuppgifter. Frågan om en anställd får ta emot andra förmåner än sådana som är förenade med anställningen regleras inte i , utan i där det finns bestämmelser om ansvar för tagande av muta (20 kap. 2 §). Skälen för mitt förslag Med hänsyn till de särskilda krav på objektivitet och integritet som gäller för offentliganställda är det viktigt att privata intressen inte tillåts kollidera med statliga på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheterna kan äventyras. Tillämpningen av den nu gällande regleringen har granskats av revisorer (revisorernas rapport nr 3 1990 om offentligrättsliga regler om bisysslor), som inte träffade på några allvarliga missförhållanden. Men granskningen visade dock att informationen till de anställda om gällande bisyssleregler och tillämpningen av reglerna hos flera myndigheter måste bli avsevärt bättre. Revisorerna föreslog därför i rapporten att SAV:s roll som rådgivare gentemot myndigheterna i bisysslefrågor skall utvecklas ytterligare (jfr SAV Cirk. 1990 A 7). Enligt min mening bör det finnas bestämmelser om förtroendeskadliga bisysslor även i den nya . Bestämmelsen i 6 kap. 1 § bör därför föras över till den lagen. Däremot bör 6 kap. 3 § slopas. Enligt min mening är det onödigt med en hänvisning till insiderlagen (1990:1342) i den nya . Tillstånd att ta emot vissa förmåner som Bestämmelsen i 6 kap. 2 § om tillstånd att ta emot vissa förmåner som förenats med tjänsten saknar numera praktisk betydelse. Det finns nämligen en förordning (1964:484) om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel (omtryckt 1991:1171). Enligt förordningen gäller - liksom enligt 6 kap. 2 § - att en prövning skall göras av rätten att ta emot sådana förmåner. Enligt 1 § första stycket skall prövningen göras av den myndighet som är redovisningsskyldig för medlen, om dessa tas emot. Enligt andra stycket skall ärendet dock lämnas över till regeringen för prövning, om gåvan eller donationen kan antas medföra framtida kostnader för staten. har konstaterat att den nämnda förordningen tillämpas också på de ärenden som avses i 6 kap. 2 § . Jag anser därför att någon bestämmelse härom inte bör föras över till den nya . Detta innebär givetvis inte att det blir tillåtet att fritt ta emot förmåner som är förenade med en anställning, utan bara att ett sådant ärende i stället bör bedömas enligt den nämnda förordningen. Mitt förslag: De nuvarande lagreglerna om arbetskonflikter behålls i sak oförändrade. förslag: Avviker från mitt genom att utredningen föreslår att ordet "oundgängligen" i 3 kap. 1 § första stycket inte skall föras över till den nya (huvudbetänkandet s. 238-242). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag. Bland de remissinstanser som har synpunkter på förslaget kan nämnas SAV, som anser att reglerna i 3 kap. 1 § bör bli tillämpliga på hela det område som omfattas av 1 § i den nya . Enligt SAV:s mening är detta en fråga som man i första hand bör söka lösa avtalsvägen. Skulle det inte gå anser SAV att man bör överväga att reglera frågan i lag. Vidare kan nämnas att inte delar uppfattning att ordet "oundgängligen" i 3 kap. 1 § första stycket inte skall föras över till den nya . Bestämmelsen har följande lydelse: "I arbete, som består i myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning, får stridsåtgärd vidtagas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta på övertid eller nyanställningsblockad. I sådant arbete får stridsåtgärd ej vidtagas på grund av annat än förhållandet mellan arbetsgivare och sådan arbetstagare som omfattas av denna lag". anser att ordet "oundgängligen" i praxis fått en särskild innebörd och därför bör föras över till den nya lagstiftningen. Detta är av betydelse enligt då utredningens avsikt är att inte ändra rättsläget. SAF avstyrker förslaget och anför att konfliktreglerna för den offentliga arbetsmarknaden i stället bör ändras. LO anser att det saknas skäl att bibehålla regeln om att en tvist om huruvida en varslad stridsåtgärd som strider mot reglerna i måste vara slutligt avgjord innan en stridsåtgärd vidtas. Arbetsdomstolen borde på samma sätt som beträffande andra fredspliktsinvändningar kunna fatta interimistiska beslut även i sådana tvister. Skälen för mitt förslag: Den grundläggande principen om rätt till strejk och andra fackliga stridsåtgärder finns inskriven i regeringsformen (2 kap. 17 §). Regeln innebär att en arbetstagarorganisation resp. en arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation har rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om något annat inte följer av lag eller avtal. Den centrala allmänna lagstiftningen finns i MBL, som föreskriver fredsplikt under pågående kollektivavtalsperiod men i övrigt ger parterna stort utrymme att använda sig av fackliga stridsåtgärder (41-45 §§). I jämförelse med förhållandena på den privata marknaden innebär för de offentliganställdas fackliga organisationer vissa inskränkningar i konflikträtten. Dessa begränsningar, som har ansetts motiverade av de särskilda villkoren och formerna för en del av verksamheten i offentlig tjänst, är också sanktionerade genom skadestånd (3 kap. 6 §). Disciplinstraff enligt får däremot inte i något fall ges en offentliganställd därför att han har deltagit i en strejk eller någon därmed jämförlig stridsåtgärd (10 kap. 1 § andra stycket). På den offentliga sektorn har man således ansett det nödvändigt att i viss mån inskränka valet av stridsmedel, när det gäller arbete som består i s.k. myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning. Denna inskränkning gäller både val av stridsåtgärd och syftet med stridsåtgärden. I sådant arbete får således stridsåtgärder vidtas, av arbetsgivaren bara i form av lockout (utestängning från arbetet), av arbetstagarsidan bara i form av strejk (arbetsnedläggelse), vägran att arbeta på övertid eller nyanställningsblockad (3 kap. 1 §). Vidare finns ett förbud mot stridsåtgärder som syftar till att påverka de politiska förhållandena inom , s.k. politiska strejker. Förbudet gäller även i arbete som inte har samband med myndighetsutövning (3 kap. 1 § andra stycket). Det finns en inbyggd konflikt mellan å ena sidan rätten enligt grundlagen för arbetsmarknadens parter att vidta stridsåtgärder vid en facklig konflikt och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och behovet av att kunna skydda det demokratiska styrelseskicket. Beträffande sympatiåtgärder av offentliganställda som är sysselsatta inom området för myndighetsutövning gäller dels att valet av stridsåtgärder är begränsat i enlighet med vad som sagts, dels att åtgärder bara får vidtas till förmån för andra arbetstagare inom LOA:s tillämpningsområde. Sympatiåtgärder till förmån för privatanställda eller utländska arbetsmarknadsparter är således inte tillåtet.