prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — Genom Arbetsdomstolens dom 1986 nr 15 har dock innebörden av paragrafen blivit tydligare. Det i paragrafen uppställda hindret mot att ålägga disciplinpåföljd bortfaller, om arbetstagarens handlande vid prövning i straffrättslig ordning, dvs. av åklagare eller domstol, befunnits inte innefatta brott. I rättsfallet hade åklagaren inte väckt åtal, eftersom ett subjektivt brottsrekvisit inte ansetts uppfyllt. Den misstänkte hade inte förfarit grovt oaktsamt. Åklagarens beslut ansågs inte i och för sig hindra åläggande av en disciplinpåföljd. I fall där åtal underlåtits för att bevisningen är för svag för en fällande dom, eller i fall där den tilltalade av samma anledning blivit frikänd av en domstol, föreligger hinder för en disciplinär prövning. Om ett disciplinärt förfarande skulle vara möjligt, skulle det innebära en överprövning i administrativ ordning av en allmän domstols bevisvärdering. har påpekat att ordalydelsen i 14 kap. 3 § i och för sig inbjuder till tolkningen att varje form av disciplinärt förfarande i anledning av en förseelse skulle vara utesluten så snart som en åtgärd vidtagits för att anställa åtal mot arbetstagaren i anledning av förseelsen, oavsett vilket resultat denna åtgärd lett till. Jag anser att det finns skäl att förtydliga nuvarande 14 kap. 3 § så att bestämmelserna närmare ansluter till Arbetsdomstolens tolkning rättsfall. Den nya lagregeln bör innebära att ett disciplinärt förfarande får inledas eller, om det redan inletts, fortsättas bara om åklagare eller domstol vid den straffrättsliga prövningen kommit fram till att handlingen inte var något brott. 10.2 Disciplinansvar utanför den aktuella Mitt förslag: Disciplinpåföljd skall inte få meddelas en arbetstagare efter det att en anställning har upphört eller uppsägning har ägt rum. Detta skall dock inte gälla, om en arbetstagare övergår från en myndighet till en annan inom domstols-, åklagar- resp. polisväsendet. förslag: Överensstämmer med mitt utom på det sättet att något undantag inte föreslås för de angivna myndigheterna inom rättsväsendet (huvudbetänkandet s. 268). Remissinstanserna har inget att erinra mot utredningens förslag. Skälen för mitt förslag: Jag anser att det saknas skäl för att utsträcka disciplinansvaret till att gälla också i en senare anställning. I och med att ett anställningsförfarande är upplöst eller uppsägning har ägt rum, finns det i allmänhet inte längre några skäl för arbetsgivaren att ingripa. Men jag anser däremot att om en arbetstagare lämnar en anställning där en tjänsteförseelse begåtts men får en anställning vid en annan myndighet inom samma verksamhetsområde så bör gärningen i vissa fall kunna prövas disciplinärt. Detta bör gälla för en arbetstagare inom domstols-, åklagar- resp. polisväsendet, om arbetstagaren övergår från en myndighet till en annan inom samma "organisation". Om t.ex. en polis gått över från en myndighet till en annan myndighet inom Polisen, bör frågan om disciplinpåföljd kunna prövas, eftersom frågan prövas av samma nämnd - - oavsett vilken polismyndighet som han tillhör. Polismannens övergång bör således inte jämställas med anställningens upphörande i detta hänseende (jfr AD 1993 nr 64). 10.3 Skyldigheten att anmäla brott till Mitt förslag: Skyldigheten att anmäla brott till åtal skall begränsas. Anmälan skall göras bara om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket eller andra brott som kan föranleda någon annan påföljd än böter. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 269-272). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot utredningens förslag. Kammarrätten och TCO-OF ifrågasätter om inte anmälningsskyldigheten bör begränsas till de egentliga ämbetsbrotten i 20 kap. 1-3 §§ . Riksåklagaren tillstyrker att skyldigheten att anmäla lindrigare förseelser begränsas. Riksåklagaren anser dock att anmälnings- skyldigheten i stället bör knytas till straffskalan och att anmälan skall kunna underlåtas om straffskalan för brottet inte överstiger fängelse . avstyrker utredningens förslag och anför att utvecklingen hos de statliga myndigheterna på det ekonomiadministrativa området inte är sådant att verket kan ställa sig bakom utredningens förslag. Bakgrunden till verkets reaktion är att statliga myndigheter reagerar trögt på brister i efterlevnaden av bestämmelser av ekonomisk betydelse. Verket anser att utredningens förslag ger en felaktig signal till myndigheterna. Om förslaget genomförs kan detta enligt verkets mening komma att leda till negativa konsekvenser för statsverket inte bara i ekonomiskt hänseende. , och avstyrker förslaget och föreslår att nuvarande regel i förs över till den nya lagen. SAV anser att på den statliga sektorn saknas anledning att mjuka upp reglerna om åtalsanmälan på det sätt som utredningen föreslagit. Centralbyrån anser att det för en icke juridiskt sakkunnig person måste vara närmast omöjligt att bedöma om en handling är brottslig och helt omöjligt att bedöma om straffpåföljden kan bli fängelse. Skälen för mitt förslag: Någon allmän skyldighet att anmäla brott till åtal finns inte. Skyldighet att anmäla brott föreligger således bara när det är särskilt föreskrivet. Om en arbetstagare är skäligen misstänkt för att i tjänsten ha begått ett brott som avses i 20 kap. 1-3 §§ eller något annat brott varigenom han har åsidosatt något åliggande i tjänsten, skall arbetsgivaren anmäla honom till åtal, om det för brottet är föreskrivet fängelse eller det finns anledning anta att talan om enskilt anspråk kommer att föras (12 kap. 1 § ). Bestämmelsen utgör således ett undantag från huvudprincipen. Något sådant undantag gäller inte för den övriga arbetsmarknaden. Det var först genom den numera upphävda allmänna verksstadgan (1955:3) som myndigheterna formellt blev skyldiga att anmäla vissa brott till åtal. Anmälningsskyldigheten fördes sedan över till statstjänstemannalagen. Av motiven framgår att det främsta syftet med bestämmelsen om anmälningsskyldighet var att vissa allvarligare eller svårutredda brott skulle prövas av allmän domstol i stället för i "den mindre säkra disci- plinära straffprocessen" (prop. 1965:60 s. 301). Det sades vidare att myndig- heternas anmälningsskyldighet var ett skydd för tjänstemän som var underkastade disciplinär bestraffning. Stora förändringar har, som jag tidigare nämnt, ägt rum i sedan bestämmelsen togs in i statstjänstemannalagen. kom det sålunda till en mängd arbets- rättsliga författningar, t.ex. som ersatte statstjänstemannalagen. Det dis- ciplinära ansvarssystemet ändrades. Man strävade efter att närma det offentliga anställningsförhållandet till vad som gällde på arbetsmarknaden i övrigt. Som framgått, behölls dock anmälningsplikten i . Frågan är nu om det är motiverat att föra över bestämmelsen till den nya . Brott under allmänt åtal kan bli föremål för åtal oavsett om myndigheten gjort åtalsanmälan eller inte. Om skyldigheten att anmäla brott till åtal tas bort, innebär det en anpassning till vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Ett motiv för att ha kvar skyldigheten att anmäla vissa brott till åtal kan vara att en sådan skyldighet minskar sannolik- heten för att en myndighet av ovid- kommande hänsyn underlåter att anmäla ett brott. Det skälet har dock inte någon större tyngd. Men man kan inte helt bortse från en sådan risk. Jag förut- sätter dock att de statliga myndig- heterna, vare sig det finns regler om det eller inte, anmäler allvarligare brott till åtal. Till detta kan också läggas att man inom större delen av den offentliga sektorn, dvs. hos kommunerna, inte har någon motsvarande regel. Det går emellertid inte att bortse från att den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 1 § ger en klar och entydig signal om hur man hos myndigheterna skall se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området, exempelvis tjänstefel eller andra brott mot 20 kap. . Misstankarna skall utredas och eventuella brott skall beivras. Det får inte förekomma misstanke om att man hos myndigheterna försöker sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndigheterna och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för. Jag anser således att skyldigheten att anmäla brott till åtal bör vara kvar och föras över till den nya lagen. Detta bör i full utsträckning gälla för tjänstefel och andra brott som avses i 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket . När det gäller andra slags brott anser jag emellertid att det bör finnas ett utrymme för att kunna ta hänsyn till brottets svårighetsgrad. Den ovillkorliga anmälningsskyldigheten bör begränsas till fall där det kan antas att brottet kan föranleda någon annan påföljd än böter. Härigenom blir det möjligt att underlåta åtalsanmälningar i fråga om obetydliga brott. Jag anser vidare att någon anmälningsskyldighet inte längre bör gälla, när det finns anledning anta att en talan om enskilt anspråk kommer att föras. Med uttrycket "talan om enskilt anspråk" avses skadeståndstalan. Om någon enskild person har lidit skada genom gärningen och det finns anledning anta att målsäganden vill föra en skadeståndstalan, skall arbetsgivaren enligt nuvarande bestämmelse anmäla gärningen till åtal. Jag anser alltså att bestämmelsen är en onödig särregel och att den inte behövs längre. Den som vill föra en skadeståndstalan får göra det oavsett om det finns någon anmälningsskyldighet för arbetsgivaren eller inte. Det bör nämnas att det förhållandet att en myndighet i en del fall är skyldig att göra en åtalsanmälan inte innebär att myndigheten skulle vara förbjuden att göra anmälan i andra fall. Regeringen får enligt 12 kap. 2 § medge undantag från anmälnings- skyldigheten enligt 1 § i samma kapitel i fråga om sådan allmänfarlig vårdslöshet som avses i 13 kap. 6 § första stycket . Denna särskilda bestämmelse anser jag inte bör föras över till nya . Av mitt förslag om skyldigheten att anmäla brott till åtal, som innebär en viss begränsning i förhållande till vad som gäller , följer att det öppnas en möjlighet att underlåta åtalsanmälan även för brottet allmänfarlig vårdslöshet. 11.1 Bestämmelser om avskedande Mitt förslag: De flesta regler i 11 kap. om avskedande slopas. I stället skall bestämmelserna i om avskedande gälla också på den statliga sektorn. förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt (huvudbetänkandet s. 218-226). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot förslaget. , som i och för sig inte har något att erinra mot att bestämmelserna om avskedande flyttas över till LAS, anser att 18 § LAS bör ändras, så att bestämmelsen klart anknyter till lämplighetsbegreppet i . Det är också angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt att det av lagtexten framgår vilka omständigheter som skall beaktas vid lämplighetsbedömningen. befarar att minskade möjligheter att avskeda personal som begår brott kan påverka förhållandet mellan allmänheten och myndigheterna. De nuvarande reglerna tar bättre till vara den offentliga verksamhetens intressen. tillstyrker förslaget under vissa förutsättningar, bl.a. att 18 § LAS i sin föreslagna lydelse innebär att hänsyn kan tas också till den offentliga sektorns särart. LO tycker att det i klarhetens intresse vore bättre att behålla den nuvarande regeln i LAS och i motivuttalanden klargöra att uttrycket åligganden mot arbetsgivaren rymmer även sådana handlingar utom arbetet som gör arbetstagaren uppenbart olämplig i sin statliga anställning. Om man följer utredningens förslag, måste det göras ett klarare uttalande om att bestämmelsen inte har ändrat innehåll. är tveksam till att den föreslagna lydelsen av 18 § LAS också skall gälla på den offentliga sektorn. Under hänvisning till att avskedandeinstitutet också utreds av arbetsrättskommitté är inte beredd att nu ta ställning i frågan. påpekar också att reglerna i LAS i sin nuvarande utformning är gynnsammare för arbetstagaren än . Bakgrunden till mitt förslag På det statligt lönereglerade området finns det särskilda bestämmelser om avskedande, bl.a. i 11 kap. . För den övriga delen av arbetsmarknaden gäller bestämmelserna i om avskedande. Enligt 11 kap. 1 § får en arbetstagare avskedas, om han begått brott, som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning. Av 18 § första stycket LAS framgår att avskedande får ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Enligt 11 kap. 2 § gäller följande. Om en arbetstagare genom någon annan gärning än brott har begått en grov tjänsteförseelse, som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning, så får han avskedas i stället för att åläggas disciplinpåföljd. Sak samma gäller om en arbetstagare, som av en myndighet har ålagts disciplinpåföljd, därefter i anställning hos samma myndighet på nytt har begått någon tjänsteförseelse och därigenom har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Av 11 kap. 3 § framgår att den statliga arbetsgivaren har ålagts en särskild omplaceringsskyldighet i en del fall där arbetstagaren har begått ett brott eller en tjänsteförseelse under påverkan av en allvarlig psykisk störning. Enligt 11 kap. 4 § skall 11 kap. 1 och 2 §§ inte tillämpas, om det i någon annan författning än LAS har meddelats en bestämmelse som inskränker rätten att avskeda en arbetstagare. Enligt 11 kap. 5 § första stycket första meningen får ett avskedande inte grundas bara på någon omständighet som myndigheten har känt före prövningen, den s.k. månadsregeln. Som jag har nämnt har regeringen i prop. 1993/94:67 föreslagit ändringar i bl.a. 18 § andra stycket LAS. Ändringarna innebär dels att tidsfristen sträcks ut , dels att tidsfristen skall kunna brytas igenom i vissa situationer. Dessa lagändringar är avsedda att träda i kraft . Reglerna om avskedande på det statliga området har funnits i samband med att den s.k. ämbetsansvarsreformen genomfördes (se avsnitt 10.1). I samband därmed avskaffades begreppet avsättning. Reformen innebar framför allt att ett i princip nytt utomstraffrättsligt sanktionssystem infördes. Av förarbetena till reformen framgår att man i och för sig eftersträvade en enhetlig reglering av samtliga frågor om anställningens upphörande på såväl den offentliga som den privata arbetsmarknaden. Men när det gällde frågan om avskedande uttalades att det inom den statliga sektorn behövdes en motsvarighet till det avskedandeinstitut som regleras i LAS men att detta borde "utformas mera med beaktande av de särskilda krav som medborgarna har rätt att ställa på statstjänstemän" (prop. 1975:78 s. 161 f.). I flera avseenden kom reglerna i om avskedande att utformas i nära överensstämmelse med vad som tidigare gällde för avsättning enligt 20 kap. 8 § i dess lydelse . I nyssnämnda proposition anfördes (s. 164) också att det inte var avsett att förutsättningarna för avskedanden skulle sättas lägre än vad som gällt för avsättning. Det skulle bara komma i fråga att använda sig av avskedande "i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst". Enligt förarbetena till äldre LAS (prop. 1973:129 s.149), vilka i detta avseende fortfarande har aktualitet, gäller att avskedande enligt LAS skall kunna komma i fråga "endast i flagranta fall. Det bör vara fråga om ett sådant avsiktligt eller grovt förfarande som inte rimligen skall behöva tålas i något rättsförhållande". Skälen för mitt förslag I både LAS och finns ett avskedandeinstitut, som dock skiljer sig åt redaktionellt. Av förarbetena att döma synes instituten omfatta samma slags felaktiga beteenden. För båda lagarna gäller att det skall ske en helhetsbedömning av omständigheterna. Detta är i själva verket grundläggande för tillämpningen av avskedanderegeln i 11 kap. 1 § (se AD 1992 nr 35, jfr AD 1992 nr 38-42). Enligt de återgivna förarbetena till ändringar i i samband med ämbetsansvarsreformen bör avskedande kunna komma i fråga om det skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. I motiven till LAS sägs för att avskedande skall komma i fråga att förfarandet är sådant att det inte bör tålas i något rättsförhållande. Jag delar utredningens uppfattning att det trots att reglerna om avskedande är utformade på olika sätt i LAS och egentligen inte finns någon skillnad i bedömningsgrunderna. Jag anser därvid att ett avskedande enligt LAS förutsätter att arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Enligt gäller, som nämnts, att avskedande kan ske om arbetstagaren har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Denna skillnad skulle kunna tas som ett uttryck för att bedömningen inte är densamma vid prövningen enligt eller LAS. När det gäller LAS skulle bedömningen mera grunda sig på om det felaktiga beteendet drabbat arbetsgivaren. Enligt däremot skulle det finnas större utrymme för att ta hänsyn till verksamhetens allmänna integritet och standard, oavsett om handlingen direkt riktat sig mot arbetsgivaren. Varken i eller LAS nämns uttryckligen brott utom arbetet. Det är inte bara på LOA:s område som avskedande har skett på grund av sådant brott. Det finns ett antal domar, där Arbetsdomstolen har ansett att brottslighet utom arbetet utgjort grund för avskedande enligt LAS. Att brott utom arbetet kan föranleda avskedande också enligt LAS framgår av uttalanden i förarbetena till den äldre LAS, som fortfarande har aktualitet (prop. 1973:129 s. 150). Enligt föredraganden bör brott utom arbetet i vissa fall kunna föranleda avskedande,"om brottet är ägnat att allvarligt skada förhållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren". Av vad jag nu sagt följer enligt min mening att det i sak inte finns några skillnader mellan de förfaranden som omfattas av reglerna i LAS och . Detta innebär att det inte behöver finnas några särregler i . Således bör bestämmelsen i 18 § första stycket LAS tillämpas i stället för 11 kap. 1 och 2 §§ . Att som förslår justera texten i 18 § första stycket genom att ta bort orden "mot arbetsgivaren" anser jag obefogat. Utredningen berör i detta sammanhang vad det får för betydelse när det gäller myndighetsutövning att reglerna om avskedande förs över till LAS. Det anses t.ex. att uppsägning inte utgör myndighetsutövning, eftersom en sådan rättshandling grundar sig på en civilrättslig lag. I överensstämmelse härmed skall med mitt förslag inte heller avskedande i fortsättningen anses utgöra myndighetsutövning. Ett felaktigt beslut om avskedande kan t.ex. inte föranleda straffansvar och vissa bestämmelser i förvaltningslagen blir inte tillämpliga. fanns en särskild myndighet, , som hade till uppgift b.la. att placera om arbetstagare inom den statliga sektorn. När det i några enstaka fall gällde tillämpning av 11 kap. 3 § fann nämnden i regel att någon omplacering inte var möjlig. Någon motsvarighet till denna paragraf finns inte i LAS. För min egen del har jag svårt att finna att det finns något särskilt behov av den inom den statliga sektorn. Den bör därför upphävas. En motsvarande bestämmelse till 11 kap. 4 § finns i 2 § första stycket LAS. Skillnaden mellan dessa bestämmelser är att LOA:s regel också omfattar författningar som har meddelats utan stöd i någon lag. har inte kunnat finna någon författning som inskränker rätten att avskeda arbetstagare i förhållande till vad som föreskrivs i 11 kap. 1 eller 2 § . Enligt min mening bör därför 11 kap. 4 § slopas. Bestämmelsen i 11 kap. 5 § första stycket första meningen stämmer i huvudsak överens med vad som gäller enligt 18 § andra stycket LAS. Reglerna skiljer sig dock åt i några avseenden. Enligt LAS räknas tiden från det att underrättelse lämnas enligt 30 § LAS, medan enligt tiden räknas från prövningen av frågan. En annan skillnad är att den enskilde enligt saknar rätt till överläggning i frågan om hans avskedande. Är arbetstagaren medlem i någon facklig organisation, skall den dock varslas och organisationen har rätt till överläggning enligt 14 kap. 7 § första stycket. Be- stämmelserna i 14 kap. 1 och 2 §§ om att arbetstagaren genom skriftlig anmaning skall beredas tillfälle att yttra sig kan anses ha samma syfte som föreskrifterna i 30 § LAS. Härigenom får också arbetstagaren en reell möjlighet att påverka arbetsgivarens beslut. Jag anser att bestämmelserna i 30 § LAS om underrättelse, varsel och överläggning bör gälla i stället för reglerna i 14 kap. 1 och 2 §§ samt 7 § första stycket . Enligt min mening innebär detta inte någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller. 30 § LAS har för övrigt tillämpats på det statliga området vid uppsägning av arbetstagare. De ändringar i LAS som har föreslagits i prop. 1993/94:67 såvitt avser den s.k. månadsregeln bör också gälla på statens område. Särreglerna i 11 kap. 5 § första stycket behövs därför inte. Dock skall bestämmelsen i 11 kap. 5 § andra stycket om att beslut om avskedande som begärs av ombudsmän eller Justitiekanslern föras över till den nya lagen. Bestämmelserna i om avskedande bör också vara tillämpliga på arbetstagare som är anställda med fullmakt. Detta bör framgå av den särskilda lag om fullmaktsanställning som jag kommer att föreslå. I fråga om ordinarie domare finns dock särskilda regler om skiljande från anställningen i 11 kap. 5 § regeringsformen. Där föreskrivs att en sådan domare får skiljas från tjänsten endast om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbar- ligen olämplig att inneha tjänsten. Enligt min mening bör nämnda grundlagsbestämmelse göras direkt tillämplig på ordinarie domare. Fullmaktsanställningslagen bör därför bara innehålla en hänvisning till denna bestämmelse. För övriga fullmaktsanställningar kommer reglerna i LAS att bli tillämpliga. En följd av mitt förslag bör bli att ett felaktigt avskedande av en arbetstagare med fullmakt medför rätt till skadestånd i samma utsträckning som för övriga arbetstagare som omfattas av LAS. Grov eller upprepad tjänsteförseelse Det är inte ovanligt att det i bland sker en sammankoppling av reglerna om avskedande och disciplinansvar. Som nämnts i avsnitt 10.1 utgörs disciplinpåföljderna bara av varning och löneavdrag (10 kap. 2 § ). Anledningen till sammankopplingen torde vara att termerna grov tjänsteförseelse och tjänsteförseelse används i 11 kap. 2 § , som tidigare nämnts. När det gäller upprepad tjänsteförseelse innebär nämnda lagrum att avskedande kan komma i fråga under förutsättning att det inträffade visar att arbetstagaren är uppenbart olämplig att ha sin anställning. Enligt min mening är det därför bara vid upprepad tjänsteförseelse som reglerna om disciplinansvar i verkligheten har någon självständig betydelse för frågan om avskedande. Jag instämmer med att man kan ifrågasätta bestämmelsens praktiska värde. Genom 18 § LAS är det möjligt att ta hänsyn också till vad som har hänt tidigare, oavsett om det har föranlett någon disciplinpåföljd eller inte. 11.2 Behörigheten för Statens Mitt förslag: Statens ansvarsnämnds behörighet när det gäller byråchefer och eller därmed jämställda eller högre tjänstemän inskränks till att avse de arbetstagare som anställs av regeringen. förslag: Utredningens förslag avviker från mitt såtillvida att behörigheten att besluta om uppsägning på grund av personliga förhållanden flyttas från anställningsmyndigheten till när det gäller berörda arbetstagare (huvudbetänkandet s. 226-229). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser berör inte dessa frågor. Med hänvisning till att det endast är generaldirektören som tillsätts av regeringen, anser SJ att det behövs en särskild regeringsföreskrift som utvisar vilka arbetstagare inom SJ som ligger inom beslutsområde, t.ex. ledamöter och föredragande i personal- . avstyrker förslaget om att nämnden också skall handlägga uppsägningar under hänvisning till att den har mycket begränsade resurser och saknar eget kansli.