prop · GH03156 · 1994-01-01 00:00:00 — Vissa förändringar i studiestödssystemet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås inom ramen av oförändrade resurser vissa förändringar i det nuvarande studiestödssystemet. Åtgärderna syftar till förbättrade incitament för studier, minskad skuldsättning och minskad risk för stora avskrivningskostnader. Studiebidraget i studiemedlen skall för studerande vid universitet och högskolor i fortsättningen avpassas i förhållande till studieresultat i form av avklarade poäng. I det fall bidragsdelen minskar kan i stället studielånedelen öka, så att totalbeloppet motsvarar vad som maximalt kan beviljas i studiemedel. För studerande i övrig studiemedelsberättigande utbildning lämnas studiebidrag som motsvarar utbildningens totala omfattning och längd enligt fastställd studieplan. För eventuell försening kan studielån beviljas. För studerande som inte studerar på heltid i eller statlig vuxenutbildning föreslås att studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa skall kunna bestämmas i förhållande till studiernas omfattning under terminen. Den nuvarande begränsningen att deltidsstuderande som bedriver studier på minst halvtid får i princip endast hälften av ett helt studiestöd upphör således. Principer för förändrade återbetalningsvillkor föreslås. Låntagaren skall kunna välja mellan två återbetalningsystem, antingen en inkomstrelaterad återbetalning eller ett annuitetslånesystem. Annuitetslånet löper med bruttoränta, som är avdragsgill i skattehänseende. , den återbetalningsfria tiden och med helt anstånd med återbetalningen löper lånet med en nettoränta, där skatteeffekten redan har beaktats. I det inkomstrelaterade systemet löper lånet liksom tidigare med nettoränta både och . I detta system skall återbetalningen även fortsättningsvis ske av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt senaste taxering. För annuitetslånet gäller att återbetalning skall ske med lika stora årliga belopp under en bestämd återbetalningstid. Denna bestäms bl.a. med hänsyn till storleken på det aktuella lånet. Räntan bör kunna bindas för ett bestämt antal år i taget. Den nuvarande rätten till avskrivning av studieskuld när låntagaren är förelås upphöra. Avskrivning på grund av dödsfall skall fortfarande kunna ske. För den som har studielån enligt nuvarande regler skall återbetalningsvillkoren inte ändras. Genom de föreslagna ändringarna har ekonomiskt utrymme skapats för en viss höjning av studiebidraget. Bidraget föreslås höjas med ca och för ett normalår med ca . De föreslagna förändringarna föreslås träda i kraft när det gäller höjning av studiebidraget och i övrigt . 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 3 Ärendet och dess beredning 9 4 Utgångspunkter för ett reformerat studiestöd 9 4.1 Studiestödet och rättviseaspekterna 10 4.2 Studiestödet och utbildningspolitiken 12 4.3 Subventioner och skuldsättning 13 5 Studiebidrag i förhållande till utbildningens omfattning och uppnådda prestationer 15 6 Studerande i komvux 17 7 Återbetalningssystemet 18 7.1 Två återbetalningsvägar 19 7.2 Ränta 19 7.3 Inkomstrelaterad återbetalning 20 7.4 Annuitetslån 21 7.5 Avskrivning 22 7.6 Studerande som erhållit lån enligt nuvarande regler fortsätter i samma system 22 7.7 Lagteknisk reglering 23 8 Studiebidragets nivå 24 9 Administration 24 10 Det fortsatta reformarbetet 24 11 Specialmotivering 25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 28 Rättsdatablad 29 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1973:349), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, 3. godkänner det som regeringen förordar om att det skall finnas två alternativa återbetalningssystem, dels ett inkomsrelaterat system, dels ett annuitetslånesystem (avsnitt 7.1), 4. godkänner det som regeringen förordar om de huvudsakliga principerna för ett annuitetslånesystem (avsnitt 7.4), 5. godkänner det som regeringen förordar om avskrivning av studielån (avsnitt 7.5) 6. godkänner det som regeringen förordar om oförändrade återbetalningsvillkor för den som uppburit studielån enligt nuvarande regler (avsnitt 7.6). Regeringen hemställer att måtte behandla propositionen under vårsessionen 1994. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1973:349) Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1973:349)[1] dels att 4 kap. 24 § och 7 kap. 7 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 4 kap. 14, 24 a och 24 b §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 § Till en studerande i och statlig vuxenutbildning som bedriver studier på mer än halvtid men mindre än heltid får storleken av utgående studiemedel bestämmas i förhållande till studiernas omfattning. Föreskrifter om tillämpningen av första stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 24 §[2] Studiebidraget utgör Om av inte annat följer av basbeloppet för varje bestämmelse som avses i 24 a § hel, sammanhängande utgör studiebidraget 2,94 tidsperiod procent av basbeloppet för för heltidsstuderande och varje hel, sammanhängande för tidsperiod för deltidsstuderande. Är den heltidsstuderande och om 30 studerande för denna dagar för deltidsstuderande. tidsperiod enligt 10, Är den studerande för denna 13, 16, 19 och 21-23 §§ tidsperiod enligt 10, 13, inte berättigad till 14, 16, 19 och 21-23 §§ inte fullt studiemedel skall berättigad till fullt av minskningen så stor studiemedel skall av andel falla på minskningen så stor andel studiebidraget som detta falla på studiebidraget som bidrag utgör av fullt bidraget utgör av fullt studiemedel. **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1987:303. [2]Senaste lydelse 1993:220. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utgående studiemedel Utgående utgör i första hand studiemedel utgör i första studiebidrag. Återstoden hand studiebidrag. Återstoden utgör studielån. Av 24 a och 24 b §§ följer dock att studiemedel kan lämnas i form av enbart studielån. 24 a § I fråga om studerande vid utbildningar som omfattas av det poängsystem som gäller för statliga universitet och högskolor får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att det studiebidrag som annars skulle lämnas enligt 24 § skall minskas eller ökas i förhållande till tidigare studieresultat. 24 b § I fråga om studerande vid andra utbildningar än sådana som avses i 24 a § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att studiemedel i form av studiebidrag får lämnas endast för den tid som enligt fastställd studieplan motsvarar utbildningens totala omfattning och längd. 7 kap.[3] 7 § Till en studerande som Till är medlem i en studerande som är medlem arbetslöshetskassa och i arbetslöshetskassa och som som uppfyller villkoren uppfyller villkoren för för ersättning från kassanersättning från kassan vid vid arbetslöshet eller arbetslöshet eller har har uppburit ersättning uppburit ersättning från någon från någon arbetslöshetskassa under den arbetslöshetskassa som ersättning den längsta tid som kan betalas ut, lämnas ersättning kan betalas vuxenstudiestöd enligt 7a, 7 ut, utgår vuxenstudiestöd b, 7 c och 8 b §§. enligt 7a, 7 b, 7 c och 8 b §§. **Fotnot** [3]Senaste lydelse 1992:400. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Till annan studerande utgår särskilt annan studerande lämnas vuxenstudiestöd enligt särskilt vuxenstudiestöd bestämmelserna i 8, 8 a enligt bestämmelserna i 8, 8 och 8 b §§. a och 8 b §§. Till en studerande i och statlig vuxenutbildning som bedriver studier på mer än halvtid men mindre än heltid får storleken av det vuxenstudiestöd, som annars skulle lämnas enligt föreskrifterna i första och andra stycket, bestämmas i förhållande till studiernas omfattning. Föreskrifter om tillämpningen av tredje stycket meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. ----------- Denna lag träder i kraft . Den nya bestämmelsen i 4kap. 24 § om studiebidragets storlek i förhållande till basbeloppet skall dock tillämpas första gången i fråga om studiemedel som beräknas för med ledning av basbeloppet . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §[4] Särskilt vuxenstudiestöd Särskilt för arbetslösa lämnas vuxenstudiestöd för arbetslösa enligt bestämmelserna i 7 lämnas enligt bestämmelserna kap. 7 a-7 c §§ i 7 kap. 7 a-7 c §§ studie-stödslagen studie-stödslagen (1973:349) (1973:349) vare sig den vare sig den studerande är studerande är medlem i en medlem i en arbetslöshetskassa eller arbetslöshetskassa eller inte. I övrigt skall inte. I övrigt skall bestämmelserna i 1 kap 8 bestämmelserna i 1 kap. 8 §, §, 7 kap. 1, 2, 4-5 a, 8 7 kap. 1, 2, 4-5 a §§, 7 § b-9 och 16-20 §§ samt tredje och fjärde stycket, 8 9kap. 1-3 och 7 §§ b-9 och 16-20 §§ samt 9kap. studiestödslagen 1-3 och 7 §§ studiestödslagen tilllämpas på särskilt tilllämpas på särskilt vuxenstudiestöd för vuxenstudiestöd för arbetslösa. ----------- Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [4]Lydelse enligt prop. 1993/94:100 bil. 3 Ärendet och dess beredning På uppdrag har , chefsekonom på (), gjort en förutsättningslös analys och bedömning av studiefinansieringssystemet. Hans rapport (Ds 1992:123) Målrelaterade statsstipendier överlämnades till departementet . Rapporten har remissbehandlats. Yttranden har kommit från ett 70-tal instanser. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr U92/4357/US). För den fortsatta beredningen har en särskild arbetsgrupp tillsatts inom , den s.k. Studiestödsberedningen. Under beredningens arbete anordnades en s.k. hearing, vid vilken beredningen presenterade rapporten förändra dagens studiefinansieringssystem? - Huvudproblem och möjliga åtgärder. Med anledning av denna rapport har synpunkter kommit in från olika myndigheter, organisationer. En sammanställning av synpunkterna finns tillgänglig i (Dnr U93/2212/US). Synpunkter har även kommit in från enskilda personer. 4 Utgångspunkter för ett reformerat studiestödIndividens intresse och möjligheter att investera i sin egen kompetens- och kunskapsutveckling är av strategisk betydelse för hela det svenska samhällets utveckling och välstånd. Utbildning ger förmåga att ta till vara de möjligheter som en föränderlig, internationaliserad värld erbjuder. Ett offentligt studiefinansieringssystem är i första hand utbildningspolitiskt motiverat. Dess huvudsyfte är att ge stimulans och möjligheter till individuella utbildningsinvesteringar av hög kvalitet och i nödvändig omfattning. Antagandet är att sådana investeringar inte skulle komma till stånd i tillräcklig omfattning om studiefinansieringssystemet inte fanns. Genom att minska kostnader och risktagande stimulerar alltså ett väl fungerande studiestödssystem den enskilde att satsa tid och kraft på sin utbildning oavsett social bakgrund. Studiestödet kan emellertid inte ses isolerat. Det samverkar på en rad olika sätt med förhållanden utanför utbildningsväsendet. Även lönebildningen är i detta sammanhang av stor betydelse för att främja en god rekrytering till studier, liksom för valet av studieinriktning och motivationen att effektivt och engagerat genomföra studierna. Studiefinansieringen är också bara den ena delen av det allmännas stöd till utbildning. Av än större betydelse ur rekryteringssynpunkt är naturligtvis det offentliga stödet till själva utbildningen. Det offentliga studiestödet, dvs. stöd till de studerandes uppehälle, läromedel, bostad m.m., måste mot denna bakgrund ses tillsammans med insatserna för undervisning, bibliotek, lokaler osv. Exempelvis kan en ökad tillgänglighet av utbildning och , vara väl så befrämjande för individernas utbildningsinvesteringar som ett mer generöst studiestöd. Statens kostnader för studiestöd måste ses i perspektivet av de totala kostnaderna för utbildning över statsbudgeten. Genom Centrala () långtidsbedömning, rapporten (Ds 1992:123) samt remissbehandlingen av den och genom Studiestödsberedningens arbete har ett antal problem i nuvarande studiestödssystem kunnat identifieras. De viktigaste rör rättviseaspekterna, de för individen bristande incitamenten att hushålla med studietiden och hålla nere skuldsättningen samt statens risk för stora avskrivningskostnader. I denna proposition lägger regeringen fram förslag till åtgärder som bör beslutas nu för att i ett första steg förändra studiefinansieringen. Regeringen redovisar även utgångspunkterna för en fortsatt beredning, vilken avses ske under parlamentarisk medverkan. Ett skäl till att regeringen valt detta tillvägagångssätt i två steg är att väsentliga förbättringar av incitamentsstrukturen kan genomföras på basis av redan utfört beredningsarbete. Problemen med de i återbetalningssystemet inbyggda kostnadsriskerna accentueras dessutom . I betänkandet Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) föreslås att bidragsdelen i studiemedlen skall utgöra skattepliktig inkomst och därmed bli pensionsgrundande. Frågan behandlas i den proposition om pensionssystemet som regeringen avser att lägga . 4.1 Studiestödet och rättviseaspekterna De olika offentliga stöden till studier utsätts kontinuerligt för kritik bl.a. för att de är orättvisa eller som signalsystem inkonsekventa. Regeringen anser att kritik på dessa grunder är befogad. Ett enkelt och därmed begripligt studiefinansieringssystem kan i sig vara rekryteringsfrämjande. Det ger varje individ samma möjligheter, som information om systemets regler och villkor kan ges största möjliga spridning. Ett differentierat studiestödssystem, oavsett om det gäller olika "behov" eller utbildningsinriktningar, riskerar alltid att bli godtyckligt, orättvist och byråkratiskt. Staten har inte möjlighet att förutse vilka utbildningsinriktningar som är viktigare än andra eller vilka behov med anknytning till studierna, såsom resor, bostad osv., som är mer angelägna än andra för den studerande. En utgångspunkt bör därför vara att studiestödssystemet skall vara lika för alla och generellt, om inte mycket starka skäl talar för något annat. Svårigheterna att åstadkomma ett enkelt, sammanhängande och helt invändningsfritt system blir uppenbara om man vidgar perspektivet till att omfatta de stöd som har andra motiv än utbildningspolitiska, framför allt de arbetsmarknadspolitiska stöden, men också de som motiveras av rehabiliteringsbehov. Å ena sidan är det viktigt att människor i allmänhet stimuleras att höja sin kompetens genom studier. Å andra sidan får den som är arbetslös och uppbär ersättning från arbetslöshetskassan inte bedriva studier, vilket motiveras av att vederbörande skall stå till arbetsmarknadens förfogande och aktivt bör sträva efter ett återinträde på arbetsmarknaden. Vidare får den arbetslöse som väl medgivits utbildning ofta ett stöd som visserligen kan vara sämre än ersättning från arbetslöshetskassan, men som normalt sett är betydligt bättre än vad den vanlige studeranden får. Den översyn av arbetsmarknadspolitiken som pågår behandlar den problematiska gränsdragningen mellan utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. En fortsatt beredning av studiestödsfrågorna bör på motsvarande sätt också beakta samspelet mellan studiestödet och de sociala trygghetssystemen. Ytterligare ett exempel utgörs av studier för rehabilitering. Dessa studerande får stöd på förhållandevis goda villkor, vilket motiveras av de mänskliga vinster som görs, men också av den statsfinansiella besparing som uppstår om en arbetshandikappad återvänder till arbetsmarknaden. Även om det alltså inte är sannolikt att ett helt invändningsfritt system kan åstadkommas bör fortsatta överväganden rörande studiestödens utformning inkludera också dessa aspekter. Studiestödssystemet är i huvudsak generellt i den meningen att alla som uppfyller villkoren får samma stöd. Det finns emellertid ett betydande undantag från denna huvudprincip: Det särskilda vuxenstudiestödet (svux). Svux är avsett för dem som har den kortaste utbildningen och är i störst materiellt behov av stödet. Svux ger i flertalet fall den enskilde studeranden ett betydligt gynnsammare stöd än vad som kan utgå i form av studiemedel. Svux ger därmed upphov till betydande rättviseproblem. De gynnsamma villkoren gör att konkurrensen om stödet är stor. Eftersom svuxresurserna av statsfinansiella skäl är begränsade kan inte alla som uppfyller kriterierna för stödet få det. Till skillnad från studiemedlen, för vilka villkoren är lika för alla, är svux dessutom uppbyggt på en inkomstbortfallsprincip. Det innebär att väsentliga skillnader i villkor även finns inom den grupp som får svux. Studiemedel är en vanlig stödform även för vuxna som studerar på grundskolenivå. På gymnasial nivå är studiemedel den vanligaste finansieringsformen. Följden är att vissa elever i en och samma utbildning har det mer förmånliga stödet svux, medan många andra, ofta med samma bakgrund och samma kompetensbehov, får nöja sig med studiemedel. Skillnaderna mellan dem som får svux och dem som inte får det är således i många fall obetydliga. För den enskilde som fått avslag måste detta framstå som svårförklarligt. Även om således orättvisan i svuxkonstruktionen framstår som påtaglig, är den bakomliggande kompensatoriska avsikten ofta välmotiverad. Detta gäller särskilt dem som inte kommit i åtnjutande av vad som är både en rättighet och en skyldighet i vårt samhälle - . En strävan bör vara att hitta en mera generell och rättvis stödform för den grupp studerande som inte har grundskolekompetens. Ytterligare en rättvisefråga som mera sällan förekommer i debatten är att samma prestation inte får samma ekonomiska utfall för studenten. Så länge han eller hon är berättigad till studiemedel är ju bidraget detsamma. Med nuvarande meritprövningsregler är det i många högskoleutbildningar tillräckligt att klara endast 30 poäng av 40 . En 120-poängsutbildning kan således få ta i stället för stipulerade tre och ändå ge rätt till bidrag . Den som klarar sina studier inom den utsatta studietiden får alltså sammantaget mindre bidrag än den som inte gör det. 4.2 Studiestödet och utbildningspolitiken De utbildningspolitiskt betinga de studiestöden skall alltså främja individuella utbildningsinvesteringar i allmänhet. I huvudsak har man, med vissa smärre undantag, främst avseende lärarutbildningen, undvikit att genom variationer i utformningen av stödet försöka främja andra mer specifika utbildningspolitiska mål. Man har exempelvis inte försökt att med studiestödssystemets utformning påverka studenternas val av utbildningsinriktning, ens då riksdag och regering bestämde hur utbildningsväsendet skulle vara dimensionerat och inriktat på relativ detaljnivå. Det finns också mycket som talar emot att studiestödssystemet används för att påverka valet av utbildningsinriktning. Det skulle sannolikt upplevas som orättvist av studenterna som omprövningar ofta skulle behövas göras. Ytterligare ett skäl är att studiestödssystemet behöver vara tämligen till sin karaktär, med tanke på att stabila regel- och finansieringssystem underlättar den enskildes planering. Därtill kräver naturligtvis ett differentierat system en mer omfattande administration. Studiestödssystemet bör dock utöver sin mer allmänna rekryterande uppgift också kunna främja en effektiv kunskapsinhämtning under studierna och stimulera till god hushållning med givna resurser inom utbildningssystemet, varav studiestödet utgör en del och utbildningskostnaderna en annan. Om kostnaderna för studiestöd kan hållas nere ökar resurserna för utbildning och vice versa. Studiestödssystemet skulle också kunna bidra till att totalt sett flera får tillgång till utbildning genom att uppmuntra effektiva och målinriktade studier. Detta bidrar också till att hålla nere skuldsättningen, vilket i sig kan locka flera att studera, särskilt från grupper som traditionellt ogillar att skuldsätta sig. Som exempel kan nämnas att skillnaden i studieskuld mellan en studietid respektive , med dagens system och en ränta på , uppgår till . Utbildningsanordnarna och studenterna har sålunda ett gemensamt intresse av att utbildningen . Genom regeringens förslag i denna proposition i syfte att hålla nere studietiderna kan statens kostnad i form av bidrag per student minska. De frigjorda medlen bör kunna komma alla studenter till godo. En invändning som har framförts mot förslag med syfte att främja målmedvetna studier är att studenterna i högre utsträckning skulle taktikläsa. Den student som avser att skaffa sig en akademisk examen måste emellertid förr eller senare ge sig in på de svårare delarna. Invändningen kan dessutom med nästan samma fog riktas mot den nuvarande, mer tröskelbetonade, meritprövningen, liksom mot varje system som i någon form innehåller en resultatprövning. Studiestödet skulle även kunna vara verkningsfullt för att stimulera till mer allmänna fördjupningsstudier. I propositionen (1993/94:177) Utbildning och forskning - kvalitet och konkurrenskraft har regeringen lagt fast riktlinjerna för utvecklingen av den eftergymnasiala utbildningen på både kort och medellång sikt. En slutsats är att utbildningskapaciteten i landet behöver öka och att det till att börja med bör ske med tyngdpunkt på den kvalificerade yrkesutbildningen, för att i ett andra steg följas av en ytterligare utbyggnad av den akademiska utbildningen. Av särskild betydelse är att öka antalet studerande som vill skaffa sig fördjupade kunskaper inom långa utbildningar. Det finns således enligt regeringens uppfattning anledning att överväga att i studiestödssystemet föra in element som verkar i denna riktning. 4.3 Subventioner och skuldsättning Ett studiestödssystem innehåller ett stöd, eller subventionselement, som kan utformas på många olika sätt. För att stödet skall få åsyftad rekryterande effekt är det viktigt att subventionerna (dvs. kostnader för bidrag eller , eventuell avskrivning m.m.) görs så tydliga som möjligt och strikt hålls isär från den del som utgör lån. Ur individens synvinkel måste investeringsutgifterna vara tydliga och gå att förutse. De undersökningar som gjorts, främst av /(delbetänkande [SOU 1992:122] från utredningen om den sociala snedrekryteringen till högre studier) visar också att det snarare är rädslan för hög skuldsättning än en låg levnadsnivå som avskräcker från högre utbildning, särskilt för ungdomar från studieovana hemförhållanden. Den till synes enklaste vägen till minskad skuldsättning är att minska tilldelningen av lån genom att sänka totalnivån i studiemedlen och alltså minska individens lånemöjligheter. Detta kan å andra sidan medföra svårigheter för vissa studenter att klara uppehället, vilket kan påverka såväl studierna som rekryteringen negativt. En annan möjlighet att minska skuldsättningen är, som just redovisats, att genom olika förändringar i studiestödets konstruktion stimulera den enskilde studenten till effektiva och målinriktade studier. Det kan ske genom att studentens prestationer påverkar bidragsnivån. Väl så viktigt är emellertid att tydliggöra för den enskilde att studielånen faktiskt är lån och inte bidrag. Som systemet fungerar finns risken att den övre lånegränsen för många uppfattas som den sanktionerade nivån i fråga om levnadsomkostnader. Genom att möjliggöra val mellan olika återbetalningsformer vinns flera fördelar. Valfriheten i sig är betydelsefull. Olika individer har olika skuldaversion och olika återbetalningspreferenser. En del vill inte vara skuldsatta och uppskattar därför en snabbare och hårdare återbetalningsplan. Andra vill skjuta de stora betalningarna framför sig till dess de har blivit etablerade socialt och på arbetsmarknaden. Som det nu är innehåller studiemedelssystemet en relativt stor subvention i återbetalningsledet i form av avskrivningar.