prop · GH03208 · 1994-01-01 00:00:00 — Även lagutskott har uttalat att en översyn av lönegarantireglerna och förmånsrätten är motiverad och förutsatt att en sådan kommer till stånd (bet. 1991/92:LU6 s. 17 och bet. 1991/92:LU37 s. 20). I den livliga debatt om lönegarantin som har förekommit i massmedia har det riktats kraftig kritik mot vad man har uppfattat som ett alltför omfattande skydd av vissa lönefordringar och ett missbruk av garantin. Frågan om en översyn av lönegarantin från dessa utgångspunkter togs upp lagstiftningsärende. Föredragande statsrådet uttalade då att den kraftiga ökningen av utbetalningar av lönegarantimedel motiverade att regelsys- temet skulle ses över i syfte att effektivisera granskningen av att lönegarantin användes på det sätt den är avsedd för (prop. 1991/92:139 s. 12).I direktiven specificerades utredarens uppdrag till att analysera om lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när det gäller vilka lönefordringar som skall ersättas av garantin samt föreslå de lagändringar som en sådan granskning kan ge anledning till (dir. 1992:103). Syftet med arbetet skulle vara att åstadkomma regeländringar som sammantaget begränsar utgifterna för garantin och effektiviserar granskningen av att garantin används på det sätt den är avsedd för, allt under beaktande av att arbetstagarnas löneskydd inte får urholkas på ett oacceptabelt sätt. Den sänkning av maximibeloppet som företogs 1992 innebar ett steg i rätt riktning för att sänka utgifterna för lönegarantin. Mot bakgrund av lönegarantifondens fortsatt höga utgifter kan denna åtgärd emellertid inte anses som tillräckligt långtgående. De förslag som vi lägger fram i det följande har därför som ett av sina syften att nedbringa utgifterna ytterligare. Antalet företagskonkurser uppgick till 18 731. Företagskonkurserna ökar således inte längre, även om antalet är alarmerande högt. Intäkterna till lönegarantifonden har minskat från 1,7 mdkr /92 till 1,2 mdkr /93. Intäkterna väntas ligga på denna nivå även under innevarande budgetår. Utgifterna för lönegarantin är fortfarande mycket höga och uppgick för /93 till över 4,4 mdkr. Den rörliga kredit som är förenad med lönegarantifonden hos har från och med /92 till innevarande budgetår höjts från ursprungliga till 7 mdkr. Lönegarantifondens ackumulerade skuld hos kan be- räknas uppgå till 3,7 mdkr vid utgången av detta budgetår. Det kan förutses att det kommer att ta åtskilliga år innan denna skuld har återbetalats. Att söka åstadkomma en minskning av lönegarantifondens utgifter är således fortfarande nödvändigt. Utredningen har också lämnat ett flertal förslag till ändringar med denna inriktning, till vilka vi återkommer i det följande. har en speciell form av lönegarantianvändning påtalats särskilt. Det vi här tänker på är påståenden om att det förekommer s.k. handel med lönegaranti. Förfarandet kan i korthet sägas gå ut på att de anställda under uppsäg- ningstiden utför arbete för förvärvaren av konkursboet mot en lägre lön än normalt så länge de är berättigade till lönegaranti. Detta har beskrivits av utredningen, som också har påpekat att förfaranden av detta slag kan påverka konkurrensen mellan företagen. Den nya arbetsgivaren tillgodogör sig således en subvention av sin verksamhet genom att en del av lönen, eller hela, för vissa arbetstagare betalas av lönegarantin som de har kvar hos konkursgäldenären. Företeelsen har också beskrivits av , som även den framhöll att man i dessa fall kunde tala om en "osund konkurrens" mellan företagen (Lag om företagsrekonstruktion [SOU 1992:113] s. 310 f.). Utredningen har lämnat förslag till regeländringar som tar direkt sikte på att hindra ovan nämnda handel med lönegarantin, men riktar sig även mot vissa andra former av missbruk av garantin. För att kontrollen av hur lönegarantin brukas skall kunna förbättras har utredningen vidare föreslagit att det upprättas ett register över samtliga lönegarantiärenden. Som utredningen har framhållit innebär konkursinstitutet i sig en viss inverkan på konkurrensen. utgör det en nödvändig beståndsdel i en fri marknadsekonomi. De regelsystem som kommer i tillämpning vid en konkurs bör emellertid vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras. Att lönegarantireglerna har varit bristfälliga ur denna synpunkt har blivit tydligt när antalet konkurser har ökat. Enligt vår mening är det en viktig uppgift att utforma dessa regler så att deras grundläggande syfte, nämligen att ge ett socialt motiverat skydd för arbetstagares lönefordringar vid en konkurs, uppnås utan att man försämrar konkurrenssituationen för andra företag i samma bransch som det konkursdrabbade. Det är också viktigt att lönegarantireglerna, som har tillkommit för att skydda arbetstagare, inte är så utformade att de misskrediteras till följd av möjligheterna att missbruka garantin. Vi återkommer till utredningens förslag till lösningar av dessa frågor i det följande. Ytterligare en omständighet, som har framhållits i debatten om konkur- sinstitutet och även har påpekats av utredningen, bör omnämnas här. I en konkurssituation har de oprioriterade borgenärerna, såsom t.ex. leverantörerna, ofta en utsatt ställning. Utdelning för deras fordringar utgår oftast med endast någon procent av fordringarnas totalbelopp. Särskilt när det gäller mindre företag kan utebliven betalning för leverans sätta även leverantörsföretagets framtid i fara, med eventuell konkurs som följd. Utredningen hade visserligen inte till uppgift att föreslå ändringar för att förbättra de oprioriterade borgenärernas ställning, men vissa av förslagen kommer ändå att få den positiva effekten att utdelningen till dessa borgenärer kan öka. Utredningen hade i uppdrag att även överväga och lämna förslag till hur utbetalningsfunktionen skall vara utformad . Beträffande denna fråga har utredningen stannat för att föreslå att utbetalningsfunktionen även i fortsättningen skall handhas av länsstyrelserna. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen har föreslagit att kostnaderna för länsstyrelsernas hantering av lönegarantifrågor skall ersättas av lönegarantifonden. Vi återkommer även till denna fråga i det följande. 5 Fordringar som bör skyddas genom lönegaranti 5.1 Lönegarantins koppling till förmånsrätten bör behållas Regeringens bedömning: Lönegarantin bör även fortsättningsvis vara kopplad till löne- och pensionsfordringarnas förmånsrätt på så sätt att ersättning enligt garantin skall kunna lämnas för samma slag av löne- och pensionsfordringar som har förmånsrätt enligt 12 och 13 §§ förmånsrättslagen (1970:979). Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt att lönegarantins nuvarande koppling till förmånsrättslagen behålls. och vissa kronofogdemyndigheter har förordat att kopplingen behålls, men att bl.a. fri bil, fri lunch och liknande förmåner ändå undantas från lönegarantins skydd. Skälen för regeringens bedömning: Lönegarantins koppling till förmånsrätten framgår av 7 § lönegarantilagen (1992:497, LGL). I paragrafen stadgas att betalning enligt garantin lämnas för en sådan fordring på lön eller annan ersättning som har förmånsrätt enligt 12 § FRL och för en fordring på pension som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 §§ samma lag. Regeln innebär, att för att en fordring skall kunna ersättas av lönegarantin, måste den omfattas av förmånsrätt. Av regeln följer att lönegaranti, inom ramen för maximibeloppet, kan lämnas för alla slag av lönefordringar som omfattas av förmånsrätt. Denna koppling har ifrågasatts under påstående att vissa typer av lönefordringar borde uteslutas ur garantins skydd. De fordringar som vanligtvis har nämnts i detta sammanhang är löneförmåner som utgår vid sidan om den egentliga lönen, såsom fri bil, fri lunch samt olika former av provision, tantiem och gratifikationer. Att lönebegreppet i lönegarantilagen och förmånsrättslagen har samma omfattning har sin grund i att båda lagarna syftar till att skydda arbetstagares fordringar vid samma situation, nämligen arbetsgivarens konkurs. Förmånsrätten för lönefordringar, liksom det s.k. löneprivilegiet enligt 17 kap. 4 § handelsbalken , vilar på grundtanken att vid en generalexekution av en arbetsgivares tillgångar förtjänar arbetstagare, såsom tillhörande de svagaste i borgenärskollektivet, ett särskilt skydd. Vid tiden för lönegarantireglernas tillkomst hade löneprivilegiet i princip fått den omfattning som senare kodifierades genom förmånsrättslagen (1970:979), som trädde i kraft . Lönefordringarna hade också förmånsrätt före de flesta andra fordringar, t.ex. före en fordring förenad med panträtt i fast egendom och en fordring förenad med säkerhet i form av företagsinteckning. För att ett löneskydd genom förmånsrätt skall vara verksamt fordras emellertid att det finns tillgångar i arbetsgivarens konkursbo, som medger utdelning till de berättigade. Genom regler om lönegaranti skapades ett system varigenom arbetstagare garanterades viss "utdelning", oberoende av om det fanns tillgångar i konkursboet. Mot denna bakgrund var det följdriktigt att garantin kom att omfatta samma slag av löne- och pensionsfordringar, som skyddades genom förmånsrätten. En begränsning av det statliga åtagandet gjordes i stället i form av en övre gräns för garantiersättningen, det s.k. maximibeloppet. Som utredningen har framhållit, talar flera starka skäl för att man bör behålla denna koppling även i fortsättningen. Ett sådant skäl är att inskränkningar i lönegarantins lönebegrepp i för- hållande till vad som gäller enligt förmånsrättslagen skulle kunna äventyra möjligheterna till en ordnad avveckling av konkursbonas verksamhet. Av 4 § tredje stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd följer, att en arbetstagare får frånträda sin anställning med omedelbar verkan, om arbetsgivaren i väsentlig mån åsidosätter sina åligganden mot arbetstagaren. I det helt övervägande antalet konkursbon saknas tillgångar till betalning av arbetstagares lönefordringar. I dessa konkurser skyddas arbetstagarnas fordringar endast genom lönegarantin. Detta innebär i praktiken, att arbetstagarna står till konkursboets förfogande så länge lönegarantilagens maximibelopp täcker deras lönefordringar. Även det nuvarande maximibeloppet om torde vara tillräckligt högt för att medge en avveckling, som tar till vara konkursboets tillgångar på det ekonomiskt mest fördelaktiga sättet. Om lönegarantins lönebegrepp förändrades så, att vissa typer av lönefordringar inte skulle omfattas av garantin, skulle arbetstagare till följd av anställningsskyddslagens regler kunna lämna sina anställningar efter en konkurs under hänvisning till att alla deras lönefordringar inte skulle komma att ersättas. Det är lätt att förutse att sådana förändringar skulle kunna medföra betydande problem att avveckla konkursbona på ett ordnat sätt. Mot framställningar om att fordringar på t.ex. fri bil och fri lunch m.m. inte bör omfattas av lönegarantin kan riktas även principiella invändningar. Om en kostnadsersättning för fri bil överstiger arbetstagares utgifter, kan den anses som en form av löneförstärkning. Detsamma gäller värdet av att en arbetstagare får disponera en tjänstebil för privat bruk och värdet av en fri lunch. Det är inte helt lätt att se varför just dessa former av löneförstärkningar borde behandlas annorlunda i lönegarantihänseende än lönen i övrigt. En sådan särbehandling skulle vidare endast komma att drabba arbetstagare inom vissa branscher, där dessa avtalstyper är vanligt förekommande. Liknande invändningar kan riktas även mot tanken att från lönegarantin utesluta olika former av provision, tantiem och gratifikationer. På samma sätt som vid ackordslön skiljer sig en provisionslön från en "vanlig" månadslön endast genom sättet att beräkna ersättningen. Det skulle synas som en märklig och knappast särskilt rättsvis ordning, om lönefordringens beräkningssätt skulle tillåtas att bli avgörande för om den skulle kunna ersättas genom lönegarantin. Även provisionslöneavtal ingås främst inom vissa branscher. Om lönegarantin inte omfattade denna typ av lönefordringar riskerade man att dessa arbetstagare skulle bli helt utan löneskydd. En sådan situation vore inte acceptabel. Som utredningen har konstaterat, är avtal om tantiem, dvs. viss andel i vinst, relativt ovanliga i . Frågan om ersättning för tantiem torde vara än ovanligare i konkurssituationer, som ju utmärks av att företaget har haft en dålig lönsamhet . Även frågan om ersättning avseende utlovad gratifikation torde vara ytterligt sällan förekommande. I en undersökning avseende lönegarantiutbetalningar, som på utredningens uppdrag har utförts av , , har inte någon sådan fordring påträffats. Från vissa håll har det invänts att de här ifrågavarande fordringarna tar att utreda och att man därför skulle göra en effektivitetsvinst om de undantogs från lönegarantin. I detta sammanhang bör man emellertid komma ihåg att utredningsskyldigheten i och för sig inte faller bort genom att fordringarna utesluts från garantins tillämpning. I den konkursbouppteckning som förvaltaren upprättar skall boets tillgångar och skulder upptas med belopp. Beträffande skulderna skall det också anges i vad mån de avser lön eller pension. Någon effektivitetsvinst av det påstådda slaget skulle således inte kunna uppnås. Som skäl för att de här diskuterade avlöningsformerna borde undantas från lönegarantin har det vidare framhållits att dessa typer av lönefordringar innebär höga utgifter för garantin. Enligt SCB:s undersökning har emellertid av totalt utbetalt lönegarantibelopp avsett bilersättning, avsett traktamenten och avsett kostförmån. Några utbetalningar avseende gratifikationer har inte förekommit. Lönegaranti för tantiem har utgått av totalt utbetalt belopp. Dessa siffror tyder alltså på, att även om alla här omnämnda fordringsslag undantogs från garantins omfattning, skulle man endast uppnå en synnerligen måttlig besparing. Inte heller av detta skäl är det därför motiverat att kopplingen mellan lönegarantilagens och förmånsrättslagens lönebegrepp frångås. 5.2 En erinran om 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) bör tas in i löne- garantilagen Regeringens förslag: En erinran om innehållet i 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) tas in i lönegarantilagen. Utredarens förslag: Utredaren har inte berört denna fråga. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lyft fram betydelsen av stadgandet i 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672, KL). har föreslagit att en erinran om innehållet i stadgandet tas in i lönegarantilagen. Skälen för regeringens förslag: Som har framgått av det föregående, krävs det för att en lönefordring skall kunna ersättas genom lönegarantin, att den omfattas av förmånsrätt. För att en fordring skall kunna omfattas av förmånsrätt, måste den emellertid kunna göras gällande i konkursen. En generell begränsning avseende vilka lönefordringar som kan göras gällande i en konkurs finns i 5 kap. 2 § KL. Av detta stadgandes första stycke framgår att i en konkurs får inte en fordring på lön, arvode eller pension göras gällande i den mån fordringen uppenbarligen överstiger vad som kan anses skäligt med hänsyn till gjord arbetsinsats, verksamhetens lönsamhet och omständigheterna i övrigt. I stadgandets andra stycke begränsas rätten att göra gällande en lönefordring i en konkurs ytterligare när det gäller personer, som kan anses som närstående till konkursgäldenären på sätt som anges i 4 kap. 3 § KL. Sådana personer får inte göra gällande en fordring på lön, arvode eller pension i vidare mån än som kan anses skäligt med hänsyn till gjord arbetsinsats, verksamhetens lönsamhet och omständigheterna i övrigt och aldrig tillbaka än innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. Som framgår av lagtextens lydelse är skälighetsbedömningen, när det gäller andra än närstående, begränsad till uppenbara fall. I allmänhet finns ju inte heller något misstänkt med en obetald lön i en konkurs. När det gäller närstående till konkursgäldenären är det däremot tillräckligt att fordringen framstår som oskälig. I dessa fall gäller även en tidsbegränsning bakåt före konkursansökningen. Prövningen skall avse om lönefordringen är skälig med hänsyn till den nytta konkursgäldenären har haft av det arbete som kravet avser och på grundval av en helhetsbedömning av föreliggande omständigheter. Som har konstaterat i rättsfallet NJA 1986 s. 10, är den anställdes insikt i företagets eventuellt dåliga lönsamhet ovidkommande vid skälighetsbedömningen. framhållit är det viktigt att understryka, att de här berörda begränsningarna avseende vilka lönefordringar som får göras gällande i en konkurs bör observeras även vid prövning av lönegarantifrågor. Vi föreslår därför att lönegarantilagen förtydligas på denna punkt och att en erinran om denna bestämmelse tas in i lagen. 5.3 Det garanterade löneskyddet bör inte utvidgas Regeringens bedömning: Lönegarantins omfattning bör inte utvidgas genom att nya fordringar görs ersättningsberättigade eller genom att garantin utökas. Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Endast TCO och har kommenterat de här ifrågavarande avsnitten i utredningsbetänkandet. TCO har föreslagit att vederlagstimmar, som ombordanställda har innestående vid konkursbeslutet, skall omfattas av lönegaranti utan någon beloppsbegränsning. Både TCO och har framhållit att om en arbetsgivare går i konkurs efter att talan har väckts mot honom på grund av en tvistig lönefordring, borde det inte behöva vara nödvändigt att fullfölja rättegången för att fordringen skall kunna omfattas av förmånsrätt och lönegaranti. De har vidare anfört att lönegarantilagens maximibelopp bör höjas till att motsvara 7,5 basbelopp. Skälen för regeringens bedömning: I utredningens uppdrag ingick att överväga om det var motiverat att utvidga lönegarantins omfattning i vissa avseenden. En sådan fråga var, om allt intjänat men inte förfallet vederlag, som ombordanställda kan ha vid ett konkursbeslut, bör omfattas av lönegarantin utan att avräknas från garantins maximibelopp. Önskemål om en sådan ändring hade framställts av de ombordanställdas fackliga organisationer, som också hade framhållit att sådana krav på vederlag, som i normala fall utgår som kompensationsledighet för bl.a. förlängd ordinarie arbetstid, övertid och jourtjänstgöring, ofta kan överstiga en eller flera årslöner. De ombordanställdas lönefordringar skyddas , förutom av lönegarantin, även genom att deras fordringar omfattas av sjöpanträtt enligt 4 § FRL. Av bestämmelserna i sjölagen (1891:35 s. 1, omtryckt 1985:176) framgår, att de ombordanställdas lönefordringar har, med vissa undantag, bästa rätt i fartyget. Undantagen avser bl.a. bärgarlön och ersättning för avlägsnande av vrak. I detta sammanhang bör nämnas att vi avser att lämna förslag om en ny sjölag till . Förslaget kommer inte att innebära några ändringar såvitt avser innehållet i de regler som omnämns här. Sjöpanträtten gäller vidare även om fordringen riktar sig mot fartygets ägare, som inte är redare, eller mot den som i egenskap av befraktare eller eljest handhar fartygets drift i redarens ställe. Inte ens om fartyget övergår till en ny ägare eller dess registrering ändras upphör sjöpanträtten att gälla i fartyget. Som utredningen har konstaterat, innebär de nu berörda reglerna att en ombordanställd vid en konkurs i allmänhet får full betalning för hela sin lönefordring. Vid en försäljning av fartyget, vilket regelmässigt torde komma till stånd efter en konkurs, skall lönefordringarna i princip betalas först. De ombordanställda har sålunda ett längre gående löneskydd än vad som gäller för andra arbetstagargrupper. Vi delar utredningens bedömning att en ytterligare utvidgning av löneskyddet för de ombordanställda därför inte är motiverat. När det gäller lönefordringar som har varit föremål för tvist, har utredningen föreslagit vissa begränsningar, till vilka vi återkommer i det följande. Utredningen har därvid inte berört frågan, om lönegarantins omfattning beträffande tvistiga fordringar även borde utvidgas på bl.a. det sätt, som har påpekats i TCO:s och remissyttrande. Det förslag som TCO och har framfört, nämligen att en rättegång om en tvistig lönefordring inte borde behöva fullföljas om arbetsgivaren går i konkurs efter att talan har väckts, har visserligen skäl för sig i så måtto att domen i målet inte blir avgörande för om fordringen också skall omfattas av lönegaranti. En regel med det föreslagna innehållet skulle emellertid utvidga möjligheterna att få ersättning för lönefordringar som är för gamla för att omfattas av förmånsrätt enligt huvudregeln i 12 § FRL. Mot bakgrund av lönegarantifondens höga utgifter bör en utvidgning av det garanterade skyddet komma till stånd endast där det är verkligt motiverat. Det här diskuterade förslaget framstår enligt vår mening inte som så angeläget att det bör genomföras. Vi delar även utredningens bedömning att det inte finns skäl att utvidga lönegarantins omfattning till att avse försäkringsinrättningars fordringar på för pensionsförsäkringar med kollektivavtalsgaranti. Med hänsyn till vad vi har sagt om lönegarantifondens fortsatt höga utgifter och då det nuvarande maximibeloppet om per arbetstagare får anses väl fylla kraven på ett socialt grundskydd för lönefordringar vid en konkurs, finns det inte heller skäl att överväga en höjning av lönegarantilagens maximibelopp. 5.4 Förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar bör begränsas Regeringens förslag: Förmånsrätten för lönefordringar begränsas till vad som har förfallit till betalning av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än konkursansökningen kom in till tingsrätten. Om en lönefordring, som har förfallit till betalning tidigare än före konkursansökningen har varit föremål för tvist skall den omfattas av förmånsrätt om talan har väckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts, från för- fallodagen och konkursansökningen har följt från det att tvisten slutligt har av- gjorts. Förmånsrätten för semesterlön och semesterersättning som är intjänad före konkursansökningen begränsas till vad som står inne för det löpande och närmast föregående intjänandeåret. Förmånsrätten för en fordring på pension avseende tiden före konkursansökningen begränsas . Utredarens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Utredaren har dock föreslagit att den tid under vilken lönefordringarna kan ha förfallit till betalning före konkursansökningen bestäms . Remissinstanserna: Den helt övervägande majoriteten av remissinstanserna har ställt sig positiva till att förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar begränsas på det sätt utredningen har föreslagit. i , TCO och har förordat att förmånsrätten för lönefordringar bestäms . och LO har velat behålla lönefordringarnas nuvarande förmånsrätt . , LO och TCO har vidare velat behålla förmånsrätten för semesterlön och semesterersättning för tiden före konkursansökningen oförändrad. När det gäller lönefordringar som har varit föremål för tvist, har TCO och framhållit att även förhandling som förs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet bör godtas i förmånsrättssammanhang, på samma sätt som sker med förhandling som förs på grund av en föreskrift i kollektivavtal. och LO har påpekat att tiden för att väcka talan eller begära förhandling inte bör understiga med hänsyn till preskriptionsbestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Skälen för regeringens förslag: Vi har i det föregående gjort bedömningen, att det även i fortsättningen bör gälla samma lönebegrepp inom lönegarantin som inom förmånsrätten. Det har sålunda inte varit en framkomlig väg, att försöka minska lönegarantifondens utgifter och motverka missbruk och icke önskvärda effekter på konkurrensen genom att från löneskyddet utesluta vissa slag av lönefordringar.