prop · GH0327 · 1994-01-01 00:00:00 — För det andra fordras förvärvstillstånd om förvärvet avser egendom i ett s.k. omarronderingsområde, dvs. ett område med mycket stark ägosplittring för vilket har fastställt en plan för rationalisering av ägostrukturen. Även dessa områden finns förtecknade i en bilaga till jordförvärvsförordningen. Förteckningen upptar främst områden i men även vissa områden i och . Inom dessa områden kan förvärvstillstånd vägras om förvärvet skulle försvåra ett genomförande av planen (4 § andra stycket jordförvärvslagen). För det tredje fordras förvärvstillstånd om förvärvaren är juridisk person. Vissa typer av förvärv är undantagna från lagens tillämpningsområde, bl.a. förvärv från nära släktingar (se 2 § jordförvärvslagen). Sammanfattningsvis kan ändringarna i jordförvärvslagen sägas innebära att de rationaliseringssträvanden som tidigare utgjorde lagens viktigaste syfte nu har skjutits i bakgrunden och att lagen numera syftar framför allt till att främja bosättning och sysselsättning på landsbygden. Departementspromemorians förslag överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 16 - 20). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ställt sig positiva till förändringar i den föreslagna riktningen. (), , och Överlantmätar- myndigheten i har dock avstyrkt förslaget, medan har ifrågasatt behovet av lagändringar. Skälen för mitt förslag: De ändringar i fastighetsbildningslagen, som beslutades , kan sägas ha inneburit en anpassning till de ändringar i jordförvärvslagen som trädde 1987. När förslaget till ändringar i fastighetsbildningslagen var föremål för prövning, var den nya livsmedelspolitiken redan beslutad och förslaget till ändringar i jordförvärvslagen hade förelagts . uttalade med anledning härav att när den nya livsmedelspolitiken fått fullt genomslag och jordförvärvslagen fått en annan inriktning det kunde finnas skäl att åter överväga frågan om vilka villkor som skall ställas vid fastighetsbildning för jordbruks- och skogsbruksändamål (se bet. 1990/91:BoU3 s. 6). Enligt departe- mentspromemorian är det därför motiverat att nu på nytt överväga frågan vilka allmänna villkor som skall gälla vid fastighetsbildning på landsbygden. och har motsatt sig departementspromemorians förslag, bl.a. med hänvisning till att det är för tidigt att ta upp frågan om ändringar i fastighetsbildningslagen. Enligt min mening är det angeläget att fastighetsbildningslagen är utformad så att man vid tillämpningen kan beakta gällande jord- och regionalpolitik. De allmänna villkoren vid bildande av lantbruksfastigheter framstår efter den nya livsmedelspolitikens tillkomst som alltför restriktiva. Detta innebär en hämsko för utvecklingen på landsbygden. Jag anser därför att en översyn av 3 kap. fastighetsbildningslagen inte bör skjutas . Det svenska jordbruket har rationaliserats kraftigt. Företagsstrukturen har förändrats och antalet sysselsatta inom näringen har minskat. Även skogsbruket har genomgått förändringar. Skogsdriften sköts nu med hjälp av allt effektivare maskinsystem. Tekniken kan antas komma att utvecklas ytterligare. Sannolikt kommer både plantering, röjning och avverkning att kunna göras maskinellt med god ekonomi. Utvecklingen går därför mot att en allt mindre andel av skogsägarna får sin huvudsakliga sysselsättning och försörjning av aktivt skogsbruk. Det finns visserligen fortfarande många skogsägare som själva sköter sin skog och antalet skogsägare som arbetar deltid i den egna skogen torde rentav ha ökat . Såvitt kan bedömas är det emellertid allt färre skogsägare som får sin huvudsakliga utkomst av arbete i skogen. Däremot kvarstår kravet att hålla kostnaderna nere så att hinder inte uppstår för ett aktivt skogsbruk i skeden med pressade priser och stark konkurrens på världsmarknaden. Det innebär att fastighetsstrukturens betydelse för skogsbruket är stor. Rationaliseringen av jord- och skogsbruksnäringarna hade fram till den senaste lagändringen ett starkt stöd i jordförvärvslagen. Den hade också ett betydande stöd i fastighetsbildningslagen. utgör jordförvärvslagen inte längre något hinder för utveckling av nya företagsmönster på landsbygden. Även fastighetsbildningslagen har genom lagändringen gjorts något mera flexibel. innehåller dock lagen bestämmelser som begränsar flexibiliteten. Syftet med dessa bestämmelser är främst att skydda jord- och skogsbruksnäringarna. är emellertid förhållandena på den svenska landsbygden sådana att man knappast kan åstadkomma en positiv utveckling enbart genom regleringsåtgärder som syftar till att skydda och prioritera de traditionella lantbruksnäringarna i för- hållande till andra verksamheter. De traditionella lantbruksnäringarna kan inte ensamma ge den sysselsättning och de ekonomiska tillskott som fordras för att landsbygden skall kunna leva. Landsbygdens utveckling beror i stället av flera andra faktorer. Sålunda får kombinationer av olika verksamheter - jordbruk, skogsbruk, annat eget företagande och tjänst - ökad betydelse för landsbygden. Många väljer att bo och bruka en mindre fastighet på landsbygden som de har sin huvudsakliga utkomst från någon annan verksamhet inom rimligt avstånd från fastigheten. Denna utveckling förutsätter dock att det finns tillgång till fastigheter som i storlek och läge svarar mot de önskemål som människor har. En annan tendens är att människor i högre grad än tidigare väljer någon form av bosättning, där boende och arbete i en tätort kombineras med fritidsboende på landsbygden. Ofta önskar den fritids- boende bedriva visst fritidsjordbruk eller fritidsskogsbruk eller någon annan form av markutnyttjande. Ett sådant fritidsboende behöver i och för sig inte alltid vara positivt för bygden. kan det rentav minska möjligheterna till åretruntboende. Där det råder konkurrens om markresurserna bör därför - såsom uttalade lagstiftningsärende - helårsboende prioriteras framför fritidsboende (jfr bet. 1990/91:BoU3 s. 8). Men i andra fall kan fritidsboende och fritidslantbruk bidra till att hålla landsbygden levande genom att det lämnar ytterligare underlag för kommersiell och offentlig service. Landsbygdsutveckling måste alltså i högre utsträckning än tidigare bygga på människors boende och på åtgärder som gör det mera attraktivt att bo på landsbygden. Detta kan åstadkommas genom att den enskilde ges större möjlighet att självständigt äga och bruka mark och genom att han får större frihet att anpassa sin fastighet till egna särskilda önskemål. Den enskildes önskemål bör alltså ges större spelrum vid fastighetsbildning. Jordbrukets minskade markutnyttjande innebär att det finns mindre anledning än tidigare att av hänsyn till denna näring begränsa möjligheterna att bilda mindre fastigheter. I stället torde ökade möjligheter att bilda mindre fastigheter skapa bättre förutsättningar för det slag av boende och kombinationsverksamhet som kan antas komma att dominera landsbygden. Det finns sammanfattningsvis anledning att sträva efter en ordning som ger utrymme för mera småskaliga och flexibla lösningar än som har ansetts kunna komma i fråga vid fastighetsbildning på landsbygden. Det finns också anledning att anpassa fastighetsbildningslagens regler närmare till vad som gäller enligt jordförvärvslagen. Sålunda bör det vara möjligt att tillmäta främjandet av sysselsättning och bosättning i glesbygden ökad vikt. Jag vill emellertid understryka att det fortfarande bör ställas stora krav på fastighetsindelningens ändamålsenlighet. Det förhållandet att rationaliseringsmålet har fått minskad betydelse på jordförvärvslagens område bör sålunda inte föranleda lika långtgående förändringar i fastighetsbildningslagstiftningen. En självklar utgångspunkt för denna måste vara att den syftar till en med hänsyn till omständigheterna rationell och varaktig fastighetsstruktur. Det är från såväl nationell som enskild synpunkt väsentligt att fastighetsstrukturen ger möjlighet till en rationell markanvändning. Detta intresse får sedan vägas mot andra allmänna och enskilda intressen. I och med den nya livsme- delspolitiken torde i och för sig myndigheterna ha mindre anledning än tidigare att verka för rationaliseringar av fastighetsstrukturen med hänsyn till jordbrukets intressen. Behovet av att rationalisera fastighetsstrukturen kvarstår emellertid på flera håll och är särskilt påtagligt i s.k. omarronderings- områden. Härtill kommer att fastig- hetsbildningslagens regler också utgör ett skydd mot försämringar av fastig- hetsstrukturen. Även efter det att den nya livsmedelspolitiken har införts kvarstår ett behov av att förhindra sådana försämringar. Jag finner det därför motiverat att även i fortsättningen ha mera restriktiva regler för ny- och ombildning av fastigheter än vad som svarar mot den kvarstående regleringen i jordförvärvs- lagen. Möjligheterna att bilda mindre jordbruks- och skogsbruksfastigheter bör emellertid vidgas, främst genom att regionalpolitiska intressen tilläggs ökad vikt. Enligt min mening kan detta åstadkommas enbart genom ändringar i lämplighets- och skyddsbestämmelserna i 3 kap. fastighetsbildningslagen. Ett par remissinstanser har menat att förslaget i departementspromemorian inte i tillräcklig utsträckning beaktar naturvårdens intressen. Sålunda har avstyrkt förslaget med hänvisning till bl.a. effekterna för naturvården. Enligt verket kan det antas att en uppsplittring av större skogsfastigheter kan få negativa konsekvenser för naturvården. Verket har bl.a. hävdat att stora fastigheter ger bättre möjligheter att bedriva ett flexibelt och naturvårdsanpassat skogsbruk. har - utan att avstyrka det framlagda förslaget - framhållit att lagstiftningen bör omprövas också med natur- och kulturvårdsintressena som utgångspunkt. Det är givetvis väsentligt att också natur- och kulturmiljövårdens intressen vägs in i de nu aktuella bedömningarna. uppfattning att stora fastigheter ger bättre förutsättningar för en god naturvård kan i och för sig vara riktig. Å andra sidan skapar många små fastigheter förutsättningar för en variation i skogslandskapet, vilket gynnar en biologisk mångfald. Vad har anfört utgör därför enligt min mening inte skäl nog att avstå från ändringar i fastighetsbildningslagstiftningen. Såsom jag längre fram återkommer till anser jag emellertid att det skogspolitiska miljömålet bör beaktas inom ramen för den särskilda skyddsregeln för skogsnäringen. LRF har hävdat att departementspromemorians förslag rubbar den nuvarande balansen mellan å ena sidan näringarnas intressen och å andra sidan regionalpolitiska intressen på ett sådant sätt att det kommer att innebära men för näringarna. Förbundet har med hänvisning härtill avstyrkt departementspromemorians förslag. För egen del ser jag emellertid en viss förstärkning av de regionalpolitiska intressena och en viss försvagning av skyddet för jordbruket som naturliga konsekvenser av den nya livsmedelspolitiken och jordför- värvslagens nya lydelse. Det är rimligt att detta återspeglas i fastig- hetsbildningsverksamheten. Även i fortsättningen bör emellertid lagstiftningen ge jordbruksnäringen ett särskilt skydd. Till den frågan återkommer jag längre fram. har under remissbehandlingen av departementspro- memorian ifrågasatt behovet av lagändring. Hovrätten har hänvisat till att fastighetsbildningslagen är en ramlag som ger tolkningsutrymme att beakta den rådande jordpolitiken. Jag delar uppfattningen att fastighetsbildningslagen är och bör vara en ramlag. Det är inte lämpligt att tynga lagen med materiella föreskrifter som ansluter till aktuella jordpolitiska riktlinjer. Det har emellertid visat sig att tillämpningen av 3 kap. fastighets- bildningslagen genom lagändringar och de därvid gjorda förarbetsuttalandena har låsts fast i en numera övergiven jordpolitik. Det gäller i synnerhet de uttalanden som gjordes i förarbetena om att det företag som skall bedrivas på en jordbruks- eller skogsbruksfastighet skall ge brukaren hans "huvudsakliga utkomst". Det gäller också uttalandena om i vilken omfattning s.k. kombinationsverksamhet skall kunna beaktas. På grund av det anförda är det enligt min mening nödvändigt att på nytt ändra 3 kap. 5 § för att göra det möjligt att anpassa regelsystemets tillämpning till rådande jordbruks- och skogspolitik. Även bestämmelserna i 3 kap. 6 och 7 §§ bör ses över. Det är viktigt att dessa ändringar sker med beaktande av att fastighetsbildningslagen utgör en ramlag som ger utrymme för att beakta framtida ändrade synsätt på jordbrukspolitikens eller skogspolitikens områden. Lagrådet har - bl.a. med hänvisning till att mina förslag har sin grund i en väsentligt annorlunda syn på jord- och skogsbrukspolitiken än den som rådde vid fastighetsbildningslagens tillkomst - ifrågasatt om inte förslagen borde ha föranlett en mer omfattande översyn av 3 kap. än som har genomförts. För egen del anser jag att en sådan mer omfattande översyn inte är nödvändig. Det är visserligen riktigt att den jordpolitik som gällde vid fastighetsbildningslagens tillkomst var väsentligen annorlunda än den som gäller . Lagen var emellertid redan i sin ursprungliga lydelse avsedd att utgöra en ramlag vars tillämpning skulle kunna anpassas till förändringar i jordpolitiken. Den nya jordbruks- och skogspolitiken fordrar därför enligt min mening inte någon genomgripande omarbetning av 3 kap. fastighetsbildningslagen. 2.1.4 Jordbruksfastigheter; det företagsekonomiska villkoret Mitt förslag: Huvudprincipen vid bedömningen av om en jordbruksfastighet är lämplig för sitt ändamål (se 3 kap. 5 § fastighetsbildningslagen) skall vara att det företag som skall bedrivas på fastigheten kan ge ett godtagbart ekonomiskt utbyte. Vad som är "ett godtagbart ekonomiskt utbyte" skall bedömas mot bakgrund av den gällande jordpolitiken. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås att huvudprincipen vid prövningen av om en jordbruksfastighet är lämplig för sitt ändamål liksom skall vara att det företag som bedrivs på fastigheten är "ekonomiskt godtagbart". Med "ekonomiskt godtagbart" skall enligt promemorian förstås att fastigheten kan ge sin brukare hans huvudsakliga utkomst (se promemorian s. 20 - 25). Remissinstanserna: Förslaget om att det företagsekonomiska villkoret skall bestå har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Tekniska högskolan i (KTH) har dock förordat att begreppet "ekonomiskt godtagbart" ersätts med "godtagbart ur skötselsynpunkt", medan har velat ge begreppet "ekonomiskt godtagbart" en ny innebörd, nämligen att det skall kunna "ge ett positivt bidrag till brukarens försörjning". har hävdat att det företagekonomiska villkoret i 3 kap. 5 § inte längre fyller någon uppgift och att paragrafen därför bör upphävas. Även i och ett par lantmäterimyndigheter har ifrågasatt om inte 3 kap. 5 § bör upphävas. Skälen för mitt förslag: Vid bedömningen av vilka begränsningar som bör ställas upp i fråga om ny- eller ombildning av jordbruksfastigheter finns det anledning att väga in flera olika intressen. Bland dessa märks främst intresset av att jordbruksmarken utnyttjas på ett från nationell synpunkt lämpligt sätt. Fastighetsbildning bör sålunda inte ske så att den motverkar intresset av en tryggad livsmedelsförsörjning, ett livskraftigt jordbruk inom landet och möjligheterna att bygga upp konkurrenskraftiga företag. Dessutom bör fastighetsbildningsreglerna rymma möjligheter att värna regionalpolitiska intressen och beakta natur- och kulturvårdens intressen. måste reglerna utformas så att fastighetsindelningen blir enkel och lättöverskådlig. gäller som huvudregel att det jordbruksföretag som skall bedrivas på fastigheten skall vara "ekonomiskt godtagbart" (3 kap. 5 §). Enligt förarbetena innebär det bl.a. att företaget skall kunna ge brukaren hans "huvudsakliga utkomst". Frågan om dessa ekonomiska lämplighetsvillkor bör behållas behandlades av bostadsutskottet i samband med ändringar i fastighetsbildningslagen. Utskottet avstyrkte då två motioner enligt vilka det särskilda lönsamhetskriteriet i 3 kap. 5 § skulle slopas. När effekterna av den nya livsmedelspolitiken får fullt genomslag och jordförvärvslagen ändrats kunde det, enligt utskottet, finnas anledning att åter överväga frågan vilka villkor som skall ställas vid fastighets- bildning för jordbruks- och skogsbruksändamål. Att en fastighet skall ha med hänsyn till sitt ändamål lämplig utformning och lämpligt omfång följer i och för sig redan av bestämmelserna i 3 kap. 1 §. Dessa bestämmelser är emellertid allmänt hållna och ger inte någon ledning beträffande vilka ekonomiska krav som skall ställas på fastigheter som är särskilt avsedda för bedrivande av rörelse. Visserligen finns det, såsom har framhållit, inte längre några generella lönsamhetsmål för jordbruket. Jag finner det emellertid naturligt att det fortfarande bör gälla vissa ekonomiska kriterier för bildandet av fastigheter som är avsedda för jord- eller skogsbruk, dvs. för aktivt, varaktigt markutnyttjande. Sålunda bör det inte komma ifråga att genom ny- eller ombildning tillskapa jordbruksfastigheter som inte har förutsättningar att ge ett rimligt ekonomiskt överskott och som därför inte heller i någon omfattning kan bidra till brukarens försörjning. Det är enligt min mening av värde om det kommer till uttryck i lagtexten att sådana ekonomiska överväganden måste göras. Därmed skapas bättre förutsättningar för en enhetlig tillämpning av regelverket. Härtill kommer att en ramlag av det slag som fastighetsbildningslagen utgör bör vara utformad så att den ger möjlighet att beakta de ytterligare krav som framtida jord- och livsmedelspolitiska ställningstaganden kan föranleda. Jag anser alltså att 3 kap. 5 § fastighetsbildningslagen bör innehålla ett företagsekonomiskt villkor. När man tar ställning till hur långtgående ett sådant villkor skall vara bör bl.a. följande beaktas. Ett vidmakthållande av det företagsekonomiska villkoret sådant det uppställs i 3 kap. 5 § och närmare har beskrivits i förarbetena till lagstiftning torde fortfarande ha påtagliga positiva effekter. En fastighetsstruktur som medger bärkraftiga heltids- eller deltidsjordbruk kan, särskilt i de områden där jordbruksnäringen har stark livskraft, skapa bättre förutsättningar för bosättning och sysselsättning i bygden. Men det måste också beaktas att det i vissa delar av landet saknas förutsättningar för att bilda eller vidmakthålla bärkraftiga bruknings- enheter. I sådana områden finns det en risk för att ett upprätthållande av det nu gällande villkoret i 3 kap. 5 §, framför allt det i förarbetena uppställda kravet på "huvudsaklig utkomst", förhindrar småskaliga lösningar som kan främja sysselsättning och bosättning på orten. Efter ändringarna i jordförvärvslagen och skötsellagen är det inte heller nödvändigt att låta ekonomiska bedömningsgrunder och rationaliseringsaspekter få den avgörande betydelse i fastighetsbildningssammanhang som de har haft. Övervägande skäl talar därför för att det företagsekonomiska villkoret i 3 kap. 5 § bör jämkas så att det i tillämpningen ges större utrymme för ny- och ombildning av mindre fastigheter. I departementspromemorian har förordats att huvudprincipen liksom skall vara att det företag som skall bedrivas på fastigheten skall vara "ekonomiskt godtagbart", dvs. ge brukaren hans huvud- sakliga utkomst. Jag delar i och för sig uppfattningen att det fortfarande finns anledning att ha som utgångspunkt att en ny- eller ombildad jordbruksfastighet skall kunna ge brukaren hans huvudsakliga utkomst. Enligt min mening har det emellertid visat sig att det inte är lämpligt att generellt knyta den ekonomiska lämplighetsbedömningen till ett sådant rekvisit. Det ger nämligen inte tillräckliga möjligheter att anpassa lagens tillämpning till ändringar i jord- politiken. Begreppet "ekonomiskt godtagbart" bör därför jämkas. I lagtexten bör uppställas ett krav på att det företag som skall bedrivas på fastigheten kan ge ett "godtagbart ekonomiskt utbyte". Den närmare innebörden av detta bör enligt min mening kunna bestämmas med hänsyn till den gällande jordpolitiken. Ett generellt minimikrav bör dock, så som jag har antytt, vara att fastigheten har förutsättningar att ge ett visst överskott och att verksamheten kan ge ett inte obetydligt bidrag till brukarens försörjning. Vid bedömningen av vad som är ekonomiskt godtagbart bör hänsyn tas till möjligheterna att kombinera verksamheten på fastigheten med annan verksamhet. Vidare bör särskilda hänsyn tas i glesbygd. Till detta återkommer jag i det följande. 2.1.5 Skogsbruksfastigheter; det företagsekonomiska villkoret Mitt förslag: Det företagsekonomiska villkoret för skogsbruksfastigheter jämkas på samma sätt som för jordbruksfastigheter. I departementspromemorian har föreslagits att det företagsekonomiska villkoret för skogsbruksfastigheter utformas på samma sätt som har föreslagits i fråga om jordbruksfastigheter (se promemorian s. 28 -31). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt departe- mentspromemorians förslag eller har lämnat det utan erinran. Länsstyrelserna i och har förordat att 3 kap. 5 § fastighetsbildningslagen upphävs såvitt gäller skogsbruksfastigheter. Skälen för mitt förslag: Även för skogsbruksfastigheter gäller att det företag som bedrivs på fastigheten skall vara "ekonomiskt godtagbart". Ett sådant kriterium har vissa fördelar. Det understryker betydelsen av att vissa företagsekonomiska bedömningar måste göras vid fastighetsbildningen. Det motverkar en långtgående splittring av skogsbeståndet, vilket kan vara av positiv betydelse för skogsnäringen. Det garanterar ett bättre försörjningsunderlag för den enskilde skogsägaren. Det går emellertid knappast att belägga något helt proportionellt samband mellan storleken på en skogbruksfastighet och fastighetens avkastning. Här torde i stället - vid sidan av markens skiftande naturliga förutsättningar för skogstillväxt - sådana förhållanden som ägarens personliga engagemang och kunnighet samt fastighetens arrondering vara av större betydelse. Den förstnämnda av dessa faktorer går givetvis inte att påverka i fastighetsbildningssammanhang. Den andra kan tillgodoses genom den skyddsregel som finns i 3 kap. 7 §. Mot den bakgrunden kan det synas som att det är nödvändigt att upprätthålla det företagsekonomiska villkoret vid bildandet av skogsbruksfastigheter. Betydelsen av att kriteriet upprätthålls får vägas mot andra intressen. Ett upprätthållande av det nuvarande företagsekonomiska villkoret kan visserligen också inom skogsbruket ha positiva sysselsättningseffekter. Betydelsen härav torde dock vara begränsad. Antalet skogsägare som har sitt huvudsakliga arbete i den egna skogen torde, som har nämnts, vara i avtagande. I en del fall framstår fastighetsägarens inkomster av skogsbruket som en kapitalinkomst från den förmögenhet som fastigheten utgör. Den hittillsvarande tillämpningen av fastighetsbildningslagen - som i stor utsträckning knutit an till den i förarbetena förordade principen om att fastigheten skall kunna ge brukaren hans huvudsakliga utkomst - utgör därför inte någon garanti för sysselsättning och bosättning i glesbygd. Tvärtom torde en låsning vid denna princip försvåra en sådan flexibel markanvändning som skulle kunna gagna sysselsättning och bosätt- ning. Jag vill emellertid inte heller i fråga om skogsbruksfastigheter gå så långt som till att förorda att det företagsekonomiska villkoret utmönstras ur lagstiftningen. Jag finner det rimligt att lagstiftningen även i fortsättningen ger tydligt uttryck för att vissa ekonomiska överväganden måste göras när en skogsbruksfastighet ny- eller ombildas. Det är sålunda naturligt att sådana fastigheter inte bör få bildas som inte har förutsättningar att ge ett visst rimligt utbyte av fastigheten. Ett ytterligare skäl för att behålla ett företagsekonomiskt villkor i lagstiftningen är att det ger möjlighet att fånga upp eventuella nya framtida skogspolitiska överväganden.