prop · GI03100 · 1994-12-31 00:00:00 — I f d. ärSverige berett att dels genom stöd till oberoende organisationer, media m.m.bidra till försoning, dels bidra till återappbyggnad av de krigshärjadeområdena, särskilt i , när omständigheteraa medger detfe. stöd till fredsprocessen i ochberedskap till insatser efter en fredsöverenskommelse i ärytterligare bevis för det allvar med vilket stöder gemensam säkerhet,konfliktiösning och fredsuppbyggande. Balansenmellan resurser och folkmängd är av avgörande betydelse för att uppnå hållbarutveckling. Fördelningen av resurser inom och mellan länder är därförväsentlig. kommer jordens befolkning attåtminstone fördubblas. Det övervägande flertolet kommer att födas i fattigaländer. Hur många som slutligen kommer att födas påverkas av en mängd olikafaktorer och den folkökning som faktiskt kommer att ske får återverkningar påhela utvecklingsprocessen. I detto perspektiv är åtgärder inom många områdencentrala för att skapa bättre livskvalitet och hållbar utveckling. Ett stortsteg på vägen togs av FN:s internationella konferens om befolkning ochutveckling, som hölls i . Ett nytt synsätt har lagtsfast, som innebär att befolkningsfrågoraa ses som en helhet och därutgångspunkten är individens behov och miljö. De insatser som är nödvändigautgör komponenter i en bred befolkningsrelaterad politik. Den demografiskautvecklingen i ett samhälle är således beroende av en rad åtgärder och politikpå många områden. Insatseraa görs i deras egen rätt och inte primärt för attpåverka folkmängden. Attsferka kvirmors inflytande och stoms är en avgörande faktor, liksom attändra på traditionella mansroller. Stort avseende fästs vid individens Prop.1994/95:100 valfrihetoch avsaknaden av tvång. Tonåringamas simation och deras Bilaga 4 behovav stöd uppmärksammas. Reproduktiv hälsa etoblerades som ett samlingsbegreppför individens välbefinnande i relation tUl sexualitet och reproduktionoch inte enbart som ett hälsoproblem. I detto ligger att människormåste få möjlighet att själva besluto i frågor som rör sexualitet Konferensens rekommendationer innefattor även enrad andra utvecklingsfrågor som har att göra med människors fattigdom, hälsa,boende och migration. Regeringen avser att verka för att konferensensbeslut följs upp och får genomslag i enlighet med dess breda sysnätt. Detinnebär att såväl den normativa som den operativa verksamheten i detmultilaterala och bilaterala utvecklingssamarbetet kommer att påverkas i dennariktning. Dagensutveckling är inte långsiktigt hållbar. Det gäller i såväl u-ländema somi-länderna. Här vilar ett ansvar både på i- och att förändramiljöbelastande livsmönster och att finna former för en hållbar utveckling. Iu-länderna förvärras hoten mot mark, skog och vatten av fattigdomen. Den snabbaindustrialiseringen och urbaniseringen producerar också föroreningar som i mångau-länder är svåra att förebygga och hantera. pågår en hänsynslösexploatering av namrresursema i många u-Iänder. Principen att hållbar utveckling måste bygga på attutvecklingen är både socialt och miljömässigt hållbar slogs fast vid FN:s konferensom miljö och utveckling (UNCED). Hållbar utveckling är inte möjlig i en världsom präglas av djupa sociala och ekonomiska orättvisor. Därför är det avavgörande betydelse att förändra de politiska, ekonomiska och sociala systemen. Demokrati och ekonomisk utveckling som gagnarflertolet och social rättvisa framstår därvid som grandstenar i en nationelloch intemationeU politik för hållbar utveckling. Regeringen avser att fortsatt verka för att omformadet svenska och det internationella bisfendet så att hållbar utvecklingfrämjas. Uppmärksamhet skall särskilt ägnas åt fattigdomsbekämpning. Hållbarutveckling är inte möjlig utan kraftigt minskad fattigdom, som dennafattigdom inte kan bekämpas långsiktigt om inte förslitningen av namrresursemahejdas och miljöbelastningen begränsas. Biståndet måste koncentreras till insatser sominitierar och påskyndar positiva processer, där inhemska resurser inte räcker till. Särskilt viktiga aspekter för hållbar utveckling är stärkande av kvinnans stollning, nya metoder för ett hållbart jordbmk och långsiktigt säker vattentillgång, säker äganderätt för småbönder, fungerande marknader, m.m. Detto gäller också insatser för att bidra till att möto de nya utmaningar som urbaniseringen och industrialiseringen ställer inför. Den svenska resursbasen kommer att utvecklas och utnyttjas i dessa syften. Somett led i uppföljningen av UNCED tillsatte regeringen en Prop. 1994/95:100arbetsgrapp för att lämna förslag hur UNCED-besluten skulle integreras Bilaga 4i det svenska utvecklingssamarbetet. Grappen hade till uppgift att utvecklaprinciper, riktlinjer och arbetsmetcxier för hållbar utveckling. Rapporten (Ds1994:132) HåUbart bistånd - det svenska bisfendet efter UNCED presenterades inovember 1994. Den kommer att ligga till grand för det fortsätto arbetet för enframsynt hushållning med namrresurser och omsorg om miljön. Regeringen avseråterkomma till i dessa frågor. Rapporten kommer att behandlas närmarenedan. Effektivitetoch organisation inom utvecklingssamarbetet Erfarenheternaav internationellt utvecklingssamarbete är en ovärderligtillgång vid utformning och genomförande av dagens och morgondagensbiståndsverksamhet. visar upprepade utvärderingar att ett betydandeantol insatser inte fått avsedd verkan. Orsakeraa är ofta att viktigaföratsättningar för samarbetet har förbisetts, framför allt i planeringsskedetmen inte sällan även i senare faser. Kunskapen och insikten om utvecklingssamarbetetsfömtsättningar och problem har onekligen förbättrats . För det försto måste insikten om att utvecklingssamarbete är ettlångsiktigt samhällsbyggande i en ofto mycket komplex miljö förstorkas. Som endirekt följd fordras, för det andra, tillgång till analyser för att rätt förståoch bedöma dessa skeenden. För det tredje, behövs tillgång till metoder ochpersonell kompetens för att genomföra och löpande följa verksamheten. De nu redovisade tre faktorema är av centralbetydelse vid alla bedömningar av verksamheters effektivitet, dvs. förmågan att nå uppställda mål. Effektivitet är dock inget absolut eller endimensionellt begrepp. Inom det internationella utvecklingssamarbetet är dessutom ,, målenofto sammansatto, mycket långsiktiga och ibland olika på givar-ochmottagarsidan i fråga om en och samma insats. Av bl.a. dessa skäl är detangeläget att operationalisera och tydliggöra de olika programmens ochinsatsernas mål. En relativt snabb utveckling av systemen förstyraing och uppföljning av utvecklingssamarbete pågår både i svenska och i interaationella biståndsorgan. Inom ramen för SIDA:s verksamhet görs t.ex. detto i form av ett nytt planerings- och styrsystem. Samtiiga system har den gemensamma utgångspunkten att styrningen tydligare bör utgå från de resultat verksamheterna uppnår. Resultatinriktningen är i sin mr ett medel för att förbättra möjlighetema till omprövning och att bidra till ökad effektivitet i användningen av tillgängliga resurser. Regeringen kommer att verka för en ökad effektivitet i utvecklingssamarbetet, dels i beredning och genomförandet av svenska biståndsinsatser, dels i organisationen av den svenska biståndsförvaltningen och dels i samarbetet med andra givare, inom EU och i det multilaterala samarbetet. Organisationenav den svenska biståndsförvaltningen Prop. Denstatliga förvaltningsstmkmren på bisfendsområdet har vuxit fram t5ilaga4successivt . finns lyra myndigheter (BITS, SAREC,SIDA och SwedeCorp) och ett aktiebolag () som äransvariga för genomförandet av det svenska biståndet. Med undantog för SAREC ärsamtliga dessa också viktiga genomförare av utvecklingssamarbetet med Central-och . Särskilda anslag utgår även till U-centmm och Nordiskaafrikainstimtet. Slutligen har förinternationellt utvecklingssamarbete myndighetsliknande uppgifter bl.a. i detmultilaterala biståndet och i samarbetet med . I takt med att antalet samarbetsländer ochsamarbetssektorer ökat har rollfördelningen mellan de olika myndigheternablivit otydligare. Från att inledningsvis ha arbetat i olika länder - och istor utsträckning också i olika sektorer - har breddningen av det svenska bisfendetgjort att det blivit allt vanligare att flera myndigheter verkat i sammaländer, i samma eller närliggande sektorer, men med olika samarbetsinstmment.För mottagarländerna och de multilaterala instimtionema har den svenskabiståndsorganisationen kommit att framstå som splittrad och otydlig. Bristenhar blivit än tydligare inför det svenska EU-medlemskDenna otydlighet har gjortatt det inte alltid varit möjligt att på ett flexibelt och effektivt sättkombinera kompetenser och samarbetsinstmment, vilka rätt utnyttjade har en storpotential för att förmedfe ett bistånd anpassat efter behoven i skilda länderoch situationer. Problemet har påtalats i ett antal utredningar under senareår. I avsikt att lösa detta problem tillsatte i oktober1994 en arbetsgmpp med uppgift att föreslå hur en konsolideradbiståndsmyndighet skulle kunna skapas. har denna arbetsgmpp, medgeneraldirektörerna för BITS, SAREC, SIDA och SwedeCorp samt representanterfrån för internationellt utvecklingssamarbete,analyserat fömtsättningarna för att konsolidera myndigheterna till ensammanhållen organisation som kan möto de nya utmaningar som biståndet ställsinför. Arbetsgmppen redovisade sina överväganden. Arbetsgruppen har koncentrerat sin analys tillorganisatoriska frågor. Man har diskuterat olika alternativaorganisationsmodeller som svarar mot kraven på en flexibel, effektiv och tydligorganisation och som förenar fördelaraa med en sammanhållen organisation medbehovet av att ge skilda verksamheter klara konmrer. Arbetsgmppen betonar vikten av att myndigheten kanarbeto på ett sätt som gör att nya frågor som akmaliseras kan hanteras. Isamarbetet med olika länder krävs olika typer av insatser (långsiktigt/kortsiktigt,gåva/kredit etc), där kraven dessutom förändras över tiden. Ett effektivtbistånd fömtsätter dessutom en flexibel fältorganisation anpassad eftersamarbetets innehåll och förhållandena i mottagarländerna. Arbetsgmppen anser att myndigheten bör organiserasenligt följande huvudprinciper: Regionavdelningar(varav utgör en) ansvarar för att, på basis avregeringens direktiv, formulera inriktningen av Prop. 1994/95:100 samarbetetmed enskilda länder. Regionavdelningarna fattor beslut om Bilaga 4samarbetets inriktning. Insatser bereds och beslutos sedan avinsatsansvariga sektoravdelningar med ansvar för: -utveckling av de mänskligaresurserna, -utveckling av industri, handel,infrastrakmr, miljöer och finansiella sektorer, - utvecklingoch hållbart utnyttjande av namrresurser. Handläggningen av samarbetet med motiverar attdetto hålls samman i en särskild avdelning som fattor beslut om såvälsamarbetets inriktning som insatser. I myndigheten bör också finnas en särskildforskningsavdelning med ett övergripande ansvar för myndighetens insatser påforskningsområdet. Handläggningen av katastrofbisfend samt stöd genomenskilda organisationer bör likaså hanteras i en särskild avdelning. I övrigt bör finnas en administrativ avdelning samtett särskilt sekretariat för analys och metodutveckling, verksledningsstöd m.m. Arbetsgmppen konstoterar att verksamheten i den nya myndigheten kommer attstolla kompetenskrav som i stor utsträckning motsvaras av den kompetens somidag finns i myndigheterna. Inom vissa sakområden finns dock behov av attförsferka myndigheten. innebär den ökade delegeringen av uppgiftertill myndigheten att verksamhetsvolymen kommer att öka. Konsolideringen skaparockså utrymme för högre effektivitet, rationalisering och synergi.Arbetsgmppens bedömning är att den fulla effekten av dessa besparingar inte kanuppnås uton bör ses över ett treårsperspektiv. Arbetsgmppen understryker att det är önskvärt attomorganisationen genomförs eller möjligt därefter.Myndigheten bör lokaliseras centralt i . Att inrymma den i någon av denuvarande myndigheternas lokaler bedöms som mindre önskvärt. Regeringenföreslår att BITS, SAREC, SIDA och SwedeCorp konsolideras till en nysammanhållen myndighet. I denna bör också U-centram integreras som enseparat resultotenhet. Regeringen delar arbetsgmppens bedömning att enmyndighet som är i huvudsak organiserad enligt arbetsgmppens förslag har godafömtsättningar att uppfylla kraven på effektivitet, flexibilitet och tydlighet. Fömtsatt godkännande avser regeringen ivår att fatta beslut om en ny myndighetsordning. Myndigheten bör, i enlighet med rådande praxis, själv utforma sin organisation. Regeringen understryker vikten av att myndigheten får en tydlig identitet ufet, som de olika samarbetsinstmment och arbetsformer som präglar de olika myndigheteraa bevaras i den nya myndigheten. Myndigheten bör med hänsyn till verksamhetens stora finansiella omfattning ledas av en 52 styrelse.Inom myndigheten bör också finnas en särskild styrelse för forskningsfrågor som inom vissa ramar får beslutsrätt vad gäller Prop. 1994/95:100 forskningsbiståndet.Fältorganisationen bör vara flexibel och säkerställa Bilaga 4 att myndighetenkan utföra de uppgifter som ålagts den. Ett samlat svenskt agerande isamarbetsländema säkersfeUs genom de integrerade bisfendsambassaderna. som U-centram härmed upphör somsjälvsfendig myndighet kan verksamheten drivas vidare med samma inriktning somidag, men med en närmare knytning till den övriga bisfendsförvaltningen. Regeringen avser att tillsatto enorganisationskommitté med uppdrag att förbereda - och efter bemyndigande avriksdagen -genomföra omorganisationen. Kommittén bör arbeto med sikte på attden nya myndigheten skall kunna inleda sin verksamhet . Regeringen delar arbetsgmppens bedömning attmyndigheten bör lokaliseras till . Medlemskapeti EU ger tillgång till en ny och mycket viktig samarbetsform i det svenskautvecklingssamarbetet. Det ger möjlighet att delta i och direkt påverkainriktningen av ett bisfend som till sin volym är mer än dubbelt så stort somden svenska biståndsbudgeten, som når över hundra länder och som täcker ettstort antal samarbetsområden. Genom att delto i den allt intensivare dialogen iEU om utvecklingsfrågor får dessutom möjlighet till ett ömsesidigterfarenhetsutbyte med en gmpp länder som tillsammans svarar för över hälften avvärldens samlade bistånd. Genom har en traktotsmässig gmndlagts för EU:s internationella utvecklingssamarbete. I avtolet slås fast attfattigdomsbekämpning skall sfe i centram för samarbetet och att detta skallbidra till: -varaktig ekonomisk och socialutveckling i u-länderaa, särskilt i de mest fattigaste av dessa, -harmonisk och successivintegration av u-länderaa i världsekonomin, -utveckling och konsolidering avdemokrati, rättsstot samt respekt för mänskliga rättigheter. Dessa mål stämmer väl överens med de svenskabisfendspolitiska målen. De grandläggande principerna för EU:sutvecklingssamarbete är att det gemensamma biståndet skall kompletteramedlemsländernas nationella biståndsinsatser. Komplementaritet, konsistens ochsamordning skall genomsyra gemenskapens politik gentemot tredje världen. Genom läggs också en gmnd för enaktiv samordning av medlemsländernas bistånd. Genom bättre samordning påpolicynivå och i genomförandet av biståndsprogram skall fömtsättningar skapasför ett effektivare utnyttjande av biståndsresurseraa. innebär således ett steg iriktning mot ett fördjupat samarbete mellan EU:s medlemsländer. Däremot väntasdet inte leda till att en större andel av medlemsländernas bistånd kommer attkanaliseras Subsidiaritetsprincipen gäller också inom Prop. 1994/95:100 bisfendsområdet. för internationelltutvecklingssamarbete har, som en förberedelse för ett svenskt medlemsskap i EU,gjort en jämförande analys av prioriteringar i EU:s bisfend och i det svenskabisfendet. En allmän slutsats av detto arbete är att EU:s och mål ochprioriteringar stämmer överens i betydande utsträckning. EU:s bistånd inkluderar såväl finansiellt somtekniskt bistånd, katostrofbistånd, strakmranpassningsstöd ochforskningsbisfend samt stöd till enskilda organisationer. Det utgår i allthögre grad som sektor- eller programstöd efter att ha varit storktprojektinriktot. Livsmedelsbiståndet som tidigare utgjorde en dominerande delav bisfendet och huvudsakligen bestod av livsmedelsöverskott har relativt settminskat i betydelse. Det inrikfes alltmer på att främja tryggadlivsmedelsförsörjning. utgör livsmedelsbiståndet dock avkommissionens bisfend, vilket i en internationell jämförelse är mycket högt.Även katostrofbisfendet är betydande. En viktig utvecklingstendens är den ökadebetoningen av mänskliga rättigheter och demokrati, liksom krav på attmottogarlandet för en ansvarsfiill ekonomisk politik. Miljöfrågor, kvinnofrågoroch näringslivsfrågor är andra områden som betonas allt mer i EU-bisfendet.Effektivitetsfrågor har i EU-biståndet, liksom i det svenska bisfendet, fåttökad betydelse. EU:s bisfend fördelar sig på mer än 100mottagarländer. Liksom i det svenska biståndet ligger tyngpunkten på Afrikasöder om . gick av EU-biståndet till dessa länder. Listonöver EU:s 25 största mottagarländer upptar elva länder som ärhuvudmottogarländer också av svenskt bisfend. Mot bakgrand av den jämförelse som gjorts mellanEU:s bisfend och det svenska biståndet vill regeringen peka på ett antolsakfrågor som bör särskilt prioritera inom ramen för EU-samarbetet.Till dessa hör: -kvalitets- ocheffektivitetsfrågor i bisfendet inklusive utökade möjligheter till insyn ochöppenhet, förbättrade procedurer för genomförande av program och projekt,förbättrad samordning, förstärkt planering och programmering, utveckling avlandstrategier, förbättrat utnyttjande av utvärderingar och erfarenhetsanalyssamt effektivare organisation i och i fält, -fortsatt utveckling av enlångsiktig fattigdomsstrategi, -förstärkt integrering av miljö-respektive jämställdhetsaspekter, -utveckling av former för attbidra till demokratisering, en fungerande rättsstat samt respekt för mänskligarättigeter, -utveckling av former för stödtill en ekonomiskt-politiskt stobil utveckling inklusive stöd tillstrakmranpassningsprogram och ekonomisk-politisk dialog, -effektivare samordning ochhantering av katostrof- och konfliktförebyggande insatser, 64 -ökad inriktning på utvecklingav mänskliga resurser, inklusive hälso- Prop. 1994/95:100 ochutbildningsstöd, insatser för handikappade samt insatser på Bilaga 4befolkningsområdet, -utveckling av ett storkare samband mellan katosttof- och tivsmedelsbisfend samtlångsiktigt utvecklingssamarbete. Globaltsamarbete genom multilaterala institutioner Föratt tockla utmaningarna i det interaationella utvecklingssamarbetet krävsstorka, trovärdiga och effektiva interaationella organisationer. Det gällerinte minst inom FN:s humanifera, ekonomiska och sociala verksamhet. Det gälleräven multilaterala utvecklingsbanker som och de regionalautvecklingsbankeraa i , och och den Europeiskautvecklingsbanken som verkar i samt fd. Sovjemnionen.Tillsammans bildar dessa organ stommen i ett vittförgrenat multilateralt systempå utvecklings- och katastrofområdet. Först har det blivit möjligt attbörja reformera de internationella organisationerna. Här har , ofto isamarbete med övriga nordiska länder, varit aktivt på en rad centrala områdenunder senare år. Viktiga bidrag har lämnats inom ramen för för att stärka och effektivisera FN:s verksamhet påutvecklings-och katastrofområdena. Konkreto och genomförbara reformer hareftersträvats, medan en utdragen och besvärlig förändring av FN-stodganundvikits. Flera av de nordiska reformförslagen har redan lett tillgenomgripande förändringar i medlemsländeraas styming av arbetet i bl.a. FN:sutvecklingsprogram, UNDP och i , . Även på katostrofområdethar drivit fram organisatoriska förändringar, så att FN snabbare ochmer koordinerat skall kuima gripa sig an det växande antolet katostrofer.Sverige och har även verkat för att minska mellan omfattningenav de uppgifter som läggs på FN-systemet och de resurser som stolls tillförfogande. De nordiska förslagen till nya finansieringslösningar bearbefes fn. av FN:s generalsekreterare. är också representerad i en s.k. Task Forcesom gör en översyn av de multilaterala utvecklingsbankernas roll på uppdrag avUtvecklingskommittén, som är och Interaationella valutofondensgemensamma policyorgan. Utredningen, som omfattar och de fyrastörre regionalbankeraa, skall bl.a. granska hur ekonomiska förändringar, t.ex.den privato sektoms växande roll, påverkar bankernas prioriteringar ochverksamhet, hur goda exempel på utformning och genomförande av projekt kanöverföras mellan instimtionema och procedurer för koordinering såväl mellanbankema som visavi andra parter i utvecklingssamarbetet. Den nordiska samsynen i utvecklingsfrågor och ettmålmedvetet agerande har också spelat en viktig roll för att förändra verksamhet. Den framtidsdagordning, som banken presenterade vid sitt 65 5 1994/95. Bilaga 4 Rättelse: S.75 och 77 ersatta med nya sidor 50-årsjubileumunder , lägger fast fattigdomsbekämpning och Prop. ökad levnadsstandard genomhållbar tillväxt och satsningar på mänskliga Bilaga 4 resursersom central målsättning. I denna vävs de sociala dimensionerna och miljöfrågoma sammantill ett synsätt om människoma som både mål och medel iutvecklingsprocessen. Stoteraas roll måste förändras i syfte att ge mer utrymme för denprivato sektom, stimulera produktiva investeringaroch skapa arbetstillfällen. Banken skall bli mer selektiv i sin dubbla roll som finansiäroch rådgivare för att bättre svara upp mot u- ländernas skiftande behovoch åstodkomma ett mer effektivt samarbete med andra parter iutvecklingssamarbetet. Arbetet med att utveckla och reformera FN:sfunktion som mötesplats, dess normativa roll i att forma debatten omutvecklingsfrågoraa och dess operativa roll på utvecklings- och katastrofområdetgör framsteg, om än i varierande tokt. Trögheterna i förvandlingen av detmultilaterala systemet är betydande. Det beror ofto på klara intressekonfliktermellan olika grapper av medlemsstater, men också på organisationeraa själva ärmotvilliga mot förändringaar. har tillsammans med allt flerbidragsländer klargjort att det finns en koppling mellan bidrag, reformer ocheffektivitet. Det är en utveckling som förstärks av den allt mer påtogligaknappheten på biståndsresurser. Organisationer med otydliga mandat och rolleroch uppenbar ineffektivitet i resursanvändningen kommer att drabbas hårt. Förmedlemsländerna gäller att tydliggöra varje organisations uppgift inom detmultilaterala systemet. I vissa fall kan även sammanslagningar av organisationerbli akmella för att undvika överlappning och för att skapa synergieffekter.Utmaningen för de internationella organisationerna är att finna vägar att nå deuppsfellda mål medlemsländerna anvisar. Medan målformuleringarna skiljer sig åt frånorganisation till organisation, kan några mer generella riktlinjer formulerasrörande effektiviteten. Det gäller bland annat selektivitet och fokus påorganisationens komparativa fördelar; partnerskap med andra multi- ochbilaterala organisationer liksom med frivilligorganisationer och näringslivet;resultatorientering med klar koppling mellan analystiska, normativa ochoperativa aspekter; flexibilitet och förändringsbenägenhet i förhållande tillomvärldsförändringar; kostnadseffektivitet i den administrativa och operativaverksamheten; en öppnare redovisning av förvaltning av resurser. Ökade krav måste emellertid inte bara sfellas påvarje enskild organisation. I växande utsträckning inriktos reformsträvanden påbredare systemfrågor. Det gäller samverkan mellan olika organisationerinom FN-systemet, inom det multilaterala banksystemet och mellan dem. Inom FN-systemet är bristerna fortfarande påtagliga bl.a. på katastrofområdet. FN:s agerande i olika uppkommande konflikter har ofta kommit alltför sent, varit för långsamt och genomförts uton tillräckliga personella och fmansiella resurser. Orsakerna är bl.a. otydliga mandat. Oklarheter i ansvarsfördelningen råder även i det multilaterala banksystemet. Det gäller särskilt mellan och de regionala utvecklingsbankema.