prop · GH03133 · 1994-01-01 00:00:00 — Prognosen för är att det kommer att finnas ca 14 900 balan- serade körkortsmål vid årets utgång. De balanserade målens medelålder har ökat avsevärt, från 1987 och . En betydande del av länsrätternas resurser måste tas i anspråk för handläggningen av körkortsmål. Visserligen är körkortsmålen ofta okomplicerade, men de är inte desto mindre krävande från handläggningssynpunkt. I och med att målen är av förturskaraktär inkräktar de dessutom ofta på planeringen av annat länsrättsarbete. Även för kammarrätterna utgör körkortsmålen en relativt sett stor andel av det totala målantalet. kom det in ca 6 500 körkortsmål från länsrätterna medan totala antalet inkomna mål uppgick till ca 33 000. Som jämförelse kan nämnas att antalet inkomna skattemål uppgick till ca 6 000. Det kommer således in ungefär lika många körkortsmål som skattemål till kammarrätterna. I både länsrätt och kammarrätt är processen enligt huvudregeln skriftlig. Trots detta är handläggningen av körkortsmål både tidsödande och resurskrävande. Förklaringen är dels den stora mängden mål, dels handläggningsformerna. Länsrät- ten fattar nämligen ofta ett interimistiskt beslut innan den dömer slutligt i målet, eftersom ett körkort skall återkallas tills vidare i avvaktan på slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att slutligt återkallas. När länsrätten skall återkalla ett körkort på grund av brottslig gärning är den i ansvarsfrågan bunden av den bedömning som allmän domstol gjort eller den bedömning som blir följden av att körkortshavaren godkänner ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot som utfärdats av en åklagare resp. en polisman. Till grund för återkallelse av körkort till följd av brottslig gärning skall nämligen läggas lagakraftvunnen dom eller visst beslut om åtalsunderlåtelse. Med lagakraftvunnen dom jämställs ett godkänt föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande. Skälen för regeringens förslag: Körkortsmålen utgör en betydande del av länsrätternas arbetsbörda. Av de ca 119 000 mål som kom in till länsrätterna var ca 42 000 körkortsmål, vilket utgör av det totala antalet inkomna mål. Det är det allmänna ombudet som ansöker hos länsrätten om återkallelse av körkort, körkortstillstånd, m.m. Det allmänna ombudet har granskat och bedömt ärendet och är således väl insatt i detta innan det kommer in till länsrätten. I länsrätten skall ärendet på nytt granskas och bedömas. Det dubbelarbete som förekommer är enligt vår mening inte försvarbart från resursekonomisk synpunkt. Körkortsmålen är sällan komplicerade ur juridisk synvinkel. Frågan är då om beslutsfunktionen i körkortsmål kan föras över till länsstyrelserna. Dessa prövar frågor om meddelande av körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort. Det ställs samma krav på en person för att han skall erhålla körkortstillstånd som för att han inte skall få körkortet eller körkortstill- ståndet återkallat. Den bedömning som skall göras är därför i princip densamma som länsstyrelserna redan gör när de meddelar körkortstillstånd. Länsstyrelserna får därför anses väl skickade att även avgöra frågor om återkallelse av körkort och körkortstillstånd. De personer i länsstyrelserna som handlägger körkortsärenden har ofta stor erfarenhet och besitter en god kompetens på området. Tillämpningen av förvaltningslagen garanterar en rättsäker handläggning. Det bör därför inte finnas något avgörande hinder från rättsäkerhetssynpunkt mot att länsstyrelserna avgör dessa frågor. Det har visserligen i olika sammanhang framförts synpunkter på att mål som avser frågor om frihetsberövanden eller andra begränsningar i enskilds rörelsefrihet eller utdömande av påföljder, av rättssäkerhetsskäl skall avgöras i domstol som första instans. Körkortsmålen är att hänföra till denna målkategori. Målen har på grund av sin för enskild ingripande karaktär kommit att omgärdas med särskilda rättssäkerhetsgarantier. Domstolen meddelar aldrig ex officio ett betungande beslut utan tar endast upp ett mål till prövning som har anhängiggjorts av det allmännas representant. Den enskildes processuella ställning kan generellt anses bättre i mål, där länsrätt beslutar som första instans, än i mål där förvaltningsmyndighet innehar beslutanderätten. Regeringen anser emellertid med hänsyn dels till det som framförts ovan, dels till att det för körkortsmålen har utvecklats en fast praxis, att rättssäkerhetskraven är tillräckligt tillgodosedda även om körkortsmålen flyttas över till som första beslutsinstans. Genom att göra till första beslutsinstans kommer förmodligen handläggningstiderna för körkortsärenden att bli kortare än vad de är , något som är till fördel för både den enskilde och det allmänna. Överflyttningen medför också att det blir en myndighet som prövar samtliga körkortsfrågor vilket vi anser vara värdefullt. I de fall en person inte är nöjd med beslut skall han ha möjligheten att överklaga detta till länsrätt. Även genom möjligheten att överklaga beslut till domstol ges goda garantier för rättssäkerheten. Regeringen föreslår därför att frågor om körkortsåter-kallelse m.m. skall prövas i första instans av . Om det allmänna ombudet anser att varning är en tillräcklig åtgärd, har ombudet möjlighet att utfärda ett föreläggande om varning. Om körkortshavaren godkänner föreläggandet, gäller detta som ett lagakraftvunnet domstolsbeslut. Om möjligheten att utfärda ett varningsföreläggande försvinner utan att ersättas av något motsvarande förfarande, skall i stället pröva och avgöra frågan om varning. Innan meddelar beslut, skall den enskilde få tillfälle att yttra sig. När beslut har fattats, skall den enskilde också underrättas om innehållet i det. Detta förfarande kommer att medföra ett avsevärt merarbete för länsstyrelserna. Antalet varningar uppgår till ca 22 000 varav 15 000 efter godkända varningsförelägganden. Vi anser därför att det är angeläget att det finns ett enkelt förfarande när anser att varning är en tillräcklig åtgärd och föreslår därför att skall ha möjlighet att förelägga den enskilde ett preliminärt beslut, i vilket varning meddelas, för godkännande. Om den enskilde godkänner detta preliminära beslut, skall det gälla som ett lagakraftvunnet beslut. Om det däremot inte godkänns, skall i stället handlägga ärendet på vanligt sätt. 8.3 Domstolsprövning av beslut i länsrätt, m.m. Regeringens förslag: beslut skall kunna överklagas till länsrätt. Det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol skall föras av . Funktionen med allmänt ombud i körkortsmål skall upphöra. Prövningstillstånd skall införas för körkortsmål i ledet länsrätt- kammar- rätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Betänkandet innehåller emellertid inte något förslag om prövningstillstånd. Remissinstanserna: Majoriteten av domstolar och övriga remissinstanser är positiva till förslaget. i anser att ordningen med som part i domstol är olämplig och ägnad att hos allmänheten skada anseende som en opartisk myndighet. anser, att länsstyrelsefunktionen i förvaltningsprocessen även bör utföras av ett allmänt ombud. Skälen för regeringens förslag: Enligt vårt förslag (se avsnitt 8.2) skall överta länsrättens uppgift att som första instans besluta om körkortsingripanden m.m. beslut skall kunna överklagas till länsrätten. Vid en överprövning av beslut hos länsrätt uppkommer frågan vem som skall föra det allmännas talan. De allmänna ombuden har haft denna funktion. gör allmänna ombudet en bedömning om en persons körkort, traktorkort eller körkortstillstånd skall återkallas. Om så är fallet ansöker det allmänna ombudet om återkallelse hos länsrätten. bör göra samma bedöm- ning men i stället för att som allmänna ombudet ansöka om körkortsåterkallelse hos länsrätten skall fatta beslut i frågan. Det har framförts synpunkter att det är viktigt att det allmännas talan förs av en i förhållande till beslutsmyndigheten självständig processförare. I fråga om de allmänna ombuden kan det ifrågasättas om dessa i förhållande till länsstyrelserna kan anses som självständiga i och med att de förordnas och avlönas av länsstyrelserna och arbetar där. De handlägger ofta även andra ärenden än körkortsärenden hos länsstyrelserna. Att beslutsmyndigheten skulle inta partsställning i domstolsprocessen är ingen nyhet. Genom taxeringslagen (1990:324) fick skattemyndigheten, som är första beslutsinstans i skattemål, sådan ställning. Vi anser mot bakgrund av det sagda att ordningen med allmänna ombuden som för det allmännas talan i länsrätt bör tas bort. Om ett ärende överklagas till länsrätt, bör det allmännas talan föras av . blir på detta sätt den enskildes motpart i domstolsprocessen. På samma sätt som det allmänna ombudet kan göra skall kunna överklaga domstolens beslut liksom föra talan till den enskilda partens förmån. Att för det allmännas talan i domstolen erbjuder betydande fördelar inte minst från kostnadssynpunkt. Om ett fristående processförande organ skulle föras in, skulle stora kostnader uppstå och stora tidsutdräkter skulle kunna uppstå i domstolshandläggningen. Överflyttningen av körkortsmål från länsrätt till länsstyrelse innebär att instanskedjan förlängs med en beslutsinstans. Innan ett mål anhängiggörs i länsrätt, har ärendet således prövats av . Utan krav på prövningstillstånd i kammarrätten skulle det bli en rätt till fullständig prövning i samt i två domstolsinstanser. Körkortsmålen är för- hållandevis okomplicerade, även om de innefattar avgöranden som för den enskilde kan uppfattas som ingripande. För dessa mål har det utvecklats en fast praxis. Dessa omständigheter sammantagna gör att körkortsmålen lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd i ledet länsrättkammarrätt. Logiken skulle kräva att även överklaganden av beslut i frågor om meddelande av körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort, som överklagas direkt till kammarrätten, förs ned till länsrätt. Detsamma gäller andra körkortsmål som prövas av kammarrätt i andra instans. Eftersom denna målkategori kräver ytterligare överväganden och vi avser att i ett senare sammanhang ta upp den generella frågan om roll i processen i allmänna förvaltningsdomstolar där dess beslut överklagas till kammarrätt, anser vi att det är mest lämpligt att avvakta med nedflyttning av dessa måltyper. 8.4 Frågor om luftfartscertifikat och elevtillstånd, m.m. Regeringens bedömning: Mål om ingripanden mot dem som innehar luftfartscertifikat eller elevtillstånd bör inte i detta sammanhang flyttas från länsrätt till . Utredningens bedömning: Dom- stolsutredningen tar inte ställning till om frågor om återkallelse av luft- fartscertifikat och elevtillstånd skall flyttas från länsrätt till Luftfartsver- ket. Remissinstanserna: Endast Justitiekanslern, i och har kommenterat frågan. Justitiekanslern anser att det kan ifrågasättas om inte också denna målgrupp kan flyttas över på myndighetsnivå. Kammarrätten i anser att beslut i första instans om återkallelse av flygcertifikat och elevtillstånd bör handläggas av . anser att körkortsfrågor och frågor rörande certifikat m.m. bör behandlas lika. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om luftfartscertifikat och elevtillstånd regleras i luftfartslagen (1957:297). Bestämmelserna påminner i mycket om vad som gäller för körkort och körkortstillstånd. Endast den som har luftfartscertifikat som är utfärdat eller godkänt i är behörig att tjänstgöra som förare, navigatör eller flygmaskinist på ett luftfartyg. Den som vill genomgå utbildning för luftfartscertifikat skall ha elevtillstånd. Certifikat utfärdas eller godkänns av . Även elevtillstånd utfärdas av verket. Luftfartscertifikat och elevtillstånd kan återkallas. I stället för återkallelse kan innehavaren i vissa fall meddelas varning. Ett certifikat kan även omhändertas. Länsrätten i prövar bl.a. frågor om återkallelse av luftfartscertifikat och elevtillstånd samt frågor om varning. Det är Luft- fartsverket som ansöker om ingripande hos länsrätten. låg beslutsfunktionen i dessa frågor på . Vi anser att det kan finnas skäl att behandla dessa frågor på samma sätt som vi föreslår att körkortsfrågorna skall behandlas. har dock inte närmare utrett frågan. Innan ställning tas bör få i uppdrag att närmare utreda frågan. Mot denna bakgrund vill vi inte nu lämna något förslag om överflyttning av mål om luftfartscertifikat m.m. från länsrätt till Luft- fartsverket. Regeringens förslag: Prövningstillstånd införs i Regeringsrätten och i mål som utlämnande av allmän handling (sekretessmål) som fullföljs från kammarrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarna överprövat en domstols eller annan myndighets beslut. Inget formellt hinder finns mot att sekretessmål överklagas först till länsrätt i stället för som kammarrätt, men frågan om en sådan ändring kräver ytterligare överväganden.Utredningens förslag: Länsrätt prövar som första domstolsinstans de sekretessmål som överprövas av kammarrätt. Vidare föreslås att prövningstillstånd införs i Regeringsrätten och i sekretessmål som överklagas från länsrätt respektive tingsrätt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Vissa instanser avstyrker dock att sekretessmålen flyttas ned från kammarrätt till länsrätt. Justitiekanslern anser att en förändring av processordningen beträffande just sekretessmålen bör föregås av en särskild utredning där problemen kan genomlysas mer ingående. Andra anser att målen är aparta och den materiella lagstiftningen komplicerad, vilket kräver den kvalificerade prövning som kammarrätterna kan tillhandahålla. Flera instanser framhåller vikten av att sekretessmålen handläggs med stor skyndsamhet och att kammarrätterna torde vara bättre rustade att tillgodose detta krav. En fråga som berörs av ett stort antal remissinstanser är frågan om länsrätternas sammansättning i dessa mål. Utredningens förslag att målen skall avgöras med ensamdomare utan något nämndemannaobligatorium vinner dock gillande av de flesta, även om några instanser framhåller att det är tveksamt om en sådan sammansättning kan sägas vara tillräckligt kvalificerad. När det gäller frågan om prövningstillstånd i dessa mål för överprövning i Regeringsrätten eller tillstyrks utredningens förslag av en mycket stor majoritet. Flera instanser poängterar vikten av att en reform genomförs skyndsamt, oavsett hur frågan om instansordningen löses. Bakgrunden till regeringens förslag: Den svenska förvaltningen och rätt- skipningen präglas av ålder av offentlighetsprincipen. Allmänheten och massmedierna har en vidsträckt insyn i de offentliga organens verksamhet. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att den som begär det har rätt att ta del av allmänna handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Principen att myndigheternas handlingar och beslut skall vara tillgängliga för envar har i vårt land ansetts så viktig att den är grundlagsfäst. I princip har alla, både svenska medborgare och utlänningar, rätt att läsa de handlingar som finns hos myndigheterna. Denna rätt begränsas dock på två sätt. För det första har allmänheten bara rätt att läsa sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar. För det andra är vissa allmänna handlingar hemliga. Den som vill ta del av en allmän handling skall vända sig till den myndighet som förvarar handlingen. En begäran att få ta del av en allmän handling skall prövas skyndsamt av myndigheten. En myndighet har under vissa förutsättningar möjlighet att lämna ut en handling med villkor, s.k. förbehåll, som inskränker sökandens rätt att använda den information som finns i handlingen. Den som har fått avslag på sin begäran att ta del av en handling eller som har fått del av en handling med förbehåll har enligt tryckfrihetsförordningen i många fall rätt att få saken prövad av domstol. Däremot finns det inte någon möjlighet att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en allmän handling.Den nuvarande instansordningen innebär att i princip alla beslut som har fattats av andra myndigheter än regeringen, och Regeringsrätten kan överklagas till domstol. Inte heller beslut kan överklagas till domstol. De grundläggande reglerna om besvär över en myndighets beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling finns i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen (TF). I princip får varje beslut som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en handling lämnas ut med förbehåll överklagas. Det är bara den som begärt att få ta del av handlingen som får överklaga. Den som anser sig bli lidande av att handlingen lämnas ut kan däremot inte överklaga. Har regeringen eller fattat ett beslut, kan detta beslut inte överklagas. Av 11 kap. 1 § regeringsformen följer vidare att beslut av och Regeringsrätten inte kan överklagas. I 15 kap. 7 och 8 §§ sekretesslagen (1980:100) finns kompletterande bestämmelser om överklagande. Rätten att överklaga gäller oavsett om beslutet att vägra lämna ut en handling grundar sig på sekretesslagen, på att handlingen inte är allmän eller på att en annan myndighet skall pröva frågan. En förutsättning för att ett beslut skall kunns överklagas är dock att det är myndigheten som har meddelat beslut i utlämnandefrågan. Om frågan endast har prövats av en befattningshavare hos myndigheten finns inte något överklagbart beslut. Vid överklagande är huvudregeln att talan skall föras i kammarrätt eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regeringsrätten. Undantag från denna regel finns för de allmänna domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Meddelar tingsrätt ett avslagsbeslut på detta område, överklagas detta till hovrätt. En hovrätts beslut i ett där väckt eller dit överklagat ärende av detta slag överklagas till . Allmänna domstolars beslut som rör annat, t.ex. personalärenden, överklagas däremot till kammarrätt. När det gäller beslut fattade av specialdomstolar, t.ex Arbetsdomstolen och För- säkringsöverdomstolen tillämpas fullföljdsordningen enligt huvudregeln, dvs. överklagandet skall ske till kammarrätt. För de myndigheter som lyder under finns en speciell ordning. Beslut av dessa myndigheter överklagas direkt till Regeringsrätten. Beslut som har meddelats av JO kan dock inte överklagas. Beslut av statsråd överklagas till regeringen. Om en statlig myndighet vägrar att lämna ut en handling till en annan statlig myndighet, kan detta beslut överklagas till regeringen. Om det är en av myndigheter som har meddelat beslutet, skall dock överklagandet ske till . Vid tvister mellan myndigheter där en eller båda är kommunala fullföljs talan till kammarrätt. Som framgår av redogörelsen ovan finns det olika vägar att överklaga beroende på vilken myndighet som har fattat beslut i en fråga om utlämnande av allmän handling. Det stora flertalet ärenden överklagas dock till kammarrätt. kom det in 302 sekretessmål till kammarrätterna varav kom in till Kammarrätten i . Till Regeringsrätten kom det in 112 mål. Rent antalsmässigt utgör sekretessmålen inte någon större målgrupp. Målen varierar dock i omfattning och svårighetsgrad. har de mycket omfångsrika sekretessmålen blivit flera. Som exempel kan nämnas de sekretessmål som förundersökningen i anledning av mordet på statsminister har gett upphov till. Sekretessmålen är resurskrävande dels eftersom de har för- turskaraktär och således skall handläggas skyndsamt, dels eftersom de ofta omfattar en mängd handlingar som skall gås igenom och bedömas från sekretessynpunkt. Det kan nämnas att man vid sekretessprövningen i princip måste bedöma varje uppgift i den handling som begärs utlämnad. I många fall omfattas inte en hel handling av sekretess utan vissa uppgifter i denna skall lämnas ut. De stora sekretessmålen har inneburit att vissa kammarrättsledamöter har bundits upp för att pröva målen. Även för Regeringsrätten är sekretessmålen mycket resurskrävande av samma skäl. Skälen för regeringens förslag: När det gäller mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål) finns de grundläggande principerna om detta i tryckfrihetsförordningen. I samband med ändringen av tryckfrihetsförordningen gjordes uttalanden om instansordningen vid domstolsprövningen av sekretessmål (prop. 1975/76:160 s. 204). Även om övervägandena som gjordes då måste beaktas, när det gäller frågan om en ändrad instansordning för sekretessmålen, anser vi inte att dessa uttalanden i och för sig hindrar att sekretessmålen flyttas ned till länsrätt. Emellertid kräver frågan om instansordningen i sekretessmål ytterligare överväganden, bl.a. mot bakgrund av det krav på snabbhet i avgörandet som grundlagen ställer. Regeringen avser att ta ställning till denna fråga. Att Regeringsrätten fullständigt prövar alla sekretessmål överensstämmer inte med domstolens funktion som prejudikatinstans. Vidare är sekretessmålen mycket resurskrävande för Regeringsrätten. I tidigare sammanhang har det invänts att kammarrätterna inte har sådan kunskap i sekretessfrågor att det är lämpligt att de i praktiken blir slutinstanser i denna typ av mål. Emellertid har kammarrätterna nu tillägnat sig en bred erfarenhet av sekretesslagstiftningen och måste därmed anses ha fått erforderlig kompetens. Tiden är därför nu mogen för att införa prövningstillstånd i form av prejudikatdispens till Regeringsrätten i de fall kammarrätten har prövat besvär över en annan myndighets beslut att inte lämna ut en allmän handling (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 364). Däremot bör det inte införas prövningstillstånd i de fall kammar- rätten som första instans vägrar att lämna ut en handling. Inte heller finns det skäl att införa prövningstillstånd i de fall en av myndigheter har vägrat att lämna ut en handling. Om prövningstillstånd införs i Regeringsrätten, bör man av samma skäl även införa motsvarande krav på prövningstillstånd för fullföljd till . De föreslagna reformerna kommer såvitt avser överflyttning av körkortsmål till länsstyrelserna att innebära en väsentligt minskad arbetsbörda för länsrätterna och för kammarrätterna. Även när det gäller nedflyttning av mål från kammarrätt till länsrätt minskar arbetsbördan för de berörda kammarrätterna. Den mot- svarande ökade arbetsbördan för varje länsrätt blir däremot tämligen marginell, avseende nu aktuella måltyper. När reformen med nedflyttning av mål genomförts fullt ut kommer effekterna att bli större. Det är dock i ett kort perspektiv inte möjligt att i någon större omfattning omfördela resurser mellan kammarrätter och länsrätter. Regeringen har med anledning av den förestående omorganisationen av de all- männa förvaltningsdomstolarna i regleringsbrev avseende andra huvudtitelns anslag Domstolarna m.m. för /94 föreskrivit att en ordinarie avdelning i varje kammarrätt skall omvandlas till en extra avdelning och att tjänster som kammarrättslagmän eller kammarrättsråd, tillika vice ordförande på avdelning vid uppkomna vakanser, skall omvandlas till tidsbegränsade tjänster i den omfattning som motsvaras av antalet extra avdelningar vid varje kammarrätt. Det kan bli aktuellt att i regleringsbrevet för /95 meddela liknande föreskrifter avseende tjänster i läns- rätterna. Länsstyrelserna kommer att behöva tillföras ökade resurser om körkortsmålen flyttas över dit. Regeringen har budgetproposition behandlat de anslagsfrågor som uppkommer (prop. 1993/94:100 bil. 128f) Reformförslagen kommer dock att totalt sett medföra relativt stora besparingar jämfört med dagens förhållanden. Dessa besparingar bör användas där förstärkningar bäst behövs inom domstolsväsendet. Förslaget avseende prövningstillstånd för sekretessmål bör träda i kraft . Övriga förslag bör träda i kraft . Om beslut meddelats av , , hovrätt, kammarrätt eller länsrätt före ikraftträdandet, skall ärendet överklagas enligt äldre bestämmelser. 12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. Paragrafen reglerar möjligheten att överklaga beslut enligt lagen.