prop · GH03185 · 1994-01-01 00:00:00 — Ett sätt att bevara denna kanal mellan de folkvalda och myndigheterna skulle kunna vara att vid en övergång till enrådighetsverk generellt omvandla de nuvarande styrelserna till renodlade råd med insyn som primär uppgift. En liknande modell diskuterades i samband med verksledningsbeslutet . I praktiken är skillnaden mellan sådana råd och dagens lekmannastyrelser att de förra inte har några beslutsbefogenheter. Kommittén pekar på de stora insynsmöjligheter som erbjuds genom offentlighets- principen, reglerna för s.k. meddelarfrihet och meddelarskydd m.m. i våra grundlagar. Genom myndigheternas årsredovisningar och anslagsframställningar till regeringen kan också vem som helst få en översiktlig bild av myndigheternas verksamhet. Vidare pekar kommittén på den gransknings- och tillsynsroll som , , och revisorer har. Alla dessa organs beslut och rapporter är offentliga och delvis tillgängliga i tryck. I finns också särskilda former för insyn i statsförvaltningen vilka regleras av regeringsformen och riksdagsordningen. Utnyttjandet av det nya frågeinstitut som prövar tillbaka ger riksdagsledamöterna ytterligare möjlighet att snabbt få fram information från berörda statsråd. Det finns således ett flertal vägar för insyn i den statliga verksamheten. Dessa bör enligt kommittén i allmänhet vara tillräckliga. Kommittén anser att undantag kan vara befogade i speciella fall, framför allt vid integritetskänslig verksamhet, där det kan finnas skäl att komplettera de generella insyns- möjligheterna genom att särskilda insynsorgan inrättas.Vi anser dock att de riktlinjer för insyn i myndigheternas verksamhet som slogs fast genom verks- ledningsbeslutet i allt väsentligt bör bevaras. Även om det finns andra vägar för insyn är vi inte beredda att nu markant ändra formen för den demokratiska insyn genom lekmannamedverkan i myndigheterna som har kommit att karakterisera svensk statsförvaltning. Vid en övergång till fler enrådighetsverk som vi här föreslår är det enligt vår mening av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll. Ansvarsbilden i myndigheterna måste vara tydlig.- När myndigheter ombildas eller nybildas till enrådighetsverk bör därför regeringen i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. Undantag kan göras för en del myndigheter vilkas verksamhet är sådan att en speciell form av insyn inte bedöms vara av allmänt intresse. Det kan t.ex. gälla myndigheter med begränsad myndighetsutövning mot enskilda, företag eller kommuner eller med verksamhet av i huvudsak servicekaraktär.- Eftersom ett sådant råd får en granskningsroll, bör regeringen besluta om dess inrättande och fastställa vilka konkreta uppgifter som det skall ha. I insyns- rätten ligger att myndighetschefen fortlöpande skall informera rådet om viktiga frågor och att chefen skall vara skyldig att lämna ut ytterligare information som det frågas efter. Ledamöterna bör också tillsättas av regeringen. Råden bör vara relativt små. Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten blir det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem som har ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Liksom i de nuvarande styrelserna kan således också riksdagsledamöter ingå. Det bör tilläggas att ett insynsorgan i praktiken också torde komma att fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen. Slutligen vill vi peka på ytterligare ett sätt att i vissa fall komplettera enrådighetsmodellen. En rad myndighetsstyrelser har utöver sitt normala beslutsområde i uppgift att fatta beslut i speciella ärenden. I en del myndigheter som t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen, och har beslutanderätten i avgränsade frågor lagts på särskilda nämnder eller delegationer inom myndigheten. Även i ett enrådighetsverk bör det enligt vår mening finnas möjlighet att ha en kollektiv beslutsform för några typer av ärenden. Detta kan ske genom att regeringen, där så är lämpligt, inrättar särskilda beslutsorgan med utomstående ledamöter som kan tillföra myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom området. Den typ av ärenden som avgörs på detta sätt bör dock inte utgöra myndighetens huvudsakliga verksamhet. Att det skapas särskilda beslutsorgan i ett enrådighetsverk får inte innebära att myndighetschefens ansvar för den totala verksamheten minskas. Regeringens förslag: Regeringen skall pröva om det finns vägande skäl som motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef. Därvid skall en styrelse närmast övervägas. I en myndighet med styrelse skall styrelsen i normala fall ha ett totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. Styrelseledamöterna skall utses mot bakgrund av styrelsens roll att leda myndigheten. Myndighetens chef skall vara självskriven ledamot i en sådan styrelse. Till ordförande skall i regel någon av de externa ledamöterna utses. Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén förordar att avsteg från huvudprincipen med enrådighetsverk bör göras, om det finns särskilda skäl för det. Det alternativ som därvid bör komma i fråga är en styrelse med totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. I en sådan styrelse bör myndighetens chef vara självskriven ledamot och i allmänhet också ordförande. Styrelseledamöterna bör förordnas i sänder. Särskilda skäl för att överväga en styrelse kan enligt kommittén föreligga för följande myndighetstyper: myndigheter med affärsliknande verksamhet, myndigheter vars verksamhet innebär stort finansiellt ansvar, myndigheter som har till uppgift att lämna statliga garantier eller bevilja bidrag till olika forsknings- eller utvecklingsinsatser, chefsmyndigheter för en regional organisation samt en del myndigheter med verksamhet som i hög grad berör enskilda personers integritet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Några av dem som tillstyrker kommitténs huvudmodell förordar för egen del styrelse, i vissa fall med begränsade beslutsbefogenheter. och konstaterar i sina remissvar att kraven på tydligare ansvarsbild tillgodoses av båda de ledningsformer som utredningen behandlar - enrådighetsverk och styrelse med totalt ansvar. När regeringen väljer ledningsform bör således en förutsättningslös prövning göras med utgångspunkt i verksamhetens art. anser att kommitténs kriterier för vilka som skall ha styrelser är för vittgående. Kretsen bör i stället begränsas till dem som arbetar på en tydlig marknad och vars verksamhet finansieras av avgifter och det dessutom förekommer ett ekonomiskt risktagande. Statskontoret framhåller att myndighet med styrelse endast bör förekomma undantagsvis. Den bör endast tillämpas i de fall verksamheten bör ges en tydlig autonomi gentemot statsmakterna. menar att det även finns skäl för styrelse i tillsynsmyndigheter som utfärdar föreskrifter innebärande ingrepp i medborgargruppers frihet och ekonomiska situation. anser att i de fall myndigheten skall ledas av en styrelse denna bör ha en utomstående ordförande. Om myndighetschefen skall vara självskriven ordförande försvagas de övriga styrelseledamöternas ställning. hävdar att starka skäl kan anföras för att vissa forskningsmyndigheter som t.ex. institutet får behålla styrelseformen. Skälen för regeringens bedömning Regeringen har i det föregående redovisat sin bedömning att antalet enrådighets- verk bör öka i statsförvaltningen. har vi pekat på behovet av viss flexibilitet och öppenhet för olika lösningar vid val av ledningsform. Skälet till detta är att statsförvaltningens uppgifter spänner över ett brett fält av skiftande verksamheter. Myndigheterna har olika karaktär och olika förutsättningar. Till detta kommer att statsförvaltningen ständigt är föremål för olika strukturella eller organisatoriska förändringar i syfte att rationalisera, effektivisera och samordna verksamheterna. Vid val av ledningsform måste därför hänsyn tas till den enskilda myndighetens verksamhet och de särskilda förutsättningar som gäller för den. Vid sidan av enrådighetsmodellen bör det således finnas utrymme för alternativa ledningsformer. Vår bedömning är att verksamhetens art och regeringens behov av att styra den enskilda myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten vid prövningen av alternativa ledningsformer. Den princip som bör följas är att det skall finnas vägande skäl som motiverar att en myndighet leds på annat sätt än genom en enrådig myndighetschef. Den samlade bedömningen bör således utmynna i att och regeringens syften med den aktuella verksamheten bäst gynnas av en alternativ ledningsform. Det alternativ som därvid närmast bör övervägas är en styrelse med ett totalt ansvar för verksamheten. Enligt denna modell utgör styrelsen myndighetens ledning. Även här föreligger således ett klart ansvarsförhållande gentemot regeringen. Styrelsen har, som högsta beslutande organ, att inför regeringen svara för myndighetens verksamhet enligt de mål som regeringen satt upp. Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande och långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning, omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelning mellan styrelsen och myndighetschefen som gäller för affärsverken. Om en styrelse av denna typ skall vara ett effektivt ledningsorgan, bör den inte bestå av alltför många ledamöter. Vidare bör styrelseledamöterna göras klart medvetna om sin uppgift att på regeringens uppdrag leda myndigheten och att styrelsen har det yttersta ansvaret inför regeringen för de beslut som fattas. Eventuella jävsfrågor bör också uppmärksammas vid förordnandet av styrelseledamöter. Dessa måste stå obundna av olika partsintressen och i sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och myndigheten. förordnas styrelseledamöterna i vanliga förvaltningsmyndigheter i regel i taget. Kommittén föreslår att samma mandatperioder som gäller för affärsverken bör införas, dvs. för ledamöter i styrelser med totalt ansvar för verksamheten. Härigenom skulle betydelsen av styrelseuppdraget inskärpas. Regeringen är inte beredd att föreslå en generell regel om ettåriga mandatperioder för vanliga förvaltningsmyndigheter. Mandatperioderna bör enligt vår mening i stället kunna variera beroende på verksamhetens art och betydelse. Ettåriga mandatperioder kan t.ex. användas i de fall regeringen finner det befogat att särskilt understryka styrelseuppdragets vikt och behovet av ganska tätt återkommande omprövningar av uppdraget. Vi har, i likhet med kommittén, inte funnit det nödvändigt att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter. Som vi redan berört, arbetar en myndighetsstyrelse under andra förutsättningar än t.ex. en styrelse enligt aktiebolagslagen (1975:1385). En viktig skillnad är att en bolagsstyrelse har att utse och entlediga den verkställande direktören, medan chefen för en myndighet utses av regeringen. kan därför inte, på det sätt som en bolagsstyrelse kan, svara för hur t.ex. den löpande förvaltningen sköts. De sanktionsmöjligheter som finns enligt allmänna straff- och skadeståndsrättsliga principer, och som gäller , får därför tills vidare anses tillräckliga. Myndighetschefen bör vara självskriven ledamot i styrelsen, men till skillnad från kommittén anser vi inte att denne normalt bör vara ordförande. I likhet med vad som gäller för affärsverken bör ordföranden i regel hämtas utifrån. En sådan ordning ger ett klart och tydligt alternativ till enrådighetsmodellen. Om myndighetschefen är ordförande, försvagas i praktiken oftast de övriga ledamöternas möjligheter att påverka och ta ansvar för verksamheten. Kommittén pekar på några områden där styrelseformen bör övervägas eller väljas. Dit hör i huvudsak myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter för en regional organisation. En del myndigheter vars verksamhet i hög grad berör enskilda personers integritet kan enligt kommittén också motivera att de leds av en styrelse. Det skulle här föra för långt att närmare kommentera de kriterier för myndig- hetstyper som kommittén anfört som lämpliga för styrelse med totalt ansvar och ta ställning till vilka myndigheter som bör ledas av en sådan styrelse. Vi anser att de nämnda myndighetstyperna i stort kan representera sådana verksamheter där styrelse i vissa fall bör väljas. Men även i en del andra fall bör styrelseformen övervägas. Dit hör främst forsknings- och kulturmyndigheter. Kommittén har inte närmare analyserat de speciella förhållanden som gäller för forskningsmyndigheterna. Dessa myndigheter har lekmannastyrelser som i flera fall leds av en ordförande som har hämtats utifrån. och regeringen beslutar om anslag och den allmänna inriktningen av forskningen. Det ankommer sedan på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja och vilka krav som skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Här ligger det enligt vår mening nära till hands att myndigheten leds av en professionell styrelse med en sådan sammansättning att verksamheten får god förankring i forskarsamhället. Liknande överväganden kan även göras för vissa kulturmyndigheter. Kultursektorns myndigheter har har ofta speciella uppgifter som skiljer dem från förvaltningen i övrigt. Denna typ av myndigheter har inom ramen för allmänna kulturpolitiska mål som statsmakterna har ställt upp stor frihet att driva verksamheten. Regeringen har på detta område inte ambitionen att öka den politiska styrningen, utan i stället att främja en pluralistisk och skapande utveckling. Detta talar för en kollektiv ledningsform. Vad vi här har sagt om styrelse med totalt ansvar utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl att överväga även andra modifierade former av kollektivt ledningsorgan eller för en viss verksamhet särskilt anpassad ansvarsfördelning. Det kan i detta sammanhang tilläggas att de ledningsprinciper som gäller för universiteten och högskolorna har lagts fast bl.a. genom den nya högskolelagen (1992:1434) som trädde i kraft så sent som . Det finns inte anledning att nu ifrågasätta ändring i denna reglering. 5Ledningsformen i länsmyndigheter m.fl. Regeringens bedömning: De riktlinjer som har angetts för ledningsformen i de centrala förvaltningsmyndigheterna bör i princip kunna tillämpas också på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. Resultatet av Regionberedningens arbete bör dock avvaktas innan några förändringar görs. Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens bedömning. För regionala myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet föreslår kommittén att samma riktlinjer bör gälla som för de centrala förvaltningsmyndigheterna. Vad gäller råd och nämnder föreslår kommittén inte någon ändring i led- ningsformen. En översyn bör emellertid göras för att pröva om den administrativa funktionen för vissa nämnder och råd kan förläggas till någon central myndighet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs förslag utan erinran. delar inte uppfattningen att regionala myndigheter under chefsmyndighet "i vissa fall" skall ha styrelse. Med styrelser på olika nivåer finns risker med oklar befogenhets- och ansvarsfördelning, intressekonflikter och byråkrati. anser att skogsvårdsstyrelserna i avvaktan på Regionberedningens förslag bör ha samma ledningsform som . De regionala myndigheternas styrelser bör utses av regeringen efter förslag från den regionala nivån. i anser att regional samordning är viktig och att landshövdingens roll som ordförande i länsarbetsnämnden och är betydelsefull. Man bör dock sortera ut de strategiskt viktiga frågorna för länets utveckling och låta verksamheten i övrigt ligga på myndighetschefen enligt huvudmodellen. anser att någon översyn av småmyndigheternas administration inte behöver göras, eftersom en sådan redan har gjorts av Statskontoret. Skälen för regeringens bedömning Det finns två former av regionala statliga myndigheter. Den ena är länsstyrelserna som lyder direkt under regeringen. Länsstyrelserna omfattades inte av kommitténs uppdrag. Den andra formen är regionala myndigheter som finns för särskilda verksamhetsområden. De sistnämnda är i regel inte underställda regeringen, utan har över sig en central chefsmyndighet under regeringen. Till denna typ av myndigheter hör bl.a. länsarbetsnämnderna, skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och skogsvårdsstyrelserna. Vi anser att i princip samma riktlinjer som vi förordat i fråga om centrala förvaltningsmyndigheter skall tillämpas på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. Vår bedömning är dock att man bör avvakta resultatet av Regionberedningens (dir. 1992:06) arbete, innan några mer genomgripande förändringar i ledningsformen för de aktuella länsmyndigheterna görs. Denna kommitté utreder frågan om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen skall även överväga den administrativa indelningen på regional nivå. I anslutning till detta skall beredningen också ta upp frågan om den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå. Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala myn- digheters styrelse skall också övervägas. Någon anledning att ändra ledningsformen för råd och nämnder anser vi att det inte finns. De som ingår i råden eller nämnderna utgör i och för sig styrelser, men de har i regel verkställighetsuppgifter och fattar alla beslut i de ärenden som handläggs av myndigheten. Vi anser inte heller att någon särskild översyn av småmyndigheters administration behöver göras. Som ett led i regeringens arbete med att effektivisera statsförvaltningen pågår en fortlöpande översyn av små nämnder och myndigheter. 6 Årsredovisningar och revision Regeringens bedömning: Det är en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan utformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får dock inte innebära att regeringens krav på underlag för uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet inte tillgodoses. Regeringen avser att lämna en samlad redogörelse av revisionens resultat. Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning. Kommittén föreslår att årsredovisningarna, som är de statliga myndigheternas officiella avrapportering av sin verksamhet till regeringen, även skall utformas så att de kan ge en vidare krets av intresserade information om verksamheten. Kommittén anser att det i allmänhet inte behövs något formellt regeringsbeslut om fastställande av årsredovisningen vid s.k. rena revisionsberättelser. Fastställande bör dock övervägas när det gäller myndigheter som finansieras helt genom uppdragsinkomster eller som förvaltar stora anläggningstillgångar. Kommittén föreslår att regeringen skall lämna en samlad redogörelse för revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. avstyrker däremot förslaget att årsredovisningarna utformas så att de kan nå en vidare läsekrets. Det finns en risk att redovisningen då inte utformas så att den tillgodoser regeringens krav. Det kan uppstå oklarhet om revisionens omfattning och bedömning. Bredare information till allmänheten och andra målgrupper kan lämnas i annan form. Ett särskilt fastställande av regeringen av vissa årsredovisningar behövs inte, eftersom regeringen i fråga om myndigheter som disponerar anslag i regleringsbreven normalt tar ställning till den årsredovisning som myndigheten lämnat till regeringen och som verket granskat. anser att det bör ankomma på myndigheten själv att utforma årsredovisningen så att den når en vidare läsekrets. liksom anser att årsredovisningarna bör bli föremål för särskilda ställningstaganden av regeringen. Det är angeläget med ett omdöme om myndighetens resultat efter avslutat budgetår. Att bara koppla ställningstagandet till prövningen av förnyat förordnande av styrelseledamöterna är inte tillräckligt. Statskontoret avstyrker förslaget att regeringen i form av särskild skrivelse till lämnar redogörelse för revisionens resultat. Det kan tolkas som om frågan om ansvarsfrihet behandlas av regeringen. Skälen för regeringens bedömning Med en statsförvaltning som spänner över många sektorer är det angeläget för olika intressenter att få information om myndigheternas verksamhet och vilka resultat som uppnås. Dessa intressenter kan, förutom statsförvaltningen i övrigt, t.ex. vara ledamöter, kommuner, organisationer, medborgare och massmedier. Det är därför en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan utformas så att de når en vidare läsekrets. Detta bör kunna ske i många fall. Vi vill i detta sammanhang dock betona att en sådan ordning inte får innebära att regeringens krav på tillräckligt och för regeringen relevant underlag för uppföljning och prövning av myndigheternas verksamhet inte tillgodoses. Risken att så sker är i viss mån beroende av hur komplex och omfattande myndighetens verksamhet är. Det primära för myndigheterna skall således alltid vara regeringens behov. Visar det sig i det enskilda fallet att regeringens krav inte kan förenas med en förenklad och mer översiktlig utformning för en vidare läsekrets, skall myndigheten välja att lämna information till allmänheten och andra intressenter på något annat sätt. Vi delar kommitténs bedömning att det vid s.k. rena revisionsberättelser i allmänhet inte behövs något formellt regeringsbeslut som fastställer årsredovisningen. Såväl årsbokslut som årsredovisning utgör formellt ett led i statens interna redovisning. Årsredovisningen och revisionsberättelsen kan läggas till handlingarna i och med att regeringen lägger fram förslag till finansiering och verksamhetsinriktning för myndigheten för kommande verksamhets- år. Vad gäller vissa uppdragsmyndigheter och myndigheter med stora anläggningstillgångar delar vi uppfattning och anser att det vid rena revisionsberättelser inte heller för dessa myndigheter som regel behövs något formellt fastställande från regeringens sida. Årsredovisningarna och revisionsberättelser lämnas till regeringen. får regeringen från också en samlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och av revisionens resultat. Vi anser att det är av vikt att även får information om dessa frågor, i synnerhet som kontrollaspekten väsentligt har ökat i betydelse efter den delegering till myndigheterna av finansiella befogenheter som har skett. Regeringen avser därför att lämna en samlad redogörelse för revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Ett sådant förfarande har redan inletts men kommer att utvecklas ytterligare. Därvid kommer också de åtgärder som regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens resultat att redovisas. Härigenom uppnås en närmare anknytning av den statliga revisionen till budgetprocessen i . 7 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar Regeringens förslag: De centrala förvaltningsmyndigheterna skall normalt själva få bestämma sin inre organisation. De centrala förvaltningsmyndigheterna skall i allmänhet få befogenhet att även tillsätta chefstjänster på nivån närmast under myndighetschefen. En central myndighet skall likaså få tillsätta tjänster som chef på den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för en fristående länsmyndighet. Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem som skall svara för chefens uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst. Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag.