prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats över dessa lagförslag (lagförslag 2.17*2.25). 4 Styrningen av postverksamheten m.m. i landet 4.1 Nuvarande mål för post- och kassaservicen har slagit fast att en väl fungerande post- och kassaservice skall finnas tillgänglig för alla oavsett adressort. Denna post- och kassaser- vice skall omfatta distribution av brev, paket och betalningar och tillhandahållas alla vardagar. Upp- draget att tillhandahålla denna service har getts till . Uppdraget preciserades senast budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU18, rskr. 1991/92:276) och inne- bär följande: * Service och kvalitet. En god grundläggande postservice skall ges till såväl stora som små kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör vara styrande för insatser. Föränd- ringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt. * Daglig service. skall tillhandahålla daglig postservice till alla hushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessa ha tillgång till postutdelning och betalningsservice . * Rikstäckande service. service skall vara rikstäckande. Brev, paket och betalningar skall kunna nå alla oavsett adressort. skall tillhandahålla brevbefordran med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Enstaka försändelse skall befordras till enhetligt och rimligt pris. skall tillhandahålla paketbefordran till ett enhetligt pris för enstaka försändelser från privatpersoner. * Betalnings- och kassaservice. skall tillhandahålla daglig och rikstäckande betalnings- och kassaservice. På orter där alternativ till betalnings- och kassaservice saknas skall staten upphandla betalnings- och kassaservice. Det överlåts på att finna det billigaste och mest effektiva sättet att upprätthålla betalnings- och kassaservicen. Brevbefordran i regi har tidigare skyd- dats av en författningsreglerad ensamrätt. Paketbe- fordran har alltid varit öppen för fri konkurrens. Förmedlingen av statliga betalningar har reglerats genom myndigheternas skyldighet att använda Riks- banken eller Postgirot. I den hittillsvarande ordningen har således sam- hällets behov av post- och kassaservice uppnåtts genom att beslutat om riktlinjer för post- och kassaservice. har brev- och postgiroverksamhet skyddats med regleringar. sker förändringar på postområdet snabbt. Allt fler alternativ till de tjänster som tillhandahåller framkommer. Det krävs av företagen på postmarknaden att de är flexibla och kundanpassade för att möta de ökande och alltmer differentierade kraven från postkunderna. är det ett samhällsintresse att hela landet tillförsäkras en tillfredsställande post- och kassaservice. Ansvaret för detta vilar hos riksdag och regering. Den nya modell som föreslås betonar detta ansvar och skiljer tydligare mellan den post- och kassaservice som beställs och utförandet av densamma. 4.2 Anpassningen av styrningen avseende post- och kassaservicen i landet har det skett väsentliga föränd- ringar på postområdet. Den tekniska utvecklingen har förbättrat förutsättningarna för en snabb och effektiv post- och kassaservice. har nya kommunikationsmedel tillkommit som utgör viktiga alternativ till den traditionella postverksamheten (se även kapitel 7 nedan). Även om dessa andra kommunikationsmedel har fått stor betydelse, står det klart att de endast är komplement till postverksamhet och alltså inte kan ersätta post- och kassaservicen. Privatpersoner likaväl som myn- digheter och företag kommer att ha behov av att brev, paket och betalningar blir befordrade på ett effektivt och tillförlitligt sätt. I den nya situationen med fri konkurrens på postområdet som samhällets behov av postkommunikationer måste tillgodoses, är det angeläget att statens ansvar för post- och kassaservice fortsatt kan upprätthållas. Staten är beställare av posttjänster och ställer som sådan krav på postverksamhetens omfattning. Staten är även ägare av den postverksamhet som bedrivs inom och har som sådan till uppgift att ställa ekonomiska krav på att verksamheten bedrivs effektivt. Staten är regulatör med uppgift att övervaka postverksamheten och utfärda riktlinjer för formerna för servicens inriktning. De nuvarande övergripande målen för den grundläggande post- och kassaservicen bör enligt regeringen ligga fast och anges i lag. Det bör slås fast att det skall finnas en rikstäckande postser- vice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser. Det skall vidare finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla kan verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I normalfallet skall alla ha tillgång till post- och kassaservicen . saknar ca 1.800 fasta hushåll daglig post- och kassaservi- ce. Denna ringa andel av antalet hushåll som inte har daglig post- och kassaservice bör inte öka. Ansvaret för att en grundläggande post- och kassa- service finns vilar på staten. Postlagen gör det möjligt för staten att uppdra åt flera olika före- tag att medverka till att en grundläggande post- och kassaservice finns. Regeringen har emellertid inledningsvis för avsikt att genom avtal med säkerställa en fortsatt väl fungerande grund- läggande post- och kassaservice enligt ovan i hela landet. Postservice (brev- och paketbefordran) Som angivits ovan är det angeläget att en daglig och rikstäckande brev- och paketbefordran även framgent tillhandahålls och att enstaka brev- och paketförsändelser befordras till enhetliga och rimliga priser. I och med att ensamrätt till brevbe- fordran har avvecklats, har flera företag möjlighet att etablera sig på ett verksamhetsområde där Pos- tverket tidigare varit ensam. I denna nya marknads- situation behövs lagreglering och tillsyn. Det är nödvändigt med bestämmelser om tystnadsplikt m.m. för att skydda den personliga integriteten hos dem som anlitar befordringsföretag, i synnerhet för brevbefordran. Staten måste också ha ett instrument för att se till att det grundläggande behovet av postservice kan tillgodoses överallt i landet och inte bara där den är lönsam. En reglering tjänar också syftet att ge företagen vissa spelregler för sin verksamhet. bedömer att bör kunna upprätthålla en daglig och rikstäckande postservice utan särskild ersättning. Det är emellertid svårt att bedöma hur konkurrensen mellan brevbefordrings- företag kan komma att utvecklas. Förändras konkurrenssituationen kan det innebära att Posten AB:s förmåga att tillhandahålla den dagliga och rikstäckande postservicen utan särskild ersättning försvåras. Om det visar sig nödvändigt kan därför det system med anmälningsskyldighet som föreslås, framöver komma att ändras till ett till- ståndssystem. Möjlighet ges då att ålägga post- befordringsföretag vissa uppdrag eller avgifts- belägga postverksamhet som ett medel att uppnå de politiska mål som ställs upp för postverksamheten. Alla postbefordringsföretag kan med ett sådant system solidariskt vara med och bidra till att den rikstäckande postservice som anses angelägen ur statsmakternas synvinkel upprätthålls. På en fungerande marknad med konkurrens behövs inte prisregleringar. Marknaden för brevbefordran är fr.o.m. öppen för alla. Marknaden kännetecknas dock ännu inte av en fungerande konkurrens. kommer med stor sannolikhet under överskådlig framtid att vara det dominerande företaget på brevbefordringsmarknaden. I syfte att värna om enhetsportoprincipen samt skydda de kunder som inte har alternativ till den brevbefordran som tillhandahåller från kraftiga prishöjningar är en fortsatt priskontroll nödvändig. Det är framför allt privat- personer som saknar alternativ. Ett pristak för privatpersoners avgift för inrikes befordran av brev kommer därför att införas. Detta kommer att regleras i avtal mellan staten och . Kravet från statsmakternas sida på att enstaka brevförsändelse skall befordras till enhetligt och rimligt pris kan då infrias. Det skall finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla kan verkställa och ta emot be- talningar till enhetliga priser. Kassaservice ingår i finansiell verksamhet av det slag som bedrivs av banker m.fl. tillhandahåller en rikstäckande kassaservice via postkontorsnätet och lantbrevbä- ringen. Detta gör det möjligt för privatpersoner, företag och organisationer i hela landet att verkställa och ta emot betalningar samt att få tillgång till kontanta medel. Denna kassaservice har ett naturligt samband med övrig postdistribution utan att för den skull utgöra postverksamhet. Målen för den rikstäckande distributionsservicen av brev, paket och betal- ningar bör emellertid hållas samlade. Det har inte varit aktuellt att med ett tillståndssystem finansiera rikstäckande kassaservice. Det har av naturliga skäl inte heller varit aktuellt att ålägga andra postbefordringsföretag, som endast är verksamma med brev- och paketbefordran, att vara med och finan- siera kassaservicen. Enligt den nuvarande ordningen ersätter staten för den rikstäckande kassaservicen till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten. Regeringen avser att i avtal uppdra åt att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice mot ersättning enligt nuvarande ordning. De delar av som är verksamma med kassa- service kommer i och med ombildningen till aktie- bolag att omfattas av den befintliga regleringen på det finansiella området. Postgirots verksamhet föreslås komma att omfattas av bankrörelselagen (1987:617). som bedrivs i postkontorsnätet föreslås komma att omfattas av lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Dessa verksamheter kommer liksom andra finansiella institutioner att stå under tillsyn av Finans- inspektionen när det gäller formerna för verksam- heten, banksekretess osv. Postverksamhet är reglerad i förhållandevis liten utsträckning. Någon lagstiftning som reglerar utövande av själva postverksamheten finns inte. Det finns i stället regler som generellt styr verksamhet. är underkastat det allmänna regelsystemet för offentligrättslig verksamhet. Hit räknas såväl grundlagsbestämmelser som annan offentligrättslig reglering. Även civil- och näringsrättsliga bestämmelser har betydelse för uppträdande i affärsrelationer. Det finns också offentligrättsliga regler som specifikt styr . Dessutom finns det regler som har bestämt skall gälla i den egna verk- samheten, bl.a. avtalsvillkor i verkets affärsverksamhet. har enligt förordningen (1988:79) med instruktion för till huvuduppgift att driva poströrelse vari det ingår att befordra och distribuera brev och paket samt förmedla betalningar. får dessutom driva annan verksamhet som det har särskilda förutsättningar för. I instruktionen finns regler om inre organisation, ansvars- och uppgiftsfördelning mellan och generaldirektören, redovisning och medelsförvaltning, revision m.m. skall enligt instruktionen före till regeringen lämna förslag till treårsplan med anslagsredovisning och anslagsframställning. Detta förslag behandlas av regeringen i budgetpropositionen, vari föreslås mål och inriktning för verksamhet liksom anslag för perioden. beslut om treårsplaner och anslag delges genom beslut av regeringen, "Regleringsbrev för postväsendet". I lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kom- munikationer har bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. postbefordran. Dessutom har i lagen medgett subdelega- tion till förvaltningsmyndighet för postbefordran. Lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser ger regler för behandling av obeställbara brev- och paketförsändelser. kungörelse (1966:120) angående ansvarighet för försändelser och medel innehåller de grundläggande reglerna om ansvarighet. Kungörelsen har beslutats av och publicering har skett i . Bestämmelserna avser endast ansvaret i den inrikes rörelsen. För Postverkets ansvarighet i postutväxlingen med utlandet och i den utrikes betalningsförmedlingen gäller vad som överenskommits i internationella avtal och som tillämpas av som kundvillkor. uppgifter inom totalförsvaret regleras huvudsakligen genom beredskapsförordningen (1993:242) och kungörelsen (1951:51) om postbe- handling under höjd beredskap. Enligt bankrörelselagen (1987:617) avses med bankrörelse verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank allmänt använder. Bankrörelse får förutom av riksbank endast bedrivas av bankaktiebolag, sparbanker och centrala föreningsbanker, som har fått regeringens tillstånd (oktroj) därtill. får, enligt ett undantag i lagen, för sin postgirorörelse hålla konton för allmänheten trots att verket saknar oktroj. Förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita eller Postgirot kommer att upphävas i samband med att ombildas till aktiebolag. I 9 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om sekretess för uppgift som angår särskild postförsändelse hos . Enligt 4 kap. 8 § skall den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande som ett postbefordringsföretag förmedlar som postförsändelse dömas för brytande av posthemlighet. I 4 kap. 9 § föreskrivs straffansvar för den som i andra fall än de som nämns i 8 § olovligen bryter brev. I 27 kap. finns bestämmelser om beslag m.m. av brev och andra försändelser. De bestämmelser som här redovisats är de mest centrala för verksamhet. Det finns därutöver ytterligare ett antal författningar där någon del av verksamhet regleras eller där nämns. Bl.a. finns i vallagen (1972:620) bestämmelser om medverkan vid allmänna val, i delgivningslagen (1970:428) bestämmelser om särskild postdelgivning samt i tullagen (1987:1065) bestämmelser om medverkan i kontrollverksamhet och om tullskyldighet i vissa fall. 6.1 Behovet av lagreglering på postområdet Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 123). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Många är i likhet med positiva till förslaget. Kammarrätten i uttrycker tveksamhet till att översynen av vissa problemområden på postområdet, såsom sekretess, obeställbara för- sändelser m.m., bör mynna ut i en ny lag av den typ som föreslås. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av tidigare monopolställning när det gäller brevbefordran och med den möjlighet till styrning av verksamheten från statsmakterna som detta inneburit har det tidigare inte förelegat något behov av en postlagstiftning. I den nya situationen med möjlighet för flera företag att etablera sig på postmarknaden har behovet av en reglering på postområdet accentuerats. Det är exempelvis angeläget att skapa bestämmelser om tystnadsplikt som syftar till att skydda den personliga integriteten hos dem som anlitar befordringsföretag i synnerhet för brevbefordran. Av 8 kap. regeringsformen följer att sådana föreskrifter i vissa fall skall meddelas genom lag. Vissa delar av dagens postverksamhet, framför allt distributionen av brev till mottagare i glesbygd, är inte lönsam från affärsmässiga synpunkter. har emellertid vissa samhällsåtaganden, som bl.a. innebär att en rikstäckande postservice skall upprätthållas. Det är en samhällsangelägenhet att denna service skall finnas kvar även framgent. Med en fri och utvidgad konkurrens finns det en risk för att den icke lönsamma postservicen försämras om inget görs för att förhindra det. Det är naturligt att nya postbefordringsföretag försöker koncentrera sig på den del av postverk- samheten som ger störst vinster, framför allt företagspost i de större städerna. Detta kan försvåra situationen för det eller de företag som vill eller måste ägna sig åt en rikstäckande post- service. Det är därför av avgörande betydelse att staten skaffar sig ett instrument för att se till att vissa grundläggande behov av postkommunikationer kan tillgodoses överallt i landet och inte bara där den är lönsam. En reglering tjänar också syftet att ge postbefordringsföretagen vissa spelregler för sin verksamhet. huvuduppgifter och de servicemål för dessa som har ställt upp för omfattar inte bara postverksamhet i inskränkt mening, dvs. befordran av brev och paket, utan också betalnings- och kassaservice. Denna service har behandlats i finansplanen budgetpro- position (prop.1992/93:100 bil.1 s.134). Det sägs där att Postgirot driver en verksamhet som i flera avseenden liknar den som bedrivs av banker, vilka verkar i enlighet med bankrörelselagens regler. Enligt finansplanen bör postgiroverksamheten i fortsättningen regleras av en särskild lag. Regeringen har senare kommit fram till att Postgirot bör inlemmas under den reglering som gäller för banker i allmänhet. m.m. kommer att omfattas av regleringen rörande kreditmarknadsbolag. De finansiella tjänster som utförs av kommer således att regleras i särskild ordning. Med hänsyn härtill anser regeringen att den nya postlagen inte bör omfatta betalningsförmedling utan endast sådan verksamhet som i allmänhet ligger i begreppet postverksamhet, dvs. främst befordran av brev men även av paket. Beträffande servicemålet att det skall finnas en rikstäckande kassaservice förhåller sig saken däremot något annorlunda, vilket framgår av nästa avsnitt. Utredningens förslag: Förslaget upptar inte en rikstäckande kassaservice som ett mål i anslutning till den grundläggande postservicen. I övriga delar stämmer utredningens förslag huvudsakligen överens med regeringens (se betänkandet s. 128). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar bedömningen att målen för den grundläggande postservicen i landet bör slås fast i postlagen. Några anser att ytterligare servicemål skall tas med. och en del andra instanser anser att även målen för betalnings- och kassaservice kan behöva säkerställas * i postlagen eller i annat sammanhang. Kammarrätten i menar dock att de samhällspolitiska målen för den postverksamhet som skall bedrivas i landet liksom kan fastställas av och regeringen utan att lagfästas. godtar ett system med enhetsporto inom det avgränsade marknadssegment som föreslås, men framhåller vikten av att fri prissättning råder för annan befordran än styckevis sådan. Varje postbefordringsföretag bör i en sådan situation få ge rabatter på sina normala priser. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts sker stora förändringar på postkommunikationsområdet både vad gäller sättet för kommunikation och förutsättningarna för olika postbefordringsföretag att verka på marknaden. Mot denna bakgrund är det svårt att närmare förutsäga utvecklingen annat än på kort sikt. Klart är att effektiva postkommunikationer spelar en stor roll såväl för samhällsfunktioner av skilda slag som för privatpersoner i hela landet. Det kan således konstateras att det är ett nationellt samhälleligt intresse att det finns goda postkommunikationer. Postkommunikationer har tidigt varit ett intresse för staten. Med hänsyn till den stora betydelsen av postkommunikationer har inriktningen av politiken på området lagts fast av . gällande former för statsmakternas styrning av verksamhet beslutades 1985 (prop. 1984/85:100 bil.8, bet. 1984/85:TU11, rskr. 1984/85:203). Vissa kompletteringar har emellertid gjorts . Styrningen sker genom att fastställer servicemål, kvalitetsmål och ekonomiska mål på grundval av rullande treårsplaner som upprättas av . De fastställda målen har senast preciserats budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7 s. 160, bet. 1991/92:TU18, rskr. 1991/92:276) på det sätt som redogjorts för i avsnitt 4.1. har på postbefordringsområdet även vissa samhällsåtaganden, dvs. uppgifter som inte är affärsmässigt motiverade men angelägna ur ett samhällsperspektiv. Till dessa brukar räknas framför allt följande uppgifter. * Befordran av blindskrift. ersätts för kostnaderna för befordran av alla slags blindskriftsförsändelser genom ett anslag över statsbudgeten. Ersättningen har dock kommit att begränsas till försändelser som skickas till eller från vissa institutioner. Ersättning för de försändelser som skickas portofritt mellan synskadade har inte utgått. Dessa kostnader bärs av . skall svara för beredskapsplanering som en del av totalförsvarsplaneringen. Detta gäller bl.a. postbefordran, fältposttjänst under kriser eller i krig. Det är angeläget att tillgängligheten till postservice är god även för äldre och handikappade. tillämpar därför riktlinjerna för glesbygdsservicen generöst för sådana hushåll. I angavs vissa skäl tala för att ett nytt regelsystem borde innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva postverksamhet efter samma modell som använts på telekommunikationsområdet. Man skulle i så fall i lagen ange de allmänna förutsättningarna för tillstånd. En tillstånds- och tillsynsmyndighet skulle sedan kunna ges bemyndigande att ställa upp de närmare villkoren för tillståndet och utöva tillsyn över att de uppställda reglerna och villkoren följs. Enligt vad som vidare angavs i direktiven skulle villkoren kunna gälla skyldighet för tillståndshavare att upprätthålla vissa prisstrukturer och att delta i kostnaderna för olika samhällsuppdrag (t.ex. postbefordran för totalförsvaret och befordran av blind- skriftsförsändelser). Vidare skulle tillstånd att bedriva postverksamhet kunna förenas med en skyldighet för tillståndshavaren att tillhandahålla postservice till alla på likartade villkor, även där det inte är lönsamt. Den i direktiven skisserade lösningen med styrning via ett tillståndssystem förutsätter i princip att det finns en marknad med flera företag som är villiga att i konkurrens bedriva postverksamhet och som har resurser att åta sig vissa angelägna samhällsuppdrag. Det kan emellertid på goda grunder ifrågasättas om detta blir fallet. Även på en helt avreglerad postmarknad finns det till följd av brevmarknadens stordriftsfördelar anledning att tro att endast ett mycket litet antal nya brevbefordringsföretag kommer att finnas. Dessa kan förväntas uppträda i storstadsregionerna och de torde företrädesvis komma att ägna sig åt företagspost. Det bolagiserade * * kommer med all säkerhet att under överskådlig framtid inta en dominerande ställning när det gäller brevbefordran. Konkurrens till postbolagets brevbefordringsverksamhet uppkommer sannolikt även efter avregleringen främst genom telefax och andra tekniska kommunikationsalternativ. I fråga om statsmakternas möjligheter att upprätthålla en fortsatt god postservice i landet innebär en bolagisering av inte någon större förändring. Staten kan styra verksamheten i det bolagiserade dels genom den lagstiftning som föreslås, dels också genom att utöva sitt ägarinflytande på olika sätt. En grundläggande god postservice kan exempelvis garanteras genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom avtal. Utredningen har dragit slutsatsen att det vid en bolagisering av och en ökande konkurrens på postområdet inte behövs något system med tillståndsplikt för att gällande sociala och regionala mål på postområdet skall kunna upprätthållas. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. kan dock frågan komma att omprövas om utvecklingen på postmarknaden ger anledning till det. Vi anser det emellertid vara av värde att i lag slå fast vissa grundläggande servicemål. De nu gällande målen för postkommunikationen i landet är enligt regeringens mening giltiga även i den nya situation som uppkommer efter avregle- ringen. Med hänsyn till att det inte kommer att bli fråga om styrning av ett statligt affärsverk, bör det i den föreslagna regleringen till ledning för den framtida styrningen av marknaden ges en syftesbestämning i huvudsaklig överensstämmelse med de övergripande målen för postkommunikation som gäller . Det skall finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev be- fordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser.