prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår dock att skäligheten i tariffer och övriga villkor för nättjänster skall kunna bedömas utifrån bl.a. en prisindikator och en avkastningsindikator. Indikatorerna skall i första hand beräknas utifrån de bokförda värdena som hämtades från särredovisningen. Skälighetsbedömningen skall enligt utredningen ta hänsyn till relevanta omständigheter vid en eventuell prövning. Remissinstanserna: I frågan om hur skäligheten i nättariffer och övriga villkor för nättjänster skall bedömas lämnar de flesta av remissinstanserna utredningens förslag utan invändningar eller kommentarer. Några remissinstanser, bl.a. , , , , och , anser att bedömningen av skäligheten i nättariffer och övriga villkor inte bör göras på basis av de historiska anskaffningskostnaderna och bokfört värde. Ett sådan bedömningssystem skulle få negativa effekter för strukturutveckling och effektivisering samt ge stora prisvariationer mellan liknande ledningsnät. Skälen för regeringens förslag: En viktig uppgift för nätmyndigheten är att följa utvecklingen i de naturliga monopol som nätverksamheten utgör. Det gäller bl.a. att bedöma om verksamheten bedrivs rationellt och effektivt. En viktig ut- gångspunkt i myndighetens tillsyn är en skälighetsbedömning av nättariffen och övriga villkor för nättjänster. Efter påpekande från Lagrådet anges nu kundintresset som den viktigaste faktorn vid bedömningen av en nättariffs skälighet. Med detta avser Lagrådet kundens intresse av låga och stabila nättariffer. Vid skälighetsbedömningen måste även andra aspekter beaktas. Den skall också förhindra monopolvinster, möjliggöra nyinvesteringar och ge incitament till effektivisering. Bedömningen av skälighet är därför en fråga om avvägningar mellan flera intressen. Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Att nättarifferna skall utformas på sakliga grunder innebär att de skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Vid bedömning av skäligheten i nättariffer och av nätverksamhetens kostnader bör myndigheten främst ta hänsyn till kundintresset. bör därför nära följa den prisutveckling som sker på överföringstjänsterna såväl för landet i sin helhet som för de enskilda nätföretagen. Metoder för bedömning av nätverk- samhet med bl.a. nyckeltal som speglar prisnivån och prisutvecklingen bör därför tas fram av myndigheten. Det är viktigt att metoderna främjar låga kostnader och ökad effektivitet i nätverksamheten. Användningen av nyckeltal för bedömning av nätverksamhet kommer att ha särskild betydelse, i synnerhet sedan systemet med separata nättariffer har införts. Vissa nätverksamheter saknar delar av det redovisningssystem som behövs vid en prövning. bör inledningsvis lägga stor vikt vid tidigare års tariffer och kostnader. Detta innebär att myndigheten för sin bedömning av skäliga nättariffer bör utveckla metoder för att fastställa nätverksamhetens andel av de tidigare tarifferna. Regeringen avser att uppdra åt att utreda vissa frågor kring nätkostnader. Uppdraget syftar till att ta fram ett ekono- miskt bakgrundsmaterial som underlag för nätmyndighetens bedömningar av nättariffer och övriga villkor för nättjänster. En prövning av nätverksamheten som sätter kundens intresse av låga och stabila nättariffer i centrum och som grundar sig på prisutvecklingen ger nätägaren in- citament till ökad effektivisering och minskade kostnader. Ökade vinster för nätägaren bör således godtas om de är ett resultat av lägre kostnader som har uppnåtts genom rationalisering och effektivering av nätverksamheten. Lägre kostnader kan emellertid också uppnås genom att nätägaren sänker servicenivån till kunden eller genom att eftersätta underhållet av nätet. Det är därför viktigt att myndigheten beaktar också andra faktorer som kan komplettera be- dömningen. Dessa bör vara bl.a. avkastning på eget och totalt kapital, avbrotts- frekvens, teknisk standard på anläggningarna samt jämförelser med liknande nätverksamhet. bör, för att kunna etablera en bedömning av skälig prisnivå, ta fram bl.a. ett index som uttrycker prisutvecklingen för sådan verksamhet som koncessionshavaren bedriver och den förväntade produktivitetsutvecklingen i branschen. Produktivitetsutvecklingen kan här ses som den lägsta årliga effektivitetsökning eller kostnadsminskning som nätägaren rimligen bör uppnå och som bör komma kunden till godo. Utrymmet för effektivitetsvinster förändras över tiden och därför bör detta index revideras regelbundet. Nivån på en generell rationaliseringsfaktor för nätverksamhet bör i förväg fastställas av nätmyndigheten för en viss bestämd tid. Kundernas och nätmyndighetens möjligheter att bedöma pris- och effektivitetsutveckling för nätverksamhet förbättras väsentligt om ett antal standardiserade nyckeltal presenteras i nätföretagens årsredovisning. Upp- gifterna får ett betydande informationsvärde om de kan följas . De skapar möjligheter att göra jämförelser mellan företag i branschen och med vad myndigheten bedömer vara en skälig nivå. 10.5 prövning av skäliga nättariffer, m.m. Regeringens förslag: Frågor om bl.a. skäligheten i nättariffer och övriga villkor för nättjänster prövas av nätmyndigheten. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar utredningens bedömning utan invändning. understryker att nätmyndigheten bör pröva tarifferna först när anledning finns att misstänka missbruk av monopol- ställningen. Skälen för regeringens förslag: I dagens system är det möjligt att få pris och övriga villkor för leverans, överföring eller inköp av el prövade. Syftet med prövningen är att säkerställa en skälig och sakligt motiverad prissättning. Prisregleringsfrågor prövas av . Inom avgörs frågorna av en beslutande nämnd, . Nättariffer och övriga villkor för nättjänster kommer liksom tidigare att vara reglerade. Det är en uppgift för nätmyndigheten att utöva tillsyn över prisnivåer, pri- sutveckling och övriga villkor för nättjänsterna. Tillsynen syftar till att kundernas intresse av låga och stabila nättariffer tillgodoses. Prövning av nättariffer och övriga villkor är en viktig del av tillsynen. Det kan förutsättas att myndigheten i de flesta fall ingriper först efter anmälan från part som har utnyttjat eller vill utnyttja nätet för överföring av el. bör ha befogenhet att på eget initiativ ingripa om en nätägare tillämpar en allför hög tariffnivå eller andra oskäliga villkor. Om myndigheten vid prövning av skälighet i nättariffer och övriga villkor för nättjänster kommer fram till bedömningen att ett nätföretag tillämpar en oskälig prisnivå, förutsätts att kontakter tas med det berörda företaget. Om nätmyndigheten vid sin slutliga bedömning finner att prisnivån inte är skälig skall detta redovisas i form av ett beslut med föreläggande för företaget att justera i sin prisnivå. Detta beslut kan sedan överklagas till för- valtningsdomstol (se avsnitt 13). Beslut i prisregleringsfrågor har enligt föreskrifterna i ellagen inte varit verkställbara. Om en part inte godvilligt följt ett beslut har därför motparten tvingats vända sig till allmän domstol för att få ett verkställbart avgörande. Några särskilda verkställighetsregler bör inte införas i ellagen. För att få ett verkställbart beslut kommer det enligt förslaget även fortsättningsvis att krävas ett avgörande av allmän domstol. I ett sådant mål är det domstolens uppgift att pröva parternas anspråk och invändningar varvid nätmyndighetens beslut kommer att utgöra en viktig del av bevisningen i målet. Om myndigheten finner att de nättariffer som har tillämpats av nätägaren varit för höga uppstår frågan om tarifferna skall anses ha varit oskäliga även för tiden före nätmyndighetens beslut i frågan. avgörande av en nättariffs oskälighet kan i normalfallet även få en retroaktiv effekt. Frågan om rätten att i sådant fall få tillbaka erlagda avgifter bör lösas avtalsvägen. Om så inte kan ske får frågan om sådan retroaktiv återbetalningsskyldighet - liksom - avgöras av allmän domstol. Vid överlåtelser av nätverksamhet, t.ex. via inkråmsförvärv eller lik-nande, bör nätmyndigheten särskilt granska de nya bokförda värden som åsätts tillgångarna. Det är i sådana fall viktigt att följa hur priserna på nättjänster utvecklas. kan härvid komma att ha skäl att granska tidigare åsatta värden. Ett högre bokfört värde på anläggningstillgångarna än tidigare skall inte automatiskt medföra att högre nättariffer för kunderna kan anses skäliga. Mot denna bakgrund kan frågan ställas om köpare och säljare, vid överlåtelse av nätverksamhet, bör ha rätt att få ett slags bindande förhandsbesked från nätmyndigheten vad gäller dess bedömning av de eventuella ändringar av tarifferna för nättjänster som en ny ägare kan vilja göra. Det kan inte anses rimligt att ett sådant förhandsbesked ges. Denna osäkerhet för köparen får hanteras som en normal affärsrisk. 10.6 Råd och anvisningar Regeringens bedömning: bör , efter kontakter med nätföretagen, redovisa de faktorer som kommer att ligga till grund för myndighetens skälighetsbedömning av nätverksamheten. I utvecklingen av god redovisningssed för nätverksamhet kommer branschinriktade råd och anvisningar från nät- myndigheten att ha stor betydelse. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser lämnar utredningens bedömning utan invändning. De instanser som har kommenterat bedömningen godtar denna. Skälen för regeringens bedömning: Som komplettering till de föreslagna lagbestämmelserna kommer det att behövas branschinriktade råd och anvisningar i redovisningsfrågor. Nätägare som bedriver nätverksamhet bör kunna anpassa sina tariffer utifrån vad som kan anses vara en skälig prisnivå och prisutveckling för verksamhetsåret. Därför bör nätmyndigheten i form av s.k. allmänna råd publicera riktvärden för vissa faktorer som kommer att ligga till grund för skälighetsbedömningen. Med "allmänna råd" av- ses rekommendationer enligt författningssamlingsförordningen (1976:725). bör utforma råd och anvisningar efter fortlöpande kontakter med berörda branschorganisationer. Genom kontakterna mellan branschen och myndig- heten kommer vad som skulle kunna kallas "god redovisningssed för nätverksamhet" successivt att utvecklas. karaktär av övervaknings- och tillsynsorgan medger inte att formella överläggningar kan äga rum med branschen. Sådana överläggningar skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för myndigheten som oberoende instans. 11Ny myndighetsfunktion för tillsyn av nätverk- samhet, m.m. Regeringens förslag: En myndighet (nätmyndigheten) skall ha som uppgift att handlägga bl.a. koncessionsärenden och ärenden om koncessionshavarnas skyldigheter samt att utöva tillsyn av ellagens efterlevnad utom i frågor som rör elsäkerhet. bör även ha ansvaret för de myndighetsuppgifter som följer av lagen om handel med el, m.m. upphör. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. förslag: Överenstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Några instanser, däribland , , och , understryker att en effektiv tillsynsmyndighet med hög kompetens är en viktig förutsättning för att avregleringen av elmarknaden skall få avsedda effekter. Skälen för regeringens förslag: De tidigare redovisade förslagen om ändrad ellagstiftning syftar till att skapa ökad konkurrens på elmarknaden. Avsikten är att de samlade produktions- och överföringsresurserna skall utnyttjas bättre. Ledningsnäten för elöverföring är s.k. naturliga monopol, vilket bl.a. innebär att nätföretagens kunder inte kan vända sig till konkurrerande företag för att erhålla samma tjänster. Nätföretagen har därför inte samma incitament till effektivitet som företag på konkurrensutsatta marknader. Kundernas ställning riskerar av samma orsak att bli svag. Det kan leda till både höga priser och en låg servicenivå. Det är därför nödvändigt att fastställa vissa normer för nätverksamheten och utöva tillsyn över denna så att den bedrivs effektivt och kundernas intressen kan skyddas. En särskild myndighetsfunktion (nätmyndigheten) för tillsyn av nätverksamhet bör inrättas. Syftet med dess verksamhet är att skapa förutsättningar för låga priser och en hög servicenivå och att säkerställa att näten upplåts på ett sätt som gagnar konkurrensen. skall vara tillsynsmyndighet beträffande ellagens efterlevnad, utom i frågor som rör elsäkerhet. För elsäkerhetsfrågor är tillsynsmyndighet.Ledningsnäten är viktig del av infrastrukturen och har genom bl.a. överföringskostnaderna också stor betydelse för samhällsekonomin. Den totala omsättningen i nätverksamheten har av uppskattats till ca . Det skall vara en uppgift för nätmyndigheten att se till att det skapas incitament till såväl hög leveranssäkerhet som kostnadseffektivitet inom denna verksamhet. En viktig uppgift skall vidare vara att säkerställa elkundernas intresse av låga och stabila nättariffer.Tillgången till näten är en grundläggande förutsättning för konkurrens på elmarknaden. Myndigheten bör se till att villkoren för anslutning, tariffsättning, mät- och avräkningssystem utformas på ett sätt som underlättar handeln med el och främjar konkurrens. regler och arbetsmetoder bör enligt uppmuntra till egenkontroll i branschen. Genom en inriktning av verksamheten på systemtillsyn i stället för på detaljövervakning bör myndighetens arbetsbelastning kunna begränsas. För att detta skall ske krävs enligt utredningen: - att samhällets krav på nätverksamhet m.m. är klart uttryckta och väl kända, - att regler och föreskrifter utarbetas efter samråd med branschen och abonnenterna, - att informationen om nätföretagen görs lättillgänglig, - att myndigheten har tillräcklig kunskap och tillräckliga befogenheter att ingripa när det är befogat. Myndighetens uppgifter kan indelas i fem huvudgrupper, nämligen normgivning, prövning, koncessionsgivning, uppföljning samt information och rådgivning. Dessa kan i korthet beskrivas enligt följande. I myndighetens normgivande arbete ingår bl.a. att ge ut s.k. allmänna råd i frågor som rör nätverksamhet. Med "allmänna råd" avses enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Dessa råd är inte bindande för myndigheter eller enskilda. De kommer dock att vara vägledande för de berörda företagen när det gäller de generella utgångspunkter som myndigheten kommer att ha i sina bedömningar. Enligt förslaget om ändrad ellagstiftning skall myndigheten som ett led i normgivningsarbetet även utfärda föreskrifter om innehållet i och den närmare utformningen av årsredovisningen för nätverksamhet samt i frågor om mätning och avräkning. Regeringens överväganden och förslag vad gäller kontroll av nätverksamhet har behandlats i avsnitt 10. En viktig uppgift för myndigheten är att pröva frågor om koncessionshavarnas skyldigheter, bl.a. villkoren för anslutning och överföring av el, efter ansökan från nätägare eller enskild konsument. Myndigheten bör ha möjlighet att utvidga sin prövning till en generell prövning av nätägarens tariffsättning. Nät- myndigheten bör också inom ramen för sitt tillsynsansvar självständigt kunna ta upp frågor, exempelvis avseende koncessionshavares skyldigheter, till bedömning. har enligt lagförslaget rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för att kunna sköta tillsynen. Vidare har myndigheten rätt att vid vite förelägga koncessionshavare att fullgöra de skyldigheter som omfattas av tillsynen. Till skillnad från nuvarande regler föreslår regeringen att myndighetens beslut angående nätägarnas skyldighet skall kunna överklagas. Överklagande bör ske till allmän förvaltningsdomstol. De tillsynsuppgifter som härigenom åläggs myndigheten har i många avseenden nära beröring med de frågor som rör koncessionsgivning enligt ellagen. Det är därför lämpligt att koncessions- och tillsynsfrågor organiseras gemensamt. Förutom de myndighetsuppgifter som följer av ellagen bör det ingå i nätmyndighetens arbete att kontinuerligt följa upp nätföretagens verksamhet. I den uppföljande verksamheten bör t.ex. ingå att göra årliga sammanställningar av de nyckeltal som nätföretagen är skyldiga att redovisa och att göra särskilda effektivitetsanalyser av nätföretagen. Vidare bör ingå i myndighetens tillsynsansvar att svara för information och rådgivning om bl.a. de krav som ställs på nätverksamhet. Målgrupper för informations- och rådgivningsverksamheten bör vara främst nätföretagen och elkunderna. Myndighetens insatser bör begränsas till information av generellt slag och således inte avse rådgivning i enskilda ärenden. Enligt kan det finnas skäl att inrätta en rådgivningsbyrå för elkonsumenter för att bistå konsumenterna i deras kontakter med nätägarna. En sådan rådgivningsverksamhet bör enligt utredningen grundas på en frivillig branschöverenskommelse. I avsnitt 7 har redovisats förslag om en övergångslösning, som innebär att ett system med leveranskoncession införs. Även de myndighetsuppgifter som följer av dessa bestämmelser, bl.a. koncessionsgivning samt frågor om leveransskyldighet och prisreglering bör skötas av nätmyndigheten. En elkund kan därmed få såväl elpris som nättariff prövat av samma myndighet. Prisregleringsfrågor prövas nu av . Inom handhas avgörandet av prisregleringsärenden av . Förslaget om inrättandet av en myndighetsfunktion för tillsyn av nätverksamhet, nätmyndig- heten, innebär att denna myndighet kommer att ha ansvar för frågor om bl.a. prissättning av överföringstjänster och andra villkor för nättjänster samt frågor prissättning av el som levereras av innehavare av leveranskoncession. bör därför upphöra. Med ökad konkurrens inom elhandeln kommer företagens information till kunderna att öka. kommer kunderna därför att kunna agera på marknaden med ökad tillgång till relevant information. Det bör vara en fråga för branschen att överväga behovet av en särskild rådgivningsverksamhet när tillräcklig erfarenhet har vunnits av den nya marknadens funktionssätt. När det nya regelverket för elmarknaden träder i kraft och som behövs därefter förutsätts ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen inom elhandeln, bl.a. vad avser marknadsstruktur och principer för prissättning. Ett informations- och erfarenhetsutbyte mellan nätmyndigheten och är nödvändigt med tanke på det starka sambandet mellan elhandel och nätverksamhet. Det finns också ett behov av samordning myndigheterna emellan när det gäller handläggning av vissa ärenden, t.ex. i frågor där det är oklart vilken av myndigheterna som skall pröva ett visst ärende. förutsätts även samverka med övriga myndigheter med uppgifter på elområdet, t.ex. och . Något formellt förfarande för samråd mellan nätmyndig-heten och andra myndigheter är dock inte nödvändigt. Regeringens bedömning: () skall vara nätmyndighet enligt ellagen. Verksamheten bör starta . förslag: Avviker från regeringens bedömning. Utredningen föreslår att nätmyndigheten organiseras som en fristående myndighet. Remissinstanserna: anser att nätmyndigheten bör inordnas i . och hävdar att det inte finns behov av en ny myndighet för de aktuella frågorna utan att de bör handhas av en befintlig myndighet. anför att elmarknadsfrågorna är en viktig del av det energiintresse verket har att företräda, varför ansvaret för tillsynsfunktionen enligt verket bör läggas på verket. Andra remissinstanser, däribland , , , och Statskontoret, tillstyrker utredningens förslag. Som skäl anges bl.a. att detta alternativ är det som bäst tillgodoser elmarknadsreformens syften och att det med hänsyn till myndighetens uppgift att övervaka monopolen på elmarknaden är nödvändigt att verksamheten kan bedrivas med stor integritet och fristående från branschintressen, m.m. Statskontoret framhåller att det finns samordningsfördelar med som har ansvar för tillsynen enligt tele- och postlagstiftningen. Skälen för regeringens bedömning: anger tre alternativ i fråga om vilken myndighet som bör ha hand om nätmyndighetens uppgifter. Bland befintliga myndigheter skulle , som har hand om bl.a. koncessioner enligt nuvarande ellagstiftning, eller , som har ansvar för näten från elsäkerhetssynpunkt, kunna ha hand om uppgifterna. Den tredje möjligheten är att inrätta en ny myndighet för bl.a. tillsynen av nätverksamheten. förordar som tillsynsmyndighet främst för att verksamheten därigenom bedömdes kunna starta med minsta möjliga förberedelsetid. finner både för- och nackdelar med alla de tre diskuterade lösningarna, och att alla är möjliga att genomföra. uppfattning är dock att elmarknadsreformen skulle gynnas av att nätmyndigheten organiseras som en fristående myndighet. Enligt utredningens bedömning finns det inte några direkt motstridiga intressen mellan nätmyndighetens uppgifter och de frågor som och ansvarar för. Vid en eventuell sammanläggning av nätmyndighetsfunktionen med bör emellertid enligt utredningen tillsyns- och koncessionsfrågorna organiseras på ett sätt som garanterar att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till övriga uppgifter. är enligt sin instruktion (1991:960) central förvaltningsmyndighet för bl.a. energifrågor. Uppgiften innebär bl.a. att verka för en säker och billig energiförsörjning. Enligt utredningens bedömning påverkas inte möjligheter att fullfölja sin energipolitiska uppgift i någon väsentlig utsträckning av om utredningens förslag om en fristående nätmyndighet genomförs. har i sitt remissyttrande framfört invändningar mot denna bedömning. Energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Det är en viktig energipolitisk uppgift att skapa och vidmakthålla väl fungerande marknader för energiförsörjningen. Såväl tillsyns- som koncessionsfrågorna har stor betydelse för att åstadkomma en långsiktigt säker kraftöverföring till låga priser. arbete bör ses i det perspektivet och myndigheten kommer således att få en central energipolitisk uppgift. Som energiansvarig myndighet har bl.a. det övergripande ansvaret för att genomföra statsmakternas energipolitiska beslut. Häri ingår bl.a. uppgifterna att verka för en säker och billig energiförsörjning och att företräda energiintresset gentemot andra intressen. Inom finns en bred kompetens inom hela näringslivsområdet inklusive energiområdet. Som en följd av arbetet med koncessionsfrågor enligt nuvarande ellagstiftning finns kompetens i vissa av de frågor som hänger samman med tillsynen av nätverksamheten.Det finns således ett tydligt samband mellan den föreslagna myndighetsfunktionens uppgift och de uppgifter som har . En viktig utgångspunkt för tillsynen av nätverksamhet är att konkurrens- frågorna har utvecklats snabbt . Även kraven på överensstämmelse med förhållanden i andra länder har ökat, inte minst genom det träffade och ansökan om medlemskap i . Det är mot denna bakgrund angeläget att de regelverk och den praxis som kommer att påverka konkurrensförhållandena på elmarknaden väl följer motsvarande utveckling på elmarknader. Det är därför en fördel att inom samma myndighet hålla samman tillsynen av konkurrensförhållanden på elmarknaden och denna allmänna energipolitiska kompetensen. Detta talar för att ansvaret för nätmyndigheten bör läggas på . Elmarknadsfrågorna är en viktig del av de energipolitiska uppgifter som har att verkställa. Från organisatorisk synpunkt finns många effektivitets- fördelar med att hålla samman ansvaret för energifrågorna vid en myndighet. Myndighetsfunktionen för tillsyn av nätverksamhet bör tillsammans med koncessionsverksamheten utgöra ett särskilt verksamhetsområde. Regeringen avser att uppdra åt att organisera arbetet och förbereda rekrytering av personal så att den nya verksamheten kan starta .