prop · GH03183 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1993/94:183 Utvecklingsplan för skolväsendet 1993/94:183 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen vad man vet om skolan på grundval av bl.a. uppföljningar och utvärderingar som gjorts av Statens skol- verk. Vidare redovisas de områden där behov av ytterligare informa- tion föreligger. I skrivelsen redogörs även för de utvecklingsområden som regeringen bedömer som särskilt angelägna att arbeta med , bl.a. ledarskaps- och kompetensutvecklingen samt ut- vecklingen av gymnasieskolan. Regeringen lämnar också sin syn på kursplaneutvecklingen i skolan. Vidare behandlas frågor om distansundervisningen. 1 Skolans reformutveckling......................... 1 1.1 Utvecklingsplanen............................ 4 1.2 Pågående utredningar m.m..................... 5 2 Vad vet vi om skolan?............................ 6 2.1 Utbildningsresultat.......................... 6 2.2 Elevutveckling och skolkostnader............. 11 3 Speciella utvecklingsområden..................... 17 3.1 Uppföljning och utvärdering av skolan........ 17 3.2 Skolans styrning............................. 18 3.3 Ledarskaps- och kompetensutveckling.......... 19 3.4 Kursplaneutveckling.......................... 24 3.5 Utveckling av gymnasieskolan................. 28 3.6 Elever med svårigheter....................... 32 3.7 Invandrarelevers kunskaper i svenska språket. 33 3.8 Skolstart.................................... 34 3.9 Datoranvändningen i skolan................... 35 4 Distansundervisning.............................. 38 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....................................... 41 Det har inneburit ett av de mest genomgripande förändringsskedena i skolans historia. Skälen till det omfattande reformarbetet är den snabba förändringen av skolans omvärld, präglad av faktorer såsom den växande betydelsen av kompetens för såväl indi- viders som nationers välstånd samt kunskapers och informations snabbare omsättningshastighet - inte minst genom informationsteknolo- gins genombrott. Av det följer också den ständiga och snabba förvand- lingen av arbetsplatsers, yrkens och hela branschers kompetenskrav och betingelser och därmed behovet av ett livslångt lärande, för vilket skolan skall lägga en grund. som skolan har en viktig uppgift i att föra vidare tidi- gare generationers kunskaps- och kulturarv, skall den ge unga männi- skor en gedigen grund av kunskaper, självförtroende och nyfikenhet på att söka ny kunskap. Det är därför självklart att en skola som skall förbereda för en värld där kunskapssökandet, förmågan till förnyelse, kompetensen och den ständiga strävan efter förbättringar är känne- tecken, själv måste präglas av samma sak. Detta, i sin tur, kan en- dast uppnås om de olika aktörerna - kommuner, skolor, universitet och högskolor - och ytterst de närmast berörda - lärare, föräldrar, elever och studenter, får ett betydligt större inflytande över och ansvar för att utforma utbildningen. Reformutvecklingen inom skolan kan uttryckas i tre steg. Det första steget är en avreglering och frigörelse för att skapa utrymme för förnyelse, kreativitet och mångfald. Myndighetsstrukturen har förändrats. Detaljerade regelsystem har begränsats och förenklats. Lärartjänsterna har kommunaliserats. Statsbidragssystemet har ersatts av ett samlat utjämningsbidrag. Avregleringen och frigörelsen har inneburit att statens roll har begränsats. är ambitionen att den statliga styrning som likväl sker därigenom skall bli mer uppenbar och tydlig. Dit hör att lägga fast långsiktiga mål och prioriteringar för det samlade utbild- ningsväsendet, att definiera de mål som alla elever minst skall nå samt de kunskaper och den utveckling som alla - oavsett var de bor eller vad de väljer - skall ha rätt till i skolan. Det andra steget är att skapa drivkrafter för förnyelse. Här hand- lar det framför allt om valfrihetsreformerna, som ger rätt och möj- lighet att välja mellan skolor och utbildningsvägar. Hit hör också reformer som ger skolorna större självständighet och därmed förut- sättningar för fler människors delaktighet. Det tredje steget är att, med de nya valmöjligheterna, skapa förutsättningar för rationella val och beslut. Det handlar framför allt om att skapa väl fungerande informations- och utvärderingssys- tem, som kan ge beslutsunderlag både åt dem som anordnar utbildning och dem som väljer. Den nya myndighetsstrukturen på utbildningsområdet, där har just utveckling, uppföljning, utvärdering och kvalitets- kontroll som några av sina huvudsakliga uppgifter, är ett uttryck för denna ambition. Med de senaste årens reformer har skolan gått från en tradition av regelstyrning till målstyrning. Att åstadkomma en målstyrd skola är dock inte slutmålet, utan endast ett sätt att skapa förutsättningar för att utveckla skolan till en lärande organisation, där analyser av resultat och utfall ligger till grund för den kontinuerliga utveck- lingen och förbättringen. Utvecklingen av skolan från regelstyrning via målstyrning till en lärande organisation förutsätter förändringar i regelverk, myndig- hetsstrukturer, finansieringssystem och i riksgiltiga styrmedel såsom läroplaner, kursplaner och timplaner. Dessa förutsättningar finns nu i huvudsak. Men en sådan utveckling kräver också att skolans alla intressenter skall kunna studera och analysera resultat och utfall, för att lära, förbättra och utveckla i en ständig strävan efter allt bättre resultat. Det är i detta sammanhang utvecklingsplanen för skolväsendet skall ses. Enligt beslut skall, i samband med den fördjupade pröv- ningen av skolans verksamhet, underlag och riktlinjer för utveck- lingen på skolområdet tas fram i en särskild utvecklingsplan för skolväsendet (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Regeringen har budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil.9) aviserat sin avsikt att lämna en sådan ut- vecklingsplan till . Regeringen har fastställt läroplaner för hela det offent- liga skolväsendet, dvs. dels en läroplan för det obligatoriska skol- väsendet, Lpo 94, dels en läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94. I läroplanerna anges den värdegrund som skall vara utgångs- punkten för all verksamhet i skolan, de mål och riktlinjer som gäller för skolans arbete och ansvarsfördelningen mellan dem som arbetar i skolan. Målen för skolornas arbete inom de olika ämnena och kurserna ges, förutom i läroplanerna, i kursplanerna för respektive ämne och kurs. Regeringen har fastställt kursplaner för och kommer att fastställa programmål och kursplaner för kärnämnen inom de frivilliga skolformerna. Övriga riksgiltiga kursplaner och timplaner har regeringen uppdragit åt att fastställa. En viktig uppgift för alla som verkar inom skolväsendet blir införandet av de nya måldokumenten och betygssystemen i skolan. Med de beslut som fattats om läroplaner och kursplaner har staten för sin del lagt grunden för den målstyrda skolan. ankommer det på dem som verkar i skolan att driva utveck- lingen inom skolan i riktning mot de uppställda målen. Såväl Utbild- ningsdepartementet som kommer att genomföra informations- åtgärder och fortbildningsinsatser för genomförande av skolreformer- na. Särskilda medel har anvisats för ändamålet. Kommunerna och i förekommande fall landstingen har, enligt den gällande ansvarsfördel- ningen, huvudansvaret för genomförandet. Ytterst syftar målen till att utbildningsresultaten på varje nivå skall höjas. Det finns anledning att betona vikten av att varje kom- mun har skyldighet att upprätta en skolplan med utgångspunkt för hur man lokalt avser att arbeta för att nå de nationella målen. Den mål- styrda skolan förutsätter vidare att varje skola utvecklar verksam- hetsformer och pedagogik för att kunna uppnå de nationella målen. Kommunernas skolplaner och skolenheternas lokala arbetsplaner skall fortlöpande utvärderas på lokal nivå. Regeringen vill med denna skrivelse redovisa för sin syn på utvecklingen och på frågor som särskilt behöver uppmärksammas och följas upp och där uppdrag kan komma att lämnas till . 1.2 Pågående utredningar m.m. Med anledning av uppdrag från regeringen pågår utred- ningar och överväganden inom ett antal områden inom skolväsendet. budgetproposition (bil. 9 s. 8-9) har regeringen redovisat läget beträffande - utredningen om kompetenskrav för gymnasielärare i yrkesämnen, - utredningen om förlängd skolgång och sänkt skolpliktsålder, - arbetsgruppen för kursutformad gymnasieskola, - referensgruppen om särskoleundervisning, - arbetsgruppen för att stärka det finska språkets ställning och - arbetsgruppen om kvinnligt och manligt i skolan. Vidare kommer regeringen i enlighet med uttalande med anledning av propositionen om ny läroplan för , m.m. (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82) att kart- lägga existerande samverkansformer och överväga lämpliga åtgärder för att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan. I enlighet med uttalande med anledning av propositionen om ny läroplan för gymnasieskolan, m.m. (prop. 1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93) kommer regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att följa utvecklingsarbetet i gym- nasieskolan. Enligt regeringens bedömning kommer med stor sannolikhet några av de nämnda utredningarna att resultera i förslag som kommer att under- ställas . 2 Vad vet vi om skolan? Regeringens bedömning: Nationella utvärderingar av det slag som genomförts för fyller en viktig funktion och bör fortsätta. Motsvarande utvärderingar av gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens utbildningsresultat bör genom- föras. Regeringen anser det synnerligen viktigt att resultaten av den nationella utvärderingen sprids och följs upp. Detta är i första hand en uppgift för , skolhuvudmannen och ytterst varje skola. avser regeringen att uppmärksamma och på olika sätt åtgärda de problem rörande utbild- ningsresultat som kommit genom den natio- nella utvärderingen. Den nationella utvärdering som genomfört visar att den svenska ger de flesta elever goda basfärdigheter. Eleverna trivs i skolan och har god självtillit. Bilden av skolan visar dock på brister när det gäller elevernas förmåga att se samband och att självständigt lösa problem genom att tillämpa sina kunskaper. Utvärderingen visar också att en stor grupp elever har svaga kunska- per i matematik, engelska och svenska. Naturvetenskapen och matema- tiken framstår som särskilt viktiga utvecklingsområden, såväl vad gäller resultat som förmåga att stimulera till vidare förkovran och studium. I de få undersökningar som finns om gymnasieskolans utbildningsre- sultat framgår tendenser till samma problem som i . I förhållande till andra länder når svenska elever goda utbildnings- resultat. Att har en lägre andel med eftergymnasial utbild- ning än viktiga konkurrentländer gör det emellertid nödvändigt att förbättra undervisningen i och gymnasieskolan, så att fler motiveras och ges reella förutsättningar för fortsatta studier. resultat i stora drag genomförde en omfattande nationell utvärdering av . Det är den andra utvärderingen i sitt slag som genomförts i landet. En första omgång genomfördes av dåva- rande . I den ingick årskurserna 2 och 5. upprepades undersökningen i årskurserna 2, 5 och 9 med tyngdpunkten lagd på årskurs 9 där omkring 10 000 elever, nästan lika många föräl- drar och 2 500 lärare på 101 skolor deltog. Den nationella utvärderingen av ger information av både glädjande och mer bekymmersam karaktär. Grunden förefaller stabil. Eleverna i den svenska har goda basfärdigheter i att läsa, räkna och förstå engelska. Eleverna trivs i skolan och deras självtillit är god. Föräldrarna är nöjda med kontakten med skolan och finner samarbetet gott. Både föräldrar och elever anser dock att de har mycket litet inflytande i skolan. Ordningen på skolorna bedöms också överlag som god. De mer bekymmersamma inslagen dyker upp när man betraktar elevernas förmåga till självständigt tänkande, analys och problemlösning. Här visar den nationella utvärderingen att eleverna visserligen har goda basfärdigheter men att de är ovana att tänka självständigt och att förmågan att tillämpa kunskaperna överlag är dålig. Skälen till dessa resultat kan sökas på flera håll. Forskarna har studerat resultaten av undervisningen och hur arbetet bedrivs. Undervisningsresultat beror på en mängd faktorer som samspelar på ett komplext sätt. Katederundervisning är den vanligaste undervis- ningsformen, framför allt på högstadiet, medan grupparbete och undersökande arbete förekommer mer sporadiskt. Forskarna har ännu inte klarlagt hur undervisningen och olika bakgrundsfaktorer skiljer sig mellan undervisningsgrupper där eleverna når goda resultat och grupper där resultaten är svaga. Detta är - enligt regeringens mening - ett synnerligen viktigt område att klarlägga. måste det anses alarmerande att undervisning i så liten utsträckning utvecklats mot det ideal som års läroplan för (Lgr 80) skisserade. Inte minst skolledarna och kommunerna genom sina fort- bildningsinsatser bör , med de nya läroplanerna som grund, stimu- lera den pedagogiska debatten och utvecklingen av elevaktiva arbets- former i skolan. avser också att arbeta med denna fråga. I den nationella utvärderingen har också sökt fånga hur väl skolorna lyckats med att bibringa eleverna sociala färdigheter som självtillit, självständighet och tolerans. Eleverna har som nämnts god självtillit, men sämre självständighet. Utvärderingen visar att de skolor där många elever har hög självtillit också når goda resultat vid kunskapsprövningar. Graden av självtillit samvarie- rar inte med föräldrarnas utbildningsbakgrund. Elever med välutbil- dade föräldrar uppvisar däremot högre grad av självständighet och solidaritet med andra grupper än den egna. Flickor är dessutom mer solidariska och toleranta mot avvikande människor än pojkar. Skillnader mellan pojkar och flickor visar sig inte bara i attityder i fråga om det avvikande, utan framkommer också i valsituationer och i prestationer och resultat. Skolan skall enligt skollag och läroplan verka för jämställdhet mellan kvinnor och män och motverka traditio- nella könsmönster. Detta förutsätter ett medvetet pedagogiskt arbete med kunskap om faktiska förhållanden som grund. Därför är det viktigt att i uppföljningar och utvärderingar uppmärksamma alla tendenser till könsbaserade mönster och analysera bakomliggande orsaker. Utbildningsresultat inom olika ämnesområden i har studerat utbildningsresultaten i alla ämnen inom utom i barnkunskap och tillvalsämnen. I en serie rappor- ter har resultaten redovisats ämnesområde för ämnesområde. Av resul- taten kan följande noteras. Elever i är bland de bästa i världen i läsning, men det finns en grupp elever som läser mycket dåligt. Läsförmågan hos de elever i som läste dåligt var sämre än i många andra länder med lägre medelvärde, enligt möjligen beroende på att vi har en relativt stor andel invandrare i . I årskurs 5 har praktiskt taget alla elever tillägnat sig elementär läsförmåga. Läsförmågan utvecklas , men skillnaderna mellan eleverna blir större. Resultaten i matematik är goda vad gäller numeriska beräkningar och enklare problemlösning. Skillnaderna mellan elever och skolor är dock stora. Nästan var tionde elev bedöms inte behärska de grundläggande kunskaperna. Enskild tyst räkning och gemensamma genomgångar är van- ligt förekommande. Däremot får eleverna mindre träning i att analy- sera och lösa matematiska problem, argumentera för sina lösningar och befästa matematiska begrepp. Utvärderingen av undervisningen i engelska visar att en majoritet av eleverna har god eller mycket god förmåga att förstå det talade språket. Också den muntliga språkfärdigheten i engelska är god, men omkring en fjärdedel har svårt att variera språket för att få fram ett budskap när ordförrådet brister. I de naturorienterande ämnena testades dels rena faktakunskaper, dels elevernas förmåga att se samband och tillämpa kunskaperna på vardagliga, näraliggande företeelser. Genomgående är elevernas resul- tat svaga och kunskaperna ytliga. Eleverna klarar inte att själv- ständigt och kritiskt behandla problem. Studier i andra länder visar att eleverna också där har svårt att förstå naturvetenskapliga be- grepp. De naturorienterande ämnena, inklusive matematiken, framstår som ett av skolans viktigaste problemområden och därmed en utmaning. Det gäller såväl utbildningsresultaten som skolans förmåga att ta till vara och utveckla såväl pojkars som flickors intresse för stu- dier inom dessa områden. Också i de samhällsorienterande ämnena har eleverna ytliga kunska- per, särskilt om äldre tider. Detta trots att faktakunskaperna domi- nerar i undervisningen. I bild dominerar bildframställning. har funnit att eleverna är dåliga på att teckna och förmodar att detta har sin grund både i lärarprioriteringar och i lokal- och utrustningssituationen. Musik är ett ämne som eleverna är positiva till och där de uppnår goda resultat. Också hemkunskap, slöjd och idrott är ämnen där utvär- deringen ger en positiv bild. har i mycket begränsad omfattning gjort några bedömningar av kunskaps- och färdighetsnivån i gymnasieskolans utbildningar. Därför saknar regeringen underlag för en egen bedömning av utbild- ningsresultat i gymnasieskolan. Några studier inom det naturvetenskapliga området tyder dock på att liksom i har elever i gymnasieskolans natur- vetenskapliga och tekniska linjer bristande insikter om naturveten- skapliga samband. Utvärderingar av försöksverksamhet med dubbelt timtal i gymnasie- skolans B- och C-språksundervisning bekräftar att mer undervisnings- tid resulterar i bättre språkkunskaper. revisorer har vänt sig med en enkät till gymna- sieskolans avnämare. Undersökningen - som enligt revisorerna är begränsad och måste tolkas med stor försiktighet - visar att ung- domarna har stort självförtroende samt förmåga till samarbete och muntlig framställning. Brister finns i skriftlig framställning, mate- matiska färdigheter och andra främmande språk än engelska. Också när det gäller kritiskt tänkande, självständigt arbete och kreativitet pekar avnämarna på brister. Svensk skola i internationell belysning Inom Achievement (IEA), genomförs gemensamma internationella undersök- ningar för jämförelse av studieresultat. har deltagit i fler- talet av dem som genomförts . De svenska resultaten har på det hela taget varit goda. Ett känne- tecken för den svenska skolan som genomgående visat sig i jämförelse med andra länder är den ringa variationen i kunskapsstandard mellan skolorna. Detta visade sig också i den senast publicerade som gällde läsning. Ett 30-tal länder medverkade. Svenska elever var där bland de bästa av 27 länder. 9-åringar kom på andra plats när det gällde sakprosa och 14-åringar på tredje plats i skönlitteratur. Även i naturorienterande ämnen, främmande språk och samhällskunskap klarar sig svenska elever bra internationellt sett. I matematik i årskurs 7 har emellertid de svenska eleverna klarat sig sämre än eleverna i de flesta andra länder i de två undersökningar som genomförts, nämligen . Dessa resultat ledde till att ett antal åtgärder vidtogs för att förbättra matema- tikundervisningen i . Inom IEA pågår planeringen av en ny undersökning om elevernas matematikkunskaper . : Education at a Glance har i rapporten at a Glance gjort en jämförelse mellan ett tjugotal länder vad gäller bl.a. invånarnas utbildningsnivå. Uppgifterna härrör från /91. Andel i åldern som har fullföljt minst en gymnasieutbildning I har av alla personer minst en tvåårig gymnasieutbildning. I är den andelen . har en relativt hög andel som har slutfört sin gymna- sieutbildning i de lägre åldersgrupperna. I de högre åldersgrupperna tappar emellertid mark i förhållande till , m.fl. länder. Av de svenskar i åldern som har fullföljt minst en gymna- sieutbildning har genomgått en postgymnasial utbildning. Genom- snittet för är . För och är motsvarande värden . 2.2 Elevutveckling och skolkostnader Regeringens bedömning: Det är viktigt att följa frågor som ofullständig grundskoleutbildning, an- passad studiegång och studieavbrott, effekter av minskade resurser bl.a. till den kommunala vuxen- utbildningen (komvux) samt tilldelningen av resur- ser till fristående skolor. Mer generella slutsatser om inriktningen på upp- följning och utvärdering inom skolväsendet behand- las under avsnitt 3.1. Antalet elever ökar i alla skolformer. För del innebär detta ett trendbrott. Antalet elever minskade och nådde sin lägsta nivå /92. Också i gymnasieskolan stiger antalet elever, trots att antalet elever från minskar. Det beror på en högre övergångsfrekvens, införandet av de treåriga programmen och det s.k. tredje gymnasieåret. Den högre över- gångsfrekvensen innebär en förbättrad måluppfyllelse. Antalet elever i komvux minskade men tycks nu öka något. /93 gick ca 10 000 elever i fristående skolor på grund- skolenivå. Antalet godkända fristående grundskolor som god- känts uppgår till ca 250. Föregående läsår fanns det drygt 100. På gymnasienivå ökade antalet elever vid fristående skolor med ca 400 elever till ca 5 650 . I detta antal ingår dock endast de fristående skolor på gymnasienivå som står under statlig tillsyn. Statistiken visar att valfrihetsreformerna har fått starkt genomslag och att intresset för alternativa skolor är stort. Regeringen bedömer att antalet elever i fristående skolor kommer att öka , bl.a. därför att de flesta nystartade fristående skolor börjar i blygsam skala med endast någon eller några årskurser. Antal elever fördelade på fristående grundskola och gymnasieskola Tidsserie 1987-1993 Sökande/intagna i gymnasieskolan Av de sökande till gymnasieskolan /93 fick sitt förstahandsval tillgodosett, generellt sett fler på studieförbere- dande och färre på yrkesförberedande utbildningar. Mot bakgrund av att antalet platser i gymnasieskolan i en kommun skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål är detta mindre tillfredsställande. Ofullständig grundskoleutbildning/studieavbrott Regeringen kan konstatera att andelen elever utan fullständiga slut- betyg från är relativt över tiden. Det finns dock anledning att vara observant på eventuella förändringar. Rege- ringen avser att följa utvecklingen, särskilt med tanke på att ett nytt betygssystem införs . Regeringen anser att det är angeläget att, , studieavbrott och dess orsaker följs upp. Det är särskilt angeläget att få uppgifter om omfattningen av definitiva avbrott och orsakerna till sådana avbrott. Det finns också skäl att ytterligare belysa sambandet mellan dem som inte antagits till sitt förstahandsval och studieavbrott. Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av vuxenutbildning och annan vuxenutbildning för ungdomar som mer definitivt avbryter sin gymnasieutbildning. Detta har också revisorer tagit upp i sin rapport om Gymnasieskolan - Resurser, resultat och utveck- ling. framhåller i sin fördjupade anslagsframställning att många kommuner inte aktivt verkar för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Många kommuner uppger att in- tresset är så stort att några omfattande rekryteringsinsatser inte är nödvändiga. Det är enligt svårt att avgöra om det verkliga behovet visar sig i form av dem som aktivt söker, eller om det finns ett dolt behov. Många kommuner uppger att de inte kan möta efterfrågan på gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Den viktigaste anledningen är, enligt , en kombination av besparingar och ökad efter- frågan. Besparingarna har medfört färre kurser, färre lärare samt minskad SYO och administration. redovisar att bespa- ringarna också har medfört att kommunerna har blivit mer restriktiva med att betala interkommunal ersättning. har elevantalet i komvux ökat något . framhåller också att uppdragsutbildningen har ökat, både i kurser på grundskolenivå och på gymnasienivå. Kommunerna har gjort besparingar i komvux, framför allt inom den gymnasiala vuxenutbildningen.