prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Pensionsarbetsgruppen redovisar kalkyler som visar att omfattningen på de fonder som skulle krävas för att svara mot värdet av dagens ATP-pensioner och intjänade pensionsrättigheter uppgår till en summa på ca 3 000 - . Detta kan jämföras med t.ex. att BNP beräknas ha uppgått till ca . Mot bakgrund av de mycket stora fonder som byggs upp i ett premiereservsystem och att de institutioner som förvaltar premiereserverna sannolikt skulle komma att bli mycket stora kapitalförvaltare kan önskvärdheten i denna lösning ifrågasättas. Det avgörande skälet emot en successiv omvandling av dagens system till ett fullgånget premiereservsystem är emellertid det stora avgiftsuttag en sådan övergång skulle kräva. De förmåner som redan finns intjänade i dagens system måste finansieras med pensionsavgifter. skulle avgifterna till det nya premiereservsystemet komma att fonderas och därmed inte vara tillgängliga för att finansiera löpande förmåner. Det skulle således krävas två avgifter: en som finansierar förmåner i det gamla systemet och en som bygger upp fonder som först skall finansiera nya förmåner. Det samlade avgiftsuttaget skulle därför under en lång övergångsperiod kunna komma att bli betydande. AP-fondens behållning skulle visserligen kunna användas vid en övergång för att avlasta finansieringen av gamla förmåner. AP-fondens tillgångar är dock väsentligt mindre än värdet av intjänade förmåner. Under en lång övergångsperiod skulle höga avgifter behöva tas ut för att bestrida fordringarna i dagens system. Det kan noteras att det inom ramen för en försäkringsmässig pensionsavgift på den nivå som föreslås i denna proposition inte går att ens öka inslaget av premiereserver. Det enda sättet att åstadkomma ett ökat sådant inslag är att övergångsvis ta ut avgifter som överstiger den pensionsrätt som tillgodoräknas. Detta är liktydigt med en skattehöjning. Enligt regeringens mening är det olämpligt att ta ut skattemässiga avgifter för att bygga upp individuella premiereserver. Regeringen bedömer det därför vare sig möjligt eller önskvärt med en fullständig övergång till ett pensionssystem baserat på premiereserver. Det finns dock fördelar med premiereserver som bör tas till vara i ett reformerat pensionssystem. Ett premiereservinslag gör det möjligt att den sparandeökning som under de närmaste decennierna bör ske inom pensionssystemet tar formen av ett mer individuellt sparande i stället för att leda till att den nuvarande AP-fonden växer ytterligare. Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Premiereserverna skall vara knutna till den enskilde individen, som också skall ha stort inflytande över medlens förvaltning genom att denne inom vissa ramar skall kunna välja mellan olika förvaltare med olika inriktning på placeringarna. Villkoren för den del av förmånerna som är kopplad till premiereservdelen kan också vara mer flexibelt utformade, t.ex. vad gäller när pensionen tas ut och möjligheterna att välja efterlevandeskydd. En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom ramen för fördelnings- systemet är att det innebär en viss "riskutjämning", i den meningen att pensionsförmånerna kommer att vara avhängiga både standardutveckling och kapitalavkastning i samhället Det bör därför inom ramen för det allmänna fördelningssystemet skapas ett inslag av premiereserver. Storleken på premiereservinslaget begränsas av att den pensionsavgift som betalas in till pensionssystem helt skall överensstämma med den pensionsrätt som tjänas in samt av att AP-fondens medel skall räcka till för att under en lång övergångsperiod klara pensionsåtagandena. 4.7 Ett fristående ålderspensionssystem Regeringens förslag: Ålderspensionen skall särskiljas som en fristående försäkringsgren och finansieras i sin helhet med en specialdestinerad pensionsavgift. Denna tas ut på alla inkomster som ger pensionsrätt. Avgiften till ålderspensionssystemet fastställs vid reformtillfället på försäkringsmässiga grunder och ligger därefter fast. Fördelningsmässiga inslag görs tydliga och finansieras över statsbudgeten genom att motsvarande ålderspensionsavgifter löpande inbetalas till ålderspensionssystemet. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har uttryckligen kommenterat förslag i detta avseende. Bland andra ser fördelar med att hålla isär inkomster och utgifter för inkomstrelaterad pension från fördelningsmässigt motiverade inslag. Skälen för regeringens förslag: Den försäkringsmässiga risk som är aktuell inom ålderspensioneringen - nämligen att leva efter pensionering - är av en helt annan och närmast motsatt art än vad gäller efterlevande- och förtidspensionering. I det senare fallet är det också ett betydligt större mått av prövning och kontroll än vad som behövs inom ålderspensioneringen. Även de fördelningspolitiska krav som bör ställas skiljer sig åt. Ålderspensioneringen är i det perspektivet lättare att utforma enligt försäkringsmässiga principer än förtidspensioneringen. Det finns därför skäl att på ett tydligare sätt än särskilja ålderspension från andra pensionsförmåner. En ordning där ålderspensioneringen görs fristående från andra försäk- ringsgrenar får betydelse bl.a. vad gäller finansieringen. I ett avgiftsbestämt system måste ålderspensionen i sin helhet finansieras med en avgift på de inkomster som ligger till grund för pensionsförmånerna. Vidare måste alla inkomster som ger pensionsrätt för ålderspension avgiftsbeläggas. För att tydliggöra inslag som inte är försäkringsmässiga utan fördelningspolitiskt motiverade, bör dessa finansieras i särskild ordning över statsbudgeten. överförs från statsbudgeten medel som motsvarar ålderspensionsavgifter för de fördelningspolitiskt motiverade pensionsrätterna till ålderspensionssystemet. Nivån på avgiften fastställs med utgångspunkt från den kompensationsnivå i förhållande till förvärvsinkomster som systemet skall ha, antaganden om den ekonomiska tillväxten och kapitalavkastningen samt den försäkringsmässiga risken, som i sin tur är beroende av bl.a. dödligheten. Om avgiften skulle sättas högre än vad som är motiverat på försäkringsmässiga grunder är den överskjutande delen att betrakta som en skatt. Det reformerade pensionssystemets intjänanderegler börjar gälla från det att reformen träder i kraft. Enligt vår mening bör därför pensionsavgiften fastställas med utgångspunkt från de regler som skall gälla i det reformerade pensionssystemet och med utgångspunkt från vad som anförts ovan om pensionssystemets omfattning och roll. I annat fall uppnås inte den korrespondens mellan avgifter och förmåner som skall vara en grundprincip i det reformerade systemet. Det bör inte, av t.ex. hänsyn till det samhälleliga sparandet, tas ut någon avgift som ligger utöver den försäkringsmässigt beräknade pensionsavgiften som enligt det nya systemets principer skall bestämma pensionsrätten och därmed de framtida förmånerna. Det avgiftsuttag som bestäms vid reformtillfället skall gälla även på lång sikt. Avgiftsnivån skall ligga fast och eventuella förändringar i försäkringsmässiga risker kompenseras på förmånssidan. Vi bedömer att det pensionssparande som genereras inom ramen för en försäkringsmässig avgift tillräckligt för att uppfylla krav på sparande och fondering som bör ställas. Det bör understrykas att den avgiftsnivå som fastställs vid reformtillfället således inte skall behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar in på nästa sekel. 4.8 Ett pensionssystem med grundtrygghet Regeringens förslag: Förmånerna i det fristående ålderspensionssystemet skall vara relaterade till den pensionsrätt som intjänats. Detta system kompletteras med ett grundskydd för dem som haft inga eller låga pensionsgrundande inkomster. Grundskyddet utformas som en rätt till utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå. Grundskyddet finansieras med allmänna skattemedel. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det föreslagna garantipensionssystemet tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanser. Skälen för regeringens förslag: Grundskyddet utgör en nödvändig komplettering till den pensionrätt som baseras på förvärvsinkomster. Basen i dagens grundskydd utgörs av folkpensionen som utgår med samma belopp till alla oavsett pensionsinkomst. Med syfte att förstärka sambandet mellan förvärvsinkomst och pension bör grundskyddet framgent i stället utformas som en garanterad pensionsnivå, upp till vilken det utgår ett tillskott till den som inte har tillräcklig inkomstbaserad pension. Det innebär bl.a. att den som har en förhållandevis hög inkomst under yrkeslivet får hela sin pension från den inkomstrelaterade delen. Därigenom stärks sambandet mellan en inkomstökning under förvärvslivet och framtida pension, jämfört med om en inkomstoberoende pension, av samma typ som folkpensionen, också hade utgått. Förslag till utformning av garantipensionssystemet lämnas i avsnitt 9. 4.9 Övergången till ett reformerat ålderspensionssystem Regeringens förslag: Det reformerade ålderspensionssystemet skall i första hand ta sikte på yngre generationer. De som redan är pensionerade eller ha få år kvar till ålderspension skall inte beröras av reformen. För mellangenerationen skall det ske en mjuk och stegvis övergång från det nuvarande pensionssystemet till det reformerade. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte anfört några invändningar mot det grundläggande synsätt om en mjuk övergång och på den principiella avvägningen av vilka som skall omfattas av det reformerade pensionssystemet som kommit till uttryck i arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens bedömning: De krav på stabilitet i pensionsvillkoren som redogjorts för i avsnitt 4.1 kräver enligt Pensionsarbetsgruppen att övergången till ett pensionssystem som till stora delar bygger på andra principer än det nuvarande sker . Arbetsgruppen anser vidare att utformningen av det reformerade pensionssystemet i första hand bör ta sikte på yngre generationer som tillbringat sitt yrkesverksamma liv med de förvärvs- och familjemönster som råder . De som redan är pensionerade eller har få år kvar till pension bör inte beröras av det reformerade pensionssystemet och dess principer för intjänande och värdering av pensionsrätt. Regeringen delar arbetsgruppens grundläggande syn på principerna för övergången från de nuvarande till ett reformerat pensionssystem. Enligt arbetsgruppen skall de som är ålderspensionärer även fort- sättningsvis få sin pension beräknad enligt de nu gällande reglerna. Arbetsgruppen anser också att de som vid ikraftträdandet av det reformerade regelsystemet bara har kvar till dess de uppnår pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet skall omfattas enbart av det regelsystem som de under ett långt arbetsliv kan ha inrättat sig efter. Regeringen ansluter sig till arbetsgruppens bedömning i frågan om vilka som bör beröras av ett reformerat ålderspensionssystem. Som vi kommer att redovisa förslag till i avsnitt 10.1 innebär detta att alla som är födda eller tidigare inte skall beröras av det reformerade pensionssystemets intjänan- deregler. Det är enligt arbetsgruppens mening oundvikligt att personer som vid ikraftträdandet redan kan ha tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler berörs av det reformerade pensionssystemet. Regeringen är av samma uppfattning som arbetsgruppen och instämmer i att dessa personer måste garanteras att de kan tillgodoräknas pensionsrätt för tid före ikraftträdandet. Detta innebär att det finns ett behov av övergångsregler som gör det möjligt att i pensionshänseende ta hänsyn till inkomster för tid före ikraftträdandet. Arbetsgruppen har gjort den bedömningen att personer födda eller senare bör omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet och att de som är födda eller senare bör omfattas fullt ut av detta medan särskilda övergångsregler bör gälla för personer födda åren 1935 - 1953. Enligt arbetsgruppen gäller att för personer som är födda eller tidigare bör intresset av ett snabbt genomslag få större tyngd än intresset av ett oförändrat regelsystem. Regeringen instämmer i de principer som arbetgruppen föreslagit om att gränsen för vilka som skall omfattas fullt ut av det reformerade ålderspensionssystemet skall dras så att personer födda eller senare fullt ut omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Personer i denna ålder eller yngre har fort- farande typiskt sett större delen av sitt förvärvsliv framför sig och har alltså fortfarande möjlighet att anpassa sitt arbetsutbud m.m. efter de nya reglerna inom det reformerade pensionssystemet. Allmänt sett är det inte godtagbart med kraftiga tröskeleffekter, dvs. över- gångslösningar som exempelvis medför att en årskull omfattas helt av det hittillsvarande systemet medan de som är födda året efter omfattas helt av ett reformerat system. Regeringen är av den uppfattningen, som överensstämmer med arbetsgruppens, att övergången bör ske enligt regler som ger ett mjukare utfall. Detta kan göras på flera - tekniskt sett mer eller mindre svårtillämpade - sätt. Det alternativ som arbetsgruppen föreslagit och som också vunnit regeringens gillande är en metod som innefattar successiv infasning enligt ett system som kan benämnas 20-delsinfasning. Denna metod som vi redovisar närmare förslag om i avsnitt 10.1 innebär att personer som är födda åren 1935 - 1953 får vissa delar av sin pension beräknad enligt det nuvarande systemet och resterande delar beräknade enligt det reformerade systemet. Inom premiereservsystemet förslår vi i denna del, enligt vad som framgår av avsnitt 6.2, en något avvikande lösning. 5 Intjänande av pensionsrätt 5.1 Pensionsrätt i det reformerade systemet Regeringens förslag: Den pensionsrätt som för ett visst år tillgodoräknas den enskilde inom ålderspensionssystemet skall baseras på dennes pensionsgrundande inkomster under . Värdet av pensionsrätten skall överensstämma med den ålderspensionsavgift som tas ut. Tillgodoräknad pensionsrätt och ålderspensionsavgift skall fastställas till av den pensionsgrundande inkomsten. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Att det reformerade pensionssystemet skall vara avgiftsbestämt tillstyrks uttryckligen av bl.a. (), , , (), LO, , , . Principen accepteras även av PRO. framhåller som positivt att det försäkringsmässiga inslaget i pensionssystemet ökar. Övergången från förmånsbaserad till avgiftsgrundad pension minskar godtyckligheten i systemet och ökar dess finansiella stabilitet. ansluter sig till uppfattningen om det väsentliga med ett starkt direkt samband mellan inkomst och pension men anser inte att pensionsförslaget till alla delar uppfyller det kravet. menar att den tydliga kopplingen mellan avgifter och förmåner kan bidra till att minska de spänningar mellan olika generationer, som finns inbyggda i dagens system. Under förutsättning att de avgifter som staten i vissa fall skall betala till ålderspensionssystemet för t.ex. pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar och barnår, faktiskt betalas in vid det tillfälle då förmånen intjänas i stället för att skjutas framåt som en skuld, så belastas en förmånstagande åldersgrupp i stort sett själv av de avgifter och skatter som bygger upp pensionen. finner arbetsgruppens grundtankar om direkt koppling mellan inbetalda avgifter och utfallande pension vara riktiga. Förslaget om en ålderspensionsavgift på tillstyrks eller lämnas utan erinringar av de flesta remissinstanserna. Det tillstyrks uttryckligen av PRO, som bedömer denna avgiftsprocent nödvändig för att få en tillfredsställande nivå på ålderspensionerna. Några av remissinstanserna förespråkar en lägre avgiftsprocent. Sålunda förespråkar SAV en avgift om som helt tas i anspråk till för- delningssystemet. Kompletterande pensionsskydd kan enligt SAV vid behov åstadkommas genom kollektiva eller enskilda pensionsförsäkringar. SAV framhåller vidare att den finansiella pressen på många offentliga åtaganden talar mot att låsa alltför stort ekonomiskt utrymme i det obligatoriska systemet. SAF uttalar sig även för en lägre avgiftsprocent. Skälen för regeringens förslag: Ett syfte med reformeringen av pen- sionssystemet är att skapa ett starkare samband mellan å ena sidan inkomster under förvärvslivet och de avgifter som betalas till systemet och å andra sidan de pensionsförmåner som erhålls efter pensionering. Därigenom kommer pensionssystemet i högre grad än att stimulera till förvärvsarbete. Vidare reduceras pensionsavgiftens karaktär av skatt. Det reformerade pensionssystemet bör bygga på livsinkomstprincipen. Detta betyder att i princip alla förvärvsinkomster som en försäkrad har under hela livet grundar pensionsrätt och ges också ett direkt genomslag på den kommande ålderspensionen. Vid sidan om förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. kommer även, studier, barnår och värnplikt att påverka ålderspensionen i det reformerade systemet. Varje kronas inkomst - oberoende av när den tjänats in - skall enligt huvudprincipen för det reformerade pensionssystemet påverka den framtida pensionens storlek. Häri ligger en skillnad gentemot dagens regler, enligt vilka endast inkomster överstigande ett basbelopp och intjänade av förvärvslivet påverkar pensionsnivån. Ålderspensionsavgiften i det reformerade systemet skall vara försäk- ringsmässigt fastställd, på så sätt att de avgifter som betalas in motsvarar de pensionsförmåner som den försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut som ålderspensionär. Den intjänade pensionsrätten skall därför överensstämma med de avgifter som betalas in. I likhet med skall det dock vara inkomsten och inte avgiften som läggs till grund för beräkning av själva pensionsrätten. I det fall avgifter inte erlagts bortfaller normalt inte pensionsrätten med undantag för egenföretagare. Den pensionsrätt som tillgodoräknas den försäkrade skall uppgå till samma andel av den pensionsgrundande inkomsten som avgifter skulle ha inbetalats för. Det innebär att det reformerade ålderspensionssystemet är avgiftsbestämt i stället för, som nuvarande ATP, förmånsbestämt. Storleken av den pensionsavgift som tas ut kommer att bestämma storleken av den pensionsrätt som tjänas in och därmed av ålderspensionen. Ju högre avgift som tas ut, desto större pensionsrätt skall tillgodoräknas och desto högre blir pensionerna. Det kommer dock att finnas en begränsning för hur hög pension som kan intjänas. De pensionsgrundande inkomsterna på vilka avgifter tas ut, skall kunna högst utgöra en summa som för uppgår till 7,5 basbelopp. Detta s.k. tak kommer sedan att räknas upp med förändringen av de försäkrades pensionsgrundande inkomster. Storleken av ålderspensionsavgiften blir därmed en faktor som har stor betydelse för kompensationsnivån i systemet, dvs. för hur hög den nybeviljade pensionen blir i förhållande till inkomsterna under förvärvslivet. Det allmänna pensionssystemet skall enligt vad vi förslagit ovan i avsnitt 4.4 ge en pension som utgör ungefär samma andel av inkomsterna som i dagens system. I nuvarande pensionssystem kan en person som förvärvsarbetar i normal omfattning räkna med att vid pensioneringen få en kompensationsnivå (ålderspension i procent av slutlönen) på mellan och av slutlönen, förutsatt årlig realtillväxt och under vissa förut- sättningar i övrigt. I det reformerade ålderspensionssystemet kommer kompensationen inte på samma sätt som att hänga samman med individens inkomster under en begränsad del av förvärvslivet utan, med individens alla inkomster eller, uttryckt på annat sätt, med hans eller hennes medelinkomst under livet. För personer med jämn löneutveckling under livet är det inte någon skillnad mellan slutlön och medellön. För personer med ojämnt fördelad livsinkomst kan däremot genom- snittsnivån och slutnivån vara väsentligt olika. Med det reformerade pensionssystemet kan man således inte generellt säga vad en viss avgiftsprocent ger för kompensationsnivå i betydelsen pension i procent av slutlön. Som redan fastslagits i avsnitt 4.4 syftar reformeringen av pensionssystemet inte till att åstadkomma några generella förändringar av den genomsnittliga förmånsnivå som gäller inom den allmänna pensioneringen. Det finns heller inte utrymme för att ta ut så höga avgifter till ålderspensionssystemet att generella höjningar av förmånsnivåerna uppkommer. Procentsatsen för den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensionssystemet bör alltså fastställas så högt att försäkrade under vissa förutsättningar i allmänhet inte får lägre pensioner än de som utges enligt nuvarande regelsystem. Vid valet av avgiftsnivå för framtiden måste hänsyn också tas till vilken pensionsavgift som faktiskt behövs för att finansiera de pensionsförmåner som kommer att fortsätta att utges med tillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas så att avgiftsinkomsterna tillsammans med buffertfonden inom pensionssystemet förslår till att täcka nuvarande och framtida åtaganden enligt dagens folkpensions- och ATP-system. Ett riktmärke för Pensionsarbetsgruppen har varit att den som förvärvsarbetar och haft en helt jämn inkomstutveckling som sammanfallit med den genomsnittliga inkomstökningen i ekonomin skall få en pension som uppgår till av inkomsten före pensioneringen om han eller hon går i pension . Avgiftsuttaget skall bestämmas så att inbetalda avgifter under yrkeslivet motsvarar vad denna person sammantaget kan förväntas få ut i pension som ålderspensionär. Med den genomsnittliga livslängd som råder och med en antagen ekonomisk tillväxt på 1,bedömer Pensionsarbetsgruppen att det krävs ett avgiftsuttag på 18,av de årliga pensionsgrundande inkomsterna. Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning och föreslår därför att avgiftsuttag och pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet skall uppgå till 18,av den pensionsgrundande inkomsten. I enlighet med vad vi redan fastslagit i avsnitt 4.1 att pensionssystemet skall göras mer följsamt till samhällsekonomin, skall förändringar i samhällsekonomiska eller demografiska förutsättningar avspeglas i framtida förmånsnivåer medan avgiften skall ligga fast. Det avgiftsuttag som fastställs vid reformtillfället skall således ligga fast. Därav följer att även den andel av inkomsten som grundar pensionsrätt ligger fast. 5.2 Pensionsrätt på grundval av inkomst av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete Regeringens förslag: I det reformerade system skall gälla en nedre åldersgräns vid för intjä- nande av pensionsrätt. Pensionsrätt intjänas på grundval av alla inkomster av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet) enligt samma principer som . Pensionsrätt skall tillgodoräknas från den första kronan av inkomsten , förutsatt att den sammanlagda inkomsten uppgår till av basbeloppet. Med avseende på tid före ikraftträdandet av det nya regelsystemet skall särskilda regler tillämpas för fastställande av pensionsgrundande inkomst. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Att pensionsrätt skall kunna tjänas in och utan övre åldersgräns tillstyrks uttryckligen av bl.a. och . LO är kritisk mot förslaget om intjänande av pensionsrätt efter . LO föreslår att någon pensionsrätt inte skall tillgodoräknas den enskilde efter denna ålder men att avgifter ändå tas ut på inkomster . Centerkvinnorna vänder sig mot förslaget att pensionsrätt skall kunna intjänas redan . Organisationen hänvisar till att föräldrar har ett försörjningsansvar för sina barn till dess att dessa har gått ut gymnasiet, dock längst t.o.m. och att det är fel att barn börjar betala på pensionen. Centerkvinnorna anser att pensionsrätt i stället skall kunna intjänas . Även Statens löne- och pensionsverk ifrågasätter om inte lägsta åldersgräns för intjänande av pensionsrätt bör höjas från till 20 eller .