prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Som har nämnts tidigare föreligger leveransskyldighet för den som har områdeskoncession. Enligt en undantagsbestämmelse i 2 4 mom. ellagen omfattar denna skyldighet dock inte el för uppvärmningsändamål om fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses bli distribuerad inom området. Denna undantagsbestämmelse medför att kommuner som distribuerar fjärrvärme eller naturgas kan vara säkra på att få avsättning för dessa energislag eftersom kommunen i de allra flesta fall också distribuerar el inom det berörda området. Kommunen kan alltså vägra att leverera el till de berörda kunderna. I avsnitt 7 har regeringens förslag redovisats om ett system med leveranskoncession, som i korthet innebär att det inom varje nät- koncessionsområde skall finnas en elleverantör som har leveranskoncession och som därigenom får en skyldighet att leverera el till alla inom området. Den elkund som vill välja en annan leverantör skall kunna göra det efter viss uppsägningstid (se avsnitt 7 och specialmotiveringen till 12 lag om handel med el, m.m). Nyssnämnda undantagsbestämmelse från leveransskyldighet för el för uppvärmningsändamål skall enligt förslaget finnas kvar för den som innehar leveranskoncession. Genom att ledningsnäten ändå öppnas för konkurrens innebär det att kunderna, i förekommande fall, kan välja en annan elleverantör än kommunen, varigenom de får frihet att välja mellan el, fjärrvärme och naturgas. Eftersom försäljning av el kommer att ske på affärsmässig grund bör motsvarande förutsättningar gälla för fjärrvärme och naturgas om konkurrensneutraliteten mellan energislagen skall kunna upprätthållas. Kommunerna bör därför undantas från självkostnads- och likställig- hetsprinciperna vid produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas, vilket innebär att även sådan verksamhet skall ske på affärsmässig grund. Enligt förslag skall undantagen från självkostnads- och likställighetsprinciperna endast omfatta den produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som bedrivs som en sidoverksamhet till elverksamhet. Det förutsätts att sidoverksamheten skall finnas inom samma bolag som elverksamheten. Regeringens förslag innebär - till skillnad från - att all produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas omfattas av samma regelverk, oavsett om den bedrivs inom samma bolag eller av samma huvudman som elverksamheten. Härigenom tillgodoses remissinstansernas önskemål om konkurrensneutrala regler för fjärrvärme, m.m. Den kommunala elverksamheten präglas av en fortskridande bolagisering. Många kommunala elverk drivs dock i förvaltningsform, ibland tillsammans med annan teknisk verksamhet. ansåg att de här föreslagna undantagen från kommunalrättsliga grundprinciper skall medges endast under förutsättning att ifrågavarande verksamheter bedrivs i privaträttslig form, i regel aktiebolag. Som skäl anförs bl.a. att en verksamhet som bedrivs på affärsmässig grund bör utnyttja en associationsform som är avsedd för sådan verksamhet, dvs. i första hand aktiebolagsformen. De bestämmelser för elverksamhet som föreslås innebär undantag från grundläggande kommunala principer. Det är viktigt att möjligheten att frångå dessa principer begränsas till sådan verksamhet som har nämnts. Det skall inte vara möjligt att i elverksamhet, fjärrvärme- och naturgasdistribution inräkna verksamheter inom andra områden och på så sätt få undantag från dessa. Det är också viktigt att den konkurrensutsatta verksamheten hålls klart åtskild från annan verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Verksamhet som bedrivs med undantag från självkostnads- och likställighets- principerna skall redovisas särskilt. Den revisor som granskar redovisningen av sådan verksamhet skall därvid särskilt granska att den särredovisade verksamheten inte omfattar annan verksamhet än sådan som får bedrivas med undantag från de nämnda principerna (se avsnitt 10.3.3). För att tillgodose nämnda krav på insyn i verksamheten och skapa bättre förutsättningar för särredovisning föreslås att de här aktuella undantagen från kommunalrättsliga principer skall medges endast under förutsättning att verksamheten bedrivs i form av ett sådant företag - i praktiken vanligen ett aktiebolag - som avses i 3 kap. 16 - 18 kommunallagen. Situationen på kreditmarknaden är sådan att många kommunala företag sannolikt inte skulle kunna erhålla en acceptabel finansiering för sin verksamhet utan möjligheten att kunna ge borgen. Ett förbud mot borgen för de här aktuella verksamheterna som bedrivs med undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna skulle allvarligt försvåra för kommunerna att bedriva elverksamhet och försämra möjligheterna att få en fungerande konkurrens på elmarknaden. Vissa remissinstanser har anfört att kommunala elföretag kommer att missgynnas jämfört med privata och statliga företag om de inte ges möjlighet att bedriva verksamhet med undantag från offentlighetsprincipen. Frågan om offentlighetsprincipens tillämpning behandlades av i samband med beslut (bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46) om regeringens proposition (1993/94:48) om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Genom regeringens förslag jämställs vissa kommunala företag med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten. Den utökade handlingsoffentligheten med krav på registrering m.m. kan medföra en viss ökad administration för de kommunala företagen och innebär därigenom en konkurrensnackdel för kommunala elföretag jämfört med övriga företag på elmarknaden. Regeringen bedömer dock att dessa nackdelar torde vara begränsade. I propositionen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag föreslogs vidare att den tid under vilken sekretess skall gälla i affärsverk- samhet förlängs från två till för uppgifter om villkor i avtal i syfte att skydda det allmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därigenom jämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos de statliga affärsverken. Som skäl för att förlänga skyddstiden anfördes bl.a. att en fullständig öppenhet i ekonomisk verksamhet som det allmänna bedriver i konkurrens med enskilda skulle inverka menligt på verksamheten. Vidare framhölls att det förhållandet att ett avtal i verkligheten kan ha längre löptid än inte behöver innebära att ett utlämnande av uppgifterna medför lika stor skaderisk för parterna under hela . Regeringen ansåg därför inte att det fanns skäl att föreslå ytterligare förlängning av skyddstiden. 12.4Elverksamhet i ekonomiska föreningar Regeringens bedömning: Det finns inte behov av särbe- stämmelser för den elverksamhet som bedrivs av ekono- miska föreningar. bedömning: Överenstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna lämnar utredningens bedömning utan kommentar. REL framhåller att rättspraxis om likhetsprincipens tillämpning är ofullständig varför frågan, enligt REL, bör beredas ytterligare så att det säkerställs att ekonomiska föreningar ges samma förutsättningar som andra associationsformer. Skälen för regeringens bedömning: /93 fanns 50 ekonomiska föreningar med eldistributionsverksamhet. Kommunallagens likställighetsprincip har för de ekonomiska föreningarna en viss motsvarighet i den likhetsprincip som inom ramen för en generalklausul - med mönster i aktiebolagslagen (1975:1385) - kommer till uttryck i 6 kap. 13 och 7 kap. 16 lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen). Enligt den förra paragrafen får styrelsen eller annan ställföreträdare för föreningen inte företa en rättshandling eller annan åtgärd som är ägnad att bereda en otillbörlig fördel åt en medlem eller någon annan till nackdel för föreningen eller annan medlem. Enligt den senare paragrafen får föreningsstämman inte fatta beslut av motsvarande innebörd. Likhetsprincipen gäller i fråga om de rättigheter och skyldigheter som en medlem har i förhållande till föreningen i sin egenskap av medlem. En förening kan emellertid i sina stadgar föreskriva att vissa medlemmar skall vara underkastade andra regler än övriga, även om detta skulle innebära ett gynnande. Utanför likhetsprincipen faller rättsförhållanden som en medlem har till föreningen i egenskap av tredje man, t.ex. på grund av ett köpeavtal. Generalklausulen torde emellertid vara tillämplig även när en medlem bereds otillbörlig fördel i ett tredjemansförhållande till föreningen - t.ex. vid köp - och när en avvikelse från likhetsprincipen visserligen får ske men förmånen är otillbörlig med hänsyn till förhållandena. I ett motivuttalande till föreningslagen anfördes som exempel att det inte behöver strida mot likhetsprincipen att en konsumentförening med stöd av stadgarna lämnar olika hög återbäring alltefter resultatet i en kommun, ett distrikt eller en butik. Vidare betonas att en kostnadsbetingad prissättning - såväl vid köp av medlemmarnas produkter etc. som vid försäljning till dem - anses vara allmänt godtagen. En sådan gottgörelse som utdelning av överskott skulle likaledes kunna differentieras utan särskilt stöd i stadgarna. Vad som är väsentligt är att prissättningen, utdelningen etc. sker enligt rättvisa grunder. Mot bakgrund av vad här sagts finns det enligt regeringens mening inte behov av särbestämmelser för elverksamhet som bedrivs av ekonomiska föreningar. 13 Överklagande, m.m. Enligt nu gällande bestämmelser överklagas beslut i koncessionsärenden till regeringen, utom när det gäller beslut om förpliktelse att tillhandahålla eller köpa el enligt 2 4 mom. ellagen samt återkallande av koncession. I de båda sistnämnda fallen är kammarrätt fullföljdsinstans. antog riktlinjer för regler om rätt att överklaga ärenden till regeringen (prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU 23, rskr 1983/84:2). Riktlinjerna innebär i korthet följande. Ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall överklagas till domstol, medan ärenden där lämplighetsavgöranden är dominerande skall överklagas i administrativ ordning. För dessa senare ärenden anges olika besvärsvägar. Regeringen skall vara slutinstans endast i sådana ärenden där det är önskvärt med en politisk styrning av praxis. har tendensen varit att allt fler ärendekategorier skall kunna prövas av domstol. En anledning härtill är bl.a. de krav på tillgång till domstolsprövning som den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () uppställer. Konventionens rättigheter gäller såväl fysiska som juridiska personer. I artikel 6 i konventionen föreskrivs att "envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter...., vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag." Den europeiska domstolen i har givit begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" en tämligen vid tolkning, enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditio- nellt brukar hänföras till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas hit (en kortfattad redovisning av artikel 6 och praxis finns i Ds Ju 1986:3, se även SOU 1992:106, Del A, s. 568). Utvecklingen på detta område har lett till att möjligheten till domstolsprövning rent generellt vidgats i genom att institutet rättsprövning införts. I det följande redovisas regeringens överväganden och förslag i över- klagandefrågor rörande ellagen och lagen om handel med el. 13.2 Beslut i frågor om nätkoncession, pris och andra villkor för nättjänster, m.m. Regeringens förslag: beslut i kon- cessionsärenden enligt ellagen om bl.a. beviljande och överlåtelse av nätkoncession samt ändring av gränser för nätkoncession för område överklagas till regeringen. Övriga beslut enligt ellagen av nätmyndigheten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Nätmyndig- heten får rätt att agera som part i domstol och rätt att överklaga domstols avgörande som har inneburit att nätmyndighetens avgörande har ändrats i sak. förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt avser utredningens förslag om att återkallelse av koncession skall prövas direkt av länsrätt, på ansökan av nätmyndigheten. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som tar upp frågan om överklagande och talerätt, m.m. tillstyrker utredningsförslaget. Kammarrätten i påpekar att domstolarna torde behöva ha tillgång till teknisk expertis vid prövning av bl.a. frågan om ledig kapacitet och framhåller att sådan expertis inte bör ha anknytning till nätmyndigheten. Länsrätten i säger sig vara beredd att åta sig uppgiften att fungera som första instans vid överklagande av nätmyndighetens beslut. Länsrätten konstaterar att nätmyndigheten enligt förslaget skall ha rätt att gå in som part. Enligt Länsrätten är det emellertid lika angeläget att domstolen skall kunna förelägga myndigheten att svara i målet, och ellagen bör enligt Länsrätten kompletteras i detta avseende. instämmer inte i förslaget att beslut i koncessionsärenden skall kunna överklagas till regeringen medan fråga om återkallelse av nätkoncession skall prövas av länsrätt. Enligt bör domstol pröva såväl beslut i koncessionsärenden som fråga om återkallelse av koncession. är tveksam till förslaget att en statlig myndighet som är beslutande instans, och vars beslut kan överklagas till domstol, även ges behörighet att agera som part vid domstolen och får rätt att överklaga domstolens avgöranden. Enligt hovrättens uppfattning är det dock möjligt att hantera denna fråga genom att en särskild enhet hos nätmyndigheten, formellt skild från den enhet som har meddelat beslutet, uppträder som part i domstolen med rätt att överklaga domstolens avgöranden. betonar risken för en sammanblandning av nätmyndighetens roller om myndigheten, som förslaget förutsätter, skall utfärda tillämpningsanvisningar, utgöra första instans i prövning och i senare led föra talan mot nätägaren i högre instans. Skälen för regeringens förslag: sker överklagande till regeringen, utom när det gäller beslut om förpliktelse att tillhandahålla eller köpa el samt återkallelse av koncession. blir huvudregeln att nätmyndighetens beslut får överklagas till domstol, nämligen allmän förvaltningsdomstol. De frågor det gäller är koncessionshavarens skyldigheter enligt 2 4 och 7 mom., förelägganden för koncessionshavaren att fullgöra sina skyldigheter och återkallelse av nätkoncession enligt 2 6 mom., koncessionshavarens skyldighet att vidta vissa återställningsåtgärder enligt 3 samt ersättning till kraftproducent enligt 15 a tredje stycket. Om ett beslut, som har meddelats av nätmyndigheten, överklagas till domstol kan det ibland vara lämpligt att nätmyndigheten agerar i domstolsprocessen. I vilka former en verksamhet av det slaget skall kunna utövas kan emellertid diskuteras. Som redovisas i betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106, del A, s. 480 f.), har frågor om en beslutsmyndighets rätt att vara part i en senare domstolsprocess och att överklaga ett domstolsbeslut varit föremål för en omfattande uppmärksamhet i den förvaltningsprocessrättsliga debatten. Utredningen anvisar i betänkandet generella lösningar när det gäller dessa frågor. Som en första etapp i genomförandet av förslag beträffande de allmänna förvaltningsdomstolarna har regeringen i prop. 1993/94:133 om instansordningen m.m. i de allmänna förvaltnings- domstolarna bl.a. tagit upp vissa allmänna frågor som har samband med en ändrad instansordning. Flera av de frågor som kommer att kunna överklagas till domstol är såväl tekniskt som ekonomiskt komplicerade. Detta gäller särskilt frågor om skäligheten av nättariffer och ibland också frågor om anslutningsskyldighet. Dessa frågor har också stor betydelse för konkurrensen på en avreglerad elmarknad. Det är därför angeläget att nätmyndigheten ges möjlighet att aktivt delta i och påverka mål som förs under domstols prövning. Med hänsyn till detta är det inte möjligt att avvakta en mer allmän lösning av de problem som har redovisats. Det föreslås därför att nätmyndigheten ges rätt att inträda som part i mål där myndighetens beslut prövas av domstol och att myndigheten också ges rätt att överklaga domar varigenom myndighetens beslut ändras i sak. har anfört att alla beslut som nätmyndigheten fattar i koncessionsärenden bör överklagas till domstol och inte till regeringen som utredningen har föreslagit. Det kan konstateras att när det gäller prövning av koncession för starkströmsledningar behålls prövningsgrunder som till stor del avser lämplighetsbedömningar. Vid prövningen skall ske en avvägning mot bl.a. olika intressen enligt naturresurslagen. Ärenden om nätkoncession bör därför även i fortsättningen överklagas till regeringen. Genom den nämnda möjligheten till rättsprövning får bestämmelser om domstolsprövning anses vara uppfyllda i den mån fallen över huvud taget skulle kunna anses hänförliga under konventionens bestämmelser. Vad gäller beslut om återkallelse av koncession är denna fråga av avgörande betydelse för koncessionsinnehavarens möjlighet att utöva sin näringsverksamhet. prövas frågan av kammarrätt som första domstolsinstans. har föreslagit att länsrätt blir första prövningsinstans för återkallelse av koncession. Regeringen föreslår att nät- myndigheten får besluta om återkallelse av nätkoncession. Myndighetens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Därigenom garanteras att den som får sin nätkoncession återkallad alltid har möjlighet att få frågan prövad av domstol. beslut i frågor om pris och andra villkor för nättjänster kan vara av skiftande slag. Det kan gälla skäligheten av företagens tariffer för överföring av el och övriga villkor för transitering på näten. Hit hör vidare beslut i frågor om ledig kapacitet vid anslutning till näten samt anslutningsvillkor i övrigt, beslut i redovisningsfrågor riktade mot ett enskilt företag m.m. Normbeslut, dvs. myndighetens beslut att uppställa vissa generella normer för nätverksamheten, bör dock inte omfattas av fullföljdsreglerna. De beslut som det här är fråga om har ofta stora rättsverkningar för den enskilde och är av den karaktären att rättsfrågorna träder mer i förgrunden än rena lämplighetsbedömningar. Vad som har sagts talar för att dessa ärenden bör kunna överklagas till domstol. När det gäller val av domstolsinstans har föreslagit att denna prövning bör företas av de allmänna förvaltningsdom- stolarna, varvid länsrätten skall vara första domstolsinstans. Som skäl härför har anförts att det i dessa domstolar finns en erfarenhet av förvaltningsbeslut som saknas i de allmänna domstolarna. Enligt utredningen kan inte sistnämnda domstolskategori, i större mån än förvaltningsdomstolarna, anses ha någon förtrogenhet med det speciella område som ellagen utgör. 1993/94:133 om instansordningen m.m. i de allmänna förvaltnings- domstolarna har regeringen föreslagit att det i lagstiftningen skall slås fast att länsrätt är första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det kan i vissa fall förekomma att olika domstolar i samband med olika typer av processer kan komma att pröva samma slags fråga, men ur skilda infallsvinklar. Det är således fullt möjligt att allmän domstol - i samband med exempelvis ett fordringsanspråk - kan som en del i den processen ha att ta ställning till bl.a. om det begärda priset för överföring av el är skäligt. Vidare kan institutet kommunalbesvär bli tillämpligt när kommunfullmäktige har fastställt tariffer för nättjänster. Det dock kan konstateras att det, enligt bedömning, inte finns anledning att anta att detta förhållande kommer att medföra några större problem. Avgöranden i frågor om nätverksamhet representerar en ny typ av mål för en länsrätt. Det regelverk som skall tillämpas är i många viktiga avseenden komplext och det kan i många fall bli fråga om svåra avväganden och gräns- dragningar. Det är därför viktigt att en särskild kompetens snabbt kan byggas upp hos domstolen. Enligt den föreslagna lydelsen av 14 lagen om allmänna förvaltningsdomtolar skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. Som har redovisats i avsnitt 11.2 bör vara nätmyndighet enligt ellagen. Länsrätten i blir således den domstol som skall pröva dessa ärenden. Även nätmyndighetens beslut i frågor om pris och andra villkor för nättjänster bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Genom att det endast blir en länsrätt som handhar dessa ärendekategorier skapas förutsättningar för att en särskild kompetens för denna typ av mål kommer att förhållandevis snabbt kunna byggas upp inom domstolen. Domstolen bedöms ha behov av teknisk expertis. 13.3 Beslut om leveranskoncession, m.m. Regeringens förslag: beslut enligt lagen om handel med el, m.m. såvitt avser frågor om leveranskoncession överklagas till regeringen, utom vad gäller beslut om koncessionshavarens leverans- och inköpsskyldighet, beslut om prisreglering samt beslut om föreläggande för koncessionshavaren att iaktta sina skyldigheter. Sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag i fråga om leveranskoncession. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7 redovisas regeringens överväganden och förslag om leveranskoncession. De myndighetsuppgifter som hänger samman med bestämmelserna om leveranskoncession bör skötas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Ansvaret för dessa frågor bör läggas på nätmyndigheten. När det gäller prövning av leveranskoncession gäller, i likhet med vad som gäller vid prövning av nätkoncession, sådana prövningsgrunder som till stor del avser lämplighetsbedömningar. I enlighet med de överväganden som har redovisats i fråga om överklagande av beslut om nätkoncession bör således beslut om leveranskoncession överklagas till regeringen. Enligt nu gällande bestämmelser överklagas beslut enligt ellagen om förpliktelse att tillhandahålla eller köpa el till domstol (kammarrätt). Beslut i frågor som rör prisreglering fattas av , vars beslut inte får överklagas. Innehavare av leveranskoncession bör vara skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder i området som inte önskar byta leverantör. En sådan kund har rätt att få både priset på produkten el samt villkoren för överföringen av densamma prövad av nätmyndigheten. Vidare föreslås att innehavare av leveranskoncession bör vara skyldig att köpa el från en elpro- duktionsanläggning som är belägen inom området och som kan leverera med en effekt om högst 1 500 kW. Bestämmelserna om förpliktelse att tillhandahålla och köpa el, samt möjligheten till prisreglering överensstämmer således i stora drag med de regler om dessa frågor som finns i ellagen. En skillnad är dock att frågor om prisreglering skall avgöras av nätmyndigheten. De beslut det här är fråga om kan innebära stora rättsverkningar för den enskilde. Mot denna bakgrund föreslås att beslut i sådana frågor överklagas till domstol. bör inte ha rätt att överklaga domstols avgörande i frågor som rör prisreglering. Som har nämnts har den kund som är ansluten till innehavare av leveranskoncession rätt att få såväl priset på produkten el som villkoren för överföringen prövade av nätmyndigheten. Starka skäl talar således för att nätmyndighetens beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol oavsett om beslutet avser fråga enligt ellagen eller lagen om handel med el. 14 Frågan om ersättning till följd av de ändrade föreskrifterna i ellagen Regeringens bedömning: Någon regel om ersättning till nuvarande koncessionshavare till följd av de föreslagna ändringarna i ellagen införs inte i lagen. förslag: Utredningen föreslår att ersättning kan utgå till koncessionshavare för förlust som är en direkt följd av att villkoren i 2 4 mom. och 7 mom. ändras. Remissinstanserna: , och anser att ersättning skall utgå för all ekonomisk skada som uppkommer som följd av de föreslagna förändringarna i ellagen, förutsatt att det föreligger ett adekvat orsakssammanhang mellan de ändrade föreskrifterna och uppkommen ekonomisk skada.