prop · GH03224 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:224Regeringens proposition 1993/94:224 Ändringar i skatteregisterlagen, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i skatteregisterlagen och vissa andra författningar i syfte att möjliggöra en utökad datorisering av skatteför- valtningens ärendehantering och kontrollverksamhet. I propositionen föreslås sålunda dels att beskattningsbeslut i vissa fall skall kunna fattas genom ADB, dels att skatteregistret skall kunna användas vid revisions-och annan kontrollverksamhet i utökad omfattning. I propositionen föreslås även att inhämtande av uppgifter till skatteregistret och utlämnade av uppgifter ur registret till arbetsgivare skall lagregleras. Slutligen föreslås vissa ändringar i folkbokföringslagen rörande förfarandet vid överklagande av beslut om födelsetid. De nya reglerna föreslås träda i kraft . 1Förslag till riksdagsbeslut...............................................4 2Lagtext.....................................................................5 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343).................................5 2.2Förslag till lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)............................................................6 2.3Förslag till lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)............................................................7 2.4Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324)............................................................8 2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.........................9 2.6Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)............................................................ 102.7Förslag till lag om ändring i lagen om folkbokföringsregister (1990:1536)..............................11 3Ärendet och dess beredning ............................................12 4ADB-användning inom beskattningsverksamheten...................12 4.1Nuvarande ordning.................................................12 4.2Riksskatteverkets framställning om ändringar i skatteregisterlagen..................................................14 4.3Allmänna utgångspunkter.........................................15 4.4Inhämtande av uppgifter med hjälp av ADB...................17 4.5Utlämnande av uppgifter till arbetsgivare......................18 4.6Beslut genom automatisk databehandling......................19 4.7Revisions- och annan kontrollverksamhet......................22 5Överklagande av beslut om födelsetid..................................24 6Författningskommentarer................................................25 6.1Lagen om ändring i skatteregisterlagen.........................25 6.2Skatteregisterlagen..................................................25 6.3Uppbördslagen......................................................26 6.4Taxeringslagen......................................................27 6.5Lagen om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.........................27 6.6Folkbokföringslagen................................................27 6.7Lagen om folkbokföringsregister.................................27 2 Bilaga 1 Remissammanställning...........................................28 Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag....................................32 Bilaga 3 Lagrådets yttrande................................................39 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........................................................40 3 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 2. lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 3. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), 4. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324), 5. lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen 962:381) om allmän försäkring, 6. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 7. lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister 4 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) Härigenom föreskrivs att 1 skatteregisterlagen (1980:343)1 i paragrafens lydelse enligt lagen (1994:000) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 2 För de ändamål som anges i denna paragraf skall med hjälp av automatisk databehandling föras ett centralt skatteregister för hela riket och ett regionalt skatteregister för varje län. Registren skall användas vid beskattning för 1. samordnad registerföring av identifieringsuppgifter beträffande fysiska och juridiska personer, 2. planering, 2. revisions- och samordning och annan kontroll- uppföljning av verksamhet, revisions- och annan kontrollverksamhet, 3. taxering enligt taxeringslagen (1990:324) samt bestämmande av pensionsgrundande inkomst, 4. bestämmande och uppbörd av skatt enligt uppbördslagen (1953:272), mervärdesskattelagen (1994:000), lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster, lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter samt lagen (1951:763) om statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst. Registren skall dessutom användas för 1. avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, 2. bestämmande av skattereduktion enligt lagen (1993:672) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus,3. gäldenärsutredning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Det centrala skatteregistret skall också användas för andra utredningar i kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet än som avses i tredje stycket och för tillsyn enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. 1 Lagen omtryckt 1983:143. 2 Lydelse enligt prop. 1993/94:99. 2.2 Förslag till lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) Härigenom föreskrivs att det i skatteregisterlagen (1980:343)1 skall införas två nya paragrafer, 9 a och 12 a , av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 a Uppgifter till register enligt denna lag får hämtas in från annat register med hjälp av automatisk databehandling. 12 a Uppgifter om en arbetstagares eller uppdragstagares namn och personnummer, slag av preliminär skatt som personen skall betala samt uppgifter till ledning för beräkning av skatteavdrag för betalning av preliminär och kvar- stående skatt, får lämnas på medium för automatisk databe- handling till arbetsgivare eller uppdragsgivare. Underlag för uppgiftsutlämnandet får hämtas in på medium för auto- matisk databehandling. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1983:143. 2.3 Förslag till lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) Härigenom föreskrivs att det i uppbördslagen (1953:272)1 skall införas en ny paragraf, 2 b , av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 b Beslut som avses i 22 får, med undantag av beslut om särskild beräkningsgrund enligt 3 2 mom. fjärde stycket och beslut om jämkning av preliminär skatt enligt 45 , fattas genom automatisk databehandling i det fall skälen för beslutet enligt 20 första stycket 1 förvaltningslagen (1986:223) får utelämnas. Beslut om särskild beräkningsgrund får dock fattas genom automatisk databehandling om beslutet överensstämmer med motsvarande beslut avseende det föregående inkomståret och den skattskyldige inte har anmält önskemål om ändrad beräknings- grund. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1991:97. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:771. 2.4 Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) Härigenom föreskrivs att det i taxeringslagen (1990:324) skall införas en ny paragraf, 4 kap. 2 a , av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 2 a Grundläggande beslut om årlig taxering får fattas genom automatisk databehandling i det fall skälen för beslutet enligt 20 första stycket 1 förvaltningslagen (1986:223) får utelämnas. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 2.5 Förslag till ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att det i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring1 skall införas en ny paragraf, 1 a , av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 a Beslut om pensionsgrundande inkomst får fattas genom automatisk databehandling i det fall skälen för beslutet enligt 20 första stycket 1 förvaltningslagen (1986:223) får utelämnas. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid beräkning av pensionsgrundande inkomst för . 1 Lagen omtryckt 1976:1015. Senaste lydelse av lagens rubrik 1976:1015. 2.6 Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Härigenom föreskrivs att 38 folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 38 En En skattemyndighets skattemyndighets beslut överklagas beslut överklagas hos länsrätten. Beslut om Beslut om personnummer fastställande av överklagas dock hos födelsenummer och . kontrollsiffra i personnummer över- klagas dock hos . Ett beslut om någons folkbokföring enligt 3-16 och 20-22 får överklagas av den person vars folkbokföring det gäller, av en kommun som berörs av beslutet och av . Ett överklagande av en kommun eller skall ha kommit in till skattemyndigheten från det att beslutet meddelades. Ett beslut i en annan fråga än som avses i andra stycket får överklagas utan begränsning till . Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om överklagande som anhängiggjorts hos före i- kraftträdandet. 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister Härigenom föreskrivs att 6 lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 1 Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. För sådan person får anges 1. personnummer, 1. födelsetid och personnummer, 2. namn, 3. adress, 4. folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild rubrik, 5. födelsehemort och födelseort, 6. medborgarskap, 7. civilstånd, 8. make, barn, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen och om sambandet är grundat på adoption, 9. sjömansregistrering, 10. inflyttning från utlandet, 11. avregistrering vid a) dödsfall och dödförklaring, b) utflyttning till utlandet, c) obefintlighet, d) beslut om fingerade personuppgifter, 12. gravsättning. För personen får också anges uppgifter som i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 folkbokföringskungörelsen (1967:495) samt uppgifter om medlemskap i en icke-territoriell församling. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1991:497. 3 Ärendet och dess beredning () har i en skrivelse lagt fram förslag om ett utökat användande av automatisk databehandling (ADB) i skatteförvaltningens ärendehantering och kontrollverksamhet. Framställningen har remissbehandlats. Yttranden har lämnats av Justitiekanslern, , Statskontoret, och Länsrätten i . En sammmanfattning av remissyttrandena finns i bilaga 1. RSV har i en skrivelse kompletterat framställningen i den del som avser granskning, revision och annan kontrollverksamhet. Datainspektionen har yttrat sig även över den skrivelsen. Regeringen avser att nu ta upp vissa av de förslag RSV lagt fram. Datainspektionen har yttrat sig över regeringens förslag enligt 2 a datalagen (1973:289). Regeringen avser att i det här sammanhanget även behandla en framställning från RSV om ändringar i folkbokföringslagen (1991:481) rörande överklagande av beslut om födelsetid. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Regeringen har i propositionens lagförslag följt Lagrådets förslag (se avsnitt 6.6). Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 ADB-användningen inom beskattningsverksamheten Inhämtande och utlämnande av uppgifter har uppmuntrat de skatt- och avgiftsskyldiga till ökad ADB-användning vid informationsutbyte med skatteförvaltningen. Detta innebär en snabbare, enklare och mer ekonomisk hantering för såväl enskilda som skattemyndigheter. Dessutom elimineras den risk för fel i själva registreringen som en hantering innefattar. Viss information hämtas in till skatteregistret på ADB-medium. Så sker i fråga om kontrolluppgifter, räkenskapsuppgifter enligt 2 kap. 19 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, LSK, liksom beträffande redovisning av avdragen kvarstående skatt enligt 55 2 mom. uppbördslagen (1953:272), UBL. De uppgifter som arbetsgivare behöver för att göra skatteavdrag för preliminär skatt och betalning av kvarstående skatt finns angivna på skattsedlarna för preliminär A-skatt och slutlig skatt. Arbetstagarna skall lämna skattsedlarna till arbetsgivaren. För att underlätta arbetsgivarens administration av skatteavdrag har RSV skapat en frågerutin mot det centrala skatteregistret. Arbetsgivare kan på magnetband eller diskett få de uppgifter som fordras för att göra skatteavdrag. Arbetstagarna behöver därigenom inte lämna sina skattsedlar till arbetsgivaren, som besparas arbetet med insamling och registrering av skatteuppgifterna. Den som är registrerad för mervärdesskatt redovisar mervärdesskatten i en särskild deklaration, som utgör inbetalningskort. Deklarationen är förberedd för optisk läsning. Den som inte är registrerad för mervärdesskatt utan redovisar mervärdesskatten i sin självdeklaration betalar in mervärdesskatten i samma ordning som gäller för inkomstskatt. Om den skattskyldige lämnar in en mervärdesskattedeklaration i rätt tid anses beskattningsbeslut ha fattats enligt deklarationen. I annat fall anses skatten genom beskattningsbeslut ha bestämts till noll kronor (32 lagen [1968:430] om mervärdeskatt). Uppgifter från en positiv deklaration läses in maskinellt i skatteregistret. De negativa deklarationerna hanteras däremot manuellt. Någon underrättelse om beslut enligt 32 lagen om mervärdeskatt sker inte. Förslaget till ny mervärdesskattelag (prop. 1993/94:99) innebär inte någon förändring i förhållande till nuvarande lagstiftning i det här hänseendet. Motsvarande hantering tillämpas vid uttag av socialavgifter från arbetsgivare och de skatter som omfattas av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Beslutsförfarandet på inkomstskattesidan är däremot inte uppbyggt på samma sätt som det förfarande som finns inom mervärdesskatte-, arbetsgivaravgifts- och punktskatteområdena. Ett grundläggande beslut om årlig taxering som inte innebär någon avvikelse från deklarationen dokumenteras enligt nuvarande rutiner inte i någon särskild beslutshandling utan den beslutande tjänstemannen sätter sin signatur på deklarationsblanketten. Genom signeringen anses beslut om taxering ha fattats. I och med signeringen anses även beslut om pensionsgrundande inkomst (PGI) och beslut om underlag för egenavgifter fattade. Beslutade belopp framgår dels av deklarationsblanketten, dels av uppgifter som registreras i skatteregistret. För de beslut som inte innehåller något bedömningsmoment sker uträkningen maskinellt i skatteregistret. Den skattskyldige underrättas om besluten genom slutskattesedeln. Personer som inte är deklarationsskyldiga, framför allt barn och pensionärer, men som har inkomst av kapital taxeras i dagens system enbart på grundval av kontrolluppgifter. Enligt 3 kap. 3 andra stycket taxeringslagen (1990:324), TL, får i dessa fall beslut om taxering fattas utan att den skattskyldige underrättats om och fått tillfälle att yttra sig över kontrolluppgiften. Underrättelse om beslutet sker i form av ett taxeringsmeddelande. Taxeringsmeddelandet innehåller även uppgift om slutlig skatt och tillgodoräknad preliminär skatt. Slutskattesedel behöver enligt 33 d UBL inte utfärdas i dessa fall. Beslut om hur den preliminära skatten skall tas ut samt beslut om storleken av debiterad preliminär skatt registreras i skatteregistret. Den skattskyldige underrättas normalt endast genom att skattsedel sänds ut. Beslut om jämkning som innebär att belopp och skälen för särskild beräkningsgrund är desamma som föregående år fattas automatiskt utan föregående bedömning. Uppgifter om beslutet inklusive belopp registreras i skatteregistret. Den skattskyldige underrättas om beslutet genom den skattsedel på preliminär skatt som tillställs honom i början av inkomståret. 4.2 framställning om ändringar i skatteregisterlagen RSV:s förslag syftar till att förenkla och effektivisera ärendehanteringen och kontrollverksamheten inom skatteförvaltningen. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.1) finns redan nu möjligheter att lämna kontrolluppgifter, räkenskapsuppgifter och redovisning av avdragen kvarstående skatt på magnetband eller diskett. RSV föreslår att möjligheterna att hämta in dessa uppgifter till skatteregistret med hjälp av ADB ges ett uttryckligt stöd i skatteregisterlagen (1980:343). Vidare föreslår RSV att det utlämnande av uppgifter från det centrala skatteregistret som det tillämpade systemet med frågerutiner mot registret innebär, skall lagregleras. får användas vid beskattning för bl.a. taxering och bestämmande och uppbörd av skatt samt vid planering, samordning och uppföljning av revisions- och annan kontrollverksamhet (1 skatteregisterlagen). RSV har utarbetat maskinella urvals-, kontroll-och revisionsstödsystem. Vad gäller urval av kontrollobjekt ur skatteregistret anser RSV att uppgifterna om urval är administrativa uppgifter som får registreras med stöd av 7 6 skatteregisterlagen. Någon lagändring krävs därför inte. Enligt verket gör rationaliseringskraven det nödvändigt att använda skatteregistret även vid själva genomförandet av kontroller och revisioner. Det är tveksamt om skatteregisterlagens bestämmelse om registrets ändamål omfattar även sådan verksamhet. RSV föreslår därför en ändring av 1 skatteregisterlagen så att det klart framgår att registret får användas i samtliga stadier av revisions- och kontrollverksamheten. RSV föreslår också att ärendehanteringen vid den direkta beskattningen förenklas genom att ADB-systemet används till beslutsfattande. Beslut av masskaraktär, t.ex. beslut om taxering i enlighet med deklarerade uppgifter och de flesta debiteringsbeslut, avses få fattas genom ADB. Det finns i dessa ärenden inte något utrymme för olika bedömningar. Vidare föreslår verket att originalbeslut och andra upprättade handlingar skall få lagras i registret i form av "elektroniska dokument". På så sätt minskas pappershanteringen och arkivfrågorna förenklas. Kopior av inkomna pappersdokument föreslås få lagras i registret med hjälp av s.k. bildteknik. Remissinstanserna är överlag positiva till RSV:s förslag. Vad gäller förslaget att även beslut som inte fattas genom ADB, t.ex. beslut om avvikelse från självdeklaration, skall lagras i skatteregistret i form av elektroniska dokument och att lagra kopior av inkomna pappersdokument i skatteregistret med hjälp av s.k. bildteknik menar dock remissinstanserna att RSV inte tillräckligt ingående har belyst konsekvenserna, särskilt vad gäller registrering av känsliga personuppgifter, och att frågorna måste utredas ytterligare. ADB används i stor utsträckning inom skattemyndigheternas verksamhet. Datorstödet har möjliggjort en effektivare grundhantering i många avseenden. Tekniken används inte längre enbart för att stödja vissa delar av arbetsprocessen utan den möjliggör ett helt nytt arbetssätt. Det är viktigt att fortsätta utvecklingsarbetet och ta tillvara de möjligheter till en effektivare administration som tekniken ger. Regeringen har i många andra sammanhang understrukit vikten av att vidareutveckla teknikstödet. är det nödvändigt att i utvecklingsarbetet beakta integritets- och rättssäkerhetsaspekterna. Rationaliseringen av skatteadministrationen får inte ske på bekostnad av ett rimligt skydd för den personliga integriteten och rättssäkerheten. Det förenklade deklarationsförfarande som skall tillämpas års taxering bygger i stor utsträckning på ökad ADB-användning. För en person som skall lämna en förenklad självdeklaration skall identitetsuppgifter och uppgifter från kontrolluppgifter och om fastighetsinnehav m.m. förtryckas på deklarationsblanketten. Den skickas sedan ut till den skattskyldige, som efter att ha kontrollerat uppgifterna, gjort eventuella justeringar och skrivit under blanketten återsänder den till skattemyndigheten. Det är enligt regeringens mening särskilt i fråga om förenklade självdeklarationer angeläget att ytterligare automatisera förfarandet. Vi återkommer strax till hur det kan ske (avsnitt 4.6). Förfinade metoder för urval av kontrollobjekt är ett viktigt instrument för en effektivare skattekontroll. Genom de standardiserade räkenskapsutdragen (SRU) har förutsättningarna för ett effektivare urval av kontrollobjekt förbättrats. Ett effektivare urval innebär att resurser kan styras mot kontrollvärda objekt. bör användas för att få en optimal användning av resurserna. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.7. Den tekniska utvecklingen har lett till att det finns nya möjligheter att fånga information, t.ex. genom bildteknik. Bildtekniken innebär att ett pappersdokument läses (scannas) in och lagras som en digital bild -en elektronisk kopia av dokumentet. Tekniken ger möjlighet att ge en total översikt av ett ärendes dokumentflöde, t.ex. lagring av deklarationer, handskrivna brev, beslut m.m. En liknande teknik kan användas för att genom maskinell inläsning registrera uppgifter i ett register. RSV föreslår att denna metod skall få användas för att tillföra skatteregistret uppgifter från självdeklarationer och kontrolluppgifter, m.m. Det är endast uppgifter som får förekomma i registret som skall läsas in och på så sätt registreras. Enligt regeringens mening föreligger inget hinder mot att denna teknik används vid registreringen av dessa uppgifter. Någon lagstiftningsåtgärd behövs inte eftersom inte några nya typer av uppgifter skall tillföras registret. RSV föreslår i sin framställning att - förutom i de fall beslut har fattats genom ADB - även övriga beslut, upprättade handlingar och inkomna dokument skall få lagras i skatteregistret i form av elektroniska dokument. Inkomna dokument skall läsas in och lagras i registret med hjälp av den tidigare beskrivna bildtekniken. Beslut avses fattas genom att beslutsfattaren sätter sin elektroniska signatur på beslutet i registret. Besluten skall inte sparas i pappersform. Remissinstanserna ställer sig inte avvisande till RSV:s förslag men anser att konsekvenserna av förslaget inte genomlysts tillräckligt grundligt i framställningen utan måste utredas ytterligare. framhåller att frågor rörande gallring av inkomna pappersdokument och rättssäkerheten kring inlämnandet och förvaringen av den information som lämnas på ADB-medium bör utredas ytterligare. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att det inte nu går att ta ställning till RSV:s förslag i den här delen. Frågorna behöver utredas ytterligare. I samband med en sådan utredning bör även de frågor rörande arkivering som föranleds av en utökad ADB-användning inom beskattningsverksamheten behandlas. Vi avser att i ett senare sammanhang återkomma till dessa frågor. För att de beskrivna förfarandena med bl.a. maskinellt urval av kontrollobjekt skall kunna tillämpas krävs vissa investeringar i ny utrustning.