prop · GI03100 · 1994-12-31 00:00:00 — Beräkningar ochsammanställningar av den offentliga sektorns finanser görs av ett antalolika myndigheter och instanser De olika beräkningarna och sammanställningamafyller sina specifika syften vilka i de flesta fall är reglerade i lag. För attuppnå dessa syften använder myndigheterna olika modeller och system för analysoch redovisning, vilket leder till svårigheter i samband med jämförelser ochavstämningar mellan beräkningama. Det redovisade utfallet och prognoser överstatsbudgetens inkomster och utgifter redovisas av ().RRV redovisar även statens totala verksamhet som följer nationalräkenskapernasfördelning av statens inkomster och utgifter på realekonomiska arterNationalräkenskaperaa sammanställs av (). Regeringen redovisar normalt en bedömning av detekonomiska läget och statsbudgetens utveckling i budgetpropositionen och ikompletteringspropositionen. Redovisningen sker dels i form av förslag tillstatsbudget, dels som redovisning av det finansiella sparandet inationalräkenskapstermer I samband med dessa redovisningar krävs en avstämningmellan de båda beräkningarna. Avstämningen försvåras dock av de olika metodersom används för framtagning av dessa beräkningar Det är angeläget att debedömningar som regeringen redovisar är konsistenta. Regeringen har därför föravsikt att ge chefen för bemyndigande att tillkalla enutredare för att se över skillnadema mellan de olika redovis-ningama. Utredarenbör i ett första steg kartlägga skillnadema mellan de olikaredovisningssystemen. 1 ett andra steg bör utredaren utarbeta förslag tillmetoder för att kunna göra avstänmingar mellan de olika beräkningama. 2.3 Införande av årsredovisning för staten 1994/95:100 Bilaga 1 Genom att nya redovisningsprinciperinförts vid samtliga statliga myndigheter finns nu möjlighet att ta fram enårsredovisning för staten innehållande bl.a. ett konsoliderat årsbokslut(resultat- och balansräkning) som baseras på traditionella bokföringsmässigagmnder Härmed erhålls en redovisning av statens finanser som bör vara av stortvärde för statsmaktema och andra som har att fatta beslut mot bakgmnd av enbedömning av statens finansiella ställning. RRV har givits i uppdrag att ta fram enårsredovisning för staten. Verket kommer att i febmari 1995 publicera årsredovisningenför staten avseende /94. Regeringen avser att återkomma tillriksdagen i fråga om årsredovisningen för staten och i samband meddetta även konunentera årsredovisningen för staten /94. 3 Resultatet av RRY:s granskning 1994 1994/95: lOO RRVhar i sin årliga rapport till regeringen redovisat sina iakttagelserför 1994 (RRV rapport daterad ). lakttagelsema är dels av generellkaraktär, dels mer specifika för resp. departementsområde. Regeringen redovisar i det följande ensammanfattning av RRV:s generella iakttagelser Regeringen avser att ikompletteringspropositionen närmare redovisa vilka åtgärder som vidtas medanledning av att RRV har lämnat revisionsberättelser med invändning eller påandra gmnder har visat på förhållanden som bör åtgärdas. Vi vill dock redan nuklargöra att regeringen inte accepterar att statliga medel används på ettfelaktigt eller ineffektivt sätt, inte heller att få bristfällig information omhur de statliga medlen använts. RRV har härvid en viktig funktion att fyllagenom sin granskning och avrapportering till berörda organisationer och tillregeringen. Regeringen fäster stort avseende vid resultatet av revisionen ochkommer att lägga stor omsorg vid att omhänderta verkets iakttagelser och påerforderligt sätt verka för att brister avhjälps. 1rapporten lyfter RRV fram generella iakttagelser från den årliga revisionensamt vissa effektivitetsproblem i statsförvaltningen. 1 likhet med förra årethar granskningen även föranlett RRV att ägna ett särskilt avsnitt åtiakttagelser rörande omstmkturering av statlig verksamhet samt verksamhet somöverförts till annan verksamhetsform. För 29 av 260 myndigheter har RRV avgett enrevisionsberättelse med invändning. Samma revisionsberättelse innehåller iblandflera typer av invändningar varför dessa inte låter sig klassificeras på ettentydigt sätt. RRV gör dock en grov indelning vilken innebär att för 19 avmyndigheterna är gmnden för invändningen huvudsakligen brister i förvaltningeller att årsredovisningen är missvisande i väsentliga avseenden. I fyra fallhar myndigheten inte uppmärksammat regeringens krav på återrapportering iväsentliga avseenden. I tre fall utgör gmnden främst att anslag hanterats istrid med gällande bestämmelser och i två fall är invändningen hänförlig bristfällig intern styrning i samband med större omställningar avverksamheten. RRV medverkar även i revision av ett drygthundratal bolag och stiftelser, där ett bolag, Kungliga dramatiska teatem AB,erhållit revisionsberättelse med invändning. Vidare granskas 23 kyrkligaorganisationer av RRV, där resultatet av granskningen innebar att iLinköping erhöll invändning i revisionsberättelsen. I båda dessa fall är gmndenför invändningen att deras redovisning är missvisande i väsentliga avseenden. Granskningsresultatet innebär att antaletrevisionsberättelser med invändning ånyo har ökat i förhållande tillföregående år 1 två av fallen, och Kungliga dramatiskateatern AB, lämnas dessutom revisionsberättelse medinvändning för andra året i följd. Även antalet 1994/95:100revisionsrapporter till organisationernas styrelser har ökat. Som en för- Bilaga 1 av flera nämner RRV att flera myndigheter för första gångenlämnat årsredovisning och fullt ut tillämpar de nya redovisnings- ochfinansieringsmetoderna. Verkets samlade bedömning är att kvaliteten påmyndigheternas redovisning förbättrats, men att det av antalet revisionsberättelsermed invändning framgår att relativt många myndigheter ännu inte uppnått engodtagbar nivå. Speciellt oroande är, menar RRV, att flera av de störstamyndigheterna, som borde ha alla förutsättningar för hög kvalitet på sin redovisning,ingår i denna gmpp. finns det myndigheter som fortsatt visarliten respekt för de beslut som statsmakterna fattat. Granskningen visar även på ljuspunkter Kvalitetenpå årsredovisningarna har utvecklats positivt i den meningen att de flestamyndigheter som lämnat årsredovisning har lämnat bättreredovisningar än vad övriga myndigheter gjorde i sina första årsredovisningarDe myndigheter som redan tidigare avgivit årsredovisning har också förbättratsin redovisning främst vad gäller prestationer, volymer och kostnader Undantagutgörs främst av myndigheter inom försvarsområdet som varit föremål förförändringar vissa tillsynsmyndigheter samt några av de stora koncernliknandemyndigheterna. De flesta myndigheterna har också haft svårt att relateraresultatet till verksamhetsmål och att koppla ihop informationen i denekonomiska redovisningen med den i resultatredovisningen. RRV pekar på att enmer utvecklad dialog mellan berörda myndigheter och , i vilkenbehoven och kraven på utformningen av redovisningen klargörs, kan undanröja endel av dessa problem. Årets granskning har även föranlett RRV att uppmärksammaproblem som följer av bristande jämförbarhet mellan myndigheters resultatinformation,i de fall de har samma verksamhetsuppdrag men där en central myndighet saknas. Liksom föregående år lyfter RRV fram myndigheternasinternkontroll som ett stort problemområde. Verket bedömer att den internakontrollen försämrats ytterligare inom många myndigheter, och att det störstabehovet av åtgärder föreligger hos de största och ofta koncernliknandemyndigheterna mot bakgmnd av deras ekonomiska betydelse. RRV hänvisar isammanhanget till en avgiven rapport till regeringen om behovet av ochförslag om förstärkt intern kontroll och utbyggd intern revision. Regeringensställningstagande till RRV:s förslag i denna fråga redovisas i avsnitt 5. RRVkonstaterar vidare att statsanställdas engagemang i affärsverksamhet i flerafall inte varit förenligt med gällande regler om bissyslor och jäv. Verketbedömer att omfattningen av detta problem bör föranleda en prövning av om detbör ges större möjligheter för arbetsgivaren att begära en redovisning avarbetstagarens engagemang i privat affärsverksamhet med anknytning tillverksamheten i anställningen. När det gäller omläggningen till nya finansiellastyrmetoder framstår de nya metoderna inom kapitalförsörjningsområdet vara detsom genererar flest problem. RRV pekar här särskilt på modellen med lån iRiks- gäldskontoretför investeringar i anläggningstillgångar för förvaltnings- 1994/95:100ändamål som i alla delar inte synes accepteras av myndighetema. Även Bilaga1 tillämpningen av räntekonto har bmstit vid en del myndigheter Tekniskt settfungerar dock dessa modeller väl. RRV redovisar även ett antal iakttagelser vadgäller bristande regelefterlevnad vid myndighetema. Respekten förstatsmakteraas beslut är i flera fall låg, med bl.a. överskridanden av anslag(i ca tio fall med betydande belopp) eller bristande redovisning motstatsbudgeten som följd. RRV pekar dock på att bristande regelefterlevnad, i defall det är fråga om mycket små myndigheter, kan vara hänförligt till att degenerella bestämmelserna för redovisning och kapitalförsörjning uppfattas somväl komplicerade och krävande i förhållande till den verksamhet som bedrivs. När det gäller affärsverk anser RRV att det nu kanfinnas anledning att överväga om affärsverksformen längre behövs mot bakgmnd avde omstmktureringar som skett inom affärsverkssektorn och att dentraditionella myndighetsformen blivit mer flexibel. RRV pekar även på vikten avatt affärsverken utvecklar redovisningen av leasingåtaganden, då det annarsföreligger risk för att regeringens och berörda styrelsers beslutsunderlag fårför låg kvalitet. Vidare rekommenderar RRV, mot bakgmnd av gjorda iakttagelser,att befogenheter och ansvar, bl.a. vad gäller rätten att ingå leasingavtal,liksom avkastningskraven förtydligas samt att styrelsernas sammansättning sesöver Årets granskning har återigen föranlett RRV attuppmärksamma behovet av att generella riktlinjer utfärdas till myndigheternaom avveckUng och ombildning samt att tydliggöra regleraa för myndighetersmedverkan i bildande av bolag och stiftelser, i enlighet med vad regeringenanmälde kompletteringsproposition. RRV har även funnit att myndigheterfortsatt au bilda stiftelser utan att inhämta regeringens tillstånd. Somexempel kan nämnas att verket i en särskild kartläggning av stiftelsebildningarinom länsstyrelseområdet fann att för endast sju av 49 identifieradestiftelser har statsmakternas tillstånd inhämtats. RRV pekar även på att deprinciper statsmakterna lagt fast för RRV:s medverkan i revision av bolag ochstiftelser ännu inte fått fullt genomslag. 1 sammanhanget förordas att RRV;srätt att utse medrevisor även bör komma i fråga för statliga företag ellerstatligt bildade fonder och stiftelser där staten utsett s.k. lekmannarevisorerRRV påtalar även att bl.a. mängden statliga företag och komplexiteten i defrågor som ankommer på staten som ägare av företag talar för att det kan finnasskäl att samordna frågor som rör statens ägande av bolag inom en centralfunktion inom . RRV:s granskning har även påvisat skäl somtalar för att regeringen bör fatta beslut om alla typer av privatiseringar,dvs. även vad gäller försäljning av väsentliga tillgångar och s.k. outsourcing(dvs. när tillgångar överlåts till ett företag mot avtal att köpa motsvarandetjänster av företaget). RRV har även redovisat iakttagelser vad gällereffektiviteten i statsför-vaUningen. Verket framhåller bl.a. att stabilaregelsystem som är lätta att administrera är avgörande för effektiviteten iskattekontrollen. RRV har även funnit att det finns betydande vinster att görainom skatteområdet genom förstärkning avmomskontrollen och genom snabbare inbetalning 1994/95:100 av skatter ochavgifter Verket menar att det skett en Bilaga 1 successivförskjutning i hanteringen av transfereringar och uppbörd från kontroll ochvärn om det allmännas medel i riktning mot service och rådgivning. Dettatorde, enligt RRV, ha påverkat den statsfinansiella utvecklingen i negativriktning. Verket bedömer att det därför kan finnas anledning att prioriterafunktioner inom myndigheterna som t.ex. bevakar att kostnadsdrivandepraxisutveckling i transfereringssystemen undviks eller att servicenivån tillskattepliktiga inte leder till att staten förlorar skatte-och avgiftsinkomster Vidare pekar RRV på behovet av en samlad översyn avden statliga fondförvaltningen. Verket bedömer även att det finns betydandebesparingar att göra genom bättre upphandlingsförfarande, bättre kapacitetsutnyttjandeav den statliga fordonsparken och bättre planering och underlag inför störreinvesteringsbeslut inom infrastmkturområdet. RRV redovisar även förslag tillåtgärder för att effektivisera asylprocessen och integrationsarbetet inominvandrarområdet. RRV:s granskning har också påvisat behovet av en merutvecklad strategi och kompetens inom IT-området. RRV har även granskat statenstillsyn inom olika sektorer, bl.a. telemarknaden och den finansiella marknaden.Verket har härvid funnit att tillsynen skulle kunna göras mer effektiv genommer entydiga uppdrag att övervaka marknadernas utveckling och genom renodlingav tillsynsmyndigheternas uppgifter 1994/95:100 Bilaga 1 Årsredovisningama är, trotsvissa brister, av stort värde för regeringens löpande uppföljning av denstatliga verksamheten. kompletteringsproposition redovisadesutgångspunktema för att stärka genomförandet av resultatstyrningen. Eninterdepartemental arbetsgmpp tillsattes för att ta fram underlag förregeringens fortsatta ställningstaganden. Arbetsgmppens slutrapport kommer attfärdigställas . Regeringen avser att återkomma till riksdagenunder 1995 med bedönming och förslag till åtgärder för att stärka genomförandetav resultatstyrningen. I RRV:s årliga rapport om resultatet av åretsgranskning, vilken redovisas i avsnitt 3, lämnas även vissa iakttagelser vadgäller utvecklingen av resultatstyrningen. Regeringenhar på begäran från fortlöpande redogjort för utvecklingen avresultatstymingen. 1 det följande redovisas erfarenheter från och regeringensbedömning av utvecklingen av resultatstymingen . Motbakgmnd av de ökade krav som ställts på myndighetema och de omfattandeförändringar som genomförts i den finansiella styraingen är utvecklingen avårsredovisningama god. Kvaliteten i den ekonomiska redovisningen har höjts,även om det finns myndigheter som fortfarande inte lyckats uppnå en godtagbarnivå. De myndigheter som lämnat sin första årsredovisning har i allmänhetlämnat en årsredovisning av högre kvalitet än de myndigheter som länmade sinförsta årsredovisning 1992 och 1993. Inom ett flertal myndigheter pågår ettutvecklingsarbete, vilket ytterligare bör kunna ökaårsredovisningamas kvalitet. RRV menar i sin rapport att ambitionen i arbetetmed årsredovisningen är hög hos de flesta myndigheter Vid en bedömning måste,enligt RRV, beaktas att införandet av resultatstyming kräver ett långsiktigtoch uthålligt engagemang på alla nivåer RRV menar att beställningar och krav iregleringsbreven i vissa fall måste bli tydligare. En av för-klaringaraa tillatt vissa myndigheter haft problem att redovisa resultat är att de mål somstatsmakteraa beslutat för verksamheten ännu inte bmtits ner till enuppföljningsbar nivå. Erfarenheter av defördjupade anslagsframställningarna 1994/95:100 Bilaga 1 I budgetberedningen harett tiotal myndigheter och deras verksamhetsområden genomgått fördjupadprövning. För flertalet av dessa lägger regeringen i denna proposition förslagom verksamhetens framtida inriktning. RRV har studerat ett urval av defördjupade anslagsframställningarna. Erfarenhetema från åretsanslagsframställningar liknar dem som redovisats Det finnsfortfarande brister i resultatanalyserna, vilket förklaras såväl av attmyndighetema har problem att finna en lämplig informationsstmktur ochaggregeringsnivå som att analyskapaciteten inte varit tillräcklig. Endastundantagsvis har myndighetema kritiskt granskat och ifrågasatt sin egenverksamhet. Analyser av kostnader, kvalitet och effekter är merfrekventa och fylligare än tidigare, men det finns, enligt RRV, fortfarandeutrynune för förbättringar. Positivt är att nya myndigheter, som länmat sinförsta fördjupade anslagsframställning, producerat väl genomarbetade resultatanalyseroch förslag om den framtida inriktningen av verksamheten som till viss delbaseras på analysema av verksainheten. Sammantaget är bilden av de fördjupadeanslagsframställningarna något mer positiv än . Enrad positiva effekter har åstadkommits i reformarbetet med att utvecklaresultatstymingen i budgetprocessen. är första gången samtligamyndigheter avger årsredovisning. Ett stort antal myndigheter lämnar årsredovisningarav god kvalitet. En successiv anpassningav resultatredovisningen sker till regeringens behov av information förlöpande styming och kontroll. Resultatstymingen anpassas vidare till de skildafömtsättningar som gäller för olika delar av den statliga verksainheten.Departementen uppfattas mer nyanserade i dialogen med myndighetema. I samtligadessa avseenden måste dock utvecklingen fortsätta. Regeringen konstaterar med tillfredställelse attmyndighetemas intresse och förmåga att i olika avseenden analysera sinverksamhet har ökat påtagligt . Årsredovisningarnaoch särskilt resultatredovisningens värde som instmment för regeringens löpandeuppföljning och kontroll har ökat. Vissa av årets iakttagelser är av centralbetydelse. De dokument som finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till eneffektiv resultatstyrning. Främst bör en ökad flexibilitet i den långsiktigaplaneringen eftersträvas. Årsredovisningen skall även vara ettinstmment för den årliga löpande avrapporteringen och kontrollen avverksamheten i förhållande till de krav som ställs på verksamheten. 5 Ökade krav för god intern kontroll i staten 1994/95:100Bilaga 1 Regeringensbedömning: Att den intema kontrollen fungerar i de statliga myndigheteraa,särskilt vad gäller de stora myndigheter som ansvarar för stora medelsflöden,är ett oavvisligt krav från regeringens sida. RRV har visat att mångamyndigheter inte har vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksamma ochåtgärda brister i detta avseende. Det ankommer på regeringen att försäkra sigom att identifierade brister i statsförvaltningen beivras. Regeringen avseratt besluta om en förordning som innebär att samtliga myndigheter medomfattande intera delegering av ansvar och befogenheter och som administrerarstora medelsflöden skall ha intera revision som självständigt granskar deninteraa kontrollen i verksamheten. Det ankommer på berörda myndigheter attavsätta erforderliga medel för internrevisionen inom ramen för befintligaresurser. RRV:sgranskningar visar att den intema kontrollen vid myndigheteraa i åtskilligafall har blivit sämre. Även revisorer har uppmärksammat problemet. Bristernaär inte minst bekymmersamma då det är en utveckling som pågått under flera årtrots myndighetsledningaraas entydiga ansvar för att en ändamålsenliguppföljning och kontroll finns i myndigheten. De bakomliggande orsakema ärflera, bl.a. hög grad av delegering/decentralisering inom myndigheter utan attmyndighetsledningen tillförsäkrat sig en god uppföljning och kontroll, högrekrav på ekonomisk redovisning utan att detta föranlett tillräcklig kompetensuppbyggnadinom myndigheten liksom den tekniska utvecklingen inom ADB-området. Det ärockså fråga om otillräcklig uppmärksamhet och förståelse för de problem somhar att göra med intem kontroll. Det är särskilt oroande att lakttagelsema iflera fall avser större myndigheter vilka omhändertar stora betalningsflöden istaten, och att brister kvarstår år RRVhar inkommit med förslag till regeringen om åtgärder för en stärktintern kontroll vid de statliga myndigheterna. Vid sidan av bl.a. ökade stöd-och revisionsinsatser från RRV:s sida, föreslår RRV principer som bör liggatill gmnd för regeringens ställningstagande avseende inrättande av intemrevision vid statliga myndigheter RRV lämnar även ett förslag till förordningom intera revision i staten. Internrevisionensprimära uppgift är att granska dels den intema kontrollen i system, mtiner ochorganisation inom myndigheten, dels hur bok- förings- och annanekonomisk redovisningsskyldighet som myndigheten /95:100 omfattas avfullgörs samt att avrapportera resultatet av granskningen till Bilaga 1 högstaledningen för åtgärder Kriterier för en god intemrevision är att den skallbedrivas enligt internationell standard för god revisionssed och gmndas på avstyrelsen (eller av myndighetschefen om styrelse saknas) beslutad revisionsplanbaserad på en analys av de risker som myndighetens intemkontroll exponeras förVidare skall intemrevisionen bedrivas självständigt och verka oberoende iförhållande till den löpande verksamheten och ledningen. Att intemrevisionenhar rätt professionell kompetens relaterat till den kontrollmiljö som finns iorganisationen är Också ett väsentligt kriterium för en god intera revision. Detstatsfinansiella läget talar för att särskild omsorg läggs vid kontroll av attde statliga resurseraa används korrekt och effektivt. Detta är naturligtvis avstor vikt för allmänhetens fortsatta förtroende för myndigheternas förmåga attförvalta skattebetalaraas medel. Dessa skäl har också legat till gmnd förregeringens ställningstagande att de myndigheter som har betalningsansvaret förmedel med koppling till EG-budgeten skall etablera eller förstärka befintligafunktioner för intem revision (jfr prop. 1994/95:40). Regeringen anser att detligger i det allmännas intresse att försäkra sig om att myndighetsledningama,som komplement till den extema revisionen, har professionella intemrevisorerför egen självständig granskning av kvaliteten på den interaa kontrollen ochredovisningen där så erfordras. Det finns vissa kriterier som bör läggas till gmndför en bedönming av humvida en myndighet regelmässigt bör ha intem revision. Deviktigaste är dels omfattningen av de medelsflöden som myndigheten ansvararför, dels graden av delegering inom stora myndigheter eller mellan centralmyndighet och regionala/lokala myndigheter För att säkra överblick, oberoende och jämförbarhetbör intemrevisionen normalt, i enlighet med god sed på området, vara placeraddirekt under verksledningen eller motsvarande, med hela myndighetskoncemensverksamhet som granskningsområde. I det fall verkets operativa verksamhetutförs med hjälp av myndighet utanför verket, t.ex. av en länsstyrelse, böräven den verksamheten ingå i granskningen för att ingå i underlaget förintemrevisionens rapportering till verkets styrelse (eller verkschef omstyrelse saknas). Om kriteriet ansvar för stora medelsflödendefinieras som en nivå på omsättningen och denna sätts till en miljard kronorinnebär de två angivna kriteriema att följande myndigheter bör ha intem revision:Invandrarverket, , , ,, . Riksförsäkringsverketoch de allmänna försäkringskassoma. , ,, , med skatte- ochkronofogdemyndighetema, , , SIDA, ,, , Kungliga 1994/95:100 tekniskahögskolan. samt Universiteten i , Bilaga 1Stockholm, , , och . Vissa av dessa myndigheter harredan etablerat intern revision, för andra har regeringen särskilt beslutat attde skall ha intem revision. Organisatorisk inplacering, uppgifter och mandatvarierar dock. Då de redovisade kriteriema pekar på en ganska god träffbild avde största myndigheteraa som svarar för de mer centrala statliga uppgifteraaavser regeringen att lägga dessa kriterier till gmnd för generell tillämpningav bestämmelser om intem revision i staten. Det ankommer på berörda myndigheteratt avsätta erforderliga medel för den interaa revisionen inom ramen förbefintliga resurser Bestämmelseraa avses även bli tillämpliga på andramyndigheter som själva väljer att inrätta internrevisionen eller för vilkaregeringen beslutar särskilt skall ha intem revision. 6 Konsekvenser för de statligamyndigheterna av 1994/95: lOO införandet av en allmän löneavgift m.m. '' Riksdagenbeslutade (SkU:l6, rskr 149) att en allmän löneavgift förfinansiering av medlemskap i skall tas ut på löneinkomst och inkomst avannan förvärvsverksamhet .