prop · GH03104 · 1994-01-01 00:00:00 — Eurocontrol har emellertid verksamhetsområden där fördelarna med ett svenskt medlemskap inte är lika påtagliga, men där ändock har mycket att vinna. Vid i och forsknings- och utveck- lingscenter i bedrivs en omfattande verksamhet. De tjänster som Eurocontrol härvid erbjuder kan i viss omfattning utnyttjas av icke-medlemsstater. Som medlemsstat finns dock möjligheten att med större emfas påverka innehållet i verksamheten och att exempelvis initiera forsknings- och utvecklingsprojekt som av ekonomiska eller andra skäl i praktiken skulle vara ogenomförbara i nationell regi. Tillträde till Eurocontrolkonventionen innebär vidare som nämnts anslutning till organisationens system för hantering av undervägsavgifter. Från svenska brukare, dvs. från dem som tar de aktuella undervägstjänsterna i anspråk och därmed blir avgiftspliktiga, har framförts kritik mot ett svenskt tillträde till den multilaterala överenskommelsen. Sålunda har från SAS och , , sammanfattningsvis gjorts gällande att Eurocontrols enhet för undervägsavgifter, CRCO, är ineffektiv och föga brukarvänlig, samt att Eurocontrols system för hantering av undervägsavgifter inte har några fördelar att erbjuda jämfört med det svenska systemet. I finns redan ett väl fungerande system för hantering av undervägsavgifterna. Regeringen har därför förståelse för de synpunkter som framförts mot en anslutning till den multilaterala överenskommelsen. Någon möjlighet för en stat som önskar vara medlem i Eurocontrol att stå utanför CRCO finns emellertid inte. En övergång till Eurocontrols system kommer med all nöd- vändighet att innebära en omställningsprocess av teknisk/operationell karaktär som tar i anspråk. Avsikten är därför att hos Eurocontrol begära anstånd med tillämpningen av den multilaterala överenskommelsen under . Möjligheterna att etablera en svensk undercentral till Euro- control/CRCO kommer också att undersökas. Som medlem i Eurocontrol finns också möjligheter att påverka och förbättra organisationens hantering av undervägsav- gifterna. Man kan således sammanfattningsvis konstatera att tillträde till kon- ventionerna skulle komma att innebära tydliga fördelar, men knappast några nackdelar förutom de redan nämnda avseende undervägsavgiftssystemet. Mot bakgrund av den pågående europeiska integrationsprocessen i vidare bemärkelse framstår ett svenskt medlemskap i som alltmer självklart. För att skall kunna tillträda konventionerna krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen att godkänner dessa. Enligt vad som närmare redovisas i avsnitt 9.2.2 fordras att beslut med anledning av den föreslagna lagstiftningen såvitt avser ändringen i luftfartslagen fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Samma ordning skall också iakttas vid godkännande av konventionerna. Efter riksdagsbehandlingen avser regeringen att fatta beslut om anslutning till de aktuella överenskommelserna. I avsnitt 8.2 har olikheterna mellan Eurocontrols avgiftssystem och det svenska systemet behandlats. En fråga som härvid uppkommer är vilka ekonomiska konse- kvenser tillträde till den multilaterala överenskommelsen får för brukarna. En jämförande analys av de båda systemen ger vid handen att en övergång till Eurocontrols system kommer att få konsekvenser för vissa brukare. Således kommer svenskregistrerade luftfartyg med högsta tillåtna startvikt 2 000-5 700 kg, vilka erlägger undervägsavgift i form av årsavgift, att få högre avgift. Denna brukarkategori omfattar privatflyg och bruksflyg med främst tvåmotoriga propellerplan. I bruksflyget ingår bl.a. taxiflyget. , , har härvid anfört att en anslutning till den multilaterala överenskommelsen kommer att få allvarliga ekonomiska konsekvenser för bl.a regionalflyget och taxiflyget i . SPAF har föreslagit att regeringen bör överväga att från Eurocontrols befogenhet i första hand undanta allt luftrum under flygnivå 195. För det fall finner samarbetsformerna med Eurocontrol utvecklingsbara har SPAF föreslagit att i ett andra steg endast undanta allt luftrum under flygnivå 95. Regeringen är medveten om de negativa konsekvenserna för vissa brukarkategorier. Undervägsavgifterna utgör emellertid endast en av flera av- gifter för flygtrafiktjänsten. Inom pågår en översyn av alla typer av avgifter i syfte att finna en modell som kan mildra effekterna för de brukare som kan komma att drabbas hårdast. Möjligheter finns att - inom ramen för det totala avgiftsuttaget - justera andra avgifter i lämplig omfattning. har ställt sig tveksam till SPAF:s förslag om att exkludera visst luftrum från Eurocontrols befogenhet huvudsakligen med hänsyn till att förslaget ur rent operationell synpunkt inte är genomförbart. Den multilaterala överenskommelsens bestämmelser lämnar inte utrymme för den föreslagna ordningen. Frågan kan emellertid komma att övervägas närmare i samband med att , såsom ovan redovisats, begär anstånd med tillämpningen av den multilaterala överenskommelsen. årliga bidrag till Eurocontrol beräknas uppgå till och till . För de närmast följande åren väntas en årlig ökning av avgiften . Att avgiften beräknas stiga i denna omfattning beror på det utvecklingsintensiva skede som organisationen befinner sig i. Avgiften kommer att behandlas som en kostnad för under- vägsverksamheten. Den utgör därmed en del av kostnadsbasen för undervägsavgif- terna och finansieras genom ett ökat avgiftsuttag. I detta sammanhang är värt att notera att , vid en internationell jämförelse, har låga undervägsavgifter. 9.2.1Metod för införlivandet av konventionerna med svensk rätt Regeringens förslag: Konventionerna skall införlivas med svensk rätt genom transformation, utom såvitt avser bestämmelserna rörande immunitet och privilegier som skall införlivas genom inkorporering.Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts krävs lagstiftning för att överföra hanteringen av de avgifter för flygtrafiktjänsten varom nu är i fråga till Eurocontrol i enlighet med konventionernas bestämmelser härom. Den multilaterala överenskommelsens bestämmelser om domstols behörighet samt om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande dessa avgifter kräver också lagstiftning. Slutligen kräver Eurocontrolkonventionens bestämmelser om immunitet och privilegier en komplettering av den svenska lagen. Vid införlivande av bestämmelser i internationella överenskommelser med svensk rätt kan olika metoder användas. Transformationsmetoden innebär att de delar av överenskommelsen som behöver införlivas med svensk rätt omarbetas - transformeras - till svensk författningstext, varvid det språkbruk och den systematik som normalt används vid internt lagstiftningsarbete kommer till användning. Ett annat sätt är att i lag eller annan författning föreskriva att konventionens bestämmelser skall gälla som svensk lag, den s.k. inkorpore- ringsmetoden. De olika metoderna har diskuterats i SOU 1974:100 Internationella överenskommelser och svensk rätt. Valet av metod uppmärksammades också i lagstiftningsärendet angående tillträde till (se prop. 1991/92:128 s.136 ff), som genom lagen (1992:794) med anledning av tillträde till inkorporerades med svensk rätt. Lagen om immunitet och privilegier i vissa fall är i huvudsak utformad som en inkorporeringslag. Lagens tekniska uppbyggnad gör det möjligt för att uppfylla förpliktelserna angående immunitet och privilegier enligt Eurocontrolkonventionen genom en ändring i bilagan till lagen. Konventionens be- stämmelser om immunitet och privilegier blir därmed direkt tillämpliga här. I motsats till utgör den multilaterala överenskommelsens bestämmelser om bl.a. erkännande och verkställighet inte en direkt tillämpbart regelkomplex lämpat för svenska förhållanden. För den aktuella lagstiftningen i övrigt framstår det därför som mest ändamålsenligt att införliva de bestämmelser i konventionerna som behöver införlivas med svensk rätt genom transformation. Regeringens bedömning: Lagrådsremissens lagförslag såvitt avser ändring i luftfartslagen aktualiserar tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen.Skälen för regeringens bedömning: Tillträde till Eurocontrolkonventionen innebär ju som regeringen redogjort för i det föregående (avsnitt 5.1) också att automatiskt blir bundet av den multilaterala överenskommelsen. Genom denna överenskommelse har tillskapats en organisation för den totala hanteringen av undervägsavgifter, alltifrån fastställande av avgifternas storlek på basis av principer beslutade av Eurocontrol, uppbärande av avgifterna samt åtgärder för indrivning av förfallna belopp. Fråga uppkommer om det är konstitutionellt möjligt att överlåta dessa uppgifter till Eurocontrol. Regeringsformen (RF) bygger på grundsatsen att konstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvida detta inte uttryckligen framgår av . Detta gäller såväl överlåtelse till inhemska som till utländska och mellanfolkliga organ. RF:s föreskrifter om rättsskipning och förvaltning utgår likaså från förutsättningen att dessa funktioner skall handhas av svenska organ. För överlåtelse av sådana funktioner krävs således grundlagsstöd. Bestämmelser som gör det möjligt att i vissa fall överlåta offentligrättsliga uppgifter till utländska organ återfinns i 10 kap. 5 § RF. Där anges inledningsvis att beslutanderätt, som direkt grundar sig på RF, i begränsad omfattning kan överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. Stadgandet innebär dels att det skall röra sig om en konstitutionell befogenhet som direkt baserar sig på , dels att överlåtelsemöjligheten begränsas kvantitativt. Härutöver krävs att endera är eller avser att bli medlem i den aktuella organisationen och att det inte rör sig om beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till eller fråga om begränsning av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF. Den beslutanderätt som direkt anges såsom överlåtbar är bl.a normgivningsmakten. exklusiva rätt att meddela föreskrifter på vissa områden följer av olika bestämmelser i 8 kap. RF. Till det s.k. primära lagområdet inom vilket tillagts exklusiv normgivningskompetens hör t.ex. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (3 §). Det rör sig här om offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för den enskilde. Hit hör enligt paragrafens ordalydelse uttryckligen föreskrifter om skatt till staten, men stadgandet är även tillämpligt på sådana offentligrättssliga avgifter som det här är fråga om. direkt på RF grundade konstitutionella befogenhet att genom lag meddela föreskrifter om bl.a avgifter till staten faller således inom ramen för RF 10 kap. 5 § första styckets tillämpningsområde. Av det sagda framgår således att möjliggör överförandet av de befogenheter som enligt nu gällande rätt tillkommer att meddela föreskrifter om undervägsavgifter till Eurocontrol. Angående formen för överlåtelse gäller att sådant beslut, liksom beslut rörande godkännande av de aktuella konventionerna, skall fattas i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag. Tillträde till den multilaterala överenskommelsen innebär att även annan hantering av undervägsavgifterna än som avser fastställande av avgifternas storlek överförs till Eurocontrol, exempelvis påförande av en avgift för en viss flygning, fakturering och indrivning av förfallna belopp. Det rör sig här bl.a. om sådana förvaltningsuppgifter som enligt RF:s grundsatser tillkommer inhemska organ. Enligt 10 kap. 5 § tredje stycket kan emellertid sådana uppgifter över- låtas till bl.a. mellanfolklig organisation. Några konstitutionella hinder mot att överföra uppgifter som visserligen inte innebär normgivning men som rör av- giftshanteringen i övrigt till Eurocontrol finns således inte. 9.3 Huvudfrågor i den föreslagna lagstiftningen 9.3.1Fastställande av avgifter för flygtrafiktjänsten Regeringens förslag: Befogenheten att meddela föreskrifter om undervägsavgifter överlåts till Eurocontrol liksom rätten att påföra och driva in undervägsavgift, allt i den omfattning som följer av den multilaterala överenskommelsen. Ett beslut meddelat av Eurocontrol angående avgift som är förfallen till betalning får inte verkställas enligt utsökningsbalken.Skälen för regeringens förslag: Enligt vad som ovan redovisats i avsnittet rörande gällande rätt ankommer det enligt nu gällande ordning på att meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten och avgifter för densamma. Det är här fråga om såväl föreskrifter av ren operationell och teknisk karaktär som taxor för de olika tjänsterna för luftfarten och föreskrifter hänförliga till avgiftsbestämmandet. Tillträde till den multilaterala överenskommelsen innebär att den befogenhet som tillkommer såvitt avser hanteringen av undervägsavgifterna överförs till Eurocontrol i den omfattning som den multilaterala överens- kommelsen anger. Avgiftshanteringen omfattar bl.a. fastställande av avgifternas storlek genom utfärdande av taxor, påförande av undervägsavgift för en viss flygning samt fakturering och indrivning av förfallna belopp. De konstitutio- nella aspekterna på att överföra hanteringen av dessa avgifter har diskuterats i avsnitt 9.2.2. Den lagtekniska lösning som lämpligen bör väljas är att man i luftfartslagen överlåter befogenheten att meddela föreskrifter om undervägsav- gifter till Eurocontrol. I lagen bör också anges att Eurocontrol får rätt att påföra och driva in avgifterna i fråga. Tillträde till den multilaterala överenskommelsen innebär inte att den för- dragsslutande staten frånhänder sig all befogenhet rörande hanteringen av avgifterna. Tvärtom innebär Eurocontrols system att den fördragsslutande staten behåller vissa befogenheter, exempelvis rätten att ta ut undervägsavgift för vissa kategorier flygningar som är undantagna avgiftplikt enligt Eurocontrols regelsystem. Den närmare gränsdragningen för Eurocontrols befogenhet följer av den multilaterala överenskommelsens bestämmelser. Enligt vad som närmare redovisas i avsnitt 9.3.2 innebär tillträde till den multilaterala överenskommelsen behov av bestämmelser enligt vilka utländska avgöranden rörande betalningsskyldighet för undervägsavgift kan erkännas och verkställas i . Den multilaterala överenskommelsen förutsätter inte att Eurocontrols beslut angående undervägsavgift skall vara direkt verkställbara i de fördragsslutande staterna vilket motsvarande beslut är i . Regeringen anser inte att det är lämpligt att införa en sådan möjlighet beträffande beslut fattade av Eurocontrol. 9.3.2Behörighet i mål rörande betalningsskyldighet för undervägsavgift samt erkännande och verkställighet av utländska avgöranden Regeringens förslag: Den multilaterala överenskommelsens bestämmelser om domstols behörighet samt om erkännande och verkställighet av utländska avgöranden rörande betal-ningsskyldighet för undervägsavgift transformeras till en särskild lag. Lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning kompletteras med bestämmelser innebärande att lagens bestämmelser om behörig kronofogdemyndighet inte gäller när en ansökan avser åläggande att betala undervägsavgift. Skälen för regeringens förslag: Den multilaterala överenskommelsen innehåller ett komplett system för hanteringen av undervägsavgifterna, alltifrån fastställande av avgifterna till erkännande och verkställighet av avgöranden rörande betalningsskyldighet för dessa avgifter. För att skall kunna fullgöra sina förpliktelser enligt överenskommelsen fordras en anpassning av den svenska författningsregleringen i flera avseenden. Förutom problematiken rörande fastställande av avgifterna, vilken behandlats i avsnitt 9.3.1, aktualiserar tillträde till den multilaterala överenskommelsen även ett behov av föreskrifter rörande domstols behörighet i mål rörande betal- ningsskyldighet samt ett regelsystem enligt vilket utländska avgöranden rörande dessa avgifter kan erkännas och verkställas i . I den befogenhet som tillkommer beträffande handhavandet av undervägsavgifterna ingår bl.a. dels fastställande av storleken på undervägsavgifterna i form av taxor, dels tillämpning av dessa genom meddelande av beslut om undervägsavgift för en viss flygning. beslut är, såsom redovisats i avsnitt 6.2.2, direkt verkställbara. Eurocontrols motsvarande beslut kommer vid ett svenskt tillträde till den multilaterala överenskommelsen inte att kunna verkställas enligt utsökningsbalken enligt nu gällande ordning. Någon sådan möjlighet införs inte heller genom den föreslagna regleringen. Enligt gällande rätt saknas emellertid även bestämmelser enligt vilka utländsk domstols eller administrativ myndighets avgörande avseende betalningsskyldighet för undervägsavgift kan verkställas i . Den föreslagna lagen motsvarar den multilaterala överenskommelsens reglering härom. Därutöver innehåller den föreslagna lagen och ändringen i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning behörighetsregler motsvarande den multilaterala överenskommelsens innehåll i det avseendet. Överenskommelsens bestämmelser är inte heltäckande. Den föreslagna lag- stiftningen reglerar därför naturligt nog inte uttömmande alla frågor rörande behörighet, erkännande och verkställighet. För de fall den föreslagna lagstift- ningen inte innehåller föreskrifter i en viss fråga kan i stället annan processrättslig lagstiftning bli tillämplig. Artikel 19.2 stadgar också att den fördragsslutande statens författning skall tillämpas på förfarandet vid erkän- nande och verkställighet såvida inte överenskommelsen innehåller bestämmelser i frågan. Lagstiftningen är att betrakta som en specialreglering i förhållande till regler. Huruvida man i bör införa en erinran om att det beträffande mål om betalningsskyldighet för undervägsavgifter finns särskilda bestämmelser kan diskuteras. Motsvarande frågeställning behandlades utförligt i samband med tillträde till (se prop. 1991/92:128 s.149 ff, vartill hänvisas). Regeringen ansluter sig till den bedömning som gjordes i det lagstiftningsärendet, vilket innebär att någon ändring i inte föreslås i detta fall heller. Den föreslagna lagen innehåller inledningsvis bestämmelser som anger lagens tillämpningsområde. Dessa avspeglar naturligt nog den multilaterala överenskom- melsens innehåll och syfte. För att en tillämpning av den föreslagna lagens bestämmelser om behörig domstol överhuvudtaget skall aktualiseras skall målet avse ett anspråk avseende undervägsavgift grundat på den multilaterala överenskommelsen. Det är således anspråkets natur som utgör grunden för den föreslagna lagens tillämplighet. Eftersom den multilaterala överenskommelsen innebär att de fördragsslutande staterna överlåter rätten att uppbära undervägsavgifter till Eurocontrol, kommer Eurocontrol att uppträda som käran- depart i dessa mål, eller, i de fall organisationen uppdragit åt en för- dragsslutande stat att vidta åtgärder för indrivning, staten genom Luft- fartsverket. Den föreslagna lagens bestämmelser rörande erkännande och verkställighet är självfallet endast tillämpliga i förhållande till stat som tillträtt den multilaterala överenskommelsen. Regeringen avser att i förordning närmare ange i förhållande till vilka stater den föreslagna lagen skall tillämpas. I de fall Eurocontrols utökade kommitté beslutat att avstå från indrivning av en undervägsavgift ankommer det enligt den multilaterala överenskommelsen på den fördragsslutande staten att själv besluta vilka åtgärder som bör vidtas. I sådant fall upphör den multilaterala överenskommelsens regler angående indrivning samt erkännande och verkställighet att gälla. I den föreslagna lagen har upptagits en motsvarande bestämmelse, vilken självfallet innebär en betydelsefull inskränkning i lagens tillämpningsområde. I de fall Eurocontrol sålunda avstått från att vidta åtgärder för indrivning av undervägsavgift får det ankomma på att besluta om vidare åtgärder. Den multilaterala överenskommelsen innehåller förutom erkännande- och verkställighetsregler också behörighetsregler. Den är vad man brukar kalla en dubbel konvention. I s.k. enkla verkställighetskonventioner ingår indirekta behörighetsregler som får betydelse på verkställighetsstadiet. Dessa konventioner stadgar vanligtvis att ett sådant utländskt avgörande varom fråga är enligt konventionens bestämmelser, skall erkännas och verkställas såvida det meddelats av myndighet som anses behörig enligt konventionen, varefter det i en särskild bestämmelse anges i vilka fall en myndighet skall anses behörig. I den multilaterala överenskommelsen finns emellertid direkta behörighetsregler i artikel 13, vilka får betydelse redan på rättegångsstadiet. Till följd härav in- nehåller den föreslagna lagen föreskrifter om behörighet. Dessa kan sägas ha två syften. Dels anger de var talan skall anhängiggöras här i landet, dels kan erkännande och verkställighet av ett utländskt avgörande vägras i de fall domstolen eller den administrativa myndigheten i den stat där avgörandet meddelades saknade behörighet enligt behörighetsreglerna. Bestämmelserna är ut- formade i enlighet med den multilaterala överenskommelsens stadganden och innehåller förutom interna behörighetsregler även en hänvisning till utrikes forum i de fall då behörighet eljest saknas. Den multilaterala överenskommelsen innehåller inte några bestämmelser om handläggningen av behörighetsfrågan, om s.k. tyst prorogation, dvs. svarandens möjlighet att "bota" domstolens bristande behörighet genom att underlåta att göra invändning därom, eller dylika bestämmelser. Starka skäl talar emellertid för att överenskommelsens bestämmelser om behörighet är att uppfatta som tvingande. Förutom att överenskommelsens ordalydelse starkt talar för detta, skall bristande behörighet medföra att avgörandet inte skall erkännas och verkställas. De i den föreslagna lagen upptagna behörighetsreglerna får därför anses tvingande och skall alltså tillämpas oberoende av om de åberopas eller inte. Ett utländskt avgörande som avser betalningsskyldighet för undervägsavgift och som grundar sig på den multilaterala överenskommelsen gäller enligt huvudregeln även i . Överenskommelsens bestämmelser förutsätter för erkännande och verkställighet inte att avgörandet skall ha vunnit laga kraft. Någon bestämmelse av denna innebörd har därför inte införts i den föreslagna lagen. Som en ytterligare förutsättning för verkställighet gäller att det utländska avgörandet måste vara verkställbart i ursprungsstaten för att vara verkställbart i . Det utländska avgörandet tillerkänns således inte några rättsverkningar i verk- ställighetsstaten som det inte har i ursprungslandet, vilket framstår som motiverat. Den föreslagna lagen innehåller en uppräkning av en rad omständigheter som skall medföra att erkännande och verkställighet skall vägras. Dessa blir således att betrakta som undantag och erkännande och verkställighet får inte vägras av något annat skäl än de särskilt angivna. Föreligger en omständighet som utgör vägransgrund skall den emellertid, i den mån den är känd, beaktas ex officio av exekvaturdomstolen - dvs. den domstol som prövar frågan om erkännande och verkställighet - och medföra att erkännande och verkställighet vägras. Den föreslagna lagen föranleder inte, enligt vad som ovan redovisats, någon ändring i bestämmelser om behörig domstol. Talan om betalningsskyldighet för undervägsavgift kommer också att kunna föras inom ramen för summarisk process. I lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning bör emellertid erinras om att lagens bestämmelser rörande behörig kronofogdemyndighet inte gäller i mål av förevarande slag. I sådana fall blir i stället bestämmelserna om behörighet i den föreslagna lagen tillämpliga. Regeringens förslag: Eurocontrolkonventionens bestämmelser om immunitet och privilegier tas in lag om immunitet och privilegier i vissa fall.Sk- älen för regeringens förslag: Eurocontrolkonventionen innehåller ett flertal bestämmelser rörande immunitet och privilegier.