prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Efter föregående redovisning av det föreslagna nya kontrollsystemet och de synpunkter som framförts på olika enskildheter i utredningsförslaget tas nu de mer allmänt kritiska invändningarna mot det av utredningen föreslagna systemet upp till behandling. Generellt sett har detta system fått ett blandat mottagande från remissinstanserna. De statliga myndigheterna är i allmänhet positiva till förslaget medan det fått ett mer varierat mottagande bland kommunerna och intresseorganisationerna. Totalt sett överväger dock de positiva omdömena Regeringen gör i detta avsnitt en sammanfattande bedöming av det nya kontrollsystemet. Ett stort antal remissinstanser menar att det föreslagna kontrollsystemet mest är anpassat till de stora byggarna. Regeringen anser för sin del att det passar väl också vid smärre byggnadsarbeten som fastighetsägaren själv utför. I sådana fall kommer det nya systemet i praktiken att skilja sig mindre från det nuvarande systemet än då det gäller större byggen. I de fall bygglov behövs i ett enkelt ärende, kan byggherren ansöka om bygglov och göra bygganmälan på samma handlingar. Om nämnden eller byggherren anser ett byggsamråd behövligt kan ett sådant möte arrangeras i anslutning till behandlingen av bygglovsansökningen. Ofta torde inga fler handlingar än de som givits in i bygglovsärendet eller som byggherren ändå har tillgängliga behövas för byggsamrådet. Om samrådet leder till beslut som behöver dokumenteras kan det ske i ett protokoll som inte behöver vara mer omfattande än dagens bygglovsbeslut. Regeringen anser inte att den förändrade roll som byggnadsnämnderna får i det föreslagna systemet är oförenlig med en serviceinriktning. Snarare understryker förslaget vikten av ett smidigt och förtroendefullt samarbete mellan nämnden och byggherrarna för att de tillsammans skall uppnå ett bra resultat som tillgodoser bådas intressen. Mot bakgrund av den kritik som framförts vill vi med två exempel visa hur det nya kontrollsystemet kan fungera i praktiken. Det första exemplet avser ett småhus inom ett område med en detaljplan i vilken bygglovsbefrielse beslutats enligt den föreslagna lydelsen av 8 kap. 5 första stycket PBL. I exemplet är finansieringen klar. vill bygga ett småhus åt sig och sin familj. Hon har erbjudits att köpa en tomt, Kantarellen 4, som hon tycker verkar bra. Innan hon skriver på köpekontraktet hör hon sig för hos kommunens byggnadskontor om vilka bestämmelser som gäller för bebyggande av tomten. Hon får då av stadsarkitekten veta att det enligt detaljplanen inte krävs bygglov för småhus på högst i en våning, om huset placeras mer än från tomtgränsen på en befintlig tomt. upplyses också om att vid bebyggelse av tomten kräver en nybyggnadskarta för att kunna se att huset placeras rätt i förhållande till gränserna och till det kommunala ledningsnätet. köper därefter tomten. Någon vecka senare, , skriver hon med en husleveratör kontrakt på ett prefabricerat småhus i en våning utan källare. Huset skall levereras . Leverantören åtar sig att beställa en nybyggnadskarta och att mellan låta utföra grundläggningen och anslutningarna till de kommunala ledningsnäten genom en lokal firma, som leverantören har god kontakt med. tar med sig husleverantörens katalog till det kommunala byggnadskontoret och fyller där i en blankett, där hon uppger sitt namn, sin adress och sitt telefonnummer samt att hon på Kantarellen 4 tänker påbörja uppförandet av det i katalogen beskrivna huset. På fråga uppger hon också att husleverantören har en lokal representant, som kan vara kvalitetsansvarig. får , husleverantören, den kvalitetsansvarige och kommunens va-verk kallelse till samråd med byggnadsinspektören . ber byggnadsinspektören att före samrådet skicka honom nybyggnadskartan, ritningarna över huset och handlingar som beskriver grundläggningen. vänder sig till husleverantören och ber denne sända de begärda handlingarna. När byggnadsinspektören får handlingarna, upptäcker han att grundläggningen skall utföras av ett lokalt företag. Han kallar därför också detta till byggsamrådet. Vid samrådet går man igenom projektet. Byggnadsinspektören tar särskilt upp frågan hur man tänkt sig att undvika risk för mögelbildning i bottenbjälklaget. Han frågar också om anslutningen till fjärrvärmenätet är klar. Den kvalitetsansvarige upplyser att han särskilt tänkt kontrollera att ventilationen av grunden fungerar. Han visar också vilka besiktningar som skall göras enligt kontraktet om husleveransen. Efter samrådet upprättar byggnadsinspektören ett protokoll där det framgår vilka handlingar som gåtts igenom. Protokollet avslutas med en kontrollplan som säger att , så snart grunden kommit på plats, till skall ge in ett intyg från den kvalitetsansvarige om att denne kontrollerat grundens läge mot nybyggnadskartan samt att ventilations- spalter finns och är rätt placerade. När leveransbesiktningen av huset gjorts, skall få en kopia av besiktningsprotokollet. Vidare skall nämnden få kopior av besiktningsbevis från va-verket och fjärrvärmeverket rörande anslutningen till ledningsnätet. får nämnden intygen om grundkontrollen. kommer bevisen rörande va- och fjärrvärmeanslutningarna och protokollet från leveransbesiktningen. Ingen av handlingarna innehåller några anmärkningar som rör krav i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. utfärdar därför byggnadsinspektören ett slutbevis och debiteras avgift för bygganmälningen och byggsamrådet. sätter han upp ärendet som ett anmälningsärende på föredragningslista. Det andra exemplet avser uppförandet av ett flerfamiljshus. I övrigt är grundförutsättningarna de samma. Byggnadsföretaget har förvärvat en tomt. Enligt detaljplanen får den bebyggas med bostadshus i högst fyra våningar som upptar högst en tredjedel av tomtens areal och ligger från tomtgräns. HUSAB låter en konsult upprätta preliminära ritningar över huset samt sänder in dem till byggnadsinspektören och begär byggsamråd. HUSAB uppger sig avse att upphandla arbetena för att påbörja bygget . Byggnadsinspektören kallar HUSAB och kommunens tekniska verk till samråd. Vid detta konstateras det att marken är lätt att bebygga men avger små mängder radon. Byggnadsinspektören upplyser därför HUSAB om att särskild kontroll kommer att krävas av att luften i huset inte kommer att innehålla skadliga mängder radon. kräver också att husets läge stakas ut genom försorg, även om det inte behöver ske med kommunens personal. Byggnadsinpektören upplyser vidare att lägger stor vikt vid att kontrollera handikappanpassningen av byggnader. Eftersom bebyggelsen i området är ny, finns det inga särskilda kultur- eller miljömässiga varsamhetskrav att beakta i ärendet. Byggnadsinspektören påminner slutligen om att HUSAB måste teckna en byggfelsförsäkring. Byggnadsinspektören sammanfattar byggsamrådet i ett protokoll. Där framgår det att samrådet skall fortsätta när bygganmälan gjorts. Därefter låter HUSAB utarbeta bygghandlingar och handlar upp arbetena. Byggstart bestäms i kontraktet till . Entreprenören skall tillämpa sitt kvalitetssäkringssystem. HUSAB anställer en konsult med riksbehörighet som kvalitetsansvarig. Därefter gör HUSAB bygganmälan och uppger att arbetena skall starta samt anger namnet på den kvalitetsansvarige. Till anmälningen bifogar HUSAB ett av den kvalitetsansvarige upprättat förslag till kontrollplan. Det innehåller utstakning genom kommunens stadsmätningskontor, kontroll av va-anslutningen genom kommunens tekniska verk, kontroller enligt entreprenörens kvalitetssäkringssystem, entreprenadbesiktningarna fram till och med överlämnan- det, den kvalitetsansvariges kontroll av handikappanpassningen samt radonkontroll genom ett fristående företag. HUSAB sänder också in kopior av de byggnadshandlingar som omfattas av entreprenadkontraktet. beställer HUSAB utstakningen. Slutligen upplyser HUSAB att bolaget vid samrådet kommer att ta med sig en representant för det försäkringsbolag med vilket man förhandlar om en byggfelsförsäkring. Byggnadsinspektören kallar HUSAB, entreprenören, dennes underentreprenörer och den kvalitetsansvarige till fortsatt byggsamråd. stakar stadsmätningskontoret ut byggnadens läge och underrättar byggnadsinspektören om detta. Vid byggsamrådet gås de ingivna handlingarna igenom. Byggnadsinspektören accepterar att radonkontrollen utförs av det föreslagna företaget. Han påpekar att han också vill ha ett intyg om utförd funktionskontroll av ventilationssystemet och provtryckning av rökkanalerna. Han förklarar att han vill ha verifikationerna på dessa och på de olika kontrollmomenten i kontrollplanen vart efter de utförts. När det gäller entreprenörens kvalitetssäkring och entreprenadkontrollen förklarar sig dock byggnadsinspektören inte vara intresserad av verifikationerna beträffande målningsarbetena. Byggnadsinspektören beslutar därefter en kontrollplan, som grundar sig på den kvalitetsansvariges förslag med de tillägg och ändringar som man kommit fram till. Beslutet dokumenteras i protokoll. tar han upp beslutet som ett anmälningsärende till nästa sammanträde. lämnar HUSAB in ett bevis om att byggfelsförsäkringen tecknats och påbörjas byggnadsarbetena. gör byggnadsinspektören ett besök på bygget och ser att arbetena tycks framskrida normalt på det sätt man diskuterat vid samrådet. De verifikat som kommer in under byggnadsarbetenas gång ger inte byggnadsinspektören anledning att vidta någon åtgärd. som det sista verifikatet enligt kontrollplanen kommit in till utfärdar byggnadsinspektören ett slutbevis samt överlämnar ärendet till ekonomiavdelningen för debitering av avgifterna. Han tar också upp ärendet i som ett anmälningsärende. Regeringen anser bl.a. mot bakgrund av de redovisade exemplen, inte att förhandsprövning genom bygglov måste vara bättre än varje annat system för att förebygga tekniska fel. Avgörande för en kvalitet är inte bara projekteringen utan även materialval och hur arbetena faktiskt utförs. Projekteringen kan granskas på förhand. Kontrollen av utförandet måste ofta ske i direkt samband med arbetena, innan utförandet hinner döljas av ytbeläggningar m.m. Med det nu föreslagna systemet kan och byggherren vid samrådet på förhand gå igenom projekteringen och hur arbetena bör utföras, varefter nämnden av byggherren kan kräva bevis om såväl att arbetena verkligen utförts på detta sätt som att byggnaden därefter uppfyller egenskapskraven. Det föreslagna systemet ger därför möjlighet för att förvissa sig om att egenskapskraven uppfyllts när byggnaden står färdig. Det är sedan en fråga för att inte kräva sådan fullständig säkerhet i alla avseenden utan bedöma vilken kontroll som behövs för att nämnden som tillsynsmyndighet skall kunna räkna med att byggherrarna tar sitt ansvar att uppfylla egenskapskraven. Ett skäl för förhandskontroll som framförs främst beträffande kraven på varsamhet och tillgänglighet är att dessa är särskilt svåra att precisera i föreskrifter därför att de ofta kräver en bedömning från fall till fall. Tillgänglighetskravet återfinns i 3 kap. 7 PBL. Det innebär enligt huvudregeln att byggnader som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och inrättade så att bostäderna och lokalerna blir tillgängliga för och kan användas av dessa personer. I den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet skall byggnader med vissa undantag vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. Enligt regeringens mening skiljer sig tillgänglighetskravet inte i något principiellt avseende från övriga tekniska egenskapskrav. Visserligen kräver dess tillämpning vissa bedömningar, men de avviker inte till sin karaktär från de som måste göras när man bedömer t.ex. hållfasthet eller brandsäkerhet. Snarare är olikheten den att tillgängligheten är mycket lättare att kontrollera än många av de andra kraven. Som nämnts kan tillgänglighetsfrågorna i förväg gås igenom vid samrådet och verifiering krävas i efterhand. Verifieringen skall vid behov göras genom en för ändamålet behörig person med särskild kompetens på till- gänglighetsfrågor. Om kraven inte uppfylls, finns starka sanktioner för att framtvinga rättelse. Det kan gälla t.ex. borttagande av trösklar och andra tillgänglighetshinder som normalt inte redovisas i projekteringshandlingarna. Regeringen har ingen avsikt att sänka nuvarande tillgänglighetskrav och anser att det nya systemet ger bättre möjligheter än det gamla att kontrollera att detta krav verkligen tillgodoses. Varsamhetskravet är annorlunda till sin karaktär. Det är inte ett krav på att byggnaden skall ha vissa tekniska egenskaper utan att dessa egenskaper vid ändringar av en byggnad skall tillgodoses genom sådana tekniska lösningar som är varsamma mot den befintliga byggnaden. Men också här gäller vad som sagts om att möjligheterna att garantera att varsamhetskravet uppfylls är minst lika goda inom det föreslagna nya systemet som i det nuvarande. Ett lämpligt tillfälle för och byggherren att gå igenom de frågor som varsam- hetskravet ställer är samrådsmötet. Byggherren bör redovisa byggnadens befintliga egenskaper och vilka förändringar han avser att göra. bör informera om varsamhetskravets innebörd och dess relation till de egenskapskrav som bör tillgodoses. Resultatet av diskussionen dokumenteras lämpligen i protokollet från byggsamrådet. I övrigt gäller här som eljest att det är sak att vid behov kräva verifiering av att kraven uppfylls. Om verifieringen skall ske av en opartisk person, blir det denne specialist som avgör om varsamhetskravet har uppfyllts eller ej. Parkeringsplatser, infarter m.m. prövas i huvudsak inom ramen för bygglovet. De berörs av det nya kontrollsystemet bara i den mån de påverkar en tekniska egenskaper. Bakom tanken att förhandskontrollen underlättar för smärre byggnadsföretag och enskilda byggherrar ligger den säkerligen riktiga uppfattningen att granskning vid tillståndsprövningen indirekt innebär en rådgivning till byggherren inte bara om vilka regler och krav som gäller utan också hur dessa lämpligen bör uppfyllas. Det föreslagna systemet innebär ingen ändring i skyldighet och möjlighet att informera om gällande regler eller verka för en god byggnadskultur. huvuduppgift är dock att vara kontroll- och tillsynsmyndighet. Det är då klart olämpligt om nämnden i denna sin verksamhet engagerar sig på ett sådant sätt i enskilda ären- den att den faktiskt fungerar som en konsult åt byggherren. Det är en sådan omständighet som bidrar till oklara ansvarsförhållanden. Det är också olämpligt från den utgångspunkten att vissa byggherrar gynnas på skattebetalarnas eller andra byggherrars bekostnad. Om kommunen anser en sådan rådgivningsverksamhet angelägen bör den bedrivas i andra former än som en del av tillsynsverksamheten. Just gruppen av oerfarna byggherrar måste för övrigt anses ha störst anledning att skaffa sig kvalificerad konsulthjälp på annat sätt än att förlita sig på att skall ge dem den hjälp de behöver. Visserligen innebär det - som ett par remissinstanser påpekat - att dessa byggherrars kostnader för byggenskapen ökar något. Mot detta kan dock invändas att de med bättre kontroll bör få en byggnad med färre fel och någon anledning att hålla vissa byggherrars kostnader låga på andra boendegruppers bekostnad finns inte. Det kan dessutom starkt ifrågasättas om inte faktiskt kan ge exempelvis de oerfarna byggherrarna bättre stöd genom att i kontrollplanens form hjälpa dem att välja rätt kontroll av viktiga delar av byggnadsarbetena än om nämnden själv utför viss kontroll åt dem. Regeringen anser inte att det nya systemet i sig ställer ökade krav på byggnadsnämndernas kompetens. Däremot är det enligt regeringens uppfattning så att många byggnadsnämnder inte har de resurser som fordras för att de i allo skall leva upp till PBL:s krav. En fördel med det nya systemet är att byggnadsnämnderna inte behöver ha högsta kunnande på alla byggnadsverksamhetens områden. I stället för att själva granska komplicerade tekniska lösningar kan de ålägga byggherren att låta någon fristående kompetent person kontrollera dem. Detta öppnar också möjligheter för samverkan i sådana specialistfrågor. Kraven på kompetens hos byggnadsnämnderna blir däremot annorlunda än . Byggnadsinspektörerna måste inte bara ha ett allmänt brett kunnande om alla aspekter på ett bygge utan också kunna bedöma lämpliga sätt att säkra kvaliteten i byggandet och hur olika egenskaper skall kunna bestyrkas. Kommunens kostnader för kontrollen enligt det föreslagna systemet blir lägre än . För byggherrarna kan projekteringskostnaderna komma att bli något större än de faktiskt är . Detta uppvägs dock av möjligheter till besparingar i senare led. Det föreslagna systemets totala kostnadseffekter är dock svåra att bedöma men systemet ger möjligheter till stora rationaliseringar och uppmuntrar till en bättre kvalitet i byggandet, vilket indirekt medför lägre kostnader för rättelser, reparationer och underhåll. Det avgörande är alltså i vad mån byggherrarna utnyttjar dessa möjligheter eller ej. saknas sådana kontrollanter som det nya systemet kräver. Det är ett av skälen till att besiktningar under en övergångstid bör kunna utföras av byggnadsnämnderna. En följd torde också vara att måste organisera byggsamrådet på ett sätt som i viss mån liknar dagens bygglovsgranskning med därtill hörande samråd. En yrkeskår av kontrollanter torde dock gå att bygga upp relativt snabbt. bör härvid få en central roll att vid behov ta fram de föreskrifter som behövs för certifiering av kontrollanter. Vad slutligen gäller ordet "besiktning" är det riktigt, som påpekats, att dess innebörd är något oklar i ett par bestämmelser i utredningsförslaget. Det övergripande uttrycket för att någon i kontrollerande syfte granskar en produkts egenskaper är ofta "teknisk kontroll" medan teknisk kontroll genom ett i särskild ordning certifierat kontrollorgan kallas "besiktning". De åtgärder av som i nuvarande PBL kallas "besiktningar" är alltså med det språkbruket "annan teknisk kontroll än besiktning". Uttrycket "byggnadsnämndsbesiktning" är emellertid så etablerat att regeringen inte nu finner skäl att ändra på det. Lagtexten har dock förtydligats i förhållande till utredningens förslag så att inga missförstånd behöver uppstå. () har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen tar initiativ till ett åtgärdsprogam mot radon i bostäder, innefattande bl.a. att kommunerna i bygglov skall ställa krav på redovisning av byggnaders radondotterhalt och att byggherrarna skall informeras om de lokala riskerna med radon och de föreskrifter som gäller för radon vid nybyggnad. Dessa förslag får anses tillgodosedda genom det nu föreslagna kon- trollsystemet. I uppgifter vid samrådet ingår att i mån av behov uppmärksamma byggherren både på förekomsten av markradon och innebörden av hälsokravet i 2 lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. När anledning förekommer kan också i kontrollplanen begära att byggherren verifierar att hälsokravet är uppfyllt. Det är dock angeläget att än en gång understryka att det är byggherren som både mot sig själv och andra har ansvaret för byggnadens egenskaper. Byggnadsnämnderna bör inte begära verifikat annars än när de har anledning anta att verifikatet fyller en viktig funktion i det enskilda fallet. Vidare bör det observeras att bestämmelserna i den nya lagstiftningen också innebär att byggprodukter, för att få marknadsföras, måste uppfylla krav på att inte avge hälsovådliga emissioner och att detta kommer att kontrolleras i särskild ordning. Dessa bestämmelser kommer att bli tillämpliga i den takt harmoniserade tekniska specifikationer utarbetas inom EES. Regeringen vill i detta sammanhang också ta upp frågan om förhandsbesked rörande tillgänglighetskravet och kravet på anordnande av parkeringsutrymme. Den förutvarande regeringen föreslog i prop. 1990/91:146 om ändringar i (1987:10), m.m. att förhandsbesked enligt 8 kap. 34 PBL också skulle kunna avse huruvida en åtgärd uppfyller kraven på tillgänglighet i 3 kap. 7 och på anordnande av parkeringsutrymme i 3 kap. 15 första stycket 6. Skälet för förslaget var att det är av värde för fastighetsägarna att redan innan de ansöker om bygglov kunna få besked om i vilken utsträckning de måste installera hiss och anordna parkeringsplatser. (bet.1990/91:BoU17) fann att förslaget skulle beta hyres- gästerna möjligheten att i samband med bygglovet påverka en av fastighetsägaren planerad ombyggnad med avseende på hiss- och parkeringsfrågorna. På utskottets förslag beslöt att avslå propositionen i denna del samt ge regeringen till känna att ytterligare överväganden borde göras och att regeringen därefter borde lämna sin syn på frågan (rskr. 1990/91:296). Enligt de nu föreslagna lagändringarna finns inte något samband mellan hissfrågan och bygglovet. Genom att påkalla samråd kan emellertid fastighetsägaren på ett tidigit stadium få klarlagt om hissinstallation krävs eller ej. Det kan ske redan innan han slutligt bestämt sig för om han skall utföra byggnadsarbetena. När det gäller frågan om behov av parkeringsplatser är denna enligt förslaget kopplad till bygglovet på samma sätt som . Bygglovsprövningen har emellertid i förslaget ändrat karaktär i förhållande till vad som gäller. Prövningen kommer i hög grad att likna den prövning som görs vid ett förhandsbesked. Utredningen har av denna anledning föreslagit att institutet förhandsbesked skall avskaffas (betänkandet s. 216-218). Regeringen har visserligen inte bedömt det lämpligt att nu avskaffa förhandsbeskeden, men det finns inte heller anledning att utvidga institutet till att omfatta också parkeringsfrågor. Syftet med ett förhandsbesked är att fastighetägaren skall kunna få kännedom om de grundläggande förutsättningarna för byggenskapen, innan han påbörjar en dyrbar projektering. I det av regeringen föreslagna systemet kan bygglov sökas på betydligt enklare handlingar än och därmed på ett tidigare stadium i projekteringen än vad som är möjligt. Behovet av förhandsbesked minskar därmed. Enligt regeringens mening bör alltså en ändring av reglerna om förhandsbesked av det slag som föreslogs i prop. 1990/91:146 inte genomföras. Regeringen finner inte att det nya systemet i sig självt behöver försvåra registreringen av byggnader i samband med t.ex. fastighetstaxeringen. Samordningen får bevakas i annat sammanhang. Även om det är ett värde att kommunernas arkiv innehåller handlingar som beskriver byggnaderna i kommunen kan detta inte få styra utformningen av kontrollsystemet. Det nu föreslagna systemet torde dock inte hindra att alla viktigare handlingar av detta slag ges in till nämnden och därmed kan arkiveras. Vid alla större byggnadsföretag torde t.ex. huvudritningarna ges in antingen i samband med bygglovet, bygganmälningen eller byggsamrådet. Regeringens förslag: får ta ut avgift för bygganmälan, byggsamråd, utstakning och besiktningar. Planavgift skall kunna tas ut vid bygganmälan. Utredningen: För i kvalitetsplanen bestämda besiktningar av skall nämnden tillämpa marknadsmässig prissättning. Remissinstanserna: Ett antal kommuner, exempelvis , , , och kommuner, har påpekat att bör få ta ut avgift också för bygganmälan, samråd och slutgodkännande. Andra remissinstanser, bland dem och , anser att de kommunala avgifterna bör reduceras, eftersom byggherrens kostnader för tredjepartskontroll ökar. Skälen för regeringens förslag: Det är rimligt att byggnadsnämnderna får ta ut avgifter för samråd och utstakning enligt samma principer som gäller för avgifter vid bygglov. Vid en bygganmälan bör planavgift kunna debiteras även i de fall bygglov inte krävs. Bygganmälningar föranleder ett visst arbete som det är rimligt att kommunen får rätt att finansiera genom avgifter.