prop · GH03161 · 1994-01-01 00:00:00 — Övriga ifrågasätter behovet av ett samordnande organ eller har inte klart utpekat någon myndighet som lämplig för uppgiften. 4.4 Behovet av legala befogenheter vid kontroll SWEDAC redovisar i sin utredning att de marknadskontrollerande myndigheterna måste ha vissa lagreglerade befogenheter för att kunna fullgöra sina uppgifter. I ett första skede - den direkta marknadsövervakningen - behöver således myndigheterna befogenhet -att få tillträde till utrymmen där produkten förvaras eller används och rätt att där göra undersökningar och ta ut prov, -att efter begäran få de upplysningar, handlingar och provexemplar som behövs för marknadskontrollen samt -att begära den handräckning av polismyndighet som behövs för utövande av I påföljdsskedet - när brister uppdagats - behöver myndigheterna enligt SWEDAC kunna vidta åtgärder med varierande stränghetsgrad och få befogenhet t.ex. -att kräva att produkten märks med lämpliga varningar om de faror produkten kan innebära, -att, om det finns flera överensstämmande indikationer på att en produkt är farlig, temporärt förbjuda tillhandahållandet av produkten i fråga, -att vidta åtgärder för att säkerställa att personer som skulle kunna utsättas för fara från en produkt informeras och på lämpligt sätt om faran, t.ex. genom publicering av lämpliga varningar, -att förbjuda försäljning av en produkt som visat sig vara farlig och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att förbudet åtlyds samt -att kräva ett effektivt och tillbakadragande av en farlig produkt som redan finns på marknaden och, om nödvändigt, dess förstörande på lämpligt Vidare framhåller SWEDAC att myndigheternas beslut om ingripanden mot farliga produkter riktade mot tillverkare och distributörer som regel bör gälla samt att förelägganden och förbud bör förenas med vite. En del myndigheter har de befogenheter som behövs, i andra fall pågår arbete med lagändringar på olika områden. Den svenska produktsäker- hetslagen (1988:1604) ger och rätt att ingripa mot tillverkare, importör eller distributör med de åtgärder som SWEDAC redovisat behovet av. Tillämpningsområdet är dock begränsat till varor som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk. Produkter som endast utnyttjas yrkesmässigt innefattas således inte påpekar SWEDAC. SWEDAC tar diskussionsvis också upp frågan om vilka sanktioner som bör kunna riktas mot dem som inte uppfyller sina förpliktelser i säkerhetsavseende. Sank- tions- och straffavgifter, böter och fängelse är de påföljder som SWEDAC nämner, dock utan att närmare ange några principer för vad som bör utmätas i olika situationer. Som en kompletterande åtgärd visar SWEDAC även på möjligheten att de marknadskontrollerande myndigheterna offentligt redovisar sina sanktions- åtgärder mot tillverkare och importörer. Remissorganens synpunkter är delade beträffande marknadskontrollmyndigheternas uppgifter och befogenheter. , och ställer sig bakom utredningsförslaget medan och säger sig sakna en analys av problemet. vill införa en generell lag om mark- nadskontrollmyndigheters befogenheter. Ytterligare ett antal remissorgan har gett synpunkter som gäller bl.a. internationell samverkan, vilket organ som bör bistå med handräckning samt detaljfrågor på vissa sakområden. 4.5 Finansieringen av marknadskontrollen SWEDAC erinrar om att den nuvarande svenska marknadskontrollen har en mycket begränsad omfattning inom de flesta områden. Av våra förpliktelser enligt följer ett ökat behov av marknadskontroll. Beträffande finansieringen av denna ökade verksamhet har SWEDAC - som utgår från att statens kostnader inte skall öka - redovisat att avgifter bör tas ut av dem som till- handahåller eller använder en produkt. Efter en inventering av i vilka skeden och på vilka områden avgifter kan tas ut finner emellertid SWEDAC att det kan visa sig svårt, särskilt på konsumentvaru- och arbetsmiljöområdena, att få till stånd en fullständig avgiftsfinansiering. SWEDAC har vidare pekat på möjligheten att det inrättas en fond dit alla avgifter förs, som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten, inklu- sive sanktions- och straffavgifter från dem som befunnits brista i sitt ansvar för produkters säkerhet. Dessa medel skulle sedan av regeringen fördelas till marknadskontrollerande myndigheter. På detta sätt skulle överuttag av avgifter på vissa områden gå till finansieringen av marknadskontrollen på andra områden. SWEDAC betecknar förfarandet som ett pragmatiskt sätt att finansiera marknads- kontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag. Sektorsmyndigheternas synpunkter på finansieringen har tidigare redovisats i avsnittet 4.2 om det fördelade ansvaret för marknadskontrollen. Flertalet av dem som behandlat finansieringsfrågan är för en avgiftsfinansiering. Övriga remissorgan har delade meningar. Flera förordar en avgiftsfinansiering, några av dem under förutsättning t.ex. att avgifterna blir konkurrensneutrala, icke-diskriminerande för svenska företag och anpassade till de faktiska kontrollkostnaderna samt att de kan administreras till låga kostnader. Andra framhåller att de skiftande förhållandena på olika områden kräver en blandning av avgifter och anslag. , , och med instämmande av V erkstadsindustrier förordar i olika hög grad statsanslag som huvudsaklig finansieringskälla. anser att minskningen av myndigheternas föreskrivande verksamhet resulterar i att resurser frigörs, vilket kommer att kunna bidra till finansieringen av marknadskontrollen. Statskontoret hänvisar till att utredningen inte redovisar hur stora resurser marknadskontrollen kommer att kräva eller hur nuvarande verksamhet kommer att påverkas. Därför anser Statskontoret att finansieringsfrågorna kräver ytter- ligare överväganden. Inställningen till en marknadskontrollfond är övervägande negativ. Av de remiss- organ som uttalat sig i frågan är således tio mot och endast två för förslaget. Den vanligaste invändningen är att områden där avgifter kan tas ut inte bör finansiera marknadskontrollen även på andra områden. 5 Regeringens förslag och bedömningar 5.1 De allmänna riktlinjerna Regeringens förslag: Som allmänna riktlinjer för marknads- kontrollen i fastställs följande huvudprinciper. -För att fullfölja åtaganden enligt skall marknadskontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften. -Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt från deras nuvarande verksamheter. -Regeringen utser en särskild myndighet till samord- nings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande -Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall finansieringen ske genom -Organisationen för en svensk marknadskontroll skall i princip vara genomförd till . SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I allt väsentligt står flertalet remissorgan bakom de förslag som regeringen nu lägger fram. Några efterlyser dock grundligare underlag i vissa avseenden för att kunna göra säkrare bedömninger. Samordningen av marknadskontrollen är den fråga där remissorganen är minst enhetliga i sin upp- fattning. Skälen för regeringens förslag: Marknadskontrollen är en viktig del i den ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad. Genom förpliktar sig att bedriva en marknadskontroll av produkter, som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och miljö, i samma utsträckning som . Därmed ansluter vi oss till ett krav- och kon- trollsystem, som utformats inom EG i syfte att undanröja tekniska handelshinder och som i EES-länderna medför en harmonisering av säkerhetsinriktade produktkrav och kontrollförfaranden. Marknadskontrollen är den sista länken i den kedja av tekniska åtgärder, som skall förhindra att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning och orsakar olyckor och skador. I alla EES-länder är marknadskontrollen nu i ett uppbyggnadsskede. Det saknas emellertid fastställda gemensamma regler för hur den skall organiseras och bedrivas. Det lämnas därför till varje enskild stat, som omfattas av , att själv utforma och finansiera sin marknadskontroll. Inom EG anses fullgörandet av denna uppgift ingå i det solidariska ansvar som varje med- lemsstat har i gemenskapen. Av detta följer också att det är fråga om en uppgift, som måste skötas av nationella myndigheter. Tillsammans med centrala EG- och EFTA-organ förutsätts de bilda ett nätverk, som genom ett effektivt informationsutbyte bygger upp kunskap och kompetens i hela systemet samt vid behov ger underlag för samordnade ingripanden mot farliga produkter. Marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfredsställande i alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sannolikhet kan upptäckas var de än släpps ut på marknaden. Som redovisats i det inledande avsnittet grundas skyldigheten att bedriva marknadskontroll framför allt på EG:s produktdirektiv enligt den nya metoden och på det allmänna produktsäkerhets- direktivet, som i EG träder i kraft . På en övergripande handelspolitisk nivå är det regeringen som för svensk del svarar för kontakter, samordning och initiativ i kretsen av EES-länder samt EFTA- och EG-organ. Sådana övergripande handelspolitiska frågor bereds inom . Marknadskontrollen är ett utflöde av handelspolitiken i form av praktiska och konkreta åtgärder, för vilka en rad myndigheter i varje EES-land måste ta ansvar. För oss gäller det nu att organisera en svensk marknadskontroll, som är anpassad till den inre marknadens krav. Eftersom marknadskontrollen i alla deltagande länder ännu är under uppbyggnad bör en svensk marknadskontroll i detta skede organiseras med minsta möjliga ingrepp i nuvarande myndighetsstruktur och med god beredskap för förändringar vid behov. Frågans vikt motiverar att fastställer vissa riktlinjer för uppbyggnaden av den svenska marknadskontrollen enligt följande. -För att fullfölja åtaganden enligt skall marknadskontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften. -Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras nuvarande verksamheter. -Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna. -Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall finansieringen ske genom avgifter. -Organisationen skall i princip vara genomförd . Denna allmänna inriktning ansluter i allt väsentligt till SWEDACs förslag och remissorganens synpunkter. Den närmare utformningen av marknadskontrollen och dess organisation bör vara en uppgift för regeringen med utgångspunkt i förhål- landena inom de olika sektorerna. För detta behövs det för varje sektor en närmare analys av vilken myndighet som skall svara för uppgiften, vilka befogen- heter denna kräver och vilka sanktioner som skall kunna beslutas. Likaså måste finansieringen av marknadskontrollen lösas sektorsvis. Som det särskilda samord- nings- och kontaktorganet i systemet avser regeringen att utse SWEDAC. Om det inte visar sig behövas ytterligare beslut av - t.ex. beträffande lagändringar eller särskilda bemyndiganden - bör det således vara en uppgift för regeringen att besluta om marknadskontrollen i enlighet med de föreslagna riktlinjerna. För information ges dock i det följande en närmare presentation av de olika frågor som omfattas av riktlinjerna. I och med deltar i den inre marknaden med fri rörlighet för varor. Det är viktigt att en fungerande svensk marknadskontroll kommer till stånd snabbt. Organisationen med fördelningen av ansvaret för de olika sektorerna bör i princip vara genomförd till . Den i avsnitt 3.4 redovisade gränskontrollfrågan kommer att innebära krav på att de svenska tullmyndigheterna skall utföra de uppgifter som ankommer på tull- myndigheterna i enligt de redovisade rättsakterna. Systemet förutsätter ett informationsutbyte med marknadskontrollmyndigheterna. Frågan behandlas inte vidare i denna proposition. 5.2 Fördelningen av marknadskontrollansvaret Regeringens bedömning: Fördelningen av ansvaret för mark- nadskontrollen fastställs för varje myndighet i författ- ningar som styr dess verksamhet. SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Nästan alla sektorsansvariga myndigheter har kommenterat förslaget om hur ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på dem. Ingen har invänt mot att ta på sig detta ansvar. De flesta har redovisat den allmänna bakgrunden för sin kommande marknadskontroll och ger också synpunkter på finansieringen av denna. Skälen för regeringens bedömning: I alla EES-länder är marknadskontrollverksam- heten nu i ett uppbyggnadsskede. finns inga för EES-länderna gemensamma regler fastställda för hur den skall organiseras och bedrivas. Det lämnas till varje deltagande land att upprätta en egen marknadskontroll, som motsvarar för- pliktelserna enligt . En fördelning av ansvaret för marknadskontrollen i på redan befintliga sektorsmyndigheter innebär i allt väsentligt en bekräftelse på eller en naturlig utökning av det ansvar de redan har. Ansvarsgränserna mellan sektorsmyndig- heterna behöver emellertid i vissa fall förtydligas och läggas fast i de för- fattningar, som styr varje myndighets verksamhet. Ofta är de aktuella myndigheternas tillsynsuppgifter angivna i redan gällande författningar. Vad som krävs är ett klarläggande av att deras tillsyn skall omfatta även marknads- kontrollen på det sätt som krävs enligt . En orsak till gränsdragningsproblemen är det faktum att EG-direktiven har mer än en indelningsgrund. Vissa direktiv är således produktindelade - omfattande t.ex. leksaker, personlig skyddsutrustning eller vågar - medan andra tar sikte på sär- skilda egenskaper eller risker - omfattande t.ex. elektromagnetisk kompatibili- tet eller elsäkerhet. SWEDAC har inte redovisat några slutliga förslag beträffande ansvarsfördel- ningen. Det bör emellertid inte finnas några svårigheter att göra nödvändiga kompletteringar efter hand som erfarenheten infinner sig och nya direktiv träder i kraft. I första hand bör en samordning av detta slag kunna av i samförstånd mellan sektorsmyndigheterna. Först om detta inte kan ske bör gräns- dragningsproblem lösas genom beslut av regeringen. Den nu föreslagna organisatoriska lösningen för del innebär minsta möj- liga ingrepp i myndigheternas nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning. Denna minimilösning går snabbt att genomföra till låga kostnader. Den har också fördelen av att verksamheten och dess organisation lätt låter sig anpassas efter hand som behoven förändras, erfarenheterna från samarbetet över nationsgränserna ökar och ett inom EES harmoniserat regelsystem för marknadskontrollen kan komma att utvecklas. En del uppgifter i marknadskontrollen kräver resurser för t.ex. provtagning och teknisk undersökning, som många sektorsmyndigheter saknar i sin egen organisa- tion. För att behålla sin förmåga att snabbt anpassa verksamheten i takt med att behoven ändras och nya erfarenheter tillkommer bör myndigheterna - särskilt i inledningsskedet - hellre överväga att köpa tjänster utifrån än att bygga upp kompletta egna resurser för marknadskontrollen. har i sitt remissyttrande pekat på de tjänster som t.ex. kan erbjuda i detta sammanhang. Sektorsmyndigheternas köp av tjänster måste givetvis ske så att det allmänna förtroendet för marknadskontrollen inte rubbas. SWEDAC har i sin utredning bl.a. pekat på problemet, att anmälda organ inte kan ges ansvar för marknadskontroll- uppgifter. Skälet är att de genom insatser i tidigare led av säkerhetskontrollen kan vara jäviga. Ett anlitande av dem i marknadskontrollen skulle alltså kunna resultera i att de sätts att kontrollera sin egen verksamhet. Flera remissorgan har meddelat att de hyser samma farhågor som SWEDAC i detta sammanhang. är det givet, att en marknadskontrollerande myndighet behöver anlita utomstående organ för särskilda uppgifter såsom provning m.m., och att ett anmält organ kan ha specialkompetens för detta. Ett visst utrymme måste då finnas för myndigheten att ta ett anmält organs tjänster i anspråk, men myndig- heten måste kunna visa, att kraven på opartiskhet och integritet därigenom inte eftersätts. Myndigheten kan således inte anlita ett anmält organ för marknads- kontrolluppgifter i sådana fall, där det anmälda organet medverkat i tidigare kontrollskeden, t.ex. vid bedömning av överensstämmelse för en produkt. 5.3 Ett samordnings- och kontaktorgan Regeringens bedömning: Som samordnings- och kontaktorgan för främst tekniska frågor rörande marknadskontrollen bör SWEDAC utses. I dess uppgifter bör ingå bl.a. att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte såväl nationellt som internationellt. SWEDAC bör överväga att inrätta ett särskilt råd med representanter för sektors- myndigheterna. SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissorgan delar SWEDAC:s uppfattning. Några anser dock att bör få samordningsansvaret med hänsyn till frågans handelspolitiska betydelse. Skälen för regeringens bedömning: Behovet av ett samordnings- och kontaktorgan är en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av marknads- kontrollen. Samordningen syftar främst till att den på olika myndigheter för- delade verksamheten skall ges en homogen och balanserad utformning samt att de samlade erfarenheterna skall spridas och bli till gemensam nytta. Vidare finns från olika intressegrupper, t.ex. konsumenter och småföretagare, ett behov av en allmän och samlad information om marknadskontrollen och dess resultat. Detta kan inte ske effektivt utan att samordningsansvaret läggs på en enda myndighet. Även i kontakterna med övriga EES-länder och deras marknadskontrollmyndigheter behövs det en utpekad svensk myndighet för informations- och erfarenhetsutbyte. Som SWEDAC framhållit i utredningen är detta av betydelse inte minst för strävandena att de olika ländernas marknadskontroll skall ske likformigt och samstämt. Inom respektive sektorsområden måste givetvis marknadskontrollmyndigheterna ha direkta kontakter med de centrala EFTA- och EG-institutionerna liksom med systerorgan i EES-länderna. Dessa kontakter kan gälla t.ex. åtgärder mot farliga produkter, där särskilda informationsrutiner följs. Som redan nämnts har Konsu- mentverket och utsetts som svenska kontaktpunkter inom EG:s informationssystem RAPEX. Det är dock viktigt att samordningsorganet skaffar sig en överblick genom att informera sig om vad som händer inom de olika sektorerna. Regeringen finner således att både nationella behov och kravet på internation- ellt samarbete motiverar att det utses ett samordnings- och kontaktorgan i det svenska systemet för marknadskontroll. Det är emellertid inte fråga om att skapa en övervakningsmyndighet gentemot sektorsmyndigheterna. I stället gäller det att genom rådgivande och stödjande insatser lägga grunden för en samlad och enhetlig svensk verksamhet i samverkan och samförstånd. De svårigheter, som kan orsakas av t.ex. ett på många myndigheter fördelat ansvar, måste kunna övervinnas genom allas målmedvetna strävan efter samarbete och ett effektivt utnyttjande av till- gängliga resurser. Ansvarsområdet för samordningsorganet bör sammanfattningsvis innefatta främst följande uppgifter knutna till marknadskontrollen, nämligen -att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och informationsorgan i övergrip- ande och principiella frågor av teknisk natur, -att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och internationellt, -att följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat, uppmärksamma sektorsmyndigheterna på behovet av förändringar grundade på t.ex. riskbedömningar, olycksstatistik, skadekostnader och allmänna erfarenheter från olika sakområden, -att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter som bedriver marknadskontroll, -att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskontrollorgan med angivande av deras ansvarsområden, -att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontrollverksamheten i , -att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt artikel 5 andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet, -att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i övergripande och prin- cipiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur samt -att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES-arbetet t.ex. vid den fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för marknadskontroll. Den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen ställer stora krav på ett effektivt informations- och erfarenhetsutbyte. Samordningsorganet bör därför överväga att etablera ett särskilt råd med representanter från sektorsmyndighet- erna och andra intressenter. Arbetet i rådet bör bidra till en harmonisering av marknadskontrollen på alla områden och en breddning av informationsbasen för samordningsorganets verksamhet. Behovet av utbildning av i marknadskontrollen verksam personal bör likaså uppmärksammas, särskilt i inledningsskedet, då myndigheterna snabbt behöver skaffa sig kunskap och kompetens för de nya uppgifterna. Valet av samordningsorgan står mellan SWEDAC och . Remissorganen har delade uppfattningar i denna fråga. Utgångspunkten för ett val anser regeringen bör vara marknadskontrollens karaktär och den typ av kunskap och kom- petens som bäst behövs för samordningsuppgiften i denna miljö. Marknadskon- trollen är ett medel i strävandena att åstadkomma ett fritt varuutbyte över gränserna. Den styrs av tekniska regler och förfaranden som faller mera inom SWEDACs än inom Kommerskollegiets verksamhetsområde. SWEDAC svarar också för näraliggande uppgifter i samband med dels strävandena att skapa öppna system för provning och certifiering karaktäriserade av valfrihet och konkurrens, dels anmälningar till EG av svenska provnings- och certifieringsorgan. Regeringen finner därför att övervägande skäl talar för att SWEDAC utses som samordnande myndighet. finns det anledning att här betona den starka samhörigheten mellan kontrolltekniska och handelspolitiska aspekter. Nära kontakter och samarbete mellan SWEDAC och ter sig naturliga i det fortsatta EES-arbetet vad gäller marknadskontrollens förutsättningar och effekter. Det bör vara en uppgift för SWEDAC att i samråd med finna former för detta. Liknande kontakter kan vara angelägna även gentemot t.ex. , som utom rena marknadskontrolluppgifter beträffande vissa produkter också har ett allmänt ansvar för konsumentskyddet. Även om EG:s krav på marknadskontroll sträcker sig längre än till rena konsumentprodukter, är konsumentskyddet en av de viktigaste grunderna för marknadskontrollen. Detta markeras bl.a. genom att det allmänna produktsäkerhetsdirektivet som tidigare nämnts endast omfattar produkter, som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsu- menter. 5.4 Befogenheter och sanktioner Regeringens bedömning: Myndigheternas befogenheter i marknadskontrollen och sanktionerna för överträdelser bör vara ändamålsenliga och anpassade till varje produktom- råde. Översynen av de författningar som reglerar verksam- heten i dessa avseenden görs sektor för sektor. SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: I den mån frågan har behandlats har inget remissorgan haft annan uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 3 kan marknads- kontrollen indelas i två faser.