prop · GH0367 · 1994-01-01 00:00:00 — Jag vill i detta sammanhang framhålla att jag till skillnad från vissa av remissinstanserna inte anser att anställningsskyddslagens regel om att en arbetstagare som omplaceras i samband med driftsinskränkning måste ha tillräckliga kvalifikationer för det nya arbetet fungerar som en tillräcklig garanti för att företagen får behålla behövlig kompetens. Att på ett eller annat sätt ge detta begrepp en vidgad innebörd löser enligt min mening inte heller problemet. När man tidigare diskuterat behovet av avsteg från turordningsreglerna har det bl.a. förts fram önskemål om uttryckliga undantag på grundval av vissa bedömningsrekvisit. De modeller som då varit föremål för diskussion har bl.a. gått ut på att arbetsgivaren skulle ha rätt att ge företräde åt arbetstagare med "särskilt yrkeskunnande" eller "särskild lämplighet". Mot bakgrund av att flera kollektivavtal på ett liknande sätt anger vilka kriterier som skall iakttas vid urvalet skulle en sådan ordning teoretiskt sett vara möjlig. Arbetsgivarens krav att med stöd av lagen kunna behålla sådana nyckelpersoner som inte skyddas av de nuvarande reglerna skulle därigenom kunna tillgodoses. Liknande tankegångar förs nu fram av några av remissinstanserna. Arbetslivscentrum har berört möjligheten att överväga en särskild kompetensregel med syfte att skapa balans mellan kraven på att slå vakt om dem som varit anställda länge och verksamhetens krav på kompetens och åldersspridning. vid har föreslagit en särskild regel enligt vilken arbetstagare som har "i huvudsak likvärdiga arbetsuppgifter och likvärdig kompetens" placeras i turordning efter anställningstid med möjlighet att ge företräde för den som har "avsevärt bättre kvalifikationer". Enligt min mening är det dock uppenbart att en lagregel av denna typ skulle medföra tillämpningssvårigheter. Parterna skulle exempelvis kunna tvista om vad som avsågs med de olika rekvisiten. Risken för ett ökat antal tvister har använts som argument mot en sådan ordning. Med en mer obestämd regel kan domstolarna också i större utsträckning komma in på en prövning av de ekonomiska och andra krav som verksamheten ställer. Den konsekvens av rättsosäkerhet och bristande förutsebarhet som detta skulle kunna medföra i domstolsprocessen måste enligt min uppfattning så långt möjligt undvikas. Kommittén har haft som utgångspunkt att en ny regel så långt detta låter sig göras skall vara möjlig att tillämpa på ett enkelt sätt utan att tvister skapas. Den regel kommittén föreslagit för det fall avtal inte träffas om turordningen innebär därför en möjlighet för arbetsgivaren att välja ut en viss andel - en femtedel - av personalstyrkan i en turordningskrets, dock minst två personer, innan övriga arbetstagare placeras i turordning efter anställningstid. Jag är för min del inte beredd att nu gå så långt som kommittén när det gäller förändring av turordningsreglerna. Det viktiga nu är att skapa en regel till stöd främst för de mindre företagen. Mitt förslag innebär en enkel regel som med minsta möjliga ingrepp i dagens system medför en reell förändring för dessa företag. Jag delar helt kommitténs synpunkter angående fördelarna med en regel som är möjlig att tillämpa på ett enkelt sätt. En sådan regel är i allmänhet av alldeles särskilt stor betydelse för just de små företagen. Det nuvarande systemet bör alltså förändras på så sätt att arbetsgivaren alltid ges rätt att ensam bestämma över en viss del av personalsammansättningen, nämligen två arbetstagare inom varje turordningskrets, dvs. den krets inom vilken turordningen skall bestämmas. Därigenom tillerkänns arbetsgivaren en redan på lagen grundad möjlighet att behålla sådana arbetstagare som är särskilt väsentliga för den fortsatta driften. Detta kan också få till följd att omfattningen av personalinskränkningen kan begränsas. En sådan regel kan också antas i någon mån medverka till en jämnare ålderssammansättning. Eftersom antalet arbetstagare begränsas till två är det självfallet att regeln får störst betydelse för de små företagen och i de fall turordningskretsarna av andra skäl är små. Det bör tydligt poängteras att det i princip inte skall vara möjligt att rättsligt angripa en uppsägning som inträtt som en konsekvens av att arbetsgi- varen i större eller mindre utsträckning använt sig av rätten att behålla vissa särskilda arbetstagare. Arbetsgivaren skall alltså normalt ha frihet att fullt ut använda undantagsregeln. Som jag tidigare betonat är det självklart att en förhandlingslösning, liksom , alltid skall eftersträvas i första hand. Den regel jag nu föreslår innebär alltså endast att det i lagen införs ett undantag - i form av en schablon - från den strikta principen om längst anställningstid som urvalsgrund vid turordning. Därigenom kommer de lagregler som bildar ramen för förhandlingen att i vart fall för de mindre företagens del bättre återspegla de avvägningar mellan intresset av fortsatt effektiv drift och de enskilda arbetstagarnas anspråk på fortsatt anställning som alltid måste ske när man skall komma till rätta med frågor om övertalighet. Regeln bör därför kunna främja väl avvägda förhand- lingslösningar. åstadkommer man att dessa intresseavvägningar i viss mån också kan få genomslag dels i situationer då någon avtalslösning inte kunnat uppnås, dels på den del av arbetsmarknaden som står utan kollektivavtal. Det har hävdats av bl.a. och Juridiska fakultetsstyrelsen vid att arbetsgivarens rätt att undanta en viss del av arbetstagarna innebär att man skapar en "frizon" där arbetsgivaren kan fatta helt godtyckliga beslut, utan motivering och utan möjlighet till rättslig prövning. Skyddet mot diskriminerande uppsägningar skulle därmed undergrävas. Liknande synpunkter har framförts av TCO. LO har hävdat att den av kommittén föreslagna kvotregeln ger arbetsgivaren ett alldeles för stort eget inflytande över vilka som skall sägas upp och att den utesluter alla diskussioner om kompetens och behov inom verk- samheten. I stället skulle personliga preferenser och inställsamhet bli vägle- dande. I viss mån drabbar denna typ av invändningar även mitt förslag till undantagsregel. Dessa farhågor är dock enligt min mening överdrivna. Man bör kunna utgå från att det är verksamhetens bästa och inte godtycke som rent allmänt är den styrande principen inom företagen. Även de nuvarande reglerna kan betraktas som godtyckliga om de relateras till företagens möjligheter att verka och överleva. Med hänsyn tagen till att den av mig föreslagna regeln endast innebär en möjlighet att undanta två arbetstagare i varje turordningskrets är det min uppfattning att arbetsgivarens möjlighet att manipulera är begränsade. Jag vill i detta sammanhang erinra om att bestämmelserna om företräde i vissa fall till fortsatt arbete för arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga och för fackliga förtroendemän kvarstår oförändrade. Det bör också framhållas att undantagsregeln inte fritar arbetsgivaren från att motivera sitt beslut inom ramen för den förhandlingsskyldighet som följer av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Det är riktigt att den arbetsgivare som endast har två eller tre anställda genom undantagsregeln får full beslutanderätt i fråga om vem eller vilka som skall sägas upp i en arbetsbristsituation. Det skulle naturligtvis i och för sig kunna finnas en risk för att undantag då görs av andra skäl än behovet av att behålla kompetent personal i verksamheten. Jag vill för min del emellertid fram- hålla att man bör kunna utgå från att det är företagets överlevnadsmöjligheter och företagarens rättskänsla som styr uppsägningsbeslut i en sådan situation. Dessutom är det just i de mycket små företagen som arbetsgivarens behov av att själv få bestämma vem eller vilka arbetstagare som skall behållas är särskilt framträdande. Det har från vissa av remissinstanserna framförts farhågor för att införandet av undantagsregeln skulle missgynna exempelvis kvinnor på arbetsmarknaden. När det gäller det förslag som jag nu lägger fram vill jag dock framhålla att en arbetsgivares rätt att undanta vissa arbetstagare från turordningen kan vara be- gränsad enligt annan lagstiftning. Om t.ex. beslutet direkt eller indirekt har samband med arbetstagarens könstillhörighet kan det utgöra otillåten könsdiskriminering enligt 20 jämställdhetslagen (1991:433) och en uppsägning som grundas på beslutet kan då komma att ogiltigförklaras enligt 24 samma lag. Vidare får beslutet inte strida mot medbestämmandelagens regler om förbud mot föreningsrättskränkning. Kringgåenden och liknande förfaranden kan också angripas enligt allmänna regler (AD 1986 nr 50). 4 Lagen om medbestämmande i arbetslivet 4.1 Facklig vetorätt Mitt förslag: Bestämmelserna om facklig vetorätt i 38-40 medbestämmandelagen avskaffas. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med mitt (betänkandet s. 679-718). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. SAF och anser att förslaget är positivt från konkur- renssynpunkt genom att det underlättar för företag att erhålla under- entreprenörsuppdrag samt skapar större möjligheter för nya och mindre företag att få tillträde till marknaden. LO och TCO anser att vetorättsreglerna bör behållas och pekar på att reglerna försvårat ekonomisk brottslighet. De anser att reglerna inte verkat hindrande för en arbetsgivare, under förutsättning att denne velat bedriva seriös verksamhet. vid anser att kommittén inte framlagt några sakliga skäl för att avskaffa vetorättsreglerna utan att motiveringen närmast är ideologiskt betingad. Bakgrunden till mitt förslag: Reglerna i 38-40 medbestämmandelagen tillämpas när en arbetsgivare vill besluta att låta någon utföra visst arbete för hans räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetstagare hos honom. Det är alltså i första hand fråga om situationer där arbetsgivaren vill lägga ut arbete på entreprenad eller hyra in arbetskraft från någon annan arbetsgivare. Reglerna ger den arbetstagarorganisation (på central nivå), som arbetsgivaren har kollektivavtal med för det aktuella arbetet, möjlighet att i vissa fall lägga in veto mot den åtgärd som arbetsgivaren vill vidta, dvs. förbjuda honom att vidta åtgärden. För att arbetstagarorganisationen skall få kännedom om nu aktuella åtgärder och möjlighet att ingripa med veto har arbetsgivaren ålagts en särskild primär förhandlingsskyldighet. Han är enligt huvudregeln skyldig att på eget initiativ ta upp förhandling med (i första hand den lokala) arbetstagarorganisationen innan han beslutar i frågan. Som jag kommer till får vetorätten begagnas endast under vissa förutsättningar. För att arbetstagarorganisationen skall få ett tillfredsställande underlag för bedömningen har arbetsgivaren i dessa förhandlingar ålagts en vidsträckt skyldighet att lämna information till organisationen i frågan. De regler som brukar sammanfattas under benämningen facklig vetorätt består således av dels en särskild förhandlings- och informationsskyldighet för arbetsgivaren, dels en vetorätt för arbetstagarorganisationen. Förutsättningarna för att arbetstagarorganisationen skall få lägga in veto är att den åtgärd som arbetsgivaren vill vidta kan antas föra med sig att lag eller kollektivavtal för arbetet åsidosätts, eller att åtgärden annars strider mot vad som är allmänt godtaget inom parternas avtalsområde. När det gäller åtgärder som kan antas föra med sig att lag eller kollektivavtal för arbetet sätts åsido nämns i förarbetena till de nuvarande reglerna som exempel att arbetsgivaren söker kringå arbetstagarbegreppet. Arbetsgivaren kan t.ex. vilja anlita någon som skall arbeta under förhållanden som i hög grad liknar en arbetstagares utan att anställa denne. Syftet med arbetsgivarens handlande kan vara att kringgå lagstiftning eller kollektivavtal. Ett annat fall kan vara att det är väl känt för arbetstagarsidan att en viss företagare, som arbetsgivaren vill anlita, i förhållande till sina anställda regelmässigt åsidosätter t.ex. arbetarskydds- eller arbetstidslagstiftning, eller på något annat sätt flagrant visar bristande förmåga eller vilja att uppfylla de centrala förpliktelser som lagstiftning eller kollektivavtal ålägger honom som arbetsgivare. Ytterligare ett fall, som även detta nämns i förarbetena, är att arbetsgivaren vill medverka till att upprätta en sådan kedja av entreprenörer och underentreprenörer som erfarenhetsmässigt för med sig fara för att såväl arbetsrättslig lagstiftning som skattelagstiftning sätts åsido. har också, som ovan nämnts, möjlighet att utnyttja sin vetorätt om arbetsgivarens planerade åtgärd står i strid med vad som är allmänt godtaget på parternas avtalsområde. Att utnyttja s.k. grå arbetskraft eller enmansföretagare "med kontoret på fickan" är enligt lagförarbetena förekommande men uppenbarligen inte allmänt godtaget på något avtalsområde. Om arbetsgivaren lägger ut arbetet trots att arbetstagarorganisationen inlagt ett veto, som ej saknat fog, blir arbetsgivaren skyldig att betala arbetstagarorganisationen skadestånd. Det är enligt förarbetena till lagstiftningen av den största betydelse att vetot respekteras och detta bör avspegla sig i storleken på skadeståndet. Om däremot vetoförklaringen saknar fog kan arbetsgivaren vidta åtgärden utan risk för att bli skadeståndsskyldig. I ett sådant fall ådrar sig däremot arbetstagarorganisationen ett skadeståndsansvar gentemot arbetsgivaren. Bestämmelserna om förhandlings- informations- och vetorätt i 38-40 medbestämmandelagen kan frångås genom överenskommelser i kollektivavtal. Sådana överenskommelser har träffats på flera områden. Ett exempel utgör en branschöverenskommelse mellan bland andra och . Enligt överenskommelsen skall arbetsgivaren till de lokala arbetstagarorganisationerna på arbetsorten lämna en förteckning (lista) över de underentreprenörer som det kan bli aktuellt att anlita. Arbetsgivaren skall dessutom göra en utfästelse om att underentreprenören är kollektivavtals- bunden, att arbetsgivaren enligt entreprenadavtalet med underentreprenören har rätt att häva avtalet om det beträffande entreprenörens verksamhet finns ett sådant förhållande som utgör grund för veto och underentreprenören är förpliktad att göra motsvarande förbehåll om han i sin tur anlitar underentreprenörer för att utföra arbetet. Kravet på kollektivavtal gäller inte för s.k. enmansföretag. Lokal arbetstagarorganisation har rätt att avföra en underentreprenör från listan om det finns skäl att sätta i fråga vetorätt eller om kollektivavtal saknas. Organisationen måste i så fall ange skälen för avförandet och skriftligen underrätta bl.a. underentreprenören. Vill arbetsgivaren anlita en underentreprenör som inte är upptagen på listan gäller reglerna i medbestämman- delagen. Om arbetsgivaren däremot vill anlita någon som finns upptagen på listan, behöver han bara informera de lokala arbetstagarorganisationerna om detta. Initiativet kommer härefter att ligga på organisationen om den vill förhandla eller ej. Ett annat exempel på överenskommelse utgör den mellan och angående tillämpningen av medbestämmandelagens förhandlingsregler. Överenskommelsen överenstämmer i stort med ovan nämnda överenskommelse på byggnadsområdet. Kravet på att under- entreprenören skall vara kollektivavtalsbunden gäller emellertid här även för s.k. enmansföretag. Skälen för mitt förslag: Alltsedan vetorättsreglerna infördes 1977 har det förts en debatt kring reglerna. Den kritik som har förts fram synes i stora drag gå ut på följande. Det är principiellt oriktigt att arbetstagarorganisationerna har getts så långt gående befogenheter att bevaka att lagar efterlevs. Detta är en uppgift för de berörda myndigheterna och brott mot lagar och föreskrifter skall beivras i normal rättslig ordning. I vart fall är det oriktigt att arbetstagarorganisationen hos den arbetsgivare som anlitar ej anställd arbetskraft har getts befogenhet att bevaka efterlevnaden av lagar och avtal hos en helt annan arbetsgivare. Detta borde vara en uppgift för ar- betstagarorganisationen hos den egna arbetsgivaren. Problem med att företag drar sig undan att betala skatt bör lösas genom lagstiftning på skatteområdet. Vetorättsreglerna uppfyller inte heller befogade krav på rättssäkerhet. Reglerna ger inte den entreprenör som anklagas för att vara oseriös någon möjlighet att bemöta anklagelserna, och han kan inte få en vetoförklaring rättsligt prövad. Tillämpningen av vetorättsreglerna hindrar dessutom en sund konkurrens och försvårar nyetablering av företag. Tillämpningen leder i praktiken till att arbetsgivare, som inte vågar eller vill ta strid med arbetstagarorganisationen, bara anlitar kollektivavtalsbundna företag trots att det inte finns några sakliga skäl för det. Detta leder till att särskilt mindre företag, som kanske inte får sluta s.k. hängavtal med den berörda arbetstagarorganisationen, utestängs från arbete. Vetorättsreglerna kan missbrukas och användas för ovidkommande syften och därmed hindra seriösa företags verksamhet. Reglerna kan t.ex. användas vid konflikter mellan arbetstagarorganisationer, för att tvinga företag att sluta kollektivavtal eller för att förbehålla arbetstillfällen åt den vetoberättigade organisationens egna medlemmar. Bestämmelsen om vad som är allmänt godtaget inom parternas avtalsområde - i praktiken en generalklausul - är för "luddig". När kommuner vill pröva alternativa former för sin verksamhet, kan ett missbruk av vetorättsreglerna hindra det. Detta kan innebära en inskränkning i demo- kratin. Det kan här tilläggas att även dåvarande har pekat på att vetorättsreglerna, eller kollektivavtal eller andra överenskommelser som träffats mot bakgrund av reglerna, förhindrar en sund konkurrens och försvårar nyetablering av företag. De kollektivavtal som har träffats mot bakgrund av vetorättsreglerna, vilka jag tidigare gett exempel på, innebär oftast att arbetsgivaren slipper att ta upp förhandling om varje entreprenad om han väljer att bara anlita kollektivavtalsbundna entreprenörer. Dessa förhållanden skulle i praktiken ge de företag som har kollektivavtal ett inte sakligt motiverat försteg i konkurrensen med andra, främst mindre, företag. Härtill kommer att flera fackliga organisationer vägrar att sluta kollektivavtal med enmansföretag, vilket i praktiken kan utestänga sådana företag från att antas som entreprenörer. har också i ett fall fäst regeringens uppmärksamhet på att vissa förhållanden inom elektrikerbranschen försvårade för seriösa enmansföretagare att få tillträde till marknaden. har uttalat att den fackliga vetorätten på vissa områden lett till ett försvårande för bl.a. enmansföretagare som saknar kollektivavtal eftersom arbetsgivarna, i syfte att slippa ta upp förhandlingar, väljer ett kollektivavtalsbundet företag. SAF har uttalat att entreprenadreglerna utgör ett försenande och fördyrande inslag i byggprocessen. Inom Elektriska arbetsgivarföreningens avtalsområde är det vanligt med förhandlingar. Förhandlingarna kan orsaka en tidsutdräkt på . Beträffande vetorättsreglernas effektivitet finns inte någon mer ingående eller systematisk undersökning. Det finns dock ett uppmärksammat fall där vetorättsreglerna uppenbarligen inte har fungerat som avsett. Det gäller den s.k. Mond Bygghärvan i . , i fortsättningen kallad Mond, anlitades av stora, kol- lektivavtalsbundna och välkända byggbolag i samband med bl.a. projekten att bygga Globen- och Södra stationsområdena i . Mond, liksom det tidigare företaget , förmedlade i mycket stor omfattning s.k. svart arbets- kraft som utförde arbetena. Sammanlagt utbetalades till Mond, och staten undandrogs skatter och avgifter på . Ett flertal personer dömdes till långa fängelsestraff. Det beslutades även om näringsförbud för flera personer. Monds verksamhet gick ut på ren uthyrning av arbetskraft och redan en översiktlig kontroll av verksamheten borde ha gett vid handen att det fanns stor risk för att skatter och avgifter skulle dras undan staten. De byggbolag som anlitade Mond förhandlade enligt 38 medbestämmandelagen med den lokala fackliga organisationen. I något fall framgår det av förhandlingsprotokollet att organisationen har varnat för att det kunde vara fråga om olaglig uthyrning av arbetskraft. Frågan fördes emellertid inte upp till central förhandling och något veto lades aldrig in, varför verksamheten kunde fortsätta utan facklig kontroll. vid har efterlyst en utredning som bl.a. skall ta sikte på vetorättsreglernas tillämpning i praktiken. Med nämnda exempel samt mot bakgrund av de åtgärder som redan vidtagits för att komma till rätta med vissa av de problem som reglerna haft till syfte att motverka, anser jag inte att någon ytterligare utredning behövs. TCO har, till stöd för bibehållandet av reglerna, uttalat att de resurser som samhället avsatt för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten visat sig otillräckliga och att det finns en överhängande risk att den pågående avregleringen inom olika sektorer kommer att gynna oseriösa företag. Sedan medbestämmandelagens tillkomst har det på olika områden vidtagits en mängd skilda åtgärder för att komma tillrätta med de problem och företeelser som vetorättsreglerna bl.a. hade till syfte att motverka när de infördes. Följande kan nämnas. I lagstiftningen har, beträffande ekonomisk brottslighet, införts regler om näringsförbud och rådgivningsförbud som tar sikte på fall då den som bedriver näringsverksamhet grovt åsidosatt vad som ålegat honom. Vidare har det införts möjlighet att ålägga näringsidkare företagsbot. På skatte- och uppbördsområdena genomförs genomgripande förändringar i systemet för uppbörd av preliminärskatt och arbetsgivaravgifter. En ny skattsedel, F-skattesedel, införs för fysiska och juridiska personer som driver näringsverksamhet, dvs. Den som för arbete anlitar någon som inte åberopar en F-skattesedel skall i princip alltid vara skyldig att göra skatteavdrag och betala arbetsgivaravgifter. En F-skattesedel skall kunna återkallas bl.a. om den missbrukas eller om innehavaren inte redovisar och betalar skatter och avgifter. Ett av syftena med reglerna i 38-40 medbestämmandelagen är att motverka att lag sätts åsido genom att ej anställd arbetskraft anlitas. Enligt arbetsförmedlingslag var s.k. uthyrning av arbetskraft att anse som straffbar olaga arbetsförmedling och därmed förbjuden. Veto kunde således läggas in mot en åtgärd som innebar uthyrning av arbetskraft i strid mot förbudet arbetsförmedlingslag. Genom lagen (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft, vilken ersatts av en ny lag med samma namn (SFS 1993:440), har ut- och inhyrning av arbetskraft legaliserats. Även på området för statliga myndigheters upphandling har förändringar skett. Upphandlingsförordningen har, sedan medbestämmandelagen trätt i kraft, ändrats. Det finns i den nu gällande förordningen bestämmelser om att myndigheten innan ett anbud antas skall kontrollera om arbetsgivaren är registrerad för skatter och avgifter och om han i dessa hänseenden står i skuld till det allmänna. Enligt min mening måste man också beakta frågan om de nuvarande reglerna om vetorätt står i överensstämmelse med EG- och EES-rätt. Reglerna om facklig vetorätt i 38-40 medbestämmandelagen ger en arbetstagarorganisation, om de nämnda förutsättningarna är för handen, möjlighet att förbjuda arbetsgivaren att vid t.ex. entreprenadupphandling anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. har genom åtagit sig att i sin rättsordning införliva ett EG-direktiv som rör samordningen av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (rådets direktiv /305/EEG och 89/440/EEG). Vidare har beslutats ett EG-direktiv om offentlig tjänsteupphandling (rådets direktiv /50/EEG). Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling innebär att transformeras till svensk rätt. Lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer dvs. när börjar att gälla.