prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens bedömning: behöver ha ytterligare cirka 18 årsarbetskrafter för att kunna utföra sin uppgift. Totalt beräknas 30 årsarbetskrafter med ekonomisk, teknisk och juridisk kompetens inom det nya verksamhetsområdet. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen bedömer personalbehovet till ca 35 årsarbetskrafter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland , , och , godtar utredningens bedömning eller lämnar den utan invändning. anser att kompetensen hos varje anställd bör prioriteras framför antalet anställda och bedömer att det föreslagna antalet om 35 årsarbetskrafter kan reduceras. Även och anför att nätmyndigheten kan dimensioneras med färre antal anställda. Skälen för regeringens bedömning:Tillsyn av nätverksamhet är en ny typ av myndighetsuppgifter i anslutning till ellagen. Det regelverk som skall tillämpas är i viktiga avseenden nytt och det kan i många fall bli fråga om svåra avvägningar av principiell betydelse för såväl branschen som elkunderna.Reformen ställer höga krav på en väl fungerande tillsynsmyndighet. Det är nödvändigt att nätmyndighetsfunktionen har mycket god kompetens för att bl.a. kunna agera oberoende av särintressen. Vissa av myndighetsuppgifterna, främst normgivning och information, kommer att vara bli särskilt arbetskrävande i inledningsskedet, medan andra uppgifter, t.ex. uppföljning och prövning, torde kräva större resurser först . Flertalet remissinstanser delar utredningens bedömning i fråga om tillsynsfunktionens behov av kompetens.Uppgifternas karaktär förutsätter att tillsynsfunktionen har hög kompetens inom de ekonomiska, tekniska och juridiska områdena, men också att den har aktuell erfarenhet från branschen. Kompetensbehovet bedöms vara störst inom det ekonomiska området. Ekonomisk kompetens krävs främst för normgivningsarbetet men även inom övriga arbetsområden. Juridisk och teknisk kompetens behövs i första hand för de uppgifter som rör tillståndsgivning och prövning, men är också nödvändig vid normgivning. Den nya myndighetsfunktionen har en viktig roll i samband med övergången till en fri marknad. Det är därför nödvändigt att snabbt kan bygga upp den kompetens som uppgiften kräver och inleda en förberedande verksamhet. För vissa arbetsuppgifter kan det behövas hjälp från utomstående experter, t.ex. för att bistå inom det tekniska området och när det gäller metodutveckling. Arbetsbelastningen kan antas bli hög, särskilt i inledningsskedet. Det är emellertid svårt att nu exakt förutse hur stora resurser som krävs för att fullgöra nätmyndighetens uppgifter. Inom har avsatts ca 12 årsarbetskrafter för arbete med koncessionsfrågor, m.m. enligt den nuvarande ellagstiftningen. Här ingår även viss administration. Ytterligare ca 18 årsarbetskrafter bedöms vara nödvändiga för att den föreslagna tillsynsverksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Genom att arbetsuppgifterna läggs till en befintlig myndighet i stället för till en fristående myndighet kan personalbehovet reduceras något jämfört med förslag. Härutöver bör medel avsättas för vissa konsultinsatser. får därigenom möjlighet till viss flexibilitet i samband med rekryteringen av personal. Verksamheten kommer också att behöva utnyttja specialistfunktioner, t.ex. ADB och information, samt den centrala administrationen. Något behov av ytterligare resurser för sådan verksamhet till följd av inrättandet av den nya tillsynsfunktionen förutses dock inte. Regeringens överväganden beträffande anslagsfrågorna redovisas i avsnitt 11.5. Regeringens förslag: Medel för verksamheten skall anvisas över statsbugeten. Verksamheten skall finansieras genom en årlig avgift (nätavgift) som betalas av innehavare av nätkoncession. Avgiftssystemet bör träda i kraft . Regeringen avser att senare lägga fram förslag om ett sådant avgiftssystem. För att finansiera verksamheten - , innan det föreslagna avgiftssystemet träder i kraft, görs besparingar inom verksamhetsområde. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. RRV anser dock att förslaget behöver utvecklas ytterligare främst såvitt avser förutsättningarna att ta ut avgifter för tillsynsverksamheten. framhåller att den föreslagna principen att grunda nätavgiften på nätföretagens balansomslutning skulle medföra att avgifterna inte blev kostnadsriktiga. Även är kritisk till förslaget i denna del. Förslaget avstyrks av , och . Bl.a. anförs att myndigheten bör anslagsfinansieras för att kunna vara fristående mot den verksamhet som skall granskas. Skälen för regeringens förslag: Kostnaderna för verksamheten beräknas för /95 till . Vissa av kostnaderna kan direkt hänföras till uppbyggnaden av den nya myndighetsfunktionen. Utredningens förslag innebär att en årlig nätmyndighetsavgift tas ut av koncessionshavarna för att finansiera verksamheten i sin helhet, dvs. såväl koncessions- som tillsynsverksamheten. Avgiften bör enligt utredningen beräknas med utgångspunkt från respektive koncessionshavares balansomslutning, som skall särredovisas enligt det föreliggande lagförslaget. En nätavgift i enlighet med utredningens förslag beräknas utgöra ca av nätverksamhetens ekonomiska omslutning, vilket för ett hushåll antas motsvara ca . Motsvarande avgiftssystem finns för finansiering av t.ex. verksamhet. arbete finansieras från och med /94 genom en avgift som tas ut av elabonnenterna, en s.k. elabonnentavgift. För handläggning av koncessionsärenden, som innebär ett ansökningsförfarande, tas enligt nu gällande regler ut en ansökningsavgift i varje särskilt fall. Regeringen har (1975:601) överlåtit på att fastställa avgifterna inom detta område. /93 redovisade i avgiftsinkomster på detta område. Huvudprincipen är att en ansökningsavgift tas ut för linjekoncession där avgiftens storlek är relaterad till ledningssträckan. För områdeskoncession beror avgiftens storlek på antalet abonnenter. Avgiftsinkomsterna disponeras inte av utan redovisas under inkomstitel på statsbudgeten. Kostnaderna för verksamheten täcks via förvaltnings- kostnadsanslag. För tillsyn uttas ingen avgift. Flertalet av de remissinstanser som har behandlat förslaget är positiva till principen om att finansiera verksamheten genom en årlig nätavgift. Vissa synpunkter på den föreslagna avgiftsmodellen har dock framförts, bl.a. vad gäller förutsättningarna för att ta ut avgifter för tillsynsverksamheten. föreslår en avgiftsmodell motsvarande den som reglerar avgifterna till , dvs. enhetliga avgifter per kund indelade i ett fåtal storleksklasser inom alla områdeskoncessionerade nät. För nätkoncessioner för linje bör det enligt räcka med en koncessionsavgift enligt tillämpade principer. Utformningen av avgiftssystemet bör övervägas ytterligare. Regeringen avser att återkomma till med ett förslag i finansieringsfrågan. Inriktningen bör dock vara att nätavgiften skall träda i kraft , dvs. som den ändrade ellagstiftningen föreslås träda i kraft. Det nuvarande systemet med ansökningsavgifter för koncessionsärenden bör upphöra och ersättas av nätavgifter. Intäkterna från nätavgifterna bör tillföras inkomsttitel. Medel för koncessions- och tillsynsverksamhet bör anvisas under ramanslag för förvaltningskostnader. För första hälften av /95, innan nätavgiften träder i kraft, bör verksamheten finansieras genom att medel omfördelas från andra anslag. Anslagsfrågorna behandlas närmare i avsnitt 11.5. Regeringens förslag: För att täcka kostnaderna för den nya myndighetsfunktionen skall tillföras anslaget B 1. : Förvaltningskostnader för /95 utöver vad som har föreslagits i prop. 1993/94:100 bil.13. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i budgetpropositionen 1993/94:100 bil. 13 föreslagit att för /95 skall anvisa till : Förvaltningskostnader. För att täcka kostnaderna för den nya myndighetsfunktionen vid under /95 bör ytterligare tillföras anslaget. Regeringen avser att göra besparingar på NUTEKs anslag inom energiområdet för att täcka verksamhetens kostnader för första hälften av /95. 12 elverksamhet, m.m. Regeringens bedömning: Alla distributionsföretag bör kunna verka på likvärdiga villkor på den avreglerade elmarknaden. För kommunala elföretag bör därför konkurrensvillkoren, under vissa förutsättningar, göras likvärdiga de som gäller för övriga företag på marknaden. Skälen för regeringens bedömning: Kommunalt ägda företag och komunala verk svarar för en betydande del av lokaldistributionen av elektrisk kraft. Av de totalt 277 eldistributionsföretag som fanns i var 156 kommunala. Av dessa drevs 48 i förvaltningsform och 108 i bolagsform. Kommunala aktiebolag levererade elenergi till av landets lågspän- ningskunder medan elverksamhet i förvaltningsform svarade för leveranser till av kunderna. var motsvarande andelar och . elverksamhet har alltså i ökad utsträckning dels bolagiserats, dels överlåtits till andra ägare. Många kommunala elföretag bedriver även elproduktion. hade ett trettiotal kommunala företag egen elproduktion med kapacitet om minst 1 MW. Några kommunägda företag, bl.a. , tillhör den s.k. samkörningsgruppen. proposition (1991/92:133) om en elmarknad med konkurrens framhölls bl.a. att reformeringen av elmarknaden bör leda till större valfrihet för kunderna att välja elleverantör, också inom distributionsområdena. Det är viktigt att alla distributionsföretag kan agera på likvärdiga villkor på den avreglerade elmarknaden. För kommunala elföretag bör konkurrensvillkoren, under vissa förutsättningar, göras likvärdiga de som gäller för övriga företag på marknaden. 12.2 Gällande bestämmelser, m.m. Som huvudregel vid verksamhet gäller att kommunen måste iaktta de föreskrifter som har meddelats i kommunallagen (1991:900). Detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller i bolagsform. Den grundläggande regeln är den s.k. lokaliseringsprincipen, som innebär att kommunen endast får ha hand om sådana angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Inom ramen för denna kompetensregel äger många kommuner såväl kraftverk för produktion som ledningsnät för distribution av el till och inom kommunens område. Verksamheten bedrivs antingen direkt av kommunen som en del av den kommunala förvaltningen eller av ett aktiebolag vars aktier ägs av kommunen. Om kommunen verkar på ett område som är lagreglerat gäller bestämmelserna i den aktuella lagen framför kommunallagens bestämmelser i tillämpliga delar. På elområdet blir alltså kommunen om den direkt eller i ett kommunägt bolag bedriver elverksamhet bunden av bestämmelserna i ellagen på samma sätt som alla andra ägare av ledningar eller ledningsnät. Ellagen reglerar endast användningen av ledningsnät för överföring och distribution av el. De viktigaste bestämmelserna är följande. Kommunen måste ha koncession (områdeskoncession) för sitt ledningsnät inom distributionsområdet. Inom sitt koncessionsområde har kommunen skyldighet att leverera el till kunderna. Denna leveransskyldighet kan fullgöras med antingen el som kommunen själv producerar i ett kraftverk eller el som kommunen köper av någon kraftproducent. På grund av sin monopolställning är kommunen, liksom övriga eldistributörer, skyldig att, på talan av elkund, underkasta sig prisreglering vad avser dels den levererade elen, dels själva överföringen på ledningsnätet. Detta sker i syfte att åstadkomma en skälig prissättning. För de eventuella ledningar som inte ingår i områdeskoncessioner måste kommunen ha linjekoncession. Utöver de bestämmelser som ellagen anger för alla innehavare av områdes- och linjekoncession gäller kommunallagens bestämmelser för elverksamhet. Detta innebär bl.a. att den s.k. självkostnadsprincipen skall tillämpas. Ellagen reglerar inte verksamheten vid kraftverk för produktion av el. I den delen blir kommunen därför enbart bunden av bestämmelserna i kommunallagen. De bestämmelser som närmast blir aktuella är 2 kap. I detta finns bestämmelser, vilka bygger på principer som före den nuvarande kommunallagens ikraftträdande hade utvecklats i rättspraxis. En av dessa principer är den nämnda lokaliseringsprincipen som finns i intagen i 2 kap. 1 . Den innebär exempelvis att en kommun som driver kraftproduktion i princip bara får leverera el inom den egna kommunen. Detta leder inte till några problem eftersom de kommuner som producerar kraft också har ledningsnät inom sitt område. Eftersom de har monopol på ellevereranser inom området kan de i praktiken vara säkra på att alltid få avsättning för sin produktion. En annan av principerna, som finns intagen i 2 kap. 2 , är den s.k. likställighetsprincipen. Den innebär att kommunen inte får särbehandla medlemmar annat än på objektiv grund. Principen har betydelse för kommunens taxesättning. Den elverksamhet som kommuner bedriver berörs även av en annan princip på det kommunala området, nämligen den s.k. självkostnadsprincipen. Denna princip är inte lagfäst utan är utvecklad i rättspraxis. Den innebär att avgifter för nyttigheter som kommunen tillhandahåller inte får bestämmas så att de tillför kommunen en vinst. Syftet med denna princip är att hindra kommuner att bl.a. utnyttja den monopolsituation som kommunala företag i vissa fall har. Frågan om självkostnadsprincipen inom verksamhet har behandlats av Avgiftsgruppen, tillsatt av chefen för , i rapporten i verksamhet - förslag till en modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16). Genom den nya kommunallagen (1991:900) infördes regler om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala aktiebolag, m.m. Bestämmelserna innebär i huvudsak att kommunens fullmäktige skall se till att allmänheten har rätt att ta del av handlingar enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). har genom beslut (bet. 1993/94KU:13, rskr. 1993/94:46) antagit regeringens proposition (1993/94:48) om handlings- offentlighet hos kommunala företag. I propositionen föreslogs bl.a. att aktiebo- lag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndigheter när det gäller handlingsoffentlighet. Som har nämnts tidigare föreligger leveransskyldighet för den som har områdeskoncession. Enligt en undantagsbestämmelse i 2 4 mom. ellagen omfattar denna skyldighet dock inte el för uppvärmningsändamål om fjärr-värme eller naturgas distribueras eller avses bli distribuerad inom området. Denna undantagsbestämmelse medför att kommuner som distribuerar fjärrvärme eller naturgas kan vara säkra på att få avsättning för dessa energislag, eftersom kommunen i de allra flesta fall också distribuerar el inom det berörda området och därmed kan vägra att leverera el till de berörda kunderna. 12.3 Om särregler för elverksamhet, m.m. Regeringens förslag: produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form (i regel aktiebolag) skall undantas från lokaliseringsprincipen och skall bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Även produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som drivs i privaträttslig form skall i likhet med elverksamhet bedrivas på affärsmässig grund. Sådan verksamhet som bedrivs med undantag från likställighets- och självkostnadsprinciperna skall särredovisas från annan verksamhet. nätverksamhet får bedrivas utan hinder av lokaliseringsprincipen om det sker i geografisk närhet till företagets nätverksamhet i den egna kommunen. förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag avviker från regeringens i fråga om kravet på affärsmässighet och särredovisning för produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas. Utredningsförslaget förutsätter att bl.a. fjärrvärmeförsörjning skall omfattas av kraven på affärsmässighet och särredovisning enbart om den bedrivs som s.k. sidoverksamhet till elrörelse. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. anför att elverksamhet, för att få frångå de aktuella principerna, bör särredovisas och drivas i egen juridisk person. Verket anser vidare att elverksamhet inte bör finansieras med skattemedel och att borgen inte bör få förekomma i verksamheten. Ett antal remissinstanser, däribland , , och , anser att det är inkonsekvent att särbehandla kommunala elbolag när det gäller offentlighet inom den konkur- rensutsatta verksamheten. anför att borgen inte bör få förekomma i elverksamhet som undantas från lokaliseringsprincipen. tillstyrker utredningsförslaget då det gäller undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna. anser emellertid att förslaget om lokaliseringsprincipen, såvitt gäller kravet på att kommunalt elnät måste ha anknytning till elnätet till den egna kommunen, innebär en statlig detaljstyrning av verksamhet. påpekar att kommunalt ägda nätföretag riskerar att missgynnas om ut- redningsförslaget i denna del genomförs. påpekar att det föreslagna begreppet sidoverksamhet får negativa konsekvenser för fjärrvärmens konkurrensförutsättningar. Enligt föreningen innebär utredningsförslaget att fjärrvärme som levereras av sådana kommunala företag som också distribuerar el får ett regelverk, medan fjärrvärme levererad av kommunala företag utan eldistribution omfattas av andra regler. Även framför synpunkter rörande begreppet sidoverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Större delen av den lokala eldistributionen i ombesörjs av kommunala verk och kommunalägda bolag. Reformeringen av elmarknaden förutsätter att konkurrensvillkoren för de kommunala elföretagen görs likvärdiga de som gäller för övriga företag på den avreglerade elmarknaden. Det monopol som kommunen i sin egenskap av koncessionshavare har inom sitt koncessionsområde omfattar såväl själva leveransen av el som överföringen på ledningsnätet (nättjänsten). De förslag till ändringar i ellagen som har redovisats i kapitel 6 innebär bl.a. att monopolställningen avskaffas såvitt avser elleveransen. Syftet är att ge kunder inom kommunens område möjlighet att välja andra leverantörer av el än kommunen. För de kommuner som bedriver egen kraftproduktion innebär detta att kommunen riskerar att inte kunna få avsättning för sin kraftproduktion om konkurrenter kan leverera el till kunder inom området, som den egna avsättningen enbart kan ske inom kommunens gränser. Det är emellertid mindre vanligt att kommuner har egen kraftproduktion. Betydligt vanligare är att kommunen köper den el som skall levereras till kommuninnevånarna. Denna verksamhet ligger vanligtvis i ett kommunalt verk eller i ett kommunägt aktiebolag. Verksamheten bygger oftast på att kommunen tecknar leveransavtal med kraftproducenter omfattande en förhållandevis . Om elkunder plötsligt faller bort i större omfattning måste kommunen kunna få avsättning för sin överskottsel. Om detta inte kan ske på grund av att företaget är bundet till att leverera inom kommunen kan det uppstå lönsamhetsproblem. För att kunna driva verksamheten på en konkurrensutsatt marknad krävs således möjligheter till en viss flexibilitet i agerandet. Det kan exempelvis vara fråga om att avsätta vissa kvantiteter till kunder eller kundgrupper utanför kommunens gränser. Den bedömning som görs av är att verksamhet utanför den egna kommunen kommer att vara av begränsad omfattning även om verksamheten undantas lokaliseringsprincipen. Övervägande skäl talar således för att produktion och handel med el, s.k. elverksamhet, bör kunna undantas från lokaliseringsprincipen. I elverksamhet får även anses ingå viss annan verksamhet som har nära samband med den direkta elverksamheten, exempelvis konsultverksamhet med inriktning på energihushållning och entreprenadverksamhet med anknytning till elproduktion. Det angivna undantaget från lokaliseringsprincipen bör medges endast under förutsättning att kommunen bedriver verksamheten i annan form än förvaltningsform. Syftet med det medgivna undantaget är att kommunen skall kunna konkurrera på lika villkor med andra aktörer på elmarknaden. Det bör då krävas att kommunen uppträder under samma associationsform som de andra aktörerna, vanligtvis aktiebolagsform. Den associationsformen är också avsedd för den kommersiella verksamhet det här är fråga om, vilket inte förvaltningsformen är. Om verksamheten bedrivs i aktiebolagsform får man bättre garantier för att elverksamheten inte blandas ihop med andra verksamheter som inte bör komma i åtnjutande av de föreslagna undantagen från lokaliseringsprincipen. Även nätverksamhet bör i vissa fall undantas från lokaliseringsprincipen. Det pågår en strukturomvandling i eldistributionen. Eldistributionsföretag slås samman bl.a. i syfte att bilda rationella dis- tributionsområden. Det är viktigt att i denna process undanröja hinder för uppbyggnad av rationella områden för nätverksamheten i eldistributionen. Det är inte säkert att ett rationellt koncessionsområde helt faller inom gränsen för den egna kommunen. Kommuner bör därför tillåtas att bedriva viss överföring av el (nätverksamhet) med undantag från lokaliseringsprincipen. Ett krav bör dock vara det finns ett samband med nätverksamheten i den egna kommunen. Vissa remissinstanser har hävdat att kravet på geografisk närhet missgynnar nätverksamhet. Enligt regeringens uppfattning är det emellertid inte en nödvändig förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kan bedriva nätverksamhet i skilda delar av landet. Enligt lagrådsremissens lagförslag var kravet på geografisk närhet uttryckt som ett villkor att verksamheten kunde bedrivas i "omedelbar geografisk anslutning" till nätverksamheten i den egna kommunen. har i en skrivelse till regeringen anfört att den föreslagna bestämmelsen om omedelbar geografisk närhet, så som den var utformad i lagrådsremissen, skulle försvåra bildandet av regionala nätbolag och därigenom hindra en rationell nätverksamhet. Genom föreliggande lagförslag som innebär en ändring i förhållande till lagrådsremissen har de redovisade synpunkterna tillgodosetts. Förslaget innebär att verksamheten skall bedrivas i "geografisk närhet" till nätverksamheten i den egna kommunen. Även när det gäller nätverksamhet bör det krävas aktiebolagsform för att ha rätt till undantaget från lokaliseringsprincipen. De förslag till regler för nätverksamhet som har redovisats i kapitel 10 innebär bl.a. att nätverksamhet skall särredovisas och inte får bedrivas inom samma juridiska person som produktion och handel med el. Vidare framgår att det finns skäl att anta att de som inte bedriver nätverksamhet i aktiebolagsform kommer att finna fördelar med att bolagisera verksamheten. Produktion och försäljning av el kommer med de förslag som lämnas i denna proposition att bedrivas på en marknad med konkurrens. som har haft monopol på leveranser till kunder inom koncessionsområdet kommer att utsättas för konkurrens från t.ex. kraftproducenter som eftersträvar en direktförsäljning till vissa kunder. Även rena elförsäljningsföretag kan börja konkurrera med den kommunala elverksamheten. Om de kommunala företagen skall kunna hävda sig på den marknaden måste de kunna agera på samma villkor som andra aktörer. Det gäller främst möjligheterna att anpassa pris- och försäljningsvillkor till rådande konkurrensförhållanden. Det finns inte någon anledning att befara att de kommunala företagen tar ut oskäliga priser för sina elleveranser eftersom de inte befinner sig i en monopolsituation när det gäller produktion och försäljning av el. Garantin mot oskäliga priser består alltså i att kunden kan välja en annan leverantör. Regeringen föreslår därför att kommunens elverksamhet som gäller köp och försäljning av el bör bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen. Kravet på affärsmässighet medför också att kommunen bör undantas från ytterligare en kommunalrättslig princip, nämligen likställighetsprincipen.