prop · GH03200 · 1994-01-01 00:00:00 — Vidare är hovrätten respektive kammarrätten i praktiken slutinstans för merparten av de överklagade målen eftersom det i regel krävs prövningstillstånd för att eller Regeringsrätten skall pröva ett mål. Sådana prövningstillstånd meddelas endast för det ringa antal mål som har prejudikatvärde. har dessutom processen i de högsta instanserna reformerats så att det nu är möjligt att snabbare avgöra frågan om prövningstillstånd. Det finns också möjligheter att inom ramen för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna ha regler om prövningstillstånd redan mellan den första och den andra domstolsinstansen. En sådan ordning kan vara särskilt befogad i de fall den fråga som är föremål för domstolsprövning redan har prövats av en förvaltningsmyndighet som första instans. har antagit lagstiftning varigenom de s.k. utsökningsmålen, dvs. ärenden om verkställighet av bl.a. civilmålsdomar vilka ärenden från början handläggs av en kronofogdemyndighet, får överklagas från kronofogdemyndigheten till den tings- rätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. överklagades kronofogdemyndighetens beslut direkt till hovrätten. har det införts ett krav på prövningstillstånd i hovrätten för att målet efter överklagande av tingsrättens beslut skall prövas där. Krav på prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt har också införts i vissa brottmål och för ett något större antal tvistemål än tidigare (prop. 1992/93:216, bet. 1992/93:JuU34, rskr. 1992/93:373). I propositionen om skuldsaneringslag (prop. 1993/94:123) föreslås att regler om prövningstillstånd skall gälla ledet tingsrätt - hovrätt. I en nyligen avlämnad proposition föreslår regeringen också för de allmänna för- valtningsdomstolarnas del införandet av en ordning med prövningstillstånd i vissa fall i ledet länsrätt - kammarrätt (prop. 1993/94:133). Allt detta syftar till ett snabbt avgörande i många mål. Även om regler om prövningstillstånd redan mellan första och andra instans i vissa måltyper kan bidra till att ett slutligt avgörande av den aktuella frågan åstadkommes snabbare måste man vara medveten om att handläggningstider m.m. framför allt är en fråga om resurser och prioriteringar. Det är således möjligt att inom ramen för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna åstadkomma ett snabbare förfarande än normalt i de fall detta framstår som särskilt angeläget. Detta kan ske genom olika regler om förtur m.m. Som exempel kan bl.a. nämnas en ny regel i 12 kap. 72 § jordabalken (hyreslagen) om att hyrestvister som rör störningar i boendet skall handläggas särskilt skyndsamt. Kravet på snabbhet i förfarandet utgör därför i sig inget skäl för ett specialorgan. Ett problem som i detta sammanhang bör beröras är att en alltför långt driven specialisering, särskilt om den sker med hjälp av specialdomstolar för prövning av speciella frågor, kan innebära att domstolsväsendets totala resurser kan komma att utnyttjas på ett sätt som inte är det allra bästa. Inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har man i stor utsträckning överlåtit åt domstolarna själva att, med ledning av materiell och processuell lagstiftning och annan normgivning, göra de prioriteringar som måste göras mellan olika måltyper. Det är bara i undantagsfall som regeringen och har velat utföra prioriteringen genom att föreskriva att vissa mål eller ärenden skall behandlas med förtur. Det har då främst rört frågor om frihetsberövande eller andra ingripande förhållanden i en enskilds angelägenheter. Special- domstolarna är ett undantag från den huvudregeln på så sätt att man givit just de mål och ärenden som behandlas där en särställning genom att bryta ut dem från de övergripande prioriteringar som måste göras inom ramen för de allmänna domstolarnas eller de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Det är inte givet att just dessa mål och ärenden i samtliga fall förtjänar en sådan sär- behandling. Det får också antas att resurserna inom domstolsväsendet som helhet utnyttjas bättre om avvägningarna mellan hur stora resurser som skall sättas in på den ena eller den andra måltypen kan ske över ett så brett fält som möjligt och alltså inom så få separata domstolsorganisationer som möjligt. Inte heller från denna utgångspunkt kan alltså kravet på snabbhet i förfarandet få vara utslagsgivande och ensamt bestämma om en specialdomstol skall bibehållas för vissa mål eller ej. Denna fråga måste som framgår prövas i ett väsentligt vidare perspektiv än att enbart se till en eventuell tidsvinst i handläggningen. Behovet av särskild kunskap Varje rättsområde kan sägas vara i varierande grad särpräglat och fordra speciella kunskaper. Det finns en mängd frågor inom olika sakområden som kan prövas av domstol. Det är inte ovanligt att den som ägnar sig åt ett ämnesområde anser att just detta är så speciellt i förhållande till andra områden att det även kräver en särskild ordning för domstolsprövning, dvs. att det bör finnas en särskild domstol för just det området. Konsekvensen av ett sådant resonemang är att det skulle inrättas en specialdomstol för nästan varje särskilt sakområde. Det säger sig självt att en sådan ordning skulle leda till en resursslukande organisation som det strider mot intresset att domstolarna har allmän kompetens. Det innebär vidare svåröverskådliga rättegångssystem och risk för kompetenskonflikter mellan domstolar. I de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna dömer som sagts yrkesdomare med eller utan nämndemän. För att underlätta handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning har man ibland frångått denna huvudregel för sammansättningen och förstärkt domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper. Särskilda ledamöter förekommer således inte bara i specialdomstolar utan i alla typer av domstolar, dock inte i och Regeringsrätten. Som exempel från de allmänna förvaltningsdomstolarna kan nämnas de särskilda ledamöter som deltar vid mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen m.fl. lagar. Från de allmänna domstolarna kan nämnas de särskilda ledamöter som kan ingå vid prövningen av s.k. ekobrottmål och som skall delta i prövningen av vissa konkurrensmål i . Särskilda ledamöter finns som tidig- are nämnts vidare i fastighetsdomstolarna och vattendomstolarna. Utmärkande för denna typ av ledamöter är att de skall ha särskilda kunskaper inom ett visst sakområde. Det är inte ovanligt att de har teknisk eller ekonomisk sakkunskap. Kravet på specialkunnande inom domstolarna gäller i allmänhet inte bara tekniska frågor utan även juridiska. En jurist som arbetar inom ett begränsat område av det juridiska fältet tillägnar sig med tiden ett specialkunnande inom detta område. Detta gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor som invecklade juridiska frågor. Önskemålet om juridisk specialkunskap tillgodoses naturligtvis särskilt tydligt i specialdomstolarna och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstolsväsendet i övrigt i de fall man koncentrerar målen till vissa domstolar (jfr avsnitt 4.2.1 och 4.2.2) eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol. Av det sagda följer att kravet på sakkunskap inom skilda områden inte förutsätter fristående specialdomstolar. Möjligheterna att utnyttja sakkunnigbevisning enligt bestämmelserna i 40 kap. och 24 § förvaltningsprocesslagen ger också möjlighet att tillföra en domstol specialkunskaper av skilda slag. Hovrätterna och kammarrätterna har också möjlighet att adjungera olika typer av jurister i mål där det finns behov av särskild juridisk fackkunskap. Ett annat sätt att tillföra sakkunskap är att ställa särskilda kvalifikationskrav på de nämndemän som skall delta i avgörandet av vissa mål. Den lösningen har valts i lagen (1964:167) om särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Rent principiellt är sakkunnigbevisning att föredra framför särskilda ledamöter eftersom det ger parterna bättre insyn i och möjlighet att påverka underlaget för rättens avgörande (jämför prop. 1989/90:71 och prop. 1990/91:58). Rättens ledamöter skall i princip inte själva med hjälp av egen fackkunskap tillföra målen något nytt eftersom processmaterial av rättssäkerhetsskäl inte bör tillföras rätten på ett sätt som står utanför parternas kontroll. Huvudregeln är därför den att det är parterna i målet som skall tillföra målet erforderlig utredning och expertkunskap eller att rätten inhämtar nödvändig kunskap genom att förordna sakkunniga att avge yttrande och höras i målet. I måltyper som är vanligt förekommande kan sakkunniginstitutet formaliseras så att en viss grupp personer utses att vara sakkunniga (jfr 29 § FPL). Detta är en lösning som har valts för det stora socialförsäkringsområdet. För de måltyper som generellt sett är tekniskt komplicerade kan dock systemet med särskilda ledamöter i vissa fall vara att föredra. Detta förutsätter emellertid på intet sätt att specialorgan inrättas för handläggning av dessa mål. En speciell form av särskilda ledamöter är de s.k. intresseledamöterna. Sådana ledamöter finns inte i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna utan enbart i de fristående specialdomstolarna. Benämningen intresseledamöter kommer från att de i regel utses efter förslag av de intresseorganisationer som är berörda av det aktuella sakområdet. Avsikten har emellertid inte varit att dessa ledamöter skall uppfattas som företrädare för endera partens intresse. De är i stället meddomare, och skall i likhet med övriga domare företa en objektiv bedömning av samtliga fakta i målet utifrån sina särskilda kunskaper och erfarenheter. har deras deltagande i dömandet motiverats med att rättskipningen därigenom lättare omfattas av parter- nas förtroende. Frågor om intresseledamöters medverkan i den dömande verksamheten har varit föremål för omfattande och intensiva diskussioner. Diskussionerna och den kritik som har förekommit har regelmässigt kretsat kring frågor om deras ställning i domstolarna och i vilken utsträckning regler om jäv är tillämpliga på dem. Många har ansett att systemet med intresseledamöter har fördelar, så till vida att de är väl insatta i de frågor som skall prövas och att de på ett auktoritativt sätt kan ge uttryck åt de värderingar som råder bland intressegrupper som berörs av lagstiftningen. Det har å andra sidan framhållits att det är ofrånkomligt att till intresseledamöter utses sådana personer som på ett eller annat sätt är knutna till de förslagsställande organisationerna. Det kan dock framstå som om sådana personer solidariserar sig med syftet hos de organisationer de tillhör och är inställda på att verka för detta syfte. Detta kan i vissa fall föranleda tvivel om intresseledamöterna kan bedöma tvistefrågorna opartiskt. Enligt artikel 6 i har var och en rätt till en opartisk och rättvis domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse om brott. Frågan om intresseledamöters deltagande i dömande verksamhet är förenlig med artikel 6 kom under prövning i det s.k. Langborgermålet. Sakfrågan i målet gällde om en förhandlingsklausul i hyresavtal skulle stå kvar. Denna fråga skall prövas av hyresnämnd i första instans och kan överklagas till Bostadsdomstolen. Langborger gjorde jävs- invändning mot hyresnämndens sammansättning. Sedan både jävsinvändningen och Langborgers talan i sak hade ogillats såväl i hyresnämnden som i Bostadsdomstolen fördes målet vidare till . I fälldes för konventionsbrott på den grunden att Bostadsdomstolen vid avgörandet av tvisten inte kunde anses som en opartisk och oavhängig domstol. Av dom framgår att inte ger stöd för att generellt betrakta intresseledamöter som partiska enbart därför att de organisationer som har föreslagit ledamöterna har intressen som kan stå i strid med ett partsintresse. Av domen framgår emellertid att situationen i ett visst fall kan vara sådan att intresseledamöternas och därmed domstolens oavhängighet och opartiskhet kan bli föremål för tvivel, nämligen då parten rimligen kan befara att alla intresseledamöterna har ett gemensamt intresse som står i motsats till hans eget. Därmed riskerar den intressebalans som ligger i Bostadsdomstolens sammansättning i andra fall att rubbas då domstolen skall besluta angående hans yrkande. dom i Langborgermålet ledde till att sammansättningsreglerna i hyresnämnderna och Bostadsdomstolen justerades i viss utsträckning. Reglerna ändrades för de mål där det kan antas att en parts talan i målet kan stå i strid med ett gemensamt intresse hos de organisationer som intresseledamöterna i domstolen eller nämnden har anknytning till. Dessa mål skall numera avgöras enbart av juristdomare. Hyresnämnderna skall avgöra målen med två lagfarna ledamöter och Bostadsdomstolen med tre lagfarna ledamöter (prop. 1990/91:98 s.34). har beslutat att intresseledamöterna i skall avskaffas (prop. 1992/93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144). Detta motiveras bl.a. med att det inte är lämpligt att ledamöter i en domstol kan uppfattas som representanter för olika intressen. Frågan är då om ett bärande skäl för att bibehålla de fristående special- domstolarna är att det finns behov av intresseledamöter i rättskipningen. Intresseledamöter brukar sägas fylla tre funktioner. De tillför sakkunskap som de fyller en funktion liknande nämndemännens. Vidare bidrar de till att rättskipningen lättare omfattas av parternas förtroende. Som har konstaterats är det fullt möjligt att tillföra domstolarna i övrigt nödvändig sakkunskap utan att intresseledamöter deltar i den dömande verksamheten. Och allmänhetens insyn i rättskipningen är som regel väl tillgodosedd genom den nämndemannamedverkan som finns i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Därutöver tryggas allmänhetens insyn i den dömande verksamheten genom offentlighetsprincipens starka ställning vid domstolarna. Den dömande verksamheten bedrivs nämligen med ytterst få och väl avgränsade undantag i full offentlighet. Det är således väl sörjt för den med- borgerliga insynen även i de fall där det kan tänkas att en specialdomstol upp- hör och eventuellt förekommande intresseledamöter inte ersätts av nämndemän. Detta kan tänkas ske främst inom det hyresrättsliga området där målen efter en integrerering i de allmänna domstolarna till stor del torde komma att handläggas som vanliga dispositiva tvistemål. Av intresseledamöternas funktioner skall slutligen beröras den som bidrar till att rättskipningen omfattas av parternas förtroende. Det är ytterst tveksamt om det är önskvärt att låta förtroendet för en domstols verksamhet vara beroende av att det i domstolen finns ledamöter utsedda genom medverkan av organisationer med vilka parterna i större eller mindre utsträckning kan identifiera sina intressen. Tvärtom kan ett sådant synsätt te sig märkligt; det måste vara kvaliteten på rättskipningen som avgör förtroendefrågan och inte en eventuell "representation" i domstolen. Det sagda hindrar inte att frågan om intresseledamöter bör bedömas för varje domstolstyp för sig, eftersom man måste se till vilken funktion domstolen har och inom vilket rättsområde den verkar. När det gäller frågan om intresseledamöters deltagande i dömande verksamhet bör man också beakta att den som inte tillhör någon av de organisationer som är företrädda i domstolen kan befaras känna misstro mot domstolens opartiskhet. Detta illustreras av Langborgerfallet. Som regeringen också framhöll i anslutning till att intresseledamöterna avskaffades i (prop.1992/93:56) är det i princip inte lämpligt att ledamöter i en domstol kan uppfattas som representanter för olika intressen. Detta är fortfarande regeringens ståndpunkt. Närvaron av s.k. intresseledamöter i dömande verksamhet bör därför accepteras endast om det finns klara och starka motiv för undantag. Överväganden och slutsatser om de fristående specialdomstolarna i allmänhet Av det tidigare anförda framgår att de skäl som legat till grund för inrättandet av de fristående specialdomstolarna i allmänhet inte har någon egentlig bärkraft. Det finns också vissa praktiska problem förknippade med fristående special- domstolar. Förekomsten av domstolar med speciella måltyper vid sidan av dem med mera allmän kompetens skapar avgränsningsproblem. Det kan ibland vara svårt för den enskilde att "hitta rätt". Särskilt påtagligt är naturligtvis detta när en specialdomstol handlägger frågor som har beröring med de som förekommer i de allmänna domstolarna. Också för domstolarna själva kan det vara oklart vilken domstol som skall handlägga ett visst mål. Det kan inträffa att frågor som borde handläggas i ett sammanhang handläggs i skilda domstolar. Det finns också en viss risk för att ett mål felaktigt tas upp och avgörs av en obehörig domstol vilket på många sätt kan få negativa konsekvenser för parterna. Att undvika bl.a. sådana situationer var ett av de bärande skälen till att handläggningen av hyresmålen fördes över från fastighetsdomstol till allmänt fastighetsforum (se prop. 1990/91:32). Det finns också en risk för att rättsfrågorna kan komma att bedömas olika i skilda domstolsorganisationer. Sådana problem uppkommer redan på vissa områden som en följd av att rättskipningen är fördelad mellan de två parallella domstolsorganisationerna. Specialiseringen har vidare inneburit att de fristående specialdomstolarna har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande. Många specialdomstolar är för sin rekrytering beroende av de två huvudsakliga domstolsorganisationerna. Specialdomstolarna är dessutom genomgående relativt små och sårbara och saknar flexibilitet inom organisationen. Det innebär bl.a. att kostnaderna för ad- ministrationen i vissa specialdomstolar blir förhållandevis höga. Till den organisatoriska bilden hör också att specialdomstolarna inte är samlade under ett och samma departements ansvarsområde vilket kan påverka möjligheterna att samordna resurserna. En bärande tanke i de olika reformer på domstolsväsendets område som föreslagits av bl.a. och som redan har genomförts eller står i begrepp att genomföras är att domstolsväsendet bör vara mer sammanhållet än . Detta inte minst på grund av de allt större krav som ställs på landets domstolar. För att effektivt kunna möta de nya kraven är det angeläget att samordna resurserna. Det är även av vikt att slå fast principen om domstolarnas generella kompetens. Som framgår av det ovan anförda är det fullt möjligt att inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna tillgodose både behovet av sakkunskap och ett snabbt förfarande. Utgångspunkten är vidare att intresseledamöter inte bör delta i dömande verksamhet.Regeringens principiella utgångspunkt är därför att flertalet av de måltyper som handläggs av specialdomstolarna bör prövas av domstolar som har en mera generell kompetens, och att specialdomstolarnas uppgifter följaktligen bör överföras till dessa domstolar i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till målens karaktär. Det är mot den redovisade bakgrunden som regeringen i denna proposition fortsättningsvis tar upp hur rättskipningen bör anordnas på det hyres- och arrenderättsliga området. 5 Rättskipningen inom det arrende- och hyresrättsliga området Genom den nya lagstiftning på hyresrättens område som trädde i kraft inrättades de statliga hyresnämnderna i den form de har . Lagstiftningen föregicks dock av kritik från Lagrådet som ansåg att hyrestvister borde handläggas av de allmänna domstolarna enligt vanliga processuella regler. Endast under förutsättning att måltillströmningen i samband med den nya lagstiftningens ikraftträdande kunde bedömas bli så stor att situationen inte kunde bemästras av domstolarna sade sig Lagrådet som en provisorisk ordning kunna godta, att hyresnämnderna vid sidan om sin medlande uppgift även anförtroddes att avgöra vissa grupper av hyrestvister. Lagrådet betonade vikten av att hyresnämndernas dömande verksamhet fick fortgå under kortast möjliga tid. Under de år som hyresnämnderna har varit verksamma har deras kompetensområde utvidgats betydligt. De har numera en mycket mer domstolsliknande roll än vad de hade vid starten , då tyngdpunkten ändå låg på deras administrativa och medlande funktioner. Rollförändringen har skett successivt genom flera sinsemellan oberoende lagstiftningsåtgärder. Den är alltså närmast en konsekvens av att det rättsområde där hyresnämnderna varit verksamma har befunnit sig i ett skede av expansiv utveckling. En mängd nya materiella rättsregler har tillskapats som i sin tur krävt kompletterande reformer på det processuella planet. har därför skillnaderna i formellt avseende mellan processen i hyresnämnderna och processen i domstolarna i viss mån utjämnats. Hyresnämndernas uppgifter regleras i 4 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen). anges i denna paragraf ha till uppgift att 1. medla i hyres- och bostadsrättstvist, 2. pröva tvist om åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 16 § andra stycket, ändrad användning av lokal enligt 12 kap. 23 § andra stycket, skadestånd enligt 12 kap. 24 a §, överlåtelse av hyresrätt enligt 12 kap. 34-37 §§, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 12 kap. 40 §, förlängning av hyresavtal enligt 12 kap. 49 §, hyresvillkor enligt 12 kap. 54 §, återbetalning av hyra och fastställande av hyra enligt 12 kap. 55 b §, uppskov med avflyttning enligt 12 kap. 59 § eller föreläggande enligt 12 kap. 64 §, allt jordabalken, 2 a. pröva tvist om hyresvillkor enligt 22-24 §§ hyresförhandlingslagen (1978:304) eller om återbetalningsskyldighet enligt 23 § samma lag, 3. pröva tvist om medlemskap enligt 2 kap. 10 §, skyldighet att upplåta bostadsrätt enligt 4 kap. 6 § eller villkor för upplåtelse av bostadsrätt enligt samma §, hyresvillkor enligt 4 kap. 9 §, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 7 kap. 11 § eller utdömande av vite enligt 11 kap. 2 §, allt bostadsrättslagen (1991:614), 4. pröva fråga om godkännande av överenskommelse som avses i 12 kap. 1 § femte stycket, 45 eller 56 § jordabalken eller av beslut som avses i 9 kap. 16 § första stycket 1 eller 2 bostadsrättslagen, 5. vara skiljenämnd i hyres- eller bostadsrättstvist, 5 a. pröva tvist mellan hyresvärd och hyresgästsorganisation enligt hyres- förhandlingslagen, 6. pröva frågor enligt bostadssaneringslagen (1973:531) och bostadsförvalt- ningslagen (1977:792), 7. pröva frågor enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m., 8. pröva frågor enligt lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för om- bildning till bostadsrätt. avgjorde landets hyresnämnder 45 549 ärenden. 39 719 av dem avgjordes av ordföranden ensam. Övriga 5 830 ärenden avgjordes av nämnden i större sammansättning, dvs. Muntlig förhandling hölls i av ärendena eller i 8 318 stycken. När jordabalken kom inrättades , efter förebild av hyresnämnderna, särskilda statliga arrendenämnder med representanter för partsorganisationerna. Deras kompetensområde kom att omfatta tvister om förläng- ning av arrendeavtal, tvister om villkorsändring i samband med förlängningstvister, dispensfrågor och vissa ersättningstvister. Övriga arrende- tvister skulle liksom tidigare prövas av de allmänna domstolarna, men hänföras till de nyinrättade fastighetsdomstolarna. Arrendenämndernas verksamhet har inte utvecklats på samma sätt som hyres- nämnderna. Genom ändringar i arrendelagstiftningen tillfördes dock arrendenämnderna vissa nya ärendetyper. Nämnderna fick också möjlighet att meddela s.k. mellanbeslut och att ta upp muntlig bevisning. Arrendenämndernas uppgifter regleras i 1 § nämndlagen.