prop · GH03149 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen anser därför att dessa med några mindre ändringar och tillägg kan överföras till den nya lagen om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område. Om inte annat framgår skall dock förvaltningslagen tillämpas. Det gäller t.ex. bestämmelserna om tolk (8 §), ombud och biträde (9 §) och parters rätt att få del av uppgifter (16 och 17 §§). får avvisa en anmälan om den är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Det finns dock inga bestämmelser om vad en anmälan skall innehålla. Inte minst för den enskilde kan det vara till hjälp om det i lagen anges vad som bör ingå i anmälan. En enskild som gör en anmälan bör precisera vem det är han anmäler så att denne kan nås för en underrättelse om anmälan. Anmälningar bör så långt som möjligt utformas så att de innehåller specificerade anmärkningar mot en eller flera namngivna yrkesutövare och inte endast beskriver t.ex. en händelse eller åberopar det allmänna innehållet i en patientjournal. För detta talar främst de berörda yrkesutövarnas rättssäkerhetsintresse men också önskemålet om ett effektivt utnyttjande av kvalificerade resurser. Det kan dock inte alltid krävas att den enskilde skall lämna detaljerade uppgifter om den som anmäls. Vi återkommer till den frågan i författningskommentaren. Uppgifterna måste dock vara så preciserade att den eller de anmälda går att identifiera. Vidare bör det naturligtvis framgå vad det är som anmälaren anser bör föranleda disciplinpåföljd, dvs. vad det är som han är missnöjd med. I de fall det vid utredningen i framkommer att någon annan än den eller de som anmälts ansvariga för ett begånget fel kan det föranleda att vidta åtgärder eller att den enskilde anmälaren inkommer med en tilläggsanmälan. Uppgifter i anmälan till omfattas inte av någon sekretess dvs. själva anmälan är offentlig. Frågan om inte vissa uppgifter som kan förekomma i en anmälan bör omfattas av sekretess har tagits upp i promemorian Några frågor om sekretess (Ds 1993:55). Förslaget har beretts och regeringen har överlämnat en proposition (prop. 1993/94:165) till med förslag om att sekretesslagens bestämmelser ändras så att sekretess skall gälla beträffande uppgift i anmälan i ärende om ansvar eller behörighet för personal inom hälso- och sjukvården om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. För att en disciplinpåföljd skall tjäna sitt syfte är det viktigt att påföljden kommer i nära anslutning till försummelsen. Det är därför av betydelse att handläggningen i inte drar ut . Av rättssäkerhetsskäl är det också angeläget att den som är föremål för anmälan får del av denna . bör därför omgående underrätta den berörde om innehållet i en anmälan. Om det inte klart framgår av anmälan var denne kan delges bör detta skyndsamt utredas. Det bör framgå av lagtexten att det är av vikt att sådan underrättelse sker . är inte alltid part i och behöver därför inte höras innan ett ärende avgörs. Det är viktigt att i egenskap av tillsynsmyndighet har kännedom om de klagomål som framförs. Det är också viktigt att underlag är så fullständigt som möjligt och att får möjlighet komplettera utredningen med sådana uppgifter som den kan sitta inne med t.ex. från en egen utredning. bör därför bereda möjlighet att yttra sig innan ett ärende avgörs om det inte är uppenbart obehövligt. I ärenden där någon prövning inte kan ske av sakfrågan t.ex. på grund av preskription eller att anmälare inte är behörig att klaga saknar det mening att höra . Det är inte lika angeläget att styrelsen har denna möjlighet i överinstans eftersom den då redan har haft möjlighet att yttra sig och haft egen möjlighet att klaga på beslut. överklagandetid är inte särskilt reglerad. Av 23 § förvaltningslagen (1986:223) följer att överklagande skall ske från det att den klagande fick del av beslutet. Om inte beslut delges kan det vara svårt att avgöra om deras överklagande är i rätt tid. Överklagandetiden för styrelsen bör därför räknas från den dag då beslutet meddelades. har möjlighet att som ett led i handläggningen hålla muntlig förhandling. Nämnden kan också begära vid domstol att förhör hålls med vittne eller sakkunnig. Vid sådant förhör gäller bestämmelser om bevisupptagning utom huvudförhandling. Det innebär bl.a. att förhör kan hållas under ed. Utredningen har förslagit att skall få möjlighet att kalla andra personer än parterna till en muntlig förhandling. Nämnden har ingen möjlighet att tillerkänna vittnen ersättning ur allmänna medel och kan därför i praktiken ej heller kalla vittnen. har för övrigt inte heller någon möjlighet att tillämpa tvångsmedel i samband med muntlig förhandling. Det enda nämnden kan göra är att kalla part att personligen inställa sig vid förhandlingen vid påföljd att hans frånvaro inte utgör hinder för ärendets fortsatta handläggning och avgörande. Anledningen till att borde få möjlighet att kalla andra än parterna till muntlig förhandling har uppgivits vara att det är av stor betydelse för nämndens prövning av visst ärende att den får möjlighet att kalla t.ex. någon som kan ge upplysningar om vad som förevarit eller vara till stöd för parten. De fall då det är behövligt att höra annan än part torde dock företrädesvis vara när någon kan ge upplysningar om vad som faktiskt inträffat vid ett visst tillfälle. Sådana uppgifter är av motsvarande karaktär som lämnas vid vittnesmål om faktiska händelser i t.ex ett brottmål. Det är i de fallen lämpligast att höra vederbörande under ed. Detta bör därför ske vid allmän domstol. Inte heller i övrigt finns tillräckligt vägande skäl för att ge en möjlighet att själv hålla vittnesförhör. En annan sak är om parten är i behov av stöd i form av ledsagare för att kunna inställa sig vid förhandlingen. Kostnaderna för en sådan kan prövas enligt 8 § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. Enligt denna bestämmelse kan ersättning lämnas till vårdare som bl.a. part be-hövt anlita för att kunna inställa sig till förhandlingen. I tillsynslagen finns bestämmelser om kommunicering av det som till-förts ärendet med parterna (31 och 35 §§) och om begränsning i rätten att ta del av handlingarna i samband med underrättelse av t.ex. anmälan (36 §). I 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223) finns i huvudsak motsvarande bestämmelser. Det saknas anledning att särreglera förhållandena i och bestämmelserna finns därför inte med i förslaget till den nya lagen. Regeringens förslag: Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds beslut överklagas liksom tidigare till kammarrätt. Utredningen har inte behandlat frågan. : beslut skall överklagas till Länsrätten i . Remissinstanserna till domstolsutredningen: , , Hovrätten över och , Kammarrätten i , Kammarrätten i , och avstyrker förslaget eller föredrar att överklagande sker till kammarrätt. Några av remissinstanserna ger förslag på alternativa möjligheter. , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i och , Länsrätten i , Länsrätten i , JO, och tillstyrker förslag alternativt föreslår att överklagande skall få ske till länsrätt med lokal anknytning. Skälen för regeringens förslag: I betänkandet Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler, (SOU 1991:106) föreslog att instansordningen borde ändras på ett antal områden så att den första domstolsprövningen sker i länsrätt i stället för i kammarrätt. Detta gällde bl.a. ärenden från . Regeringen har budgetproposition ställt sig bakom principen om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt (prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 24f och s. 93). har godkänt de i propositionen angivna riktlinjerna (bet. 1992/93:JuU24, rskr, 1992/93:289). Mot bakgrund härav har regeringen, i en första etapp, i propositionen 1993/94:133 Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, bl.a. föreslagit sådana ändringar av lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar att länsrätt ges en allmän behörighet att pröva mål som första instans. Det föreslås även att beslut av och skall prövas av länsrätt i första instans i stället för som av kammarrätt. Det införs även en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. För de ovan nämnda måltyperna föreslås att det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt. Ytterligare måltyper har förts till länsrätt som första domstolsinstans såsom exempelvis mål enligt tobakslagen (1993:581). Arbete pågår inom i syfte att fler måltyper skall föras till länsrätt. Enligt regeringens mening är det såvitt gäller de mål som handläggs av lämpligt att den överklagningsinstans som redan har erfarenhet av den aktuella måltypen tills vidare fortsätter handlägga målen. Det kan antas att antalet ärenden kommer att minska genom att de nya bestämmelserna i viss utsträckning begränsar tillämpningsområdet för dis-ciplinpåföljd. Fortsatta överväganden mot bakgrund av den fortsatta beredningen av förslag får utvisa om det finns an-ledning till en ändrad ordning för överklagande av Alla uppgifter införda i journalhandlingar skall bevaras intakta. De får inte utplånas eller göras oläsliga. Detta framgår av 6 § patientjournallagen (1985:562). Bestämmelsen gäller enligt paragrafens lydelse inte för fall enligt 13 §. Enligt 17 § samma lag får en patientjournal under vissa förutsättningar helt eller delvis förstöras på ansökan av patienten eller någon annan som är omnämnd i journalen. Bestämmelsen hade tidigare beteckningen 13 § men har sin nuvarande beteckning (SFS 1992:459). I samband med att bestämmelsen fick ändrad beteckning gjordes ingen ändring i 6 § nämnda lag. För att lagen skall kunna tillämpas på ett riktigt sätt bör en sådan följdändring göras. 11.1 Förslag till lag om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården 1 § I paragrafen anges att det är hälso- och sjukvårdspersonal som omfattas av lagen och således i sin yrkesutövning står under tillsyn. Vidare anges vad som är hälso- och sjukvårdspersonal. Den som omfattas av lagen kan, i den mån uppgifterna är att hänföra till vård och behandling av patienter eller klinisk forskning på människor, bli föremål för disciplinpåföljd enligt lagen om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område. I hälso- och sjukvården ingår även tandvård. Tandvårdspersonal omfattas således också av lagen om övriga kriterier är uppfyllda. finns 11 yrkesgrupper med legitimation. Av 2 och 5 §§ lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m. framgår att dessa är 1. barnmorskor, 2. glasögonoptiker, 3. logopeder, 4. läkare, 5. psykologer, 6. psykoterapeuter, 7. sjukgymnaster, 8. sjuksköterskor, 9. tandhygienister, 10. tandläkare samt 11. kiropraktorer med viss utbildning. Vid vårdinrättningar är, förutom den legitimerade personalen, en rad andra yrkesgrupper som inte är legitimerade verksamma. Med verksamma avses inte enbart anställd personal utan även de som t.ex utför arbete på entreprenad. Det gäller således t.ex. vårdbiträden, undersköterskor, medicintekniker, sjukhusfysiker och ambulanspersonal. Även personal inom sådana yrkesgrupper bör i princip omfattas av den nya lagen. Att viss personal, vars arbetsuppgifter inte har något direkt samband med vården, t.ex. städpersonal, inte är att hänföra till hälso- och sjukvårdspersonalen, framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1). Vid utformningen av punkten har Lagrådets förslag följts. Liksom tidigare skall den som biträder en legitimerad yrkesutövare omfattas av åliggandena och tillsyn. Den biträdande skall hjälpa till vid behandling, vård eller undersökning av en patient för att omfattas av bestämmelserna. Denna punkt blir tillämplig t.ex. inom delar av kommunernas äldreomsorg samt på vissa laboratorier som leds av legitimerade yrkesutövare. Såsom lagtexten är utformad kommer dock inte t.ex. personal vid fristående laboratorier som inte står under ledning av en legitimerad yrkesutövare att omfattas av bestämmelserna om de inte själva är legitimerade (se avsnitt 7.1). Apotekspersonalen och personal vid den särskilda giftinformationsverksamhet som bedrivs av skall omfattas i de fall deras arbete kan påverka den medicinska säkerheten för någon. Således omfattas t.ex inte städpersonalen. Vid utformningen av punkten har Lagrådets förslag följts. Larmoperatörer och därmed jämställd personal vid larmcentraler bör omfattas av åliggandelagen i den mån de förmedlar eller lämnar hjälp vid vårdbehov. Det gäller t.ex. personal vid SOS Alarmering aktiebolag som vid beställning av ambulans avgör i vilken prioriteringsgrad ambulansbeställningar skall verkställas eller om annan sjukvårdsresurs skall sändas för att komplettera eller ersätta ambulans samt sådan personal som besvarar frågor som rör sjukdomstillstånd och eventuell egenvård. Denna yrkesgrupp har tidigare omfattats av tillsynslagen genom föreskrifter (1987:3). Genom föreskrifter (1987:23) omfattas arbetsterapeuter av den nuvarande tillsynslagen i sådan yrkesutövning som avser åtgärder för att förebygga, utreda eller behandla sjukdomar, skador, handikapp och andra sjukdomstillstånd. I åliggandelagen kommer det nu att direkt framgå att denna grupp av yrkesutövare omfattas av lagen. Det kan inte uteslutas att det tillkommer yrkesutövare med sådana arbetsuppgifter att de bör räknas till hälso- och sjukvårdpersonalen. Enligt nuvarande tillsynslag har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, möjlighet att förskriva att även andra grupper skall omfattas av lagen. Med hänsyn till den betydelse lagens bestämmelser kan ha för den enskilde yrkesutövaren och för dennes rättssäkerhet bör en utvidgning av lagens tillämpningsområde endast kunna göras av regeringen. Vissa medborgare i en stat som omfattas av är behöriga att tillhandahålla tjänster inom hälso- och sjukvården utan att ha svensk legitimation. Även dessa personer bör omfattas av åliggandena för hälso- och sjukvårdspersonalen och tillsyn. Med legitimerad yrkesutövare jämställs den som enligt särskild föreskrift har motsvarande behörighet och omfattas av lagen. Detta gäller även den som biträder en sådan person. 2 och 3 §§ Paragraferna motsvarar delvis 5 § i den nuvarande tillsynslagen. Av redaktionella skäl har bestämmelserna delats upp i två paragrafer. Nytt i förhållande till tidigare är att det i 2 § slås fast att personalen skall bedriva vården i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet, något som dock tidigare tillämpats i praxis. Detta krav omfattar nu även formellt alla yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården. Det innebär bl.a. att personalen är skyldig att känna till och iaktta de föreskrifter och allmänna råd som kan ha meddelat angående vården i egenskap av central tillsynsmyndighet. Det innebär även att personalen måste följa utvecklingen inom sina respektive områden så att de kan ge den vård som är motiverad med hänsyn till vetenskap och beprövad erfarenhet. Att bedömningen av vad vetenskap och beprövad erfarenhet kräver måste variera med hänsyn till den formella och reella kompetensen hos den yrkesutövare som är i fråga framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3). Den som har ansvaret för vården skall liksom tidigare se till att patienten får upplynsingar om sitt hälsotillstånd och de behandlingsmetoder som finns. Om inte upplysningarna kan lämnas till patienten skall de istället lämnas till en närstående. Lagrådet har påtalat behovet av vägledning för tillämpningen av vem som skall omfattas av begreppet. Vem som är närstående får avgöras från fall till fall. Vanligtvis är det familjen dvs. make, sammanboende, barn, föräldrar och syskon. Det kan också vara någon annan som patienten har en särskilt djup vänskap med. Om inte åliggandena i paragraferna följs skall disciplinpåföljd kunna åläggas. 4 § Genom paragrafen som är ny i förhållande till tillsynslagen införs en bestämmelse som slår fast hälso- och sjukvårdspersonalens ansvar och åligganden då det gäller omhändertagande av avlidna samt vid kontakter med de efterlevande. Detta har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.5). 5 § Den som utfärdar ett intyg oavsett om det görs på grund av en skyldighet enligt lag, t.ex enligt 10 § patientjournallagen (1985:562), eller av någon annan anledning skall göra detta med största omsorg och noggrannhet. Vad det innebär har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.8). Brott mot bestämmelsen kan medföra disciplinpåföljd. 6 § Var och en som är verksam inom hälso- och sjukvården har, oavsett utbildning, yrke, ställning i organisationen eller anställningsförhållande, ett personligt yrkesansvar. I paragrafen fastslås att var och en inom hälso- och sjukvårdspersonalen själv bär ansvaret för hur han fullgör sina arbetsuppgifter. Detta är en kodifiering av rådande praxis. Bestämmelsen utesluter inte att ansvar för ett visst fel kan läggas även på annan än den som gjort sig skyldig till det omedelbara felet, t.ex. en överordnad med ansvar för vårdrutinerna på en avdelning. 7 § Första stycket. Delegation av arbetsuppgifter får endast ske när det är förenligt med en god och säker vård. Detta förutsätter bl.a. att den som delegerar själv har kompetens för den delegerade uppgiften. Om delegation sker utan att dessa förutsättningar är uppfyllda kan det medföra disciplinpåföljd. Härigenom klargörs att den som delegerar en arbetsuppgift bär ansvaret härför. Det innebär inte att den till vilken uppgiften delegerats är utan ansvar för hur uppgiften utförs. Det personliga yrkesansvaret gäller även då. Den delegerande måste dock förvissa sig bl.a. om att den som skall utföra uppgiften har reell kompetens. Paragraferna 6 och 7 är utformade enligt Lagrådets förslag. 8-10 §§ Paragraferna innehåller bestämmelser om sekretess och motsvarar 6, 6 a och 6 b §§ i tillsynslagen. För att göra tillämpningsområdet klarare har angivits att bestämmelserna är tillämpliga inom den enskilda hälso- och sjukvården. Av varje paragraf framgår att sekretesslagen (1980:100) gäller i det allmännas verksamhet. Det är av stor betydelse att patienten vågar anförtro sig åt hälso- och sjukvårdspersonalen och inte undanhåller uppgifter som kan ha betydelse för vården. Bestämmelserna om sekretess inom hälso- och sjukvården har därför en stor betydelse för patientsäkerheten. Brott mot tystnadsplikten är ett brott varpå fängelse kan följa enligt 20 kap. 3 § och skall normalt sett anmälas till åtal av eller . Om utlämnandet av de sekretessbelagda uppgifterna skett av oaktsamhet är straffsatsen begränsad till böter. I de fallen kan ta upp frågan om utlämnadet av de sekretessbelagda uppgifterna skall föranleda disciplinpåföljd. Slarv med journalhantering eller journalföring kan också vara av betydelse för patientsäkerheten. Underlåtenhet att följa bestämmelserna i patientjournallagen (1985:562) kan därför medföra disciplinpåföljd. 11 § Paragrafen har överförts från tillsynslagen (7a §). Endast en språklig ändring har gjorts. 12 § Paragrafen anger att personalen står under tillsyn. Detta måste särskiljas från den tillsyn som sker över själva verksamheten. Sådan tillsyn kan åligga annan myndighet. 13 § Paragrafen har överförts från tillsynslagen (7 §). Den har dock utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Någon ändring i sak är inte avsedd. 14 § Paragrafen innehåller bestämmelser om inspektionsrätt. Den är i sak överförd från tillsynslagen (4 §). Endast språkliga ändringar har gjorts. 15 § Vid inspektion enligt 14 § får liksom tidigare biträde från polismyndighet användas. Polisens bistånd skall avse de åtgärder som avses i 14 § dvs. hjälp att få tillträde till lokaler och tillfälligt omhänderta handlingar, prov och annat material som rör verksamheten. 16 § Om under tillsynsarbetet eller på annat sätt t.ex. genom att en patient framför klagomål, finner att sådana omständigheter föreligger beträffande någon inom hälso- och sjukvårdspersonalen att disciplinpåföljd kan ifrågasättas skall styrelsen göra en anmälan till . skall vidare ansöka om återkallelse av legitimationen eller indragning eller begränsning av förskrivningsrätten om styrelsen finner anledning till detta. Det åvilar att inom ramen för sin tillsyn avgöra vilka frågor som faller inom kompetens. Om det begångna felet är att anse som ringa eller ursäktligt behöver någon anmälan till inte göras. Paragrafen är utformad i enlighet med Lagrådets förslag. 17 § beslut om att förelägga vite enligt 13 § får överklagas till länsrätt. Nedflyttningen till länsrätt är en följd av den allmänna strävan att alla ärenden skall följa den normala instansordningen. 18 § Paragrafen har överförts från tillsynslagen (3 §). Vissa redaktionella ändringar har gjorts. 11.2 Förslag till lag om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område 1 § Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Lagen omfattar hälso- och sjukvårdspersonal. Vilka som skall anses höra till hälso- och sjukvårds- personalen framgår av 2 §. Av 3 § framgår att disciplinpåföljd endast kan komma i fråga vid yrkesutövning som har samband med undersökning, vård och behandling av patienter samt vid klinisk forskning. Detta innebär att att det är den individinriktade vården som avses och att endast de arbetsuppgifter som påverkar patientsäkerheten omfattas av disciplinansvaret. Lagen omfattar hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning var- och närhelst den sker och är således inte begränsad till personalens arbetsplats och arbetstid. I andra stycket anges att det i lagen ges bestämmelser om disciplinpåföljd, återkallelse av legitimation, återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, begränsningar i behörigheten att förskriva narkotiska och alkoholhaltiga medel samt förfarandet i sådana ärenden. 2 § I paragrafen anges att med hälso- och sjukvårdspersonal avses samma personalkategorier som omfattas av lagen om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården. Detta har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.1. 3 § Disciplinpåföljd skall endast kunna komma i fråga för en åtgärd som har eller hade kunnat riskera patientsäkerheten. Ett särskilt disciplinansvar för hälso- och sjukvårdspersonalen kan bara försvaras i de situationer det är påkallat med hänsyn till betydelsen för liv och hälsa. Syftet med disciplinpåföljd för personalen har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2). Begränsningen av disciplinansvaret till fall när patientsäkerheten är i fara medför att t.ex bemötandefrågor och frågor om omhändertagande av avlidna faller utanför denna lags tillämpningsområde. 4 § Paragrafen preciserar när disciplinpåföljd kan komma i fråga. Disciplinpåföljd skall kunna meddelas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör åligganden som har betydelse för patientsäkerheten. Det gäller i första hand när arbetet inte utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (2 § lagen om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården). Vad kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet innebär framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3). Det finns många ytterligare bestämmelser om åligganden för personalen som har betydelse för vården, t.ex. föreskrifter om kontrollrutiner, dokumentationsskyldighet, kompetenskrav eller dylikt som också måste iakttas för att en god patientsäkerhet skall kunna upprätthållas. Att sådana föreskrifter skall iakttas ligger i och för sig i de allmänna kraven i 2 § åliggandelagen. En erinran om att sådana bestämmelser finns har dock ett informativt värde. Disciplinpåföljd skall endast kunna komma ifråga när åligganden som har direkt betydelse för patientsäkerheten inte följts. Detta innebär att åligganden om t.ex. omhändertagande av avlidna inte omfattas av disciplinansvaret. Om det fel som begåtts är att anse som ringa eller om det framstår som ursäktligt får disciplinpåföljd underlåtas. måste alltid ta ställning till om felet är ringa eller ej. Denna bedömning skall så långt som möjligt göras utifrån generella och objektiva grunder. att felet inte är att anse som ringa skall nämnden pröva om det är ursäktligt.