prop · GH03187 · 1994-01-01 00:00:00 — En särskild utredare bör därför tillkallas för att närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning. Av särskild betydelse i sammanhanget är att verksamheten bedrivs i sådana former som tillgodoser behovet av integritet och rättssäkerhet. De uppgifter som i ett inledande skede kan komma ifråga vid medborgarkontor med integrerad verksamhet är således vissa förvaltningsuppgifter såsom enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material. De ärendetyper inom t.ex. skatte- och kronofogdemyndighetens verk- samhetsområden, som lämpligen bör kunna hanteras vid ett integrerat medborgarkontor, gäller allmän service- och informationsverksamhet, främst att lämna ut blanketter och ge upplysningar i anslutning till detta. Det kan också gälla viss annan upplysningsverksamhet såsom att ge enklare besked i regelfrågor om taxering, deklarationer m.m. samt besked om till vilken myndighet eller till vilken person hos en myndighet man skall vända sig för att få ytterligare information eller få ärenden åtgärdade. Det kan också gälla tillgång till allmänhetens terminal. Inom den allmänna verksamhetsområde kan verksamheten vid medborgarkontor gälla rena expeditionsuppgifter, som att lämna ut blanketter, lämna information genom broschyrer och motsvarande om exempelvis pensioner, föräldrapenning, sjukförsäkring. En viktig uppgift är också att ge hänvisningar till och förmedla kontakt med ansvariga myndigheter. Inom sjuk- och föräldraförsäkringsområdet sköts många frågor via telefon. Men det finns även behov av personlig service. Detsamma gäller även för pensionsområdet. I de fall inte finns etablerad på orten bör ett medborgarkontor kunna ge viss allmän vägledning och hänvisning till eller kontakt med rätt person vid . Viss del av informationen kräver dock tillgång till ADB-register. Förutsättningarna för att medborgarkontor skall få tillgång till dessa bör klarläggas i det fortsatta utredningsarbetet. Inom arbetsförmedlingens verksamhetsområde är det framför allt in-formationsuppgifter som bör kunna läggas ut på medborgarkontor. Det kan gälla information i skriftlig eller elektronisk form om t.ex. lediga platser i hela och utomlands, information om utbildningar i och utomlands, ungdomsutbyte, yrkesvägledningsprogram samt olika former av studiestöd. Lämpliga uppgifter kan även vara tidsbokning hos en platsförmedlare eller vägledare vid det arbetsförmedlingskontor där vederbörande är inskriven liksom allmän information om arbetsförmedlingens olika tjänster och åtgärder, t.ex. jobbsökaraktiviteter i grupp, ungdomspraktik, arbetslivsutveckling, starta-eget-bidrag, arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering vid . Vid medborgarkontor bör också kunna lämnas en första information om olika stöd som finns i anslutning till utbildning och rehabilitering. En viktig uppgift kan också vara att ge hänvisning till de många instanser (, länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan, ) som alla har ett ansvar i sammanhanget. De nu redovisade uppgifterna är exempel på sådant som kan lämpa sig för en integrerad verksamhet vid medborgarkontor. Erfarenheterna och utvecklingen får visa på vilka uppgifter som det kan finnas önskemål om och behov av att kunna sköta lokalt vid medborgarkontor. 5 Behovet av lagstiftning Regeringens förslag: I en särskild lag ges kommuner rätt att sluta samverkansavtal med statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor eller landsting. Lagen skall gälla under en femårig försöksperiod. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (bet. s. 76 ff.). Arbetsgruppens förslag innebär därutöver en möjlighet för regeringen att föreskriva att anställda vid ett medborgarkontor får utföra förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna berör inte arbetsgruppens lagförslag närmare. Kammarrätten i föreslår att förslaget utformas som en ren befogenhetslag för kommunen, utan angivande av hur och var personalen skall arbeta. vill att förslaget kompletteras så att även en polismyndighet kan bedriva försöksverksamhet med medborgarkontor. Skälen för regeringens förslag: En bred försöksverksamhet med medborgarkontor kommer att ge ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En sådan försöksverksamhet kan avse medborgarkontor med enbart verksamhet eller medborgarkontor där statlig och verksamhet samlokaliseras, dvs. bedrivs i samma lokal. Det är också viktigt att det finns en möjlighet att pröva medborgarkontor med inte- grerad statlig och verksamhet i regi. I kommunallagen (1991:900) regleras kommunernas och landstingens befogenheter. För att en kommun själv skall kunna få ta hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse att så sker. Av den kommunala kompetensen följer också att en kommun inte själv får ta hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. Eftersom det inte ligger inom kommunala kompetensens ram att sköta uppgifter som ankommer på statliga myndigheter förutsätter denna möjlighet till samverkan stöd i lag. Regeringen föreslår därför att kommunerna i lag ges befogenhet att samverka med statliga myndigheter m.fl. Lagen bör innehålla möjligheter för regeringen att utöva viss kontroll av den avtalade verksamheten och att utvärdera denna. Lagen bör utformas som en försökslag och därför gälla . 6 Samordning av det fortsatta utvecklingsarbetet En arbetsgrupp har tillsatts inom med uppgift att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. Arbetsgruppen skall avsluta sitt arbete då förnyad ställning skall tas till formerna för det fortsatta samordningsarbetet. Arbetsgruppens uppgift är i första hand att administrera ett nätverk för utvecklingsarbetet med medborgarkontor, att informera om försöksverksamheten, att initiera utbildning för personal vid medborgarkontor samt att följa upp och utvärdera de försök som görs med medborgarkontor. Utvärderingen skall belysa effekterna på service, ekonomi och resurser, den lokala konsumentverksamheten, arbetsförhållanden, införlivandet av ny teknik och nya kunskaper samt effekterna på den framtida utvecklingen. Samordningsgruppen kan knyta till sig referensgrupper med företrädare för berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, forskare m.fl. Utvecklingen av medborgarkontor sker också i andra länder såsom i , , , , och . I arbetsgruppens uppdrag ingår också att studera utvecklingen i dessa länder. Regeringens bedömning: I den mån det lokala utvecklingsarbetet medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna, de statliga myndig- heterna, de allmänna försäkringskassorna och landstingen. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett tiotal remissinstanser har kommenterat frågan om finansieringen av försöksverksamheten. anser att det blir nödvändigt att staten initialt ställer medel till förfogande för eventuella ombyggnader, för utbildningsinsatser m.m. och menar att myndigheterna knappast kommer att kunna göra de omprioriteringar som krävs för att finansiera verksamheten. I stället kan det bli fråga om kostnadsökningar på grund av tomma lokaler, outnyttjad utrustning m.m. framhåller att det ansträngda resursläget i myndigheterna för med sig att ett visst ekonomiskt stöd underlättar en medverkan från deras sida. i efterlyser en analys av vad lokal service kostar och får kosta. i anser att en kost- nads-intäktsanalys bör ingå i den utvärdering som skall göras, där intäkter i form av ökad tillgänglighet och förbättrad service för medborgarna skall vägas mot kostnaderna för verksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten, när det gäller kostnaderna för försöksverksamheten, bör vara att det inte skall anvisas något särskilt ekonomiskt stöd för det lokala utvecklingsarbetet. Finansieringen bör huvudsakligen ske genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna, de statliga myndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. Härigenom skapas en realistisk ekonomisk bas för en fortsatt drift av medborgarkontoren. Lagen föreslås träda i kraft . Eftersom etablerandet av medborgarkontor kan antas ske i flera steg och med hänsyn till att det bör gå innan det torde vara meningsfullt att utvärdera verksamheten föreslås lagen gälla dvs. till utgången av . Avtal med myndigheter m.fl. 1 En kommun får träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig- hetsutövning. Av kommunallagen (1991:900) följer att en kommun får träffa avtal med enskilda om att åt dessa utföra sådana uppgifter som det är av allmänt intresse för kommunmedlemmarna att kommunen utför. Genom paragrafens första stycke ges en kommun befogenhet att träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra vissa begränsade förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. får en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting befogenhet att lämna kommunen ett sådant uppdrag. Paragrafen preciserar inte de avtalsslutande organen närmare. Inom i stort sett varje myndighetssektor finns på ett eller annat sätt reglerat om det är en myndighets centrala, regionala eller lokala enhet som har behörighet att ingå ett sådant avtal som avses i den föreslagna lagen. Ett samverkansavtal som ingås av en nämnd torde också formellt behöva godkännas av fullmäktige. Detta följer dels av att det är kommunen som sådan som är den juridiska avtalsparten, dels av kommunallagens regler om fullmäktiges och nämndernas befogenheter. De uppgifter som kan följa av ett samverkansavtal begränsas i ett första skede till förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Vad det främst blir frågan om är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. I sammanhanget bör påpekas att handlingar hos en kommun t.ex. vid ett medborgarkontor är allmänna enligt 2 kap. 3 tryckfrihetsförordningen. Det är därför viktigt att ett samverkansavtal inte innebär att kommunen skall sköta uppgifter i vilka det kan förekomma handlingar med uppgifter som är skyddade av sekretess hos t.ex. den statliga myndigheten och där sekretesskyddet bortfaller hos den kommunala myndigheten. Det bör också påpekas att handlingar som kommer in till en myndighet skall registreras där. En kommun har rätt att sluta avtal med enskilda inom ramen för den kommunala kompetensen. I paragrafens andra stycke erinras om detta. En förutsättning för att en kommun skall kunna sköta sådana uppgifter är att det får anses vara ett allmänt intresse för kommunmedlemmarna. Tänkbara uppgifter är att boka och eventuellt sälja biljetter för teatrar, trafikföretag, resebyråer m.fl., informera om föreningar och ta emot medlemsansökningar och förmedla bostäder hos privata fastighetsföretag. I detta sammanhang bör framhållas att handlingar som en kommun hanterar till följd av ett samverkansavtal med en enskild blir allmänna. De blir också offentliga eftersom sekretesskydd inte finns. Avtalets form och godkännande 2 Ett avtal som avses i 1 första stycket skall vara skriftligt. Det får inte träffas än till och med utgången av . Avtalet skall godkännas av regeringen och får inte tillämpas . Detsamma gäller ändringar av avtalet. Ett samverkansavtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting skall enligt första stycket första meningen vara skriftligt. Enligt andra meningen begränsas avtalstiden så att avtalet får träffas längst till och med . Genom denna begränsning förhindras att avtal kommer att löpa efter den tidpunkt då lagen är i kraft. I paragrafen regleras inte hur varje avtal skall omfatta. Klart är dock att de inte behöver omfatta en så som . Avtalen kan slutas . Det är den bortre tidsgränsen som lagen reglerar. Av andra stycket framgår att regeringen skall godkänna avtalet innan verksamheten får sättas i gång. Genom detta får regeringen en kontroll över de uppgifter som statliga myndigheter och andra avser att lämna över till olika kommuner. I de fall det finns centrala statliga förvaltningsmyndigheter med ansvar för de olika verksamheterna är det självklart att de bereds möjlighet att lämna synpunkter, innan regeringen fattar sitt beslut. 3 En kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 första stycket skall skriftligen ge- mensamt redovisa för regeringen hur den avtalade verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. Regeringens möjlighet att följa försöksverksamheten är beroende av att den får kontinuerlig information från de inblandade om hur verksamheten bedrivs. Därför föreskrivs i paragrafen att parterna till regeringen och skall lämna in en redogörelse för hur verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. Redogörelsen skall innehålla beskrivningar av hur verksamheten har ut-förts och av hur den har fungerat. Det är viktigt att redogörelsen blir så fyllig som möjligt. Av värde för uppföljningsarbetet är också konkreta förslag till lösningar av olika problem eller om hur man skall kunna gå vidare för att sett från medborgarens perspektiv skapa en lättillgänglig och effektiv samhällsservice. Redogörelserna kommer sedan att ligga till grund för den slutliga utvärdering som kommer att ske. Dessutom kommer den tidigare nämnda arbetsgruppen att inom ramen för sitt uppdrag kontinuerligt följa verksamheten. Återkallande av godkännande m.m. 4 Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 2 andra stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer. I första stycket ges regeringen rätt att återkalla ett godkännande när ändrade förhållanden inträtt eller det annars finns särskilda skäl att göra det. Det kan röra sig om ändrad lagstiftning som gör att det ursprungliga avtalet inte kan tillämpas som det är tänkt eller att den ena avtalsparten är missnöjd med hur verksamheten kommit att bedrivas. Återkallelse kommer att kunna tillgripas som en sista utväg för att avveckla en verksamhet som är olämplig eller sköts på ett olämpligt sätt. När ett tillstånd återkallas skall regeringen enligt andra stycket också i beslutet ange när avtalet senast skall upphöra och parternas förhållanden därmed vara reglerade. torde ett avtal inte kunna upphöra att gälla . Tid kan behövas för att avveckla verksamheten. 5 Om en kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 första stycket har kommit överens om att avtalet skall upphöra att gälla , skall parterna genast underrätta regeringen om det. Syftet med bestämmelsen är att regeringen även skall hållas informerad om när ett samarbete upphör. Arbetsgruppens sammanfattning av sin slutrapport (Ds 1993:67) Utveckling av medborgarkontor (kap. 3) Arbetsgruppens uppgift har varit att följa utvecklingsarbetet med med- borgarkontor och liknande insatser för att förbättra medborgarnas kontakter med den offentliga förvaltningen. Det finns ett tiotal medborgarkontor i drift. I detta kapitel redovisas verksamheten vid Servicestugorna i , Samservice i , i , Focus i och Tingsbacka i . I detta kapitel redovisas också de två vetenskapliga utvärderingar av medborgarkontor som har gjorts i . Det gäller dels en utvärdering av i , dels en utvärdering av Samservice i . är en viktig inspirationskälla när det gäller utvecklingen av medborgarkontor. Det finns s.k. kvikskrank i 50 danska kommuner. I kapitlet redovisas vissa erfarenheter från ett tiotal av dessa. Arbetsgruppen tolkar framväxten av medborgarkontor främst som en ambition att öka tillgängligheten och att förbättra servicen till medborgarna. I glesbygden kan medborgarkontor också vara ett sätt att bibehålla eller utveckla den offentliga servicen. Arbetsgruppen anser att de ansatser att etablera nya och mer integrerade organisationslösningar som har inletts eller genomförs är intressanta. Här finns en potential att genom sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivisera verksamheten. Dessutom kan medborgarkontor åtminstone vara ett sätt att stärka medborgarnas möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och innehållet i vissa tjänster. Parallellt härmed finns starka regionalpolitiska skäl att söka sig nya vägar när det gäller organisation av offentlig verksamhet. Genom att samla flera samhällssektorers lokala verksamhet i en organisation skapas förutsättningar för att uppnå en högre kostnadseffektivitet, vilket innebär förbättrade förutsättningar för en bibehållen lokal samhällsservice. Men för att sådana besparingar skall kunna hämtas hem är det viktigt att sektorsmyndigheterna lokalt och regionalt anpassar sin service till de nya förutsättningar som etablerandet av medborgarkontor innebär. Arbetsgruppen konstaterar att det finns flera viktiga förut- sättningar som måste uppfyllas för att medborgarkontor långsiktigt skall kunna fungera på det sätt som avses. Det gäller i första hand tillgodoseendet av rättssäkerhet och integritet för medborgarna. Men det gäller också personalens arbetsförutsättningar. Det gäller att skapa lösningar som inte bara kan genomföras, utan som också kan vidmakthållas och utvecklas. För detta fordras dels fortsatta överväganden i såväl förvaltningsrättsliga som arbetsrättsliga avseenden dels en försöksverksamhet för att komma igång och pröva olika lösningar. En central fråga när det gäller utvecklingen av medborgarkontor är vilka uppgifter som lämpligen bör hanteras vid dessa. Det handläggs ett stort antal frågor och ärenden, både vad gäller och statlig verksamhet, vid de medborgarkontor som är i drift. Erfarenheterna från de kommuner som startat medborgarkontor, det gäller i såväl som i , har visat att en ordentlig verksamhetsanalys bör göras innan man startar. Det danska kommunförbundet har inom ramen för det s.k. tagit fram en metod för att analysera och strukturera den verksamhet som skall bedrivas vid medborgarkontor. Med hjälp av den s.k. opgaveknuseren (funktionsfördelaren) kan för- valtningsuppgifterna delas in i servicenivåer som underlag för beslut om vilka arbetsuppgifter som kan och bör föras över till ett medborgarkontor. Erfarenheterna från visar att man, i stället för att varje förvaltning ansvarar för alla servicenivåer, kan överlämna till de uppgifter som ur organisationens synvinkel är enkla, men som ur medborgarens synvinkel innebär att man i det dominerande antal fall kan få svar på en fråga eller åtgärdat ett problem. Huvudmannaskap för medborgarkontor (kap. 4) Statskontoret har på uppdrag av arbetsgruppen utarbetat rapporten borgarkontor - verksamhet, arbetsuppgifter, rättslig reglering (1993:14 samt 14 B och C). Där redovisar Statskontoret ett antal modeller för huvudmannaskap för medborgarkontor. I detta kapitel redovisas tre av dessa modeller. Det gäller a) enbart verksamhet, b) samlokaliserade myndigheter i samarbete, c) integrerat medborgarkontor i regi. Arbetsgruppen har inhämtat synpunkter på Statskontorets rapport från de närmast berörda myndigheterna. Flertalet av myndigheterna uttrycker på olika sätt en positiv grundinställning till tanken på förbättrad myndighetssamverkan vid någon typ av medborgarkontor eller dylikt. Man pekar dock på att det med hänsyn till integritet, kompetens, rättsäkerhet m.m. finns betänkligheter att föra över myndighetsuppgifter från statliga myndigheter och försäkringskassor till kommunala medborgarkontor. Arbetsgruppen noterar emellertid att myndigheterna har pekat på en rad uppgifter som bör kunna hanteras vid medborgarkontor. kan tänka sig att samlokalisera verksamheter vid medborgarkontor och ha servicemottagning. Polisen ser stora möjligheter att genom samverkan i medborgarkontor öka servicen för allmänheten och bredda det brottsförebyggande arbetet bl.a. genom en utbyggd kvarterspolisorganisation. Även kan tänka sig att vissa uppgifter inom socialförsäkringen hanteras vid medborgarkontor. Arbetsgruppens slutsats är att några av de modeller som Statskontoret har presenterat i sin rapport får mycket långtgående rättsliga konsekvenser och att dessa är svåra att bedöma utan ytterligare utredningsinsatser. Arbetsgruppen föreslår därför en modifierad modell som inte får lika genomgripande konsekvenser men som möjliggör försöksverksamhet för att pröva nya integrerade organisationslösningar. Arbetsgruppen föreslår också att det tillskapas en lag som medger att vissa statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting genom samverkansavtal med kommuner kan lägga över vissa serviceuppgifter samt enklare myndighetsärenden till ett kommunalt medborgarkontor.Arbetsgruppen är medveten om att de rättsliga problem som kan uppstå förutsätter en delvis ny syn på hur den offentliga verksamheten skall vara organiserad och därmed nya lösningar. Det regelverk som finns hämmar ett samarbete över myndighetsgränserna. Det handlar i hög grad om att skapa förutsättningar för nya förvaltningsförfaranden. Arbetsgruppen anser därför att en försöksverksamhet är erforderlig för att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. Försöksverksamheten bör klara ut ett flertal frågeställningar genom ett praktiskt samarbete mellan olika myndighetsföreträdare på lokal och regional nivå. Förslag om försöksverksamhet med medborgarkontor (kap. 5) inbjöds samtliga kommuner att anmäla intresse av att medverka i en försöksverksamhet med medborgarkontor. 100 kommuner besvarade inbjudan, varav hälften var positiva till en medverkan. En uppföljning av dessa anmälningar visar att kan kanske ett 30-tal medborgarkontor komma igång. Av de intresserade kommunerna har ett 20-tal uttryckt intresse av att pröva breda lösningar över sektorsgränserna. Arbetsgruppen föreslår att en femårig försöksperiod med kommunala medborgarkontor inleds med början . Målsättningen är att etablera 25-30 kommunala medborgarkontor. Arbetsgruppen gör inget urval av vilka kommuner som skall delta i försöksverksamheten. Det skall vara möjligt att pröva olika modeller, även sådana med enbart verksamhet och med enklare sambrukslösningar. Det är således fråga om en bred experimentverksamhet. Ju fler försök som görs desto större blir underlaget för utvärdering av olika modeller. Arbetsgruppen föreslår att det fortsatta utvecklingsarbetet hålls samman centralt av en mindre samordningsgrupp. Till samordningsgruppen bör knytas en referensgrupp med företrädare för berörda myndigheter, kommuner m.fl. Samordningsgruppen skall i första hand ha till uppgift att administrera ett nätverk för medborgarkontor att informera om försöksverksamheten att initiera utbildning för personal vid medborgarkontor att följa upp och utvärdera försöksverksamheten En viktig del av försöksverksamheten gäller utvecklingen av nya former för teknikstöd. Inom pågår ett planeringsarbete för att få till stånd ett konsortium där olika intressenter kan samverka för att bl.a. utveckla det ADB-stöd som kan behövas vid medborgarkontor. Arbetsgruppen föreslår inte något särskilt finansiellt stöd för det lokala projektarbetet. Finansieringen bör huvudsakligen ske genom omprioritering av befintliga resurser. Viss finansiering bör dock kunna ske genom de olika förnyelse- och trygghetsfonder som finns liksom de fonder som är inriktade mot forskning och utvecklingsarbete. Lag om försöksverksamhet med medborgarkontor (kap. 6) I detta kapitel presenteras ett förslag till lag om försöksverksamhet vid medborgarkontor. Ett syfte med lagen är att de kommuner som inrättar medborgarkontor skall kunna teckna avtal med vissa statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting om att svara för vissa rutinartade förvaltningsuppgifter vid medborgarkontor.