prop · GI03100 · 1994-12-31 00:00:00 — Detta föreslogs för ske genom enprocentuell minskning av de kyrkliga kommunemas skattemedelsfordran på staten.För tiden därefter anmälde regeringen avsikten att återkomma till medförslag. beräknades ersättningen uppgå till 300 miljoner kronorRiksdagen biföll regeringens förslag. Regeringen gör nu bedömningen att de kyrkligakonununema bör kunna bidra till att ytterligareförstärka statsbudgeten. De årliga förstärkningama med avseende på de kyrkligakommunema bör ökas till . Regeringen avser att återkonunatill denna fråga i vårens kompletteringsproposition. 6.4 Finansiering av medlemskapet i EU Folkomröstningenom EU innebar ett ja till medlemskap, och har efterdetta beslutat att skall bli medlem i den Europeiska unionen. EU-medlemskapet bedöms medföra en bestående ökadbelastning uppgående till ca på helårsbasis. Ipropositionen om budgeteffekter av medlemskap i unionenm.m. (prop.1994/95:40) har regeringen lämnat förslag till bl.a. principer för Prop.1994/95:100 finansieringen av avgiften till gemenskapsbudgeten. Principeraa harfast- Bilaga I ställts av . En av principema äratt ett svenskt medlemskap inte får leda till en ökning av statens upplåningsbehovutan skall finansieras fullt ut genom en kombination av utgiftsneddragningaroch inkomstförstärkningar. Regeringens uppfattning är vidare att finansieringenfrämst skall beröra de områden som gynnas av ett medlemskap. Den socialasektom bör ej drabbas. Regeringen föreslår nu utgiftsneddragningar med 4,6miljarder kronor för att finansiera medlemskapet. I detta är ej inräknatregeringens förslag inom det jordbmkspolitiska området avseende EG:s miljöprogramoch stöd till mindre gynnade områden i . Regeringen har tidigarelagt förslag om inkomstförstärkningar på totalt Vidarekommer regeringen att återkomma med förslag om inkomstökningar under vårenuppgående till . Totalt innebär dessa åtgärder att denoffentliga sektoms finanser förstärks med Ytterligare 3miljarder kronor återstår således att finansiera. Regeringen avser återkommavid senare tillfälle med förslag. Medlemskapet föranleder ökade utgifter föradministration och förvaltning inom vissa statliga myndigheter Detta gälleräven . I vissa fall har regeringen beaktat de tillkonunanderesursbehovet vid medelstilldelningen. Regeringen avser att i vissa andra fallåterkomma till med närmare förslag . Deföreslagna utgiftsneddragningama om för fmansiering avmedlemskapet i EU, innebär i de flesta fall inte minskade resurser till berördasektorer, då medel i stället utbetalas från gemenskapsbudgeten. Inom område görs enneddragning på inom områdena bistånd och östsamarbete.Vidare bortfaller bidrag till EFTA samt till EFTA:s fond för ekonomiskoch social utjämning, totalt , som en direkt följd avmedlemskapet i EU. Flertalet departement berörs av nedjusteringar påsammanlagt inom de områden som i EU-sammanhang benämnsgemensamma program. Häri ingår exempelvis forskning, utbildning, miljö,transeuropeiska nätverk, kultur och konsumentpolitik. Inom det arbetsmarknads- och regionalpolitiskaområdet reduceras utgifter om , varav 0,5 miljarderkronor avser regionalpolitiken. Slutligen vidtas utgiftsbegränsningar uppgåendetill ca avseende den del av medlemsavgiften som berörEU-institutioner-nas administration. 5 1994/95. Bilaga I Åtgärdema som skall genomföras påinkomstsidan för att finansiera medlemskapet är generellt sett riktade mot desektorer som gynnas av ett medlemskap. Åtgärdema skall i första hand belastaproduktionen. Totalt uppgår de olika förslagen på inkomstsidan till 12,4miljarder kronor och för /96 (12 månader). Regeringen föreslog i proposition 1994/95:122 omFinansiering av medlemskap i att en allmän löneavgift på införs,dvs. att arbetsgivaravgiften höjs i motsvarande grad. Detta innebär en förstärkningpå netto för /96 och 6,3 miljarderkronor . Anpassningen av de svenska mervärdesskattereglema innebärockså att vissa skatter justeras och leder till en inkomstförstärkningpå De höjda miljöav-giftema på bekämpningsmedel ochhandelsgödsel som infördes innebär vidare en förstärkningpå För att finansiera resterande delar av EU-medlemskapetavser regeringen att lägga fram förslag om en rad åtgärder, bl.a.fastighetsskatt på skattefria fastigheter . Det gällerjordbmksfastigheter, skogsmark, industribyggnader och kommersiella lokaler Dehöjda skattema på dessa fastigheter väntas ge en inkomstförstärkning på 3,5miljarder kronor . Regeringen återkommer också med förslag tillinkomstförstärkningar inom energi- och miljöområdet, bl.a. höjd koldioxidskattför industrin och skatt på dieselolja för arbetsredskap. Dessa förslag beräknasge en inkomstförstärkning om . 6.5 Handlingsprogram mot arbetslöshet Regeringenlägger nu fram ett handlingsprogram mot arbetslöshet omfattande drygt 500 000personer, vilket innebär en omläggning av befintlig arbetsmarknadspolitik ikombination med förändrad inriktning av nuvarande rekryteringsstöd och ettnytt tillfälligt sysselsättningsstöd. Programmet innebär ökade kostnader tillfälligt överstatsbudgeten på sammanlagt i form av ökade utgifter /96 (12 månader) och minskade intäkter om högst 7 miljarderkronor till följd av det nya sysselsättningsstödet. För /96 (18månader) beräknas ökade kostnader och minskade intäkter om totalt ca 10miljarder kronor. Mellanåren 1985 och 1991 hade kommunsektom ett negativt finansiellt sparande påmellan 2 och Inkomstema täckte de löpande utgiftema.Investeringama finansierades med upplåning, för- säljningav tillgångar eller minskat rörelsekapital. var Prop.1994/95:100 det finansiella sparandet positivt. Detta förklaras bl.a. av denallmänna Bilaga 1 nedväxlingen i pris- och löneökningstakten samteftersläpningen i det gamla systemet för utbetalningar av kommunalskattemedel.År 1995 beräknas det finansiella sparandet vända till ett underskott försektom. Landstingen beräknas dock ha ettpositivt finansiellt sparande. Kommunsektoras totala utgifter för konsumtionförväntas öka. Det är kommuneraa som svarar för ökningen. väntas landstingendra ner sina utgifter för konsumtion. Sysselsättningen i kommunsektomfortsätter att minska men enligt preliminära bedömningar från Svenska Kommunförbundetantas de kommunala skattehöjningama leda till att neddragningamai verksamhetema inte blir fullt så stora som tidigare antagits. Kommunsektorasrealinvesteringar förväntas öka både . Kommunsektorasfinansiella resurser, dvs. skatter och statsbidrag, motsvarande under1980-talet ungefär på av BNP. beräknas denna andel ligga och sjunka med . Det kanförklaras dels av den effekt systemet för utbetalning av konununal skattemedelfår vid en nedväxling av den allmänna löne- och prisökningstakten och dels avatt statsbidragen utvecklats restriktivt En ytterligareförklaring är att de avdragsgilla egenavgifteraa i pensions- ochsjukförsäkringssystemet minskar konununemas och landstingens skatteinkomsterRegeringen konuner att översiktligt under Finansdepartementetsverksamhetsområde presentera sin syn på kommunsektom och dess roll isamhällsekonomin samt aktuella frågor inom det kommunala området. I har de konununala frågor somtidigare legat inom ansvarsområde överförts tillFinansdepartementet. Det innebär att är ansvarigt förfrågor om ekonomi och lagstiftning, stmktur och indelningsfrågor samtutvecklingsfrågor Detta ger en förbättrad möjlighet till samordning av de övergripandekommunala frågorna i regeringsarbetet. Dialogen mellan regeringen ochföreträdare för kommunsektora kan därmed också förenklas och förbättras.Regeringen kommer att översiktligt redovisa sin syn på kommuneraaoch dess roll i samhällsekonomin samt aktuella frågor inom det kommunalaverksamhetsområdet. 1994/95:100 Bilaga I Tabell 6.4 Förstärkningar av de offentliga finanserna ibudgetförslaget Miljoner kronor, 1994/95 ärs priser och volymer (12 månader) - Sänkt ersättning föräldraförsäkring - Avgår familjepol. Pågående och kommande översyner - Investeringar i vägar och järnväg - och statlig lokalförsörjning - Besparingar till följd av EU-medlemskap Regeringen avser återkomma medprecisering avseende besparingar . Besparingarna 1998 redovisas exkl. den i den ekonomisk-politiska propositionenaviserade utredningen om besparingar inom familjepolitiken. Detta för attundvika dubbelräkning vid summering av föreslagna besparingar i denekonomisk-politiska propositionen och budgetpropositionen. (12 månader) - Universitet och högskolor - Miljöersättningar inom jordbruket - Stöd till mindre gynnade områden - Forskning och utbildning - Utbildning i förefag - Inleveranser som möjliggörs av besparing - Bidrag till miljöarbete - Bidrag till kalkningsverksamhet Prop.1994/95:100 Bilaga I 'Regeringen avser återkomma med precisering avseende besparingar . (12 månader) Skatteadministrationsersättning från kyrkliga kommuner Avgår besparingar sfatiig konsumtion, redovisas i prop. 1994/95:25 Vissa ekonomiskpolitiska åtgärder m.m. Prop.1994/95:100 Bilaga I Omprövningoch förnyelse av Brgai''"''""' Regeringensförvaltningspolitik skall ge riktlinjer för arbetet med förvaltningensorganisation och stmktur, lednings- och verksamhetsformer samt stymingen avstatliga verksamheter Den skall ge vägledning såväl för dem som arbetar i denlöpande verksamheten som för dem som har till uppgift att utveckla och förändraverksamheten i den statliga förvaltningen. Förvaltningspolitiken har successivt utvecklats ochredovisats för . Omfattande förändringar har genomförts från börjanav och framåt och viktiga resultat är uppnådda. Genom det fömyelsearbete som bedrivits finns en bragmnd i form av principer och riktlinjer för förvaltningens organisation ochstyming. Det gäller nu att bygga vidare på denna gmnd och få en högverkningsgrad i det praktiska förvaltnings- och förändringsarbetet. Det statsfinansiella läget kräver fortsattabesparingar och stmkturförändringar i den statliga förvaltningen. Enomfattande omprövning av offentliga åtaganden pågår Intemationaliseringen och medlemskapet i EU ställerden offentliga förvaltningen inför nya utmaningar. Ändamålsenligaorganisations- och arbetsformer i statsförvaltningen är en fömtsättning för ettväl fungerande europeiskt förvaltningssamarbete. måste förvaltningen tillgodosemedborgamas krav på tjänster av god kvalitet liksom på information om och insyni den statliga verksamheten. Den informationsteknologiska utvecklingen gertillsammans med övriga förvaltningspolitiska åtgärder möjligheter till nya ocheffektivare arbetssätt i den offentliga verksamheten. Därmed skapasytterligare fömtsättningar såväl för en rationellare administration som för eneffektivare information och service till medborgare och företag. Inriktningenav det fortsatta arbetet Dengemensamma sektora är gmnden för välfärdssamhället. För att trygga jobben ochvälfärden krävs en effektiv förvaltning. är besparingar ochproduktivitetsförbättringar nödvändiga för att sanera statens finanser Under denärmaste åren kommer omfattande organisations- och stmkturförändringar attbehövas för att åstadkomma en resurs-snålare förvaltning med en så långtmöjligt bibehållen servicenivå. Sådanaomfattande förändringar kan givetvis inte genomföras utan pro- Prop.1994/95:100 blem. Det är viktigt att tidigt uppmärksamma och hantera sådanaeffekter Bilaga I för såväl medborgama i stort som för de anställda. Ett aktivt ledarskap och en aktiv kompetensutvecklinginom förvaltningen är avgörande för framgångsrikt förändringsarbete.Regeringen kommer därför att ta initiativ till en ökad dialog med myndighetemasledning. Förvaltningspolitiken måste utvecklas och genomföras i samverkanmellan regeringskansli och olika delar av förvaltningen. Regeringen avser att återkomma till meden utförligare redovisning av den förvaltningspolitik som kommer att bedrivasunder mandatperioden. I detta sammanhang redovisas sammanfattningsvisvissa pågående eller planerade förvaltningspolitiska åtgärder, som utförligarebeskrivs i bilaga till årets budgetproposition. Styraingenav förändringsarbetet i förvaltningen skall förbättras. Tydligare riktlinjer kommer att utvecklas när detgäller formeraa för statlig verksamhet. Återkommande uppföljningar av stmkturförändringamakommer att göras och redovisas för . Personalkonsekvenserna vid stmkturförändringama harhittills kunnat hanteras på ett tillfredsställande sätt. Fortsatt uppmärksamhetkommer ägnas åt att lindra negativa konsekvenser Erfarenhetema av genomförda omställningar ochavvecklingar ger underlag för ytterligare förbättringar i kompetens och mtiner Regeringenåterkommer i fråga om myndighetemas ledningsformer Ytterligare satsningar på chefsförsörjning ochchefsutveckling kommer att göras. En gmnd håller på att läggas förverksamhetsfömyelse genom bl.a. en ökad användning av informationsteknologi.Arbetet med att skapa en öppen elektronisk infrastmktur förinformationsförsörjning bedrivs i samverkan mellan statliga myndigheter,kommuner och landsting. Den svenska statsförvaltningen skall inom ramen förEU-samarbetet medverka i utvecklingen av transeuropeiska nätverk förinformationsutbytet mellan administrationer i medlemsländeraa. Den statligaförvaltningen har en viktig roll i det arbete som bedrivs inom EU för att förain i informationssamhället och därmed skapa fömtsättningar för ökadtillväxt, konkurtenskraft och sysselsättning. Ekonomisk styrning av statlig Biiga i Budgetpolitikenär en central komponent i regeringens ekonomiska politik för tillväxt,sysselsättning och ett bevarande av välfärdsstaten. Att statsmaktema harkontroll över inkomst- och utgiftsutvecklingen är av fundamental betydelse förtrovärdigheten. Vid sidan av det kort- och medelsiktiga arbetet på attåterställa balansen i de offentliga finanseraa pågår också ett långsiktigtinriktat förändringsarbete. Några inslag i detta berörs i det följande. 1.1 De offentliga åtagandena och statens roll Analyserav offentliga verksamheters effektivitet bmkar separeras i frågor omverksamheternas inriktning - vad man gör - och deras produktivitet -hur man görPå ett mer gmndläggande plan krävs att man motiverar att staten överhuvudtagetpåtar sig ett ansvar för ett visst område. Denna fråga får särskild relevans iden rådande statsfinansiella situationen. har beslutat attstatsskulden i förhållande till BNP skall stabiliseras (prop. 1994/95:25,bet. 1994/95:FiUl, rskr 1994/95:145). En väsentlig del av detta budgetpolhiskamål skall fullgöras genom utgiftsminskningar Det är regeringens bedömning attdetta inte kan infrias enbart genom besparingar i traditionell mening;offentliga utgifter måste på ett mer gmndläggande sätt omprövas för att utrymmeför omprioriteringar skall kunna skapas. Som ett led i denna omprövning gäller generellakommittédirektiv som innebär att varje kommitté och särskild utredare skallpröva det offentliga åtagandet inom sitt område. En liknande prövning ingår idet löpande budgetarbetet inom . Den rådande utgiftsstmkturenutgör inte längre en given utgångspunkt för budgetarbetet. Det offentliga åtagandet tar sig en mängd olikaformer, vilka i vissa fall är resultatet av historiska tillfälligheter ellermotiv som är giltiga. Oklarheter råder ibland om syftena medåtagandet. En fortgående renodling av motiven för de offentliga åtagandenamåste ske, liksom en återkonmiande prövning av vilken verksamhetsform som ärlämpligast. Myndighetsutövning och affärsverksamhet bör hållas åtskilda. 1 defall staten har ett ägarintresse i affärsverksamhet bör ägarrollen definierasklart och utövas aktivt. 1.2 Budgetprocessen 1994/95:100 Intemationellajämförande undersökningar har belagt att den institutionella ramen förbudgetprocessen har stor betydelse för processens faktiska utfall, mätt somstatligt upplåningsbehov, ackumulerad skuld eller motsvarande. Det har ocksåvisats att i detta avseende har svaga institutioner {Statsskulden ochbudgetprocessen, Ds 1992:126). Vissa förstärkningar av institutionema är undergenomförande. Resultatstyrning av den statliga verksamheten jämte enförbättrad finansiell styrning ger ökade möjligheter för statsmakterna attsåväl koncentrera intresset på övergripande frågeställningar som att utvärderaprestationer och effekter Inom har budgetprocessen väntssåtillvida att samhällsekonomiska fömtsättningar i större utsträckning än tidigarestyr resurstilldelningen. Den förändrade uppläggningen av riksdagensbudgetarbete som beslutats kommer att stärka denna del avbudgetprocessen. Trots dessa förbättringar är det regeringensbedömning att har en lång väg att gå innan den statliga budgetprocessenuppfyller de krav som ställs i andra, med jämförbara länder Dettagäller i synnerhet mot bakgmnd av de offentliga utgiftemas storlek i relationtill ekonomin som helhet. Ett första problem gäller automatiken i utgiftsutvecklingen.Omkring 70 procent av utgifteraa - siffran beror av definitionen - är styrda avnågon form av automatik i den meningen att det krävs politiska beslut för attpåverka dem. Detta kan skapa svårigheter i en situation där omprioriteringarkrävs. En översyn av det regelverk som styr utgiftsutvecklingen krävs därför,så att de offentliga utgiftema i större utsträckning kan anpassas tillinkomstförändringar för den offentliga sektorn. Subventioner exempelvis i form avskattenedsättningar av olika slag prövas inte systematiskt på samma sätt somutgifterna. Detta behandlas av särskild utredare (dir 1994:13),och avsikten är att en redovisning av sådana subventioner skallpresenteras för som underlag för en prövning. En annan central dimension i budgetarbetet ärgraden av långsiktighet. De svenska budgetbesluten är ettåriga, ochtidshorisonten utöver det närmaste året berörs bara i utblickar ochkonsekvensanalyser Genom sitt beslut att stabilisera statsskulden till år 1998har statsmakterna satt en ram för agerandet på som kan ha storbetydelse som förtroendeskapande åtgärd och därigenom påverka den faktiska utgiftsutvecklingeni gynnsam riktning via räntebildningen. Denna ökade långsiktighet bör vara ettpermanent inslag i den ekonomiska politiken. Ett utredningsarbete bedrivs förnärvarande i syfte att utröna i vilka avseenden sådana flerårsbeslut iriksdagen kan vara påkallade. Arbete bedrivs också i med attgöra budgetdokumentet mer heltäckande och transparent. Det långsiktiga måletbör vara att alla utgifter som beslutar om normalt redovisas påstatsbudgeten, så att upplåningsbehovet bättre överensstämmer med budgetsaldot.En närmare koppling mellan redovisningen av statens finanser och national- Det pågående utvecklingsarbetet med en ny 1994/95:100statsbudgetmodell och årsredovisning för staten kommer att öka den Bilaga Iekonomiska redovisningens informationsvärde. Det är också viktigt för denpolitiska debatten att budgetpropositionen blir mer läsvänlig. Vad beträffar genomförande- och utvärderingsfasernakrävs en snabbare återföring till regering och riksdag av det faktiska utfalletunder pågående budgetår för såväl inkomster som utgifter Avvikelser från denfömtsedda utvecklingen måste snabbt identifieras och analyseras, så attmotåtgärder kan vidtas. Tillkommande utgifter måste, om inte exceptionellaomständigheter föreligger, finansieras genom omprioriteringar. Huvudansvaretför att föreslå sådana omprioriteringar åvilar berörda myndigheter ochdepartement. Genom den nya budgetprocessens krav påbeslutsunderlag i form av prestations- och effektredovisningar förbättrasmöjlighetema till utvärdering och omprövning. Ännu omfattas dock bara enmindre del av de statliga utgiftema systematiskt av dessa redovisningar -främst utgifter för förvaltningsändamål - varför ett betydandeutvecklingsarbete krävs. Även bidrag, transfereringar och subventioner måste påsikt omfattas. I detta sanunanhang är det också viktigt att uppmärksammabehovet av att utveckla statsmaktemas uppföljning och utvärdering avkommunsektoras ekonomi och verksamhet mot uppsatta nationella mål. En sådan uppföljningoch utvärdering är ett centralt underlag för statsmakteraas årliga beslut omdet skattefinansierade utrynunet för verksamhet. Regelverket kring budgetprocess och revision är iSverige lagfäst i långt mindre utsträckning än i andra jämförbara länder Utöverregeringsformens allmänna reglering av finans- och kontrollmakten är gällandebestämmelser spridda på ett antal förordningar och enskilda beslut i sambandmed behandling av budget- och kompletteringspropositioner Dettaförsvårar överblicken och riskerar att leda till oklarheter Ett otydligtsanktionssystem riskerar också att minska respekten för gällande regelverk.Utredning rörande en eventuell lagreglering av budgetprocess och revisionbedrivs inom . 2 Budgetering ocli redovisning avstatens verksamhet 1994/95:100 Bilaga I 2.1 Principer för budgeteringoch redovisning av statens verksamhet Regeringensförslag: Verksamheter som påverkar statens lånebehov och verksamheter somriksdagen regelstyr bör i normalfallet tas upp på statsbudgeten. har uppdragit åt regeringen att övervägahur stor del av den statligt reglerade verksamheten som skall tas upp på denstatliga budgeten. I kompletteringspropositionen lämnade regeringenen övergripande redovisning av utgångspunkteraa för Finansdepartementetsutredningsarbete rörande ett framtida budgetsystem för staten. Regeringen tar idet följande upp vissa principiella frågor som gmnd för det fortsattautvecklingsarbetet. Regeringen avser att återkomma till med förslagtill en ny statsbudgetmodell . Ambitionen är att ett nyttbudgetsystem skall kunna tillämpas statsbudget. Enbetydande del av statens verksamhet redovisas utanför statsbudgeten. Föratt uppnå ökad fullständighet i statsbudgeten krävs att inkomster och utgifterför statlig verksamhet som ligger utanför statsbudgeten redovisas påbudgeten. Denna budgetproposition innebär ett steg i den riktningen genom attutgifterna för bidrag till arbetslöshetsförsäkring m.m. nu lyfts in på budgeten. Infördet fortsatta utvecklingsarbetet bör enhetliga principer för vilka verksamhetersom skall tas upp på statsbudgeten fastställas. Regeringen föreslår attföljande två huvudprinciper skall läggas till gmnd för ställningstagande tillvilka verksamheter som skall budgeteras och redovisas på statsbudgeten. För detförsta bör samtliga verksamheter som påverkar statens lånebehov i normalfallettas upp på statsbudgeten. Härmed minskar den skillnad som i dagens system finnsmellan statsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov betydligt. För detandra bör verksamheter som regelstyr och som har konsekvenser förstatens inkomster och utgifter i normalfallet tas upp på statsbudgeten. Debudgetmässiga effekterna av olika regelbeslut skulle därmed ingå i riksdagensframtida beslut om ramar för olika utgiftsområden. Ändamålsenligheten i dessaprinciper vad gäller t.ex. avgiftsfinansierad efterfrågestyrd verksamhet ochstatliga s.k. placeringsfonder (t.ex. AP-fonden) bör särskilt prövas i detfortsatta utvecklingsarbetet. Undersenare år har flera frågor aktualiserats rörande principer för hur statensinkomster och utgifter bör budgeteras och redovisas på statsbudgeten. Viktenav ökad bruttoredovisning av statsbudgetens utgifter och inkomster har särskiltframhållits. Med en sådan redovisning menas att inkomsteroch utgifter redovisas bmtto, dvs. var för sig på särskilda in- 1994/95:100komsttitlar och utgiftsanslag. förekommer nettoredovisning både på Bilaga1 budgetens inkomst- och utgiftssida. På inkomstsidan är t.ex. flertalet inkomsttitlarför skatter och socialavgifter nettoredovisade. Regeringen anser attbmttoredovisning bör tillämpas i större utsträckning. Ett steg motbmttoredovisning tas i årets budgetförslag genom att utgifterna för sjuk- ochföräldraförsäkringama i sin helhet redovisas på utgiftssidan. 2.2 Utredning om skillnaden mellan redovisningen av statsbudgetens inkomster och utgifter och redovisningen inationalbudgeten av statens inkomster och utgifter Förden ekonomiska politikens utfomming är det av vikt att regeringen har tillgångtill ett fullgott underlag i form av beräkningar och bedömningar avstatsfinansemas utveckling .