prop · GH03224 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen gör bedömningen att dessa och andra åtgärder för att genomföra de förslag som läggs fram ryms inom de resursramar som redan beslutats för skatteförvaltningen. 4.4 Inhämtande av uppgifter med hjälp av ADB Regeringens förslag: Möjligheten att hämta in uppgifter från andra register till skatteregistret med hjälp av ADB lagregleras. RSV:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon erinran mot förslaget. Justitiekanslern anser dock att om avsikten med förslaget är att tillåta sambearbetning bör detta komma till klart uttryck. Skälen för regeringens förslag: får en rad uppgifter från andra register på ADB-medium för bearbetning i skatteregistret. Detta gäller bl.a. kontrolluppgifter och specifikation över kvarstående skatt som betalats genom skatteavdrag. Vidare har näringsidkare möjlighet att ge in de uppgifter om näringsverksamhet som enligt 2 kap. 19 LSK skall lämnas i självdeklarationen till skattemyndigheten på magnetband eller diskett. Fr.o.m. årets taxering skall alla näringsidkare även ha möjlighet att lämna uppgifterna via modem till skatteförvaltningen. Inhämtandet av uppgifter på ADB-medium eller på annat sätt med hjälp av automatisk databehandling beräknas öka . Inhämtandet av uppgifter till skatteregistret från ett annat register innebär i princip en sambearbetning av uppgifterna. Enligt 2 andra stycket 4 datalagen (1973:289) behövs tillstånd av Datainspektionen för att föra ett personregister som skall innehålla personuppgifter som hämtas in från annat personregister om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande. Bestämmelsen innebär att det krävs tillstånd av Datainspektionen för sambearbetning om bearbetningen inte har reglerats på annat sätt (se prop. 1981/82:189 s. 54 och bet. 1981/82:KU33 s. 9 f.). Skatteregisterlagen reglerar inte inhämtandet av uppgifter med hjälp av ADB till skatteregistret. Den sambearbetning som sker i skatteregistret med uppgifter från andra register bör regleras i lag. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om att uppgifter till skatteregistret får hämtas in från andra register med hjälp av ADB tas in i en ny paragraf, 9 a , i skatteregisterlagen. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med bestämmelsen i 2 datalagen. 4.5 Utlämnande av uppgifter till arbetsgivare Regeringens förslag: Uppgifter som fordras för att arbets- och uppdragsgivare skall kunna göra skatteavdrag för betalning av arbets- och uppdragstagares preliminära och kvarstående skatt skall få lämnas ut från skatteregistret på ADB-medium. De uppgifter som skall lämnas ut från skatteregistret får tas fram genom sambearbetning med uppgifter ur det register som skall tillföras uppgifterna. RSV:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Arbetsgivare och därmed jämställda är skyldiga att göra avdrag för betalning av arbetstagares preliminära och kvarstående skatt. För att underlätta för både arbetsgivare och skattemyndigheter har den arbetsgivare som önskar möjlighet att från skatteregistret få de uppgifter som fordras för att göra skatteavdrag från arbetstagares löner på ADB-medium. Skatteavdrag kan då göras utan att arbetstagaren behöver visa upp någon skattsedel. Underlaget för utlämnade av uppgifterna utgörs av en förfrågan på ADB-medium, s.k. frågeband, med identitetsuppgifter på arbetsgivarens anställda. Dessa uppgifter sambearbetas med uppgifterna i skatteregistret för att få fram de uppgifter som arbetsgivaren behöver. I 12 skatteregisterlagen regleras vilka uppgifter ur registret som får lämnas ut till enskilda. Paragrafen tillkom delvis för att uppgifter skulle kunna lämnas ut till arbetsgivare och därmed jämställda. RSV föreslår att utlämnandet av uppgifter till arbets- och uppdragsgivare skall regleras i anslutning till denna bestämmelse. Regeringen delar RSV:s uppfattning. Vi föreslår därför att en ny paragraf, 12 a , skall införas i skatteregisterlagen. RSV har föreslagit att frågeband skall få användas även vid annat utlämnande av uppgifter från skatteregistret och att en bestämmelse med denna innebörd tas in i skatteregisterlagen. Enligt regeringens bedömning bör emellertid någon generell bestämmelse om rätt att använda frågeband inte införas i skatteregisterlagen. Vi anser att den föreslagna bestämmelsen bör begränsas till de uppgifter som behövs för att arbets- eller uppdragsgivare skall kunna göra skatteavdrag för betalning av arbets- eller uppdragstagares preliminära och kvarstående skatt. I den mån frågeband behövs i samband med annat uppgiftslämnande, t.ex. det som sker i enlighet med bestämmelserna i skatteregisterförordningen, bör detta lämpligen regleras i anslutning till dessa bestämmelser. Lämnas uppgifter ut efter tillstånd av Datainspektionen, får inspektionen ta ställning till om frågeband får användas. 4.6 Beslut genom automatisk databehandling Regeringens förslag: Grundläggande beslut om årlig taxering, beslut om debitering, pensionsgrundande inkomst och sättet för att ta ut preliminär skatt skall få fattas genom automatisk databehandling i det fall skälen för beslutet får utelämnas. RSV:s förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot att beslut skall få fattas genom ADB. Datainspektionen anser att det kan ifrågasättas om inte en ansvarig tjänsteman bör pekas ut också för de beslut som fattas genom ADB. Justitiekanslern avstyrker att besluten skall anses fattade på myndighetsnivå. Enligt Justitiekanslerns mening bör även i ett ärende som inte innehåller något som kräver en mänsklig bedömning den beslutet rör få besked om vem den ansvarige är. Till detta kommer att bl.a. frågor om tjänsteansvar och skadeståndsansvar för staten till följd av ärendehandläggningen måste kunna föras tillbaka på ansvariga handläggare. Datainspektionen har i sitt yttrande enligt 2 a datalagen vidhållit vad inspektionen anfört under remissbehandlingen. Skälen för regeringens förslag: I den förenklade självdeklarationen som skall användas års taxering kommer den information som skattemyndigheten fått genom kontrolluppgifter att vara förtryckt. Den skattskyldige har sedan att kontrollera riktigheten av och i förekommande fall rätta eller komplettera uppgifterna på deklarationsblanketten. Den förenklade självdeklarationen skall därefter lämnas till skattemyndigheten under taxeringsåret. Har grundläggande beslut om årlig taxering fattats på grundval av en förenklad deklaration skall skattsedel på slutlig skatt översändas till den skattskyldige . Det nya förfarandet kräver en snabb hantering av inkomna uppgifter. I den masshantering som taxeringsförfarandet utgör är det därför av stor vikt att rutinerna för ärendehanteringen är ändamålsenligt utformade. En stor del av besluten som grundar sig på förenklade självdeklarationer kommer inte att föregås av några utrednings- eller bedömningsmoment. De deklarerade uppgifterna kommer normalt att stämma överens med inlämnade kontrolluppgifter. I samband med registreringen av deklarationerna tillförs registret de ändringar och kompletterande uppgifter som lämnats i deklarationen. En förenklad självdeklaration utan tilläggsuppgifter behöver inte granskas av någon handläggare utan den maskinellt beräknade taxeringen kan direkt läggas till grund för debitering. Grundläggande beslut om årlig taxering kan i dessa fall fattas helt automatiskt på grundval av de uppgifter som finns registrerade i skatteregistret. Inte enbart taxeringsbeslut som grundar sig på en förenklad självdeklaration utan även beslut där skattemyndigheten utan avvikelse godtar uppgifterna i en allmän självdeklaration bör kunna fattas genom ADB. I samband med taxeringen fattas också en rad beslut som grundas på taxeringsbeslutet, t.ex. beslut om pensionsgrundande inkomst och underlag för beräkning av egenavgifter samt debiteringsbeslut. Dessa beslut är i regel av sådan art att besluten kan fattas helt maskinellt. Besluten fattas de facto redan nu automatiskt. De beslut avseende bl.a. inkomsttaxering som RSV föreslår skall få fattas genom ADB är beslut som inte går den enskilde emot. Den skattskyldige har fått del av och godkänt de uppgifter från tredje man som ligger till grund för beslutet. har inte heller frångått de uppgifter som den skattskyldige själv lämnat. Om den skattskyldige ändå skulle vara missnöjd med beslutet finns möjlighet att begära omprövning eller överklaga beslutet. Ett beslut kan också omprövas på initiativ av skattemyndigheten. Det omprövningsförfarande som finns är enkelt och snabbt. Någon fara från rättssäkerhetssynpunkt kan mot bakgrund av det anförda inte anses föreligga om ett system med automatiskt beslutsfattande införs. Besluten kommer dessutom att genom ett tekniskt förfarande förses med "lås" så att de inte senare kan ändras annat än i form av ett omprövningsbeslut eller efter överklagande. Regeringen föreslår därför att det i taxeringslagen, uppbördslagen och lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring införs bestämmelser om att beslut får fattas genom ADB i det fall skälen för beslutet får utelämnas. Kraven på säkerhet och kvalitet för att undvika felaktiga beslut på grund av de tekniska systemen måste ställas högt. Vilken teknisk lösning som skall användas för att åstadkomma en sådan säkerhet bör emellertid inte regleras i lag. RSV har föreslagit att beslut genom ADB skall fattas på myndighetsnivå. Besluten avses inte förknippas med något namn på en enskild handläggare. Datainspektionen och Justitiekanslern menar att även i denna typ av beslut bör en ansvarig tjänsteman pekas ut. Vid införandet av ett automatiskt beslutsfattande bör den enskildes möjligheter att få ersättning för skador på grund av myndighetsfel givetvis inte försämras. Att låta en tjänsteman stå som ansvarig beslutsfattare medför emellertid enligt regeringens mening inte någon ökad säkerhet för den enskilde eller större möjlighet till ersättning för uppkomna fel. Enligt 3 kap. 2 skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. För ansvar krävs inte att man kan peka ut en viss tjänsteman. Det räcker med att konstatera att fel eller försummelse begåtts av någon inom myndigheten. Fel som har samband med datorer torde ofta på ett eller annat sätt bero på personer. Felet kan t.ex. ligga hos den som försett datorn med de uppgifter som skall behandlas. ADB-tekniken innebär emellertid att fel kan uppkomma även på grund av tekniska fel i datasystemen, fel som inte kan härledas till en viss person. Enligt 23 datalagen har den registeransvarige ett strikt ansvar för skador som tillfogas den registrerade genom att personregister innehåller oriktig eller missvisande uppgift om honom. Skadeståndsansvaret gäller alltså oberoende av vårdslöshet av någon tjänsteman. Kravet att enskilda skall kunna få skadestånd vid felaktigheter utgör således inte något hinder mot att beslut fattas på myndighetsnivå i stället för av en enskild tjänsteman. Inte heller kan frågan om tjänstefel anses utgöra något hinder. Som vi redogjort för anses beslut inom mervärdesskatte- och arbetsgivaravgiftsområdena fattade redan när deklarationen kommer in till skattemyndigheten. Inom punktskatteområdet anses beslut fattade när inbetalt belopp bokförts på det särskilda konto till vilken betalning skall ske. Något beslut av enskild tjänsteman är det inte fråga om. Denna ordning har inte lett till några problem från skadeståndssynpunkt. av det allmännas skadeståndsansvar (Ju 1989:03) utredde bl.a. frågan om behovet av ett utvidgat skadeståndsansvar på grund av datafel. Kommittén lämnade i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55) inte något förslag till särreglering av det allmännas skadeståndsansvar för datafel. Betänkandet bereds inom . Av förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen framgår att ärenden inom skattemyndigheten avgörs av länsskattechefen om de inte skall avgöras av styrelsen, skattenämnd eller personalansvarsnämnden vid RSV. Om ett ärende inte behöver prövas av länsskattechefen får det avgöras av någon annan tjänsteman. Länsskattechefen har som chef för myndigheten det yttersta ansvaret för beslutsrutinerna inom myndigheten. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att en enskild handläggare inte bör pekas ut som ansvarig i dessa beslut. Beslut genom ADB bör i stället anses fattade av länsskattechefen. Enligt 29 verksförordningen (1987:1100), som enligt förordningen med instruktion för skatteförvaltningen är tillämplig på skattemyndigheterna, skall i fråga om varje beslut finnas en handling som utvisar bl.a. vem som fattat beslutet. Eftersom länsskattechefen alltid skall anses som ansvarig beslutsfattare finns enligt regeringens mening inte något behov av att i dessa fall upprätthålla kravet på att det av varje beslut skall framgå vem som fattat beslutet. Detta kommer att föranleda ändringar i de be- stämmelser i förordningen med instruktion för skatteförvaltningen som reglerar beslutsfattande. Taxeringsbeslut och beslut om debitering m.m. kommer liksom tidigare att meddelas den skattskyldige på slutskattesedeln. De som endast har sådan inkomst av kapital som det görs skatteavdrag från och som därför inte är skyldiga att lämna någon deklaration kommer - på samma sätt som - att få slutskattesedel endast om det vid den slutliga debiteringen och avräkningen uppkommer skatt att betala eller återfå. I det nya system som skall tillämpas års taxering kommer något taxeringsmeddelande inte längre att sändas ut. Det är ofrånkomligt att även de som beskattas endast för sådan inkomst av kapital som de inte är deklarationsskyldiga för måste underrättas om de maskinellt beslutade taxeringarna. Dessa skattskyldiga skall därför i stället få en särskild underrättelse med uppgift om taxeringsbeslutet och de uppgifter som ligger till grund för beslutet. Regeringen avser att senare besluta om de ändringar i taxeringsförordningen (1990:1236) som krävs. 4.7 Revisions- och annan kontrollverksamhet Regeringens förslag: skall få användas för att i revisions- och annan kontrollverksamhet genom urval ta fram kontrollvärda förhållanden. RSV:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Justitiekanslern, och i anser att framställningen i denna del är oklar och att frågan behöver belysas ytterligare. Datainspektionen har efter att ha tagit del av RSV:s kompletterande framställning inte några synpunkter på det föreslagna granskningsförfarandet. Skälen för regeringens förslag: Enligt taxeringslagen ankommer det på skattemyndigheten att se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Taxeringsarbetet omfattar allt från rättelse av skriv- och räknefel till taxeringsrevision. Materialet som skall granskas är omfattande. Avsikten med ett flertal reformer har varit att göra kontrollverksamheten mer effektiv och styra den mot skattskyldiga som från olika aspekter är kontrollvärda. Så skall t.ex. näringsidkare års taxering i deklarationen lämna uppgifter om näringsverksamheten i form av standardiserade räkenskapsutdrag. Uppgifterna kan lämnas på ADB-medium. De standardiserade räkenskapsutdragen har gjort det möjligt att styra in kontrollverksamheten på väsentligheter genom att förutsättningar finns att göra maskinella rimlighetskontroller och ett effektivt urval på maskinell väg av deklarationer som behöver djupare kontroll. För att skatteförvaltningen skall klara de rationaliseringskrav som ställs måste ADB-systemet tas till hjälp i så hög utsträckning som möjligt. Genom det utökade uppgiftslämnandet och registreringen av uppgifterna finns förutsättningar att ta fram kontrollvärda förhållanden med hjälp av skatteregistret. Deklarationerna skall först genomgå en maskinell rimlighetskontroll. Vid rimlighetskontrollen sätts urvalskriterierna så att t.ex. endast deklarationer med belopp av ovanlig storlek tas fram. Uppgifterna skall därefter granskas av handläggare och eventuella skrivfel, summeringsfel eller registreringsfel rättas till. Vissa uppgifter skall även kunna väljas ut för en djupare granskning om det bedöms vara nödvändigt. Deklarationer som behöver fördjupad granskning skall väljas ut med hjälp av en liknande metod. För att få fram skattskyldiga som skall bli föremål för en fördjupad granskning måste lämpliga och för ändamålet relevanta frågor tas fram. Det kan t.ex. vara frågor om bruttovinst understigande ett visst belopp eller avdrag av viss typ som överstiger ett visst belopp. Ett antal frågor kommer att kunna kombineras med varandra. Sökbegreppen kommer att skifta beroende på granskningsarbetets inriktning. Frågorna ställs "on-line" vilket medför att svar erhålls omgående i form av s.k. träffbilder där det framgår vilka skattskyldiga som uppfyller förutsättningarna i frågan. Alla frågor och svar skall samlas i en logg. En logg visar bl.a. vilka bearbetningar eller åtgärder som gjorts i registret och vem som utfört eller beordrat bearbetningen eller utnyttjat viss utrustning. Kriterierna för det urval som gjorts och uppgift om resultatet av urvalet skall bevaras endast uppgifterna behövs för kontrollarbetet. Man kan på så sätt få fram vilka kontroller som gjorts för en viss skattskyldig och vilka skattskyldiga som uppfyller urvalskriterierna. Systemet är avsett att användas både inom företags- och personbeskattningen. Det föreslagna systemet är ett nödvändigt hjälpmedel för skattemyndigheterna i kontrollen av framför allt näringsidkares deklarationer. Som tidigare angetts har näringsidkare möjlighet att lämna uppgifter om näringsverksamheten på ADB-medium. Kontroll av dessa uppgifter kan således göras endast med hjälp av ADB. Den kontroll som görs innebär inte att uppgifter i skatteregistret sambearbetas med uppgifter i andra register. Det är endast uppgifter som redan finns registrerade i skatteregistret som kommer att användas. Dessa uppgifter har lämnats för beskattningsändamål av den skattskyldige eller på kontrolluppgift. Ett system med att genom maskinella kontroller ta fram deklarationer som behöver en djupare kontroll kan därför enligt regeringens mening inte anses leda till otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Metoden skall också kunna användas för att få fram vilken typ av kontroll som är lämpligast i det enskilda fallet (skrivbordskontroll, besök eller revision). Vid en eventuell revision bör handläggaren också kunna ta med sig de uppgifter i skatteregistret som rör den skattskyldige lagrade i en bärbar persondator. Uppgifterna kan på så sätt enkelt tas fram under revisionen. De kommer inte att ändras eller sambearbetas med uppgifter som den granskade har registrerade i sina register utan tas med endast som jämförelsematerial. Enligt 1 skatteregisterlagen får skatteregistret användas för planering, samordning och uppföljning av revisions- och annan kontrollverksamhet. Denna bestämmelse bör enligt regeringens mening ändras så att skatteregistret vid revision och annan kontrollverksamhet får användas även för urvalskontroller och vid genomförandet av revisionen eller kontrollen. RSV menar att uppgifterna om urval utgör administrativa uppgifter som får registreras enligt 7 6 skatteregisterlagen. Med administrativa uppgifter förstås bl.a. sådana uppgifter som i första hand hänför sig till myndighetens verksamhet och inte till den skattskyldige (prop. 1979/80:146 s. 45). Hit hör bl.a. uppgifter om planerad eller verkställd behandling av ett ärende men också uppgifter om sådan klassificering av de skattskyldiga som sker för verksamheten. Datainspektionen delar verkets uppfattning. Sökfrågorna och resultaten av dessa utvisar enligt regeringens bedömning endast att ett moment i granskningen har verkställts. Resultatet av urvalet medför inte att registret tillförs några nya typer av uppgifter. Resultaten av frågorna kommer inte att innehålla några subjektiva bedömningar utan innebär endast ett konstaterande utifrån redan registrerade uppgifter. Regeringen delar därför RSV:s och Datainspektionens bedömning att någon ändring i skatteregisterlagen inte behövs för att uppgifterna skall kunna registreras. 5 Överklagande av beslut om födelsetid Regeringens förslag: Beslut om födelsetid skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. RSV:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 34 folkbokföringslagen (1991:481) beslutar skattemyndigheten i ärende enligt lagen efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det. Besluten rör bl.a. persons folkbokföring på viss fastighet och registrering av civilstånd och andra uppgifter i folkbokföringens ADB-system (jfr prop. 1990/91:153 s. 112 ff.). För varje folkbokförd person fastställer skattemyndigheten ett personnummer som identitetsbeteckning (18 folkbokföringslagen). Personnumret innehåller födelsetid, födelsenummer och kontrollsiffra. Beslut om personnummer överklagas enligt 38 folkbokföringslagen hos RSV. övriga beslut enligt folkbokföringslagen överklagas hos länsrätt. Enligt den gamla folkbokföringslagen (1967:198) handlades ändringar av födelsetid i personnummer i första instans av pastorsämbetet. Dess beslut kunde överklagas till och vidare till kammarrätt och Regeringsrätten. I de författningar som reglerar folkbokföringen finns inga särskilda bestämmelser beträffande anteckning om födelsetid, bortsett från bilagan till förordningen (1991:750) om folkbokföringsregister. Enligt denna får födelsetid och kön antecknas i ett handläggningsregister för person som aldrig varit folkbokförd. För en folkbokförd anges således födelsetiden endast som ett led i personnumret. Regeringsrätten har i en dom (dnr 2746-1992) slagit fast att en ändring av födelsetid innebär en ändring av den folkbokfördes personnummer och att skattemyndighetens beslut i ett ärende om ändring av födelsetid därför skall överklagas till RSV. En uppgift om födelsetid kan ha stor betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter. Bl.a. rätten till barnbidrag och folkpension påverkas liksom frågor om giftermål. Underlaget som ligger till grund för beslut om registrering av födelsetid kan ibland vara svårbedömt och ge upphov till olika tolkningar. Särskilt gäller detta om underlaget utgörs av utländska handlingar eller uppgifter. En prövning av vilken födelsetid som är den rätta för den folkbokförde rör oftast bevisfrågor och andra frågor som bäst lämpar sig för domstolsprövning. Den utformning som folkbokföringslagen nu har ger emellertid inte utrymme för en sådan prövning. Lagen bör därför ändras så att beslut om födelsetid, i likhet med övriga beslut om registrering, överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut rörande personnummer bör dock fortfarande kunna överklagas endast till RSV. RSV tar i sin framställning även upp det förhållandet att 38 folkbokföringslagen tolkats olika när det gäller frågan om rätt instans vid överklagande av beslut om t.ex. ändring i registrering av medborgarskap. Enligt regeringens mening finns ett behov av att precisera bestämmelsen. Vi avser att i ett senare sammanhang återkomma till denna fråga. 6.1 Lagen om ändring i skatteregisterlagen Ändringen i paragrafen föranleds av att skatteregistret skall få användas i samtliga stadier av revisions- och kontrollverksamheten. I begreppet revisions- och kontrollverksamhet ligger också att registret får användas för att genom urvalssökningar ta fram kontrollvärda skattskyldiga. Registret skall också få användas när kontrollen genomförs. Detta innebär bl.a. att revisorer vid revision skall kunna ta med sig uppgifter ur skatteregistret i en bärbar persondator.