prop · GH0377 · 1994-01-01 00:00:00 — Det kan därvid vara angeläget att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- och arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger också effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att uppnå en stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för arbetskonflikter. Inom myndighetsområdet förutsätter dessutom förhandlingsrättsreform att kon- flikträtten hålls samman på central nivå inom respektive huvudorganisation. För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga området skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdrag företräda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis inom det statliga området. För att även arbetstagarsidan skall upp- leva en arbetsgivarorganisation på det statliga området som en tydlig och kraftfull motpart krävs också att till- räckliga mandat ges avseende de arbetsgivare som organisationen skall företräda. Detta gäller särskilt i fråga om konflikträtten och att träffa bindande kollektivavtal (se vidare avsnitt 6). Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark arbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därför motiv för att behålla en reglering i form av en särskild ställföreträdarlag. Såsom framgått är dessutom den nuvarande ställföreträdarlagens innebörd och omfattning oklar och genom denna osäker- het motverkas lagstiftarens ursprungliga intentioner. Vi föreslår därför att ställföreträdarlagen upphävs. Frivilligt ställföreträdarskap för icke-statliga arbetsgivare Den icke-statliga arbetsgivare som med bl.a. stöd av ställföreträdarlagen obligatoriskt företräds av skall också kunna företrädas av arbetsgivar- organisationen för det statliga området, om arbetsgivaren önskar det. De icke-statliga arbetsgivare det här är fråga om är bl.a. följande: Stiftelsen , interna- fredsforskningsinstitut (), , Stiftelsen , Stiftelsen , Stiftelsen , samt Skogs- och lantbruksakademien (jfr Ds 1991:2 s. 9 och SOU 1992:100 s. 85). Några icke-statliga arbetsgivare som omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oro för att ett upphävande av den lagen skulle innebära att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a. det statliga pensionsavtalet. De avtal det här närmast är fråga om är pen- sionsavtalet (PA-91), avtalet om statens tjänstegrupp- livförsäkring (TGL-S), avtalet om trygghetsfrågor (TA) och avtalet om er- sättning vid personskada (PSA). De nämnda avtalen gäller enligt sina villkor - med vissa undantag bl.a. för de allmänna försäkringskassorna - för arbetstagare för vilka har rätt att sluta kollektivavtal om avlönings- eller anställningsvillkor. Efter det att ställföreträdarlagen upphävts kommer det inte att finnas något hinder för berörda icke-statliga arbets- givare att uppdra åt arbetsgivarorgani- sationen för det statliga området att sluta kollektivavtal om de anställdas anställnings- eller avlöningsförmåner. Väljer emellertid en arbetsgivare att inte lämna ett sådant förhandlingsuppdrag och de nämnda pensions- och trygghets- avtalen därför inte kommer att bli om- edelbart tillämpliga, kan ändå de an- ställdas pensioner komma att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringen föreskriver att den icke-stat- liga arbetsgivaren skall omfattas av för- ordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning. Behövs ett obligatoriskt ställföreträdarskap för vissa icke-stat- liga arbetsgivare också ? budgetproposition konstaterade vi bl.a. att frågan om ändrat huvudansvar för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen övervägs (se prop. 1992/93:100 bil. 6 s. 6) och att Kyrkoberedningen skall överväga bl.a. frågan om prästernas framtida tjänsteorganisation (se dir. 1992:45). Detta bör enligt vår mening numera inte innebära något hinder för att ställföreträdarlagen i sin helhet kan upphävas vid utgången av . Med hänsyn till bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området även framgent hålls samman på central nivå avser vi att komma åter till med förslag till ändring i lagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter om fastställande av anställnings- eller arbetsvillkor för de försäkringskasseanställda. Om de fortsatta övervägandena i fråga om anställda på biskops- och prästtjänster i inte skulle leda till slutsatsen att det är mer ändamålsenligt att tillämpa en annan ordning än den nuvarande, måste före utgången av motsvarande ändring beträffande kon- flikträtten göras i kyrkolagen som den här aviserade i lagen om allmän försäkring. 6 I vilken form skall arbetsgivarorganisationen för det statliga området bedriva sin Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Arbetsgivarkom- mitténs förslag innebär att den statliga arbetsgivarorganisationen förutom de statliga myndigheterna under regeringen också skall företräda de arbetsgivare som omfattas av en ny ställföreträdarlag. Bara de arbetsgivare som sålunda obli- gatoriskt företräds av arbetsgivarorgani- sationen skall få rösträtt vid organisationens årsmöten (se betänkandet s. 81-84). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Många remissinstanser ställer sig emellertid frågande till kommitténs förslag till fördelning av rösterna vid föreslagna arbetsgivarorganisationens årsmöten. Hovrätten för , Kammarrätten i och Översty- relsen för civil beredskap respektive Ju- stitiekanslern, och Statskontoret samt Juridiska fakultetsstyrelsen vid universi- tet och universitets avstyrker eller ställer sig tveksamma till kommitténs förslag i denna del. förordar att regeringen utser delar av arbetsgivaror- ganisationens styrelse. anser att kommitténs definition av myndigheter som skall ha medlemsliknande status gentemot organisationen varken är entydig eller har givits närmare arbetsgivarpolitisk motivering. Verket föreslår att rege- ringen skall kunna medge andra arbetsgivare än myndigheter att kunna få tillhöra den föreslagna arbetsgivarorga- nisationen. Några remissinstanser - däribland Statskontoret, , , och - efterlyser en närmare analys av olika associa- tionsformer för en arbets- givarorganisation för det statliga om- rådet som alternativ till myndighetsformen. Bakgrunden till regeringens förslag Allmänna utgångspunkter för en arbetsgivarorganisation på det statliga Syftet med den av godkända reformen (rskr. 1992/93:205) är att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer på arbetsmark- naden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft. ombildat till en uppdragsmyndighet är avsedd att bli en starkare och mera sammanhållen arbetsgi- varorganisation för det statliga området som kan företräda myndigheternas och på området verksamma icke-statliga arbets- givares intressen i centrala arbetsgivar- politiska frågor, särskilt i förhandling- ar om kollektivavtal inom löne- och per- sonalpolitikens område. En arbetsgivarorganisation för det statliga området i form av en uppdrags- myndighet förutsätter dels att den från och med /94 införda re- formen med ramar för myndigheternas för- valtningskostnader fungerar till- fredsställande, dels att myndigheterna fullföljer sitt arbetsgivaransvar fullt ut. budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 90) angav vi de närmare uppgifter som en uppdragsmyndig- het och arbetsgivarorganisation för det statliga området borde ha. Vi nämnde bl.a. uppgifterna att företräda de stat- liga myndigheternas intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor och i förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övriga anställnings- villkor samt att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Utöver detta borde arbetsgivarorganisationen kunna erbjuda den service och rådgivning som myn- digheterna efterfrågar, under förutsätt- ning att detta stöd har en tydlig kopp- ling till arbetsgivarorganisationens grundläggande uppgifter. borde också mot särskild ersättning kunna medverka vid förhandlingar och biträda icke-stat- liga arbetsgivare. Ett årsmöte som en ny ledningsform i en budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) instämde vi i uppfattning att beslut av uppdragsmyndigheten skulle kunna fattas av ett årsmöte bestående av representanter för de arbetsgivare som myndigheten skall företräda. Vi uttalade, att rätten att delta i års- mötets beslut och skyldigheten att betala avgifter till arbetsgivarorganisationen bara skulle gälla de myndigheter som tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter som finansieras över anslag eller en anslagspost på statsbudgeten eller genom avgifter. Även icke-statliga arbetsgivare som omfattas av ställföreträdarlagen skulle enligt förslaget vara "medlemmar i organisationen" på samma villkor som myn- digheterna. För att nämnda icke-statliga arbetsgivare fullt ut skulle kunna delta i årsmötets beslut också beträffande frågor som innefattar myndighetsutövning, anmälde vi vår avsikt att komma åter till med ett lagförslag som gav dessa arbetsgivare ett sådant bemyndi- gande som avses i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (jfr bilaga 2.2). Enligt Lagrådets mening (se bilaga 3) är det emellertid tveksamt om en sådan ord- ning är förenlig med föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). Tveksamheten blir inte mindre av att representanter för icke-statliga arbets- givare skulle få beslutanderätt vid verkets årsmöte och ingå i dess styrelse. I praktiken skulle en sådan ordning enligt Lagrådet innebära en viss ytterligare uttunning av regeringens inflytande, eftersom det i upp- dragsmyndighetens beslutande församlingar kan komma att ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina uppdrag av regeringen. Med anledning av Lagrådets påpekanden återkommer vi i det följande med ett modifierat förslag till ledningsform för uppdragsmyndigheten. En statlig arbetsgivarorganisation i budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 91) anmälde vi att det vid remissbehandlingen av betänkande hade förts fram den synpunkten att en arbets- givarorganisation för det statliga området i form av en ideell förening när- mare borde analyseras. notera- des att en sådan ordning kunde möta be- tydande rättsliga problem. Vidare kan föreningsformen för en arbetsgivarorgani- sation för det statliga området på ett avgörande sätt förändra förutsättningarna förhandlingsrättsreform, nämligen om konflikträtten kan följa de huvudavtalsslutande parter- na. I propositionen aviserades sålunda en utredning av frågan. Vi anmälde vidare avsikten att budgetproposition återkomma med förslag i frågan, om någon annan verksamhetsform skulle visa sig ha övervägande fördelar framför den be- slutade formen med en uppdragsmyndighet. Med vårt bemyndigande tillsatte därför chefen för en utredare med uppgift att belysa frågan om lämplig associationsform för den statliga arbetsgivarorganisationen (se dir. 1993:16). Utredaren skulle därvid särskilt pröva om det är möjligt och ändamålsenligt att de statliga myn- digheternas arbetsgivarorganisation bedrivs i föreningsform i stället för i myndighetsform. Utredningen har huvudsakligen kommit att bedriva sitt arbete inom ramen för detta lagstiftningsärende. Såsom framgår av det följande avses därför utredaren inte lägga fram några egna förslag i frågan. Utifrån grundläggande beslut genom lagstiftning och budgetreglering ankommer det på andra organ - regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna - att tillämpa lagarna och verkställa besluten. I 1 kap. 6 § regeringsformen sägs, att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . I 12 kap. regeringsformen anges formerna för kontroll och ansvarsutkrä- vande. Vad som ryms i begreppet den styrande makten är inte definierat i regeringsformen. I förarbetena till lagen sägs att man av regeringsformens innehåll får läsa sig till innebörden (se prop. 1973:90 s. 230). Härav följer, att i den styrande makten alltså inte ingår de befogenheter som tillkommer , dvs. främst stiftande av lag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten inryms inte heller domstolarnas rättsskipning. Däri ingår däremot en vidsträckt förordningsmakt, grundad dels på delegation av , dels direkt på regeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att godkännande i vissa fall måste inhämtas. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, bortsett från myn- digheter. Även kyrkomötets myndigheter är undantagna (punkt 11 i övergångsbestäm- melserna till regeringsformen). Förvalt- ningsmyndigheternas främsta uppgift är att under lagarna verkställa den styrande maktens beslut. Myndigheterna har en betydande självständighet. Särskilt viktigt är, att enligt 11 kap. 7 § regeringsformen regeringen inte får bestämma, hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Allt som ingår i regeringens styrande funktion är inte omnämnt i regeringsformen. Överhuvud torde gälla att denna funktion bör uppfattas som en restfunktion först och främst i för- hållande till befogenheter. Skälen för regeringens förslag för det statliga området bör inte bedriva sin verksamhet som ideell förening Arbetsgivarorganisationer inom den privata sektorn brukar vanligtvis bedriva sin verksamhet i form av ideella föreningar. Denna verksamhetsform anses ge arbetsgivarorganisationen en uttalad självständighet. Det skulle utifrån rent principiella utgångspunkter därför kunna hävdas att den av på grundval av främst överväganden (se SOU 1992:100 s. 80 f.) godkända arbetsgivarorganisationen för det statliga området i form av en uppdragsmyndighet inte ger en tillräcklig självständighet. Detta även om organisationsreformen i sig innebär en genomgripande förändring, inte minst genom att avtalen på det statliga området - med undantag för huvudavtalen och MBA-R - inte längre skall behöva träffas under förutsättning av regeringens godkännande (se avsnitt 4). Enligt godkännande avsågs i stället ombildas till en s.k. uppdrags- myndighet med den för svensk statsförvaltning nya formen med ett beslutande "årsmöte" bestående av myndigheter och icke-statliga arbetsgivare. Den nya myndighetsform som presenterades budgetproposition uppvisar flera organisatoriska likheter med en ideell förening. Många av de problem som skulle behöva lösas inom ramen för en sådan tänkt myndighetsmodell är därför gemensamma med föreningsformen. Såsom närmare beskrivits i bakgrunden syftar organisationsreformen bl.a. till att i linje med den numera genomförda reformen med rambudgetering framhäva att myndigheterna har ett eget ansvar för lönebildning och anställningsvillkor. Reformen innebär dock att regeringen fortfarande har ett övergripande ansvar för de samhällsekonomiska konsekvenserna. En betydelsefull skillnad i förhållande till den privata sektorn består däri att staten har ett särskilt ansvar för vissa grundläggande samhällsfunktioner - bl.a. försvaret och rättsväsendet - där det inte finns någon alternativ huvudman. I och regeringens övergripande ansvar ingår att fatta beslut om i vilken form arbetsgivarfunktionen på det statliga området skall utövas. Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en uppenbar risk att framför allt rege- ringens möjligheter att fullgöra nämnda grundläggande funktioner beskärs på ett inte tillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad om associationsformen förening väljs för att utöva arbetsgivarfunktionen. En av många komplikationer som tillkommer med en ideell förening som organisationsform för en arbetsgivarorganisation för det statliga området utgör det förhållandet att statliga myndigheter inte kan bilda en ideell förening. För att bilda en sådan förening krävs nämligen minst två självständiga rättssubjekt. En myndighet utgör i allmänhet en del av det odelbara rättssubjektet staten. Förutom nämnda grundläggande brist i fråga om själva personsammanslutningen för att kunna bilda en arbetsgivarorgani- sation för det statliga området, förutsätter den privaträttsliga associationsformen ideell förening också att sammanslutningen skall vara grundad på en frivillig överenskommelse. En ideell förening förutsätter även en principiell öppenhet som innebär att medlemmar kan träda ut och nya medlemmar kan träda in. Ett av de krav som vi i bakgrunden redovisat för en arbetsgivarorganisation är att organisationen framstår stark och därför bör omfatta samtliga myndigheter som har tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sitt område, däribland för lönekostnaderna. Vidare är en av grunderna förhandlingsrättsreform att konflikträtten hålls samman på central nivå inom respektive huvudorganisation (se också avsnitt 5). Föreningsformen skulle kräva att konflikträtten delas upp och följer respektive myndighet. Det är svårt att överblicka de negativa konsekvenser som en sådan åtgärd skulle innebära för lönebildningen och arbetsfreden på det statliga området, där det bl.a. skulle saknas verksamma medel att i praktiken motverka uppkomsten av samhällsfarliga konflikter. Mot den här tecknade bakgrunden samt de olika och delvis motstridiga krav som kan ställas på en arbetsgivarorganisation i allmänhet och på en sådan organisation för det statliga området i synnerhet framstår - också om man ser bort från noterade formella och konstitutionella hinder - organisationsformen ideell före- ning i vart fall inte mer ändamålsenlig än myndighetsformen. Vår uppfattning är därför - i likhet med Arbetsgivarkom- mittén - att någon annan organisa- tionsform än myndighetsformen inte bör komma i fråga för arbets- givarorganisationen för det statliga området. Vi avser alltså inte att vidare utreda eller lägga fram förslag om formen ideell förening eller någon annan associations- form för en arbetsgivarorganisation för det statliga området. Vi avser inte heller att ta initiativ till någon förändring av grunderna förhandlingsrättsreform. En modifierad uppdragsmyndighet med ett Vi noterade budgetproposition att formen med en upp- dragsmyndighet med ett beslutande "årsmöte" med både myndigheter och icke-statliga arbetsgivare är förenad med vissa rättsliga komplikationer. Detta har också bekräftats av Lagrådet, som alltså menar sig på grund av konstitutionella tveksamheter inte kunna tillstyrka att de remitterade förslagen läggs till grund för lagstiftning. Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheterna föreslår vi att ombildas till en uppdragsmyndighet med en modifierad organisation i förhållande till den som presenterades budgetproposition. Såsom också Lagrådet antecknat kan på goda grunder göras gällande att det finns skäl att välja en lösning som avviker från det normala för statliga myndigheter just för den uppdragsmyndighet som skall utgöra arbetsgivarorganisationen för det statliga området. Vi föreslår att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för ett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Ledamöterna bör företrädesvis vara myndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal att samtliga de myndigheter - dvs. också små myndigheter - och eventuellt icke-statliga arbetsgivare som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande i kollegiet. Någon form av differentierat röstvärde behöver därför inte tillämpas (jfr prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 90). Det bör ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom en arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall betalas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten. Regeringen utser ledamöter i olika partsammansatta organ, såsom . En uppgift som också är lämplig att lägga på uppdragsmyndigheten är att lämna förslag till ledamöter i sådana organ. skall förutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätt i löpande frågor och därvid bl.a. utse myndighetens chef. Som närmare framgår i avsnitt 7 avser vi att i instruktionen för uppdragsmyndigheten föra in föreskrifter om att chefen för myndigheten skall utses av styrelsen. Genom den här angivna uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som alltså närmare skall framgå av myndig- hetens instruktion, anser vi att regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen) i tillräcklig omfattning kan utövas beträffande myndigheten och att Lagrådets synpunkter därmed blir tillgodosedda. kan reformen såsom den godkänts av i anslutning till behandlingen av budgetproposition i allt väsentligt genomföras som planerat och myndigheterna därmed ges ett mera avgörande inflytande över arbetsgivarorganisationen för det statliga området. Hur och när reformen närmare skall genomföras återkommer vi till i avsnitt 8. 7 Vem skall få skilja chefen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området från anställningen? Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning (se betänkandet s. 81 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs förslag utan erinran. Hovrätten för och avstyrker dock förslaget. Även Justitiekanslern ställer sig tveksam till förslaget i denna del. Kammarkollegiet anser att fördelningen mellan styrelsen och verkschefen av befogenhet och ansvar bör belysas ytterligare och anser sig inte kunna bedöma konsekvenserna av att regeringen på föreslaget sätt delegerar sin utnämningsrätt. Nuvarande ordning: Enligt 2 § inrättandeförordningen (1991:1749) in- rättas en tjänst av den myndighet som tillsätter tjänsten, med undantag för bl.a. tjänster som är avsedda för myndig- hetschefer. Av 11 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 7 kap. 1 § lagen om offentlig anställning (1976:600) får en arbets- tagare skiljas från anställningen bara med stöd av föreskrifterna i den lagen. Enligt 7 kap. 10 § samma lag gäller att en chef för en statlig förvalt- ningsmyndighet som är förordnad för en bestämd tid, bara kan förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt. En förflyttning får bara beslutas om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Genom 7 kap. 9 § lagen om offentlig anställning finns en möjlighet att med omedelbar verkan skilja visstidsförord- nade affärsverkschefer från anställningen (se prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). En affärsverkschef kan skiljas från anställningen före ut- gången av förordnandetiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Skälen för regeringens bedömning: budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) föreslog vi att uppdrags- myndigheten själv skulle få utse sin styrelse. Myndighetens chef skulle i sin tur utses av styrelsen. Regeringen avses alltså inte medverka i något av fallen. för det stat- liga området skulle härigenom ges ett större mått av självständighet som myndigheterna ges ett större infly- tande över organisationen. Motsvarande modell för att utse chef och styrelse kan som konstaterats i avsnitt 6 med fördel användas också på den något modifierade form av uppdragsmyndighet som vi numera föreslår för arbetsgivarorga- nisationen för det statliga området.