prop · GH03175 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens bedömning: Regeringen avser att ge länsstyrelserna i , , och i uppdrag att, efter samråd med berörda kommuner, statliga myndigheter och andra berörda intressenter, med utgångspunkt i utredningens förslag göra en översyn av områden i fjällen med begränsningar för trafik med snöskotrar m.m. och flyg. Länsstyrelserna skall härvid precisera omfattningen av föreslagna områden med förstärkt skydd mot buller samt närmare överväga lämpliga regler i dessa. Länsstyrelserna bör även redovisa behovet av att införa hastighetsbegräns- ningar i särskilt bullerkänsliga områden. kommer dessutom att se över vissa regler för helikoptertrafiken. Regeringen är positiv till att kommunerna på eget initiativ i sin översiktliga planering behandlar bullerfrågor i natur- och rekrea- tionsområden, bl.a. inom välbesökta turistområden i fjällen. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta råd och goda exempel för en sådan fortsatt planering. Utredningens förslag: Utredningen ställer sig i huvudsak bakom ett av utarbetat förslag om skärpta restriktioner för motoriserade färdmedel i 15 fjällområden. I tio områden (s.k. vildmarkszoner) som är särskilt värdefulla för naturvården - området norr om , centrala Sarek, - västra , , Daimaplatån, , , Svenskådalen, och - skulle i princip all motortrafik och landning med luftfartyg bli otillåten. I vissa fall skulle också överflygningsförbud råda. Med undantag för ligger föreslagna vildmarkzoner inom områden där skoterförbud redan råder. Mindre långtgående restriktioner föreslås i fem andra områden (s.k. friluftszoner ) - nationalpark - Kungsleden - , Kungsleden mellan och , , och . Friluftszonerna utgör områden där skidåkning och fjällvandring är omfattande och där det finns ett väl utbyggt system med leder och övernattningsstugor. Med undantag för och ligger föreslagna friluftszoner inom områden där det redan råder skoterförbud. I friluftszonerna förslås bl.a. skoterförbud, nedläggning eller ändring av vissa skoterleder samt införande av landningsförbud för luftfartyg. Förslaget behöver dock preciseras av länsstyrel- serna i samråd med berörda kommuner. Hastighetsbegränsning är ett sätt att minska bullret. En begränsning bör därför enligt utredningen införas för snöskotrar i delar av fjällvärlden. Begränsningen bör införas direkt i de fjällområden där skotertrafiken regleras enligt terrängkörningslagstiftningen eller naturvårds- lagen (inkl. de områden som kan komma att tillföras med anledning av Naturvårds- verkets förslag till bullerfria områden). skall ha möjlighet att lämna dispens. För föreslagen hastighetsbegränsning införs ändringar i terräng- trafikkungörelsen. Vad gäller övriga områden i fjällänen bör fortsatta överväganden om inom vilka rekreations- och friluftsområden det bör eftersträvas låga bullernivåer ske med utgångspunkt i exempelvis ett kommunalt planeringsarbete. Det gäller bl.a. närområdena kring välbesökta turistorter. I sådana områden bör bl.a. behovet av hastighetsbegränsning utredas närmare. Den kommunala översiktsplaneringen enligt (1987:10) utgör enligt utredningen en lämplig process för fortsatta överväganden. Planeringsarbetet bör ske i nära samarbete med . Ställningstaganden bör läggas till grund för beslut om restriktioner mot bullrande trafik enligt olika speciallagar. Länsstyrelserna bör ta initiativ till planeringsarbetet. Målsättningen bör vara att arbetet är avslutat . Utredningen har låtit utveckla ett sådant arbetssätt på försök i kommun. bör utarbeta allmänna råd för hur frågor om låg bullernivå i rekreations- och friluftsområden kan föras in i den översiktliga planeringen. Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat vad gäller föreslagna områden med skärpta restriktioner mot trafik med snöskotrar m.m. och luftfartyg. Många remissinstanser, bl.a. , , berörda läns- styrelser, och , är positiva till föreslagna områden med skärpta restriktioner. Flera remissinstan- ser, bl.a. , Länsstyrelserna i och samt vissa kommuner, anser att föreslagna gränser och regler behöver preciseras närmare på regional och lokal nivå. Vad gäller föreslagna restriktioner för snöskotertrafiken har kritik framförts främst av Överbefälhavaren, , flertalet berörda kommuner och snöskoterorganisationerna. Vad gäller föreslagna restriktioner för flygtrafiken har kritik framförts främst av Överbefälhavaren, vissa kommuner och flygets organisationer. När det gäller föreslagen hastighetsbegränsning för snöskotrar i vissa delar av fjällvärlden är remissutfallet splittrat. Bl.a. , vissa länsstyrelser och friluftslivets organisationer är positiva till förslaget. i anser att hastighetsbegränsning i princip endast bör införas i de s.k. skoterförbudsområdena. i , som avstyrker den föreslagna hastighetsbegränsningen, är i likhet med bl.a. länsstyrelserna i och positiv till en generell hastighetsbegränsning. och det helt övervägande antalet berörda kommuner är kritiska. Många remissinstanser, bl.a. , ifråga- sätter möjligheterna att utöva en effektiv tillsyn. Remissutfallet är övervägande positivt till den process som har föreslagits för fortsatta överväganden om var inom övriga fjällområden låga bullernivåer bör eftersträvas. Det gäller bl.a. länsstyrelser, kommuner och Svenska kommunförbun- det. Remissinstanserna ger ett brett stöd för att låta utarbeta rekommendationer för behandling av bullerfrågor i natur- och rekreationsområden. är berett att utarbeta sådana rekommendationer. Skälen för regeringens bedömning: Användningen av motoriserade färdmedel i fjällen har ökat markant under . Antalet registrerade snöskotrar i landet har ökat från ca 28 1975 till ca 170 1993. av snöskotrarna finns i de fyra nordligaste länen. I vissa fjällområden pågår dessutom en omfattande trafik med helikoptrar och flygplan. Motoriseringen har medfört buller i en allt större del av fjällvärlden vilket också har lett till ökade konflikter mellan olika kategorier av fjällbesökare. I fjällen finns som nämnts restriktioner mot snöskotertrafik i 12 områden i form av förbud mot körning i terräng enligt terrängkörningslagen, s.k. skoterförbudsområden. Dessutom har i vissa nationalparker och naturreservat föreskrivits sådana förbud enligt bestämmelserna i naturvårdslagen. I vissa av områdena finns också restriktioner mot flyg. Utredningens förslag till bullerfria områden i fjällen syftar till att minska bullret i de områden som har särskilt stora naturvärden och som dessutom är attraktiva för skidåkning och fjällvandring. De föreslagna områdena ligger, med undantag för tre stycken, helt inom områden med redan gällande skoterförbud eller inom nationalparker. De tre föreslagna nya områdena som föreslås få skärpta restriktioner är Kungsleden mellan och Teusajaure (inkl. ), och . Samtliga föreslagna områden ligger inom sådana delar av fjällen som anges vara av riksintresse för friluftslivet eller naturvården enligt bestämmelserna i 2 kap. och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Från bl.a. friluftssynpunkt är det fråga om områden som det är av både nationell och internationell betydelse att de så långt möjligt kan undanhållas de störningar som följer av skotertrafiken. Regeringen finner, i likhet med flertalet remissinstanser, att det finns ett uttalat behov av att minska bullerstörningarna i särskilt värdefulla natur- och rekreationsområden i fjällen. Eftersom låg bullernivå är en viktig kvalitetsaspekt i sådana områden finns det därför skäl att se över och förstärka skyddet mot störande buller. Det bör dock understrykas att det inte är fråga om någon betydande utökning av områden med restriktioner i förhållande till dagens situation. Utredningen framhåller att områdenas avgränsning är översiktlig och att den behöver anpassas till de geografiska förutsättningarna. Vidare behöver närmare studeras konsekvenserna av och eventuella alternativ till de föreslagna restriktionerna för motortrafiken i de olika områdena, t.ex. beträffande skoterleder och landningsplatser i friluftszonerna. Särskild hänsyn behöver enligt utredningen tas till etablerade verksamheter som har stor betydelse för turistnäringen i ett område. Inom ramen för ett förbud kan tidsbegränsade dispenser behöva övervägas för verksamheter som är av särskilt stor betydelse för turistnäringen i ett område. Dessa frågor bör enligt utredningen utredas på regional nivå i samarbete med de berörda kommunerna. Regeringen anser att utredningens förslag i huvudsak kan läggas till grund för den närmare precisering på regional och lokal nivå som utredningen har föreslagit. Härvid bör närmare övervägas avgränsningen av de områden som har föreslagits få förstärkt skydd samt lämpliga restriktioner i dessa. Hänsyn bör självfallet även tas till andra väsentliga intressen såsom rennäringen. För arbetet krävs goda kunskaper om de lokala förhållandena. En översyn motiveras också av att förutsättningarna för att kunna värna en låg bullernivå i värdefulla fjällområden har ändrats , bl.a. till följd av den nämnda mycket kraftigt ökade användningen av snöskotrar sedan de nuvarande skoterförbudsområdena tillkom . Regeringen avser därför att lämna uppdrag till länsstyrelserna i , , och om att, efter samråd med berörda kommuner, statliga myndigheter och andra berörda intressenter, med utgångspunkt i utredningens förslag - utan att därmed införa nya begrepp såsom vildmarks- eller friluftszon - precisera avgränsningen av de områden som behöver förstärkt skydd mot buller samt närmare överväga vilka regler som bör gälla i dessa områden. Föreslagna nedläggningar eller ändringar av skoterleder samt begränsningar för luftfart vad gäller landning och överflygning bör härvid övervägas närmare. Gränserna för områden med skoterförbud bör i detta sammanhang också ses över med hänsyn till vad som har föreslagits i i redovisade rapport (Ds 1994:36) Snöskotern i naturen. Gränserna för nuvarande s.k. skoterförbudsområden liksom behovet av att tillföra nya sådana områden bör också ses över. I uppdragen bör självfallet behandlas de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen av betänkandet. Regeringen har erfarit att efterlevnaden av befintliga förbud mot terrängkörning i fjällen är bristfällig. I naturvårdslagen och terräng- körningslagen infördes bestämmelser om naturvårdsvakter för tillsyn av efterlevnaden av föreskrifter och regler för områden och naturföremål som omfattas av nämnda lagar. har beslutat om föreskrifter och allmänna råd om förordnande och utbildning av naturvårdsvakter (1993:10). Genom de befogenheter som har getts naturvårdsvakterna förutsätter regeringen att övervakningen av terrängkörning i fjällen kommer att förbättras. I sammanhanget bör erinras om att för körning i terräng gäller de allmänna trafikreglerna i tillämpliga delar samt vissa hänsyns- och trafikregler i terrängtrafikkungörelsen. Bl.a. skall färdväg, hastighet och färdsätt anpassas så att människor och djur inte störs i onödan, t.ex. genom buller. Regeringen är inte beredd att ta ställning till den av utredningen föreslagna hastighetsbegränsningen inom vissa fjällområden. Med hänsyn till att lägre hastighet alstrar mindre buller, bör länsstyrelserna inom ramen för nämnda uppdrag redovisa om det föreligger behov av att införa hastighetsbegränsningar på eventuella leder i särskilt bullerkänsliga områden. I sammanhanget bör det erinras om möjligheterna att med stöd av 57 terrängtrafikkungörelsen kunna meddela lokala föreskrifter om färdhastighet för snöskotrar. Regeringen kommer efter fortsatt beredning av (RPS rapport 1993:5) att ta ställning till förslaget i rapporten om att införa en allmän hastighetsbegränsning för körning i terräng med snöskotrar. En viktig åtgärd för att ytterligare begränsa bullerstörningarna från snöskot- rar i fjällen, som enligt regeringen bör studeras närmare, kan vara att i ökad utsträckning kanalisera skotertrafiken till särskilda skoterleder. i och Svemo snöskoter touring föreslår att en särskild avgift införs på snöskotrar för att finansiera skoterleder och på så sätt styra skotertrafiken. Denna fråga har också övervägts i betänkandet Skoterkörning på jordbruks- och skogsmark - kartläggning och åtgärdsförslag (SOU 1994:16). I utredningen har bl.a. övervägts olika organisatoriska lösningar för att anlägga och driva skoterleder samt finansieringsformer för detta. I betänkandet föreslås bl.a. en särskild skoteravgift för skoterleder. Regeringen kommer, som har redovisats, att efter beredning av betänkandet överväga förslag till åtgärder. Flera remissinstanser framhåller att helikoptertrafiken i fjällområdena utgör ett bullerproblem som bör uppmärksammas. Helikoptertrafiken utgör en viktig resurs i fjällområdena. anför bl.a. att det kan finnas behov av att ändra reglerna för helikoptertrafiken i fjällen, särskilt vad gäller begreppet tillfällig landning i bestämmelser för civil luftfart (LFS 1986:28). Regeringen har erfarit att i samråd med berörda intressenter avser att se över berörda regler för helikoptertrafiken. Regeringen vidtar därför inte nu några åtgärder. Det är uppenbart att det finns påtagliga problem med buller också inom vissa välbesökta turistområden i fjällen där både skotertrafiken och skidåkningen är omfattande. Regeringen anser att utredningens förslag om planering kan vara en bra utgångspunkt för kommunerna att på eget initiativ i sin översiktliga planering behandla bullerfrågor i sådana områden. Den försöksplanering som har bedrivits inom ramen för utredningens arbete i kommun bör kunna tjäna till ledning för inriktningen av ett sådant planeringsarbete. Målet bör vara att finna bra avvägningar mellan behovet av områden för skidåkning och naturupplevelser utan buller samt behovet av att kunna använda snöskoter. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta råd och goda exempel för bullerfrågornas behandling i den kommunala översiktsplaneringen i syfte att minska bullret i natur- och rekreationsområden. 5.1 Bullernorm m.m. för båtmotorer Regeringens bedömning: Bulleravgivningen från motorbåtar bör minskas. En internationell standard bör utvecklas när det gäller miljöprestanda hos båtmotorer. Regeringen avser att låta utreda förutsättningarna för ett system för miljöklassning av båtmotorer avseende såväl buller som andra miljöstör- ningar. Utredningens förslag: En bullernorm som varierar med motoreffekt bör införas för utombordsmotorer. För motorer med en effekt om högst 10 kW föreslås gränsvärdet för ljudtrycksnivån bli och för motorer om 20 kW och däröver . Däremellan föreslås linjärt ökande gränsvärden. Tillverkare eller importör skall intyga att bulleravgivningen uppfyller ställda krav. För nya fritidsbåtar med inombordsmotorer föreslås krav på ljuddämpning med bästa tillgängliga teknik. Utredningen föreslår vidare att en mätstandard för stationär mätning av ljud från utombordsmotorer utreds närmare. Utredningen har därvid beaktat att ljudavgivningen från olika kombinationer av båtmotor och skrov varierar. Genom ändring i sjötrafikförordningen föreslås ges rätt att meddela föreskrifter om båtmotorer vad avser buller. Alternativt föreslås att det utfärdas en särskild författning om begränsning av bullret från motordrivna fritidsbåtar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag om att införa en bullernorm för utombordsmotorer. Det gäller t.ex. , , och berörda länsstyrelser. Vissa av dessa anser att bedömningarna skall omfatta även utsläpp av avgaser. Bl.a. och båtbranschen är dock kritiska till utredningens förslag. anser att det är olämpligt med en särbehandling av den tekniska bullerfrågan från övriga frågor om motorstandardisering. framhåller att en internationell standard för miljöprestanda hos båtmotorer bör utvecklas. anför bl.a. att det inom EG har lagts fram förslag till emissionsdirektiv. Skälen för regeringens bedömning: I finns inga regler om en högsta tillåten bullernivå för motorbåtar. Regeringen finner, i likhet med det helt övervägande antalet remissinstanser, att det från allmänna utgångspunkter är önskvärt att bulleravgivningen från motorbåtar minskas. Framför allt gäller detta fritidsbåtar med utombordsmotorer eftersom dessa båtar orsakar de dominerande bullerstörningarna. Regeringen anser, i likhet med , att i detta fall inte bör anta nationella särregler. I stället bör en internationell standard utvecklas när det gäller miljöprestanda hos båtmotorer. bör vara pådrivande i det arbetet. bedrivs inom branschen ett internationellt samarbete i syfte att utveckla en mätstandard för mätning av ljudemissioner från motorbåtar. har inom ramen för ett redan givet regeringsuppdrag om luftföroreningar inom sjöfarten att särskilt redovisa förutsättningar för och konsekvenser av att införa nationella åtgärder beträffande avgaskrav och krav på renare bränsle för bl.a. fritidsbåtar. Regeringen har erfarit att i samband med sin redovisning av uppdraget även kommer att behandla andra miljöeffekter från båtar, bl.a. buller. Uppdraget kommer att redovisas till regeringen . Mot bakgrund av denna redovisning avser regeringen, att med medverkan av och , låta utreda förutsättningarna för ett system för miljöklassning av båtmotorer avseende buller, luftföroreningar m.m. Därmed bör utvecklingen mot tystare och mer miljöanpassade båtmotorer kunna påskyndas. I fråga om utsläpp av avgaser från båtmotorer är det i sammanhanget också av intresse att följa utvecklingen inom EG, bl.a. behandlingen av ett förslag till emissionsdirektiv. I sammanhanget bör nämnas att samt riksdag och regering hösten beslutade att införa en frivillig gemensam nordisk miljömärkning (s.k. svanmärkning). Kriterier för miljömärkning av båtmotorer har fastställts . Kriterierna avser bl.a. utsläpp av avgaser och gäller för en treårsperiod. Buller omfattas dock inte av kriterierna. 5.2 Skydd mot buller i skärgårdsområden och inlandsvatten Regeringens bedömning: Regeringen utgår från att berörda länsstyrelser, efter samråd med bl.a. berörda kommuner, , , och Försvarsmakten, inom ramen för sin ordinarie verksamhet ser över inom vilka vattenområden det även från bullersynpunkt kan behöva införas låga hastighetsgränser eller förbud mot motorbåtstrafik. Regeringen är positiv till att kommunerna på eget initiativ i sin översiktliga planering behandlar bullerfrågor i natur- och rekrea- tionsområden som underlag för bl.a. beslut om hastighetsgränser. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta råd och goda exempel för en sådan fortsatt planering. Utredningens förslag: Kustvattnen och vissa inlandsvatten föreslås delas in i tre typer av områden för fortsatta överväganden om inom vilka områden en särskilt låg bullernivå bör hävdas. Utgångspunkten har varit naturresurslagens bestämmelser och motivuttalanden om områden av betydelse för naturvård och friluftsliv. Vissa principer redovisas för planeringen av dessa områden. Närmare över- väganden bör göras på lokal och regional nivå. Den kommunala översikts- planeringen enligt utgör enligt utredningen en lämplig process för fortsatta överväganden om inom vilka rekreations- och frilufts- områden låga bullernivåer bör eftersträvas. Det gäller överväganden bl.a. om havskusterna och inlandsvattnen. Planeringsarbetet bör ske i nära samarbete med . Ställningstaganden bör läggas till grund för beslut om restrik- tioner mot bullrande trafik enligt olika speciallagar. Länsstyrelserna bör ta initiativ till planeringsarbetet. Målsättningen bör vara att arbetet är avslutat . bör enligt utredningen utarbeta allmänna råd för hur frågor om låg bullernivå i rekreations- och friluftsområden kan föras in i den översiktliga planeringen. Av bullerskäl föreslås att en hastighetsbegränsning för motordrivna fritids- båtar på högst införs för skärgårdsområdena och inlandsvattnen fr.o.m. . I skärgårdsområdena utmed havskusterna föreslås fartgränsen gälla innanför den s.k. baslinjen. skall ha möjlighet att lämna dispens. En bestämmelse om fartbegränsning för motordrivna fritidsbåtar föreslås införas i sjötrafikförordningen. Skärgårdsområden med hastighetsbegränsning bör anges i bilaga till förordningen och avgränsas på sjökort. Remissinstanserna: Utredningens föreslagna principer om att i en fortsatt planering överväga begränsningar av bullerproblemen i värdefulla vattenområden har fått brett stöd i remissbehandlingen, bl.a. från länsstyrelser, kommuner och . och i anser att länsstyrelserna bör få i uppdrag att utreda i vilka vattenområden låg bullernivå är angelägen. Remissinstanserna ger ett brett stöd för att låta utarbeta rekommendationer för behandling av bullerfrågor i natur- och rekreationsområden. är berett att utarbeta sådana rekommendationer. Flertalet remissinstanser, bl.a. , , fler- talet länsstyrelser och båtorganisationer, avstyrker eller är kritiska till den föreslagna mer allmänna hastighetsbegränsningen. Många remissinstanser anser dessutom att är en direkt olämplig gräns. anser att den föreslagna fartgränsen är en alltför trubbig åtgärd. Verket redovisar en skiss till differentierade fartgränser som tar hänsyn till även andra miljöeffekter. Många remissinstanser, bl.a. och , anser att det blir omöjligt att effektivt kunna övervaka föreslagen hastighetsbegränsning. Många remissinstanser, bl.a. , flera länsstyrelser och båtorga- nisationer, anser att det från bullersynpunkt kan finnas behov att lokalt lägga fast lägre fartgränser för begränsade avsnitt eller områden. anser att den föreslagna regionala och lokala översynen bör prioriteras framför generella hastighetsbegränsningar. Skälen för regeringens bedömning: Rätten att fritt färdas över vatten anses, som har redovisats, vara en viktig del av allemansrätten. Det finns dock ingen oinskränkt rätt att färdas på ett sätt som stör omgivningen. Samma hänsynsregler som gäller på land skall tillämpas på vattnet. Således krävs att man vid färd med båt tar hänsyn till såväl naturen som till andra människor som uppehåller sig vid eller på vattnet. De största bullerstörningarna från båttrafik orsakas av fritidsbåtar med utombordsmotorer. Sådana motorbåtar är också dominerande till antalet. Trafiken är mest intensiv i de inre delarna av skärgårdarna och i anslutning till för rekreation och friluftsliv populära utflyktsmål och hamnar. Buller accepteras lättare längs farleder och i anslutning till hamnar än i ytterskärgårdar och andra områden med höga naturkvaliteter. Områden med restriktioner för båttrafik finns redan på många ställen. Områdena är dock oftast små och föreskrifterna har främst kommit till med hänsyn till behovet av att minska svallet från båtar, öka sjösäkerheten eller skydda djurlivet. Regeringen anser, i likhet med många remissinstanser, att det finns skäl att begränsa bullerstörningarna från motorbåtstrafiken. Det gäller i första hand i från natur- och rekreationssynpunkt särskilt värdefulla skärgårdsområden men också i andra vattenområden. Regeringen anser vidare att utredningens överväganden om en fortsatt planering är en bra utgångspunkt för kommunerna att på eget initiativ i sin översiktliga planering enligt behandla bullerfrågor i natur- och rekreationsområden och att härvid överväga var en låg bullernivå bör vara en kvalitetsaspekt. I den kommunala översiktsplaneringen enligt behandlas såväl grunddragen i den avsedda mark- och vattenanvändningen som olika allmänna intressen enligt bl.a. naturresurslagen. Översiktsplanen skall bl.a. konkreti- sera hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Det gäller bl.a. de bestämmelser som rör områden av betydelse för naturvården och friluftslivet, vilka utredningen har angett vara viktiga utgångspunkter för att bedöma inom vilka områden en låg bullernivå bör eftersträvas. I översiktsplanen skall kommunen vidare visa hur riksintressen enligt naturresurslagen avses bli tillgodosedda. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar att verka för att riksintressen tillgodoses. Översiktsplaneringen erbjuder därmed lämpliga former för att belysa behovet av bullerfria områden.