prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Lika med utredningen anser jag att en ändring bör göras även i kreditupplysningslagen (1973:1173) så att det framgår att en personupplysning får innehålla uppgift även om betalningsförsummelse som lett till inledande av skuldsanering (se 7 §). De handläggande myndigheterna kan dessutom ha behov av att kunna använda sig av databaserade register för att på ett rationellt sätt kunna handlägga skuldsaneringsärenden. Detta bör närmare regleras i förordningsform. Enligt mitt förslag omfattas inte fordringar på familjerättsliga underhållsbidrag av en skuldsanering. Några ändringar behöver därför inte, som föreslår, göras i eller . Utredningen föreslår att en ändring också görs i regeln om jämkning av skadestånd i 6 kap. 2 § skadeståndslagen, så att det i denna paragraf tas in en hänvisning till vad som kommer att gälla beträffande skuldsanering. Enligt min mening är en sådan hänvisning inte nödvändig. Införandet av en skuldsaneringslag kommer att medföra att nya rutiner m.m. måste tillskapas hos flera olika myndigheter. Detta gäller i första hand kronofogdemyndigheterna, men även domstolsväsendet och olika kommunala instanser berörs på ett påtagligt sätt av att en skuldsaneringslag införs enligt förslaget. Flera andra myndigheter, företag och andra sammanslutningar berörs också indirekt. En ny skuldsaneringslag kommer också att innebära att det uppstår ett inte obetydligt utbildningsbehov. Det gäller all den personal med budgetrådgivande funktioner inom den kommunala sektorn och personal hos kronofogdemyndigheter och domstolar. Som jag redan har antytt kommer också införandet av en skuldsaneringslag att kräva att allmänheten får en bred och lättillgänglig information om villkoren för att erhålla skuldsanering och om hur förfarandet är reglerat. Det kommer också krävas att blanketter för ansökan om skuldsanering, dataprogram för hantering av ärendena m.m. utarbetas och utvecklas. Det är alltså i huvudsak tre olika frågor som gör sig starkt påminda i samband med att en ny skuldsaneringslag införs, nämligen organisations-, utbildnings- och informationsfrågor. För att den nya lagen skall kunna fylla sin funktion redan från början är det viktigt att allt detta förbereds väl inför ikraftträdandet. Detta underströks kraftigt vid mötet . Berörda myndigheter, dvs. , Riksskatte- verket, och , kommer därför att få regeringens uppdrag att vidta de åtgärder som krävs för ett genomförande av den nya lagen. har uttryckt önskemål som innebär att skuldsaneringslagen bör träda i kraft tämligen omgående. Å andra sidan torde den förberedelsetid som krävs för att det nya institutet skall fungera bra redan från början vara relativt lång, enligt företrädare för kronofogdemyndigheterna - vilkas insatser ju är centrala - uppåt . har också i en skrivelse till regeringen (Ju Dnr 94-200) hemställt att genomförandetidpunkten i detta förslag bestäms till . För min del ser jag det som svårt att vänta så . Det synes dock inte vara försvarligt att låta den nya lagen träda i kraft tidigare än . konstaterar att ett införande av en skuldsaneringslag oundvikligen drar med sig vissa kostnader för det allmänna. Utredningen antar att ett skuldsaneringsinstitut också innebär att samhället kan göra vissa besparingar. Utredningens slutsats blir att ett skuldsaneringsinstitut inte utgör en samhällsekonomisk minuspost. Enligt utredningen uppstår besparingar genom att indrivningskostnaderna hos de exekutiva myndigheterna minskar och genom att kostnaderna för socialbidrag minskar. Dessutom utgår utredningen ifrån att skattebortfallet blir mindre i och med att ett skuldsane- ringsinstitut medför att flera människor återkommer till ordnat förvärvarbete. Antalet konkurser kan också komma att minska enligt utredningen. De samhällsekonomiska vinster som är förknippade med att en skuldsaneringslag införs är svåra att beräkna med någon större exakthet. Vissa uppskattningar kan dock göras, vilket jag återkommer till. Utredningen beräknar den totala kostnaden för staten till . Denna kostnad fördelar sig på följande sätt. avser kostnader för den gode mannen, avser kostnader för kungörelser, avser ökade personalkostnader m.m. hos domstolarna och avser ökade kostnader hos de exekutiva myndigheterna. Utredningen räknar inte med att några extra kostnader skall behöva uppstå hos socialnämnderna. Vad gäller personalkostnader vid dom- stol är den beräknade siffran en nettosiffra, dvs. utredningen utgår ifrån att en viss del av den tillkommande skuldsaneringsärendena kommer att kunna fullgöras av personal som frigörs i och med att antalet konkursärenden minskar. Utredningen använder därvid som en norm att 1 000 ärenden kräver en domare, en notarie och fem biträden. Kostnaden för dessa beräknas inklusive lönekostnadspålägg till totalt (för en assessor, för en notarie och per biträde). De förslag jag nu lägger fram avviker i vissa avseenden väsentligt från utredningens förslag. Det finns också anledning att ha i minnet att utredningens beräkningar bygger på siffror . Utredningen räknar med att antalet ansökningar om skuldsanering inledningsvis åtminstone kan komma uppgå till 8 000 - 10 000 . Flera remissinstanser kritiserar förslaget utifrån kostnadseffektivitets- synpunkter. Ett system som innebär att gäldenären måste vända sig till flera olika instanser kan inte från kostnadsynpunkt vara försvarbart sägs det bland annat. Det framhålls också från flera håll att den föreslagna modellen innebär risker för dubbelarbete och därmed onödiga kostnader. Vad som främst avses är risken för att kronofogdemyndigheten och den gode mannen kommer att utföra "sam- ma" arbete. Utredningens förslag kritiseras också för att det inte till fullo anvisar hur det nya institutet skall finansieras. Några instanser har också synpunkter på utredningens beräkningar. I korthet kan dessa senare synpunkter sägas gå ut på att utredningen har underskattat kostnaderna för såväl domstols- som exekutionsväsendet. och framhåller att utredningens jämförelse med konkursmål inte är realistisk. Dessa instanser utgår ifrån att ett skuldsaneringsärende är mer arbetskrävande än ett konkursmål. antar att årskostnaden för domstolsväsendets del hamnar på (i stället för som utredningen antar). Därvid utgår man ifrån att 1 000 ärenden kräver 3 domare, 3 notarier och 4 biträden, vilket är ungefär dubbelt så personalkrävande som vad utredningen antar. Från påpekas också att det på lönekostnaden bör göras ett generellt påslag om för lokaler, utrustning, förbrukningsmaterial m.m. beräknar att utredningens förslag kräver ett resurstillskott för exekutionsväsendets del motsvarande 100 årsarbetskrafter, vilket är avsevärt mer än vad utredningen utgår ifrån. Inklusive vissa påslag för lokaler och utrustning m.m. beräknas kostnaden för dessa 100 tjänster till . Detta skall jämföras med enligt utredningen. Innan jag går vidare och presenterar mina beräkningar kan det finnas anledning att något uppehålla sig vid hur man i övriga nordiska länder beräknar kostnaderna för sina förfaranden. Dessa beräkningar kan vara av visst värde för att man skall få en ungefärlig uppfattning om vilka bruttokostnader ett skuldsaneringsförfarande kan föra med sig. I har ett skuldsaneringsinstitut varit i bruk . anhängiggjordes totalt 7 745 ansökningar, varav 2 161 ledde till skuldsanering. Av vissa tillgängliga uppgifter från S_- og Handelsretten i kan följande beräkningar göras för danska förhållanden. Av 1 389 ansökningar ledde till skuldsanering. Domstolens arbete med dessa ansökningar beräknas per ärende. Arbetet med resterande av ansök- ningarna beräknas per ärende. Om man beräknar domarens årsarbetstid innebär det att dessa ärenden vid domstolen krävt ungefär en och en halv domartjänst. Till detta kommer viss del av en kontorists arbetstid. Grovt avrundat kan man beräkna personalkostnaden vid denna domstol till två årsarbetsskrafter. Om man multiplicerar detta med sex skulle man för hela landet få en personalkostnad som motsvarar 12 årsarbeten eller 9 domar- tjänster och tre kontoristtjänster. Mycket ungefärligt motsvarar detta en årskostnad på (12 x 12 x 35 000). Kostnaderna för den gode mannen är hos S_- og Handelsretten (4,). På riksbasis skullde detta betyda . Bland de uppgifter jag har tillgång till från saknas uppgifter om kostnader för kungörelser, arbete hos exekutiva och sociala myn- digheter och kostnader för information, blanketter och administration (exklusive personal). Kostnaderna för skuldsaneringsförfarandet i torde emellertid med en årsvolym om knappt 8 000 ansökningar uppgå till åtminstone . I har skuldsaneringslagen trätt i kraft . Där har man beräknat en initialkostnad på . Detta avser förberedande arbete av olika slag. Dessutom har man beräknat årskostnaden till . Det senare under den förutsättningen att antalet ansökningar uppgår till 10 000. Kostnaderna antas öka med per 1 000 ansökningar som överstiger 10 000 ansökningar. De beräknade kostnaderna fördelar sig enligt följande: avser lönekostnader m.m. för 71,5 nya tjänster inom exekutions- och domstolsväsendet. avser ersättning till den gode mannen och avser kostnader för kungörande, porto m.m. Därutöver beräknas för drift av ADB-register och för 9 tjänster hos namsmannen (kronofogdemyndigheten) för att syssla med uppföljning, rådgivning och kontakter med de lokala socialkontoren. För information och utbildning m.m. på nivå har anslagits . I beräknar man kostnaderna för skuldsaneringslagen till omkring 17,2 miljoner finska mark. Av denna siffra avser 7,2 miljoner mark personalkostnader hos domstolarna och 10 miljoner mark kostnader för allmän rättshjälp m.m. Beräkningarna bygger på en uppskattning av ärendevolymen till 6 000 - 8 000 ärenden . I den finländska propositionen framhålls att beräkningarna är ungefärliga och att det är fråga om uppskattningar som är svåra, för att säga omöjliga i vissa fall, att göra. Under beredningen av detta lagstiftningsärende har vissa beräkningar gjorts av såväl debet- som kreditsidan av att ett skuldsaneringsinstitut införs. Som alltid när det görs prognoser av det här slaget finns det flera osäkerhetsmoment. Inte minst är det mycket svårt att uppskatta vilken årlig ärendevolym som kan förväntas. Det är också osäkert vilket uppdämt behov som kan finnas och därmed initialt föranleda ett stort antal ansökningar. Det är även svårt att beräkna hur stor andel av det totala antalet ansökningar som kommer att leda till att skuldsanering inleds respektive beviljas. Dessa ärenden kommer antagligen att bli väsentligt mycket mer arbetskrävande att handlägga än de ärenden som kan avgöras på ett tidigt stadium av förfarandet. De senare ärendena behöver inte blir särskilt arbetskrävande. Därmed kan de också bli förhållandevis billiga att handlägga. Inte minst av det skälet är mitt förslag att kronofogdemyndigheten skall ha en reell möjlighet att tidigt avslå ansökningar som uppenbart inte kan leda till att skuldsanering beviljas viktigt när det gäller att begränsa kostnaderna. I det följande skall jag redovisa de uppskattningar som har kunnat göras beträffande de ekonomiska konsekvenserna av en skuldsaneringslag. Först skall jag redovisa vilka kostnader som en skuldsaneringslag kan medföra för staten. Därefter redovisas de samhällsekonomiska vinster som man kan förvänta sig i och med att en skuldsaneringslag införs. 6.2 Kostnader för staten I förhållande till förslag är mitt förslag annorlunda på två väsentliga punkter. Funktionen med en god man finns inte i mitt förslag. Dessutom innebär mitt förslag att utredningsansvaret har placerats på kronofogdemyndigheten som också ges vissa beslutsfunktioner. Domstolarnas befattning med skuldsaneringsärenden torde därmed bli avsevärt mindre enligt mitt förslag än . Införandet av en skuldsaneringslag kommer att medföra vissa kostnader avseende utbildning, information och framtagande av blanketter samt utarbetande av vissa ADB-rutiner. Flera av dessa poster kommer vara av engångskaraktär, medan vissa andra kommer att vara löpande. Initialt behövs vissa utbildningsinsatser för den personal som skall handlägga skuldsaneringsärenden vid olika instanser. Det gäller huvudsakligen personal verksam inom den kommunala sektorn och vid kronofogdemyndigheter och domstolar. Informationsmaterial riktat till allmänheten behöver arbetas fram och tryckas upp samt distribueras. Samma sak gäller för ansökningsblanketter. Vissa ADB-rutiner kan också behöva utvecklas. Det är en viktig del av förberedelserna inför ikraftträdandet av lagen att allt detta ges tillräckliga resurser. I har man inför ikraftträdandet av en skuldsaneringslag där anslagit för detta. Av detta belopp avser nyanskaffningar m.m. av persondatorer. avser utbild- ningsinsatser och avser nyanskaffning av inventarier m.m. avser framtagande av informationsmaterial för allmänheten. Det är inte lätt att uppskatta vilket behov av motsvarande investeringar som föreligger hos oss och vad det i så fall skulle kunna komma att kosta. Ett rimligt antagande är emellertid att dessa initialkostnader hos oss inte behöver bli större än vad man har beräknat i . Frågan är om de kan antas bli mindre. Särskilt kronofogde- myndigheterna är förhållandevis väl tillgodosedda vad gäller datorstöd i olika former. Detta kan bidra till att den nu diskuterade kostnaden kan nedbringas avsevärt. En annan omständighet som kan bidra till att hålla kostnaderna nere är att det redan har pågått viss försöksverksamhet på olika håll i landet med skuldsanering. I vissa fall har sådan verksamhet pågått . Detta gäller inte bara hos kronofogdemyndigheterna utan även inom den sociala sektorn hos socialbyråer och den kommunala konsumentvägledningen. De kommunala instanser som sysslar med budgetrådgivning och liknande behöver dock initialt ett visst resurstillskott för att kunna effektivisera och förstärka den verksamheten. Sammanfattningsvis kan sägas att de initiala kostnaderna av engångskaraktär är svåra att uppskatta till ett bestämt belopp. Mycket grovt kan de dock för införandet på alla plan uppskattas till . Jag skall nu övergå till att behandla vilka löpande kostnader som är förbundna med att en skuldsaneringslag införs. De största kostnaderna kommer att uppkomma hos kronofogdemyndigheterna. Dessa myndigheter skall ansvara för den huvudsakliga utredningen i ärendena och också fatta de inledande besluten samt i vissa fall också slutligt avgöra ärendena. Kronofogdemyndigheterna kommer också att svara för nödvändig registrering. För att över huvud taget kunna göra några uppskattningar måste man utgå ifrån en viss ärendevolym. I hade man knappt 8 000 ansökningar. Med hänsyn tagen till vår större folkmängd skulle detta för svenskt vidkommande betyda cirka 15 000 ärenden . Förhållandena i och torde i det stora hela vara likartade. Förhållandena har inte heller i någon väsentlig utsträckning ändrats fram till . En stor skillnad mellan det danska systemet och det system som jag föreslår är att många "ansökningar" hos oss aldrig kommer att nå kronofogdemyndigheterna eftersom de inte kommer vidare ifrån det första steget hos de sociala myndigheterna och hos de kommunala budgetrådgivarna. Rådgivning hos budgetrådgivare och andra sociala instanser kommer att medföra att vissa personer kan reda ut sina ekonomiska problem utan att behöva ansöka om skuldsanering. För vissa andra personer är förhållandena sådana att de efter rådgivning bedömer det som utsiktslöst att ansöka om skuldsanering. Ett stort antal personer med ekonomiska problem kommer dock givetvis att göra ett försök med en ansökan om skuldsanering. Jag uppskattar det antal ansökningar som kan komma in till kronofogdemyndigheterna till 12 000. Dessa ansökningar kan delas in i tre kategorier; de som kommer att avvisas eller avslås efter en initial prövning, de som kommer att avslås efter en mer ingående prövning och de som kommer att leda till skuldsanering hos kronofogdemyndigheten eller ett överlämnade därifrån till tingsrätt. Den första kategorin kommer att vara avsevärt mindre arbetskrävande än de två senare kategorierna. De två senare kan antas vara inbördes likvärdiga vad gäller kravet på arbetsinsats från kronofogdemyndigheternas sida. har i sitt remissvar beräknat att kronofogdemyndigheterna behöver ett resurstillskott motsvarande 100 årsarbetskrafter () om organisationen ges ett utvidgat ansvar för utredningen i skuldsaneringsärendena. Denna beräkning bygger ett antagande om en årlig ärendemängd om 10 000 ärenden och en arbetsinsats per ärende. En arbetsinsats per ärende förefaller mig orimligt stor om man talar om en genomsnittlig arbetstidsåtgång. uppskattning för domstolarnas del att ett skuld- saneringsärende arbetsmässigt skulle motsvara ett konkursärende förefaller å andra sida alldeles för knappt tilltagen. En bättre måttstock torde vara den uppskattning som har gjorts av och som i viss mån torde vara överförbar till förhållandena hos de exekutiva myndigheterna. Detta skulle kunna innebära följande. Utgångspunkten är alltså att det kommer in 12 000 ärenden till kronofogdemyndigheterna. I leder av ansökningarna till skuldsanering. Med ledning av detta förhållande kan man anta att 8 000 av dessa kan avgöras efter en initial prövning. Att siffran inte sätts högre (motsvarar ju 9 000 ärenden) beror på att man kan anta att den första sållningen hos de kommunala budgetrådgivarna inom eller inom konsumentvägledningen medför att en större andel av de ansökningar som når kronofogdemyndigheterna också kan leda till att skuldsanering beviljas eller att ärendet lämnas över till tingsrätten. 4 000 beviljade skuldsaneringar (härmed avses såväl sådana som faktiskt beviljas som sådana som avslås efter en mer ingående prövning) stämmer också bra överens med de danska siffrorna justerade efter skillnaderna i folkmängd (i beviljades skuldsanering i 2 161 fall). I beräknas ett ärende som inte leder till skuldsanering kräva 5,5 timmars arbete hos namsmannen och 2 timmars arbete av den gode mannen, dvs. totalt 7,5 timmars arbetsåtgång. Med hänsyn taget till att den av mig föreslagna modellen innehåller större möjligheter att avgöra ett ärende tidigt än den norska modellen kan man förmoda att arbetsåtgången hos oss kan bli mindre. Nämnas kan också att man i beräknar att en domare i genomsnitt sysslar med ett skuldsaneringsärende . Denna genomsnittssiffra innefattar även de ärenden i vilka skuldsanering beviljas. Till detta kommer i en inte obetydlig arbetsinsats av den gode mannen. Det sagda skulle för svenska förhållanden kunna översättas till följande. 8 000 ärenden som avgörs efter en initial prövning kan beräknas kräva 5 timmars arbete hos kronofogdemyndigheten. Detta inkluderar arbete av såväl kronofogde som kontorspersonal. En mycket stor del av denna genomsnittliga arbetsåtgång kan man förmoda kommer att få ägnas åt att granska att ansökan är korrekt och komplett. Själva beslutsfattandet skall inte behöva vara särskilt tidskrävande. Totalt skulle detta bli . Om en ungefärlig årsarbetstid kan anses gälla skulle det innebära att dessa ärenden kräver 25 årsarbetskrafter. De resterande 4 000 ärendena kommer att bli avsevärt mer arbetskrävande. För dessa kan försiktigtvis följande beräkningar göras. I räknar man med att namsmannen skall syssla med sådana mer arbetskrävande ärenden i och att dessutom den gode mannen skall lägga ned 10 timmars arbete i dessa fall, dvs totalt 20-22 timmars arbete. Helt klart är att dessa ärenden kommer att bli förhållandevis arbetskrävande. Med tanke på att dessa ärenden emellertid redan inledningsvis kommer att vara väl förberedda genom de höga krav som ställs på ansökans innehåll och utformning kan man emellertid utgå ifrån att det inte krävs riktigt så mycket arbete. har i sitt remissvar nämnt som arbetsåtgång för kronofogdemyndigheten i ett system med utvidgat ansvar för myndigheten. Denna arbetsåtgång bedömer jag, som jag har nämnt, som alldeles för högt beräknad om man talar om en genomsnittlig arbetsåtgång för samtliga ärenden som kommer in. Siffran kan däremot bedömas som realistisk när det gäller den nu diskuterade kategorin av ärenden. Med 4 000 ärenden innebär det totalt vilket i sin tur motsvarar 40 årsarbetskrafter. 12 000 ärenden skulle alltså med dessa beräkningar kräva totalt 65 årsarbetskrafter hos kronofogdemyndigheterna. Dessa årsarbetskrafter består av såväl rättsbildad personal som kontorspersonal m.fl. Högt räknat kan man uppskatta årskostnaden för denna arbetskraft till inklusive LKP. Totalt för 65 tjänster skulle det innebära . Som jämförelse kan nämnas att i har gjort en beräkning utifrån liknande förutsättningar och kommit fram till ett personalbehov på 50 årsarbetskrafter motsvarande . För domstolarna kan man anta att endast en mindre andel av de ansökningar som kan leda till skuldsanering når dit. Högt räknat kan det uppskattningsvis bli fråga om 1 000 ärenden . Enligt tingsrätts remissvar skulle 1 000 ärenden kräva 3 rådmän, 3 notarier och 4 biträden till en årlig kostnad om . Denna uppskattning stämmer också med den beräkning redo- visar i sitt remissvar. En omständighet som komplicerar bilden i detta sammanhang är svårigheten att fördela de antagna 1 000 ärendena på 97 tingsrätter. Denna komplikation torde medföra att det blir dyrare för domstolarnas del med en skuldsaneringslag jämfört med om samtliga ärenden hade handlagts på ett enda ställe. Totalt för kronofogdemyndigheterna och domstolsväsendet skulle resurstillskottet kunna beräknas till grovt avrundat uppåt för nya tjänster. Till detta kommer resurser för inventarier, datorstöd, utbildning, information m.m. Denna senare siffra är mycket svår att uppskatta. Den norska siffran förefaller - som jag har nämnt - mycket hög för svenska förhållanden. Schablonmässigt kan man på kostnaden för de nya tjänsterna beräkna kostnaden för utbildning, inventarier m.m. till av lönekostnaden, vilket skulle betyda ytterligare och medföra en årskostnad på totalt . En inte obetydlig kostnadspost är kostnaderna för kungörelser. Enligt mitt förslag skall kungörelse ske i Post- och i alla de fall kronofogdemyndigheten beslutar att inleda skuldsanering. Enligt tidigare uppskattningar är det 4 000 ärenden som skall kungöras i så fall. Dessutom skall kungörelse ske av alla beslut som innebär att skuldsanering beviljas. Om man antar att samtliga ärenden där ett skuldsaneringsförfarande inleds också leder till skuldsanering är det alltså frågan om totalt 8 000 kungörelser. Annonskostnaden i Post- och är strax per spaltmillimeter (inkl. moms). Ett ärende kan beräknas kräva , dvs. kostnaden per ärende blir . Med 8 000 kungörelser blir det totalt . Till det kan komma en mindre kostnad för annonsering i ortstidning. Sammanfattningsvis skulle man med de här gjorda beräkningarna kunna uppskatta de årliga löpande kostnaderna till . Till detta kommer engångsutgifter för vissa anskaffningar och utbildning m.m. på . Sammanfattningsvis skulle införandet av en skuldsaneringslag innebära att staten det första budgetåret lagen är i kraft får ökade utgifter med . För blir de löpande utgifterna . Vid mötet ansåg flera remissinstanser att de beräkningar som här har gjorts är för optimistiska. Beräkningarna bygger på en ärendetillstömning om 12 000 ärenden till kronofogdemyndigheterna i det andra steget. En förutsättning för att ärendemängden som når steg två skall kunna stanna på denna nivå är att det nås frivilliga lösningar i det första steget. De budgetrådgivande instanserna på nivå har därvid en mycket viktig roll att spela. Utan ett väl fungerande första steg är risken stor att tillströmningen av ärenden till det andra steget blir större än vad jag här har förutsatt. De beräkningar som här har gjorts i övrigt, exempelvis av arbetsåtgång per ärende hos kronofogdemyndighet och domstol, har inte i någon nämnvärd utsträckning ifrågasatts vid eller i anslutning till mötet. Enligt min mening är det viktigt att framhålla att dessa beräkningar utgår ifrån att de flexibla handläggningsreglerna utnyttjas på ett effektivt sätt.