prop · GH0317 · 1994-01-01 00:00:00 — Domstolarna på en ort eller i en region kan då självfallet samverka med varandra för att tillsammans lösa uppgiften i stället för att göra det var och en på egen hand eller anlita centralmyndighetens service mot betalning. 6 Organisation och ledning är nu centralmyndighet inte bara för domstolarna och hyres- och arrendenämnderna utan också för och rätts- hjälpsfrågorna i stort och för de allmänna advokatbyråerna. Verket utför också kansligöromål åt och åt . Tyngdpunkten i verkets arbete ligger naturligtvis på de uppgifter som hänger samman med domstolarna och hyres- och arrende- nämnderna. Det kan diskuteras om den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet alls bör ha kvar uppgifter som rör andra myndigheter och nämnder än dem som inom verksamhetsområde brukar räknas till domstolsväsendet. Den frågan behandlas längre fram (avsnitt 7). Redan här skall dock förutskickas att regeringen inte anser det befogat att göra någon organisatorisk uppdelning av myndigheten eller att på annat sätt skapa en helt fristående organisation för bl.a. rättshjälpsfrågor och frågor som berör de allmänna advokatbyråerna. Promemorian behandlar inte dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Även om det inte är befogat att dela upp centralmyndigheten i två delar, kan det med fog hävdas att själva lednings- funktionen bör vara annorlunda utformad vad gäller den verksamhet som rör domstolarna jämfört med den verksamhet som rör övriga myndigheter under . Frågan om ledning av den sistnämnda verksamheten kommer senare att behandlas närmare (avsnitt 7.3). 6.2.1 Ledning av statliga myndigheter i allmänhet styrs på ett sätt som är traditionellt för ett centralt ämbetsverk. I styrelsen sitter, förutom generaldirektör vilken är ordförande, två domare, en representant för advokatkåren, två riksdagsmän och två fackligt nominerade ledamöter. Styrelsens befogenheter är genom bestämmelserna i verksförordningen (SFS 1987:1100) relativt beskurna. Den skall fatta beslut om anslagsframställning och årsredovisning och om eventuella åtgärder med anledning av Riksrevi- sionsverkets revisionsrapporter samt om föreskrifter som riktar sig till främst enskilda. Styrelsen skall vidare pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte, hjälpa myndighetens chef och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Ansvaret för verksamheten ligger således huvudsakligen hos verkschefen, som emellertid inte ansvarar inför styrelsen utan inför regeringen för sitt sätt att sköta verksamheten. Den nuvarande modellen för att styra , som helt följer verksförordningen, är resultatet av en kompromiss mellan två varandra motstående sätt att leda en verksamhet. Den ena modellen, som brukar kallas enrådighetsverk, innebär att verkschefen är den som fattar beslut i alla frågor. Chefen ansvarar direkt inför regeringen och myndigheten saknar styrelse. förekommer ett rådgivande organ som verkschefen skall konsultera innan beslut fattas i vissa principiellt viktiga frågor. Ett exempel på ett enrådighetsverk inom rättsväsendet är Riksåklagaren. Mot detta står en annan modell där myndigheten har en styrelse som faktiskt utövar den högsta ledningsfunktionen och där verkschefen intar en i förhållande till styrelsen underordnad ställning. Denna modell förekommer främst i affärsverken. De nuvarande principerna för ledning av statliga verk, som alltså tillämpas också på , bestämdes genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). I propositionen konstaterades att modellen med en enrådig verkschef i princip var tillämpbar i alla myndigheter medan modellen med ansvarig styrelse inte passade generellt utan kunde tillämpas bara i vissa fall. Lekmannamedverkan i styrelsen ansågs emellertid som något mycket värdefullt för att ta tillvara den medborgerliga sakkunskap och det medborgerliga omdöme som på så sätt kom myndigheterna till del. konstaterades att via lekmannarepresentanterna tillförsäkrades insyn i verksamheten såväl de intressen som direkt berördes av myndigheternas verksamhet som allmänna medborgerliga intressen. Den styrelseform som befanns passa bäst för de flesta statliga myndigheter blev alltså den nuvarande där verkschefen har huvudansvaret i de flesta frågor och där styrelsen har vissa begränsade beslutsbefogenheter. Som framgått tillhör den kategori av myndigheter som styrs på detta sätt. 6.2.2 Betänkandet Effektivare ledning av statliga tillsattes en kommitté med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. Denna, som arbetat under namnet Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer, har överlämnat sitt betänkande Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58). Kommittén har dragit två huvudsakliga slutsatser av sitt utredningsarbete. Den ena är att man bör skilja mellan frågorna om insyn i en myndighets verksamhet och ledningen av densamma. Den andra är att det är svårt att förena kravet på tydligt ansvar för verksamheten med den nuvarande uppdelningen av befogenheter mellan verkschef och styrelse. Kommittén konstaterar vidare att eftersom kravet på medborgerlig insyn i statsförvaltningen för de allra flesta myndigheter kan tillgodoses genom andra kanaler än genom styrelserepresentanter bör kravet på effektivitet i regeringens styrning av myndigheterna vara vägledande för valet av styrelseform för dessa. De alternativa styrelseformer som kommittén förespråkar är antingen enrådighetsverk eller myndigheter med en styrelse som har ett totalt ansvar för verksamheten. Kommittén föreslår, med hänvisning främst till regeringens intresse av effektivitet och tydlighet i styrningen av myndigheterna, att den styrningsmodell som huvudsakligen bör ifråga- komma för statliga myndigheter skall vara modellen med enrådighetsverk. För vissa myndigheter med speciella uppgifter kan dock enligt kommittéförslaget modellen med en styrelse övervägas. Avgörande bör då vara att den styrelseformen är effektiv för myndigheten i fråga. Styrelsen bör ha det totala ansvaret för verksamheten och leda denna. Styrelseledamöterna bör i sådana fall utses mot bakgrund av styrelsens ledningsansvar och således rekryteras på professionella grunder så att erfarenhet av myndighets- och företagsledning får en framträdande plats i styrelsen. Den förhärskande modellen med lekmannastyrelser med begränsade befogenheter föreslås alltså av utredningen bli avvecklad . 6.2.3 Medborgerlig insyn och kontroll samt fackligt inflytande över ledningen av centralmyndigheten Regeringen anser att domstolarnas självständighet och oavhängighet i sin dömande verksamhet bör avspegla sig även i det sätt på vilket den administrativa centralmyndigheten för domstolarna leds. Statsmakternas inflytande över domstolarnas dömande verksamhet sker genom normgivning. Det direkta medborgerliga inflytandet över den dömande verksamheten är tillgodosett genom systemet med nämndemän i domstolarna. Domstolarnas dömande verksamhet bedrivs med ytterst få och väl avgränsade undantag i full offentlighet. Det är således väl sörjt för att den medborgerliga insynen och kontrollen över domstolarnas dömande verksamhet blir effektiv. I administrativt och organisatoriskt hänseende, och det är först här frågan om den administrativa centralmyndigheten aktualiseras, sker statsmakternas styrning främst genom budgetarbetet och den verksamhet som hänger ihop med framför allt medelstilldelningen till domstolsväsendet. Genom den i tryckfrihetsförordningen reglerade offentlighetsprincipen och den s.k. meddelarfriheten som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen har sörjts för att den medborgerliga insynen och kontrollen av förvaltningsverksamhet kan utövas på ett enkelt och förhållandevis effektivt sätt. ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyns- och granskningsskyldighet över den offentliga verksamheten bidrar också i hög grad till detta. Riksdagsledamöternas rätt att ställa interpellationer och frågor till enskilda statsråd i angelägenheter som hör till statsrådets ansvarsområde, liksom skyldigheten för statliga myndigheter enligt 4 kap 10 § riksdagsordningen att lämna uppgifter och avge yttrande på begäran av ett riksdagsutskott, är andra kanaler för medborgerlig insyn i och kontroll över förvaltningsmyndig- heternas verksamhet. Slutligen skall dessa enligt förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisningar lämna årsredovisning till regeringen. Denna blir offentlig liksom granskningsyttrande över årsredovisningen. Mot bakgrund av det sagda torde behovet av politisk eller medborgerlig insyn i den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet i form av lekmannarepresentanter i styrelsen vara mindre framträdande. Detsamma gäller eventuellt fackligt inflytande vid sidan av den arbetsrättsliga medbestämmandelagstiftningen och eventuella samråds- och referensgrupper med fackliga representanter knutna till myndighetens ledning. Att sådana samråds- och referensgrupper har ett värde har framhållits i bl.a. prop. 1991/92:123, vilken låg till grund ändringar i verksledningsbeslutet (bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305) där den s.k. intresserepresentationen, dvs. av arbetsmarknadens parter nominerade ledamöter, avskaffades i vissa myndighetsstyrelser. I propositionen uttalades sålunda bl.a. att det kan vara ett värdefullt tillskott till myndighetens ledningskompetens att utnyttja rådgivande organ eller referensgrupper i ledningen av verksamheten. Enligt regeringens mening utgör detta ett fullgott alternativ för myndigheten om den vill ta tillvara den obestridliga kompetens som finns inom fackliga kretsar utan att för den skull låta de fackliga intressena vara representerade i styrelsen. Det anförda leder till slutsatsen att varken intresset av medborgerlig kontroll och insyn över verksamheten eller fackliga gruppers legitima intresse av insyn och inflytande motiverar att den nuvarande styrelsen behålls. Frågan uppstår då om den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet skall ledas som ett s.k. enrådighetsverk eller av en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Denna fråga måste besvaras med utgångspunkt i strävandena att stärka domstolarnas inflytande över ledningen av centralmyndigheten. Som tidigare anförts bör, som ett led i domstolsväsendets ökade självförvaltning, domstolarnas inflytande över ledningen av centralmyndighetens verksamhet förstärkas. Detta kan åstadkommas genom att myndigheten leds som ett enrådighetsverk med en eller flera rådgivande nämnder eller referensgrupper kopplade till verksamheten och där verkschefen kan söka samråd med företrädare för domstolarna i olika frågor som har med den administrativa styrningen av domstolarna att göra. Önskemålet om domstolarnas ökade inflytande över verksamheten kan dock bättre tillgodoses genom att centralmyndigheten leds av en styrelse som består av personer som huvudsakligen har hämtats från domstolarna. Förutom det övergripande intresset av att öka domstolarnas eget inflytande över den verksamhet som den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet närmare skall utöva bör också beaktas de förändringar inom domstolsadministrationen som är förestående. kommer, som tidigare behandlats ganska ingående, främst att ägna sig åt rena centralmyndighetsuppgifter såsom en del beslutsfunktioner gentemot domstolarna och samordningsansvar i många frågor, utvecklingsarbete och i viss mån serviceverksamhet. Som också i det sammanhanget närmare har utvecklats kommer ett antagligen stort antal löpande administrativa uppgifter att föras över till domstolarna från centralmyndigheten. Det är inte uteslutet att detta och vissa av de förändringar i övrigt av den centrala administrationens roll som föreslås, kommer att medföra större belastning på domstolarna själva. Det är angeläget att alla sådana åtgärder genomförs på ett sätt som är förankrat hos enskilda domstolar, vilket underlättas om domstolarna som kollektiv deltar i verksamheten på central nivå. Det sagda talar för att den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet bör ledas av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. I styrelsen bör alltså ingå personer med ledande befattningar i domstolarna och med sådan bakgrund att det inom styrelsen finns företrätt kunskaper och erfaren- heter från olika domstolstyper. Det bör också kunna ingå ytterligare en eller ett par ledamöter som kan tillföra verksamheten värdefulla kunskaper och erfarenheter. Likaså bör en jämn fördelning mellan kvinnor och män eftersträvas. Som strax kommer att utvecklas närmare bör även myndighetschefen ingå i styrelsen. Styrelsen skall som tidigare utses av regeringen. Den valda lösningen avviker som framgår från de styrformer för statliga förvaltningsmyndigheter som Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer har föreslagit. Domstolsväsendet har emellertid sådana särdrag, inte minst naturligtvis på grund av domstolarnas speciella konstitutionella ställning, att en särlösning bör kunna väljas på detta område utan att det har någon betydelse för hur frågan löses inom andra områden. Hur övriga delar av verksamheten, alltså rättshjälpsfrågor och de allmänna advokatbyråerna, bör ledas behandlas senare (avsnitt 7.3). 6.2.5 Styrelsens ansvar och arbetsuppgifter Styrelsen skall ha det totala ansvaret för myndighetens verksamhet och ansvara inför regeringen. Dess arbetsuppgifter bör emellertid ändå ligga på ett i stort sett övergripande plan. Att svara för den långsiktiga planeringen av verksamheten är en självklar fråga för styrelsen liksom att se till att regeringen får det underlag den behöver för att ta ställning till central- myndighetens verksamhet. Ekonomiska planer, anslagsframställning och årsredovisning för såväl själva myndigheten som för domstolsväsendet skall lämnas av styrelsen till regeringen. Styrelsen skall också se till att redovisning och förvaltning av de medel som centralmyndigheten förfogar över - såväl för egen del som för domstolarna och eventuella förvaltningsmyndigheter - är organiserad på ett tillfredsställande sätt. Styrelsen bör också fatta beslut i viktigare administrativa angelägen- heter som rör aktuella domstolar och förvaltningsmyndigheter. Styrelsen bör bestämma hur arbetet i myndigheten skall bedrivas genom att utfärda arbetsordning eller andra direktiv. Eftersom det knappast är realistiskt att tro att styrelsen skall kunna leda verksamheten mera i detalj skall den ha möjlighet att delegera arbetsuppgifter till myndighetschefen och ett eventuellt arbetsutskott inom styrelsen. Frågan om ordförande i styrelsen behandlas i nästa avsnitt. 6.3 Myndighetschefen och styrelsens ordförande Det är ofrånkomligt att mycket av ledningen av den centrala myndighetens verksamhet kommer att ligga på myndighetens chef. Chefen får då en central roll i den framtida organisationen genom att ansvara för den löpande verksamheten i enlighet med de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Redan i och med detta måste chefen vara utrustad med omfattande beslutsbefogenheter. Som sagts måste också styrelsens beslutande uppgifter i huvudsak komma att ligga på ett övergripande plan. Chefen kommer därför att inta ungefärligen den ställning som en verkställande direktör har i ett aktiebolag. Det är då en näraliggande ordning att myndighetschefen utses av regeringen men efter förslag från styrelsen. Myndighetschefen skall också i princip ansvara för föredragningen i styrelsen. Av det sagda följer att chefen bör ingå som ledamot av styrelsen. I det tidigare behandlade betänkandet från Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer föreslås som huvudregel för de myndigheter som skall ledas av en styrelse att myndighetschefen också är ordförande i denna. Skälet för denna ståndpunkt är huvudsakligen att ansvarsfördelningen mellan regeringen, myndighetens styrelse, och myndighetschefen utåt sett framträder klarare än om en utomstående ordförande väljs, bl.a. beroende på att det som regel är myndighets- chefen som företräder myndigheten utåt. Även för Domstolarnas förvaltningsmyndighets del kommer det naturligtvis främst att vara myndighetschefen som oftast företräder myndigheten i förhållande till domstolarna, regeringen, andra myndigheter och allmänheten. Däremot är det inte lika givet att myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen. Den principiella grundsyn som är vägledande för ändringarna av rollen för den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet talar för att ordföranden i styrelsen är en framstående representant för domstolarna. Det bör dock överlåtas till styrelsen själv att inom sig utse ordförande utan att det på förhand bestäms vem denne bör vara. Som sagts kan det inom styrelsen inrättas ett arbetsutskott. Ett eventuellt sådant skall utses av styrelsen. Mycket talar för att myndig- hetschefen bör vara ledamot av detta. Ingenting hindrar heller att denne verkar som ordförande i arbetsutskottet. Chefen för förvaltningsmyndighet bör vara väl förtrogen med främst den verksamhet som bedrivs inom domstolsväsendet. Det kan vara önsk- värt att denne är eller har varit ordinarie domare, gärna i chefsbefattning. Detta bör dock inte vara ett krav. Promemorians förslag: skall överta uppgiften att vara centralmyndighet för rättshjälpsfrågorna från . Vad gäller de allmänna advokatbyråerna lades inga förslag fram i promemorian. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna fråga. har inga principiella erinringar mot att överföra hela ansvaret för rättshjälpsfrågorna till men pekar på vissa praktiska problem. 7.1 Behovet av en centralmyndighet för rättshjälpsfrågor och de allmänna advokatbyråerna Organisationspromemorian föreslår, närmast som en följd av ställningstagandet att bör avvecklas, att huvudmannaskapet för rättshjälpen bör vara en uppgift för i stället för . Som skäl för den ståndpunkten anges bl.a. att det råder en otillfredställande ordning på rättshjälpsområdet med i viss mån oklar ansvarsfördelning mellan och . borde därför få ta över hela ansvaret för verksamhetsområdet. Det kan då enligt promemorian övervägas att låta någon annan myndighet än den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet utföra uppgiften att föra statens talan i rättshjälpsfrågor. har på regeringens förslag bl.a. vidtagit sådana ändringar i Rättshjälpslagen att en eventuellt framtida ändring av huvudmannaskapet för rättshjälpsfrågorna har underlättats (prop. 1992/93:109, bet. 1992/93JuU12, rskr. 1992/93:104). Efter regeringens bemyndigande har justitieministern tillsatt en utredning (dir. 1993:77) som skall göra en översyn av rättshjälpssystemet med avseende både på den materiella regleringen och på organisatoriska frågor. Utredarens uppdrag vad gäller de sistnämnda frågorna går ut på att utvärdera den nya organisation i vilken och nu under har bedrivit sin verksamhet och att se över ansvarsfördelningen mellan och . Utredaren skall också belysa i vilken mån hans olika förslag till förändringar i den materiella regleringen skapar behov av organisationsförändringar och föreslå erforderliga sådana. Tiden är därför ännu inte mogen för att nu ta ställning till ett eventuellt ändrat huvudmannaskap för rättshjälpsfrågorna. I de fortsatta övervägan- dena utgår regeringen därför från att centralmyndigheten åtminstone tills vidare skall behålla sina nuvarande uppgifter på rättshjälpsområdet. 7.1.2 De allmänna advokatbyråerna Organisationspromemorian tar också upp frågan om huvudmannaskap för de allmänna advokatbyråerna men konstaterar att frågan om dessas framtid är föremål för överväganden i annat sammanhang inom . Promemorian lämnar därför inget förslag i den delen. Det arbete som åsyftas i promemorian är bl.a. den departementspromemoria, De allmänna advokatbyråerna * Principförslag om avveckling av det statliga engagemanget (Ds 1992:51), som utkom . Där förordades att en avveckling av de allmänna advokatbyråerna borde ske. Regeringen har emellertid budgetproposition inte velat föreslå annat än att bemyndiga regeringen att avveckla de allmänna advokatbyråer som har rekryterings- svårigheter eller som de anställda vill ta över (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 124). har bifallit regeringens hemställan (bet. 1992/93:JuU26, rskr. 1992/93:291). Läget är således sådant att det inte är tid att göra några ändringar vad gäller huvudmannaskapet för rättshjälpen. Det är inte heller aktuellt att generellt avveckla de allmänna advokatbyråerna. Båda verksamheterna bör, liksom , styras av en administrativ centralmyndighet. Det är naturligtvis tänkbart att denna kan vara en annan än den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Det finns dock knappast någon annan myndighet som på ett naturligt sätt kan överta denna verksamhet, bortsett förstås från inom sitt verksamhetsområde. Regeringen är emellertid inte beredd att förorda någon annan ordning på dessa områden än den som gäller . Domstolarnas förvaltningsmyndighet bör alltså också i fortsättningen vara administrativ centralmyndighet även för såväl rättshjälpsfrågorna som de allmänna advokatbyråerna. Den uppdelning av verksamhet i olika grenar som har beskrivits främst med utgångspunkt i arbetsuppgifter hänförliga till domstolarna och arrende- och hyresnämnderna gäller även i huvudsak för den verksamhet som bedriver som centralmyndighet för de allmänna advokatbyråerna och Rättshjälpsmyn- digheten. Vad gäller de allmänna advokatbyråerna förekommer vid numera i stort sett endast vissa servicefunktioner och ett mycket begränsat antal uppgifter av centralmyndighetskaraktär. För service till dessa har ett system med avgiftsfinansiering tillämpats . Beträffande ligger i stort sett bara enstaka centralmyndighetsuppgifter, främst hänförliga till det ekonomiadministrativa området, kvar hos . Om man ser till de domstolar och myndigheter som sorterar under ansvarsområde kan två grupper urskiljas på ett tydligt sätt, bl.a. med hänsyn till deras helt olika roller inom rättsväsendet. Detta leder till att om man vill göra en organisatorisk uppdelning av så kan detta ske genom att den administrativa ledningen av domstolsväsendet, inklusive hyres- och arrendenämnderna, och grupperas för sig och ledningen i administrativt hänseende av övriga myndigheter, dvs. myndigheterna på rättshjälpsområdet och de allmänna advokatbyråerna, för sig. Frågan är om det är nödvändigt att göra någon sådan uppdelning. Vad verkets egentliga arbetsuppgifter i förhållande till respektive grupp av myndigheter anbelangar torde någon uppdelning inte vara motiverad. Någon organisatorisk uppdelning förekommer inte vare sig formellt eller informellt inom verket även om vissa tjänstemän naturligtvis har specialiserat sig på frågor som hör till den ena eller andra gruppen. Något egentligt behov av en organisatorisk uppdelning har inte heller visat sig finnas. Regeringen förordar därför inte någon uppdelning av centralmyndigheten i flera delar. 7.3 Ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor som rör rättshjälp och de allmänna Promemorian behandlar inte dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare utvecklats (avsnitt 6.2.4) bör Domstolarnas förvaltningsmyndighet ledas av en styrelse som består av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Styrelsen är genom sin nya sammansätt- ning direkt avpassad för att leda den verksamhet hos Domstolarnas förvaltningsmyndighet som har med domstolsväsendet att göra. Med tanke särskilt på dess sammansättning förefaller den däremot mindre väl avpassad för att handlägga frågor om rättshjälp och allmänna advokatbyråer vilka ju inte har något direkt samband med förvaltningen av domstols- väsendet. Som framgått av det tidigare sagda (avsnitt 7.2) förekommer emellertid dessa frågor inte i särskilt stor omfattning hos och kommer därför inte heller att bli en särskilt stor del av Domstolarnas förvaltnings- myndighets verksamhet.