prop · GH0348 · 1994-01-01 00:00:00 — I 15 kap. 9-13 §§ finns särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling. Dessa bestämmelser bör också bli direkt tillämpliga på de kommunala företagen. Enligt regeringens uppfattning bör samma principer gälla i dessa avseenden som för de kommunala myndigheterna. Tillgången till handlingarna får inte försvåras eller förhindras av att dessa förs och lagras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelserna skall tillämpas vid sidan om de krav som ställs på myndigheter och andra i datalagen (1973:289). Handlingsoffentlighetens förhållande till tystnadsplikten i datalagen behandlas närmare i avsnitt 11. Den utökade handlingsoffentligheten med krav på registrering m.m. kan medföra en viss ökad administration för de kommunala företagen. måste det ligga i företagens eget intresse att ha handlingarna väl ordnade. De flesta företag torde också ha sina handlingar ordnade på ett sådant sätt som i stort uppfyller sekretesslagens krav. Särskilda administrativa rutiner kan emellertid behöva läggas upp och personal behöva utbildas. Kostnaderna för detta bör dock kunna begränsas. Regeringen anser att finansieringsprincipen inte är tillämpbar i detta fall. Förslaget innebär inte att företagen skall vara skyldiga att diarieföra de handlingar som finns i företaget när den nya regleringen träder i kraft. Skyldigheten bör bara omfatta de handlingar som kommer in till eller upprättas hos företagen efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft. 6 Överklagande - direkt till domstol Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Därutöver har kommittén övervägt en annan överklagningsväg. I det alternativet, kallat indirekt överklagande, skulle ett företags beslut kunna överklagas till kommun- respektive landstings- styrelsen. I och med att styrelsen får handlingen för prövning blir den allmän hos styrelsen och utlämnandefrågan kan prövas enligt sekretesslagens bestämmelser. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag. Av de remissinstanser som avstyrker kommitténs förslag anser en del att insyn i företagen inte skall råda över huvud taget och andra att insynen inte behöver utvidgas. anser vidare att det bör övervägas ytterligare att endast beslut av företag som bedriver icke konkurrensutsatt verksamhet skall kunna överklagas. , , och LO anser att möjligheten till en indirekt domstolsprövning via styrelsen i kommunen eller är att föredra framför att direkt jämställa vissa företag med myndigheter. Förbundet förordar att detta alternativ blir föremål för ytterligare överväganden. Några remissinstanser anser att kommitténs förslag inte går tillräckligt långt. De anser att alla kommunala företag, oberoende av storleken på den kommunala ägarandelen, skall omfat- tas av den föreslagna ökade handlingsoffentligheten och möjligheten att överklaga företagens beslut. , kommun och kom- munaljuridiska förening anser att frågan om förvaltningslagens tillämpning på de kommunala företagen måste klargöras. Skälen för regeringens förslag: En enskild fysisk eller juridisk person somvägras att ta del av handlingar hos ett kommunalt företag har inga rättsmedel att ta till för att få utlämnandefrågan prövad. Rätten att ta del av företagens handlingar är i stället ytterst beroende av om kommunen kan förmå ett företag att lojalt följa den överenskommelse eller den föreskrift i t.ex. bolagsordningen eller de villkor om handlingsoffentlighet som fullmäktige har satt upp för verksamheten. Denna ordning är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Den som vill hävda sin lagliga rätt att få del av en allmän handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning bör kunna få frågan prövad av ett utomstående organ. Ett beslut varigenom ett kommunalt företag har avslagit en begäran att få ta del av en allmän handling eller har lämnat ut en allmän handling med förbehåll bör därför kunna över- klagas. I likhet med kommittén och en majoritet av remissinstanserna anser regeringen att sådana beslut bör få överklagas till domstol på samma sätt som gäller för motsvarande beslut av myndigheter och sådana enskilda organ som finns upptagna i bilagan till sekretesslagen. I 23-25 §§ förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 § samma lag finns bestämmelser om överklagande av avvisningsbeslut. Enligt 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen skall dessa bestämmelser tillämpas också på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 § samma lag. Denna ordning infördes av bl. a. rättssäkerhetsskäl. Det ansågs viktigt att klargöra på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivelse med överklagande skall ges in. De skäl som angavs för att låta de aktuella bestäm- melserna i förvaltningslagen bli tillämpliga vid överklagande av beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som omfattas av sekretesslagen gör sig gällande med samma styrka också i fråga om de kommunala företagen. Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande bör därför också gälla sådana överklagbara beslut som har meddelats av kommunala företag. 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen bör därför kompletteras med en hänvisning till den föreslagna nya bestämmelsen i 1 kap. 9 § samma lag. Beslut av de delägda kommunala företag som enligt regeringens förslag inte skall jämställas med myndighet att inte lämna ut handlingar kommer inte heller i fortsättningen att kunna överklagas till domstol. Den föreslagna överklagningsmöjligheten kan väntas medföra visst merarbete för förvaltningsdomstolarna. Antalet ärenden torde dock bli förhållandevis få. Kostnaderna bör därför tills vidare kunna rymmas inom ramen för tillgängliga resurser. 7 Skydd för de kommunala företagens ekonomiska Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. efterlyser dessutom sekretess med ett omvänt skaderekvisit. anser att skyddet bör omfatta ett avtals hela löptid. i anser att skyddet bör gälla affärsavtal i all verksamhet. i anser att skyddstiden bör vara . Flera remissinstanser har hyst tveksamhet över om det skydd som sekretesslagen ger för de kom- munala företagens affärshemligheter är tillräckligt för att dessa företags konkurrenssituation inte skall försämras när handlingsoffentlighet skall råda. Skälen för regeringens förslag: Kommuner och lands- ting är verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet. Exempel på detta är verksamheter inom kommunikationsväsendet och energiförsörjningen. Man brukar kalla detta sedvanlig affärsverksamhet (prop. 1990/91:117 s. 33). Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektiva anläggningar och tjänster av olika slag, t.ex. elverk, värmeverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverk, buss- och trafikföretag, hamnar och flygplatser. Även annan affärsmässigt driven verksamhet som skall tillgodose intressen av allmän betydelse räknas hit såsom kommunala fastighets-, bostads-, hotell- och restaurangföretag. Förutsättningarna för de kommunala företagen att agera på marknaden kommer troligen att förändras framöver. I samband med avregleringar inom bland annat bostadsförsörjningen och elmarknaden kommer de kommunala bostads- och energiföretagen att möta en större konkurrens än . Även på andra områden kan ökad konkurrens komma att riktas mot de kommunala företagen. En fullständig öppenhet i ekonomisk verksamhet som det allmänna bedriver i konkurrens med enskilda skulle uppenbarligen inverka menligt på verksamheten. Sekretesslagen innehåller flera regler om skydd för uppgifter om myndigheters affärs- eller driftförhållanden i deras affärsverksamhet. Vidare finns regler om skydd för företagshemligheter i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. I 6 kap. 1 § sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess i myndighets affärsverksamhet. Med affärsverksamhet förstås verksamhet som är antingen i sin helhet eller i viss avgränsad del affärsinriktad. Sekretess gäller för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myn- dighet omfattar också uppgifter om affärs- och driftförhållanden i bolag och andra associationsrättsliga organisationer som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten har ett bestämmande inflytande. Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller annan använd- ning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheter utan också andra organ som enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vid tillämpningen av lagen skall jäm- ställas med myndighet. Sekretess för tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. I lagen om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155, bet. 1989/90:LU37) ges ett skydd för obehöriga angrepp på företagshemlig heter. I lagen kriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning med företagshemligheter. Lagen är tillämplig vid all slags näringsverksamhet dvs. också vid näringsverksamhet som utövas av det allmänna (prop. 1987/88:155 s. 34 f., bet. 1989/90:LU37 s. 7). Lagen gäller alltså för affärsverksamhet vare sig den bedrivs av en myndighet eller av ett kommunalt företag. I förarbetena anmärks dock att en uppgift hos en myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra en företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för uppgiften. Sekretesslagen utgör således den yttre ramen för vad som i det allmänna är att betrakta som en företagshemlighet. I sammanhanget kan nämnas att arbetstagare som är styrelserepresentant i ett aktiebolag, liksom andra styrelseledamöter i bolaget, är skyldiga att visa bolaget lojalitet. De är därmed också skyldiga att iaktta tystlåtenhet om förhållanden vars röjande kan föranleda bolaget skada. Om en arbetstagarerepresentant till skada för bolaget av- slöjar företagshemligheter som han har fått del av i sitt styrelsearbete blir skadeståndsbestämmelserna i 15 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) tillämpliga och inte reglerna i lagen om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155 s. 49, bet. 1989/90:LU37 s. 33). Förhållandet till den associationsrättsliga tystnadsplikten behandlas i avsnitt 11. De nu redovisade bestämmelserna i sekretesslagen och lagen om företagshemligheter ger enligt regeringens mening ett tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala företagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skydd för ytterligare uppgifter om sådana förhållanden. När det däremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla för vissa sådana uppgifter finns det anledning att överväga förändringar. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen gäller beträffande handling som anger villkoren i ett slutet avtal sekretessen längst till dess , eller hos statliga affärsverk och , har förflutit från det att avtalet slöts. Anledningen till att tiden är längre hos vissa myndigheter är att huvudregeln om två års sekretessskydd ansetts ge ett alltför kortvarigt sekretesskydd bl.a. vid utvecklings- och optionsavtal med längre giltighetstid än (prop. 1987/88:41 s. 23). Skälet till att skyddet för villkor i affärsavtal förlängdes från två till för var att offentlighet hos handlingar i upphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ett sämre läge vid senare likartade upp- görelser. Att anbudsgivarna känner till de priser som konkurrenterna har offererat vid en föregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kan även sägas strida mot principerna i vår konkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra att sekretess än skall gälla efter det att ärendet avgjorts för att vilja ge ett anbud eller för att våga erbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende. Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för att förlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i affärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det finnas uppgifter som behöver skyddas för insyn från konkurrenternas sida än från det att avtalet slöts. För avtal i annan verksamhet än affärsverksamhet bör huvudregeln även i fortsättningen vara ett skydd . Att ett avtal i verkligheten kan ha avsevärt längre löptid behöver inte innebära att ett utlämnande av uppgifterna skulle kunna medföra lika stor skaderisk för parterna under hela . Det finns således inte någon anledning att föreslå ytterligare förlängning av den två- respektive femåriga skyddstiden. Regeringen föreslår därför enbart en ändring i 6 kap. 2 § andra stycket av innebörd att skyddstiden för uppgifter om villkor i avtal i affärsverksamhet förlängs från två till i syfte att skydda det allmännas eko- nomiska intressen. 8 Sekretess till skydd för bostadshyresgäster Kommitténs förslag motsvarar i huvudsak regeringens förslag. Kommittén föreslår dock att skyddet för personliga och ekonomiska uppgifter om hyresgästens närstående regleras med ett omvänt skaderekvisit i ett nytt andra stycke i 7 kap. 25 §. Motsvarande skydd för hyresgästen själv föreslås bli reglerat i ett nytt andra stycke i 8 kap. 10 §. Remissinstanserna: Remissinstansena ser positivt på att skyddet för uppgifter om hyresgästerna stärks. JO och anser att sekretessen bör vara lika i uthyrningsverksamhet vare sig den bedrivs i myndighetsform eller i företagsform. anser att ett brett skydd behövs. anser att sekretessen bör vara absolut. Skälen för regeringens förslag: I sekretesslagen finns , med undantag av uppgifter om kontraktshavarens affärs- och driftförhållanden i 8 kap. 10 § första stycket, inget sekretesskydd för uppgifter om hyresgäster och deras närstående. är denna brist i sekretesskyddet inte något praktiskt problem eftersom uthyrningsverksamhet av tradition har bedrivits i företagsform genom kommunala bostadsföretag. gäller enligt 7 kap. 25 § sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom bl.a. bostadsförmedlingsverksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit. Som exempel på uppgifter som bör hållas hemliga nämns i förarbetena uppgifter om brott och brottspåföljder, om någon är utsatt för misshandel i hemmet, om missbruksproblem och om vissa känsliga sjukdomar (prop. 1982/83:64 s. 5). Uppgifter av mer alldagligt slag - som att bostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats, skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. - kan normalt inte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inte skulle medföra betydande men för den enskilde. kan dock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligt bestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av en bostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse (prop. 1982/83:64 s. 6). Hos de kommunala bostadsföretagen förekommer, liksom hos bostadsförmedlingarna inte sällan åtskilliga uppgifter av känslig natur. Det kan gälla uppgifter om hyresgästernas sociala och ekonomiska situation, hälsotillstånd, missbruk, misshandel m.m. De kommunala bostadsföretagen har i likhet med bostadsförmedlingarna i en inte obetydlig omfattning samarbete med , kuratorer inom hälso- och sjukvården, kriminalvården liksom med andra myndigheter. Enligt regeringens mening får det förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inom bostadsuthyrning inte leda till att hyresgästerna och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att allmänheten har rätt till insyn i den offentliga verksamheten. Syftet är emellertid inte att göra det möjligt för envar att ta del av det som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn till bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får således rätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd för uppgifter om deras personliga förhållanden måste anses väga tyngre än allmänhetens intresse av att ta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla för uppgifter om personliga förhållanden i verksamhet som gäller uthyrning av bostäder. Sekretessen bör emellertid inte vara mera långtgående än vad som är strängt nödvändigt. Kommittén har föreslagit att den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten skall omfattas av sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Kommittén har därvid anfört att skyddsintressen för personliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara med vad som gäller inom . Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådana direkta paralleller mellan bostadsföretagen och . Verksamheten inom är av annat slag än bostadsuthyr- ningsverksamhet, även om det finns ett samarbete mellan de två verksamheterna. Visserligen förekommer hos bostadsföretagen i vissa fall samma typ av känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter om missbruk och misshandel, som inom . De känsliga uppgifterna hos de kommunala bostadsföretagen är dock otvivelaktigt mycket färre än inom . Man får heller inte glömma bort att för de flesta hyresgäster förekommer inom bostadsföretagen över huvud taget inte den typ av känsliga uppgifter som finns hos . Sekretess med tilllämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunala bostadsföretagen skulle leda till en mycket långtgående inskränkning av offentligheten inom de kommunalt ägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvända skaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården och inom framgår att ytterst få uppgifter anses vara offentliga. En uppgift om att en person varit i kontakt med kan redan den omfattas av sekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person är hyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i nor- malfallet knappast anses som integritetskänslig. En så långt gående sekretess som finns inom kan därför inte anses vara påkallad inom den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten. Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker om föreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kan antas att hyresgästen eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessskyddet blir härigenom starkare hos den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten än hos de kommunala bostadsförmedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifter kommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter som avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m. Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kan hemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kan antas leda till personförföljelse eller annat men för hyresgästen. För att uppgifter som inom omfattas av sekretess skall kunna överlämnas till ett kommunalt bostadsföretag krävs i normalfallet att den enskilde samtyckt till uppgiftslämnandet. Det förhållandet att en uppgift överlämnas från social- tjänsten till ett bostadsföretag kan med den föreslagna ändringen innebära att uppgiften omfattas av sekretess också hos bostadsföretaget. Att den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten kommer att omfattas av sekretess med ett rakt skaderekvisit innebär inte att samarbetet med och andra verksamheter som tillämpar ett omvänt skaderekvisit skall behöva försvåras påtagligt. Känsliga uppgifter blir sekretessbelagda även med ett rakt skaderekvisit. 9 Skydd för enskildas ekonomiska intressen Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att sekretess skall gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit för alla affärsförbindelser med de kommunala företagen. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. JO och anser att samma sekretess bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i myndighetsform eller av företag. och anser att skyddet bör utsträckas till att gälla under ett avtals hela löptid. i anser att skyddet bör omfatta alla affärsavtal i verksamhet. i anser att skyddstiden bör vara . är kritiskt till förlängd skydds- tid. Skälen för regeringens förslag: I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges sekretesskydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om dennes affärs- och driftförhållanden, dvs. för ekonomiska förhållanden. Inget skydd ges åt uppgifter hos myndigheterna om enskildas personliga förhållanden. Med enskild avses både enskilda fysiska och juridiska personer. Affärsförbindelsen kan avse förvärv, avyttrande eller upplåtelse av egendom eller arbete som skall utföras. Sekretess gäller enligt bestämmelsen också för uppgifter hos myndighet om enskildas affärs- och driftförhållanden som hänför sig till den enskildes affärsförbindelse med ett av det allmänna dominerat privaträttsligt subjekt som driver affärsverksamhet eller till företag i vilket myndigheten bedriver revision. Sekretessen är utformad med ett rakt skade- rekvisit och gäller endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgifter röjs. Kommittén har ansett att 8 kap. 10 § sekretesslagen bör kompletteras med ett skydd för uppgifter hos kommunala företag om enskildas förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Som exempel på sådana uppgifter har kommittén angivit uppgifter om privatpersoners betalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. De angivna exemplen är uppgifter som redan nu kan förekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka det inte har ansetts föreligga något särskilt sekretessbehov. Regeringen anser för sin del att det inte har framkommit något särskilt behov - utöver det behov av sekretess som finns hos kommunala bostadsföretag - som motiverar att skydd ges för sådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag i denna del bör därför inte föranleda lagstiftning. Däremot finns det anledning att även i 8 kap. 10 § överväga frågan om att förlänga sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal i syfte att även skydda enskilda motparters ekonomiska intressen. Regeringen har i det föregående (avsnitt 7) föreslagit en sådan förlängning i affärsverksamhet för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal skall förlängas från två till till skydd för det allmännas ekonomiska intressen (6 kap. 2 § andra stycket sekre- tesslagen). De skäl som motiverar den sålunda före- slagna förlängningen i 6 kap. 2 § gör sig med samma styrka gällande också i affärsverksamhet när det gäller skydd för enskilda motparter. 8 kap. 10 § sista stycket sekretesslagen bör därför ändras på samma sätt. Kommitténs förslag: Meddelarfrihet skall inte råda i de kommunala företagen. Meddelarfriheten skall dessutom inskränkas i myndighets verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Hovrätten för och anser att meddelarfriheten inte skall inskränkas. Kammarrätten i anser att en inskränkning av meddelarfriheten kräver mer utredning. JK ifrågasätter att meddelarfriheten inskränks för myndighet som bedriver uthyrning av bostäder. , och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Med meddelarfrihet avses det komplex av regler i tryckfrihetsförordningen och annan lag som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna ut normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. Denna frihet ingår som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen (prop. 1979/80:2 Del A s. 104).