prop · GH0353 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:53 Förbud beträffande viss avkodningsutrustning Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Lagen riktar sig mot yrkesmässig tillverkning och spridning av sådan avkodningsutrustning som gör det möjligt för innehavaren av utrustningen att utan betalning få tillgång till avgiftsbelagda radio- och TV-program. Straffet vid överträdelse föreslås vara böter eller fängelse . 1Förslag till riksdagsbeslut 3 2Lagtext 4 3Ärendet och dess beredning 5 4Olovlig avkodning 5 4.1Vad är olovlig avkodning? 5 4.2Utländsk lagstiftning 7 4.3Skadeverkningar av olovlig avkodning 9 4.4Skyddsmöjligheter 10 4.5Europarådets rekommendation 12 4.6Yttrandefrihet och informationsfrihet 12 4.7Utredningens bedömning av lagstiftningsbehovet 14 5Behov av särskild lagstiftning 14 6Huvuddragen i lagstiftningen 18 7Straffsats och vissa lagtekniska frågor 21 8Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser 23 9Specialmotivering 23 Bilaga 1Utredningens lagförslag 28 Bilaga 2Sammanfattning av utredningens förslag och remissyttrandena29 Bilaga 3Lagrådsremissens lagförslag 43 Bilaga 4Lagrådets yttrande 44 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning Härigenom föreskrivs följande. 1 I denna lag förstås med kodad sändning som erbjuds mot betalning: en sändning av ljudradio- eller televisionsprogram som är riktad till allmänheten och där den programbärande signalen har ändrats i avsikt att programmen skall bli tillgängliga endast för dem som betalar för programmen (abonnentkretsen), avkodningsutrustning: en anordning som är konstruerad för att ensam eller tillsammans med någon annan anordning kunna bereda någon tillgång till innehållet i en kodad sändning eller är särskilt anpassad för detta ändamål. 2 Avkodningsutrustning får inte yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte olovligen tillverkas, överlåtas, hyras ut, installeras eller underhållas i avsikt att bereda någon utanför abonnentkretsen tillgång till innehållet i en kodad sändning som erbjuds mot betalning. 3 Den som uppsåtligen bryter mot 2 skall dömas till böter eller fängelse . 4 Den som gör sig skyldig till försök till brott enligt denna lag skall dömas till ansvar enligt 23 kap. . 5 Egendom som varit föremål för brott enligt denna lag skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Även utbytet av ett sådant brott skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Ett föremål som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller dess värde får förklaras förverkat, om det är nödvändigt för att förebygga brott eller det finns andra särskilda skäl för det. 6 Åklagare får väcka åtal för brott enligt denna lag endast om åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade chefen för , hovrättslagmannen , att som särskild utredare göra en översyn av dels straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data- och teleteknikens utveckling, dels motsvaande frågor när det gäller olika myndigheters utrednings- och kontrollverksamhet. Utredningen antog namnet datastraffrättsutredningen. I utredningens direktiv (dir. 1989:54) angavs att utredaren skall överväga åtgärder mot försäljning och utnyttjande av s.k. piratdekodrar. Om det visade sig vara påkallat med lagstiftning skulle utredaren lägga fram förslag. Utredningen lade fram betänkandet Information och den nya informationsteknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110). Betänkandet innehåller ett förslag till lag om förbud mot viss dekoderutrustning. När betänkandet sändes ut på remiss delades remissen upp på så sätt att förslaget till lag om förbud mot viss dekoderutrustning endast remitterades till vissa remissinstanser och att remisstiden i denna del gjordes kortare än för betänkandet i övrigt. Efter remisstidens slut har ärendet överlämnats till i den del som gäller förbud mot viss dekoderutrustning. Utredningens förslag till lag om förbud mot viss dekoderutrustning finns i bilaga 1. I bilaga 2 återges en sammanfattning av utredningens förslag och remissyttrandena. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit vissa förtydliganden och redaktionella ändringar i lagtexten. Lagrådets påpekanden kommenteras i avsnitten 5, 6 och i specialmotiveringen (avsnitt 9). Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. 4.1 Vad är olovlig avkodning? Kodning av radio- eller TV-program innebär att den utsända signalen förändras på ett sätt som gör att innehållet inte återges på rätt sätt i mottagarna. I fråga om TV-signaler kan kodningen gälla bilden, ljudet eller båda. För att programmen skall återges på avsett sätt i mottagaren behövs en särskild anordning, en avkodare, som innehåller information om hur förvrängningen har gått till och kan hjälpa mottagaren att tolka signalen rätt. Endast den som har en lämplig avkodare kan alltså tillgodogöra sig innehållet i ett kodat program. Det kan finnas flera skäl att begränsa tillgången till radio- och TV-program. Sändningar från satellit når ofta mycket stora områden, t.ex. större delen av . Om den som bedriver sändningsverksamheten endast vänder sig till publiken i en del av området, t.ex. i ett visst land, har han inte intresse av att förvärva sändningsrättigheter för andra delar av satellitsändningens täckningsområde. Han kan då välja att koda signalen och endast tillhandahålla avkodare i det land till vilket hans sändningar riktas. Det finns också exempel på att de vanliga sändarnäten för television används för kommunikation till slutna grupper på tider då sändningar till allmänheten inte förekommer. Sådana sändningar kodas för att ingen utanför den avsedda mottagargruppen skall kunna få del av dem. Det vanligaste skälet för att koda program är emellertid att den som svarar för sändningen vill kunna ta betalt av publiken. Utsändning av program mot avgift förekommer främst i fråga om television. Även ljudradiosändningar mot avgift förekommer emellertid, och kan väntas öka i betydelse. Så kallad betal-TV har ännu så länge främst haft formen av periodiska abonnemang. Abonnenten betalar för att få tillgång till allt innehåll i en eller flera TV-kanaler då abonnemanget består. Betalning för enstaka program, s.k. pay per view, har diskuterats länge, men ännu inte fått någon större omfattning i . Den teknik som utvecklas för s.k. digital komprimering kan emellertid komma att förbättra förutsättningarna för pay per view-verksamhet. Den nya tekniken kan t.ex. underlätta att en film sänds parallellt med olika starttidpunkter, så att åskådaren lätt skall kunna komma in i början av filmen (s.k. near video on demand). Betal-TV-verksamhet bedrivs dels av programföretag, dels av kabelföretag. Som exempel på programföretag kan nämnas de företag som sänder ut filmkanalerna Filmnet och TV 1000 över satellit. Enskilda hushåll med egen parabol kan sluta avtal med respektive bolag och får då tillgång till en avkodare under förutsättning att avgift betalas. Huvuddelen av de hushåll som har tillgång till satellitprogram är anslutna till kabelnät. Kabelföretagen är skyldiga att tillhandahålla de marksända TV-program som sänds med stöd av 5 radiolagen (1966:755) utan kostnad för själva mottagningen, men de kan ta ut avgift för övriga program. tillämpar olika principer för prissättning av utbudet. Det är vanligt att de program som erbjuds mot avgift kodas och att abonnenterna erhåller en avkodare. Det förhållandet att kodade program började erbjudas mot avgift medförde att människor sökte undandra sig avgiften genom att använda avkodare som inte auktoriserats av programföretagen eller kabelföretagen. Avkodning utan medgivande av programföretaget eller av den som agerar i dess ställe, kallas i det följande olovlig avkodning. De första avkodarna var lätta att göra efter. Mer förfinade konstruktioner har emellertid tagits i bruk successivt. Moderna avkodare kan styras av de kodande företagen. När kodningsmönstret ändras kan det nya mönstret signaleras till avkodaren. Avkodarna är också adresserbara, dvs. individuella avkodare kan kopplas på eller stängas av från det kodande företagets sida. Styrningen kan ske tillsammans med sändningen eller genom att varje abonnent får ett datakort, ett s.k. smart-card, som placeras i avkodaren. Olovlig avkodning kan utföras på flera sätt. Den kan ske genom att en avkodare som erhållits från programföretaget används i strid med avtalsvillkoren. Exempel på sådan hantering är om en avkodare som hyrts för enskilt bruk placeras i början av ett kabelnät, så att alla som är anslutna till nätet kan se de kodade programmen. Andra exempel är när en abonnent fortsätter att använda en avkodare efter hyrestidens slut eller när avkodaren överlåts på personer med vilka det kodande företaget inte har något avtalsförhållande. En avkodare kan också modifieras för att det skall bli möjligt att se också andra program än dem för vilka avtalet gäller. Den vanligaste formen av olovlig avkodning torde vara användning av pirattillverkade avkodare. Sådana avkodare kan vara hemmagjorda, eventuellt utifrån publicerade arbetsbeskrivningar. tillverkas de emellertid i större skala och säljs mer eller mindre öppet. För att en pirattillverkad avkodare skall fungera även efter det att kodningen har ändrats måste avkodaren modifieras. Den som förvärvat en pirattillverkad avkodare är därför beroende av att leverantören kan tillhandahålla nya kodnycklar när de gamla blivit inaktuella. 4.2 Utländsk lagstiftning I finns ingen lagstiftning som är riktad direkt mot avkodare. I ett fall har emellertid saluförande av utrustning som gör det möjligt att utan programföretagets medgivande avkoda betal-TV-program ansetts utgöra en överträdelse av marknadsföringslagstiftningen. har remitterat ett förslag om ändring av 145 andra stycket strafflagen. I bestämmelsen stadgas om straff för den som genom att bryta en skyddsanordning eller på liknande sätt obehörigt skaffar sig tillgång till data eller programutrustning som är lagrade eller som överförs genom elektroniska eller andra tekniska medel. Enligt departementet kan bestämmelsen redan nu tillämpas om avkodare används utan medgivande av den som svarar för kodningen, varvid den som importerar, tillverkar, tillhandahåller eller installerar utrustningen kan fällas till ansvar för medverkan. föreslår emellertid en ändring med innebörden att den som obehörigt skaffar andra tillgång till ifrågavarande innehåll skall kunna straffas som gärningsman. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Enligt den finländska radiolagen är det förbjudet att inneha utrustning som är avsedd att avlägsna ett särskilt tekniskt skydd för en radiosändning som inte är avsedd för innehavaren och som inte är avsedd att bli mottagen av vem som helst. En motsvarande bestämmelse finns i telelagen och avser utrustning som är avsedd att avlägsna ett särskilt tekniskt skydd för telemeddelanden som förmedlas i ett telenät och som är avsedda att tas emot av någon annan. Teleförvaltningscentralen kan dock bevilja tillstånd för innehav och användning av sådan utrustning. Tillstånd krävs för att inneha mottagningsutrustning för TV-sändningar från andra satelliter än rundradiosatelliter. För att tillstånd skall meddelas krävs att satellitägarens medgivande föreligger. Det finns ingen särskild lagstiftning mot olovlig hantering av avkodningsutrustning. Olika förfaranden med utrustning som är avsedda att möjliggöra mottagning i bedrägligt syfte av radio- eller TV-program som tillhandahålls en bestämd publik mot avgift är straffbara. Straffbarhet gäller tillverkning, import i avsikt att sälja eller hyra ut, salubjudande, innehav i avsikt att sälja samt försäljning och installation av sådan utrustning. Även den som beställer, tillverkar, organiserar eller distribuerar reklam rörande sådan utrustning kan straffas, liksom den som genom att göra intrång i sändarföretagets rättigheter anordnar mottagning för annan av program av angivet slag. Förvärv och innehav av utrustningen är också straffbart. Utrustning m.m. som används vid brott kan förverkas. Enligt irländska radiolag är det förbjudet att ta del av en sändning utan medgivande från den som ansvarar för sändningen. Utan dennes samtycke får man inte heller inneha, tillverka, importera eller tillhandahålla utrustning avsedd att användas för mottagning av sändningen. Vidare förbjuds publicering av information som görs i avsikt att möjliggöra mottagning utan samtycke. Det är också förbjudet att utan erforderligt samtycke installera eller underhålla utrustning som kan användas för att möjliggöra mottagning. Utrustning som används vid brott enligt lagen får förklaras förverkad. Programföretaget har rätt till skadestånd. Det kan vidare erhålla domstols beslut om förbud mot fortsatt otillåten verksamhet. Lagens bestämmelser omfattar endast sändningar av programföretag med tillstånd, men vederbörande statsråd kan utvidga dem till att omfatta även andra kodade trådlösa sändningar avsedda endast för personer som erlägger avgift. De angivna reglerna omfattar inte sändningar från statliga radio. Det är straffbart att använda tekniska anordningar eller falska signaler för att komma åt en tjänst som erbjuds allmänheten via telekommunikationer utan att erlägga full betalning. Det är också straffbart att importera, marknadsföra eller distribuera föremål eller data som är avsedda att möjliggöra sådant intrång, eller att i vinstsyfte tillverka eller inneha föremål eller data av sådant slag. Enligt schweizisk lagstiftning är det straffbart att ta del av betalprogram, utan att erlägga bestämd avgift. Det är vidare straffbelagt att, yrkesmässigt eller på annat sätt, tillverka avkodare för sådan verksamhet. Enligt den brittiska upphovsrättslagen är det straffbart att ta emot ett radio- eller TV-program i syfte att undandra sig att betala avgift. Det är också straffbart att tillverka, importera, sälja eller hyra ut avkodare som inte auktoriserats av programföretagen. Programföretagen har rätt till bl.a. skadestånd av den som tillhandahållit sådana avkodare. Det finns i tysk lagstiftning inga regler som särskilt tar sikte på avkodare. Det finns emellertid två domar i vilka tillverkning och försäljning av sådan utrustning utan tillstånd av de kodande företagen har ansetts innebära otillbörlig konkurrens. Kodade ljudradio- eller TV-sändningar över satellit och kabel får inte mottas av den som inte har avsändarens eller den behörige kabeloperatörens tillstånd. Det är straffbart att olovligen ta emot en sådan sändning. Om mottagningen sker i vinstsyfte, varmed inte förstås det fall då mottagning sker endast för privat bruk, är straffet hårdare. Även den som tillverkar, importerar, exporterar, säljer eller distribuerar utrustning och känner till eller har anledning att känna till att den skall användas vid otillåten mottagning kan straffas. 4.3 Skadeverkningar av olovlig avkodning Enligt utredningen leder olovlig avkodning i första hand till skadeverkningar för de programföretag vars sändningar avkodas, särskilt om sändningarna finansieras med abonnemangsavgifter eller annan betalning direkt från publiken. Även i de fall då avkodningen sker i områden för vilka programföretagen inte har förvärvat rättigheter kan dessa företag skadas, genom att de drabbas av ytterligare krav från rättighetshavarna. Skadeverkningar kan enligt utredningen också drabba andra programföretag, biografägare och videouthyrare. Om publiken får del av filmer och andra program genom olovlig avkodning kommer intresset för att ta del av dessa program via andra kanaler att minska. Även rättighetshavarna drabbas, framhåller utredningen. Ersättningen till upphovsmän, utövande konstnärer, filmproducenter och andra grundas regelmässigt på publikens storlek. Om publiken ökar genom olovlig avkodning sker ingen motsvarande ökning av ersättningen. Om programmen blir tillgängliga också i andra områden än det avsedda kan värdet på sändningsrätten där sjunka. Skadeverkningar för konsumenterna uppstår enligt utredningen genom att den som köper en pirattillverkad avkodare kan drabbas av att avkodaren blir oanvändbar om koden ändras. pekar utredningen på att också staten förlorar på verksamheten. Detta sker dels direkt, genom att tillverkare och försäljare av piratutrustning ofta inte betalar skatt, dels genom att inkomsterna för betal-TV-företag och rättighetshavare minskar med skattebortfall som följd. 4.4 Skyddsmöjligheter Utredningen redovisar en genomgång av olika möjligheter för de kodande företagen att skydda sig mot försök från tittarna att olovligt skaffa sig tillgång till kodade sändningar. Detta kan ske med tekniska medel. Det finns också vissa möjligheter att ingripa rättsligt. Tekniska skyddsmöjligheter Utveckling av mer avancerade kodningsmetoder är ett sätt att försvåra olovlig avkodning. I samma syfte byter de kodande företagen ofta kodningsmönster. Enligt utredningen, som hänvisar till en federal kommission i , finns det emellertid inget kodningssystem som är helt säkert. Enligt utredningen kommer det i varje fall under den närmaste framtiden att vara möjligt för utomstående att tillverka eller modifiera avkodare med vars hjälp olovlig avkodning kan ske. För att motverka skadeverkningarna av den olovliga avkodningen krävs enligt utredningen även andra medel som kompletterar det tekniska skyddet. Skyddsmöjligheter enligt gällande rätt Det finns ingen lagstiftning som särskilt riktar sig mot avkodare som hanteras utan medgivande från programföretag eller kabelföretag. Däremot kan vissa förfaranden med sådana avkodare eventuellt angripas enligt gällande lagstiftning. Utredningen diskuterar olika sådana möjligheter. Den som genom ett abonnemangsavtal får tillgång till en avkodare är skyldig att följa villkoren i avtalet. Bryter han mot dem, t.ex. genom att inte erlägga stipulerade avgifter eller genom att göra ingrepp i avkodaren, begår han avtalsbrott, vilket kan medföra rättsverkningar av olika slag. Motparten kan få saken prövad i ett tvistemål i allmän domstol. Befattning med avkodare torde också i vissa situationer kunna omfattas av bestämmelser i (BrB). Den som utan att göra rätt för sig begagnar sig av tillträde till föreställning eller annat dylikt som tillhandahålls under förutsättning av kontant betalning gör sig skyldig till bedrägligt beteende enligt 9 kap. 2 andra stycket BrB. Uttrycket "annat dylikt" har i rättspraxis fått en ganska vidsträckt innebörd. Bedrägligt beteende skulle därför kunna föreligga om någon låter andra få del av program med hjälp av en avkodare som han enligt avtalet endast skall använda för det egna hushållet eller om han använder en avkodare som han erhållit utan samtycke från berört företag till att avkoda en kodad sändning. En förutsättning är i båda fallen att sändningen tillhandahålls under förutsättning av kontant betalning. Tillverkare och distributörer av avkodare skulle kunna göra sig skyldiga till medverkan till detta brott. Med hänsyn till att den vida omfattningen av begreppet "annat dylikt" i rättstillämpningen har mött kritik, ifrågasätter emellertid utredningen om det aktuella lagrummet över huvud taget skulle kunna åberopas vid olovlig avkodning. Under vissa speciella omständigheter skulle några andra straffbestämmelser kunna få tillämpning. Oredligt förfarande enligt 9 kap. 8 BrB kan eventuellt föreligga om någon redan vid avtalets ingående har haft för avsikt att låta utomstående få del av avkodade program och TV-företaget med vetskap om det hade krävt högre abonnemangsavgift. Den som överlåter en förhyrd avkodare kan göra sig skyldig till förskingring eller olovligt förfogande enligt 10 kap. 1 resp. 4 BrB. Olovligt brukande enligt 10 kap. 7 BrB kan vara för handen om en avkodare används efter avtalstidens utgång. Utredningen har analyserat ytterligare några bestämmelser enligt BrB men kommit fram till att de inte kan tillämpas på olovlig avkodning. Det gäller brytande av telehemlighet enligt 4 kap. 8 BrB, olovlig kraftavledning enligt 8 kap. 9 BrB och s.k. automatbedrägeri enligt 9 kap. 1 andra stycket BrB. Inte heller bestämmelserna om dataintrång enligt 21 datalagen (1973:289) kan enligt utredningen tillämpas på olovlig avkodning. Utredningen föreslår i en annan del av sitt betänkande att nuvarande regler om urkundsförfalskning i 14 kap. 1 BrB skall ändras så att också data för automatisk informationsbehandling omfattas. Manipulering av signaler till avkodare eller datakort kan enligt utredningen utgöra dokumentförfalskning enligt den föreslagna bestämmelsen. Upphovsrätt, därtill närstående rättigheter samt fotorätt innebär bl.a. uteslutande rätt att göra ett verk, ett framförande eller en sändning tillgängligt för allmänheten. Ensamrätten omfattar alla framföranden och visningar som inte äger rum inför helt slutna kretsar. Även framföranden och visningar inför större helt slutna kretsar anses offentliga, om de anordnas som ett led i en förvärvsverksamhet. Om en avkodare används för att utan medgivande av rättighetshavare göra kodade sändningar tillgängliga endast för det egna hushållet föreligger enligt utredningen inte intrång i rättighet. Däremot torde påföljder enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) eller lagen (1960:730) om rätt till fotografiska bilder (fotografilagen) kunna komma i fråga om avkodare används för att utan sådant medgivande göra programmen tillgängliga för inte helt slutna kretsar, t.ex. de hushåll som är anslutna till ett större eller mindre kabelnät, eller om avkodaren används i en förvärvsverksamhet. Om avkodare tillverkas, importeras eller distribueras i avsikt att möjliggöra spridning av kodade sändningar till inte helt slutna kretsar eller till större helt slutna kretsar som led i en förvärvsverksamhet kan förfarandet enligt utredningen bedömas som medverkan eller förberedelse till intrång i rättighet. Hantering av avkodare kan också i vissa fall innefatta intrång i rätt till datorprogram eller till intrång i rätt till kretsmönster i halvledarprodukter enligt lagen (1986:1425) om skydd härför. Reklam för avkodare skulle enligt utredningen kunna utgöra otillbörlig marknadsföring enligt 2 marknadsföringslagen (1975:1418) om det t.ex. oriktigt påstods att avkodaren kunde avkoda flera kodade sändningar eller att den var godkänd av programföretaget. Om avkodaren innehåller ett skyddat datorprogram eller kretsmönster är försäljning utan medgivande av rättighetshavaren olaglig, varför marknadsföringen bör anses otillbörlig. Detsamma bör enligt utredningen gälla om marknadsföringen skapar risk för att personer till vilka den riktas för en avkodad signal vidare till en inte helt sluten krets. Utredningen pekar emellertid på ett avgörande av , som gällde marknadsföring av piratreservdelar till motorer och trädgårdsmaskiner, där det uttalades att marknadsföring av piratdelar i princip är tillåten där inte det efterbildade objektet är skyddat enligt den immaterialrättsliga lagstiftningen. Eftersom en avkodare i regel inte åtnjuter sådant skydd synes det utredningen som om marknadsföring av pirattillverkade avkodare i princip är tillåten . 4.5 rekommendation har antagit rekommendationen R (91) 14 om lagstadgat skydd för kodade televisionstjänster.