prop · GH03179 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1993/94:179 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning rörande grundad på arbete. 1 Förord 2 Vissa frågor rörande 2.1 Allmänt 2.2 Människan i flygsystemet 2.3 Luftvärdighet 2.4 Ekonomisk ram 2.5 Flygplanets uppgifter och tekniska egenskaper Bilaga: JAS-Kommissionens sammanfattande bedömningar Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förord I enlighet med beslut (prop. 1981/82:102, bil. 2, bet. 1981/82:FÖU18, rskr. 1981/82:374) om riktlinjer för utveckling och anskaffning av JAS-systemet skall regeringen orientera om läget inom JAS 39-projektet. Sådana redovisningar har i regel lämnats i budgetpropositionerna. Det första serietillverkade flygplanet, JAS 39-102, havererade i samband med en flyguppvisning över . Till följd av denna händelse tillkallade chefen för , med stöd av regeringens bemyndigande, en kommission med uppgift att granska . Vid den senaste lägesredovisningen till om JAS 39-projektet, som lämnades budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 5, s. 73 ff.), anmälde regeringen sin avsikt att återkomma till med redovisning av projektet i särskild ordning när uppdrag redovisats. Kommissionen redovisade sitt uppdrag till regeringen med betänkandet (SOU 1993:119) JAS 39 - en granskning av . Kommissionens egna sammanfattande bedömningar finns i bilaga. Betänkandet har remissbehandlats och yttranden har avgetts av Försvarsmaktens organisationsmyndighet, , , Flygtekniska försöksanstalten och . Alla remissinstanser ansluter sig i allt väsentligt till kommissionens bedömningar och slutsatser. Remissyttrandena återfinns i Försvarsdepartementets akt i ärendet (dnr Fo94/44/MIL). I det följande lämnar regeringen den redovisning av som förutskickats i årets budgetproposition. 2 Vissa frågor rörande är den hittills största statliga satsningen på ett enskilt projekt. och regeringen beslutar om projektets olika steg. Statsmakternas ställningstaganden grundas främst på försvarspolitiska, statsfinansiella och industripolitiska föruttsättningar. Bedömningar som rör bl.a. mer tekniska aspekter måste i första hand överlåtas åt dem som är experter på dessa områden. Utgångspunkten måste vara att regeringen kan förlita sig på den expertis som anförtrotts uppgifter inom . Det sagda hindrar självfallet inte att det från tid till annan kan finnas anledning att särskilt granska skilda aspekter av . I synnerhet haveriet med det första serietillverkade JAS-planet har bl.a. i den allmänna debatten väckt en rad frågor kring framtid. Inte minst mot den bakgrunden anser regeringen det värdefullt med den allsidiga genomlysning av projektet som har gjort. Även om det inte helt saknas kritiska synpunkter från kommissionen i några enskildheter är dess samlade bedömning att JAS-programmet i allt väsentligt kan förväntas nå de mål som fastställts av statsmakterna. Regeringen har för sin del inte anledning att göra andra bedömningar eller dra andra slutsatser än dem som kommissionen redovisat. Enligt regeringens uppfattning har efter kommissionens arbete en fastare grund . I det följande tar regeringen upp ett antal viktiga frågor som kommissionen behandlat i sitt betänkande. 2.2 Människan i flygsystemet egenskaper och prestanda ställer i vissa avseenden flygföraren nära människans yttersta prestationsgränser. framhåller som sin uppfattning bl.a. att det finns anledning att öka forsknings- och utvecklingsarbetet för att nå större kunskap om män- niskans förmåga och hur denna påverkar hennes prestationer i JAS-systemet. Kommissionen föreslår ett samlat program för detta arbete. Kommissionen anser vidare att det är av mycket stor betydelse att svensk expertis på i vart fall några s.k. människa-maskinområden kan ha en så hög kompetens att den kan vidareutveckla samarbetet och utbytet med utländska forskare m.fl., som möter likartade problem och frågeställningar. Utvecklingen av flygstridsdräkten är ett område där detta varit möjligt i . delar i sitt yttrande kommissionens uppfattning att en ökad satsning på forskning och utveckling inom människa-maskinområdet är önskvärd och framhåller att sådan forskning bedrivs vid olika institutioner vid Forskninganstalten. Forskningsanstalten framför vidare att man efterstävar att etablera ett samverkansnät för att få till stånd en svensk akademisk forskning och utbildning på området. Regeringen konstaterar att betydande belopp har använts för att utveckla och den teknik detta innehåller. Det finns enligt regeringens uppfattning anledning att öka forsknings- och utvecklingsarbetet för att nå vidgad kunskap om människans förmåga och hur denna påverkar hennes prestationer i bl.a. JAS-systemet. Regeringens avsikt är att låta myndigheten svara för samordning av den svenska forskningen på människa-maskinområdet genom uppdrag till universitet, högskolor, industrin och . har närmare övervägt frågan hur man lämpligen bör lösa det formella behörighetsproblem som finns när det gäller rätten att på myndighetsnivå meddela föreskifter om luftvärdighet för militära luftfartyg. Kommissionen anför härvid att övervägande skäl talar för att myndigheten skall ha ett odelat ansvar för flygsäkerheten i fråga om militär luftfart, oavsett om det gäller planering, genomförande, utbildning, organi- sation, personal, flygplan eller markutrustning. Därav följer att kommissionen anser att Försvarsmakten bör ansvara även för militära luftfartygs luftvärdig- het. Ansvaret bör organisatoriskt förankras i myndighetens flygvapenledning. Försvarmaktens organisationsmyndighet och delar uppfattning. Regeringen anser att det av flera skäl inte är ändamålsenligt att ansvaret för flygsäkerhet och luftvärdighet i fråga om militära luftfartyg ligger på skilda myndigheter. Den ordning, som motsvaras av vad som formellt gäller , bör gälla även . Det innebär att ett odelat ansvar bör ligga på Försvarsmakten. Försvarsmakten bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter på detta område såvitt avser alla militärt registrerade luftfartyg. påpekar att i den redovisade JAS-ramen ingår gjorda betalningar angivna i löpande priser. Kommissionen konstaterar att, om gjorda utbetalningar överslagsvis räknades om till prisläge , ramen skulle öka med 4 à . Skälet till att regeringen redovisar gjorda utbetalningar i löpande priser är att det inte finns någon rättvisande teknik för omräkning av dessa. Härtill kommer att det ju är den faktiska belastningen på statsbudgeten som skall redo- visas. Då kan självfallet inte någon indexuppräkning av utbetalda medel göras. I årets budgetproposition har angetts att regeringen avser att pröva formerna för uppräkningen av JAS-ramen mot bakgrund av de förändringar som skett i budgetsystemet. Försvarsdepartementet studerar tillsammans med Försvarsmaktens organisationsmyndighet och hur JAS-ramens tekniska konstruktion skall kunna vidareutvecklas. En inriktning av det forsatta arbetet är att redovisningen av ramen framledes bör göras i två delar. Den utbetalda delen av ramen redovisas i löpande priser. Den ej utbetalda delen av ramen - som utgörs av såväl kontrakterade som ännu inte kontrakterade medel - bör uttryckas i aktuellt budgetårs prisläge. I sammanhanget bör man också överväga att räkna upp JAS-ramen med utgångspunkt i samma uppräkningsmetodik och indexering som används i budgeten, men med hänsyn också till ingångna kontrakts klausuler av olika slag. En sådan metodik kan innebära att den ej utbetalda delen av ramen för kan komma att öka eller minska i förhållande till omräkningen med index. Målsättningen är att ramen på ett så rättvisande sätt som möjligt skall redovisa de framtida kostnaderna för . Regeringen avser att återkomma med en redovisning till i dessa frågor i samband med nästa års budgetproposition. 2.5 Flygplanets uppgifter och tekniska egenskaper anser att regeringens redovisning av projektets tekniska utveckling inte varit helt tillfredsställande . Det kan därför finnas anledning att här lämna en fördjupad redogörelse för för främst de tekniska faktorer som påverkar styrsystemet. Under förstudierna till JAS 39-projektet övervägdes flera skilda konfigura- tioner. Studierna ledde slutligen fram till två huvudalternativ, nämligen ett deltaflygplan med nosvinge och ett mer konventionellt stjärtflygplan. För båda alternativen förutsattes ett elektriskt styrsystem och viss instabilitet i underljudsfart. Med hänsyn till den samlade kravbilden visade slutresultaten att nosvinge- flygplanet var att föredra av såväl tekniska som ekonomiska skäl. Det bör dock noteras att ingen speciell egenskap var avgörande för det slutliga valet. Det var en sammanvägning av för- och nackdelarna som fällde utslaget. Det är inte möjligt för en flygförare att själv kontrollera ett instabilt flygplan. För kontrollen krävs ett datoriserat styrsystem där bl.a. ett antal givare, sensorer och servoventiler ingår. För att stabilisera flyg- planet i luften och ändra flygbanan enligt förarens styrimpulser, krävs det att styrdatorn har tillräckligt hög räkne- och minneskapacitet som möjliggör de snabba beräkningar som är nödvändiga för flygning inom hela höjd- och fartområdet. I de beräkningar som genomförs måste hänsyn tas till t.ex. de rent fysiska begränsningar som finns i roderservona och som sätter gräns för vinkelhastigheten i dessa. I syfte att nå tillräckligt hög säkerhet i styrsystemet valdes för JAS 39 ett digitalt elektriskt styrsystem med tre signalvägar med ett likaså trekanaligt analogt system som reserv. Det senare valdes för att det vid fel i programvaran skall vara möjligt för flygföraren att klara hemflygning även vid fel i samtliga digitala kanaler. För flygning med det förhållandevis enkla analoga systemet krävs dock att flygplanet är stabilt. Detta åstadkoms genom att nosvingen då frikopplas och således inte påverkar lyftkraften. Ett elektriskt styrsystem har stora fördelar jämfört med ett konventionellt hydraul-mekaniskt styrsystem. Fördelarna är: lägre vikt, enklare fysisk uppbyggnad, större tillförlitlighet och bättre utvecklingspotential. Systemet kräver dock fler reservmöjligheter för bl.a. elförsörjning än ett konventionellt styrsystem. Fördelarna med ett elektriskt styrsystem är så stora att ett sådant sannolikt skulle ha valts, även om man stannat för en konventionell konfiguration med ett stabilt pilvingat flygplan med stjärtstyrverk i stället för den valda konfigurationen för JAS 39. När det gäller elektroniksystemet har detta utformats för att kunna användas vid jakt-, attack- och spaningsuppdrag utan någon hårdvaruändring i flygplanet vid växling mellan de skilda uppdragstyperna. Presentation och manövrering har även utformats för att möjliggöra för en flygförare att genomföra jakt-, attack- och spaningsuppdrag. Därigenom blir JAS 39 ett enhetsflygplan. Bl.a. för att vikten skall begränsas, styrs många system med datorteknik. Detta ger även lägre underhållskostnader jämfört med tidigare analoga och mekaniska reglersystem. Genom standardisering av signalöverföring, apparatuppbyggnad och datorsystemen kan totalkostnaderna för utveckling nedbringas. Systemuppbyggnaden medger även goda förutsättningar för att i fram- tiden införa nya funktioner och integrera nya vapen. skaffade sig under arbetet ett brett underlag rörande flygplanets tekniska egenskaper. Bl.a. inhämtades synpunkter rörande instabila flygplan från svensk och utländsk expertis. Kommissionen inbjöd även två svenska sakkunniga som har annan uppfattning om valet av konfiguration för JAS 39. Av vad dessa anfört framgår att ett flygplan med annan konfiguration än den som valts för JAS 39 i viktiga avseenden kan få lika goda prestanda som ett instabilt nosvingeflygplan samt att instabila nosvingeflygplan erbjuder en hel del aerodynamiska och andra flygtekniska utmaningar. De prestandamässiga fördelarna med ett nosvingeflygplan är inte lika tydligt skönjbara. Till detta kommer de i praktiken väl dokumenterade problemen med utvecklingen av ett från flygsäkerhetssynpunkt acceptabelt styrsystem som också är användarvänligt. De av kommissionen hörda amerikanska experterna anser att JAS 39 kan bli ett effektivt stridsflygplan. De anser att JAS 39 numera har utmärkta landnings-egenskaper. Några grundläggande tekniska problem finns inte i JAS 39. Styrsystemet behöver dock förbättras. Någon genomgripande ändring är det inte frågan om. Det räcker med ganska enkla ändringar i styrlagarna. De amerikanska experterna betonar att Military Aircraft (MA) bör anlita utländsk hjälp för att komma till rätta med återstående problem. Även förbättringar av styrspaken bör övervägas. Det amerikanska flygvapnet och amerikanska flygplanstillverkare har numera avsevärd erfarenhet av instabila flygplan. Exempel på sådana flygplan är F-16, F-15 STOL, YF-22, F-117, B-2, X-29 och X-31. Det är en svår uppgift att utveckla ett instabilt stridsflygplan. Ändå har flera amerikanska flygplanstillverkare framgångsrikt kunnat bygga sådana plan. Det verkliga problemet med sådana flygplan är att på rätt sätt påverka roderytorna och att balansera funktionen hos alla delar i styrsystemet. Utvecklingen av styrsystemet är en pågående process och vanligen behöver många ändringar göras i styrsystemet under utvecklingen och den i förbandstjänst. De fördelar som vinns med instabila flygplan anges vara minskat luftmotstånd, lägre vikt, längre räckvidd och bättre manöverförmåga. Dessutom kan ett flygplan med okonventionell aerody- namisk form (stealth) ges konventionella flygegenskaper. De vinster som görs med en instabil konfiguration anses uppväga de risker som finns. De förseningar som uppkom i projektet före det första haveriet hängde i särskilt stor utsträckning samman med svårigheter att utveckla styrsystemet. I de båda haverier som inträffat med JAS 39 har också skilda brister i styrsystemet bidragit. Efter det första haveriet har samarbetsformerna mellan Försvarets materielverik (FMV) och (IG JAS) fördjupats. FMV har deltagit i arbetsgrupper inom definierade problemområden. FMV har vidare ställt resurser till förfogande inom typarbetet. Till FMV som beställare av JAS 39 kommer att knytas amerikansk expertis på flygegenskaper, utprovning av styrlagar och validering av sådana. FMV avser vidare att för anlita en amerikansk expert som aktivt skall arbeta inom den del av som utvecklar styrsystemet. FMV:Prov har en grupp med experter från amerikanska myn- digheter. Denna grupp, som är inriktad på flygegenskaper, provmetodik och analys, kommer att aktivt delta i den fortsatta verksamheten. Utbildningen av svenska provflygare vid utländska skolor fortsätter. Samtliga provflygare och provingenjörer har också genomgått en utbildning i principerna för styrlagarna i JAS 39. Detta har ökat förståelsen för styrsystemets funktioner. Vid har bildats en referensgrupp för att vara ett stöd vid den fortsatta utvecklingen styrsystemet för JAS. I gruppen ingår bl.a. experter från amerikanska företag och myndigheter samt från ett brittiskt företag. Dessutom kommer att på konsultbasis anlita utländska experter inom styrsystemområdet i den fortsatta utvecklingen av styrsystemet. Efter det anförda bör framhållas att kommissionen som sin bedömning har redovisat att det - mot bakgrund av de åtgärder som FMV och IG JAS vidtagit och avser att vidta - bör vara möjligt att utforma ett tillfredsställande styrsystemför JAS 39. Regeringen har inte skäl att ifrågasätta kommissionens bedömning på denna punkt. sammanfattande bedömningar uppdrag var att pröva om JAS-programmet kan förväntas nå de mål som fastställts av statsmakterna inom den beslutade ekonomiska ramen. Vidare skulle kommissionen granska huruvida till statsmakterna inlämnat beslutsunderlag varit till fyllest. Kommissionen skulle också granska den ansvarsfördelning som tillämpats mellan myndigheterna för att säkerställa luftvärdighet. I det följande redovisas kommissionens sammanfattande bedömningar från den ge- nomförda granskningen. När det gäller rapporteringen av tekniska utveckling, noterar kommissionen att FMV före det första haveriet, med successivt allt skarpare formuleringar, uttryckte oro för de allvarliga bristerna i utvecklingen av flygplanets styrsystem. kan dock konstateras att FMV:s samlade bedömning - med mindre nyanser i formuleringarna - har varit att projektspecifikationens krav avseende egenskaper och prestanda i stort skulle kunna uppfyllas. Detta får uppfattas så att FMV bedömde att problemen med styrsystemet skulle komma att lösas på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen anser sammanfattningsvis att FMV:s rapportering av projektets tekniska utveckling under dessa år varit tillfredsställande. I regeringens redovisning till av den tekniska utvecklingen uttalades att flygplanets specificerade tekniska prestanda i allt väsentligt bedömdes kunna uppnås. Problemen med styrsystemet omnämndes som orsak till förseningar i projektet. Enligt kommissionens uppfattning borde regeringen i sin redovisning , 1987 och 1988 tydligare ha orienterat om de allvarliga problem som enligt FMV:s uppfattning fanns när det gällde utvecklingen av styrsystemet. bör, menar kommissionen, framhållas att myndigheterna bedömde att specificerade prestanda skulle kunna nås, vilket kan ha medverkat till att regeringen inte uppfattat problemen med just styrsystemet som särskilt allvarliga och därför heller inte förmedlat dem till . Kommissionen anser emellertid sammanfattningsvis att regeringens redovisning av projektets tekniska utveckling inte varit helt tillfredsställande under dessa år. Bortsett från vissa uppgifter som i efterhand närmast framstår som grundade på felbedömningar, anser kommissionen att FMV:s och regeringens rapportering av projektets tekniska utveckling efter det första haveriet har varit tillfreds- ställande. I fråga om ekonomi och kostnader har FMV, Chefen för flygvapnet och Överbefälhavaren genomgående rapporterat utförligt. bedömde FMV att utvecklingsarbetet för (IG JAS) blivit dyrare än förkalkylerat. Detta upprepades med större tydlighet åren därefter. Först i regeringens redovisning till anmälde dock försvarsministern att IG JAS underskattat kostnaden. För delserie två och vissa vapensystem anförde försvarsministern att priset ännu inte säkert kunde fastställas. Eventuella prisökningar i framtida beställningar skulle dock enligt försvarsministern täckas inom projektets ram. Enligt kommisionens uppfattning har myndigheternas rapportering om ekonomi och kostnader varit tillfredsställande. Möjligen kan tyckas anför kommissionen, att regeringen något sent förde myn- digheternas bedömningar av kostnadsstegringarna för projektet vidare till . IG JAS kontraktsmässiga åtagande gjorde det emellertid knappast lämpligt för regeringen att tidigare offentligt förutskicka sannolika kostnadsöverskridanden. I praktiken förelåg en förhandlings-situation mellan staten och IG JAS. Mot denna bakgrund får, enligt kommissionens uppfattning, regeringens redovisning till av projektets framtida kostnadsutveckling anses ha varit tillfredsställande. Med JAS 39 tas ett antal utvecklingssteg som vart och ett representerar avsevärd teknikhöjd. Viktiga steg utgörs av den instabila plattformen, den lilla styrs- paken, det elektriska digitala styrsystemet, den rörliga nosvingen och de komplexa styrlagarna. Härtill kommer behovet att utforma en avancerad valideringsmetodik för styrsystemet. Det är därför inte överraskande att de två inträffade haverierna kan föras tillbaka på brister i styrsystemet. Enligt kommissionens uppfattning har IG JAS, som tidigare saknade erfarenhet på området, underskattat de svårigheter som är förenade med att utveckla och validera ett välfungerande datoriserat styrsystem för ett instabilt strids- flygplan som JAS 39. I andra länder har datoriserade styrsystem kunnat utvecklas för instabila stridsflygplan. Det ligger således inom teknikens nuvarande möjligheter att utforma välfungerande datoriserade styrsystem för sådana flygplan. Kommissionen ifrågasätter därför inte de tekniska möjligheterna att utforma ett tillfredsställande styrsystem för ett flygplan med JAS 39:s konfiguration. Erfarenheterna i vårt land och i andra länder talar emellertid för att det är en mycket svår uppgift. Enligt kommissionens uppfattning är det lämpligt att IG JAS i större utsträckning än samarbetar med och anlitar expertis i andra länder i den fortsatta utvecklingen och valideringen av styrsystemet. Det är även önskvärt att FMV som beställare och luftvärdighetsmyndighet stärker sin kompetens på detta område genom att anlita utländsk expertis. På begäran av kommissionen har FMV och IG JAS redovisat de åtgärder som vidtagits och avses vidtas för att stärka kompetensen i fråga om utveckling av styrsystem m.m. Under slutfasen av kommissionens arbete har sålunda FMV i detalj informerat kommissionen om vilka internationella experter på styrsystem och flygegenskaper som på olika sätt i ökad utsträckning i fortsättningen skall biträda FMV dels som beställare av JAS 39, dels som luftvärdighetsmyndighet. IG JAS har på motsvarande sätt informerat kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att i projektet i ökad utsträckning anlita internationell expertis med erfarenhet i fråga om utveckling av styrsystem för avancerade stridsflygplan. Mot bakgrund av de åtgärder som FMV och IG JAS vidtagit och avser vidta bedömer kommissionen att det bör vara möjligt att utforma ett tillfredsställande styrsystem för JAS 39. egenskaper och prestanda ställer i vissa avseenden flygföraren inför människans yttersta prestationsgränser. Enligt kommissionens uppfattning finns det anledning att målmedvetet och målinriktat öka forsknings- och utvecklingsarbetet för att nå ökad kunskap om människans förmåga och hur denna påverkar hennes prestationer i JAS-systemet. Ett samlat program för detta bör utformas. Kommissionen anser att det är av mycket stor betydelse att svensk expertis på i vart fall några s.k. människa-maskinområden kan ha en så hög kompetens att den kan vidareutveckla samarbetet och utbytet med utländska forskare m.fl., som möter likartade problem och frågeställningar. Utvecklingen av flygstridsdräkten är ett område där detta varit möjligt i . Ansvarsfördelning i fråga om luftvärdighet Kommissionen anser att övervägande skäl talar för att myndigheten från skall ha ett odelat ansvar för flygsäkerheten i fråga om militär luftfart, oavsett om det gäller planering, genomförande, utbildning, personal, flygplan eller markutrustning. Därav följer att kommissionen anser att Försvarsmakten bör ansvara även för militära luftfartygs luftvärdighet. Det tekniska kunnandet i fråga om flygplanens luftvärdighet bör emellertid även i fortsättningen finnas i FMV. En ordning bör tillämpas där Försvarsmakten beslutar att användarföreskrifter för flygmateriel utgivna av FMV skall följas av personalen i Försvarsmakten. Det betyder att i detta avseende i princip samma metod skall användas som på det civila området. För att markera att Försvarsmakten är ansvarig för alla aspekter av flyg- säkerheten i den militära luftfarten, förordar kommissionen vidare att chefen för förordnas att tillika vara föredragande tjänsteman i Försvarsmakten och knuten till flygvapenledningen. Möjligheter att nå målen för JAS-programmet Vad först gäller flygplanets tekniska egenskaper och prestanda visar utförda provflygningar att JAS 39 med god marginal når den fart och höjd och överträffar den räckvidd som jakt-, attack- och spaningsuppgifterna förutsätter. Gjorda mätningar visar att motorn uppnår specificerad dragkraft. Provflygarna har uttalat att flygplanet är lättfluget och har goda flygegenskaper. Manöverförmågan är god. Flygplanet kan vidare enligt gjorda prov starta från och landa på så korta vägbaser som har förutsatts. Hanteringen på marken går också så snabbt som krävts. Mot denna bakgrund anser kommissionen att JAS 39 har goda förutsättningar att i allt väsentligt nå de krav på egenskaper och prestanda som statsmakterna fast- ställt.