prop · GH0332 · 1994-01-01 00:00:00 — När det gäller databaser med landskapsinformation har utredaren föreslagit en skyldighet att samråda med Överbefälhavaren innan en sådan inrättas, om den kan förutses komma att innehålla sådana landskapsuppgifter att utlämnandet av dem - var för sig eller sammanställda - kan antas skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för säkerhet. Remissinstanserna: Inga invändningar har framförts mot att förbudet mot lodning avskaffas. Överbefälhavaren och anser att tillstånd för sjömätning skall krävas inom territorialhavet redan i fred. påpekar vidare vikten av att precisera den geografiska bestämningen för inom vilket område tillstånd skall krävas för sjömätning. Den nuvarande regleringen anses alltför oprecis. har vidare riktat kritik mot att tillståndsgivningen för sjömätning föreslås handhas av Överbefälhavaren. Ingen remissinstans har motsatt sig att bestämmelser om avbildning av försvarets stridskrafter eller vissa anläggningar avskaffas. kritiserar utvidgningen av förbudet mot flygfotografering till att avse även annan därmed jämställd registrering. Verket hyser farhågor för att ett tillståndsförfarande skulle lägga hinder i vägen för sådan oplanerad samhällsnyttig verksamhet som t.ex. felsökning på kraftledningar genom thermomätning och IR-- fotografering m.m. har, med hänsyn till den omfattande framställning av landskapsinformation som utförs av kommunerna, anfört att kommunerna borde likställas med och när det gäller undantag från tillståndsplikt. Några remissinstanser har efterlyst en precisering av begreppet databas och pekat på dess dubbla betydelse. Överbefälhavaren har ansett begreppet samråd vara oklart. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredarens uppfattning att det inte framstår som meningsfullt att ha ett generellt förbud mot lodning. Ett sådant förbud kan inte anses stå i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet och möjligheterna att kontrollera efterlevnaden är dessutom mycket små. Med lodning i detta sammanhang avses sådan djupmätning som utförs med hjälp av ekolod. För att det skall vara fråga om lodning och inte sjömätning krävs dels att de registreringar som erhålls inte positionsbestäms, dels att de inte registreras på ett bestående sätt. För att sjömätning skall vara för handen är förhållandet det motsatta; de erhållna registreringarna positionsbestäms och registreras på ett bestående sätt. Dessutom kan det tillkomma att även bottenförhållandena registreras och positionsbestäms. För att det skall betraktas som sjömätning måste registreringen vidare avse ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde och kunna tjäna till vägledning vid navigering. Resultat från sjömätning ger detaljerad kännedom om bottentopografin. Sådan information har stor strategisk militär betydelse. Regeringen anser därför att ett förbud mot sjömätning alltjämt bör upprätthållas. Den nuvarande bestämmelsen om förbud mot sjömätning är såsom påpekat i sitt remissvar alltför oprecis vad avser det geografiska förbudsområdet för att kunna användas vid tillståndsgiv- ningen. En ändring är alltså nödvändig. Regeringen delar dock inte utredarens åsikt att förbudsområdet i fredstid kan inskränkas till svenskt inre vatten och militära skyddsområden med en möjlighet att utsträcka förbudsområdet vid krig, krigsfara eller utomordentliga av krig föran- ledda förhållanden. Såsom flera remissinstanser påpekat kan främmande makt, med en sådan reglering, helt lagligt i detalj kartlägga bottenförhållandena vad gäller djup- och positionsbestämning alldeles intill svenskt landområde. Regeringen anser i stället att ett generellt förbud bör gälla för sjömätning inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Definitionen av Sveriges sjöterritorium bör sammanfalla med den definition som finns i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och således omfatta såväl territorialhavet som svenskt inre vatten. Regeringen finner det vidare nödvändigt att, med hänsyn till att sjömätning i hamnar sker i stor omfattning för kartläggning av bl.a. muddringsbehov och annat underhåll, det medges undantag för sådan sjömätning som utförs efter beslut av den som svarar för hamnen. Undantaget bör emellertid gälla endast för de hamnar som är att betrakta som allmänna enligt kungörelse med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar, (SJÖFS 1988:5). Som tidigare nämnts har flygfotografering en central betydelse för framställningen av kartmaterial. Fotografering eller annan registrering utförs emellertid i en rad andra sammanhang, t.ex. av turister i samband med ballongflygning eller rundflygning i privatplan. Att - som utredaren föreslagit - även fortsättningsvis kräva tillstånd för all denna verksamhet torde, med hänsyn till svårigheten att kontrollera efterlevnaden, knappast vara meningsfullt. Det får också anses mycket tveksamt om en så generell inskränkning i informationsfriheten är motiverad från försvarssyn- punkt. Ett alternativ skulle kunna vara att enbart kräva tillstånd för sådan flygfotografering eller annan registrering som sker för kartläggningsändamål. I takt med teknikens utveckling, framför allt dagens väl utvecklade GIS-program (geografiska informationssystem), ökar emellertid svårigheterna att göra avgränsningen mellan sådan flygfotografe- ring som sker för detta ändamål och sådan som sker av andra skäl. Regeringen anser även att skälen för att bibehålla den faktiska monopolställning som framför allt tidigare upprätthållit inom området flygfotografering för kartläggningsändamål, inte längre gör sig gällande - i takt med den allmänna trenden av bolagisering och konkurrensutsättande av statlig verksamhet. Regeringen finner det därför angeläget att undvika en reglering som inskränker rätten att flygfotografera i större utsträckning än som är nödvändigt med hänsyn till säkerhet. Enligt vår mening kan en tillräcklig kontroll från försvarssynpunkt i allmänhet åstadkommas genom en kontroll av vad som får spridas. Detta återkommer vi till nedan. För fotografering eller registrering inom eller av de områden som utgörs av restriktionsområden för civil luftfart är förutsättningarna emellertid annorlunda. Dessa områden sammanfaller i princip med de områden som enligt förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. utgör militära skyddsområden. Flygning inom dessa områden får ske endast längs av fastställda flygvägar på hög höjd eller efter särskilt tillstånd. Eftersom dessa områden är föremål för restriktioner i olika avseenden med hänsyn till försvarssekretessen, finner regeringen det lämpligt att låta dem omfattas även av ett generellt förbud mot flygfotografering med möjlighet att få tillstånd i vissa fall. Regeringen har således valt att föreslå att tillståndsplikten för flygfotografering avskaffas utom för fotografering inom eller av de områden som utgörs av restriktionsområden för luftfart enligt 1 kap. 3 § första stycket första meningen luftfartslagen. Därutöver bör det emellertid finnas en möjlighet för regeringen att under höjd beredskap föreskriva om krav på tillståndsplikt för all flygfotografe- ring och annan registrering från luftfartyg. Under höjd beredskap kan det finnas särskilda skäl - som under fredstida förhållanden inte gör sig gällande - att inskränka informationsfriheten. Exempelvis kan man påräkna att större konstruktionsarbeten, som det kan vara angeläget att skydda mot flygfotografering, kommer att sättas igång. En effekt av att tillståndskravet för flygfotografering i fredstid avskaffas utom i restriktionsområdena, blir att myndigheterna inte belastas med alltför många tillståndsärenden. Regeringen delar utredarens uppfattning att även annan registrering än fotografering bör omfattas av regleringen på området. Sådana registreringar kan förväntas ge samma typ av information som flygfotografier och dessutom vara komplement till dessa. Med annan registrering avses i detta sammanhang t.ex. videoupptagning eller värmeregistrering. Med hänsyn till att regeringen inte anser att något generellt tillståndskrav skall införas annat än inom restriktionsområdena torde inte de olägenheter uppstå för oplanerad samhällsnyttig verksamhet som befarat i sitt remissvar. De fall där sådan verksamhet måste ske inom restriktionsområden torde vara mycket få. Med hänsyn till de möjligheter som lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. erbjuder för att skydda anläggningar och försvarsmaktens stridskrafter finns det, såsom också utredaren påpekat, inga skäl att ha kvar bildspridningslagens nuvarande reglering i detta avseende. När det gäller databaser med landskapsinformation som förs med hjälp av automatisk databehandling finner regeringen det nödvändigt ur försvarssynpunkt att låta även denna typ av landskapsinformation omfattas av ett tillståndsförfarande. Fråga är här om sådan digital lagring och sammanställning av landskapsinformation som uppfyller krav på tillgänglighet, ordnad datastruk- tur, säkerhet m.m. Karaktäristiskt för en digital databas med landskapsinformation är att datatek- niken gör det möjligt att lagra och analysera stora datamängder av såväl två- som tredimensionell karaktär inklusive ett stort antal objekt såsom t.ex. vägar, broar eller vegetationstyp. Den typ av information som kan fås ur digitala databaser är med andra ord särskilt känslig från försvarssynpunkt. Digitala databaser öppnar t.ex. för möjligheten att snabbt ta fram information om lämpliga luftlandsättningsområden eller om vägar för trupptransport. Regeringen är visserligen medveten om att i sitt betänkande En ny datalag (SOU 1993:10) föreslår att systemet med licens och tillstånd avskaffas. har emellertid bedrivit sitt arbete med utgångspunkt i behandlingen av personuppgifter. Förutsättningarna att på detta område bedriva tillståndshantering skiljer sig, med hänsyn till den masshantering det är fråga om, väsentligt från förutsättningarna för en tillståndshantering när det gäller digitala databaser med landskapsinformation. Att såsom utredaren föreslår enbart kräva samråd med Överbefälhavaren innan en digital databas inrättas är från lagstiftningssynpunkt mindre lämpligt med hänsyn till de svårigheter som i efterhand kan uppstå att utreda huruvida samråd ägt rum eller ej. Om i stället systemet med till- ståndsförfarande väljs, undviks sådana svårigheter. får man den precision som krävs för den straffrättsliga bedömningen. Med hänsyn till att en stor andel av den landskapsinformation som lagras och kan förväntas komma att lagras digitalt utgör sådant material som redan är godkänt för spridning, anser regeringen att lagen bör medge undantag från krav på tillstånd för lagring av sådan landskapsinformation som får spridas. Enligt regeringens förslag blir det således tillåtet att omvandla analogt lagrad landskapsinformation till digitalt lagrad utan särskilt tillstånd förutsatt att den analogt lagrade informationen får spridas. Därmed utsträcks inte tillståndsplikten onödigt långt och de begränsningar för forskning och annan samhällsnyttig verksamhet som annars kunde bli effekten av en alltför långtgående tillståndsplikt undviks. Av samma anledning bör också sådan landskapsinformation som enbart framställts med hjälp av satellit undantas. har också internationellt hävdat att data från fjärranalyssatelliter skall vara tillgängliga för alla länder. Ett krav på tillstånd för lagring av denna typ av landskapsinformation är därför knappast förenligt med ståndpunkt i denna fråga och skulle inte heller stå i överensstämmelse med den av antagna fjärranalysresolutionen vari "open-skies"-principen kommit till uttryck. Regeringen anser vidare att det bör finnas en möjlighet för regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer att medge undantag från kravet på tillstånd att inrätta en databas. Därmed blir det t.ex. möjligt att från kravet på tillstånd undanta sådana digitala databaser som inte innehåller ur totalförsvarssynpunkt känslig information. För att man skall få tillstånd till sjömätning eller till flygfotografering eller annan liknande registrering från luftfartyg inom eller av restriktionsområden föreslår regeringen, med hänsyn till den generella känslighet från försvarssekretessynpunkt som föreligger i dessa fall, att den sökande skall visa särskilda skäl för sin begäran. När det gäller tillstånd att få inrätta en databas med landskapsinformation som skall föras med hjälp av automatisk databehandling finner regeringen emellertid att förhållandet bör vara det omvända, dvs. tillstånd skall alltid ges såvida inte den lagrade informationen kan förväntas medföra skada för totalförsvar. Den prövning som det ankommer på den tillståndsgivande myndigheten att företa i detta avseende bör sammanfalla med den skadebedömning som skall göras i samband med att någon begär utfående av allmän handling som sekretessbelagts med stöd av 2 kap. 2 § sekretesslagen. Det får ankomma på regeringen att närmare bestämma vilka myndigheter som skall handha tillståndsgivningen. Att såsom föreslagit låta kommunerna generellt undantas från kravet på tillstånd finner regeringen vara mindre lämpligt. Den särskilda kunskap som krävs för att bedöma konsekvenserna från försvarssynpunkt av såväl framställning som lagring och spridning av landskapsinformation bör hållas i en så liten krets som möjligt. Därmed skapas också förutsättningar för en enhetlig bedömning. 7.2 Spridning av landskapsinformation Utredarens förslag: Utredaren föreslår att kartor, flygbilder och andra sammanställningar med landskapsuppgifter som är avsedda att saluföras eller spridas skall vara godkända för spridning. Enligt förslaget skall ett godkännande föregås av granskning i fråga om detaljer som kan vara av betydelse för rikets försvar. Utredaren föreslår vidare i sitt förordningsförslag att lagens bestämmelser inte skall omfatta kartor i mindre skala än 1:100 000. Landskapsuppgifter som ingår i en databas skall dessutom enligt förslaget inte få lämnas ut eller spridas på annat sätt, om det finns anledning att anta att uppgifterna kommer att användas så att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar skada för rikets säkerhet. Från det sistnämnda gör utredaren undantag för myndigheter som omfattas av förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter liksom för myndigheter. Undantag föreslås också för landskap- suppgifter som innehas av en enskild och som är avsedda uteslutande för personligt bruk. Utredarens förslag innehåller vidare en bestämmelse om förbud mot utförsel ur riket utan tillstånd av sådana kartor, flygbilder och andra sammanställningar av landskapsuppgifter, som inte godkänts för spridning. Undantag från kravet på godkännande för spridning och tillstånd för utförsel föreslås för bilder och uppgifter som registrerats av satelliter, om uppgifterna inte har ställts samman med andra landskapsuppgifter avseende svenskt territorium. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredarens förslag om att landskapsinformation skall granskas och godkännas för att få spridas och föras ut ur . Flertalet remissinstanser tillstyrker dessutom utredarens förslag att begränsa sekretessgranskningen till kartor i större skala än 1:100 000. anser emellertid att skalan bör ändras till 1:250 000. Några instanser anser också att det är önskvärt dels med sekretessgranskning redan av arbetsmaterial och inte först vid slutredovisning av produkten, dels med en ökad självgranskningsmöjlighet framför allt för kommunerna men även för andra kartproducenter. och är tveksamma till möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen - bl.a. med hänsyn till den ökade tillgången till lätt åtkomliga och kopierbara digitala system för landskapsinformation. Överbefälhavaren anser att det finns ett behov av sekretess för landskapsinformation och att möjligheter finns att upprätthålla sekretessen och efterlevnaden av bestämmelserna härom. har synpunkter på att utredaren enbart föreslår att granskning skall ske i fråga om detaljer som kan vara av betydelse för rikets försvar. Enligt är det sakligt motiverat att använda det mer vidsträckta begrepp som uttrycks i 2 kap. 2 § sekretess- lagen. har påpekat att det bör klargöras om granskningsplikt skall gälla för analyserade satellitbilder över svenskt territorium även om de inte ställts samman med annan landskapsinformation. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser i enlighet med vad som tidigare anförts att det alltjämt finns ett behov av sekretessgranskning för landskapsinformation innan den sprids i en vidare krets. Detta gäller oavsett om landskapsinformationen manifesteras i form av en karta, ett flygfotografi, annan registrering från luften eller som en sammanställning av landskapsinformation som framställts digitalt eller analogt. Med kartor avses såväl landkartor som sjökartor i likhet med vad som är fallet. Utredaren har i sitt förslag till förordning föreslagit att kartor i mindre skala än 1:100 000 skall undantas från granskning. Regeringen anser emellertid att det av lagen klart bör framgå vilka kartskalor som skall omfattas av granskningen. En inskränkning av lagens tillämpningsområde kan inte ske i förordning. Regeringen anser emellertid liksom utredaren att området för granskningsplikt kan minskas när det gäller kartor. Vid kontakter under hand med Överbefälhavaren, och har regeringen inhämtat att ett tillräckligt skydd ur totalförsvarssynpunkt uppnås redan vid krav på tillstånd för spridning av kartor i större skala än 1:100 000. Regeringen föreslår därför att endast kartor i större skala än 1:100 000 blir tillståndspliktiga. Regeringen anser liksom utredaren att även andra typer av registreringar från luften än sedvanliga fotografier skall omfattas av krav på tillstånd för spridning. Utvidgningen utgör en anpassning till teknikutvecklingen och innebär således att videoupptagningar, IR- och thermofotograferingar och digitala avbildningar kommer att omfattas av lagens bestämmelser. I motsats till det förslag regeringen lämnat när det gäller framställning av flygbilder eller annan liknande registrering från luften bör emellertid inte kravet på tillstånd för spridning inskränkas enbart till sådan information som inhämtats över restriktionsområde för luftfart. Skälet för detta är att flygbilder, särskilt snedbilder, utgör viktiga komplement till annan landskapsinformation. Det är därför från totalförsvarssynpunkt angeläget att hindra okontrollerad spridning av denna typ av information. Regeringen anser i likhet med utredaren att det, utöver de mer traditionella formerna för dokumentering av landskapsinformation såsom karta och flygfotografi, finns ett behov av att reglera den ytterligare landskapsinformation som får spridas. Med hänsyn härtill föreslår regeringen också att krav på tillstånd införs för spridning av andra sammanställningar av landskapsinformation än kartor, flygbilder och andra liknande registreringar från luften. Med sådana sammanställningar avses således bland annat sådan landskapsinformation som härrör från databaser som förs med automatisk databehandling. Begreppet innefattar därutöver även annan landskapsinformation oavsett om den förts eller sammanställts med hjälp av automatisk databehandling eller ej. Att regeringen föreslår en utvidgning i förhållande till nu gällande lagstiftning hänger samman med att teknikutvecklingen lett till att landskapsinformation numera inte bara har formen av kartor och sjökort. Det är således samma skäl för en lagreglering som här gör sig gällande som när det gäller annan registrering än flygfotografering från luften. Att såsom utredaren föreslår särskilt reglera att uppgifter ur en digital databas inte får lämnas ut om det finns anledning att tro att uppgifterna kommer att användas så att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet finner regeringen emellertid inte lämpligt. För myndigheter - såväl statliga som kommunala - följer en sådan förpliktelse redan av 2 kap. 2 § sekretesslagen. Vid en straffrättslig bedömning ter det sig dessutom vanskligt att konstatera huruvida en enskild individ som lämnat ut uppgifter haft anledning att anta att uppgifterna skulle komma att användas så att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. Regeringen förordar därför även i detta avseende ett tillståndskrav för spridning av land- skapsinformation. Självfallet omfattar inte tillståndskravet sådana sammanställningar som framställts med hjälp av material som tidigare fått tillstånd för spridning. Ett undantag bör emellertid också sådan landskapsinformation utgöra som framställts med hjälp enbart av satelliter. Med hänsyn till vad som sagts om "open-skies"-principen har regeringen stannat för att föreslå att sådan information undantas från kravet på tillstånd för spridning. Om däremot den information som erhållits med hjälp av satellit bearbetas så att den tillförs ny information, även sådan landskapsinformation som godkänts för spridning, är risken emellertid stor att kombinationsprodukten kan komma att innehålla försvarskänsliga uppgifter. Med hänsyn till detta föreslår regeringen att ett krav på tillstånd införs för spridning av denna typ av bearbetad information. I begreppet bearbetad information ligger att satellitinformationen skall ha tillförts ny information. En bearbetning av primärdata - som erhållits från satellit - enbart genom geometrisk precisionskorrigering bör därför inte, med hänsyn till att det inte rör sig om ny information, om- fattas av tillståndskravet. Det är således först när satellitmaterialet bearbetas i sådan utsträckning att det tillförs annan landskapsinformation - eller med gängse terminologi - analyseras, som landskapsinformationen skall om- fattas av tillståndskravet. Såsom framfört är det önskvärt att använda försvarssekretessbegreppet som utgångspunkt vid den granskning som skall göras i samband med tillståndsgivningen. Vid tillståndsgivningen bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer därför företa en skadeprövning av effekten av en spridning av landskapsinformationen. Detta bör komma till uttryck i lagtexten så att man vid tillståndsgivningen skall beakta den skada en spridning av uppgiften innebär för totalförsvar. Tillstånd skall således kunna vägras endast av denna anledning. Med hänsyn till att kartor och flygbilder från tiden endast i mycket begränsad omfattning innehåller uppgifter av betydelse för totalförsvar finner regeringen att sådana kartor och flygbilder bör undantas från lagens tillämpningsområde. Den nuvarande regleringen innebär att karta över svenskt område som återger förhållanden som tillkommit inte behöver granskas och godkännas. Regeringen anser dock att den lösning vi förordar underlättar vid gränsdragningen av huruvida en karta faller inom lagens tillämpningsområde eller ej. Det kan t.ex. vara vanskligt att avgöra om en byggnad tillkommit före eller . Regeringen anser att det i lagen bör öppnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela undantag från kravet på tillstånd för spridning. På så vis kan en viss flexibilitet uppnås och dispenser meddelas för t.ex. kommuner, myndigheter eller företag som övervakar kraft- eller teleledningar. Med spridning avses en distribution av informationen till en vidare krets, antingen genom saluhållning, försändning eller annan spridning. Även de fall då informationen ställs ut eller förevisas på annat sätt omfattas av spridningsbe- greppet. Att informationen förmedlas till allmänheten är dock inte nödvändigt för att spridning skall anses föreligga. Om informationen inte förmedlats till allmänheten, fordras dock, för att den skall anses som spridd, något mer än att den gjorts tillgänglig endast för ett fåtal. Regeringen kan inte finna några skäl till varför det skulle behövas en särskild bestämmelse om utförsel ur av landskapsinformation. Reglerna om tillstånd för spridning gäller även i detta fall.