prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — I den utsträckning det inte finns några särskilda regler i skuldsaneringslagen gäller allmänna regler i ärendelagen och för överklagande till hovrätten av tingsrättens beslut. Enligt ärendelagen är tingsrätten domför med en lagfaren domare om ärendet inte är tvistigt. Om ärendet är tvistigt är tingsrätten domför med tre lagfarna domare eller i vissa fall av en lagfaren domare jämte nämnd. Ett skuldsaneringsärende är regelmässigt tvistigt när det överlämnas från kronofogdemyndigheten till tingsrätten. Om inget särskilt föreskrivs innebär det att tingsrätten skulle bestå av tre domare. En sådan ordning kan med fog ifrågasättas. Utredningen föreslår att tingsrätten som huvudregel i ett skuldsaneringsärende skall bestå av en lagfaren domare. Utredningen föreslår emellertid vidare att tingsrätten skall kunna bestå av tre lagfarna domare i vissa fall. Den föreslagna regeln är fakultativ, dvs. tingsrätten får efter eget bedömande välja att vara sammansatt med tre domare. Utredningen förutsätter att denna mer kvalificerade sammansättning förbehålls för mycket komplicerade skuldsaneringsärenden och ärenden där det är fråga om stora ingrepp i rättsförhållandena mellan gäldenären och hans borgenärer, exempelvis då det rör sig om mycket betydande skuldbelopp. Remissinstanerna har inte haft något att erinra mot utredningens förslag i denna del. Enligt min mening är det självklart att tingsrätten i ett skuldsaneringsärende skall kunna bestå av en ensam domare. Frågan är om en sådan sammansättning bör göras obligatorisk eller om man i en skuldsaneringslag skall ge ett visst utrymme för en mer kvalificerad sammansättning, exempelvis enligt utredningens förslag. Med hänsyn till den hittillsvarande och alltjämt pågående utvecklingen med ett ökat utrymme för endomarkompetens i tingsrätten anser jag att regeln om endomarsammansättning bör vara obligatorisk i dessa fall. Sådan sammansättning gäller också i de utsökningsmål som överklagas från kronofogdemyndighet till tingsrätt. 4.7.7 Omprövning av ett beslut om skuldsanering : Utredningens förslag innebär jämfört med mitt en mer begränsad rätt till omprövning på begäran av en borgenär. Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar eller lämnar förslaget i denna del i huvudsak utan erinran. Några instanser efterlyser en möjlighet att även ändra ett beslut om skuldsanering till nackdel för gäldenären då det inträffar för gäldenären gynnsamma omständigheter efter beslutet. Skälen för mitt förslag: Jag har framhållit att ett skuld- saneringsinstitut bör vara definitivt till sin karaktär. Det innebär att ett beslut om skuldsanering slutgiltigt bör reglera en gäldenärs totala skuldsituation. Trots att detta bör vara en bärande princip är det enligt min mening ofrånkomligt att vissa undantag måste göras ifrån den. För det första bör det i likhet med vad utredningen har föreslagit vara möjligt att ompröva ett skuldsaneringsbeslut vid vissa illojala förfaranden från gäldenärens sida. Dessa illojala förfaranden kan vara vidtagna såväl innan skuldsaneringsärendet aktualiserades som under handläggningen av ärendet. Med illojala förfaranden avses att gäldenären på olika sätt har undanhållit egendom från borgenärerna. Ett sådant undanhållande kan gäldenären ha gjort innan han ansöker om skuldsanering, exempelvis i samband med tidigare verkställighetsför- sök mot honom. Alla förfaranden som kan utgöra oredlighet mot borgenär enligt 11 kap. 1 § bör kunna föranleda omprövning. Dessutom bör omprövning kunna komma i fråga om gäldenären i hemlighet har gynnat någon eller några borgenärer framför andra för att därigenom kunna erhålla skuldsanering. Alla förfaranden av det slaget som gäldenären vidtagit för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande bör kunna medföra att ett beslut om skuldsanering omprövas. Jag har i dessa delar samma uppfattning som utredningen. Dessutom bör det uttryckligen framgå att en skuldsanering skall kunna omprövas om gäldenären har lämnat oriktiga uppgifter i sin ansökan eller förtigit omständigheter av betydelse i ett skuldsaneringsärende. Ett exempel är att gäldenären medvetet utelämnar någon borgenär i sin ansökan, vilket kan medföra att den borgenären drabbas av skuldsaneringens preklusionsverkan. En borgenär som drabbas på detta sätt bör alltså kunna begära omprövning. Omprövning bör även kunna ske om gäldenären har lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut om skatt eller avgift eller underlåtit att lämna uppgift, trots att han är uppgiftsskyldig och detta medför att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats. För det andra bör en omprövning vara möjlig i de fall gäldenären inte följer den betalningsplan som kan vara förenad med skuldsaneringen, såvida avvikelsen inte är ringa. Vad som avses med det senare fallet är att gäldenären medvetet underlåter att följa den avbetalningsplan han kan vara ålagd enligt skuldsaneringsbeslutet. Inte varje litet avsteg från vad som åligger gäldenären bör medföra att skuldsaneringen omprövas. Det bör därför krävas att avvikelsen inte är ringa. Det innebär bl.a. att enstaka, kortvariga betalningsdröjsmål inte bör kunna föranleda att skuldsaneringen upphävs. Hänsyn bör också tas till anledningen till ettt eventuellt betalningsdröjsmål. Ju mer ursäktligt dröjsmålet är desto svagare är skälen för att efter omprövning upphäva en skuldsanering. Omprövning i dessa fall bör normalt innebära att beslutet om skuldsanering upphävs. Lika med utredningen finner jag inte utrymme för någon annan rättsföljd om domstolen finner att gäldenären har handlat illojalt eller annars grovt åsidosatt vad som åligger honom enligt skuldsaneringsbeslutet. Domstolen bör i så fall upphäva beslutet. Något "mellanting" som att ändra beslutet på så sätt att dess innehåll jämkas bör inte kunna bli aktuellt i dessa fall. Det innebär att gäldenärens ursprungliga förpliktelser blir gällande mot honom eller med andra ord att läget återställs till hur det var innan skuldsaneringsbeslutet meddelades. Givetvis skall dock eventuella betalningar och liknande som ägt rum efter beslutet avräknas. För det fall gäldenärens ekonomiska förhållanden efter skuldsaneringen väsentligen har förbättrats bör omprövning också kunna ske. Det kan vara fråga om att gäldenären erhåller en betydande inkomstökning, en större tipsvinst eller liknande. Det skulle kunna uppfattas som stötande om skuldsaneringen i sådana fall inte skulle kunna omprövas. I detta fall bör det finnas utrymme för att ändra ett beslut om skuldsanering. Ofta är det inte motiverat med en så ingripande rättsföljd som ett upphävande innebär. Här är det i stället fråga om att korrigera exempelvis betalningsplanen så att borgenärerna kan få del av det ökade betalningsutrymmet. I detta fall bör det dock finnas en tidsgräns inom vilken en skuldsanering skall angripas av nu diskuterad anledning. Denna tid bör i överensstämmelse med vad som normalt bör gälla för betalningsplanen vara eller den som betalningsplanen gäller. Efter utgången av bör en skuldsanering alltså inte kunna upphävas eller ändras, även om gälde- närens ekonomiska förhållanden väsentligen skulle förbättras. Omprövning vid de diskuterade förhållandena bör förutsätta att ansökan görs av en borgenär vars fordran omfattas av skuldsaneringsbeslutet men även gäldenären själv bör kunna ansöka om omprövning i de fall omständigheterna ändrats på ett för honom ogynnsamt sätt efter det att beslutet om skuldsanering meddelades. Det kan vara fråga om förändringar i gäldenärens sociala eller ekonomiska situation som inte kunde förutses vid beslutet om skuldsanering. Det är alltså fråga om situationer där gäldenären på grund av de nya, oförutsedda omständigheterna inte längre har förmåga att fullfölja sina åligganden enligt beslutet om skuldsanering. I dessa fall finns det normalt ingen anledning att upphäva hela beslutet om skuldsanering. I stället bör beslutet ändras i dessa fall, så att det anpassas till de nya omständigheterna. Det är alltså fråga om att korrigera ett beslut som i efterhand visar sig vara grundat på en felaktig prognos beträffande gäldenärens betalningsförmåga. För att omprövning skall bli aktuell enligt denna regel bör de nya omständigheterna vara av inte obetydligt slag. Det bör vara omständigheter som på ett avgörande sätt påverkar gäldenärens förmåga att på fullfölja åliggandena enligt skuldsaneringsbeslutet. Såväl ett beslut av kronofogdemyndigheten om frivillig skuldsanering som ett beslut av rätten om tvingande skuldsanering bör kunna bli föremål för omprövning. Oavsett vilken instans som meddelat beslutet bör dock rätten handlägga omprövningsärendet. Det kan i dessa fall bli fråga om förhållandevis ingående prövningar av rättskipande karaktär, vilket medför att handläggning vid domstol ter sig naturlig. När jag här föreslår att en skuldsanering under vissa förutsättningar skall kunna omprövas avses alltså att gäldenären eller någon borgenär vänder sig till domstol med en sådan begäran. Grunden för detta är att något nytt har inträffat eller upptäckts sedan skuldsaneringen beslutades. Detta skall inte förväxlas med den möjlighet till omprövning som regleras i 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223). Förvaltningslagen gäller för kronofogdemyndigheternas handläggning av skuldsaneringsärenden. Det innebär - formellt sett - att en kronofogde- myndighet efter det att den har fastställt en överenskommelse om skuldsanering skulle kunna ompröva beslutet om fastställelse, om de i förvaltningslagen angivna förutsättningarna föreligger. I praktiken kan detta dock inte antas bli fallet med hänsyn till de snäva förutsättningar som gäller för sådan omprövning. Jag anser därför att det inte finns behov av något uttryckligt undantag i skuldsaneringslagen beträffande nämnda regler i förvaltningslagen. 4.8 Förhållandet till annan lagstiftning 4.8.1 Förhållandet till konkurs och ackord : Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare (avsnitt 4.1) framhållit att ett skuldsaneringsinstitut bör hållas isär från konkursinstitutet och ackordsförfarandet. Det betyder inte att man kan undgå att ta ställning till hur en ansökan om skuldsanering skall förhålla sig till förfarandena vid konkurs och ackord. Regler om förhållandet mellan ackord och konkurs finns i 13 § ackordslagen och i 12 kap. konkurslagen. Dessa regler ger inte någon större ledning vid bedömning av frågan hur ett skuldsaneringsförfarande skall förhålla sig till konkurs och ackord. betonar att det med hänsyn till konkursens allmänna ändamål inte gärna kan komma i fråga att låta en ansökan om skuldsanering utgöra hinder mot konkurs. I de danska och norska lagarna utgör också en inledd skuldsanering inget hinder mot att ett konkursförfarande inleds. I har man emellertid valt en något annorlunda reglering. Där utgör en inledd skuldsanering hinder mot konkurs om ansökan om konkurs görs av en borgenär. Görs konkursansökan däremot av gäldenären själv leder ansökan till en konkursprocess. Enligt min mening är det helt klart mest ändamålsenligt att välja den av utredningen föreslagna lösningen. En inledd skuldsanering skall alltså inte få hindra ett konkursförfarande. Det förefaller därvid inte finnas någon anledning att göra skillnad på de fall att ansökan görs av en borgenär eller av gäldenären. Liksom utredningen anser jag också att det är rimligt att en ansökan som gäldenären gör om förhandling om offentligt ackord (se 11 § ackordslagen) får inverka på en tidigare ingiven ansökan om skuldsanering på det sättet att skuldsaneringsansökan skall förklaras vilande. Om ackordsförhandlingarna mynnar ut i ett beslut om fastställelse av ackord, bör det innebära att en tidigare gjord ansökan om skuldsanering förfaller. En erinran om det nya skuldsaneringssystemet bör för tydlighetens skull tas in i ackordslagen. Innan en gäldenär ansöker om förhandling om offentligt ackord har regelmässigt en god man förordnats enligt ackordslagen (se 2-6 §§ ackordslagen). Ett sådant förordnande bör enligt min mening inte verka hindrande för ett skuldsaneringsförfarande. Än mindre bör en ansökan om ett sådant förordnande göra det. Någon bestämmelse om detta bedömer jag inte som nödvändig i en skuldsaneringslag. Lika med utredningen anser jag det nämligen vara mindre sannolikt att det i ett särskilt fall kan vara mer förenligt med gäldenärens intresse att försöka träffa en uppgörelse med borgenärerna i form av ackord än att fullfölja ett redan inlett skuldsaneringsförfarande. Utredningen föreslår också en ändring i konkurslagen. Förslaget innebär att borgenärerna inte under pågående skuldsaneringsförfarande måste begära att gäldenären skall försättas i konkurs för att hindra att frister för återvinning löper ut. Visserligen bör, som sagts, ett skuldsaneringsförfarande inte hindra att en borgenär ansöker om att gäldenären skall försättas i konkurs. Det förefaller dock omotiverat att en konkursansökan skall behöva ges in enbart därför att återvinningsfristerna kräver det. Enligt min mening bör därför det tas in en regel i konkurslagen enligt utredningens förslag. Detta föranleder också en följdändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal. 4.8.2 Vissa frågor om förhållandet till annan lagstiftning i övrigt : Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt förslag vad gäller ändringarna i , kreditupplysningslagen, lagen om preskription av skattefordringar och utsökningsregisterlagen. Konsekvensändringarna i skuldebrevslagen, rättshjälpslagen, i lagen om ackord rörande statliga fordringar m.m. och i lagen om avdrag för underskott i näringsverksamhet samt den nya paragrafen i sekretesslagen har ingen motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår också ändringar i , , skadeståndslagen och utsökningsbalken som inte har någon motsvarighet i mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar utredningens förslag i huvudsak utan erinran. Några instanser påpekar att det finns ett behov av att göra vissa ändringar i andra lagar. Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare berört behovet av vissa följdändringar i annan lagstiftning, såsom i konkurslagen, ackordslagen och i försäkringsavtalslagen (se avsnitt 4.8.1) samt i rättshjälpslagen (se avsnitt 4.2) och sekretesslagen (se avsnitt 4.7.5). även i övrigt bör vissa ändringar göras i annan lagstiftning till följd av att en skuldsaneringslag införs. Av regler om brott mot borgenärer blir såväl 11 kap. 1 § första stycket om oredlighet mot borgenärer som bestämmelserna i 11 kap. 3 § första stycket om vårdslöshet mot borgenärer och i 11 kap. 4 § första stycket om mannamån mot borgenärer tillämpliga såvitt avser förhållandena vid skuldsanering. Även andra straffrättsliga bestämmelser kan komma att aktualiseras i anslutning till skuldsaneringsförfarandet, exempelvis strafföreskrifterna om osann och vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § . Lika med utredningen anser jag att 11 kap. 1 § andra stycket bör ändras så att den blir tillämplig även vid skuldsanering. Lagrådet har ifrågasatt om inte 11 kap. 3 § andra stycket och 11 kap. 4 § andra stycket bör ändras på motsvarande sätt. Enligt min mening är det givet att motsvarande ändring bör göras i 11 kap. 3 § andra stycket . Det är däremot inte givet att någon ändring också bör göras i 11 kap. 4 § andra stycket . Där talas om att den som för att främja ackord hemligen lämnar eller utlovar betalning eller annan förmån kan dömas för mannamån mot borgenärer. Vid ackord är förhållandena sådana att en gäldenär kan ha medel till sitt förfogande vilka han kan disponera på ett sätt som beskrivs i det aktuella stycket. Vid skuldsanering är det däremot med tanke på skuldsaneringsinstitutets konstruktion inte möjligt för en gäldenär att ha några medel, utöver vad han skall få förbehålla sig för sin omedelbara försörjning, att disponera på detta sätt. Om gäldenären har medel till sådan disposition innebär det att han har förfarit på ett sådant sätt som är straffbart enligt andra regeler i 11 kap. . Dessutom kan ett sådant förfarande utgöra grund för omprövning. I skuldsaneringslagen föreslås också en ogiltighetsregel som kan vara tillämplig i ett sådant fall. Enligt min mening finns det därför inte anledning att i 11 kap. 4 § andra stycket göra någon ändring i anledning av att en skuldsaneringslag införs. På området för skatter och allmänna avgifter finns bestämmelser om bl.a. eftergift av skatte- och avgiftsfordringar. Bestämmelserna om eftergift på den indirekta skattens område tar sikte på helt andra grunder för eftergift än gäldenärens trångmål i indrivningssituationen. Motsvarande gäller i fråga om arbetsgivaravgifter. Att dessa bestämmelser skall finnas kvar även om en skuldsaneringslag införs är klart. I fråga om direkt inkomst- och förmögenhetsskatt finns inga bestämmelser om eftergift, bortsett från vad som gäller om s.k. dödsbobefrielse, varför det inte heller här uppkommer något ändringsbehov. Det är bara på bötesområdet som det finns eftergiftsbestämmelser med ett tillämpningsområde som helt eller delvis sammanfaller med det som bör gälla för skuldsanering. Frågan är då om behovet av dessa bestämmelser bortfaller om en skuldsaneringslag införs eller om det rentav skulle medföra några svårigheter att låta bestämmelser finnas kvar parallellt med skuldsaneringsinstitutet. Ett skäl till att eftergift kan bli aktuell vid sidan av en möjlighet till skuldsanering är att det kan finnas fall där det bara finns en enda borgenär, eller åtminstone bara en borgenär som har så stor fordran att denna har någon egentlig betydelse för möjligheterna att sanera gäldenärens ekonomi. Skuldsanering framstår i den situationen som ett onödigt tidsödande och resurskrävande förfarande. Det är inte ovanligt att staten som borgenär i fråga om offentligrättsliga fordringar befinner sig i den nu beskrivna situationen. Det som har sagts visar att även sådana eftergiftsbestämmelser som tar sikte på indrivningssituationen bör få finnas kvar vid sidan av ett skuldsaneringsinstitut. I fråga om eftergiftsbestämmelser som inte alls har med indrivningssituationen att göra behövs inte någon särskild reglering. föreslår i sitt betänkande (SOU 1987:10) att det skall införas utvidgade möjligheter att inom skatte- och avgiftsområdet efterge fordringar (betänkandet s. 377 ff). Förslaget har inte i den delen lett till lagstiftning. 1992/93:198 om indrivning av statliga fordringar m.m. har föredragande statsrådet i stället valt att avvakta vad som händer med den fortsatta beredningen av förslag om skuldsaneringslag. Det är inte aktuellt att i det här sammanhanget föreslå en generell regel om eftergift. Däremot föreslår jag att lagen om ackord rörande statliga fordringar m.m. kompletteras med en bestämmelse om att skattemyndighet får godta ett förslag om frivillig skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen är uppfyllda. Som jag har sagt bör en skuld som har skrivits ned eller fallit bort genom ett beslut om skuldsanering inte kunna utnyttjas för att göra avdrag för underskott av näringsverksamhet. Flera remissinstanser har framhållit att detta bör framgå uttryckligen av kommunalskattelagen. 1993/94:50 har regeringen föreslagit att kommunalskattelagens bestämmelser om avdrag för underskott av näringsverksamhet flyttas till en särskild lag, lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet. Enligt min mening bör en regel om att avdrag inte medges för underskott till den del underskottet motsvarar skulder som har fallit bort genom beslut om skuldsanering. Enligt mitt förslag till skuldsaneringslag kan endast fysiska personer komma i fråga för skuldsanering. Eftersom det däremot enligt mitt förslag inte är något hinder för en före detta näringsidkare att erhålla skuldsanering kan fall emellertid tänkas då ett skuldsaneringsbeslut ändå omfattar skulder som har uppkommit i näringsverksamhet. Införandet av en skuldsaneringslag föranleder också överväganden beträffande enskildheter i en del andra rättsliga regleringar, t.ex. reglerna om preskription av fordringar. Någon ändring behöver enligt min mening inte göras i preskriptionslagens (1981:130) bestämmelser om preskriptionsavbrott. I 5 § tredje punkten preskriptionslagen sägs att preskription avbryts temporärt (jfr 7 § preskriptionslagen) genom att borgenären väcker talan mot gäldenären eller annars åberopar fordringen gentemot gäldenären vid domstol, hos exekutiv myndighet eller i skiljeförfarande, konkursförfarande eller förhandling om offentligt ackord. I förarbetena (se prop. 1979/80:119 s. 97) nämns bl.a. att en anmälan av en fordran efter kallelse på okända borgenärer skall omfattas av regeln i 5 § tredje punkten preskriptionslagen. Om en borgenär anmäler sin fordran i ett skuldsaneringsförfarande inför kronofogdemyndigheten eller rätten blir en sådan åtgärd preskriptionsavbrytande enligt den redovisade föreskriften i preskriptionslagen. Någon ändring i preskriptionslagen behövs inte i detta eller andra hänseenden. I avsnitt 4.4 har jag berört frågan om det i skuld- saneringslagen bör införas någon motsvarighet till regeln i 10 § pre- skriptionslagen. I fråga om skattefordringar m.m. gäller den särskilda lagen (1982:188) om preskription av sådana fordringar. I denna lag finns en bestämmelse om framskjutet preskriptionsinträde för den händelse god man enligt ackordslagen förordnas innan den för skattefordringar o.dyl. gällande femårstiden gått ut (se 5 §). I detta fall preskriberas fordringen tidigast efter utgången av det kalenderår då förordnandet meddelades eller, om ackord kommer till stånd, efter utgången av det kalenderår då ackordet skall vara fullgjort. Enligt paragrafens andra stycke gäller dock inte regeln om förlängning av preskriptionstiden om god man förordnas preskriptionstiden är förlängd på grund av särskilt beslut om preskriptionsförlängning (9 §). Med hänsyn till sitt förslag om att skattefordringar bör omfattas av en skuldsaneringslag föreslår utredningen att en ändring bör göras även lag. Jag instämmer i denna bedömning. Varken förslag eller det till Lagrådet remitterade förslaget innehåller något förslag om ändring i skuldebrevslagen. I ett avseende kan det emellertid vara befogat att för tydlighetens skull göra ett tillägg i skuldebrevslagen. Om ett löpande skuldebrev efter en skuldsanering kommer i en godtroende förvärvares hand bör förvärvaren givetvis inte på grund av skuldebrevet kunna göra någon rätt gällande mot gäldenären. Detta torde följa av grunderna för 17 § skuldebrevslagen utan att skuldsanering där uttryckligen räknas upp bland de bestående invändningarna. Med hänsyn till att regleringen i 17 § skuldebrevslagen är avsedd att vara uttömmande bör dock en ändring göras så att det, liksom i den danska skuldebrevslagen, uttryckligen föreskrivs att en skuldsanering får verkan även mot en godtroende förvärvare av ett löpande skuldebrev. En särskild fråga är i vad mån beslut rörande skuldsanering bör bli föremål för registrering, utöver den diarieföring som sker hos den handläggande myndigheten. I de nordiska lagarna om skuldsanering finns bestämmelser om registrering utformade på skilda sätt. Med hänsyn till det skydd mot säraktioner från borgenärernas sida som jag i det föregående har föreslagit i en skuldsaneringslag är det nödvändigt att beslutet om att inleda skuldsanering registreras i utsökningsregistret. Bara på det sättet kan man motverka att exekutiva åtgärder felaktigt vidtas under handläggningen av en ansökan om skuld- sanering. En registrering är av betydelse också från en annan synpunkt, nämligen med tanke på att kronofogdemyndigheten i fråga om böter m.m. kan besluta om eftergift. Enligt utredningen bör det nu sagda föranleda en ändring i bl.a. 6 § utsökningsregisterlagen (1986:617). Jag instämmer i den bedömningen.