prop · GH03110 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:110 Bättre kontroll över miljöfarligt avfall Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och naturresursdepartementet) I propositionen föreslår regeringen vissa riktlinjer beträffande åtgärder för att samla in och ta hand om kvicksilver i uttjänta varor. Vidare föreslås att 13 lagen (1985:426) om kemiska produkter upphävs. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Lagtext.................................. 4 3 Ärendet och dess beredning............... 6 4 Hanteringen av miljöfarligt avfall i 7 5 Kontrollen över miljöfarligt avfall...... 10 6 Upphävande av föreskrift om behandlingsmonopol för miljöfarligt avfall ......................................... 11 7 Åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver............... 12 7.1 Kvicksilver i miljön................. 12 7.2 Insamling m.m........................ 14 7.3 Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall 17 Sammanfattning, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt avfall - nya regler........................... 19 Remissinstanser, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt avfall - nya regler........................... 21 Sammanfattning av Statens naturvårdsverks rapport avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager, rapport 4177.. 22 Remissinstanser, Statens naturvårdsverks rapport av vårt dolda kvicksilverlager................ 24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......................................... 25 Rättsdatablad................................. 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter, 2. godkänner de riktlinjer som regeringen förordar om åtgärder för attsamla in och ta hand om kvicksilver i uttjänta varor och produkter. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:426) om kemiska produkter[1] dels att 13 skall upphöra att gälla, dels att 3 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 [2] Denna lag gäller inte sådana kemiska produkter som omfattas av livsmedelslagen (1971:511), läkemedelslagen (1992:859) eller lagen (1985:295) om foder. Om det från hälso- eller miljöskyddssynpunkt är särskilt påkallat får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer dock föreskriva att bestämmelserna i denna lag skall tillämpas även på sådan produkt. I fråga om kemiska I fråga om kemiska produkter som omfattas produkter som omfattas av strålskyddslagen av strålskyddslagen (1988:220) eller lagen (1988:220) eller lagen (1988:868) om (1988:868) om explosiva och brandfarliga och brandfarliga varor är explosiva varor är bestämmelserna i denna bestämmelserna i denna lag inte tillämpliga för lag inte tillämpliga för att förebygga hälso- att förebygga hälso- eller miljöskador på eller miljöskador på grund av joniserande grund av joniserande strålning respektive strålning respektive explosion eller brand. explosion eller brand. I fråga om transport av sådana kemiska produkter som är farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods gäller denna lag endast i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna lag gäller inte sådan hantering av kemiska produkter som omfattas av lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1991:640 [2] Senaste lydelse 1992:1204 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade dåvarande chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor om miljöfarligt avfall (dir. 1990:45). Uppdraget innefattade bl.a. att belysa hur flödet av miljöfarligt avfall kan komma att utvecklas vid olika förutsättningar, klarlägga olika möjligheter att ta hand om sådant avfall samt ange kostnadseffekterna av olika handlingslinjer vid uppkomst och omhändertagande av avfallet. Utredningen lämnade betänkandet Miljöfarligt avfall - Ansvar och riktlinjer (SOU 1992:45). Betänkandet är av principkaraktär och innehåller inte några konkreta lagförslag eller konsekvensanalyser. Av betänkandet framgår att en förutsättning för en miljöriktig hantering av miljöfarligt avfall är att det finns klart definierade ansvarsområden för kommuner och näringsliv. uppdrog regeringen i tilläggsdirektiv åt utredningen att utarbeta förslag till bl.a. ansvarsfördelning mellan kommuner och näringsliv för insamling, transport och slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall i samt förslag till reglering av hur miljöfarligt avfall skall hanteras (dir. 1992:78). Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Miljöfarligt avfall - nya regler (SOU 1992:141). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M93/214/6). Kvicksilverhaltigt avfall hör till det mest riskabla från miljösynpunkt. I samband med beslut (prop. 1990/91:30, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) att avveckla användningen av bl.a. kvicksilver uppdrog regeringen åt att utreda och föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma ett miljöriktigt omhändertagande av kvicksilverhaltiga varor och produkter när dessa tjänat ut. redovisade detta uppdrag med rapporten 4177 Avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M93/705/6). 4 Hanteringen av miljöfarligt avfall i Miljöfarligt avfall måste på grund av sitt innehåll av farliga komponenter eller ämnen tas om hand på ett säkert och kompetent sätt. Transporter, behandling och annan hantering av sådant avfall behöver kontrolleras och styras i samtliga led för att säkerställa att miljöfarliga ämnen inte okontrollerat sprids i miljön. Det miljöfarliga avfallet har en del i miljöskulden genom utsläpp i mark och vatten. Effekterna uppträder emellertid ofta med fördröjning, och sambanden mellan direkta och indirekta skador av miljöfarligt avfall är komplexa och svåra att härleda. Nya grupper av miljöfarligt avfall identifieras eller uppstår fortlöpande, ibland med krav på nya hanterings- och behandlingsresurser. I olika sammanhang har åtgärder vidtagits för att förbättra den svenska avfallshanteringen. De övergripande målen på avfallsområdet är att reducera avfallsmängderna, minska avfallets farlighet samt se till att avfallet slutligt omhändertas på ett miljömässigt riktigt sätt. Detta är särskilt viktigt för det avfall som definieras som miljöfarligt. Enligt beslut (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JoU6, rskr. 1989/90:241) skall avfallets mängd minimeras genom åtgärder i både produktions- och konsumtionsledet. Avfallets innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen skall minimeras främst genom åtgärder i produktionsledet. Det huvudsakliga ansvaret anses åligga tillverkarna av varor. Tillverkarna har också ett ansvar för att det avfall vilket uppstår till följd av användning av en vara kan hanteras på ett från miljösynpunkt tillfredsställande sätt. Mycket hårda miljökrav skall ställas på omhändertagande av avfall som inte kan återvinnas liksom på hanteringen av miljöfarligt avfall. Bl.a. betonas att ämnen och produkter som kan förorsaka miljöstörningar inte bör blandas med annat avfall utan bör hanteras för sig. Regeringen har vidare i propositionen 1992/93:180, som antogs av (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344), föreslagit riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. I propositionen konstateras att ett grundläggande problem för miljön och resurshushållningen är att samhällets materialhantering är enkelriktad - från utvinning av råvara till deponering av avfall. En central fråga är att åstadkomma sådana produktions- och konsumtionsmönster som leder till minskade avfallsmängder och till kretsloppsanpassad materialhantering. Ett centralt led i detta är att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter för olika områden där ett lagstadgat producentansvar skall gälla. Producentansvaret enligt propositionen kan innebära att en producent åläggs ett hanteringsansvar alternativt ett ekonomiskt ansvar för sina produkter även sedan de är uttjänta. En annan fråga av betydelse för möjligheten att åstadkomma en kretsloppsanpassad samhällsutveckling är fortsatt och skärpt kontroll över kemikalieanvändningen. Regeringen planerar att återkomma med förslag om detta. Enligt förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall krävs, med vissa undantag, tillstånd för slutligt omhändertagande och transport av miljöfarligt avfall. Ansvaret för bortforsling av miljöfarligt avfall vilar på kommunerna. Den som i sin verksamhet ger upphov till miljöfarligt avfall har ett ansvar för att avfallet slutligt omhändertas. Avfallet skall enligt 9 renhållningsförordningen (1990:984) genom kommunens försorg bortforslas till behandlingsföretag enligt företagets eller kommunens val om inte avfallsproducenten själv har behandlingskapacitet. överlåter ofta åt kommunen att besluta om vart avfallet skall transporteras. Detta faktum tolkas ibland som att kommunerna utöver bortforslingsansvaret även har ansvar för övrig hantering av det miljöfarliga avfallet. Mängder miljöfarligt avfall i De största mängderna miljöfarligt avfall uppkommer inom industrin men också i t.ex. hushållsavfallet förekommer numera inte oväsentliga mängder miljöfarligt material. Av den totala mängden miljöfarligt avfall tas en stor del om hand vid den anläggning där det har uppkommit. Det som industrin inte tar hand om har kommunerna ett lagstadgat bortforslingsansvar för. Däremot finns som nämnts inte något kommunalt ansvar för slutligt omhändertagande av det miljöfarliga avfallet. Ett antal av landets kommuner har dock frivilligt tagit på sig även ett sådant ansvar. Oklarhet råder om mängderna miljöfarligt avfall i . Utredningen (ME 1990:01) med uppdrag att utreda vissa frågor rörande miljöfarligt avfall hade som en av sina uppgifter att kartlägga dessa mängder. Utredningen uppdrog åt en särskild arbetsgrupp att ta fram tillgängligt kunskapsunderlag i denna fråga. Emellertid har det inte inom ramen för utredningen gjorts någon heltäckande kartläggning av mängder och flöden av miljöfarligt avfall i . Vissa ämnen och restprodukter klassificeras som miljöfarligt avfall enligt förordningen om miljöfarligt avfall. En mer detaljerad klassificering anges i den s.k. vägledande förteckning som ger ut. Huvudparten av det miljöfarliga avfallet hanteras i särskilda privata och kommunala anläggningar. , , tillkom som en garanti för att det inom landet skulle finnas kapacitet att behandla miljöfarligt avfall. Företaget var i huvudsak statsägt men ägs nu till av ett privat avfallsbehandlingsföretag. förändrade roll föranleder förslag till ändring i lagstiftningen (se avsnitt 6). har en kapacitet för förbränning och våtkemisk behandling på ca , vilket motsvarar av den uppskattade totala årliga mängden miljöfarligt avfall i landet. Inom industrin tas stora volymer avfall om hand i anslutning till den verksamhet där avfallet uppkommer. Dessa anläggningar tar i viss utsträckning även emot och behandlar avfall som uppkommit i annans verksamhet. Oljeavfall svarar för en stor andel av det miljöfarliga avfallet. Som miljöfarligt avfall räknas också lösningsmedelsavfall, färg- och lackavfall, limavfall, surt eller alkaliskt avfall, kadmiumhaltigt avfall, kvicksilver- haltigt avfall, avfall innehållande föreningar av vissa metaller, cyanidhaltigt avfall, PCB-haltigt avfall, bekämpningsmedelsavfall och laboratorieavfall. Tillgänglig statistik - som endast omfattar sådant miljöfarligt avfall som förs till extern anläggning för behandling - anger att sammanlagt drygt miljöfarligt avfall, exkl. oljeavfall, lämnades till behandling 1990. tog emot ca av detta. Den totala mängden oljeavfall bedöms ha uppgått till ca . Parallellt med den inhemska behandlingen sker viss export. Ett drygt 30-tal företag hade eller erhöll tillstånd att exportera sammanlagt ca miljöfarligt avfall för slutligt omhändertagande utomlands. Den faktiska exporten beräknades uppgå till av den tillståndsgivna, eller ca (exkl. en stor engångspost på ca oljeavfall). Exporten bestod främst av oljeavfall och tungmetallhaltigt avfall. Enligt bedömningar av har exporten av miljöfarligt avfall därefter sjunkit något. Detta kan ha sin förklaring i den nya förordning (1992:918) om export och import av farligt avfall m.m. som trädde i kraft sedan ratificerat konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall, den s.k. . En annan förklaring kan vara den rådande lågkon- junkturen som innebär att industrin producerar mindre mängder miljöfarligt avfall. De viktigaste mottagarländerna av export av miljöfarligt avfall är , och . Den sammanlagda mängden av miljöfarligt avfall som gått till extern behandling inom landet eller på export uppgick till ca (exkl. den nämnda engångsposten). Viss import av miljöfarligt avfall sker också, drygt . Importen domineras av metallhaltigt stoft och av blybatterier från våra nordiska grannländer. Exportbestämmelserna för farligt avfall Enligt huvudprincipen i får export eller import av avfall endast förekomma mellan länder som har ratificerat konventionen. Handel mellan länder som inte har ratificerat konventionen är dock tillåten om den sker enligt regionala, bilaterala eller multilaterala avtal och under förutsättning att avkall inte görs på de krav som anges i konventionen. Inom har ett sådant regionalt avtal träffats. De regler som har infört för tillämpning av innebär bl.a. att får meddela exporttillstånd för destruktion av miljöfarligt avfall endast om saknar teknisk kapacitet eller förmåga att själv ta hand om avfallet på ett riktigt sätt. Frågan har emellertid uppkommit om en sådan strikt föreskrift i alla hänseenden är den som bäst gynnar miljön. Den reglering har föranlett i bl.a. och har tagit större hänsyn till artikel 4.9.a. Av denna artikel framgår bl.a. att avfallshanteringsanläggningens effektivitet bör tillmätas betydelse vid bedömning av om gränsöverskridande transport av avfall bör kunna komma i fråga. Regeringen avser att se över förordningen (1992:918) om export och import av farligt avfall i berört hänseende i syfte att åstadkomma likartade regler i de nordiska länderna. 5 Kontrollen över miljöfarligt avfall Regeringens bedömning: Kontrollen över hanteringen av miljöfarligt avfall måste skärpas, bl.a. i fråga om tillståndspliktens utformning. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en skärpt kontroll över hanteringen av miljöfarligt avfall. Förslagen innebär bl.a. att ansvarsfördelningen vid hantering av miljöfarligt avfall tydliggörs. Tillståndsplikten enligt förordningen om miljöfarligt avfall utvidgas till att omfatta alla som mellanlagrar, behandlar eller slutligt omhändertar miljöfarligt avfall. Utredningen har också föreslagit att tillstånden skall tidsbegränsas. Vidare har föreslagits att den kommunala transportskyldigheten avseende miljöfarligt avfall avskaffas och att även tillstånden till transport av miljöfarligt avfall tidsbegänsas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. Skälen för regeringens bedömning:Bestämmelser om avfallshantering och om iakttagande av försiktighetsmått i syfte att skydda människors hälsa och miljön finns i flera författningar. Renhållningslagen (1975:596) är den viktigaste lagen i fråga om avfallshantering i allmänhet. Beträffande miljöfarligt avfall finns de viktigaste reglerna i lagen (1985:426) om kemiska produkter samt i de förordningar som utfärdats med stöd av denna lag och renhållningslagen, främst förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall, renhållningsförordningen (1990:984) och förordningen (1992:918) om export och import av farligt avfall. De övergripande målen på avfallsområdet är att minska avfallsmängderna och avfallets farlighet. Det avfall som ändå uppkommer skall återanvändas eller återvinnas i så hög utsträckning som möjligt eller omhändertas på ett ur miljösynpunkt riktigt sätt. Om miljöfarligt avfall inte kan tas om hand i anslutning till den anläggning i vilken det uppkommit uppstår behov av transport till en extern anläggning för exempelvis behandling, deponering eller lagring. Ansvaret för bortforsling av miljöfarligt avfall åvilar som tidigare nämnts kommunen, medan ansvaret för att avfallet får en miljöriktig hantering i övrigt åvilar innehavaren. Utredningen har emellertid föreslagit att det kommunala bortforslingsansvaret skall tas bort. Ungefär hälften av de remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga, däribland är kritiska till förslaget. Lika många, däribland , är emellertid positiva till förslaget. Huvudregeln att det är kommunen som skall sörja för bortforsling av miljöfarligt avfall kan i viss utsträckning uppfattas hämmande på konkurrensen. Den kan också förväntas försvåra regionala eller riksomfattande insatser för insamling av någon bestämd typ av avfall eller för åtgärder riktade mot någon speciell typ av företag varför det kommunala bortforslingsansvaret bör avskaffas. Ett avskaffande av den kommunala skyldigheten att sörja för bortforsling av miljöfarligt avfall behöver dock inte innebära att kommunen i fortsättningen inte frivilligt kan ta på sig detta ansvar. Regeringen anser att kontrollen över hanteringen av miljöfarligt avfall bör skärpas. En skärpning av kontrollen, innebärande tillståndsplikt för all hantering av miljöfarligt avfall, kräver förordningsändringar. Regeringen avser att med stöd av de bemyndiganden som finns, främst i lagen om kemiska produkter, genomföra de förordningsändringar som behövs för att med utgångspunkt i utredningsförslaget förbättra kontrollen över miljöfarligt avfall. 6 Upphävande av föreskrift om behandlings-monopol för miljöfarligt avfall Regeringens förslag: Föreskrifter om behandlingsmonopol för miljöfarligt avfall i 13 lagen (1985:426) om kemiska produkter upphävs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanser: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lydelse av 13 lagen om kemiska produkter finns det möjlighet för regeringen, om det är påkallat från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, att föreskriva att slutligt omhändertagande av visst avfall (miljöfarligt avfall) får bedrivas yrkesmässigt endast av juridisk person i vilken staten har inflytande. Den juridiska person som har fått en sådan ställning är , . Med anledning av regeringens proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag, m.m., har bemyndigat regeringen att sälja statens aktier i bl.a. (bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). De flesta av statens aktier i har numera sålts varför särställning enligt 13 lagen (1985:426) om kemiska produkter bör upphävas. Dessutom bör 3 andra stycket lagen om kemiska produkter ändras i redaktionellt hänseende. I nämnda stadgande finns en hänvisning till lagen (1988:868) om explosiva och brandfarliga varor. Lagens rätta namn är emellertid lagen om brandfarliga och explosiva varor varför hänvisningen föreslås ändrad i enlighet härmed. 7 Åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver 7.1 Kvicksilver i miljön Regeringens förslag: För att begränsa skadorna på miljö av kvicksilver bör inte bara vidtas åtgärder internationellt och nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt och tas om hand säkert. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ansluter sig till förslag. Skälen för regeringens förslag: Kvicksilver är väl känt som miljöförorening . Förhöjda halter av kvicksilver har rapporterats från ett stort antal vatten över hela världen. Dessa problem har ofta berott på utsläpp från industriell verksamhet. I har stora mängder kvicksilver släppts ut mellan . Bättre reningsteknik och produktionsmetoder har lett till en påtaglig minskning av utsläppen till luft från svenska punktkällor. Detta slags utsläpp uppskattas till sammanlagt ca /år . Överenskommelser om minskad tillförsel av metaller, bl.a. kvicksilver, till vatten och luft har nåtts inom ramen för Oslo-, Paris- och Helsing- forskonventionerna, och det statsministermöte som resulterade i Östersjödeklarationen . har bundit sig för att minska användningen av kvicksilver och ta hand om det kvickssilver som redan finns i omlopp. I och med att det finns ett stort antal kvicksilverhaltiga varor och produkter i omlopp i samhället, ofta med mycket lång livslängd, kommer risken för okontrollerade utsläpp av kvicksilver att kvarstå fastän nyanvändningen av kvicksilver minskar. Enligt uppskattning finns ca kvicksilver utspritt i följande varor och produkter som är i bruk i : batterier (), amalgam (), lysrör (0,), laboratoriekemikalier (), termometrar () samt elapparater och in- strument (). För de flesta av dessa varor och produkter saknas effektiva insamlingssystem. En stor del av detta kvicksilver riskerar därmed att, sammanblandat med annat avfall, föras till avfallsdeponier, och om än med viss tidsfördröjning läcka ut i miljön. beslutade (prop. 1990/91:30, bet. 1990/91: JoU30, rskr. 1990/91:338) om avveckling av kvicksilveranvändningen fram . och Kemikalieinspektionen har i en rapport till regeringen redovisat hur denna avveckling fortgår. Av rapporten framgår att avvecklingen har gått snabbt . har i en rapport att avveckla amalgam som tandfyllnadsmaterial (Ds 1992:95) redovisat förutsättningar för att avveckla amalgamanvändningen. Rapporterna bereds i . Kvicksilver används i allt färre nya varor och produkter. Frågor om det fortsatta avvecklingsarbetet tas upp till behandling i den proposition om kemikaliehanteringen som regeringen planerar att lägga i vår. I detta sammanhang avses även behandlas. Från gammal produktion finns dock kvicksilver kvar. Ett exempel är de lager av kvicksilverhaltigt slam som finns inom kloralkaliindustrin. Det finns inte någon färdig lösning för hur detta kvicksilver - från en bransch där mindre än hälften av fabrikerna finns kvar i drift - skall omhändertas. För sådana varor och produkter som innehåller kvicksilver och som redan finns ute i samhället finns insamlingssystem bl.a. för batterier och termometrar. Insamlingen är emellertid inte särskilt omfattande, frånsett knappcellsbatterier där insamlingsgraden är . För kvicksilverbrytare och liknande saknas organiserad insamling. Det finns särskilda insamlingsverksamheter för några skilda slag av kvicksil- verhaltigt avfall, t.ex. amalgamavfall från tandvårdsverksamheter. Visst kvicksilverhaltigt avfall samlas också in via kommunala miljöstationer. Detta utgör emellertid en mindre mängd av all den kvicksilver som finns i omlopp i samhället. Merparten av det insamlade kvicksilveravfallet lagras hos . Någon möjlighet till upparbetning och slutligt omhändertagande finns inte i . Arbete pågår internationellt bl.a. inom (Mercury Risk Reduction) för att begränsa nyanvändningen av kvicksilver. Det är enligt regeringens mening viktigt med fortsatt internationellt arbete i olika sammanhang för att driva frågor om miljöproblem av kvicksilver, söka orsaker till dessa, utforma strategier för lösningar samt i samverkan med andra länder vidta åtgärder, detta inte minst mot bakgrund av att utländska utsläppskällor numera svarar för den dominerande delen av det totala kvicksilvernedfallet i . För att de miljömål, som satts upp i och i internationella konventioner, skall nås är en minskad tillförsel av kvicksilver via nya varor och produkter inte tillräcklig.