prop · GH03203 · 1994-01-01 00:00:00 — En domstolsprövning måste enligt regeringens bedömning alltjämt anses ge sådana garantier för rättssäkerhet att den är att föredra när fråga är om ingripanden av denna karaktär. Domstolen är visserligen första och sista instans. har dock enligt 20 § produktsäkerhetslagen en möjlighet att ompröva sina beslut när ändrade förhållanden eller särskilda skäl föranleder det. Vidare kan avgöranden komma under Högsta domstolens prövning genom resning. I sammanhanget kan tilläggas att framtid har diskuterats i promemorian Specialdomstolarna (Ds Ju 1993:34). Där förordas att inordnas i och att mål som prövas av domstolen i stället skall prövas av tingsrätt som första instans. Promemorians förslag bereds inom . Direktivets artikel 14 torde vara skriven med tanke på det system med tillsynsmyndigheter som beslutande organ som gäller i de flesta och enligt vissa speciallagar, även i . Bestämmelsen kan därför knappast tolkas som att också avgöranden måste kunna överklagas. Regeringen föreslår därför ingen ändring av överklagandereglerna. 14.2.10 Tillsyn och marknadskontroll Regeringens bedömning: Det nuvarande svenska systemet för tillsyn av produktsäkerhetslagens efterlevnad bör anses uppfylla direktivets krav på tillsyn och övervakning. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 130). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar i huvudsak utredningens bedömning. anser dock att direktivet ställer krav på att det utses nationella myndigheter med erforderliga befogenheter att fullgöra olika uppgifter, utan förhandsprövning i domstol. Till dessa befogenheter hör att utlösa skyddsklausul i någon form. Här behövs enligt ett "samlat grepp" för att skapa ett enhetligt synsätt i . uttalar att de ansvariga myndigheterna måste ges ett vidgat ansvar för att övervaka marknaden och nämner som exempel lagen (1993:584) om medicintekniska produkter enligt vilken kan förbjuda eller inskränka använd- ningen av en produkt. anser att marknadskontrollens organisation, omfattning och genomförande bör preciseras och betonar att man vid utformning av lagen bör ta hänsyn till de skaderegistreringar m.m. som gjorts i . Vidare anser man det önskvärt att ett notifikationssystem för utbyte av information och samarbete byggs upp i samband med att direktivet träder i kraft. påtalar att riktlinjer kan vara handelshindrande om de ställer högre krav än direktivet. SWEDAC uttalar i fråga om snabba ingripanden mot farliga produkter, att man inte kan se några hinder för att vederbörande tillsynsmyndighet, åtminstone i särskilt kvalificerade fall, ges möjlighet att besluta om ingripanden interimistiskt. Ett sådant beslut borde kunna överklagas i domstol. LO betonar vikten av ett nära samarbete mellan de ansvariga tillsynsmyndigheterna för konsument-, miljö- och arbetsmiljöfrågor. Enligt Konsumentråd bör även de kommunala konsumentvägledarna kunna delta i kontrollarbetet. Skälen för regeringens bedömning: En väsentlig del i direktivets produktsäkerhetssystem är marknadskontrollen som skall se till att syftet med reglerna uppnås. Några konkreta krav när det gäller hur tillsynen skall bedrivas eller hur den skall vara organiserad anges dock inte. I artikel 5 sägs bara att medlemsstaterna skall se till att det finns ett väl fungerande övervakningssystem så att syftet - att endast säkra produkter släpps ut på marknaden - blir uppfyllt. Medlemsstaterna skall således se till att det finns myndigheter som har nödvändiga befogenheter att vidta lämpliga åtgärder. I artikel 6 sägs att medlemsstaterna skall se till att de har de befogenheter som krävs för att vidta bland annat de åtgärder som uppräknas i artikeln. Enligt produktsäkerhetslagen är tillsynsmyndighet om inte specialregler finns som säger något annat. Några remissinstanser ifrågasätter dock om , i sin egenskap av tillsynsmyndighet, har tillräckliga befogenheter för att uppfylla direktivets krav på en sådan myndighet. Konsu- mentverket - med undantag av - får ju inte självt vidta några åtgärder i form av ålägganden eller säljförbud. Verkets befogenheter gentemot näringsidkarna är begränsade till anmaningar och förelägganden. får endast i fall som inte är av större vikt besluta om ingripanden och måste annars föra frågan vidare till . Som tidigare nämnts övervägdes vid produktsäkerhetslagens tillkomst om vederbörande tillsynsmyndighet eller domstol skulle få befogenhet att besluta om ingripanden. Det ansågs då att kravet på snabbhet i förfarandet inte vägde lika tungt som kravet på rättssäkerhet, särskilt inte som domstolsförfarandet genom möjligheten att meddela interimistiska beslut skulle kunna göras snabbt. Produktsäkerhetslagen har varit i kraft . har det inte framkommit annat än att det nuvarande systemet med som tillsynsmyndighet och som beslutande instans fungerat tillfredsställande. Möjligheten till interimistiska beslut har skapat möjligheter till snabba avgöranden. I en nyligen till avlämnad proposition (prop. 1993/94:161) "Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m.", konstateras att marknadskontrollen är i ett uppbyggnadsskede i alla EES-länder, att det saknas gemensamma regler för dess organisation och bedrivande och att det är upp till varje deltagande land att upprätta ett system som motsvarar förpliktelserna i . Det är således mycket vanskligt att bedöma hur en fungerande marknadskontroll bör se ut. Klart är att det kommer att fordras en bättre samordning mellan olika tillsynsmyndigheter och ett ökat informationsutbyte, inte minst med andra EES-länder. Ett steg i denna riktning är de förordningar om informationsutbyte för särskilt farliga varor (livsmedel och andra konsumentvaror) som regeringen beslutat om . I den nämnda propositionen om marknadskontroll föreslås att SWEDAC skall bli ett centralt samordnings- och kontaktorgan som bl.a. skall ge råd och stöd till de olika sektorsmyndigheterna. I fråga om den organisatoriska lösningen i övrigt för del, föreslås att minsta möjliga ingrepp görs i myndigheternas nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning med möjlighet att anpassa verksamheten efterhand som behoven förändras. Regeringens bedömning är således att det inte är vare sig lämpligt eller nödvändigt att göra några förändringar i det nuvarande systemet för tillsyn inom olika produktområden. När ytterligare erfarenheter vunnits kan det emellertid finnas skäl att ta upp frågan på nytt. Regeringens bedömning: Direktivets krav på anmälningar till bl.a. EFTA:s övervakningsmyndighet i vissa fall bör kunna uppfyllas genom en förordning. Om ett beslut från övervakningsmyndigheten påkallar ändring av ett beslut från bör detta kunna åstadkommas inom ramen för produktsäker- hetslagens nuvarande regler. Utredningens bedömning: Överenstämmer med regeringens (se betänkandet s. 137-138 och 141-143). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt om anmälningsskyldigheterna. och kommenterar de notifikationssystem som blir nödvändiga för att utbyta information och bredda samarbetet när det gäller produktsäkerhetsfrågor. anser frågan om en eventuell omprövning efter ett beslut från EFTA:s övervakningsmyndighet "ointressant" eftersom det inte längre finns grund för en svensk specialdomstol som såväl förhandsprövar som omprövar sina egna domar. SWEDAC uppger att det föreslagna systemet, där EFTA:s övervakningsmyndighet skall överpröva ett svenskt domstolsavgörande, ur principiell synvinkel ter sig något "säreget". Enligt SWEDAC torde systemet ha utformats på detta sätt med den avsikten att det i de flesta fall skulle vara en tillsynsmyndighets och inte en domstols beslut som skulle överprövas. Skälen för regeringens bedömning: Av den redogörelsen för direktivets innehåll framgår att direktivet föreskriver ett flertal olika anmälningsskyldigheter som medlemsstaterna har att iaktta (se t.ex artiklarna 7 och 8). Eftersom liknande skyldigheter förekommer i flera EG-rättsakter har i intagits en bestämmelse (punkten 4 i protokoll 1) där det sägs att en EFTA-stat har motsvarande informations- och anmälningsskyldigheter som medlemsstaterna har. EFTA-staterna skall dock lämna sina uppgifter till EFTA:s övervakningsmyndighet och till EFTA:s ständiga kommitté. Hur anmälningsskyldigheten enligt produktsäkerhetsdirektivet skall fullgöras är en fråga som kan bestämmas av regeringen i förordning. Så har också skett när det gäller personlig skyddsutrustning och leksaker. En bestämmelse om detta behöver därför inte föras in produktsäkerhetslagen. Ett särskilt problem uppkommer dock när det gäller artiklarna 7 och 8. Dessa föreskriver att kommissionen skall kontrollera om vidtagna åtgärder överensstämmer med direktivets syften. Om kommissionen finner att så inte är fallet skall den enligt artikel 7 rapportera tillbaka till den medlemsstat som har vidtagit åtgärden. Även om så inte sägs uttryckligen får det förutsättas att medlemsstaten då skall rätta till det felaktiga ingripandet. Vidare gäller enligt artiklarna 9-11 att kommissionen i vissa fall, när olika uppfattning råder mellan medlemsstaterna, själv kan fatta ett "överstatligt" beslut som innebär att en medlemsstat blir tvungen att göra ett tidsbegränsat ingripande. I sådana fall får alltså kommissionen enligt en särskild procedur som anges i artikel 11 fatta beslut som kräver att medlemsstaterna vidtar någon av de åtgärder som anges i artikel 6.1 d-h, exempelvis säljförbud eller återkallelse. Sådana åtgärder måste medlemsstaterna vidta från beslutet men de är endast giltiga (viss möjlighet finns till förlängning). För EFTA-länderna gäller enligt och enligt ett förslag till justeringar av protokoll 1 till det s.k. övervakningsavtalet att EFTA:s övervakningsmyndighet kommer att ha motsvarande befogenheter som kommissionen i detta avseende. Nämnda regler kan därför komma att kräva att det i svensk rätt finns en möjlighet att rätta till ett felaktigt ingripande som kan ha meddelats genom dom i . Den diskuterade proceduren kan för del skapa problem om exempelvis inte bifaller en talan om åtgärder mot en vara och om därefter något annat EES-land gör ett ingripande mot samma vara som leder fram till ett kommissionsbeslut enligt artikel 9.Om denna situation skulle uppstå, dvs. om åläggs att ingripa mot en vara som tidigare inte funnit skäl att ingripa mot, finns som tidigare nämnts i produktsäkerhetslagen en bestämmelse som gör det möjligt för domstolen att pröva samma fråga på nytt. Enligt 20 § produktsäkerhetslagen får så ske "när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föranleder det". I förarbetena (prop.1988/89:23 s. 116) sägs att omprövning skall kunna göras t.ex. när nya belägg för en varas farlighet har kommit fram och när ytterligare erfarenheter vunnits om riskerna.Det skall också vara möjligt att upphäva exempelvis ett meddelat säljförbud om det senare visar sig att detta var obehövligt. Det måste dock finnas en klar grund för en ändrad domstolsprövning och bestämmelsen är tänkt att tillämpas restriktivt. Även om det nu skisserade problemet av naturliga skäl inte har diskuterats vid tillkomsten av 20 § finns det inget hinder i paragrafens ordalydelse eller i vad som anges i förarbetena mot att använda den i sådana situationer som de ovan nämnda. Direktivet synes visserligen, i fråga om nödfallssituationerna i artikel 9, utgå från att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som kommissionen beslutat utan någon förnyad prövning i de nationella instanserna. Det kan dock inte anses strida mot direktivet att en sådan prövning företas. Regeringen anser således att produktsäkerhetslagen inte behöver ändras eller kompletteras med anledning av direktivets artiklar om anmälningsskyldigheter. Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna bör inte behöva medföra några kostnadsökningar för berörda näringsidkare eller myndigheter. Utredningens bedömning: Överenstämmer med regeringens. Remissinstanserna: som jämte Konsumentråd uttalat sig i denna fråga, uppger att den ökande mängden information och de krav på en aktiv marknadskontroll som kommer att ställas på verket när direktivet träder i kraft, medför ett väsentligt ökat resursbehov. Konsumentråd anser också att marknadskontrollen kommer att kräva väsentliga resurser. Skälen för regeringens bedömning: De förslag som regeringen nu lägger fram innebär i förhållande till vad som gäller en utvidgning endast på en punkt, nämligen den att återkallelse skall få ske även från andra än dem som innehar egendomen för att bruka den. Förslaget i denna begränsade del bör i sig inte föranleda ökade kostnader, vare sig för staten eller berörda näringsidkare. Direktivet ställer krav på att det skall finnas myndigheter som skall se till att bara säkra varor finns på marknaden och att dessa skall ha de befogenheter som krävs för att vidta lämpliga åtgärder. Som regeringen har funnit tillgodoser produktsäkerhetslagens regler om de åtgärder som får vidtas mot farliga varor och om tillsynsmyndighet direktivets krav i dessa hänseenden. Såvitt nu kan överblickas får den tillsyn som utövar med stöd av lagen anses uppfylla direktivets krav. I den mån ökade tillsynsinsatser blir nödvändiga, bör detta i första hand av genom en omprioritering av tillgängliga resurser. Den ökande mängden information som kan bli följden genom ett införlivande av direktivet kan både föra med sig ökade kostnader och innebära kostnadsbesparingar. Att hantera mer information innebär merarbete. bör ett samarbete inom EES genom informationsutbyte föra med sig förenklingar och en ökad effektivitet när det gäller marknadskontrollen. I sammanhanget bör nämnas att redan inom ramen för EES är anslutet till EG:s system för informationsutbyte när det gäller farliga konsumentvaror (det s.k. RAPEX-systemet). I svarar respektive för detta informationsutbyte enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror och förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om livsmedel. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den dag som regeringen bestämmer . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som har yttrat sig i frågan är , som anser att det bör ges en rimlig anpassningstid innan den nya lagen träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: åtagande enligt innebär att de rättsakter som omfattas av avtalet skall införlivas i svensk rätt med verkan från den tidpunkt då avtalet i den aktuella delen träder i kraft. Det är ännu oklart när detta kommer att ske. Det bör därför ankomma på regeringen att besluta när lagen skall träda i kraft. 14.2.14 Sammanfattning av betänkandet Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88) Den gällande svenska produktsäkerhetslagen innehåller regler som skall motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom. Ansvaret för att lagens syfte uppfylls åvilar i första hand de näringsidkare som tillhandahåller en vara eller en tjänst. Om en näringsidkare inte självmant vidtar sådana åtgärder som behövs för att en vara eller en tjänst skall vara säker, kan han drabbas av olika ålägganden och förbud. I lagen anges vilka ålägganden och förbud som det kan bli fråga om. En näringsidkare kan till en början åläggas att lämna säkerhetsinformation beträffande en vara eller en tjänst som han tillhandahåller. Är det fråga om en vara eller en tjänst som redan har överlåtits eller utförts, kan näringsidkaren åläggas att lämna varningsinformation. En näringsidkare kan också förbjudas att tillhandahålla en vara eller en tjänst eller, såvitt gäller varor, meddelas exportförbud. Slutligen kan en näringsidkare åläggas att återkalla en vara eller en tjänst. Ålägganden och förbud beslutas av eller, i vissa fall, av (). har beslutat om ett allmänt produktsäker- hetsdirektiv, som träder i kraft . Direktivet uppvisar stora likheter med den svenska produktsäkerhetslagen. Det finns dock vissa skillnader, bl.a. när det gäller tillämpningsområdet. Så t.ex. tar direktivet enbart sikte på varor (products), medan tjänster har lämnats utanför. En annan skillnad består i att det i direktivet bara talas om risk för personskador men däremot inte om risk för sakskador. Vidare innehåller direktivet - till skillnad mot produktsäkerhetslagen - inte några bestämmelser om exportförbud. Produktsäkerhetsdirektivet har tillkommit så sent att inte med anledning av har en omedelbar skyldighet att anpassa sin lagstiftning till det. Det kan dock förväntas att parter kommer att fatta beslut som innebär att bl.a. produktsäkerhetsdirektivet skall följas. har fått i uppdrag att undersöka vilka ändringar som kan behöva göras i produktsäkerhetslagen med hänsyn till EG-direktivet. Resultatet av detta arbete redovisas i det nu föreliggande betänkandet. En av huvudfrågorna är om det är möjligt att behålla produktsäkerhetslagens tillämplighet på tjänster, trots att motsvarande regler saknas i direktivet, eller om detta skulle ses som ett sådant handelshinder som är oförenligt med . Utredningen konstaterar på den punkten att, eftersom produktsäker- hetslagen behandlar inhemska och utländska tjänster lika, det inte sker någon diskriminering. Av betydelse är också att den svenska regleringen om tjänster syftar till att åstadkomma en större säkerhet på konsumentområdet. Det är därmed fråga om ett ändamål som i EG-sammanhang har godtagits som skäl för särreglering. Med hänsyn bl.a. till de angivna omständigheterna har utredningen kommit fram till att den svenska lagen även i fortsättningen bör kunna omfatta såväl varor som tjänster. På motsvarande grunder anser utredningen att man i de svenska reglerna liksom bör kunna tala om risk för både person- och sakskador. När det gäller frågan huruvida produktsäkerhetslagens bestämmelser om exportförbud kan tänkas komma i konflikt med , kan i stort sett samma resonemang föras som beträffande tjänster och risk för sakskador. Som bestämmelserna är utformade kan exportförbud inte sägas utgöra medel för en god- tycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln. Även andra EES-länder, nämligen och , har bestämmelser om exportförbud, och man synes där vara inställd på att behålla denna reglering. Utredningen anser därför att möjligheten till exportförbud bör finnas kvar i den svenska lagen. Utredningen föreslår att produktsäkerhetslagen skall byggas ut på ett par punkter, så att man uppnår en bättre överensstämmelse med EG-direktivet. Det föreslås sålunda att lagen skall inledas med en allmän bestämmelse om att näringsidkare får tillhandahålla en vara eller en tjänst bara om den kan anses säker. Vidare anser utredningen att lagen bör innehålla vissa bestämmelser om vad som avses med en säker vara eller tjänst. I de föreslagna bestämmelserna, som har utformats efter modell av EG-direktivet, sägs bl.a. att en vara eller tjänst är säker, om den under normala eller rimligt förutsebara användningsför- hållanden inte utgör någon risk eller bara en sådan risk som är förenlig med kraven på en hög skyddsnivå för personer och egendom. Enligt produktsäkerhetslagen gäller som en gemensam förutsättning för att olika myndighetsåtgärder skall kunna vidtas att varan eller tjänsten medför "särskild risk för skada". Utredningen föreslår att bestämmelserna anpassas till EG-direktivet, så att ifrågavarande åtgärder kan vidtas, om en vara eller en tjänst "inte är säker". En lagändring med detta innehåll innebär enligt utredningens mening knappast någon skärpning av det allmänna säkerhetskravet, jämfört med den praxis som gäller . Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Utredningen fortsätter sitt arbete med att pröva om produktsäkerhetslagens tillämpningsområde bör utvidgas, så att den inte bara, som , gäller varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet utan också varor och tjänster på det offentliga området. 14.2.15 Lagförslaget i betänkandet Produktsäkerhetslagen och EG samt bakomliggande EG-direktiv Förslag till Lag om ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604) Härigenom föreskrivs i fråga om produktsäkerhetslagen (1988:1604) dels att 4, 6-9 och 26 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 1 a och 23 a §§, samt närmast före 4 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Med varor avses i denna lag lösa saker. En vara som har infogats eller på annat sätt blivit en beståndsdel i annan lös egendom eller i fast egendom skall alltjämt anses utgöra en vara för sig. Krav på varor och tjänster utövar En näringsidkare får tillsyn över att denna tillhandahålla en vara lag och föreskrifter eller tjänst bara om som har meddelats med den kan anses säker. stöd av den efterlevs. En myndighet, som en- ligt annan författning skall se till att regler om produkt- säkerhet i fråga om vissa varor eller tjänster efterlevs, är dock tillsynsmyndighet även enligt denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En fråga om åläggande Med en säker vara avses eller förbud enligt i denna lag varje vara denna lag får alltid som under normala väckas hos konsument- eller rimligt förutse- verket. Om verket inte bara användningsför- är tillsynsmyndighet hållanden inte utgör beträffande den vara någon risk eller bara eller tjänst som frågan en sådan risk som är gäller, skall frågan, om förenlig med kraven på den inte är uppenbart en hög skyddsnivå för ogrundad, överlämnas personer och egendom. till tillsynsmyndig- heten. Vid bedömningen av om en vara är säker skall särskilt följande omständigheter beaktas: -varans egenskaper, inbegripet dess sammansättning, för- packning samt anvisningar för mon- tering och skötsel, -varans effekt på andra varor som det rimligen kan förutses att den kommer att användas tillsammans med, -hur varan presenteras eller är märkt samt bruksanvisningar och annan information från tillverkaren, -vilken kategori av konsumenter, särskilt barn, som kan löpa allvarlig risk vid användandet av varan, -huruvida varan uppfyller gällande regler och standar- der. Vad som sagts om varor gäller i tillämpliga delar även för tjänster. Säljförbud m.m. 6 § Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillhandahåller en näringsidkare en vara eller en tjänst som medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan mark- nadsdomstolen förbjuda honom att fortsätta med det. Förbudet får även avse annan Tillhanda- håller en näringsidkare en vara eller en tjänst som inte är säker, kan förbjuda honom att fortsätta med det. Förbudet får även avse annan liknande vara eller tjänst med samma skaderisk. Exportförbud 6 a § Tillhandahåller en Tillhandahåller en näringsidkare en vara näringsidkare en vara som innebär särskild som inte är säker och risk för allvarlig som kan medföra skada på person, kan allvarlig skada på person, kan marknads- förbjuda honom att domstolen förbjuda exportera varan. honom att exportera Förbudet får även avse varan. Förbudet får även annan liknande vara avse annan liknande med samma skaderisk. vara med samma skaderisk. Åläggande om varningsinformation 7 § Har en näringsidkare Har en näringsidkare överlåtit en vara eller överlåtit en vara eller utfört en tjänst som utfört en tjänst som medför särskild risk för inte är säker, kan mark- skada på person eller nadsdomstolen ålägga egendom, kan mark- honom att informera om nadsdomstolen ålägga skaderisken och om hur honom att informera om den skall förebyggas. skaderisken och om hur Sådan information skall den skall förebyggas. lämnas till dem som Sådan information skall innehar varan eller lämnas till dem som som tjänsten utförts åt innehar varan eller eller som innehar den som tjänsten utförts åt egendom som tjänsten eller som innehar den avsett. egendom som tjänsten avsett. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Informationen skall lämnas på sådant sätt att den kan antas komma till de berördas kännedom, genom direkta meddelanden, annonser eller andra framställningar som näringsidkare använder vid marknadsföring.