prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Genom de föreslagna ändringarna i ellagen skapas nya förutsättningar för handeln med el i bl.a. den meningen att kunder kan välja leverantör. Från flera håll har det framförts starka skäl som talar för att det inledningsvis, bl.a. på grund av att kostnaderna för mätning och avräkning blir höga, kommer att finnas kunder som inte kan eller vill byta leverantör. Därigenom kommer mindre elförbrukare inte att kunna dra direkt nytta av de fördelar som den konkurrensutsatta försäljningen kan medföra. Tvärtom kommer de i praktiken att vara beroende av sin nuvarande leverantör som därigenom behåller en monopolliknande ställning trots att kunderna har formella möjligheter att byta leverantör. Till dess små kunder generellt sett har anledning att efterfråga individuella avtal om elleveranser finns det skäl att ha regler som ger särskilt de små kunderna ett tillräckligt skydd. Utvecklingen av kostnaderna för mätning och avräkning är av stor betydelse för hur lång sådan övergångstid bör bli. Frågan om konsumentskydd behandlas närmare i avsnitt 7.1.2. I avsnitt 6.5 behandlas frågan om övergångslösningar. Enligt regeringens mening kan ett system med leveranskoncession tillgodose de berättigade krav som finns på övergångslösningar utan att nämnvärt inskränka konkurrensen på en öppen elmarknad. Inom ett leveransområde bör således finnas någon som har koncession för att leverera el utan krav på särskild mätning och avräkning för sådana kunder som debiteras enligt schabloniserade tariffer. Denna koncession bör benämnas leveranskoncession. Med leveransområde avses ett eller flera områden som omfattas av nätkoncession för område enligt den föreslagna lydelsen av 2 1 mom. ellagen. Eftersom det inom varje leveransområde kommer att finnas ett stort antal kunder som inte önskar byta leverantör är det troligt att det kommer att finnas ett ekonomiskt värde att inneha den ensamrätt till leverans till dessa kunder som en leveranskoncession medför. En innehavare av en leveranskoncession har givetvis rätt att agera affärsmässigt på samma villkor som andra leverantörer av el inom området. Det finns därför ingen anledning att befara att det inte skulle finnas tillräckligt många elleverantörer som är intresserade av att få leveranskoncession. Föreskrifter om leveranskoncession bör föras in i en särskild lag om handel med el, m.m. Den myndighet regeringen bestämmer bör ansvara för de myndighetsuppgifter som hänger samman bestämmelserna om leveranskoncesson. Regeringens bedömningar i denna fråga redovisas i avsnitt 11. Med en leveranskoncession skapas förutsättningar för en stabil övergång till en öppen elmarknad. Aktörerna på marknaden ges möjlighet att anpassa sig till en helt fri marknad. Den period för vilken leveranskoncession meddelas bör vara relativt kort. Regeringens överväganden och förslag beträffande koncessionsvillkor och frågan om övergångstidens längd, m.m. redovisas i avsnitt 7.2. Regeringens förslag: Den som innehar leveranskon- cession skall ha skyldighet att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta leverantör. Kunden skall ha rätt att få både elpriset och villkoren för överfö- ringen prövad av en och samma myndighet. förslag: Utredningen föreslår att bestämmelserna om leveransskyldighet och möjligheten till prövning av elpriset skall slopas. Förslaget baseras på bl.a. bedömningen att konkurrenslagens regler ger ett tillräckligt skydd för konsumenterna på elmarknaden. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har framfört synpunkter om konsumenternas rättsskydd på en avreglerad elmarknad. Vissa instanser, däribland , och , förordar att en försäljningskoncession införs i enlighet med . anför att utredningens förslag om att slopa leveransplikten och möjligheten till prisreglering innebär att konsumenternas rättskydd försämras i förhållande till nuvarande bestämmelser. föreslår att en särskild försäljningskoncession införs , vilket bl.a. skulle ha fördelen att konsumenterna kan få hela elpriset, dvs. inte enbart nätdelen, prövat av en myndighet. Också har anfört att det bör finnas möjlighet att under en övergångsperidod få pris och övriga villkor prövade hos en instans. Denna fråga berörs även av . Verket framhåller att utredningens förslag ger goda förutsättningar för en fungerande konkurrens för samtliga kundgrupper. Utvecklingen bör dock följas noga. Enligt bedömning kommer konkurrenslagen att ge ett tillräckligt skydd för konsumenterna, varför det inte är nödvändigt att införa en särskild prisreglering av elförsäljningen. Det framhålls dock att ingripanden enligt konkurrenslagen inte har samma karaktär av skydd för enskilda konsumenter som prisprövningsmöjligheten enligt nuvarande ellag. Ett antal fastighetsförvaltare, däribland HSB, och betonar liksom risken för en ökad prisdifferentiering mellan större och mindre förbrukare av el.Skälen för regeringens förslag: Mindre konsumenter av el har med nu gällande regler ett skydd genom den leveransplikt och den möjlighet till prövning av pris och övriga villkor som följer av ellagens föreskrifter. har föreslagit att leveransplikten avskaffas, liksom skyldigheten för en innehavare av områdeskoncession att underkasta sig prövning av pris och övriga villkor. Enligt utredningsförslaget kommer emellertid pris och villkor för nättjänster, att kunna prövas med stöd av bestämmelser i ellagen. Förslaget innebär således att den del av kundens totala pris som utgörs av pris på elenergin inte längre skall kunna prövas med stöd av ellagen. har baserat sitt förslag på bedömningen att konkurrenslagen ger ett tillräckligt skydd för konsumenterna på elmarknaden. delar utredningens bedömning i detta avseende. Verket anser att det inte behövs någon särskild prisreglering av elförsäljning. Några remissinstanser har emellertid anfört att förslaget innebär ett försämrat skydd för konsumenterna när marknaden avregleras. Eftersom de små kundernas möjligheter att agera på marknaden i praktiken kommer att vara begränsade är det, enligt dessa remissinstanser, olämpligt att försämra konsumentskyddet. har mot denna bakgrund föreslagit att en försäljningskoncession införs . Enligt bör en sådan koncession innefatta bl.a. bestämmelser om leveransskyldighet och möjlighet till priskontroll. Grundläggande för den föreslagna reformen är kundernas rätt att fritt välja leverantör för den el som de förbrukar. På motsvarande sätt skall leverantören inte ha någon generell leveransskyldighet. Transaktionskostnaderna, bl.a. kostnaderna för mätning, kan på kort sikt vara ett hinder för de små kundernas möjligheter att agera på elmarknaden. Det finns därför skäl att ge de små elkunderna ett särskilt skydd. Under en övergångstid bör den som har leveran- skoncession vara skyldig att leverera el till de kunder som önskar ha kvar ett rättsskydd som motsvarar nu gällande bestämmelser när det gäller leveransgaranti och priskontroll. Den som innehar leveranskoncession blir skyldig att tillhandahålla el till alla kunder inom området. Kunden blir därigenom garanterad leverans av el till priser som kan prövas av en myndighet. Kunden bör, efter en viss uppsägningstid, ha rätt att byta leverantör och köpa el från annan än den som har leveranskoncession i området. En förutsättning för att kunna byta levarantör bör dock vara att de krav på mätning och avräkning som är förknippade med bytet kan tillgodoses. För den som inte har sådan mätutrustning torde ett alternativ kunna vara att denne, eller den som vill leverera till en sådan konsument, träffar ett avtal med innehavaren av leveranskoncessionen att så får ske. Skyldigheten att leverera för innehavare av leveranskoncession bör gälla, i likhet med nuvarande regler om leveransskyldighet, för normala förbrukningsändamål. Frågan om leveransskyldighet av el för uppvärmningsändamål i områden som försörjs av fjärrvärme eller naturgas behandlas i avsnitt 7.1.4. Den kund som har lämnat koncessionshavaren bör ha rätt att återvända till denne, men kan i så fall inte vara garanterad att få samma pris och övriga villkor som . En koncessionshavare kan exempelvis behöva köpa in kraft till ett högre pris för att kunna fullgöra sin leveransskyldighet gentemot en kund som återvänder. Det bör dock alltid finnas en möjlighet för kunden att få prisets skälighet prövat. Leveransskyldigheten bör även gälla gentemot nya elanvändare i området. Konsumenten bör ha rätt att få hela elpriset, dvs. inte enbart nätdelen, prövat av nätmyndigheten. Denna prövning bör ske på begäran av den elkund som är missnöjd med villkor för leverans eller överföring. Kunden bör ha möjlighet att välja att enbart få den ena delen av totalpriset prövat, men bör givetvis ha rätt att få villkoren för såväl leverans som överföring prövade i ett sammanhang. Frågan om leveransskyldighet och prisprövning behandlas närmare i avsnitt 7.3. Regeringens överväganden och förslag beträffande frågan om skälighet i priser och andra villkor för nättjänster har behandlats i avsnitten 6.2 - 6.4. Överväganden om bedömningen av det enskilda företagets nättariffer, m.m redovisas i avsnitt 10. Skälighetsbedömningen av priset på el bör grundas på en helhetsbedömning i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör vara det pris till vilket råkraften har köpts in eller bedöms kunna köpas in. Det kan förutsättas att leveranskoncessionshavaren ofta kommer att tillämpa någon form av tariff för hushållskunder och andra mindre kunder. bör med hjälp av sådana tariffer jämföra priserna med dem som tillämpas inom andra koncessionsområden. Myndigheten bör ha rätt att begära in de uppgifter från parterna som krävs för att kunna göra en allsidig bedömning. Genom att kunden alltid har rätt att byta leverantör och lämna leverans- koncessionshavaren begränsas risken för en ökad vertikal integration på elmarknaden. Denna ordning tillsammans med möjligheten till prisreglering för de små kunderna innebär även att risken för en ökad prisdifferentiering mellan större och mindre förbrukare begränsas. 7.1.3 El från mindre anläggningar Regeringens förslag: Den som innehar leveranskon- cession skall vara skyldig att köpa el från en elproduktionsanläggning som är belägen inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. förslag: Utredningen föreslår att bestämmelsen om skyldighet för innehavare av områdeskoncession att köpa el från mindre elproduktionsanläggningar skall slopas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser avstyrker utredningsförslaget. Vissa instanser, däribland och , anser att skyldigheten att köpa el från småskalig kraftproduktion bör kvarstå till dess att alternativa möjligheter att stödja sådan produktion har utvärderats. framhåller att förslaget kan innebära att den småskaliga elproduktionen med höga produktionskostnader, t.ex. vindkraftanläggningar, på kort sikt kan få svårt att hävda sig i konkurrensen. Detta kan leda till att investeringarna i denna typ av anläggningar minskar. förordar därför någon form av tidsbegränsade åtgärder för att ge dessa producenter en mjukare övergång till det nya regelverket. En möjlighet skulle enligt vara att införa en försäljningsgaranti som knyts till innehavaren av försäljningskoncessionen i området. Även SERO betonar att förslag får negativa konsekvenser för små elproducenter. SERO anser att det i ellagen bör skrivas in ett skydd för dessa producenter i likhet med vad som finns i t.ex. den tyska lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: Den småskaliga elproduktionen svarar för mindre än en procent av den totala elproduktionen i landet, men har i vissa områden en större andel av eltillförseln. De mindre kraftanläggningarna är främst vattenkraftverk och vindkraftanläggningar. Bestämmelserna om skyldighet för en innehavare av områdeskoncession att köpa el från mindre produktionsanläggningar, s.k. mottagningsplikt, och att underkasta sig prisprövning för dessa inköp, infördes i ellagen så sent som (prop. 1986/87:167, bet. 1987/88:NU7, rskr. 1987/88:56). Bakgrunden var att små elproducenter hade svårt att få en ersättning som täckte produktionskostnaderna. Reglerna innebär att koncessionshavaren i princip är skyldig att köpa el från sådana mindre elproduktionsanläggningar, med en effekt om högst , som är belägna inom området. Elpriset i sådana köpeavtal baseras på kon- cessionshavarens alternativkostnad för el. Utgångspunkten tas härvid i de rekommendationer till tekniska anslutningsbestämmelser och riktlinjer för beräkning av ersättning - EKOVISAM (ekonomiska villkor för samkörning med mindre produktionsanläggningar upp till 1 500 kW) - som tas fram av . menar att bestämmelserna om köpskyldighet, m.m. inte är förenliga med principerna för elmarknadsreformen, nämligen att produktion och försäljning av el skall konkurrensutsättas. Utredningen föreslår därför att dessa regler slopas. Det innebär bl.a. att de små elproducenterna själva måste finna kunder för sin produktion. Vid remissbehandlingen har det från några remissinstanser framförts starka invändningar mot detta förslag. Flera av de anläggningar som berörs har höga produktionskostnader och har kommit till efter det att bestämmelserna om köpskyldighet, m.m. infördes i ellagen. Små producenter kan dessutom, om de skall sälja direkt till en slutkonsument, få svårigheter att finna godtagbara lösningar för att garantera kunden en säker leverans. Dessa företag har vanligen inte heller den organisation som är nödvändig för att finna kunder för sin produktion. Möjligheterna för denna producentkategori att på kort sikt få avsättning och skälig ersättning för sin elproduktion om mottagningsplikten slopas kan således enligt remissinstanserna ifrågasättas. På kort sikt kan övergången till en fri elmarknad innebära vissa problem för den småskaliga elproduktionen. Det får dock förutsättas att investeringar i denna typ av anläggningar sker med avsikten att de skall vara lönsamma i ett längre tidsperspektiv. Övervägande skäl talar således för att ge de små elproducenterna garanterad avsättning för sin produktion. Den som har leveranskoncession bör därför vara skyldig att köpa el från en produktionsanläggning som är belägen inom området och som kan leverera en effekt om högst . Föreskrifter om detta bör lagfästas. De små elproducenterna bör ha möjlighet till prövning av skäligheten i den ersättning som de får från koncessionshavaren. Regeringen avser föreskriva att ansvaret för frågor som rör sådan prisreglering bör ligga hos nätmyndigheten (se avsnitt 11). för småskalig kraftproduktion är baserade på alternativkostnadsprincipen. På en öppen elmarknad kan det dock vara svårt att fastställa alternativkostnaden eftersom den som innehar leveranskoncession kan ha råkraftkontrakt med flera leverantörer. Ersättningen till de små elproducenterna bör därför baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året med avdrag för skäliga kostnader för administration m.m. och skälig vinstmarginal för koncessionshavaren. Med försäljningsintäkter avses här de tariffer som leveranskoncessionshavaren tillämpar för hushållskunder och andra mindre förbrukare. Råkraftpriserna varierar över året. De här angivna riktlinjerna för beräkning av ersättning till de små elproducenterna torde innebära att dessa under delar av året, främst , får en ersättning som är väsentligt högre än det råkraftpris som då gäller. Under andra delar av året kommer den ersättning producenterna får att vara lägre än råkraftpriset. Vad som här har anförts hindrar naturligtvis inte en producent och en leveranskoncessionshavare att fritt träffa avtal med annan innebörd. Det är lämpligt att nätmyndigheten utfärdar allmänna råd för beräkning av ersättning till små kraftproducenter. Genom denna ordning skapas en grundtrygghet för de små elproducenterna under övergången till en fri marknad. Leveranskoncession föreslås bli meddelad för av . Inför en eventuell förnyelse av koncessionerna bör systemet med leveranskoncession utvärderas (se avsnitt 7.2.1). Om det när leveranskoncessionen, och därmed mottagningsplikten, upphör att gälla föreligger behov av fortsatt garanterad avsättning till skäligt pris för el för de små elproducenterna bör lämpliga åtgärder vidtagas. 7.1.4 Om fjärrvärme, m.m. Regeringens förslag: Innehavare av leveranskoncession bör inte ha någon skyldighet att leverera el för uppvärmningsändamål inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. förslag: Utredningen föreslår att bestämmelsen om undantag från leveransskyldighet för uppvärmningsändamål inom fjärrvärme- och naturgasområden slopas. Remissinstanserna: Några remissinstanser har tagit upp frågan om elmarknadsreformens konsekvenser för värmemarknaden, främst produktion av fjärrvärme och kraftvärme. påpekar att konkurrensen mellan uppvärmnings- formerna kommer att öka, vilket kan innebära ekonomiska problem för ägare av värmeproduktionsanläggningar i fjärrvärmenäten. föreslår att en uppföljning görs i syfte att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för fjärrvärmen, miljön och de statliga insatserna för att främja biobränslen. Ett fåtal remissinstanser behandlar explicit utredningens förslag om att avskaffa undantaget från leveransplikt av el. anför däremot att förslaget skulle få negativa konsekvenser, främst för fjärrvärmeverksamhet under uppbyggnad. Enligt föreningen bör därför situationen för etablerade fjärrvärmeföretagen beaktas särskilt. Liknande synpunkter framförs av . Skälen för regeringens förslag: Enligt ellagens nuvarande bestämmelser finns det inte någon leveransskyldighet av el för värmeförsörjning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. Genom denna regel skyddas fjärrvärme- och naturgasverksamheter eftersom elverksamheten och fjärrvärme- och naturgasverksamheten normalt har samma huvudman. Denne kan då vägra att leverera el för uppvärmning till de aktuella områdena. föreslår att ellagens bestämmelser om leveransskyldighet slopas. En konsekvens av detta är att ellagens särregler om fjärrvärme och naturgas avskaffas. Några remissinstanser påpekar att en övergång till en fri elmarknad, i enlighet med utredningens förslag, får effekter på värmemarknaden, främst för fjärrvärmemarknaden. Det framhålls också att förutsättningarna för kraftvärmeproduktion förändras som en följd av att försäljningen av el blir konkurrensutsatt. Enligt några remissinstanser innebär utredningsförslaget att en viktig förutsättning som legat till grund för beslut om investeringar i fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion rycks undan. Konsekvensen av förslaget kan bli att några fjärrvärmesystem, främst de som är under utbyggnad, kan få lönsamhetsproblem. En ökad konkurrens bör kunna leda till effektiviseringar inom fjärrvärme- och kraftvärmeverksamhet. Det finns dock skäl att behålla undantaget i leveransplikten i syfte att ge aktörerna möjlighet till en successiv anpassning till det nya regelverket. Den som har leveranskoncession bör således ha rätt att vägra leverans av el för uppvärmningsändamål i område som försörjs av fjärrvärme eller naturgas. Den kund som vägras leverans för uppvärmningsändamål av den som har leveranskoncession har dock möjlighet att byta elleverantör. En kund i ett fjärrvärmeområde kan på så sätt få leverans av el för sin värmeförsörjning. En förutsättning är dock att det finns kapacitet i nätet för anslutning vid högre effekt. För det enskilda fjärrvärmeföretaget får således inte bestämmelsen om undantag i leveransplikten för uppvärmningsändamål samma starka skydd mot konkurrens som . Förutom den nu gällande ellagens särregler om fjärrvärme och naturgas, finns även andra regler som skapar särskilda förutsättningar på värmemarknaden. Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem innehåller regler som begränsar kundernas möjlighet att byta uppvärmningssystem. Lagen blir tillämplig om den som driver en fjärrvärmeanläggning eller ett naturgasnät begär och får anläggningen respektive nätet allmänförklarat. har dock ingen anläggning allmänförklarats. En betydande andel av landets fjärrvärmeverksamhet drivs i regi. Regeringen redovisar strax förslag om regler för att skapa förutsättningar att bedriva bl.a. distribution av fjärrvärme och naturgas i regi på affärsmässig grund (avsnitt 12). 7.2 Koncessionsvillkor, m.m. Regeringens förslag: Leveranskoncession meddelas för av längst . Skälen för regeringens förslag: Leveranskoncessionen bör ses som en övergångslösning i avvaktan på att förutsättningarna på elmarknaden har utvecklats dithän att de bl.a. kan anses utgöra hinder för små kunder att byta leverantör. För att upprätthålla den nödvändiga flexibiliteten och möjliggöra en fullständig övergång när det bedöms vara lämpligt bör leveranskoncessionen ges endast för . Det är angeläget att den som innehar en leveranskoncession får rimliga planeringsförutsättningar för sin verksamhet. En viss stabilitet i systemet är således nödvändig. Leveranskoncessionen bör meddelas för av längst . Samtliga leveranskoncessioner bör gälla från och med tidpunkten för lagens ikraftträdande. Det innebär att meddelade koncessioner kommer att löpa ut , . Om en koncession inte hunnit meddelas före ikraftträdandet bör giltighetstiden anpassas så att den löper ut som övriga koncessioner. Härigenom underlättas möjligheterna att snabbt avveckla systemet. Inför ett beslut om avveckling eller förlängning av systemet med leveranskoncession bör en samlad utvärdering av systemet genomföras. Ett viktigt inslag i en sådan utvärdering bör vara att bedöma hur kostnaderna för mätning och avräkning har utvecklats. Det finns även starka skäl att beakta andra faktorer som har betydelse för de mindre elförbrukarnas möjligheter att agera på marknaden, liksom konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen och produktionen av fjärrvärme. De förändringar som skulle kunna följa av utvärderingen bör dock inte, i relation till övrig elproduktion, i väsentlig omfattning, försämra villkoren för småskalig elproduktion och fjärrvärme. 7.2.2 Lämplighetsprövning, m.m Regeringens förslag: Leveranskoncession skall meddelas den som från allmän synpunkt bedöms vara mest lämplig att svara för leveranser av el inom området. Endast en leveranskoncession får beviljas i ett leveransområde. Skälen för regeringens förslag: Det bör vara en uppgift för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om leveranskoncession. bör svara för denna uppgift. Inom varje område skall en leverantör ha huvudansvaret för leveranserna i området. Endast en leveranskoncession får således beviljas inom ett leveransområde. I nätmyndighetens koncessionsprövning bör vägas in bl.a. den sökandens allmänna kompetens, liksom dennes lämplighet att ha huvudansvaret för leveranserna av el i det aktuella området. Det kan antas att de som söker och meddelas leveranskoncession kommer att bli de leverantörer som har ansvaret att leverera el inom områdena, dvs. de som har områdeskoncession, vilken fortsättningsvis kommer att benämnas nätkon- cession för område. En förutsättning för att denne skall meddelas leveranskon- cession är dock att verksamheten bedrivs skild från nätverksamhet (se vidare avsnitt 10.2). 7.2.3 Överlåtelse av leveranskoncession Regeringens förslag: Överlåtelse av leveranskoncession fordrar medgivande av nätmyndigheten, varvid den övertagandes lämplighet prövas. Skälen för regeringens förslag: Leveranskoncession får, i likhet med nätkoncession, inte överlåtas utan myndighetens godkännande. Myndigheten skall härvid pröva den nye innehavarens lämplighet på samma sätt som vid en ny koncession. Med ny innehavare avses att leveranskoncessionen har övertagits av annan fysisk eller juridisk person. Den som förvärvar en leveranskoncession övertar återstoden av innevarande koncessionstid. Någon ny koncessionstid skall alltså inte bestämmas. Genom detta förfarande skapas vissa förutsättningar att bl.a. begränsa vertikal integration på elmarknaden vilken kan inverka negativt på konkurrensen på elmarknaden.