prop · GH03136 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:136Regeringens proposition Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker Regeringen överlämnar denna proposition I propositionen föreslås riktlinjer för ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet. I och med det nya systemet avskaffas de nuva- rande import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen när det gäller spritdrycker, vin och starköl. Dessa er- sätts av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn inrättas. Regeringen avser senare åter- komma till med en proposition med de lagförslag som behövs för införandet av det nya tillståndssystemet och inrättandet av den nya myndigheten. 1 Förslag till riksdagsbeslut......... 3 2 Ärendet och dess beredning.......... 3 3 Bakgrund............................ 4 3.1 Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/........... 4 3.2 ..................... 5 3.3 Import och partihandel med starköl 6 3.4 Skriftväxling med 7 4 Nuvarande ordning.................... 8 4.1 Grunddragen i den svenska alkohol- politiken.............................. 8 4.2 Monopolen inom alkoholpolitiken.. 9 4.3 Servering av alkoholdrycker..... 10 4.4 Marknadsföring av alkoholdrycker 11 4.5 Kvalitetskontroll av alkoholdrycker.................. 11 4.6 Beskattningen av alkoholdrycker. 12 4.7 Teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat........................ 13 5 Behov av ändringar inom nuvarande system ............................... 14 6 Ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet..................16 6.1 En ny central myndighet .... 18 6.2 Tillstånd för import, export, tillverkning och partihandel ...... 19 6.3 Kriterier för tillstånd......... 19 6.4 Tillsyn, kontroll och sanktioner 19 7 Finansiering av den nya myndigheten. 20 8 .................. 21 Bilaga 1Skrivelse från Alkoholpolitiska kommissionen...........................23 Bilaga 2Skriftväxling mellan den och .................25 Bilaga 3Protokoll från expertsamtal....27 Bilaga 4EG-kommissionens brev till ESA.30 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....................... 31 2 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1.godkänner de föreslagna riktlinjerna för ett nytt tillståndssystem som skall ersätta import-, export-, tillverknings-, och partihandelsmono- polen inom alkoholhanteringen (avsnitt 6), 2.godkänner de föreslagna riktlinjerna för inrättande av en ny myndighet inom alkoholområdet (avsnitt 6), 3.godkänner de föreslagna riktlinjerna för finansiering av verksamheten vid den nya myndigheten (avsnitt 6). 2 Ärendet och dess beredning Avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (), som trädde i kraft , innebär att har åtagit sig att tillämpa gemen- skapens regelverk om monopol. Till avtalet fogade , , och en gemensam deklaration, i vilken det ut- talades att alkoholmonopolen i dessa länder grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon motsatt ståndpunkt framfördes inte av EU-sidan. Deklarationen grundade sig på uppfattningen att monopolen var förenliga med regler, eftersom ingen diskriminering sker mellan medborgare i Europeiska unionens (EU) medlemsstater och medborgare i länderna i Europeiska fri- handelsområdet (EFTA), samt på den möjlig- het till undantag från varors fria rör- lighet som medger för att t.ex. skydda människors hälsa och liv. Att de nordiska ländernas uppfattning, i varje fall numera inte delas av EG-kommis- sionen har framkommit under anslutningsförhandlingarna med EU, bland annat i kommissionens utlåtande över den svenska medlemskapsansökan. Detta har medfört en viss oklarhet i fråga om mono- förenlighet med . För att för svensk del undanröja denna oklarhet inleddes utredande samtal mellan företrädare för regeringen och . Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna mellan och EU om svenskt medlemskap i har en skriftväxling ägt rum mellan och den . Av denna framgår bl.a. följande. Kommissionen förutsätter att avvecklar alkoholmonopolens exklusiva import-, export-, partihandels- och tillverkningsrättigheter. När det gäller detaljhandelsmonopolet anser kom- missionen vidare att om avlägsnar alla diskriminerande effekter finner den inte anledning att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol. Skriftväxlingen har följts av expertsamtal mellan företrädare för den och berörda tjänstegrenar inom kommissionen i syfte att precisera förutsättningar för att säkerställa att detaljhandelsmonopolet fungerar icke-diskriminerande. har i ett brev till EFTA:s övervakningsmyndighet informerat om skriftväxlingen. Den pågående integrationen med övriga var också ett av skälen till att regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en alkoholpolitisk kommis- sion (dir. 1991:124), med uppgift att se över de alkoholpolitiska reglerna. I regeringens proposition 1991/92:170, bil. IV (bet. 1992/93:EU1) om EES konsta- terades att i vissa hänseenden kan änd- ringar i alkohollagstiftningen behöva genomföras som en anpassning till EG:s regelsystem, bl.a. vad gäller restau- rangernas inköp av svenskt respektive utländskt starköl. Mot denna bakgrund överlämnade regeringen till proposition 1992/93:253 om import av och partihandel med starköl. I propositionen lämnades förslag till vissa ändringar av gällande regler med innebörd att utländska tillverkare av starköl skulle ges till- träde till den svenska marknaden på samma villkor som de svenska tillverkarna. beslutade (bet. 1993/94:SoU9, rskr. 1993/94:59) att avslå regeringens proposition. Alkoholpolitiska kommissionen har till regeringen inkommit med en skrivelse med förslag att , med hänsyn till ikraftträdande, möjligt ånyo före- läggs förslag till nya regler angående import av och partihandel med starköl. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till riktlinjer för ett nytt tillståndssystem när det gäller import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker. De frågor som behandlas har i vissa delar varit föremål för remissbehandling i samband med remissförfarandet inför regeringens proposition om EES och inför regeringens proposition om import av och partihandel med starköl. Regeringen återkommer i avsnitt fem närmare till bakgrunden till de föreslagna riktlinjerna. Inom pågår arbetet med en departementspromemoria med förslag till den lagstiftning som föranleds av det nya systemet. Efter remissbehandlingen av departementspromemorian återkommer regeringen till med lagförslag. Alkoholpolitiska kommissionens skrivelse finns som bilaga 1, skriftväxlingen mellan den och nen som bilaga 2 protokoll från expertsamtalen som bilaga 3 och EG-kommis- sionens brev till som bilaga 4. 3.1 Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/ Mot bakgrund av bl.a. den integrationsprocess som pågår med övriga beslutade regeringen att tillkalla en alkoholpo- litisk kommission (S 1991:17) med uppgift att bl.a. se över delar av det svenska regelsystemet inom alkoholområdet. I den mån kommissionen finner att delar av det svenska regelverket kan förenklas eller helt utmönstras för att de inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion eller behöver förändras med hänsyn till , bör kommissionen lägga fram förslag till sådan reviderad lagstiftning. Kommissionen skall enligt direktiven utreda hur de alkoholpolitiska målen kan uppfyllas, även inom ramen för ett medlemskap i har i ett delbetänkande Serveringsbestämmelser (SoU 1993:50) lämnat förslag till förändringar av bl.a. reglerna för serveringstillstånd enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD). Kommissionens förslag har remissbehandlats och bereds inom . Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla in särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en analys av förut- sättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommunerna. Utredningen har i betänkandet (SOU 1993:31) Kommunernas roll på alkoholområdet och missbrukarvården bl.a. föreslagit att länsstyrelsernas LHD-hantering överförs till kommunerna. Avsikten är att förelägga en proposition med anledning av båda dessa betänkanden. I regeringens proposition (1991/92:170, bil. IV) om europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) konstaterades att inte innebär några förändringar av den svenska alkoholpolitikens mål. I vissa avseenden kan emellertid ändringar i alkohollagstiftningen behöva genomföras som en anpassning till EG:s regelsystem. delade denna uppfattning. Den i och grundläggande principen om varors fria rörlighet över gränserna omfattar i princip även alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Vid sidan om de grundläggande bestämmelserna är bl.a. följande artiklar i av relevans för det svenska alkoholpolitiska regelsystemet. Artikel 16 om statliga handelsmonopol innebär att de avtalsslutande parterna förbinder sig att säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och avsättningsvillkor föreligger mellan medborgare i EU:s med- lemsstater och medborgare i EFTA-staterna. Kvantitativa import- och exportrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna enligt artiklarna 11 - 12 i . Undantag från artiklarna 11 och 12 medges i artikel 13 om det är nödvändigt för att bl.a. skydda människors hälsa och liv. Artikel 14 innehåller bl.a. förbud mot diskriminerande skatter eller avgifter och artikel 23 innehåller bl.a. vissa regler vad avser tekniska handelshinder i handeln med vin. Artikel 59 förbinder de avtals- slutande parterna att tillse att bl.a. offentliga företag eller företag med särskilda eller exklusiva rättigheter inte bryter mot regler. Om ett företag har en marknadsdominerande ställning inom EES eller inom en väsentlig del av samarbetsområdet är det enligt artikel 54 förbjudet att missbruka denna ställning. Enbart det faktum att ett företag är mark- nadsdominerande innebär emellertid inte någon överträdelse av EES-bestämmelserna. 3.3 Import och partihandel med starköl Som ett led i anpassningen förelades den tidigare nämnda propositionen om import av och partihandel med starköl med förslag till ändringar av gällande regler så att utländska tillverkare av starköl skulle ges tillträde till den svenska marknaden på samma villkor som svenska tillverkare. Propositionen föregicks av en departementspromemoria S93/1067/IFO, Starkölsförsäljning till restauranger. I promemorian redovisades två alternativa modeller för att uppnå likställighet mellan svenska och utländska tillverkare av starköl. Först redovisades (alternativ A) ett förslag om att det i LHD skulle införas ett ytterligare generellt undantag från import- och partihandelsmonopolet så att utländska tillverkare av starköl skulle få föra in starköl i landet och även ges rätt att sälja det direkt till restaurangerna. Den som enligt LHD har tillstånd att servera starköl föreslogs även få rätt att importera starköl till den egna serveringsverksamheten. Vidare redovisades (alternativ B) ett förslag om att införa ett särskilt till- ståndssystem för partihandel med starköl. Ett sådant tillståndssystem skulle stå vid sidan av tillverkningsrätten och omfatta i princip alla intressenter som bedömdes vara lämpade att bedriva sådan partihandel, inklusive svenska och utländska tillverkare av starköl. Med partihandelstillståndet skulle följa rätt att föra in starköl i landet. Länsstyrel- serna föreslogs svara för tillståndsprövningen och tillsynen över verksamheten. Vid remissbehandlingen av promemorian framkom en splittrad syn på de redovisade förslagen. Av de 29 remissinstanser som inkom med synpunkter tillstyrkte 17 något av förslagen i promemorian. Alternativ A förordades av åtta remissinstanser, fem tillstyrkte båda förslagen och alternativ B förordades av fyra instanser. Regeringen valde att föreslå alternativ A, som innebär ett generellt undantag från import- och partihandelsmonopolet omfattande alla tillverkare av starköl, dvs. även utländska sådana. Dessa skulle få rätt att föra in eget tillverkat starköl till landet och bedriva partihandel med varan. föreslog i bet. 1993/94:SoU9 Import och partihandel med starköl att skulle anta regeringens förslag. beslutade att avslå utskottets yrkande och biföll en reservation om avslag på propositionen (rskr. 1993/94:59). I reservationen anfördes bl.a. att regeringen bör återkomma till med förslag om regler för import- och partihandel med starköl sedan Alkoholpolitiska kommissionen slutfört sitt arbete. Alkoholpolitiska kommissionen har i skrivelse till regeringen (S93/10214/IFO) ansett det angeläget att, med hänsyn till att regler fr.o.m. blir giltiga i , ånyo föreläggs förslag till nya regler rörande import av och partihandel med starköl. Den tidigare propositionen kan utgöra en grund för ett sådant förslag. I beredningsarbetet bör enligt kommissionen också ingå under riksdagsbehandlingen aktualiserade förslag t.ex. rörande dot- terbolag för partihandel, tillstånd, skatteuppbörd och distribution samt vad kommissionen i annat sammanhang har framfört när det gäller starköls- försäljning till dem som har tillfälliga serveringstillstånd. Kommissionen anser att villkoren för import av och partihandel med starköl bör förändras så att det inte kan hävdas att utländska bryggerier är diskriminerade i förhållande till svenska. Härigenom kan lagregler och lagtillämpning få en utformning som är förenlig såväl med som med den svenska alkoholpolitiska grundsynen. Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna mellan och EU om svenskt medlem- skap i EU har en skriftväxling ägt rum mellan och den . Kommissionen förutsätter att avvecklar de exklusiva import-, export-, partihandels- och tillverkningsrättigheterna för sina respektive alkoholmonopol, inklusive partihandelsfunktionen för serveringsställen. En sådan avveckling är enligt kommissionens åsikt helt nödvändig för att göra den svenska lagstiftningen förenlig med . Vad gäller det svenska detaljhandelsmonopolet, anser kommissio- nen att alla effekter som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade från övriga medlemsstater måste avlägsnas. Med reservation för framtida rättstillämpning och kommissionens roll som väktare av fördraget om europeiska unionen, finner kommissionen med utgångspunkt från existerande tolkning av regelverket inte någon anledning att på eget initiativ vidta åtgärder, varken nu eller efter en svensk anslutning till unionen, mot bibehållande av detaljhan- delsmonopolet. I skriftväxlingen påminnes om att redan genom bestämmelser har åtagit sig att tillämpa om monopol. Kommissionen anser därför de nämnda förhållanden vara tillämpliga från och med ikraftträdande. Slutligen sägs att det - för att säkerställa att detaljhandelsmonopolets verksamhet är förenligt med - är av yttersta vikt att blir delaktig i en nära och regelbunden övervakning. Den har i brev till kommissionen för sin del ställt sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev. Genom expertsamtal mellan företrädare för regeringen och berörda tjänstegrenar inom kommissionen har principer identifierats och preciserats för att de- taljhandelsmonopolet skall fungera icke-diskriminerande. Vid de protokollförda samtalen har fastslagits att så länge medborgare och varor inom samarbetsområdet behandlas lika samt objektiva och transparenta kriterier ligger till grund för de alkoholpolitiska regler som tillämpas i står dessa enligt kommissionen inte i strid med . Detta gäller även för detaljhandelsmonopolets verksamhet. Alla produkter måste behand- las lika både när det gäller detaljhandelsmonopolets val av sortiment och dess varuinformation till kunder. Nya varor måste ges bättre möjlighet att göra sig kända för detaljhandelsmonopolets kunder. De kriterier som ligger till grund för en varas tillträde till detalj- handelsmonopolets butiker måste uppfylla EG:s krav på objektivitet. En annan mycket viktig förutsättning är att medborgare inom samarbetsområdet ges samma möjlighet som svenska medborgare att verka inom alkoholområdet. De skall ha samma möjlighet att arbeta och etab- lera företag. Deras produkter skall behandlas på samma sätt som svenska produkter. Samtalen resulterade vidare i att , förutom sin sedvanliga tillsyn på konkurrensområdet som verket utövar inom ramen för sin instruktion, kommer att få i uppdrag av regeringen att särskilt övervaka att detaljhandelsmonopolet inte missbrukar sin dominerande ställning. Konkurren- sverket skall rapportera direkt till 4.1 Grunddragen i den svenska Grunderna för gällande alkoholpolitik fastställdes genom beslut av riksdag (prop. 1976/77:108, SkU40, rskr. Enligt detta beslut skall målet vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen. Denna strategi bygger på kunskaper och beprövade erfarenheter av tillgänglighetens betydelse för utveck- lingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle, desto fler människor går också över från måttlighetsdrickande till missbruk. Om- vänt gäller att ju svårare det är att få tag i alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. Detta synsätt har också anammats av () och ligger till grund för Europaregionens handlingsplan (European Alcohol Action Plan) för att minska alkoholskadorna i . Planen har antagits enhälligt av alla Europaregionens stater, inklusive samtliga EU-stater. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är alkoholmo- nopolen och prispolitiken. Den svenska alkoholpolitiken kompletterar dessa åtgärder med bl.a. följande: - begränsning av den privata införseln - restriktiva regler för serveringstillstånd till restauranger - åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker - allmän hälsoupplysning, information om alkoholens skadeverkningar och - förebyggande verksamhet inom socialtjänst, hälso- och sjukvård m.m. Alkoholdrycker är liksom många andra varor mycket priskänsliga. När priset går upp minskar försäljningen. bedriver därför en prispolitik med höga alkoholskatter. Skatten på alkoholdrycker bestäms helt utifrån dryckens alkoholstyrka och principen är att alkoholpriserna skall följa prisutveck- lingen i samhället. Den höga alkoholbeskattningen är ett i jämförelse med andra åtgärder mycket verksamt medel för att minska konsumtionen och förebygga skador. Enligt de undersökningar som gjorts i över prisets betydelse för alkoholkonsumtionen ligger den s.k. priselasticiteten ganska nära -1,0 dvs. en prissänkning på t.ex. ökar försäljningen med . Alkoholmonopolen skall utgöra en garant för att marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker till allmänheten sker återhållsamt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. Desintresseringsprincipen, dvs. begränsningen av det privata vinstintresset i syfte att hålla nere alkoholkonsumtionen, är alkoholmonopolens huvudsakliga motivering. Ingen skall genom en aktiv marknadsföring tillåtas tjäna pengar på andras beroende. Sociala hänsyn skall vara vägledande i marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker - inte minst som ett skydd för ungdomen. Skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom den svenska alko- hollagstiftningen. Förbud mot att överlåta alkoholdrycker till ungdomar, åldersgränserna för inköp av alkoholdrycker liksom för servering av alkoholdrycker på restauranger är exempel på detta. Den svenska alkoholpolitiken syftar också till att åstadkomma en övergång från starkare till svagare alkoholdrycker. Denna politik har till stor del varit framgångsrik. Spritdryckernas andel av den totala alkoholförsäljningen har minskat med medan vin- och ölförsäljningens andel ökat med vardera. Den totala registrerade alkoholkonsumtionen har varit ganska stabil . Restaurangernas andel av den alkohol som säljs har dock ökat från 8,5 till . Det som bidragit mest till den ökningen är starkölet. av starköls- konsumtionen sker på restauranger. 4.2 Monopolen inom alkoholpolitiken En bärande princip i svensk alkohollagstiftning är att handel med spritdrycker, vin och starköl skall vara förbehållen sådana företag i vilka det allmänna äger bestämmande inflytande och där enskilt vinstintresse saknas. Genom att begränsa det privata vinstintresset i alkoholhanteringen har man sökt uppnå en återhållsam försäljning och skapa garan- tier för att de sociala hänsyn som är nödvändiga vid försäljningen iakttas. Begränsningen av det privata vinstintresset är en gammal princip som tar sitt främsta uttryck i att stora delar av alkoholhandeln sker i två statliga monopolbolag, (V&S) och . V&S har en- samrätt till import av spritdrycker, vin och starköl samt tillverkning och export av spritdrycker. Vin-, starköls-, och öltillverkningen är däremot inte monopoliserad men underkastad tillståndstvång. Framställning i hemmet av vin och öl för eget bruk är dock tillåten. Detta regleras i lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. (LTD). sköter detaljhandeln samt partihandeln till restauranger. Ett undantag från partihandelsmonopolet är att de svenska bryggerierna har rätt att sälja starköl direkt till restauranger. Genom de statliga monopolbolagen har väsentliga delar av alkoholhandeln således kunnat ske utan inverkan av privatekonomiskt vinstintresse eller försäljningsupp- drivande konkurrens mellan olika aktörer. All import av spritdrycker, vin och starköl är i princip förbehållen V&S. Detta regleras i LHD. Det viktigaste undantaget är den s.k. resandeinförseln. Enligt gällande tullbestämmelser får en vuxen person , som kommer med båt och har varit utomlands i , skattefritt föra med sig en liter sprit, en liter vin eller om spritdrycker inte medförs, vin samt starköl. Samma kvantiteter men ingen tidsgräns gäller för den som kommer med flyg. Dessutom får, om det förtullas, ytterligare sammanlagt sprit- drycker och vin samt starköl föras in per person. Även andra former av införsel för privatpersoner är reglerade, t.ex. införsel av drycker i gåvoförsändelser, drycker som ingår i flyttgods och sådana som erhållits i arv. All detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl sköts av , som har ca 370 butiker spridda i hela landet. Till detta kommer ca 550 utlämningsställen, dvs. butiker på lands- bygden där människor utan extra kostnad kan beställa vilka varor som helst ur Systembolagets sortiment. är tillstånds- och tillsynsmyndighet för ärenden enligt LTD. I uppgiften att utöva tillsyn över lagens tillämpning ingår inspektionsbesök hos tillståndshavare och granskning av för- säljningsrapporter. Om skäl finns kan återkalla tillstånd eller meddela tillståndshavare varning. beslut i tillståndsärenden enligt LTD kan över- klagas hos regeringen. Allmän uppföljning av utvecklingen på området sker genom att gör sammanställningar av olika statis- tiska material. 4.3 Servering av alkoholdrycker Alkoholpolitiken på restaurangområdet regleras i LHD. En målsättning är att eftersträva ordning, nykterhet och trevnad på serveringsställen och undvika olägenheter i nykterhetshänseende. I princip skall servering av alkoholdrycker endast förekomma på restauranger. All servering av alkoholdrycker kräver i princip tillstånd. I samband med tillståndsgivningen skall särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet och serveringsställets ändamålsenlighet. Tillstånd till servering prövas av den länsstyrelse där serveringsstället är beläget. När det är fråga om nya perma- nenta serveringstillstånd eller utökade sådana rättigheter, skall inhämta yttrande från kommunfullmäktige och polismyndigheten på den ort där serveringsstället är beläget. Det är kommunen som gör behovsprövningen, vars syfte i första hand är att förhindra överetablering. Kommunen kan helt eller delvis avstyrka ansökan. Ett sådant av- styrkande blir bindande för (kommunalt veto). utövar den centrala tillsynen över tillämpningen av LHD. har huvudansvaret för den regionala och lokala tillsynen tillsammans med polismyndigheten och socialnämnden.