prop · GH03238 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:238Regeringens skrivelse 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits för att stärka det finansiella systemet. 1. Inledning 4 Omslag på fastighetsmarknaden 5 Finansbolagen först drabbade 6 Växande bankproblem 7 Det statliga bankstödet 8 Internationella bankproblem 9 Kreditförlusterna har kulminerat 10 Intjäningen har förbättrats 11 Minskade rörelseförluster 12 Kapitalsituationen i bankkoncernerna 13 Bostadsinstituten 14 Utlåningsvolymer m.m. 15 arbetsmål och inriktning 18 Genomförda stödåtgärder 18 18 Nordbanken 20 21 Sammanslagning av Nordbanken och 22 22 23 Sammanfattning av stödinsatser 23 Framtida återvinning samt garantiavgifter 25 Bevarad stabilitet 26 Funktionsdugligare banksystem 27 Strukturella förändringar 27 Andra särskilda åtgärder 29 Avtal om avgångsvederlag 29 Skadeståndstalan mot styrelserepresentanter31 Statens uppgifter framöver 33 Statens ägarroll 33 och Retriva 34 Statens ägande i , Retriva och Nordbanken 36 framtida uppgifter 37 Delegationen för privatisering av Nordbanken 37 Uppföljning av ingångna avtal 38 Ett svenskt inlåningsförsäkringssystem 38 10.Lärdomar av finanskrisen 39 Tillsynen av kreditinstituten 39 Bilaga: Statens bolag för övertagna problem- krediter 41 2 beslutade om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom riksdagsbeslutet bemyndigades regeringen att göra betydande åtaganden för statens räkning. Med hänsyn härtill angavs att det är angeläget att fortlöpande hålls informerad om vilka åtgärder som genomförs. För att fullgöra denna informationsskyldighet skall regeringen i skrivelser till redovisa vidtagna åtgärder. skrivelser lämnades (skr. 1992/93:251) samt (skr. 1993/94:61). Det åligger vidare regeringen att lämna en redogörelse för de budgetmässiga konsekvenserna av stödåtgärderna. En sådan redogörelse lämnades i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bilaga 8). Med anledning av att väsentliga stödåtgärder nu vidtagits och att arbetet i delvis ändrar karaktär finns det skäl att nu lämna en mer sammanfattande redogörelse för bakgrunden till det statliga åtagandet, vidtagna åtgärder och de erfarenheter som vunnits. Centrala delar av det finansiella systemet har genomgått en djup kris. Förlusterna och påfrestningarna, av såväl privat- och företagsekonomisk som samhällsekonomisk natur, till följd av krisen är till viss del kända, men kan i stora delar ännu inte summeras. Detta gäller bl.a. den slutliga belastningen på statens budget. En utredning pågår om krisens orsaker och effekter och om den ekonomiska politikens roll i utvecklingen. Framtida forskning kommer säkert också att kasta nytt ljus över krisens olika skeenden. I föreliggande skrivelse ges en kort bakgrundsbeskrivning till krisen och dess förlopp. Därefter redogörs för kreditinstitutens samlade resultatutveckling och finansiella situation. I ett följande avsnitt behandlas statens generella åtagande samt görs en summering av vidtagna stödåtgärder. Stödets huvudsakliga effekter på kreditmarknaden diskuteras. Därefter redogörs för andra åtgärder i samband med bankkrisen, bl.a. skadeståndstalan mot styrelseledamöter. Statens uppgifter framöver är vidare viktiga att orientera om. Information ges även om behovet av ett svenskt inlåningsförsäkringssystem. Avslutningsvis görs några reflektioner om vilka lärdomar som kan dras av krisen. I en bilaga som utarbetats av redogörs närmare för statens bolag för övertagna problemkrediter. Den finansiella krisen utvecklades i samband med att ekonomin övergick från en långvarig internationell högkonjunktur med tydliga inslag av överhettning, till en djup lågkonjunktur med deflationstendenser i enskilda länder. I blev konjunkturomslaget kraftigt med snabbt fallande inflation och stigande realräntor. Såväl de allvarliga problemen i finanssektorn som styrkan i konjunkturomslaget hade emellertid sina rötter längre tillbaka i tiden. Devalveringarna lade grunden till en ihållande expansion som inte balanserades med en tillräckligt stram finanspolitik. Ett allt starkare inflationstryck byggdes upp. Strukturproblemen i den svenska ekonomin hade inte åtgärdats vilket accentuerade överhettningsproblemen. På arbetsmarknaden saknades åtgärder för ökad flexibilitet och smidigare anpassning till de förutsättningar som gällde i olika sektorer. Den offentliga sektorn led av produktivitetsproblem och alltför svagt utvecklat konkurrenstänkande. Inom byggnadssektorn utgjorde regleringar och subventioner starka kostnadsdrivande element. På kredit- och valutamarknaderna hade långvariga regleringar medfört inlåsningseffekter och brist på konkurrens och marknadsmässighet. Den ökande finansiella integrationen med omvärlden och den snabba utvecklingen av finansiella instrument gjorde olika former av kvantitativa regleringar ineffektiva. Det fanns därtill en entydig internationell trend att ta bort olika hinder i syfte att uppnå en bättre resursallokering och öka effektiviteten på de finansiella marknaderna. Avvecklingen av kvantitativa regleringar på den svenska kredit- och valutamarknaden var av nämnda skäl en naturlig och nödvändig följd av att den svenska ekonomin är en öppen ekonomi med stort utbyte med omvärlden. Avregleringarna kom dock förhållandevis sent. slopades begränsningarna för kreditinstitutens utlåningsvolymer. I det rådande ekonomiska klimatet kom kreditexpansionen att bli mycket kraftig därefter och leda till en betydande ökning av skuldsättningen i hushåll och företag. Skulduppbyggnaden understöddes av ett föråldrat skattesystem med höga marginalskatter som stimulerade till belåning och missgynnade sparande. Den slutliga avvecklingen av valutaregleringen kom först och öppnade då möjligheter till fastighetsinvesteringar utomlands för bl.a. försäkringsbolag. Ett betydande behov att i riskspridningssyfte investera i utlandet hade då ackumulerats vilket kom att utlösas i ett konjunkturskede som präglades av överhettning och höga prisnivåer. Det är mot bakgrund av dessa betydande omställningsproblem som krisen på fastighetsmarknaden och de åtföljande förlustproblemen i kreditinstituten skall ses. Överhettningen inom byggnadssektorn i kombination med hög belåning hos fastighetsbolagen hade lett till ohållbara prisnivåer, framför allt inom det kommersiella fastighetsbeståndet. I attraktiva stor- stadsområden förekom årliga prisstegringar i storleksordningen . Bygg- och fastighetsbranschen stod för omkring hälften av utlåningen från kreditinstituten. Med hög belåning och förväntningar om ständiga värdeökningar kunde även mindre lönsamma fastighetsbolag klara sig genom köp och försäljningar. När högkonjunkturen började vika kom senare års kraftiga nybyggnation av kontor att möta betydande uthyrningsproblem och hyresnivåerna började allmänt att pressas ner. Den minskade lokalefterfrågan resulterade i ett kraftigt prisfall 1991 och en stigande vakansgrad. Priserna har mer än halverats på kommersiella fastigheter i t.ex. . Vakansgraden steg från internationellt låga till 15 - i många områden. På aktiemarknaden hade en kraftig kursnedgång skett . Utöver den konjunkturförsvagning som stora delar av ekonomin kände av kom fallet i olika tillgångsvärden att leda till problem av tidigare i stort sett okänd omfattning. I utvecklades således lågkonjunkturen till en fastighetskris med ett stort antal konkurser bland fastighetsbolagen med stora återverkningar inom bl.a. byggnadssektorn. De som drabbades först av omslaget i ekonomin och nedgången på tillgångsmarknaderna var finansbolagen. Dessa instituts säkerheter låg generellt inom belåningsvärdenas övre segment för fastigheter och aktier. Riskbenägenheten hade ytterligare stigit genom ett ökat antal engagemang på fastighetsmarknaden. Nyckelnkoncernen var det finansbolag som först fick allvarliga förluster vilket tvingade bolaget att ställa in betalningarna 1990. Marknadens oro för finansbolagens situation tilltog snabbt och flera finansbolag fick problem med sin finansiering. Finansbolagen var hänvisade till kort upplåning, bl.a. genom s.k. marknadsbevis, medan utlåningen i stora delar var långfristig vilket förstärkte problemen. När marknaden för marknadsbevis upphörde att fungera var finansbolagskrisen ett faktum. I flera fall kunde uppgörelser nås mellan ägarna och bankerna. I några fall tvingades bolag gå i konkurs. Många finansbolag fick banta sin verksamhet avsevärt, i vissa fall med sikte på total avveckling. Det fanns inte anledning för staten att direkt engagera sig i finansbolagens förlustproblem och rekonstruktioner. Något hot mot betalningssystemet eller kreditförsörjningen i stort bedömdes inte vara för handen. Problemen föranledde emellertid ny lagstiftning om finansbolagens finansiering som gav bolagen rätt att utge obligationer och andra fordringsrätter för allmän omsättning. omfattas finansbolagen och kreditaktiebolagen av en gemensam lag- stiftning, benämnd kreditmarknadsbolagslagen. Problemen inom finansbolagssektorn fick delvis direkta återverkningar på bankerna bl.a. genom att dessa svarade för en del av finansbolagens finansieringsbehov. På så sätt kom bankerna indirekt att belåna fastighetsbolag inom säkerhetslägen som i många fall låg över vad som bankerna normalt tillämpade för sin utlåning. För vissa banker kom detta att medföra betydande kreditförluster. Det stod snart klart att krisen inte skulle begränsas till finansbolagssektorn. Försvagningen på fastighetsmarknaden var så djupgående och bankernas lån till fastighetsbolag eller lån mot säkerhet i fastigheter så omfattande att bankerna oundvikligen åsamkades allt större förluster. Nordbankens reserveringsbehov för kreditförluster hade ökat kraftigt . För att uppfylla gällande kapitaltäckningskrav /1992 behövdes ett kapitaltillskott på . Som majoritetsägare hade staten ett direkt ansvar för Nordbanken. En ny styrelse och ny ledning hade tillsatts och en omstrukturering och effektivisering av banken påbörjats. Det bedömdes därut- över vara av väsentlig betydelse för tilltron till det svenska bankväsendet och betalningssystemet att bankens fortlevnad tryggades. Staten hade sålunda i detta fall att uppträda både i sin roll som ägare och som ytterst ansvarig för stabiliteten i banksystemet. framkom att även Första hade åsamkats omfattande kreditförluster med risk för en obeståndssituation. Banken vände sig till staten för hjälp i syfte att trygga en rekonstruktion. Staten bedömde det som nödvändigt att medverka till en sådan för att förhindra allvarliga återverkningar på betalningssystemet. Efter överläggningar kunde sparbanksrörelsen genom olika åtaganden, bl.a. ett räntefritt villkorslån till banken, skapa rådrum för nödvändiga strukturåtgärder. Staten garanterade det nämnda lånet. och förvärrades emellertid problemen i de båda bankerna. Den underliggande reala utvecklingen innebar väsentligt större förlustproblem än bankerna tidigare förutsett. De negativa effekterna på intjäningsförmågan samt förlusterna på grund av kollapsen inom stora delar av fastighetsmarknaden började alltmer uppdagas liksom den lättsinniga långivning som i många fall förevarit. Staten såg sig tvungen att genom större och mer genomgripande insatser tillförsäkra att sunda omstruktureringar kom till stånd i de nämnda bankerna. stod det även klart att Gotakoncernen med inom en relativt snar framtid riskerade att hamna på obestånd. I första hand skulle kapitaltäckningskraven vid det kommande årsskiftet inte kunna uppfyllas. Regeringen bedömde det som nödvändigt att garantera bankens utfästelser. Däremot ingrep staten inte för att förhindra att moderbolaget försattes i konkurs eftersom detta inte bedömdes få allvarligare konsekvenser för betalningssystemet. Regeringen hade således funnit det nödvändigt att med olika slag av insatser förhindra en utveckling som riskerade att rasera förtroendet för det finansiella systemet. Vissa banker riskerade annars att stå utan tillräcklig finansiering och skulle snabbt kunna drivas mot betalningsinställelse. Betalningsförmedlingen skulle till stor del upphöra att fungera med allvarliga återverkningar på det normala ekonomiska livet. Det bör således redan på detta stadium ha stått klart för bankernas långivare att staten var beredd att gripa in när det erfordrades för att trygga stabiliteten i betalningssystemet och förhindra allvarliga samhällsekonomiska störningar. Det fortlöpande analysarbetet på visade att utvecklingen gick mot en alltmer osäker situation för kreditinstituten överlag. Det växte fram en hotbild, som om den i olika delar realiserades, skulle komma att kräva snabba och genomgripande statliga insatser. En beredskap byggdes upp för att med genrella åtgärder möta en sådan utveckling. Insikten om förlustproblemens art och möjliga räckvidd tilltog efter hand även på marknaden. Bostadsinstituten hade dittills förskonats från större förluster. Den djupa konjunkturnedgången och den snabbt växande arbetslösheten i kombination med hög skuldsättning gav näring till en ökad osäkerhet om institutens förlustrisker. I samband med turbulensen på de internationella valutamarknaderna och spekulationerna mot bl.a. den svenska kronan med åtföljande mycket kraftiga räntehöjningar , uppstod betydande problem på marknaden för bostadspapper. Riskerna hade då ökat ytterligare för att viktiga delar av kreditmarknaden inte skulle kunna fungera på ett normalt sätt. Misstankar hos t.ex. utländska långivare om fallissemang i en svensk bank skulle under dessa förhållanden snabbt kunna få ett krisartat spridningsförlopp i banksystemet. I det läget bedömde regeringen det som nödvändigt att mer explicit utfärda en garanti för betalningssystemets stabilitet och för att säkra kreditförsörjningen. Efter överenskommelse med socialdemokraterna skedde detta . beslutade om de föreslagna åtgärderna. Det statliga åtagandet innebär en garanti att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Därigenom skyddas betalningssystemets funktion och kreditförsörjningen. Det enskilda kreditinstitutets fortlevnad och dess ägares förmögenhet, liksom innehavarna av eviga förlagslån, skyddas däremot inte av åtagandet. Åtagandet är av extraordinär natur och temporärt. Enligt riksdagsbeslutet får det dock avvecklas först när det inte föreligger något hot mot det finansiella systemet. Avvecklingen, som beslutas av , skall vidare ske utan att fordringsägarnas intressen riskeras. Riktlinjer och villkor för stödet kommer att behandlas närmare under avsnitt 5. Påfrestningarna för det svenska banksystemet har paralleller i flera andra länder, inte minst i de nordiska grannländerna och främst då i och . Även i genomgår bankerna en osäker period med betydande kreditförluster. har också erfarenheter av krisdrabbade kreditinstitut och banker. Flera länder inom EG har också upplevt växande bankproblem men i allmänhet i begränsad omfattning. De bakomliggande faktorerna är i många fall likartade, men omständigheterna i har varit sådana att vi tillhör de länder där banksystemet drabbats hårdast. De sätt man tagit hand om situationen skiljer sig åt mellan länderna. Förutom att problemens omfattning och styrka varierar är bankstrukturerna och inte minst den institutionella ramen för hantering av krisbanker olika. I , där problemen i banksektorn uppstod än i , fanns två s.k. sikringsfonder uppbyggda med avgifter från bankerna och med uppgift att skydda insättarnas medel. Dessa fonder befanns dock otillräckliga, varför inrättades med uppgift att genom lån till sikringsfonderna finansiera kapitaltillskott till bankerna. Det inrättades även en fond benämnd med uppgift att delta i aktieemissioner. De statliga kapitalinsatserna ledde till att staten blev ägare till de tre största affärsbankerna. har en av dem kunnat återgå i privat ägo. Summan av kapitaltillskott (inkl. räntestöd) till banksystemet kan beräknas till 28 miljarder NOK, varav staten svarat för omkring 20 miljarder NOK. Liksom i har bankernas resultat utvecklats väsentligt bättre och flertalet banker visade rörelseöverskott. En fortsatt konsolidering kan förutses varför en betydande del av statens kostnader bör kunna återvinnas. Även i har bankkrisen, i första hand inom sparbankssektorn, tvingat staten till omfattande åtgärder. bank spelade inledningsvis en aktiv roll innan Statens säkerhetsfond inrättades med syfte att stödja enskilda banker om så erfordrades för att trygga stabiliteten och insättarnas medel. Kapitalinsatserna har dels skett som en form av villkorslån (med egenskaper som riskkapital) i syfte att allmänt stärka soliditeten och utlåningskapaciteten i banksystemet, dels som riktade kapitalinsatser. Problemens omfattning föranledde att staten genom regeringens försorg garanterade att bankerna under alla omständigheter skulle kunna stå för sina förpliktelser, dvs ett likartat åtagande som den svenska statens. Det statliga bankstödet har inneburit utbetalningar på över 40 miljarder . Medan staten således ingripit kraftfullt i , och har problemen i inte varit av samma omfattning. De problem som förevarit har i första hand omhändertagits av marknaden själv med stöd från den danska . Traditionellt har de danska bankerna också varit bättre kapitaliserade än bankerna i övriga . Det har varit naturligt att åtgärder och omstruktureringar för banksystemen i de nordiska länderna vidtagits på central nivå. Banksystemen är relativt koncentrerade och stabiliteten i betalningssystemen har hotats under de exceptionella förhållanden som varit för handen. Det har setts som nödvändigt att genom kraftfulla insatser så snabbt som möjligt återställa förtroendet och säkra en fungerande kreditförsörjning, vilket endast kunnat ske genom statens försorg. har en annan bankstruktur som möjliggör mer decentraliserade åtgärder med delvis andra strukturella och finansiella lösningar. Omstruktureringar och fusioner mellan banker kan ske i större utsträckning. genomgick stora delar av de s.k. savings and loans institutions en kris medan bankernas förlustproblem kom senare . Problemen har i huvudsak hanterats av olika tillsynsmyndigheter för respektive institutgrupp med medel ur fonder för tryggande av insättarnas pengar. Storleken på förlusterna har emellertid tvingat staten att rekapitalisera fonderna till mycket betydande belopp. I har bankerna varit utsatta för betydande kreditförluster. På grund av mindre jämförbara redovisningsregler har det varit svårt för utomstående att få en klar bild av omfattningen av de japanska bankernas problemlån och förluster. Olika åtgärder från myndigheterna har främst syftat till att underlätta för bankerna att själva ta sig igenom problemen. Åtgärderna har bl.a. syftat till att stabilisera aktiemarknaden. Genom att bankerna i kapitalbasen får tillgodoräkna sig dolda reserver från orealiserade kapitalvinster på aktieinnehav är aktiekursutvecklingen av stor betydelse för de japanska bankernas kapitaltäckning. Flexiblare redovisningsregler har vidare ökat bankernas möjligheter till skattemässiga förlustavdrag. I syfte att stimulera till ökade reserveringar för problemkrediter har bankerna själva upprättat och kapitaliserat ett bolag som kan förvärva bankernas dåliga lån till marknadsvärden. Genom de sålunda redovisade förlusterna kan bankerna mer fullständigt tillgodogöra sig skatteavdrag. Ingen större bank i har hamnat under de lagstadgade kapitaltäckningskraven. Bankerna har också av staten uppmanats att söka nytt riskvilligt kapital på marknaden vilket ökar marknadsdisciplinen och minskar beroendet av dolda reserver. Omfattningen och den snabba ökningen av kreditförlusterna i banksystemet har varit den allt överskuggande faktorn i utvecklingen på kreditmarknaden . Från en låg nivå med kreditförluster på av utlåningen, eller ca 1989 för bankkoncernerna sammantagna, började kreditförlusterna bli mer märkbara 1990 varefter de ökade drastiskt till ca 1992. För bankerna, dvs moderbolagen i koncernerna där den helt dominerande delen av förlusterna återfinns, motsvarade detta totalt av utlåningen. låg kreditförlusterna något . Beloppet innefattar då inte den fristående Securumkoncernen vars kreditförluster uppgick till . För beräknas de ackumulerade kreditförlusterna, inklusive förlusterna i och Retriva, ha uppgått till . Kreditförlusterna ligger till inom sektorn icke-finansiella företag och i runda tal torde hälften av dem ha anknytning till fastigheter. Det är dock viktigt att komma ihåg att när det gäller förlusternas storlek finns det betydande skillnader mellan bankerna. För fyra av de sex större bankkoncernerna har förlustandelen under de nu aktuella åren legat på medan Nordbanken det svåraste nådde och väsentligt mycket högre än så (en jämförelse försvåras i fall av att koncernen saknar ett bostadsinstitut som normalt drar ner förlustandelen). Kreditförlusterna är fortfarande stora men kan nu förutses ha kulminerat. Bortsett från de statliga rekonstruerade bankerna ligger minskningen för de större bankerna och i något fall väsentligt mer. Tillflödet av nya problemkrediter har också minskat och stocken av problemkrediter har stabiliserats. Fastighetsmarknaden har delvis stabiliserats men alltjämt råder osäkerhet om hyresnivåerna på vissa delmarknader. De allmänekonomiska utsikterna har emellertid förbättrats och ränteläget är väsent- ligt lägre . Sammantaget pekar detta på en fortsatt minskning av kreditförlusterna. Denna ljusare bild får naturligtvis inte skymma det faktum att staten genom särskilda rekonstruktioner avlastat de mest förlusttyngda bankerna sina dåliga lån och täckt förlusterna. För det svenska banksystemet innebär utvecklingen att väsentligt lägre kreditförluster kommer att redovisas medan förbättringen från samhällsekonomisk synpunkt är betydligt måttligare. Mot kreditförlusterna ställs bankernas s.k. intjäning innan rörelseresultatet framkommer. Intjäningsförmågan är resultatet av den löpande verksamhetens intäkts- och utgiftsströmmar. har intjäningen kunnat hållas på en historiskt sett hög nivå och noterades en stark förbättring. Kreditförlusternas genomslag på rörelseresultatet har därigenom mildrats. blev bankkoncernernas sammantagna rörelseförluster så stora att det primära kapitalet minskade substantiellt. Bankkoncernernas intjäning, kreditförluster och rörelseresultat, miljarder kr År Resultat Kreditför- Rörelsere- Kredit- före kredit- luster sultat förluster förluster i % av ut- låningen 1990 25 12 14 1991 27 36 -9 1992 25 74 -49 1993 35 49 -14 1993* 33 63 -30 Intjäningsförmågan har förvisso hämmats av uteblivna räntor på problemkrediter. Ränteintäktsbortfallet har på årsbasis legat i storleksordningen . Bankernas räntenetton har därmed relativt sett gått tillbaka till förmån för andra intäkter. Två förhållanden har dock verkat i motsatt riktning, nämligen ett ökat gap mellan ut- och inlåningsräntorna samt den allmänna räntenedgången . Räntegapet vidgades ett par procentenheter fram till slutet av 1992 varefter en viss minskning kunnat noteras. Räntenedgången har varit kraftig, på penning- och obligationsmarknaderna, vilket bl.a. lett till minskade finansieringskostnader för stocken av problemkrediter. Till det senaste årets starka ökning av övriga intäkter bidrar provi- sionsintäkterna. Bankerna har dragit fördel av en mycket livlig handel på valuta- och värdepappersmarknaderna. Försäljning och förvaltning av värdepappersfonder är en annan växande intäktskälla. Trenden mot en ökad betydelse för icke-ränterelaterade verksamheter kan komma att bestå. De svenska bankerna ligger här relativt lågt internationellt sett. Betydande intäkter har därtill kunnat materialiseras genom försäljning av obligationsstockar på en marknad med fallande räntor. Till en bättre intjäning har också bankernas omfattande rationaliseringar bidragit, bl.a. har personalstyrkan reducerats eller närmare 10 000 personer.