prop · GH0380 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens förslag: Tid då den arbetslöse från en arbetsgivare får annan ersättning än pension på grund av anställningens upphörande (avgångsvederlag) skall jämställas med tid under vilken en arbetslös utfört förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för uppfyllande av arbetsvillkoret. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om beräkning av . Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit att avgångsvederlaget skall minska dagpenningens storlek till den del avgångsvederlaget jämte förmåner från grund- och tilläggsförsäkring medför att kompensationen överstiger av inkomstförlusten. Hänsyn tas till avgångsvederlag som är tillgängligt för lyftning inom en tidsrymd av 18 månader före och 36 månader efter arbetslöshetens inträde. Från minskningen skall dock undantas - belopp som motsvarar normal genomsnittlig lön inkl. semesterersättning jämte uppsägningslön under tid som avses i 11 § anställningsskyddslagen eller den som gäller enligt kollektivavtal, - en månadslön utöver vad som anges ovan och, - belopp som lämnas som allmänt skadestånd. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte närmare kommenterat förslaget. delar utredningens synsätt men finner det dock vara tveksamt om en reduktion av ersättningen från en statlig försäkring med alltför generösa ersättningar av annat slag skulle fungera praktiskt. Enligt verket medför förslaget risk för en för stor kontrollapparat. vid anser att förslaget medför en mycket markant inskränkning av den avtalsfrihet som har rått på detta område. , Arbetslöshetskassornas och avstyrker förslaget. AMS uppfattning överensstämmer med regeringens förslag. SO liksom TCO anser att förslaget skulle kunna försvåra en nödvändig omstrukturering av arbetsmarknaden. SO anser vidare att det också erbjuder kontrollsvårigheter. Den föreslagna regleringen skulle innebära att kassorna tvingas bygga upp en apparat för att kontrollera situationer som ligger utanför den arbetslösa tiden, i vissa fall t.o.m. efter det att medlemmen har blivit utförsäkrad. SO finner det också oklart hur den föreslagna regeln avses tillämpas på t.ex. avtal om avgångsbidrag eller trygghetsrådens stöd till arbetslösa eller det avtal om tillfälligt utförsäkringsskydd som LO och SAF avtalat om. TCO anför också att avgångsvederlag inte är ett entydigt begrepp utan innefattar ersättningar av olika slag. Skälen för regeringens förslag: I årets kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150 bil. 8) föreslog regeringen en förbättrad samordning mellan avgångsvederlagen och arbetslöshetsersättningarna. När förslaget behandlades i uppkom ett antal frågeställningar, som bedömdes vara av en sådan beskaffenhet att de borde analyseras innan beslut kunde fattas i denna fråga. har därför avslagit förslaget och givit regeringen i uppdrag att återkomma med förslag rörande avgångsvederlagen efter att en analys gjorts av de resta frågeställningarna (prop. 1992/93:150 bil. 8, bet. 1992/93:AU20, rskr. 1992/93:431). har konstaterat att det är en utbredd företeelse på arbetsmarknaden att olika slag av ersättningar utbetalas till en arbetstagare som blivit uppsagd på grund av arbetsbrist. Enligt är möjligheten att ekonomiskt kompensera arbetstagare som blir övertaliga en förutsättning för att en nödvändig strukturomvandling skall komma till stånd. Den av regeringen föreslagna regleringen skulle enligt kunna leda till att önskvärda strukturomvandlingar motverkas. med förslaget om samordning av avgångsvederlag med arbetslöshetsersättning, föreslog regeringen i kompletteringspropositionen att utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning skulle minskas med uppsägningslön under tid då det inte finns arbetsplikt och med avgångsvederlag. Detta motiverades med att sådana ersättningar är en del av företagens kostnader för avveckling av arbetskraft och att det inte fanns skäl för staten att bära någon del av dessa kostnader. godkände regeringens förslag angående utbildningsbidragen (prop. 1992/93:150 bil. 8, bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Enligt vår mening bör en förbättring ske av samordningen mellan arbetslöshetsersättningarna och avgångsvederlagen av samma skäl som regeringen redogjort för i fråga om utbildningsbidragen. Vi vill även framhålla att det är aktörerna inom en viss bransch som kan påverka innehållet i de överenskommelser om övergångsvederlag som träffas. Det kan då inte anses rimligt att staten, ytterst skattebetalarna, via arbetslöshetsersättningarna skall vara med och bära kostnaderna för dessa överenskommelser. I detta sammanhang vill vi även peka på att möjligheten att förtidspensionera äldre arbetskraft av arbetsmarknadsskäl, de s.k. 58,3-pensioneringarna, tagits bort. uppmärksammade vidare att det finns kollektivavtal inom såväl offentlig som privat sektor om avgångsersättningar. Dessa ersättningar betalas ut av stiftelser och fonder och inte av en arbetsgivare. Enligt borde regeringen analysera om även sådana ersättningar skall samordnas med arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Endast den som saknar förvärvsinkomster betraktas som arbetslös i ALF-lagens och KAS-lagens mening. Till förvärvsinkomster räknas lön, uppsägningslön, avgångsvederlag och andra ersättningar som utbetalas av arbetsgivaren på grund av ett anställningsförhållande. sådana förvärvsinkomster lämnas är vederbörande inte berättigad till arbetslöshetsersättning men skall å andra sidan tillgodoräknas tiden för uppfyllande av det arbetsvillkor som uppställs som kvalifikationsgrund för en ersättningsperiod. Genom en utveckling i praxis har avgångsvederlagen kommit att behandlas något annorlunda än andra förvärvsin- komster, nämligen på det sättet att den tid under vilken vederbörande anses som arbetslös har begränsats till den uppsägningstid som gäller för denne enligt anställningsskyddslagens regler, dvs. högst , även om vederlaget motsvarat betydligt fler månadslöner. I skatte- och socialförsäkringslagstiftningen finns numera inte någon motsvarande begränsning. Hela avgångsvederlaget beskattas som inkomst av tjänst. Arbetstagaren får - upp till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring per kalenderår - tillgodoräkna sig hela beloppet som pensionsgrundande inkomst för ATP och som sjukpenninggrundande inkomst för sjukpenning m.fl. dagersättningar. En arbetsgivare betalar arbetsgivaravgifter på hela beloppet enligt lagen (1981:691) om socialavgifter. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning numera föga skäl att bibehålla skillnaden mellan avgångsvederlag och andra förvärvsinkomster när det gäller arbetslöshetsersättning. Det kan i det sammanhanget påpekas att uppsägningslön, under tid då arbetstagaren inte behöver stå till arbetsgivar- ens förfogande, och avgångsvederlag kan vara utbytbara i en förhandling mellan arbetsgivare och arbetstagare. Avgångsersättningar eller andra sådana ersättningar som utbetalas genom försäkringar eller av parterna gemensamt uppbyggda fonder utgör däremot inte förvärvsinkomster och har därför heller inte någon relevans för arbetslöshetsbegreppet i ALF-lagen och KAS-lagen. Av samma skäl gäller för den typen av ersättningar t.ex. att ersättningen inte grundar någon rätt till ATP eller till sjukpenning och inte heller läggs till grund för uttag av arbetsgivaravgifter. Av 20 § ALF-lagen framgår emellertid att sådana ersättningar, liksom t.ex. tjänstepension, skall leda till att dagpenningen från arbetslöshetsförsäkringen minskas. Beräkningen av dagpenningen kommer i ett sådant fall att grundas på den aktuella dagsförtjänsten minskad med summan av den eller de andra ersättningarna. Är dessa ersättningar större än dagsförtjänsten, lämnas självfallet inte någon dagpenning. Den som mottar sådana ersättningar är dock likafullt att betrakta som arbetslös i KAS-lagens och ALF-lagens mening. Följaktligen får tid då ersättningar av detta slag lämnas inte heller tillgodoräknas för uppfyllande av arbetsvillkoret. Till saken hör också att regeringens förslag i kompletteringspropostionen motiverades med bl.a. att avgångsvederlagen borde behandlas på samma sätt såväl i ALF-lagens och KAS-lagens mening som i skatterättslig och socialförsäkringsrättslig mening och alltså beaktas fullt ut. Det framgår av det vi anfört att vi anser att det inte finns några skäl för att omdefiniera arbetslöshetsbegreppet för anställda i KAS och arbetslöshetsförsäkringen. Enligt vårt förmenande är det nuvarande arbetslöshetsbegreppet väl avvägt. Regeringens förslag berör arbetslöshetsbegreppet och har därför rest frågor om hur detta begrepp i lagstiftningen för de kontanta understöden förhåller i sig förhållande till motsvarande begrepp i fråga om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Som vi redogjort för bygger arbetslöshetsbegreppet för anställda i arbetslöshetsförsäkringen och KAS på att den sökande saknar förvärvsinkomster. De arbetsmarknadspolitiska insatserna har ett annat och vidare syfte än att blott erbjuda kontantstöd och riktar sig följaktligen i huvudsak till den som saknar förvärvsarbete. Regeringens förslag innebär således inte någon förändring på denna punkt. Redan med nuvarande regelverk kan den som inte är att betrakta som arbetslös enligt ALF-lagen och KAS-lagen anvisas en arbetsmarknadspolitisk åtgärd om han eller hon saknar ett förvärvsarbete eller - i vissa fall - har ett förvärvsarbete men riskerar att mista detta. Enligt vår bedömning är därför vårt förslag i fråga om avgångsvederlagen förenligt med det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Detta är också utgångspunkten för regeringens förslag i kompletteringspropositionen, vilka godtagits av , i fråga om nya samordningsbestämmelser för utbildningsbidraget vid arbetsmarknadsutbildning. Det föreslogs att t.ex. uppsägningslön och avgångsvederlag skulle minska dagpenningen om sagda förvärvsinkomster lämnades . Sådana förvärvsinkomster föreslogs däremot inte påverka möjligheten att anvisa någon arbetsmarknadsutbildning. Också själva konstruktionen av regeringens förslag till samordningsregel har föranlett att resa ett par frågeställningar. har velat veta om samordningen skall ske på grundval av ett avtal om avgångsvederlag eller om en förutsättning skall vara att beloppet faktiskt betalats ut. Dessutom har frågan rests om samordning skall ske i det fall när ett avgångsvederlag som utbetalats förbrukats innan frågan om samordning aktualiserats. Av den av Lagrådet granskade och utan erinran godtagna lagtexten framgår att det är rätten till avgångsvederlaget som omfattas av regleringen i regeringens förslag. Utgångspunkten är alltså densamma som i fråga om rätt till uppsägningslön under tid då arbetsgivaren befriat arbetstagaren från arbetsplikt. Själva betalningsåtgärden är således utan betydelse för om samordningsregeln skall tillämpas. Det torde för övrigt vara förenat med betydande tillämpningssvårigheter att knyta tillämpningen av samordningsregeln till betalningsåtgärden. Vad gäller den andra frågeställningen kan vi konstatera att det finns personer med anställningar som upphör och som dessa personers avtal om avgångsvederlag ingåtts före denna tid- punkt. Dessa personer kanske skulle ha begärt ett högre avgångsvederlag i förhandlingen med arbetsgivaren om de känt till att regeringen avsåg att föreslå att hela summan av avgångsvederlaget skulle vara kvalificerade för uppfyllande av arbetsvillkoret och därmed också för uttolkningen av arbetslöshetsbegreppet i KAS och i försäkringen. För att ge parterna på arbetsmarknaden en rimlig frist att anpassa sig till de nya reglerna bör regeringens förslag till samordningsregel inte tillämpas på anställningar som upphör före . Resultatet av den genomgång som gjorts av de av resta frågeställningarna är sådant att vi nu föreslår en reglering som bortsett från övergångsregleringen överensstämmer med den i kompletteringspropositionen. Samordningen mellan arbetslöshetsersättningarna och avgångsvederlagen bör således ske genom att avgångsvederlaget skall jämställas med förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för uppfyllandet av arbetsvillkoret. Detta bör åstadkommas genom att avgångsvederlaget beräknas avse från anställningens upphörande. Utgångspunkten för beräkningen bör vara avgångsvederlagets storlek i förhållande till storleken av den försäkrades genomsnittliga månadsinkomst i anställningen . Det bör emellertid ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om den närmare beräkningen av . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. En konsekvens av att avgångsvederlaget omräknas till som skall jämställas med förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för uppfyllande av arbetsvillkoret, är att den försäkrade inte är att anse som arbetslös i ALF-lagens och KAS-lagens mening och följaktligen inte heller är berättigad till arbetslöshetsersättning. Den tid som avgångsvederlaget enligt vad nu sagts skall beräknas avse, skall i detta hänseende alltså behandlas på samma sätt som övriga i 7 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring angivna situationer, t.ex. tid då den sökande har semester. Enligt vår åsikt bör den föreslagna samordningen gälla även i fråga om KAS. Vårt förslag förutsätter ändring i 7 § i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. 6.4 Vissa frågor i övrigt om arbetslöshetsersättning Ersättningsperiodens längd för vissa deltidsarbetslösa Av 24 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring framgår att regeringen eller, efter regeringens bestämmande, , får föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för den som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, om det finns särskilda skäl för det. En likalydande bestämmelse finns i 15 § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Fram till gällde enligt förordningsbestämmelser att en sådan deltidsarbetslös endast fick om han eller hon inte kvalificerade sig för en ny ersättningsperiod. Efter beslut av (bet. 1992/93:AU17, rskr. 1992/93:202) slopades bestämmelserna. I ärendet uttalade bl.a. följande: I det längre perspektivet finns det skäl att överväga en tidsmässig begränsning av ersättningsrätten vid deltidsarbetslöshet. Försäkringen har karaktär av en omställningsförsäkring; skyddet är även vid hel arbetslöshet begränsat i tiden. Som reglerna fungerar kan en person med ett lågt antal ersättningsdagar under beräkningsveckan uppbära arbetslöshetsersättning som är betydligt längre än den normalt maximala ersättningsperioden . Det kan ifrågasättas om detta verkligen överensstämmer med försäkringens karaktär och syfte. De nuvarande ersättningsreglerna för deltidsarbetslösa medför att arbetslöshetsersättning ytterst kan komma att utges i en och samma ersättningsperiod. Det kan, som också funnit, ifrågasättas om detta verkligen överensstämmer med försäkringens karaktär och syfte. Regeringen avser därför att uppdra åt att redovisa hur en rimlig och rättvis kalendertidsbaserad begränsning kan åstadkommas av rätten till ersättning i samma ersättningsperiod för den som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös. Karenstidsreglering för vissa deltidsarbetslösa I årets kompletteringsproposition (1992/93:150, bil. 8) föreslogs, i fråga om den som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han i övrigt är arbetslös, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få föreskriva om karenstid utöver vad som följer av lagen, om det finns särskilda skäl för det. I denna del anförde regeringen bl.a. följande: En arbetslös som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös kan komma att uppbära ersättning som är . I förhållande till andra grupper av arbetslösa ter det sig inte rättvist om ersättning i dessa fall skall kunna lämnas under så långa tidsperioder utan att karensvillkoret på nytt uppfylls. Den som är helt arbetslös eller den som utför deltidsarbete som inte är regelbundet utförsäkras efter ca 14 kalendermånader. Därefter måste han eller hon genom arbete eller någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd kvalificera sig för en ny ersättningsperiod. Innan den arbetslöse på nytt kan få ersättning måste han eller hon dessutom fullgöra en ny karenstid. Förslaget godtogs av (bet. 1992/93:AU20, rskr. 1992/93:431). förutsatte emellertid att eventuella föreskrifter om begränsningar i ersättningsrätten, och därmed troligen ett mer detaljreglerat och administrativt betungande system, vägdes noga mot eventuella besparingseffekter. förutsatte vidare att regeringen senast i samband med budgetpropositionen lämnar en redovisning beträffande de föreskrifter som kan ha utfärdats med stöd av bemyndigandet. De i 24 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 15 § tredje stycket lagen om kontant arbetsmarknadsstöd gjorda ändringarna i berört av- seende trädde i kraft . Genom förordning med ikraftträdande samma tidpunkt fördes bemyndigandet att meddela föreskrifter vidare till . Regeringen avser att uppdra åt att redovisa hur bemyndigandet använts. uttalade (bet. 1992/93:AU17, rskr. (1992/93:202) att företagarbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen och KAS hade kommit att ges en alltför vidsträckt tolkning. Anhöriga till företagare hade i praxis, om de som anställda aktivt deltagit i rörelsen, jämställts med företagare även om de inte ägde någon andel i företaget. Enligt borde enbart den som i praktiken hade ett väsentligt inflytande över verksamheten betraktas som företagare - och därmed omfattas av det strängare arbetslöshetsbegrepp som gäller för företagare. Enligt borde en grundläggande förutsättning för att betraktas som företagare också vara att vederbörande själv ägde någon del av företaget. Regeringen ålades att skyndsamt återkomma med lagförslag i enlighet med vad uttalat. Regeringen lade i kompletteringspropositionen (1992/93:150, bil. 8) fram ett förslag i enlighet med riksdagsbeställningen. Förslaget godtogs av (bet. 1992/93:AU20, rskr. 1992/93:431). Ändringarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd i berört avseende trädde i kraft . Det är från olika synpunkter - bl.a. konkurrenssynpunkt - viktigt att den förmånliga behandling som anhöriga till företagare ges genom nämnda lagändring inte leder till ett ökat missbruk av förmånerna vid arbetslöshet. Regeringen avser därför att uppdra åt att granska tillämpningen av det nya företagarbegreppet och återkomma till regeringen med en redovisning härom. Enligt nuvarande bestämmelser anses en företagare arbetslös, när hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen upphört annat än tillfälligt, om inte av särskilda skäl föreskriver annat. Denna bestämmelse innebär i princip att en företagare skall ha definitivt avvecklat sin rörelse för att vara berättigad till KAS eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Kravet att en företagare skall ha lämnat sin rörelse för att anses som arbetslös innebär i allmänhet att han eller hon skall ha sålt fast egendom och rörelsetillgångar. Fortsatt innehav av fast egendom eller annan rörelsetillgång av betydande värde utgör skäl för att ifrågasätta om företagarens personliga verksamhet i rörelsen verkligen upphört. I kompletteringspropositionen för /94 (prop. 1992/93:150, bil. 8) föreslogs att regeringen skulle ges bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från det annars gällande kravet på att rörelsen skall ha upphört annat än tillfälligt för att ersättning skulle kunna lämnas. beslutade (rskr. 1992/93:431) att i enlighet med arbetsmarknadsutskottets betänkande 1992/93:AU20 Arbetslöshetsersättning m.m. dels avslå regeringens förslag, dels ge regeringen i uppdrag att skydsamt återkomma i denna fråga. I det nämnda betänkandet anfördes att utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring fått i uppdrag att överväga frågan för hur ett skydd för företagare borde konstrueras som å ena sidan är ekonomiskt och socialt acceptabelt men å andra sidan inte snedvrider konkurrensen. Därefter anförde utskottet följande: "Utskottet instämmer i och för sig i vad som sägs i propositionen om vikten av att åstadkomma förhållanden som skapar nya företag och ger tillväxt i små och medelstora företag. Från den synpunkten kan man ifrågasätta ett regelsystem som kan innebära att en arbetslös måste göra sig av med sitt företag för att ha rätt till ersättning ur försäkringen. Företaget är ju ofta den möjlighet som ges att åter få fotfäste på den reguljära arbetsmarknaden. Som anförs i propositionen kan detta knappast stå i överensstämmelse med arbets- marknadspolitikens målsättningar. Denna aspekt måste dock vägas bl.a. mot risken för konkurrenssnedvridning. Utskottet anser därför att frågan ifall arbetslöshetsersättning skall kunna utges även i samband med tillfälliga uppehåll är av sådan art att den bör beredas sedan den nyssnämnda utredningen lagt fram sitt förslag, bl.a. då det inte kan uteslutas att lagstiftning blir erforderlig." Mot angiven bakgrund förklarade sig utskottet inte vara berett att medge regeringen rätt att föreskriva undantag från regeln. Bemyndigandet för att före- skriva om undantag kvarstod dock. Betänkandet från utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring har avlämnats och remissbehandlats. Utredarens förslag innebär att en företagare i vissa fall skall ges rätt till ersättning även i samband med ett tillfälligt uppehåll i rörelsen. Innan ersättning kan utges i en sådan situation skall företagaren emellertid ha varit arbetslös (karensvillkor). Därutöver föreslås att arbetslöshetskassan skall kunna kräva att företagaren styrker sin rätt till ersättning genom inyg utfärdat av kvalificerad revisor efter genomgång av företagets bokföring. Som framhållit måste intresset av att åstadkomma förhållanden som skapar nya företag och ger tillväxt i små och medelstora företag vägas mot risken för konkurrenssnedvridning. Det är därför viktigt att konsekvenserna av föreslagna förändringar av företagarreglerna blir genomlysta. Mot denna bakgrund lägger vi inte fram något förslag nu om förändrade regler. Denna fråga kommer att bli föremål för en fortsatt beredning, vars syfte är att en proposition kan föreläggas . Rätt till arbetslöshetsersättning vid utövande av bisyssla Enligt 23 § andra stycket ALF-lagen tas vid beräkning av arbetslöshet inte hänsyn till en bisyssla som den försäkrade före arbetslöshetens inträde varaktigt bedrivit vid sidan av heltidsarbete, om bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten och inte hindrar denne från att anta erbjudet lämpligt arbete. Någon begränsning för hur stora inkomster som bisysslan får inbringa finns däremot inte. De nuvarande reglerna på denna punkt innebär alltså att bisysslan kan inbringa mycket stora inkomster utan att detta i sig påverkar rätten till kontant understöd vid arbetslöshet. Det har på olika sätt i den allmänna debatten framkommit att personer som genom sina bisysslor haft årsinkomster som motsvarat en eller flera normala årslöner också varit berättigade till KAS eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enligt regeringens uppfattning skall de kontanta understöden vid arbetslöshet syfta till att ge ett grundläggande inkomstskydd. Det framstår då som stötande att personer med stora förvärvsinkomster kan få en oreducerad arbetslöshetsersättning. Regeringen avser därför att uppdra åt att lämna förslag till hur en rimlig och rättvis begränsning kan åstadkommas av rätten till arbetslöshetsersätt- ning i samband med bisysslor. 7 Kommentarer till lagförslagen 7.1 Lagen om allmän avgift för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet 1 § Av paragrafen framgår att en avgift för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet skall betalas . Avgiften tas ut på inkomst som preciseras i 2 §. Med år avses beskattningsår. För utgör avgiften av det inkomstunderlag som anges i 2 §. Fr.o.m. utgör avgiften av detta. 2 § I paragrafen anges hur underlaget för beräkning av avgiften skall bestämmas.