prop · GH03141 · 1994-01-01 00:00:00 — Fram var oljehandeln och storförbrukarna skyldiga enligt lag att hålla lager för avspärrning och krig som var anpassade till de då gällande kraven på relativt lång uthållighet. Genom totalförsvarsbeslut övertog staten ansvaret för krigslagringen, medan oljehandeln och vissa storförbrukare ålades att hålla lager för fredskriser. Denna omläggning ledde till en väsentlig minskning av lagringsskyldigheten för de berörda företagen. Som en allmän utgångspunkt för övervägandena om finansieringsfrågan har i OLU:s direktiv angivits att kostnaderna för beredskapslagringen av olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående krav på kostnadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad belastning på statsbudgeten. Regeringens förslag om att också krigslagringen skall integreras med företagens övriga lagring av oljeprodukter innebär att det knappast kommer att finns någon fysisk gräns mellan olika slag av oljelager när förslaget efter en femårsperiod har genomförts. Det gäller att finna ett system för finansieringen av lagringen som är anpassat till den faktiska hanteringen av verksamheten och som är enhetligt och lätt att administrera. Mot den angivna bakgrunden har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv till . I direktiven (dir. 1994:9) ges närmare riktlinjer för uppdraget såvitt gäller finansieringen av oljelagringen för krigssituationer. Den lösning som anges ligga närmast till hands är att den lagringsskyldighet som gäller enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol utvidgas så att den omfattar också behoven vid neutralitet och i krig. skall översiktligt analysera de ekonomiska konsekvenserna för berörda intressenter av en sådan finansieringsmodell. Vidare skall överväga behovet av ändringar i gällande lagstiftning eller andra åtgärder i syfte bl.a. att motverka eventuella negativa effekter för företagen av modellen. Regeringen avser att lägga fram förslag om bl.a. finansiering av beredskapslagringen av oljor för på grundval av OLU:s slutbetänkande. 7 Avveckling av de statliga lagren 7.1 Riktlinjer för avvecklingen Regeringens förslag: De lager för krigssituationer som förvaltas av avvecklas i en takt som ger det för staten bästa ekonomiska resultatet. Avvecklingen skall ha genomförts . Lagring för krigssituationer vidmakthålls i den omfattning som krävs med hänsyn till uppbyggnaden av lager inom näringslivet. En fortsatt ansvarsfull hantering av säkerhets- och miljöfrågor säkras vid de anläggningar som finns kvar efter periodens slut. Utredningens förslag: föreslår att upprättar en plan för avvecklingen. Denna bör enligt innebära att all lagrad olja skall ha sålts ut , med möjlighet till forcering om en marknadsmässigt gynnsam situation skulle inträda. Remissinstanserna: RRV pekar på svårigheten att göra tillförlitliga långsiktiga bedömningar av oljeprisets utveckling. Enligt RRV bör därför andra faktorer, t.ex. teknisk och marknadsmässig inkurans samt kostnaderna för lagringen, vägleda planeringen av avvecklingen. Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande krigslagret av oljeprodukter hos representerar ett betydande värde. Även om hänsyn tas till att lagren innehåller vissa volymer inkuranta produkter rör det sig om ett miljardbelopp. Därtill kommer ett femtiotal lagringsanläggningar av skiftande storlek och standard, delvis med kvalificerat fysiskt skydd. Avvecklingen av hela detta system är alltså en uppgift som ställer stora krav på planering och genomförande. Det är av största vikt att statens ekonomiska intressen tas till vara vid avvecklingen. Det gäller att både få ut en hög nettointäkt vid försäljningen av oljan och att minska de löpande kostnaderna för systemets drift. En svårighet när ställning skall tas till takten i avvecklingen är emellertid den stora osäkerheten om några faktorer som väger tungt i den ekonomiska kalkylen, framför allt oljeprisernas utveckling. har redovisat ett underlag för bedömning av avvecklingsperiodens längd. Nuvärdesberäkningar har genomförts för utförsäljning under tre, fem och vid varierande förutsättningar i fråga om kalkylränta, oljeprisutveckling, dollarkurs och försäljningsomkostnader. Beräkningarna visar att utförsäljning ger ett högre nuvärde än de två andra alternativen. Med hänvisning till den stora osäkerheten i beräkningarna föreslår emellertid att det inte fastställs något exakt antal år för utförsäljningen. Vidare anförs att nedläggning och avställning av lagringsanläggningarna kommer att kräva , även om utförsäljningen av oljan skulle genomföras . Därefter kommer enligt att krävas tillsyn i viss omfattning av säkerhets- och miljöskäl. Dessutom bör ett mindre antal anläggningar hållas i drift för att lagringskapaciteten snabbt skall kunna anpassas till en ändrad säkerhetspolitisk situation. beräkningar har efter remiss granskats av RRV. I sitt yttrande pekar RRV på flera omständigheter som talar till förmån för en kort avvecklingstid, bl.a. stigande inkuranskostnader för de lagrade produkterna. Regeringen ansluter sig till RRV:s bedömning att avvecklingen av det statliga lagringssystemet bör genomföras . Som en tidsgräns bör slås fast , dvs. efter den tidpunkt då den lagrade oljan senast skall ha sålts ut. Inom den angivna tidsramen bör avvecklingen genomföras med sikte på att statens nettointäkter uttryckt i nuvärde skall maximeras. Bäst förutsättningar för effektivitet skapas om verksamheten bedrivs i en särskild organisation. Denna fråga behandlas i det följande (avsnitt 7.2). Avvecklingen av statens krigslager får givetvis inte innebära att beredskapskraven eftersätts. En huvuduppgift för den nya organisationen är därför att - parallellt med avvecklingen - driva de lager som alltjämt behövs för att de nu aktuella behoven skall kunna tillgodoses. Som framgått kommer den uppbyggnad av lager i näringslivet som föreslagits att börja först . Uppbyggnaden kan väntas ta . kommer det alltså att lagras oljeprodukter för krigssituationer både i näringslivet och i statlig regi. Som har påpekat omfattar avvecklingen inte enbart utförsäljning av olja utan även nedläggning av de lagringsanläggningar som inte längre behövs. Några av dessa anläggningar kan sannolikt säljas, medan flertalet kommer att få ställas av slutligt. Detta måste göras på ett sätt som innebär att hänsyn tas till kraven på miljöskydd och säkerhet vid de avställda anläggningarna också på lång sikt. I den mån det krävs fortlöpande övervakning eller kontroll även efter utgången av måste ansvaret för sådana åtgärder föras över till en annan huvudman. Överföringen ingår i avvecklingsuppgiften. Regeringen är inte beredd att nu ta ställning till frågan om behovet av att ett antal anläggningar hålls i drift med hänsyn till möjliga framtida förändringar av det säkerhetspolitiska läget. Denna fråga kan lämpligen bedömas i samband med en senare kontrollstation (se avsnitt 4). Regeringens förslag: Avvecklingen av den statliga krigslagringen genomförs av en särskild myndighet vid sidan av , med tidsbegränsat uppdrag samt med egen ledning och ekonomisk redovisning. förs den nuvarande regionala organisationen för driften av lagren över till den nya myndigheten. Skälen för regeringens förslag: Frågan om hur den nuvarande beredskapslagringen hos skall avvecklas har inte närmare berörts av eller remissinstanserna. Regeringen anser det av stor betydelse att denna fråga ges en snabb lösning. har sedan inrättandet , då upphörde, ansvaret för den statliga beredskapslagringen av bränslen och drivmedel. Verksamheten ingår i verksamhetsområde Energiförsörjning och energianvändning. Centralt inom arbetar ett tiotal personer med lagringsfrågorna. Dessutom finns en regional organisation för drift av lagringsanläggningarna, fördelad på sex driftområden, med 38 tjänster. Den avveckling av lagringen som skall genomföras kommer att ställa krav på stora arbetsinsatser och på en kraftfull och målinriktad ledning. Med hänsyn till de ekonomiska värden som berörs måste också resultaten av verksamheten noga följas upp och utvärderas. Beredskapslagringen utgör ett udda inslag i verksamhet. Sambandet med verkets övriga uppgifter är ganska svagt. Enligt regeringens uppfattning bör verksamheten avskiljas från och bedrivas i en särskild organisation i myndighetsform. Den nya myndigheten bör inrättas . bör den nuvarande regionala driftorganisationen föras över till myndigheten. I avvaktan på ställningstagande avser regeringen att vidta vissa förberedande åtgärder. En särskild utredare kommer att tillkallas för att lägga fram förslag för regeringen om den närmare organisationen och förbereda inrättandet av den nya myndigheten. Därvid bör övervägas möjligheterna att låta bl.a. vissa administrativa uppgifter skötas av eller annan lämplig myndighet. Utredaren kommer även att få till uppgift att förbereda anställning av den personal som behövs för den centrala verksamheten till , då myndigheten inrättas. Den kompetens som finns hos den nuvarande personalen vid utgör i sammanhanget en viktig resurs. Regeringens förslag innebär ingen ändring i fråga om uppgifter som tillsynsmyndighet för beredskapslagringen. I denna roll kommer att utöva tillsyn även över den lagring som bedrivs av den nya myndigheten. 7.3 Utförsäljning av olja Regeringens förslag: Utförsäljningen av olja ur de statliga beredskapslagren fullföljs och avslutas . Skälen för regeringens förslag: I samband med totalförsvarsbeslut bemyndigades regeringen att sälja ut olja från de statliga krigslagren så att dessa minskades till en lägre, säkerhetspolitiskt motiverad nivå. De medel som frigjordes genom utförsäljningen fick användas för eventuella investeringar inom området och även för att stärka andra funktioner inom den civila delen av totalförsvaret. I en första etapp bemyndigades regeringen att engångsvis disponera högst av inkomsterna från utförsäljningen för vissa åtgärder inom totalförsvarets civila del som inte ingick i den gällande ekonomiska planeringsramen. Regeringen uppdrog åt att sälja ut olja ur lagren för motsvarande belopp. En redovisning för fördelningen av medlen på funktioner inom det civila totalförsvaret har lämnats till (prop. 1993/94:105 s. 9). Genom beslut av bemyndigades regeringen att använda medel från utförsäljning av olja ur lagren för ändamål också inom den militära delen av totalförsvaret (prop. 1992/93:100 bil. 13, bet. 1992/93:NU28, rskr. 1992/93:362). uppdrog regeringen åt att t.o.m. utförsälja vissa oljeprodukter till ett belopp av högst , inklusive försäljningsomkostnader. Nettoinkomsterna från försäljningen redovisas på statsbudgetens inkomstsida (inkomsttiteln 2625, Utförsäljning av beredskapslager). Regeringen har fattat beslut om att en del av utvecklingskost- naderna för luftvärnsrobotprojektet samt viss verksamhet inom marinen skall finansieras med inkomster av försäljning av olja ur statliga beredskapslager. Den föreslagna nya myndigheten bör ha som uppgift att fullfölja den utförsäljning som redan har inletts, med målet att all olja ur krigslagren skall ha sålts . Regeringen återkommer till med en redogörelse för användningen av de medel som inflyter genom den fortsatta utförsäljningen. 8 Anslagsfrågor för /95 I budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bil. 13) har regeringen föreslagit att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för /95 beräkna dels ett förslagsanslag på till Drift av beredskapslager, dels ett reservationsanslag på till Särskilda kostnader för lagring av olja, motorbensin m.m. Regeringen återkommer till dessa frågor. Regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 7.2) att avvecklingen av den statliga lagringen genomförs av en särskild myndighet som inrättas . Medel för den nya myndighetens förvaltningskostnader föreslås under ett nytt ramanslag, med rubriken av olja: Förvaltningskostnader. Medel för kapitalkostnader föreslås under ett nytt förslagsanslag, Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader. Regeringen föreslår av detta skäl inte några medel för /95 till de tidigare anslagen Drift av beredskapslager och Särskilda kostnader för lagring av olja, motorbensin m.m. Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader Nytt anslag (förslag)73 500 000 Från anslaget bör täckas förvaltningskostnaderna för den föreslagna myndigheten för avveckling av den statliga oljelagringen för krigssituationer. har i sin anslagsframställning för anslaget E 1. Drift av beredskapslager begärt ett anslag av , fördelat på driftskostnader med och kapitalkostnader med . I de tidigare nämnda kalkylerna (avsnitt 7.1) har redovisat nya beräkningar av anslagsbehovet vid skilda antaganden om avvecklingsperiodens längd. För alternativet avveckling anges nu ett anslagsbehov för /95 av . tillkommer enligt extra kostnader för investeringar i ökad utlastningskapacitet m.m. Regeringens förslag om en särskild myndighet för avveckling av de statliga krigslagren får konsekvenser både för anslagskonstruktionen och för beräkningen av anslagsbeloppen. Förvaltningskostnader för den nya myndigheten, inklusive kostnader för drift av lagren, bör redovisas under ett nytt anslag. Detta bör vara betecknat som ramanslag. Kapitalkostnader för lagren bör redovisas under ett annat anslag, betecknat som förslagsanslag. Från det nya ramanslaget skall betalas dels personalkostnader för myndighetens centrala verksamhet, dels personalkostnader för den regionala organisationen, dels driftskostnader för anläggningarna. Ramanslaget bör räntebeläggas. Regeringen beräknar anslagsbehovet för nästa budgetår till . Som nämnts ingår i beloppet också kostnader för den personal som skall arbeta centralt i den nya myndigheten. Motsvarande uppgifter handläggs nu av personal hos . Regeringen avser att i regleringsbrevet för anslag till förvaltningkostnader för /95 justera ned det belopp som får disponeras av med hänsyn till överföringen av uppgifter till den nya myndigheten. Ett ramanslag på till Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för /95. Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader Nytt anslag (förslag)220 000 000 I enlighet med vad som har sagts under anslaget Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader bör kapitalkostnaderna för den statliga lagringen av olja för krigssituationer i fortsättningen redovisas under ett särskilt förslagsanslag. Kostnaderna avser till övervägande del räntekostnader för den lagrade oljan. Regeringen beräknar anslagsbehovet för nästa budgetår till . Regeringen räknar med att det inte kommer att krävas några investeringar i anläggningstillgångar för beredskapslagringen och att det inte heller kommer att bli aktuellt med någon nyanskaffning av oljeprodukter för den statliga krigslagringen. Om det emellertid skulle uppstå kostnader av angivna slag bör detta anslag få belastas. Ett förslaganslag på till Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för /95. Sammanfattning av oljelagringsutrednings delbetänkande Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87) Utredningens (93) uppdrag är att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Den del av uppdraget som redovisas nu avser främst frågan om omfattningen på den beredskapslagring av olja som behövs inför en neutralitets- eller krigssituation. De resultat som övervägandena i denna fråga lett fram till, har gjort att 93 funnit det naturligt att nu även lämna ett förslag till en huvudsaklig inriktning i fråga om uppgiftsfördelningen mellan staten och näringslivet vad gäller beredskapslagring av olja. - en förutsedd långsam ökning av oljeanvändningen i , - den kortare varaktighet för neutralitets- och krigssituationer som kan härledas ur regeringens planeringsinriktning för totalförsvaret, - kraven på ökad tillgänglighet och snabbare omsättning vid beredskapslagring av oljeprodukter, - beredskapslagringen av olja för neutralitets- och krigssituationer skall anpassas till behovet och minskas kraftigt, - det statliga beredskapslagret av olja helt skall avvecklas, - erforderligt beredskapslager av olja byggs upp i näringslivet. började olja lagras i för avspärrnings- och krigssituationer. Oljehandelsföretag och storförbrukare av olja var lagringsskyldiga enligt bestämmelser i lag. förekom sålunda beredskapslagring av olja i huvudsak endast hos näringslivet. Med anledning av den s.k. oljekrisen och åtagande som medlem i () byggdes och därutöver upp stora lager av råolja för s.k. fredskriser. Dessa lager ägdes och hanterades av staten. Fredskrisreserven motsvarar 90 dagars normal förbrukning av olja. Dessa ansvarsförhållanden ändrades . Då beslöt statsmakterna att staten skulle svara för den oljelagring som behövs inför neutralitets- och krigssituationer och att näringslivet skulle svara för lagringen inför fredsskriser. Som ett led i denna omläggning övertog staten från oljehandeln ett antal lagringsanläggningar med inneliggande oljeprodukter. Statens lager av råolja avvecklades. ombesörjer statens beredskapslagring av olja. Ända till mitten av ökade energi- och oljeanvändningen i . Därefter har den totala energianvändningen legat på en ganska oförändrad nivå, trots att bruttonationalprodukten ökat kraftigt. Detta är ett uttryck för att effektiviteten i energianvändningen successivt har ökat. har oljans andel i energitillförseln starkt minskat. Oljan har i första hand ersatts av elkraft framställd med vatten- eller kärnkraft. Även användningen av kol, torv och biobränslen har ökat. Den framtida ökningen av energianvändningen bedöms också bli långsam. bedöms sålunda energianvändningen öka med ca en procent . Användningen av olja väntas öka i ungefär samma takt. Något snabbare ökningstakt väntas främst i fråga om oljeprodukter som används för transportändamål. Regeringen har på grundval av försvarsbeslut föreskrivit en delvis ändrad inriktning av de operativa försvarsförberedelserna och av programplaneringen inom totalförsvaret. I grundläggande avseenden är inriktningen av totalförsvar självfallet oförändrad. Förmåga skall således finnas att möta ett väpnat angrepp, att klara en neutralitetssituation med krig i vår omvärld och ett krisskede som kan föregå sådana situationer. Ändå finns betydelsefulla skillnader. När det gäller väpnat angrepp på är förändringarna påtagliga. skulle samtidiga angrepp över havet mot vår kust och över landgränsen med avsevärda styrkor kunna mötas i en uthållig försvarsoperation. Någon form av förvaring förutsattes kunna fås. skall i stället kraftsamling kunna ske för att möta anfall med begränsade styrkor i endast en huvudriktning (begränsat anfall) och detta först efter en återtagningsperiod. Begreppet återtagning innebär att försvarsmakten kompletterar utrustningen och utbildningen. Även för den civila delen av försvaret skall återtagning kunna ske. Återtagning kan i viss utsträckning ske under ett krisskede. Bakgrunden till att förmåga att stå emot ett begränsat anfall behöver finnas först efter en återtagningsperiod är bedömningen av den aktuella säkerhetspolitiska situationen. Det nuvarande militärpolitiska läget innebär att mer traditionella angrepp över kust- respektive landgräns inte bedöms möjliga utan föregående angreppsförberedelser i stor omfattning . Sådana förberedelser kan uppmärksammas av oss. En ny angreppsform - strategiskt överfall - har införts i planeringen. Detta angrepp, som riktas mot vitala funktioner inom nationella ledningssystem och totalförsvaret, reser krav på omedelbar förmåga hos en del av försvarsmakten och vissa delar av det civila totalförsvaret. Stridshandlingarna vid ett sådant angrepp förutsätts pågå men ha hög intensitet. En annan förändring gäller den varaktighet som ett väpnat angrepp på antas kunna få, liksom den period då är neutralt vid krig i vår omvärld. bedömdes för planeringsändamål att ett akut krigsskede kunde pågå några månader. De analyser av varaktigheten av ett krigsskede som ligger till grund försvarsbeslut har inte offentliggjorts. Det har dock framgått att man räknar med kortare varaktighet . Mot bakgrund bl.a. härav har statsmakterna fattat principbeslut om att beredskapslagren av olja skall minskas. Särskilda överväganden behövs av hur planeringsförutsättningarna bör tillämpas på oljeberedskapens område. 93 gör därvid följande bedömningar. Sannolikheten för att en allvarlig fredskris skall inträffa på oljeområdet kan bedömas vara liten. Skulle en sådan likväl inträffa finns goda möjligheter att genom samarbete inom IEA med olika medel hantera den. Det framstår därför som osannolikt att bortfallet av oljeleveranser till skulle få en sådan omfattning och utsträckning i tiden att den nuvarande fredskrisreserven skulle helt uttömmas. Det förefaller också osannolikt att en fredskris på oljeområdet skulle övergå i en säkerhetspolitisk kris som leder till stormaktskrig i . Oljan är en strategiskt mycket viktig vara. Om svåra motsättningar mellan stormakterna leder till att ett stormaktskrig inte kan undvikas, kan förutsättas att redan under den krigshotande delen av krisskedet störningar inträffar i oljetillförseln till vårt land, oavsett om är direkt berört eller inte av konflikten. En fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris kan, när det gäller konsekvenserna på oljeområdet, knappast skiljas åt i den aktuella situationen. Verkningarna i av en minskning av tillförseln av olja och beredskapsåtgärderna inför en minskning är också desamma eller likartade. Vidare kan samarbetet inom IEA förutsättas fungera i båda fallen. Skulle detta samarbete inte fungera får agera på egen hand i båda slagen av krissituationer. Mot denna bakgrund anser 93 att det är fullt rimligt att liksom se behoven av oljelager för fredskriser och för krisskedet i ett samlat perspektiv. I planeringen bör det därmed vara möjligt att utgå från att en del av fredkrisreserven inom ramen för IEA:s krishantering kan disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat krisskede. En sådan planeringsmässig disposition bör också i fortsättningen vara fullt förenlig med vårt åtagande till IEA att hålla ett oljelager av viss storlek för att möta oljeförsörjningskriser. Ett väpnat angrepp på utgör ett hot mot landets nationella existens. Olja är en så viktig produkt för att de civila och militära delarna av samhället skall fungera i en krigssituation att tillräcklig försörjningsberedskap måste kunna säkerställas. En oljemängd som svarar mot de mest angelägna behoven i en krigssituation bör därför beräknas särskilt. Detta oljebehov kan inte rimligen planeringsmässigt tillgodoses inom ramen för fredskrislagret som skall kunna tas i anspråk för ett annat och trots allt mindre kritiskt ändamål. 93 anser därmed att det principiellt inte är tillrådligt att i planeringen utgå från att det är möjligt att täcka även behovet i krig med en del av fredskrislagret. En sådan disposition skulle knappast heller vara förenlig med åtagandet till IEA. Regeringens beslut om inriktningen av de operativa försvarsförberedelserna och planeringen inom totalförsvaret innebär att behoven i det strategiska överfallet bör vara dimensionerande för lagringsåtgärderna, medan behovet därutöver för att klara ett begränsat anfall och en neutralitetssituation bör täckas genom resurskomplettering under ett återtagningsskede. När det gäller oljeområdet behöver denna inriktning av planeringen övervägas särskilt. Sammantaget inom de militära och civila sektorerna kan förbrukningen av olja antas vara i absoluta tal ganska liten vid ett strategiskt överfall. Den politiska spänningen bör ännu inte ha gett upphov till några allvarliga störningar i den internationella handeln med olja. Lagersituationen i landet kan därmed förutsättas vara normal. Det bör därför vara möjligt att kvantitativt tillgodose behovet med de oljelager som finns hos försvarsmakten, importörer, distributörer och förbrukare. Några särskilda civila beredskapslager av olja för att klara de anspråk som reses i det strategiska överfallet behövs därmed inte.