prop · GH03104 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:104 tillträde till den internationella Eurocontrolkonventionen och den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner dels den internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet med i vidtagna ändringar, dels den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter. Propositionen innehåller också förslag till den lagstiftning som behövs för att skall kunna tillträda överenskommelserna. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Lagtext.................................. 5 2.1 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) 5 2.2 Förslag till lag med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter 6 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalnings- föreläggande och handräckning........ 9 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall......... 10 3 Ärendet och dess beredning............... 11 4 Bakgrund................................. 12 4.1 Flygtrafiktjänsten.............. 12 4.2 Luftfarten i - trender och problem 12 5 Eurocontrol.............................. 13 5.1 Eurocontrols tillkomst, organisation och uppgifter 13 5.2 Närmare om Eurocontrols uppgifter, särskilt i förhållande till ECAC och ................... 15 6 Gällande rätt............................ 16 6.1 Flygtrafiktjänsten.............. 17 6.1.1 Nationella regler........... 17 6.1.2 Internationella åtaganden... 18 6.2 Mål om betalningsskyldighet för undervägsavgifter 19 6.2.1 Behörig domstol............. 19 6.2.2 Erkännande och verkställighet av utländska avgöranden 19 6.3 Immunitet och privilegier....... 21 7 Konventionernas huvudsakliga innehåll.... 21 7.1 Allmänt.............................. 21 7.2 Eurocontrolkonventionen......... 21 7.3 Den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter 25 8 Närmare om undervägsavgifterna........... 29 8.1 Beskrivning av Eurocontrols system för fastställande av undervägsavgifterna.................. 29 8.2 Det svenska systemet jämfört med Eurocontrols 30 9 Allmän motivering........................ 31 9.1 tillträde till konventionerna 31 9.1.1 Behovet av samarbete........ 31 9.1.2 Ekonomiska konsekvenser..... 33 9.2 Lagstiftningsfrågor............. 34 9.2.1 Metod för införlivandet av konventionerna med svensk rätt 34 9.2.2 Konstitutionella frågor..... 35 9.3 Huvudfrågor i den föreslagna lagstiftningen 36 9.3.1 Fastställande av avgifter för flygtrafiktjänsten 36 9.3.2 Behörighet i mål rörande betalningsskyldighet för under- vägsavgift samt erkännande och verkställighet av utländska avgöranden...................... 37 9.3.3 Immunitet och privilegier... 40 9.4 Ikraftträdande.................. 41 9.5 Kostnadsfrågor.................. 41 9.6 Annan lagstiftning.............. 42 10 Specialmotivering........................ 43 10.1 Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) 43 10.2 Förslaget till lag med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter 43 10.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 48 10.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall......... 48 Bilaga 1 Internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet med i vidtagna ändringar...............51 Bilaga 2 Multilateral överenskommelse om undervägsavgifter90 Bilaga 3 Förteckning över vilka som inbjudits till hearing angående anslutning till Eurocontrol107 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.....109 Bilaga 5 Lagrådets yttrande..............115 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........................117 Rättsdatablad.................................118 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner dels den internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet med i vidtagna ändringar, dels den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter, 2. antar regeringens förslag till a) lag om ändring i luftfartslagen (1957:297), b) lag med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter, c) lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, d) lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till Lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) Härigenom föreskrivs att 6 kap. 13 § luftfartslagen (1957:297)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 §[2]Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om avgifter för användning av allmänna flygplatser eller andra allmänna anläggningar eller tjänster för luftfarten. I den omfattning som följer av multilaterala överenskom- melse om undervägsav- gifter skall Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst (Euro- control) meddela föreskrifter om, påföra och driva in undervägsav- gifter. Beslut angående avgift Beslut enligt första som är förfallen till stycket angående avgift betalning får verkställassom är förfallen till be- enligt utsökningsbalken. talning får verkställas enligt utsökningsbalken. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1986:166. [2]Senaste lydelse 1989:997. 2.2 Förslag till Lag med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om behörighet för domstolar och andra myndigheter i mål om betalningsskyldighet för undervägsavgift enligt multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter samt om erkännande och verkställighet av utländska avgöranden om undervägsavgifter som grundas på överenskommelsen. 2 § Med undervägsavgift förstås i denna lag avgift för den flygtrafiktjänst och de navigeringshjälpmedel och andra hjälpmedel som en överflugen stat tillhanda- håller under en flygning, utom vid start och landning samt ut- och inflygning. 3 § Lagen gäller inte om Europeiska organisationens för säkrare flyg- trafiktjänst (Eurocontrol) utökade kommitté enhälligt beslutat att avstå från indrivning av den ifrågavarande undervägsavgiften. 4 § Talan i mål om betalningsskyldighet för undervägsavgift skall väckas där svaranden har sitt hemvist. Om svaranden saknar hemvist i någon stat som tillträtt överenskommelsen skall talan inom en fördragsslutande stats territorium väckas där svaranden har ett driftställe eller, om han inte har något driftställe i den staten, där svaranden har tillgångar. Om behörighet enligt första eller andra stycket saknas skall talan väckas där Eurocontrol har sitt huvudkontor. 5 § Bestämmelserna i denna lag om erkännande och verkställighet av utländska avgöranden om undervägsavgift skall tillämpas i förhållande till stat som har tillträtt multilaterala överenskommelse. 6 § Ett utländskt avgörande om betalningsskyldighet för undervägsavgift grundat multilaterala överenskommelse gäller, om annat inte följer av 7 §, här i landet, när avgörandet är slutligt och har meddelats antingen av en domstol eller av en administrativ myndighet om myndighetens avgörande kunnat överklagas till domstol. 7 § Erkännande av utländskt avgörande skall vägras 1. om domstolen eller den administrativa myndigheten inte var behörig enligt 4 §, 2. om erkännande av avgörandet är uppenbart oförenligt med grunderna för rättsordningen här i landet, 3. om gäldenären inte underrättats om det rättsliga förfarandet eller en administrativ myndighets avgörande i sådan tid att han kunnat föra sin talan eller överklaga till domstol, 4. om talan om samma sak är anhängig vid domstol eller administrativ myndighet här i landet och denna talan har väckts innan talan väcktes i den andra staten, 5. om avgörandet är oförenligt med ett här i landet meddelat avgörande angående samma sak, 6. om domstolen eller den administrativa myndigheten i den stat där avgörandet meddelats för att komma fram till sitt avgörande avgjort en preliminär fråga rörande fysiska personers rättsliga ställning, rättskapacitet eller rättshandlingsförmåga, rätt till egendom grundad på makars förmögenhetsför- hållanden, arv eller testamente i strid med en här i landet gällande interna- tionellt privaträttslig bestämmelse, såvida inte resultatet skulle ha blivit detsamma vid tillämpning av här i landet gällande internationellt privaträttsliga bestämmelser. Ny prövning av själva saken är inte tillåten. 8 § Avgörande, som gäller här i landet enligt denna lag och som får verkställas enligt reglerna i den stat där det har meddelats, skall på ansökan verkställas här. 9 § Ansökan om verkställighet görs hos . Till ansökan skall fogas 1. original eller av myndighet bestyrkt kopia av exekutionstiteln, 2. om exekutionstiteln är en tredskodom eller liknande avgörande, handling i original eller bestyrkt kopia, som utvisar att stämning har delgivits gäldenären i den ordning som gäller enligt lagen i den stat där exekutionstiteln meddelats, 3. om exekutionstiteln är ett sådant avgörande av administrativ myndighet som avses i 6 §, handling som utvisar att kraven i den bestämmelsen är uppfyllda, 4. bevis att verkställighet får ske i den stat, där exekutionstiteln har upprättats, 5. bevis att gäldenären underrättats om exekutionstiteln i tillräcklig tid. 10 § Ansökan om verkställighet får inte bifallas utan att tillfälle har lämnats motparten att yttra sig över ansökan. 11 § Om en ansökan om verkställighet bifalls, skall det utländska avgörandet verkställas på samma sätt som en svensk domstols lagakraftägande dom, såvida inte förordnar annat. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2.3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 §Ansökan skall göras hos kronofogdemyndigheten i det län där svaranden har sitt hemvist. Som hemvist anses därvid den ort där han är bosatt samt, beträffande dödsbo, den ort där den döde senast var bosatt och, beträffande annan juridisk person, den ort som enligt 10 kap. grundar domstols behörighet i tvistemål i allmänhet. Ansökan får också göras hos kronofogdemyndigheten i det län där egendom som tillhör svaranden finns eller där verkställighet annars lämpligen kan ske. Ansökan mot flera svarande får göras hos den kronofogdemyndighet som enligt första eller andra stycket är behörig i fråga om någon av dem, om ansökningen beträffande var och en stöder sig på väsentligen samma grund. Avser en ansökan om be- talningsföreläggande åläggande att betala en undervägsavgift enligt multilaterala överenskommelse om under- vägsavgifter skall i stäl- let för vad som sagts i denna paragraf bestäm- melserna i 4 § lagen (1994:000) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om un- dervägsavgifter tillämpas. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2.4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall[1] skall ha följande lydelse. Bilaga[2] Immunitet och/eller privilegier Tillämplig gäller för följande internationell överenskommelse Internationella Fysiska organ personer - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 44 Europeiska Medlemsstaternas Den internatio- organisa- representanter i nella Eurocon- tionen för organisationen, trolkonventionen säkrare organisationens om samarbete för flyg- personal jämte luftfartens säker- trafiktjänst deras familjemed- het med i (Eurocontrol)lemmar som ingår i 1981 vidtagna änd- hushållet samt Or- ringar ganets general- direktör Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1987:341. [2]Senaste lydelse 1994:000, prop. 1993/94:23. 3 Ärendet och dess beredning Vid ett europeiskt transportministermöte som hölls i ECAC:s[1] regi 1988 enades ministrarna om att bl.a. rekommendera ECAC:s medlemsstater att ansöka om med- lemskap i Eurocontrol, eller europeiska organisationen för luftfartens säkerhet. Vid ett skandinaviskt luftfartsmöte - med efterföljande konsultation med - beslutade de nordiska luftfartsmyndigheterna med undantag av , att genomföra en gemensam studie över de närmare förutsättningarna för en samlad nordisk anslutning till Eurocontrol. En arbetsgrupp, bestående av representanter från luftfartsmyndigheterna i , , och redovisade efter genomförd studie i en rapport att ett medlemskap skulle innebära vissa fördelar för de nordiska länderna, speciellt vad gäller möjligheterna att påverka utvecklingen av ett gemensamt europeiskt flygtrafikledningssystem. Mot bakgrund av rapporten begärde i en skrivelse till regeringen att få i uppdrag att inleda förhandlingar om ett svenskt medlemskap i . I regeringsbeslut uppdrogs åt att inleda överläggningar med Eurocontrol om de närmare förut- sättningarna för ett svenskt medlemskap i organisationen. har därefter redovisat uppdraget och hemställt om regeringens bemyndigande att få ansöka om medlemskap i och ingå erforderliga överenskommelser. Utarbetandet av de nu aktuella lagförslagen har föregåtts av ingående diskussioner med . Verket har inte haft något att erinra mot förslagens slutliga utformning. , , och Överbefälhavaren har beretts tillfälle att yttra sig över lagförslagen och lämnat dem utan erinran. har tillsammans med anordnat en hearing vid vilken innehållet och förslagen i en kommande lagrådsremiss redovisats i sina huvuddrag. En förteckning över vilka som inbjudits till nämnda hearing finns i bilaga 3. Samtliga vid hearingen närvarande har lämnat förslaget om en svenskt anslutning till Eurocontrol utan erinran. De synpunkter som i övrigt framförts redovisas i förekommande fall under respektive avsnitt i det följande. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i specialmotiveringen till lagen med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter. Det svenska flygtrafikledningssystemet har byggts upp och utvecklats av i samarbete med flygbolagen och flygvapnet . Verksamheten sysselsätter drygt 1 000 personer. Den har sin grund i in- ternationella regler och överenskommelser och har också ett gemensamt språk, engelskan. Syftet med flygtrafikledningen är i första hand att upprätthålla högsta möjliga säkerhet för flygtrafiken. Den är vidare ett viktigt instrument för att minimera flygtrafikens miljöstörningar. Flygtrafikledningen för civil och militär luftfart är integrerad i alltsedan 1978. Hela verksamheten sköts av . Den organisation inom verket som ansvarar för verksamheten kallas Flygtrafiktjänsten, (). Flygtrafiktjänsten omfattar också informationstjänst, meteorologisk tjänst, flygräddningstjänst samt teletjänst för luftfarten. Verksamheten övervakas från flygsäkerhetssunpunkt av luft- fartsinspektionen. Tillsynsarbetet sker i samråd med flygvapnet. 4.2 Luftfarten i - trender och problem Flygtrafiksituationen i kännetecknas av brist på flygplatskapacitet och flygtrafikledningsresurser. ökade flygtrafiken i kraftigt med stora förseningar i trafiken som följd. Storleken i trafikökningen var oväntad och saknade tidigare motsvarighet. I en studie som de europeiska flygbolagens samarbetsorganisation, Association of (), presenterade 1989 uppskattades kostnaderna för brist på kapacitet inom flygtrafikledningssystemet till totalt bara . Bland kostnaderna återfinns t.ex. ökade bränslekostnader beroende på förseningar, förlängda flygvägar och oekonomiska flyghöjder. Flaskhalsarna i dagens system ligger utanför , men även för nordiska flygbolag med utomnordisk trafik är situationen besvärlig. För trafik till och från innebär problemen i störningar i trafiken med för- seningar till följd. Förseningar på grund av inomnordiska förhållanden har bara förekommit sporadiskt och har då berott antingen på brist på bankapacitet eller brist på flygledare. I är de största trafikströmmarna koncentrerade till områdets södra delar och utgörs i stor utsträckning av trafik som genereras vid flygplatserna i de nordiska huvudstäderna. Inrikestrafiken förstärker sedan vissa av dessa trafikströmmar. Den kapacitetsbrist som kännetecknar flygtrafiken i gör sig gällande på ett flertal områden. Förutom brist på flygledare och utbildningsresurser saknas tillräcklig flygplatskapacitet. Ett annat problem är bristen på kompatibilitet mellan olika tekniska system för flygtrafikledning. Med vissa undantag är dagens västeuropeiska flygtrafikledningssystem moderna och har hög teknisk standard. De saknar emellertid i stor utsträckning möjligheten att kommunicera med varandra. och i många fall icke radarbaserade rutiner för överlämning mellan olika kontrollcentraler begränsar kapaciteten. Vidare innehåller systemet för flödesplanering, dvs. planering av flygplansrörelserna, fortfarande en rad bris- ter. Dessa kan t.ex. bestå i att taktiska åtgärder i stor utsträckning hindras av bristen på snabba och säkra förbindelser mellan enskilda enheter för flö- desplanering och i avsaknaden av en överordnad central för flödesledning med anpassade tekniska hjälpmedel. (I avsnitt 5.2 lämnas en redogörelse för det pågående arbetet med upprättandet av en central enhet för flödesplanering i .) Militära anspråk på luftrum begränsar också det utrymme som är till- gängligt för den civila trafiken. Samordning av det dagliga militära luftrumsutnyttjandet mellan olika länder i syfte att minimera begränsningar för den civila trafiken saknas i stor utsträckning. Möjligheterna att på kort sikt förbättra situationen i anses allmänt ligga i åtgärder för ett effektivt utnyttjande av luftrummmet och en fortsatt uppbyggnad av en gemensam europeisk funktion för övergripande planering och styrning av trafikflödet. På däremot anges en harmonisering av nationella tekniska flygtrafikledningssystem och därefter en integrering av desamma vara den bästa lösningen. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att man enligt gällande prognoser räknar med nära nog en fördubbling av flygtrafiken fram . 5.1 Eurocontrols tillkomst, organisation och uppgifter Eurocontrol, eller "den europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst" bildades i . Organisationen tillkom efter iniativ av sex europeiska stater, men har 15 medlemsstater, nämligen , , , , , , , , , , , , , och . Utöver dessa stater har också , , och ansökt om medlemskap och dessa stater väntas bli medlemmar . Eurocontrol, med sina drygt 1 500 medarbetare, har sitt huvudkontor i . Där ligger också CRCO (Central Route Charges Office), som är Eurocontrols enhet för undervägsavgifter, varom mera nedan. Organisationen har vidare en flyg- kontrollcentral i i , ett experimentcenter i Brétigny-sur-Orge i samt ett utbildning av flygledare i . Organisationens högsta beslutande organ "The Permanent Commission", i det följande kallad kommissionen, svarar för utformandet av organisationens allmänna policy. Kommissionen består av en eller flera representanter på ministernivå från respektive medlemsstat. Den verkställande funktionen utövas av "", här benämnd Organet, vilket utgörs dels av en "", i det följande kallad den administrativa kommittén, bestående av militära och civila representanter från medlemsstaterna, dels av ett direktorat i vilket man samlat stabsresurser under ledning av en generaldirektör. I såväl kommissionen som den administrativa kommittén har varje medlemsstat en röst. Rösterna har emellertid olika röstvärde till följd av de röstvägningsprin- ciper som tillämpas inom organisationen. Dessa medför att små stater har mindre inflytande än stora. Eurocontrol styrs ytterst av två konventioner, dels den internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet, med i vidtagna ändringar, i det följande kallad Eurocontrolkonventionen, dels den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter, i det följande kallad den multilaterala överenskommelsen. Eurocontrolkonventionen som ingicks och trädde i kraft , hade en giltighetstid . Den blev föremål för omfattande ändringar 1981. Ändringsprotokollet, daterat , trädde ikraft och konventionen i den ändrade lydelsen har en giltighetstid från detta datum med automatisk förlängning om den inte sägs upp. Tillträde till Eurocontrolkonventionen medför automatiskt tillträde till den multilaterala överenskommelsen. Däremot kan en stat ansluta sig till den sistnämnda överenskommelsen utan att vara medlem i Eurocontrol. Organets stadga är intagen som en bilaga till Eurocontrolkonvent- ionen. Det främsta syftet med Eurocontrol var ursprungligen att tillskapa en organisation som skulle sköta flygtrafikledningstjänsten för såväl militär som civil flygtrafik i medlemsstaternas övre luftrum. Det visade sig emellertid att medlemsstaterna, trots betydande påtryckningar från såväl som , i mycket begränsad omfattning var beredda att överlåta kontrollen av sina luftrum till Eurocontrol. Organisationen kom därför att utöva flygtrafikledningstjänst endast i ett begränsat område i det övre luftrummet över Benelux-staterna och delar av dåvarande samt över . Som en följd härav ändrade medlemsstaterna Eurocontrolkonventionen 1981 och den ursprungliga tanken att organisationen skulle utöva operativ trafikledning övergavs i praktiken. Eurocontrol kom nu i stället att definieras som ett planeringsorgan och planerings- och utvecklingsfrågor fick en framskjuten plats i verksamheten. Eurocontrol handhar efter konventionsändringen endast flygtra- fikledningstjänsten inom det övre luftrummet av norra delen av det tidigare och Benelux-staterna. Förutom dessa uppgifter handhar Eurocontrol för medlemsstaternas räkning samt för de stater som tillträtt den multilaterala överenskommelsen, hanteringen av undervägsavgifter. Undervägsavgift, eller "en route" avgift som är den internationella beteckningen, är den avgift som tas upp för utnyttjande av den flygtrafiktjänst och de navigeringshjälpmedel och andra hjälpmedel som den överflugna staten tillhandahåller inom sitt flyginformationspmråde dvs. det luftrum inom vilket man svarar för flygtrafiktjänsten. Avgiften omfattar den tjänst som tillhandahålls "undervägs", dvs. under hela flygningen bortsett från start och landning samt ut- och inflygning. , och ingick 1964 ett samarbetsavtal med Eurocontrol. Syftet med avtalet - som alltjämt är ikraft - var att säkerställa ett fortlöpande informationsutbyte avseende flygtrafiktjänsten. har alltsedan januari 1991 haft observatörsstatus vid sammanträden i den administrativa kommittén och den utökade kommittén för undervägsavgifter. 5.2 Närmare om Eurocontrols uppgifter, särskilt i förhållande till ECAC och Den stadigt ökande flygtrafiken och särskilt den väldiga expansion som ägde rum i kom att visa på såväl stora kapacitetsbris- ter inom flygtrafikledningssystemet som på ineffektivitet vad gäller utnyttjande av befintliga resurser. Dessa alltmer uppmärksammade problem ledde till att man inom flyget - både på nationell nivå och inom olika internationella organ - tog en mängd initiativ till åtgärder i syfte att förbättra flygtrafiktjänsten i . fick Eurocontrol i uppdrag att upprätta en central databank (CDB) för flödesplanering. Initiativet kom från det europeiska regionala möte som Internationella civila luftfartsorganisationen () genomförde 1980. (beskrivs närmare i avsnitt 6.1.2). När man inom ECAC sedan på allvar tog itu med de ökande kapacitetsproblemen inom flygtrafikledningssystemet och i luftrummet vände man sig också till Eurocontrol.