prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — De schabloner som här nämnts är avsedda för förhållanden av mer tillfällig karaktär, även om införsel i lön kan ske utan tidsbegränsning. Det nu sagda talar enligt min mening för att förbehållsschablonen inte bestäms alltför snävt i en skuldsaneringslag. Enligt min mening är det naturligt att i en skuldsaneringslag knyta an till någon av de schabloner som redan existerar. För att tillämpningen av skuldsaneringslagen skall kunna bli enkel och effektiv bör det i lagen uttryckligen anges vilken schablon som skall gälla. Frågan är vilken av schablonerna som bör väljas. pågår inom beredning av vissa förslag från om en mera enhetlig löneexekution med enhetliga förbehållsbelopp. Det är dock inte möjligt att i detta lagstiftningsärende avvakta resultatet av detta arbete. Jag stannar nu för att föreslå att enligt 15 kap. 6 a § utsökningsbalken skall tjäna som vägledning i skuldsaneringssammanhang. Jag överväger att återkomma med förslag till ändring i denna bestämmelse i samband med att den enhetliga löneexekutionen genomförs, så att den norm som är vägledande vid skuldsanering är densamma som den som skall tillämpas vid löneexekution. enligt 15 kap. 6 a § utsökningsbalken ligger högre än socialbidragsnormen men lägre än det utmätningsfria beloppet vid utmätning av lön och . svarar mot de redan nämnda motstående kraven på att utgöra "existensminimum", utan att i alltför stor utsträckning påverka gäldenärens lust och förmåga att fullfölja de åligganden som kan vara förenade med en skuldsanering. är också välbekant för de instanser som skall tillämpa den. Den nu angivna anger vad gäldenären skall få förbehålla sig för sin och familjens omedelbara försörjning. bör emellertid inte vara bindande utan i stället vägledande. Därigenom ges utrymme för den flexibilitet som är nödvändig för att skuldsaneringsinstitutet skall kunna tjäna sin syften. Att den skall vara vägledande innebär att den normalt skall tillämpas, såvida det inte i det enskilda fallet finns särskild anledning att frångå den. Vad gäller den del av förbehållsbeloppet som svarar mot normalbeloppen för vanliga levnadskostnader, dvs. kostnader för mat, kläder, hygien, telefon m.m., torde aldrig sådana särskilda skäl vara för handen. Beträffande bostadskostnader, som beräknas särskilt och läggs till normalbeloppen, kan det finnas anledning att i mindre utsträckning frångå schablonen (se avsnitt 4.6.5). I vissa fall kan det också finnas anledning att förbehålla gäldenären ett belopp för betalning av skulder som inte omfattas av skuldsaneringen, men som förfaller till betalning som betalningsplanen löper. I det till Lagrådet remitterade föreslaget föreslogs att det i en skuldsanering skulle bestämmas ett visst belopp som gäldenären skulle få förbehålla sig för sin och familjens försörjning (se bil. 3, 8 §), som det också skulle bestämmas ett visst belopp som skulle betalas av skulderna. I anledning av detta har Lagrådet anfört. I 8 § första stycket anges i fyra olika punkter vad som skall bestämmas vid en skuldsanering. Dit hör bl.a. det belopp som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning (punkt 2), hur gäldenärens tillgångar och inkomster, utöver förbehållsbeloppet enligt punkt 2, skall fördelas mellan borgenärerna (punkt 3) och en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp skall betalas (punkt 4). Av fjärde stycket framgår att betalningsplanen normalt skall löpa . Det anförda får anses innebära att det i beslutet om skuldsanering skall bestämmas dels ett belopp som skall förbehållas gäldenären, dels ett belopp som denne skall betala av skulderna. Betalningsplanen skall som nämnts i regel löpa och förbehållsbeloppet måste uppenbarligen bestämmas . Det innebär att förbehållsbeloppet - liksom det belopp som skall betalas enligt betalningsplanen - måste bygga på en prognos av gäldenärens framtida inkomster och utgifter. Om prognosen slår fel på så sätt att inkomsterna blir lägre eller utgifterna högre än beräknat blir konsekvensen att beslutet om skuldsanering kan komma att innehålla sinsemellan motstridande delar genom att betalningsplanen inte kan fullgöras om förbehållsbeloppet skall gälla. Frågan måste tydligen lösas så att endast ett av de ifrågavarande två beloppen anges i beslutet om skuldsanering. Det väsentliga i sammanhanget är uppenbarligen att bestämma det belopp som gäldenären skall betala av skulderna och detta belopp bör därför vara det som anges i beslutet. är det givet att man vid bestämmandet av detta belopp skall ta hänsyn till vad gäldenären behöver för sin och sin familjs försörjning. Enligt vad som framgår av remissen är det i själva verket meningen att det belopp som gäldenären skall betala skall bestämmas så att detta tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för dels förbehållsbeloppet, dels vad gäldenären behöver till betalning av skulder som inte omfattas av skuldsaneringen. Detta bör komma till klart uttryck i lagtexten. Jag instämmer i Lagrådets synpunkter. Genom en sådan konstruktion som Lagrådet föreslår blir regleringen mer logisk och inte heller så stel. Den principiella utgångspunkten att gäldenären endast skall få förbehålla sig vad som är absolut nödvändigt för hans och hans familjs försörjning rubbas inte heller i grunden. Det förtjänar i detta sammanahang att framhållas att en skuldsanering skall bygga på en prognos av gäldenärens ekonomiska förhållanden framåt, inte bara på hans aktuella ekonomiska situation. I fall av mer väsentliga förändringar av gäldenärens ekonomiska förhållanden bör en skuldsaneringslag innehålla möjligheter till omprövning, vilket jag återkommer till (avsnitt 4.7.7). 4.6.1 Huvudregeln om tidpunkten för en fordrans uppkomst som det avgörande kriteriet : förslag överensstämmer i sak med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har överlag inget att invända mot den föreslagna huvudregeln. Skälen för mitt förslag: Utredningen föreslår i sitt betänkande att alla fordringar som har uppkommit före en viss närmare bestämd dag som huvudregel skall omfattas av ett beslut om skuldsanering. De övriga nordiska ländernas skuldsaneringslagstiftning innehåller också en sådan huvudregel. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot en sådan huvudregel. I sitt tillkännagivande uttalar sig inte i denna fråga. Jag har ingen mot utredningen avvikande uppfattning; det förefaller lämpligt att använda en fordrans uppkomstdag som ett avgörande kriterium för om den skall omfattas av en skuldsanering eller inte. Detta är ytterst ett utflöde av den likabehand- lingsprincip som bör gälla. Jag föreslår därför att en skuldsanering som huvudregel skall omfatta alla fordringar som har uppkommit före en viss närmare bestämd dag. Den avgörande dagen bör vara den dag som det beslutas att ett skuldsaneringsförfarande skall inledas. En sådan huvudregel innebär bl.a. att en fordrans förfallodag regelmässigt saknar betydelse i skuldsaneringssammanhanget. Även en fordran som förfaller bör alltså rent principiellt omfattas av skuldsaneringen. Jag återkommer strax till denna fråga (avsnitt 4.6.3, 4.6.4 och 4.6.8). En regel av nu nämnt slag stämmer också överens med vad som enligt 5 kap. 1 § första stycket konkurslagen gäller i konkurssammanhang. Med en huvudregel utformad som jag har redogjort för spelar det bl.a. inte heller någon roll om borgenären är ett utländskt subjekt eller om förpliktelsen har uppkommit utomlands. Fordringar med internationell anknytning bör alltså omfattas av en skuldsanering på samma villkor som alla andra fordringar. En annan sak är att en svensk skuldsanering inte har någon rättsverkan i ett annat land och att gäldenären således inte kan freda sig mot indrivning utomlands under åberopande av den svenska skuldsaneringen (se t.ex. artikel 1 andra stycket andra punkten i och lagen [1992:794] med anledning av tillträde till ). En fråga som genast inställer sig är när fordringar av olika slag skall anses uppkomma. Denna fråga är - och har varit - föremål för diskussion i den juridiska litteraturen (se bl.a. , Konkurslagen s. 454) och den har i flera fall avgjorts av (se bl.a. NJA 1933 s. 234 och NJA 1990 s. 110). Det kan inte komma i fråga att i ett lagstiftningsärende som detta försöka sig på någon allmän reglering av sådana - ibland mycket komplicerade - frågor. olika typer av fordringar skall anses uppkomma får bedömas med ledning av allmänna principer. Ytterst får det även vara en uppgift för rättstillämpningen att avgöra, i de enskilda fall som den ställs inför. Huvudregeln om en fordrans uppkomstdag som det avgörande kriteriet för om den skall omfattas av en skuldsanering bör alltså gälla oavsett om borgenären är ett enskilt eller offentligt subjekt. De skäl som bär upp huvudregeln talar givetvis för att undantag bör göras från den endast då särskilda skäl talar för det. I det följande kommer jag att redovisa mina överväganden angående vilka undantag som bör göras från huvudregeln (avsnitt 4.6.3 - 4.6.10). 4.6.2 Skatter och avgifter m.m. : Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Vissa instanser framhåller att det är viktigt att offentligrättsliga fordringar i form av skatter och avgifter inte särbehandlas. Andra instanser framhåller tvärtom att undantag i vissa hänseenden bör göras för sådana fordringar. Skälen för mitt förslag: Utredningen har diskuterat om det allmännas fordringar på skatter och avgifter på något sätt skall särbehandlas. Sådana fordringar tilllhör de förmånsberättigade fordringarna (se 11 § förmånsrättslagen [1970:979]). De deltar inte i offentligt ackord i vidare mån än det allmänna avstår från förmånsrätten. Staten brukar i dessa sammanhang ställa villkor för att delta (se SOU 1979:91 s. 155 och prop. 1992/93:198 s. 74). Utredningen anser att det allmännas fordringar bör omfattas av ett skuldsaneringsinstitut på samma villkor som andra borgenärers fordringar. Flera remissinstanser som företräder det allmänna motsätter sig emellertid en sådan ordning, även om somliga av dem tillstyrker en ordning som innebär att även skatte- och avgiftsfordringar omfattas av ett skuldsaneringsinstitut och att dessa fordringar deltar på samma villkor som andra fordringar. I sitt tillkännagivande uttalar att samtliga skulder, alltså även skatte- och avgiftsskulder, bör omfattas av en skuldsaneringslag. I det betänkande från lagutskottet som ligger till grund för tillkännagivande har en minoritet i ett särskilt yttrande angivit att det bör prövas om vissa sådana skulder skall undantas på motsvarande sätt som sker enligt den norska modellen. I är nämligen skatte- och avgiftsskulder generellt undantagna från skuldsaneringslagens tillämpningsområde. har man i de norska motiven betonat att det parallella system som där finns för ned- och avskrivning av skatteskulder m.m. bör tillämpas i samklang med de principer som bär upp skuldsaneringsförfarandet. I såväl som omfattas däremot fordringar på skatter och avgifter utan undantag av en skuldsanering. Vilka skäl talar då för respektive mot att låta det allmännas fordringar avseende skatter och avgifter omfattas av ett skuldsaneringsinstitut? Utredningen uttalar att det förhållandet att skatter och avgifter ofta utgör en inte ringa del av gäldenärens totala skuldbörda talar för att låta dessa skulder omfattas av en skuldsanering. När det gäller den rehabiliterande aspekten anför utredningen att staten står inför ett val. Antingen söker man på kort sikt driva in så mycket som möjligt av sina fordringar före övriga borgenärer med den risken att gäldenären förblir en dålig betalare eller ser man saken mer långsiktigt och ger avkall på sin förmånsrätt för att ge gäldenären en bättre chans att göra rätt för sig . Utredningen anser att man rimligen bör välja det . Utredningen påpekar också att det från statsfinansiell synpunkt inte har någon större betydelse om staten avstår från sin förmånsrätt och deltar i en skuldsanering på samma villkor som andra borgenärer. Ett sådant synsätt rimmar också väl med den likabehandlingsprincip som utredningen anser bör gälla så långt som möjligt. På de skäl utredningen har anfört anser jag att det allmännas fordringar avseende skatter och avgifter bör omfattas av en skuldsanering på samma villkor som andra borgenärers fordringar. Ett skuldsaneringsinstitut skulle enligt min mening annars inte kunna fylla sitt syfte på ett effektivt sätt. Visserligen skulle man som ett alternativ kunna tänka sig att man skapar ett regelsystem avseende skatte- och avgiftsfordringar parallellt med en skuldsaneringslag. Enligt min mening är det emellertid att föredra att ha ett enhetligt skuldsaneringssystem som har en så vid omfattning som möjligt. Detta är också i linje med de principer som bör bära upp ett skuldsaneringssystem, bl.a. principerna om att systemet bör vara generellt och syfta till en totalreglering av gäldenärens ekonomiska problem. Det nu sagda bör enligt min mening också i och för sig gälla fordringar på böter. Att förekomsten av bötesfordringar ibland vid den allmänna skälighetsprövningen kan bidra till att hinder anses föreligga mot skuldsanering har jag tidigare berört (avsnitt 4.3.3). Det allmännas skatte- och avgiftsfordringar bör alltså enligt min mening omfattas av en skuldsaneringslag och delta på samma villkor som andra fordringar. Det innebär att det i skuldsaneringslagen bör tas in en regel om att de särskilda föreskrifter som finns i olika författningar om eftergift och nedsättning beträffande det allmännas fordringar inte behöver beaktas vid den lagreglerade skuldsaneringen. Detta innebär också att vissa ändringar bör göras i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. Som jag strax återkommer till (avsnitt 4.6.3 och 4.6.4) bör regeln i skuldsaneringslagen också gälla också för andra offentliga subjekt, t.ex. myndigheter som administrerar studielån och . I vissa fall bör det också vara möjligt för en myndighet att utan hinder av andra föreskrifter bevilja anstånd med betalningen av en fordran som inte omfattas av en skuldsanering. Formellt behöver en sådan regel inte begränsas till offentliga subjekt. Det som har sagts om svårigheterna att avgöra när en fordran har uppkommit gäller också skatter och avgifter. Allmänt kan sägas att vad gäller inkomstskatt fordringen i vart fall måste anses ha uppkommit när inkomståret har gått ut. Ett synsätt som förlägger uppkomsten så sent som till utgången av inkomståret passar bra i detta sammanahang. Det innebär nämligen att den inkomstskatt som belöper på det år under vilket skuldsaneringen inleds inte kommer att omfattas av skuldsaneringen. Frågan om hur skattefordringar som inte är till beloppet fastställda eller ännu inte förfallna till betalning för skuldsaneringens inledande tas upp i specialmotiveringen till 6 § andra stycket (jfr också avsnitt 4.6.8). Några remissinstanser påtalar särskilda problem när det gäller skattefordringar som grundar sig på skönstaxeringar. En skönstaxering kan bl.a. vara föranledd av att den skattskyldige inte har fullgjort sin deklarationsskyldighet. En sådan försummelse talar vid den allmänna skälighetsbedömning mycket starkt mot att bevilja vederbörande skuldsanering. Regelmässigt bör därför krävas att en gäldenär som önskar ifrågakomma för skuldsanering först ordnar upp sina mellanhavanden med skattemyndigheten i den meningen att han ger in de fullständiga och korrekta deklarationer som han resterar med. Först därefter bör ett skuldsaneringsförfarande bli aktuellt för hans del. Det finns dock enligt min mening ingen anledning att generellt utesluta den som är skönstaxerad från skuldsaneringsförfarandet. Det är återigen önskemålet om ett generellt och flexibelt system som talar för en sådan ordning. Detta önskemål väger enligt min mening så tungt att det inte bör införas någon särreglering för de nu diskuterade fordringarna. En annan fråga som har väckts av några remissinstanser är hur ett beslut om skuldsanering skall påverka gäldenärens möjlighet att vid taxering få avdrag för underskott av näringsverksamhet som hänför sig till tiden före beslutet. Denna situation torde bli ytterst ovanlig. Det kan dock ändå finnas anledning att uttryckligen reglera den. Enligt min mening är det då tämligen självklart att avdrag för underskott av näringsverksamhet inte bör medges för skulder som omfattas av ett beslut om skuldsanering. Jag återkommer till denna fråga (avsnitt 4.8.2). : förslag överensstämmer i sak med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta instanserna tillstyrker utredningens förslag. Några instanser anser att fordringar på återbetalning av studielån skall lämnas utanför en skuldsanering eller i vart fall särbehandlas på något sätt. Skälen för mitt förslag: Studiestöd regleras närmare i bl.a. studiestödslagen (1973:349). Studiemedel består främst av studiebidrag och studielån. Studiemedelssystemet reformerades (prop. 1987/88:116, bet. 1987/88:SfU26, rskr. 1987/88:328). Vid reformen ändrades bl.a. formerna för återbetalning av studielån. Den som fått studielån enligt den gamla ordningen skall återbetala lånet genom årliga avgifter. Dessa beror på skuldens storlek och antalet återbetalningsår samt räknas upp med ett särskilt regleringstal. Enligt den nya ordningen skall ränta betalas på studielånet. Återbetalningen, inkusive ränta, skall göras med ett visst belopp . Detta belopp - årsbeloppet - är av låntagarens inkomst enligt senaste taxeringen. Särskilda regler finns både i det nya och gamla systemet om uppskov med eller nedsättning av det som skall återbetalas. Studielån lämnas även inom andra former av studiestöd än studiemedel, nämligen särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. studiestödslagen och enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa samt stöd enligt lagen (1993:719) om särskilt studielån för den som genomgår arbetsmarknadsutbildning. Det bör erinras om att de fordringar som det här rör sig om avser många gäldenärer och utgör ofta en väsentlig del av dessa gäldenärers skuldbörda. var 762 261 personer i det äldre systemet avgiftsskyldiga. För det stora flertalet var skuldsättningen måttlig. Av de avgiftsskyldiga hade cirka 78 000 personer en skuld i storleksklassen 100 000 - , cirka 26 000 en skuld om 150 000 - och 8 900 en skuld på och däröver. Antalet betalnings- skyldiga låntagare i det nya systemet var 1993 cirka 215 000. Av dessa hade skulder . Cirka 28 000 hade skulder i storleksklassen 100 000 - och cirka 6 300 hade skulder . fanns totalt cirka en miljon låntagare registrerade hos och deras totala skuldbelopp uppgick till . Utredningen diskuterar i sitt betänkande om det finns skäl att undanta fordringar på återbetalning av statliga studielån från ett skuld- saneringsförfarande. Utredningens slutsats blir att något sådant undantag inte bör göras. Som skäl för denna ståndpunkt anför utredningen följande. Det är viktigt att ett skuldsaneringsinstitut präglas av en totalsyn, så att sikte tas på gäldenärens samlade skuldbörda. Undantag bör endast komma i fråga om det från ett insolvensrättsligt betraktelsesätt finns bärande skäl. Sådana skäl saknas vad gäller studieskulder. Vidare innebär det förhållandet att så många människor har studieskulder ett starkt skäl för att låta studieskulder omfattas av ett skuldsaneringsförfarande. Ett undantag för dessa skulder skulle kunna väsentligt urholka effekten av ett skuldsaneringsinstitut. Visserligen får man hålla i minnet att en studieskuld är en skuld som påtas som en långsiktig investering för att senare i låntagarens liv ge utdelning i form av exempelvis högre lön. Detta är emellertid, enligt utredningen, inte något avgörande argument mot att låta fordringar avseende studiemedel ingå i ett skuldsaneringsförfarande, särskilt med tanke på skuldsaneringsinstitutets övergripande rehabiliterande syfte. Utredningen finner inte heller att studielånens konstruktion skulle kunna utgöra hinder mot att låta fordringar avseende studielån omfattas av en skuldsanering. Vad man därvid närmast har haft i åtanke är dels att endast en del av studielånet förfaller till betalning och att de studiesociala myndigheterna inte lagligen kan säga upp resterande del till omedelbar betalning, dels att den studiesociala lagstiftningen i sig innehåller särskilda skyddsregler i form av möjligheter till anstånd och nedsättning. Slutligen anför utredningen att riskerna för missbruk av systemet med skuldsanering inte framträder på något särskilt vis i dessa fall. Utredningen pekar också på att kammarrätten i två domar har uttalat att statens fordringar på återbetalning av studiemedel i sin helhet skall omfattas av reglerna om offentligt ackord. Utredningens slutsats blir alltså att fordringar på återbetalning av studielån bör omfattas av ett skuldsaneringsförfarande. Detta ställningstagande gäller först och främst sådana poster som redan har förfallit till betalning. När det gäller poster som förfaller uttalar utredningen som sin uppfattning att prövningsmyndigheten i varje enskilt fall måste pröva i vilken utsträckning dessa poster skall omfattas av en skuldsanering. Anser prövningsmyndigheten att en skuldsanering blir verkningslös om inte förfallna poster tas med, bör det stå myndigheten fritt att låta även dessa omfattas av ett skuldsaneringsbeslut. Mot vad utredningen sålunda har anfört har de flesta remissinstanserna inte haft några invändningar att redovisa. Några instanser anser dock att fordringar på återbetalning av studielån bör särbehandlas eftersom likabehandlingsprincipen inte gör sig påmind med någon särskild styrka i dessa fall. Dessa instanser betonar att dessa skulder har karaktären av en investering som betalar sig . Jag kan i och för sig hålla med om vad de remissinstanser som vill särbehandla studieskulder har anfört. Till skillnad mot dessa instanser anser jag emellertid att önskemålet om en totalreglering av gäldenärens skuldsituation medför att även återbetalningskrav avseende studielån i princip bör omfattas av en skuldsanering. Även om man rent principiellt låter fordringar på återbetalning av studielån omfattas av en skuldsanering återstår frågan om detta skall gälla undantagslöst. Belopp som redan är förfallna bör enligt min mening alltid omfattas och dessa bör behandlas enligt likabehandlingsprincipen, dvs. sättas ned i samma utsträckning som övriga fordringar. Skälen härför är som jag redan har nämnt huvudsakligen desamma som för att studielånen principiellt bör omfattas av en skuldsanering, dvs. skuldsaneringens rehabiliterande syfte. När det gäller belopp som förfaller - såväl som betalningsplanen gäller som därefter - bör det däremot vara möjligt att hantera dessa poster mer flexibelt. Å ena sidan kan skuldsaneringens rehabiliterande syfte motverkas om gäldenären efter skuldsaneringen fortfarande har kvar en stor studieskuld. Å andra sidan kan en gäldenär som genom en skuldsanering blivit av med alla sina förfallna skulder - inklusive den del av studielånet som har förfallit till betalning - mycket väl tänkas vara kapabel att betala av åter- stående del av studieskulden allteftersom den förfaller till betalning. Förhållandena är heller inte helt jämförbara med de när gäldenären har tagit ett vanligt "banklån", eftersom studielån beviljas utan att en affärsmässig kreditprövning föregår utbetalningen. Studiestödslagen tillåter inte heller att säkerhet ställs eller att lånet i dess helhet sägs upp till omedelbar betalning. Detta talar för att man bör kunna bestämma i det enskilda fallet om återbetalningsskyldigheten avseende studielån som förfaller efter det att skuldsanering har inletts skall omfattas av skuldsaneringen eller inte. Enligt min uppfattning, som överensstämmer med utredningens, bör därför även den delen av skulden som förfaller i princip omfattas av en skuldsanering men det bör i det enskilda fallet kunna bestämmas att denna del inte omfattas av skuldsaneringen.