prop · GH031 · 1994-01-01 00:00:00 — Kammarrätten i anför att den ställer sig något tveksam till förslaget i promemorian att vid fastighetstaxering skall gälla enbart FL:s regel om kommunikation när ett ärende tillförts uppgifter från någon annan än fas- tighetsägaren. Det framstår enligt kammarrätten i vart fall som påkallat att regleringen av kommunikationsskyldigheten utformas så att en fastighetsägare alltid bereds tillfälle till yttrande när fråga är om beslut på skattemyndighetens initiativ till nackdel för honom. Skälen för mitt förslag Det nya förfarandet innebär att utredning kommer att företas på skattemyndighetsnivå. Någon förändring av skattemyndigheternas arbete vid utredning av fastighetstaxeringsärenden torde detta emellertid inte medföra. Förfarandet vid inkomsttaxeringen utgår från att all deklarationsgranskning sker på tjänstetid av tjänsteman vid skattemyndigheterna. Vid fastighetstaxering finns emellertid i vissa fall behov av särskild specialist- kunskap i granskningsarbetet. Av denna anledning bör skattemyndigheterna enligt min mening ha möjlighet att även förordna konsulenter (avsnitt 2.4). Konsulenternas utredningsbe- fogenheter bör bibehållas oförändrade. Beslut om fastighetstaxering bör dock fattas av skattemyndigheten. Allmän fastighetstaxering av småhus utgör en extrem arbetsbelastning på skattemyndigheterna. Denna situation har tidigare delvis lösts genom omfördelning av resurser men även genom s.k. fritidsgranskning. Vid extrema arbetstoppar bör skattemyndigheterna även ha möjlighet att förstärka taxeringsorganisationen. Att besluten sedan fattas av tjänsteman vid skattemyndigheten eller av skattenämnd bör inte utgöra något hinder. I övrigt kan granskningsarbetet i stort läggas upp på samma sätt som . Fördelningen av deklarationsmaterialet inom en skattemyndighet bör kunna bestämmas genom administrativa före- skrifter. Normalt sker granskningen inom de lokala skattekontoren men i vissa fall kan undantag behöva göras på grund av att det behövs speciell sakkompetens vid granskningen. Även andra särskilda anledningar kan föreligga. Som tidigare nämnts bör distriktsindelningen slopas. Det bör enligt min mening i första hand vara granskningsorganisationens behov som skall styra hur skattenämnden och dess olika avdelningar skall arbeta. Behovet av lokalkännedom hos lekmannaledamöterna vid olika typer av ärenden kan tillgodoses inom ramen för den pool av ledamöter som skall finnas. Vidare torde indelningen i avdelningar även kunna anpassas till granskningsorganisationens krav. I TL stadgas om en omfattande kommunikationsplikt. Den skattskyldige skall beredas tillfälle att yttra sig innan hans ärende avgörs, om det inte är onödigt (3 kap. 2 § TL). En kommunikationsskyldighet föreligger även för de fall ett ärende visserligen inte tillförts uppgifter genom någon annan än den skattskyldige, men skattemyndigheten t.ex. ifrågasätter att avvika från de uppgifter den skattskyldige lämnat i sin självdeklaration (prop. 1989/90:74 s. 284). Vid fastighetstaxering innefattar en stor del av besluten bedömningar som i viss utsträckning är av skönsmässig karaktär. Exempelvis kan nämnas att justering för säregna förhållanden vanligtvis innefattar en skönsmässig bedömning av vilken värdeinverkan det säregna förhållandet har på marknadsvärdet för fastigheten. Fastighetsägaren kan i dessa fall ha yrkat ett justeringsbelopp, men vanligtvis åberopas enbart det säregna förhållandet. Den utredning som vidtas i dessa fall syftar till att få ett tillräckligt underlag för den skönsmässiga bedömningen. Om uppgifter erhållits från någon annan än fastighet- sägaren sker givetvis en kommunicering i enlighet med . Om däremot uppgifterna som erhållits från fastighetsägaren är tillräckliga för att kunna göra en bedömning av justeringsbeloppets storlek torde normalt inte någon kommunikation ske med fastighetsägaren, även om TN inte justerar med det belopp fastighets-ägaren begärt. Ett kommunikationsförfarande skulle i de flesta sådana fall bli administrativt betungande utan att för den skull uppnå någon däremot svarande fördel för fastighetsägaren. Fastighetsägaren kommer nämligen med de omfattande möjligheter till omprövning som jag kommer att föreslå (avsnitt 6.2) att efter taxeringsåret kunna begära omprövning av beslutet. Därigenom får fastighetsägaren mycket stora möjligheter att bemöta skattemyndighetens ställningstagande genom att begära omprövning av beslutet. Mot bakgrund härav bör enligt min mening några bestämmelser om kommunikation avvikande från FL:s reglering inte införas. Huvudprincipen är att taxeringsförfarandet är skriftligt. För förfarandet i skattemyndigheten gäller i princip . För skattenämnderna finns dock särskilda regler i TL som innebär att den skattskyldige får lämna muntliga upplysningar i ett ärende som behandlas av skattenämnd om inte särskilda skäl talar emot det. Det anfördes i förarbetena till TL att det i undantagsfall kan anses som helt onödigt med personlig inställelse. Som exempel nämndes att den skattskyldige redan tidigare lämnat muntliga uppgifter inför skattenämnden i ärendet och inget nytt hade tillkommit. Eller det kan vara klart att den skattskyldiges yrkanden kan bifallas. Skäl att ha regler vid fastighetstaxeringen som avviker från de som gäller vid övrig taxering kan enligt min mening inte anses föreligga. Detta innebär en viss inskränkning i den ovillkorliga rätt att lämna muntliga uppgifter som föreligger enligt FTL. Reglerna har tagits in i 20 kap. 3 a § samt 28 kap. 1 § FTL. Föreläggande att lämna deklaration, upplysningar eller visa upp handling samt bör få förelägga en uppgiftsskyldig att lämna skriftliga eller muntliga upplysningar och att inkomma med ytterligare handlingar. Ett föreläggande att lämna upplysningar får förenas med vite. Dessa bestämmelser bör således i sak bibehållas oförändrade. Begreppet anma-ning bör dock bytas ut mot föreläggande. Besiktningar bör kunna utföras på samma sätt som gäller . Tjänsteman bör således kunna komma överens om besiktning med den skattskyldige. FTN:s befogenhet att göra framställningar hos länsrätten om s.k. tvångsbesiktning bör överflyttas till skattemyndigheten.Förslaget berör 18 kap. 1, 6 - 10, 12, 14, 15, 22 - 26, 29 - 30, 32 och 38 §§ FTL. 4.4 Arbetsperioden för taxeringsarbetet Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Länsrätten i anför beträffande förslaget att flytta tidpunkten för avlämnande av fastighetsdeklaration att det är olyckligt med denna förskjutning. Deklarationstidpunkten och de förhållanden som skall deklareras bör av naturliga skäl ligga så nära varandra i tiden som möjligt. Svårigheter kan annars uppkomma för deklaranten att lämna riktiga uppgifter, särskilt om byggnation pågår. Realiseras ändringsförslaget bör fastighetsägaren enligt Länsrätten tydligt uppmärksammas på en möjlighet eller skyldighet att senare hos skattemyndigheten anmäla de ändrade förhållanden som kan ha inträffat mellan deklarationsavlämn-andet och värde- ringstidpunkten. Skälen för mitt förslag: Genom införandet av uppdelad allmän fas- tighetstaxering har en utjämning av skattemyndighetens arbetsbelastning på grund av fastighetstaxeringen skett. Trots det innebär fastighetstaxeringen fortfarande en stor arbetsbelastning vissa år. Exempelvis omfattade den allmänna fastighetstaxeringen av småhusenheter ca 2,4 miljoner enheter. De särskilda fastighetstaxeringarna som verkställs medför däremot en i huvudsak jämn arbetsbelastning mellan olika år. Tiden för fastighetstaxeringsarbetet vid allmän och särskild fastighetstaxering har anpassats dels till krav på en rimlig längd på arbetsperioden för FTN och skattemyndigheterna, dels till övrigt arbete inom skattemyndigheterna. Vid genomförda allmänna fastighetstaxeringar har det visat sig att tiden för arbetet har varit knapp. Anledningen till detta har primärt inte varit arbetsperiodens längd utan i praktiken att arbetet, på grund av deklarationstidpunkten och därpå följande , kommit i gång sent och därmed kolliderat med övrigt arbete inom skatteförvaltningen. Ett annat problem är att ett stort antal deklarationer kommer in för sent (avsnitt 5). Härav följer även att tillgängliga ADB-resurser i huvudsak utnyttjas för fastighetstaxeringen och skatteförvaltningens övriga verksamhet. Med anledning av detta och förslaget om ett nytt taxeringsförfarande bör enligt min mening arbetsperioden för fastighetstaxeringen anpassas till skatteförvaltningens övriga verksamhet. På detta sätt kan arbetsbelastningen bli jämnare över året och tillgängliga ADB-resurser utnyttjas effektivare. För att bereda skattemyndigheterna en möjlighet att utföra en väsentlig del av arbetet med fastighetstaxeringen före när inkomstdeklarationerna kommer in bör enligt min mening deklarationstidpunkten för fastighetstaxering tidigareläggas. Fastighetsdeklarationer avseende allmän fastighetstaxering bör lämnas in året före taxeringsåret. Deklarationer som lämnas på initiativ av fastighetsägare avseende särskild fastighetstaxering bör komma in under taxeringsåret. Efter denna tidpunkt inkommer även deklarationer från de deklaranter som anmanats att avlämna särskild fastighetsdeklaration. Länsrätten i har anfört att det kan uppkomma svårigheter för deklaranten att lämna riktiga uppgifter om det tidsmässiga avståndet förlängs mellan deklarationstidpunkten och de förhållanden som skall deklareras. Jag anser dock inte att detta kommer att utgöra något stort problem och att fördelarna med en tidigareläggning väger tyngre. I detta sammanhang kan också nämnas att deklarationstidpunkten vid allmän fastighetstaxering tidigare var . Den flyttades till genom lagstiftning (prop. 1985/86:160). Som skäl angavs att det var otillfredställande att den särskilda FTN:s arbete och underrättelse om dess omprövade beslut inträffade efter det att allmän fastighetsdeklaration skulle avlämnas. Med hänsyn till det nya förfarandet med en femårig omprövningsperiod och att allmän fas- tighets-taxering utgör ett nytt beslut som skall fattas på grundval av förhållandena under taxeringsåret torde detta enligt min mening inte medföra några hinder för ett tidigareläggande av dek- larationstidpunkten vid allmän fastighetstaxering. Med som senaste deklarationstidpunkt vid allmän fastig-hetstaxering kan registrering av inkomna deklarationer ske fr.o.m. året före taxeringsåret till omkring under taxeringsåret. Huvuddelen av arbetet med beredning, granskning och beslut kan då utföras fr.o.m under taxeringsåret till omkring under taxeringsåret. Tidpunkter för beslut och underrättelser Enligt nuvarande bestämmelser skall FTN enligt 20 kap. 11 § och 28 kap. 2 § FTL under taxeringsåret meddela beslut om taxering av fastighet, som ingår i distriktet. Det huvudsakliga arbetet med fastighetstaxeringen kommer att utföras fram till och med . Huvuddelen av fastighetsägarna kommer således att få underrättelse om beslut om fastighetstaxering i början av taxerings- året. För att inte orsaka missförstånd vid inkomsttaxeringen bör besluten skickas ut efter . I detta sammanhang bör uppmärksammas att det är tveksamt om skatteförvalt-ningen redan till allmänna fastighetstaxering hinner utforma de administrativa rutiner som krävs för att kunna skicka ut underrättelser löpande så pass tidigt . Exempelvis måste det ADB-baserade besluts- och under- rättelseförfarandet förändras. Arbetsperiodens längd bör inte förkortas med hänsyn till arbetsmängden men även med hänsyn till att skatteförvaltningen bör beredas möjlighet att fördela arbetet över tiden och på så sätt utnyttja resurserna på bästa sätt. Tidpunkten är således enligt min mening väl avvägd och bör behållas. Av samma skäl bör även tidpunkten behållas för när underrättelser senast skall vara fastighetsägare till handa. skall FTN enligt 20 kap. 16 § FTL ompröva beslut när fastighet- sägare avger erinringar eller skäl annars föreligger. kan fastighetsägare enligt 20 kap. 14 § och 28 kap. 4 § FTL avge skriftliga erinrin- gar mot beslutet. Det nya taxeringsförfarandet ger fastighetsägaren möjlighet att få ett beslut omprövat i princip intill utgången av femte året efter taxeringsåret. Någon senaste dag för erinringar behövs således inte. Däremot bör skatteförvaltningen på annat sätt upplysa fastighetsägarna om när deras erinringar senast bör vara skatteförvaltningen till handa för att beslut efter omprövning skall kunna beaktas vid inkomsttaxeringen. Vid inkomsttaxering får beslut till nackdel för den skattskyldige inte fattas . Denna begränsning har skett främst för att bereda möjlighet till omprövning av avvikelsebeslut som skulle innebära att den skattskyldige påförs kvarstående skatt innan slutskattesedlarna skickas ut . Någon motsvarande bestämmelse behövs inte vid fastighetstaxering. 4.5 Beslut om fastighetstaxering Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anför att styrelsen ofta använder fastighetslängderna över lantbruksenheter i sitt arbete och att det vore till stor nackdel för arbete om de inte kan få del av de uppgifter som redovisas i söklängd och kategorilängd. är emellertid inte främmande för möjligheten att de får ta del av motsvarande material på ADB-medium, som gör det möjligt att föra in uppgifterna i egna register eller skriva ut dem på listor om så skulle behövas. Skälen för mitt förslag Grundläggande beslut om fas- tighetstaxering och omprövningsbeslut kommer att innefatta, utöver avgörande "i sak", även beräkning och fastställande av taxeringsvärden, delvärden och värden för i taxeringsenheten ingående värderingsen- heter. Beslutet skall innehålla de uppgifter som anges i 20 kap. 12 och 13 §§ samt 28 kap. 3 § FTL. Reglerna bör i allt väsentligt behållas oförändrade och tas in i den nya lydelsen av 20 kap. 4 och 5 §§ FTL. Redovisningen av FTN:s beslut sker i huvudsak på fastighetstaxeringsavi eller beslutsförteckning. Fastighetstaxeringsavier tas fram fortlöpande för varje taxeringsenhet och undertecknas efter beslut av ordföranden ensam eller av FTN. Vid allmänna fastighetstaxering redovisades en del av besluten i beslutsförteckning. Beslutsförteckningen togs fram när taxeringsarbetet var klart och undertecknades normalt av ordföranden. Detta förfarande var rationellt och tidsbesparande. Erfarenheterna har överlag varit mycket goda. Beslutsförteckning kan emellertid formellt endast användas vid beslut utan avvikelse från deklaration. När taxeringsarbetet är klart och beslut har fattats för samtliga taxeringsenheter inom fastighetstaxeringsdistriktet skickas underrättelser ut vid en och samma tidpunkt till samtliga fastighet- sägare. Underrättel-serna skall vara fastighetsägaren tillhanda under taxeringsåret. Härefter kan fastighetsägarna komma in med erinringar . Beslut efter omprövning dokumenteras på fastighetstaxerings-avi. När samtliga beslut är fattade skickas underrättelse ut till de fastighetsägare som begärt omprövning. Underrättelser skall skickas ut . Vid allmän fastighetstaxering förs besluten in i stomme till fastighetslängd och i övrigt förs de slutligen alltid in i fastighetslängden. Av administrativa skäl och med hänsyn till kostnaderna bör enligt min mening denna omfattande dokumentation kunna förenklas. Erfarenheterna från be- slutsförteckningen vid allmänna fastighetstaxering där besluten av administrativa skäl redovisades samlade och i en handling är goda. Det finns skäl att i större utsträckning än redovisa beslut i be- slutsförteckning. Särskilda motiveringar till beslut redovisas i form av koder som datatekniskt styr vilken beslutstext som skrivs ut på fastighetstaxeringsavin och underrättelsen till fastighetsägaren. Till dessa koder finns kodförteckningar som förklarar vilken text en kod motsvarar. I beslutsförteckningen skulle således kunna redovisas dels själva beslutet enligt 20 kap. 12 § FTL, dels beslutsmotiveringar genom kodhänvisningar. På detta sätt skulle enbart de beslut där beslutsmotiveringar- na inte motsvarar någon beslutskod redovisas på fastighetstaxeringsavi. Detta skulle innebära betydande fördelar. Med hänsyn till det nya förfarandet med ett uppdelat underrättelseförfarande bör beslutsförteckningar kunna tas fram successivt för de beslut som är fattade. Det kan finnas anledning att senare utreda om beslutsredovisningen kan ske på ADB-medium så att fastighetstaxeringsavier och beslutsför- teckningar helt kan slopas. Som nämnts tidigare medger det nya taxeringsförfarandet att underrättelser skickas ut fortlöpande vartefter besluten fattas. Detta förfarande medför att begäran om omprövning av beslut om fastighetstaxering kan komma in innan grundbeslut fattats för samtliga taxeringsenheter inom skattemyndighetens verksamhetsområde. Det kan normalt förutsättas att beslut om omprövning inte fattas innan skattemyndigheten har fattat grundbeslut om fastighetstaxering för samtliga taxeringsenheter som är föremål för taxering. På samma sätt bör erinringar prövas i kronologisk ordning. Vid omprövningar torde det dock bli relativt vanligt förekommande med undantag från denna turordning. Beslutsdokumentation måste således tas fram löpande och före utskick av underrättelser. I praktiken kommer underrättelserna inte att skickas ut en och en. Utskick kommer i stället att ske samlat av ett antal beslutade taxeringar. Emellertid kan detta ske successivt i omgångar vid ett flertal tillfällen . Regleringen av beslutsdokumentationen bör enligt min mening inte ske i FTL utan i förordningen. Enligt 20 kap. 20 § FTL skall FTN:s beslut efter allmän fastighetstaxering med vissa undantag föras in i stomme till fastighetslängd och efter omprövning förs besluten in i fastighetslängden. Efter särskild fastighetstaxering förs besluten enligt 28 kap. 9 § FTL enbart in i fas- tighetslängden. Stomme till fastighetslängd och fastighetslängden framställs med ledning av uppgifterna på fastighetsdeklaration, fastighetstaxeringsavi och i förekommande fall beslutsförteckning. I praktiken är fastighetslängden ett utdrag ur fastighetstaxeringsregistret. Fastighetslängden rättas kontinuerligt efter beslut om rättelse och beslut av domstolar. Detta arbete sker manuellt. Fastighetslängden fyller en praktisk funktion. Den innehåller FTN:s beslut och kan hållas tillgänglig för allmänheten. Stomme till fastighetslängd upprättas i huvudsak för att fastighetsägaren skall kunna bilda sig en uppfattning om taxeringsutfallet inför avgivande av eventuell erinring över FTN:s beslut. Fastighetslängden har samma funktion när fastighetsägaren överväger att överklaga beslutet. Som angivits utgör fastighetslängden i princip ett utdrag ur fas- tighets-taxeringsregistret. Detta finns numera tillgängligt för allmänheten via terminaler hos skattemyndigheten (den s.k. allmänhetens terminal). Fastighetslängden skickas till kommunerna för att läggas ut även på andra platser än på de lokala skattekontoren. Allmänhetens terminal finns tillgänglig enbart på de lokala skattekontoren. Framställning av fastighetslängder och ajourhållning medför stora kostnader för skatteförvaltningen. Uppskattningsvis uppgår kostnaderna för att framställa fastighetslängderna till . Detta motsvarar under den löpande taxeringsperioden. I denna beräknade kostnadsuppskattning ingår papperskostnad, bearbetning via ADB*medium och efterbehandling. Däremot ingår inte de lokala skattekontorens hanteringskostnader, för exempelvis ajourhållning och arkivering av fastighetslängderna. Dessa kostnader torde emellertid inte vara av försumbar storlek. Med hänsyn till kostnaderna för fastighetslängderna och att de enligt uppgift utnyttjas i mycket ringa omfattning av fastighetsägarna bör enligt min mening skyldigheten att framställa sådana slopas. Det kan här näm-nas att motsvarande har skett avseende skattelängderna för inkomsttaxeringen (jfr prop. 1992/93:96). Överblicken över taxeringsutfallet kan en fastighetsägare i stället få genom tillgången till allmänhetens terminal. De fastighetsägare som inför en begäran om omprövning vill studera och jämföra taxeringar inom det område där hans fastighet är belägen kan således gör detta direkt på terminal hos det lokala skattekontoret. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förlaget. och avstyrker förslaget. Skälen för mitt förslag: Till grund för fastighetstaxeringen ligger främst de deklarationer som fastighetsägarna lämnar. Vidare kan FTN vanligtvis få ytterligare underlagsmaterial som kan tjäna till ledning vid taxeringen eller vid kontroll av deklarerade uppgifter. Ytterligare uppgifter kan således inhämtas efter anmaning och besiktning. Vidare inkommer vissa uppgifter från andra myndigheter, såsom byggnadslov, ägarändringar m.m. Dessutom har nämnden normalt tillgång till tidigare deklarationer och fastighets- taxeringsbeslut. Det underlagsmaterial som kan fås vid sidan av fastighetsdeklarationen är emellertid i många fall inte tillräckligt utan måste kompletteras med uppgifter som lämnas direkt av fastighetsägaren. Med hänsyn till att fastighetstaxeringen utförs under stor tidspress är det angeläget att fastighetsägarna kommer in med sina deklarationer i rätt tid, speciellt med hänsyn till att det erfarenhetsmässigt har visat sig att uppgifterna i deklarationerna ganska ofta är ofullständiga. De regler som finns för att motverka felaktigheter i fastighetsdeklaration är de straffrättsliga påföljdsbestämmelserna i 18 kap. 41 § FTL. I detta lagrum finns även bestämmelser för underlåtenhet att lämna fastighetsdeklaration. Däremot finns inte något administrativt sanktionssystem i form av förseningsavgift. (Fi 1976:05) har i ett delbetänkande Förseningsavgift vid allmän fastighetstaxering lämnat förslag till införande av en förseningsavgift. Betänkandet (Ds B 1980:4) behandlades i prop. 1985/86:160 men har inte legat till grund för någon lagstiftning. För sent inkomna eller uteblivna deklarationer vid fastighetstaxering medför numera ett omfattande administrativt merarbete för skattemyn- digheterna. Det finns därför anledning att på nytt ta upp frågan om införande av administrativa sanktionsmöjligheter vid för sent inlämnad deklaration eller underlåtenhet att lämna deklaration. Nuvarande straffstadganden har i praktiken, såvitt är bekant, inte tillämpats. Som förklaring till detta har enligt anförts att det är svårt att konstatera att det inte har varit okunnighet eller missförstånd från fastighetsägarens sida som har föranlett den oriktiga uppgiften eller den uteblivna deklarationen. Det har även ansetts svårt att konstatera om den oriktiga uppgiften eller under- låtenheten har föranlett fara för att taxeringsvärdet blir för lågt. Dessa synpunkter torde fortfarande vara aktuella. Det kan dessutom konstateras att den straffrättsliga bestämmelsen i 18 kap. 41 § FTL är avsedd för allvarliga fall. Det är inte möjligt att påföra sanktioner i judiciell ordning när det är fråga om ett mycket stort antal mindre försummelser. I sådana fall krävs någon form av administrativ sanktion. I sin anmälan till prop. 1985/86:160 uttalade departementschefen i fråga om förslag om en förseningsavgift bl.a. att antalet för sent inlämnade deklarationer var relativt litet och inte innebar något större problem för skatteförvaltningen. Vidare anförde han att införandet av en förseningsavgift också torde kräva uttryckliga regler om anstånd med att avlämna deklaration. Sammantaget bedömdes fördelarna med en förseningsavgift inte uppväga de nackdelar och det administrativa merarbete som en avgift skulle innebära. Enligt promemorian har emellertid framkommit att numera en relativt sett stor del av deklarationerna kommer in . Skattemyndigheterna belastas med ett betydande merarbete genom att de får utfärda påminnelser och anmaningar. Tiden för utredning och granskning förkortas genom att deklarationerna i dessa fall inkommer mot slutet av taxeringsperioden.