prop · GH0353 · 1994-01-01 00:00:00 — Den dekoderutrustning som därvid utnyttjas - s.k. piratdekodrar - saluförs öppet i . Utredningen har i betänkandet lagt fram förslag till lag om förbud mot införsel till landet, tillverkning, överlåtelse, uthyrning eller installering av vissa dekodrar för TV-sändningar. Förslaget riktar sig mot verksamhet där någon tillhandahåller dekodrar yrkesmässigt eller på annat sätt i förvärvsverksamhet, om avsikten med dekodern är att ge en person tillgång till kodat TV-program utan att vederbörande skall behöva erlägga den betalning som krävs av distributören. Något särskilt förslag om förbud mot innehav eller bruk i hemmen av piratdekodrar som ger möjlighet att se kodade TV-program lämnas inte. förslag lämnas utan erinran eller tillstyrks med endast smärre kommentarer av JO, Kammarrätten i , Länsrätten i , Justitiekanslern, , Regionåklagaren i , , och . Utredningsförslaget tillstyrks vidare med vissa tillägg och ändringsförslag av följande instanser: , , , i , i , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid , , , , , , FilmNet, Film- och , , KLYS samt Kabelvision. Tveksamma till förslaget är Riksåklagaren, i , Regionåklagaren i . Även vid ställer sig tveksam men tillstyrker dock. Avstyrker förslaget gör Hovrätten över och samt Regionåklagaren i , vilka bägge ifrågasätter behovet av kriminalisering av hanteringen med piratdekodrar. Regionåklagaren anser dock att om man stannar för att en kriminalisering bör ske, är förslaget väl ägnat att ligga till grund för lagstiftning. Enligt KLYS önskar rättighetshavarna att förslaget till lag om förbud mot viss dekoderutrustning särskiljs från det övriga betänkandet så att denna del kan få en skyndsam handläggning och förhoppningsvis träda i kraft . Behov och intresse av lagstiftning I takt med den ökande användningen av kodning av televisionssändningar har bruket av piratdekodrar ökat. På grund härav har intressenter för sändningarna hos regeringen krävt åtgärder i lag mot sådana dekodrar. I bl.a. och har sådana åtgärder redan vidtagits. Problemet med olovlig avkodning har också tagits upp av , som har lämnat en rekommendation för nationell lagstiftning. Skadeverkningar Enligt utredningsförslaget har en mer eller mindre omfattande tillgång till kodade sändningar i strid mot de sändande företagens avsikter skadeverkningar i flera olika hänseenden. De som i första hand drabbas är de programföretag vars sändningar avkodas. Då sändningar finansieras med abonnemangsavgifter eller annan betalning direkt av publiken blir de kodande programföretagens ekonomiska bärkraft sämre i takt med att intäkterna från publiken uteblir p.g.a. olovlig avkodningsverksamhet. Andra kategorier som drabbas är t.ex. biografägare och uthyrare av videobandupptagningar - vilka genom den olovliga avkodningen kan få känna av en minskad efterfrågan på sitt utbud - samt upphovsmän, utövande konstnärer, filmproducenter och andra som har rättigheter i de alster som sänds. Hovrätten över och , liksom Riksåklagaren, i och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , anser att utredningens påståenden om skadeverkningar är otillräckligt underbyggda. Hovrätten hävdar t.ex att för att upphovsmän m.fl. skall drabbas krävs för det första att man kan slå fast ett hypotetiskt händelseförlopp enligt vilket "pirat-tittaren" skulle ha abonnerat på programföretagets tjänster mot betalning. Enligt hovrätten har emellertid programföretagens utbud nog en alldeles för stor priselasticitet för att detta skall kunna fastslås. För det andra bygger skaderesonemanget på en begränsning av antalet tittare som först den föreslagna lagen skulle kunna bidra till. Lagen förutan kan prissättningen av upphovsmännens prestationer i och för sig ske med beaktande av att antalet "lovliga" dekodrar inte säkert speglar antalet verkliga tittare. Hovrätten påpekar dessutom att vad utredningen kallar skadeverkningar för konkurrerande distributörer (programföretag, biografägare och uthyrare av videoband) snarare synes vara normala följder av konkurrens; distributörer som har större kostnader p.g.a. ett mindre effektivt resursutnyttjande eller vilkas utbud inte efterfrågas trängs tillbaka på marknaden. menar att en redovisning av omfattningen av hanteringen med olovlig dekoderutrustning samt inkomstbortfallet för såväl programföretagen och rättighetshavarna hade varit önskvärd i sammanhanget. , FilmNet, Film- och samt hävdar å andra sidan att såväl programföretag, övriga rättighetsinnehavare, kabelnätsinnehavare samt hushållen lider skada till följd av den olovliga dekoderverksamheten. Film- och och anger att försiktiga beräkningar inom kabel-TV-bolagen visar att av dekodrar som används är oauktoriserade. Om innehavarna av dessa dekodrar hade erlagt gängse betalning för de aktuella programmen skulle de tillsammans betala enbart till de större kabelnäten. KLYS vill i sammanhanget särskilt betona rättighetshavarnas förlorade ersättningar, och Kabelvision menar att den olovliga dekoderverksamheten är ett hot mot hela TV-branschen, filmindustrin och rättighetshavarna. Enligt Kabelvision renderar bruket av piratdekodrar företaget minskade abonnemangsintäkter om mellan 50 till , vilket i sin tur innebär att också övriga rättighetsinnehavare drabbas av uteblivna intäkter från kabel-TV-bolagen. Detta kan innebära att rättighetsinnehavare framgent inte licensierar sina verk till de svenska kabel-TV-bolagen, vilket är ett reellt hot mot branschen. Skyddsmöjligheter och behovet av ny lagstiftning Enligt datastraffrättsutredningen förefaller det tydligt att det inte går att komma åt problemet med olovlig avkodning enbart med tekniska lösningar. Efter en genomgång av svensk rätt framgår det dessutom enligt utredningen att det inte finns någon lagstiftning som tar sikte på verksamheten att programbolagen ovetande tillverka eller tillhandahålla andra dekodrar eller att olovligen tillgodogöra sig programbärande signaler. Endast i vissa speciella situationer omfattas olovlig avkodning och verksamhet i anslutning därtill med säkerhet av gällande bestämmelser. För att genom lag effektivt motverka olovlig avkodning krävs således enligt utredningen ny lagstiftning. och delar utredningens uppfattning och anser det nödvändigt med särskild lagstiftning. Tingsrätten noterar också att den föreslagna lagen inte är heltäckande utan kommer att kompletteras av de bestämmelser som redan enligt gällande rätt finns för vissa speciella situationer. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid har utredningen på ett övertygande sätt visat att nu gällande svensk rätt ger ett otillfredsställande skydd för kodade TV-sändningar, och forskningsnämnden tillstyrker därför förslaget. betonar att det är principiellt angeläget att komma tillrätta med piratdekoderverksamheten och anser att en kriminalisering av tillhandahållandet av dekoderutrustning är den mest effektiva lösningen. Hovrätten över och anser att gällande svensk rätt mestadels erbjuder tillräckligt skydd mot den olovliga dekoderverksamheten. För det första innehåller enligt hovrätten svensk rätt sanktionsregler som kan tas till mot den som genom att manipulera en "lovlig" dekoder eller på annat sätt förfoga över denna åsidosätter villkoren för upplåtelse av dekodern. För det andra är det enligt svensk rätt möjligt att ingripa mot den som för annat än privat bruk tillgodogör sig en televisionssändning utan programföretagets samtycke. Slutligen finns möjligheten att ingripa med sanktioner mot den som utnyttjar tekniska förebilder (patent eller kretsmönster) utan upphovsmannens tillstånd. vid påpekar att annonsering av olovlig dekoderutrustning i förväg bör kunna stävjas med marknadsföringslagens 2 . Av motsatt uppfattning är dock FilmNet vilka menar att nämnda lagrum inte erbjuder tillräckligt skydd. Enligt Riksåklagaren bör man på samma sätt som i flera andra länder pröva möjligheten att med lämpligt utformade marknadsförings- och konkurrensregler komma åt försäljningen av piratdekodrar. En sådan lösning har enligt riksåklagaren dessutom den fördelen i förhållande till förslaget, som ju innefattar en utpräglad speciallagstiftning, att reglerna kan göras mera generella. Regionåklagaren i , som är tveksam till förslaget, påpekar att tillhandahållandet av piratdekodrar är ett främjande av en gärning med i princip samma straffvärde som bedrägligt beteende. Om man utgår från att 9 kap. 2 andra stycket inte är tillämplig på användning av en piratdekoder i hemmet, skiljer sig utredningens förslag till kriminalisering sålunda från övriga bestämmelser om förbud mot olika föremål. Genom förslaget kriminaliseras ett förfarande i förvärvsverksamhet som går ut på tillhandahållande av utrustning, som hos den slutlige användaren inte är otillåten. Det föreslagna förbudet mot piratdekodrar blir således av ett helt nytt slag, vilket enligt regionåklagaren i sig inger betänkligheter. Regionåklagaren menar vidare att om lagstiftaren inte väljer att kriminalisera också innehav och bruk i hemmen av piratdekodrar, bör det övervägas om man inte med stöd av marknadsföringslagstiftningen eller med hänvisning till otillbörlig konkurrens kan utverka förbud i domstol såvitt avser piratdekodrar. En sådan lösning måste också enligt regionåklagaren anses motsvara den europarådskonvention på området som utredningen refererat till. Skulle , trots åtgärder mot marknadsföringen, piratdekodrar orsaka så påtaglig skada för programföretagen att innehav och brukande av sådana bör kriminaliseras, eventuellt genom en modifiering av bestämmelsen om bedrägligt beteende i 9 kap. 2 andra stycket , kan det emellertid enligt regionåklagaren finnas behov av kompletterande reglering i enlighet med utredningens förslag. Hovrätten över och anser att marknaden själv bör skapa former för kontroll och även stå för kostnaderna för detta genom vanliga mekanismer för prissättning. Hovrätten är inte övertygad om att programföretagen inte skulle kunna använda ett så sofistikerat kodningssystem att piratdekodrarna skulle komma till korta, om inte i tekniskt hänseende så väl i ekonomiskt. Riksåklagaren samt Regionåklagaren i menar att den omständigheten att priset för en färdigbyggd piratdekoder synes motsvara abonnemangsavgifter talar för att de tekniska skyddsåtgärder som vidtagits utgör ett godtagbart skydd. Juridiska fakultetsstyrelsen vid menar att möjligheterna att utveckla koder och kodnycklar i praktiken är obegränsade och att utbudet av i praktiken säkra tekniska lösningar framstår som rikt. Fakultetsstyrelsen noterar också att en reglering av nu föreslagen utformning kan riskera att verka hämmande på den tekniska utvecklingen. Hovrätten över och anser vidare att resurser för brottsbekämpning kan användas för från kriminalpolitisk synpunkt viktigare uppgifter än att beivra olovlig verksamhet med dekoderutrustning. Riksåklagaren är tveksam till behovet av kriminalisering och är därför benägen att avstyrka förslaget, vilket dock som sådant anses tekniskt väl utformat och därför i och för sig kan läggas till grund för lagstiftning. Riksåklagaren och Regionåklagaren i hänvisar också till åklagarutredningens betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende, och påpekar att en kriminalisering medför att konkurrensen om rättsväsendets begränsade resurser ökar. Inte heller Regionåklagaren i anser att de förfaranden som det här är fråga om är så straffvärda att en kriminalisering bör ske. Andra åtgärder är istället att föredra, exempelvis det system som används i . Där omfattas befattning med dekodrar i vissa fall av förbud enligt radiolagen. Enligt den finska radiolagens 7 2 mom. kan dock Teleförvaltningscentralen ge tillstånd för innehav av utrustning som är avsedd att avlägsna ett särskilt tekniskt skydd för en sändning som inte är avsedd bli mottagen av vem som helst. Enligt regionåklagaren bör den administration och kontrollapparat som det finska systemet kräver vägas mot att man tar i anspråk en del av de resurser som rättsväsendet förfogar över och som kan användas till andra angelägnare uppgifter. Regionåklagaren i ifrågasätter också behovet av kriminalisering och anser att även vad som anförs i betänkandet andas en viss tveksamhet i frågan. Såväl som i hänvisar till åklagarutredningen, och anser mot bakgrund av dess betänkande att det hade varit värdefullt om utredningen övervägt möjligheten att använda någon form av sanktionsavgift. i föreslår mot samma bakgrund att en annan lösning än den nu föreslagna om möjligt bör väljas, t.ex. genom en avgiftspåföljd som handläggs av tullen. Hovrätten över och påpekar att bilden i vår omvärld beträffande lagstiftning mot piratdekodrar är splittrad, och hovrätten menar därför att intresset av rättslikhet med omvärlden inte talar för lagen. Vidare påpekar hovrätten att det inte finns någon mellanstatlig överenskommelse som kräver att lagstiftar mot piratdekodrar så som utredningen föreslår. Riksåklagaren menar också att rekommendation Nr. R(91)14 angående skydd för kodade televisionstjänster inte uppställer några direkta krav på straffrättsliga sanktioner. Regionåklagaren i , som är tveksam till förslaget, menar dock att rekommendation om lagstiftning talar för en lagreglering. Dessutom anser regionåklagaren att intresset av rättslikhet med omvärlden talar för förslaget. Den sistnämnda ståndpunkten delas även av Regionåklagaren i som tillstyrker förslaget. Visserligen påpekar regionåklagaren i att det p.g.a. den snabba tekniska utvecklingen på området är svårt att avgöra om förslaget utgör en tillräcklig reglering för att komma tillrätta med de skadeverkningar som följer av olovlig avkodning, men anser dock slutligen att den föreslagna lagstiftningen väl uppfyller det behov av reglering som kan förutses . Juridiska fakultetsstyrelsen vid , som tillstyrker förslaget trots att man ej anser det nödvändigt med särskild lagstiftning, menar att önskemål om en någorlunda enhetlig europeisk reglering är det främsta argumentet för lagstiftning, varpå man hänvisar till rekommendation. Den sistnämnda synpunkten delas också av vid som med viss tvekan tillstyrker förslaget. Andra skäl som talar för lagstiftningsförslaget anser fakultetsnämnden vara att det i växande utsträckning är angeläget att med rättsliga styrmedel säkerställa att den infrastruktur som består av elektroniskt och digitalt förmedlad information ansluter sig till och möjliggör önskade rättsliga lösningar. Det föreslagna förbudet mot att införa, tillverka etc. dekoderutrustning kan i detta större perspektiv uppfattas som ett led i rättsordningens strävan att åstadkomma en informationsteknologisk miljö, där rättigheter kan hävdas, avtal tillämpas och intäkter erhållas på ett förutsebart sätt. Som tänkbara invändningar mot att skapa ett särskilt straffrättsligt skydd anför fakultetsnämnden att det saknas kulturpolitiska och andra anledningar att värna verksamheten, att redan existerande skyddsmöjligheter är tillräckliga och att det är en uppgift för intressenterna själva att försöka göra sina skyddsåtgärder så effektiva som möjligt. Hovrätten över och avstyrker förslaget med den ytterligare motiveringen att förslaget innebär att en ny rättighet tillskapas på bekostnad av informationsfriheten. Detta bör enligt hovrätten bara accepteras om ett mycket stort behov av lagstiftning kan påvisas. Även om en inskränkning av tillgången på mottagningsutrustning inte direkt strider mot grundlagen framhåller hovrätten att all lagstiftning som tangerar gränserna för vad bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter föreskriver som minimiskydd är ägnad att försvaga dessa rättigheter. Regleringen Utredningens utgångspunkt har varit att regleringen inte bör göras mer omfattande än nödvändigt. Vidare har beaktats att framtiden för metoden att koda sändningar är något osäker eftersom verksamheten försiggår inom en bransch under snabb teknisk utveckling. Härtill kommer att en omfattande reglering skulle kräva en betydande kontrollapparat. Lagstiftningens omfattning Enligt datastraffrättsutredningen används metoden att koda sändningar till den helt övervägande delen vid överföring av TV-program. Vidare påpekas att rekommendation endast tar sikte på TV-sändningar. Lagstiftningen föreslås därför omfatta endast kodade TV-sändningar. Regleringen bör vidare enligt utredningen täcka TV-sändningar oavsett ursprung och såväl ursprunglig sändning som vidaresändning oavsett vilka hjälpmedel eller vilken teknik som använts. Eftersom det enligt vad som framkommit är i samband med kodade sändningar som får tillgodogöras mot betalning som den olovliga avkodningen främst medför skadeverkningar, bör enligt utredningen lagförslaget endast omfatta dylika sändningar. , , , , FilmNet, Film- och , , KLYS samt Kabelvision anser att även kodade ljudradiosändningar bör omfattas av lagförslaget. menar att detta skulle kunna hindra att en marknad för piratdekodrar på ljudradioområdet uppstår. , , , FilmNet, Film- och och påpekar att kodning torde komma att börja användas även vid överföring av ljudradioprogram, och man kan inte se att det skulle finnas någon principiell skillnad i detta sammanhang mellan ljudradio- och TV-sändningar. påpekar vidare att kodade ljudradiosändningar förekommer inom ramen för verksamheten med radiosända taltidningar. Även om något missbruk genom piratdekodrar inte har kommit till kännedom, finns det enligt ingen anledning att utesluta dessa sändningar från lagskyddet. , i , , , , FilmNet, Film- och , , KLYS samt Kabelvision anser dessutom att alla kodade sändningar, inte endast sådana som får tillgodogöras genom betalning, bör omfattas av lagen. framhåller att sådana gränsdragningsproblem därigenom kan undvikas som i annat fall kan uppkomma vid bedömning huruvida betalning i realiteten varit en förutsättning för tillgång till sändning vid andra ersättningsformer än direkt betalning. i , IFPI, FilmNet, Film- och och påpekar att andra skäl än just betalningen - t.ex. upphovsrättsliga - kan vara orsak för TV-företag att begränsa möjligheten att mottaga ett TV-program, samt att även rekommenderar att skydd skall ges alla kodade TV-sändningar. anser vidare att det inte heller bör krävas att kodningen skett på ett programbolags initiativ, utan även en kodning som skett i exempelvis en kabelnätsinnehavares intresse bör vara skyddad. påpekar i sitt yttrande att lagtexten är något svårläst och föreslår därför följande formulering av lagförslagets 1 : I denna lag förstås med kodad televisionssändning: en sändning av televisionsprogram med hjälp av elektromagnetiska vågor som är riktad till allmänheten och där den programbärande signalen har ändrats av den som ansvarar för sändningen eller för dennes räkning i syfte att göra programmen tillgängliga endast för dem som betalar (abonnentkretsen), dekoderutrustning: anordning som helt eller delvis är konstruerad eller särskilt anpassad för att bereda någon tillgång till innehållet i en kodad televisionssändning. Det straffbara området Utredningens förslag innebär att all import, tillverkning, överlåtelse, uthyrning och installation av dekoderutrustning som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte och i avsikt att bereda någon utanför abonnentkretsen tillgång till kodad televisionssändning blir otillåten i landet. Marknadsföring av dekodrar eller delar därav som är förbjudna enligt denna lag blir dock inte otillåten enligt lagen. Inte heller innehav och användande av dekoderutrustning i strid mot avsändarens eller distributörens avsikter blir i regel förbjudet. Emellertid kan visst innehav komma att innebära försök eller förberedelse till brott enligt lagen. Regionåklagaren i , som ifrågasätter behovet av kriminalisering överhuvudtaget, delar emellertid utredningens uppfattning att endast tillverkning, distribution och import skall falla inom det straffbara området, samt att endast yrkesmässig verksamhet eller verksamhet som drivs i vinstsyfte bör vara straffbar, även om det sistnämnda kan förutses medföra vissa bevissvårigheter. delar också uppfattningen att lagstiftningen endast bör omfatta hantering med yrkesmässig inriktning, med motiveringen att ny lagstiftning bör begränsas till gärningar som utgör ett allvarligt hot mot sändningsverksamheten. anser också att det av utredningen föreslagna straffbara området ter sig väl avvägt, men påpekar att lagens förarbeten bör klargöra att även omkodning eller s.k. uppgradering av piratdekodrar inköpta före lagens ikraftträdande omfattas av förbudet. Regionåklagaren i ställer sig tveksam till om den föreslagna förbudslagen kan få någon större betydelse i avsett hänseende. Möjligheterna att påvisa yrkesmässighet eller förvärvssyfte kan enligt regionåklagaren förväntas bli små i fall som de aktuella, och det torde även i praktiken komma att medföra stora svårigheter att leda i bevis den föreslagna brottsliga avsikten. Hovrätten över och anser att om lagstiftning skulle anses motiverad, trots vad hovrätten anfört, bör lagen inskränkas till att gälla endast tekniskt kvalificerade former av dekoderutrustning. Orsaken är att enligt utredningsförslaget kommer även den mest banala förvrängningsteknik att skyddas av lagen, vilket knappast kan verka befrämjande på teknikutvecklingen. Vidare skulle i praktiken ett programföretag kunna "förvränga" programsignalen genom att använda en i icke normalt tillämpad sändningsstandard. En TV-apparat tillverkad för det område där sådan standard normalt används skulle i som en följd av utredningsförslaget bli att betrakta som dekoderutrustning. anser att uttrycket "eller annars i förvärvssyfte" i 2 bör preciseras för att undvika framtida tillämpningsproblem. anmärker att gränsdragningen mellan tillåtna och otillåtna förfaranden kan medföra vissa problem när det gäller gränskontroll. I praktiken menar man att ansvar endast aktualiseras i samband med kommersiell import eller när införseln omfattar ett större antal dekoderutrustningar. Trots detta anser hovrätten att utredningsförslaget torde kunna accepteras. Vidare saknar hovrätten en närmare motivering till varför inte även utförsel av dekoderutrustning straffbelagts. anser att det föreslagna importförbudet är olämpligt eftersom den olagliga importen inte går att skilja från den lagliga med ledning av normala tulldokument eller genom okulär besiktning av varan. Enligt generaltullstyrelsen är de föreslagna förbuden mot tillverkning, överlåtelse, uthyrning och installering tillräckliga för att skydda berörda företags intressen. Frågan om importreglering bör också ses i ett EG-medlemsperspektiv, och enligt bör förslaget ej genomföras förrän det är klarlagt om ett förbud mot import av viss dekoderutrustning är möjligt efter ett eventuellt svenskt EG-inträde. Enligt utredningens förslag skall som nämnts användande respektive innehav av olovlig dekoderutrustning inte kriminaliseras. Regionåklagaren i , samt KLYS delar denna uppfattning. KLYS betonar härvidlag hänsynen till den enskildes integritet samt att kriminalisering skall användas med sans och måtta och att man inte bör belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget straffvärde. menar dock att för det att regleringen skall bli effektiv och möjligheter till förverkande skall finnas bör övervägas om inte också användandet bör kriminaliseras. Enligt är det egendomligt att utredningen inte vill göra innehav av olovlig dekoderutrustning straffbar. Detta innebär enligt förbundet att lagstiftaren ger olika budskap till näringsidkare respektive konsumenter, och en allvarlig effekt kan bli att oseriösa företag etableras för att bl.a. genom tillfällig försäljning tillgodose konsumenternas efterfrågan. menar i sitt yttrande att man utgår ifrån att användning av piratdekodrar i kommersiellt syfte omfattas av lagförslaget och att övrig användning åtminstone bör kunna leda till skadeståndsskyldighet. Även IFPI, Film- och samt anser att rent privat användande av piratdekodrar bör sanktioneras genom en skadeståndsbestämmelse.