prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Framför allt från ideella organisationernas sida har framhållits att det måste föreligga möjlighet till familjeåterförening här i för den som beviljats vistelsetillstånd. Några remissinstanser har ansett att frågan bör lämnas över till den parlamentariska kommitté, som tillsatts för att se över invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1993:1). Kommittén (Ku 1993:01) arbetar under namnet Invandrar- och flyktingkommittén. De flesta remissinstanser som yttrat sig över den del av förslaget som rör rekvisition är kritiska. Bland annat har ifrågasatts om den föreslagna möjlig- heten till rekvisition i fredstid står i överensstämmelse med våra interna- åtaganden. Det har också framförts att tvångsrekvisition kan leda till negativa opinionsmässiga effekter som ytterst kommer att drabba de hjälpsökande. Efter det att utredningen fick sitt uppdrag () har ett mycket stort antal asylsökande kommit hit - har mellan 80 000 och 90 000 vistats på olika slussar och förläggningar. Detta har skett inom ramen för den normala organisationen med sedvanlig upphandling av tjänster. Det har således visat sig vara möjligt att ta emot och inkvartera ett mycket stort antal asylsökande genom normal upphandling och förhyrning av lokaler. Hithörande frågor har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som avgivits av Hot- och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4). Ställningstagande till förslagen i detta betänkande bör avvaktas. Med hänsyn härtill och till vad som framkommit under remissbehandlingen bör förslaget såvitt avser möjligheterna till rekvisition inte leda till någon åtgärd. Vad gäller huvudfrågan - om en särskild lag om vistelsetillstånd skall införas - finner regeringen i likhet med remissinstanserna att en skillnad måste göras mellan olika situationer. Samma regler kan knappast gälla för stora grupper som kommer under en kort tidsrymd på grund av t.ex. en naturkatastrof och i en situation där människor under en relativt lång tidsrymd flyr undan inbördesstrider. För den förstnämnda situationen passar den nuvarande lagstiftningen dåligt medan den senare kategorin ganska väl täcks av det rådande regelsystemet. En särskild lag om vistelsetillstånd bör därför inte införas utan ytterligare beredning. En sådan beredning ligger inom uppdraget för den tidigare nämnda parlamentariska kommittén. Enligt utredningsuppdraget skall kommittén bl.a. göra en bedömning av behovet av mer omfattande användning av tillfälliga skyddsanordningar. beviljas regelmässigt permanent uppehållstillstånd för alla olika kate- gorier av asyl- och hjälpsökande som bedöms ha behov av skydd här. I vissa situationer kan det dock vara lämpligt och önskvärt att bevilja ett tidsbegränsat i stället för ett permanent uppehållstillstånd. I undantagsfall sker detta . Detta kan i och för sig ske inom ramen för nu gällande lagstiftning men skulle - om det utvidgas att gälla större grupper - rimma dåligt med de uttalanden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 1983/84:144 s. 86 f. och prop. 1988/89:86 s. 59). Eftersom dessa principer följs i tillämpningen skulle det också medföra en förändring av praxis. Rege- ringen återkommer i nästa avsnitt till fall där det kan vara lämpligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd även för större grupper. Begränsade lagändringar skulle vidare böra göras för att underlätta möjligheterna för de anhöriga inom kärnfamiljen att också få tillstånd. Med hänsyn till att endast begränsade ändringar behöver göras finns det enligt regeringens mening inte anledning att på denna punkt avvakta resultatet av den tidigare nämnda parlamentariska kommitténs arbete. Inom ramen för det förslag som läggs fram torde en del av de situationer som avses täckas in med lagen om vistelsetillstånd kunna tillgodoses. 6.1 Tidsbegränsade uppehållstillstånd Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas för en skyddssökande som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Arbetstillstånd bör beviljas som uppehållstillståndet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en utlänning som rest in i från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art skall kunna beviljas ett tillfälligt vistelsetillstånd. En asyl- ansökan från en utlänning som beviljats vistelsetillstånd skall tas upp till prövning när vistelsetillståndet upphör att gälla. Det skall ankomma på rege- ringen att avgöra när ett sådant konflikt- eller kristillstånd inträtt att vistelsetillstånd skall beviljas. Vistelsetillståndet skall gälla som konflikt- eller kristillståndet enligt regeringens beslut består. Har beslutet bestått skall frågan om en förlängning underställas prövning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att tillfälliga vistelsetillstånd skall kunna beviljas i de situationer som utredningen angett. är flertalet remissinstanser mycket kritiska till att det skall vara möjligt att skjuta upp behandlingen av en asylansökan och till att lagen inte anger någon längsta tid under vilken vistelsetillstånd kan beviljas. Skälen för regeringens förslag: Av 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) framgår att uppehållstillstånd kan ges , tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Riktlinjerna för när tidsbegränsat resp. permanent uppehållstillstånd bör meddelas drogs upp (prop. 1983/84:144, bet. 1983/84:SfU30, rskr. 1983/84:410). Dessa riktlinjer är alltjämt gällande (prop. 1988/89:86, bet. 1988/89:SfU19, rskr. 1988/89:325). Huvudregeln är att permanent uppe- hållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i . Permanent uppehållstillstånd beviljas således för utlänningar som får stanna i på någon form av asylrelaterade skäl. Det gäller konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1 utlänningslagen), krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 ), de factoflyktingar (3 kap. 1 § 3) och personer som får stanna av s.k. politisk-humanitära skäl (2 kap. 4 § första stycket 2), dvs. tillstånd ges av humanitära skäl men dessa är i sin tur relaterade till den politiska situationen i hemlandet. Detsamma gäller också när någon beviljas tillstånd av allmänt humanitära skäl. Vidare ges permanent uppehållstillstånd när tillstånd beviljas på grund av familjeanknytning - utom vid s.k. uppskjuten invandringsprövning - eller annan anknytning eller inom ramen för arbetskraftsinvandring. Med uppskjuten invandringsprövning avses att flera tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas under en prövotid och att förlängning varje gång är beroende av att anknytningen fortfarande består. Först efter prövotidens utgång tas ställning till om permanent tillstånd skall beviljas. Tidsbegränsade tillstånd i andra fall beviljas främst vid vistelse för gäststudier eller besök eller tidsbegränsat arbete. Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd - vanligen Invand- rarverket - som avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller per- manent uppehållstillstånd, oberoende av på vilken grund tillstånd sökts. Från tid till annan har frågan aktualiserats om det inte skulle vara lämpligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd även för personer som flytt undan krig, inbördeskrig och andra allvarliga störningar i den allmänna ordningen. Personer som flyr undan sådana konflikter och kriser har i regel själva för avsikt att återvända till det land de lämnat så snart förhållandena där medger det. Formerna för mottagandet, integrationsåtgärderna m.m. bör vara annorlunda om man med relativt stor säkerhet kan anta att utlänningen kommer att återvända . Senast har frågan varit aktuell i samband med att ett mycket stort antal skyddssökande kommit hit från f.d. . I flera europeiska länder tillämpas för övrigt en ordning som innebär att personer som flytt från f.d. beviljas temporära uppehållstillstånd. En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endast . En person som vistas i kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett tvångsvis återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i särskilt hög grad familjer med barn i skolåldern. I ett principbeslut rörande ett par asylsökande från konstaterade regeringen att någon snar lösning på denna konflikt inte var i sikte och sökandena beviljades därför tillstånd för bosättning av humanitära skäl. Samma förhållande har rått när det gäller åtskilliga andra konflikter och inbördeskrig ; någon snar lösning har inte varit i sikte. I sådana fall framstår knappast ett tidsbegränsat tillstånd som någon lösning utan permanent tillstånd bör även i fortsättningen ges i liknande fall. En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppe- hållstillstånd skall vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varak- tighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Den av utred- ningen föreslagna ordningen, som skulle innebära att handläggningen av ansökningar om flyktingförklaring och resedokument skulle vila tills vidare för personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd, bör inte införas inom ramen för de relativt begränsade ändringar som föreslås. En fullständig prövning av utlänningens skäl för ansökan om uppehållstillstånd bör således göras även i fortsättningen. Tidsbegränsade uppehållstillstånd bör främst användas då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Det kan också vara fråga om en naturkatastrof eller en ekologisk katastrof. Att i sådana situationer bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent tillstånd för den som inte har rätt till asyl skulle kunna innebära flera fördelar. Mottagandet av personer med sådana tidsbegränsade tillstånd skulle kunna utformas i överensstämmelse i huvudsak med vad som gäller beträffande asylsökande och inte med vad som gäller för personer som beviljats tillstånd för bosättning. Det skulle innebära att mer långtgående inte- grationsinsatser inte skulle vidtas beträffande dem med tidsbegränsade till- stånd. Sådana insatser måste te sig märkliga för den enskilde, som har för avsikt att stanna här endast . Insatserna kan också bli kostsamma för samhället. I stället skulle insatserna kunna inriktas på förbere- delser för ett återvändande och till stöd på annat sätt där katastrofen inträffat. Insatserna i skulle således i högre utsträckning kunna inriktas på de särskilda behoven hos de enskilda individerna som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre kostnad än . Kan skyddsbehovet hos hjälpsökande som kommer till bedömas vara endast , bör det således vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i ställer för ett permanent tillstånd. Eftersom det skall vara fråga om skyddsbehov , torde det ofta vara lämpligt att meddela det första tillståndet för av högst . Om skyddsbehovet skulle kvarstå bör tillståndet kunna förlängas att gälla under ytterligare högst . Förlängs tillståndet ytterligare måste beaktas att den som får tillstånd att vistas här för längre sammanlagd tid än med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i . Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det skulle emellertid kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang. Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas. En ny regel om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör tas in i utlänningslagen, lämpligen efter 2 kap. 4 §. Som regel torde det således komma att bli fråga om högst vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. kommer det inte att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de skyddsbehövande i det svenska samhället. De som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför inte omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. De bör i stället omfattas av den föreslagna lagen om mottagande av asylsökande m.fl., vilket innebär att ansvaret för bistånd till dem som saknar egna medel kommer att ligga på . Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall ha beviljats före utlänningens inresa i . Den som söker uppe- hållstillstånd och har ett tillfälligt behov av skydd torde regelmässigt göra det efter inresan i . Uppehållstillstånd bör då kunna beviljas med stöd av undantagsregeln i 2 kap. 5 § andra stycket 3 utlänningslagen, som innebär att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan i om det föreligger sär- skilda skäl härför. Den som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ha rätt att arbeta. Arbetstillstånd bör därför beviljas som det tidsbegränsade uppehållstillståndet. Någon författningsändring krävs inte för detta. 6.2 : Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall även kunna beviljas för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utredningens förslag innebär att någon rätt till familjeåterförening inte skall föreligga. Remissinstanserna: Främst frivilligorganisationerna men även några myndigheter anser att rätt till familjeåterförening bör föreligga. Skälen för regeringens förslag: När människor flyr undan krig, inbördeskrig och andra konflikter eller katastrofer splittras ofta familjer. Många som kommit hit känner stark oro för nära släktingar som finns kvar i krigs- eller konfliktområdet. Det händer också att medlemmarna i en familj hamnar i olika länder. Av 2 kap. 4 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är nära anhörig till en i bosatt person. För att bosätt- ning skall anses föreligga krävs att vederbörande är folkbokförd här. Att rätten till familjeåterförening detta sätt beror på att det inte ansetts rimligt att bevilja tillstånd för en person att komma till för att kanske därefter tvångsvis avlägsna honom härifrån om den här- varande släktingen vägras tillstånd. Eftersom de som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd inte kommer att folkbokföras kommer med nuvarande regler heller ingen rätt till familjeåterförening att föreligga. De motiv som gäller för att inte medge tillstånd till familjeåterförening annat än för den som är bosatt här gäller i viss utsträckning också för den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Förhållandena är emellertid inte helt likartade. Den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har en legal rätt att vistas i och denna rätt kan sträcka sig åtskilliga månader framåt i tiden. hyser många som flytt undan krig och oroligheter en särskilt stark och befogad oro för kvarvarande släktingar. En viss möjlighet till familjeåterförening bör därför finnas. Med hänsyn till de skäl som talar emot att medge familjeåterförening för den som inte är bosatt här bör emellertid möjligheten inskränkas till att avse medlemmar av kärnfamiljen, dvs. make/maka och minderåriga barn samt föräldrar med minderåriga barn här och minderåriga barn med föräldrar här. Har majoriteten av medlemmarna i en familj fått skydd i ett annat land, bör vidare någon ovillkorlig rätt till famil- jeåterförening här i landet inte föreligga. Uppehållstillstånd för familjemedlemmar som får komma hit bör självfallet inte beviljas än tillståndet för den härvarande. En regel om rätt till familjeåterförening enligt nu angivna riktlinjer bör tas in i 2 kap. utlänningslagen. 7 Ny ansökan efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning 7.1 Kriterierna för bifall Regeringens förslag: Kriterierna skärps för bifall till ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. En sådan ansökan får bifallas endast om utlänningen har rätt till asyl här eller om ett genomförande av verkställigheten skulle innebära fara för hans liv eller bestående men för hans psykiska eller fysiska hälsa. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ett nytt institut "särskild prövning" skall ersätta den nuvarande möjligheten att ge in en ny ansökan. Utredningens förslag rörande kriterierna för bifall vid särskild prövning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det råder stor enighet bland remissinstanserna om att det föreligger behov av att reformera institutet ny ansökan. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller frågan om hur detta skall ske. De flesta myndigheter anser att kriterierna för bifall till ny ansökan måste skärpas medan frivilligorganisationerna i allmänhet anser att någon åtstramning inte bör ske. Skälen för regeringens förslag: Bakgrund gällde att den verkställande myndigheten (polismyndigheten) var skyldig att lämna över ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut till för ny prövning om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade nya, tidigare inte prövade politiska skäl. beslut i verkställighetsärenden där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen. Om nya skäl av humanitär art åberopades på verkställighetsstadiet gällde att den verkställande myndigheten hade möjlighet men inte skyldighet att lämna över ärendet till . beslut i ett sådant ärende kunde inte överklagas. skyldighet och rättighet att på verkställighetsstadiet överlämna lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning till för ny prövning gällde även om ett verkställig- hetsärende prövats tidigare. På så sätt kunde vissa ärenden komma att prövas ett flertal gånger av högsta instans. Genom utlänningslag infördes nu gällande bestämmelser. upphävdes bestämmelserna om överlämnande av verkställighetsärenden. Gällande regler innebär att en utlänning kan få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd till . Ansökan får bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas. Som motiv för ändringen genom lag anförde föredragande statsrådet i prop. 1988/89:86 (s. 113 f.) bl.a. att den då gällande ordningen innebar i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, vilket med nödvändighet ledde till långa handläggningstider och därigenom skapade rättsosäkerhet. Enligt statistik från gavs ca 5 000 nya ansökningar in till verket. Antalet individer är dock något lägre än antalet ansökningar eftersom det förekommer att en och samma individ ger in flera nya ansökningar. av de nya ansökningarna ledde till bifall. Som en jämförelse kan nämnas att avslog överklaganden rörande drygt 10 000 personer. En mycket stor andel av dem som fått avslag på sina ansökningar hos lämnar således in nya ansökningar. Reformeringen av lagstiftningen har uppenbarligen inte haft avsedd effekt. Det förutsattes vid den nuvarande bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli mycket begränsat. Som framgått ges emellertid i stor utsträckning en ny ansökan om uppehållstillstånd in då avslagit överklagande över ett beslut om avvisning eller utvisning. har kommit att uppfattas som en slags "tredje" instans. Det är en utveckling som varken var förutsedd eller avsedd. Att ny ansökan ges in i den omfattning som sker innebär att många utlänningar invaggas i en oftast helt orealistisk förhoppning om att de kommer att få stanna här. Det kan medföra att såväl verkställigheten som hemkomsten blir svårare än vad som hade varit nödvändigt. Det kan heller inte bortses från det faktum att en del ansökningar ges in enbart för att förhala verkställigheten. De många ansökningarna medför en stor arbetsbelastning för och bidrar därmed till längre handläggningstider i alla ärenden. Det innebär i sin tur stora kostnader för samhället. Behovet av ny ansökan Trots att det alldeles övervägande antalet nya ansökningar avslås måste det enligt regeringens uppfattning finnas en möjlighet att få ett tidigare meddelat lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt. En revolution eller liknande kan inträffa i hemlandet som gör att den som inte haft tillräckliga politiska skäl nu måste bedömas som flykting på grund av hän- delseutvecklingen i hemlandet. Trovärdiga och avgörande skriftliga bevis kan komma fram efter det att beslut meddelats. En person kan bli svårt sjuk så att en längre resa skulle kunna innebära fara för hans liv. I dessa och liknande situationer måste det alltjämt finnas möjlighet att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut omprövat. Det skulle i och för sig kunna diskuteras om inte de vanliga resningsmöj- ligheterna, som gäller alla förvaltningsärenden, skulle vara tillräckliga. Av 11 kap. 11 § regeringsformen framgår att det är Regeringsrätten som beslutar om resning bl.a. i ärenden som avgjorts av en förvaltningsmyndighet som högsta instans. För resning i förvaltningsärenden finns inte några kriterier angivna. När det gäller brottmål finns däremot kriterier angivna i när det gäller resning till förmån för den tilltalade. Resning får således enligt 58 kap. 2 § p. 4 bl.a. beviljas "om någon omständighet eller något bevis, som inte har förebringats, åberopas och dess förebringande sannolikt skulle ha lett till att den tilltalade frikänts eller till att brottet hänförts under en mildare straffbestämmelse än den som tillämpats eller om det, med hänsyn till vad som sålunda åberopas och i övrigt förekommer, finns synnerliga skäl att på nytt pröva frågan om den tilltalade har förövat det brott, för vilket han dömts". Även om det finns vissa likheter mellan institutet ny ansökan och resning får parallellen inte drivas för långt. Det normala förfarandet i förvaltningsärenden när nya omständigheter kommit fram är att sökanden genom att ge in en ny ansökan söker få rättelse. Det normala är också att denna ansökan prövas av den instans som fattat det första beslutet i ärendet. De nu aktuella ärendena skiljer sig emellertid från de flesta andra förvaltningsärenden genom att de regelmässigt innefattar två olika typer av beslut; dels ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, dels ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. De skiljer sig också från de flesta andra ärendetyper genom att vad som framstår som ett rimligt och rättvist beslut i så stor utsträckning avgörs av förhållanden, händelser och utveckling i andra länder. Självfallet bör en strävan vara att utlänningsärenden i så stor utsträckning som möjligt kan handläggas och bedömas som andra förvaltningsärenden. Deras speciella karaktär gör dock att särlösningar ibland måste sökas. Behovet att kunna ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut är ett exempel där en särlösning framstår som lämpligast. Till skillnad från andra ärenden är det nämligen mera sällan som behovet av rättelse eller senare ändring har sin grund i en tidigare felaktig handläggning eller att nya bevis har tillkommit. I de flesta fall är grunden för ändring i stället händelseutvecklingen i andra länder eller humanitära skäl som hänger samman med sökandens hälsotillstånd. Dessa skäl talar mot att man i utlänningsärenden helt skulle förlita sig till det reguljära resningsförfarandet. Härtill kommer den tungt vägande praktiska och principiella invändningen att, om något "reguljärt" förfarande inte finns, Regeringsrätten sannolikt skulle komma att belastas med ett mycket stort antal ärenden där rätten måste göra en materiell prövning. Domstolens roll som prejudikatinstans med uppgift att lägga fast praxis i olika förvaltningsärenden skulle då hotas.