prop · GH03203 · 1994-01-01 00:00:00 — 6.2 Social trygghet för personer som flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (Bilaga VI) Regeringens förslag: EG:s regelsystem för samord- ning av systemen för social trygghet har genom utsträckts till att gälla inom hela EES-området. Den huvudsakliga regelmassan, som utgörs av förordning (EEG) nr 1408/71 har, med de särskilda anpassningar som följer av , införlivats i den svenska rättsordningen genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Förslag till ändring i lagen läggs nu fram med anledning av fyra rättsakter som tillkommit efter l991. Det ankommer på regeringen att besluta om förordningsföreskrifter om vissa delar av regelverket och på Riksförsäk- ringsverket att besluta ytterligare före- skrifter. Skälen för regeringens förslag: I bilaga VI har den EG-rättsliga sekundärlagstiftning redovisats som gäller på den sociala trygghetens område. I första hand är det fråga om förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. I bilagan hänvisas till förordningen i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 2001/83 samt till de åtta rättsakter genom vilka den har ändrats fram till och med l991. Bilagan innehåller även omfattande an- passningar av EG-reglerna som varit nödvändiga för deras tillämpning inom EES. Rättsakterna har införlivats med den svenska rättsordningen genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). I lagen anges att rättsakter- na gäller med den anpassning som framgår av bilaga VI. I ett andra block har i bilaga VI upptagits rättsakter som utgörs av förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71. I bilagan hänvisas till förordning (EEG) nr 574/72 i dess lydelse enligt den ovan nämnda förordningen (EEG) nr 2001/83 och till de nio ändringar som fram till och med l991 gjorts i regelverket. Även vad avser förordning 574/72 innehåller bilaga VI omfattande anpassningar och tillägg föranleddda av den särskilda situationen i de enskilda EFTA-staterna. Förordning 574/72 har införlivats med den svenska rättsordningen genom förordningen (1992:1777) om tillämpningen av lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och gäller med de anpassningar som angetts i bilaga VI till . Genom Gemensamma EES-kommitténs beslut har till bilaga VI fogats dels fyra förordningar om ändring i förordningarna 1408/71 och 574/72, dels tre beslut och en rekommendation av den till knutna Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare. Ändringarna har skett genom tre förordningar (EEG) av rådet , nr 1247/92 (EGT nr L 136, , s. 1), nr 1248/92 (EGT nr L 136, , s. 7) och nr 1249/92 (EGT nr L 136, , s. 28) samt genom rådets för- ordning nr 1945/93 av l993 (EGT nr L 181, 23.7.1993, s. 1). Rättsakterna medför behov av ändring såväl i lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), som i förordningen (1992:1777) om tillämpningen av nämnda lag. De ändringar som berör lagen 1992:1776 föreläggs genom denna proposition. Beslut om ändringar i förordningen 1992:1777 kommer att fattas av regeringen i särskild ordning. Föreskrifter med anledning av den ad- ministrativa kommissionens beslut meddelas av . Förordningarna (EEG) nr 1247/92, 12448/92 och 1249/92 redovisades översiktligt för redan i propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, del II, Bilaga 4). I förhandlingsarbetet rörande dessa förordningar liksom förordningen (EEG) nr 1945/93 har representanter för deltagit. Arbets- och referensgrupperna för hälso- och socialpolitiska frågor i europeiska integrationsarbetet har hållits löpande informerade om förhandlingsarbetet. Förordning (EEG) nr 1247/92 Förordning 1408/71 är enligt artikel 4.1 tillämplig på all lagstiftning i de enskilda medlemsstaternas som gäller följande grenar av social trygghet: - förmåner vid sjukdom och moderskap, - förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara ellerförbättra förvärvsförmågan, - förmåner vid ålderdom, - förmåner till efterlevande, - förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar - dödsfallsersättningar, - förmåner vid arbetslöshet, - familjeförmåner. Vad som menas med lagstiftning, förmåner och pensioner samt familjeförmåner har närmare definierats i förordningen. Här kan emellertid framhållas att beträffande begreppet lagstiftning skall i huvudsak förstås nuvarande eller kommande lagar och andra författningar på de sakområden som nämnts ovan. I begreppet förmåner och pensioner ingår alla sådana förmåner om de bekostas av allmänna medel men även indexhöjningar och tilläggsutbetalningar omfattas om annat inte föreskrivs. Till familjeförmåner räknas alla vård- och kontantför- måner som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt lagstiftningen om sådana förmåner, med undantag för vissa särskilda bidrag vid barns födelse. Varje land är enligt artikel 5 skyldigt att i förklaringar som skall offent- liggöras ange den nationella lagstiftning som skall omfattas av förordningen. Underlåtenhet att anmäla förmåner enligt en viss lagstiftning medför emellertid inte nödvändigtvis att förmånerna faller utanför förordningens tillämpningsområde. Förordning 1408/71 är tillämplig på en medlemsstats alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte. Förordningen gäller i huvudsak för förvärvsarbetande - anställda och egenföretagare - som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i en sådan stat, samt för deras familjemedlemmar och efterlevande. Förordningen omfattar i huvudsak förmåner som kan hänföras till den sociala trygghetens område men gäller inte för insatser för offentlig, social eller hälsomässig omsorg. Av detta följer emellertid inte att förmåner av sistnämnda slag faller utanför det EG-rättsliga området. Sådana insatser kan nämligen vara att hänföra till tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Enligt denna förordning måste - såvitt gäller de förmåner som berörs av den - full likabehandling upprätthållas beträffande alla personer som vistas inom en medlemsstats territorium, oberoende av medborgarskap. Däremot föreligger enligt förordning 1612/68 inte någon rätt till export av de med den förordningen avsedda förmånerna. Gränsdragningen mellan social trygghet och socialt bistånd och därmed mellan tillämpningsområdena för förordning 1408/71 och förordning 1612/68 är inte helt enkel och har också i praktiken gett upphov till problem och till åtskilliga mål i . I några fall har domstolen funnit att vissa förmåner enligt olika länders nationella lagstiftning kan rymmas inom både kategorin social trygghet och kategorin socialt bistånd. I avgörandena har domstolen bl.a. funnit att reglerna för socialt bistånd syftar till att - oberoende av anställning eller tillhörighet till försäkring - garantera dem som är i behov av hjälp en minimistandard. Det för trygghetsförmånerna karakteristiska är att de utgör lagfästa rättigheter, som utgår på grund av t.ex. anslutning till ett försäkringssystem och efter klart definierade villkor för rätt till förmånen. Förmånernas klassificering enligt den nationella lagstiftningen är enligt domstolen utan betydelse. För att en förmån skall anses vara en del av systemet för social trygghet måste den dock täcka någon av de risker som anges i den lagstiftning som omfattas av de uppräknade sakområdena i artikel 4.1. Som domstolens praxis kommit att utvecklas har bl.a. förmåner av följande slag hänförts till den sociala trygghetens område: - förmåner hänförliga till förebyggande hälsovård, - bidrag för yrkesutbildning till arbetslösa eller sådan personer somriskerar att bli arbetslösa, - förmåner, som inte grundas på erlagda avgifter, och som betalas ut på sådana villkor att de till viss del även får betraktas som tillhörandekategorin socialt bistånd. Förmåner av sistnämnda slag kan betecknas som särskilda icke avgiftsberoende förmåner. Rådet har, mot bakgrund bl.a. av domstolens ställningstagande att hänföra de särskilda icke avgiftsberoende förmånerna till den sociala trygghetens område och det förhållandet att förmånerna härigenom kommit att omfattas av bestämmelserna om export i förordning 1408/71, gjort vissa förändringar i förordningens regler. Detta har skett genom förordning (EEG) nr 1247/92 (bilaga 12 till lagförslaget). Genom den nya förordningen har tillämpningsområdet för förordning 1408/71 specificerats till att avse även sådana särskilda icke avgiftsberoende förmåner som ligger i gränsområdet mellan social trygghet och socialt bistånd. Ändringen som gjorts genom ett nytt stycke, 2 a, i artikel 4, omfattar förmåner som ges ut som tillägg till eller som ersättning för de förmåner som täcks av de uppräknade sakområdena i artikel 4.1 eller har som uteslutande syfte att vara ett stöd för handikappade. Enligt en ny artikel 10 a skall förmånerna ges ut uteslutande med tillämpning av lagstiftningen i bosättningslandet. För detta krävs dock att de har antecknats i en särskild bilaga, betecknad II a. Av bestämmelser i samma artikel framgår också att sammanläggning skall ske med bosättningsperioder och perioder av förvärvsarbete i andra medlemsländer i de fall detta är nödvändigt. En tilläggsförmån skall enligt bestämmelser i samma artikel också ges ut när huvudförmånen har beviljats enligt ett annat medlemslands lagstiftning. De vidtagna ändringarna medför således att de allmänna reglerna i förordning 1408/71 om exportabilitet inte gäller i de fall lagstiftningen i ett land inte medger export av en viss förmån till ett annat land, detta under förutsättning att förmånen har tagits upp på förteckningen i bilaga II a. Ändringen av förordning 1408/71 innehåller också ett klargörande av vad som skall innefattas i begreppet familjemedlem. Genom ett tillägg i artikel 1 f betecknat f ii, föreskrivs att med detta begrepp skall, i vart fall, alltid avses den anställdes eller egenföretagarens make och dennes minderåriga eller av honom beroende barn. Konsekvenser för svensk del Genom den nya bestämmelsen i artikel 4.2a i förordning 1408/71 kommer för svenskt vidkommande de särskilda folkpensionsförmånerna, vårdbidrag och handikappersättning som inte utgör tillägg till pension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring samt kommunalt bostadstillägg enligt lagen (1962:392, omtryckt 1976:1014) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension att föras in under förordningens tillämpningsområde, eftersom dessa förmåner får anses vara sådana särskilda icke avgiftsberoende förmåner som avses med ändringen. Enligt 5 kap 2 § lagen om allmän försäkring gäller att en försäkrad som är bosatt i har rätt till vårdbidrag och handikappersättning som inte utgör tillägg till pension. Någon export av förmånerna har således inte varit avsedd och för att även fortsättningsvis kunna begränsa dem till personer bosatta i har förmånerna tagits upp i den särskilda förteckningen i bilaga IIa. Det kan framhållas att handikappersättning som betalas ut som ett tillägg till en pension inte påverkas av de nya bestämmelserna utan där gäller samma regler som för huvudförmånen och bestämmelserna i förordning 1408/71 är tillämpliga utan inskränkningar. Kommunalt bostadstillägg ges ut till den som är folkbokförd i en svensk kommun och som därtill uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, omställningspension eller särskild efterlevandepension. Även för denna förmån gäller således att den varit avsedd att betalas ut endast vid bosättning i . Det har därför varit nödvändigt att ta upp kommunalt bostadstillägg på förteckningen i den nya bilagan. Eftersom kommunalt bostadstillägg ges ut som ett tillägg till en huvudförmån blir det enligt den nya artikel 10a.3 dock möjligt att med stöd av de nya reglerna uppbära kommunalt bostadstillägg även för den som inte har en svensk folkpension som huvudförmån. Förordning (EEG) nr 1248/92 Genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 ( bilaga 13 till lagförslaget) ges avdelning III, kapitlen 2 och 3 i förordning 1408/71 en ny lydelse.Kapitlen innehåller regler om pensioner vid invaliditet, ålderdom och dödsfall. De nya reglerna skall ses mot bakgrund av ett antal avgöranden i där reglernas hittillsvarande lydelse fått följder vid pensionsberäkningen, som inte varit godtagbara. En bärande princip i förordning 1408/71 är att pensionsrätt som tjänats in i flera medlemsländer skall beaktas när pensionsbeslutet fattas. Förordningen innehåller därför bestämmelser som ger den enskilde rätt att lägga samman försäkringsperioder som intjänats i skilda länder om så behövs för att pensionsrätt överhuvudtaget skall uppkomma (den s.k. sammanläggningsprincipen). Vidare skall varje land beräkna ett s.k. teoretiskt belopp med beaktande av samtliga försäkringsperioder som fullgjorts i de olika länderna. Detta belopp skall fördelas proportionellt mellan de berörda länderna, som härefter har att ge ut en pension i förhållande till sin del av helheten (den s.k. pro rata temporis principen). I en del fall har det kunnat förekomma att det totala pensionsbeloppet från flera länder blivit högre än det belopp som skulle ha utgivits av en medlemsstat om den enskilde i stället varit omfattad av det landets lagstiftning under hela den tid som lagts till grund för pensionsberäkningen. Den enskildes pension sattes därför ned med stöd av bestämmelserna i artikel 46.3. Artikeln medgav att pensionsbeloppet sattes ned proportionellt och begränsades till det pensionsbelopp som skulle ha betalats ut om hela försäkringstiden fullgjorts i endast ett av de medlemsländer där den förvärvsarbetande varit försäkrad. En gräns sattes alltså för den totala pensionen vid det teoretiska beloppet i den av medlemsstaterna där det teoretiska beloppet blev högst. Bestämmelsen har emellertid av förklarats strida mot artikel 51 i då den inskränker de rättigheter som tillkommer en förvärvsarbetande som uttnyttjar sig av möjligheten av att bo och arbeta i ett annat land. Domstolen har i dessa avgöranden ifrågasatt rådets kompetens att ställa upp sådana nedsättningsregler. Domstolen har däremot inte riktat någon kritik mot själva principen om samord- ning mellan flera pensioner i fall då överkompensation kan sägas uppkomma eller mot bestämmelsen i artikel 12 som avser att förhindra obefogade dubbel- utbetalningar. Domstolen har i stället menat att det är en fråga för den nationella lagstiftningen att reglera samordningen och att förordning 1408/71 bör begränsas till att ange gränserna för tillämpningen av sådana nationella samordningsregler. I avsaknad av nationella regler om samordning med pension från annat land finns enligt domstolen inga förutsättningar för nedsättning av en pension som beräknats enligt en stats interna lagregler eller på grundval av denna förordning. Genom ändringarna i förordning 1408/71 har ovan redovisade praxis beaktats bl.a. genom att de kritiserade bestämmelserna i artikel 46.3 upphävts. Regler har införts som ger medlemsstaterna rätt att - under vissa förutsättningar - tillämpa nationella samordningsregler som medger minskning av förmåner på grund av att förmåner utges enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Således har i artikel 46 upptagits nya bestämmelser om i vilken utsträckning nationella regler om sammanträffande av förmåner får tillämpas. Enligt artikeln gäller som huvudregel att, om en person uppfyller villkoren för rätt till pension från ett land utan att försäkrings- eller bosättningtider i flera länder behöver läggas samman, en beräkning skall göras av dels en pension beräknad uteslutande enligt den nationella lagstiftningen, dels en prorata-beräknad pension enligt bestämmelserna i kapitel 3. Pensionstagaren skall sedan erhålla den högsta av dessa pensioner. Om emellertid beräkningarna av pensionsbelopp uteslutande enligt nationell lagstiftning och av prorata-beräknad pension leder till ett identiskt resultat eller om prorata-pensionen blir lägre, kan en medlemsstat avstå från att företa en prorata-beräkning med tillämpning av förordningens regler. Anteckning om dessa fall görs i bilaga 4 C. Att avstå från en prorata-beräkning är emellertid möjligt endast under förutsättning att den ifrågavarande medlemsstatens lagstiftning inte innehåller några regler om reducering av pensioner med hänsyn till utgående förmåner av samma slag eller förmåner av annat slag. I de allmänna bestämmelser som finns i artikel 46 a om minskning, innehållande eller indragning av förmåner som utges på grund av invaliditet, ålderdom och dödsfall, när förmånerna sammanträffar med förmåner av samma slag, eller med förmåner av annat slag ges en förklaring till vad som avses med de olika förmånsslagen. Enligt den definition som finns i artikelns första stycke avses med ett sådant sammanträffande, förmåner som beräknats eller givits ut på grundval av försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts av en och samma person. Detta anses exempelvis vara fallet när förmåner enligt regler liknande dem som finns inom det svenska ATP-systemet för beräkning av pension vid invaliditet och dödsfall samordnas med varandra eller när pension beräknad enligt ATP-modellen samordnas med en pension som beräknats enligt en modell för fastställande av invalidpension med beräkning av förmånernas storlek utan hänsyn till försäkrings- eller bosättningstid. Med förmåner av annat slag avses enligt artikelns andra stycke andra förmåner än sådana som faller in under definitionen i första stycket. I artikel 46 a, tredje stycket, a-d regleras närmare under vilka förutsättningar en samordning med stöd av nationella bestämmelser får ske. I artikel 46 b finns särskilda bestämmelser som rör sammanträffande av förmåner av samma slag. I artikel 46b, första stycket, föreskrivs att en nationell regel om minskning m.m. inte får tillämpas på en förmån som beräknats i enlighet med den metod som används för sammanläggning och fördelning prorata. En sådan regel kan däremot enligt andra stycket tillämpas på en nationellt beräknad pensionsförmån under förutsättning att det antingen är fråga om en förmån som utges oberoende av de fullgjorda försäkrings- eller bosättningsperiodernas längd, eller att det är fråga om en förmån som beräknats med beaktande av en fiktiv period, dvs. efter en modell för framåträkning. Vidare är minskning m.m. av en nationell pension tillåten i situationer då en pension vars storlek grundats på gottskriven framtida försäkringstid sammanträffar med en pension från ett annat land som också beräknats på grundval av en gottskriven framtida försäkringstid. Med avseende på förmåner av sistnämnda slag har medlemsländerna givits en möjlighet att träffa bilaterala eller multilaterala avtal för att förhindra att en och samma gottskriven försäkringsperiod tas i beaktande i flera länder . Förmåner och överenskommelser enligt andra stycket skall förtecknas i bilaga 4 D. I artikel 46 c ges särskilda samordningsregler när förmåner av samma slag sammanträffar med förmåner av annat slag eller med annan inkomst. I första stycket föreskrivs beträffande nationella pensioner att, om utbetalningen av förmåner av annat slag eller av annan inkomst medför samtidig minskning av två eller flera nationella pensioner, det belopp som inte skall utges skall delas med det antal pensioner som är föremål för minskningen. I andra stycket har intagits en regel som gäller när en förmån beräknad efter metoden om sammanläggning och fördelning prorata sammanträffar med förmåner av annat slag eller annan inkomst som utges från andra medlemsstater. Sistnämnda förmåner skall därvid tas i beaktande vid minskningen m.m. endast till den del som motsvarar den andel med vilken pensionen har prorata-beräknats. Tredje stycket ger regler för det fall att förmåner av annat slag eller annan inkomst föranleder minskning, innehållande eller indragning av såväl en nationellt beräknad förmån som av en förmån beräknad efter sammanläggning och fördelning prorata. I fjärde stycket finns regler av innebörd att, om ett medlemslands lagstiftning upptar bestämmelser att förmåner av ett annat slag eller annan inkomst skall beaktas bara med en viss andel vid tillämpningen av regler mot sammanträffande och denna andel motsvarar förhållandet mellan å ena sidan försäkringstiden i det landet och å andra sidan den totala försäkringstiden i alla medlemsländer, de ovan beskrivna reglerna inte behöver tillämpas. I femte stycket föreskrivs att bestämmelserna i artikeln gäller i tillämpliga delar också för det fall att den nationella lagstiftningen innehåller regler som innebär att pension inte kan beviljas den som erhåller en förmån av ett annat slag eller annan inkomst. Genom ändringar i kapitel 2, som innehåller regler om invaliditet, kommer bl.a. bestämmelserna i kapitel 3 om sammanträffande av förmåner av olika slag, att bli tillämpliga på invalidpension som beviljats enligt kapitel 2. Konsekvenser för svensk del De ändringar i förordning 1408/71 som redovisats ovan kommer för svensk del i huvudsak att innebära följande. Bestämmelserna i artikel 46 medför att den allmänna som behörig institution i kan avstå från att göra en prorata-beräkning i de fall en pensionsförmån kan beviljas utan att försäkrings- eller bosättningsperioder i ett annat land behöver beaktas. Det rör sig således om fall där den pensionsberättigade uppfyller de svenska bestämmelsernas krav bosättning i eller med pensionspoäng enligt den svenska lagstiftningen. Även år som jämställs med år för vilka pensionspoäng har tillgodoräknats samt år med s.k. antagandepoäng skall således räknas som år med pensionspoäng. Omständigheterna får emellertid inte vara sådana att den svenska pensionsförmånen, t.ex. ett pensionstillskott som den pensionsberättigade har rätt till skall minskas med tillämpning av bestämmelserna i förordningen (1979:131) om beräkning av folkpension i vissa fall eller såvitt gäller särskild efterlevandepension att en sådan förmån skall reduceras med stöd av 8 kap. 12 § lagen om allmän försäkring. Vidare föreskrivs i artikel 46 att varje medlemsland i bilaga 4 C skall ange de fall då en prorata-beräkning inte behöver göras. För svenskt vidkommande har därför i bilagan angetts att detta kan underlåtas när en ansökan gäller folk- och tilläggspension i form av ålderspension. I praktiken kommer detta också att gälla för ansökningar om förtids- eller efterlevandepension när förmånerna beviljas på samma grunder. Genom de nya bestämmelserna i artikel 46 b 1 begränsas möjligheten att reducera en pensionsförmån med stöd av sådana nationella reduceringsregler som nämnts. får således inte använda sig av en utländsk pensionsförmån som prorata-beräknats för att minska en svensk pensionsförmån. Enligt artikel 46 b 1 får reduceringsreglerna emellertid användas för att minska en svensk pensionsförmån om den sammanträffar med en utländsk pensionsförmån som utges oberoende av försäkringsperiodernas längd eller är beräknad på grundval av en fiktiv period, dvs. Pensionsförmåner av detta slag skall anges i bilaga 4 D. För svenskt vidkommande har, såvitt avser förmåner som ges ut oberoende av försäkrings- eller bosättningsperiodernas längd, angetts det fall att folkpension skall ges ut med fullt belopp enligt de regler som gällde före l993 eller med stöd av övergångsbestämmelser till dessa regler, och med avseende på antagandeberäknade förmåner det fall att förtids- eller efterlevandepension skall ges ut på grundval av s.k. antagandeberäkning eller då ålderspension skall ersätta en tidigare beviljad pensionsförmån som antagandeberäknats.