prop · GH03228 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:228 Regeringens proposition 1993/94:228 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att , ombildas genom att blir moderbolag till två nybildade kreditmarknadsbolag. Det ena bolaget övertar de lån som beviljat i konkurrens utanför det statliga regelsystemet. Det andra bolaget övertar de lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystem som gällde fram till utgången av . Vidare föreslås att regeringen bemyndigas lämna aktieägartillskott på totalt till samt utfärda en statlig garanti till det dotterbolag som övertar de lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet. Denna garanti föreslås vara utformad på ett sådant sätt att den säkerställer att det egna kapitalet i bolaget alltid ger en kapitaltäckningsgrad som överstiger den enligt lag angivna nivån på . 1 Förslag till riksdagsbeslut...... 3 2 Ärendet och dess beredning....... 3 3 Bakgrund......................... 4 4 , SBAB6 4.1 Allmänt................... 6 4.2 Ekonomisk ställning........... 7 4.3 Kreditförlusternas utveckling. 8 4.4 ställning på bostadskreditmarknaden9 5 Strukturella åtgärder för att förstärka SBAB10 5.1 Allmänna utgångspunkter....... 10 5.2 Tydlig åtskillnad mellan lånestockarna11 5.3 Särskilda insatser för att stärka SBAB13 5.4 Förutsättningar för en försäljning av den konkurrensutsatta verksamheten 16 6 De anslagsfinansierade bostadslånen 17 7 Statsfinansiella konsekvenser 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................. 19 2 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner riktlinjerna för en ombildning av , (avsnitt 5.2). 2. godkänner ett aktieägartillskott till på (avsnitt 5.3). 3. bemyndigar regeringen att besluta om en statlig garanti till det kreditmarknadsbolag som övertar de bostadslån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet för att garantera att kapitaltäckningsgraden överstiger den enligt lag angivna nivån på (avsnitt 5.3) 4. medger att sjunde huvudtitelns förslagsanslag Åtgärder för att stärka det finansiella systemet belastas med dels aktieägartillskottet på till , dels eventuella infrianden av utställda garantiåtaganden för , dels de statliga utgifter som är hänförliga till ombildningen av (avsnitt 5.3). 2 Ärendet och dess beredning 1993/94:76 Åtgärder för att stabilisera bostadskreditmarknaden berördes situationen för , , fortsättningsvis enbart benämnt , särskilt. Regeringen redovisade där sin avsikt att återkomma under innevarande med förslag om hur en tydlig åtskillnad kan göras mellan de lån som beslutats av de statliga lånemyndigheterna och de som beslutats av i konkurrens på bostadskreditmarknaden. I propositionen angavs att en utgångspunkt för kommande förslag är att ställningen för innehavarna av obligationer inte skall försämras. har i en skrivelse till regeringen lagt fram förslag om uppdelning och privatisering av . har lagt fram tre förslag. Det gäller ett förslag till utformning av en statlig kreditgaranti för den del av lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet. Det gäller vidare ett förslag att slopa bolagets skyldighet att lämna s.k. ersättningslån. Det gäller slutligen ett förslag att ändra reglerna för bestämmande av ränta på lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet i de fall när låntagaren vill byta ut säkerhet i form av proprieborgen mot säkerhet i form av panträtt i den belånade fastigheten. Regeringen har vid beredningen av ärendet även inriktat arbetet på att närmare studera åtgärder för att trygga obligationsinnehavarnas ställning och för att säkerställa den av bedrivna verksamheten framöver. Utredningsarbetet har bedrivits inom i nära samverkan med . För vissa analyser har externa konsulter anlitats. Staten har och fram till utgången av bedrivit särskild långivning riktad mot bostadssektorn. Syftet har varit att förbättra bostadsförsörjningen genom att garantera sektorn en viss kreditförsörjning. Långivningen handlade huvudsakligen om lån för ny- och ombyggnad av bostäder. I denna del var långivningen normalt utformad som en till marknadens kreditgivning kompletterande topplån- givning, såsom tertiärlån eller bostadslån, mot säkerhet i den ny- eller ombyggda fastigheten. Långivningen förenades ofta med vissa räntesubventioner. Det förekom dock även annan statlig långivning i inte oväsentlig omfattning, exempelvis lån för energibesparande åtgärder i bostadshus, lån för underhåll och reparationer av bostadshus, hyresförlustlån och lån för förvärv av bostadshus. Även för sådana lån krävdes som regel säkerhet i form av panträtt i fastigheten, oftast i förmånsrättsläge efter annan befintlig belåning. Vissa lån kunde vara förenade med räntesubventioner. För långivningen till bostadssektorn svarade i första hand länsbostads- nämnderna. Dessa inrättades och övertog då uppgifter från . ombildades byrån till Kungl. , vars verksamhet numera ingår i uppgifter. Fram till utgången av finansierades all statlig långivning för bostadsändamål via anslag på statsbudgeten. Lånen beviljades av länsbostadsnämnderna medan skötte utbetalning och avisering. Länsbostadsnämnderna skötte också förvaltningen av utestående lån. beslutade (prop. 1983/84:90, bet. 1983/84:BoU28, rskr. 1983/84:303) att lägga om finansieringen av den statliga långivningen för bostadsändamål. Beslutet innebar att i huvudsak all statlig räntebärande långivning skulle finansieras utanför statsbudgeten. För ändamålet skulle bildas ett särskilt statligt helägt kreditaktiebolag, , . Motivet för omläggningen var huvudsakligen statsfinansiellt. Långivningen hade och ökat kraftigt, bl.a. som följd av ett nytt system för bostadsfinansiering som infördes . Det hade uppstått ett behov av att avlasta statsbudgeten utgifterna för själva långivningen. I propositionen angavs att de obligationer som skulle ge ut borde ges i huvudsak samma villkor som de bostadsobligationer som emitteras av övriga bostadsinstitut. började sin verksamhet . Uppgiften bestod till en början enbart i att via egen upplåning på kredit- och kapitalmarknaden tillhandahålla de medel som behövdes för att betala ut de lån för bostadsändamål som länsbostadsnämnderna beviljade fastighetsägarna inom ramen för ett statligt regelsystem. All lånehantering skulle fortfarande ombesörjas av myndigheterna. I huvudsak behölls också lånereglerna oförändrade. Vissa ändringar i lånevillkoren gjordes dock. Således ändrades t.ex. räntevillkoren för bostadslån för ny- och ombyggnad. Räntesättningen knöts till villkoren för upplåning genom bostadsobligationer, i stället för som dittills till villkoren för statlig upplåning. Här infördes också femårig räntebindningstid för bostadslån. Den hade dittills varit ettårig. Däremot gjordes inga större ändringar i fråga om amorte- ringstider och amorteringsplaner. Trots övergången till finansiering genom bostadsobligationer behölls en låneavtalstid i vissa fall. Till en början behölls också principen att låntagaren när som helst hade rätt att utan ersättning lösa in lånet helt eller delvis före lånetidens slut. En närmare redogörelse för vilka lån som finansierats via finns i prop. 1989/90:100 bil. 13 s. 19-20. beslutade (prop. 1987/88:115, bet. 1987/88:BoU16, rskr. 1987/88:273) att staten, i samband med flyttningen av det då nybildade till , skulle uppdra åt att svara för förvaltningen av sådana lån för bostadsändamål som har finansierats över statsbudgeten. Vidare beslöts att i fortsättningen självt skulle handha utbetalningen och aviseringen av de lån som det ålåg bolaget att finansiera. Servicen till låntagarna, pantvård och fordringsbevakningar m.m. skulle dock även fortsättningsvis handhas på regional nivå av länsbostadsnämnderna. beslutade (prop. 1989/90:112, bet. 1989/90:BoU15, rskr. 1989/90:215) om hur ersättningen för förvaltningen av de anslagsfinansierade lånen skulle regleras. Beslutet innebar att får tillgodoräkna sig samtliga avgifter för avisering m.m. samt en årlig ersättning på av utestående lånebelopp. Genom besluten fick ett utökat ansvar för låneförvaltningen, såväl beträffande de egna lånen som de anslagsfinansierade. Bolaget var dock fortfarande beroende av länsbostadsnämnderna för den dagliga hanteringen. Det var först i samband med omläggningen av den statliga bostadsfinansieringen /92 som beslut fattades att självt skulle svara för förvaltningen av samtliga utestående bostadslån (jämför prop. 1991/92:150 bil. I:5 s. 59-60). Eftersom förvaltningen även skulle omfatta anslagsfinansierade lån och eftersom förekomsten av statligt reglerade lån, t.ex. bostadslån för ny- och ombyggnad av bostäder, kunde vara en förutsättning för statliga räntesubventioner, har även svarat för myndighetsfunktionen i förvaltningen av den statliga bostadslånestocken (prop. 1992/93:167, bet. 1992/93:BoU20, rskr. 1992/93:301). har därmed rätt att besluta i frågor rörande förvaltningen av de statliga bostadslånen. Dessa frågor regleras i förordningen (1993:338) med bemyndigande för , att besluta i ärenden om bostadslån m.m. med omläggningen av den statliga bostadsfinansieringen ändrades också ändamålet för bolagets verksamhet. Ändringen innebar att bolaget skulle bedriva låneverksamhet i full konkurrens med andra bostadsinstitut. Beslutet motiverades i första hand med avsikten att via öka mångfalden och konkurrensen på bostadskreditmarknaden. skyldigheter att lämna vissa lån togs i princip bort. I ett avseende kvarstår dock en sådan skyldighet. Det gäller de s.k. ersättningslånen. Sådana lån lämnas till den som har ett anslagsfinansierat lån för bostadsändamål och vill lösa in det eller är skyldig att lösa in det. Regler om ersättningslån finns i förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål. har även åtagit sig att, efter kreditprövning, i de fall där statlig kreditgaranti eller borgen erhållits, infria de lånebeslut som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet före men fortfarande inte utbetalats vid nämnda tidpunkt. beslutade (prop. 1993/94:76, bet. 1993/94:BoU06, rskr. 1993/94:115) att räntebidrag fortsättningsvis inte skall utgå efter en försäljning på exekutiv auktion eller motsvarande underhandsförfarande till följd av att låntagaren inte fullgör sina åtaganden enligt låneförbindelsen, om nuvärdet av de framtida räntebidragen är lägre än de kreditförluster som kommer att belasta . Beslutet innebär att hanteringsordningen i exekutivsituationen har preciserats som statens utgifter för räntebidrag minskar jämfört med vad som blivit fallet om den beslutade frikopplingen mellan myndighetsbeslutade bostadslån och räntebidrag hade gällt fullt ut även i denna situation. verksamhet har som framgår av bakgrundsbeskrivningen breddats kraftigt sedan starten . är en av flera aktörer som i fri konkurrens agerar på bostadskreditmarknaden. har slagit fast att staten även fortsättningsvis har ett intresse av att deltar som en del i mångfalden och konkurrensen på marknaden. har i sin nuvarande tillgångsmassa flera skilda typer av bostadslån, dels lån som är beviljade och utbetalade inom ramen för det statliga regelsystem som gällde fram till utgången av , dels lån som är beviljade inom detta regelsystem men efter särskild kreditprövning av är utbetalade efter denna tidpunkt, och dels lån som är beviljade av i konkurrens utanför det statliga regelsystemet. I den fortsatta redogörelsen behandlas alla lån utbetalade förutom ersättningslån som tillhörande den sistnämnda kategorin även om de ursprungligen beslutats av en statlig myndighet. Härigenom inkluderas även lån utbetalade efter statliga lånelöften som tillhörande den konkurrensutsatta delen. Det statliga intresset i kan inte bara ses i ett marknadsperspektiv. Staten har även ett omfattande förmögenhetsintresse i . De förmögenhetsvärden som ansvarar för och den utlåning som skett inom ramen för den statliga bostadspolitiken är betydande. är även förvaltare av en betydande del av den direkt statliga förmögenhetsmassan eftersom bolaget ansvarar för och administrerar de bostadslån som är finansierade över statsbudgeten. Det är frågan om statliga fordringar på ca . har ca 200 anställda och har sitt huvudkontor i . Viss förvaltning är lokaliserad till där det finns ca 80 anställda. har även en regional försäljnings- och kreditbevakningsorganisation med totalt ca 45 anställda. 4.2 Ekonomisk ställning Vid bildandet tillfördes ett aktiekapital på . Som säkerhet för kommande upplåning fick en garantifonds- förbindelse från staten på samt en kredit i på . 1988/89:89, bet. 1988/89:BoU10, rskr. 1988/89:139) höjdes garantifonden till . Höjningen gjordes för att möta den volymökning som väntades när fick ansvar för att bevilja s.k. ersättningslån vid överlåtelser av fastigheter med anslagsfinansierade bostadslån. För att möta de krav på kapitaltäckning som gällde genomfördes en nyemission i på (prop. 1990/91:25, bet. 1990/91:BoU7, rskr. 1990/91:93). De ackumulerade vinstmedlen som kvarstannat i sedan starten uppgick vid samma tillfälle till . Det bokförda värdet av tillgångar uppgår till ca . Huvuddelen, , utgörs av lån till bostäder, huvudsakligen lån för ny- och ombyggnad. Av dessa hänför sig ca till lån beslutade inom ramen för det statliga regelsystemet och ca till lån beslutade av i konkurrens på bostadskreditmarknaden. Som framgått tidigare handhar också förvaltningen av äldre anslagsfinansierade bostadslån. Totalt administrerar därmed bostadslån . har därutöver lämnat bindande kreditlöften för pågående projekt på ca som skall utbetalas och senare år. egna två lånestockar är i första hand finansierade genom bostadsobligationslån på de nationella och internationella kapitalmarknaderna. Obligationerna är med få undantag förenade med villkoret att staten under deras löptid innehar aktiemajoriteten i . Kapitaltäckningsgraden uppgick /94 till något . Den beräknas sjunka . Totalt riskvägda tillgångar uppgår till ca och kapitalbasen till ca . Kapitalbasen i bestod /94 av ett eget kapital på ca , obeskattade reserver på ca samt förlagslån på ca . Därtill kommer ytterligare förlagslån som, enligt regelverket, inte får räknas in i kapitalbasen med ca och den tidigare nämnda grundfondsförbindelsen på . redovisar för stora kreditförluster i den myndighetsbeslutade lånestocken, vilket leder till att verksamheten sammantaget går med en förlust på ca . Även kommer troligtvis att uppvisa ett svagt resultat. Förlusterna kan sägas slå dubbelt mot bolagets kapitaltäckningsgrad och därmed mot utlåningskapaciteten, eftersom möjligheten att använda supplementärt kapital (t.ex. förlagslån) i kapitalbasen är fullt utnyttjad. De stora kreditförlusterna innebär att möjligheter att agera aktivt och i konkurrens på bostadskreditmarknaden begränsats kraftigt. Från att inledningsvis haft små eller inga kreditförluster har fått vidkännas allt större förluster. De ökande kreditförlusterna är till hänförliga till lån som beviljats inom ramen för de statliga regelverk som gällde fram till utgången av dvs. lån beslutade av de statliga lånemyndigheterna utan egentlig kreditprövning. För har tvingats belasta resultatet med ca för konstaterade och befarade kreditförluster främst på sådana lån. kan kreditförluster på lån till bostäder färdigställda bli fortsatt stora till följd av att produktionskostnaderna varit mycket höga och att lånesäkerheten oftast utgörs av pantbrev med höga inomlägen. Förmånsläget på dessa pantbrev fastställdes enligt det statliga regelverket med utgångspunkt från produktionskostnaden som ligger betydligt över marknadsvärdet i många fall. Detta gäller, för del, främst lån till bostadsrättsföreningar och privata flerbostadshus. och åren därefter kan kreditförlusterna bli betydande. Den framtida utvecklingen av kreditförlusterna är bl.a. beroende av den allmänna ekonomiska utvecklingen och av vilka räntemarginaler som bottenlåneinstituten kräver av låntagarna när räntan på de befintliga lånen ändras vid räntejustering eller omsättning. Den ökade differentieringen av bottenlåneinstitutens räntemarginaler till enskilda låntagare innebär att räntenivåer som väsentligt överstiger subventionsräntenivån blir allt vanligare. Eftersom den del av räntan som ligger över subventionsräntan inte stöds med räntebidrag innebär den ökade marginalen en merkostnad som slår fullt ut hos låntagaren. De ökade marginalerna ökar i sin tur kreditriskerna för lån som i företrädesrätt ligger efter bottenlån-givarens. Den avtrappning av de statliga räntesubventionerna som beslutat om är troligtvis, i detta sammanhang, av mindre betydelse för utvecklingen av kreditförluster. En effektiv obeståndshantering kan däremot minska förlusterna i viss utsträckning. Genom de ändringar som genomförts på grundval av beslut med anledning av prop. 1993/94:76 har i princip en frikoppling skett mellan förekomsten av ett statligt reglerat bostadslån och räntebidrag. Vissa regler har dock införts som, genom en koppling mellan förluster på statligt reglerade bostadslån vid överlåtelse i samband med exekutiv auktion eller motsvarande underhandsförfarande och beräknade nuvärden av räntebidrag, innebär att en viss del av kreditförlusterna i statsfinansiellt motverkas av en lägre nivå på utbetalade räntebidrag. Reglerna, som syftar till att minska antalet exekutiva försäljningar, är tillämpliga på samtliga lån givna inom ramen för det statliga regelsystemet. Det finns således ett samband mellan kreditförluster i dessa situationer och minskningar av räntebidragsutgifterna. På grundval av prognoser, för sådana faktiska kreditförluster som kommer att medföra upphörande eller minskning av utgående räntebidrag, kan en uppskattning av besparingen uttryckt i nuvärde av framtida räntebidrag göras. Besparingen beräknas uppgå till ca för /95 och till ca för /96. Det bör dock understrykas att besparingarnas storlek är svåra att beräkna. De är i hög grad bl.a. beroende av den framtida ränteutveck- lingen. 4.4 ställning på bostadskreditmarknaden Regeringen har i prop. 1993/94:76 redogjort för nuläget och den förutsägbara utvecklingen på fastighets- och bostadskreditmarknaderna. Det görs därför här inte någon ytterligare redovisning i den delen. Den totala bostadskreditmarknaden omfattar lån på totalt ca . är i huvudsak inriktat på marknaden för finansiering av flerfamiljshus. Den delen av bostadskreditmarknaden omfattar lån på ca . har här en marknadsandel på . När det gäller nyutlåningen till flerfamiljshus har haft en mycket stark position på marknaden. ställning är stark framför allt med tanke på att lån i konkurrens har beviljats endast . Den starka positionen på marknaden kan delvis förklaras av den fördel som ett statligt ägande har medfört. Det statliga ägandet har gynnat jämfört med konkurrenterna bl.a. på grund av en lägre upplåningskostnad på den inhemska marknaden och tillgång till finansiering på den internationella kapitalmarknaden. har finansierat av sin totala utlåning genom upplåning på den internationella kapitalmarknaden. Denna andel är betydligt större än konkurrenternas. fördel på den inhemska upplåningsmarknaden har i stort sett upphört till följd av de stora kreditförlusterna och osäkerheten kring vilka stödinsatser statsmakterna kommer att besluta om. De stora kreditförlusterna för samtliga bostadskreditinstitut har inneburit ett begränsat utbud av nya krediter och skapat ett relativt svagt konkurrenstryck vilket har underlättat för att skaffa sig en position på bostadskreditmarknaden som motsvarar den hade inom ramen för det statliga regelsystemet. 5 Strukturella åtgärder för att förstärka har, som tidigare nämnts, i sin tillgångsmassa två skilda typer av bostadslån, dels lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystem som gällde fram till utgången av , dels lån som är beviljade av i konkurrens utanför det statliga regelsystemet. För de lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet är huvudsakliga uppgift att, till så låg kostnad som möjligt, finansiera dessa lån och att minimera kreditförlusterna via en effektiv obeståndshantering. möjligheter att till en låg kostnad finansiera upplåningen är till stor del beroende av vilket ägarmässigt stöd staten ger verksamheten. På den konkurrensutsatta delen av bostadskreditmarknaden är en betydelsefull aktör. uppgift är här att med utgångspunkt i sedvanlig företagsekonomisk målsättning och en effektiv försäljningsorganisation, bidra till mångfald och konkurrens. Den viktigaste näringspolitiska uppgiften för staten är, enligt den förmögenhetsstrategi som regeringen har presenterat (se prop. 1991/92:38), att utforma stabila regelsystem och förutsättningar för väl fungerande marknader, inte att äga företag på marknaden. Dessa utgångspunkter bör gälla även för bostadskreditmarknaden. Bostadskreditmarknaden kännetecknas av höga utlåningsmarginaler. Det måste därför ses som angeläget att inte upphör med sin nyutlåning till följd av de stora kreditförlusterna. Utbudet av krediter bör inte minska. Tvärtom är det angeläget att den konkurrensutsatta delen av kan förbli en aktiv aktör på marknaden. bör statens finansiella styrka inte användas på ett sådant sätt att konkurrensneutraliteten påverkas negativt och att de därmed ojämna förutsättningarna för konkurrens riskerar att minska mångfalden på marknaden. De åtgärder som vidtas för att kunna bibehålla som aktör på marknaden måste utformas med hänsyn härtill. Statligt stöd till bör alltså inte ges på ett sådant sätt att den konkurrensutsatta delen av verksamheten får en mer gynnad position jämfört med konkurrenterna än vad som oundvikligen följer av det statliga ägandet. Detta medför att det bör göras en åtskillnad mellan konkurrensutsatta verksamhet och den verksamhet som omfattar de myndighetsbeslutade lånen. får åtgärderna inte försämra ställningen för nuvarande obligationsinnehavare. De statligt beslutade bostadslånen representerar en betydande förmögenhetsmassa för staten. Det är därför angeläget att staten behåller ansvaret för och kontrollen över att säkerställa värdet på dessa lånefordringar. Staten bör därför även fortsättningsvis vara slutligt ansvarig för de bostadslån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet. En annan utgångspunkt, bl.a. baserad på tidigare erfarenheter, är att staten inte bör vara en långsiktig ägare av konkurrensutsatta kreditinstitut. Inriktningen för ombildningen av bör därför vara att vidta de åtgärder som krävs för att kunna privatisera den konkurrensutsatta delen av verksamheten och därmed skapa fullt ut lika villkor för konkurrensen på bostadskreditmarknaden. 5.2 Tydlig åtskillnad mellan lånestockarna Regeringens förslag: ombildas på ett sådant sätt att bostadslån beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet överlåts till ett nybildat kreditmarknadsbolag och lån beviljade av överlåts till ett annat nybildat kreditmarknadsbolag. Bolagen skall ingå i ett koncernförhållande med som moderbolag. Skälen för regeringens förslag: Kreditriskerna i är som tidigare redovisats i allt väsentligt hänförliga till de lån som beviljats inom ramen för det statliga regelsystem som gällde fram till utgången av . har , till följd av de stora kreditförlusterna, en kapitaltäckningsgrad nära den nivå på som krävs enligt lag och en fortsatt svag lönsamhet. Lönsamheten är på grund av kreditförlusterna mycket svag i den del av verksamheten som omfattar de lån som beviljats inom ramen för det statliga regelsystemet. Lönsamheten är däremot god i den del av verksamheten som omfattar lån beviljade av utanför det statliga regelsystemet, framför allt eftersom dessa lån genomgått sedvanlig kreditprövning och därmed genererar en relativt låg nivå på kreditförlusterna. De stora kreditförlusterna och den låga nivån på kapitaltäckningen för som helhet medför att kapitaltäckningskrävande nyutlåning inte kan ske . I den uppkomna situationen är det enligt regeringens mening nödvändigt med långsiktigt stabila statliga stödinsatser riktade till . får inte stödet medföra att konkurrensutsatta verksamhet ges otillbörliga fördelar på bostadskreditmarknaden.