prop · GH031 · 1994-01-01 00:00:00 — Inom har därför arbetats fram en promemoria om organisationen vid fastighets-taxeringen (Ds 1993:10). I promemorian presenteras ett förslag till en sådan omläggning av förfarandet. Utgångspunkten har därvid varit att så långt möjligt anpassa förfarandet vid fastighetstaxering till vad som gäller vid inkomsttaxeringen. Det finns anledning framhålla att även andra åtgärder i syfte att åstadkomma en förenklad hantering avseende deklarationer, beslut och underrättelser vid fastighetstaxering bör övervägas. Exempelvis skulle en s.k. registerbaserad taxering eventuellt kunna införas för vissa fastighetstyper. Med detta avses att beslut fattas direkt med ledning av i fastighetstaxeringsregistren tillgängliga uppgifter. Dessa åtgärder kräver emellertid ytterligare utredning. Regeringen har mot bakgrund härav bemyndigat mig att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. se över dessa frågor (dir. 1993:57). Förslagen i promemorian föranleder relativt omfattande ändringar i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), FTL. Dessa ändringar är i huvudsak gjorda inom ramen för den nuvarande uppbyggnaden av lagen. Det torde dock finnas behov av en mer genomgripande redaktionell översyn av FTL än som gjorts i promemorian. En sådan översyn bör dock anstå tills ställning också tagits till nyssnämnda frågor om bl.a. ytterligare förenklingar av taxeringsförfarandet. I den särskilde utredarens uppdrag ingår därför även att företa en författningsteknisk översyn av lagen. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig bör fogas som bilaga 1 till protokollet i detta ärende. En sammanställning över remissyttrandena har upprättats och finns tillgänglig i (dnr 854/93). Jag kommer att redovisa mitt förslag till ny organisation vid fastighetstaxeringen. Förslaget bygger på promemorians förslag. Förslaget föranleder också följdändringar i vissa andra lagar. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om ändring i FTL. Det till Lagrådet remitterade lagförslaget bör fogas till protokollet som bilaga 2. Lagrådet har i yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 3. Vissa ändringar av närmast redaktionell karaktär har företagits i förhållande till det till Lagrådet remitterade förslaget. 2 Ny organisation för Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: , och avstyrker den föreslagna förändringen. De anför därvid i första hand att fastighetsskatten bör slopas, varvid fastighetstaxeringsförfarandet inte längre skulle behövas. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Målen med den genomförda förändringen av beslutsorganisationen och införandet av ett nytt taxeringsförfarande för inkomsttaxeringen har enligt förarbetena till taxeringslagen (1990:324), TL, framför allt varit att skapa bättre förutsättningar för en rättvis och likformig beskattning, större rättssäkerhet för de skattskyldiga samt enklare och mer överblickbara regler. En grundförutsättning för att uppnå de uppställda målen ansågs vara en väl fungerande, modern skatteorganisation. En ny modern skatteorganisation ansågs också ge möjlighet till ett enhetligt uppträdande från skatteförvaltningens sida. Vidare ansågs samordnade förfaranderegler ha en central betydelse för möjligheterna att på ett rationellt sätt organisera beslutsfattandet och skapa förutsättningar för en integrering av beskattningsverksamheten. Ett annat mål vid reformeringen av taxerings- processen har varit att åstadkomma en förskjutning av taxeringsarbetet till första instans. Domstolarnas resurser skall tas i anspråk enbart för att slita tvister. Organisationen vid fastighetstaxering är i huvudsak fortfarande densamma som den som tidigare gällde för inkomst- och förmögenhetstaxeringen och de brister som fanns i den sistnämnda föreligger därför fortfarande i stor utsträckning i förfarandet vid fastighetstaxering. Besluten fattas av fastighetstaxeringsnämnderna, FTN, som verkar inom de distrikt som länet delats in i. Nämndernas beslut vid allmän fastighetstaxering gäller, om inte ny taxering sker vid särskild fas- tighetstaxering, från ingången av det taxeringsår då allmän fastighetstaxering av taxeringsenheten sker till ingången av det taxeringsår då allmän fastighetstaxering sker nästa gång (den löpande taxeringsperioden). FTN är emellertid inte verksam under hela den löpande taxeringsperioden och har dessutom endast möjlighet att ompröva sitt beslut det år taxeringsbeslutet fattas. har vissa begränsade rättelsemöjligheter. I övrigt kan ändring ske endast efter överklagande till domstol, även i otvistiga fall. Vid den allmänna fastighetstaxeringen 1981 fanns ca 2 500 FTN. Därefter har en successiv minskning skett och vid den allmänna fastighetstaxeringen 1990 har efter införandet av tjänstemannagranskning antalet nämnder reducerats till ca 350. Trots minskningen av antalet nämnder innebär den nuvarande organisationen med FTN nackdelar vad gäller möjligheterna att nå en likformig regeltillämpning. På samma sätt som för inkomsttaxeringen borde enligt min mening en ny beslutsorganisation och ett nytt fastighetstaxeringsförfarande kunna medföra ett enklare och smidigare taxeringsförfarande med mer enhetlig regeltillämpning. Kvaliteten på taxeringsarbetet skulle därigenom kunna höjas ytterligare. Vidare skulle en förskjutning av taxeringsarbetet till första instans kunna ske och ett omprövningsförfarande enligt införas också för fastighetstaxeringen. Ett förfarande som överensstämmer med vad som gäller för inkomstbeskattningen skulle vidare bidra till att öka överskådligheten för de skattskyldiga. Likartade förfaranderegler inom olika områden är i sig en fördel från rättssäkerhetssynpunkt. Det skulle dessutom ytterligare öka möjligheterna att på ett rationellt sätt organisera beslutsfattandet och skapa förutsättningar för en integrering av beskattningsverksamheten. En bättre samstämmighet i förfarandena skulle således öka förutsättningarna för effektivisering och förenkling och därmed också till lägre administrationskostnader för fastighetstaxeringen. Sammanfattningsvis finns det således enligt min mening starka skäl för att inordna fastighetstaxeringsförfarandet i skattemyndigheternas övriga verksamhet. Denna inställning delas också av flertalet remissinstanser.Beträffande den kritik som har förts fram av och vill jag framhålla följande. Man kan givetvis ha delade meningar om det lämpliga i att ta ut fastighetsskatt enligt dagens modell samt anse att fastighetsskatten bör avskaffas. Enligt min bedömning medger emellertid inte det statsfinansiella läget att fastighetsskatten nu skulle kunna slopas. Dessutom torde beskattningen av bostadsfastigheter komma att bestå i en eller annan form . För detta syfte behövs fastighetstaxeringen. Denna har dessutom andra funktioner vid sidan av att utgöra underlag för det löpande skatteuttaget.Det är därför inget realistiskt alternativ att slopa fastighetstaxeringen eller, som föreslagit, grunda skatteuttaget på gamla taxeringsvärden. I perspektivet av att fastighetsskatten kommer att finnas kvar tills vidare finns det starka skäl att eftersträva att fastighetstaxeringen med bibehållen eller stärkt rättssäkerhet blir så effektiv och billig som möjlig. De förslag som jag avser att lägga fram i det följande är ett viktigt steg i syfte att uppnå sistnämnda mål. De förändringar som genomförts på skatteområden har emellertid minskat betydelsen av taxeringsvärden som grund för beskattning vad gäller näringsfastigheter. Så har till exempel skogsvårdsavgifter och förmögenhetsskatten på arbetande kapital slopats. Utöver förslagen i detta ärende är det angeläget att efterhand ta vara på alla möjligheter att förenkla fastighetstaxeringen. Som jag tidigare nämnt kommer därför en särskild utredare att tillkallas med uppdrag att bl.a. se över uppgiftsinsamlingen och deklarationsförfarandet vid fastighetstaxeringen i syfte att åstad- komma förenklingar. Jag anser således sammanfattningsvis att det inte finns anledning att tillmötesgå den framförda kritiken. I det följande diskuterar jag den närmare innebörden av en omläggning vad gäller bl.a. förfarandet vid fastighetstaxeringen, lekmannamedverkan och en övergång från belopps- till sakprocess. För inkomstbeskattningen har reglerna samlats i två lagar, TL som innehåller förfarandereglerna och lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, LSK, som innehåller regler om deklarations- och uppgiftsskyldighet. Reglerna för fastighetstaxering bör såsom föreslagits i promemorian samlas i FTL. Det bör också uppmärksammas att handläggningen av fastighetstaxeringsärenden även regleras i förvaltningslagen (1986:223), FL. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Som framgått av vad jag anfört i det föregående bör enligt min mening förfarandet vid fastighetstaxeringen anpassas till vad som gäller vid inkomsttaxeringen. Fas- tighetstaxe-ringsnämnderna bör således slopas och besluten om fastighetstaxering bör i stället fattas av skattemyndigheten. Lekmannainsyn i taxeringsförfarandet är av stor betydelse bl.a. för att upprätthålla allmänhetens förtroende för skattemyndigheternas verksamhet. Det är därför angeläget att denna insyn bevaras även vid ett ändrat förfarande för fastighetstaxering. I TL har lekmannainsynen bibehållits men koncentrerats till de beslut där lekmännens medverkan är av särskild betydelse. Deras medverkan har inriktats på omprövningsbeslut och beslut som innefattar viktigare skälighets- eller bedömningsfrågor. Så bör bli fallet även beträffande fastighetstaxering. Det kan i sammanhanget påpekas att en stor del av fastighetstaxeringsbesluten redan enligt det nuvarande förfarandet i praktiken inte fattas av FTN. Ordföranden har möjlighet att ensam fatta beslut i vissa okomplicerade ärenden. Det är således endast en mindre del av ärendena som föredras i FTN. Av denna anledning innebär en övergång till tjänstemannabeslut ingen reell skillnad i flertalet fall vad gäller t.ex. lekmannainsyn. Däremot undviks det dubbelarbete som det nuvarande förfarandet medför genom att granskaren först upprättar ett förslag till beslut som sedan ytterligare en gång granskas av ordföranden. Frågan om lekmannamedverkan kommer jag att behandla ytterligare i det följande (nästföljande avsnitt och i avsnittet om förberedelsearbetet, 3.2.2, och om beslutsbehörighet, 4.2). Redan enligt nuvarande regler (17 kap. 19 § FTL) skall skattemyndigheten leda och ansvara för fastighetstaxeringen inom länet. Utrednings- och kontrollfunktionerna ligger också hos skattemyndigheterna. Fastighetstaxeringen ingår således som en del av skattemyn- dighetens arbetsuppgifter även om de formella taxeringsbesluten inte fattas av skattemyndigheten. En övergång till ett förenklat taxeringsförfarande bör inte föranleda någon förändring vad gäller skattemyndigheternas ansvar för den formella och materiella styrningen och inte heller för ledning av granskning och kontroll. Vad gäller granskningen av fastighetsdeklarationer kan påpekas att denna redan nu i huvudsak görs av tjänstemän inom skatteförvaltningen, således av andra personer än de förtroendevalda ledamöterna i . Frågorna om arbetsformerna inom skattemyndigheterna kommer jag att närmare behandla senare (avsnitt 4). 2.3 Ordförande och övriga ledamöter i Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att det är värdefullt att ledamöterna i skattenämnden har viss sakkunskap och att detta bör göra det lättare att nå ett materiellt riktigt resultat och öka allmänhetens förtroende för nämnden. anför att det bör finnas möjlighet att förordna ordförande och vice ordförande i skattenämnd bland personer som inte är anställda hos skattemyndighet. anser att det uttryckligt skall krävas att de förtroendevalda ledamöter som deltar i arbetet med taxering av småhus skall vara villaägare och ha god boendekännedom. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Skälen för mitt förslag: Enligt TL skall det vid varje skattekontor finnas en skattenämnd. I skattenämnden skall finnas en ordförande och ett antal vice ordförande samt förtroendevalda ledamöter. En skattenämnd kan betå av flera avdelningar. En vice ordförande skall inte vara knuten till en viss avdelning. Det ankommer på , , att fastställa hur många vice ordförande som skall finnas vid varje skattekontor. Till ordförande och vice ordförande i skattenämnd skall enligt TL förordnas tjänstemän inom skattemyndigheterna. Som skäl till detta anfördes i förarbetena att nämnden utgör en del av skattemyndigheten och att tjänstemännen har erforderliga sakkunskaper. Vidare får skattemyndighetens chef träda in som ordförande i skattenämnden vid behandling av ärende som av särskild anledning kräver hans medverkan. Tjänsteman inom skatteförvaltningen eller vid allmän förvaltningsdomstol eller nämndeman i allmän förvaltningsdomstol får inte väljas till ledamot i skattenämnd (7 kap. 6 § TL). De förtroendevaldas medverkan vid inkomsttaxeringen avser att tillförsäkra lekmän såväl insyn i som inflytande på taxeringsarbetet. Antalet förtroendevalda ledamöter i skattenämnd bestäms av RSV och skall hållas på en sådan nivå att tjänstgöringen i nämnden inte blir alltför betungande. De valda ledamöterna ingår i en "pool" vid skattekontoret för att organisationen skall bli flexibel och kunna anpassas till skiftande behov. Några nackdelar med att låta dessa regler gälla även vid fastighetstaxering synes enligt min mening inte föreligga. Förslaget har också i allt väsentligt tillstyrkts av remissinstanserna. Promemorians förslag bör därför genomföras. I förarbetena till FTL har förutsatts att ordföranden i FTN har sakkunskap i fråga om värdering. I och med det integrerade arbetssätt som införts inom skatteförvaltningen torde det knappast uppkomma svårigheter att utse en ordförande med tillräckliga kunskaper även inom fastighetstaxering. Ett alternativ är att utse ett antal vice ordföranden som är specialister i fastighetstaxering och som kan leda skattenämndens sammanträden när fastighetstaxeringsärenden behandlas. Valbarhets- och behörighetsreglerna för skattenämndens ledamöter är något annorlunda än gällande regler avseende ledamöter i FTN och tidigare gällande regler avseende ledamöter i taxeringsnämnder. I förarbetena motiveras dessa förändringar av skäl som är av allmängiltig natur. Valbarhets- och behörighetsreglerna för FTN har tidigare anpassats till vad som gäller vid in- komsttaxeringen. Så bör ske nu också om fastighetstaxeringsärendena skall överföras på skattenämnderna. Vid val av förtroendevalda ledamöter i skattenämnd skall eftersträvas att kåren av valda får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. Det bör uppmärksammas att det är betydelsefullt för fastighetstaxeringen att det vid valet av ledamöter eftersträvas att de som tjänstgör vid skattemyndigheten har lokalkännedom inom olika delar av länet. kan sedan upprätta tjänstgöringslistor som med hänsyn till de olika fastighetstaxeringsärendena tillgodoser kravet på lokalkännedom. Detta torde inte medföra några större svårigheter eftersom det i praktiken utses ledamöter med anknytning till det lokala skattekon- torets verksamhetsområde. Arbetsbelastningen för skattenämnderna kan som nämnts regleras genom indelning i avdelningar. Indelningen i olika avdelningar torde vid behov även medge att vissa avdelningar enbart ombesörjer fastighetstaxering. Kammarrätten i har anfört att det vore värdefullt att lekmannaledamöterna i skattenämnden har viss sakkunskap. Liknande synpunkter har framförts av . På samma sätt som vid inkomsttaxering skall ordföranden, föredraganden och konsulenter inom skattenämnden svara för den särskilda sakkunskapen i fastighetstaxeringsfrågor. Något krav på särskild insikt i fastighetstaxerings- frågor kan därför enligt min mening inte anses behöva uppställas beträffande lekmannaledamöterna. De nya reglerna om skattenämnd tas in i 17 kap. 3 §. upphävs 17 kap. 6 - 14, 16, 22 och 25 §§ samt 25 kap. 4 - 5 och 7 §§. 2.4 Konsulenter, sakkunniga m.fl. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Konsulenter är sakkunniga i fråga om fastighetsvär- dering. De biträder FTN och förordnas för särskilt slag av värderingsobjekt. Exempelvis har taxeringsarbetet avseende industri-enheter och större skogsarealer ingående i lantbruksenheter utförts av konsulenter. Konsulenterna kan även medverka under förberedelsearbetet. Förfarandet har vid genomförda fastighetstaxeringar fungerat väl. Även vid kommande taxeringar finns ett behov av att vid fastighetstaxeringen ha tillgång till den sakkunskap konsulenterna representerar. Reglerna bör enligt min mening bibehållas i princip oförändrade och avse både allmän och särskild fastighetstaxering. Konsulenter för fastighetstaxering bör fortsätt- ningsvis biträda skattemyndigheterna. Vid fastighetstaxering har sakkunniga utsetts i mycket ringa omfattning. Den särskilda sakkunskap som behövs vid värdering av speciellt svårvärderade objekt har tillgodosetts genom konsulenternas medverkan. Särskilda regler avseende förordnande av sakkunniga torde enligt min mening inte behövas. Däremot bör skattemyndigheten även fortsättningsvis ha möjlighet att kalla värderingstekniker, konsulenter och andra för att erhålla upplysningar av dem. I FTL finns även regler för ersättning åt de personer som deltar i arbetet med fastighetstaxeringen. Reglerna i TL om ersättning till förtroendevalda ledamöter kommer med en integrering av fastighetstaxe-ringen i det övriga taxeringsarbetet att avse även fastighetstaxering. I författningsförslaget har reglerna om konsulenter tagits in i 17 kap. 4 - 6 §§. Bestämmelserna om sakkunnig och om vissa ersättningar i 17 kap. 20-22 §§ upphävs. Bestämmelserna i 17 kap. 23 § har flyttats till 17 kap. 6 §. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: anför att det är angeläget att om den nuvarande distriktsindelningen slopas en ny indelning sker på ett sådant sätt att kravet på god lokalkännedom tillgodoses. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälet för mitt förslag: Indelningen i fastighetstaxeringsdistrikt har betydelse för möjligheterna att nå en rättvis och likformig fastighetstaxering. Antalet fastighetstaxeringsdistrikt har vid de senaste allmänna fastighetstaxeringarna uppgått till drygt 300 (332 vid AFT 1988, 345 vid AFT 1990 och 320 vid AFT 1992). Vid särskild fastighetstaxering har antalet distrikt uppgått till ca 300. Distriktsindelningen syftar till att tillgodose kravet på dels särskild sakkunskap genom indelning efter fastighetskategorier, dels lokalkännedom genom distriktens storlek. Indelningen skall även medföra en lagom mängd arbete för nämnderna genom en begränsad geografisk omfattning. Erfarenheterna rörande distriktsindelningen från genomförda fas- tighetstaxeringar har enligt RSV överlag varit goda. Enligt promemorian har från några skattemyndigheter framförts att vissa distrikt har varit något för stora för att helt kunna tillgodose kravet på lokalkännedom hos nämndledamöterna. I några fall har distrikten varit för små för att medföra en lämplig arbetsbelastning. Nämnden har i dessa fall fått för liten arbetsmängd. Distrikten har även betydelse för det förberedelsearbete som bedrivs inför en allmän fastighetstaxering. Inom varje distrikt utgör FTN en arbetsgrupp som tillsammans med , , arbetar fram förslag till riktvärdeangivelser och genomför de s.k. provvärderingarna. Införandet av ett förenklat taxeringsförfarande medför att en del av de grundläggande krav som uppställts för distriktsindelningen och FTN måste gälla även för skattenämnden. Distriktsindelningen skall som nämnts tillgodose kravet på särskild sakkunskap hos de förtroendevalda ledamöterna. Något krav på särskild sakkunskap finns inte för ledamöterna i skattenämnd. I det föregående (avsnitt 2.3) har jag föreslagit att, på samma sätt som vid inkomsttaxering, ordföranden, föredragande och konsulenter skall svara för den särskilda sakkunskapen i fas- tighetstaxeringsfrågor. verksamhetsområde behöver därför inte tillgodose detta krav. Kravet på lokalkännedom kan enligt min mening tillgodoses genom att de ledamöter som utses har anknytning till det lokala skattekontorets verksamhetsområde. finns det en lokalt skattekontor. Antalet lokala skattekontor uppgår till ca 130. Med hänsyn till att skattenämnden kan delas in i avdelningar och att beslut av skattenämnd endast kommer att fattas för en mindre del av fastighetsbeståndet bör enligt min mening de lokala skattekontorens verksamhetsområden kunna uppfylla de krav som ställts på distriktsindelningen. Det lokala skattekontorets geografiska verksamhetsområde kan sägas utgöra en motsvarighet till fas- tighetstaxeringsdistrikt. Vidare anser jag att det är av väsentlig betydelse att skattenämndernas arbetsbelastning inte blir för stor. Som framgått är antalet FTN i stort sett lika oberoende av vilken typ av fastigheter som är föremål för fastighetstaxering. I huvudsak har arbetsmängden varit avgörande för den geografiska omfattningen av distrikten. Allmän fastighetstaxering omfattade ca 300 000 enheter, ca 2 400 000 enheter och ca 368 000 enheter. Anledningen till att distrikten i antal i stort överensstämmer mellan de olika åren beror på att AFT 88 och 92 krävde mer arbete per taxeringsenhet i förhållande till AFT 90. Vid särskild fastighetstaxering har av praktiska skäl distriktsindelningen bibehållits i stort sett oförändrad. Det kan således konstateras att antal distrikt vid olika taxeringsår i stort har varit detsamma. En framtida arbetsbelastning på skattenämnderna är svår att uppskatta, bl.a. därför att uppgifterna om antal omprövningar och överklaganden visar på stor variation mellan de olika allmänna fastighetstaxeringarna. Exempelvis inkom ca 100 000 mål till länsrätt efter AFT 1981 medan endast medförde ca 32 500 mål. Vidare är det av stor betydelse vilka omprövningsbeslut som kommer att kunna fattas av tjänstemän. Antalet omprövningar av FTN var vid AFT 1990 ca 72 000 och vid AFT 1992 ca 15 400. Arbetsbelastningen för skattenämnden kommer också att variera över tiden. För att få en lagom fördelad arbetsbelastning vid allmän fastighetstaxering bör skattenämnden vid vissa lokala skattekontor vid taxering av småhusen- heter kunna delas upp i avdelningar. Vid taxering av lantbruksenheter bör enligt min mening besluten fattas enbart av vissa skattenämnder inom länet. Vidare bör beslut om fastighetstaxering för vissa speciellt svårvärderade objekt, såsom elproduktionsenheter, eventuellt hänföras till en och samma skattenämnd inom länet eller eventuellt till en gemensam riket. Samma ordning torde kunna bibehållas vid särskild fastighetstaxering. På detta sätt behålls även vissa fördelar från värderingsteknisk synpunkt. Ny taxering vid särskild fastighetstaxering då allmän fastighetstaxering inte genomförs omfattar normalt av beståndet. Den särskilda fastighetstaxeringen torde således endast marginellt påverka skattenämndens arbetsbelastning. Vid de särskilda fastighetstaxeringarna har nämnderna i genomsnitt endast haft ett eller två möten. Slutsatsen av det jag anfört i det föregående är att vid införande av ett förenklat taxeringsförfarande bör indelningen i fastighetstaxeringsdistrikt slopas. bör ges möjlighet att organisera arbetet vid fastighetstaxeringen inom länet på sätt som ovan beskrivits. Förslaget innebär att reglerna om distriktsindelning i 17 kap. 2 - 5 §§ och 25 kap. 1 - 3 §§ FTL slopas. 2.6 Kommunala taxeringsrevisorer m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag.