prop · GH03213 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer för avtal rörande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram förslag till en samfinansiering av utbyggnaden av . Det konsortium som vinner anbudstävlingen föreslås få rätten att genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta utbyggnaden av (Rosersberg-Arlanda-Odensala) samt driva Arlandapendeln (). Staten föreslås bidra med för Norra böjen samt utställa ett villkorslån upp till ett belopp motsvarande av den totala projektkostnaden, dock högst , till det av konsortiet bildade bolaget för genomförandet av . föreslås ansvara för anslutningarna av till stomjärnvägen mellan och , markinköp m.m. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Ärendet och dess beredning............... 4 3 ............................. 5 3.1 Projektets omfattning................ 5 3.2 Trafikprognoser...................... 6 3.3 Varför samfinansiering?.............. 4 Genomförande av ............. 8 4.1 Parterna i projektet................. 8 4.2 Projektets grundläggande principer... 10 4.3 Särskilda frågor för ställningstagande 12 4.4 Agreements.............. 18 Bilaga Agreements................ 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 50 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner det som regeringen förordar om de grundläggande principerna för genomförandet av (avsnitt 4.1 och 4.2), 2. bemyndigar regeringen att slutligt godkänna förhandlingsresultatet inom ramen för de principer och de åtaganden för staten som framgår av avsnitt 4 och av de avtal som sammanfattningsvis redovisas i bilaga 1, 3. bemyndigar regeringen att från anslaget Nyinvesteringar i stomjärnvägar besluta om utbetalning av avseende Norra böjen till det av det vinnande konsortiets bildade bolaget (avsnitt 4.3), 4. godkänner att staten genom anslaget Nyinvesteringar i stomjärnvägar svarar för minst hälften av kostnaderna för anslutning av till stomnätet vid och (avsnitt 4.3), 5. bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att bevilja ett villkorslån om högst av den totala projektkostnaden, dock högst , till det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (avsnitt 4.3), 6. godkänner att det av det vinnande konsortiet bildade bolaget får disponera intill utgången av den avtalade avtalstiden med viss rätt till en 10-årig förlängning och att först därefter skall disponeras av staten (avsnitt 4.3), 7. bemyndigar regeringen att ingå avtal med det av det vinnande konsortiet bildade bolaget avseende viss juridisk förbindelse () i anslutning till A-Banan Projekt åtaganden (avsnitt 4.3 och 4.4), 8. bemyndigar regeringen att låta och såsom ägare till ge kapitaltillskott till när behov därtill föreligger och att godkänna att regeringen sedan får återkomma till med förslag till hur sådana kapitaltillskott skall täckas (avsnitt 4.3), 9. godkänner det som regeringen förordar om trafikeringsrättigheter på och stomnätet på delen (avsnitt 4.3). 2 Ärendet och dess beredning En järnvägsförbindelse mellan och har ansetts som mycket angelägen att genomföra. Olika förslag till utformning och sträckning har studerats. En förutsättning för projektet har varit att det skulle vara samhällsekonomiskt motiverat men också att trafikunderlaget skulle vara stort nog för att medge företagsekonomisk lönsamhet. Regeringen uppdrog åt att utreda projektet och lämna förslag till hur det skulle kunna genomföras utan statliga medel. Utgångspunkten för arbetet med ett genomförande av har varit att det i så stor utsträckning som möjligt skall finansieras utanför statsbudgeten och gärna med privata medel. Av framgår att kostnaderna för projektet, som av då beräknades till ca , inte kunde täckas av trafikintäkter utan att det skulle bli nödvändigt med statliga insatser eller bidrag från andra sektorer för att genomföra projektet. I avvaktan på ett slutligt ställningstagande till genomförande av beslutade regeringen om att påbörja utbyggnaden av ett kompletterande dubbelspår (fyrspåret) på delen och avsatte för detta. Fyrspåret utgör en viktig kapacitetsförstärkning för tågtrafiken på Ostkustbanan mellan och . beslutade regeringen om ytterligare för en fortsatt utbyggnad av fyrspåret. Regeringen har tydligt uttalat att ambitionen är att projektet skall finansieras med så stor andel privat riskkapital som möjligt. Delegationen (K 1991:04) för infrastrukturinvesteringar beslutade därför att ytterligare utreda förutsättningarna för en privat finansieringslösning för utbyggnaden av . Även delegationen kom fram till att projektet inte kan finansieras helt på företagsekonomiska grunder. Delegationen föreslog därför att en samfinansieringslösning skulle eftersträvas. Delegationen redovisade ett förslag till principer för en samfinansieringslösning för utbyggnaden av . Förslaget innebar att staten svarar för delen från till och att en privat finansiering skall eftersträvas för delen inkl. järnvägsstationer i flygplatsområdet. Mot bakgrund av delegationens rekommendationer beslutade regeringen att uppdra åt delegationen att, med förbehåll för regeringens godkännande, förhandla och träffa överenskommelse med lämpliga intressenter om utbyggnaden av på delen inkl. stationslösningen på . uppdrog regeringen åt att göra en samhällsekonomisk studie av delen flygplats-Odensala. I propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. (prop. 1992/93:176) redovisade regeringen förslag till finansiering av fyrspåret och Norra böjen. godkände regeringens förslag och förutsatte att tas i drift (bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). Enligt beslut skall staten svara för utbyggnaden av fyrspåret och för utbyggnaden av Norra böjen. Totalt avsattes därför ytterligare . Delegationen för infrastrukturinvesteringar påbörjade arbetet med att förbereda och genomföra upphandlingen av (Rosersberg-Arlanda-Odensala). inleddes en prekvalificering i syfte att redovisa grundläggande förutsättningar för projektets genomförande, att åstadkomma intresse för projektet hos olika intressenter samt att begränsa de deltagande anbudsgivarna till de mest kvalificerade företagen. har de mest kvalificerade av företagen som lämnat intresseanmälan erbjudits lämna anbud på . Som ett led i genomförandet av delegationens förhandlingsarbete bildades, efter godkännande av (prop. 1993/94:39, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74) ett särskilt projektbolag, , med uppgift att företräda staten i den fortsatta upphandlingen av . entledigades delegationen för infrastrukturinvesteringar. gick anbudstiden ut för de särskilt utvalda konsortier som inbjudits att lämna anbud. Därefter harA-Banan Projekt inlett utvärdering och förhandlingar med berörda konsortier. har i skrivelse till regeringen redovisat de grundläggande principerna för projektet innefattande de huvudsakliga avtalsförslagen. Regeringens bedömning: En investering i kommer tillsammans med planerade kapacitetsförstärkningar på Ostkustbanan att medge att det svenska järnvägssystemet integreras med och att en tågpendel mellan och får en restid . Banan kan börja trafikeras . Skälen för regeringens bedömning: Med avses en järnvägsförbindelse mellan och . Projektet omfattar även anslutning till Ostkustbanan norr och söder om samt erforderliga stationer på flygplatsen. kan indelas i kapacitetshöjande åtgärder på Ostkustbanan (bl.a. fyrspåret), Södra böjen och Norra böjen. Med avses den del av projektet som är en helt ny bana, dvs. Norra och Södra böjen samt erforderliga stationslösningar och anslutningar till Ostkustbanan. Byggandet av kommer att knyta samman det svenska järnvägssystemet med största flygplats. Därmed ges goda möjligheter att integrera tågtrafiken från landets olika delar med nationella och internationella flygförbindelser. Den planerade utbyggnaden av järnvägar i och i södra och mellersta kommer därmed att ges goda möjligheter att trafikeras med tåg som angör . och Ostkustbanan kommer också att trafikeras med en tågpendel. Tågpendeln beräknas i högtrafik att ha en frekvens om minst 6 tåg i vardera riktning samt med en restid om i resp. riktning. Regeringen bedömer att kan börja trafikeras . Regeringens bedömning: Antalet passagerare med Arlandapendeln beräknas bli ca 5,1 miljoner år 2005 och ca 7,4 miljoner år 2020. Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för arbetet med har konsultföretaget genomfört en analys av resandeflödet på en tågpendel mellan och . En särskild känslighetsanalys har också genomförts. Utgångspunkten för analysen är att befintlig flygbusstrafik även fortsättningsvis trafikerar . Det finns ingen ambition från regeringen att särskilt begränsa konkurrensen mellan de olika trafikslagen i syfte att gynna en tågpendel till . Huruvida det sedan finns marknadsmässiga förutsättningar att bedriva en flygbusstrafik får ansvarig trafikutövare besluta om. En annan utgångspunkt är att prissättningen för resa med tågpendeln skall vara helt fri. Prissättningen skall således baseras på marknadsmässiga grunder. Det finns heller inga garantier från statens sida om minsta antal resenärer etc. Trots att upplåts med ensamrätt kommer genomgående tågtrafik från andra delar av det svenska järnvägsnätet att kunna utnyttja . Därigenom tillgodoses önskemålet om att knyta samman regional och interregional tågtrafik med flygtrafiken på . Halcrow Fox beräknar att antalet passagerare med en tågpendel kommer att vara ca 5,1 miljoner år 2005 och ca 7,4 miljoner år 2020. Den största andelen resenärer som kommer att utnyttja Arlandapendeln kommer att vara tidigare bussresenärer. Bil- och taxiresenärer kommer inte att vara lika benägna att utnyttja Arlandapendeln. Ett skäl till detta är att affärsresenärerna är mindre priskänsliga än övriga resenärer. Av de känslighetsanalyser som gjorts framgår att en station i Häggvik, Nord, har liten inverkan på efterfrågan på Arlandapendeln. Antalet passagerare beräknas endast att öka från 5,1 miljoner till 5,2 miljoner vid ett stopp vid Nord. 3.3 Varför samfinansiering? Regeringens bedömning: En samfinansiering av utbyggnaden av medger dels möjlighet att avlasta statsbudgeten betydande kostnader, dels en möjlighet att vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för arbetet med ett förverkligande av har varit att en så stor del som möjligt skall finansieras utanför statsbudgeten och gärna med privata medel. är ett typiskt infrastrukturprojekt vilket karaktäriseras av initialt höga investeringsutbetalningar, lång livslängd och låga driftkostnader. Projekt av denna typ har normalt svårt att finna finansiärer eftersom möjligheten att betala ränta och amortering på upptagna lån är begränsade i början av projektet. Därför svarar normalt samhället för denna typ av investeringar. Genom en samfinansiering, där staten svarar för finansieringen av en del av projektet och privata medel för en annan del av projektet, kan samhället avlastas betydande investeringar som de privata finansiärerna kan finna projektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta.Ett deltagande av privata finansiärer i projektet medför också att projektets företagsekonomiska förutsättningar noggrant kommer att granskas. En sådan granskning torde positivt påverka projektets utformning i syfte att få en för kunden attraktiv och rationell trafikeringslösning. En samfinansieringslösning ger således möjligheter att vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen för styrning av järnvägssektorn. Entreprenader i nya former torde ge nya förutsättningar och impulser till en fortsatt utveckling av svensk järnvägspolitik. Det är regeringens uppfattning att en samfinansieringslösning där upphandlingen av den nya järnvägslänken sker i nya former som bryter det etablerade mönstret mellan tillverkare, upphandlare, förvaltare och operatörer skapar förnyelse, förändring och en ökad effektivitet inom järnvägssektorn. En samfinansieringslösning skapar också möjlighet att få nya aktörer på marknaden som är villiga att pröva nya utformningar av anläggningar och nya typer av driftorganisation. Genom en samfinansiering av projektet engageras privat kapital i en betydande utsträckning. Härigenom kan andra projekt genomföras inom existerande stats- finansiellt utrymme. 4.1 Parterna i projektet Regeringens förslag: Ett genomförande av projektet innebär att flera avtal skall slutas mellan olika parter. Avtal skall slutas mellan och BoT-bolaget, mellan och Projekt samt mellan BoT-bolaget och den svenska staten. Skälen för regeringens förslag: Som har redovisats har regeringen i proposition 1993/94:39 redovisat upphandlingsprocessen för . Regeringen föreslog i propositionen att det av administrativa och juridiska skäl skulle bildas ett av staten helägt bolag för att hantera återstoden av upphandlingen. Efter det att godkänt regeringens förslag har och bildat bolaget . Regeringen har godkänt bolagsordningen för bolaget. har tre uppgifter. Förutom att slutföra upphandlingen av skall bolaget samla rättigheter och skyldigheter som krävs för att genomföra projektet samt bevaka statens rättigheter enligt avtal. Regeringen föreslog i propositionen om (prop. 1993/94:39) att projektbolaget via särskilda avtal om överförande av befogenheter skulle tillförsäkra sig rätten att företräda staten vid förhandlingar med de privata intressenterna angående frågor som marktillträde, utrymme på samt trafikering av sträckan . genomför separata avtalsförhandlingar med , och SJ om olika rättigheter och skyldigheter som är nödvändiga för projektets genomförande. Dessa rättigheter och skyldigheter inarbetas därefter i de olika projektavtalen. Med hänsyn till att tidigare tagit ställning till genomförandet av projektet såsom ett samfinansieringsprojekt, och att och förvaltar statens aktier i , anser regeringen att inte behöver något särskilt bemyndigande att företräda staten utöver gällande riksdagsbeslut. Några särskilda avtal avseende bemyndiganden från , och SJ att företräda staten kommer således inte att ingås. Upphandlingen genomförs såsom en förhandlingsupphandling med föregående prekvalificering. Efter genomförd prekvalificering erbjöds de prekvalificerade konsortierna att inlämna anbud . Som en del i upphandlingsmaterialet har de avtal som avser att reglera de rättsliga förhållandena mellan parterna i projektet utarbetats. Avtalen, som tillsammans benämns "Agreements", är följande: Agreement () Detta avtal reglerar förhållandena mellan och det bolag som bildas av det vinnande konsortiet. Sponsors Agreement () Detta avtal reglerar förhållandena mellan och de företag som ingår i det vinnande konsortiet och som är huvudägare i det bolag som dessa bildar för projektet. Subordinated Government () Detta avtal reglerar de villkor som är kopplade till villkorslånet som lämnas av staten till det bolag som bildas av det vinnande konsortiet. Government Commitment () Detta avtal reglerar det ansvar staten har för A-Banan Projekt uppfyllande av sina åtaganden gentemot det bolag som det vinnande konsortiet bildar för projektet. Dessa avtal har under anbudsprocessen kommunicerats med anbudsgivarna i syfte att på så sätt ge dessa möjlighet att lämna synpunkter på avtalens innehåll under upphandlingen. Vid den påbörjade utvärderingen har konstaterat att det i vissa avseenden kan krävas kompletteringar och ändringar innan överlämnar förslag till slutliga avtal till regeringen. Dessa kompletteringar och ändringar är i huvudsak av teknisk natur. Vidare kan krävas vissa ändringar rörande finansieringsfrågor och fördelningen av vissa risker. Regeringen anser att stora delar av projektet nu har lagts fast i sådan omfattning att det är lämpligt att låsa de grundläggande ekonomiska och juridiska principerna för projektet. bör därför godkänna det som regeringen förordar om avtalen under förutsättning att de slutliga avtalen är i huvudsaklig överensstämmelse med de principer som redovisas i denna proposition. När avtalen ingåtts skall följa och övervaka utbyggnaden av och driften av Arlandapendeln. kommer därvid att övervaka och ta ställning till frågor av teknisk natur samt övriga problem som uppstår vid genomförandet. Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (Bygg- och trafikbolaget) Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget skall bygga och förvalta hela sträckan flygplats-Odensala. Bolaget skall även svara för drift av banan inkl. reinvesteringar samt trafikering av en tågpendel med viss minimifrekvens. Detta bolag kallas fortsättningsvis för Bygg- och trafikbolaget (BoT-bolaget). I Bilaga 1 och i avtalet är bolaget benämnt SPC. De i det vinnande konsortiet ingående företagen skall tillskjuta riskbärande kapital till BoT-bolaget samt förbli majoritetsägare i BoT-bolaget intill i vart fall efter driftstart av Arlandapendeln. Staten skall ansamla nödvändiga rättigheter för projektet i samt ansvara för utbyggnaden av fyrspåret jämte anslutningar, markinköp m.m. Staten skall vidare lämna BoT-bolaget en särskild juridisk förbindelse för A-Banan Projekt åtaganden. Staten skall dessutom ekonomiskt stödja projektet genom ett bidrag och utställande av ett villkorslån. 4.2 Projektets grundläggande principer Regeringens förslag: Staten skall äga erforderliga markområden för och upplåta dessa till . Bygg- och Trafikbolaget (BoT-bolaget) skall ansvara för utbyggnaden av . Efter färdigställandet överförs ägande- rätten av till . Därefter upplåts nyttjanderätten till och erforderlig mark till BoT-bolaget under av- talstiden. Eftersom projektet är ett sam- finansierat projekt bidrar staten till vissa delar av finansieringen. Avtalet skall beträffande anläggningens lokalisering och utformning grundas på mark-, naturvårds- och miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn, markanvändning och hus- hållning med naturresurser. Regeringens bedömning: De grundläggande avtalsprinciperna tillgodoser väl det allmännas intressen i projektet. De grundläggande principerna medger också en effektiv och funktionell trafikförsörjning i regionen. Skälen för regeringens bedömning och förslag:Arlandabaneprojektets affärsmässiga och juridiska upplägg motsvarar i sina huvuddrag vad som tillämpats för liknande projekt i andra länder. De grundläggande inslagen är följande. De privata intressenterna genomför projektet via en av dem särskilt bildad juridisk person (BoT-bolaget) som skall tillföras ekonomiska och andra resurser i den omfattning som krävs för att BoT-bolaget självständigt skall kunna genomföra projektet. De privata intressenternas roll är väsentligen att tillskjuta det riskkapital som behövs utöver lånefinansierat kapital samt att uppträda som leverantörer av tjänster och varor till BoT-bolaget, varvid det förutsätts att detta sker på normala kommersiella villkor. De privata intressenterna i egenskap av ägare av BoT-bolaget kvarstår som sådana åtminstone intill dess att projektet har färdigställts och övergått i driftfasen. Statens roll och ansvar begränsas så långt som möjligt av ekonomiska och praktiska skäl. BoT-bolaget bedriver verksamheten för egen räkning, med de vinstmöjligheter som därvid föreligger, . Som ersättning för att staten möjliggör för de privata intressenterna att genom BoT-bolaget genomföra projektet erhåller äganderätten till de anläggningstillgångar som tillskapas. kan därigenom efter den tidpunkt då BoT-bolagets rättigheter avseende projektet har upphört fortsätta att driva verksamheten. Då BoT-bolaget i princip skall kunna genomföra projektet självständigt utan annat stöd från sina ägare än tillskott av ursprungligt riskkapital, blir finansieringen en mycket kritisk fråga. Vid projekt av detta slag ställer finansiärerna mycket långtgående krav i flera hänseenden, då de som säkerhet för sina lån i allt väsentligt endast har kommande intäkter från den planerade verksamheten. Finansiärerna tar således stora risker om inte ett antal förutsättningar blir uppfyllda. I skall BoT-bolaget ansvara för utbyggnaden av Södra och Norra böjen, järnväg och stationsbyggnaderna med anslutningar till terminalerna på och tågstationen på . Så snart utbyggnaden av eller del därav färdigställts skall äganderätten överföras till . skall , och som ersättning för överföringen av äganderätten, upplåta nyttjanderätt till och berörda markområden m.m. Då järnvägen är färdigställd så att trafik kan påbörjas upplåts även trafikrättigheter på fyrspåret mellan och i viss omfattning till BoT-bolaget. Nyttjanderätten och trafikeringsrättigheterna tillkommer BoT-bolaget under den resterande avtalstiden för projektet, vilken totalt uppgår till med viss möjlighet till en 10-årig förlängning. Mot bakgrund av att projektet är ett samfinansierat projekt kommer staten att bidra med för byggandet av Norra böjen samt genom ett villkorslån. Staten kommer även att tillhandahålla mark för och ansvara för en del av anslutningar av till stomnätet m.m. Staten skall dock äga marken men upplåta den till . Ansvaret för all övrig finansiering vilar på BoT-bolaget. Denna finansiering tillförsäkras genom kapitaltillskott från de privata intressenterna samt genom upptagandet av lån från externa finansiärer. Skälen för att projektet behöver ett statligt villkorslån är att , liksom alla infrastrukturprojekt, karaktäriseras av initialt höga investeringskostnader, lång byggtid och att brytpunkten för då projektet gått ihop ekonomiskt ligger långt fram i tiden. Det är därför svårt att finna privata finansiärer till hela projektet. karaktäriseras, liksom andra infrastrukturprojekt, av operativa kostnader som är låga i förhållande till investeringskostnaden. På lång sikt kommer ett projekt av detta slag därför normalt att ha god lönsamhet. Regeringen bedömer således att förutsättningarna för att erhålla återbetalning av villkorslånet med förräntning som goda. Det avtal som regeringen skall godkänna kan förväntas utgå från en viss bestämd lokalisering och utformning av anläggningen. Det kan också komma att utgöra underlag vid ansökan om expropriationstillstånd hos regeringen. För regeringens godkännande krävs därför en miljökonsekvensbeskrivning av projektet och en redovisning av hur mark-, naturvårds- och miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn, markanvändning och hushållning med naturresurser har behandlats i planeringsprocessen. Vidare skall resultatet av samråd med berörda kommuner och länsstyrelser redovisas. 4.3 Särskilda frågor för ställningstagande Regeringens förslag: Den statliga fasta egendom som är nödvändig för projektets genomförande skall upplåtas till BoT-bolaget . Med anledning av att projektet är samfinansierat skall staten stödja projektet med dels ett bidrag, dels ett villkorslån. Staten skall dessutom lämna vissa juridiska utfästelser angående . skall ges trafikeringsrätt på stomjärnvägen mellan och . och skall ges rätt att täcka de kostnader som kan uppkomma i till följd av krav som enligt avtalen kan komma att riktas mot bolaget. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av de redovisade grundläggande principerna för avtalen redogör regeringen i det följande för de frågor i avtalen som särskilt kräver ställningstagande. Viss mark för utbyggnaden av är inte ännu i statens ägo. För projektets genomförande måste staten, genom och i förekommande fall , skyndsamt förvärva sådan mark genom frivilliga överlåtelser eller, om nödvändigt, genom expropriation. har definierat villkoren för utbyggnaden av vad gäller vissa ekonomiska förutsättningar, standard och funktion. svarar därför för vissa övergripande åtaganden gentemot BoT-bolaget.