prop · GH03177 · 1994-01-01 00:00:00 — Ett sätt att ta detta ansvar är utformningen av statsmakternas resurstilldelningssystem, vars kvantitativa delar i form av studentpeng och ersättning för prestationer, i enlighet med principbeslut, skall kompletteras med en del som skall främja kvaliteten, ett kvalitetsbelopp. Vi föreslår att resurstilldelningen i detta avseende baseras på en bedömning av respektive lärosätes program för kvalitetsutveckling och genomförandet av detta. Ansvaret för denna bedömning föreslås åligga , som får i uppdrag att göra en rullande bedömning av samtliga universitet och högskolor. skall en sådan bedömning göras av varje lärosäte. Fr.o.m. treårsperioden /97-1998/99 föreslår vi att av de totala resurserna för grundutbildning avsätts för kvalitetsdelen av resurstilldelningssystemet. För /96 föreslås . Skälet för den lägre nivån är att erfarenheterna av det nya resurstilldelningssystemet ännu är begränsade, som alla lärosätens kvalitetsutvecklingsprogram inte utformats fullt ut. Kvalitetsbeloppet föreslås ingå i det anslagsbelopp som betalas ut i förskott. och högskola får behålla de utbetalda medlen i förhållande till hur programmet för kvalitetsutveckling och dess genomförande bedömts. De delar av kvalitetsbeloppet som lärosätet inte fått tillgodogöra sig inbetalas till . Dessa medel får sedan fördelas till angelägna utvecklings- respektive stödprojekt. Resultat- och aktivitetsrelaterad resurstilldelning till forskning och forskarutbildning (kap. 3) I avsnitt 3.3 redovisar vi förslag om hur statsmakternas resurstilldelning till forskning och forskarutbildning till en del skall kunna relateras till vissa resultat- och aktivitetsmått. En utgångspunkt för vårt förslag är att fördelningen mellan olika fakultetsområden inte skall påverkas. Vi anser att en del av fakultetsanslaget, - i vissa fall - bör resultat- och aktivitetsrelateras. Omräkningar av anslagen bör i enlighet med vårt förslag göras inför varje budgetår. Vi föreslår att av de totala resurserna för ett fakultetsområde skall fördelas bland berörda fakulteter i proportion till examination i forskarutbildningen och av resurserna i förhållande till förekomsten av vetenskapligt prövade externa anslag. För teologisk, juridisk och odontologisk fakultet bör av resurserna relateras till förekomsten av vetenskapligt prövade externa anslag. Examinationen förslås beräknas så att doktorsexamina avlagda av underrepresenterat kön ges vikten 1,25, övriga doktorsexamina vikten 1, licentiatexamina avlagda av underrepresenterat kön ges vikten 0,625 och övriga licentiatexamina vikten 0,5. Doktorer som redan tagit ut en licentiatexamen bör ges halv vikt. Underrepresenterat kön föreligger om något kön svarar för av antalet avlagda examina i riket inom fakultetsområdet i fråga. Andelen examination föreslås beräknas genom att examinationen (beräknad enligt ovan) summeras för fakultetsområdet samt för varje enskild fakultet. Fakulteternas andel fås genom att dividera den egna examinationen med fakultetsområdets. Andelen vetenskapligt prövade externa anslag föreslås beräknas på motsvarande sätt sedan anslagen för de fyra åren räknats om i fast penningvärde. En spärregel föreslås garantera att medlen med anledning av det aktivitetsrelaterade budgetsystemet minskar högst mellan två på varandra följande budgetår och högst . Om spärregeln utlöses innebär detta att mindre resurser kan omfördelas till övriga. Underlag för beräkning av anslagen bör redovisas av respektive universitet och högskola i de årliga resultatredovisningarna. Efter riksdagsbehandling av detta förslag bör således en komplettering av den beslutade förordningen om redovisning av studier m.m. göras i detta avseeende. Det nya resurstilldelningssystemet för forskning och forskarutbildning bör enligt vår mening införas fr.o.m. /96. föreslås få i uppdrag att svara för uppföljning och utvärdering av det nya resurstilldelningssystemet för fakulteterna samt för bedömningen av vilka finansiärer som kan anses fördela anslag efter vetenskaplig prövning. Remissammanställning Remissinstanser och sammanställning av remissyttranden över Resursberedningens delbetänkande (SOU 1993:102) Kvalitet och dynamik Yttranden över betänkandet har avgivits av (), Verket för högskoleservice (VHS), (), (), (), (), (), (UmU), (LiU), (), Kungl. Tekniska högskolan (KTH), (), (HLu), (), (), och och reklamutbildning (GI/IHR), (), /(HF/B), /(HG/S), (), (), (), / (HK/R), (HKs), (HKr), (), i (LHS), /(HT/U), (), (), i (IH), (), Kungl. (), Kungl. i (KMH), (), (MdH), i (OH), i (TH), (), (), (), (), (), (), Akademikers (), i (LO), (), (), () och Cancerfonden. Yttranden över betänkandet har dessutom inkommit från Arbetsmiljöfonden, universitets jämställdhetskommitté, , Centrala doktorandrådet vid , Doktorandföreningarna vid de medicinska, odontologiska, humanistiska, matematisk-naturvetenskapliga, och samhällsvetenskapliga fakulteterna vid , Ekonomkåren vid , Lunds studentkår, universitets studentkår, Doktoranders och forskare förbund, SIQ) samt rektorerna för , Teologiska och . 2 Universitetens och högskolornas kvalitetsutveckling och resurstilldelningen till grundutbildningen Remissinstansernas inställning till betänkandet varierar. Majoriteten är klart positiv till synen på kvalitet och på att det är kvalitetsarbetet som skall utgöra basen för medelstilldelning och inte kvaliteten i verksamheten. Man delar vidare i stort beredningens uppfattning att gemensamma, nationella kriterier inte kan ligga till grund för resurstilldelningen. Några, som accepterar en bedömning av kvalitetsarbetet, vill dock inte ha en koppling mellan resurstilldelning och denna bedömning, utan anser att de konsekvenser som ett negativt omdöme ger är betydligt större än konsekvenserna av en eventuell femprocentig indragning av resurser. Vissa (bl.a. LiU) ser det som en svaghet i betänkandet att det finns en så klar skillnad i behandlingen av å ena sidan grundutbildningen och å den andra forskarutbildning och forskning. Styrelsen för LU vill "bestämt förorda att frågan om kvalitetsbelopp i resurstilldelningen för grundutbildningen och principerna för dess fördelning blir föremål för ytterligare överväganden." 2.2 Kvalitet och resurser 2.2.1 Riksdagsbeslut har beslutat att kvalitetsbedömningar skall knytas till resurstilldelningssystemet för grundutbildning (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Några enstaka remissinstanser (t.ex. LiU, KF, OH, HÖ, SFS och ) anser att så inte bör ske. Andra påpekar eller antyder att redan bedömningarna av universiteten och högskolorna i sig kommer att leda till ekonomiska konsekvenser genom att studenterna kommer att välja de lärosäten som får goda vitsord (HB, HKr, HÖ, MdH och ). UU framhåller att det är nödvändigt med något slag av kvalitetskontroll, men att "utgångspunkten bör vara eget ansvar för dessa frågor." UU skisserar en delvis alternativ modell enligt vilken det skulle göras en "bedömning av respektive universitets kvalitetsarbete. Beroende av resultatet av bedömningen skulle få i uppdrag att disponera vissa delar av sina resurser på kvalitetsarbete. Vid förnyad kontroll görs en bedömning om uppnått sådan kvalitet som berättigar till att behålla utbildningsuppdragen intakta eller om det skall lämna ifrån sig delar av dem." HV anser att kvalitetsutvecklingsprogrammet inte bör utgöra grund för resurstilldelning på det sätt som föreslås, därför att en minskning av resurserna som skulle bli följden av ett negativt omdöme skulle drabba just dem som behöver resurser för att förbättra sig. 2.2.2 Kvalitetsindikatorer och kvalitetsutveckling som grund för resurstilldelning I stort sett alla remissinstanser instämmer i beredningens slutsats att gemensamma, nationella kvalitetsindikatorer är olämpliga som underlag för statsmakternas resurstilldelning. Som framgått ovan har de allra flesta också uppfattningen att det är lämpligt att universitetens och högskolornas program för kvalitetsutveckling och genomförandet av dessa är en lämplig utgångspunkt för en bedömning, knuten till resurstilldelningen. Detta gäller t.ex. KÄ, GU, UmU, KI, CTH, HLu, DH, DI, GI/IHR, HF/B, HH, HJ, HK, HKs, LHS, IH, KF, KMH, MH, MdH, TCO, LO och SFS. Direkt negativa är RRV och NFR, som önskar en bedömning med hälp av kvalitetskriterier. LU hävdar att "om statsmakterna anser att ett styrsystem av detta slag är nödvändigt, kan det ifrågasättas om ej ... /bedömningarna/ borde baseras på kvaliteten i själva verksamheten, t.ex. på grundval av de utvärderingar av verksamheten som görs av . LiU framhåller att en knytning av resurser till kvalitetsutvecklingsprogram leder till samma nackdelar som en koppling mellan resurser och kvalitetsindikatorer och yrkar att riksdagsbeslutet rivs upp. Några (bl.a. LU) framhåller att det är olämpligt att planer, snarare än resultatet av kvalitetsarbetet, blir föremål för bedömning. 2.3 Universitets- och högskoleledningarnas ansvar för kvalitetsutveckling Beredningen framhåller att universitets- och högskoleledningarna måste ta ett aktivt ansvar för kvaliteten i hela verksamheten och för de interna systemen för att säkra och utveckla denna. Samtliga som har kommenterat denna punkt är ense med beredningen om ledningarnas ansvar. 2.4 Statsmakternas ansvar för kvalitetsutveckling 2.4.1 Ansvaret för bedömningen Beredningen föreslår att ansvaret för bedömningen av kvalitetsutvecklingen åligger , genom expertgrupper knutna till ämbetet. En majoritet av remissinstanserna är starkt negativa mot att får denna uppgift, eftersom det skulle ge KÄ en dubbel roll, dels som stödjande, dels som kontrollerande. Denna åsikt hävdas av bl.a. RRV, UU, LU, LiU, KTH, HLu, DH, GI/IHR, HB, HF/B, HH, HT/U, HÖ, IH, MH, MdH, TH och SLU. HV framhåller att det är mer "gynnsamt för verksamhetens kvalitet att man vid varje lärosäte i en konstruktiv dialog med representanter för satsar en viss del av tillgängliga medel på de aspekter i verksamheten som är i behov av utveckling." LU ifrågasätter om ej ansvaret bör ligga på politisk nivå, och hävdar att den föreslagna storleken av kvalitetsdelen (för LU:s del kan den utgöra 50 milj.kr) bidrar till att det är olämpligt att KÄ skulle besluta i denna fråga; förslaget "innebär att en central förvaltningsmyndighet skulle utöva en detaljstyrning av högskolornas budget av långt mer ingripande slag än man tidigare upplevt". UmU föredrar ett system där KÄ lämnar bedömningsunderlag till , som fördelar resurserna. MdH fastslår att "regeringen bör besluta om kvalitetsbeloppet". Beredningen föreslår att av nuvarande takbelopp avsätts för kvalitetsdelen av resurstilldelning fr.o.m. nästa treårsperiod. För /96 föreslås . När det gäller frågan om beloppets storlek, skiljer sig remissinstanserna åt i betydande utsträckning. CTH anser liksom MdH att är en lagom stor andel. HJ hävdar att är tillräckligt incitament. Andra vill inte ha någon fast procentsats. Flera av de konstnärliga högskolorna är oroliga över andelens storlek och framhåller att det skulle vara förödande för dem om de miste motsvarande summa. LU anknyter frågan om beloppet till roll (jfr 2.4.1 ovan). Frågan om roll redovisas under 2.4.1 ovan. Bedömning av hela verksamheten eller fakultet Synpunkter har framkommit beträffande vilken nivå bedömningarna skall avse. Beredningen föreslår att de omfattar hela eller högskolan. Även här skiljer sig remissinstansernas uppfattningar. UU och LU liksom LO anser att bedömningar bör göras på fakultetsnivå. LiU framhåller att särskilda unika kvalitetssatsningar såsom uppbyggnaden av Hälsouniversitetet i inte premieras, eftersom det "inte är aktuellt med någon kvalitetspremiering på mer detaljerad nivå än den som gäller för hela ." UU hävdar att "bristen på möjligheter till differentiering inom stora universitet med många olika utbildningsområden blir svårbemästrad". GU framhåller att "grunden bör vara fakulteterna i ett nationellt och internationellt perspektiv. Det sammanlagda resultatet kan därefter ingå i en bedömning av i dess helhet. De mindre och medelstora högskolor, som uttalar sig i denna fråga är positiva till en helhetsbedömning (HG/S, HK, HKs och MdH). Några (t.ex. KÄ, GU, UmU, HKs, HS och ) framhåller att kvalitetsbedömningen bör omfatta såväl grundutbildning som forskning och forskarutbildning och LiU anser att det är olyckligt att olika förslag lagts fram beträffande grundutbildning och forskning/forskarutbildning. Beredningen utgår från att statsmakterna inte bör föreskriva hur skall genomföra sina bedömningar. Några få (t.ex. HF/B och HT/U) anser att någon i förväg fastställd norm bör finnas, eftersom det annars finns risk för att några enstaka universitet och högskolor "normerar hela bedömningen". KÄ finner likaledes att det är angeläget att programmen uppfyller vissa gemensamma kriterier och anger huvudinnehållet i en program för kvalitetsutveckling som det är rimligt att använda som utgångspunkt för en bedömning. Den största kritiken av förslaget rör indragningen av medel i efterhand. Den kommer från bl.a. LU, UU, GU, UmU, LiU, KTH, HLu, DH, DI, HB, HG/S, HK/R, HKs, HKr, HÖ, HS och MH. Skälet till den negativa inställningen i detta hänseende är huvudsakligen att man skulle föredra ett system som innebär belöning för goda insatser i stället för "bestraffning" för dåliga insatser. Somliga (bl.a. GU) framhåller den risk för "rundgång" som det kan innebär om beslut om minskade resurser som ett negativt omdöme från leder till upphävs genom beslut om stödresurser från samma instans. Andra (bl.a. UU, HKr, HÖ, KF och TH) framhåller den negativa spiral som kan uppstå genom att ett dåligt omdöme leder dels till indragna resurser, dels till färre och mindre väl förberedda studenter. Några framlägger alternativa förslag, som de anser skulle lindra eller upphäva de negativa effekterna av Resursberedningens förslag i detta hänseende. KÄ, HG/S, HKs och HS föreslår en tvåstegsmodell, där ett kvalitetsbelopp skulle tilldelas i två steg: i samband med bedömning av program för kvalitetsutvecklingsprogram och när programmet har genomförts. GU föreslår att de universitet och högskolor som inte lyckas presentera ett fullvärdigt kvalitetsarbete bör få möjlighet att genomgå förnyad prövning . UU, LiU och HÖ föreslår något varierande modeller som har till utgångspunkt att bedömningar vägs in när uppdragen för följande treårsperiod skall fastställas. MdH anser att bedömning bör koncentreras till den senare delen av budgetperioden och kopplas till kommande budgetperiod. De lärosäten vars kvalitetsut vecklingsprogram bedöms som otillräckliga kan prövas igen 1 av den kommande budgetperioden, och medlen dras in om programmet fortfarande bedöms som otillräckligt. Detta skulle minska lärosätets ovisshet beträffande anslagets storlek. SLU föreslår ett system där det bästa omdömet ger en extra tilldelning på t.ex. . I konsekvens därmed skulle den lägsta procentsatsen stanna vid minus 3 för att det föreslagna intervallet om skulle bevaras. Resursberedningen föreslår att vid sin bedömning använder sig av en bedömningsskala med ett av följande omdömen: Väl utvecklat, Acceptabelt, Inte helt acceptabelt, Outvecklat, Ej acceptabelt. Remissinstanserna har särskilt uppmanats att lämna synpunkter på utformningen av bedömningsskalan. 19 remissinstanser har invänt mot förslaget. Ett antal har valt att inte kommentera det och några finner det möjligt att tillämpa. De flesta av dem som är negativa (RRV, SU, GU, KI, HG/S, HJ, LHS och IH) önskar en tregradig eller tvågradig skala. Vissa (HF/B, KF, TH, MH, MdH och Cancerfonden) hävdar att bedömningen bör vara mer flexibel och nyanserad. Några (RRV, HT/U och HKr) påpekar att det är viktigt att det från början finns fastställda normer för bedömningen. Bedömningsskalans koppling till belopp Beredningen föreslår att bedömningen knyts till det slutliga kvalitetsbeloppet på följande sätt: Lärosäte vars program erhållit omdömena Väl utvecklat eller Acceptabelt får behålla hela beloppet. Lärosäte vars program erhållit omdömet Inte helt acceptabelt får behålla av beloppet. Lärosäte vars program erhållit omdömet Outvecklat behåller av beloppet. Lärosäte vars program bedömts som Ej acceptabelt får inte behålla någon del av kvalitetsbeloppet. Ett stort antal kommenterar inte direkt denna punkt, bl.a. de flesta av dem som avvisar antalet omdömen (se ovan). Hos övriga är remissopinionen delad. UmU anser att det är bra att även näst högsta omdömet ger fullt belopp. Detta ger en indikation på att det är dags att förbättra sig. GU föreslår en fyrgradig skala med 100, 70, . MdH avvisar en fast bedömningsskala med koppling till belopp. 2.5 Användningen av ej tillgodoräknade kvalitetsbelopp Beredningen föreslår att icke-utnyttjat belopp efter anslagsavräkning överförs till disposition och att ämbetet får "fördela dessa medel till de universitet och högskolor som har utarbetat planer för projekt för stöd och/eller utveckling". Åtskilliga är kritiska mot beredningens förslag på denna punkt. UU talar om tredubbla roller (dvs. att stödja, bedöma och fördela medel) som inte är förenliga. KTH och CTH framhåller att verksamhet inte bör finansieras med medel som frigjorts som resultat av deras egen bedömning. IH hävdar att genom det föreslagna förfaringssättet skulle kunna börja fungera som en parallell myndighet till Rådet för grundläggande högskoleutbildning. HÖ föreslår att i stället för att tilldelas de ej tillgodoräknade beloppen skall få förfoga över "vissa ekonomiska resurser som kunde fördelas till större utvecklingsprojekt av nationellt intresse". KI anser att de outnyttjade kvalitetsbeloppen i sin helhet skulle tillfalla de lärosäten som har väl utvecklade program. Detta skulle ge starkare incitament. Som framgått under punkt 2 i avsnitt 2.4.3 skulle ett stort antal lärosäten föredra ett system där ett kvalitetsbelopp delas ut som belöning för väl genomförda prestationer i stället för att ingå i takbeloppet. MH föreslår att granskar planer och projekt som de enskilda universiteten och högskolorna söker medel för, och att ämbetet sedan svarar för utvärdering av dessa projekt. UU skisserar ett system där universitetens och högskolornas kvalitetsarbete bedöms . Beroende av resultat skulle de få i uppdrag disponera vissa delar av sina resurser på kvalitetsarbete. Vid förnyad kontroll görs en bedömning om de nått en sådan kvalitet som berättigar dem att behålla sina utbildningsuppdrag eller om delar av dem skall dras in. HÖ framför liknande synpunkter. LiU föredrar en modell enligt vilken utvärderingar genomförda av utgör "underlag för dialog mellan ämbetet och den enskilda högskolan om olika kvalitetsdimensioner i utbildningen och om lämpliga åtgärder för att stärka verksamheten. De resursmässiga konsekvenserna hänskjuts i stället till statsmakternas budgetprövning." 3 Förslag till resultat- och aktivitetsrelaterad resurstilldelning till forskning och forskarutbildning Denna del av Resursberedningens förslag har kommenterats av följande remissinstanser: (), (), (), (), (), (UmU), (LiU), (), Kungl. Tekniska högskolan (KTH), (), (HLu), (), (), (HKs), i (LHS), , HÖ), (), (MdH), (), (), (), (), (), akademikers centralorganisation (), (), i (LO), (), () och (). 3.1 Tänkbara resultat- och aktivitetsmått De allra flesta remissinstanserna delar beredningens uppfattning att det är rimligt att tilldela resurser på grundval av aktivitet och resultat. Det råder emellertid delade meningar dels beträffande vilka mått som är rimliga att utnyttja, dels hur dessa mått skall viktas, i den mån man skall använda mer än ett. För den stora merparten av de instanser som besvarat denna del av remissen framstår antalet doktorsexamina som acceptabelt. GU är positivt till de båda mått som beredningen enats om men inga andra. Några (KI, CTH och SLU) anser att även antalet utländska gästforskare skulle kunna utgöra en grund för medelstilldelning. MdH önskar premiera internationalisering genom att räkna in tid som lärosätets forskare/lärare vistats vid utländska universitet. Flera remissinstanser diskuterar andra former av forskarrörlighet som grundval för resurstilldelning. Således anser NFR att doktorsexamina som avläggs av personer som avlagt grundexamen vid annat universitet bör räknas som 1,25. TFR, LO och SAF framhåller att också forskningssamarbete med företagen eller kontakt med samhället utanför universitet och högskolor bör kunna utgöra grundval för resurstilldelning. Flera (t.ex. UU, TFR och ) påpekar, att antalet forskarstuderande och examinationen i forskarutbildningen påverkas av omfattningen av de externa anslagen, eftersom dessa även finansierar många doktorander. På så vis mäter de båda indikatorerna i viss utsträckning samma sak. Somliga vill, bl. a. av ovan nämnda skäl, lägga större vikt vid ett av de båda föreslagna måtten än vad beredningen velat göra. SFS vill tona ner vikten av externa anslag, och några (KÄ, UU, LiU och KTH) anser att dessa utgör ett helt olämplig kriterium, och endast vill acceptera antalet doktorsexamina. LiU argumenterar kraftigt mot användande av externa anslag för detta ändamål, och framhåller att den starka konkurrensen om forskningsmedel medför en stor risk för "att ännu fler forskare tvingas att orientera sig mot vad som för ögonblicket utgör den etablerade uppfattningen .... och att originalitet och nytänkande hämmas." KI, MFR och NFR föreslår däremot att externa forskningsanslag får större tyngd än examinationen. MFR ifrågasätter om inte olika kriterier kan användas för olika fakulteter. För medicinsk fakultet föreligger t.ex. inget behov av ökad examination. CTH är positivt till förslaget som helhet, men påpekar att den tekniska fakulteten vid HLu enligt de beräkningar som gjorts av beredningen skulle drabbas mycket hårt om förslaget genomförs. CTH föreslår därför att undersöker orsakerna till Luleås lägre prestationer och att endast begränsade resurser omfördelas i avvaktan på resultatet av en sådan undersökning. Även FRN hyser liknande farhågor, och efterlyser liksom en analys av "hur startläget ser ut när systemet skall sättas igång." LHS hävdar att utvecklingen noga måste följas och att man bör börja med lägre procentsatser än de föreslagna. MdH framhåller att förslaget innebär en risk för att gamla etablerade forskningsområden konserveras längre än önskvärt. Några (SU, UmU och HLu) ställer sig av olika skäl helt avvisande. UmU och HLu pekar på de problem som (även enligt Resursberedningens egna beräkningar) skulle uppstå för dem i ett system som bygger på omfattningen av externa anslag, och i vilket de av regionala och andra orsaker har svårt att hävda sig gentemot de mer etablerade universiteten och högskolorna. De trycker särskilt på att modellen har en "inbyggd spiraleffekt, som innebär att lärosäten med initialt begränsade resurser har mycket svårt att kunna förbättra sin resurstilldelning." Två forskare vid UmU framhåller att även om de föreslagna måtten skulle vara de rätta, innebär detta inte att förslaget skulle vara samhällsekonomiskt rimligt, eftersom.en effektiv resursfördelning kräver att hänsyn tas till den marginella avkastningen snarare än den genomsnittliga. De påpekar att skillnaderna blir avsevärda beroende på vilken av de båda principerna man använder, och att en tillämpning av förslaget skulle kunna leda till resultat som går stick i stäv mot det som användningen av den principiellt riktiga modellen skulle ge. De förkastar Resursberedningens förslag men framför inte något eget alternativ. SU anser att tilldelning till grundutbildningen och forskarutbildningen bör behandlas på likartade sätt och föreslår ett system med "prislappar" enligt den modell som tilllämpas för grundutbildningen. Forskningen bör däremot finansieras på samma sätt som sker. är tveksamt till de styreffekter som det föreslagna systemet skulle få och påpekar att inom humaniora och samhällsvetenskaper är studiefinansieringen kanske det svåraste problemet, och att beredningens förslag inte påverkar den.