prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Namsretten skall efter det att förhandlingen och eventuell skriftväxling har avslutats ta ställning till om tvingande skuldsanering skall beviljas eller inte. Beviljas skuldsanering stadfäster domstolen förslaget i ett beslut. Om skuldsanering inte beviljas träffas beslut härom. I det senare fallet kan gäldenären överklaga beslutet till högre instans. Förslaget till tvingande skuldsanering skall stadfästas om dels de grundläggande villkoren för skuldsanering är uppfyllda och dels också vissa särskilda villkor som har att göra med innehållet i skuldsaneringen är uppfyllda. Trots att dessa förutsättningar är uppfyllda kan namsretten vägra att fastställa förslaget i vissa särskilt uppräknade fall. Dessa är att det skulle vara stötande att fastställa förslaget, att det föreligger något uppenbart fel vid ärendets hand- läggning som har påverkat förslaget eller att ett stort antal av fordringarna är tvistiga. Dessa förutsättningar för avslag är alternativa; föreligger någon av dem skall förslaget inte stadfästas. Det finns anledning att observera att det förhållandet att gäldenären inte själv har försökt nå en överenskommelse med sina borgenärer på detta stadium inte är skäl för avslag. Som tidigare angivits är ju detta annars ett formellt krav för att skuldsaneringsförfarandet skall kunna inledas. Innehållet i en skuldsanering och rättsverkningarna av en sådan m.m. En skuldsanering - såväl en frivillig som en tvingande sådan - kan gå ut på att skulderna helt eller delvis sätts ned, att betalningstiden för skulderna förskjuts, att ränte- och avgiftskrav faller bort eller sätts ned eller en kombination av dessa åtgärder. Skuldsaneringen skall omfatta gäldenärens samtliga skulder med undantag för vissa skulder som utgör betalning för framtida motprestationer. De fordringar som omfattas av saneringen skall behandlas lika, dvs. skall erhålla del av gäldnärens betalningsförmåga i relation till sin storlek. En nedsättning av fordringsbeloppet skall alltså vara procentuellt lika för alla. Från denna huvudregel finns ett stort antal undantag. Fordringar som har säkerhet i form av pant i gäldenärens bostad undantas från likabehandlingsprincipen. Om gäldenären behåller sin bostad, skall dessa fordringar hållas utanför skuldsaneringen till den del pantens värde förslår med ett tillägg om för att under den femåriga betalningsperioden täcka borgenärens krav på ränta. Amortering skall inte betalas , men kapitalfordran består. Lagen innehåller särskilda regler om hur bostaden skall värderas i detta sammanhang. Andra fordringar som är säkrade med pant i bostaden, men där pantens värde inte räcker till betalning behandlas som fordringar utan pantsäkerhet. Vad som sagts om fordringar med pant i bostaden gäller i huvudsak även för fordringar säkrade med pant i annan egendom. Skatte- och avgiftskrav särbehandlas också. I lagen anges att dessa krav behandlas i enlighet med föreskrifter givna av Konungen. Innebörden av denna reglering är att skatte- och avgiftskrav helt faller utanför skuldsaneringsförfarandet. De myndigheter som har att bevaka dessa krav får emellertid kännedom om det pågående skuldsaneringsförfarandet. Lagstiftarens tanke är att dessa myndigheter skall utnyttja de möjligheter till nedsättning och eftergift som finns i särskilda författningar inom skatte- och avgiftsområdet. särbehandlas däremot inte i skuldsaneringslagen. De behandlas som vilken enskild borgenär som helst. Fordringar på underhållsbidrag enligt den familjerättsliga lagstiftningen skall ges full utdelning i skuldsaneringen. Detta gäller dock inte det allmännas regresskrav när det allmänna har betalat bidragsförskott till den underhållsberättigade. Mindre fordringar kan betalas fullt ut när det underlättar skuld- saneringsförfarandet. Vad som avses med mindre fordringar preciseras inte i lagtexten. I motiven nämns dock som exempel på en mindre fordran ett konsumtionslån på . Krav på räntor och kreditkostnader kan ges sämre rätt i skuldsaneringen. Som exempel på tillämpning av denna regel nämns i motiven att någon borgenär kräver särskilt hög ränta. Slutligen finns en allmän undantagsregel som möjliggör att särbehandla en fordran om synnerliga skäl föreligger för det. Det framhålls i motiven att denna möjlighet bör utnyttjas mycket varsamt. De nu genomgångna reglerna gäller såväl vid frivillig som tvingande skuldsanering enligt lagen. Överenskommelser utanför lagens ramar får naturligtivs ha ett annat innehåll. För tvingande skuldsanering tillkommer det kravet att betalningsperiodens längd som huvudregel skall vara . Det är dock tillåtet att bestämma en kortare eller . Detta tillkommande krav för tvingande skuldsanering torde inte ha någon större självständig betydelse, eftersom riktlinjen även vid frivillig skuldsanering enligt lagen är att betalningsperioden normalt skall vara . Omprövning av en skuldsanering Såväl en frivillig som en tvingande skuldsanering kan under vissa bestämda förutsättningar omprövas av namsretten. För det första kan gäldenären begära omprövning om det efter skuldsaneringen inträffar omständigheter som gäldenären inte hade bort förutse eller om andra särskilda skäl föreligger som påverkar gäldenärens möjligheter att fullgöra sina skyldigheter enligt skuldsaneringen. En borgenär som har berörts av skuldsaneringen kan begära omprövning, om gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet i samband med skuldsaneringsförfarandet eller om han grovt har åsidosatt sina förpliktelser enligt skuldsaneringen. Ändring kan också begäras av en borgenär, om det inträffar en väsentlig förbättring av gäldenärens ekonomiska situation efter en skuldsanering. Får gäldenären ta emot ett större belopp , kan detta belopp fördelas bland borgenärerna utan att skuldsaneringen i övrigt berörs. Dessutom kan - på en borgenärs begäran -ändring göras upp till efter att betalningsperioden har löpt till ända om gäldenären tar emot arv, lotterivinst eller liknande till ett betydande belopp. I motiven sägs att ändring med stöd av denna regel endast skall kunna ske i extraordinära fall. I propositionen beräknas den totala årliga kostnaden för staten för skuldsaneringslagen till . Det framhålls att det är mycket svårt att exakt beräkna denna kostnad. Till grund för beräkningarna ligger ett antagande om att det kommer att göras 10 000 ansökningar . I propositionen görs också alternativa beräkningar baserade på andra ärendemängder. Det antas i dessa sammanhang att den årliga kostnaden ökar med per 1 000-tal ärenden. Man bedömer också att skuldsaneringslagen för med sig en initial engångskostnad på . Kostnaderna för namsmannen och namsretten utgör en betydande del av de totala kostnaderna. Det framhålls att namsmannen är den organisation som kommer att belastas hårdast i och med att huvudansvaret för utredningen i ärendena kommer att ligga där. Även namsretterna kommer att få ökade kostnader. Dessa domstolar skall avgöra frågor om inledande av skuldsanering, handlägga den tvingande skuldsaneringen och pröva överklaganden av vissa av namsmannens beslut. Vid beräkningarna har antagits att av alla ansökningar leder fram till endera en frivilllig eller en tvingande skuldsanering. Vidare har antagits att namsmannen lägger ned 5,5 timmars arbete på de ansökningar som inte leder fram till en skuldsanering. I de fall skuldsanering kommer att ske har man antagit att namsmannen måste lägga ned 10 timmmars arbete i de ärenden där gäldenärens bostad inte skall värderas och 12 timmars arbete i de fall bostad skall värderas. Slutligen antas att domstolen i genomsnitt måste lägga ned hälften så mycket tid på varje ärende som namsmannen. Under dessa förutsättningar räknar man med att namsmansorganisationen och domstolarna tillsammans behöver totalt 71,5 nya tjänster till en årlig kostnad om . Vissa kostnader har också budgeterats för rekrytering till dessa nya tjänster. Man har dessutom budgeterat för ytterligare 9 tjänster hos namsmannen. Dessa tjänster skall tillsättas i de områden där behovet av skuldsanering kan antas vara störst. Dessa personer skall syssla med information, vägledning och rådgivning till allmänheten utan att det behöver ha anknytning till enskilda ärenden. Dessa personer skall också fungera som något slags kontaktpersoner mellan namsmannen och de sociala myndigheterna. Namsmannen skall också kunna förordna en medhjälpare vars arvode skall betalas av allmänna medel. Här har man antagit att medhjälparen kommer att lägga ned i genomsnitt 2 timmars arbete i de fall skuldsanering inte kommer till stånd och i de fall som leder till skuldsanering. Den totala årliga kostnaden för medhjälparsystemet har beräknats till . Beräkningarna synes utgå ifrån att medhjälparen förordnas i samtliga inkommande ärenden. Kostnader kommer också att uppstå till följd av att kungörelse skall ske i vissa fall och för porton m.m. Dessutom kommer upprättandet av ett centralt register över de som har erhållit skuldsanering att medföra vissa kostnader. Vissa allmänna administrativa kostnader är också förbundna med den nya lagen. Man har beräknat alla dessa kostnader till per ärende för de ärenden som inte leder till skuldsanering och till per ärende för de ärenden som leder till skuldsanering. Totalt beräknar man dessa kostnader till . För anskaffande av datautrustning har man beräknat och för utbildning . Vissa inventariekostnader i anslutning till datoriseringen beräknas till . Man har också utgått ifrån att det föreligger ett stort behov av information till allmänheten om den nya lagstiftningen. För upptryckning av informationsmaterial, annonsering i dagspress m.m. har man beräknat . För utbildning av den personal som på socialkontor och liknande skall vägleda konsumenter med ekonomiska problem har avsatts . Slutligen har budgterats en mindre summa för uppföljning och utvärdering av lagen. Sammanfattningsvis kan man konstatera att man i gjort beräkningar som pekar mot ett förhållandevis kostnadskrävande förfarande. Det är givetvis alldeles för tidigt att sia om hur väl dessa beräkningar kommer att stämma med det verkliga utfallet. Efter det att lagen har varit i kraft har det visat sig att antalet ansökningar som kommit in är betydligt lägre än vad man har beräknat. Enligt vad som upplysta beror det bl.a. på att lagen inte är helt lätt att tillämpa och att de ansökningsblanketter som används upplevs som svåra att fylla i. I den allmänna norska debatten i massmedia har det också beskrivits som mycket svårt att erhålla skuldsanering. Om nu antalet ansökningar har överskattats på förhand, så har å andra sidan arbetsåtgången för varje enskilt ärende underskattats. Varje ärende har hitills visat sig vara avsevärt mer arbetskrävande än vad som har antagits i propositionen. Man måste givetvis vara mycket försiktig med att dra några mer bestämda slutsatser av dessa in- ledande erfarenheter. Det finns t.ex. anledning att anta att arbetstiden per ärende kan bringas ned i betydande omfattning när rutiner och annat kring den nya lagen har fått stadga och inblandad personal har fått egna praktiska erfarenheter av handläggningen. Hur antalet ansökningar kan komma att utvecklas är däremot betydligt svårare att sia om. 4.1 Huvuddragen i ett skuldsaneringsförfarande : Utredningens förslag stämmer i stora delar överens med mitt eget, framför allt i de materiella delarna. Den stora skillnaden gäller förfarandet där utredningens förslag innebär att domstolarna tar större befattning med ett skuldsaneringsärende. Utredningen framhåller inte lika klart vikten av frivilliga lösningar på skuldsaneringsområdet. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utredningens förslag om införandet av en skuldsaneringslag utan erinran. Flera instanser som företräder exekutionsväsendet förespråkar att kronofogdemyndigheten ges en mer aktiv roll i förfarandet. I övrigt framförs från remissinstanserna en hel del synpunkter vad gäller enskildheter i förslaget. Skälen för mitt förslag: När man talar om skuldsanering kan man givetvis tänka sig olika system, vilket också belyses av att det i vår omvärld finns skilda system för skuldsanering (se avsnitt 3). Dessa skillnader beror ofta på varierande rättstraditioner och rättskulturer, men också på olika utgångspunkter i själva problemformuleringen. Det kan dock sägas utkristallisera sig tre principiellt olika system. Ett system (det anglo-amerikanska) kan sägas vara en utlöpare av konkursinstitutet. Ett sådant system innehåller möjligheter till skuldbefrielse efter konkurs. Ett annat system (det nordiska) har en mycket svagare koppling till konkursinstitutet. Det bygger i och för sig på en del insolvensrättsliga principer och använder sig av olika insolvensrättsliga begrepp. Men formellt sett finns inget direkt samband med konkursförfarandet. Den skuldbefrielse som kan uppnås inom detta system förutsätter inte ett konkursförfarande. Båda de nu nämnda systemen förutsätter myndighets medverkan i någon form och innehåller också moment - mer eller mindre framträdande - av tvångsmässighet, eller med andra ord myndighetsutövning. Ett tredje system är ett där det saknas inslag av tvångsmässighet. I stället bygger ett sådant system på att skuldbefrielse skall kunna erhållas inom ramen för överenskommelser mellan enskilda. Även i ett sådant system kan det givetvis finnas inslag av lagstiftning som på olika sätt främjar tillkomsten av sådana överenskommelser och även reglerar verkningarna av sådana överenskommelser. Det är givet att alla de nu skisserade systemen har vissa för- och nackdelar. I viss utsträckning kan man tänka sig kombinationer av de olika systemen för att på så vis uppnå en ordning som totalt sett är så effektiv som möjligt och som också tillgodoser de olika krav man kan ställa på en lagreglerad ordning med skuldbefrielse. har i sitt tillkännagivande till regeringen uttalat att regeringen skall utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av lagutskottet angivna riktlinjer. Dessa riktlinjer innehåller bl.a. att den norska modellen med erforderlig anpassning till svenska förhållanden synes vara den lämpligaste vägen att gå, detta särskilt med beaktande av att den norska lagen också främjar en frivillig skuldsanering. Detta innebär bl.a. att skuldsaneringssystemet bör ha inslag av såväl frivillighet som tvångsmässighet med tonvikt på det förstnämnda och att förfarandet bör bestå av tre olika steg. För mig är frivillighet något som man i första hand bör bygga på, men inslag av tvångsmässighet måste dock finnas. En viktig sak är då att det i skuldsaneringssystemet finns en väl avvägd balans mellan frivillighet och tvång. Detta är viktigt av flera skäl. Det är viktigt för det ekonomiska livet i stort, det är också viktigt för tilltron till systemet och det främjar det allmänna accepterandet av det. Sist men inte minst är det även viktigt för att systemet skall bli effektivt och tjäna sina syften. Det huvudsakliga syftet med ett skuldsaneringssystem kan sägas vara rehabiliterande på så vis att svårt skuldsatta människor kan få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom kan få en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. återstår ingen annan möjlighet än att begära att en överskuldsatt gäldenär försätts i konkurs. Det utpräglat insolvensrättsligt utformade konkursinstitutet är till sin karaktär särskilt anpassat för att i ordnade former hantera insolvensproblem med anknytning till näringslivets villkor. Det är däremot inte anpassat för att lösa privatpersoners skuldproblem och andra problem med anknytning till överskuldsättning. För detta behövs ett institut som är mer inriktat på den enskilde gäldenärens behov av rehabilitering. saknas ett sådant institut, vilket ofta kan leda till personliga problem av skilda slag, som i förlängningen orsakar inte bara den enskilde och hans närmaste lidande, utan även förorsakar samhället kostnader i form av produktionsbortfall, vård m.m. Ett skuldsaneringsinstitut bör därför enligt min mening utformas så att det rehabiliterande syftet framträder klart. måste detta rehabiliterande syfte vägas mot de enskilda borgenärernas berättigade intresse av att få behålla sin fordringsrätt ograverad. Även detta är i förlängningen ett samhällsintresse. Av det sagda följer att det är av största vikt att skuldsaneringsinstitutet utformas med rekvisit som på ett balanserat sätt tillgodoser dessa i viss mån motstående intressen. Ett annat syfte är att ett skuldsaneringssystem kan verka preventivt i så måtto att färre människor hamnar i situationer med övermäktig skuldbelastning i och med att det inte blir lika lätt att erhålla krediter. Ytterligare ett syfte kan sägas vara att ett skuldsaneringssystem skall gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären kan komma att betala åtminstone någon del av sina skulder. Ett skuldsaneringssystem bör alltså utformas så att det i realiteten ger borgenärerna vinst jämfört med vad som är fallet . Med en riktig konstruktion gynnar ett skuldsaneringssystem alltså både gäldenären och hans borgenärer. Och därmed samhället i stort som kan besparas kostnader på olika om- råden. Från de utgångspunkter jag nu har redovisat bör ett skuldsaneringssystem i huvudsak vara uppbyggt på följande sätt. Ett skuldsaneringssystem bör genomgående bygga på gäldenärens eget agerande. Det är gäldenären själv som primärt bör ta initiativ till att lösa sina ekonomiska problem. Det är viktigt att gäldenären visar en uppriktig vilja att komma till rätta med problemen och att han aktivt bidrar till den utredning som kan krävas på olika stadier av förfarandet. I gengäld skall det allmänna tillhandahålla de instrument som behövs för att en skuldsanering skall kunna genomföras under ordnade former. I ett första steg bör det allmänna bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet och kring frågor om skuldsanering i synnerhet. Om gäldenären inte uppfyller lagens kriterier för skuldsanering bör han kunna få upplysning om detta redan i detta första steg. Om gäldenären däremot bedöms uppfylla skuldsaneringslagens kriterier bör syftet vara att gäldenären och borgenärerna redan i detta skede skall kunna komma överens om en skuldsanering och att ärendet över huvud taget inte skall behöva gå vidare. Detta första steg, med inriktning på rådgivning och frivillighet, bör i huvudsak falla utanför en lagreglering. Det bör dock i skuldsaneringslagen införas ett åläggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i frågor rörande skuldsanering. I den delen kan man arbeta vidare med vad som redan pågår i olika kommuner med budgetrådgivning inom eller inom den konsumentvägledande verksamheten. I ett andra steg bör en insolvent och kraftigt skuldsatt gäldenär kunna ansöka om skuldsanering hos en myndighet. Jag återkommer snart till frågan om valet av prövningsmyndighet men kan redan nu nämna att jag har stannat för kronofogdemyndigheten som prövningsmyndighet i detta andra steg. Där skall tillhandahållas ett lagreglerat system som underlättar för gäldenärerna att nå frivilliga överenskommelser med sina borgenärer. Förhållandevis stränga rekvisit bör gälla för att ett skuldsaneringsförfarande skall kunna inledas hos kronofogdemyndigheten. I denna fas skall gäldenären vara skyddad mot indrivningsåtgärder och då ges tillfälle att reda ut sin totala ekonomiska situation under kronofogdemyndighetens överinseende. Detta steg skall kunna mynna ut i att gäldenären träffar en överenskommelse med samtliga sina borgenärer om en betalningsplan som löper under normalt . Om gäldenären fullföljer betalningsplanen, skall han därefter i princip vara befriad från sina gamla skulder. Förfarandet skall kunna avslutas med att kronofogdemyndigheten fastställer parternas överenskommelse i ett beslut. skall emellertid inte kunna fastställa en skuldsanering mot gäldenärens eller någon borgenärs vilja. skall också under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar kunna avslå en ansökan. För det fall inte samtliga borgenärer godtar en skuldsanering, men de i lagen grundläggande förutsättningarna ändå är för handen, bör domstol i ett tredje steg mot någon eller några borgenärers vilja kunna beslut om skuldsanering. Rättssäkerhetsskäl kräver att ett sådant tvångsmässigt ingrepp i parternas inbördes förhållanden sker under de betryggande former som ett domstolsförfarande utgör. Av effektivitets- och kostnadsskäl samt med hänsyn till rättssäkerheten är det av största vikt att de tre stegen är väl integrerade i varandra. Således bör de grundläggande kriterierna för att erhålla skuldsanering genomgående vara desamma. Visserligen står det gäldenären fritt att utanför det reglerade skuldsaneringsförfarandet träffa överenskommelser med sina borgenärer av i princip vilket innehåll som helst. Men vid den rådgivning som ges under medverkan av myndigheter och vid den prövning som görs hos kronofogdemyndigheten och i nästa fas domstolen bör enhetliga kriterier tillämpas. Dessa kriterier bör vara att gäldenären själv medverkar till en fullständig och korrekt utredning (lojalitetskriterium), att han är insolvent och inte bedöms kunna infria sina förpliktelser (ett kvalificerat insolvenskriterium) och att en skuldsanering inte kan verka stötande (allmänt skälighetskriterium). Enligt svensk rätt gäller att en gäldenär - i vart fall om han är en fysisk person - efter konkurs, som inte avslutas genom ackord, alltjämt svarar för hela det belopp av skulderna som inte har betalats. En gäldenär som vill uppnå en definitiv eftergift från borgenärernas sida måste med nuvarande ordning få till stånd ett ackord. Den insolvensrättsliga behandlingen av privatpersoner är alltså förhållandevis sträng enligt svensk rätt. Den i amerikansk och engelsk rätt förekommande formen av skuldbefrielse (discharge) i konkurs (avsnitt 3.1) står i klar motsättning till den i erkända principen om konkursgälde- närens ansvar för kvarstående skulder. Det kan inte gärna komma i fråga att endast beträffande en viss grupp av insolventa gäldenärer överge en grundläggande insolvensrättslig princip. Detta talar för att en skuldsaneringslag bör vara fristående från konkursinstitutet. Vidare finns det en annan viktig skillnad mellan skuldsanering och konkurs; den förra och rehabiliteringsinriktade ordningen tar sikte på gäldenärens framtida inkomster och tillgångar som underlag för betalning av en viss skuldmassa, medan den senare och exekutionsinriktade syftar till att göra det möjligt för borgenärerna att ta i anspråk gäldenärens samtliga då befintliga tillgångar för betalning av fordringarna. Denna skillnad talar också för att hålla i sär konkurs- och skuldsaneringsinstituten. Även det förhållandet att likabehand- lingsprincipen, dvs. principen om att alla fordringar som omfattas av en skuldsanering skall behandlas lika, bör gälla vid skuldsanering talar mot att förena skuldsanering och konkurs i ett och samma förfarande. Man kan t.ex. inte gärna tillämpa förmånsrättslagens regler vid fastställande av utdelning i den "egentliga" konkursen och därefter förklara att lagens förmånsordning inte alls eller endast delvis skall tillämpas såvitt gäller restskulderna. Ett skuld- saneringsförfarande bör alltså vara fristående från konkurs- och ackords- instituten. Vissa regler behövs givetvis för förhållandet mellan dessa institut och ett skuldsaneringsinstitut, men skuldsaneringsförfarandet bör inte vara kopplat till exempelvis konkursförfarandet. Jag instämmer i denna del helt i överväganden. Ett skuldsaneringsinstitut bör alltså regleras i en särskild från regleringen av konkurs och ackord fristående lag. För att ett skuldsaneringssystem skall kunna tjäna sina syften bör skuldsaneringsinstitutet vara generellt, dvs. en skuldsanering bör i görligaste mån omfatta alla gäldenärens skulder. Det bör alltså vara präglat av en totalsyn och vara utformat som en totalreglering av gäldenärens ekonomiska situation.