prop · GI03150 · 1994-12-31 00:00:00 — En väl utbyggd bamomsorgmöjliggör för föräldrar att förvärvsarbeta, och bidrar därigenom till att ökaskattekraften i en kommun. Ettav skälen till den mycket intensiva debatt som förts är att det nuföreslagna systemet har ett delvis annorlunda syfte än vad som gällde för detstatsbidragssystem som fanns . Bl.a fanns starka regionalpolitiskainslag i det dåvarande skatteutjämningssystemet. För vissa av despecialdestinerade bidragen fanns starka stimulansinslag för utbyggnad avverksamheten. Eftersomhuvudsyftet med det nya systemet är att ge kommuner och landsting likvärdigaekonomiska fömtsättningar har de regionalpolitiska och stimulerande inslagentonats ned i det förslag som beredningen har presenterat jämfört med dettidigare systemet. Detta är också ett av skälen till att beredningens förslagskulle ha inneburit en mycket kraftig omfördelning av bidragen på sikt.Regeringen anser inte att denna omfördelning är helt försvarbar med tanke påden kritik som vid remissbehandlingen har riktats mot vissa delar iutjämningssystemet och föreslår därför att de regionalpolitiska inslagenförstärks i förhållande till beredningens förslag och att införandetidenförlängs. Regeringen vill framhålla att det system som föreslåsinte kan betraktas som definitivt i sin detaljutformning. Det har riktats enhel del kritik särskilt mot förslaget till kostnadsutjämning. Regeringen anseratt det finns delar i kostnadsutjämningen som måste bli föremål för ytterligareanalys och förbättringar. Enligt regeringens mening måste kostnadsutjämningenockså bli föremål för en löpande uppföljning, utvärdering och utveckling, bl.a.i förhållande till utvecklingen av den kommunala verksamheten. Detta arbete börbedrivas i en sådan takt att det är möjligt att genomföra förändringar redanefter . Systemetbör vara både enkelt och rättvist. Det finns en inneboende konflikt mellandessa båda mål eftersom rättvisa i betydelsen likvärdiga fömtsättningar kräveratt systemet beaktar så många faktorer att det förmår fånga den komplexaverkligheten. Systemet bör därför vara överskådligt i sina huvuddrag ochsamtidigt klart och tydligt om än detaljrikti sina beståndsdelar. Det skall vara möjligt att förklara och Prop. 1994/95:150analysera systemet i dess beståndsdelar. Systemet måste också vara så Bilaga 7pass flexibelt att det medger en anpassning till de mer betydande förändringarsom sker i olika kommunala verksamheter och till förändringar iansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektom. Det innebär att delar avsystemet skall kunna förändras utan att helheten faller samman. Denprincipiella uppbyggnaden av systemet bör vara likartad för kommuner respektivelandsting. I de nuvarande systemen är utjämningen olika konstmerad för de olikakollektiven, vilket ger upphov till problem främst vid huvudmannaskapsförändringar.Det är angeläget att sådana förändringar inte försvåras av rentsystemtekniska skillnader. Förslaget i det följande innebär därför en likartaduppbyggnad av såväl inkomst- som kostnadsutjämning för kommuner respektivelandsting. De landstingsfria kommunema hanteras i systemet både som kommuneroch landsting dvs. ingår i båda delsystemen. Regeringenanser att en mycket viktig aspekt på utjänmingssystemet är att det måste varalångsiktigt hållbart och oberoende av nivån på de statiiga bidragen. Denkonstmktion på utjänmingsbidraget för kommuner som infördes innebar enrisk för urholkning av systemet, med påföljden att allt fler kommuner hamnarutanför. Med det förslag till utjämningssystem som presenteras blir systemetlångsiktigt hållbart genom att utjämningen i huvudsak. sker i form av enomfördelning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting. Regeringenföreslår i det följande att det statliga bidraget i huvudsak fördelas utifrånantalet invånare, eftersom utjämningen av ekonomiska fömtsättningar sker genomen omfördelning av skatteinkomster. Bidragsnivån kan därigenom varieras, främstför att klara ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom utan attdet får negativa omfördelningseffekter. Detär angeläget att ge kommuner och landsting så goda planeringsförutsättningarsom möjligt. Regeringen anser därför att omedelbara och drastiska förändringarav bidragsfördelningen måste undvikas när det föreslagna bidrags- ochutjämningssystemet införs. följande avsnitten redovisas regeringens förslag till inkomst- ochkostnadsutjämning samt översiktliga beräkningar av utfallet av dessa förslag.Preliminära beräkningar av det sammantagna utfallet för enskilda kommuner ochlandsting av regeringens förslag till bidrags- och utjämningssystem redovisasi en särskild rapport till nytt bidrags-och utjämningssystem förkommuner och landsting enligt regeringens proposition 1994/95:150 - preliminärautfallsberäkningar (Ds 1995:22). 1.3.3Utjämning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting 1994/95:150 Bilaga 7 Regeringensförslag: Inkomstutjämningen utformas som två delsystem, ett för kommuner ochett för landsting. Inkomstutjämningensker genom att kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst perinvånare som överstiger genomsnittet för landet får ett avdrag frånskatteinkomstema medan de med en beskattningsbar inkomst per invånare somunderstiger genomsnittet för landet får ett tillägg till skatteinkomstema. Beräkningav tillägg och avdrag sker enligt följande. Antalet invånare i kommunen ellerlandstinget multipliceras med den uppräknade medeiskattekraften för landet,vilket ger kommunens eller garanterade skatteunderlag. Detgaranterade skatteunderlaget minskas därefter med kommunens eller landstingetsuppräknade skatteunderlag. Skillnaden multipliceras med en skattesats, varviderhålls tillägget till eller avdraget från skatteinkomstema. Vidberäkningen av tillägg och avdrag tillämpas genomsnittliga länsvisa skattesatserför kommuner respektive landsting. Dessa beräknas med utgångspunkt i den förlandet genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv, minskad ellerökad med skillnaden mellan den i länet fastställda och den för landetgenomsnittiiga skatteväxling som har gjorts för äldreomsorg, omsorger ompyskiskt utvecklingsstörda och särskola. Vidberäkning av de skattesatser som skall tillämpas i systemet reduceras de förlandet genomsnittliga skattesatserna . Deskattesatser som skall tillämpas i systemet åren 1996-1998 fastställs idecember 1995 med utgångspunkt i de genomsnittliga skattesatserna för kommunerrespektive landsting för och med hänsyn tagen till de skatteväxlingarsom beslutats för . beaktas eventuellaytterligare beslut om skatteväxlingar, varvid de i systemet tillämpadeskattesatserna för kommunema respektive i länet ändras påmotsvarande sätt som skatteväxlingen. Beredningensförslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna:Huvuddelen av remissinstansema tillstyrker den principiella utformningen avinkomstutjämningen, vissa dock med reservationen att detta fömtsätter att ävenkostnadsutjämningen genomförs i enlighet med beredningens förslag. Ett fåtalremissinstanser avvisar förslaget till inkomstutjänming, bl.a. med motiveringenatt det innebär en inskränkning i kommunemas beskattningsrätt ochsjälvstyrelse. Av de remissinstanser somkommenterat valet av skattesats i inkomstutjänmingen tillstyrker majoriteten att reglerade skattesatser tillämpas.Några remissinstanser anser i stället att den egna skattesatsen Prop.1994/95:150 skall tillämpas. Flertaletremissinstanser som länmat synpunkter på valet av kompensationsgrad anser attdenna bör sättas högre jämfört med förslaget. Andra remissinstanser anser istället att en lägre kompensationsgrad än den föreslagna skall tillämpas. Desistnänmda remissinstanserna återfinns framför allt i . Långtgåendeoch inomkommunalt finansierad inkomstutjämning Detfinns stora skillnader i kommunalt beskattningsbara inkomster per invånareframför allt mellan kommuner, men även mellan landsting. Det finns även storaskillnader i skattesatser. Enlångtgående inkomstutjänming är därför av gmndläggande betydelse för att gekommuner och landsting likvärdiga ekonomiska fömtsättningar att bedriva sinverksamhet. Regeringenanser att en inomkommunal inkomstutjämning baserad på den genomsnittligabeskattningsbara inkomsten bäst uppfyller de krav som bör ställas på ettinkomstutjämningssystem. En inomkommunal utjämning innebär att systemet ihuvudsak finansieras genom en omfördelning av skatteinkomster mellan kommunerrespektive mellan landsting. Alla kommuner och landsting garanteras ettskatteunderlag per invånare som motsvarar genomsnittet för riket. Systemetkräver i princip inga statliga tillskott. Därmed kan statsbidragen användas föratt klara ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom utan att utjänmingenpåverkas. Dekommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare somligger över den genomsnittliga nivån får ett avdrag från skatteinkomsterna. Påmotsvarande sätt får de kommuner och landsting som har en beskattningsbarinkomst per invånare som är lägre än genomsnittet ett tillägg tillskatteinkomstema. Beräkningenav tillägg och avdrag sker enligt följande. Antalet invånare i kommunen ellerlandstinget multipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket,vilket ger kommunens eller garanterade skatteunderlag. Detgaranterade skatteunderlaget minskas därefter med kommunens eller landstingetseget uppräknade skatteunderlag. Skillnaden multipliceras med en skattesats,varvid erhålls ett tillägg till eller avdrag från skatteinkomsten. Debeskattningsbara inkomsterna per invånare kommer efter denna utjänming att varalika stora i alla kommuner respektive landsting. Frågan om vilka skattesatsersom ska tillämpas vid beräkning av tilläggen och avdragen tas upp i avsnittetom reglerade skattesatser. Eftersomutjämningen sker genom en omfördelning av skatteunderlag blir systemetlångsiktigt stabilt. Det skatteunderlag som ligger till gmnd för beräkning avavdragen från skatteinkomstema motsvaras fullt ut av detskatteunderlag som ligger till gmnd för beräkning av tilläggen. Såväl Prop.1994/95:150 tillägg som avdrag anpassar sig därmed automatiskt tillutvecklingen av Bilaga 7 det kommunala skatteunderlaget. Det innebär ocksåatt alla kommuner och landsting får del av den allmänna utvecklingen avskatteunderlaget. Frånvissa remissinstanser har framförts principiella invändningar mot denlångtgående inkomstutjänmingen, med motiveringen att den står i motsättningtill den kommunala beskattningsrätten. Enligt regeringens bedömning äremellertid en långtgående inkomstutjämning helt avgörande i ett system somskall åstadkomma likvärdiga ekonomiska fömtsättningar. Inkomstutjämningenbör utformas som två separata delsystem; ett för kommuner och ett förlandsting. Den koppling som finns mellan systemen är att den för kommuner ochlandsting sammanlagda skattesatsen som tillämpas för respektive län ärmaximerad till den genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting iriket som helhet. Sammanlagtomfördelas i inkomstutjänmingen mellan kommunerna och 3,3miljarder kronor mellan landstingen. Måletatt ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska fömtsättningar kanendast uppnås om inkomstutjämningen är långtgående. De förhållandevis fåremissinstanser som helt har avvisat beredningens förslag till inkomstutjämninghar fokuserat en del av kritiken på de marginaleffekter som en långtgåendeinkomstutjänming ger för vissa kommuner med en låg skattesats. Huvudargumentetär att dessa kommuner i princip får en inkomstminskning om de ökar sina beskattningsbarainkomster mer än riket i genomsnitt. Beredningen har låtit göra enexpertstudie, som också bifogats beredningens förslag och som har syftat tillatt belysa utjänmingssystemets betydelse för de kommunala incitamenten(Utjänming och kommunala incitament, . SOU 1994:144, bilaga 8).Studien kan inte sägas ge stöd för den nu redovisade kritiken mot enlångtgående inkomstutjämning. Som svar på den framförda kritiken motinkomstutjämningen vill regeringen framhålla att en långtgåendeinkomstutjämning, kompletterad med kostnadsutjämning, är en gmndläggandefömtsättning för att alla kommuner och landsting skall få likvärdigamöjligheter att erbjuda en god standard inom vård, omsorg och skola. En kommunsrelativa skattekraft styrs av ett antal olika faktorer som är mer eller mindrepåverkbara för kommunen. Många kommuner har relativt små möjligheter attnämnvärt påverka skattekraften genom att föra en viss politik. Dessutom är detlångtifrån bara effektema på skattekraftsutvecklingen som påverkar kommunernasambitioner att föra en aktiv politik som kan öka tillväxt och sysselsättning. Denegativa marginaleffektema av en långtgående inkomstutjämning kan emellertid minskasberoende på hur utjämningen utformas. Detta behandlas i det följande avsnittet. Regleradeskattesatser samt kompensations- respektive utjämningsgrad Prop.1994/95:150 Bilaga7 Vid beräkning av tillägg och avdrag i inkomstutjänmingssystemet börreglerade, dvs. centralt fastställda, skattesatser tillämpas. Regleradeskattesatser är opåverkbara för den enskilda kommunen eller ochfastställs utifrån de för kommunema respektive landstingen genomsnittligaskattesatsema. Vissaremissinstanser har framfört att man bör tillämpa den egna skattesatsen iinkomstutjämningen. Detta skulle emellertid innebära att en enskild kommuneller ett enskilt landsting genom ett eget beslut om höjd skattesats kundetillförskansa sig en större andel av det gemensamma ekonomiska utrymme som stårtill förfogande för kommuner respektive landsting. Systemet skulle därmed gekommuner och landsting, med en skattekraft under genomsnittet, direktaincitament att höja skatten. På motsvarande sätt skulle kommuner och landsting,med en skattekraft över genomsnittet, kunna sänka skattesatsen i syfte attminska sitt avdrag. Dessa effekter anser regeringen vara helt oacceptabla, ochföreslår därför att reglerade skattesatser tillämpas i systemet. Tillföljd av skillnadema mellan de faktiska skattesatsema och de genomsnittliga somtillämpas i inkomstutjänmingen uppstår emellertid vissa negativamarginaleffekter. Kommuner och landsting som har en egen skattesats som ärhögre än den genomsnittliga kan sägas få ett "för litet" tillskott omde har en skattekraft under genomsnittet, eller ett "för . lågt"avdrag om de har en skattekraft över genomsnittet. För de kommuner ochlandsting som har en egen skattesats som är lägre än den som tillämpas iinkomstutjämningen blir effekten den motsatta. För dessa innebär en ökning avden egna skattekraften att skatteinkomstema, efter tillägg eller avdrag,minskar. Regeringen föreslår att sådana effekter minimeras dels genom att degenomsnittliga skattesatsema reduceras något - vilket här uttrycks som attkompensationsgraden sänks - och dels genom att de genomsnittliga skattesatsemadifferentieras mellan olika län med hänsyn till gjorda skatteväxlingar. Medkompensationsgrad avses hur stor del av skillnaden mellan den egnaskattekraften och den garanterade skattekraften som skall ligga till gmnd förtillägg eller avdrag. Altemativt kan kompensationsgraden anges som den andel avden genomsnittliga skattesatsen som ska multipliceras med underlaget förtillägg eller avdrag. Det är viktig att skilja mellan å ena sidankompensationsgrad och å andra sidan utjämningsgrad eller utjämningseffekt. Densenare avser den samlade effekten av utjämningen på en kommuns eller ettlandstings sammantagna skatteinkomster efter tillägg eller avdrag i inkomstutjämningen,och kan uttryckas som hur stora inkomster en kommun eller ett landsting harefter utjänming i förhållande till om man hade haft en egen skattekraftmotsvarande genomsnittet för riket. Meden kompensationsgrad som understiger reduceras marginaleffektemaenligt följande tabell. Tabell1.8 Antalet kommuner respektive landsting vars skattesatser Prop. 1994/95:150 skulle understiga den genomsnittliga skattesatsen i landet för respektive Rilna;)7 koUektivvid olika skattekraft och kompensationsgrad öiiaga Regeringenföreslår att kompensationsgraden sätts till för såväl kommuner somlandsting. En kompensationsgrad på ger för flertalet kommuner enutjämningsgrad eller utjämningseffekt på mellan , vilketmåste betraktas som mycket långtgående. Vidkompensationsgraden kommer antalet kommuner och landsting somdrabbas av marginaleffektema att reduceras kraftigt, jämfört med omkompensationsgraden sätts till . Det är dock först vid en ännu lägrekompensationsgrad som dessa marginaleffekter elimineras helt. Att ytterligaresänka kompensationsgraden kommer emellertid i konflikt med kravet på enlångtgående utjämning. En avvägning har därför gjorts mellan å ena sidan denegativa effektema av en hög kompensationsgrad, och å andra sidan kravet på enlångtgående inkomstutjämning. Kompensationsgradenpå åstadkoms genom att de genomsnittliga skattesatsema förkonununer respektive landsting reduceras . Deför landet genomsnittliga skattesatsema för kommuner respektive landsting bördifferentieras mellan olika län. Orsaken är främst att skattesatsema för såvälkommuner som landsting skiljer sig kraftigt mellan länen beroende på storaskillnader i växlade skattesatser till följd av överföringen avhuvudmannaskapet inom äldreomsorgen, omsorgema om psykiskt utvecklingsstördaoch särskolan från landstingen till kommunema. Vid ingången av , då detnya utjänmingssystemet skall träda i kraft, beräknas allahuvudmannaskapsförändringar inom dessa verksamhetsområden vara fullt genomfördai samtliga län. Inkomstutjämningen kan därmed baseras på en länsvis fördelningav genomsnittliga skattesatser som i huvudsak speglar den faktiska ansvarsfördelningenmellan kommuner och landsting i varje län. En samordning mellandelsystemen för inkomstutjämning för kommuner respektive landsting bör ske påså sätt att den sammanlagda genom- 8Riksdagen 1994/95. snittligaskattesats som skall tillämpas för ett län inte får avvika från den som gällerför landet. Den länsvisa skattesatsen för kommuner respektive landsting erhållsgenom att den för riket genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv,efter reduktion , minskas eller ökas med skillnaden mellan den ilänet fastställda och den för landet genomsnittliga skatteväxlingen föräldreomsorg, omsorg om psykiskt utvecklingsstörda och särskola. Ett exempel påberäkning av länsvisa skattesater i två län, och län,ges i tabell 1.8. Beräkningama har gjorts utifrån gällandeskattesatser. Den genomsnittliga skattesatsen uppgår 1995 till19,, och för landstingen till . Efter reduktionen med fem procentuppgår de till respektive . För de tre kommuner som inte ingår iett landsting har en schablonmässig uppdelning gjorts av skattesatsen ikonununalskatt och landstingskatt. 1994/95:150 Bilaga 7 Ibbell1.9 Beräkning av länsvisa skattesatser (nivå Avvikelse mot genomsnittlig skatteväxling -1-0,15 -0,15 -0,71 -1-0,71 Den genomsnittligaskatteväxlingen i landet för verksamhetema äldreomsorg, omsorg om psykisktutvecklingsstörda och särskola uppgår till . Motsvarandeskatteväxling är i och i län. De länsvisa skattesatsersom skall tillämpas bör fastställas med utgångspunkt i degenomsnittliga skattesatsema för konununer respektive landsting för ,reducerade . Hänsyn bör också tas till de skatteväxlingar sombeslutas avseende när det gäller skattesatsens fördelning inomrespektive län. Enskatteväxling i ett län innebär en överflyttning av skatteinkomster mellankommunema och i länet. Skatteväxlingen påverkar också de för landetgenomsnittliga skattesatsema för kommunema respektive landstingen. Innebörden förinkomstutjämningen av en skatteväxling, för ett län som växlar från landstingtill kommuner, är följande. tillägg eller avdrag kommer, efterväxlingen, att beräknas utifrån en länsvis skattesats somär lägre än tidigare motsvarande skattesats. Kommunens tillägg eller Prop.1994/95:150 avdrag kommer, efter växlingen, att beräknas utifrån en länsvisskattesats Bilaga 7 som är i motsvarande grad högre. De i systemet tillämpadelänsvisa skattesatsema bör revideras med hänsyn till beslutade nyaskatteväxlingar. Därvid bör hänsyn enbart tas till den ändrade fördelningeninom länet, inte till förändringar av de genomsnittliga skattesatsema förlandet som helhet. Huvuddelenav de skatteväxlingar som har gjorts för att reglera förändringama avhuvudmannaskapet inom äldreomsorgen, omsorgema om psykiskt utvecklingsstördaoch särskolan har gmndats på fömtsättningar som givits de utjänmingssystem somgällt , och som skiljer sig från det nu föreslagna. Det kandärför i vissa län finnas ett behov av en översyn av tidigare gjordaskatteväxlingar med hänsyn till att dessa fastställts på gmndval av ett annatskatteunderlag än det som kommer att gälla med den föreslagnainkomstutjänmingen. Under-respektive överskott i systemet Uttryckti termer av beskattningsbara inkomster kommer en omfördelning medriksgenomsnittet som utgångspunkt att gå jänrnt upp för kommuner respektivelandsting. Summoma av tillskjutna respektive fråndragna beskattningsbarainkomster blir lika stora. Summoma av de beräknade tilläggen och avdragen frånskatteinkomstema kommer emellertid inte alltid att bli lika stora. Tilläggenför respektive sektor kan komma att överstiga eller understiga avdragen tillföljd av avvikelser mellan den genomsnittliga skattesatsen och de länsvisaskattesatser som tillämpas i inkomstutjänmingen för kommuner respektivelandsting. Det innebär att ett underskott kan uppstå i inkomstutjämningen förden ena sektom, medan ett överskott kan uppstå för den andra. Tillsammans taremellertid under- och överskotten ut varandra. Deöver- respektive underskott som inledningsvis uppstår i inkomstutjämningen börregleras genom motsvarande justering av kommunemas respektive landstingensstatsbidrag så att den sammantagna ekonomiska ramen för respektive kollektiv ärdensamma efter införandet av det nya systemet som före. Bidragsjusteringen börske genom att kommunemas respektive landstingens generella statsbidrag ökaseller minskas med motsvarande belopp. Förändringarav över- respektive underskott kommer att kunna uppstå i respektivesystem till följd av skatteväxlingar. Dessa förändringar kommer dock att ta utvarandra och enbart slå igenom när det gäller fördelningen av skatteinkomstermellan kommun- och landstingskollektiven. Några ytterligare justeringar avstatsbidragen blir därför inte nödvändiga av denna anledning. Preliminärt utfall av den föreslagna inkomstutjämningen I följande tabell redovisas ett preliminärt utfall avden föreslagna inkomstutjämningen för för kommuner respektivelandsting. Prop.1994/95:150 Bilaga 7 Tkbell 1.10 Inkomstutjämning mellan kommuner respektivelandsting. Tillägg och avdrag länsvis nivå Kronor per invånare, exkl. införanderegler 1.3.4Utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommunerrespektive landsting 1994/95:150 Bilaga 7 Regeringensförslag: En utjämning för stmkturellt betingade kostnadsskillnader mellankommuner respektive landsting sker genom tillägg till och avdrag frånskatteinkomstema. De kommuner och landsting som har relativt sett ogynnsammastmkturella förhållanden får ett tillägg, medan de som har en relativt settgynnsam stmkmr får ett avdrag. Enkommuns eller ett landstings tillägg eller avdrag i kostnadsutjämningen utgörsav skillnaden mellan en för kommunen eller beräknad,invånarbaserad stmkturkostnadsersättning och en för landet genomsnittlig,invånarbaserad stmkturkostnadsersättning, multiplicerad med antalet invånare ikommunen eller året före utjämningsåret. Omkommunens eller beräknade stmkturkostnadsersättning överstigerden genomsnittliga för landet får kommunen eller ett tillägg och omden understiger den genomsnittliga stmkturkostnadsersättningen får kommuneneller ett avdrag. Enkommuns eller ett landstings stmkturkostnadsersättning beräknas som summan aven standardkostnadsersättning för vardera av följande verksamheter och ickeverksamhetsanknutna kostnader: