prop · GH0332 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:32 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny lag om skydd för landskapsinformation. Den nya lagen ersätter lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder. Vidare medför lagen följdän- dringar i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och i luftfartslagen (1957:297). Den nya regleringen innebär en anpassning till den utveckling som skett av teknik och metoder för att samla in, lagra, bearbeta och presentera information om landskapet. I lagen uppställs krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg inom restriktionsområden samt för upprättande av digitala databaser med landskapsinformation. Vidare innebär lagen att det krävs tillstånd för att få sprida flygbilder och liknande registreringar, kartor samt andra sammanställningar av landskapsinformation. Lagring i digitala databaser av landskapsinformation som framställts med hjälp av satelliter och spridning av sådan information blir dock undantagen från tillståndsplikt under förutsättning att informationen inte ställs samman med annan landskapsinformation avseende svenskt territorium. Lagen innehåller även ansvarsbestämmelser och regler om möjlighet att överklaga beslut i tillståndsfrågor. Den nya lagen innehåller inte någon motsvarighet till de nuvarande förbuden mot lodning och mot spridning av bilder av försvarsmaktens stridskrafter m.m. Den nya lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut........ 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om skydd för landskaps- information 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. 8 2.3 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) 9 3 Ärendet och dess beredning 10 4 Bakgrund 10 5 Nuvarande ordning 11 5.1 Framställning av landskapsinformation 11 5.2 Spridning av landskapsinformation 13 6 Behov av ändringar 14 7 Förslag till ny reglering 16 7.1 Framställning och lagring av landskapsinformation 16 7.2 Spridning av landskapsinformation 22 7.3 Lagteknisk lösning 26 7.4 Ansvarsbestämmelser m.m 27 7.5 Överklagande 30 8 Specialmotivering 31 9 Följdändringar 36 Bilaga 1Sammanfattning av utredarens förslag39 Bilaga 2Utredarens författningsförslag 44 Bilaga 3Förteckning över remissinstanserna 52 Bilaga 4Lagrådsremissens lagförslag 53 Bilaga 5Lagrådets yttrande 58 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde60 Rättsdatablad 61 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om skydd för landskapsinformation, - lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., - lag om ändring i luftfartslagen (1957:297). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Lag om skydd för landskapsinformationHärigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om - krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upprättande av databaser med landskapsinformation, - krav på tillstånd för spridning av flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, av kartor samt av andra sammanställningar av landskapsin- formation. 2 § Med landskapsinformation avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. Framställning och lagring av landskapsinformation 3 § Sjömätning får inte utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler, utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd skall meddelas endast om det finns särskilda skäl för det. Den som svarar för en allmän hamn behöver dock inte tillstånd för sjömätning som utförs i hamnen. 4 § Fotografering eller liknande registrering får inte utföras från luftfartyg inom eller av sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt 1 kap. 3 § första stycket första meningen luftfartslagen (1957:297), utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd skall meddelas endast om det finns särskilda skäl för det. Är i krig eller krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att vad som sägs i första stycket skall gälla för fotografering och liknande registrering från luftfartyg även inom eller av andra områden än restriktionsområden. Befälhavare på luftfartyg skall se till att fotografering eller liknande registrering inte utförs i strid med bestämmelserna i första och andra styckena. 5 § En databas med landskapsinformation över svenskt territorium får inte inrättas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om databasen skall föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd skall ges om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte för en sådan databas som sägs i första stycket, om den framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 eller 7 § eller som annars får spridas utan hinder av bestämmelserna i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. 6 § Flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium får inte spridas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd skall ges, om spridning kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte för kartor och flygbilder som framställts . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. 7 § Bestämmelserna i 6 § första stycket första meningen gäller inte för bilder eller liknande registreringar av landskapsinformation som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att det därvid erhållna materialet inte har ställts samman med annan landskapsin- formation över svenskt territorium. 8 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg i strid med vad som föreskrivs i 4 § döms till böter eller fängelse . I ringa fall döms inte till ansvar enligt första stycket. 9 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning i strid med vad som föreskrivs i 3 § eller utan tillstånd inrättar en sådan databas som sägs i 5 § döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar enligt första stycket. 10 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sprider flygbilder eller liknande registreringar från luftfartyg, kartor eller andra samman- ställningar av landskapsinformation som inte får spridas enligt 6 eller 7 § döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar enligt första stycket. 11 § Bestämmelserna i 8-10 §§ gäller endast om gärningen inte är belagd med straff enligt . 12 § Flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som har tillkommit eller spritts genom förfarande som utgör brott enligt denna lag skall förklaras förverkade. Detsamma gäller föremål som använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag. Förverkande skall ske endast om det inte är uppenbart oskäligt. 13 § Beslut enligt 3-6 §§, som meddelats av någon annan än regeringen, får överklagas hos länsrätten. Om beslutet innebär att en statlig myndighet har avslagit en annan statlig myndighets ansökan, får beslutet i stället överklagas hos regeringen. Denna lag träder i kraft . Databaser med landskapsinformation som förs med hjälp av automatisk databehandling och som inrättats före ikraftträdandet får dock föras utan tillstånd intill utgången av . 1. lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor, 2. lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder. Beslut som har meddelats enligt de upphävda lagarna gäller fortfarande. Lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för sam- att 34 och 38 §§ lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av . Beslut som har meddelats enligt den upphävda bestämmelsen i 34 § gäller fortfarande. Lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartslagen (1957:297)1 dels att 8 kap. 4 a och b §§ samt 13 kap. 3 § 3 skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 13 kap. 3 § 4 och 5 skall betecknas 13 kap. 3 § 3 respektive 4. Denna lag träder i kraft . Beslut som har meddelats enligt de upphävda bestämmelserna i 8 kap. 4 a § gäller fortfarande. 1 Lagen omtryckt 1986:166. 3 Ärendet och dess beredningMed stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för departementet f.d. generaldirektören som särskild utredare med uppdrag att se över reglerna om tillträdesskydd (dir. 1982:29). Utredaren fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda frågor om sekretessgranskning av landskapsinformation (dir. 1987:26). Utredaren (1982:03) har avgett följande betänkanden; Tjänstgöring i fred för hemvärnet (Ds Fö 1983:11), Militära skyddsområden (SOU 1986:7), En ny skyddslag (SOU 1988:8) och Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990:71). Betänkandena har resulterat i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I denna proposition behandlas betänkandet Sekretess för landskapsinformation. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av utredarens förslag finns i bilaga 1. De författningsförslag som läggs fram i utredarens betänkande finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet, dnr 90/1724/8. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet föreslår vissa förtydliganden i 2 och 5 §§. Lagrådet har därutöver haft vissa synpunkter på specialmotiveringen till överklagandebestämmelsen i 13 §. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i specialmotiveringen. 4 BakgrundEnligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare tillförsäkrad vissa fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar, åsikter och känslor. Enligt 6 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har varje svensk medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med hjälp av andra saluhålla, försända eller på annat sätt sprida tryckta skrifter. Beträffande spridande av sådan karta över eller del därav, som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild meddelas enligt 6 kap. 2 § andra stycket TF närmare bestämmelser i lag. Enligt 3 kap. 12 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får i lag meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom film av kartor, ritningar eller bilder som återger helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar. Yttrandefriheten och informationsfriheten i övrigt får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, vilket följer av 2 kap. 12 och 13 §§ RF. En sådan begränsning skall ske genom lag. Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. I sekretesslagen (1980:100) finns det bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud mot att lämna ut allmänna handlingar. I 2 kap. 2 § sekretesslagen behandlas försvarssekretess. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för uppgifter som angår verksamhet för att försvara landet, planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller uppgifter som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen skall vid tillämpning av paragrafen, en begäran att få ta del av handling som har upprättats av eller och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur verkets geodetiska arkiv, prövas av det verk som har upprättat handlingen. Det har i ansetts nödvändigt att begränsa tillgången till landskapsinformation för att säkerställa den nationella säkerheten. Detta behov tillgodoses genom bestämmelserna i lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor, lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder samt genom bestämmelser i 8 kap. 4 a och b §§ luftfartslagen (1957:297) och i 34 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I takt med att tekniken utvecklats, framför allt inom ADB-området, har ett behov uppstått av att utsträcka skyddet till att avse även annan information om landskapet än sådan som dokumenterats genom karta eller bild. Med landskapsinformation avses i detta sammanhang lägesanknutna data om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper och dess konstgjorda företeelser. Begreppet omfattar såväl förhållanden på och under markytan som på och under sjö- och havsbottnen. 5 Nuvarande ordning5.1 Framställning av landskapsinformationSamhället har reglerat försörjningen med landskapsinformation och då framför allt den som skett i form av kartor. Föreskrifter om den allmänna kartläggningen har tidigare utfärdats av staten i s.k. kartbrev där det preciserades vilka kartserier med enhetlig, systematisk och fast bladindelning som skulle vara allmänna kartor. Enligt beslut av regeringen har bestämmelserna i kartbreven upphört att gälla . Den allmänna kartläggningen regleras numera av en mera allmän bestämmelse i förordningen (1988:1232) med instruktion för lantmäterimyndigheterna. , överlantmätarmyndigheterna och fastighetsbildningsmyndigheterna skall enligt denna instruktion ha hand om lokal mätning och kartläggning av grundläggande natur. Vidare skall dessa myndigheter också framställa och ge ut allmänna kartor och tillhandahålla uppgifter av geodetisk, fotogrammetrisk och kartografisk natur. verksamhetsområde landskapsinformation omfattar således geodetisk verksamhet, flygfotografering och ortofotoframställning, uppbyggnad och förvaltning av geografiska databaser, framställning av registerkartor och allmän kartläggning, kartförlag och nyttjanderättsfrågor, nationalatlas samt riksgränsarbeten. Även andra myndigheter skall enligt sina instruktioner svara för framställning av kartor. framställer t.ex. sjökort och geologiska undersökning framställer geologiska kartor. Även kommunerna är stora producenter av kartor. Ett trettiotal kommuner svarar t.ex. för fastighetsregistren som också innehåller kartredovisning av fastighetsindelningen. Till detta kommer att kommu- ner i stor utsträckning upprättar s.k. primärkartor över tätbebyggt område. Även inom den enskilda sektorn finns stora producenter av kartmaterial, t.ex. Även är en stor kartproducent. Av 34 § lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. följer ett allmänt förbud mot att företa sjömätning och lodning vid rikets kuster eller i därtill hörande skärgårdar, farleder eller hamnar. Sjömätning och lodning får endast ske efter tillstånd som meddelas av Överbefälhavaren. För flygfotografering gäller enligt 8 kap. 4 a § luftfartslagen att fotografering inte får ske från luftfartyg i linjefart inom s.k. restriktions- områden utan tillstånd av Överbefälhavaren. Från andra luftfartyg får fotografering inte i något fall ske utan tillstånd. För flygfotografering för kartläggning söks tillstånd hos regeringen och för övriga fall hos Överbefälhavaren. Bestämmelsen gäller emellertid inte för flygbilder som framställts av eller . Flygbilder har en nyckelroll i försörjningen med landskapsinformation. De utnyttjas dels självständigt, dels som basinformation vid produktion av kartor, statistik etc. hade Rikets allmänna kartverk i princip monopol på framställning av flygbilder för kartläggningsändamål. infördes emellertid möjligheter för andra myndigheter och privata subjekt att söka tillstånd till flygfotografering. Tillståndsgivningen har varit restriktiv. För flygfotografering som inte är att hänföra till kartläggningsändamål har möjligheterna för enskilda att få tillstånd dock varit något större. Särskilda bestämmelser om digitalt lagrad landskapsinformation finns inte. 5.2 Spridning av landskapsinformationDe nu gällande lagarna om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder föregicks av - lagen (1949:680) om förbud mot spridning av vissa kartor m.m., - kungörelsen (1949:683) angående utsträckt tillämpning av bestämmelserna i lagen (nr 680) om förbud mot spridning av vissa kartor m.m., - kungörelsen (1940:802) angående förbud mot försäljning och utförsel av flygfotografier m.m. samt - kungörelsen (1945:639) om överflyttande på chefen för försvarsstaben av viss åvilande uppgift, jämförd med kungörelsen (1942:38) med tillägg till kungörelsen (nr 820) angående förbud mot försäljning och utförsel av flygfotografier m.m. Med stöd av lagen om förbud mot spridning av vissa kartor m.m. utfärdades vidare närmare bestämmelser dels i kungörelsen (1961:135) angående utförsel av kartor, dels i Kungl. Maj:ts brev med föreskrifter om vad och hade att iaktta vid utgivning av kartor m.m. eller vid prövning av fråga om godkännande för spridning av karta, som framställts av annan än eller . Genom propositionen 1975:91 med förslag till lagar om förbud mot spridning och utförsel av kart- och bildmaterial fick förslag dels till lagen om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor (kartspridningslagen), dels till lagen om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder (bildspridningslagen). De nya lagarna föranleddes främst av om normgivningskompetensens fördelning. I samband med översynen av regelsystemet tillkom också kartsekretessförordningen (1975:372). Kartspridningslagen är tillämplig på kartor över svenskt område i större skala än 1:500 000 som har framställts av någon annan än eller och som återger förhållanden tillkomna . En sådan karta får inte saluföras eller spridas på annat sätt, om inte kartan har blivit godkänd vid granskning i eller i fråga om detaljer som kan vara av betydelse för rikets säkerhet. En karta som inte godkänts för spridning får inte heller utföras ur landet utan tillstånd av eller . Bildspridningslagen är tillämplig på flygbilder över svenskt område och på fotografisk bild av försvarsmaktens stridskrafter, av försvarsväsendet tillhörande befästningsanläggning eller av kraftverksanläggning, fabrik, varv, förråd eller liknande anläggning. En sådan bild får inte saluföras eller spridas på annat sätt, om inte bilden har blivit godkänd vid granskning av Överbefälhavaren i fråga om detaljer som kan vara av betydelse för rikets försvar. En bild som inte godkänts får inte heller utföras ur landet utan tillstånd av Överbefälhavaren. Bestämmelserna om spridning och utförsel av flygbilder gäller inte för flygbilder som har framställts av eller . Kartsekretessförordningen innehåller bestämmelser som riktar sig till , och Överbefälhavaren. Förordningen innehåller bl.a. en uppräkning av anläggningar som en karta eller flygbild inte får innehålla. 6 Behov av ändringarUnder har den tekniska utvecklingen inom ADB-området lett till att landskapsinformation kommit att bli ett av de mest expansiva områdena inom digital informa- tionshantering. satsar stora resurser på att bygga upp geografiska digitala databaser. I allt större utsträckning överförs således information från ritade kartor m.m. till digitala baser. Marknaden för och användningen av landskapsinformation har som en följd av denna tekniska utveckling vidgats till helt nya områden. Digitala databaser med kartsystem används i stor utsträckning inom lantmäteriverksamheten samt hos kommunerna, skogsbruket, försvarsmakten och kartografiska konsultföretag. Teknikutvecklingen har inneburit att nya former av information som kan behöva skyddas har tillkommit och att den nuvarande lagstiftningen även i övrigt kommit att bli föråldrad. Den ökade användningen av information som framställts med hjälp av satelliter och informationsöppenheten över huvud taget, inom ramen till exempel för Konferensen om säkerhet och samarbete i , kan måhända sägas ha minskat behovet av skydd för landskapsinformation. Fjärrspaning med hjälp av satellit ger emellertid inte all den detaljerade information som är av betydelse för främmande makts underrättelseverk- samhet i . Det finns således fortfarande geografisk information som inte går att komma åt med hjälp av satelliter. En satellitbild har inte tillräcklig upplösningsgrad för att ge t.ex. information om befästningsanläggningar, kustartillerianläggningar och ledningscentraler, särskilt inte om anläggningarna döljs av vegetation, vilket ofta är fallet. I och med den ökande informationen från satelliter har också flygfotografierna fått större betydelse. Genom flygfotografering kan man följa upp sådant som registrerats på satellitbilden och bearbeta och förädla informationen vidare. Erfarenheterna från tyder också på att betydelsen av flygbilder ökat, bland annat för att ge referenspunkter i naturen för programmering av autonomt målsökande vapen mot känsliga mål. Behovet av skyddsregler kan inte heller anpassas till den hotbild som råder för tillfället; har informationen väl släppts fri en gång finns informationen tillgänglig vid en förändring av hotbilden. Sammantaget leder detta till att det noggrant måste övervägas om behovet av regler till skydd för landskapsinformation verkligen minskat. De regler som kan behövas på området bör emellertid vara så utformade att de i så liten utsträckning som möjligt innebär en inskränkning av enskildas fri- och rättigheter. bör de leda till att man så effektivt som möjligt skyddar sådan information som kan skada landets försvar om den röjs. De nuvarande reglerna innebär mycket byråkrati. Det kan inte undvikas att även ett förändrat regelverk medför viss byråkrati men det bör noga övervägas hur man kan åstadkomma regler som är så effektiva som möjligt utan att vara onödigt krångliga. 7 Förslag till ny reglering7.1 Framställning och Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens i fråga om lodning. I fråga om sjömätning har utredaren föreslagit att sådan inte skall få ske inom militärt skyddsområde eller i övrigt på svenskt inre vatten eller i . Vid krig, krigsfara eller annars under utomordentliga förhål- landen skall regeringen enligt utredarens förslag kunna föreskriva att sjömätning inte får ske inom territorialhavet eller delar därav. Utredaren har vidare i sitt förslag till lag om sjömätning föreslagit att tillstånd skall lämnas av Överbefälhavaren. Utredaren har föreslagit att bildspridningslagens bestämmelser om avbildning av stridskrafter och anläggningar avskaffas. I övrigt föreslås inga andra ändringar vad gäller flygfotografering än de som innebär att andra former av registrering från luftfartyg blir att jämställa med flygfotog- rafering. Utredaren föreslår med andra ord att det generella flygfotograferingsförbudet bibehålls och utsträcker det till att avse även andra registreringar.