prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — I avsnitt 2.6.2 har jag föreslagit att det i stiftelselagen bör föras in regler som klargör att stiftaren, när denne är fysisk person, inte ensam kan utgöra stiftelsens styrelse och att stiftaren, när denne är en juridisk person eller en statlig myndighet, inte kan vara förvaltare för stiftelsen. Dessa regler bör enligt min mening inte tillämpas fullt ut på äldre stiftelser. I fråga om stiftelser med egen förvaltning bör undantaget träffa stiftelser vars styrelse vid ikraftträdandet utgörs av stiftaren ensam. Stiftaren bör få fortsätta att utgöra stiftelsens styrelse fram till dess att han lämnar uppdraget. Stiftelselagens bestämmelser i 3 kap. om bokföring och årsredovisning m.m., i 4 kap. om revision och i 10 kap. om registrering bör inte tillämpas från och med stiftelselagens ikraftträdande på andra äldre stiftelser än sådana som då påbörjar ett nytt räkenskapsår. Det behövs övergångsbestämmelser om detta. Det behövs vidare övergångsbestämmelser med avseende på dels innehållet i års- och koncernredovisning när sådan redovisning upprättas av en äldre stiftelse med tillämpning av bestämmelserna i 3 kap. stiftelselagen (jfr vad Lagrådet anfört i sitt yttrande beträffande remissförslagets 8 § i förslaget till lag om införande av stiftelselagen), dels revisionen av äldre stiftelser för det räkenskapsår som föregår det då bestämmelserna i 4 kap. stiftelselagen träder i tillämpning. Till dessa senare bestämmelser återkommer jag närmare i specialmotiveringen (se avsnitt 4.2). Mina förslag i avsnitt 2.7.1 innebär att den rättsliga verkan som ändringsförbehåll enligt nu gällande ordning anses ha väsentligt begränsas. Enligt min mening bör emellertid stiftelselagens bestämmelser på denna punkt inte vinna tillämpning på vare sig äldre stiftelser eller ''''''''äldre'''''''' testamentsstiftelser. Även i nu ifrågavarande avseende återkommer jag närmare till mina förslag i specialmotiveringen (se avsnitt 4.2 och 10 § lagen om införande av stiftelselagen). för en stiftelse (enligt den allmänna definitionen) vars stiftelseförordnande innehåller en av stiftaren meddelad föreskrift om att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn skall enligt mitt förslag till stiftelselag som regel vara förhindrad att ingripa mot och begära information av stiftelsen i andra fall än då det kan antas att stiftelsen åsidosätter stiftelselagens bestämmelser om årsredovisning eller revision (se avsnitt 2.8.1). Enligt tillsynslagen kan en stiftare med laga verkan föreskriva att en stiftelse inte skall stå under tillsyn enligt den lagen. Mot bakgrund av det anförda behövs det en övergångsbestämmelse av innebörd att ett av stiftaren till en äldre stiftelse meddelat undantag från tillsynen enligt tillsynslagen vid tillämpningen av stiftelselagen jämställs med ett undantagande från tillsyn enligt den sistnämnda lagen. Denna övergångsbestämmelse bör även gälla för ''''''''äldre'''''''' testamentsstiftelser. Utöver de nu anförda undantagen från stiftelselagens tillämplighet på äldre stiftelser erfordras det även vissa övergångsbestämmelser för att möjliggöra eller underlätta en övergång till den nya lagen. Det gäller framför allt den viktiga frågan vilken förvaltningsform (egen eller anknuten förvaltning) en äldre stiftelse skall anses ha. Jag skall i specialmotiveringen (se avsnitt 4.2 och 5 § lagen om införande av stiftelselagen) återkomma till den närmare utformningen av dessa bestämmelser. Kammarkollegiet har i sitt remissvar framhållit att det är angeläget att föreskrifter för äldre stiftelser som finns i av regeringen, länsstyrelse eller kollegiet före stiftelselagens ikraftträdande fastställda stadgar efter ikraftträdandet blir bindande för stiftelsens styrelse eller förvaltare. Jag delar den uppfattningen och förordar därför en övergångsbestämmelse av innebörd bl.a. att föreskrifter som t.ex. regeringen före ikraftträdandet har fastställt för en stiftelse vid tillämpningen av stiftelselagen skall jämställas med föreskrifter meddelade i ett stiftelseförordnande. Det kan antas att flertalet äldre stiftelser har kalenderåret som räkenskapsår. Stiftelselagen bör därför träda i kraft . Till skillnad från remissförslaget förordar jag att detta sker /1995. Med hänsyn till att det erfordras förhållandevis många övergångsbestämmelser till stiftelselagen förordar jag att de tas in i en särskild införandelag. 2.10 Följdändringar i annan lagstiftning m.m. 2.10.1 Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m Mitt förslag: I lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen) tas in bestämmelser bl.a. om tillsynsmyndighetens befogenheter och åligganden och om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter. Lagtekniskt sett sker detta genom en hänvisning till regleringen i stiftelselagen. En pensions- eller personalstiftelse (tryggandestiftelse) skall ha ett namn som innehåller ordet pensionsstiftelse resp. personalstiftelse. skall vara bokföringsskyldig. Denna skyldighet skall fullgöras enligt bokföringslagen (1976:125). skall liksom f.n. anmälas för tillsyn från det att den bildades. skall föra ett särskilt register över anmälda tryggandestiftelser. Promemorians förslag: Promemorian innehåller inget förslag till följdändringar i denna lag (jfr dock promemorian s. 144). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för mitt förslag: I avsnitt 2.2.2 har jag föreslagit att reglerna om förevarande stiftelseform bör kvarstå i tryggandelagen. Jag har där också förutskickat att det förhållandet att tillsynslagen upphävs vid stiftelselagens ikraftträdande nödvändiggör att tryggandelagen kompletteras med bestämmelser bl.a. om tillsynsmyndighetens åligganden och befogenheter vad avser tryggandestiftelserna. Av samma skäl måste tryggandelagen vidare kompletteras med bestämmelser bl.a. om placeringen av en tryggandestiftelses förmögenhet, om skadeståndsskyldighet för och entledigande av ledamöter i en tryggandestiftelses styrelse, om bokföring, om en tryggandestiftelses skyldighet att anmäla enligt tryggandelagen samt om skyldighet för tillsynsmyndigheten att föra ett register över för tillsyn anmälda stiftelser. Innehållet i de nya bestämmelserna bör i vissa avseenden avvika från vad som f.n. gäller enligt tillsynslagen. Detta är framför allt fallet beträffande kravet på tryggandestiftelserna i fråga om bokföring. Enligt min mening talar starka skäl för att tryggandestiftelserna bör bli bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1976:125). Tryggandestiftelserna bör vidare vara skyldiga att upprätta en på bokslutet grundad årsredovisning, som även skall omfatta en förvaltningsberättelse. Årsredovisningen bör framför allt tjäna som underlag för tillsynsmyndighetens kontroll av stiftelsen. Med tanke på att en tryggandestiftelse alltid är knuten till ett företag lär de nya kraven knappast föranleda några praktiska problem för de enskilda stiftelserna. Eftersom bestämmelserna om bokföringsskyldighet beträffande de stiftelseformer som stiftelselagen omfattar enligt mitt förslag (se avsnitt 2.6.6) skall tas in i stiftelselagen bör även på motsvarande sätt bestämmelsen om bokföringsskyldighet för tryggandestiftelser tas in i tryggandelagen. Bokföringslagen bör dock kompletteras med en bestämmelse som hänvisar till tryggandelagen när det gäller bokföringsskyldighet för sådana stiftelser som omfattas av den lagen. I vissa avseenden bör den ''''''''nya'''''''' regleringen i tryggandelagen i allt väsentligt ansluta till vad som gäller enligt tillsynslagen. Detta gäller bl.a. i fråga om tillsynsmyndighetens befogenheter och åligganden. Eftersom stiftelselagens bestämmelser i nu nämnda frågor i huvudsak överensstämmer med den nuvarande regleringen i tillsynslagen är det lagtekniskt sett enklast om kompletteringen av tryggandelagen sker genom att det i den lagen tas in direkta hänvisningar till stiftelselagens bestämmelser i samma frågor. vill jag ta upp frågan om registrering av tryggandestiftelser. Enligt gällande ordning åligger det tillsynsmyndigheterna att föra en förteckning över tryggandestiftelser som anmälts för tillsyn (se 21 § tillsynslagen). Tillsynsmyndigheterna bör även i fortsättningen föra en förteckning eller snarare ett register över anmälda tryggandestiftelser. Detta register bör emellertid i rättsligt avseende vara helt skilt från stiftelseregistret enligt stiftelselagen. Jag vill vidare framhålla att det enligt min mening inte finns någon anledning att knyta firmarättsliga verkningar till registreringen av en tryggandestiftelse (jfr ang. denna fråga vad som anförs i avsnitt 2.10.3). 2.10.2 Permutationslagen (1972:205) Mitt förslag: I permutationslagen (1972:205) förs det in en bestämmelse som i sak innebär att den lagen inte gäller för stiftelser som omfattas av stiftelselagens reglering om ändring m.m. i stiftelseförordnandet. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 147 och 148). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare förordat (se avsnitt 2.7.1) att förutsättningarna för ändring m.m. i sådana stiftelseförordnanden som omfattas av stiftelselagens tillämpningsområde skall regleras där. Som en konsekvens av detta bör det föras in en bestämmelse i permutationslagen (1972:205) som i sak innebär att stiftelser som omfattas av stiftelselagens reglering om ändring m.m. undantas från permutationslagens tillämpningsområde. 2.10.3 Handelsregisterlagen (1974:157) Mitt förslag: De bestämmelser i handelsregisterlagen (1974:157) som rör registrering av stiftelser upphävs. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med mitt förslag (se promemorian s. 148 och 149). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för mitt förslag: Av skäl som redan framgått (se avsnitt 2.8.2) anser jag att registreringen i handelsregistret av sådana näringsutövande stiftelser som omfattas av stiftelselagen bör slopas. Det kan emellertid finnas enstaka näringsutövande stiftelser som inte omfattas av stiftelselagens bestämmelser om registrering. Det kan t.ex. röra sig om en tryggandestiftelse som äger en hyresfastighet. Enligt min mening saknas det dock skäl att för de fåtaliga fall som det här rör sig om behålla handelsregisterlagens bestämmelser i fråga om registrering av stiftelser, inte ens om man beaktar de firmarättsliga verkningar som är knutna till registrering enligt den lagen. Jag förordar därför att de bestämmelser som finns i handelsregisterlagen om registrering av näringsutövande stiftelser upphävs. 2.10.4 Bokföringslagen (1976:125) Mitt förslag: I bokföringslagen (1976:125) tas det in en bestämmelse som i fråga om förutsättningarna för att en stiftelse skall vara bokföringsskyldig hänvisar till stiftelselagen och lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 146 och 147). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för mitt förslag: Bokföringslagen är avsedd att vara en generell lag inom sitt område. Eftersom jag tidigare (se avsnitten 2.6.6 och 2.10.1) har förordat att bestämmelser om stiftelsers bokföringsskyldighet skall tas in i stiftelselagen resp. tryggandelagen bör det i bokföringslagen tas in en bestämmelse som i fråga om förutsättningarna för att en stiftelse skall vara bokföringsskyldig hänvisar till stiftelselagen och tryggandelagen. Mitt förslag: I bestämmelser om bokföringsbrott i 11 kap. 5 § tas in ett tillägg så att även överträdelser av bokföringsskyldigheten enligt stiftelselagen och lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. kan beivras. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 147). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för mitt förslag: I 11 kap. 5 § finns bestämmelser om bokföringsbrott. Dessa bestämmelser är tillämpliga bara i fall då fråga är om ett förfarande av någon som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen. Eftersom bokföringsskyldigheten för stiftelser enligt mitt förslag inte skall regleras i bokföringslagen erfordras det ett tillägg till bestämmelserna i 11 kap. 5 § för att även överträdelser av bokföringsskyldigheten för stiftelser straffrättsligt skall kunna beivras. 2.10.6 Lagen (1982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser Mitt ställningstagande: Systemet med offentlig styrelserepresentation enligt lagen (1982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser skall upphöra i och med utgången av juni månad . Promemorians förslag: I promemorian tas inte ställning till frågan om bestämmelserna om offentlig styrelserepresentation skall permanentas eller inte (jfr promemorian s. 146). Remissinstanserna: TCO anser att lagen om styrelserepresentation för samhället bör permanentas. Skälen för mitt förslag: Enligt lagen (1982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser (styrelserepresentationslagen) har staten rätt att utse en ledamot och en ersättare i styrelsen för sådana allmännyttiga stiftelser som har mer än i tillgångar. Det är regeringen som beslutar om offentlig styrelserepresentation och högst tio stiftelser får omfattas av sådana representation. F.n. är det tio stiftelser som är omfattade av systemet. I samtliga fall gäller att den offentlige ledamoten resp. hans ersättare är förordnade till och med utgången av . Syftet med lagen är att möjliggöra insyn för samhället i sådana större stiftelser som till följd av att de har allmännyttiga ändamål intar en gynnad ställning skattemässigt sett. En offentlig styrelseledamot skall särskilt verka för att samhällets intressen beaktas i verksamheten. Den av mig förordade stiftelselagen innebär att alla stiftelser som berörs av styrelserepresentationslagens tillämpningsområde utan undantag blir bokföringsskyldiga och skyldiga att upprätta en på bokslutet grundad årsredovisning. De blir också skyldiga att ha kvalificerad revisor och såväl årsredovisningen som revisionsberättelsen blir offentlig. Om stiftelsen i det enskilda fallet t.ex. inte följer kravet på att årsredovisningen skall vara offentlig, skall tillsynsmyndigheten enligt vad jag har föreslagit alltid ha möjlighet att ingripa (jfr avsnitt 2.8.1). Det nu sagda innebär att vem som helst har goda möjligheter att skaffa sig en inblick i hur nu ifrågavarande stiftelser sköts. Mot bakgrund av det nu anförda anser jag att systemet med offentlig styrelserepresentation bör upphöra. Stiftelselagen kommer enligt vad jag har förordat i avsnitt 2.9 inte att träda i kraft förrän . Ändå bör giltigheten för lagen om offentlig styrelserepresentation enligt min mening inte förlängas efter . I denna fråga har jag samrått med chefen för . 2.10.7 Lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser Mitt förslag: Giltigheten av lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser förlängs till och med utgången av . Promemorians förslag: I promemorian har inte frågan berörts. Skälen för mitt förslag: Lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser gäller f.n. till och med utgången av (se SFS 1991:1589). Lagen bör upphöra att gälla med att tillsynslagen gör det. Enligt mitt förslag i avsnitt 2.9. skall tillsynslagen upphöra att gälla vid utgången av . Mot bakgrund härav bör giltigheten av förevarande lag förlängas med . Promemorieförslaget omfattade regler som syftade till att bevara den hittillsvarande möjligheten för stiftelser som utövar näringsverksamhet att utse prokurist och att få prokura registrerad (se promemorian s. 149). Eftersom mitt förslag till stiftelselag innebär att styrelsen eller förvaltaren för en stiftelse som utövar näringsverksamhet alltid, dvs. oavsett vad stiftaren har föreskrivit därom, har rätt att till firmatecknare för stiftelsen i princip utse vem som helst kan det emellertid enligt min bedömning knappast föreligga något behov av att bevara möjligheten för stiftelser att utse prokurister. De i promemorian framlagda förslagen om ändring i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område och i prokuralagen (1974:158) bör därför inte genomföras. I promemorian diskuterades även frågan om en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet för lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. Denna fråga är inte längre aktuell (jfr prop. 1991/92:100 bilaga 11, s. 24). har uppkommit fråga om behovet av särskilda regler om sekretess hos de myndigheter som utövar tillsyn över stiftelser. Denna fråga är nu föremål för särskild beredning i . En promemoria (dnr 93-3936) med förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) har remitterats. I promemorian föreslås regler om att sekretess skall gälla hos myndighet som utövar tillsyn över stiftelser för uppgift bl.a. om personliga förhållanden för den som har trätt i förbindelse med en stiftelse som myndigheten har tillsyn över. Enligt promemorian bör de föreslagna ändringarna i sekretesslagen träda i kraft med stiftelselagen. Mitt förslag: Stiftelser som kontrolleras återkommande av tillsynsmyndigheten skall betala en tillsynsavgift. Stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret skall betala en årlig registerhållningsavgift. Tryggandestiftelser skall betala såväl en tillsyns- som en registerhållningsavgift. Promemorians förslag: Stiftelserna skall åläggas skyldighet att täcka statens kostnader för registrering genom avgifter. Avgifterna bör differentieras på lämpligt sätt med hänsyn bl.a. till stiftelsens behållna förmögenhet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser ansluter sig till tanken att stiftelserna skall betala registreringsavgift. Många remissinstanser avvisar däremot förslaget om att avgiften skall vara differentierad. Skälen för mitt förslag: De myndigheter som berörs av mitt förslag till stiftelselag är framför allt länsstyrelserna i dess egenskap av tillsyns- och registreringsmyndighet för stiftelserna samt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Jag tar först upp de resursfrågor som avser länsstyrelserna. I tillsynen ingår tre huvuduppgifter -- kontroll, ingripande och service. Kontrollen är den mest resurskrävande uppgiften. När det gäller den delen av tillsynsverksamheten har jag förordat ett system som i huvudsak bygger på att tillsynsmyndigheten alltid skall ha rätt att begära information av en stiftelse. Tanken bakom detta system är att kontrollinsatserna via anmälningar från allmänheten skall styras till sådana stiftelser vars förvaltning det kan finnas anledning att granska i något avseende. I vilken omfattning allmänheten kommer att vända sig till tillsynsmyndigheterna med klagomål är det emellertid svårt att bedöma. Det kan dock antas att stiftelselagens krav på att alla stiftelser skall ha revisor kommer att medverka till att antalet klagomål blir begränsat. Mitt förslag till stiftelselag innebär vidare att årsredovisningsskyldiga stiftelser skall kontrolleras återkommande i den meningen att tillsynsmyndigheterna skall granska stiftelsernas årsredovisningar. Antalet stiftelser som kommer att bli föremål för sådan kontroll kommer i vart fall till en början att vara ungefär detsamma som är föremål för motsvarande kontroll enligt tillsynslagen eller cirka 7 000 stiftelser. Detta talar för att granskningen av stiftelsernas redovisningar efter stiftelselagens ikraftträdande kommer att kräva ungefär samma resurser som den f.n. gör. Det förhållandet att samtliga stiftelser som enligt stiftelselagen är föremål för återkommande kontroll skall ha kvalificerad revisor torde dock kunna medverka till att tillsynsmyndigheternas granskning blir mindre tidskrävande. Den verksamhet som länsstyrelserna bedriver med stöd av tillsynslagen är anslagsfinansierad. Enligt min mening är det emellertid rimligt att staten får full kostnadstäckning för arbetet med den återkommande kontrollen av stiftelserna. Jag förordar därför att de stiftelser som är föremål för sådan kontroll skall åläggas att betala en årlig tillsynsavgift. Även länsstyrelsernas verksamhet som registreringsmyndighet för stiftelserna kommer att ställa krav på resurser av olika slag. Särskilt med hänsyn till att uppbyggnaden av de nya stiftelseregistren kommer att ske gör jag emellertid sammantaget den bedömningen att länsstyrelserna inte behöver tillföras något extra resurstillskott för att klara denna uppgift. Även när det gäller registreringen av stiftelser är det enligt min mening rimligt att staten får full kostnadstäckning. Jag förordar därför att de stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret skall åläggas att betala en årlig registerhållningsavgift. Denna avgift bör i princip vara lika stor för alla stiftelser. Avgiften bör vara beräknad så att den täcker kostnaderna för registrens uppläggning och drift. Vad jag anfört i förevarande avsnitt har avsett stiftelser enligt stiftelselagen. Även för den återkommande kontrollen av tryggandestiftelserna är det emellertid rimligt att staten får full kostnadstäckning. Staten bör också få full kostnadstäckning för registreringen av tryggandestiftelserna i det särskilda register som tillsynsmyndigheten skall föra över dessa stiftelser. Jag förordar därför att tryggandestiftelserna skall åläggas att betala en tillsynsavgift och en registerhållningsavgift. I de nu angivna resursfrågorna har jag samrått med chefen för . Det saknas underlag för att bedöma storleken på avgifterna för den återkommande kontrollen och registreringen av stiftelserna. Den frågan får därför utredas i särskild ordning. När det därefter gäller att bedöma vilka effekter stiftelselagen kommer att få på antalet mål och ärenden vid domstolarna måste man ha klart för sig att den tillsyn som länsstyrelserna utövar med stöd av tillsynslagen föranleder ytterst få mål och ärenden hos domstolarna. Det saknas anledning till antagande att införandet av stiftelselagen kommer att förändra situationen i någon nämnvärd utsträckning. Även det förhållandet att bestämmelser om bokföringsbrott blir gällande för fler stiftelser än f.n. kan vara av betydelse i förevarande sammanhang. Min bedömning är emellertid att antalet mål som denna utvidgning föranleder kommer att bli försumbart. I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till 1. stiftelselag, 2. lag om införande av stiftelselagen, 3. lag om ändring i , 4. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., 5. lag om ändring i permutationslagen (1972:205), 6. lag om ändring i handelsregisterlagen (1974:157), 7. lag om ändring i bokföringslagen (1976:125), och 8. lag om fortsatt giltighet av lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. Förslagen 1--7 har granskats av Lagrådet. Förslaget 8 är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4.1 Förslaget till stiftelselag Stiftelselagen innehåller elva kapitel.