prop · GH03189 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:189 1993/94:189 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Förslaget innebär att den nuvarande rätten att ge utrustning som kan avvaras kompletteras med en rätt för kommunerna och landstingen att även ge bistånd i form av exempelvis utrustning, rådgivning, utbildning eller i form av ekonomiskt stöd om det har samband med utbildning och rådgivning. Denna form av bistånd får dock endast lämnas till länder som får svenskt statligt bistånd. Det krävs också tillstånd av regeringen för att få lämna sådant bistånd. För att säkerställa att biståndet kommer till sådan användning som avsetts skall kommunerna och landstingen vidta åtgärder för att förvissa sig om att så sker. Vad gäller kommunernas och landstingens rätt att bedriva tjänsteexport föreslås ingen ändring av nu gällande bestämmelser. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................3 2 Lagtext....................................3 2.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastofhjälp och annat bistånd.............................3 3 Ärendet och dess beredning.................5 4 tjänsteexport.....................6 5 Den kommunala biståndsverksamheten.........6 5.1 Utökad rätt att ge bistånd................8 5.2 Kontroll av biståndets användning........11 6 Författningskommentar.....................13 6.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd............................13 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet tjänsteexport och inter- nationellt bistånd (SOU 1993:77) 15 Bilaga 2 lagför- slag.............................17 Bilaga 3 Förteckning över remissinstan- serna............................19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...............................20 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter får lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om det där inträffar en katastrof eller på något annat sätt uppstår en nödsituation. Biståndet får ges i form av utrustning som de kan avvara. Utrustningen skall lämnas direkt till det andra landet eller skickas genom en internationell hjälporganisation. Den får också lämnas till en internationell hjälporganisation för att användas om en nödsituation senare skulle inträffa. 2 § Till ett land som får svenskt statligt bistånd får kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter, utöver vad som sägs i 1 §, ge bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt under förutsättning att regeringen lämnar tillstånd till det. Sådant bistånd kan även ges i form av ekonomiskt stöd för att genomföra utbildning och rådgivning. Biståndet skall lämnas direkt till det andra landet eller skickas genom en internationell hjälporganisation. 3 § När kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter lämnar sådant bistånd som avses i 2 §, skall de förvissa sig om att biståndet kommer till avsedd användning. 4 § Kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter som har beslutat att lämna bistånd i form av utrustning får i skälig omfattning anvisa medel som behövs för att transportera och ställa i ordning utrustningen. De får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal som behövs för att utrustningen skall kunna tas i bruk. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. 3 Ärendet och dess beredning I samband med tillkomsten av kommunallag föreslogs även en utvidgning av då gällande lag (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp. Den nya lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd trädde i kraft och innebär att även annat humanitärt bistånd får lämnas till ett annat land, om det där inträffar en katastrof eller på något annat sätt uppstår en nödsituation. Lagen utsträcktes till att även gälla kyrkliga kommuner. Den tidigare lagens inskränkning till att endast omfatta utrustning som kan avvaras bibehölls. Genom lagen (1986:753) om tjänsteexport som trädde i kraft fick kommuner och landsting möjlighet att bedriva tjänsteexport. Tjänsteexport får bara ske om kommunen eller är underleverantör till ett företag i eller åt staten. Regeringen kan dock, om det finns särskilda skäl till det, för visst fall medge tjänsteexport under andra förutsättningar, dvs. medge att kommunen eller bedriver tjänsteexport på egen hand. All tjänsteexport skall ske på affärsmässiga villkor och får endast omfatta kunskap från kommunens ordinarie verksamhet. Den är såle- des begränsad till vad som anses falla inom den kommunala kompetensen. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att undersöka förutsättningarna för kommunalt bistånd till länder i behov av humanitärt stöd samt att överväga lättnader i de restriktioner som finns för exporten av kommunala tjänster. Kommittén, som antog namnet (ordförande: kommunalrådet ), avlämnade delbetänkandet tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77). Kommitténs sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr C93/750). Regeringens bedömning: Nuvarande krav på dispens från regeringen för export av kommunala tjänster annat än som underleverantör bör vara kvar.Skälen för regeringens bedömning: Kommuner och landsting får enligt lagen (1986:753) om tjänsteexport tillhandahålla kommunala tjänster för export. Utgångspunkten för lagstiftningen är att kommuner och landsting skall tillhandahålla tjänsterna som underleverantörer till svenska företag eller staten. Om det finns särskilda skäl för det får regeringen för visst fall medge att de kommunala tjänsterna tillhandahålls också på något annat sätt. Med detta avses de fall där kommunen eller bedriver tjänsteexport på egen hand eller som huvudansvarig eller då exporten sker via eller . har i sitt delbetänkande tjänste- export och internationellt bistånd (SOU 1993:77) föreslagit att kommuner och landsting fritt skall få bedriva tjänsteexport på egen hand. För att förhindra konkurrenssnedvridande åtgärder har kommittén också föreslagit bl.a. att tjänsteexporten skall bedrivas affärsmässigt och särredovisas i bokföringen. Av den enkät som kommittén låtit genomföra framgår att endast 37 kommuner har varit eller är engagerade i tjänsteexport eller planerar sådan verksamhet. Sedan tillkomsten av lag har tio dispensansökningar kommit in till regeringen. Samtliga har beviljats. Den kommunala tjänsteexporten har således inte fått någon större omfattning. Med hänsyn till det begränsade behov som verkar finnas samt till det risktagande som tjänsteexport på egen hand innebär bör enligt vår mening nuvarande krav på regeringstillstånd vara kvar. 5 Den kommunala biståndsverksamheten Genom lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp fick dessa rätt att i samband med krig, farsot, översvämning, jordbävning, vulkanutbrott, torka eller liknande händelse i annat land eller återuppbyggnadsarbete efter sådan händelse bistå med utrustning som de kunde avvara. Sådan utrustning kunde också lämnas till en internationell hjälporganisation för att användas om en sådan händelse skulle inträffa. Man fick vidare i skälig omfattning anvisa medel för iordningställande och transport av utrustningen samt tillhandahålla och svara för ersättning till personal som behövdes för att utrustningen skulle kunna tas i bruk. Både den s.k. lokaliseringsprincipen samt det då lagstadgade skyddet för den kommunala förmögenheten hade i rättspraxis tidigare ansetts lägga hinder i vägen för kommunernas och landstingens internationella engagemang på detta område. Föredragande departementschefen uttalade i förarbetena till lag (prop. 1975:84 s. 32) att en självklar utgångspunkt även efter ikraftträdandet av den föreslagna lagen var att statsmakterna bär ansvaret för den officiella svenska bistånds- och utrikespolitiken. Som stöd för sitt ställningstagande att inte föreslå en generell rätt för kommuner och landsting att utge bistånd i form av kontant stöd åberopade han (s. 35) dels att detta skulle innebära större risker för konflikter med den officiella svenska bistånds- och utrikespolitiken, dels att en sådan befogenhet skulle innebära ett avsevärt avsteg från lokaliseringsprincipen. I samband med tillkomsten av kommunallag antog även lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna in- ternationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. Lagen innebar dels att den tillåtna hjälpen utvidgades till att utöver katastrofhjälp även omfatta annat humanitärt bistånd, dels att sådan hjälp och bistånd även fick lämnas vid nödsituationer, dels att även församlingar och kyrkliga samfälligheter gavs den rätt som tidigare förbehållits kommuner och landsting. Även i förarbetena till lag (prop. 1990/91:117 s. 143) slog regeringen fast att den svenska utrikes- och biståndspolitiken i första hand åvilar staten samt att ett rent penningbistånd eller motsvarande bistånd i andra former inte är förenligt med den uppgiftsfördelning som slagits fast mellan stat och kommun på detta område. Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har ökat . En av de främsta förklaringarna till detta är utvecklingen i som medfört att exempelvis och de återuppståndna baltiska länderna i stor utsträckning vänt sig till bl.a. för att få den hjälp de behöver för uppbyggnaden av inte bara en ny demokratisk samhällsstruktur utan även av näringslivet. Detta har medfört en kraftig ökning av de svenska kommunernas och landstingens utländska kontakter. De ökade kontakterna har kanaliserats på olika sätt, framför allt genom vänortssamarbete och bistånd inom ramen lag. Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete mellan å ena sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kommuner och regionala organ i främst och . Framför allt sjukvårds- och kontorsmateriel sänds över till och inom ramen för nuvarande lagstiftning. Gentemot finns också ett utvidgat vänortssamarbete som delvis fi- nansieras av Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med . Vad gäller de kyrkliga kommunernas möjligheter att använda skattemedel för internationell verksamhet har frågan diskuterats vid både 1990 och kyrkomöten. kyrkomöte uttalade, med hänvisning till det speciella diakonala ansvar som har för de hjälpbehövande utanför landets gränser, att lokaliseringsprincipen i vart fall borde kunna genombrytas. Detta skulle ge de kyrkliga kommunerna möjlighet till ekonomisk delaktighet i internationella missions- och biståndsprojekt. Kyrkomötets begäran fick till följd att de kyrkliga kommunerna, genom den lagändring som skedde , numera är likställda med kommuner och landsting vad gäller rätten att ägna sig åt internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. kyrkomöte uttalade att borde fortsätta arbetet med att ge de kyrkliga kommunerna större möjligheter på detta område än vad lag medger. Frågan om de kyrkliga kommunernas möjligheter att lämna hjälp och bistånd till andra länder har också varit föremål för Kyrkoberedningens (C 1992:02) överväganden. I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46 s. 93) uttalade beredningen att de intentioner som låg bakom kyrkomötes beslut om stöd för en process med syfte att ge de kyrkliga kommunerna större möjligheter på detta område borde fullföljas. Beredningen ansåg att ytterligare överväganden borde komma till stånd efter det att Centralstyrelsen slutfört sitt arbete. 5.1 Utökad rätt att ge bistånd Regeringens förslag: Kommuners, landstings och kyrkliga kommuners rätt att lämna internationellt bistånd utvidgas till att även omfatta rätt att lämna bistånd i form av annan utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder där nödsituation råder. Kontant stöd får, utöver vad som gäller , endast lämnas för att genomföra utbildning och rådgivning. Den utvidgade rätten att lämna bistånd gäller endast under förutsättning att regeringen lämnat tillstånd till det och att biståndet ges till länder som får svenskt statligt bistånd. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock vad gäller rätten att utge kontant stöd inte inskränkt denna till enbart utbildning och rådgivning. Kommittén har inte föreslagit någon prövning av regeringen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot kommitténs förslag. Några är dock kritiska. Kammarrätten i ifrågasätter om förslaget är förenligt med principen att det är regering och riksdag som bär ansvaret för internationella förbindelser och därför bör ha bestämmanderätten över såväl inriktning som omfattning av biståndet. Kammarrätten anser också att om förslaget överhuvud taget skall läggas till grund för lagstiftning bör lagen innehålla en bestämmelse om att kommunernas biståndsverksamhet skall samordnas med den statliga biståndsverksamheten. Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) anser det föga rationellt att kommunerna bedriver utvecklingsbistånd i egen regi och ifrågasätter deras möjligheter att effektivt och långsiktigt bedriva biståndsverksamhet i de former som betänkandet föreslår. Denna bedömning gäller enligt SIDA i synnerhet länder i tredje världen. anser att det saknas skäl till att utvidga den nuvarande rätten för kommunalt bistånd. Humanitärt bistånd, katastrofhjälp och utvecklingssamarbete bör täckas av stat- liga budgetmedel. Verket pekar också på att ett engagemang av en svensk kommun i många länder skulle ses som ett i vart fall indirekt utflöde av statens politik, eftersom den kommunala självstyrelsen i svensk tappning inte existerar i flertalet länder. anser att bistånd främst är en angelägenhet för staten. pekar på att kommunerna i viss utsträckning kommit i åtnjutande av statliga biståndsmedel för s.k. fördjupat vänortssamarbete och att utvärderingen av detta visat att samarbetet är kostnadseffektivt jämfört med kommersiella alternativ. i (LO) anser att det som aktualiserat förslaget är det stora hjälpbehov som blottats efter de senaste årens politiska omvälvningar i . Att bidra till uppbyggnaden av stabila demokratiska förhållanden i dessa grannländer måste enligt LO anses vara ett legitimt intresse för de svenska kommunerna. () anser att den demokratiska utvecklingen i och bör stödjas av såväl solidaritetsskäl, som för att skapa demokratisk och ekonomisk stabilitet och för att vinna marknader. anser att behovet för de kyrkliga kommunerna att kunna medverka ekonomiskt i internationella missions- och biståndsprojekt väger tyngre än de motiv som ligger bakom lokaliseringsprincipen. Styrelsen förutsätter att den länderkrets som avses i betänkandets lagförslag 2 § är mycket vid och innefattar alla de länder till vilka statligt bistånd förmedlas i olika former. Styrelsen påpekar i samband härmed bl.a. att statligt bistånd även förmedlas via kyrkor och enskilda organisationer. Stiftsstyrelsen i ifrågasätter om inte bistånd genom kyrkans egna organ, mission och , alltid borde vara möjlig, även om dessa organ i någon mindre omfattning också ger bidrag till länder som inte erhåller svenskt statligt bi- stånd. och kommuner avvisar förslaget om rätt att bevilja kontant stöd. menar sig ha konstaterat att kontant bistånd har visat sig mindre effektivt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill inledningsvis återigen slå fast grundprincipen att staten ansvarar för den svenska utrikes- och biståndspolitiken. De utvidgningar som vi i det följande föreslår är utformade i enlighet med denna princip. De behov av stödinsatser som finns i exempelvis på bl.a. det kommunala området är mycket stora. Ett avgörande problem när det gäller att tillgodose behoven är att dessa länder i stor utsträckning saknar medel för att köpa kunskaper på den öppna marknaden. Svenska kommuner och landsting har mycket stora kunskaper och en mycket hög kompetens när det gäller förvaltning och organisation. Även om uttrycket "humanitärt bistånd" kan vara svårt att närmare definiera torde det dock stå klart att den nuvarande lagstiftningen på området hindrar svenska kommuner och landsting att fritt tillhandahålla utbildning och råd- givning. Vad gäller gåvor är sådana tillåtna endast om de avser utrustning som kommunen, eller den kyrkliga kommunen kan avvara. Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner bör enligt regeringens mening, genom en utvidgning av nuvarande lagstiftning, ges rätt att lämna internationellt bistånd även i form av annan utrustning, rådgivning, utbildning eller på något annat sätt. Genom att begränsa den utökade rätten att ge bistånd till länder som får svenskt statligt bistånd uppstår inga risker för konflikter med officiella utrikes- och biståndspolitik. Vad gäller annat humanitärt bistånd och katastrofhjälp har några begränsningar på vilka länder som kan erhålla detta inte ställts upp tidigare i lagstiftningen. Vi ser inte heller anledning att nu ställa upp några sådana begränsningar vad gäller denna hjälp. För att säkerställa en samordning av det statliga biståndet med de kommunala biståndsinsatserna föreslår vi att den utvidgade rätten att lämna bistånd endast får utnyttjas om regeringen har lämnat tillstånd till det. En sådan bestämmelse skulle emellertid kunna få till följd att antalet ärenden som regeringen har att ta ställning till blir mycket stort. Regeringen anser därför att tillstånd till biståndsverksamhet i flertalet fall bör kunna ges en mer generell inriktning. En kommun skulle därvid kunna få ett generellt tillstånd att göra biståndsinsatser inom ramen för kommunens vänortssamarbete i enlighet med ett antaget program. I tillståndsbeslutet kan regeringen föreskriva närmare om villkoren för tillståndet, exempelvis om storleken på biståndet. Om kommunen därefter, som tillståndet gäller, önskar ge ytterligare bistånd krävs en särskild ansökan. Fördelen med ett generellt tidsbegränsat tillstånd är att flertalet mindre ärenden inte behöver prövas individuellt av regeringen och att villkoren i tillståndet kan anpassas efter de olika förutsättningar som kan finnas i de enskilda fallen. En annan önskvärd konsekvens är att kommunerna med ett sådant system får större anledning för att bedriva en långsiktig planering av sina bi- stånds- och vänortsinsatser. Ett kriterium som även fortsättningsvis måste vara uppfyllt är att det råder nödsituation i det land till vilket biståndet ges. I likhet med vad som uttalades i prop. 1990/91:117 anser regeringen att det inte bör råda någon tvekan om när så är fallet. har i sitt betänkande föreslagit att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall få rätt att ge bistånd även i form av kontant stöd. I likhet med vad några remissinstanser uttalat anser emellertid vi att man med ett sådant förslag gått in på ett område som även fortsättningsvis måste ankomma på staten. Att anslå direkt penningbistånd är inte en sak som faller inom den kommunala kompetensen, inte ens efter den utvidgning som föreslås. Med hänsyn till de rådande förhållandena i måste även risken för att ett sådant bistånd hamnar i fel händer bedömas som relativt stor. Vad gäller de kyrkliga kommunerna förtjänar det även att påpekas att dessa , genom insamlade kollektmedel, har möjlighet att lämna direkt ekonomiskt stöd till andra länder. Det pågår ett inomkyrkligt arbete hos beträffande förhållandet mellan de kyrkliga kommunernas internationella insatser och lokaliseringsprincipen. Frågan har även berörts av Kyrkoberedningen. Enligt regeringens mening saknas anledning att nu föreslå någon särreglering för de kyrkliga kommunerna. Några kyrkliga remissinstanser har velat se en vid tolkning i fråga om vilka länder som kan bli föremål för den utvidgade rätten att ge bistånd. För att undvika risken för konflikter med statens utrikes- och biståndspolitik bör dock denna krets inskränkas till att gälla sådana länder som får direkt svenskt statligt bistånd, dvs. bistånd som kanaliseras direkt från staten eller någon statlig myndighet. Kretsen av länder torde därmed vara relativt lätt att bestämma. Länder som inte får direkt svenskt statligt stöd, men där kyrkliga eller privata hjälporganisationer verkar, eventuellt även med hjälp av statligt stöd, bör inte ingå i denna krets. En sådan utvidgning skulle både medföra en betydande svårighet att fastslå kretsen av tillåtna länder och stora risker för en kollision med svensk officiell utrikes- och biståndspolitik. Den föreslagna ordningen med tillstånd av regeringen kommer att medföra ett visst arbete i med handläggningen av kommunernas och landstingens ansökningar. Under förutsättning att ansökningarna är mer generellt inriktade torde dock antalet ärenden kunna bli relativt begränsat. 5.2 Kontroll av biståndets användning Regeringens förslag: När bistånd ges i annan form än utrustning som kan avvaras skall givaren förvissa sig om att biståndet kommer till avsedd användning. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller har inget att erinra mot det. TCO anser att mottagarlandet också skall förbinda sig att följa de ILO-konven- tioner och rekommendationer som finns exempelvis om organisationsrätt, rätt till kollektiva förhandlingar, arbetstid, hälsa och säkerhet i arbetet. Skälen för regeringens förslag: En mycket stor del av det ökade bistånd som kan bli aktuellt efter den föreslagna lagändringen är bistånd som kommer att ges till vänorter eller andra organ av samma slag som givaren. Övrigt mer generellt inriktat bistånd kommer även fortsättningsvis att i första hand ges av staten. Även med en sådan inriktning på det kommunala biståndet är det dock en fördel om bistånd som lämnas till ett visst land samordnas mellan olika givare för att få ut mesta möjliga nytta av det. Mycket talar för att i vart fall större bidrag bör samordnas och planeras mellan olika givare. Detta bör emellertid ske på frivillig väg genom exempelvis samarbete med statliga myndigheter på området eller kommunernas och landstingens olika samarbetsorgan. En utvidgad rätt för kommuner och landsting att ge bistånd bör dock enligt regeringens mening förenas med ett krav på att kommunerna och landstingen förvissar sig om att biståndet kommer till avsedd användning. Rätten att ge bistånd är ett avsteg från den lokaliseringsprincip som är grunden för all verksamhet. Lokaliseringsprincipen har som en av sina konsekvenser att samtliga kommunmedlemmar på ett relativt enkelt sätt själva skall kunna förvissa sig om hur kommunala medel används. När det gäller kommunala medel eller kom- munal egendom som lämnas till en mottagare i ett främmande land saknas denna möjlighet.