prop · GH03136 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är också som tillståndsmyndighet som har huvudan- svaret och befogenhet att besluta om återkallelser av tillstånd och andra administrativa ingripanden. beslut enligt LHD kan överklagas hos kammarrätten. 4.4 Marknadsföring av alkoholdrycker Förutom försäljningsregler finns i LHD vissa regler som rör marknadsföring av alkoholdrycker. De huvudsakliga bestäm- melserna om reklam och andra marknadsfö- ringsåtgärder finns emellertid i lagen (1978:763) om marknadsföring av alkoholdrycker (alkoholreklamlagen). I alkoholreklamlagen begränsas näringsidkares marknadsföring av alko- holdrycker till konsumenter. Med hänsyn till alkoholens hälsorisker skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföringen. Uppsökande eller på- trängande marknadsföringsåtgärder får inte vidtas. Inte heller sådana som uppmanar till bruk av alkohol. Kommersiella annonser i radio eller TV är förbjudna liksom i princip tid- ningsannonser för spritdrycker, vin och starköl. har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av alkoholreklamlagen. Riktlinjerna tar upp frågor om bl.a. reklammedel och marknadsföringens innehåll och utformning. Brott mot bestämmelserna betraktas som otillbörlig marknadsföring enligt marknads- föringslagen (1975:1418). Vid övertramp kan ingripa. Om frivillig rättelse inte uppnås kan utfärda ett förbudsföreläggande eller föra talan mot företaget i . 4.5 Kvalitetskontroll av alkoholdrycker I bilaga 2 till protokoll 47 förbinder sig att delta i ett samarbete mellan de myndigheter som svarar för vinkontrollen i de skilda EES-länderna. Inom EU-länderna sköts kvalitetskontrollen av alkoholdrycker ge- nom offentliga laboratorier som är anslutna till European Office for Wine, Alcohol and Spirit Drinks. Ur- sprungslandet garanterar genom denna kontroll varans kvalitet och redlighet, vilket bl.a. innebär att man garanterar att det inte förekommer falsk ur- sprungsbeteckning att varan inte är utspädd, att det inte finns skadliga tillsatser, osv. I regleras frågor om kvalitetskontroll av alkoholdrycker i livsmedelslagen (1971:511). utövar den centrala till- synen över efterlevnaden av lagen och har rätt att utfärda föreskrifter. utövar tillsynen inom länet medan den lokala tillsynen inom varje kommun utövas av kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. har bl.a. ansvar för kvalitetskontroll och tillsyn av sprittillverkningen vid landets enda lantbruksbränneri för konsumtionssprit och den hantering av alkoholdrycker som V&S bedriver (t.ex. tappning och annan bearbetning av vin) vid fyra anläggningar i landet. Driftkontrollen sker dock i hu- vudsak av bolaget självt inom ramen för de egenkontrollprogram och krav på kvalitetssäkring som fastställt. Kvalitetskontroll av vintillverkningen i ligger i första hand på den kommun där tillverkning sker. För när- varande finns vintillverkning vid tre tillverkningsställen i landet. Vid tillverkning av öl och starköl handhas också kontrollen av kommunerna, med undantag av vissa större bryggerier där har övertagit 4.6 Beskattningen av alkoholdrycker Skattskyldig enligt lagen (1977:306) om dryckesskatt (LDS) i fråga om spritdrycker och vin är V&S. I fråga om starköl och öl är den skattskyldig som inom landet yrkesmässigt tillverkar dryckerna. V&S är dock skattskyldigt för importerat starköl. Skattskyldiga skall vara registrerade hos (). Om verksamheten är av större omfattning eller om det finns särskilda skäl kan även importörer, som yrkesmässigt för in skattepliktiga maltdrycker till landet för försäljning till återförsäljare, registreras hos RSV som skattskyldiga. Enligt LDS inträder skattskyldigheten för spritdrycker och vin när V&S levererar dryckerna till . Skattskyldigheten för starköl och öl inträder när dryckerna levereras till butik, restaurang eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller, vid avregistrering, finns i lager. Vid införsel till landet av skattepliktig dryck av annan än registre- rad skattskyldig skall dryckesskatt betalas till tullmyndigheten och då till- ämpas bl.a. tullagen (1987:1065). Dock kan utfärda s.k. hemtagningsbevis som ger rätt att ta hem varorna och i efterhand betala skatt och andra eventuella tullavgifter. Innan ett hemtagningsbevis utfärdas sker en prövning. ikraftträdande medför inga förändringar i dessa hänseenden. RSV:s uppbörd av dryckesskatt för uppgick för sprit- drycker till , för vin till samt för starköl och öl till . Tullens skatteuppbörd på öl uppgick till . Sammanlagt innebär det skatteinkomster på . Endast en skattskyldig fanns för vin- och sprit- drycker (V&S) medan antalet skattskyldiga för maltdrycker uppgick till 33. Vid ett medlemskap i skall som en följd av den fria marknaden i princip alla gränsformaliteter upphöra avseende transporter av varor över de inre gränserna. På den indirekta beskattningens område har utarbetats nya system för att hantera beskattningen av varor som förs mellan olika EU-länder med i huvudsak bibehållande av principen om att beskattningen skall tillfalla det land där varan konsumeras och med bibehållande av en kontroll av att olika varor inte orättmättigt undgår beskattning. Vad gäller import för eget bruk gäller dock det motsatta, dvs. att varorna beskattas i inköpslandet. För beskattningen av varor som transporteras över de inre gränserna gäller inom EU två olika system för mervärdesskatt och för punktskatter. Systemen är reglerade i ett antal direktiv. Samtliga medlemsländer måste använda sig av dessa system. Något utrymme för att konstruera ett helt eget nationellt system finns således inte. På mervärdesskattesidan gäller nu ett system som kan betecknas som en övergångsordning. Ordningen skall gälla fram till . Denna ordning är i princip densamma som gäller i med undantag för att beskattningen inom EU inte är kopplad till själva gränsöverskridandet. För kontrollen av förfarandet har inrättats ett krav på att köparen för säljaren skall ange sitt registreringsnummer som mervärdesskatteskyldig och att detta num- mer skall kunna kontrolleras av säljaren via den nationella skattemyndigheten genom ett särskilt datasystem. På punktskatteområdet finns inte någon övergångsordning. De regler som tillämpas inom EU är avsedda att vara den slutliga ordningen. Grundstommen i systemet är att punktskatter skall utgå bl.a. på alkohol i enlighet med särskilda direktiv. Sådana varor på vilka punktskatter skall utgå skall kunna framställas och lagras i obeskattat skick i särskilda auk- toriserade skatteupplag. Varorna skall kunna transporteras i obeskattat skick mellan sådana lager, även när lagren finns i olika medlemsländer. Viss dokumentation skall då medfölja varorna. Beskattning skall ske när varorna frigörs för konsumtion. Hur det svenska systemet för beskattning av EU-intern gränsöverskri- dande handel skall utformas utreds av Utredningen (Fi 1991:09) om teknisk EG-anpassning av de indirekta 4.7 Teknisk sprit och alkoholhaltiga Regler om alkoholhanteringen inom industrin, hälso- och sjukvården, under- visnings- och forskningsverksamheten finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat (LFTA). Med teknisk sprit enligt LFTA förstås sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller annat likartat ändamål. Vad som sägs i LFTA om teknisk sprit gäller också spritdrycker, vin och starköl avsedda för nämnda ändamål. Import, försäljning och inköp inom landet av teknisk sprit kräver tillstånd, medan tillståndskravet beträffande alkoholhaltiga preparat innebär att dessa inte får importeras och säljas inom landet utan att först ha blivit godkända. Beträffande både teknisk sprit och alkoholpreparat, som inte är avsedda för förtäring, gäller att de i princip måste vara denaturerade. Handeln med teknisk sprit kännetecknas av att antalet försäljare (partihandlare) är förhållandevis litet (sex stycken) och att all försäljning, vare sig den sker till storförbrukare inom industrin eller till mindre förbrukare såsom laboratorier och dylikt, noga kontrolleras genom framför allt den rapportering som verkställs av försäljarna. Som huvud- princip gäller att tillstånd till införsel och försäljning endast meddelas företag som yrkesmässigt sysslar med grossistförsäljning av tekniska alkoholprodukter och liknande. Företag som i sin rörelse har behov av teknisk sprit för t.ex. framställning av någon annan produkt tillåts inte att själva importera spriten utan är hänvisade att köpa via grossisterna. För att missbruksrisken skall begränsas ytterligare gäller att samtliga köpare av teknisk sprit måste ha tillstånd gene- rellt eller i varje särskilt fall. Tillstånden grundas på en behovsbedömning. Vid själva inköpet måste tillståndet företes hos försäljaren, som gör en anteckning om inköpet och senare inrapporterar försäljningen till tillsynsmyndigheten som därigenom i efterhand får en kontroll av att till- ståndet inte överskridits. Tillståndsgivning, tillsynsverksamhet och annan prövning enligt LFTA sköts av . Verkets tillsyn- sverksamhet bygger huvudsakligen på kontroll av den rapportering om försäljningen av teknisk sprit som görs av försäljarna. Dessutom görs stickprovs- visa inspektioner av såväl säljare som köpare av teknisk sprit. 5 Behov av ändringar inom nuvarande Det är allmänt känt att överkonsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala, medicinska och samhällsekonomiska problem. Alkoholmissbruk medverkar till social utslagning, problem på arbetsmarknaden och i familjen. Missbruk har också en stark koppling till våld och andra former av brott och ligger bakom en lång rad olyckor och sjukdomar samt orsakar en alltför tidig död. En vanlig uppskattning är att ca 300 000 svenskar har en så hög alkoholkonsumtion att det påverkar deras arbete, familjeliv och hälsa. Den totala alkoholrelaterade dödligheten ligger i storleksordningen 6 000 personer . Detta är an- ledning till att för en restriktiv alkoholpo- litik. sker omfattande omvärldsförändringar. och EU-medlemskap innebär att kommer närmare övriga och därmed länder med en mindre restriktiv alkoholpolitik och med andra dryckesmönster och attityder till alkohol. i ett längre tidsperspektiv kan det finnas risk för att våra höga svenska alkoholpriser på grund av marknadsanpassning och slopad gränskontroll kommer att påverkas nedåt. Det betyder att vi på lite måste hitta alternativa strategier för att motverka effekterna av en försvagad prispolitik. Risken är annars att konsumtionen kommer att öka kraftigt. Bl.a. mot den här bakgrunden har regeringen tillsatt den alkoholpolitiska kommissionen, som har som sin främsta uppgift att ta fram en strategi för att minska den totala alkoholkonsumtionen och begränsa alkoholens skadeverkningar. Det gäller därvid bl.a. förslag till hur det opinionsbildande och attitydpåverkande arbetet inom alkoholområdet kan förstärkas. Kommissionen kommer att presentera sina förslag för regeringen. har trätt ikraft. I enlighet med EES-lagens 2 - 4 §§ skall vissa angivna bestämmelser i avtalet gälla som svensk lag. I EES-lagens 5 § anges vidare regler om lagval. Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna mellan och EU har en skriftväxling ägt rum mellan kommissionen och den svenska rege- ringen. Kommissionen har i skriftväx- lingen erinrat om import-, export-, till- verknings- och partihandelsmonopolens oförenlighet med om mo- nopol. Kommissionen utgår ifrån att kommer att avskaffa dessa. Kommissionen ser vidare, mot bakgrund av gällande regler, ingen anledning att på eget initiativ vidta några åtgärder mot ett upprätthållande av detaljhandelsmonopolet. Regeringen anser mot denna bakgrund inte att Alkoholpolitiska kommissionens slutbetänkande på detta område och remissbehandlingen därav kan avvaktas. Med denna proposition framlägger regeringen för godkännande riktlinjer för det fortsatta arbetet som föranleds av och skriftväxlingen mellan den och . Regeringen har erfarit att de förslag som här framläggs är väl förenliga med de överväganden och förslag som Alkoholpo- litiska kommissionen avser att redovisa. Avvecklingen av import-, export-, partihandels- och tillverkningsmonopolen innebär att V&S:s monopol och Systembolaget AB:s partihandelsmonopol gentemot serveringsställen inte kan behållas. Däremot bibehålls Systembolagets detaljhandelsmonopol. Ur alkoholpolitisk synvinkel är detaljhandelsmonopolet klart viktigast eftersom det bidrar till att begränsa alkoholens tillgänglighet. Ett tillstånds- och tillsynssystem när det gäller import, export, tillverkning och partihandel av alkoholdrycker bör kunna godtas från alkoholpolitisk synpunkt. På så sätt undviks också en sammanblandning av V&S:s nuvarande importmonopol och dess producentintressen. Det har ifrågasatts om V&S som ett bolag med ensamrätt på produktion och export kan agera icke-diskriminerande som ensam importör och partihandlare gentemot utländska producenter. Med tanke på den integrationsprocess som pågår i och det intensifierade sociala och kulturella utbyte som kan förväntas behövs framöver en kraftfull mobilisering på alkoholområdet för att ytterligare begränsa den totala alkoholkonsumtionen, tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskadorna. Informations- och opinionsbildande insatser behövs för att öka kunskapen om alkoholens skadeverkningar. Det är också angeläget med förstärkta utbildningsin- satser för olika yrkeskategorier vad gäller alkohol, dess skadeverkningar och det alkoholpolitiska regelsystemet. Kommuner och landsting bör uppmuntras att ta fram alkoholpolitiska handlingsprogram. Det gäller här inte minst att intensifiera arbetet med tidig upptäckt av riskkonsumtion och utveckling av adekvata behandlingsåtgärder. Antalet lokala folkhälsoprojekt inom arbetslivet bör kunna bli mångdubbelt fler än . Dessutom behövs förstärkta insatser när det gäller olika riskgrupper och risksituationer. Ungdomar bör uppmärksammas särskilt, liksom gravida kvinnor. Frågan hur missbrukares barn och anhöriga kan få ett bättre stöd är också av stor betydelse. Alkoholen och trafiken är exempel på områden där det behövs intensifierade insatser. Detta är bara några exempel på frågor som regeringen avser att återkomma till när Alkoholpolitiska kommissionen slutfört sitt arbete. Regeringen lämnar därför inte nu några förslag till åtgärder inom nämnda områden. Avsikten är att till återkomma med förslag till ett samlat alkoholpolitiskt program. Mot bakgrund av de principer som framgår av skriftväxlingen mellan regeringen och krävs dock relativt omgående förändringar på de punkter som berörs av skriftväxlingen. I det följande lämnas förslag till riktlinjer för ett nytt tillstånds- och tillsynssystem när det gäller import, export, tillverkning av och partihandel med alkoholdrycker. Regeringen avser att återkomma till med förslag till lagstiftning inom området. I detta sammanhang kommer även förslag till ändrade serveringsbestämmelser att 6 Ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet Regeringens förslag: Ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet skall införas. Det nya systemet innebär att import-, export-, tillverknings-, och partihandelsmonopolen avskaffas och ersätts med ett alkoholpo- litiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn inrättas. Dess beslut skall kunna överklagas till domstol. Regeringen kommer att närmare utforma förslag till lagar och övriga regler för det nya till- ståndssystemet och inrättandet av den nya myndigheten. Regeringen avser att återkomma till med dessa för- slag . Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet att minska den totala alkoholkonsumtionen i ligger fast. har, i likhet med alla övriga WHO-medlemsstater i , anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska alkoholens skadeverkningar. Programmet rekommenderar länderna att utveckla en allsidig alkoholpolitik med åtgärder inriktade såväl på hela befolkningen som på speciella riskgrupper. Kraftfulla åtgärder krävs framöver inom alko- holområdet. Mot bakgrund av att utbytet med övriga kan förväntas öka måste nya strategier utvecklas för att den alkoholpoliska målsättningen skall uppnås. innebär att det inte får finnas statliga handelsmonopol som är diskriminerande. I första hand berör detta monopol som hindrar varors fria rörlighet mellan länder i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Till följd av , skriftväxling med och den pågående marknadsintegrationen bör enligt rege- ringens uppfattning import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen avvecklas. Regeringen föreslår att ett tillstånds- och tillsynssystem ersätter de avvecklade monopolen. För att privata vinstintressen inte skall ges fritt spelrum måste samhället även fortsättningsvis ha en omfattande kontroll som effektivt begränsar alkoholens skadeverkningar. Sociala hänsyn måste fortfarande vara vägledande vid marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker. Det är också viktigt att handläggningen i tillstånds- och till- synssystemen blir enhetlig över hela landet. Antalet ärenden förväntas heller inte bli så många att det blir rimligt att förlägga tillståndsgivningen lokalt eller regionalt. Därför bör verksamheten förläggas till en central myndighet. , som har uppgifter av förebyggande karaktär inom alkoholområdet, har inga myndighetsuppgifter av tillstånds- och tillsynskaraktär som det här blir fråga om. har omorganiserats i syfte att minska antalet uppgifter av detalj- och rutinkaraktär, t.ex. tillståndsprövning. En ny tillstånds- och kontrollmyndighet bör därför skapas för detta ändamål. Den nya, från alkoholhanteringen fristående tillstånds- och kontroll- myndigheten skall tillse att ingen godtycklig behandling sker av olika ekonomiska aktörer. Tillståndsgivningen skall bygga på objektiva i lag angivna grunder. Myndighetens beslut skall kunna överklagas till domstol. Därigenom garanteras de olika aktörernas rättssäkerhet och likabehandling i enlighet med bestämmelser. Som framgått avses här tillståndsgivning vad gäller import, ex- port, tillverkning och partihandel med sprit, vin och starköl. Avsikten är däremot inte att den nya myndigheten skall svara för tillstånd till servering. Beredningsarbetet bedrivs i dessa delar med inrikting på en kommunalisering av tillståndsgivningen. 6.1 En ny central myndighet Den nya myndigheten skall vara tillståndsmyndighet och tillsammans med länsstyrelser och kommuner stå för en intensifierad, samlad och effektiv tillsyn och kontroll av alkoholhanteringen. Myndigheten bör också stå för en löpande uppföljning och utvärdering inom sitt verksamhetsområde. nuvarande uppgifter på området övertas därmed av den nya myndig- heten. Frågan om även prövning av tillstånd för handel med teknisk sprit och godkännande av alkoholhaltiga preparat skall handhas av den nya myndigheten bör övervägas under det fortsatta beredningsarbetet. Att utöva en aktiv tillsyn på nationell nivå för att garantera att all försäljning av alkohol sker ansvarsfullt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs avses bli den nya myndighetens primära uppgift. Den framtida kontrollen och tillsynen måste vara effektiv och anpassad till de nya förutsättningarna inom alkoholområdet för att förhindra att försäljning av alkohol sker utan tillstånd. När flera företag kommer att uppträda som importörer och partihandlare för alkoholdrycker förändras förutsättningarna på den svenska marknaden. Det finns därför skäl att även överväga eventuella förändringar av marknadsföringsreglerna för alkoholdrycker utifrån den nya myndighetens uppgifter. Frågan om den nya myndighetens samlade ansvar för den centrala tillsynen inom alkoholområdet bör beredas ytterligare, t.ex. frågan om hur den centrala tillsynen av restauranger med tillstånd att servera alkoholdrycker bättre skall kunna möta den nya situationen med en avmonopoliserad partihandel. Den nya myndigheten skall också förstärka informations- och utbild- ningsinsatserna om hur det alkoholpolitiska regelsystemet skall tillämpas. Insatserna skall främst rikta sig till olika yrkeskategorier verksamma inom alkoholområdet, t.ex. partihandlare, restauranganställda och personal vid tillsynsmyndigheterna. Ett handlingspro- gram för information och utbildning bör utarbetas i samråd med . Det är väsentligt att den löpande alkoholstatistiken ger en god bild av alkoholförsäljningens omfattning och förändringar av denna. Det gäller både detaljhandels- och restaurangförsäljningen av alko- holdrycker. Alkoholstatistiken utgör en viktig del av den kunskapsmässiga basen för alkoholpolitiken. Riktlinjer för den framtida statistikförsörjningen inom de områden som faller under den nya myndighetens ansvarsområde bör utarbetas under den fortsatta beredningen. Den nya myndigheten skall, tillsammans med och andra berörda myndigheter, ha till uppgift att säkerställa de alkoholpolitiska målen. Den bör således ta över tillstånds- och tillsynsuppgifter inom alkoholhanteringen. Som följd härav bör frågan om den framtida fördelningen av uppgifter mellan den nya myndigheten, , , , , , länsstyrelserna och kommunerna att beredas ytterligare. I det sammanhanget bör särskilt gränsdragningen och ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och upp- märksammas. 6.2 Tillstånd för import, export, tillverkning och partihandel För all yrkesmässig import, export, partihandel och tillverkning av alkoholdrycker bör ett tillståndssystem införas. Enligt regeringens bedömning är det lämpligt att även starkölet inordnas i detta system. Tillstånd för import, export, tillverkning och partihandel skall kunna fås av de aktörer som uppfyller de uppställda kriterierna. Systembolaget kan dock ej få import-, export-, eller tillverkningstillstånd. För att garantera detaljhandelsmonopolets opartiskhet får inga länkar finnas mellan detaljhandelsmonopolet och egen till- verkning, import och export. Systembolagets verksamhet skall även koncentreras till den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs försäljning över disk. Bolaget bör dock inte förhindras att söka tillstånd att bedriva viss partihandel genom att sälja varor vidare till restauranger. Eftersom tillstånd kommer att ges på basis av objektiva kriterier kan inte någon begränsning av antalet tillstånd införas. Mot denna bakgrund är det svårt att bedöma antalet ansökningar och den geografiska spridningen av framtida importörer och partihandlare. 6.3 Kriterier för tillstånd I enlighet med vad som har kommit till uttryck i regeringens skriftväxling med skall tillståndsprövning inom alkoholområdet baseras på objektiva, tydliga och i lag, förordning eller föreskrifter fastställda kriterier. Om dessa krav uppfylls står det fritt att utforma och införa de kriterier som krävs för att uppnå de alkoholpo- litiska målen. Inom dessa ramar kan med andra ord kriterier utformas så att den svenska restriktiva alkoholpolitiken inte äventyras. Det nya tillståndssystemet skall både tillgodose våra alkoholpolitiska krav och vara i enlighet med krav på icke-diskriminering och objektivitet. En likartad behandling av tillståndssökande måste eftersträvas. Ekonomisk skötsamhet, god vandel och god kännedom om de regler som gäller för svensk alkoholhantering bör vara grundläggande kriterier för att någon skall kunna få tillstånd. I den fortsatta beredningen avses kriterier att bli for- mulerade i enlighet med riktlinjerna i denna proposition. 6.4 Tillsyn, kontroll och sanktioner Som tidigare nämnts avses den nya myndigheten bli central tillsynsmyndighet inom alkoholområdet och får således ansvar för tillsynen över det nya regelverkets tillämpning. Regional tillsyn bör utövas av länsstyrelserna, som har tillgång till uppgifter från olika myndighetsregister. Lokal tillsyn utövas av kommunerna och länsstyrelserna. Det gäller främst servering men eventuellt också delar av partihan- delsverksamheten. Den nya myndigheten bör ha möjlighet att vidta sanktioner mot de tillståndshavare som bryter mot gällande regler.