prop · GH03214 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt regeringens mening har utredaren och remissbehandlingen visat att det på fastighets- och landskapsinformationsområdet är befogat att skilja uppdragsverksamhet från myndighetsutövning och annan verksamhet som även i fortsättningen bör ligga under en myndighet. I princip och i ökande utsträckning torde bolagsformen vara den lämpligaste för den uppdragsverksamhet som över huvud taget skall bedrivas i statlig regi. Det finns emellertid enligt regeringens bedömning hållbara invändningar mot viktiga element i utredningens analys och mot de organisatoriska slutsatserna. Det föreliggande beslutsunderlaget räcker inte för ett ställningstagande nu till en mer omfattande bolagisering. Regeringens sammanfattande bedömning är att förslaget om en långtgående bolagisering inte kan föras vidare så snabbt i ett steg samt med den omfattning och inriktning som utredningsförslaget innebär. Regeringen har därvid tagit fasta på vissa remissinstansers oro för att en långtgående och snabb förändring skulle kunna innebära störningar eller avbrott i övergången från traditionell teknik med s.k. analoga kartor till databasteknik. Det pågår en snabb övergång till digitala system på alla områden. Olägenheterna skulle kunna bli stora inom en rad områden där man är starkt beroende av en snabb övergång till databasteknik. Att verksamheten befinner sig mitt i denna omvandling innebär också att oklarheter föreligger om dess framtida inriktning och utformning. Det gäller t.ex. hur system för ajourhållning av databaser skall byggas upp, hur samordningen mellan stat och kommun skall organiseras och vilka uppgifter som kan utföras regionalt eller lokalt. Fullföljande av en snabb och långtgående bolagisering skulle aktualisera ett ställningstagande till sambandet mellan bolagets verksamhet och myndighetsverksamheten lokalt och regionalt innan det finns adekvat underlag. Med produktionen av allmänt kartmaterial kvar inom myndigheten finns förutsättningar för utveckling av en regional och lokal medverkan i denna verksamhet på ett sätt som inte skulle vara möjligt vid en bolagisering. Detta kan avse såväl produktion, ajourhållning, lagring och distribution inom statsuppdraget som drifts- och distributionsuppgifter inom fastighetsdatasystemet. För är övergången till digitala system knuten framför allt till uppbyggnaden av databaser för innehållet i de allmänna kartorna och av system för digitala fastighetsregisterkartor samt till utnyttjandet av satellitteknik för mätning och därmed förbättrade förutsättningar för utbyggnad och kvalitetshöjning av de geodetiska riksnäten m.m. Fastighetsdatasystemet utgör redan genom sina basregister med koordinatangivelser en hörnsten i ADB-tillämpningar med rumslig anknytning. Pågående utveckling är bl.a. knuten till uppbyggnaden av ett basregister över byggnader. Överväganden pågår om eventuella register över bostadsrättslägenheter eller över lägenheter generellt. En annan utveckling som har anknytning till det nu anförda är de successiva förenklings- och utvecklingsåtgärderna inom panthanteringen. Regeringen har stannat för en modifierad linje i bolagiseringsfrågan. Den innebär utbrytning av uppgifter vilka kan vara förtroendeskadande för myndighetsutövningen eller som redan nu av andra skäl bör bolagiseras. Det primära syftet nu blir att skilja bort sådana funktioner från myndigheten. Kravet på att upprätthålla en decentraliserad struktur riktas främst mot myndighetens verksamhet, såväl den anslags- som avgiftsfinansierade. Den förordade handlingslinjen lämnar möjligheten öppen för en fortsatt överföring av uppgifter till statlig bolagsform, till privat verksamhet eller för avveckling. I de fall osäkerhet råder om i vilken mån verksamheter är mogna för ett avskiljande bör de tills vidare, i avvaktan på ett bättre beslutsunderlag, behållas inom myndigheten, men ges en tydligare åtskillnad i förhållande till myndighetsverksamheten i övrigt än . De verksamheter som bör föras över från myndighetsform till bolagsform är enligt regeringens bedömning den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten - som redan nu möjligen kan privatiseras - samt kartografisk uppdragsverksamhet och fristående förlagsverksamhet. Skälet för en ändring beträffande den fastighetsekonomiska verksamheten är att den medför risk för rubbat förtroende för myndighetsutövningen. För kart- och förlagsverksamheten är utgångspunkten att dessa verksamheter inte bör bedrivas med koppling till myndigheten på ett sätt som kan innebära ett snedvridande av konkurrensförutsättningarna. Det gäller verksamheten vid Kartcentrum - med undantag för förlaget av allmänna kartor - samt annan motsvarande kartproduktion inom den nuvarande lantmäteriorganisationen. Verksamheten vid Kartcentrum bedömdes mogen för bolagisering redan vid analys av frågan . Bolagsformen innebär alltså att dessa verksamheter skall verka i konkurrens på samma villkor som gäller för andra aktörer på marknaden. En annan förutsättning för detta är att alla aktörer skall ha tillgång till grundläggande allmänt kartmaterial på lika villkor. Frågor om kostnader m.m. för att utnyttja materialet övervägs i den pågående andra etappen av utredningsarbetet. De verksamheter som regeringen nu föreslår skall bolagiseras omsätter ca och sysselsätter ca 120 årsarbetskrafter. Den föreslagna bolagiseringen bör, som redan antytts, kompletteras med en klarare uppdelning inom myndigheten mellan å ena sidan myndighetsutövning och därmed närbesläktade myndighetsuppgifter och å andra sidan kvarvarande verksamhet av produktions- eller uppdragskaraktär. En utgångspunkt för detta ges i ett förslag till uppdelning i en myndighetsdivision och en affärsdivision som presenterat i sitt remissyttrande. som man inte bör förhasta sig och riskera olämpliga bolagiseringar, som kan bli svåra att korrigera, måste man fortlöpande vara uppmärksam på att inte nya funktioner utvecklas och förblir en del av myndighetsverksamheten även när de passerat den gräns då en bolagisering eller privatisering borde ha skett. I ansvaret för t.ex. fastighetsdataverksamheten eller annan databasuppbyggnad ingår naturligtvis att medverka i utvecklingen av nya tillämpningar hos systemens nyttjare. Men man bör uppmärksamt pröva vilken roll myndigheterna skall ha när sådana tillämpningar har nått en tillräcklig mognad och - om de visar sig vara livskraftiga - bör kunna bedrivas utan myndighetsmedverkan. Med ett sådant arbetssätt tillvaratas den även i internationell jämförelse framstående kompetens som och har inom fastighets- och landskapsinformationsområdet. främjas den angelägna informationstekniska utvecklingen i samhället. Det nu beskrivna synsättet står i överensstämmelse med EU:s riktlinjer om samverkan mellan privat och offentlig sektor på informationsmarknaden. Regeringens avsikt är att den ytterligare avskiljning av verksamhet från myndigheterna och bolagisering som bör komma i fråga baseras bl.a. på erfarenheter från den nu föreslagna reformen. Den ytterligare avskiljningen och bolagiseringen bör dessutom ske samlat för att undvika osäkerhet och störningar i verksamheterna över . bör utsättas för konkurrens även i fråga om det s.k. statsuppdraget. Upphandling av tjänster för den allmänna kartläggningen m.m. bör därför så långt möjligt ske genom anbudsförfarande. Med undantag för de produktionsuppgifter som av säkerhetsskäl eller av andra orsaker bör förbehållas utförarorganisationen i myndigheten, bör beställningar successivt läggas ut på anbud. Regeringen avser att följa upp effekterna av anbudsförfarandet. Regeringens förslag: En ny central myndighet bör bildas bestående av och delar av . En ny lokal organisation som hålls ihop länsvis bör införas. Organisationens uppgifter bör vara både myndighets- och uppdragsverksamhet, vilka dock skall hållas väl isär. Utredarens förslag: Överensstämmer i stor utsträckning med regeringens förslag. Utredaren har dock utgått från att även inskrivningsverksamheten omfattas av reformen och från en mer omfattande bolagisering. Remissinstanserna: Ett stort antal instanser tillstyrker förslaget till central organisation. Det gäller exempelvis , , , , och , , och . Ett tiotal instanser framför invändningar mot att inordna i en ny central myndighet. Sådana synpunkter kommer bl.a. från , , , och Svenska kommunaltekniska föreningen. En hel del synpunkter ges på namnfrågan varvid påpekas att ordet lantmäteri bör förbehållas myndigheten. Några instanser tar upp vikten av att kartråds arbete kan fortsätta. och anför att om utvecklingsverksamheten vid nämnden inordnas i en ny teknikintensiv kart- och fastighetsmyndighet kan inte bortses från risken att pågående och förväntat utvecklingsarbete avseende inskrivningsverksamheten blir lidande varför mycket talar för att ett inlemmande av tighetsdata i en ny organisation bör anstå. föreslår en sammanhållen organisation för kart- och fastighetsverksamheten. Organisationen bör enligt verket vara en myndighet som skall ledas och organiseras i affärsverksliknande former. Detta innebär att det bildas två divisioner, en myndighetsdivision och en affärsdivision, som skall vara strikt åtskilda såväl ekonomiskt som styrningsmässigt. Det finns stöd bland remissinstanserna för att inrätta en statlig regional myndighet. Flera remissinstanser ser positivt på att myndigheten får ett samordningsansvar inom landskapsinformationsområdet. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av bl.a. vad som sagts i avsnitt 10.2 tar regeringen först upp frågan om bildande av en ny central myndighet. Därefter behandlas myndighetsorganisationen och fördelningen av arbetsuppgifter m.m. En ny central myndighet Regeringen konstaterar att en majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget om en sammanslagning av och utan erinran, varvid dock bör noteras att det remissbehandlade förslaget innefattade även inskrivningsverksamheten och delar av . Ett grundläggande skäl för regeringens ställningstagande har redovisats tidigare, nämligen sambandet mellan fastighets- och landskapsinformation. Detta kommer exempelvis till uttryck i att arbete pågår vid de båda verken för att koppla ihop fastighetsdatasystemet med digitala data om fastighetsgränser m.m. Arbetet underlättas om det sker i en och samma organisation. Arbete har vidare pågått i syfte att använda fastighetsdatasystemet som ytterligare stöd för förrättningsverksamheten. Arbetet har blivit försenat och har försvårats av olika datatekniska systemlösningar m.m. inom de båda myndigheterna. Även detta talar för en gemensam organisation. Över huvud taget är det viktigt att genom en gemensam utvecklingsverksamhet lägga grunden för ett långsiktigt strategiskt agerande. saknar lokal och regional organisation, något som erhålls genom en sammanslagning med lantmäteriet. Det innebär förutsättningar för ytterligare ökat utnyttjande av fastighetsdatasystemets information och tjänster. Möjligheterna att öka samverkan med kommunerna i syfte att komplettera registren ökar också. Sammanläggning till en myndighet innebär även vissa besparingar till följd av gemensam administration m.m. Skäl som anförts mot en sammanläggning är att fastighetsdatareformen och kompletteringsarbeten till denna ännu pågår. Exempelvis har komplettering med byggnadsidentiteter påbörjats. Utvecklingsinsatser kommer sannolikt att pågå mer eller mindre kontinuerligt. Regeringen anser därför inte att de invändningar som rests mot tidpunkten för en reform är tillräckligt starka. Det ligger både för berörda verksamheter och för avnämarna ett värde i att veta vilka organisatoriska förutsättningar som kommer att gälla. Det gäller särskilt inom ett område som detta där val av ambitionsnivå, informations- och systemstruktur m.m. - och därmed sammanhängande val av samarbetspartner i uppbyggandet av system och information - får mycket långsiktiga verkningar bl.a. i ekonomiskt hänseende. Flera av de skäl som i remissvar anförts mot en sammanslagning har huvudsakligen tidsbegränsad betydelse. De påtalade olägenheterna kan mildras betydligt genom att de beaktas när detaljorganisationen läggs fast. En ny centralmyndighet bör alltså inrättas, bestående av och merparten av . Det har visat sig svårt att lösa namnfrågan för den nya myndigheten på ett sätt som beskriver hela verksamheten. Det av utredningen föreslagna namnet, , bör t.ex. inte komma i fråga på grund av förväxlingsrisken med . Vidare kan ifrågasättas om kortsiktiga överväganden i samband med en sammanläggning bör få motivera att man överger det traditionsbundna och väl etablerade lantmäteribegreppet, som väl skulle täcka det nya verksamhetsområdet och som alla inom verksamhetsområdet bör kunna känna samhörighet med. Regeringen förordar därför att den nya centrala myndigheten benämns . Som utredaren har pekat på har inskrivningsverksamhetens utveckling, alltsedan fastighetsdatareformen började förberedas, varit nästan helt knuten till att inskrivningsregistret utgör en integrerad del av fastighetsdatasystemet. I dominerande omfattning är det som, utan att formellt vara central myndighet för inskrivningsmyndigheterna, har svarat för initiativ, utredning och genomförande av de väsentliga förändringarna inom inskrivningsregisterverksamheten . Detta faktum upplevs uppenbarligen av remissinstanserna som ett naturligt förhållande. Regeringen har ingen annan uppfattning men vill understryka inskrivningsmyndigheternas självständiga ställning i förhållande till såväl som andra myndigheter. Regeringen har också anledning att betona att det - när inskriv- ningsmyndigheterna tills vidare ligger kvar vid tingsrätterna - är av största vikt att den verksamhet, som bedrivs inom med sikte på inskrivningsverksamheten, vidmakthålls av den nya myndigheten och att den nuvarande goda servicenivån bibehålls. Regeringen utgår också från att den nya myndigheten i samverkan med bl.a. skall - som sker just nu i t.ex. de dynamiska förändringarna inom panträttens område - fortsätta att driva utvecklingen av fastighetsdatasystemet framåt till gagn för inskrivningsväsendet och dess avnämare i samhället. Den verksamhet som inte bör bedrivas i bolagsform utgör merparten av de nuvarande myndigheternas uppgifter. Den bör även i fortsättningen bedrivas i myndighetsform. De berörda uppgifterna har dock vissa inbördes olikheter som bör påverka hur de organiseras och styrs mera i detalj. En stor del utgör myndighetsutövning, t.ex. fastighetsbildningen. Nära besläktad med myndighetsutövning är vissa andra myndighetsuppgifter, t.ex. fastighetsregistreringen samt de centrala myndighetsuppgifterna såsom förvaltningen av fastighetsdatasystemet, handhavandet av statsuppdraget för allmän kartförsörjning och tillsynen över de myndigheter som svarar för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. De nya myndigheterna skall också ha en aktiv roll vid utvecklingen av lantmäteriområdet i stort. Till detta hör att bedriva såväl utveckling och rådgivning som samordning och standardisering. Som tidigare nämnts bör viss lokalt utförd uppdragsverksamhet av karaktären myndighetsservice kunna bedrivas jämte myndighetsutövningen. Exempel på detta är att göra husutsättning, upprätta fastighetsplan och nybyggnadskarta, utföra lägeskontroll, ajourhålla primärkarta, göra fastighetsutredningar och fastighetsägarförteckningar samt lämna viss annan fastighetsrättslig service. Regeringen avser att i instruktion för myndigheterna avgränsa denna verksamhet så noggrant att förutsättningarna blir klarlagda bl.a. för olika aktörer på marknaden. Myndighetsutövningen och närbesläktade myndighetsuppgifter samt den nyssnämnda lokalt bedrivna uppdragsverksamheten bör renodlas och i huvudsak även i fortsättningen bedrivas lokalt, sammanhållen inom en statlig myndighet med ett län som verksamhetsområde. Myndigheten bör benämnas lantmäterimyndigheten. Nuvarande fastighetsbildnings-, fastighetsregister- och överlantmätarmyndigheter bör avvecklas. Arbetsuppgifterna finns dock, som framgått av det tidigare anförda, i princip kvar. Andra uppgifter har karaktären av kontinuerlig produktion eller större utvecklings- och genomförandeprojekt. Exempel på sådana uppgifter är att utföra flygfotografering och produktion avseende geodetiska riksnät, databaser och allmänna kartor. Sådana uppgifter bör organiseras i en separat utförarorganisation inom den centrala myndigheten men kan också i vissa fall vara lämpliga för anbudsupphandling. Sådan verksamhet bedrivs till större delen i men utförs även på ett tiotal andra platser. Det är angeläget att vidmakthålla och vidareutveckla en på detta sätt spridd produktion inom olika delar av landet. Uppdragsverksamhet avseende flygfotografering, framställning av storskaliga kartor m.m. bör organiseras tillsammans med dessa produktionsuppgifter. Stora delar av denna uppdragsverksamhet utgörs av lokal produktion t.ex. stommätning och flygsignalering. Andra delar, t.ex. flygfotografering och fotogrammetrisk bearbetning, kan inte ha motsvarande spridning. Det är emellertid viktigt att även mera specialiserade funktioner har lokala marknadskontakter. Genom att denna uppdragsverksamhet organiseras helt fristående från den lokala myndighetsorganisationen bör dess konkurrensneutralitet inte kunna ifrågasättas. Den lokala myndighetsorganisationens uppgifter och organisation Den lokala myndighetsorganisationen bör sammanfattningsvis ha följande huvudsakliga uppgifter: - Fastighetsbildning och fastighetsregistrering - Regional samordning och rådgivning inom mätnings- och kartområdet samt medverkan i ajourhållning av allmänt kartmaterial m.m. enligt uppdrag från centralmyndighetens beställarefunktion - Viss närmare reglerad service på uppdragsbasis. Verksamheten förutsätts liksom bedrivas i decentraliserad form och med en utspridd lokalisering av kontor. Regeringen förutsätter att den länsvisa sammanhållningen går att förena med en medveten delegering av ansvar och befogenheter till de lokala kontoren. En delvis ny uppgift avseende regional samordning och rådgivning i fråga om mätning och grundläggande landskapsinformation har föreslagits av utredaren och vunnit gillande av många remissinstanser. Regeringen anser att organisationen även i detta avseende bör spela en aktiv roll gentemot kommuner, andra organisationer och enskilda. Syftet bör vara att stärka användarinflytandet och möjliggöra ett ökat utbyte av information mellan olika producenter, främja användandet av gemensamma standarder och normer samt finna lämpliga rutiner för ajourhållning av grundläggande landskapsinformation. Organisationen skall verka för att lokalt producerade databaser i ökad utsträckning kan användas för produktion av det allmänna kartmaterialet och motsvarande digitala databaser. Organisationen skall också, som utredningen föreslagit, ha en rådgivningsverksamhet inom området. Enligt regeringens mening är utredningens förslag på denna punkt ägnat att effektivisera framställningen och användningen av grundläggande landskapsinformation. Det bör därför genomföras. Utrymme för de resurser som krävs för detta bör kunna skapas bl.a. genom utnyttjande av effektiviseringsvinster som organisationsförändringen möjliggör. I syfte att underlätta åtkomsten och nyttjandet av landskapsinformation från olika producenter i länet bör lantmäterimyndigheten i länet och samverka. har ett ansvar för att bygga upp och till kommunerna förmedla kunskaper och geografisk information. Denna roll är således näraliggande lantmäterimyndighetens. har dessutom en ställning i länet som samordnare av intressen av skilda slag. En samverkan bör därför vara ägnad att främja en effektiv verksamhet. Centralmyndighetsuppgifterna bör vara i huvudsak följande: - Tillsyn och ledning av övriga lantmäterimyndigheters verksamhet - Tillsyn över mätningsverksamheten -Samordning av grundläggande verksamhet avseende fastighetsinformation och landskapsinformation - Ansvar för statsuppdraget rörande kartförsörjning, innefattande bl.a. beställarefunktion samt ansvar för förvaltning av databaser för grundläggande geografisk information och förlaget av allmänna kartor. - Ansvar för fastighetsdatasystemet - Ansvar för förberedelsearbete för fastighetstaxering -Ortnamnsverksamhet - Utveckling inom fastighets- och landskapsinformationsområdena -Uppgifter inom totalförsvaret, bl.a. beredskapsplanering och prövning av tillstånd att upprätta geografiska databaser. Inom den nya centralmyndigheten bör, förutom dessa uppgifter, finnas de produktionsuppgifter som beskrivits tidigare. Vidare bör även finnas storskalig kartproduktion samt viss specialiserad uppdragsproduktion, t.ex. inom flygfotografering och geodesi, där de samhällsekonomiska integrationsfördelarna av en samlad produktion är mycket påtagliga som ett tillräckligt utbud av kvalificerade tjänster över hela landet måste tryggas. Produktions- och uppdragsverksamheterna bör organiseras avskilda från övriga myndighetsuppgifter. Verksamheten bör - med beaktande av affärsmässiga förutsättningar - bedrivas inom ett över landet förgrenat nät av produktionsställen. Mellan myndighets- och produktionsdelarna bör i tillämpliga delar råda en relation av karaktären beställare - utförare. En översiktlig beräkning av de ekonomiska effekterna av regeringens förslag visar att de långsiktiga besparingarna som följd av organisationsförändringar och därmed sammanhängande teknikutveckling totalt uppgår till . De största besparingarna ligger inom samordningen på fastighetsområdet. Även de administrativa rationaliseringarna och samordningsvinsterna med avseende på utrustning och ADB-teknik bedöms uppgå till betydande belopp. Eftersom de berörda tekniska utvecklingsinsatserna ännu pågår och omsättningen därav i den praktiska verksamheten inte påbörjats i alla avseenden får besparingarna inte full effekt. Denna torde uppnås inom fyra - . Ökad ambitionsnivå i vissa avseenden samt omställnings- och utvecklingskostnader i samband med organisationförändringen medverkar också till att en positiv nettoeffekt uppstår först . En stor del av besparingarna kommer att avse fastighetsbildning - inklusive fastighetsregistrering - dvs. till största delen intäktsfinansierad verksamhet. Vad som sagts om förutsättningarna att göra rationaliseringsvinster innebär att därmed sammanhängande personalminskningar kommer att fördelas över en längre tidsperiod. Pågående verksamhetsutveckling i kombination med de möjligheter som omorganisationen öppnar bör också kunna ge underlag för både nya arbetstillfällen och mera utvecklade arbetsuppgifter. Sammantaget bör de personalreduktioner som kommer i fråga kunna ske inom ramen för en naturlig avgång. Regeringens förslag: Den nya organisationen föreslås träda i kraft . Regeringen avser att återkomma med närmare förslag som behövs för organisationsförändringarna till nästa . Det gäller bl.a. författnings- och finansieringsfrågor samt återstående frågor om fastighetsbildningen. Regeringen avser också att återkomma med närmare förslag angående bolagsbildning. Utredarens förslag: Utredaren föreslår att den nya organisationen träder i kraft . Remissinstanserna: Tidpunkten för en ny organisation tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Några remissinstanser förordar dock att tidpunkten senareläggs. Skälen för regeringens förslag: Regeringens avsikt är att en ny organisation skall kunna träda i kraft . Denna tidpunkt är den tidigast tänkbara. Därmed begränsas så långt möjligt tiden av påfrestningar och osäkerhet för de av förändringarna närmast berörda organisationerna. Regeringens bedömning är att tidplanen är realistisk, särskilt med hänsyn till att inskrivningsverksamheten nu lämnas utanför. Utredarens arbete fortsätter ytterligare . Han skall före lämna förslag om bl.a. författningsfrågor och finansieringslösningar. Regeringen avser att bereda dessa förslag därefter. Regeringen avser att tillsätta en eller flera organisationskommittéer för att förbereda omorganisationen. Regeringen kommer också att bereda de olika uppskjutna frågorna om fastighetsbildning vidare.