prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt är det för frågan om fördelning av överskott i kapitalförvaltningen avgörande om premiereservmedlen skall vara avskilda från kapitalförvaltarens tillgångar eller om medlen skall redovisas tillsammans med förvaltarens egna medel. Om sistnämnda modell blir möjlig kan enligt utredningen kraven på öppen redovisning av avkastning och administrationskostnader knappast anses tillräckliga och det är från konsumentsskyddssynpunkt väsentligt att det tydligt framgår vilka medel som tillhör försäkringstagarna och vilka som utgör kapitalförvaltarens. delar arbetsgruppens bedömning att förslagen i departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) bör kunna ligga till grund för placeringsregler också i ett obligatoriskt system. Enligt utredningen kan begränsningar av placeringar i utländsk valuta komma i konflikt med försäkringstagarintresset. Liknande synpunkter framförs av . instämmer i att livförsäkringsbolagens placeringsregler bör vara riktlinje för placeringsreglerna inom premiere- servsystemet. framhåller vidare att det i och för sig inte är någon tvekan om att många försäkringstagare föredrar en viss avkastningsgaranti. Enligt förbundet bör emellertid försäkringstagarna själva få avgöra vilken försäkringsprodukt de vill ha. Förbundet pekar på att det skett en betydande och varierad produktutveckling inom livförsäkringsområdet för att tillfredsställa marknadens krav. finns det fondförsäkringar som alternativ till vanliga pensionsförsäkringar. har svårt att förstå att kapitalförvaltarna skulle kunna åläggas att ge en viss garanterad avkastning eftersom förvaltaren inte är försäkringsgivare. Enligt bör inte kravet på garanterad avkastning i onödan undergräva förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Verket anser att det finns en risk för att en för hög värdering av säkerhetsintresset innebär att små och medelstora företag som har mest att vinna på en väl fungerande kapitalmarknad misskrediteras. Statskontoret ser en fara i att ha en obligatorisk omplaceringsrätt eftersom förvaltarna tvingas till kortfristiga placeringar för att kunna svara mot tillfälligt misstroende. Enligt kontoret är det av stor betydelse att investeringar och riskkapitalförsörjning görs mer långfristiga. anser att kapitalförvaltarna inte skall vara tvingade att utlova någon garanterad avkastning, eftersom detta dels skulle försvåra byte av förvaltare, dels vara oförenligt med placeringar i exempelvis värdepappersfonder. Inte heller skall premiereservsystemet tyngas av placeringsregler som påminner om livförsäkringsbolagens nuvarande placeringsregler utan samma regelverk som inom det individuella pensionssparandet bör gälla. Enligt föreningen - som är positiv till förslaget om byte av förvaltare - förutsätter detta system att pensionstagarna endast får den faktiska avkastningen av placeringen och att förslaget om garanterad avkastning minskar möjligheten att flytta kapitalet mellan förvaltarna. menar att de riktlinjer för förvaltning av premiereservmedlen som anges i betänkandet ger intryck av en alltför stark markering av säkerhet. Skälen för regeringens bedömning: Genom framför allt pensionssparandet i fondförsäkringar och det individuella pensionssparandet finns det på den privata marknaden redan stora möjligheter att välja pensionssparande som innebär stora skillnader i risktagande. Den som önskar kan inom dagens privata system således välja att placera sina pensionssparmedel i tillgångar som inte innebär någon garanterad avkastning utan i stället ett mer eller mindre stort mått av risktagande. Mot bakgrund härav och då premiereservsystemet föreslås bli en del av ett all- mänt pensionssystem inom vilket det inte kan accepteras att det finns risk för att alltför stora skillnader i pensionsnivåer uppstår beroende på vilken kapitalförvaltare den enskilde försäkringstagaren väljer har arbetsgruppens ansett att premiereservsystemet skall omfattas av en viss garanterad avkastning. Den grundläggande syn på förvaltning av pensionsmedel som arbetsgruppen ger uttryck för delas av regeringen. Flera av remisstanserna har emellertid med kraft framhållit att det kan finnas problem med att ha en garanterad avkstning i kombination med dels en obligatorisk bytesrätt av kapitalförvaltare, dels en försäkringsgivare som inte ansvarar för kapitalförvaltningen. Regeringen har respekt för de farhågor som finns bland remissinstanserna om att en olycklig kombination av principer - 115 som var för sig bör eftersträvas - kan leda till resultat som inte är önskvärda vare sig för försäkringstagaren eller kapitalförvaltaren. Enligt arbetsgruppen bör det finnas möjlighet för den enskilde försäkring- stagaren att byta kapitalförvaltare och därvid flytta behållningen på sitt premiereservkonto. Flera remissistanser har framhållit att en obligatoriskt rätt till byte av kapitalförvaltare beträffande redan avsatta medel kan medföra betydande olägenheter för försäkringstagarna. Bl.a har det framförts farhågor om att likviditeten i kapitalförvaltningen måste hållas hög vilket sänker kapitalavkastningen. Omflyttning av kapital kan enligt några remissinstanser leda till realisationsförluster som drabbar avkastningen av kapitalet, vilket i sin tur kan innebära att avkastningsgarantin inte uppnås för kvarvarande pensionssparare hos kapitalförvaltaren. Från remissinstanserna har varnats för att i en sådan situation kan utsättas för betydande krav på att kompensera de drabbade pensionstagarna. Enligt regeringens bedömning finns det en sådan tyngd i de skäl mot att införa avkastningsgaranti i kombination med en obligatorisk bytesrätt som remissinstanserna anfört att frågan bör utredas vidare med utgångspunkt från bl.a. den grundläggande syn på förvaltning av pensionsmedel som vi tidigare redovisat. Därvid bör övervägas om inte de skyddsintressen som ligger i en avkastningsgaranti kan tillgodoses på ett lika ändamålsenligt sätt genom placeringsreglernas utformning. Som vi redogör för i det följande bör placeringsreglerna inom premiereservsystemet utformas med utgångspunkt från livförsäkringsbolagens placeringsregler. Regeringen avvisar liksom arbetsgruppen tanken på att staten skall stå som yttersta garant för pensionen inom premiereservsystemet. Enligt arbetsgruppen bör ett av de grundläggande kraven som måste ställas på kapitalförvaltarna vara att de kan hantera de risker som kommer att vara förenade med förvaltningen. De risker som försäkringsbolag utsätts för i sin livförsäkringsverksamhet är försäkringsmässiga risker och finansiella risker. Eftersom försäkringsfunktionen skall hanteras centralt av , kommer förvaltare av premiereservmedel inte att utsättas för försäkringsmässiga risker. De risker som måste hanteras i kapitalförvaltningen blir därför enbart de finansiella riskerna vilka kan indelas i bl.a. ränte-, valuta-, likviditets-, inflations- och kreditrisker. Enligt arbetsgruppen kommer de finansiella riskerna förmodligen, på samma sätt som gäller för försäkringsbolagen, att bli svåra att hantera, bl.a. beroende på den avkastningsgaranti som måste lämnas på de förvaltade medlen. Arbetsgruppen har vidare anfört följande. Eftersom det i många fall rör sig om mycket mellan avsättning och utbetalning av förvaltade medel innebär detta att kapitalförvaltaren måste förränta de inbetalda medlen till minst den garanterade räntan. Det innebär bl.a. att hela avkastningen på de förvaltade medlen inte kan gottskrivas försäkringstagarnas pensionskonton. Kapitalförvaltaren måste ha en buffert mot att avkastningen enstaka år kan understiga den garanterade nivån. Utöver vad som angetts måste enligt arbetsgruppen flera faktorer beaktas när det gäller vilka slag av institut som kan komma i fråga som förvaltare av medel inom premiereservsystemet. Regeringen delar i allt väsentligt arbetsgruppens bedömning av vilka krav som bör ställas på kapitalförvaltaren. Den närmare regleringen av dessa krav bör dock utredas vidare varvid det kommer att vara av betydelse hur den ovan nämnda frågan om olika metoder för att skydda försäkringstagarnas medel - genom placeringsreglernas utformning eller avkastningsgaranti - löses. Livförsäkringsbolagen bör med tanke på den verksamhet som där bedrivs och den kompetens som finns i bolagen vara väl lämpade att delta i förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. Beträffande andra förvaltare finns banker och värdepappersbolag med erfarenhet från det individuella pensionssparandet. Utanför aktörerna på de finansiella marknaderna har arbetsgruppen föreslagit att företag, kommuner och organisationer i någon form bör kunna delta i förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet utan att direkt sköta själva förvaltningen. Mot detta har några remissinstanser rest invändningar bl.a. med innebörd att kapitalförvaltningen bör vara förbehållen förvaltare som är underkastade regler om riskspridning. Regeringen ser inga principiella hinder mot att tillåta organisationer m.fl. att delta i förvaltningen på det sätt som arbetsgruppen föreslagit, under förutsättning att det inte kommer att gälla några särregler för dessa kapitalförvaltare. Några förslag i denna del lämnas dock inte nu eftersom ett ställningstagande till frågorna om vilka som kan komma i fråga som kapitalförvaltare och förvaltningens närmare utformning måste föregås av fortsatt utredningsarbete. Arbetsgruppen har föreslagit att en del av avkastningen bör tillfalla förvaltaren för att det skall finnas ekonomiska drivkrafter för etablering som kapitalförvaltare. Enligt arbetsgruppen bestäms storleken på denna "av- kastningsmarginal", som inte gottskrivs försäkringstagarna, på marknadsmässiga grunder genom en effektiv konkurrens mellan olika kapitalförvaltare. För att en effektiv konkurrens skall etableras bör enligt arbetsgruppen ställas krav på en öppen redovisning av den avkastning som uppnåtts och hur stora administrationskostnader förvaltningen förenats med. Arbetsgruppen har, vilket påpekats av remissinstanserna, inte närmare utvecklat om premiereservmedlen skall vara avskilda från kapitalförvaltarens tillgångar eller om medlen skall redovisas tillsammans med förvaltarens egna medel. Enligt regeringens bedömning bör frågan om "avkastningsmarginal" utredas vidare tillsammans med den hithörande frågan om i vilken form förvaltningen skall ske. De tänkbara alternativ för utformningen av förvaltningen som bör utredas är att kapitalförvaltaren fungerar som ett fondbolag, dvs. förvaltar en fond som ägs av den som skjutit till kapitalet eller som ett livförsäkringsbolag där medlen tillhör kapitalförvaltaren och där den enskilde endast får en fordran mot förvaltaren. För att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan statliga och privata kapitalförvaltare skall det ställas krav på att de statliga kapitalförvaltarnas egna kapital ger en marknadsmässig avkastning och att denna tillförs staten såsom ägare. Till skillnad mot vad som kommer att gälla för de privata kapitalförvaltarna får staten som ägare inte tillgodogöra sig någon avkastning utöver den på eget kapital. Avkastning därutöver bör i stället försäkring- stagare. I kombination med möjligheten att fritt byta kapitalförvaltare ger vad som sagts en garanti för att vinsterna i förvaltningen inte blir alltför stora. Regeringen gör den bedömningen att utformningen av reglerna i dessa hänseenden närmare får bestämmas under den fortsatta beredningen av ärendet. Det är därvid av största vikt att reglerna utformas på sådant sätt att kravet på konkur- rensneutralitet mellan privata och statliga kapitalförvaltare fullt ut upprätthålls. Inom AP-fondens organisation finns en betydande kompetens och erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning. Det är viktigt att dessa resurser tas till vara vid utformningen av den statliga kapitalförvaltningen. Emellertid är det fråga om att inrätta inte en eller några få stora statliga kapitalförvaltare utan ett flertal mindre sådana förvaltare. De statliga kapitalförvaltarna skall i sin förvaltning vara fristående från varandra och helt oberoende av statsmakterna. Det kan vara naturligt att särskilt den förvaltning som sker hos de statliga kapitalförvaltare som inte väljs aktivt av försäkrade bedrivs inom AP-fondens ram. Den närmare utformningen av hur denna förvaltning skall organiseras får ske efter det att frågan utretts vidare. Den motsatsställning som arbetsgruppen har sett i att ha en viss garanterad avkastning med en mångfald kapitalförvaltare bör få sin lösning i princip på det sätt som arbetsgruppen har föreslagit, nämligen att intresset av en mångfald i kapitalförvaltningen får ge vika för det intresse av säkerhet - tillgodosett genom avkastningsgaranti eller säkra placeringsregler - som bör omgärda förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. Regeringen anser emellertid att denna princip inte får drivas så långt att de syften om mångfald i kapitalförvaltningen som ligger bakom vårt förslag att inte sammanföra försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionen undergrävs. Detsamma gäller möjligheten för försäkringstagaren att aktivt delta i förvaltningen av pensionsmedlen och andra närstående frågor som arbetsgruppen pekat på i sitt betänkande. Enligt arbetsgruppen bör medlen inom premiereservsystemet inte utsättas för alltför stort risktagande. Regeringen, som inte avser att lägga fram något förslag till placeringsregler, delar denna bedömning och anser att riktlinjerna för det fortsatta arbetet med placeringsreglerna bör utgöras av de place- ringsregler som gäller för livförsäkringsbolagen. I departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) föreslås att försäkringsbolagens placeringsregler ändras från . Ändringsförslagen är föranledda av att genom sin anslutning till EES är skyldigt att införliva EG:s tredje skadeförsäkringsdirektiv (92/49/EEG) och tredje direktiv för livförsäkring (92/96/EEG) med svensk rätt. I promemorian görs en genomgång av de nuvarande placeringsreglerna. Därvid konstateras att dessa inte möjliggör för livförsäkringsbolagen att bedriva kapitalförvaltning på ett sätt som är förenligt med de krav som försäkringstagarna kan förväntas ställa på bolagen. Att en effektiv förvaltning till viss del ändå varit möjlig, beror på att livbolagen kunnat kringgå lagstiftarens mening och skapat större utrymme för de s.k. fria medlen för vilka restriktionerna om placering i särskilt säkra tillgångar inte gäller. Därigenom har livbolagen lyckats skapa väldiversifierade riskbärande portföljer. I departementspromemorian anges att en utgångspunkt vid utformningen av de nya placeringsreglerna för försäkringsbolagen är att reglerna skall avse endast skyddsvärda medel, dvs. medel som på ett eller annat sätt förespeglats försäkringstagarna. Övriga medel bör lämnas fria från formella placeringsrestriktioner. Förslagen i promemorian bygger på principerna om riskspridning och matchning av tillgångarna i förhållande till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna. Genom de föreslagna reglerna kommer skuldtäckning att kunna ske i flera tillgångsslag än . Enligt regeringens mening bör, för det fall förslagen i departementspro- memorian blir gällande lag, dessa regler i stället för de nuvarande placeringsbestämmelserna utgöra förebild för utformningen av placeringsreglerna inom premiereservsystemet. Med hänsyn till omfattningen på det kapital som medlen inom premiereservsyste- met sammantaget kommer att omfatta, kan det finnas skäl att övervä- ga starkare restriktioner för placeringar i tillgångar i utlandet eller i utländsk valuta, i den mån detta är förenligt med regler. Utgångspunkten bör vara AP-fondens regler för utlandsplaceringar. Motiven för en sådan starkare begränsning av utlandsplaceringar är dels att undvika ett valutautflöde, dels att vi ser det som en uppgift för premiereservsystemet att tillföra kapital till den svenska kapitalmarknaden. Den fonduppbyggnad som beräknas ske inom premiereservsystemet är relativt omfattande. I fullfunktionsstadiet motsvarar fondernas behållning av BNP. Det finns därmed risk för att premiereservsystemet ger upphov till alltför stora institutionella placerare. Det därför angeläget att undvika att enskilda kapitalförvaltare blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande i enskilda företag. Flera remissinstanser har anmärkt att det inte klart framgår hur arbetsgruppen tänkt sig omfördelningen mellan kapitalförvaltarna till följd av s.k. arvsvinster inom systemet. Arbetsgruppen har enligt, remissinstanserna, inte uttalat sig i frågan om förslaget innebär att det hos skall byggas upp ett buffertkapital liknande det som finns hos livförsäkringsbolagen. Enligt arbetsgruppen skall för det fall en s.k. arvsvinst uppkommer när någon avlider resterande kapital på den avlidnes pensionskonto tillfalla hela kollektivet och således fördelas på alla kapitalförvaltare. Omfördelning och utjämning av försäkringsmässiga risker bör enligt arbetsgruppen handhas av . Regeringen gör, mot bakgrund av den kritik som framförts från remissin- stanserna, den bedömningen att den närmare utformningen av hur arvsvinster skall hanteras inom premiereservsystemet får ske under det fortsatta ut- redningsarbetet. Utgånspunkten bör därvid vara att centralt skall hantera de över - respektive underskott som uppkommer på grund av dödsfall bland försäkringstagarna. 7 Delning av pensionsrätt mellan makar, m.m. 7.1 Ett system för delning av intjänad pensionsrätt Regeringens förslag: Makar som båda är födda eller senare skall kunna dela pensionsrättigheter, som framöver tjänas in inom det reformerade pensionssystemet. Delning skall vara frivillig och ske fortlöpande, år för år för äktenskapets bestånd så länge utträde ur systemet inte anmälts. De ålderspensionsrättigheter som två makar intjänat i det reformerade pensionssystemet läggs samman och delas på så sätt att vardera maken som pensionsrätt för året tillgodoförs i princip hälften. Det värde som överförs från en man till en kvinna räknas ned med hänsyn till kvinnors längre medellivslängd. Pensionsrätt överförd från en kvinna till en man räknas upp i motsvarande mån. Anmälan om delning skall göras gemensamt av makarna och får till följd att delning börjar äga rum därefter. Anmälan om utträde kan göras ensidigt av en make/maka med verkan därefter. Även makar som är födda bör enligt särskilda regler få dela pensionsrättigheter intjänade inom det reformerade pensionssystemet. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Pensionsarbetsgruppen har dock föreslagit att delningssystemet skall stå öppet endast för makar som båda är födda eller . Remissinstanserna: () och tillstyrker Pensionsarbetsgruppens förslag. RFV anser att förslaget i någon mån innebär en välmotiverad återgång till insikten att familjen ofta fungerar som en ekonomisk enhet. Enligt bör dock konsekvenserna av en momentan delning utredas ytterligare, liksom även möjligheten till delning för alla åldersgrupper som omfattas av premiereservsystemet. Förslaget lämnas utan invändningar av och . Statens löne- och pensionsverk har inga invändningar mot förslaget men framhåller att det är nödvändigt att det sparas uppgifter om hur stor den delade pensionen skulle ha varit utan delning för att undvika att en make som avstått halva sin pension får avståendet kompenserat med en i motsvarande mån större avtalspension. Även LO accepterar förslaget, även om LO anser att förändringen inte är särskilt angelägen. LO framhåller vikten av att uträkningen av makarnas pensionsrätt sker på strikt försäkringsteknisk grund, eftersom andra försäkrade i annat fall skulle få betala mer därför att mannen i vissa familjer väljer att dela pensionsrätt. () tillstyrker förslaget om än med tveksam- het. Enligt förbundet har ett delningsinstitut med största sannolikhet spelat ut sin roll för makar som är födda och . FKF efterlyser ytterligare utredning beträffande konsekvenserna av delning av pensionsrätt för förtids- och efterlevandepension. Förbundet understryker också vikten av korrekt information till berörda. I viss mån liknande synpunkter anförs av i , som menar att ett delningssystem nu inte kan vara lika angeläget som tidigare men framhåller att delning dock i det enskilda fallet kan ha betydelse. förutsätter emellertid att en delning inte påverkar pensionssystemet i övrigt. Försäkringsöverdomstolen redovisar ingen bestämd uppfattning om förslaget och anför att domstolen visst kan tänka sig att det kan framstå som en fördel att möjlighet till delning av pensionsrätt föreligger. Domstolen är dock tveksam till om sådana fall i realiteten kommer att bli så många att det är befogat att komplicera pensionssystemet med dessa krångliga regler. För unga kan anvisas samma lösning som för äldre, nämligen att låta pensionen ingå i bodelning. Statskontoret menar att målet om jämställdhet mellan könen bäst åstadkoms genom att kvinnors möjlighet att förvärvsarbeta förbättras, att lönestrukturen förändras samt att familjeinkomsten i pensionshänseende ses just som en familjeinkomst. I det perspektivet kan eventuellt övervägas att göra delningen av de intjänade pensionsförmånerna mellan makar obligatorisk med möjlighet att avtala om annan lösning. TCO noterar att förslaget om delning av pensionsrätt mellan makar bara undantagsvis kommer att få betydelse. Enligt TCO kommer man att behöva avråda från delning i alla fall där den tilldelade makens pensionsrätt är så låg att hon eller han skulle komma i åtnjutande av utfyllnad till garantinivå. En enklare metod än delning vore enligt TCO sannolikt att medge avdrag vid beskattningen också för premie till makes pensionsförsäkring. TCO menar vidare att samboende bör likställas med gifta när det gäller rätten till delning av pensionsrätt. Sistnämnda uppfattning delas av Centerkvinnorna och . ställer sig också frågande till att delningsrätten enbart skall gälla gifta par. Vissa justeringar av förslaget förordas av en del remissinstanser, som i och för sig tillstyrker en ordning med delning av pensionsrätt. i världen, och Samhälle och menar att systemet bör vara obligatoriskt. Detta anser även Statskontoret och för kvinnojourer i . och Haro - för Valfrihet, Jämställdhet och Föräldraskap skulle helst se att även makar födda kunde beredas möjlighet till delning av pensionsrätt. anser att rätten att dela pensionsrätt bör utökas och gälla även för dem som är födda åren 1935 - 1953. framhåller att om avsätts till premiereserven för alla födda eller senare så kan delning av pensionsrätt intjänad medges även för makar födda eller . anser att frågan om delningsrätt behöver utredas vidare, dels på grund av att delning i många fall kan bli ett instrument för framtida skatteplanering, dels på grund av att en försäkrad, som finner att hälsan sviktar, kan anse det fördelaktigt att föra över så mycket pensionsrätt som möjligt på en friskare make. Detta kan resultera i en allmän fördyring av pensionssystemet. framhåller vidare att införande av delning av pensionsrätt riskerar att driva utvecklingen mot minskad ekonomisk självständighet för kvinnor. En del remissinstanser har av olika skäl ställt sig kritiska till förslaget om delning. () framhåller att effekterna av delning av pensionsrätt kommer att bli nog så svåröverskådliga. Enligt RSV skulle effekterna bli mer förutsägbara om garantipension beräknas utan hänsyn till vid delning överlåten respektive mottagen pensionsrätt. Förslaget om nedskrivning respektive uppskrivning av värdet av överförd pensionsrätt med hänsyn till mäns och kvinnors olika genomsnittliga livslängd avstyrks av , och . Pensionsarbetsgruppens förslag avvisas av , som finner det konservativt och gammalmodigt samt byggande på en konventionell familjesyn. framför liknande synpunkter och menar att om ett system med delad pensionsrätt införs, bör detta inte begränsas till att gälla inom äktenskapet. Även kvinnopolitiska utskott avvisar helt tanken av delvis samma skäl.