prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — Personkretsen som omfattas av bestämmelsen om tystnadsplikt bör därför utvidgas så att den omfattar alla som deltar i eller har deltagit i verksamheten och därvid har fått kännedom om uppgiften. Kammarrätten i har framfört synpunkter på att utredningens förslag bör kompletteras i vissa avseenden. Skälen för regeringens förslag: gäller sekretess enligt sekretesslagen för uppgifter hos och andra myndigheter som handhar allmän samfärdsel. När det är fråga om uppgifter som angår särskilda postförsändelser pekas ut som det organ hos vilket sekretess gäller. Sekretess gäller vidare hos för uppgifter beträffande enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank. I postverksamhet som utförs av privaträttsliga subjekt finns inte något skydd för den enskilde motsvarande det som gäller i verksamhet. Det råder allmän enighet om att innehållet i meddelanden som befordras som brev liksom andra uppgifter som rör breven har ett från integritetssynpunkt högt skyddsvärde oavsett vilket företag som hanterar försändelsen. Utgångspunkten är därvid att uppgifter som finns hos enskilda företag som bedriver postverksamhet i princip inte är offentliga, men att å andra sidan sådana uppgifter också kan lämnas ut om inte annat föreskrivs i lag. En ny reglering måste därför bygga på bestämmelser om tystnadsplikt i stället för på bestämmelser om inskränkningar i offentlighetsprincipen. Förslaget avser att så långt som möjligt tillgodose samma skyddsintressen som den nuvarande regleringen i sekretesslagen med de begränsningar i sekretessen som föreskrivs i främst 14 kap. 2 § sekretesslagen för vissa ändamål. En väsentlig skillnad mellan den föreslagna bestämmelsen i postlagen och den aktuella bestämmelsen i sekretesslagen är att postlagens bestämmelse endast tar sikte på meddelanden som befordras som brev eller med brev jämställda försändelser (vad som avses med brev framgår av 3 § postlagen och specialmotiveringen till detta lagrum). Förvisso kan även paket innehålla meddelanden, men det har ansetts olämpligt att i detta avseende särbehandla sådana paket som be- fordras inom ramen för postverksamhet från annan paketbefordran (se närmare därom avsnitt 6.3). Beträffande utformningen av lagbestämmelsen ansluter sig regeringen till den uppfattning som framförts av Riksåklagaren m.fl., dvs. att det inte finns anledning att begränsa tystnadsplikten till dem i verksamheten som tagit befattning med ett brev. Tystnadsplikten bör gälla för alla dem som till följd av sin anställning eller motsvarande anknytning till postverksamhet deltagit i verksamheten och därigenom fått tillgång till brev som befordras i verksamheten. Såväl innehållet i breven som de kommunicerande parternas identitet bör omfattas av tystnadsplikten. Den bör dock inte gälla i förhållande till brevens avsändare eller mottagare. Tystnadsplikten begränsas av ett obehörighetsrekvisit. Om tystnadsplikten efterges av den enskilde eller om det av föreskrifter följer att uppgifter skall lämnas ut, skall en sådan gärning således inte anses brottslig. Tystnadsplikt, motsvarande den som gäller för enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen, bör gälla i enskild postverksamhet för uppgifter som hänför sig till att kvarhållande och beslag enligt förordnande med stöd av 27 kap. 9 § vidtagits. Sekretessen gäller såväl det förhållandet att tvångsmedel förekommit som de uppgifter som angår det särskilda ärendet. I detta fall skall sekretessen även gälla i förhållande till avsändaren och mottagaren. Liksom enligt 9 kap. 8 § sekretesslagen bör tystnadsplikt gälla i fråga om uppgifter beträffande enskildas adresser om det kan antas att röjande av uppgifterna skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Är så inte fallet kan adressuppgifter lämnas ut enligt postlagen. Såsom Kammarrätten i har påpekat behöver bestämmelsen om tystnadsplikt i den version som föreslagits av utredningen kompletteras när det gäller såväl en bestämmelse om tystnadspliktens företräde framför meddelarfriheten som när det gäller myndigheters behov i vissa fall av att få uppgifter för delgivningsändamål och brottsutredning. Ändringar i de angivna hänseendena medför även att tystnadsplikten i enskild postverksamhet i allt väsentligt motsvarar den nuvarande postsekretessen. Postsekretessen enligt 9 kap. 8 § första stycket sekretesslagen har enligt 16 kap. 1 § samma lag företräde framför principen om meddelarfrihet. Regeringen anser att även den i postlagen föreslagna tystnadsplikten i enskild postverksamhet för uppgift som rör särskild brevförsändelse liksom för uppgift som hänför sig till att åtgärd enligt 27 kap. 9 § RB företagits på motsvarande sätt bör undantas från meddelarfriheten. Detta föranleder ett tillägg i 16 kap. 1 § sekretesslagen. I fråga om myndigheters behov av vissa uppgifter om enskild för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) samt i fråga om brottsutredande myndigheters behov av uppgifter som rör misstanke om brott och som omfattas av tystnadsplikten införs i postlagen bestämmelser som i huvudsak motsvarar de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen. Prövningen av om en uppgift skall lämnas ut skall dock i samtliga fall göras av den begärande myndigheten. Utlämnandet sker då under myndighetsansvar och kan bli föremål för kontroll av det allmänna. Det är enligt regeringens mening inte lämpligt att genom lag överlämna denna uppgift som innefattar myndighetsutövning och som berör intresset för enskildas personliga integritet i förhållande till det allmännas intresse att utreda och beivra brott, till enskilda postbefordringsföretag. Regeringen anser därför att prövningen av om skyddade uppgifter skall utlämnas alltid bör göras av den myndighet som begär sådana uppgifter. I samband med att bolagiseras bör de bestämmelser i 9 kap. 8 § sekretesslagen som tar sikte på verket mönstras ut. Regleringen i 27 kap. om kvarhållande och beslag är utformad så att effektiva tvångsmedel skall kunna tillgripas oavsett om det gäller försändelser hos enskilda eller allmänna postbefordringsföretag. De tidigare angivna undantagen i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. angående brev till bör slopas i och med att upphör att vara myndighet. Då kommer respektive lags bestämmelser om begränsningar i rätten att ta emot och skicka brev att gälla för brev till och från postbefordringsföretag. Insyn i Posten AB:s verksamhet till den del den innefattar myndighetsutövning mot enskilda Skälen för regeringens förslag: I och med att bolagiseras blir tryckfrihetsförord- ningens regler om allmänna handlingars offentlighet inte längre tillämpliga på verksamheten. Allmänheten kommer alltså inte att, mot Posten AB:s vilja, kunna få tillgång till handlingar beträf- fande sådan verksamhet som innefattar myndighetsutövning mot enskilda som det statliga postbolaget föreslås få hand om även efter bolagiseringen. På förslag av regeringen (prop. 1986/87:151) beslutades en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet till att även omfatta enskilda organ som handhar myn- dighetsutövning mot enskilda. En ny regel infördes i 1 kap. 8 § sekretesslagen med den innebörden att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet också skulle gälla handlingar hos de organ som upptas i en bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organen skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Som skäl för ändringen anförs i propositionen att handlingsoffentligheten har till huvudsyfte att utgöra en garanti för rättssäkerhet och för effek- tivitet i förvaltningen. Vidare sägs att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. När det gäller uppgift som röstmottagare vid allmänna val (se avsnitt 6.8.1) gör sig allmänhetens intresse av insyn särskilt starkt gällande. Även när det gäller särskild postdelgivning (se avsnitt 6.8.2), tullmedverkan (se avsnitt 6.9), medverkan vid utlämnande av körkort (se avsnitt 6.8.3) och handläggning av flyttningsanmälningar (se avsnitt 6.8.4) kan det finnas intresse av insyn. Det finns därför enligt regeringens mening skäl att göra handlingsoffentligheten tillämplig hos det statliga postbolaget för dessa delar av bolagets verksamhet. Detta sker genom att man i bilagan till sekretesslagen räknar upp den verksamhet hos postbolaget som skall omfattas av denna. I den mån det finns behov av att begränsa insynen i något avseende sker det genom de regler i sekretesslagen som skyddar motsvarande uppgifter i Post- verkets verksamhet. Sekretess i det allmännas verksamhet Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens när det gäller sekretess för uppgift som angår särskild postförsändelse hos den myndighet som har att utöva tillsyn över postverksamhet. Ändringen motiveras av att det är tillsynsmyndigheten som i samband med bolagisering föreslås överta hanteringen av obeställbara brevförsändelser (se betänkandet s. 144). Remissinstanserna: Kammarrätten i har påpekat att det inte torde vara uteslutet att postverksamhet även kan komma att åtminstone delvis bedrivas i offentligrättsliga former. I övrigt lämnas förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det finns anledning att överväga om det behövs ett särskilt sekretesskydd i tillsynsmyndighetens verksamhet och om detta i så fall kräver ändring i sekretesslagen. Myndigheten kommer att fungera som tillsynsmyndighet över brevbefordran. Härvid kommer myndigheten att få tillgång till allehanda uppgifter inom postbefordringsföretagen. I bl.a. statlig tillsynsverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt gäller enligt 8 kap. 6 § sekretess i den utsträckning regeringen före- skriver. Paragrafen ger i sig inte upphov till sekretess utan den förutsätter att regeringen före- skriver om sekretess. Regeringen har med stöd av paragrafen meddelat föreskrifter om sekretess i sekretessförordningen. Avsikten är att tillsynsmyndigheten på postområdet skall omfattas av denna sekretess. kommer att få direkt kontakt med postförsändelser även utanför själva tillsynsarbetet, exempelvis i samband med hante- ringen av obeställbara brevförsändelser. Vid denna hantering blir det ofta aktuellt att öppna tillslutna brevförsändelser. Denna hantering, som är mycket känslig från integritetssynpunkt, torde inte kunna omfattas av den sekretess som följer av 8 kap. 6 § sekretesslagen och sekretess- förordningen. Enligt nuvarande regler i sekretesslagen gäller absolut sekretess inom för uppgift som angår särskild postförsändelse. Samma skydd bör gälla för sådan uppgift hos tillsynsmyndigheten. En ändring i 9 kap. 8 § första stycket sekretesslagen är därför nödvändig. När det gäller det internationella samarbetet kan det uppstå situationer, exempelvis vid konventionsförhandlingar, när det finns anledning att sekretessbelägga en uppgift som angår förbindelser med annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet m.m. Enligt 2 kap. 1 § 2 st sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet för de nämnda uppgifterna, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Behovet av sekretesskydd är således tillgodosett på detta område. När det gäller tillsynsmyndighetens funktionsansvar för totalförsvarets behov av postbefordran finns erforderligt sekretesskydd i 2 kap. 2 § sekretesslagen. Där stadgas att sekretess gäller för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. med konkurrens på postområdet kan det mycket väl förekomma att även myndigheter i viss utsträckning kommer att bedriva postverksamhet vid sidan av den egentliga verksamheten. Ändringen i 9 kap. 8 § första stycket sekretesslagen bör därför, såsom påpekats av Kammarrätten i , göras så att absolut sekretess kommer att gälla för uppgift som angår särskild postförsändelse även hos annan myndighet, i den mån där bedrivs postverksamhet. Tredje stycket ändras så att sekretessen hos sådan myndighet för uppgift om enskilds adress gäller endast om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för fara eller allvarligt men. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 148). Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Öppnandet av obeställbara försändelser hos regleras i lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser. En postförsändelse är enligt lagen obeställbar om den inte kan delas ut till adressaten, om den är ofrankerad eller otillräckligt frankerad och adressaten inte löser ut den eller om den har återsänts till av en utländsk postför- valtning. En försändelse som är obeställbar skall i första hand returneras till avsändaren. Om en tillsluten försändelse som är obeställbar saknar uppgift om avsändare får den öppnas av . En öppnad försändelse får inte undersökas närmare än vad som behövs för att den skall kunna återsändas till avsändaren eller i förekommande fall delas ut till adressaten. Tillslutna försän- delser skall öppnas vid en särskild enhet hos . Öppnade försändelser som är obeställbara skall förvaras hos . Förvaringstidens längd bestäms av verket. Innehåll som är utsatt för försämring eller består av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får förstöras. En öppnad försändelse som inte har kunnat lämnas ut tillfaller staten efter förvaringstidens utgång. Skriftliga meddelanden skall då förstöras. Annan egendom än pengar och frimärken skall säljas, om det lämpligen kan ske och en försäljning inte kan antas medföra kränkning av någons personliga integritet. I annat fall skall egendomen förstöras. I lagen finns även en bestämmelse som handlar om postanvisningsbelopp som betalats in till och som varken kan förmedla till mottagaren eller återställa till inbetalaren. Dessa tillfaller staten efter det att inbetalningen gjordes. Det förhållandet att ensamrätt till brevbefordran upphört och att står inför en bolagisering gör det nödvändigt att se över lagen om obeställbara postförsändelser. Det skulle kunna övervägas att gå över till ett system som innebär att alla obeställbara försändelser förstörs oöppnade. På det sättet undviker man att innehållet i försändelserna röjs. Öppnande av obeställbara försändelser, som förekommit , är emellertid ett helt accepterat förfarande. En attitydundersökning som lät ett oberoende konsultföretag genomföra ger stöd för denna uppfattning. Regeringen förordar därför att en ordning som tillåter öppnande av obeställbara försändelser behålls. En situation där obeställbara försändelser kan uppkomma i flera postbefordringsföretags verksamhet aktualiserar emellertid frågan vem eller vilka som skall tillåtas att öppna dessa försändel- ser. Vidare uppstår frågan vilka slag av försändelser som skall omfattas av en reglering. Den nuvarande lagen om obeställbara postförsände- lser omfattar såväl brev som paket. Att paket omfattas av lagen är motiverat av att de * liksom brev * kan ha ett integritetskänsligt innehåll. Det är emellertid bara sådana paket som befordras av som omfattas av lagen. Paket som befordras av andra företag faller utanför, trots att även dessa paket kan ha ett innehåll som motiverar särskilda regler om öppnande. Det finns inte anledning att efter bolagisering särbehandla sådana paket som befordras av och andra postbefordringsföretag, så att endast paket i dessa företags verksamhet omfattas av reglerna om obeställbara försändelser. En sådan lösning skulle nämligen medföra kännbart ökade kostnader i pakethanteringen för dessa företag i jämförelse med andra företag som distribuerar paket. Det bör också beaktas att * till skillnad från vad som gäller för brev * det i allmänhet inte erbjuder så stora svårigheter att spåra avsändaren till ett paket. Den som skickar ett paket måste normalt skriva en följesedel e.d. där avsändaren finns angiven. Med hänsyn till det anförda föreslår regeringen att reglerna om obeställbara postförsändelser i fortsättningen begränsas till att gälla brev. När det sedan gäller frågan om vem som skall ha rätt att öppna obeställbara brev kan man i och för sig tänka sig en ordning som innebär att varje postbefordringsföretag får öppna de brev som befordrats i företaget och som visar sig vara obeställbara. Även om förutsättningarna för öppnande anges i lag, inger emellertid det angivna systemet vissa betänkligheter från integritetssynpunkt. I en situation där flera brev- befordringsföretag kan tänkas uppträda är det en bättre ordning att låta öppnandet av obeställbara brevförsändelser hanteras av tillsynsmyndigheten. Det får överlåtas åt myndigheten att bestämma den närmare organisationen för öppnande av obeställbara brevförsändelser, varvid den nu uppbyggda enheten i naturligtvis bör utnyttjas. En särskild fråga i detta sammanhang är hur otillräckligt frankerade respektive obetalda brevförsändelser skall behandlas. I den nu gällande lagen om obeställbara postförsändelser behandlas ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser som adressaten inte löser ut som obeställbara. Ett förfarande där sådana försändelser skickas till en särskild enhet inom tillsynsmyndigheten för att där öppnas och eventuellt återställas till avsändaren är självfallet förenat med kostnader (se därom avsnitt 6.13). Alternativet är att dela ut försändelsen trots att den är ofrankerad eller otillräckligt frankerad och trots att mottagaren vägrar betala en lösenavgift. Enligt regeringens mening bör det överlåtas åt varje postbefordringsföretag att besluta huruvida ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser skall delas ut utan lösen eller ej. Om emellertid företaget väljer ett system som innebär krav på lösen och mottagaren vägrar att lösa ut försändelserna, bör dessa liksom anses som obeställbara. Vad beträffar frågan hur öppnade brev skall behandlas anser regeringen att samma principer bör gälla som , vilket framgår närmare av specialmotiveringen. Regeringen föreslår att de nu förordade bestämmelserna om obeställbara postförsändelser överförs till postlagen som den hit- tillsvarande lagen i detta ämne upphävs. Det finns däremot enligt regeringens mening inte något behov av att behålla bestämmelsen om de obeställbara postanvisningsbeloppen. Någon motsvarighet till den bestämmelsen föreslås därför inte. I stället kommer vanliga preskriptionsregler att gälla för sådana inbetalningar. 6.6 Frimärken, portobetaltbeteckningar m.m. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens när det gäller frimärken i det internationella postutbytet, men innehåller inget skydd för portovärdet i kombination med beteckningen . Vidare saknas föreskrift om användandet av övriga portobeteckningar i postutbytet mellan olika länder (se betänkandet s. 161). Remissinstanserna: anser att det från verkets egen utgångspunkt inte finns anledning att ställa särskilda krav på rätten till frimärksut- givning eftersom frimärkning är en dyr form av betalning som sannolikt inte kommer att utnyttjas av något annat företag på postmarknaden. Spekula- tion i filatelistiska intressen, som skulle kunna skada anseende i postsammanhang, kan vara en orsak till att staten ändå bör förbehålla sig rätten till frimärksutgivning. avstyrker att andra än det offentliga organet skall få möjlighet att ge ut frimärken på grund av risken att frimärken kan komma att ges ut för andra syften än för postbefordran. Bakgrunden till regeringens förslag: I finns inga föreskrifter som reglerar rätten att ge ut frimärken. Det faktum att har haft ensamrätt till brevbefordran har inneburit att någon reglering av frimärksutgivning inte har varit nödvändig. Däremot finns i Världspostkonventionen bestämmelser om utgivning av frimärken. I konventionens art.10 punkt 1 sägs att frimärken som anger betalning av porto får ges ut endast av postförvaltningar ("Postage stamps for denoting payment of postage shall be issued by postal administrations only"). Begränsningen gäller endast den utrikes posttrafiken. Frimärken får enligt art. 30 inte användas i den internationella trafiken om de inte är gällande i avsändarlandet. är frimärkning endast ett av flera sätt att visa att avgiften för befordran betalts. Ett alternativ till frimärkning för postkunder med något större postmängd är att använda en frankostämplingsmaskin. Kunden hyr eller köper en sådan maskin och gör en förskottsinbetalning av brevbefordringsavgifter till . Kunden stämplar därefter sina försändelser med stämpelavtryck motsvarande gällande porto till dess att det inbetalade beloppet enligt maskinens räkneverk har förbrukats. Kunder med stor mängd avgående brevförsändelser kan efter avtal med få rätt att förse sina försändelser med den tryckta beteckningen "betalt" eller motsvarande uttryck på franska eller engelska i stället för att försändelserna förses med frimärke eller frankostämpel. Sådana försändelser måste lämnas till ett postkontor eller postterminal tillsammans med en följesedel som bl.a. anger antalet försändelser. Avgiften för befordran av försändelser med portobetaltbeteckning betalas i efterskott mot faktura. Den post som befordras av CityMail betalas mot faktura i efterskott. I Världspostkonventionens art. 30 anges vilka sätt att markera att porto betalts som får användas i den internationella brevutväxlingen. Förutom frimärken får portomärken från maskiner som satts upp av postförvaltningar användas. Frankostämplar godtas om dessa står under kontroll av avsändarlandets postförvaltning. När det gäller påtryckta portobetaltbeteckningar skall en beteckning "Taxe perçue", "Port payé", "Postage paid", eller liknande uttryck som anger att portot är betalt, finnas i försändelsens övre högra hörn. Den påtryckta beteckningen skall datumstämplas av ursprungslandets postförvaltning. I Världspostkonventionens detaljerade regler (Detailed regulations) art. 195 punkt 1 finns föreskrifter om frimärkens och andra portobeteck- ningars utseende. Bl.a. sägs att på portobeteckningar skall anges utgivarlandets namn samt portovärdet med arabiska siffror. Skälen för regeringens förslag: används frimärken huvudsakligen av privatpersoner och mindre företag och organisationer. för brev från större företag betalas nästan uteslutande på annat sätt, dvs. genom frankostämplingsmaskin eller mot faktura vid inlämning av breven. Det är naturligt att den konkurrens till beträffande brevbefordran som finns inriktar sig på den mest lönsamma delen av brevmarknaden, dvs. brev från företag med stora postmängder till företag och privatpersoner i storstad. Vad som har sagts innebär att konkurrenterna till /framför allt torde komma att syssla med brevbefordran som betalas på annat sätt än genom frimärken. Mot denna bakgrund finns det anledning att utgå från att frimärksutgivning inte kommer att vara av något intresse för andra postbefordringsföretag än . Att det skulle förekomma en spekulation i filatelistiska intressen genom frimärksutgivning i någon större utsträckning håller regeringen inte för troligt. Det kan naturligtvis inte helt uteslutas att även ett konkurrerande postbefordringsföretag kan ha ett intresse av att ge ut frimärken, men regeringen anser trots detta att det inte finns anledning att förbehålla staten rätten till frimärksutgivning eller ställa upp något krav på tillstånd för den som vill ge ut frimärken. Vi anser det inte heller nödvändigt att lagstifta om hur frimärken skall se ut etc. Därvid förutsätts att de post- befordringsföretag som ger ut frimärken ser till att frimärkena utformas så, att det inte finns någon risk för sammanblandning.