prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — För mindre byggnader, tillbyggnader och anläggningar av mindre omfattning eller för byggnadsåtgärder inom glest bebyggda områden bör byggherren själv kunna ta ansvar för att placeringen blir riktig. I sådana fall bör alltså avstå från utstakning och utmärkning. Det bör också kunna ske i fråga om projekt där byggherren eller entreprenören är ett välrenommerat företag e.d. med tillgång till mätteknisk kompetens." I propositionen framhölls också (s. 84 f) att borde kunna underlåta bl.a. utsättningar som fördyrar projektet för den enskilde. Regeringen delar bedömningen i PBL-propositionen av när bör tillse att utstakning sker. Det är också naturligt att skall tillse att grannar som berörs av utstakningen kallas till denna. Det finns därför inte någon anledning att ändra nuvarande regler. Vanligen torde det finnas tid för utstakningen inom den treveckorsfrist som enligt huvudregeln löper mellan bygganmälan och byggstart. Remissinstansernas påpekande bygger enligt regeringens mening i viss mån på ett missförstånd. Bestämmelsen ålägger inte att själv göra utstakningen utan att tillse att utstakning sker under sådana former att det finns rimliga garantier för att det som skall utföras placeras på exakt rätt plats när placeringen har stor betydelse. skall givetvis godta att arbetet med utstakningen utförs av någon med tillräcklig kompetens som föreslås av byggherren. Regeringens förslag: tillsyn skall anpassas till det enskilda projektets art och komplexitet, förtillverkningsgrad, annan myndighetskontroll samt byggherrens kompetens och eget kontrollsystem. Byggherren kan av åläggas att bestyrka att egenskapskraven uppfyllts. Bestyrkanden skall ske genom fristående sakkunniga eller dokumenterad egenkontroll. Övergångsvis och i enklare fall kan också besiktningar av användas för bestyrkande. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget har i denna del mött ett övervägande positivt mottagande från remissinstanserna. De synpunkter som framförs går delvis tvärt emot varandra. Ett par remissinstanser, bland dem Statskontoret, anser att utredningen lagt för liten vikt vid bestyrkandena genom fristående sakkunniga. Något fler remissinstanser, såsom exempelvis , anser att större vikt bör läggas vid de kompetenta byggherrarnas egenkontroll. Ett antal kommuner, bland dem och kommuner, liksom Svenska kommunaltekniska föreningen anser att större utrymme bör ges för byggnadsnämn- dens besiktningar. Flera remissinstanser, t.ex. , , , och Byggentreprenörerna, betonar att det aldrig eller endast undantagsvis bör få förekomma att själv utför besiktningar. Skälen för regeringens förslag: När det gäller produkter som omfattas av byggproduktlagen skall producenten respektive importören ta ansvar för produktens egenskaper och själv låta den undergå den kontroll som staten anser behövlig. Den kontroll som myndigheterna utövar inriktas helt på en marknadsövervakning som går ut på att undersöka om tillverkaren respektive importören tagit sitt ansvar för de produkter som han saluför. Komponenterna i en byggnad omfattas av detta system. Kontrollen av att själva byggnaden uppfyller de statliga kraven bör lämpligen anpassas till denna förutsättning och i görligaste mån bygga på samma principer. råder det en viss oklarhet om vem som skall bevisa att en byggnad uppfyller statens krav. En grundläggande allmän s.k. bevisbörderegel är att den som påstår att något förhåller sig på ett visst sätt också är den som måste bevisa detta. Det är av många skäl lämpligt att i princip utgå från denna regel också i detta sammanhang. Eftersom rätten att uppföra en byggnad är beroende av att byggnaden får vissa egenskaper, är det också rimligt att byggherren åläggs att visa att förutsättningarna för denna rättighet är uppfyllda. Regeringen finner utredningens förslag ändamålsenligt från dessa utgångspunkter. Av ekonomiska och praktiska skäl skall naturligtvis inskränka sin kontroll till frågor där nämnden erfa- renhetsmässigt eller på andra grunder har anledning att anta att en kontroll gör mest nytta. Avgörande faktorer är därvid projektets art och komplexitet, förtillverkningsgraden, den kontroll som utövas av andra myndigheter, byggherrens kompetens och kvaliteten och arten av den kontroll som byggherren själv utövar i relation till entreprenörer och andra. Kontroll kan helt undvaras då bygglovsbefrielse meddelats med stöd av 8 kap. 5 PBL beträffande sådana åtgärder som anges i nuvarande lydelse av paragrafen. Detsamma gäller många av de åtgärder som anges i 8 kap. 2 . I den utsträckning som behövs bör kräva att byggherren styrker att egenskapskraven uppfylls genom att för nämnden visa resultatet av besiktningar och andra kontroller. Lämpligen kan det ofta ske genom att byggherren redovisar resultatet av den kontroll som ingår i hans eget eller hans entreprenörs kvalitetssäkringssystem eller i en entreprenadkontroll. Är inte detta tillräckligt bör nämnden kunna kräva intyg från besiktningar eller kontroller av fristående, oberoende personer med tillräcklig kompetens. I den mån sådana personer inte finns att tillgå bör i undantagsfall också själv kunna åta sig att mot ersättning utföra vissa besiktningar genom sin personal. Detta kan av praktiska skäl också bli aktuellt när det gäller enklare s.k. självbyggen, där byggherren kan föredra att be kontrollera vissa förhållanden i stället för att anlita en fristående kontrollant. Regeringen delar visserligen den uppfattning som framförts av ett par remissinstanser att stor vikt bör fästas vid kontroll genom oberoende sakkunniga. Regeringen anser dock att det också är angeläget att uppmuntra företagens egen kvalitetssäkring. När byggherren ger in ett kontrollintyg skall godta detta som bevis på att egenskapskraven är uppfyllda i de avseenden som de kontrollerats. Bara om har anledning att ifrågasätta intygets riktighet bör den kunna begära in annan bevisning eller själv kontrollera förhållandena. Regeringens förslag: Omfattningen, sättet och formen för bestyrkande av byggnadens eller anläggningens överensstämmelse med egenskapskraven skall bestämmas i samband med ett samrådsmöte mellan , byggherren och dennes entre- prenörer m.fl. Ett sådant byggsamråd kan påkallas av byggherren. är skyldig att kalla till byggsamråd utom då projektet är mycket enkelt eller då egenskapskraven bevakas av en annan myndighet. Vid byggsamrådet skall informera byggherren om nämnden har anledning att anta att arbetena kräver tillstånd av annan myndighet. I de fall byggsamråd inte behövs enligt bedömning, skall nämnden underrätta byggherren om detta. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen inte föreslagit någon skyldighet för att underrätta byggherren då samråd inte behövs. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga anser att samrådet är mycket värdefullt. Många är dock kritiska till detaljer i den föreslagna regleringen. Ett par remissinstanser, såsom exempelvis Sala och kommuner befarar att samrådet blir än mer byråkratiskt än nuvarande bygglovsprövning. Många remissinstanser, t.ex. kommun, anser att det kommer för sent i processen. Det hävdas också av Byggentreprenörerna och att samrådet bör initieras av byggherren och inte av och att dess syfte att klarlägga behovet av bestyrkanden av byggnadens egenskaper, i stället för att klarlägga byggnadens egenskaper, bör framgå tydligare. Det ifrågasätts också, bl.a. av , hur frågor om godtagbara avvikelser från gällande föreskrifter skall hanteras. Det påpekas vidare att större byggnadsarbeten ofta upphandlas successivt och att entreprenörer för senare etapper ofta inte är utsedda när den första etappen startas. Ett par remissinstanser tar upp serviceskyldighet och säger att denna innebär att nämnderna genom samrådet kan få ett ansvar för byggnadernas utformning och egenskaper. Det påpekas också, bl.a. av , att övergången till att ange de tekniska egenskapskraven i funktionstermer i stället för genom föreskrifter om tekniska lösningar som tillgodoser vissa funktioner, ökar byggherrarnas behov av besked från om en viss teknisk lösning kan godtas. Slutligen anser Handikappförbundens samarbetsorgan att handikapporganisationerna bör vara representerade vid samrådsmöten. Skälen för regeringens förslag: När en byggnad väl är färdigställd är det ofta för sent att kontrollera vissa egenskaper, t.ex. grundläggningen. Det är då också ofta för sent att på ett ekonomiskt rimligt sätt rätta till uppkomna fel, t.ex. avsaknad av hiss. Kontrollen måste därför vanligen ske successivt under byggets gång. Såväl byggherren som har därmed ett starkt intresse av att på ett så tidigt stadium som möjligt få klarhet i vilka kontroller och verifikationer som behövs. Detta är också angeläget för att byggherren skall kunna rationellt samordna de bestyrkanden, som kräver, med de verifikationer som han själv behöver från t.ex. entreprenören. Likaså finns det ett behov på myndighetssidan att samordna olika myndigheters kontroller. För detta ändamål finner regeringen i likhet med utredningen det lämpligt att de berörda parterna vid ett, eller vid behov flera, möten går igenom projektet och på ett uttömmande och för bindande sätt klarlägger vilka krav på bestyrkanden som nämnden har. Detta syfte med samrådet kan enligt regeringens mening uttryckas klarare i lagtexten än vad utredningsförslaget gör. Vidare anser vi att samrådet inför byggstarten bör kallas byggsamråd för att skilja det från det samråd om planer som skall ske enligt 4 och 5 kap. PBL. Fördelen med sådana samrådsmöten är också att då kan informera byggherren om gällande regler och delge honom nämndens erfarenheter av liknande projekt eller av sådana tekniska lösningar som byggherren tänkt sig. Byggherren kan också begära upplysningar av nämnden i frågor som är av betydelse för honom. Enligt 11 kap. 1 PBL skall lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet. Denna bestämmelse sägs i propositionen med förslaget till PBL (prop. 1985/86:1, s. 306 och 307) ha tillkommit mot bakgrund av att en väl fungerande information om gällande regler för byggandet är en förutsättning för att bestämmelserna följs i praktiken. bör därför enligt propositionen ge råd samt upplysa om och förklara de regler som den byggande måste följa. information och rådgivning bör dock, enligt vad som sägs i propositionen, inte gå så långt att den kan jämställas med projektering eller att nämnden upprättar färdiga tekniska förslag. Regeringen anser att denna informations- och rådgivningsskyldighet alltjämt bör gälla. Den bör ingå som en väsentlig del i byggsamrådet. Som framgår av den nämnda propositionen bör skyldigheten inriktas på innehållet i gällande regler och krav och inte utövas på ett sådant sätt att faktiskt tar ansvaret för byggnadernas projektering eller fungerar som teknisk konsult. Också information om innehållet i gällande produktregler kan bli aktuell. Byggherren bör kunna begära samråd när han finner behov av det. Det kan till exempel ske redan på projekteringsstadiet och ligga till grund för byggherrens överväganden om han skall söka bygglov eller inte. Samråd kan också ske först sedan arbetena påbörjats, om byggherren bedömer att samrådet inte har någon betydelse för t.ex. schaktning och förberedelserna för grundläggningen. Vid behov kan byggsamrådet delas upp i etapper och genomföras successivt under arbetenas gång. Eftersom byggherren är den som har det fulla ansvaret för byggnadens egenskaper och skall tillhandahålla den verifiering av dessa som behövs, är det naturligt att det är byggherren som tar initiativet till samrådet och lämnar förslag på verifieringssätt. bör dock ha en skyldighet att kalla till samråd då nämnden anser att det behövs för att kunna utöva en effektiv tillsyn över att gällande regler följs. Kallelsen bör då ske efter det att bygganmälan gjorts. Byggherren bör få kännedom om att påkallar byggsamråd innan han börjar byggnadsarbetena. Frågan om tillämpningen av funktionsnormer bör vid samrådet teoretiskt hanteras så att vid behov informerar byggherren om innebörd. Med denna utgångspunkt redovisar byggherren en teknisk lösning som han anser tillgodoser krav. kan då konstatera att lösningen är sådan att nämnden saknar anledning att begära någon särskild kontroll av att den tillgodoser egenskapskraven. I andra fall kan nämnden känna osäkerhet om den tekniska lösningens ändamålsenlighet. I så fall kan nämnden begära att byggherren genom ett sakkunnigintyg bestyrker att den tekniska lösningen uppfyller krav. Nämnden kan då också behöva klargöra hur den anser att verifikationen bör ske. Byggherren har i så fall att lämna förslag på en sakkunnig som han anser vara lämplig att göra bedömningen. Om godtar detta förslag är nämnden också skyldig att godta den slutsats som den sakkunnige kommer fram till i sitt intyg. I det fall den sakkunnige skulle finna att den av byggherren föreslagna tekniska lösningen inte är godtagbar, får byggherren söka en annan teknisk lösning. Han har också möjlighet att begära prövning av en annan sakkunnig, som kan godta. Det är givetvis i byggherrens intresse att frågor av detta slag ut . Det är bl.a. därför som han bör ha rätt att påkalla samråd redan på projekteringsstadiet. bör ha en skyldighet att vid byggsamrådet informera byggherren om nämnden finner anledning att anta att arbetena kräver tillstånd av någon annan myndighet. Detta får ses som ett led i allmänna serviceskyldighet och skall inte uppfattas så att nämnden garanterar att tillstånd inte krävs av myndigheter som nämnden inte pekat ut. Syftet med informationen är att underlätta för båda parter att samordna tillsyns- och kontrollverksamheten på ett rationellt och kostnadsbesparande sätt. Förutom byggherren själv och en representant för kan det vara lämpligt att entreprenörer, berört försäkringsbolag samt berörda representanter för yrkesinspektionen och andra berörda myndigheter och kommunala förvaltningar deltar i byggsamrådet. Byggherrens kvalitetsansvarige (se avsnitt 6.5.8) bör alltid närvara. Yttrandet från skyddsombudet m.fl. bör kunna visas upp vid samrådet. I övrigt har nämnden att bevaka de tekniska egenskapskraven, inklusive tillgänglighetsfrågorna. Formerna för byggsamrådet bör inte detaljregleras i lag eller föreskrifter utan kunna anpassas till förutsättningarna i varje enskilt fall. måste dock få en så pass omfattande redovisning av projektet att nämnden kan ta ställning till bestyrkandefrågorna. kräver detta att byggherren ger in handlingar före samrådsmötet eller att detta delas upp i etapper. Det ligger i parternas eget intresse att från fall till fall finna den mest praktiska formen för samrådsförfarandet. Samrådsförfarandet bör, som redan framhållits, göras så enkelt som möjligt. Någon risk för att det skall kunna bli mer komplicerat än den komplicerade process, som dagens bygglovshantering kan göras till, föreligger inte. Både i det nuvarande och det föreslagna systemet är komplexiteten ytterst beroende på de enskilda individernas förmåga och vilja att hantera ärendena på ett smidigt sätt. Det föreslagna systemet har dock den fördelen att det ger byggherren större möjligheter än dagens system att påverka handläggningen. Om finner att samråd inte är nödvändigt, bör byggherren underrättas om detta. Det behövs för att undvika oklarheter och missförstånd. Underrättelsen bör givetvis lämnas . kan i samband med bygglov medge mindre avvikelser från gällande tekniska föreskrifter (8 PBF). Behovet av sådana avvikelser minskar när egenskapskraven uttrycks i funktionskrav i stället för som föreskrifter om tekniska lösningar. Ett stort steg i den riktningen har tagits i nya bygg- och konstruktionsregler (BFS 1993:57 resp. 58) som trädde i kraft . Det är emellertid uppenbart att denna avvikelsemöjlighet behöver behållas ännu . Ett sådant medgivande kan lämpligen dokumenteras i protokollet från samrådsmötet. Regeringens förslag: Omfattningen, sättet och formen för att bestyrka en eller anläggnings överensstämmelse med egenskapskraven skall i samband med byggsamrådet dokumenteras i en kontrollplan om detta inte på grund av omständigheterna är obehövligt. Beslut om en kontrollplan kan överklagas hos . Beslutet förfaller om arbetena inte påbörjas . Det gör också ett besked från att kontrollplan inte behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag, även om utredningen använder beteckningen "kvalitetsplan" och uttrycket "godkänna" planen. Utredningen har inte föreslagit att beslutet om kontrollplanen skall förfalla , men väl att bygganmälan skall förfalla. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är ingen helt negativ till förslaget, men ett antal frågor och synpunkter framförs. En invändning från ett antal remissinstanser är att kvalitetsplanen innebär att tar ett ansvar för byggnadens egenskaper, trots att detta skall vila på byggherren. föreslår att byggherrens förslag till kvalitetsplan skall lämnas in till med bygganmälan för att ge personal mer tid att granska den och vid behov ta upp den i nämnden. En remissinstans anser det oklart i vad mån en kvalitetsplan kan överklagas. uttrycker oro för att kommunerna kan komma att ställa mycket olika krav på kontrollplaner. Också beteckningen "kvalitetsplan" kritiseras. Skälen för regeringens förslag: Omfattningen, sättet och formen för bestyrkande av byggnadens eller anläggningens överensstämmelse med egenskapskraven bör, som sagts, på ett uttömmande och för bindande sätt bestämmas i samband med byggsamrådet. För detta ändamål finner regeringen i likhet med utredningen det lämpligt att vid eller strax efter mötet beslutar om en plan för kontrollen av arbetena. Kontrollplan är då en mer adekvat benämning än kvalitetsplan. Kontrollplanen - inklusive handlingar som legat till grund för den - måste av ordningsskäl dokumenteras på lämpligt sätt. Ansvaret för detta bör vila på , som har att besluta om planen. Underlaget för planen tillhandahålles dock lämpligen av byggherren. I enklare fall kan kontrollplanen givetvis bli mycket kortfattad eller helt undvaras. Samrådet kan ju till och med resultera i att någon kontrollplan inte anses behövlig. Även detta bör i så fall dokumenteras i ett beslut. Även om det sällan förekommer att byggnadstekniska frågor tas upp i den samfällda (dessa avgörs vanligen av tjänstemän efter delegation) kan det givetvis inträffa att ett behov av nämndbehandling av kontrollplanen uppkommer. I dessa fall kommer alltså beslutet om kontrollplanen att dra ut . Byggherren kan dock i någon mån motverka detta genom att lämna in ett väl underbyggt förslag . Att beslut om kontrollplan inte fattats hindrar inte heller att byggherren på egen risk startar arbetena, kanske i okontroversiella delar. Det vanliga bör vara att beslut om kontrollplanen fattas av någon tjänsteman efter delegation från . Nämndens befattning med planerna bör i första hand bestå i att meddela riktlinjer för tjänstemännens handläggning. Det är en viktig uppgift för nämnden att genom sådana riktlinjer prioritera kontrollinsatserna till sådana frågor där kontroll är mest angelägen. Nämnden får därmed ett avgörande inflytande på hur smidigt det nya systemet fungerar. Tvärt emot vad en av remissinstanserna ansett bör kraven på kontrollplaner kunna variera från kommun till kommun beroende på lokala omständigheter och prioriteringar. Byggherren bör dock ha en möjlighet att angripa alltför långtgående krav. För det fall att byggherren anser att går för långt i sina önskemål om kontroll, bör det gå att få beslut i fråga om kontrollplanen överprövat. Ett sådant överklagande bör, i vart fall i avvaktan på utredningens fortsatta överväganden rörande överklagandefrågor, följa samma instansordning som gäller för överprövning av frågor enligt 3 kap. PBL. Första instans bör därför vara . Dess beslut bör kunna överklagas till kammarrätten.Även i detta fall gäller att frånvaron av en kontrollplan inte hindrar att byggherren på egen risk påbörjar byggnadsarbetena. Det ligger i sakens natur att överprövningen inte kan avse ett yrkande om utökad kontroll. Kontrollplanens uppgift är att bl.a. ange hur och av vem bestyrkanden skall göras. Det kommer att vara en fördel för byggherren att då kunna hänvisa till kvalitetssäkringssystem och kontrollanter som certifierats för sådana ändamål. Om så inte sker, måste själv göra en bedömning i det enskilda fallet. Vanligen torde detta inte medföra några problem på grund av nämndernas kännedom om olika företag och personer som är verksamma inom kommunen. Också den bedömning som byggherrens kvalitetsansvarige (se avsnitt 6.5.8) gör bör ha stor betydelse i sammanhanget. Regeringen anser inte att påtar sig något ansvar för byggnadens egenskaper genom att besluta om vilka bestyrkanden av byggnadens egenskaper som nämnden önskar för att försäkra sig om att byggherren kan antas ta sitt ansvar att uppfylla gällande egenskapskrav. Det av utredningen föreslagna uttrycket "godkänna" planen anger visserligen att det är byggherren som lämnar ett förslag som sedan godkänns av nämnden. Men för att helt undvika att planen kan uppfattas som något slags godkännande av byggnadens egenskaper bör uttrycket "godkänna" inte användas. Eftersom förhållandena ändras över tiden bör beslut om en kontrollplan eller besked att en kontrollplan inte behövs gälla bara , om byggnadsarbetena inte påbörjas . Löper denna tidsfrist ut, måste således en ny bygganmälan göras. Det innebär att då kan kalla till nytt samråd och besluta om en ny kontrollplan. En kontrollplan kan också behöva revideras om grundläggande förutsättningar för byggnadsarbetena ändras under arbetenas gång, t.ex. genom byte av byggherre eller entreprenör. Frågan om kontrollplanens utformning vid etappindelningar av byggnadsarbeten och vid etappindelad ombyggnad tas upp i avsnitt 6.5.7. En kontrollplan kan givetvis inte krävas vid rivningsarbeten. Regeringens förslag: När byggherren bestyrkt byggnadens eller anläggningens egenskaper på föreskrivet sätt och inte har funnit någon särskild anledning till ingripande skall utfärda ett bevis om detta (slutbevis). Ett beslut att inte utfärda ett slutbevis kan av byggherren överklagas hos . Utredningens förslag: När arbetena slutförts, skall utan onödigt dröjsmål lämna ett slutgodkännande under förutsättning att det kan antas att samhällskraven uppfyllts. Denna prövning grundas normalt på uppföljning av kontrollplanen. I enklare fall får besluta att slutgodkännande inte erfordras. Slutgodkännanden överklagas hos . Remissinstanserna: Slutgodkännandet är den del i det föreslagna kontrollsystemet som rönt mest kritik från remissinstanserna. Några remissinstanser, såsom exempelvis i , , Byggentreprenörerna och Föreningen har påtalat att slutgodkännandet i väsentliga avseenden liknar det godkännande som ett bygglov innebär och därmed ger ett ansvar för byggnadens egenskaper, trots att detta bör åvila byggherren. Ansvarsfrågan anses därför oklar. Också termen "godkännande" anses missvisande i sammanhanget, bl.a. av . Flera remissinstanser, såsom exempelvis kommun och Svenska kommunaltekniska föreningen anser att ett slutgodkännande inte rimligen kan lämnas utan att själv besiktat arbetena. Det har också påpekats att en så viktig handling som slutgodkännandet bör utfärdas omgående. En remissinstans anser det oklart i vad mån ett slutgodkännande kan överklagas. kommun anser att den kvalitetsansvarige (se avsnitt 6.5.8) bör utfärda slutgodkännandet. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har anfört (s. 251): "Av hänsyn till byggherren och hans kreditgivare m.fl. bör , när de intyg och de besiktningar skett, som framgår av kvalitetsplanen, utfärda ett bevis om att del saknar anledning att inte tillåta att byggnaden tas i bruk. Ett sådant slutgodkännande innebär inte att ikläder sig något ansvar för att byggnaden uppfyller samhällets krav."