prop · GH03210 · 1994-01-01 00:00:00 — Södra, men även Mälarskog och Mellanskog, har primärt intresse av att anskaffa vir- kesråvara för att täcka det egna eller närstående skogsindustriföretagens virkesbehov. Erfarenheter visar att Södra är den starka parten inom sitt verksamhetsområde vad gäller prisbildning på virke. Detta är också naturligt eftersom Södra är det största företaget i med en skogsägarägd industri. Det primära målet för Södra är att via goda virkespriser skydda medlemmarnas skogsvärde genom att säkra avsättningen till egen industri. Härigenom pressas virkespriser- na upp för alla aktörer inom Södras verksamhetsområde men också i övriga . Den svenska virkesmarknaden präglas av starka parter och konstellationer på såväl säljar- som köparsidan. Bland dessa aktörer återfinns bl a skogsägareföre- ningarna, sågverksföreningarna och skogsföretagens inköpsbolag. : Bolaget i egenskap av delägare i , berörs i hög grad av de framtida konkurrensförhållandena i (Sydveds verksamhetsområde). driver cellulosatillverkning vid Aspa Bruk i Askeruds kommun. av råvaran till Aspa Bruk anskaffas genom Sydved. Sydveds framtida möjlighet att anskaffa råvara på lika villkor i marknaden, är helt avgörande for Aspa verksamhet. Den sydsvenska virkesmarknaden präglas av en förhållande vis god balans och stabilitet mellan industrins inköpsbolag, Sydved och sågverksindustrins intressebolag samt Skogsägarrörelsen, då framför allt representerat av Södra skogsägarna, ekonomisk förening. Inom det område Sydved verkar intar en särställning genom sin dominerande roll, både som köpare och säljare av industriråvara. Marknadsandelen torde uppgå till beroende på vilka sortiment, som inräknas. Denna roll förstärks genom den mycket omfattande industrirörelse bolaget driver inom massa- och sågverks- industrin. Huvuddelen av den köpta/sålda industriråvaran förädlas inom egen industri. har från (Stora) erhållit kopia av bolagets remissvar till rörande rubricerade departementspromemoria. Promemorians lagförslag föranleder att även redovisa sin inställning till den föreslagna lagstiftningen. Vi delar i allt väsentligt den uppfattning som Stora redovisat i sitt remissvar. Vissa punkter vill vi dock att begrundar ytterligare under lagstiftningsarbetet. Generellt synes lagförslaget framtagits under stor tidspress och utan närmare studium av de förhållanden som skiljer skogsbruket från producentkooperationens övriga verksamhet. Inom vårt verksamhetsområde rådde och kaotiska förhållanden på virkesmarknaden. Råvarubristen var mycket akut. Skogsägareföreningarna i området fusionerades till Mellanskog ocn Mälarskog. krävde statsmakterna att virkesmarknadens parter vidtog åtgärder i marknadsstabiliserande syfte för att undvika ingrepp i form av regleringar. Ur denna situation utvecklades samarbetet mellan Stora, och Mo och (MoDo), vilket resulterade i att bildades. Skogsägareföreningarna har utvecklats till stora företag som via egna och delägda skogsindustriföretag (t.ex. Södra) utövar ett betydande inflytande i skogsbruket. Deras roll är i realiteten inte enbart en försäljningsorganisation för det privata skogsbruket. Föreningarna är inte minst genom sin storlek, många föreningar har miljardomsättning, en viktig och betydande part i prisbildning för virkesråvaror. För att möta denna utveckling har övriga intressenter tvingats utveckla samverkansformer, typ Sågverkens råvaruföreningar. Industriskog m fl, som bidragit till att balansera virkesmarknaden och gjort det möjligt att utnyttja stordriftsfördelar i konstellationer av med Skogsägareföreningarna jämbördig storlekstyrka. Från allmänhetens synpunkt måste denna utveckling även vara positiv då den medfört ökad konkurrens. Skogsägareföreningarnas ställning inom deras geografiska verksamhetsområden får dock inte innebära att de blir dominerande i något avseende. Så är inte fallet tack vare det inköpssamarbete som sker bl a inom Industriskog och det samarbete som de fristående sågverken bedriver inom . Sammantaget medför dessa konstellationer att en jämvikt har uppnåtts på virkesmarknaden. I ett historiskt perspektiv kan detta sägas vara slutresultatet av aktiv virkeshandel, där initialt skogsbolagen haft ett dominerande inflytande, vilket dock övergått tiIl att skogsägareföreningarna uppnått en minst lika hög grad av inflytande över virkesmarknaden. Under har således en stabilisering skett av virkesmarknaden, vilket gynnat hela skogsnäringen genom att virkesanskaffningen för respektive konsument av råvara kunnat optimeras vad gäller avverkning, transport och lagerhållning. Därigenom har den svenska skogs- näringen kunnat bibehålla sin konkurrenskraft internationellt. Det skulle därför vara nationalekonomiskt förödande om en väl fungerande del av den inhemska skogsnäringen slogs sönder på grund av att vissa sammanslutningar tillåts medan andra ej åtnjuter något skydd. 7 Behovet av särskilda konkurrensregler för lantbruket För att få genomslagskraft åt statsmakternas intentioner när konkurrenslagen antogs bör det i lagform anges att förbudet i 6 KL mot konkurrensbegränsande samarbete i allt väsentligt inte skall tillämpas beträffande samverkan mellan jordbruksföretag eller andra råvaruproducenter på lantbrukets område inom en ekonomisk förening (primärförening). Behovet av särskilda regler för lantbruket RRV: Verket anser att primärföreningarna skall få verka i enlighet med sin särart. Detta är emellertid inte skälig anledning att tillåta primärföreningarna att i kraft av sitt funktionssätt eliminera konkurrensen på marknaden. Nödvän- diga förändringar i primärföreningarnas anläggnings- och medlemsstruktur förhindras eller försenas om de inte konkurrerar med varandra. RRV avstyrker att de föreslagna undantagen till 6 KL införs. i : delar regeringens bedömning att det behövs särskilda konkurrensregler som i allt väsentligt medger samverkan mellan jordbruksföretag och andra råvaruproducenter inom ekonomiska föreningar på jordbrukets område. i : Den lagtekniska reglering som föreslås i pro- memorian är delvis ganska komplicerad med undantagsregler i flera olika led. Reglerna kan dock i huvudsak antas träffa de relevanta områdena. , som inte själv kan peka på någon alternativ utformning, tillstyrker därför förslaget även i dessa delar. i : Det är viktigt att lagstiftningen det vill säga konkurrenslagen inte hindrar lantbrukets primärföreningars existens eller möjlighet att bedriva en rationell verksamhet. Konsumentberedningens (KoB):I KoB:s perspektiv är det rimligt att ge berörda jordbrukare m.fl. möjlighet att samarbeta i primärföreningar, men det finns skäl att erinra om vissa förhållanden. Samverkan i primärföreningar behöver i sig inte utgöra ett problem. Det är emel- lertid främst när dessa primärföreningar blir alltför stora eller samverkar med andra föreningar och får en alltför stor del av marknaden som oönskade effekter uppstår. Det bör därför övervägas att till undantaget koppla en storleksgräns enligt motsvarande kriterier som gäller för dominerande ställning. Detta skulle i praktiken ge en maximal marknadsandel på i storleksordningen . för den livsmedelspolitiska reformen hade jordbrukskooperationen monopol inom mejeriområdet och var största företagsgrupp och/eller mark- nadsledare inom praktiskt taget alla andra produktområden. Utvecklingen har dessutom inneburit att de jordbrukskoo- perativa företagen stärkt sin ställning. Detta har skett genom vertikal och horisontell integration - främst genom företagsköp i men också utomlands. Skärpt konkurrenslagstiftning har lett till viss uppbrytning av branschgemensamt samarbete på marknaden, men någon verklig konkurrens på marknaden har ännu inte uppstått. Exemplen där två eller flera föreningar konkurrerar på en lokal marknad är få. KoB har tidigare uppmärksammat att prisutvecklingen i senare led, förädlingsin- dustri och handel, inte varit den förväntade mot bakgrund av den jordbrukspoli- tiska reformen. Priserna har fortsatt att stiga trots att de borde ha sjunkit. Utvecklingen tyder på ökade marginaler till följd av ett otillräckligt konkurrenstryck på marknaden . Situationen är som framgår av det föregående inte helt tillfredsställande. Det är därför enligt KoB:s mening av utomordentlig vikt att det fortsättningsvis riktas stor uppmärksamhet mot samarbete inom och mellan primärföreningar samt otillbörligt utnyttjande av marknadsdominans. KoB vill också erinra om möjligheten att sänka gränsskyddet som ett verksamt medel att skapa tryck på de inhemska livsmedelsproducenterna. (): SLU anser att särskilda konkurrensregler för lantbrukskooperativa företag (inkl. skogsägarkooperationen) är väl motiverade och nödvändiga för att denna näring även fortsättningsvis skall kunna utvecklas på ett för samhället fördelaktigt sätt. vid : Det måste medges att med föreningslagens utformning föreligger särskilda konkurrensrättsliga problem för jordbrukets primärföreningar som kan kräva en speciell lagreglering. Nämnden vill därför inte motsätta sig lagändringen. Enligt nämndens mening bör det emellertid uttryckligen understrykas i det fortsatta lagstiftningsarbetet att det här är en fråga om en ren undantagslösning. Nämnden ser en klar risk för att också olika andra branscher kan komma att framställa propåer om mer eller mindre vittgående legalundantag från konkurrenslagen, särskilt sedan avslutat sin nu pågående prövning av olika anmälningar om undantag. : Den föreslagna lagändringen kommer att skapa en diskrepans mellan samverkan inom lantbrukskooperationen och den samverkan inom viss detaljhandel som medges enligt gruppundantaget för frivilligt kedjesamarbete inom detaljhandeln resp den samverkan inom övrig näringsverk- samhet som kan beviljas genom ett individuellt undantag. De sistnämnda undan- tagen är tidsbegränsade medan ändringen i själva konkurrenslagen föreslås gälla tills vidare. Eftersom nuvarande formella möjligheter för individuellt undantag eller gruppun- dantag inte står till buds, är enligt Svensk Handels mening en lämpligare väg att gruppundantag eller individuella undantag meddelas inom ramen för nuvarande konkurrenslag. Även om sådana undantag blir mer begränsade än vad som från lantbrukskooperationen bedömts önskvärt. : De särskilda regler som föreslås för lantbruket grundar sig på den särställning som statsmakterna givit lantbruket och dess olika samarbetsformer. Samverkan inom primärföreningar sker dessutom ofta mellan små företag, vilket torde medföra en rationellare verksamhet hos dessa. Det är också en tradition hos svenska företag att organisera sig i olika samarbetsformer. Mot bakgrund av detta invänder inte mot att samverkan kring den grundläggande verksamheten i lantbrukets primärföreningar ges ett undantag i konkurrenslagen. : Verket har inga invändningar mot att ett un- dantag görs från förbudet i 6 KL för samverkan mellan jordbruksföretag eller andra liknande råvaruproducenter på lantbrukets område inom en primärförening. Detta innebär att dessa föreningar i allt väsentligt kan fortsätta att bedriva verksamhet som . Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor och (): Förslaget till särskilda konkurrensregler för jordbruket grundar sig på den särställning statsmakterna tillbaks givit jordbruket och dess olika samarbetsformer. Enligt vår mening borde jordbruket i ökad omfattning behandlas på samma sätt som näringslivet i övrigt. Förvisso är konkurrensen otillräcklig på många marknader och rimligen bör konkurrenslagen vara generell och lika för hela näringslivet. Genom det förslag som remitteras kan dock konstateras att dessa utgångspunkter inte har förankring i förslaget eftersom betydande undantag från konkurrenslagens tillämpning föreslås inom ett område där just konkurrensen är otillräcklig. Det kan vidare också konstateras att lagen därmed inte blir så generell och lika för hela näringslivet som avsetts. Handelns Samarbetsorgan i jordbruksfrågor motsätter sig dock inte att särskilda konkurrensregler i nuvarande läge införs, som medger viss samverkan mellan bl.a. jordbruksföretag. En viss samverkan i s.k. primärföreningar som innebär samord- ning av vissa inköp av förnödenheter, samordnad försäljning av obearbetade pro- dukter, gemensam lagring m.m. kan vara motiverad med hänsyn till företagens storlek, spridning, produktionens karaktär etc. En samverkan i dessa delar torde rent av utgöra en fördel med hänsyn till ökad kostnadseffektivitet och därmed tillföra konsumenten ett mervärde. : Förbundet invänder inte mot att den grundläggande verksam- heten i primärföreningarna ges ett undantag. Att låta förbudet i 6 KL slå igenom helt skulle uppenbarligen i många fall få orimliga och även samhällseko- nomiskt skadliga konsekvenser. Förbundet vill dock starkt understryka vikten av att undantaget inte tillåts skapa konkurrenssnedvridande förskjutningar av styrkeförhållandena på berörda marknader. Förekomsten av verksamhet som skyddas av det särskilda undantaget borde m a o skapa en presumtion för att också motsvarande samverkan mellan pri- märföreningens kunder eller leverantörer skall ges dispens vid en prövning enligt 8 KL. Detta bör klart framgå av motiven. Alternativt kan de särskilda bestämmelserna kompletteras. (): Med hänsyn till de särskilda förutsättning- arna som gäller för jordbruksnäringen får det därför anses motiverat att samverkan mellan jordbrukare och andra råvaruproducenter som sker inom ramen för jordbrukskooperationen även tillåts . FR anser emellertid att ett undantag för primärföreningar inte bör införas i konkurrenslagen utan i en tidsbegränsad särlagstiftning. : Institutet tillstyrker, utan att ta ställning i detal- jer, att kooperativ samverkan i primärföreningar inom jordbruks- m fl näringar undantas från förbudet i 6 konkurrenslagen. : Företaget tillstyrker förslagen. Samarbete inom primär- föreningar är väl motiverat som samarbetsform mellan jordbruksföretag. : Bolaget har inget att invända mot att lantbrukare medges rätt att samverka i sina primärföreningar när det gäller den grundläggande verksamhe- ten. Förutom EU har åtskilliga andra länder även särregler för lantbruksnäringen i förhållande till gällande konkurrenslagstiftning. Även om enligt rena jordbruksprodukter inte omfattas innefattar avtalet emellertid sådana förädlade jordbruksprodukter som anges i protokoll . 7.2.2 Invändningar mot den valda lagstiftningstekniken : De aktuella bestämmelserna skall enligt förslaget placeras i den nu gällande KL. har tidigare i en skrivelse till regeringen (Dnr 1052/93) förordat en särlagstiftning framför en ändring av KL. Starka sakskäl talar enligt verkets mening emot en placering av de föreslagna särreglerna i den nya KL, som börjat tillämpas fullt ut . Verket vill också understryka att KL är generell till sin natur. Den gäller alla företag varmed förstås "fysiska och juridiska personers ekonomiska och kommer- siella verksamheter". Det får mot denna bakgrund anses vara olämpligt att i KL införa bestämmelser som endast avser en särskild företagsform i en viss närings- gren. Regeringen bör i detta lagstiftningsärende inte bortse från den prejudice- rande verkan en sådan lagstiftningsteknik har för krav från andra särintressen. I detta sammanhang förtjänar det att påpekas att det för de speciella konkurrensregler for jordbruket som infördes tillskapades en särskild lag; lagen (1991 :921) om förbud mot konkurrensbegränsningar i fråga om jordbruksprodukter, JKL. Vidare bör noteras att de grundläggande konkurrens- reglerna inom EU, som materiellt tagits över genom KL, inte belastats med särregler för speciella näringar och företagsformer. Inom EU har man valt att reglera konkurrensfrågorna rörande jordbruket i en för ändamålet särskild råds- förordning (EEG) nr 26/62. Det sagda utesluter inte att hänvisning görs i KL till de särskilda regler som skall gälla på jordbrukets område på liknande sätt som gjorts i . Den valda placeringen av de nya lagreglerna ger dessutom enligt verkets mening upphov till begreppsförvirring. Genomgående används begreppet undantag i de- partementets promemoria och de föreslagna paragraferna 18 a och b är också placerade i anslutning till de avsnitt i KL som avser undantag. Undantagsbegreppet har inom konkurrensrätten en särskild betydelse och till detta begrepp är knutet särskilda rekvisit och rättsverkningar såsom begräns- ningar i tiden m.m. Det är av vikt att införandet av de föreslagna särreglerna på jordbruksområdet inte leder till missförstånd och oklarheter när det gäller terminologifrågor. Motivtexten bör därför anpassas till lagtexten i detta avseende. Dessutom bör reglerna placeras på ett sätt som gör att det klart framgår att de inte innebär ett undantag i konkurrensrättslig mening från förbudet i 6 KL utan att nämnda paragraf över huvud taget inte är tillämplig på vissa samverkansformer bedrivna inom jordbrukets primärföreningar, Även detta talar för att de föreslagna reglerna bör intas i en särskild lag. : Kollegiet anser av flera skäl att en särlagstiftning vore att föredra. Först och främst är det inte omöjligt att undantag för en verksamhet följs av motsvarande krav från andra och därmed risk för uppluckring av kon- kurrenslagen. Detta kan även inverka menligt på internationella handelsrelationer. Dessutom hör jordbrukets konkurrensförhållanden till de strukturella frågor som måste övervägas inför ett EU-medlemskap och som bidrar till att behovet av separat jordbrukslagstiftning måste ses över. En framtida anpassning låter sig lättare göra om man nu väljer särlagstiftning i : Den föreslagna placeringen av 18 a och 18 b under gruppundantagen kan enligt uppfattas som om ytterligare ett gruppundantag införes. anser att de särskilda regler som införes enligt lagförslaget inte kan betraktas som undantag enligt 8 eller 17 i kon- kurrenslagen. De har istället karaktären av att konkurrensreglerna inte skall tillämpas på viss samverkan i en ekonomisk förening vars medlemmar är företag som bedriver jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsverksamhet i s.k. primärföreningar. Enligt vore därför en särlagstiftning på berörda områden att före- dra i stället för att som lagsförslaget anger infoga nya paragrafer i befintlig konkurrenslagstiftning. Om lagförslaget går igenom innebär detta att den svenska konkurrenslagstiftningen, med förebild från får särregler som inte innefattas i vare sig EG:s eller konkurrensregler. : Praktiskt sett fungerar förslagets 18 b som ett gruppundan- tag för primärföreningarna. Vid andra gruppundantag gäller dock enligt 18 KL att undantaget i visst fall kan återkallas om avtalet ifråga har följder som är oförenliga med dispensgrunderna i 8. Någon motsvarighet till denna s k ventil föreslås emellertid inte beträffande lantbruksundantaget. Det betyder att sam- verkan som sker inom ramen för det undantaget inte kan åtkommas även om den skulle vara mycket konkurrensskadlig - annat än om förfarandet också utgör dominansmissbruk. Förbundet menar att det finns skäl som talar för att en sådan ventilregel införs. I anslutning härtill uppkommer också en lagteknisk fråga. Enligt Förbundets upp- fattning bör det övervägas att i själva lagen endast inta en bestämmelse som ger Regeringen befogenhet att utfärda ett gruppundantag. På så sätt uppnås kongruens i regelsystemet och man slipper tynga lagen med specialbestämmelser - det kan ju också uppkomma behov av ytterligare sådana. : Det presenterade förslaget möjliggör ej för att ingripa i form av förbud, åläggande eller uppställande av villkor även om samverkan skulle leda till uppenbart skadliga effekter. (): FR anser att ett uttryckligt undantag i konkurrenslagen för en viss företagsform är olämpligt. Ett undantag för primär- föreningarna bör istället ges genom en tidsbegränsad särlagstiftning i avvaktan på ett eventuellt svenskt medlemskap i den Europeiska Unionen (EU). De stora producentföreningar som förekommer inom jordbruksnäringen är en följd av den starka reglering som varit inom jordbrukssektorn. Konkurrenslagen, som är en anpassning till reglerna inom den Europeiska ge- menskapen (EG), har varit i kraft . Lagen är generellt utformad och skall gälla lika för hela näringslivet. För att uppnå lagtillämp- ning på lika villkor bör undantag från lagen undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Är lagen felaktig bör den ändras generellt, i och i EG. FR framförde i sitt remissvar på den utredning som ledde fram till nuvarande lagstiftning principiella synpunkter i frågan. För det första bör sambanden mellan lagen om ekonomiska föreningar och kon- kurrenslagen genomgå en översyn. Ett i konkurrenslagen uttryckligt undantag för en viss verksamhet innebär att lagen förlorar i konformitet. Dessutom kan undan- taget ifrågasättas av andra verksamheter som bedrivs genom liknande samverkan. För det andra finns i det en osäkerhet hur en eventuell svensk EU-anslutning kommer att påverka jordbrukssektorn. En anslutning kommer förmod- ligen innebära förändringar i olika avseenden som också påverkar jordbrukets primärföreningar. : Den lagtekniska lösningen för undantag bör ske genom att man utformar ett särskilt gruppundantag för lantbruket i stället för att göra det tillägg till konkurrenslagens bestämmelser som regeringen föreslagit. Ett grupp- undantag medger en flexibel lagstiftningsteknik, som successivt kan anpassas till nya förhållanden på marknaden. Tekniken med gruppundantag innebär också ett smidigt verktyg för att reglera nya tillkommande områden. Ett särskilt gruppundantag för lantbruket bör utformas i enlighet med gruppun- dantaget för kedjor i detaljhandeln, eftersom det finns likheter mellan de två samverkansformerna. Det gäller framför allt möjligheten att genom samverkan ge små företag, med begränsade resurser, en rationellare verksamhet och därigenom bättre konkurrensförutsättningar och möjlighet till överlevnad. I likhet med kedjeundantaget.bör också ett "lantbruksundantag" tidsbegränsas för att kunna omprövas då nya förutsättningar är för handen. Man bör i konsekvens med detta också kunna återkalla ett avtal från gruppundantaget om avtalet har följder som är oförenliga med gruppundantagets syfte. Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor och (): Samverkan bör göras tillåten genom ett lämpligt utformat gruppundantag. Härigenom skulle även viss jämlikhet kunna uppnås med det undantag som gäller för kedjor i detaljhandeln. har för sin del funnit att lagen inte medger att gruppundantag meddelas. Detta löser man dock lämpligen genom att i konkurrenslagen skriva in en regel som ger utrymme för ett sådant gruppundantag. Därigenom uppnår man den rättspolitiskt önskvärda signalen att vi här behandlar en principiellt förbjuden konkurrensbegränsning som det finns anledning att medge undantag för. En sådan lösning ger dessutom regeringen större handlingsfrihet när det gäller att anpassa undantaget till förändringar i marknaden, behov av att undan- röja oklarheter som kan uppstå samt ger en naturligare grund för den tidsbe- gränsning som bör införas. Den ordning som föreslås av utredningen innebär t.ex. att för kedjor i de- taljhandeln är undantaget tidsbegränsat till . Därefter ska undantaget ånyo prövas. För samverkan i primärföreningar skulle regleringen bli obunden i tiden. Eventuella negativa effekter ur konkurrenssynpunkt blir bl.a. därmed också svårare att åtgärda. Det som sagts och vad som inledningsvis anförts om de jordbrukspolitiska utgångspunkterna för föreliggande förslag menar vi samman- fattningsvis utgör ett allvarligt skäl för att det förordade undantaget tidsbegränsas. Om det, av för oss okända skäl, inte går att lösa frågan genom att skapa förut- sättningar för att medge gruppundantag hemställer vi att frågan ändå löses på ett sådant sätt att undantagen för kedjor i detaljhandeln och samverkan i primärföreningar får en ur rättvise- och konkurrensrättslig synpunkt jämförbar lösning. Ett bärande skäl för detta är att åtgärden i båda fallen avser lösa förhållanden för företag som är små och som var för sig kan förutses få problem med överlevnaden om de inte får möjlighet att samverka.