prop · GH03175 · 1994-01-01 00:00:00 — Den kommunala översiktsplaneringen kan således utgöra ett bra beslutsunderlag för länsstyrelsernas ställningstaganden var hastighetsbegränsningar och förbud mot motorbåtstrafik kan behöva införas. Den försöksplanering som har bedrivits inom ramen för utredningens arbete i kommun bör kunna tjäna till ledning för inriktningen av ett sådant planeringsarbete i berörda områden. Försöksplaneringen har bl.a. visat att en bra grund för de överväganden som behöver göras i planeringsarbetet finns i det planeringsunderlag som redan används i den översiktliga planeringen. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta råd och goda exempel för bullerfrågornas behandling i den kommunala översiktsplaneringen i syfte att minska bullret i natur- och rekreationsområden. Regeringen är inte beredd att föreslå en generell begränsning av hastigheten för motorbåtar som utredningen har föreslagit. Inom så omfattande områden varierar förhållandena avsevärt och därmed också förutsättningarna för och behovet av hastighetsbegränsningar. Det föreligger också uppenbara svårigheter att finna en lämplig hastighet som innebär påtagliga sänkningar av bullernivån som den inte medför hinder för planande båtar. Föreslagen generell hastighetsgräns skulle dessutom innebära stora övervakningsproblem. Regeringen anser dock, i likhet med många remissinstanser, att det bl.a. från bullersynpunkt kan finnas skäl att i större utsträckning än överväga hastighetsbegränsningar eller förbud mot motorbåtstrafik för begränsade områden i våra skärgårdar och insjöar som är särskilt värdefulla från natur- och rekreationssynpunkt. För att åstadkomma påtagliga förbättringar av buller- problemen inom sådana områden behöver låga hastighetsgränser särskilt övervägas. Sådana hastighetsbegränsningar bör övervägas och beslutas regionalt. En hastighetsbegränsning kan också innebära andra positiva effekter på miljön, exempelvis beträffande vågsvall, erosion, störningar för fågellivet etc. Regeringen utgår från att berörda länsstyrelser, efter samråd med bl.a. berörda kommuner, , , och Försvarsmakten, inom ramen för sin ordinarie verksamhet ser över inom vilka vattenområden det även från bullersynpunkt kan finnas behov av att införa särskilda hastighets- begränsningar eller förbud mot motorbåtstrafik. Sådana åtgärder kan beslutas med stöd av redan gällande bestämmelser i 2 kap. 2 och 3 sjötrafikförordningen samt bestämmelserna i naturvårdslagen. Regeringen avser att följa upp länsstyrelsernas behandling av bullerfrågorna i skärgårdsområdena och inlandsvattnen genom ett särskilt uppdrag till . 6 Information och utbildning Regeringens bedömning: Regeringens anser att det behövs förbättrade informations- och utbildningsinsatser om bullerproblemen i natur- och rekreationsområden. Regeringen avser att återkomma till med ställningstaganden . Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om behovet av informa- tion och utbildning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , , samt båt- och snöskoterorganisationer, betonar behovet av utökade informations- och utbildningsinsatser. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen vill understryka betydelsen av förbättrad information om bullerproblemen i natur- och rekreationsområden samt om vilka regler som gäller för snöskoterkörning och trafik med fritidsbåtar. Informations- och utbildningsinsatser riktade till förare av snöskotrar och motorbåtar kan höja medvetenheten om värdet av bullerfri natur och bidra till ökad förståelse för att visa särskild hänsyn i sådana områden. Konflikterna mellan olika nyttjare av natur- och rekreationsområden skulle på så sätt också kunna minska. I såväl betänkandet Skoterkörning på jordbruks- och skogsmark - kartläggning och åtgärdsförslag (SOU 1994:16) som i (Ds 1994:36) Snöskotern i naturen har redovisats behov av ökad satsning på information. Regeringen avser att återkomma till med ställningstaganden i samband med behandlingen av övriga förslag i de remitterade tre rapporterna. Betänkandet Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51). Sammanfattning hämtad ur betänkandet Vårt uppdrag är att belysa möjligheterna att komma till rätta med störningarna från bullrande aktiviteter i värdefulla rekreationsområden, främst i fjällvärlden och skärgårdarna. Vi har tolkat uppdraget så att vår huvuduppgift är att överväga åtgärder för att i områden som är särskilt värdefulla för det traditionella friluftslivet minska bullerstörningarna från främst motorburna fritidsaktiviteter. Kapitel 2 handlar om tystnad och buller i naturen. I sådana rekreationsområden där ostördheten är en viktig kvalitet menar vi att i princip alla ljud från motortrafik är inte önskvärda ljud och kan definieras som buller. Om goda förutsättningar skall upprätthållas för det friluftsliv som bygger på naturnära upplevelser måste man hushålla bättre än med de naturkvaliteter som är förknippade med tystnad och stillhet. I kapitel 3, som bygger på en redovisning om allemansrätten och motortrafik i naturen, konstaterar vi att allemansrätten inte ger utrymme för motoriserade aktiviteter som medför mera betydande störningar av omgivningen. Allemansrätten innebär inte heller något hinder för att införa restriktioner mot bullrande tra- fik för att värna om tystnaden i rekreationsområden. I kapitel 4 anger vi vissa utgångspunkter för valet av områden inom vilka det är särskilt angeläget att värna om en låg bullernivå. I mer avlägsna rekreationsområden är tystnaden en grundläggande upplevelsekvalitet för många av besökarna. Även i närområdena till större tätorter och turistorter behöver det finnas rekreationsområden med låg bullernivå. Sådana områden har ett särskilt värde genom att de är förhållandevis lätt tillgängliga för ett stort antal människor. För att bedöma inom vilka områden det är särskilt angeläget att eftersträva en låg bullernivå anser vi att som grundläggande utgångspunkter kan tjäna naturresurslagens bestämmelser om natur- och friluftslivsområden som skall skyddas. En annan utgångspunkt är de områden där det redan finns restriktioner mot motoriserade verksamheter. I fjällvärlden, som vi behandlar i kapitel 5, har användningen av olika motoriserade färdmedel ökat under , särskilt användningen av snöskotrar. Det blir allt svårare att finna av motortrafik ostörda miljöer. För att slå vakt om områden med vildmarkskaraktär behövs långt gående restriktioner mot motortrafiken. Många av dessa områden har låg tillgänglighet för flertalet fjällbesökare. De tolv områden i fjällen där skoteråkningen är reglerad enligt terrängkörningsförordningen ligger också förhållandevis avlägset. Inom många av dessa områden finns anordnade leder för skoteråkning vilket medför bullerstörningar. Även i närområdena till turistorterna behöver de motoriserade verksamheterna regleras. har till utredningen lämnat ett förslag om skärpta restriktioner för olika slags motoriserade färdmedel i femton fjällområden. I tio s.k. vildmarkszoner skulle i princip all motortrafik och landning med luftfartyg bli förbjuden. Restriktionerna skulle bli mindre långtgående i fem s.k. friluftszoner. Vi ställer oss i huvudsak bakom förslaget men anser att det behöver preciseras i vissa delar. Länsstyrelserna föreslås att få i uppdrag att göra en sådan översyn och redovisa resultatet till . Vad gäller övriga delar av fjällvärlden föreslår vi att kommunerna behandlar dessa närmare i ett fortsatt arbete tillsammans med länsstyrelserna. I kapitel 6 behandlar vi kustvattnen och vissa inlandsvatten. Förutsätt- ningarna att hävda en låg bullernivå skiljer sig mycket mellan olika områden. Vi föreslår en indelning i tre typer av områden och redovisar vissa principer för planeringen av områdena. De närmare överväganden som behöver göras anser vi sker bäst på lokal och regional nivå. I kapitel 7 lämnar vi förslag till hur ett fortsatt planeringsarbete bör bedrivas. Förslagen grundar sig bl.a. på en försöksplanering som vi har genomfört i ett fjällområde och i ett skärgårdsområde. Vi föreslår att de närmare övervägandena om inom vilka naturområden en låg bullernivå bör eftersträvas primärt görs i ett kommunalt planeringsarbete och i nära samarbete med . De ställningstaganden som blir resultatet av ett sådant arbete kan ligga till grund för beslut om restriktioner mot bullrande trafik enligt bestämmelserna i olika speciallagar. Vi föreslår att utarbetar allmänna råd för hur man i den kommunala översiktliga planeringen kan föra in frågor om att värna om en låg bullernivå i rekreations- och friluftsområden. I kapitlen 8 och 9 diskuterar vi frågor som rör minskning av bullret från snöskotrar och motorbåtar, som är de dominerande störningskällorna i fjäll- respektive skärgårdsområdena. För snöskotrar föreslår vi att den gällande bullernormen års modeller sänks från 85 till och att det i delar av fjällvärlden införs en hastighetsbegränsning . För motordrivna fritidsbåtar föreslår vi att det införs gränsvärden för buller och att krav ställs på att båtar med inombordsmotorer skall vara ljuddämpade. Vi föreslår också att det för skärgårdsområdena och inlandsvattnen fr.o.m. införs en fartgräns på högst . Vidare förordar vi mätstandarder för stationär mätning av ljudet från såväl snöskotrar som utombordsmotorer och att detta närmare utreds. I kapitel 10 sammanfattas gällande bestämmelser. Vi lämnar där också förslag till den nya lagstiftning som skulle behövas för att genomföra våra förslag. Förteckning över remissinstanserna och sammanfattning av remissyttrandena över betänkandet Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51) 1 Förteckning över remissinstanserna Yttranden har lämnats av Hovrätten för , Hovrätten för Nedre , , , Överbefälhavaren, , , , , , , gemensamt med , , , , , , , , Plan- och byggutredningen (M 1992:03), i , i län, i , i , i , i län, i , i , i län, i , i , i , i , i , i , Läns- styrelsen i län, i , i , i , i , i , i , Länssty- relsen i , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, Jokk- mokks kommun, , kommun, , kom- mun, , kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , Åre kommun, kommun, kom- mun, , kommun, , , , , , gemensamt med , Kungl. svenska aeroklubben, Stiftelsen , , Svenska fjällklubben, Svenska kryssar- klubben, Svemo snöskoter touring, , Svenska seglar- förbundet, snöfordonsleverantörer (Snöfo), snöskoterägares riksorganisation (Snofed) och Swedish seaplane association. , Styrelsen för Sverigebilden, i , /, , samt kommun har avstått från att yttra sig. i har bifogat en skrivelse från . i län har bifogat yttrande från . Skrivelser i ärendet har vidare kommit in från , Kungl. , för skotertouring inom /, AIK:s snöskotersektion, , Svenska vattenskid- förbundet, LRF-avdelning och AB . Det övervägande antalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att det finns behov av att minska problemen med buller i fjäll och skärgårdar. Det gäller bl.a. , , , flertalet länsstyrelser, många kustkommuner, och . Det finns dock delade meningar om vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska bullret. Svemo snöskoter touring, Snöfo och anser att förslagen får förödande konsekvenser för bl.a. turistnäringen och skoternäringen. Flera remissinstanser, bl.a. , , samt båt- och snöskoterorganisationer, betonar behovet av informations- och utbild- ningsinsatser kring bullerfrågor i rekreationsområden. Några remissinstanser, bl.a. och vissa länsstyrelser, pekar på att utredningsuppdraget omfattade att även belysa andra olägenheter än buller, t.ex. avgaser och vibrationer, liksom förslagens samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser. Överbefälhavaren saknar en beskrivning av försvarets verksamhet. svenska aeroklubben saknar en lägesbeskrivning beträffande luftfarkoster. Bl.a. i anser att snöskoterkörning på havsis och i skärgårdar borde ha belysts. Några remissinstanser, bl.a. i , och , anser att bullerproblemen i tätortsnära rekreationsområden borde utredas. Andra bullerproblem som omnämns är bl.a. tomgångskörning i naturhamnar, motordrivna isborrar och vindkraftverk. 2.2 Snöskotrar och luftfartyg i fjällområden Remissutfallet är positivt till föreslagen sänkning av bullergränsvärdet för snöskotrar. Kritik har främst riktats mot föreslagna skärpta restriktioner mot trafik i fjällområdena och hastighetsgränser. Flera remissinstanser, bl.a. kommuner och skoterorganisationer, betonar skoterns betydelse för lokalbefolk- ningens tillgång till rekreationsområden. kommun anser att ett totalgrepp för fjällvärldens användning bör utredas. i och Svemo snöskoter touring föreslår att en skoteravgift införs för att finansiera skoterleder och på så sätt styra skoter- trafiken. i anser att ekonomiska resurser bör tillföras för t.ex. separering av skid- och skoterleder. Remissutfallet är splittrat vad gäller föreslagna restriktioner för flyget. 2.2.1 Bullernormer m.m. för snöskotrar Utredningens förslag: Den gällande bullernormen för snöskotrar bör sänkas från 85 till års modeller. Gränsvärdet för ljudtrycksnivån mäts vid förbifart under acceleration. En ny mätstandard som bygger på laboratorietester förordas och bör utredas närmare. En ny bullernorm för snöskotrar kan beslutas av genom ändring i föreskrifterna om utvändigt fordonsbuller. - - - - - Helt övervägande antalet remissinstanser är positiva till föreslagen sänkning av bullergränsvärdet för snöskotrar. Det gäller exempelvis , , , , berörda länsstyrelser och kommuner. anser dock att en skärpning av bullernormen bör ske i ett nordiskt samarbete. Även snöfordonsleveran- törer (Snöfo) är positiva till att nya bullergränser blir gemensamma för . i föreslår (A) som gränsvärde samt en ytterligare sänkning . och i menar att tekniska krav borde omfatta både buller och avgaser. Några remissinstanser behandlar frågan om internationella handelshinder. anser att bestämmelserna kan strida mot EES-reglerna och att dessa måste notifieras. Snöskoterorganisationerna avstyrker och anför bl.a. att först måste en ny och tillförlitlig mätstandard fastställas. Enligt Snöfo saknas det inom snöskoterindustrin kunskap om att åstadkomma föreslagen buller- reduktion. 2.2.2 Föreslagna restriktioner med zonindelning i fjällområdena Utredningens förslag: Utredningen ställer sig i huvudsak bakom ett av utarbetat förslag om skärpta restriktioner för motoriserade färdmedel i 15 fjällområden. I tio områden (s.k. vildmarkszoner) som är särskilt värdefulla för naturvården - området norr om , centrala Sarek, - västra , , Daimaplatån, , , Svenskådalen, och - skulle i princip all motortrafik och landning med luftfartyg bli otillåten. I vissa fall skulle också överflygningsförbud råda. Med undantag för ligger föreslagna vildmarkzoner inom områden där skoterförbud redan råder. Mindre långtgående restriktioner föreslås i fem andra områden (s.k. friluftszoner) - natio- nalpark -Kungsleden - , Kungsleden mellan och , , och . Friluftszonerna utgör områden där skidåkning och fjällvandring är omfattande och där det finns ett väl utbyggt system med leder och övernattningsstugor. Med undantag för och ligger föreslagna friluftszoner inom områden där det redan råder skoterförbud. I friluftszonerna förslås bl.a. skoterförbud, nedlägg- ning och ändring av vissa skoterleder samt införande av landningsförbud för luftfartyg. Förslaget behöver dock preciseras av länsstyrelserna i samråd med berörda kommuner. - - - - - Remissutfallet beträffande föreslagna områden med skärpta restriktioner för snö- skotertrafiken i fjällområdena är splittrat. I huvudsak är det berörda kommuner och skoterorganisationerna som är kritiska. Många remissinstanser, bl.a. , , Svenska kommunför- bundet och (), är positiva till utredningens förslag. Flera instanser, bl.a. Kungl. (), och Svenska fjällklubben, vill ytterligare förstärka skyddet inom de föreslagna bullerfria områdena eller utvidga skyddet till andra områden. KVA föreslår förbud för all terränggående motortrafik inom vissa delar av vildmarkszonerna och förbud för all militär övningstrafik i vildmarkszonerna. Svenska fjällklubben är kritisk till en zonering inom nationalparksgränserna. föreslår att nöjestrafiken i fjällområdena successivt avvecklas. SSR är inte främmande för ett generellt skoterförbud. Flera instanser, bl.a. , , , Länsstyrelserna i och , och kommuner, föreslår att gränser och regler, bl.a. bibehållande av skoterleder, preciseras närmare. anser att indelningen av områden bör anpassas med material om samebyarna. förutsätter att nyttotrafiken skall inbegripa trafik för forskningen. Många remissinstanser, bl.a. flertalet berörda norrlandskommuner, snöskoter- organisationerna och , avstyrker eller är kritiska mot före- slagna skärpta restriktioner. Överbefälhavaren, som är positiv till en zonering, kan inte acceptera kategoriska förbud eller restriktionerna i föreslagna zoner; militärens övningar är ett överordnat intresse enligt naturresurslagen. Riks- polisstyrelsen förutsätter att poliser och civila fjällräddare tillförsäkras en oinskränkt rätt att vistas i förbudsområdena. i anser att den områdesvisa hanteringen delvis bör ersättas med generella regler om skotrarnas buller och hastighetsgränser. Kommunerna menar att ytterligare regler för snöskoterkörning bör behandlas av i samråd med kommunerna. Bl.a. kommun anser att en separering av leder skulle öka störningarna på störningsfria områden. anser att berörda kommuner bör ha möjlighet att styra planeringen vid föreslagen översyn. Länsstyrelserna i och samt är kritiska mot att införa nya begrepp som vildmarks- och frilufts- zon. Remissutfallet är splittrat vad gäller föreslagna restriktioner för flyget. Främst friluftslivets organisationer uttalar sig positivt om föreslagna restriktioner för flygverksamhet. vill begränsa antalet landningsplatser ytterligare. och i vill öka begränsningarna för den störande helikoptertrafiken. anser att reglerna bör tas in i resp. trafikslags lagstiftning eftersom bestämmelser med hänvisning till nationalparker eller naturreservat inte är lagligt giltiga. anser vidare att det kan finnas anledning att se över reglerna för helikoptertrafiken. vill delta i det fortsatta arbetet med zonindelningen. Behovet av regionala styrmedel för flyget - främst allmänflyget - framförs bl.a. av i , som anser att ytterligare regle- ringar i olika områden bör ske av i samråd med kommunerna. i och kommun anser att land- ningsplatser i vissa områden bör tillåtas i skälig omfattning för t.ex. turismen. Svenska fjällklubben hävdar att vissa befintliga flygkorridorer bör finnas kvar, men att antalet flygturer eventuellt bör kvoteras. Flera remissinstanser, bl.a. Överbefälhavaren, vissa kommuner, Helikopterföre- tagens riksförbund/och Swedish seaplane association, avstyrker eller är kritiska mot föreslagna begränsningar för flyget. kommun anser t.ex. att det är olämpligt att peka ut landningsplatser. kommun anser att överflygnings- och landningsförbud kräver en mer detaljerad analys. 2.2.3 Hastighetsbegränsning för snöskotrar Utredningens förslag: En hastighetsbegränsning bör införas för snö- skotrar i delar av fjällvärlden. Begränsningen bör införas direkt i de fjäll- områden där snöskotertrafiken regleras enligt terrängkörningslagstiftningen eller naturvårdslagen (inkl. de områden som kan komma att tillföras med anledning av förslag till bullerfria områden). skall ha möjlighet att lämna dispens. Ändringar införs i terrängtrafikkungörelsen (1972:594). - - - - - Remissinstanserna framför skilda uppfattningar om föreslagen hastig- hetsbegränsning. Bl.a. , vissa länsstyrelser, , och friluftslivets organisationer är positiva till förslagen hastighetsbegränsning. i , som till- styrker förslaget, anser att en ännu lägre fartgräns kan erfordras i vissa om- råden. i och kommun föreslår dessutom en generell hastighetsbegränsning för snöskotrar. kommun tillstyrker en hastighetsbegränsning kring turistanläggningar och på skoterleder inom skoterförbudsområden. i anser att hastighetsbegränsning i princip endast bör införas i terrängkörningsförbuds- områden. i , som avstyrker differentierade hastighets- regler, anser att en generell gräns bör införas och regler om att skotrarna då skall vara konstruerade för denna hastighet. i , som avstyrker den föreslagna hastighetsbegränsningen, är dock positiv till en generell hastighetsbegränsning. , det helt övervägande antalet berörda kommuner och snöskoterorga- nisationerna avstyrker förslaget. Några remissinstanser, bl.a. och kommun, anser att en sänkning av motoreffekten kan vara ett alternativ. Många remissinstanser, bl.a. , uppmärksammar tillsynsfrågan och anser att det med nuvarande resurser blir omöjligt att effektivt kunna över- vaka de nya reglerna. Flera remissinstanser anför detta som motiv för sin avstyrkan. Hovrätten i Nedre ifrågasätter om inte i stället skall besluta enligt terrängtrafikkungörelsen. 2.3 Reglering av motorbåtar Invändningarna mot föreslagna restriktioner för motorbåtar gäller främst föreslagen hastighetsgräns. anser att förslagen inte är tillräckligt långtgående. , , och AB anser att en reglering även bör omfatta yrkessjöfarten. 2.3.1 Bullernormer m.m. för motorbåtar Utredningens förslag: En bullernorm som varierar med motoreffekt bör införas för utombordsmotorer på fritidsbåtar. För motorer med en effekt om högst 10 kW föreslås gränsvärdet för ljudtrycksnivån bli och för motorer om 20 kW och däröver . Däremellan föreslås linjärt ökande gränsvärden. Tillverkare eller importör skall intyga att bulleravgivningen uppfyller ställda krav. För nya båtar med inombordsmotorer föreslås krav på ljuddämpning med bästa till- gängliga teknik. En mätstandard för stationär mätning av ljud från utombordsmotorer föreslås och bör utredas närmare. Genom ändring i sjötrafikförordningen (1986:300) föreslås ges rätt att meddela föreskrifter om båtmotorer vad gäller buller. Alternativt föreslås att det utfärdas en särskild författning om begränsning av bullret från motordrivna fritidsbåtar. - - - - - Flertalet remissinstanser, bl.a. , , , , flertalet länsstyrelser och kommuner samt Stiftelsen tillstyrker utredningens förslag. län anser att bullernormen bör skärpas. i , som anser att minimikravet bör gälla även för det befintliga båtbeståndet, framhåller att det bör klarläggas hur bullerförhållandena förändras samt om föreslagen bullernivå innebär en kravskärpning. efterlyser långsiktiga krav. , som tillstyrker en stationär mätmetod kompletterad med förbifartsmätning, förordar specifika krav för inombordsmotorer. Vissa remissinstanser, såsom , , i och kommun, anser att även utsläppen av avgaser skall ingå i bedömningarna. anser att ekonomiska styrmedel bör införas. Några remissinstanser behandlar frågan om internationella handelshinder. anser att bestämmelserna kan strida mot EES-reglerna och att dessa måste notifieras. Bl.a. och båtbranschen är kritiska eller negativa till utred- ningens förslag. Verket anser att det är olämpligt med en särbehandling av den tekniska bullerfrågan från övriga frågor om motorstandardisering. anser att en internationell standard för miljöprestanda hos båtmotorer bör utvecklas. Enligt verket bör man utgå från den stationära mätmetoden. Förbi- fartsmätning kan användas för inombordsmotorer. och AB anser inte heller att bör anta några särregler. Den stationära mätmetoden ger inte så tillförlitliga resultat att dessa kan användas som gränsvärde och läggas till grund för lagreglering. Lagkrav på fartyg bör samordnas internationellt och baseras på en realistisk mätstandard. Industrin utvärderar två metoder för bullermätning. Den internationella båtmotorindustrins branschorganisation har bl.a. lagt fram förslag till emissionsdirektiv inom EG. och anser att en decibelgräns är ett mycket osäkert instrument. 2.3.2 Förslag till zonindelning av skärgårdsområden och inlandsvatten Utredningens förslag: Kustvattnen och vissa inlandsvatten föreslås delas in i tre typer av områden (obruten kust/övriga skärgårdar och större sjöar/övriga kuster och andra vattenområden) för fortsatta överväganden om inom vilka områden en låg bullernivå bör hävdas.