prop · GH03203 · 1994-01-01 00:00:00 — I förarbetena sägs att hänsyn bör tas bl.a. till vem eller vilka som har fört in varan eller tjänsten på marknaden och som därigenom bär ansvaret för den uppkomna situationen (prop. 1988/89:23 s.106 f.). Även om produktsäkerhetslagen inte på samma sätt uttryckligen skiljer mellan olika slags näringsidkare är den således tänkt att tillämpas på motsvarande sätt som direktivet, dvs. genom en viss ansvarsfördelning inom näringsidkarledet. Det bör därför vara möjligt att även i fortsättningen använda begreppen "tillhandahålla" och "näringsidkare", som ju är vedertagna inom konsu- mentlagstiftningen, i produktsäkerhetslagen utan att detta innebär någon avvikelse från det resultat som direktivet syftar till att uppnå. En jämförelse kan också göras med lagarna om personlig skyddsutrustning och om leksaker, vilka båda använder dels uttrycket "tillhandahålla" som motsvarighet till "släppa ut på marknaden", dels begreppet "näringsidkare". Frågan om en lagstadgad regressrätt som några remissinstanser fört fram, diskuterades också i samband med produktsäkerhetslagens tillkomst. Det ansågs då att fördelningen av kostnader mellan olika näringsidkare bäst skulle lösas genom att näringsidkarna själva, t.ex. genom branschvisa avtal, fick bestämma sina inbördes relationer. Vidare hänvisades till den civilrättsliga regleringen varigenom eventuella missförhållanden i olika avtalssituationer skulle kunna rättas till (se prop. 1988/89:23 s.54-56). Enligt regeringens mening finns det inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Något krav på reglering av en sådan regressrätt ställs inte heller upp i direktivet. I direktivets andra artikel finns definitioner av vissa grundläggande begrepp, bl.a. begreppen "produkt" och "säker produkt". Några motsvarande definitioner finns inte i produktsäkerhetslagen. De begrepp som förekommer i produktsäker- hetslagen, t.ex. varor, beskrivs i stället i förarbetena (se prop 1988/89:23 t.ex s. 34 f. och 74-76). I direktivet definieras produkt som "varje produkt som är avsedd för konsumenter eller sannolikt kommer att användas av konsumenter...." osv. men någon närmare beskrivning görs inte. Detta kan jämföras med den definition som finns i EG:s direktiv om produktansvar (85/374/EEG) som införlivats med svensk rätt genom produktansvarslagen (jfr. 1990/91:197 s. 130). Enligt denna avses med "products" alla lösa saker (movables) även om de infogats i annan lös eller fast egendom. Fast egendom och andra nyttigheter faller således utanför. Däremot omfattas vad som brukar kallas tillbehör till fast egendom av begreppet. Det ligger nära till hands att anta att innebörden av "products" är densamma i produktsäkerhetsdirektivet. Tolkningen av direktivets begrepp måste dock ske med den reservationen att , som ju har exklusiv rätt att auktoritativt tolka EG-rättens innebörd och som tolkar EES-rätten för EFTA-staternas del, kan komma att göra en annan tolkning. Med "varor" i produktsäkerhetslagen avses enligt förarbetena fysiska föremål men inte nyttigheter såsom fast egendom eller värdepapper (prop. 1988/89:23, s. 35). Sådana varor som enligt svensk rätt utgör s.k. tillbehör till fast egendom när de har infogats i en fastighet kan också komma att omfattas av produktsäkerhetslagen. Enligt förarbetena (a. prop. s. 36) är det nämligen tidpunkten för tillhandahållandet som avgör vad som är att anse som en vara i lagens mening. Utifrån den angivna tolkningen av direktivets varubegrepp synes det som om direktivet och lagen överensstämmer i detta avseende. Den definition av varubegreppet som finns i direktivet syftar närmast till att avgränsa tillämpningsområdet till konsumentvaror. Motsvarande begränsning finns också i 1 § andra stycket produktsäkerhetslagen. På grund av detta och då innebörden av lagens varubegrepp även i övrigt synes överensstämma med direktivets anser regeringen att begreppet vara inte behöver definieras i lagen. I direktivet görs undantag för antikviteter m.m. under förutsättning att den som tillhandahåller varan i fråga tydligt upplyser mottagaren att det är fråga om en sådan vara. Produktsäkerhetslagen däremot är tillämplig på samtliga varu- slag. I likhet med utredningen (betänkandet s. 89-90) anser regeringen att detta inte behöver innebära några större skillnader i den praktiska tillämpningen. På grund härav och då en skyddslagstiftning av denna karaktär bör ha så få undantag som möjligt framstår det inte som nödvändigt med hänsyn till EG-anpassningen att införa ett motsvarande undantag i den svenska lagen. Begreppet "säker produkt" I direktivet förutsätts samtliga åtgärder ske till uppfyllande av det allmänna kravet att endast säkra produkter får släppas ut på marknaden. Vad som menas med "säker produkt" definieras i artikel 2. Där anges också olika omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om en vara är säker t.ex. varans förpackning, eventuella bruksanvisningar och vilken kategori av konsumenter som kan löpa risk vid användandet av varan. Direktivet innehåller även andra bestämmelser som har betydelse för att avgöra när en produkt skall bedömas som säker. I artikel 4 sägs således att en produkt skall bedömas som säker bl.a. om den överenstämmer med nationella hälso- och säkerhetsregler eller om sådana inte finns, med standarder osv. I sista hand får produktens utformning och tekniska beskaffenhet och vad konsumenter rimligen kan förvänta sig vara det avgörande. Begreppet "säker produkt" är således väsentligt i direktivet. Det ingår i generalklausulen och utgör en förutsättning för olika ingripanden. Om en produkt uppfyller kraven i artikel 4 utgör det en presumtion för att produkten är "säker" och därmed skall få tillhandhållas fritt på den inre marknaden. Utredningen har därför ansett att "säker produkt" är ett sådant begrepp som bör tas in och definieras också i produktsäkerhetslagen. Även om det i produktsäkerhetslagens bestämmelser inte finns några uttryckliga motsvarigheter till nämnda bestämmelser framgår det av förarbetena att liknande omständigheter som räknas upp i direktivets artikel 2 skall beaktas också vid tillämpningen av den svenska lagen (jfr betänkandet s. 120). Vidare måste, även om uttryckliga regler om det saknas, vad som sägs i artikel 4 anses gälla även enligt den svenska lagen (jfr betänkandet s. 124). Eftersom lagtexten i allt väsentligt torde ha samma innebörd som direktivet i dessa avseenden är det, enligt regeringens mening, inte nödvändigt att införa någon motsvarande definition i produktsäkerhetslagen. Regeringen återkommer till frågan om vad detta kan tänkas innebära för skyddsnivån på säkerhetskravet när förutsättningarna för olika åtgärder diskuteras. 14.2.7 Åtgärder mot farliga varor Regeringens bedömning: De åtgärder som får vidtas enligt produktsäkerhetslagen bör i stort sett anses uppfylla direktivets krav på åtgärder. Lagens bestämmelser om exportförbud bör kunna behållas. Regeringens förslag: Möjligheten till återkallelse utvidgas i den svenska lagen så att återkallelse, i enlighet med direktivet, kan ske även från andra än brukarna. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens (se be- tänkandet s. 103 ff). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar utredningens allmänna bedömning och tillstyrker förslaget till utvidgning beträffande återkallelse. , vid , och ifrågasätter dock exportförbudet. anser det tveksamt om det i ett EES-perspektiv är lämpligt att behålla exportförbudet och påpekar att en samstämmig syn inom EES har betydelse för avtalets funktion, även om EG:s handelspolitik mot tredje land inte är en del av själva . Eftersom det i den svenska lagen finns ett utrymme för att besluta om alternativa åtgärder, uppstår enligt en risk att ett beslut om exportförbud kan uppfattas som diskriminerande. har svårt att se behovet av ett exportförbud gentemot andra EES-länder, vilka ju också är förpliktade att införliva EG:s direktiv i sina interna rättsordningar. Nämnden förordar därför att tillämpningsområdet för exportförbudsreglerna begränsas genom en tilläggsregel som undantar EES-länderna. är tveksamt till exportförbudet även om verket anser det rimligt att användare i andra länder inte utsätts för risker som man ingripit mot på den svenska marknaden. Verket hänvisar till artikel 36 och Cassis de Dijon-principen och anger att konsumentskyddshänsyn, som en motivering till nationella särregler, torde avse skydd för det egna landets konsumenter. anser att en alltför stel regel om exportförbud, som inte tillåter återexport, kan leda till att blir ett "dumpingland" för skadebringande produkter. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Direktivet ställer krav på att myndigheterna skall kunna vidta vissa åtgärder. Syftet med dessa åtgärder är att säkerställa att endast varor som är säkra kommer ut på marknaden. Dessa åtgärder motsvaras i allt väsentligt av de åtgärder som redan finns i produktsäkerhetslagen även om sättet att beskriva dem skiljer sig åt. När det gäller återkallelse av en vara som inte är säker är emellertid de svenska reglerna mer restriktiva än direktivets. En återkallelse enligt produktsäkerhetslagen får ske bara från den som innehar varan i fråga för att bruka den (när det gäller tjänst från dem som innehar egendom som tjänsten avsett för att bruka den). Direktivet kan inte läsas på annat sätt än att en farlig vara skall kunna återkallas så snart den lämnat tillverkaren eller importören, dvs. även om den befinner sig i ett senare säljled och inte hunnit ut till konsumenten. Någon motivering till varför återkallelse i den svenska lagen kan ske endast från brukarna finns inte i förarbetena. Direktivet ger alltså i detta avseende på sitt sätt ett starkare konsumentskydd. Något bärande skäl för att ha en lägre skyddsnivå i den svenska lagen föreligger inte. Regeringen föreslår därför att produktsäkerhetslagen ändras så att det blir möjligt att återkalla varor även från andra än brukarna, dvs. också från t.ex. detaljister. Eftersom en likartad reglering om återkallelse finns beträffande tjänster som avser egendom och för att undvika gränsdragningsproblem bör en motsvarande ändring göras också för tjänster, trots att detta inte påkallas av EG:s direktiv. Det bör således bli möjligt att återkalla tjänster som avser egendom även om den egendom som tjänsten avser inte nått brukaren. Produktsäkerhetslagen innehåller som tidigare nämnts en möjlighet att meddela exportförbud. Bestämmelserna om detta infördes genom en lagändring som trädde i kraft . har dock ingen fråga om exportförbud prövats av . Redan vid införandet diskuterades exportförbudet utifrån handelspolitiska synpunkter. 1990/91:91 s. 22 f. konstaterades att tillåter vissa undantagsbestämmelser till skydd för bl.a. människors och djurs hälsa och liv (artikel 36) och att EG utfärdat exportförbudsbestämmelser för vissa varugrupper (direktivet om farliga livsmedelsimitationer, 87/357/EEG). Mot bakgrund härav och då t.ex. redan hade en liknande reglering, gjordes bedömningen att förslaget inte utgjorde något sådant handelshinder som stred mot föreliggande frihandelsavtal. Tvärtom antogs att en möjlighet till exportförbud skulle komma att ligga i linje med förpliktelser enligt ett eventuellt kommande . EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet innehåller inte några bestämmelser om exportförbud. Frågan är därför om produktsäkerhetslagens bestämmelser om exportförbud, som några remissinstanser antytt, kommer i konflikt med åtaganden i . Till en början bör framhållas att inte omfattar handelspolitik mot tredje land. Det är i och för sig riktigt som påpekar, att en samstämmig syn har betydelse för avtalets funktion. Denna samstämmighet måste dock i första hand ta sikte på sådant som har betydelse för handeln mellan de avtalsslutande parterna inom EES, eftersom det huvudsakligen är detta som avtalet reglerar. Ett förbud mot export till tredje land kan knappast i någon nämnvärd omfattning anses påverka samhandeln inom EES. Vad härefter gäller förbud mot export till andra EES-länder kan det ifrågasättas om exportförbudet verkligen utgör något handelshinder av betydelse. Enligt motivuttalanden medger reglerna återexport i vissa fall t.ex. om det behövs för att varan skall kunna repareras hos tillverkaren. Vidare är förutsättningarna för att meddela ett exportförbud strängare än de som gäller för övriga åtgärder i produktsäkerhetslagen. Det krävs ju att det föreligger risk för allvarlig skada på person för att ett exportförbud skall få meddelas. Ett beslut om exportförbud torde därför i praktiken föregås av ett säljförbud eller ett åläggande om återkallelse i enlighet med produktsäkerhetslagen eller någon motsvarande åtgärd enligt någon specialförfattning. Skyddet för allmän hälsa och säkerhet samt konsumentskydd är sådana särskilda hänsyn som inom EG gjort att nationella handelshindrande åtgärder som eljest vore förbjudna kunnat godtas. Det är just dessa hänsyn som också utgör grunderna i direktivet. Visserligen skall direktivet ha införlivats inom hela EES men även om så har skett kan det finnas situationer när ett exportförbud kan fylla en funktion. Exportförbudet ger ju en möjlighet att stoppa farliga varor (och tjänster) redan innan de hunnit spridas till exempelvis ett annat EES-land, vilket måste anses vara en fördel, oavsett vilka egna säkerhetssystem det landet har. Så som bestämmelserna om exportförbud är utformade i produktsäkerhetslagen kan de inte sägas utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln. I och som också har exportförbud är man såvitt framgår inställda på att behålla sina nuvarande bestämmelser. På grund av det anförda ser regeringen inget skäl att begränsa exportförbudet till att bara gälla länder utanför EES. 14.2.8 Förutsättningar för att vidta åtgärder Regeringens bedömning: De rekvisit som enligt produktsäkerhetslagen skall vara uppfyllda för att åtgärder skall få vidtas mot en farlig vara bör anses motsvara kraven i direktivet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att "särskild risk för skada" byts ut mot direktivets "inte är säker" beträffande säljförbud, varningsinformation, återkallelse och exportförbud (se betänkandet s. 121). Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker utredningens förslag; några dock under förutsättning att det inte innebär någon skärpning av det säkerhetskrav som finns . vid delar i sak utredningens bedömning att den säkerhetsstandard som kommit till uttryck i hittillsvarande praxis ligger på en lämplig nivå, men påpekar att den auktoritativa tolkningen av säkerhetskravet i fortsättningen kommer att vara en uppgift för EES-rätten i sista hand. Vidare anför man att den föreslagna generalklausulens utformning jämte förslaget att ändra rekvisitet "medför särskild risk för skada" till "inte är säker" medför viss osäkerhet om bevisbördans placering som därför bör belysas i propositionen. Även ser oklarheter när det gäller bevisbördans placering. Enligt domstolen får man vid läsning av lagtexten, särskilt på grund av utformningen av 4 §, närmast intryck av att näringsidkaren har bevisbördan för att varan är säker. Domstolen konstaterar att detta innebär omkastad bevisbörda jämfört med vad som är fallet enligt den nu gällande lagen, vilket torde, mot vad utredningen antagit, innebära en avsevärd skärpning av skyddsnivån och näringsidkaransvaret. Enligt domstolen bör bevisbördans placering framgå direkt av lagtexten. Arbetarskyddsstyrelsen noterar att om förslaget genomförs bör den föreslagna nya bestämmelsen i arbetsmiljölagen, som innehåller rekvisitet "särskild risk för skada", anpassas på motsvarande sätt. Skälen för regeringens bedömning: EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet syftar som har redovisats till att säkerställa att bara säkra produkter släpps ut på marknaden. För ändamålet får medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga och befogade med hänsyn till graden av risk för skada som en produkt för med sig (artikel 6.1). Som en allmän förutsättning för ingripanden gäller alltså enligt direktivet att en produkt inte är säker. Med "säker produkt" avses enligt artikel 2 b en produkt som inte medför någon risk eller som bara medför minimal risk vid användningen och som kan anses godtagbar med hänsyn till en hög skyddsnivå för människors säkerhet och hälsa. Enligt produktsäkerhetslagen gäller som gemensam förutsättning för säljförbud och ålägganden om varningsinformation och återkallelse, att varan eller tjänsten medför "särskild risk för skada". Även för exportförbud krävs särskild risk för skada men därtill att den befarade skadan är allvarlig och att det är fråga om risk för personskada. För åläggande om säkerhetsinformation däremot räcker det med att informationen har "särskild betydelse för att förebygga att varan eller tjänsten orsakar skada på person eller egendom". En fråga som inställer sig i sammanhanget är om det i praktiken föreligger någon skillnad mellan direktivet och produktsäkerhetslagen när det gäller förutsättningar för ingripanden. Rent språkligt skulle kunna hävdas att direktivets definition av en säker produkt, nämligen att den "inte medför någon risk" eller medför minimal risk innebär en lägre godtagbar risk än "särskild risk" som ju avser en risk av viss betydenhet. Viss vägledning kan fås från den förut nämnda exemplifieringen av omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om en produkt är säker. Eftersom det, som tidigare påpekats, finns stora likheter mellan dessa exempel och de omständigheter som anges i den svenska lagens förarbeten, är det rimligt att anta att lagens innebörd, trots den språkliga skillnaden, i huvudsak överensstämmer med direktivets. Av betydelse i sammanhanget är emellertid inte bara hur begreppet säker produkt har definierats i direktivet. Befogenheten att vidta åtgärder är enligt artikel 6.1 första stycket i direktivet begränsad till vad som är nödvändigt med hänsyn till graden av risk, dvs. den skall utövas i proportion till hur stor risken är. Direktivet ger på detta sätt uttryck för dels att det, inom ramen för direktivets syfte, finns olika grader av risker, dels att graden av risk skall "styra" valet av åtgärd. Även i produktsäkerhetslagen finns en gradering av olika risknivåer genom de olika rekvisit som anges för säkerhetsinformation respektive för övriga åtgärder. I förarbetena sägs uttryckligen att det krävs betydligt mindre för ett ingripande i form av säkerhetsinformation än för t.ex. åläggande om varningsinformation (prop. 1988/89:23, s. 84). I fråga om exportförbud har ytterligare en skärpning gjorts genom kravet på allvarlig skada på person. Vidare påpekas i motivuttalanden att det grundläggande kriteriet vid val av åtgärd är vad som med minsta möjliga insats uppfyller ändamålet att förebygga skadefall (se t.ex. a. prop. s. 93). För att nå så god överensstämmelse som möjligt med direktivet och för att få en naturlig koppling till den generalkalusul som utredningen har föreslagit, vill utredningen föra in uttrycket "inte är säker" också i den svenska lagens regler om åtgärder. Utredningens bedömning är dock (s. 122) att detta knappast medför någon skärpning av den allmänna skyddsnivån jämfört med vad som gäller . Den svenska lagens säkerhetskrav har prövats i ett flertal fall av . Utredningen uttalar sammanfattningsvis (s. 122) att det finns stöd för det allmänna omdömet att den svenska skyddsnivån beträffande såväl varor som tjänster är hög. Enligt regeringens mening får produktsäkerhetslagen, både till sin ordalydelse, enligt förarbetsuttalanden och på det sätt den tillämpas, anses motsvara de krav som kan som utläsas i direktivet när det gäller skyddsnivå och urvalsmetod för ingripanden. bör betonas att detta kan bli föremål för EFTA- eller prövning varför det inte går att uttala sig med säkerhet. Det bör dock beaktas att det väsentliga vid införlivande av ett direktiv är att man uppfyller det resultat som direktivet syftar till medan viss frihet finns för nationella regler när det gäller form och tillvägagångssätt. Regeringen anser därför inte att de svenska reglerna behöver ändras i nämnda avseenden. 14.2.9 Handläggningsregler och överklagande Regeringens bedömning: Produktsäkerhetslagens handläggningsregler bör kunna behållas oförändrade. Detsamma gäller befintliga regler om överklagande. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 127-130 och 133 f.). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, utom vid , delar eller har inget att erinra mot regeringens bedömning. anser inte att dagens rättegångsordning, där som första och sista instans fattar beslut i sakfrågan, uppfyller direktivets krav. Enligt fakultetsnämnden synes direktivets regler fordra ett tvåinstanssystem, t.ex. i den formen att blir första instans. En annan förändring vore, enligt fakultetsnämnden, att låta (jfr roll) bli beslutande förvaltningsmyndighet. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet anger i artikel 5 att med- lemsländerna skall anta nödvändiga lagar och andra regler för att se till att direktivets bestämmelser efterlevs. Vidare åligger det medlemsländerna att utse myndigheter som övervakar produkters säkerhet och att se till att dessa myndigheter också har de befogenheter som behövs för att vidta erforderliga åtgärder. Några konkreta krav på hur arbetet rent administrativt skall bedrivas uppställs dock inte i direktivet. Däremot finns vissa förfaranderegler i direktivets artikel 14. Där föreskrivs att varje beslut enligt direktivet, som innebär restriktioner för produkter, skall innehålla skälen för beslutet. Varje part som berörs skall få del av beslutet och underrättas om hur beslutet kan överklagas samt om besvärstiden. Parterna skall också beredas möjlighet att lämna synpunkter innan åtgärder vidtas. Vidare sägs i artikel 14 att medlemsländerna skall säkerställa att en åtgärd som vidtagits av behörig myndighet och som innebär restriktioner för en produkt eller att produkten återkallas skall kunna prövas vid domstol. I produktsäkerhetslagen, 16-20 §§, finns olika handläggningsregler om att bör förhandla med näringsidkare, att anmaningar och vitesförelägganden får förekomma, att interimistiska beslut får meddelas osv. Eftersom dessa inte berörs av några regler i direktivet kan de enligt regeringens bedömning kvarstå oförändrade. Vidare måste direktivets regler om besluts utformning m.m. i artikel 14 anses överensstämma med vad som redan gäller i enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer. Enligt 26 § produktsäkerhetslagen kan beslut av en tillsynsmyndighet och i allmänhet överklagas hos Kammarrätten. Någon överklagandemöjlighet finns dock inte beträffande sådana förelägganden om information, förbud eller återkallelse som får meddela enligt 22 §. Sådana förelägganden måste dock, för att bli gällande, godkännas av näringsidkaren och gäller därefter som om de hade meddelats av . Något behov av överklagningsmöjlighet kan därför inte anses föreligga i sådana fall. De olika ingripanden beträffande en vara eller en tjänst som kan förekomma enligt produktsäkerhetslagen beslutas normalt efter en prövning i . I förarbetena till lagen diskuterades om besluts- befogenheterna skulle ges vederbörande tillsynsmyndighet eller domstol. Föredragande statsrådet uttalade bl.a. (prop. 1988/89:23, s. 63-64) att en prövning i domstol från rättssäkerhetssynpunkt var att föredra. Den nackdel som detta kunde tänkas innebära i fråga om snabbhet i förfarandet ansågs inte så besvärande med hänsyn till den föreslagna möjligheten till interimistiska beslut. Efter att ha konstaterat att redan hade viss erfarenhet av informationsålägganden och säljförbud och att denna ordning fungerat bra, ansåg föredaganden att skulle få avgöra tvister även enligt den föreslagna lagen. Den nuvarande ordningen har, vilket också framhålls av några remissinstanser, fungerat bra.