prop · GH03158 · 1994-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att ytterligare en bestämmelse införs i fiske- lagen i syfte att reglera tillträdet till fiske. Regleringen bör ske i form av krav på tillstånd för användandet av fartyg över en viss storlek. Eftersom ett sådant förslag om licenssystem är aviserat inom EU anser utredningen att den närmare utformningen av regleringen bör ske först när klarhet råder om denna reglering inom EU. Konkurrens- verket konstaterar att även en reglering genom fartygstillstånd för- svårar inträde på marknaden och riskerar att hämma konkurrensen och effektiviteten. Utredningens övergripande förslag vad gäller hushåll- ning av fiskresurserna innebär att begränsning av fångstansträng- ningen skall spela en större roll i regleringen av det svenska fisket, först som ett komplement till nuvarande system med nationella kvoter, och i ett längre perspektiv allt mer som ett huvudinstrument. Med ett sådant system bör det enligt utredningen vara möjligt med en anpassning till de biologiska resurserna som fångststopp och konkurrens om kvoter undviks. tolkar utred- ningens förslag så att ytterligare detaljregleringar är att vänta - tvärtemot utvecklingen inom större delen av näringslivet i övrigt och tvärtemot regeringens näringspolitiska uttalanden, bl.a. i prop 1991/92:38 om inriktning av den ekonomiska politiken. har förståelse för att det kan behövas regler som tillgodoser intresset av en långsiktig tillgång på fisk. Enligt principiella inställning bör dock de fördelar som konkurrens- och marknadslösningar kan medföra så långt som möjligt tas till vara inom alla delar av samhällsekonomin, även på sådana områden som det allmänna funnit anledning att reglera. Av detta följer att regleringar inte bör begränsa konkurrensen mer än som är nödvändigt för att skydda de intressen som motiverar regleringen. Vidare är det viktigt att också inom ett så reglerat område som yrkesfisket söka finna vägar att tillvarata konkurrensens fördelar till nytta för konsumenterna. stöder i huvudsak utredningens förslag att genomför miljökonsekvensbeskrivningar. Förslaget bör emellertid skärpas så att åläggs att systematiskt göra miljökonsekvensbeskrivningar för nu förekommande fiskemetoder och för tillkommande metoder när det blir aktuellt. Dessutom bör ut hur ansvaret att vidta åtgärder skall fördelas om t.ex. berörd läns- styrelse finner att en metod har olämpliga miljökonsekvenser och denna uppfattning inte delas av . Länsstyrelserna och bör därför ha möjlighet att påverka besluten. Bestämmelserna bör även kunna tillämpas på avsiktlig introduktion av främmande arter. Året-runt-produktion inom vattenbruket kan sannolikt medföra både positiva och negativa miljöeffekter. bör därför ta initiativ till att en miljökonsekvensbeskrivning genomförs för en omläggning av produktionsinriktningen till en året-runt- produktion. : I valet mellan olika metoder att reglera fisket förordar utredningen användandet av begränsningar av fiskeansträng- ningen, s.k. effort-begränsningar, framför ett system med kvoter. RRV efterlyser en tydligare koppling mellan de mål man vill uppnå och valet av regleringsmetod. Är målet enbart att begränsa uttaget av fisk av biologiska skäl eller vill man inom ramen för reglerings- metoden även uppnå andra, t.ex. regionalpolitiska, mål? Utredningen har inte heller beskrivit vilka statliga insatser som blir resultatet av olika regleringsmetoder. En effort-begränsande regleringsmetod kan sägas gynna det småskaliga fisket men innebär sannolikt en högre grad av reglering och tillsyn. Är det biologiska målet överordnat andra mål kan ett kvotsystem möjligen vara att föredra. Ett undvikande av fångststopp, men även beredningsindustrins krav på ett jämnt fiske, torde gå att tillgodose inom ramen för t.ex. ett individuellt kvotsystem. Med en sådan målsättning blir det också irrelevant att undvika en konkurrens om kvoter. Ett individuellt kvotsystem, där rättigheten går att sälja och köpa, är mer marknads- likt än ett statligt reglerat effort-system och förefaller vara mer kostnadseffektivt då det kan förväntas innebära mindre statlig till- syn och kontroll. Grunden för miljökonsekvensbeskrivningar är behovet av en korri- gering av marknaden. I de fall störningarna på miljön bedöms vara så stora att behovet av miljökonsekvensbeskrivningar föreligger bör även fiskerinäringen, i enlighet med övriga näringar som berörs av miljö- konsekvensbeskrivningar, själv bekosta dessa. : De olika metoder som beskrivs för att begränsa fiskeansträngningen (s.k. effort-begränsning) innehåller egentligen inga nya inslag, utan innehåller främst de tillämpade styrningsmedlen. Utredningen säger att systemets möjligheter att åstadkomma lätt- kontrollerade bestämmelser som sprider fisket tidsmässigt i största möjliga utsträckning bör tas till vara. som svarar för fiskeövervakningen, stöder självfallet denna inriktning på bestämmelserna. Det finns likväl anledning att på nytt erinra om den i olika sammanhang framförda svårigheten att komma till rätta med lagöverträdelser, som bygger på fiskarens avsikt att fånga viss fiskart oavsett vilka redskap som används. Vid kontroller kommer då ofta invändningen att fisket bedrivs i avsikt att fånga en icke fredad art, vilket ställer de rättsvårdande instanserna inför svårig- heten att bevisa fiskarens avsikt med fisket. Om bevisningen inte räcker blir effekten i sämsta fall en sämre efterlevnad av bestämmel- serna. Detta i sin tur leder till att de fredade bestånden inte får det fiskeribiologiska skydd som krävs för att ett uthålligt fiske ska kunna bedrivas. stöder därför helt utredningens uppfattning att begränsningarna görs så generella som möjligt. Från strikt övervakningssynpunkt förordas sådana bestämmelser som förbjuder fångst av en viss fiskart inom visst angivet område, kom- binerat med återutsättningsskyldighet av ofrivilligt fångad fisk av denna art och förbud mot fiske med visst angivet slag av redskap. Vidare bör sådana föreskrifter som reglerar vissa fredningsområden vara generella, dvs. de fredningstider som gäller bör omfatta alla förekommande arter inom området (även arter med mindre eller inget skyddsbehov). är införstådd med att generella bestämmelser av dessa slag kan innebära restriktioner som ibland skulle bli alltför långtgående för fiskets utövare och att det därför kan finnas behov av undantag. Från övervakningssynpunkt bör bestäm- melserna dock normalt ges den här angivna inriktningen. i : Begränsning av fiskean- strängningen syns vara den metod som utifrån traditionellt västkust- fiske lättast kan tillämpas för att hindra överfiske. Den bör bäst bibehålla, utveckla kunnande och flexibilitet inom fisket. Kon- kurrensförmågan bör i detta system kunna utvecklas och medverka till rationalisering och effektivisering, vilket gynnar konsumentens intresse av hög kvalitet och bra pris på produkten. Fiskerinäringen sett ur det regionalpolitiska perspektivet bör gynnas av större handlingsfrihet inom generella åtgärders ram. Det friare konkurrensläge som uppstår vid allmänna regleringar i jämförelse med tillämpningen av individuell kvotering bör även bättre tillgodose fiskberedningsindustrins behov av önskade kvaliteter och kvantiteter. Ett kvoteringssystem ställer särskilt höga krav på beståndsuppskatt- ningar för god kontinuitet i fisket samt är administrativt dyrare. Stora delar av länets fiskare och fiskeflotta har regelmässigt bedrivit fiske inom alla för tillgäng- liga fångstområden. Därför är den nu väl anpassad volymmässigt, maskinellt och fisketekniskt för fiske över stora fångstområden långt avlägsna hemmahamnen. Det personliga kunnandet och kompetensen hos länets fiskare om fisket och fångstområdena i bl.a. och har varit förutsättningar och i hög grad bidragit till utvecklingen av den moderna, svenska fiskeflottans uppbyggnad. anser det vara ett stort samhällsintresse att länets fiskeflotta ges fortsatt goda förutsättningar för ett rationellt och effektivt fiske, inom traditionella fångstområden. rekommenderar metoden med kontinuerliga fiskestopp under veckosluten, då begränsningen erfordras. Tillstånd för användandet av fartyg över en viss storlek ger regleringsmöjlighet som kan säkra en jämnare tillförsel av fisk, minska riskerna för fångststopp och överfiskning och därmed gynna god hushållning. Det bör även underlätta planeringen i fisket och ekonomi för de enskilda fiskeföretagen generellt. understryker därför vikten av att ett fartygslicenssystem genomförs. tillstyrker att ett tillägg görs till fiskelagen om att nya verksamheter och fiskemetoder samt andra åtgärder som anges i betänkandet skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Av lagtexten bör framgå vad som skall uppnås med en MKB, exempelvis att göra det möjligt att bedöma vilken inverkan en ny verksamhet, fiske- metod eller annan åtgärd har på fisket och miljön. En MKB utgör i vissa fall ett nödvändigt beslutsunderlag i samband med att tillstånd krävs till åtgärder enligt ett antal lagar som är knutna till natur- resurslagen. Nya fiskemetoder och vissa andra åtgärder som utred- ningen föreslår skall MKB-prövas kan dock tas i bruk utan att de föregås av någon tillståndsprövning hos myndighet. Om en MKB skall utgöra ett allsidigt kunskapsunderlag innan nya miljöpåverkade verksamheter införs måste fiskelagstiftningens MKB-bestämmelser ges en annan utformning än i de NRL-anknutna lagarna, exempelvis genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förbjuda att nya högeffektiva fiskemetoder får tas i bruk innan miljökonsekvensbeskrivningen har utförts. Lagstiftningen skall i övrigt så långt möjligt anpassas till den snåriga regelflora som redan finns på detta område. Det innebär bl.a. att allmänhetens intresse av insyn över miljökonsekvensutredningen tillmötesgås genom regler om offentliggörande och att yttrande över utredningen skall inhämtas från . Jämför förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar samt den nya skogsvårdslagstiftningens bestämmelser om MKB (SFS 1993:552 och 1096). i : Utredningens förslag att miljökonse- kvensbeskrivningar bör införas på fiskets område utgör ett viktigt steg i en strategi för bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av fiskbestånden. Denna möjlighet kan t.ex. till- lämpas inför rotenonbehandlingar och vid övergång till nya fiske- metoder med oklar beståndsinverkan. i : Betydelsen av att hushålla med fiskre- surserna kan inte nog betonas. vill i detta sammanhang framhålla vikten av att långvariga fångststopp undviks eftersom de allvarligt skadar hela näringens infrastruktur. Därför krävs ett större hänsynstagande än som varit fallet till de ekonomiska följder som uppstår inom hela näringen bl.a. fiskberedning, handel och distribution i samband med beslut om inskränkningar i fisket. har tidigare i skrivelse till såväl regeringen som påtalat nödvändigheten av att sydkustfisket ges rimliga fångstmöjligheter. För att detta skall kunna åstadkommas är det nödvändigt med någon form av begränsning av det omfattande fiske som utövas i av fartyg från andra kuststräckor. Läns- styrelsen har därför förordat en viss kvottilldelning för de skilda kuststräckorna för fiske i . Utredningen förordar en annan form av begränsning av fiskeansträngningen. Enligt mening är det inte formen för hur begränsningen genomförs som är den väsentliga, utan nödvändigheten av att den genomförs. har svårt att bedöma hur effektiv den form av begränsning av fiskeansträngningen, som utredningen förordar, är. vill dock understryka nödvändigheten av att en begränsning sker. Det bör ankomma på regeringen att närmare utarbeta de medel som skall använ- das för att uppnå begränsningen. motsätter sig inte att den av utredningen förordade metoden används även om är av den uppfattningen att en kuststräckebaserad kvotering är den effektivaste. i delar utredningens tveksamhet till individuella kvoter men menar däremot att någon form av regionala kvoter bör införas. Motivet härför är att det utan uppdelning av kvoterna mellan olika fångstområden finns stor risk för att kvoter uppfiskas inom ett område innan fisket börjat i andra områden. Ett exempel på detta är laxfisket. Om tillgången på lax är god i södra kan laxkvoten uppfiskas där innan fisket påbörjas vid t.ex. . Det vore därför lämpligt att dela kvoten i 3 delar; en för vinterfisket i havet, en för sommarfisket vid kusterna och en för höstfisket i havet. På detta sätt säkerställs också en jämnare tillgång på vildfångad lax på marknaden. Utredningens uppfattning att den interna styrningen genom fiskets organisationer skulle försvåras har svårt att förstå. Tvärtom bör sådan styrning under- lättas om den regionala fördelningen redan gjorts. Utredningen under- stryker vikten av effort-begränsningar som ett nödvändigt komplement till kvoter. vill understryka behovet av denna form av reglering av fisket eftersom kvoter oftast är svåra att kontrollera. Mot bakgrunden av den överkapacitet som finns inom fiskeflottan finner det nödvändigt att på ett bättre sätt än hit- tills kunna styra etableringar av framför allt stora fartyg. Det förefaller naturligt att miljökonsekvensbeskrivningar införes även för verksamhet inom fisket som kan påverka fiskbestånden. Eftersom har ett ansvar för såväl bevarande som nytt- jande av den biologiska resurs som fiskbestånden utgör är det enligt uppfattning viktigt att det i fiskelagen klart utsägs vilka verksamheter som skall bli föremål för miljökonsekvensbeskriv- ningar. När det gäller kostnaden bör kunna stå för dessa men enbart när det gäller mindre fiskeföretag. Det finns ingen anledning att behandla större fiskeföretag på annat sätt än andra företag, t.ex. vattenbruksföretag, som får svara för kostnaderna för miljökonsekvensbeskrivningar. Konsumentberedningen: Fisket är en begränsad reproducerbar resurs. För att bevara denna resurs måste styrmedel anlitas, som begränsar fångsterna. Restriktionerna bör göras så att de orsakar minsta möjliga ingrepp i den fria marknaden och inte hämmar strukturutveck- lingen i näringen. KoB går här inte in på olika tänkbara modeller utan konstaterar att vi har internationella överens- kommelser om högsta fångstmängd och i svensk lagstiftning finns ett krav på yrkesfiskelicens. KoB anser inte att det finns anledning att uppställa ytterligare hinder för det fria fisket. En licensiering med hänsyn till fiskefartygens storlek, som föreslås av utredningen, har den nackdelen att den tekniska utvecklingen kan komma att hindras. stöder förslaget att begränsa fiskean- strängningen, men vill understryka vikten av att detta sker med hänsyn tagen till beredningsindustrins och handelns behov av råvaror, med fördelning över så stor del av året som möjligt. Då det gäller torskfisket i förordar FR som exempel ett fiskestopp , och ett system för kvotering så att råvarutillgången tryggas under så stor del av året som möjligt. : Utredningen anser att det saknas förutsättningar för ett system med individuella eller regionala kvoter i , en uppfattning som helt delas av . Genom en sådan uppdelning skulle bl.a. den för svenskt yrkesfiske så nödvändiga flexibiliteten gå förlorad. En betydligt bättre metod att åstadkomma ett mera uthålligt fiske, som fördelas jämnare över , är att begränsa fiskeansträngningen (effort-begränsning), detta som komplement till de högsta tillåtna kvoter (TAC) som fastställs internationellt med fördelning på enskilda länder. Olika typer av effort-begränsningar tas upp som exempel i utredningen. Förslag till begränsning av fångstansträng- ningen i har på svenskt initiativ diskuterats vid möte med för . Bland de förslag som togs upp kan nämnas begränsning av antalet fiske- dagar i torskfisket och införandet av s.k. fyrkantsmaska i torsk- trålar, en metod som med framgång prövats av svenska yrkesfiskare och som är ett viktigt steg mot användandet av mera selektiva redskap. Den nya fiskelagen med dess möjligheter till fördelning och begräns- ning av fisket innebär också betydligt större utrymme än tidigare att reglera fångstansträngningen. Även vid bilaterala förhandlingar med övriga länder som bedriver fiske i har från svensk sida frågan om effort-begränsning tagits upp. Ytterligare ansträngningar måste göras för att kunna etablera ett mer uthålligt torskfiske i . Ett antal fiskelag har som nämnts gjort omfattande försök med fyrkantsmaskor i praktiskt torskfiske, delvis med ett visst ut- vecklingsbidrag från . Det skulle vara av mycket stort värde för att öka tempot i införandet av fyrkantsmaskor och för att snabbt öka skyddet av torskbeståndet om dessa möjligheter kunde utvidgas, så att samtliga fiskefartyg som trålar torsk i kan förse sina redskap med denna selektiva konstruktion. Det skall i detta sammanhang framhållas att det för den enskilde fiskaren blir oerhört mycket dyrare att byta ut hela trålen om det t.ex. skulle införas regler om diagonalmaska. Detta lär för övrigt inte heller av ekonomiska skäl gå att genomföra med tanke på de ekonomiska förhållandena i flera av de övriga . har presenterat en väl sammanhållen fiskepolitik under Warszawa-konferen- sen. Förbundet beklagar djupt att inte en multilateral överenskommel- se har kunnat uppnås. Att "kontrollera" bort bristen på en väl funge- rande fiskepolitik i är rent ut sagt naivt. När den nya fiskelagen och fiskeriförordningen infördes tolkades beslutet av så, att kravet på fartygslicens ej längre gällde. Följden har blivit att det /94 inte finns några fartygslicenser. Bl.a. för att anpassa yrkesfisket efter de befintliga resurserna är det dock en nödvändighet att ett system med fartygslicenser återinföres så snart detta låter sig göra. SFR delar utredningens uppfattning i denna fråga. Förbundet vill i detta sammanhang understryka vikten av att fullföljer inten- tionerna att individuellt pröva nytillkomna licensansökningar. : Dock vill förbundet göra följande förtydliganden. Regeringen har i propositionen 1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald föreslagit att skall utarbeta en aktionsplan för bevarande och hållbart utnyttjande av den biologiska mångfalden inom sitt område. Det borde i hög grad ligga i inte minst yrkesfiskets intresse att den biologiska mångfalden beva- ras och vårdas. Detta kräver en noggrann kontroll och uppföljning av såväl fiskbestånden som den miljö som fisken lever i. I utredningen föreslås att begränsningar av fångstansträngningen bör spela en större roll i regleringen av det svenska fisket. Först som ett komplement till nuvarande system med nationella kvoter, därefter i ett längre perspektiv som ett huvudinstrument. Dessa s.k. effort- begränsningar är naturligtvis betydligt angenämare att ta till, eftersom de i stor utsträckning bygger på frivilliga åtaganden från de fiskandes sida, än direkta myndighetsbeslut om fångststopp, kvotbegränsningar, nedskärning av fiskeflottan etc. Förbundets upp- fattning är den att allt fiske skall bygga på biologiska förutsätt- ningar och att uttaget av fisk skall följa principen att man "till- godogör sig räntan, men sparar kapitalet". Skulle det visa sig att s.k. effort-begränsningarna inte är tillräckliga för att skydda "kapitalet" är förbundet inte negativt inställd till hårdare begräns- ningar av yrkesfisket. Systemet med effort-begränsningar är dock värt att pröva innan sådana skärpta åtgärder blir aktuella. : Utredningen diskuterar för- och nackdelar med olika fångstbegränsningsmetoder, och kommer därvid fram till att begränsning av fiskeansträngningen är det bästa instrumentet för att reglera fångstuttaget så att det anpassas till den biologiska bär- kraften hos ett fiskbestånd. Detta kan nog stämma i normalfallet, men frågan är om det gäller även beträffande laxen, som genom sin spe- ciella livscykel avviker från övriga arter av betydelse för det yrkesmässiga fisket. Under tillväxtfasen i havet blandar sig indivi- der från många olika älvstammar med varandra och utsätts därvid för ett gemensamt fisketryck. Under lekvandringen skiljs de olika stam- marna åt, och de utsätts nu för ett alltmer riktat fiske allteftersom de närmar sig sin hemälv. Det är en stor variation mellan de olika beståndens möjlighet att tåla detta kust- och älv- fiske; ena extremen (som innefattar flertalet av de naturlekande laxstammarna) består av numerärt mycket svaga bestånd som bör fredas under lekvandringen, medan andra extremen tål ett obegränsat fiske- tryck (detta gäller de finska kompensationsutsättningarna, som baseras på odlad avelsfisk). För att värna de naturlekande bestånden bör regleringen alltså skydda dem från fisket, som vissa av de odlade bestånden bör fiskas upp så effektivt som möjligt för att förhindra att de går upp i naturälvar för att leka. Den totala lax- fiskeresursen skall dessutom fördelas mellan olika kategorier fiskande, som utnyttjar arten under olika faser av livscykeln: havs- fiskare, kustfiskare och älv- (-sport-)fiskare. För att tillfreds- ställa alla dessa aspekter på den ideala exploateringsmodellen räcker det inte med en total-TAC eller en begränsning av den totala fiskean- strängningen, utan detta måste kompletteras med andra metoder. En regional fördelning av TAC på havs- och kustfisket kombinerad med tids- och områdesbegränsningar, avpassade för att selektivt skydda naturlaxen under lekvandringen och möjliggöra ett terminal- fiske på de kompensationsodlade stammarna, är sannolikt den enda möjliga lösningen på problemet. 4 Strukturåtgärder för fiskets främjande : Vad gäller statliga stödåtgärder har kollegiet noterat de ändringar i stödsystemet som genomförts som en anpassning till EG:s stödsystem. Viktiga stödfrågor behandlas dock även i det nu aktuella betänkandet. Kollegiet vill i denna fråga erinra om den stödgranskning som kommer att ske enligt EES-avta- let. Enligt detta skall alla nya och ändrade stödåtgärder anmälas till EFTA:s övervakningsmyndighet för granskning och godkännande innan de sätts i kraft. Inventeringar av existerande stödåtgärder kommer också att göras. Det bör kanske sägas att regler om offentliga stödåtgärder även gäller stöd som finansieras genom återstående medel av prisregleringskassan eller genom fiskevårdsav- gifter. Vad särskilt gäller regionalpolitiskt motiverade stödåtgärder bör erinras om de undantagsbestämmelser som finns från stödförbundet i artikel 61. De särskilda reglerna på detta område innebär bl.a. att regionalstöd kan utgå till regioner som bedömts vara stödberättigade. Frågan om vilka regioner som skall vara stöd- berättigade i har ännu inte klarlagts i EES. Kollegiet vill i stödsammanhanget också framhålla vikten av att man bevakar de möjligheter som kan finnas att på fiskeområdet få del av EG:s struk- turfonder vid ett svenskt EU-medlemskap. I den mån betänkandet ger upphov till förändrade tekniska produktkrav som kan ha inverkan på handeln över gränserna erinrar kollegiet om den notifieringsskyldig- het som föreligger i EFTA/EG och . Förslag till eventuella före- skriftsändringar skall tillställas kollegiet som gör en bedömning över om något behov för notifiering finns. vill särskilt kommentera FoU-programmet för kust- och insjöfiskets förutsättningar. Eftersom utredningen ganska lite berör FoU kring fiskevården vill verket understryka den stora och viktiga resursen som t.ex. våra fjällfiskevatten med dess röding- och öring- bestånd utgör. Betydelsen har ökat ytterligare genom den utökade upplåtelse som sker. Tyvärr är det mycket vanligt att rödingbe- stånden i våra fjällvatten är av liten storlek och av dålig kvalitet. Detta dels av naturliga skäl men genom ett dåligt balanserat fiske. Här finns en stor uppgift att genomföra konkret och målinriktad forskning på olika typer av åtgärder. Vidare vill Fiske- riverket beröra fisket i de strömmande vattnen. De kvarvarande strömmande vattendragen är en stor framtidsresurs för fisket. Dessa ligger till stor del i med dess glesbygder. Den helt av- görande faktorn för deras attraktivitet är strömfiskbeståndens kvalitet. Förutom biotopvård är den viktigaste åtgärden att kunna bedriva ett riktigt anpassat fiske.