prop · GH03180 · 1994-01-01 00:00:00 — i , , , och anför att det finns brister i beställarkompetens för drift och underhåll och att denna bör byggas upp inför en bolagisering. och framhåller vikten av att det finns ansvar och kompetens för den långsiktiga forskningen hos beställarorganisationen. Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för all beställarverksamhet bör vara att resultatet av verksamheten skall bidra till uppfyllelsen av de trafikpolitiska mål som vi redogjort för. Kraven på de tjänster och produkter som upphandlas måste därför läggas fast innan anskaffningsprocessen inleds. Kvaliteten på tjänster och produkter skall fastställas utifrån ett samhällsekonomiskt och trafikpolitiskt betraktelsesätt. Utifrån dessa grundförutsättningar skall sedan en upphandling genomföras med beaktande av kraven på affärsmässighet och objektivitet. Fr.o.m. regleras all offentlig upphandling av den nya lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen ger stöd för en affärsmässig och objektiv upphandlingsprocess vilket ger beställarfunktionen den frihet i utformningen av upphandlingsarbetet som den behöver för att uppnå bl.a. de trafikpolitiska mål som ligger till grund för arbetet. Utvecklingen av beställarfunktionen inom är av avgörande betydelse vid genomförandet av en bolagisering av produktionsdivisionen och ett fullständigt konkurrensutsättande av verksamheten. Det nya styrsystemet inom vilar på att det råder konkurrens på marknaden och att marknaden förmår att utveckla effektivare produkter och tjänster. Det är därför en viktig uppgift för som stor beställare att bevaka och analysera entreprenadmarknaden och dess utveckling. Denna uppgift bör utföras i samarbete med de konkurrensvårdande myndigheterna. Brister i konkurrensen måste identifieras och analyseras för att rätt åtgärder skall kunna vidtas. Beställarens val av upphandlingsstrategi är, framför allt vad gäller drift och underhåll, av avgörande betydelse för hur marknaden utvecklas. Beställaren bör enligt vår uppfattning aktivt arbeta för att driva fram nya konstellationer som kan bredda marknaden för drift- och underhållstjänster. Utgångspunkten för detta är samhällets vilja att försäkra sig om att de medel som förbrukas inom vägsektorn utnyttjas så effektivt som möjligt. Genom en ökad konkurrens på en marknad med fler aktörer är det lättare att försäkra sig om att priserna speglar ett effektivt resursutnyttjande. För att beställarfunktionen i sitt arbete konsekvent skall agera för att påverka marknadens funktion krävs att beställarens kompetens vad gäller affärsmässighet och objektivitet hålls på en hög nivå. Detta är särskilt viktigt på drift- och underhållssidan där helt dominerar marknaden. bör därför till bolagiseringstillfället ha stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upphandling kan ske av det samlade behovet av väghållningstjänster och -produkter med utgångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen. Regeringen vill särskilt understryka att i de fall marknaden av olika anledningar i vissa avseenden fungerar bristfälligt beställaren bör påverka marknaden enbart genom det sätt på vilket man utformar och genomför sitt beställararbete och inte genom att t.ex. sätta in egna produktionsresurser. En mycket viktig del i utvecklingen av beställarfunktionen är arbetet med att hitta effektiva övervakningssystem. Sådana system är en förutsättning för att säkerställa att den produktion som beställts svarar mot önskade resultat. Vi vill även i detta sammanhang påpeka fördelarna med att utnyttja närheten mellan trafikant och entreprenör i övervakningen av det utförda arbetet. 7.1 Bakgrund: Den nuvarande verksamheten utför vissa delar av sin verksamhet i bolagsform. Denna verksamhet består av: - finansiell verksamhet i anslutning till avgiftsfinansierade väg- och broprojekt inom (Väginvest), - utvecklingsverksamhet inom (), - försäljning av kunnande inom (SweRoad). Dessutom förvaltar hälften av statens aktier i broförbindelsen (). Detta bolag har bl.a. till uppgift att svara för verksamhet avseende anslutningarna till den fasta Öresundsför- bindelsen. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller för ingår bolaget dock inte i de fortsatta övervägandena. Organisationen av bolagsverksamhet framgår av nedanstående figur. Väginvest bildades /91. Syftet med bolaget var då att hålla samman de hel- och delägda bolag som bildas för att sköta finansieringen av väg- och broprojekt som skall bekostas med vägavgifter. Väginvest är ett holdingbolag för samtliga dotterbolag och intressebolag med undantag för . Bolaget bedriver också viss utredningsverksamhet. Väginvest äger och förvaltar statens andel av aktierna i (), () och SweRoad (). Väginvest har 7 stycken anställda. Staten har andelar i två projektfinansieringsbolag. I () äger staten av aktierna.De resterande av SLAB ägs av . SLAB utgör en del av den samlade organisationen för genomförandet av väginvesteringarna i det s.k. Dennispaketet. SLAB svarar för finansieringen av dessa investeringar samt för den totala ekonomiska avstämningen och uppfölj- ningen av Dennispaketets väginvesteringar. Staten äger även av projektfinansieringsbolaget . Detta bolag har bildats för att anlägga en avgiftsfinansierad broförbindelse i i . Övriga aktieägare är tre kommuner som var och en äger av aktierna i bolaget. De resterande av bolaget ägs av sex privata intressenter. SweRoad utvecklar och driver internationell konsultverksamhet inom väg- och trafikområdet. SweRoad exporterar det svenska vägväsendets kunnande, främst till utvecklingsländer i tredje världen. Bolagets uppdrag omfattar främst organisations- och verksamhetsutveckling men bolaget anlitas också för att kontrollera och övervaka olika vägprojekt. Bolagets uppdrag finansieras av de svenska och Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) samt via och olika regionala utvecklingsbanker. En viss andel rent kom- mersiella uppdrag finns också. SweRoad har tio fast anställda och övrig personal rekryteras och kontrakteras på projektbasis från i huvudsak , svenska konsultföretag och . sysselsätter SweRoad ca 100 årsarbetskrafter. SweRoads uppdragsvolymer har kontinuerligt vuxit och utvecklingen av bolagets resultat har varit stabil. uppgick omsättningen till . Bolagets soliditet uppgick vid utgången av till . RST är ett högteknologiföretag som bildades . av bolagets aktier förvaltas av SweRoad och RST är därmed att betrakta som ett intressebolag för . De övriga ägarna är och AB Färdig Betong som vardera äger av bolaget. RST:s varu- och tjänsteutbud består av mätningar av vägars och gators tillstånd samt olika programvaror för dataöverföring och åtgärdsplanering till följd av den information som samlats in vid mätningarna. RST tillhandahåller även vissa konsulttjänster. RST har i moderbolaget 24 fast anställda. Dessa resurser kompletteras med säsongs- och korttidsanställd personal inom själva mätverksamheten. RST har tidigare agerat på ett förhållandevis stort antal marknader. är man dock i första hand inriktad på , övriga , och . Bolagets största kund är det svenska som svarar för av bolagets intäkter från mätverksamhet. Verksamheten i bedrivs av ett helägt dotterbolag med 24 anställda. I bedrivs verksamheten i ett delägt dotterbolag med 5 anställda. RST:s andel i detta bolag uppgår till . Verksamheten på övriga internationella marknader bedrivs direkt av RST i . var resultatet i och omsättningen vilken fördelades på följande sätt mellan de olika marknaderna: Förutom dotterbolagen i och har RST ett antal hel- och delägda dotterbolag vilket innebär följande struktur för hela koncernen: Struktur och ägarandelar i Inom koncernen av bedrivs det huvudsakliga utvecklingsarbetet. () är ett bolag som ägs tillsammans med . Dess verksamhetsidé är att marknadsföra mätningar av vägars och gators tillstånd för kommunerna. har beslutat att avveckla bolagets engagemang i VUAB så snart lämpligt tillfälle ges. I det av RST helägda dotterbolaget bedrivs ingen verksamhet. 7.2 Regeringens överväganden för bolagen - SLAB:s verksamhet bör även fortsättningsvis bedrivas i bolagsform för att ge väginvesteringarna i en för staten som helhet så förmånlig finansiering som möjligt. Bolaget bör ha en nära koppling till . - Rödöbron AB:s verksamhet bör vara oförändrad då den nuvarande konstruktionen är en förutsättning för projektets överlevnad och övriga intressenters medverkan. - SweRoads verksamhet bör bedrivas i bolagsform. Det bör ha en organisatorisk koppling till då det dels öppnar upp vissa marknader för bolaget dels ger en ökad legitimitet till bolagets verksamhet. - skall redovisa en plan för hur ägandeengagemang i RST successivt kan minskas. Hänsyn skall tas till pågående utvecklingsarbete, god affärsmässighet i genomförandet, övriga delägares intressen samt framväxten av en fungerande marknad med konkurrens. För att underlätta en rationell omstrukturering bör därför regeringen bemyndigas att avyttra aktier i - Regeringen kommer att ge i uppdrag att inkomma med de förslag till ändringar av bolagsordningarna för bolag som är nödvändiga till följd av regeringens förslag. I uppdraget kommer en översyn av samt- liga bolag att ingå. Kommitténs förslag: Kommittén föreslog att ett nytt dotterbolag, , bildas vars uppgift skall vara att förvalta aktier och tillvarata ägarintressen i de projektfinansieringsbolag som är knutna till . Vidare föreslog kommittén att skulle inkomma med ett förslag på hur verksamheten i RST borde omstruktureras samt att RST:s aktier borde förvaltas av Väginvest. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens förslag. Hearingen: anser att det inte föreligger några sakskäl för att ompröva SweRoads, SLAB:s och verksamheter och ägande samt att verket bör kvarstå som ägare för RST då det är för tidigt att bryta samarbetet med övriga aktörer. Beträffande utvecklingsprojekt bör ges möjlighet att inträda som delägare i ett projekt i bolagsform. Vidare bör , genom Väginvest, ges ett fullständigt ägaransvar och handlingsfrihet för kommersiellt inriktade hel- och delägda dotter- och intressebolag. RRV anser att staten bör överväga möjligheterna att skapa tillräcklig insyn och kontroll i bolagen genom att t.ex. utnyttja befintliga konsortialavtal. Skälen för regeringens förslag: Skälen till att driva bolagsverksamhet inom är att det från utgångspunkter är viktigt att de nya idéer och tekniker som utvecklas inom verket kan kommersialiseras. Detta inte enbart för att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader utan också för att etablera en fungerande marknad för de produkter och tjänster som den egna organisationen behöver handla upp. Det ligger dock inte i intresse att inom verket bedriva verksamhet som har affärsmässiga förutsättningar. Verksamhet som är knu- ten till verket och som har sitt ursprung i kunnande och utveckling inom verket bör i den mån den är kommersiellt gångbar bolagiseras. Detta under förutsättning att den bedöms ha möjligheter att överleva i bolagsform. Ett annat skäl för att välja bolagsformen för viss verksamhet, framför att bedriva den inom verket, är om verksamheten bedrivs i konkurrens med privata företag. Genom bolagsformen klargörs verksamhetens affärsmässiga status och risken för att verksamheten subventioneras med statliga medel, utan att detta öppet redovisas, undanröjs. En gemensam förutsättning för samtliga bolag som bedrivs i anslutning till bör vara att den verksamhet som bedrivs inom bolagen skall vara tydligt avgränsad från ordinarie verksamhet som den bidrar till att uppfylla verkets övergripande mål och uppgifter. Finns inte denna koppling skall engagemang i bolagen avvecklas. Det är också av yttersta vikt att det risktagande som är förenat med en bolagsverksamhet är tydligt och att detta risktagande är mycket begränsat. Går inte risktagandet att begränsa bör bolagsverksamheten inte bedrivas i anslutning till . Vidare bör den verksamhet som skall kunna bedrivas i bolagsform med staten som hel- eller delägare ha en affärsidé som kan ge ett tillräckligt överskott för finansiering och fortsatt utveckling av verksamheten. Bolaget måste också kunna bedrivas och överleva under samma förutsättningar som ett privat bolag i samma bransch. Vidare är det ett väsentligt krav att bolaget har fler uppdragsgivare än . Genom en bolagisering uppnås, då det gäller styrningen, en renodling och avgränsning av verksamheten beträffande redovisning, resurser samt ansvar och befogenheter. En sådan avgränsning är viktig inte minst för att bedöma en verksamhets affärsmässiga förutsättningar och utveckling. Frågan om avgränsning av verksamheten kan ses som ett av huvudmotiven för att bedriva väg- och brofinansieringsprojekt i bolagsform. Genom att bolagisera dessa projekt är det lättare för utomstående att försäkra sig om att staten inte subventionerar vägar och broar som skall finansieras med avgifter. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att de eventuella statsgarantier som har ställts ut för projektet inte löses ut. I de projektfinansieringsbolag som har bildats tillsammans med intressenter som inte tillhör den statliga sfären har naturligtvis bolagsformen varit en förutsättning för ett delat engagemang och ägarskap. Då det gäller bolag som utvecklar en teknik eller ett kunnande som ursprungligen tagits fram inom verket anser regeringen att det skall läggas fast mycket bestämda och strikta regler för eventuella engagemang i sådana bolag. Utgångspunkten skall alltid vara att staten skall avveckla sitt ägande och sitt engagemang i den här typen av utvecklingsbolag. bör driva utvecklingen av en idé eller en teknik så långt att det är möjligt att göra en affärsmässig kalkyl över projektet som visar om idén är kommersiellt möjlig. Om så är fallet och ett bolag har bildats för projektet bör avsluta sitt engagemang i detta . Innan ett bolag bildas är det mycket viktigt att utvecklingsprojektet utsätts för en genomgripande kommersiell granskning i syfte att bl.a. säkerställa att projektet har tillräckliga affärsmässiga förutsättningar. Inget projekt inom skall bolagiseras utan att det finns en eller flera utomstående delägare som är intressserade av att driva projektet vidare. I samband med att ett nytt utvecklingsbolag bildas bör formerna för engagemang i bolaget klarläggas. bör överväga och sätta upp mål för verkets engagemang i bolaget. engagemang i ett bolag bör endast omfatta perioden fram till den tidpunkt då idén är kommersiellt möjlig att avyttra. Regeringen erinrar i sammanhanget om att bemyndigande krävs för för att starta bolag. Regeringens principiella inställning är, som tidigare nämnts, att statlig verksamhet inte skall bedrivas i bolag som organisatoriskt ligger under en myndighet om det inte finns särskilda skäl som talar för detta. När det gäller vissa av dotter- och intressebolag finns det dock särskilda skäl för att dessa skall ligga kvar under . Vi återkommer till dessa skäl i de förslag beträffande de olika bolagen som lämnas nedan och som görs mot bakgrund av regeringens nu redovisade generella överväganden. En av de grundläggande tankarna med SLAB var att bolaget självt skulle disponera de intäktsströmmar som kom från bilavgifter i samband med genomförandet av Dennispaketet. Dessa avgifter betraktas som en skatt (vägtull) och kommer efter en uppbörd hos att levereras in till staten. kommer därefter att erhålla anslag som motsvarar vägavgifterna och med hjälp av dessa skall verket svara för återbetalningen av de lån som SLAB tagit upp och vidareförmedlat till för att finansiera de i beslutade väginvesteringarna. Det främsta argumentet för att bedriva SLAB:s verksamhet i bolagsform är bedömningen att denna organisationsform ger bättre förutsättningar att erhålla fördelaktiga lånevillkor på marknaden. Ett bolag som bildats för ett speciellt infrastrukturellt projekt bedöms av ha möjligheter att attrahera andra långivare än de som normalt lånar ut pengar till . Bolagsformen ger också möjligheter till andra löptider på lånen än vad som är brukligt vid statlig upplåning. Även möjligheten att särredovisa, avgränsa och följa upp projektet blir bättre när det bedrivs i bolagsform. Det blir lättare att försäkra sig om att projektet inte till någon del finansieras och bekostas med medel som är avsatta för andra uppgifter inom eller att vägtullarna används till andra ändamål än vad som är överenskommet i . Sammantaget talar möjligheten till förmånligare finansiering och en bättre avgränsning av verksamheten för att SLAB bör ha en stark koppling till . har en annan situation än SLAB. Dels handlar det här om ett minoritetsägande från statens sida, dels är det en ny bro för vilken bolaget självt disponerar de avgifter som tas upp inom ramen för projektet. Det statliga åtagandet omfattar i detta projekt inte garantier för de lån som bolaget har tagit upp. Bolagsformen är här en absolut förutsättning för det regionala engagemanget i projektet. Enligt regeringens uppfattning är det naturligt att deltar i den här typen av projekt. SweRoad har tillkommit för att ge möjlighet att exportera främst det organisatoriska kunnande som finns inom vägsektorn. Enligt kommitténs bedömning har verksamheten inom SweRoad utvecklats på ett tillfredsställande sätt. Bolaget är en mogen organisation med goda affärsförutsättningar. Regeringen delar kommitténs bedömning. Mot bakgrund av den utveckling och det resultat som SweRoad har uppvisat finns det därför inte någon anledning att överväga en annan konstruktion eller ett alternativt huvudmannaskap för bolaget. För SweRoads fortsatta överlevnad är det helt nödvändigt att ha en nära koppling till Väg- verket. Dels öppnar en sådan koppling upp vissa marknader för bolaget, dels ger det en ökad legitimitet till bolagets verksamhet. Rekryteringen av personal från underlättas också betydligt av det faktum att SweRoad är ett dotterdotterbolag till verket via ägandet av Väginvest. I de generella övervägandena ovan har regeringen dock anfört att ett bolag som ägs av staten bör arbeta under affärsmässiga förhållanden och ha förutsättningar som liknar ett privat bolag i samma bransch. Därmed borde det också finnas intresse för andra intressenter att delta i verksamhet. bör därför överväga ett breddat ägande i . Om verksamhetsidén för SweRoad inte ändras kommer det inte att uppstå något nytt behov av kapital i bolagets verksamhet. Detta påstående baseras på det faktum att utvecklingen för bolaget har varit stabil över och att man har mycket väl upparbetade kanaler gentemot uppdragsgivarna på sin marknad. Det finns heller ingenting som tyder på att omfattningen av uppdragen på denna marknad skulle minska under den närmaste framtiden. Som vi tidigare anfört är det mycket viktigt att en utvecklingsidé som är etablerad i form av ett projekt, innan den ombildas till bolag, utsätts för en genomgripande kommersiell granskning. Vid överväganden om RST måste naturligtvis hänsyn tas till att via endast äger av bolaget. Den mätverksamhet som RST utför för utgör underlag för bl.a. resursfördelning och åtgärdsval inom väghållningen men har också betydelse för hela beställarverksamheten. Mot bakgrund av den beskrivning av RST som gjorts tidigare finns det dock skäl att anpassa bolagets struktur, i synnerhet vad gäller den internationella delen. Bl.a. kan ifrågasättas om det ligger i intresse att skall förvalta statens andelar i ett bolag som bedriver affärsverksamhet på så avlägsna marknader som det här är fråga om. Risken i dessa verksamheter måste ställas mot möjligheterna att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader. Det förhållandevis stora antalet helägda dotterbolag inom kan också ifrågasättas. Enligt vår bedömning bör de generella regler för utvecklingsbolag som vi har redovisat tidigare även gälla för RST:s nuvarande verksamhet. Regeringen avser därför att uppdra åt att redovisa en plan för hur statens ägarengagemang i RST successivt kan minskas. Regeringen bör dock redan nu bemyndigas avyttra statens aktier i anledning av regeringens förslag om en minskning av statens engagemang i RST vidtar inte regeringen någon åtgärd med anledning av kommitténs förslag om att RST:s aktier bör förvaltas av Väginvest i stället för av SweRoad. Väginvests verksamhet bör, som , bedrivas som ett holdingbolag med viss utredningsverksamhet. Väginvest bör ha en styrelse med externa inslag som kan bidra med affärsmässig erfarenhet och med kompetens och erfarenhet vad gäller projektutveckling. Regeringen bör utse styrelseordförande i . Kommitténs förslag om att bilda ett särskilt holdingbolag, , anser regeringen inte är i enlighet med regeringens generella principer och det finns inte heller skäl att föreslå ett undantag. Regeringen kommer att ge i uppdrag att inkomma med de förslag till ändringar av bolagsordningarna för bolag som är nödvändiga till följd av regeringens förslag. I uppdraget kommer en översyn av samtliga bolag att ingå bl.a. i syfte att utnyttja befintliga möjligheter för insyn och kontroll. Regeringen har redogjort för hur arbetet inom bör bedrivas fram till dess att produktionsdivisionen bolagiseras . Detta arbete kan sammanfattas i följande punkter: - produktionsdivisionen skall fullfölja sitt effektiviseringsprogram och stärka sitt marknads- och affärskunnande så att en bolagisering av divisionen kan genomföras per , - väg- och trafikdivisionen skall genomföra ett effektiviseringsprogram och stärka sin beställarkompetens så att effektiv upphandling kan ske av det samlade behovet av väghållningstjänster och produkter med utgångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen, - generaldirektör ges det samlade ansvaret för att i samråd med sin styrelse genomföra dessa åtgärder. Arbetet med att förbereda bolagiseringen skall löpande rapporteras till regeringen. Detta för att regeringen skall kunna följa arbetet och informera om den förändringsprocess som pågår. Regeringen avser sammanfattningsvis att även ge följande uppdrag: - skall komma in med en inventering av de uppgifter som måste lösas innan en bolagisering kan genomföras samt utarbeta en plan för hur arbetet skall genomföras och när de olika delmomenten skall vara klara. Denna plan bör bl.a. inkludera * de ekonomiska och finansiella momenten * avgränsningsfrågor * hur och i vilken takt neddragningen av personalresurser skall genomföras * hur miljö- och trafiksäkerhetsaspekter tillvaratas. - skall redovisa förutsättningarna för och möjliga konsekvenser av ett utvidgat bemyndigande för verksamhetsområdet. - skall med utgångspunkt från behovet av väghållning inom totalförsvaret lämna förslag till regeringen om hur detta praktiskt och organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen bolagiseras. Härvid bör också beaktas hur driftvärnsarbetet skall organiseras . - skall för regeringen redovisa förslag till förändringar av bolagsordningarna för bolag. - skall presentera en plan för regeringen över hur statens ägarengagemang i RST kan minskas. bör vid följande tillfällen rapportera till regeringen om det arbete som fullföljts och om de problem som återstår att lösa: , och . budgetproposition redovisades regeringens överväganden om en bolagisering av . Med anledning härav har en arbetsgrupp arbetat med att föreslå nödvändiga åtgärder och förslag inför en bolagisering av industridivisionen samt redovisa konsekvenserna av dessa. Arbetsgruppen kommer att arbeta vidare med vissa frågor och regeringen avser att senare återkomma till med ställningstagande i denna fråga. Sammanfattning av betänkandet På väg (SOU 1994:15) av Kommittén om bolagisering av m.m. Konkurrens inom ett område anses allmänt leda till en effektivare verksamhet och högre produktivitetsutveckling. Detta var en av utgångspunkterna när efter förslag från regeringen beslutade att produktionsverk- samhet successivt skall konkurrensutsättas och att verksamheten skall bolagiseras. Flera förutsättningar måste uppfyllas för att det skall gå att genomföra en bolagisering av produktionsverksamhet. De problemområden som kan identifieras rör i allt väsentligt drift- och underhållsverksamheten.