prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — En följd av detta är att lagen, i likhet med det lagförslag som finns i promemorian, i olika avseenden bör innehålla regler som tar sikte på stiftelser som bedriver näringsverksamhet. Framför allt är det erforderligt med regler som vid rättshandlingar med näringsdrivande stiftelser ger den utomstående samma skydd som vid rättshandlingar med andra företagsformer. För att åstadkomma detta är det bl.a. nödvändigt att införa tvingande regler som innebär att näringsdrivande stiftelser för hela sin verksamhet blir skyldiga att ha ordnad bokföring, offentlig årsredovisning och kvalificerad revisor. Dessa regler bör -- med erforderligt beaktande av stiftelsernas särdrag -- kunna utformas i nära anslutning till vad som gäller för företag i allmänhet. Det är emellertid inte endast i fråga om näringsdrivande stiftelser som det behövs regler med sikte på skyddet för utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelser. Enligt min mening föreligger det även ett behov av dylika regler i fråga om avkastningsstiftelser med mer betydande värden på sina tillgångar. Även sådana stiftelser kan generellt sett antas ingå avtal med utomstående i ganska stor omfattning, särskilt inom ramen för sin placeringsverksamhet. Stiftelseväsendet är föremål för offentlig tillsyn. Vad som framkommit under remissbehandlingen visar att den allmänna uppfattningen är att tillsyn av detta slag behövs även . Som redan framgått är det emellertid många remissinstanser som är kritiska mot förslaget i promemorian att inte längre tillerkänna stiftarens inställning i tillsynsfrågan någon rättslig verkan. När det gäller den offentliga tillsynen är även jag av den uppfattningen att den behövs. Stiftelselagens regler om tillsyn bör enligt min mening bl.a. innebära att alla stiftelser skall stå under tillsyn av en tillsynsmyndighet, låt vara att tillsynens omfattning bör differentieras beroende på behovet av tillsyn i olika stiftelser. Stiftaren bör alltså inte som kunna ställa ''''''''sin'''''''' stiftelse helt utanför den offentliga tillsynen. I övrigt bör reglerna utformas så att resurserna på detta område tas tillvara på bästa sätt. Jag återkommer närmare till mina förslag i fråga om tillsynen i avsnitt 2.8.1. Jag vill något kommentera frågan om den nya stiftelselagens tillämpning på nu befintliga förmögenhetsbildningar som vid stiftelselagens ikraftträdande är stiftelser i stiftelselagens mening (äldre stiftelser). Många remissinstanser har riktat kritik mot promemorieförslaget på denna punkt och menat att det förslaget skulle innebära en retroaktiv lagstiftning som inte kan accepteras. Jag har tagit fasta på denna kritik. Jag kommer i det följande att föreslå en särskild lag om införande av stiftelselagen som i likhet med promemorieförslaget visserligen innebär att stiftelselagen i princip skall vara tillämplig på äldre stiftelser men som innebär att stiftelselagens bestämmelser i flera avseenden inte kommer att tillämpas i fråga om sådana stiftelser. Jag vill också framhålla i förevarande sammanhang att de sakliga lösningar som jag i all korthet har angett i förevarande avsnitt ansluter sig till gällande rätt i högre grad än promemorians förslag. Det uppkommer därför inte så många frågor i vilka lagen förändrar rättsläget för äldre stiftelser. I det följande behandlas frågorna omlagens tillämpningsområde i avsnitt 2.2,när stiftelser får rättskapacitet i avsnitt 2.3,stiftelsers näringsverksamhet i avsnitt 2.4,ansvaret för en stiftelses förpliktelser i avsnitt 2.5,förvaltningen av en stiftelse m.m. i avsnitt 2.6,ändring m.m. i ett stiftelseförordnande i avsnitt 2.7,tillsyn och registrering i avsnitt 2.8,ikraftträdande m.m. i avsnitt 2.9,följdändringar i annan lagstiftning i avsnitt 2.10, ochkostnadskonsekvenser i avsnitt 2.11. De enskilda lagbestämmelserna kommenteras i avsnitt 4. 2.2.1 Stiftelser i allmänhet Mitt förslag: bildas genom att stiftaren förordnar att han för ett bestämt ändamål vill skapa en varaktigt bestående, självständig förmögenhet av egendom som han i enlighet med förordnandet tillskjuter själv. Stiftarens förordnande skall som regel vara skriftligt och undertecknat av honom. Härutöver skall för uppkomsten av en stiftelse krävas att den för stiftelsen är avskild, vilket skall anses vara fallet först om den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag men med det ytterligare kravet att åtagandet att förvalta egendomen enligt stiftelseförordnandet skall bekräftas skriftligen (se promemorian s. 104-106). Remissinstanserna: Relativt få av remissinstanserna har yttrat sig över promemorians förslag om vad som skall krävas för att en stiftelse skall anses föreligga. Några av dem godtar promemorieförslaget. En remissinstans anser att det saknas tillräckliga skäl för att införa ett krav på att den för stiftelsen skall ha tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. En annan remissinstans ställer frågan vad konsekvensen blir om kravet att åtagandet skall vara skriftligt inte följs. Skälen för mitt förslag: Som jag har sagt finns det i svensk rätt inte någon legaldefinition av begreppet stiftelse. Det närmaste man kommer en sådan är den definition av begreppet som finns intagen i tillsynslagen. När man nu i lag skall slå fast kriterierna för att en förmögenhetsbildning skall betraktas som stiftelse är det givetvis naturligt att man utgår från den definition av begreppet som finns i tillsynslagen. Som min redogörelse i avsnitt 2.1.1 över gällande rätt ger vid handen träffar man emellertid inte alla nu kända former av förmögenhetsbildningar som kan karakteriseras som självständiga och självägande med en enda definition. I förevarande avsnitt skall jag därför ta upp frågan om en allmän definition av begreppet stiftelse för att därefter i det följande avsnittet undersöka om det finns skäl som talar för att stiftelselagen som särskilda former av stiftelser bör omfatta även andra förmögenheter med nämnda karakteristika men som faller utanför den allmänna definitionen. För stiftelsebildning i tillsynslagens mening krävs det att stiftaren har företagit två rättshandlingar: ett förordnande (stiftelseförordnande) innehållande den grundläggande viljeförklaringen från hans sida och en i enlighet med förordnandet åtföljande förmögenhetsdisposition. Samma krav bör naturligen ställas på stiftaren enligt stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet. Beträffande först stiftelseförordnandet bör liksom krävas att det sakligt sett innefattar en förklaring från stiftarens sida att han för ett bestämt ändamål vill skapa en varaktigt bestående, självständig förmögenhet av egendom som han tillskjuter själv. Detta betyder att viljeförklaringen som ett minimum måste ge besked i två avseenden, nämligen om den avsedda stiftelsens ändamål och vilken egendom som stiftaren avser att tillskjuta eller, i fall då stiftelsebildningen skall ske sedan stiftaren har dött, om vilken rätt den avsedda stiftelsen skall ha till stiftarens kvarlåtenskap. Det bör vidare krävas att stiftelseförordnandet skall vara skriftligt och undertecknat av stiftaren. Ett dylikt krav är enligt min mening naturligt med hänsyn till att förordnandet är den grundläggande rättshandlingen för en stiftelsebildning. Som belyses i promemorian (se s. 105) innefattar detta egentligen inte någon nyordning utan är bara ett lagfästande av en tillämpad praxis. Ett undantag från kravet att stiftelseförordnandet skall vara skriftligt och undertecknat bör dock medges. Det gäller fall då förordnandet skett genom testamente som är giltigt utan att de för testamente föreskrivna formföreskrifterna iakttagits, t.ex. genom ett muntligt s.k. nödtestamente (se 10 kap. 3 § ). Det saknas enligt min mening skäl att underkänna ett stiftelseförordnande som görs i ett sådant testamente. Även i fall då testamentet är muntligt kommer det för övrigt i regel att finnas dokumentation om förordnandet. Reglerna om delgivning av testamente förutsätter nämligen i fråga om sådana testamenten att det finns en skriftlig uppgift om testamentets innehåll (se 14 kap. 4 § ). Vad sedan gäller den förmögenhetsdisposition som skall åtfölja stiftelseförordnandet för att den avsedda stiftelsebildningen skall komma till stånd vill jag erinra om att en stiftelse i tillsynslagens mening kan bestå av bara en fordran på stiftaren av benefik natur. Det kan emellertid inte anses angeläget att en förmögenhetsbildning av det slaget blir omfattad av det regelsystem som stiftelselagen avses att få. För att en förmögenhetsbildning skall falla in under regleringen i stiftelselagen eller, med andra ord, för att en förmögenhetsbildning skall bli betraktad som en stiftelse bör det enligt min mening undantagslöst krävas att den utgörs av egendom som avskilts från stiftarens förmögenhet med verkan mot dennes borgenärer. För fall då förmögenhetsdispositionen avser pengar eller lösören av annat slag betyder det att egendomen måste ha kommit i besittning av någon som har lämnat ett åtagande (förvaltningsåtagande) att förvalta den i enlighet med förordnandet (jfr 2 § lagen, 1936:83, angående vissa utfästelser om gåva). Förmögenhetsdispositionen kan givetvis avse egendom av annat slag -- t.ex. fast egendom -- beträffande vilken det för skyddet mot stiftarens borgenärer saknar betydelse att den eller de som lämnat ett förvaltningsåtagande också har tagit egendomen i besittning. Och i fall då stiftelsebildningen skall ske sedan stiftaren har dött är möjligheterna för en stiftelse att alls kunna göra förvärv som är skyddade mot den dödes eller dödsboets borgenärer starkt begränsade (jfr 21 kap. 4 och 5 §§ ). Enligt min mening är det emellertid ändå lämpligt att även i nu nämnda fall ställa krav på att den eller de som har lämnat ett förvaltningsåtagandet också har tagit egendomen i besittning för att den skall omfattas av stiftelselagens regelsystem. Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har anfört att en stiftelse i den nya stiftelselagens mening skall anses föreligga då egendom enligt ett -- med undantag för vissa testamentsfall -- skriftligt och av stiftaren undertecknat förordnande har avskilts för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Den närmare innebörden av att egendomen skall ha avskilts -- att den har tagits om hand av någon (annan än stiftaren) som har gjort ett åtagande att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet -- bör därvid enligt min mening framgå direkt av lagtexten. När det gäller förvaltningsåtagandet bör det inte -- i motsats till vad som föreslogs i promemorian -- krävas att det skall vara skriftligt. Tanken bakom det förslaget var att det skulle kunna bidra till att skapa största möjliga klarhet i frågan om när en stiftelse över huvud taget föreligger. Jag kan dock för min del inte finna att enbart det förhållandet att ett förvaltningsåtagande i ett visst fall inte har bekräftats skriftligt bör föranleda att en stiftelse inte skall anses rättsligen bildad. Det vore enligt min mening en alltför långtgående verkan av en bestämmelse som i så fall skulle ha ställts upp bara i klarhetens intresse. Jag förordar alltså att något krav på skriftligt åtagande inte skall ställas upp. Som sagts tidigare bör den nya stiftelselagens allmänna definition av begreppet stiftelse omfatta endast sådana fall då stiftaren vill få till stånd en självständig förmögenhet av varaktig natur. Bedömningen av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt bör därvid ske med utgångspunkt i den egendom som avskilts för stiftelsen och således utan hänsynstagande till eventuella utfästelser i förordnandet om ytterligare tillskott. Med en sådan lösning kommer den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet sällan att omfatta anslagsberoende stiftelser (se avsnitt 2.1.1). I sådana fall kan man nämligen knappast tala om att den avskilda egendomen varaktigt skall förvaltas i stiftelsen. Till frågan vad som efter den nya lagens ikraftträdande gäller beträffande sådana förmögenhetsbildningar som enligt den nya lagen inte godtas som stiftelse återkommer jag i specialmotiveringen (se vad som anförs i avsnitt 4.1 i anslutning till 1 kap. 1 §). 2.2.2 Särskilda former av stiftelser Mitt förslag: Stiftelselagen skall också omfatta två särskilda former av stiftelser, nämligen insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser. Tryggandestiftelserna skall däremot inte omfattas av stiftelselagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag utom så tillvida att det enligt promemorians förslag även skall införas en särskild stiftelseform (anslagsstiftelse) för staten (se promemorian s. 116-120). Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att anslagsstiftelser måste få bildas av även kommuner och landsting. Flera remissinstanser anser att tryggandestiftelserna skall omfattas av stiftelselagen. Skälen för mitt förslag: Som jag redan förutskickade i föregående avsnitt skall jag här ta upp frågan om stiftelselagen som särskilda former av stiftelser bör omfatta någon eller några av de självständiga och självägande förmögenhetsbildningar som enligt gällande ordning torde betraktas som stiftelser men som av olika skäl faller utanför den av mig förordade, allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Penninginsamlingar och insamlingar av andra slag är en vanlig företeelse i vårt samhälle. Upprop att skänka pengar eller egendom av annat slag till olika ändamål, t.ex. till forskning rörande svåra sjukdomar, sker ofta genom annonser i massmedia och budskapet når därigenom ut till en vidare krets av allmänheten. Särskilt penninginsamlingarna omfattar betydande värden. Uppgifter från () visar att det insattes på s.k. 90-konton. Merparten av pengarna samlas in av ideella föreningar men det förekommer också insamlingar i regi av insamlingsstiftelser (ang. denna stiftelseform -- se avsnitt 2.1.1). De som lämnar bidrag till insamlingar utgår sannolikt i regel från att deras bidrag till största delen kommer det angivna ändamålet till godo. Ett skäl till detta kan vara att man tror att insamlingar som sker efter upprop i massmedia är underkastade en tillfredsställande kontroll. SFI utövar kontroll över vissa penninginsamlingar. Denna kontroll, som avser sådana insamlingar som sker via 90- konton, är givetvis av stor betydelse. Det enda SFI kan göra om en organisation inte uppfyller kraven för innehav av ett 90-konto är emellertid att återkalla rätten till kontot. Detta utgör inte någon garanti för att inte insamlingsarbetet fortsätter trots att det t.ex. kanske leds av därför helt olämpliga personer. Så vitt jag förstår är det dessutom så att inte alla insamlingar som vänder sig till en vidare krets av allmänheten har ett 90-konto. Frågan om en offentlig kontroll av penninginsamlingar och insamlingar av andra slag har varit föremål för behandling i vid flera olika tillfällen. Senast detta skedde uttalade lagutskottet (1986/87:LU22 s. 19) att det inte då var berett att förorda en sådan kontroll. Utskottet pekade därvid bl.a. på att frågan har viss anknytning till pågående översyn av stiftelselagstiftningen. Enligt min mening är det angeläget att framför allt bibehålla allmänhetens förtroende för rena penninginsamlingar. I den mån det är möjligt bör därför lagstiftaren inom ramen för föreliggande lagstiftningsärende försöka skapa en rättslig grundval för sådana insamlingar. Detta leder mig till slutsatsen att stiftelselagen som en särskild form av stiftelse bör omfatta även sådana självständiga och självägande förmögenheter som utgörs av insamlade pengar. Stiftelseformen bör enligt min mening benämnas ''''''''insamlingsstiftelse''''''''. För att en insamlingsstiftelse skall föreligga bör det krävas att det finns ett skriftligt och av stiftaren undertecknat stiftelseförordnande med angivande av ändamålet för insamlingen. Ändamålet skall vara varaktigt. Eftersom mitt förslag i första hand är avsett för insamlingar som vänder sig till en bredare allmänhet bör det dessutom följa av förordnandet att stiftaren skall göra ett upprop t.ex. i någon tidning. För att en insamlingsstiftelse skall föreligga bör det också krävas ett åtagande från någon som har förklarat sig villig att ta emot pengarna för förvaltning i enlighet med stiftelseförordnandet. Frågan om tillsynen över stiftelser behandlar jag i avsnitt 2.8.1. Jag kan emellertid redan nu säga att enligt min mening bör en insamlingsstiftelse utan undantag vara föremål för tillsyn. Genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter på den privata sektorn har det skapats ett system i syfte bl.a. att begränsa de ekonomiska svårigheterna för arbetare och tjänstemän som permitteras eller blir utan anställning vid driftsinskränkningar. En central punkt i detta system är att en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation i kollektivavtal kommer överens om att inrätta en stiftelse som skall tillgodose sitt syfte främst genom att utge kontanta bidrag ur de medel som arbetsgivare i enlighet med förpliktelse i annat (kollektiv)avtal löpande inbetalar till stiftelsen. Ingen av parterna i det kollektivavtal varigenom stiftelsen inrättas företar således någon förmögenhetsdisposition. faller därför utanför den av mig förordade, allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Kollektivavtalsstiftelserna fyller ett väsentligt praktiskt behov och det finns ett uttalat intresse av att stiftelseformen inordnas under ett regelsystem med i huvudsak det innehåll som stiftelselagen avses få. Enligt min mening bör därför även denna typ av förmögenhetsbildning omfattas av stiftelselagen som en särskild form av stiftelse och den bör få benämningen ''''''''kollektivavtalsstiftelse''''''''. De rättsliga förutsättningarna för att det skall föreligga en kollektivavtalsstiftelse bör i huvudsak överensstämma med vad jag har föreslagit för insamlingsstiftelsen. Det skall således föreligga ett skriftligt stiftelseförordnande, i detta fall intaget i ett kollektivavtal som har träffats mellan en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation, med angivande av ett bestämt ändamål. Ändamålet skall vara varaktigt. Vidare skall det finnas ett åtagande från någon som har förklarat sig villig att förvalta pengarna i enlighet med stiftelseförordnandet. Även för arbetstagarna på den offentliga sektorn finns det förmögenhetsbildningar som har inrättats genom kollektivavtal i syfte att begränsa de ekonomiska svårigheterna vid t.ex. uppsägningar. I dessa fall är det dock så att en eller flera av de parter som träffat kollektivavtalet om förmögenhetsbildningens inrättande också avskiljer medlen till densamma. Dessa förmögenhetsbildningar torde därför i allmänhet utgöra stiftelser enligt den av mig förordade allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Staten svarar för en rad uppgifter av olika slag. är det ett statens eget organ, dvs. en myndighet, som anförtros uppdraget att sköta de uppgifter som staten tagit på sig. Särskilt när det gäller uppgifter som kräver samverkan mellan staten och andra intressenter förekommer det emellertid att intressenterna inrättar ett privaträttsligt organ för uppgiften i fråga. väljer man då att bilda ett aktiebolag och i andra fall att inrätta ett självständigt och självägande organ under beteckningen stiftelse eller fond. Det senare alternativet är särskilt vanligt när den ifrågavarande uppgiften innefattar att lämna ekonomiskt stöd till en viss region i landet, en viss näring, vetenskaplig forskning eller till verksamhet inom kultursektorn (jfr ''''''''Stiftelser för statlig verksamhet'''''''' , s. 107 ff). Frågan om lämplig organisationsform för verksamhet som staten på något sätt vill ta ett ansvar för (statlig verksamhet) har länge varit föremål för uppmärksamhet. Detta gäller särskilt i fråga om verksamheter inom kultursektorn (se t.ex. SOU 1967:9, 1972:66 och 1973:5, prop. 1974:28 s. 324 f samt direktiven till stiftelseutredningen, Ju 1975:01). Under den förra regeringen inleddes det ett arbete i syfte att renodla formerna för bedrivandet av statlig verksamhet. Den nämnda rapporten från ingick som ett led i detta arbete. Med anledning av lade den förra regeringen fast vissa principer för tillämpningen av stiftelseformen (se prop. 1990/91:100, bil. 1, s. 60 f). Det uttalades därvid bl.a. att regeringen bör ha en restriktiv hållning till statlig verksamhet i stiftelseform, ett uttalande som även den nuvarande regeringen har ställt sig bakom (se prop. 1991/92:100 bilaga 1, s. 40). Vad den nuvarande regeringen anförde i förra årets budgetproposition har också godtagits av (jfr 1991/92:FiU20 s. 57 och rskr 1991/92:128). När staten inrättar en stiftelse är stiftelsen ofta beroende av fortlöpande resurstillskott för att kunna främja sitt ändamål under mer än (så är t.ex. fallet beträffande av god redovisningssed och ). Som berörts tidigare i avsnitt 2.2.1 kommer en tillämpning av stiftelselagen i regel att vara utesluten beträffande sådana stiftelser. Den fråga som därvid inställer sig är om det finns anledning att -- såsom föreslogs i promemorian -- komplettera stiftelselagens allmänna stiftelsebegrepp med en särskild stiftelseform under benämningen anslagsstiftelse så att av staten bildade anslagsberoende och självägande organ kommer att omfattas av lagen. Frågan om en lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende av statliga anslag och som inte bör bedrivas i myndighetsform bör övervägas utifrån helt andra utgångspunkter än som kan ske inom ramen för det nu föreliggande lagstiftningsärendet. Det får därför ske i annat sammanhang. Regeringen avser att senare ta initiativ till det. Med hänsyn härtill är det för statens del inte lämpligt att nu komplettera det allmänna stiftelsebegreppet med en särskild stiftelseform för anslagsberoende, självägande organ. Det bör enligt min mening inte komma i fråga att göra någon annan bedömning för kommunernas och landstingens vidkommande. Jag förordar alltså att man inte tar upp anslagsstiftelsen som en särskild stiftelseform i stiftelselagen. Jag återkommer i specialmotiveringen till frågan om vad som efter den nya lagens ikraftträdande skall gälla beträffande nu befintliga stiftelser som är anslagsberoende (se avsnitt 4.2 och vad som anförs där i kommentaren till 3 § förslaget till lag om införande av stiftelselagen). Enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen) kan arbetsgivare inrätta två typer av stiftelser, nämligen pensionsstiftelser och personalstiftelser. Det finns f.n. cirka 3 500 dylika stiftelser i och ungefär 200 stiftelser av detta slag bildas . Med en pensionsstiftelse avses enligt tryggandelagen en av arbetsgivare grundad stiftelse vars uteslutande ändamål är att trygga utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande eller viss grupp av arbetstagare eller efterlevande. Stiftelsen får inte utfästa pension. Den egendom som arbetsgivaren överfört till stiftelsen tjänar således endast som säkerhet för de pensionslöften som arbetsgivaren utställt. Under vissa förutsättningar får dock arbetsgivaren ersättning ur som avser arbetstagare ingående i stiftelsens destinatärskrets. Med en personalstiftelse avses likaledes en av arbetsgivare grundad stiftelse men med ändamål att främja sådan välfärd åt arbetstagare eller arbetstagares efterlevande eller viss grupp av arbetstagare eller efterlevande som inte avser pension, avlöning eller annan förmån vilken arbetsgivaren är skyldig att utge till enskild arbetstagare. Arbetsgivaren har rätt till ersättning från han haft inom ramen för stiftelsens ändamål. Stiftelsen får dock vägra att betala ut ersättning, om stiftelsen skulle nödgas avstå fast egendom som nyttjas till personalens välfärd. Om ytterligare medel finns tillgängliga förfogar stiftelsen över dessa under vissa förutsättningar. I tryggandelagen finns bestämmelser om hur styrelseledamöter utses, under vilka förutsättningar styrelsen är beslutför och hur beslut fattas i styrelsen.