prop · GH03220 · 1994-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen kompletteras så att samma regel gäller vid adoption av barn som sker inom efter det att det föregående barnet fötts eller adopteras. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom i fråga om förslaget om adoption. Remissinstanserna: Försäkringsöverdomstolen, Kammarrätten i , , , , , , SAF och TCO tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot det. Länsrätten i och avstyrker förslaget. Kammarrätten tillstyrker förslaget eftersom det dels innebär att könsneut- raliteten i regelsystemet ökas, dels leder till ett slopande av nyckfullheten i det nuvarande systemet som innebär att en för tidig födsel kan leda till högre föräldrapenning än en födsel i normal tid. Länsrätten anser att det snarare förefaller som om reglerna för SGI-skyddad tid är alltför generösa i det att de kan täcka inkomstbortfall som inte motsvarar de verkliga inkomstförhållandena hos de försäkrade. Vidare torde de situationer som enligt arbetsgruppen motiverar lagändringarna kunna lösas genom att domstolspraxis stramar upp tillämpningen. och anser att den föreslagna ändringen bör kompletteras så att även föräldrar som adopterar två barn med 2,5 års mellanrum omfattas. Skälen för regeringens förslag: Reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) återfinns i 3 kap. AFL. Enligt 2 är SGI den årliga inkomst som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. I föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjukpenninggrundande inkomst finns bestämmelser, som innebär att man vid inkomstberäkningen skall bortse från inkomstvariationer som avser än (1 - 3 ). SGI skall enligt 3 kap. 5 AFL ändras bl.a. när fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden, arbetstid eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek. I vissa fall får dock, trots att den försäkrades omständigheter undergått sådan ändring, SGI inte sänkas (s.k. SGI-skyddad tid). Detta gäller bl.a. för en förälder som är helt eller delvis ledig från sitt förvärvsarbete för vård av barn som inte har fyllt . Motsvarande gäller efter mottagandet av ett adoptivbarn. Enligt rekommendationer (Allmänna råd 1993:10) till försäkringskassorna skall en förälders SGI inte heller sänkas då barnet fyllt såvitt föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenningförmån som minst svarar mot arbetstidens nedsättning. Försäkringsöverdomstolen har i dom (mål nr 2191/89:14) under åberopande av dessa rekommendationer funnit att SGI:n inte skall sänkas för en förälder som sedan barnet fyllt uppbär hel föräldrapenning. Även om förälderns SGI sänks då barnet fyller skall enligt 4 kap. 6 sjätte stycket AFL föräldrapenningen fram till dess barnet fyller beräknas lägst på grundval av den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke föranleder. Enligt 4 kap. 6 andra stycket AFL utges föräldrapenning av fastställd SGI endast under förutsättning att föräldern varit försäkrad för en sjukpenning över garantinivån under minst före barnets födelse. För de , för vilka ersättning kan utges enligt sjukpenningnivå, gäller inte något sådant kvalifikationskrav. Kravet har tillkommit för att undvika att föräldrar enbart i syfte att få en högre föräldrapenning påbörjar ett förvärvsarbete eller ökar sitt arbetsutbud under graviditeten. Även om 240-dagarsvillkoret inte är uppfyllt därför att modern varit ledig från arbetet för vård av ett barn kan hon enligt paragrafens sjätte stycke få föräldrapenning motsvarande sin tidigare inkomst också vid nästa barns födelse. Enligt denna bestämmelse skall, om modern då barnet fyller på nytt är gravid och nedkomsten beräknas ske eller faktiskt sker , föräldrapenningen för det nya barnet beräknas lägst enligt den SGI (anpassad efter löneutvecklingen inom hennes yrke) som gällde innan det tidigare barnet fyllde . Ersättning för outnyttjade föräldrapenningdagar för det tidigare barnet beräknas på motsvarande sätt även efter det att barnet fyllt . Bestämmelsen förutsätter enligt sin ordalydelse att det nya barnet föds sedan det tidigare barnet har fyllt . Av förarbetena till bestämmelsen framgår inte om avsikten varit att inte låta försäkringsskyddet gälla även vid tätare graviditeter. 1984/85:78 innebär bestämmelsen att kvinnan i princip behåller föräldrapenningens ursprungliga ersättningsnivå även om hon har förkortat arbetstiden eller slutat förvärvsarbeta mellan två barns födelse, under förutsättning att barnen föds inom . Enligt uppgift tillämpas bestämmelsen av försäkringskassorna även vid täta graviditeter. Bestämmelsen bör dock korrigeras i enlighet med uttalandet i nämnda proposition. Det förhållandet att kvinnan men inte mannen fått en förlängd tid för sitt försäkringsskydd har förklarats med att det ansetts att kvinnan på grund av graviditeten kan vara förhindrad att återgå i arbete eller öka sin arbetsinsats (bet. 1984/85:SfU12, rskr. 1984:85/125). Om mannen är den av föräldrarna som är helt eller delvis ledig från sitt förvärvsarbete för att vårda barnet har han inte samma möjligheter som kvinnan att få föräldrapenning för ett nytt barn beräknad efter den ursprungliga ersättningsnivån. Om kvinnan blir gravid sedan mannens SGI-skydd har upphört, måste han återgå i arbete inom den första graviditetsmånaden för att hinna uppfylla 240-dagarsvillkoret vid det nya barnets födelse. Återgår han då i arbete på deltid beräknas hans SGI och således också hans föräldrapenning för det nya barnet på deltidsinkomsten. Om kvinnan blir gravid innan mannens SGI-skydd har upphört bör mannen - om familjen planerar att han skall vara hemma och vårda även det nya barnet - innan SGI-skyddet upphör återgå i förvärvsarbete i samma omfattning som tidigare för att få behålla sin sjukpenningförsäkring och därmed få föräldrapenning för det nya barnet på samma ersättningsnivå som för det tidigare barnet. Föräldraförsäkringens regler bör vara utformade så att de främjar jämställdhet mellan kvinnor och män. Det bör vara lika fördelaktigt för fadern som för modern att stanna hemma och ta vård om barnet. De nu beskrivna effekterna av 2,5 årsregeln innebär en inte godtagbar begränsning av föräldrarnas möjligheter att välja vem av dem som skall stanna hemma och vårda barn. Enligt regeringens uppfattning saknas skäl för en sådan begränsning. En annan situation där 2,5 årsregeln leder till resultat, som i vissa fall kan te sig som orimliga, är när ett barn avlider. Om ett barn avlider upphör rätten till SGI-skydd. Skälet är att föräldern inte längre vårdar barn. Återgår föräldern inte i förvärvsarbete upphör, såvitt föräldern inte är sjukskriven och på grund av sjukskrivningen ges ett annat SGI-skydd, förälderns sjukpenningförsäkring. Om ett barn avlider under SGI-skyddad tid och kvinnan vid dödsfallet är gravid, kan hon genom att återgå i förvärvsarbete i samma omfattning som tidigare få behålla sin SGI och få föräldrapenning för det nya barnet beräknad enligt den SGI hon är försäkrad för. Om barnet avlider innan det fyllt och kvinnan då redan är gravid har hon, om hennes SGI-skydd upphört, små möjligheter att få föräldrapenning för det nya barnet beräknad efter annan nivå än garantinivån . Hon kan inte, som andra mödrar vars SGI sänkts få föräldrapenningen beräknad efter sin tidigare SGI vid vård av det nya barnet. Regeln om utökat försäkringsskydd vid ny graviditet förutsätter bl.a. att barnet fyllt . Hon har heller inte - såvitt hon vid dödsfallet varit gravid än en månad - någon möjlighet att uppfylla 240-dagarsvillkoret. Enligt detta villkor krävs som tidigare nämnts att hon varit försäkrad för en sjukpenning över garantinivån under minst före barnets födelse för att föräldrapenning på sjukpenningnivå skall kunna utges. Det är lätt att inse att de nu beskrivna effekterna av i frågavarande regel i det enskilda fallet kan upplevas som orimliga i en redan förut svår situation. Det förhållandet att kvinnor på detta sätt förlorar sitt försäkringsskydd är enligt regeringens mening inte godtagbart. Mot bakgrund av vad ovan sagts bör bestämmelsen i 4 kap. 6 AFL ändras så att den blir tillämplig dels då barn föds med tätare mellanrum än 24 månader, dels med avseende på båda föräldrarna och dels i det fall barnet avlider . Regeringen föreslår därför att om kvinnan har blivit gravid på nytt innan barnet uppnått och nio månaders ålder förälderns föräldrapenning skall, om hans eller hennes SGI sänkts då barnet uppnått , fortsättningsvis beräknas lägst enligt den SGI som gällde innan sänkningen, anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. Som framgår ovan har det i remissbehandlingen framförts att den föreslagna regeln borde kompletteras så att den kommer att omfatta även föräldrar som adopterar barn med mellanrum. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför en ändring med denna innebörd. Tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som behöver avstå från förvärvsarbete för att vårda barn till följd av sjukdom eller smitta hos barnet eller barnets ordinarie vårdare eller vid besök i samhällets förebyggande barnhälsovård. Tillfällig föräldrapenning utges vidare i samband med vårdbehov som uppkommer till följd av att barnets andra förälder besöker läkare med ett annat barn till någon av föräldrarna. Tillfällig föräldrapenning kan också utges för vård av ett barn som har fyllt tolv men inte i de fall barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp är i behov av särskild tillsyn eller vård. För barn utges tillfällig föräldrapenning endast om tillsynen av barnet är stadigvarande ordnad eller om barnet vårdas på sjukhus. För vård av ett barn som är eller äldre utges, såvitt barnet inte vårdas på sjukhus, tillfällig föräldrapenning inte för tid under vilken annars föräldrapenning skulle ha uppburits. Tillfällig föräldrapenning kan utges under per barn och år. Om skälet till att föräldern behöver avstå från förvärvsarbete är sjukdom hos barnets ordinarie vårdare kan dock ersättning utges under . Från och med det kalenderår under vilket barnet fyller t.o.m. det kalenderår under vilket det fyller har en förälder rätt till tillfällig föräldrapenning när föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med föräldrautbildning, besök i barnets skola eller besök i förskole- eller fritidsverksamhet inom samhällets barnomsorg i vilken barnet deltar. För sådana s.k. kontaktdagar utges ersättning per barn och år. Härutöver har en fader rätt i samband med barns födelse eller adoptivbarns ankomst. Rätt till föräldrapenningförmåner tillkommer förälder. Med förälder likställs rättslig vårdnadshavare, blivande adoptivförälder och den med vilken en förälder är eller har varit gift eller har eller har haft barn om de varaktigt bor tillsammans. Såvitt gäller tillfällig föräldrapenning likställs med förälder även den som en förälder bor tillsammans med under äktenskapsliknande förhållan- den samt fosterförälder. gäller att rätten till tillfällig föräldrapenning förbättrats i vissa avseenden för föräldrar till barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Bl.a. kan förälder till ett sådant barn som fyllt 16 men inte (i vissa fall ) få tillfällig föräldrapenning om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med sjukdom hos barnet. Enligt lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. har arbetstagare rätt till ledighet under tid då arbetstagaren uppbär tillfällig föräldrapenning. Enligt semesterlagen (1977:480) är tid under vilken förälder uppbär tillfällig föräldrapenning semesterlönegrundande och sådan tid skall om föräldern särskilt begär det frånräknas från semestertid. 6.2 Överlåtelse av rätt till tillfällig föräldrapenning Regeringens förslag: En förälder ges möjlighet att överlåta tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad som i stället för föräldern avstår från för- värvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos barnet eller dess ordinarie vårdare. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att rätten att överlåta till- fällig föräldrapenning begränsas till ensamstående föräldrar och att överlåtelse skall få göras till en närstående. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i , Riks- försäkringsverket, , , Statskontoret och RFSL avstyrker förslaget. Tillstyrker förslaget gör , , , TCO och Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen anser att de skäl som anförs för att en ensamstående förälder skall kunna överlåta sin rätt till tillfällig föräldrapenning onekligen har viss tyngd. Ett sådant överlåtande innebär å andra sidan ett principiellt avsteg från försäkringens strikta koppling till föräldrarna. Vid vägning av skälen för och emot förslaget är domstolen beredd att acceptera det. Försäkringsöverdomstolen anser dock att begreppet närstående inte i alla avseenden kan föras över på en situation där en utomstående rycker in för att passa ett sjukt barn. Försäkringsöverdomstolen förordar att det anges - helst i lagtexten - vilka personer som åsyftas med begreppet närstående. Vidare bör det skrivas in i den föreslagna 11 a att ersättningen skall beräknas på vårdarens sjukpenninggrundande inkomst. Kammarrätten anser att förslaget innebär en ny konstruktion inom socialförsäkringen vars konsekvenser inte är helt lätta att överblicka och att negativa effekter i fråga om avancemang i stället kan uppkomma för den till vilken rätten till tillfällig föräldrapenning överlåts. Enligt Länsrätten bör förslaget förkastas. Mot bakgrund av att förslaget innebär en principiell förändring av föräldraförsäkringen är det högst otillfredsställande att man inte skaffat fram underlag som i vart kunnat ligga till grund för en uppskattad kostnad för reformen. Länsrätten anser vidare att arbetsgruppen betydligt underskattat risken för missbruk. Enligt Länsrätten är begreppet närstående alltför vagt och för vidsträckt. I rapporten har inte berörts hur ett uttag av föräldrapenning i dessa fall kan komma att styras av de försäkrades önskemål att kringå karensdagarna inom sjukförsäkringen. Det måste enligt Länsrätten - i avsaknad av ett statistiskt underlag som visar motsatsen - antas att antalet ensamföräldrar med barn som ofta är sjuka eller drabbas av en långvarig sjukdom är förhållandevis begränsat. Slutligen anser Länsrätten att familjer med två personer diskrimineras och att det föreligger risk för att försäkringen kan komma att upplevas som orättvis. hänvisar till att man tidigare i RFV ANSER 1989:2 har pekat på svårigheten att avgränsa gruppen ensamstående. Eftersom försäkringskassornas möjligheter är mycket små att kontrollera om rätt förälder överlåter, kommer de föreslagna reglerna att upplevas som godtyckliga. anser det olämpligt att införa regler som inte går att upprätthålla och att om möjlighet skall införas att överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning bör detta gälla alla föräldrar. anser att att det finns risk att ledighet med tillfällig föräldrapenning kommer att öka, vilket inte endast leder till ökade kostnader för försäkringen utan även till ökade kostnader för arbetsgivaren, bl.a. i form av ökat produktionsbortfall. Statskontoret delar arbetsgruppens bedömning om det önskvärda i en reform som den föreslagna men kan ändå inte stödja den. Den samhällsekonomiska situationen medger enligt Statskontorets bedömning inte ökade åtaganden utan att finansiering anvisas. Detta sker inte här. Inte heller redovisas någon bedömning av de kostnader ett genomförande av förslaget skulle föra med sig. anser att även familjer där den ena föräldern ofta vistas på annan ort på grund av sitt förvärvsarbete, t.ex. sjömän, skall likställas med ensamstående. RFSL anser att ett införande av en ny kategori i reglerna om tillfällig föräldrapenning, dvs. ensamstående, till vilka homosexuella sambor kommer att hänföras är en återgång till en syn på homosexuella samboförhållande som frånträddes . Om förslaget antas kommer homosexuella föräldrar att få en större flexibilitet än heterosexuella föräldrar i motsvarande situation. De sistnämnda kan enbart överlåta tillfällig föräldrapenning till sambo medan homosexuella skulle kunna överlåta såväl till sambo som till t.ex. granne. RFSL har aldrig eftersträvat att homosexuella par skall gynnas. Skälen för regeringens förslag: har på regeringens uppdrag gjort en kartläggning av konsekvenserna av att införa möjlighet för ensamstående och ensamboende föräldrar att överlåta rätten till tillfällig för- äldrapenning till närstående. Resultatet har redovisats i rapporten (RFV anser 1989:2). har - likaledes på regeringens uppdrag - gjort en kartläggning av ensamföräldrarnas utnyttjande av de kommunala barnvårdarresurserna och redovisat den i rapporten (4200 - 153/88). har i sin rapport anfört bl.a. följande. En möjlighet är att som ensamstående förälder anse en förälder som ensam är rättslig vårdnadshavare och inte bor tillsammans med någon under äktenskapsliknande förhållanden. Att föräldern inte lever under äktenskapsliknande förhållanden är svårt att kontrollera. har även begränsade möjligheter att kontrollera om en person som begär tillfällig föräldrapenning är att anse som likställd med förälder och därmed berättigad till denna förmån. Bedömningen görs på grundval av de uppgifter som den försäkrade själv lämnar. Kontroll kan inte göras annat än med hjälp av folkbokföringsuppgifter. En nackdel med en sådan avgränsning är också att en faktiskt ensamstående och ensamboende förälder som delar den rättsliga vårdnaden om barnet med den andra föräldern inte får möjlighet att överlåta ersättningsrätten. Det finns också föräldrar som inte kan betraktas som ensamstående men som kan anse sig jämförbara med sådana föräldrar. Detta gäller bl.a. sammanboende föräldrar där den ena föräldern på grund av sitt arbete långa tider vistas på annan ort eller i annat land än den övriga familjen. Även sådana familjer kan ha ett stort behov av att närstående vårdar det sjuka barnet. För att undvika att försäkringen upplevs som orättvis och för att förenkla administrationen ansåg att den enda praktiska lösningen var att låta alla föräldrar få rätt att överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning. ansåg vidare att någon särskild prövning av anknytningen mellan föräldern och den närstående - vilken prövning skulle leda till att försäkringskassorna tvingades att göra omfattande utredningar - inte borde komma i fråga. Om reglerna ändras så att ersättningsrätten kan överlåtas till vem som helst kunde dock enligt en förälder känna sig pressad att avstå från möjligheten att själv stanna hemma hos sitt sjuka barn. Vidare skulle kopplingen till familjen upphöra och försäkringen genomgå en principiell förändring i riktning mot en allmän barntillsynsförsäkring. En sådan förändring ställde sig verket tveksamt till. erinrade om att, både när rätt till ersättning för tillfällig vård av barn infördes och när den senare hade utvidgats, hade statsmakterna med skärpa framhållit att dessa åtgärder inte fick innebära att kommunerna minskade sin utbyggnad av barnvårdarverksamheten och att föräldrapenningen inte fick tas som ett alternativ till en utbyggnad av de kommunala barnomsorgsinsatserna. Av framgår att barnvårdarverksamheten hade minskat successivt i kommunerna i takt med att föräldraförsäkringen byggts ut. fanns barnvårdarverksamhet i 176 kommuner. hade antalet kommuner med barnvårdarverksamhet minskat till 70. Av de kommuner som hade barnvårdarverksamhet ansåg 40 att verksamheten räckte till, medan 21 kommuner ansåg att den inte gjorde det. En tredjedel av det totala antalet barnvårdartimmar utnyttjades av ensamstående föräldrar. har upplyst att det saknas en kartläggning av den kommunala barnvårdarverksamheten. Uppfattningen är dock att verksamheten har minskat betydligt i omfattning och att den i den mån den finns kvar oftast har samordnats med den kommunala hemtjänstverksamheten. Det är inte svårt att inse att det i vissa fall kan utgöra problem för en förälder att ta ledigt från arbetet när ett barn är sjukt. Det kan ibland vara lättare att engagera någon anförvant eller annan närstående. Om denna person är arbetstagare föreligger emellertid inte någon rätt till ledighet för vård av barnet. Beviljas personen ändå ledighet föreligger inte någon rätt till ersättning i form av tillfällig föräldrapenning för den inkomstförlust som uppkommer. Om det i familjen finns två personer som båda har rätt till tillfällig föräldrapenning, dvs. i familjer där föräldrarna är gifta eller samboende med varandra eller där en förälder är gift eller samboende med annan under äktenskapsliknande förhållanden, kan dessa personer växelvis vårda barnet då det är sjukt och få kompensation för det inkomstbortfall som uppkommer. Vissa föräldrar kan även ha en person som inte är förvärvsarbetande, t.ex. en pensionerad släkting, i sin närhet som kan hjälpa till att vårda ett sjukt barn. Många föräldrar saknar dock en sådan avlastningsmöjlighet. Andra föräldrar saknar såväl en sådan person i sin närhet som den praktiska möjligheten att få hjälp av den andra föräldern då barnet är sjukt. En förälder som är ensam om att ta ut tillfällig föräldrapenning kan av naturliga skäl få en högre frånvaro från sitt arbete än andra föräldrar. En omfattande frånvaro från arbetet påverkar förälderns möjligheter att klara arbetsuppgifterna och därmed också möjligheterna att utvecklas i arbetet, vilket kan leda till sämre löneutveckling och sämre möjligheter till befordran. Ur arbetsgivarens synvinkel kan förälderns frånvaro från arbetet innebära störningar i produktionen eller andra olägenheter. På grund av risken för hög frånvaro från arbetet kan det inte uteslutas att en ensamförälder, i vart fall i tider av hög arbetslöshet, har svårare än andra föräldrar att få en anställning. Om barnet ofta är sjukt eller drabbas av en långvarig sjukdom kan det föreligga en risk för att föräldern återgår i arbete innan barnet helt tillfrisknat. En regel enligt vilken tillfällig föräldrapenning kan överlåtas till någon annan person skulle för många föräldrar sannolikt underlätta möjligheterna att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Det stora flertalet föräldrar saknar möjlighet att använda barnvårdare. För de föräldrar som fortfarande har möjlighet att utnyttja kommunens barnvårdarverksamhet skulle det kunna innebära en nackdel om införandet av en möjlighet att överlåta tillfällig föräldrapenning till närstående skulle leda till att verksamheten ytterligare skulle minska. Denna nackdel måste dock vägas mot den fördel en sådan möjlighet skulle innebära för det stora flertalet föräldrar. Mot ett införande av en regel med denna innebörd har också anförts att kopplingen till familjen upphör och att försäkringen genomgår en principiell förändring i riktning mot en allmän barntillsynsförsäkring. Att en förälder tillåts att överlåta tillfällig föräldrapenning till en annan person innebär dock enligt regeringens mening inte att föräldraförsäkringen förlorar sin karaktär av en försäkring för föräldrar. Mot bakgrund av vad nu sagts anser regeringen att övervägande skäl talar för att tillfällig föräldrapenning bör få överlåtas till en annan person som i förälderns ställe avstår från förvärvsarbete för vård av barnet. Om föräldrar får rätt att överlåta tillfällig föräldrapenning kan det finnas en risk att de inte i lika stor utsträckning som vänder sig till personer som är icke förvärvsarbetande för att få hjälp vid barns sjukdom. Kostnaderna för försäkringen kan härigenom komma att öka. Som framgår av det föregående har arbetsgruppen av det skälet föreslagit att rätten att överlåta tillfällig föräldrapenning skall begränsas till ensamstående föräldrar. Enligt regeringens uppfattning finns det emellertid föräldrar som inte kan betraktas som ensamstående men som kan anse sig jämförbara med sådana föräldrar.