prop · GH03116 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar i regeringsformen (RF) som rör dels frågor om delegering av normgivningskompetensen, dels frågor om resning och återställande av försutten tid på förvaltningsrättens område. Det föreslås sålunda att det område inom vilket regeringen enligt 8 kap. 7 § RF efter bemyndigande i lag kan utfärda föreskrifter utvidgas. Förslaget innebär att regeringen efter bemyndigande i lag skall till Datainspektionen kunna delegera normgivningskompetens avseende skyddet för den personliga integriteten vid ADB-behandling av personuppgifter. Det föreslås vidare att det delegeringsbara området utvidgas genom att två nya ämnesområden, återanvändning och återvinning av material samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, tillförs. Vidare läggs fram förslag till en sådan ändring av regeringsformen att det i lag skall kunna bestämmas att på förvaltningsrättens område inte bara Regeringsrätten utan även en lägre förvaltningsdomstol skall kunna bevilja resning och återställande av försutten tid. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till .........................3 2 Lagtext........................................3 3 Ärendet och dess beredning.....................5 4 Dataskyddet ........................6 5 Ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen .......13 5.1 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet...13 5.2 Normgivningsfrågor på miljöområdet........17 5.3 Normgivningsfrågor på plan- och byggområdet 19 6 Resning och återställande av försutten tid på förvaltningsrättens område....................21 Bilaga 1 Utredningens sammanfattning av betänkandet En ny datalag (SOU 1993:10)............25 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10)............32 Bilaga 3 grundlagsförslag.34 Bilaga 4 Lagförslaget i betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992 :138) .......35 Bilaga 5 Förteckning och sammanställning av remissyttrandena över betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138).........36 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..............................37 1 Förslag till Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen. 2 LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext. Lag om ändring i regeringsformenHärigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § och 11 kap. 11 § regeringsformen[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 7 § Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. utlännings vistelse i riket, 3. in- eller utförsel 3. in- eller utförsel av varor, av pengar av varor, av pengar eller av andra till- eller av andra till- gångar, tillverkning, gångar, tillverkning, kommunikationer, kommunikationer, kreditgivning, närings- kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering verksamhet, eller utformning av ransonering, åter- byggnader, anläggningar användning och och bebyggelsemiljö, återvinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5. trafik eller ordningen på allmän plats, 6. undervisning och utbildning, 7. förbud att röja 7. förbud att röja sådant som någon har sådant som någon har erfarit i allmän tjänst erfarit i allmän tjänst eller under utövande av eller under utövande av tjänsteplikt. **FOOTNOTES** [1]Regeringsformen omtryckt 1991:1503. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk data- behandling. Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. 11 kap. 11 § Resning i avgjort Resning i avgjort ärende samt ärende samt återställande av återställande av försutten tid beviljas försutten tid beviljas av Regeringsrätten när av Regeringsrätten fråga är om ärende för eller, i den mån det vilket regeringen, för- föreskrives i lag, av valtningsdomstol eller en lägre förvaltnings- förvaltningsmyndighet domstol, när fråga är är högsta instans. I om ärende för vilket annat fall beviljas regeringen, resning och förvaltningsdomstol återställande av eller förvalt- försutten tid av Högsta ningsmyndighet är domstolen eller, i den högsta instans. I annat mån det föreskrives i fall beviljas resning lag, av annan domstol och återställande av som icke är försutten tid av . domstolen eller, i den mån det föreskrives i lag, av annan domstol som icke är för- valtningsdomstol. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan meddelas i lag. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredningDataskydd Datalagen (1973:289, omtryckt 1992:446) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling (ADB). Datainspektionen har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt denna lag. Lagen kom och var den första lag i världen av denna typ med nationell räckvidd. Redan vid dess tillkomst förutsattes att lagen skulle ses över . tillsattes () med ett sådant uppdrag. Kommittén avslutade emellertid sitt arbete utan att detta slutförts. tillsattes en ny kommitté, Data- och offentlighetskommittén (DOK), för att utreda vissa frågor på angränsande områden men också inom datalagens ram. Kommittén avslutade sitt arbete . De båda kommittéernas förslag har delvis genomförts. Bl.a. beslutade om ändringar i datalagen av innebörd att det tidigare generella kravet på tillstånd av Datainspektionen för att inrätta och föra personregister ersattes med ett anmälningssystem med licenser och med bibehållet tillståndskrav endast för register där integritetsriskerna generellt ansågs påtagliga samt för samberarbetning av register. förordnade dåvarande chefen för efter regeringens bemyndigande en särskild utredare för att göra en översyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Utredningen, som antog namnet , har arbetat i två etapper. I den första etappen identifierade den särskilde utredaren de reformbehov som förelåg och angav hur dessa kunde tänkas bli tillgodosedda. Under denna etapp avlämnade utredningen tre delbetänkanden, Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag (SOU 1990:61), Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m. (SOU 1991:21) och Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB-området (SOU 1991:62). De tre delbetänkandena har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr 90-2155, 91-755 och 91-2850). Den avslutande etappen av utredningens arbete har bedrivits under parlamentarisk medverkan med den särskilde utredaren som ordförande. I detta arbete har utredningen haft att beakta de remissyttranden som avgetts över delbetänkandena. lämnade utredningen över sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10). Utredningens sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 93-860). Regeringen tar i detta ärende upp den grundlagsfråga som betänkandet behandlar. (ME 1989:04) har överlämnat sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Kommittén har bl.a. föreslagit en ändring i regeringsformen. Denna ändring innebär att området inom vilket regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter ändras genom att ett nytt ämnesområde, hushållning med naturresurser tillförs. Ändringen föreslås bli införd i 8 kap. 7 § RF. Kommitténs grundlagsförslag finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. Av de ca 200 remissinstaserna som besvarat remissen har endast tre yttrat sig över kommitténs grundlagsförslag; , universitets juridiska fakultetsnämnd och . Resning och återställande av försutten tid på förvaltningsrättens område I betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) föreslår den särskilde utredaren bl.a. en ändring av regeringsformen. Denna ändring innebär att det i lag skall kunna bestämmas att inom det förvaltningsrättsliga området inte bara Regeringsrätten utan även t.ex. kammarrätter skall kunna bevilja resning och återställande av försutten tid. Lagförslaget finns i bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena i den nu aktuella frågan finns i bilaga 5. Också den nu angivna grundlagsändringen tas upp i ärendet. 4 Dataskyddet Regeringens bedömning: En ny datalag bör anstå till dess EG tagit ställning på integritetsskyddsområdet. bör Datainspektionens tillståndsprövning minskas genom att inspektionen ges möjlighet att utfärda generella bransch- och sektorsföreskrifter. Utvecklingstakten inom informationsteknologin, vari inbegrips datortekniken, har sedan datalagens tillkomst varit i det närmaste explosionsartad. ADB-tekniken har kommit att användas på de flesta områden och den har fått en allt större betydelse för samhällsutvecklingen. Denna utveckling har lett till att personuppgifter registreras i allt större omfattning inom såväl den enskilda som den offentliga sektorn. Den fortgående datoriseringen av samhället leder till ett ökat antal personregister och därmed ökade risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Regeringens utgångspunkt är att den enskilde skall tillförsäkras ett fullgott integritetsskydd i datasamhället. Ett starkt integritetsskydd får dock inte onödigtvis hindra en angelägen samhällsutveckling med utnyttjandet bl.a. av en ny teknik. I denna avvägning mellan integritets- aspekter och effektivitet måste även den internationella utvecklingen beaktas, eftersom den ökade datoriseringen medför ett vidgat informa- tionsflöde över nationsgränserna. En av förutsättningarna för att informationsutbytet över gränserna skall kunna fungera på ett till- fredsställande sätt är att det i mottagarlandet finns regler som ger ett skydd mot obehörig spridning av överförda uppgifter. Detta har resulterat i internationella överenskommelser och rekommendationer inom dataskyddsområdet. antog en konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Konventionen syftar till att stärka dataskyddet, dvs. att säkerställa respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet, i samband med automatisk behandling av personuppgifter. I konventionen, som bl.a. innehåller grundläggande principer om dataskydd, föreskrivs att persondataflödet mellan konventionsstaterna i princip skall vara fritt. var det första landet som ratificerade konventionen och har 15 länder anslutit sig. har också tagit fram ett flertal rekommendationer inom olika sektorer där datorstödda informationssystem används för personregistrering. för ekonomiskt samarbete och utveckling, , har man tagit fram vissa riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Riktlinjerna antogs av tillsammans med en rekommendation till medlemsländernas regeringar att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. Samtliga medlemsländer, däribland , har godtagit rekommendationen och därmed åtagit sig att följa denna. Inom EG pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv om dataskydd. Bakgrunden är bl.a. tillkomsten av den inre marknaden som förutsätter att personuppgifter kan föras fritt från ett medlemsland till ett annat. Skillnader i integritetsskyddet mellan de olika länderna kan innebära hinder mot sådana fria flöden. Det finns därför en strävan efter att komma fram till en enhetlig nivå på integritetsskyddet inom hela EG. antog ett förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget utsattes för hård kritik bl.a. av . Under EG:s historia har inte något direktivförslag från kommissionen lett till så många ändringsförslag från parlamentet som detta. lade kommissionen fram ett nytt förslag. Det nya förslaget - förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet för sådana uppgifter (COM (92) 422 final - SYN 287) - bereds inom en arbetsgrupp under ministerrådet. Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur direktivet slutligen kan komma att utformas. Hos medlemsländerna finns det olika uppfattningar om behovet av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också om vilken omfattning och utformning ett direktiv skall ges. Detta har lett till att tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt nu är känt förväntas inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän tidigast . För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men medlemsländerna skall själva för egen del bestämma om form och medel för detta. Det är i detta sammanhang värt att notera att ett deltagande i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) sannolikt medför skyldighet för att ha en motsvarande reglering. har i sitt slutbetänkande gjort en analys av de frågor som rör ADB-hantering av personuppgifter och gått igenom förslag till dataskyddsdirektiv. I sitt arbete har utredningen eftersträvat att få i huvudsak samma regler för integritetsskyddet som de som kan komma att gälla inom EG. Utredningens förslag till en ny datalag ansluter sig också nära till direktivförslaget. Förslaget till en ny datalag innefattar mycket betydande förändringar i förhållande till vad som gäller . Utredningen föreslår att det nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och att de resurser som därigenom frigörs används för en mer intensifierad tillsyn. För att man skall kunna övergå till ett tillståndslöst system har utredningen strävat efter att i den nya lagen utförligt reglera förutsättningarna för ADB-be- handling av personuppgifter. Reglerna i datalagen föreslås bli kompletterade med generella föreskrifter från Datainspektionen avseende olika branscher och sektorer för sådan behandling av känsliga uppgifter som ofta förekommer inom ett visst område för ett visst ändamål. Vidare föreslår utredningen bl.a. ökade krav på samtycke från enskilda för att ADB-behandling skall vara tillåten, särskilda regler för behandling av känsliga personuppgifter och särskilda regler om integritetsintressenas förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och ersätts med ett renodlat tillsynssystem har mötts av en överväldigande positiv remissopinion. Flertalet remissinstanser riktar dock kritik mot olika delar av förslaget och anser att det måste övervägas ytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget är svårtillgängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligt preciserat. Många instanser har ifrågasatt att utredningen så nära följt förslaget till EG-direktiv. Bl.a. Justitiekanslern, , Statskontoret, , och anser att införandet av en ny datalag i bör avvakta direktivets slutliga utformning. Flera av dem som avstyrker förslaget pekar på de olägenheter i form av bl.a. merkostnader som skulle uppstå om lagen behöver ändras på grund av EG:s slutliga ställningstagande. framhålls behovet av ändringar i den nuvarande lagen. En ny datalag bör anstå till dess EG tagit ställning på integritetsskyddsområdet Mot bakgrund av remissutfallet anser regeringen att förslag inte utan betydande justeringar kan läggas till grund för lagstiftning. Till detta kommer, vilket flera remissinstanser uppmärksammat, kostnadskonsekvenserna för ett genomförande av förslaget. Utredningens förslag saknar i stor utsträckning en analys av vilka kostnader som ett genomförande av det nya systemet skulle kräva. En sådan fördjupad kostnadsanalys skulle eventuellt behöva följas av remissbehandling innan ett förslag till en ny datalag skulle kunna föreslås . Som flera remissinstanser påpekat tillkommer risken att skulle besluta om en ny datalag en ganska innan vi vet hur EG och dess medlemsländer kommer att agera på området, vilket i sin tur kan leda till behov av ändrade regler inom en relativt nära framtid. En sådan utveckling har naturligtvis tydliga nackdelar. En ny datalag kommer att vara förenad med stora informationsinsatser och med en lärotid för alla berörda. Att under dessa förhållanden efter införandet av en ny datalag riskera att på nytt genomföra stora ändringar ter sig inte försvarbart. Regeringen anser därför att frågan om att stifta en ny datalag bör anstå till dess ett slutligt ställningstagande av EG är för handen. Detta bör dock inte hindra att angelägna ändringar i det nuvarande systemet genomförs. Ordningen med tillståndskrav enligt datalagen har med tiden kommit att framstå som alltmer tungarbetad och byråkratisk. Datainspektionen tvingas lägga ned en oproportionerligt stor andel av sina resurser på tillståndsprövning. Systemet medför också en belastning på de registeransvariga. När datalagen trädde 1973 innehöll den ett generellt krav på tillstånd för att föra i princip alla typer av personregister med ADB. Den ökade datoriseringen av samhället ledde snart till att Datainspektionen erhöll en ökande ström av ansökningar att få inrätta och föra personregister. Tillståndsprövningen tog stora resurser i anspråk och antalet inspektioner, som legat på en låg nivå, minskade kraftigt. För att underlätta hanteringen av tillstånd införde Datainspektionen med början ett förenklat ansöknings- och tillståndsförfarande för vissa typer av register. Det gäller ansökningar om tillstånd i vilka Datainspektionen utvecklat en fast praxis. De närmare bestämmelserna om vilka register som omfattas och vilka särskilda villkor som måste vara uppfyllda finns i (). Föreskrifter angående förenklat ansökningsförfarande har tagits fram bl.a. för vissa direktreklamregister och statistikregister samt för vissa personregister inom kommunernas och verksamhet. har Datainspektionen utfärdat nya föreskrifter för ett förenklat ansökningsförfarande för vissa personregister inom statlig och landstingskommunal forskningsverksamhet (1993:1). Det förenklade förfarandet innebär i praktiken att vissa slag av register inom en sektor i förväg normerats av Datainspektionen och att den registeransvarige, som vill inrätta ett register på vilka föreskrifterna är tillämpliga, på en särskild blankett ansöker om tillstånd hos inspektionen. Denna ger därefter efter en enkel kontroll tillstånd och beslutar bl.a. att innehållet i föreskrifterna skall gälla såsom särskilda villkor för registret. togs ytterligare ett steg mot att begränsa tillståndshanteringen hos Datainspektionen. Genom ändringar i datalagen slopades det generella tillståndskravet för att inrätta och föra personregister med hjälp av ADB. I stället infördes en skyldighet för dem som vill föra personregister att anmäla detta till Datainspektionen för att få licens. Tillståndskravet begränsades till register som innehåller uppgifter av känslig art, avser personer som saknar anknytning till den register- ansvarige eller uppgifter som hämtas från ett annat personregister. Huvudsyftet med ändringarna var att begränsa mängden tillståndsärenden och därigenom göra det möjligt för Datainspektionen att koncentrera sig på de mest integritetskänsliga registren och kunna intensifiera sin tillsynsverksamhet. Effekten av dessa åtgärder att minska tillståndshanteringen har dock endast i begränsad omfattning kunnat uppnås, eftersom antalet tillståndsärenden hos Datainspektionen med den tilltagande datoriseringen i samhället fortsatt att öka. Att pröva tillståndsansökningar innebär inte endast att säga ja eller nej utan även att, när tillstånd lämnas, förena det med erforderliga föreskrifter i det enskilda fallet. Även om Datainspektionen genom rationalisering och betydande arbetsinsatser lyckats hålla tillståndshanteringen på en någorlunda hanterbar nivå tar denna del av verksamheten oproportionerligt stor andel av inspektionens resurser. Systemet är betungande också för de registeransvariga. Främst av dessa skäl är det angeläget att sträva mot en situation där en tillståndshantering av personregister övergår till ett tillsynsförfarande. Datainspektionen, som har avstyrkt utredningens förslag till datalag, har i sitt remissvar utan att gå in i detaljer föreslagit en rad förändringar i det nuvarande systemet i avvaktan på att en ny datalag har utarbetats. Inspektionen föreslår bl.a. att licens- och tillståndsplikten avskaffas helt och hållet, att den nuvarande datalagen kompletteras och förtydligas på väsentliga punkter och att inspektionen får rätt att meddela generella föreskrifter. I ändringsförslagen ingår också att gällande tillstånd övergångsvis skall fortsätta att gälla och att ett enkelt avgiftssystem införs som grund för inspektionens finansiering. Enligt regeringens mening bör förslaget om att inom ramen för den nuvarande datalagen helt avskaffa tillståndssystemet inte genomföras. Datalagen bygger på att Datainspektionen utifrån avvägningar om bl.a. särskilda eller synnerliga skäl föreligger för en viss typ av registrering prövar om tillstånd kan beviljas och vilka föreskrifter som är nödvändiga från integritetssynpunkt för att tillstånd skall kunna beviljas. Även med väsentliga ändringar och kompletteringar av datalagen skulle ett generellt avskaffande av tillståndsplikten inte kunna genomföras utan betydande risker för intrång i den personliga integriteten. För att med bibehållet integritetsskydd kunna avskaffa det nuvarande tillståndssystemet behövs en helt ny lagstiftning av det slag utredningen har eftersträvat. Däremot bör möjligheter skapas för att inom det nuvarande systemet ytterligare minska Datainspektionens tillståndsprövning. En sådan delreform kan i huvudsak ske inom det nuvarande systemets ram inom rimlig tid och till rimliga kostnader. I syfte att sträva mot en situation där en tillståndshantering av personregister övergår i ett tillsynsförfarande förordar regeringen att Datainspektionen ges möjligheter att reglera ADB-behandlingen av personuppgifter för olika branscher och sektorer. Detta är också något som föreslagits av som en del av det nya tillståndsfria systemet. Ett införande av en sådan ordning i det nuvarande systemet medför att de typer av register för vilka Datainspektionen utfärdat bransch- eller sektorsföreskrifter kan undantas från tillståndsplikt. Detta bör leda till att resurser frigörs för Datainspektionens tillsynsverksamhet. En sådan ordning ligger också i linje med vad Datainspektionen i sitt remissyttrande föreslagit skall gälla i väntan på en ny datalag. Ett system med bransch- och sektorsvisa regler för ADB-hantering av personuppgifter överensstämmer också med den lagstiftningsteknik som återfinns i de modernare nationella datalagar som kommit t.ex. i . Även förslag till dataskyddsdirektiv förutsätter en sektors- och branschvis reglering. Förutom de verksamheter som handläggs inom ramen för det förenklade tillståndsförfarandet torde en bransch- och sektorsvis reglering av registreringen av personuppgifter kunna utsträckas till flera områden. Enligt de undersökningar som gjort torde i vart fall upp emot tre fjärdedelar av alla register kunna omfattas av en sådan mera rutinmässig och i förväg reglerad ordning. Detta kommer med tiden att möjliggöra en inte oväsentlig minskning av Datainspektionens nuvarande tillståndsprövning.