prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Om en eventuell framtida förändring av dessa egenavgifter inte påverkar den pensionsgrundande inkomsten och därmed inte avgiftsunderlaget bör den inte heller påverka indextalet. Vidare skulle en sådan ordning kräva en särskild administration för att beräkna den inkomst som skall ligga till grund för indextalet. Den årliga förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst kan komma att variera relativt kraftigt mellan olika år. Den som kommer att gå i pension kan då få se värdet på den tilltänkta pensionen förändrat. I likhet med vad som föreslås gälla för utgående pensioner bör det därför ske en viss utjämning på så sätt att index-värdet beräknas som ett glidande medelvärde beräknat på de tre senast kända årens pensionsgrundande inkomster. En allmän tidseftersläpning kan inte undvikas vid uppräkningen. Denna efter- släpning beror på att den senaste statistik över pensionsgrundande inkomster som finns tillgänglig vid uppräkningstillfället är den som avser före uppräkningsåret. Det bör observeras att - i motsats till vad som gäller de allmänna konsumentpriserna - endast helårsstatistik finns tillgänglig för pensionsgrundande inkomster. Indexet får därför höjas i början av (T) med ett tre års glidande genomsnitt av de procentuella ökningarna från föregående år under kalenderåren T-2, T-3 och T-4. Även den del av inkomster som ligger över förmånstaket, och således inte ger pensionsrätt, skall i likhet med vad Pensionsarbetsgruppen föreslår påverka utvecklingen av indextalet. Det är en konsekvens av förslaget i avsnitt 5.10 att även förmånstaket skall indexeras med hänsyn till den reala standardutvecklingen. Ett index som inte beaktar inkomster över taket skulle, vid en förändrad tillväxttakt, komma att påverkas av att andelen av inkomsterna som ligger över respektive under taket förändras enbart till följd av den eftersläpning som gäller vid beräkningen av indexet. Pensionsarbetsgruppen föreslår att intjänade pensionsrätter skall räknas upp med ett index som följer pensionsgrundande inkomster räknat i löpande priser. Det skulle innebära att det aktuella årets inflation, till följd av tidseftersläpningen i tillgängliga uppgifter om pensionsgrundande inkomster, inte kommer att påverka uppräkningen. Det finns starka skäl för att även utgående pensioner bör indexeras så att värdet följer den allmänna inkomstutvecklingen. På denna punkt föreslår Pensionsarbetsgruppen en något annorlunda konstruktion av indexet så att det gångna årets inflationstakt i likhet med påverkar uppräkningen av utgående pensioner. Av förenklingsskäl och för att undvika problem i samband med övergången från förvärvsarbete till pension bör enligt regeringens mening endast förekomma ett index. Detta index bör beräknas på det sätt som Pensionsarbetsgruppen föreslår gälla för utgående pensioner. Det innebär att indexvärdet vid ingången av år T räknas upp med det geometriska medelvärdet av den inflationsjusterade förändringen i pensionsgrundande inkomster åren T-2, T-3 och T-4 multiplicerat med förändringen i konsumentprisindex mellan oktober år T-2 och oktober år T-1. 5.10 Tak för den pensionsgrundande inkomsten Regeringens förslag: De pensionsgrundande inkomsterna skall kunna uppgå till högst en summa som för till och med uppgår till 7,5 basbelopp. För därefter följande år skall detta tak för de pensionsgrundande inkomsterna skrivas upp med samma index som används för uppräkning av intjänade pensionsrätter. Vid tillämpning av takregeln skall samtliga pen- sionsgrundande inkomster summeras, inklusive tillgodoräknade inkomster för barnår och bakomlig- gande inkomst vid ersättning från sjuk- eller arbetslöshetsförsäkringen. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens, med den skillnaden att Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att löneindexeringen av förmånstaket skall inledas . Skälen för regeringens förslag: I dagens system tillgodoräknas inte ATP-poäng för den del av den årliga inkomsten som överstiger 7,5 basbelopp. Det maximala antalet ATP-poäng utgör därför 6,5. Det är uppskattningsvis av de yrkesverksamma männen och av kvinnorna som har pensionsgrundande inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Vid en realekonomisk tillväxt kommer dock en växande andel att uppnå taket. beräknar att årlig tillväxt kommer en majoritet av männen att ha inkomster över taket och en majoritet av kvinnorna . Takregeln utgör en avvikelse från inkomstbortfallsprincipen och försvagar sambandet mellan livsinkomst och pension inom det allmänna pensionssystemet. Eftersom folkpensions- och ATP-avgifter tas ut på hela förvärvsinkomsten innebär förmånstaket även en försvagning av sambandet mellan avgifter och förmåner. I takt med den ekonomiska tillväxten kommer dessa konsekvenser av nuvarande regler att bli allt mer påtagliga. Även i det reformerade systemet bör det finnas ett tak. Det framstår inte som rimligt att mycket höga inkomster skall ge motsvarande pensionsrätt från ett obligatoriskt allmänt pensionssystem. För att för flertalet människor bibehålla ett samband mellan nivån på löneinkomsterna och den framtida pensionen bör taket höjas i takt med den allmänna inkomstutvecklingen. Det faller sig naturligt att då anknyta till det index som används för att räkna upp intjänade pensionsrätter. Taket kommer med andra ord att realt öka i takt med inkomstutvecklingen. Om lönespridningen i samhället framgent blir ungefär densamma som kommer en oförändrad andel av de förvärvsarbetande att ha inkom- ster som överstiger taket och en ungefär oförändrad andel av den samlade löne- summan att likaledes ligga ovanför taket. Detta betyder att spridningen vad gäller pensionsutbetalningarnas storlek vidmakthålls och att livsinkomst- principens genomslag inte minskar över tiden. Det är inte bara förvärvsinkomster som skall begränsas av taket när det gäller tillgodoräknandet av pensionsrätt. Tillgodoräknade inkomster för barnår m.m., som inte är faktiskt erhållna inkomster, skall inte tillsammans med andra inkomster kunna ge en pensionsgrundande inkomst som överstiger taket. Vid fast- ställandet av den pensionsgrundande inkomsten beaktas summan av alla förvärvsinkomster av anställning eller annat förvärvsarbete, pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar samt pensionsrätt för barnår. Med de intjänanderegler och det starka samband mellan avgifter och förmåner som kommer att gälla i det reformerade systemet är en höjning av förmånstaket i takt med den samhällsekonomiska utvecklingen befogad. Det finns däremot principiella skäl som kan tala emot att höja förmånstaket inom ATP-systemet. Det är dock av praktiska skäl uteslutet att ha olika förmånstak i det reformerade pensionssystemet respetive i ATP-systemet under den övergångsperiod pensionsrätter tjänas in i båda systemen. Det skall således vara samma takbegränsning för den pensionsgrundande inkomsten både vad gäller beräkning av ATP-poäng som för tillgodoräknande av pensionsrätt i det reformerade systemet. Pensionsarbetsgruppen föreslog att övergången från prisindexering av förmånstaket till en indexering knuten till PGI-index, skulle ske med början . Enligt regeringens mening bör emellertid byte av indexeringsmetod beträffande förmånstaket avvakta , då de årsklasser som helt omfattas av nuvarande regelsystem uppnått pensionsåldern och ett antal andra förändringar i pensionssystemet träder i kraft. 6.1 Pensionsrätt i premiereservsystemet Regeringens förslag: av den totala ålderspensionsavgiften skall avsättas till ett premiereservsystem och ge pensionsrätt där. Avsättningen av medel skall registreras på individuella konton. Avsättningen skall grunda ett enskilt pensionssparande innefattande civil- rättsligt bindande åtaganden. Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. De årliga förmånerna skall dock bestämmas på lika villkor för kvinnor och män. Inom premiereservsystemet skall det finnas möjlighet att välja ett efterlevandeskydd genom Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Några av remissinstanserna har kommenterat fördelningen mellan fördelningssystemet och premiereservsystemet. Flertalet av dessa har förståelse för att premiereservsystemet inledningsvis utgör endast en mindre del av det reformerade systemet. anser emellertid att ambitionen bör vara att gradvis höja premiereservandelen även om det tar att bygga upp mer betydande premiereservfonder. Som skäl för detta anför bl.a. att pensionssparande är av stor samhällsekonomisk betydelse. Även i andra avseenden har, enligt mening, fonderat pensionssparande betydande fördelar, t.ex. genom att det ger tryggare pensioner. Enligt bör följaktligen utgångspunkten för reformeringen av pensionssystemet vara att tillvarata de möjligheter till fondering som finns och ambitionen bör vara att gradvis höja premiereservandelen för att öka pensionssparandets bidrag till nationalförmögenheten. Även anser att premiereservandelen successivt bör öka för att på så sätt skapa ett robustare pensionssystem som sparandet ökar. Liknande synpunkter framförs av bl.a. , , , , , och . När det gäller Pensionsarbetsgruppens förslag om att premiereservsystemet skall baseras på de principer som gäller för frivilliga individuella pensionsförsäkringar har det från remissinstanserna inte rests några invändningar. Rörande frågan om möjlighet att inom premiereservsystemet välja ett efterlevandeskydd genom förmånstagarförordnande anser att systemet bör byggas upp som traditionell pensionsförsäkring. Emellertid anser inspektionen att frågan om efterlevandeskydd är otillräckligt utredd eftersom det av arbetsgruppens förslag inte framgår om man kan byta ut ålderspension mot efterlevandepension helt eller delvis eller om man bara tänker sig ett s.k. återbetalningsskydd, dvs. att ett belopp motsvarande inbetalda utbetalas till efterlevande vid dödsfall före pensionsåldern. anser att ett efterlevandeskydd som innebär att befintligt pensionskapital vid den försäkrades död omvandlas till en efterlevandepension är ett fullt tillräckligt efterlevandeskydd inom det offentliga systemet. är positiv till möjligheten att välja efterlevandeskydd inom premiereservsystemet, eftersom detta gynnar valfriheten för individerna. Kooperationens Pensionsanstalt utgår från att arbetsgruppen med sitt förslag om efterlevandeskydd avser enbart temporära pensioner av typen egenpension med återbetalningsskydd och anser det kan föreligga skäl att ha ett temporärtidsalternativ för att även äldre efterlevande skall komma i åtnjutande av återbetalningsskyddet. har påpekat att arbetsgruppen i sitt förslag inte beaktat kommunalskattelagens ändrade bestämmelser om efterlevandepension till barn vilka bl.a. innebär att det inte längre finns någon åldersgräns - bortsett från försäkringar tagna på makes liv - utan för barnen gäller den vanliga femårsutbetalningen. I den fortsatta beredningen bör enligt verkets mening de nya skattereglerna beaktas. Skälen för regeringens förslag: Som vi har redogjort för i avsnitt 5.1 bör den totala ålderspensionsavgiften bestämmas till en så hög nivå att den reformerade ålderspensioneringen sammantaget i genomsnitt innebär samma kompensation som ålderspensioneringen enligt nuvarande regelsystem. Vi har där också framhållit att man vid fastställande av avgiftsnivån måste ta hänsyn till vilken avgift som krävs för att övergångsvis finansiera pensionsutbetalningarna till dem som är pensionerade och till dem som fortsättningsvis kommer att uppbära pension enligt dagens regler. Om den avgift som fastställs för att ge en önskad kompensationsgrad är högre än vad som krävs för den löpande finansieringen, kommer den överskjutande delen av avgiften att fonderas och skulle då - i den mån den inte behövs för buffertfondering inom fördelningssystemet - kunna tillföras ett premiereservsystem. Om däremot en större andel av den totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättas till en premiereserv, skulle återstoden inte komma att räcka till för att täcka de löpande utbetalningarna från fördelningssystemet; avgiften till fördelningssystemet blir således för låg. De medel som avsatts till premiereservdelen kan nämligen inte tas i anspråk för pensionsutbetalningar till samtidens pensionärer utan kan användas för utbetalningar först i takt med att de som betalat avgifter till premiereservdelen uppbär pension. Effekten i det sistnämnda fallet blir att det övergångsvis skulle krävas en särskild utjämningsavgift eller tillskott av allmänna skattemedel för att de löpande ålderspensionskostnaderna skulle kunna täckas. Ju större del av den pensionsgrundande avgiften som avsätts till premiereserven, desto större utjämningsavgift skulle krävas. Den pensionsgrundande avgiften till fördelningssystemet måste avpassas så att avgiftsinkomsterna, tillsammans med buffertfonden inom systemet, täcker framtida pensionsutbetalningar. Den del av avgiften som avsätts till premiereservdelen bör därför storleksmässigt bestämmas så att den ryms inom det totala uttaget av pensionsgrundande avgifter. Med de sålunda angivna övervägandena som utgångspunkt och mot bakgrund av Pensionsarbetsgruppens beräkningar rörande ett reformerat pensionssystems fortsatta utveckling i olika alternativ anser vi att , vilket motsvarar av avgiftsunderlaget, av det reformerade pensionssystemet framöver bör byggas upp som ett premiereservsystem, medan resterande del, , dvs. av avgiftsundelaget, skall utgöra ett fördelningssystem. Detta innebär att av den totala avgiften i det reformerade ålderspensionssystemet skall registreras på individuella pensionskonton inom premiereservsystemet. På dessa pensionskonton kommer det att ske en faktisk avsättning av medel som är knuten till enskilda individer innefattande civilrättsligt bindande åtaganden. Storleken på den årliga ålderspensionen inom premiereservsystemet skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Emellertid skall principen om likabehandling av kvinnor och män i pensionshänseende, som tillämpas inom fördelningssystemet, också gälla inom premiereservsystemet. Ålderspensionen inom premiereservsystemet skall således beräknas på lika villkor för kvinnor och män. Detta medför att kvinnor på grund av sin längre medellivslängd, på basis av lika stora intjänade pensionsrätter under livet, i genomsnitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som, beräknad med utgångspunkt från den skillnad i medellivslängd som gäller mellan kvinnor och män, är högre än vad män får i genomsnitt. Inom premiereservsystemet skall det också finnas en möjlighet att välja ett utökat efterlevandeskydd. Detta har också tillstyrkts av remissinstanserna. Från flera remissinstanser har dock invänts att arbetsgruppens förslag i denna del inte är tillräckligt utrett. Bl.a. gäller det frågan om efterlevandeskyddet innebär att ålderspensionen helt eller delvis skall kunna bytas ut mot efterlevandepension eller om arbetsgruppen bara tänkt sig ett s.k. återbetalningsskydd. Mot bakgrund av vad remissinstanserna framfört beträffande utformningen av ett efterlevandeskydd anser regeringen att den närmare utformningen av efterlevandeskyddet får utredas vidare. Som utgångspunkt skall därvid gälla att efterlevandeskyddet utformas som ett återbetalningsskydd, dvs. att ett belopp motsvarande inbetalda vid dödsfall utbetalas till efter- levande. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 6.3 kommer medlen inom premiereservsystemet att förvaltas av särskilda kapitalförvaltare, privata eller statliga, som den enskilde själv väljer eller om den enskilde inte själv väljer av andra statliga kapitalförvaltare. I princip skall samma regler gälla för uttag av ålderspension från premiereservsystemet som från fördelningssystemet. Till detta återkommer vi i avsnitt 8.4. 6.2 Närmare om avsättningen till premiereservsystemet Regeringens förslag: Avsättningar till premiereservsystemet skall göras för personer som är födda eller . För personer som är födda åren 1939 - 1953 görs en kvoterad avsättning. Från det att avgift betalats in till dess den enskildes pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året efter avgiftsåret skall de avsatta medlen förvaltas i särskild ordning. Pensionsarbetsgruppens förslag innebär att avsättningar skall göras för personer som är födda eller senare och att det sker en kvotering för personer som är födda åren 1944 - 1953. Frågan om likvidhantering har inte uttryckligen berörts av arbetsgruppen. Remissinstanserna: anser att det i och för sig skulle kunna avsättas av avgiftsunderlaget till premiereservsystemet för hela övergångsgenerationen förutsatt att av avgiftsunderlaget tillgodoförs i fördelningssystemet men att frågan bör övervägas ytterligare. Verket menar vidare att det bör finnas en minsta beloppsgräns för avsättningar i premiereservsystemet, bl.a. med tanke på personer som tillfälligt arbetar i . Även är av den uppfattningen att det även för hela övergångsgenerationen skall avsättas av avgiftsunderlaget till premiereservsystemet. Liknande synpunkter framförs av . Skälen för regeringens förslag: Pensionsarbetsgruppen har i sitt betänkande anfört att det i premiereservsystemet som är ett faktiskt fonderat system måste ske en anpassning av pensionsrätten för de övergångsvisa generationerna redan när avsättningen görs. Detta är nödvändigt för att förhindra att det görs avsättningar utan att det finns motsvarande pensionsrätt för den enskilde individen. Regeringen delar pensionsarbetsgruppens uppfattning om behovet av kvoterad avsättning till premiereservsystemet för personer som omfattas av övergångsreglerna till pensionsreformen. Regeringen instämmer i vad arbets- gruppen anfört om att kvoteringen för de personer som omfattas av 20-delsin- fasningen görs när avgiften till premiereservavgiften bestäms. På detta sätt anpassas det kommande utfallet från premiereserven automatiskt till 20-dels- infasningen. Däremot anser regeringen, till skillnad från arbetsgruppen, att avsättningar till premiereservsystemet bör kunna göras även för dem som är födda åren 1939 - 1943 utan att pensionssparandet för den enskilde individen blir för litet och utan att en oacceptabel minskning av fördelningsssystemets inkomster därigenom skulle uppstå. Detta innebär att det kommer att ske avsättningar för dem som är födda eller senare varvid avsättningen för personer födda åren 1939 - 1953 görs med motsvarande kvotdel som gäller för dessa åldersgrupper enligt de regler för övergångslösningar på förmånssidan som föreslås. Någon särskild avgift till premiereservsystemet, en "premiereservavgift", kommer inte att tas ut utan den ingår som en del av ålderspensionsavgiften. Genom en sådan konstruktion kommer avgiftsunderlaget automatiskt att vara detsamma för avsättningarna till de båda systemen. Först efter det att ålderspensionsavgiften betalats in till sker en uppdelning mellan avsättningar till fördelningssystemet respektive premiereservsystemet. Avgifter som betalas in till skall sättas in på ett pensionskonto som försäkringstagaren öppnat hos någon kapitalförvaltare eller som verket - för det fall försäkringstagaren inte själv valt kapitalförvaltare - för dennes räkning öppnat hos någon av de statliga kapitalförvaltarna (se avsnitt 6.3). En fråga som inte, vilket också påpekats av remissinstanserna, berörts av arbetgruppen är likvidhanteringen inom premiereservsystemet. Enligt regeringens bedömning är det inte möjligt eller lämpligt att bygga upp denna hantering på annat sätt än att de avgifter som betalats in inte kan överföras till respektive kapitalförvaltare förrän den enskildes pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen till inkomstskatt året efter avsättningsåret. Övervägande skäl talar därför för att det i premiereservsystemets fullfunktionsstadium skall införas en tillfällig förvaltning av de avsatta medlen från det att avgifterna löpande betalas in fram tills dess taxering skett året efter avgiftsåret. Avkastning skall påföras försäkrings- tagarnas pensionskonton. Därefter överförs behållningen på kontot till den förvaltare som respektive försäkringstagare valt eller för den som inte valt kapitalförvaltare till någon statlig kapitalförvaltare. Hur denna tillfälliga förvaltning närmare skall utformas och vem som bör ges i uppdrag att tillfälligt förvalta de avsatta medlen får avgöras under det fortsatta utredningsarbetet. 6.3 Principer för förvaltningen av premiereservmedlen Regeringens förslag: De medel som avsätts inom premiereservsystemet skall förvaltas av kapitalförvaltare som väljs av försäkringstagaren. Förvaltarens uppdrag skall omfatta enbart kapitalförvaltning. Försäkringsfunktionen skall handhas centralt av , som även skall ansvara för premieinbetalningar till kapitalförvaltaren, beräkning av pensionsbelopp och utbetalning av pension. Förvaltning av pensionsmedel får bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av . På kapitalförvaltarna skall ställas stora krav på att information ges till försäkringstagarna. En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvaltning av medel från personer som vill välja en sådan lösning. För dessa skall fullt ut gälla samma placeringsregler som för privata kapitalplacerare. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. För dem som inte själva väljer någon kapitalförvaltare skall det finnas flera andra statliga kapitalförvaltare. Mellan dessa kapital- förvaltare skall en utjämning av skillnader i avkastning göras. Kapitalförvaltaren skall fastställa behållningen och avkastningen på respektive försäkringstagares pensionskonto samt underrätta om detta. Förvaltade medel skall oberoende av om medlen förvaltas i privat eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttryckligen tagit ställning till förslaget att försäkringsfunktionen skall hållas avskild från kapitalförvaltningen avstyrker en sådan ordning. anser att lösningen med som försäkringsgivare skild från kapitalförvaltningen leder till en rad tekniska problem som skulle försena införandet av det föreslagna premiereservsystemet. Enligt inspektionens mening skapar uppdelningen särskilda problem såsom att placeringsreglerna för kapitalförvaltningen inte torde kunna utformas efter förslagen till nya placeringsregler för livförsäkringsbolagen. Enligt inspektionen kommer den separation av försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktion som föreslås att innebära sådana matchningsproblem mellan åtaganden och kapitalförvaltning att placeringarna i realiteten blir av mer kortfristig natur vilket innebär att riskkapitalförsörjningen via pensionsfonderna blir mindre än om kapitalförvaltning och försäkring hålls samman. Med tanke på att placeringstillgångarna i det fullt utbyggda systemet motsvarar av BNP anser inspektionen att detta har stora implikationer på kapitalbildningen och investeringsutvecklingen i den svenska ekonomin. Vidare skapar uppdelningen enligt inspektionen tekniska problem vid hanteringen av över- och underskott av pensionsmedel på grund av dödsfallsrisk m.m. Inspektionen förordar i stället en ordning där försäkrings- och kapitalför- valtningsfunktionerna hålls samman i traditionella försäkringsbolag mellan vilka försäkringstagarna kan välja. För de försäkringstagare som inte aktivt gör ett val förordar inspektionen att ett offentligt försäkringsbolag inrättas. Om ett flertal olika bolag handhar försäkringsfunktionen i stället för att den sköts centralt hos RFV aktualiseras, enligt , frågeställningen om vilken skillnad i avkastning och villkor som kan uppstå till följd av att en riskpoolning av försäkringsriskerna sker.