prop · GH03167 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:167 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att AB (ASB:s) monopol bl.a på viss registreringsbesiktning och periodisk kontroll av motorfordon upphör. Fr.o.m. skall enligt förslaget fristående besiktningsföretag som ackrediterats av Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) få utföra dessa provningar. Prövningen vid ackreditering skall inkludera en bedömning av opartiskhet och integritet.Ackrediterade besiktningsföretag skall stå under statlig tillsyn och som ett villkor för ackreditering åläggas att fortlöpande till lämna uppgifter om resultatet av besiktningsverksam- heten. Regeringen föreslår vidare att beslut om typgodkännande av hela fordon liksom om godkännande av bl.a. registreringsbesiktning överförs från ASB till fr.o.m. . som besiktningsmarknaden delvis öppnas för konkurrens införs fri prissättning för alla typer av besiktningsuppdrag. Riktlinjer för ASB:s prispolitik m.m. bör läggas fast i ett avtal mellan staten och ASB. I ett sådant avtal kommer även ASB:s avgaslaboratorium att behandlas. I propositionen anges vidare principerna för hur fordonskungörelsen kommer att ändras så att man även för personbilar får ett mer flexibelt och kundanpassat system för när kontrollbesiktningarna tidsmässigt skall göras. Möjligheten att använda de s.k. verkstadsintygen i stället för ombesiktning kommer därvid att vidgas till att även gälla fel på katalysatorbilars system för avgasrening. Särskilda åtgärder vidtas för att trygga service i glesbygd och för att förenkla fordonskontroll i vissa skärgårdsområden. Möjligheterna att samutnyttja resurserna inom de civila och militära besiktningsorganisationerna utreds. Ytterligare steg mot färre periodiska besiktningar kommer att tas som kontrollen av fordon på väg väsentligt utökas. Vid utformningen av kontrollsystemet läggs en större tonvikt på provning och inspektion av fordonens system för avgasrening. I samband med flygande inspektion kontrolleras inte såsom är fallet bara trafiksäkerheten utan även fordonens miljöegenskaper. Kontrollsystemet effektiviseras genom användning av ny mätteknik, utveckling av en integrerad fordonsdatabas och bättre samordning mellan besiktningar i hall och flygande besiktningar. Ett större ansvar läggs på fordonsägarna att de själva eller genom sin verkstad fortlöpande skall kontrollera att fordon i bruk uppfyller föreskrivna säkerhets- och miljökrav. En översyn av regler för bedömning och poängsättning av brister på fordon initieras. En översyn av regelsystemet påbörjas i syfte att förenkla reglerna om fordonens utformning och kontroll samt att samordna de olika säkerhets- och miljöregler som finns i skilda författningar. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 5 2 Ärendet och dess beredning............... 6 2.1 Utredningen om avveckling av AB monopol....6 3 Nuvarande kontrollsystem och behov av att effektivisera fordonskontrollen.......... 7 3.1 Avveckling av tekniska handels- hinder och dubbelkontroller..... 7 3.1.1 Arbetet med att harmonisera tekniska regler och kontroll- ordningar i ...... 7 3.1.2 Det svenska riksprovplatssys- temet och dess avveckling... 8 3.1.3 och dess konsek- venser inom motorfordonsområ- det......................... 10 3.1.4 och den nya svenska konkurrenslagen..... 12 3.2 Behov av ökad trafiksäkerhet.... 13 3.2.1 Trafiksäkerhetspropositionen 13 3.2.2 Fordonskontrollens betydelse för trafiksäkerheten........ 14 3.2.3 Kontrollbesiktning, flygande inspektioner och egenkontroll av motorfordon.............. 15 3.3 Behov av avgaskontroll.......... 16 3.3.1 Vägtrafikens miljöproblem och den nuvarande regleringen....16 3.3.2 konsekvenser för kontroll av bilavgaser...... 17 3.3.3 Syftet med avgaskontrollen.. 18 3.3.4 Den periodiska kontrollens effekter och behov av flygan- de inspektioner och andra åtgärder.................... 18 4 Förslag.................................. 19 4.1 Typbesiktning och typgodkännande 20 4.2 Registreringsbesiktning m. m.... 22 4.3 Kontrollbesiktning.............. 24 4.4 Krav på ackrediterade besikt- ningsföretag.................... 26 4.5 Datasystem, erfarenhetsåterföring och information................ 28 4.6 och ägarför- hållanden samt forskning om av- gasemissioner m.m............... 29 4.7 Prisfrågor...................... 31 4.8 Service i glesbygd.............. 33 4.9 Omfattningen av kontrollbesikt- ning och flygande inspektioner...35 4.10 Överklaganden................... 41 4.11 Författningsfrågor.............. 42 4.12 Ekonomiska konsekvenser m.m..... 43 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 47 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner det som regeringen förordar om: 1. att fristående, ackrediterade besiktningsföretag i konkurrens skall få utföra provning i samband med bl.a. viss registreringsbesiktning och periodisk kontrollbesiktning av fordon som AB har monopol på (avsnitt 4.2- 4.4), 2. att fordonsägarens ansvar för fordonet även får omfatta ett krav på giltigt intyg om periodisk kontrollbesiktning, vilket ersätter nuvarande beslut om godkännande(avsnitt 4.3), 3. att det formella beslutet i ärenden om bl.a. typbesiktning och registreringsbesiktning tas av (avsnitt 4.1 och 4.2),4.att kontrollresultaten från de senaste besiktningarna lagras i (avsnitt 4.5 och 4.12), 5. att det under vissa förutsättningar skall finnas möjlighet att ge dispens från kravet på att ett besiktningsföretag i glesbygd skall ha en fristående ställning (avsnitt 4.8), 6. att AB behålls som ett rikstäckande be-siktningsföre- tag (avsnitt 4.6), 7. att prisregleringen slopas inom hela fordonsbesiktningsområdet(avsnitt 4.7), 8. att ett utökat antal flygande inspektioner även skall omfatta fordonens miljöegenskaper (avsnitt 4.9). 2 Ärendet och dess beredning 2.1 Utredningen om avveckling av AB monopol tillkallades en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur ASB:s monopol på kontrollbesiktningar av motorfordon skall kunna av- skaffas. Utredaren överlämnade betänkandet Kontroll i konkurrens (SOU 1992:115) till chefen för . I betänkandet föreslås sammanfattningsvis följande: - Återkommande kontrollbesiktning får utföras av fristående besiktningsföretag fr.o.m . Det skall vara möjligt att använda egen eller annans tekniska utrustning för denna besiktning. Företagen skall vara fristående, s.k. tredjepartsorgan. - De fristående företagen skall vara ackrediterade. Kraven på dem som ackrediteras skall inkludera bedömning av opartiskhet och integritet. Den skall baseras på tolkningar av europeiska harmoniserade standarder i EN 45 000-serien eller eventuell svensk lagstiftning eller myndighetsföre- skrifter. - ges ansvar för den fortsatta driften och utvecklingen av en samlad databas för bilområdet. Besiktningsföretag ansvarar för att information om besiktigade fordon och deras brister regelbundet lämnas till denna databas på sätt som fastställer. - Huvudförslaget att öppna besiktningsmarknaden för fristående besiktnings- företag bör göra det möjligt att finna en tillfredsställande lösning även på glesbygdens behov. - Priset på besiktningsmarknaden skall släppas fritt. Först måste nya aktörer etablera sig på marknaden, så att en konkurrenssituation uppkommer. Till dess bör nuvarande priskontroll behållas och ges ansvaret att fastställa ett högsta pris i samråd med . Detta högsta pris får underskridas av marknadens aktörer. - ASB organiseras i regionbolag med utgångspunkt från den regionindelning man har. - ASB:s i görs till ett fristående företag som antingen finansieras direkt av uppdragsintäkter eller finansieras genom en avgift på varje besiktning. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En sammanställning över inkomna remissvar finns tillgänglig i . Utredningens förslag anknöt till de principer om öppna kontrollsystem som regeringen hade redovisat i EES-propositionen (prop. 1991/92:170, bil. 11) och som beslutade att godta (bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18-20). I propositionen framhålls att konkurrens bör införas så långt möjligt inom alla områden och för alla typer av kontroller och besiktningar. Utredningen behandlade bara kontrollbesiktning av motorfordon. Denna besiktningsform svarar för huvuddelen av ASB:s intäkter. En redovisning av nu gällande regler för besiktning av motorfordon m.m. har lämnats i en särskild promemoria Olika typer av fordonskontroll och effekterna av den periodiska kontrollen (Ds 1994:44). Promemorian innehåller även en sammanställning av ett antal myndighetsrapporter om avveckling av riksprovplatssystemet. 3 Nuvarande kontrollsystem och behov av att effektivisera fordonskontrollen 3.1 Avveckling av tekniska handelshinder och dubbelkontroller 3.1.1 Arbetet med att harmonisera tekniska regler och kontrollordningar i och andra internationella överenskommelser innebär att olika produktregler harmoniseras. Det blir då möjligt att tillverka produkter i större serier. Vid en fungerande konkurrens kommer detta i sin tur att leda till lägre priser för konsumenterna. Att produktregler harmoniseras är emellertid inte tillräckligt för att skapa en fri rörlighet av varor. Nationella regler om provning och godkännande- förfaranden kan i många fall försvåra handeln mellan länderna och i praktiken fungera som tekniska handelshinder. EG presenterade i en s.k. ett program för att uppnå bl.a. fri rörlighet av varor. En ny metod för harmonisering av medlemsländernas lagstiftning rörande produkter anvisades (the New Approach). Den nya metoden, som enligt rådets resolution (85/C 136/01) skall tillämpas där det är möjligt, innebär att EG-direktiven endast innehåller övergripande krav, medan utform- ningen av detaljregler och tekniska specifikationer överlåts till de europeiska standardiseringsorganen. har 14 produktområden reglerats enligt den nya metoden. Fordonsområdet är dock inte ett sådant område. I angavs också att initiativ skulle tas för att få till stånd ömse- sidiga erkännanden av utförda provningar och certifieringar i syfte att underlätta handeln. EG:s policy för bedömning av överensstämmelse har bl.a. presenterats i kommissionens meddelande av En helhetssyn på certifiering och provning (A Global Approach to Certification and Testing). EG:s system syftar till att uppnå ömsesidiga godtaganden av provningar och certifieringar inom såväl det obligatoriska som det frivilliga området. En förutsättning för detta är att man förmår skapa förtroende för provningar och bevis om överensstämmelse, oberoende av i vilket land och av vilket organ de är utförda. och enhetliga kriterier för kvalitet och kompetens hos de organ som skall medverka inom systemet måste därför ställas upp liksom principer om objektiv och likformig tillämpning. Detta kan ske genom ackreditering. Samtliga förfaranden är utformade så att de innebär en kontroll såväl under utvecklingsfasen av en produkt som av själva tillverkningen. Grundformerna innefattar olika grader av kontroll. Den enklaste, tillverkardeklaration, innebär att tillverkaren själv, på grundval av tekniskt underlag, försäkrar att produkten uppfyller direktivet (declaration of conformity). Den strängaste kontrollformen ställer krav på tredjepartsbedömning, vilket innebär att ett fristående organ gör bedömningen. Ett av syftena bakom EG:s helhetssyn är att skapa ett höjt kvalitetsmedvetande i europeisk industri. All tredjepartsbedömning utförs vid tillämpning av den nya metoden av s.k. anmälda organ (notified bodies). De anmälda organen utför sina uppgifter på eget ansvar och på uppdragsbasis. Bedömning av överensstämmelse ses som en rent teknisk verksamhet utan inslag av myndighetsutövning. Tillverkaren eller importören har rätt att vända sig till vilket anmält organ man så önskar, inom det egna landet eller i annat land. De anmälda organen sätter själva pris på sina tjänster. Avsikten är att den kvalitetskontroll, som de anmälda organen utsätts för, skall säkerställa att priskonkurrens inte leder till kvalitets- sänkning. I EG:s system för bedömning av överensstämmelse har man tagit fasta på att tekniken att bedöma om en produkt överensstämmer med vissa uppställda krav är densamma oavsett om bedömningen sker utifrån tvingande regler eller frivilliga standarder. De områden där nationella krav på obligatorisk provning och kontroll aktualiseras inom icke harmoniserade områden är framför allt provning och kontroll av produkter i drift, s.k. periodisk besiktning. 3.1.2Det svenska riksprovplatssystemet och dess avveckling Det finns ett stort antal bestämmelser om beskaffenhet, utrustning och besiktning av motorfordon. Enligt fordonskungörelsen (1972:602) förekommer bl.a. följande slag av obligatoriska tekniska kontroller: - Registreringsbesiktning (36-47 §§) - Typbesiktning (55-64 §§) - Kontrollbesiktning (74-89 §§) Samtliga dessa besiktningar skall enligt gällande författningar utföras av en riksprovplats. Riksprovplatssystemet har funnits i . Det innebär i sin grundform att obligatorisk provning skall utföras vid en riksprovplats, varefter den säkerhetsansvariga myndigheten på underlag av provningsresultaten genom myndighetsbeslut prövar frågan om godkännande, som är en förutsättning för marknadsföring och användning. Det är också möjligt att inom ramen för riksprovplatssystemet överlämna godkännandet till provningsorganet, vilket i princip även innebär ett överlämnande av myndighetsutövning. En förutsättning för ett sådant överlämnande har varit att staten har ett bestämmande inflytande i provningsorganet, dvs. aktiemajoriteten i de fall provningsorganet är ett bolag. Det ankommer på regeringen att utse riksprovplatser för olika kontrollområden. En riksprovplats har normalt monopol på all obligatorisk provning inom sitt kon- trollområde. Regeringen har i förordningen (1989:527) om riksprovplatser och riksmätplatser utsett Aktiebolaget () till riksprovplats för kontrollom- rådet motorfordon, terrängfordon, släpfordon till motorfordon och till traktorer ombyggda bilar, allt med undantag av a) kontroll av redskap för bestämning av volym eller massa, b) flygande inspektion och inspektion hos försäljare, c) kontroll av terrängsläp till traktorer, motorredskap och tunga terrängvagnar samt d) kontroll av tunga terrängvagnar. ASB:s kontrollområde omfattar även styckegodscontainrar, tankcontainrar och fordon samt tillbehör till dessa vad avser kontroll enligt internationella regler om transporter av lättfördärvliga livsmedel (ATP-reglementet), farligt gods (ADR-reglementet) och internationell transport av gods under tullförsegling (TIR-reglementet). I EES-propositionen har generellt fastslagits att alla kontrollområden bör öppnas för konkurrens och att riksprovplatssystemet, som innebär en mycket långtgående central styrning av säkerhets- och miljökontrollen inom näringslivet, bör avvecklas. antog den i EES-propositionen föreslagna nya lagen inom provnings- och kontrollområdet. Lagen (1992:1119) om teknisk kontroll trädde i kraft , dvs. som trädde i kraft. Den nya lagen ersatte då lagen (1989:164) om kontroll och mätning. a) anmälda organ, b) riksprovplatser och c) ackrediterade kontrollorgan. Avsikten är att riksprovplatserna skall omvandlas till anmälda eller ackrediterade kontrollorgan. 3.1.3EES-avtalet och dess konsekvenser inom motorfordonsområdet innebär att EFTA-ländernas regler om produktutformning och provnings- och godkännandeförfaranden i huvudsak anpassas till . innehåller särskilda bestämmelser om tekniska föreskrifter, standarder, provning och certifiering (artikel 23 a). Inom motorfordonsområdet omfattar totalt 48 olika direktiv (se prop. 1991/92:170 bil. 14 s. 351 f.). Genom direktiven regleras tekniska krav på olika komponenter i motorfordon, oftast på hög detaljeringsnivå. Som exempel kan nämnas att det finns direktiv om backspeglar, bromsutrustning och om förankring av bilbälten. Direktiven ansluter vidare i stor utsträckning till s.k. ECE-reglementen som tagits fram som internationella regler inom det standardiseringsarbete på bilområdet som bedrivs inom ramen för for Europe (ECE). Inom motorfordonsområdet har EG i sitt harmoniseringsarbete tillämpat den gamla metoden, dvs. detaljreglerna ges direkt i direktiven. Detta har medfört att blivit mycket omfattande. Direktiven omfattar en textmassa på ca 2 000 dubbelspaltiga A 4-sidor. Eftersom det rör sig om äldre direktiv är kontrollformerna i direktiven inte utformade enligt "Global Approach". Enligt direktivens ordalydelse krävs normalt att en fordonskomponent har blivit typgodkänd av behörig myndighet i något för att få släppas ut på marknaden och användas. I utarbetade direktiv synes dock en influens av Global Approach i det att det stadgas att provningar skall utföras hos laboratorier som uppfyller kraven i EN 45 001. Där uttalas också att EN 29 000 med krav på system för kvalitetssäkring skall beaktas. EG beslöt om ett direktiv för typgodkännande av ett fordon i sin helhet (92/53/EEC). Detta direktiv gäller för alla motorfordon med undantag för traktorer samt två- och trehjulingar. Typgodkännandedirektivet trädde i kraft . Direktivet medför att det inte längre behövs nationella typ- godkännanden i de enskilda staterna. Ett EG-typgodkännande av helt fordon enligt det nya direktivet underlättas om de enskilda komponenterna som ingår i fordonet har godkänts enligt för dem tillämpliga direktiv. Genom får även EFTA-länderna möjlighet att utfärda typgodkännanden av fordonskomponenter som skall godtas av alla EG- och EFTA-länder (exkl. och ). Enligt en i avtalet intagen övergångsbestämmelse får EFTA-länderna med hänsyn till sina högre miljökrav fram till tillämpa nationell lagstiftning i stället för bestämmelserna i fyra direktiv på avgasområdet (70/157, 70/220, 71/306 och 88/77 EEC). Av samma övergångsbe- stämmelse framgår också att EFTA-länderna som en följd härav inte förrän får bevilja ett EEG-typgodkännande för fordon i sin helhet samt EG-certifikat enligt de nämnda undantagna direktiven. Från får EFTA-staterna alltjämt tillämpa sin nationella lagstiftning, men de får inte hindra försäljning av fordon som är godkända enligt . ECE-systemet innehåller också en ordning för ömsesidiga godtaganden av godkännanden som har beviljats även utanför EG och EFTA. Enligt dessa s.k. ECE-reglementen skall de länder som anslutit sig till resp. reglemente godta godkännanden av fordonskomponenter från andra länder som utfärdats av behörig myndighet. Sammanfattningsvis medför att kvarvarande tekniska handelshinder med några få undantag (avgasområdet) elimineras och att genom konkurrens från EES-länderna ASB:s monopol på typbesiktningar av motorfordon upphör.Inget hin- drar dock att de enskilda länderna ger en bestämd myndighet nationellt monopol på typ- och registreringsbesiktning. Denna ordning råder i samt- liga EES-länder. Då det gäller kontrollbesiktningar kräver inte (och inte heller om vi skulle bli medlemmar av EG) öppna system. Hur den periodiska kontrollen av motorfordon utformas har i princip ingen betydelse för handeln mellan länder. Eftersom man dels vill att trafikanterna fritt skall kunna röra sig över gränserna, dels vill undvika att gamla, skrotfärdiga bilar dumpas i de som inte har någon periodisk kontroll, har EG emellertid beslutat om minimidirektiv även inom detta område. innebär EG:s direktiv att personbilar kontrollbesiktigas första gången det fjärde året efter tillverkningen och därefter . I kontrollbesiktigas personbilar första gången efter att de tagits i bruk, och därefter . Tunga fordon besiktigas inom såväl EG som i efter det att de har tagits i bruk och därefter . Eftersom om periodisk besiktning (77/143/EEC) är s.k. minimidirektiv, dvs. de tillåter nationella regler med tätare provningsfrekvens, behöver vi inte till följd av ändra nuvarande svenska regler om hur ofta kontrollbesiktningar skall göras. De som har haft en periodisk kontroll har alla kortare besiktningsintervall än vad som föreskrivs i EG:s direktiv. I anges även vilka säkerhets- och miljöfunktioner som skall kontrolleras. Med ett undantag är inte mer omfattande än de svenska. Undantaget gäller avgaskontrollen, där man enligt för bilar med katalysator skall mäta koloxidhalten vid ett tomgångsprov med både låg och hög (2 000 varv ) hastighet. Av bl.a. arbetsmiljöskäl görs inte tomgångsprov med högt varvtal i . I EG:s direktiv om periodisk kontroll regleras inte vem som skall utföra kontrollen. skulle således kunna bibehålla ASB:s monopol på kontrollbesiktning även sedan i sin helhet trätt i kraft inom motorfordonsområdet. I EES-propositionen framhålls dock att starka skäl talar för att man tillämpar en öppen ordning där så kan ske. 3.1.4EES-avtalet och den nya svenska konkurrenslagen konstaterade i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59) att konkurrensen inom viktiga delar av den svenska ekonomin är otillräcklig och att konkurrenstrycket behöver ökas. Kommittén föreslog även en rad åtgärder för att eliminera tekniska handelshinder, avreglera olika delmarknader och öppna all serviceverksamhet inom offentlig sektor för konkurrens. Ett borttagande av konkurrensbegränsande offentliga regleringar är dock inte tillräckligt. Företagen har byggt upp egna konkurrenshinder i form av t.ex. avtal om marknadsdelning och horisontell prissamverkan. Det förekommer även att företag med en dominerande ställning på en marknad genom missbruk av sin marknadsposition hindrar nya företag att komma in på marknaden. I regeringens proposition med förslag till ny konkurrenslag (prop. 1992/93:46) framhålls därför att en effektiv konkurrenspolitik kräver fasta spelregler för konkur- rensen inom den privata sektorn. En tydlig konkurrenslagstiftning och en effek- tiv konkurrenstillsyn är därför viktiga delar i en offensiv konkurrenspolitik. Konkurrenspolitiken tillmäts stor betydelse i EES-samarbetet. I (artikel 1) säger sig parterna beakta målet att upprätta ett dynamiskt och homogent ekonomiskt samarbetsområde som är grundat på gemensamma regler och lika konkurrensvillkor. För att nå detta mål skall bestämmelserna i avtalet leda till fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt upprättande av ett system som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids och att reglerna därom respekteras lika. Som led i en offensiv svensk konkurrenspolitik och anpassning till bestämmelserna i , har en ny konkurrenslag införts och en ny myndighet bildats för konkurrenstillsynen: . Den nya konkur- renslagen, som trädde i kraft , är helt anpassad till EG:s gemensamma konkurrensregler. Lagen gäller dock inte för legala monopol och sådan samverkan mellan företag som är föreskriven i lag eller annan författning. Enligt EES-propositionen skall, när så är möjligt, ett öppet system tillämpas vid anpassningen av svenska kontrollordningar till EES-rätten. Detta gäller både inom de produktområden som regleras av direktiv utformade enligt den nya metoden och de som regleras av äldre direktiv. Både offentliga och enskilda organ som uppfyller kraven på kompetens skall kunna medverka i kontrollsystemet och konkurrera om uppdragen. Införandet av ett öppet system med nationell och internationell konkurrens innebär att förutsättningar skapas för att uppnå ökad effektivitet inom systemet. Effektivitetsvinster kan förutses inom de medverkande organen. Sådana vinster kan också uppkomma genom omstruktureringar, som syftar till att hos de olika kontrollorganen bygga upp kompetens som bättre tillgodoser industrins behov av provningsservice. En annan vinst är att man med ett sådant system bör kunna uppnå en betydligt bättre samordning mellan frivillig och obligatorisk bedömning av överensstämmelse. Detta samt principen att en certifiering skall accepteras i hela kommer att för företagen innebära färre provningar och certifieringar och därmed totalt sett lägre kostnader. kräver inte vare sig för typbesiktning eller andra former av besiktningar, att olika kontrollföretag inom landet skall kunna konkurrera med varandra. Enligt EES-propositionen är dock avsikten att en sådan konkurrens skall vara möjlig inom alla produktområden.