prop · GH03114 · 1994-01-01 00:00:00 — Inte heller torde någon ytterligare överlåtelse vara nödvändig i det fallet att redan ett gällande fördrag förutser en framtida utveckling av samarbetet, i vart fall om den utvecklingen inte förutsätter något ställningstagande från medlemsstaternas sida utan endast ett beslut av gemenskapernas institutio- ner... Ytterligare överlåtelser bör alltså endast bli aktuella om framtida gemenskapsfördrag sluts som tillägger gemenskaperna eller unionen beslutsbefogenheter som inte återfinns i de redan gällande fördragen. Det ligger i varje medlemsstats hand att bedöma om ett nytt fördrag har ett sådant innehåll att ytterligare befogenhetsöverlåtelser är nödvändiga." Utredningen, promemorieförfattarna och samtliga remissinstanser är ense om att den nu gällande överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att beslutanderätt överlåts till EG i den utsträckning som ett medlemskap fordrar. Det råder således fullständig enighet om att den nuvarande regelns krav på att överlåtelse endast får ske "i begränsad omfattning" inte kan bibehållas. Även om det återgivna uttrycket inte nödvändigtvis måste uppfattas som en kvantitativ bestämning är det ändå även regeringens uppfattning att den nuvarande regelns tillkomsthistoria, liksom de uttalanden som gjordes då den infördes, måste leda till slutsatsen att ett medlemskap medför överlåtelse i mer än en sådan begränsad omfattning som avses i lagrummet. De allra flesta är likaså överens om att det inte heller är möjligt att upprätthålla det nu gällande kategoriska förbudet mot att överlåta rätt att fatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. har redovisat vissa EG-rättsakter som, om än inte på något betänkligt sätt utan tvärtom i ganska stor harmoni med motsvarande begränsningar i , inskränker vissa grundläggande fri- och rättigheter. En ändring måste alltså komma till stånd såvitt gäller regeringsformens regler om överlåtelse av beslutanderätt för att ett svenskt EG-medlemskap skall vara möjligt. Bland remissinstanserna har, som redan framgått, förslag till överlåtelseregel vunnit störst anklang. Det innebär att flertalet remissinstanser förordar en på ett EG-medlemskap särskilt inriktad regel. Det har därvid, enligt regeringens bedömning, framförts två avgörande argument. För det första har promemorians förslag, dvs. att två av de begränsande rekvisiten i den nu gällande generella bestämmelsen skall utgå, kritiserats på den grunden att det i realiteten för alltför långt. Så anför t.ex. Regeringsrättens ledamöter följande: "Utredningens förslag är på denna väsentliga punkt klart att föredra framför den i departementsprome- alternativ A anvisade lösningen. Detta alternativ anges syfta till att "begränsa grundlagsändringarna till vad som är absolut nöd- vändigt"...Man har likväl opåkallat gjort ett djupgående ingrepp i RF:s system och eliminerat väsentliga hinder för överlåtelse av konstitutio- nella befogenheter inte bara till EG utan även till mellanfolkliga organisationer av sedvanligt slag." Hovrätten över och uttalar sig i samma riktning: "För så ingripande förändringar av vad som gäller i allmänhet har inte anförts några skäl, och konsekvenserna låter sig på föreliggande underlag inte riktigt överblickas." Det andra argumentet av särskild bärkraft för en på ett medlemskap särskilt inriktad regel har också det formulerats av bl.a. Regeringsrättens ledamöter som anför att förslag uppfyller de krav som "bör ställas på ett generellt grundlagsstadgande, som också skall informera om de rättsliga konse- kvenserna av just den där reglerade överlåtelsen till EG. Rättsligt sett innebär en sådan överlåtelse, som möjliggörs genom den nya "EG-paragrafen", att detaljregleringen i RF i övrigt gäller med de sakliga begränsningar som följer av överlåtelsens innehåll. Efter överlåtelsen skall vid sidan av det som följer av i övrigt tillämpas vad som i EG-rättslig ordning gäller som EG-rätt...Vår uppfattning är således att det av utredningen föreslagna nya första stycket av 10 kap. 5 § RF ensamt ger tillfredsställande information i RF om det ändrade rättsläge som följer av ett EG-medlemskap. "EG-paragrafen" markerar på ett övergripande men klargörande sätt, att RF-regleringen efter en EG-anslutning måste ses i ljuset av vad som följer av en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG." Regeringen delar de bedömningar som redovisats. Det har inte anförts några vägande skäl för att i allmänhet vidga möjligheterna till överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation, mellanfolklig domstol eller annan stat. Därför bör möjligheterna till överlåtelse till EG regleras särskilt. En sådan lösning har dessutom den betydelsefulla fördelen att det förhållandet att kan tillhöra EG klart framgår av regeringsformen. Därigenom klargörs också att det finns normer som gäller här i riket utan att kunna härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom såvitt avser dess regler om överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i stället har sin grund i EG-rättens principer. Det återstår så att överväga om en sådan på ett medlemskap särskilt inriktad överlåtelseregel bör förses med några begränsningar - till art eller omfattning - av rätten till överlåtelse. Flertalet remissinstanser har, som vi redan redovisat, delat utredningens bedömning att vissa av de nu gällande begränsningarna inte kan kvarstå. Remissinstanserna har inte heller haft något att invända mot att förslag till överlåtelseregel saknat uttryckliga begränsningar. Hovrätten över och har tvärtom påpekat att innebörden av en sådan regel som utredningen föreslagit "framgår av EG-rättens innehåll. Dess konsekvenser är därigenom fixerade och kan överblickas." Hovrättens resonemang ansluter till vad vi diskuterat i avsnitt 6, näm- ligen att vad som överlåts bestäms av innehållet i de fördrag enligt vilka överlåtelse sker. EG:s institutioner kan inte därutöver tillägna sig någon ytterligare kompetens. I det som ombudsmän, domstolens och Regeringsrättens ledamöter samt Hovrätten över och har uttalat till förmån för utredningens förslag ligger också att det betraktas som en fördel att bestämmelsen verkligen ger utrymme för att överlåta vad som enligt EG-rätten måste överlåtas. Med utredningens förslag kan även t.ex. den befogenhet överlåtas som följer av nationella domstolars bundenhet av förhandsavgöranden. En särskild bestämmelse om sådana besked i 11 kap. RF blir med dessa instansers synsätt inte erforderlig med ut- redningens förslag. Regeringen konstaterar att övervägande skäl talar för att utforma en överlåtelseregel i enlighet med förslag till en sådan. Regeln bör, som utredningen föreslagit, ges formen av ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF. Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt tillägg bör göras för att särskilt markera den vikt som tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd. Som funnit har vissa EG-rättsakter ett sådant innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därför inte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är det principiellt så, som också konstaterat, att en EG-rättsakt inte i den nationella rättstillämpningen kan angripas med hänvisning till det svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur svensk synpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls. Vi anser därför att det bör komma till tydligt uttryck i den svenska överlåtelsere- geln att överlåtelse förutsätter att EU vid- makthåller ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. RF och det i om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju nu föreslås bli en del av den svenska rättsord- ningen. Slutligen kan konstateras att samtliga remissinstanser synes anse att de krav på kvalificerat beslutsförfarande som ställs i utredningens förslag är väl avvägda. Beslut om överlåtelse av beslutanderätt bör således kunna fattas med tre fjärdedelars majoritet eller, som ett likvärdigt alternativ, i den ordning som gäller för grundlagsstiftande. 7.2 Överlåtelse i samband med en EG-anslutning Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt gäller frågan om införlivande av det existerande . Promemorian: Ansluter till utredningens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom vid tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget om en övergångsbestämmelse som ger möjlighet till överlåtelse med enkel majoritet i samband med en EG-anslutning. anser att förslaget står i strid med rättsstatliga principer och inte går att förena med respekten för minoritetens rätt. Härutöver har det under remissbehandlingen kommit att diskuteras om även ett införlivande av EG:s ex- isterande regelverk - vilket förutsätts ske i en särskild anslutningslag - fordrar grundlagsstöd och om hur ett sådant stöd i så fall skall ges. Hovrätten över och anför att utredningens förslag till 10 kap. 5 § RF "kan synas behäftad med den svagheten att ingenting sägs uttryckligen om sådan redan beslutad sekundärrätt, som skall övertas i samband med tillträdet." Hovrätten uttalar emellertid vidare att "Den föreslagna bestämmelsen är ju emellertid inriktad på den kompetensfördelning som sammanhänger med EG:s primärrätt. Man kan därför se det så att det ligger i sakens natur att bestämmelsen också undanröjer tidigare konstitutionella hinder att med den svenska rätten införliva sådan sekundärrätt som redan beslutats enligt samma kompetensfördelningsprinciper. Förhållandet kan naturligtvis klargöras ut- tryckligen, eventuellt i form av en särskild övergångsbestämmelse eller genom ikraftträdandebestämmelser." vid uttalar också att "En överlåtelse av beslutanderätt grundar kompetens att fatta nya beslut men kan inte gärna ha ret- roaktiv verkan. Godtagandet av tidigare beslutade normer är en sak för sig. måste det erkännas att ett godtagande av ett mycket omfattande befintligt system av rättsregler med inomstatlig giltighet till sina konsekvenser är fullt jämförbart med en omfattande överlåtelse av beslutanderätt. Ett sådant godtagande bör ha grund- lagsstöd...Att godtagandet kan väntas bli bekräftat i tillträdeslagen kan inte anses tillräckligt, då denna lag inte kommer att ha högre rang än vanlig lag." Skälen för regeringens förslag: Den av vid anförda kritiken anknyter till den vidare frågan om folkomröstningsinstitutets roll i ett system som konstitutionellt präglas av såväl rättsstatens som den parlamentariska demokratins principer. På ett allmänt plan är det givetvis så som fakultetsnämnden menar att konstitutionella krav på kvalificerat beslutsförfarande syftar till att i särskilt viktiga frågor bereda minoriteter skydd gentemot tillfälliga folkmajoriteter. Rådgivande folkomröstningar kan i det perspektivet medföra politiska, men knappast några rättsliga, problem. Däremot kan det sägas att institutet med beslutande folkomröstningar i någon mån innebär att folkopinionens i omröstningen uttryckta vilja ges ett försteg framför den sedvanliga kvalificerade beslutsordningen. Ett vilande förslag till grundlagsändring är ju nämligen förkastat om en majoritet röstar nej i folkomröstningen och de dessutom till antalet är fler än hälften av dem som avgett godkända röster i det hållna riksdagsvalet (8 kap. 15 § fjärde stycket RF). I den situationen är förhindrad att genom ett nytt beslut bekräfta sitt tidigare fattade beslut om grundlagsändring. Frågan om skall bli medlem i EU är nu föremål för en fortgående intensiv debatt. EU/EG-frågan är ett genomgående tema i det offentliga samtalet. Samtliga riksdagspartier är också ense om att en folkomröstning skall äga rum i frågan och om att utslaget i den folkomröstningen skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Det finns också goda skäl att anta att EU/EG-frågan kommer att diskuteras intensivt års riksdagsval, i vart fall om frågan inte dess- förinnan avgjorts genom en folkomröstning. Härtill kommer att de förslag till grundlagsändringar som lämnas i denna proposition och vilkas enda syfte är att göra ett medlemskap möjligt kommer att bli föremål för den kvalificerade beslutsordning som gäller för alla grundlagsändringar. Härigenom kommer ett sådant beslut i grundlagstiftningsordning att fattas som har omedelbar bäring just på ett svenskt EU-medlemskap. Det står således klart att få frågor i modern svensk politisk historia har blivit föremål för en sådan grundlig offentlig genomlysning och debatt liksom för ett så utvecklat medborgarinflytande som EU/EG-frågan. Mot den bakgrunden, liksom med hänsyn till vikten av att en folkomröstning i frågan verkligen blir och uppfattas vara avgörande för frågan om ett svenskt medlemskap, anser regeringen att själva beslutet om överlåtelse i samband med en svensk anslutning till EU bör kunna fattas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. Vad så angår frågan om ett införlivande av EG:s existerande regelverk fordrar grundlagsstöd anser regeringen att det anförts goda skäl för att så bör vara fallet. I regelverket innefattas ju EG:s primär- och sekundärrätt, fördrag med tredje land samt genom praxis utbildade principer. I denna rättsliga materia ingår därmed också normer som måste anses ha konstitutionell valör. Det av föreslagna stadgandet i 1 kap. RF hade kunnat erbjuda erforderligt grundlagsstöd. Det är däremot inte lika tydligt att det stödet ges av den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF, även om det - som Hovrätten över och anfört - skulle kunna sägas ligga i sakens natur. Enligt regeringens mening bör det, som hovrätten också föreslagit, för tydlighets skull uttryckligen anges i övergångsbestämmelsen till 10 kap. 5 § RF att den när det gäller en anslutning till EG inbegriper anslutningens båda sidor, såväl övertagandet av redan existerande EG-rätt som överlåtelse av beslutsbefogenheter för framtiden. 8 Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Promemorian: Överensstämmer också med regeringens, även om det också påpekas att samma resultat kan uppnås genom den formella lagkraftens princip om väljer att lagstifta om val till . Därutöver har i promemorians alternativa författningstexter föreslagits vissa ytterligare ändringar i och tillägg till regeringsformen. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon erinran mot förslaget till bestämmelse i 8 kap. 4 § RF angående val till . Remissopinionen är i övrigt delad mellan den majoritet som anser att grundlagsändringarna bör begränsas till vad som är mera strikt nödvändigt inför ett medlemskap och den mindre grupp som menar att vissa ytterligare ändringar och tillägg kan ha fog för sig, om inte annat av informationsskäl. Till den förra gruppen hör bl.a. ombudsmän, domstolens och Regeringsrättens ledamöter, , Hovrätten över och , Juridiska och Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnderna vid , vid och . De remissinstanser som förordar mera detaljerade ändringar är bl.a. Justitiekanslern, , och . En klar majoritet bland remissinstanserna - även bland dem som i övrigt förespråkat en restriktiv hållning till grundlagsändringar - tillstyrker promemorians förslag till en ny bestämmelse i 11 kap. RF om förhandsbesked från . Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter liksom Hovrätten över och avstyrker dock förslaget. ombudsmän uttalar att den föreslagna bestämmelsen är opåkallad från strikt rättslig synpunkt. Skälen för regeringens förslag: avsåg att med den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 4 § RF klargöra att föreskrifter om val till tillhör det obligatoriska lagområdet. Visserligen kan man, som påpekas i promemorian, genom att lagstifta i frågan - till följd av den formella lagkraftens princip (se 8 kap. 17 § RF) - uppnå att endast har rätt att besluta föreskrifter om val till . Föreskrifter om val till en parlamentarisk församling har emellertid en sådan betydelse att det direkt av grundlagen bör framgå att det är som beslutar sådana. Utredningens förslag i denna del bör därför genomföras. När det gäller övriga i promemorian lämnade författningsförslag anser regeringen till en början, i likhet med flera remissinstanser, att det förslag till nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF som lämnas (se avsnitt 7) fyller ett viktigt informationssyfte. Bestämmelsen är så utformad att det klart anges att kan tillhöra och ha överlämnat beslutanderätt till EG. Därigenom klargörs också att rättsregler som EG beslutar med stöd av den överlåtna kompetensen kan ha rättsver- kan här i landet. Därmed blir också tydligt att regeringsformen vid ett medlemskap reglerar internt svenska förhållanden och beslutsprocesser, men att vid sidan därom finns ett annat regelsystem med annat ursprung och vilket följer andra principer. Några andra bestämmelser av rent informativ ka- raktär, såsom promemorians förslag till 2 kap. 21 § och 8 kap. 20 § RF, behövs då inte. Beträffande promemorians förslag till tillägg i lagprövningsregeln (11 kap. 14 § RF) framgår att det syftar till att klarlägga att lagprövnings- regelns s.k. uppenbarhetsrekvisit inte gäller vid prövning av en intern svensk lagregels förhållande till en EG-rättsakt. Flera remissinstanser har emellertid påpekat att lagprövningsregeln tar sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av skilda valörer. Något sådant hierarkiskt förhållande råder inte mellan svensk lag och EG-rättsakter. De senare hämtar ur svensk synpunkt sin rättsverkan uteslutande ur det förhållandet att avstått viss normgivningsmakt genom att överlåta den till EG. Vid ett medlemskap har således svenska domstolar och myndigheter enligt det förhärskande EG-rättsliga synsättet att vid lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG-rätten åt sidan eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som - inte längre - är behörig normgivare. Det står således även utan något tillägg till 11 kap. 14 § RF klart att EG-rätten kan ges det företräde i förhållande till nationell rätt som den anses ha. Vad så slutligen angår den i promemorian föreslagna regeln om förhandsbesked från (11 kap. 15 §) delar regeringen den bedömning som främst Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter samt Hovrätten över och gjort. Den föreslagna regeln behövs således - så som överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF kommit att formuleras -inte för göra en nödvändig kompetensöverföring möjlig. Av domstolarnas yttranden framgår vidare att den inte behövs för att informera domstolarna om vad som gäller. Därför bör inte heller det förslaget genomföras. 9 Ändringar i tryckfrihetsförordningen Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Promemorian: Delar utredningens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar i allt väsentligt utredningens bedömning och tillstyrker dess förslag, bland dem Regerings- rättens ledamöter, , , , Kammarrätten i , , vid , , , och . och motsätter sig emellertid vidgade möjligheter till begränsningar i rätten till reklam (1 kap. 9 § TF). Detsamma gäller som också anser att en utländsk ägare av periodisk skrift eller en företrädare för denne skall vara bosatt här i landet (5 kap. 1 § TF). anser att det behövs möjlighet till s.k. annonsålägganden eftersom konflikter mellan tryckfrihetsförordningen och enligt verket inte behöver bli så sällsynta som utredningen antagit. Skälen för regeringens förslag: De frågeställningar som här behandlas rör tryckfrihetsförordningen på två sätt. För det första gäller det frågan om tryckfrihetens omfattning beträffande vissa begränsningar på den kommersiella reklamens område. För det andra berörs det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet på så sätt att fråga väckts dels om vem som kan vara ägare till periodisk skrift, dels om det är nödvändigt att införa en möjlighet att ålägga en ansvarig utgivare att ta in en annons. har (betänkandet s. 219 ff) funnit att rätten till reklam i några EG-direktiv begränsas till skydd för hälsa eller miljö. Det gäller dels några direktiv som förbjuder reklam som på olika sätt kan vara vilseledande eller missvisande, dels ett par direktiv som förbjuder all marknadsföring av visst slag eller för viss produkt. Som utredningen konstaterat bör de krav som ställs på förbud mot vilseledande reklam i och för sig kunna uppfyllas genom den svenska generella marknadsföringslagstiftningen. Den lagstiftningen ger emellertid möjlighet att ingripa först i efterhand, dvs. sedan reklamen väl publicerats. Det är inte heller givet att den lagstiftningen ger möjlighet till kategoriska förbud mot reklam för sådana produkter som EG-rätten bedömer vara skadliga. Det är naturligtvis angeläget att ge den kommersiella reklamen möjlighet att verka i så obundna former som möjligt. Som utredningen funnit bör det emellertid inte bereda några principiella svårigheter att något vidga möjligheten till förbud eller inskränkningar på reklamens område. Reklamen tillhör inte tryckfrihetens egentliga kärnområde och undantag från det generella skyddet för denna har redan skett såvitt gäller alkohol och tobak. Regeringen delar därför bedömningen att det bör ges möjlighet att - för att på avsett vis kunna tillämpa givna EG-direktiv - inskränka rätten till kommersiell reklam till skydd för hälsa eller miljö. Vad så angår frågan om vem som kan vara ägare till svensk periodisk skrift så gäller nu som huvudregel att ägare skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. I 5 kap. 1 § TF ges vidare möjlighet att i lag föreskriva att även utlänning med hemvist i riket får vara ägare. Denna reglering skulle, som utredningen funnit, kunna komma i konflikt med regler om etableringsfrihet som, generellt uttryckt, innebär att ett medlemsland inte får ha andra regler för medborgare eller företag i andra medlemsländer vad avser rätten att bedriva rörelse än de regler som gäller för landets egna medborgare och företag. Den främsta sakliga invändning som skulle kunna riktas mot att uppge kravet på hemvist för ägare till periodisk skrift är att en sådan åtgärd skulle påverka det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet. En bärande princip i tryckfrihetsförordningen är ju att endast en person kan göras ansvarig för innehållet i en tryckt skrift. Denne ansvarige är normalt utgivaren. Om någon utgivare inte finns eller är behörig, övergår ansvaret på skriftens ägare. Om det inte kan visas vem som är ägare, svarar i stället den som tryckt skriften, och kan det slutligen inte heller utrönas vem som tryckt skriften svarar den som sprider skriften. Den viktigaste följden av att således i princip endast en person är ansvarig för skriftens innehåll är att alla andra medverkande är fria från ansvar. Om hemvistkravet för ägare av periodisk skrift skall slopas är det viktigt att det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet inte påverkas på så sätt att ansvaret "förskjuts nedåt" i den successiva ansvarskedjan. Så sker inte heller. För att ansvaret skall övergå till den som tryckt skriften fordras att man inte vet vem som är ägare. Det är inte tillräckligt att ägaren inte kan ställas till ansvar därför att det inte går att nå honom. Skulle således i något enstaka fall en ansvarig utgivare saknas och inte heller en känd utländsk ägare kunna ställas till ansvar, får det enligt gällande rätt till följd att inte någon kan ställas till ansvar för tryckfrihetsbrott. Som utredningen anmärkt har senare lagstiftning på aktiebolagsrättens område medfört att det genom ikraftträdande inte finns något hinder för utländska rättssubjekt att förvärva aktiemajoriteten i ett svenskt bolag. Vidare har bosättningskravet för stiftare, verkställande direktör och styrelseledamöter ersatts med krav på bosättning inom EES-området. Det innebär att avgörande hinder för enskilda och företag i de övriga EES-länderna att äga svensk periodisk skrift redan har undanröjts.