prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:250Regeringens proposition Reformering av det allmänna pensionssystemet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås genomgripande förändringar i nuvarande regler för ålderspensionering. Förslagen baseras på Pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) och den uppgörelse som träffades inom arbetsgruppen mellan företrädare för de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna. Propositionen upptar inga lagförslag utan anger de riktlinjer som bör vägleda reformeringen av ålderspensioneringen. Regeringen avser att senare återkomma till med förslag till den närmare utformningen av reformen jämte lagförslag, konsekvenser för anslagsposter på statsbudgeten m.m. Den föreslagna reformen syftar till att skapa ett från andra socialförsäk- ringsgrenar avskilt inkomstrelaterat ålderspensionssystem. Detta pensionssystem skall vara mer robust för samhällsekonomiska och demografiska förändringar än vad som är fallet med dagens ordning. Vidare skall det reformerade pensionssystemet i högre grad ges en försäkringsmässig karaktär som de fördelningspolitiska inslagen tydliggörs. Reformeringen av pensionssystemet syftar även till att öka dess bidrag till det samhälleliga sparandet och att det i högre grad än dagens system skall stimulera arbetsutbudet. De inkomster som är pensionsgrundande och förenade med pensionsrätt skall vara det även i det reformerade systemet. Därtill skall pensionsrätt kunna ges även för fiktiva inkomster för s.k. barnår och värnpliktstjänstgöring. Pensionsrätten skall utgöra av pensionsgrundande inkomster upp till ett förmånstak. Motsvarande belopp skall betalas in till pensionssystemet i form av en ålderspensionsavgift, som kan utgå som arbetsgivare- eller egenavgift. Därutöver skall en arbetsgivaravgift som uppgår till halva ålderspensionsavgiften tas ut på de inkomstdelar som överstiger förmånstaket. Intäkterna från denna senare avgift förs till statsbudgeten. Alla pensionsgrundande inkomster skall, till skillnad från , vara avgiftsgrundande. Av inbetalda avgifter används huvuddelen - - till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem. En summa motsvarande av ålderspensionsavgiften avsätts till en individuell premiereserv. Dessa medel förvaltas av den kapitalförvaltare den enskilde själv utser eller, om den enskilde inte själv gör något aktivt val av förvaltare, av någon statlig förvaltare. Dagens s.k. 15- och 30-årsregler vid beräkning av inkomstrelaterad pension föreslås bli ersatta av livsinkomstprincipen. Det innebär att alla pensions- grundande inkomster skall väga lika tungt vid beräkning av ålderspensionen oavsett när under livet de tjänats in. Värdet av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet skall ackumuleras successivt på ett individuellt konto. Behållningen på detta konto räknas upp med ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen. Vid ålderspensioneringen skall det årliga pensionsbeloppet från fördelnings- systemet fastställas genom att behållningen på pensionskontot divideras med ett s.k. delningstal. Detta fastställs bl.a. med utgångspunkt från förväntad återstående livslängd för pensioneringen. Utgående pensioner från fördelningssystemet skall pris- och följsamhets- indexeras så att pensionen behåller sitt realvärde när den allmänna in- komsttillväxten uppgår till en viss norm. Vid avvikelser från denna norm skall pensionen justeras realt upp eller ned i motsvarande grad. Pension från premiereservsystemet skall bestämmas av avkastningen på fonderade medel och utgår enligt försäkringsmässiga grunder. Vidare föreslås ett separat garantipensionssystem som skall ge alla pensionärer en grundtrygghet. Garantipensionen skall utformas som en utfyllnad som läggs till den inkomstrelaterade pensionen så att den totala pensionen når upp till en viss garantinivå. För att ge även låga inkomster utbyte i pensionshänseende skall denna garantinivå inom vissa gränser vara beroende av den inkomstrelaterade pensionen. Övergången till det reformerade pensionssystemet föreslås ske gradvis. Personer födda berörs inte av det reformerade systemets regler för inkomstrelaterad pension. De som är födda fram till och med får sin ålderspension beräknad med ett successivt ökande antal 20-delar enligt det nya systemets regler och resterande del enligt nuvarande system. För personer födda eller senare skall det nya systemets regler tillämpas fullt ut. För alla som i någon utsträckning berörs av det reformerade systemets regler beaktas även inkomster i förgången tid vid beräkning av pensionsrätt inom det nya systemet. Inom premiereservsystemet väljs en något avvikande övergångslösning. 1 Förslag till riksdagsbeslut.................7 2 Ärendet och dess beredning..................7 3 Bakgrund - nuvarande pensionssystem........12 3.1 Nuvarande regler.......................12 3.2 Pensionssystemets utgifter och finansiering16 3.3 Pensionsarbetsgruppens bedömning av nuvarande pensionssystem.........................18 3.4 Den finansiella instabiliteten.........20 3.4.1 Allmänt om pensionernas finansiering20 3.4.2 Den demografiska utvecklingen..22 3.4.3 Värdesäkringen och den bristande följsamheten mot samhällsekonomin..........25 3.5 Fördelningseffekter av nuvarande system29 3.5.1 Allmänt........................29 3.5.2 Utfall för kvinnor och män.....32 3.6 Skattefinansiering och effekter på arbetsutbudet35 3.7 Pensionssystemet och sparandet.........41 4 Reformens huvudsakliga inriktning..........45 4.1 Behovet av en reform...................45 4.2 Ett offentligt och obligatoriskt system47 4.3 Grundskydd och standardskydd...........48 4.4 Ett pensionssystem med oförändrad omfattning och roll...................................50 4.5 Ett avgiftsbestämt system baserat på livsinkomst- principen..............................52 4.6 Fördelningsbaserat system med inslag av premiereserver54 4.7 Ett fristående ålderspensionssystem....57 4.8 Ett pensionssystem med grundtrygghet...58 4.9 Övergången till ett reformerat ålderspensionssystem59 5 Intjänande av pensionsrätt.................60 5.1 Allmänt om pensionsrätt i det reformerade systemet60 5.2 Pensionsrätt på grundval av inkomst av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete.......64 5.3 Pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m.70 5.4 Pensionsrätt för studier...............75 5.5 Pensionsrätt för barnår................81 5.5.1 Tillgodoräknande av barnårsrätt81 5.5.2 Period för tillgodoräknande av barnårsrätt86 5.5.3 Alternativ för tillgodoräknande av barnårsrätt88 5.5.4 Barnårsrätt för förfluten tid..92 5.6 Pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring93 5.7 Pensionsrätt för förtidspensionärer....97 5.8 Eventuella andra fördelningsmässiga kompletteringar100 5.9 Uppräkning av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet...................104 5.10Tak för den pensionsgrundande inkomsten107 6 Premiereservsystemet......................109 6.1 Pensionsrätt i premiereservsystemet...109 6.2 Närmare om avsättningen till premiereservsystemet112 6.3 Principer för förvaltningen av premiereservmedlen114 6.4 Interimistisk förvaltning.............120 6.5 Utformningen av förvaltningen i full funktion122 7 Delning av pensionsrätt mellan makar, m.m.129 7.1 Ett system för delning av intjänad pensionsrätt129 7.2 Förändringar i .......138 8 Ålderspension.............................140 8.1 Regler för uttag......................140 8.2 Beräkning av pensionsbelopp...........144 8.3 Pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner155 8.4 Ålderspension från premiereservsystemet159 8.5 Årlig information.....................161 9 Garantipensionssystemet...................163 9.1 Rätt till garantipension..............163 9.2 Nivåer, avtrappning m.m...............167 9.3 Kostnader och effekter................174 10 Övergångsreglering........................175 10.120-delsinfasning......................175 10.2Särskild garantiregel vid 20-delsinfasning180 10.3Pensionsrätt för förfluten tid........182 10.4Övergångsvis garantipension...........187 10.5Pris- och följsamhetsindexering av pensioner enligt nuvarande regelsystem.................189 10.6Delpensionsförsäkringen...............191 10.7Andra ändringar inom ramen för dagens regelsystem192 10.8Den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem........................194 11 Rätt att kvarstå i arbete ålder197 12 Förtidspension............................200 12.1Anpassning av förtidspensioneringen med anledning av det reformerade ålderspensionssystemet200 12.2Förtidspensioneringens ställning .....203 12.3Finansieringen........................204 13 Pensionssystemets finansiering............206 13.1Grundläggande principer...............206 13.2Formerna för uttag av ålderspensionsavgift212 13.3Införandet av ålderspensionsavgift och omföringar mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet219 14 Ikraftträdande............................223 15 Administrativa konsekvenser, övriga frågor225 Bilaga 1Förteckning över inkomna remissvar på Pensions- arbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20)........................228 Bilaga 2Pensionssystemets inkomster och utgifter t.o.m. 2050230 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner de föreslagna riktlinjerna för ett reformerat ålderspensionssystem (avsnitten 4.1 - 4.9, 5.1 - 5.4, 5.5.1 - 5.5.4, 5.6, 5.7, 5.9, 5.10, 6.1 - 6.4, 7.1, 7.2, 8.1 - 8.5, 9.1, 9.2, 10.1 - 10.7, 11, 13.1 - 13.3 och 2 Ärendet och dess beredning Det förslag till reformering av nuvarande pensionssystem som lämnas i denna proposition har föregåtts av ett omfattande utredningsarbete. bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté som även inkluderade företräda- re för arbetsmarknadens parter, med uppdrag att göra en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. Kommittén antog namnet Pensionsberedningen. Bakgrunden var bl.a. att de samhällsekonomiska förutsättningarna försämrats och därmed möjligheterna att finansiera de framtida pensionerna utan kraftiga avgiftshöjningar. En utgångspunkt för översynen skulle dock vara att folk- och tilläggspensioneringen skulle ligga fast i sina huvudlinjer. I sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) redovisade Pensionsbered- ningen ett omfattande bakgrundsmaterial och resultatet av en genomgång av de problem som det allmänna pensionssystemet kostnadsmässigt och finans- ieringsmässigt står inför under de närmaste decennierna framöver. Beredningen redovisade också alternativa lösningar för att trygga pensionerna , men lämnade inte några förslag om vilka lösningar som borde väljas. Under remissbehandlingen av slutbetänkandet anslöt sig flera remissinstanser till Pensionsberedningens uppfattning att de grundläggande principerna i det allmänna pensionssystemet bör bevaras. Flertalet remissinstanser ansåg emellertid att ATP-systemet måste reformeras för att man skall komma till rätta med systemets instabilitet. De flesta av de instanser som avgav remissvar menade, till skillnad från Pensionsberedningen, att en mer omfattande reformering av pensionssystemet måste göras relativt omgående. Vissa remissinstanser menade att detta borde ske genom ändringar inom ramen för hittillsvarande regelsystem, medan andra ansåg att reformeringen måste inriktas mot ett helt nytt pensionssystem. finansplan anförde dåvarande chefen för att pensionssystemet borde reformeras med syfte att åstadkomma ett högre långsiktigt sparande inom pensionssystemet. Vidare angavs att sambandet mellan avgifter och förmåner inom pensionssystemet borde stärkas och att systemet i högre grad än med dagens ordning borde stimulera till förvärvsarbete. I propositionen 1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska politiken anslöt sig den nuvarande regeringen till vad som i finansplanen anförts i denna fråga. Det förelåg således en bred politisk enighet om att en reformering av pensionssystemet var nödvändig av främst samhällsekonomiska skäl. bemyndigades statsrådet att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt arbetsgrupp med uppgift att mot bakgrund av Pensionsbe- redningens betänkande och de synpunkter som framkommit i remissbehandlingen utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen (dir. 1991:102). Denna arbetsgrupp - Pensionsarbetsgruppen (S 1991:14) - bestod av representanter för samtliga riksdagspartier. fick Pensionsarbetsgruppen tilläggsdirektiv (dir. 1993:108) att lämna förslag om en successiv höjning av pensionsåldern till . Förslaget skulle utformas utifrån en samlad bedömning i anslutning till gruppens överväganden om flexibel pensionsålder. Vidare angavs att arbetsgruppen skulle beakta vad anfört i anslutning till behandlingen av propositionen 1992/93:155 om höjd pensionsålder (bet. 1992/93:SfU15, rskr. 1992/93:417) och ha som riktpunkt för övervägandena att de åsyftade besparingarna i det tidigare förslaget om höjd pensionsålder, som utarbetats enligt överenskommelse mellan regeringen och socialdemokraterna, skulle uppnås till . presenterade Pensionsarbetsgruppen promemorian Ett reformerat pensionssystem - bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89). I denna promemoria gjordes ett antal principiella ställningstaganden och redovisades huvuddragen i hur ett reformerat pensionssystem skulle kunna utformas. avlämnade Pensionsarbetsgruppen sitt betänkande - Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). Till betänkandet fogades två bilagor dels en om kostnader och individeffekter (SOU 1994:21), dels en om kvinnors ATP och avtalspension (SOU 1994:22). I betänkandet presenterades förslag till ett nytt reformerat ålderspensionssystem och regler för övergång till detta. Betänkandet anslöt, både vad gäller de bärande principerna och utformningen av ett reformerat pensionssystem, i huvudsak till vad som anförts i den tidigare publicerade promemorian. Förslagen byggde på en överenskommelse mellan representanter i arbetsgruppen för de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna. Enligt regeringens mening är det av stort värde att det varit möjligt att inom ramen för Pensionsarbetsgruppen uppnå en bred politisk uppgörelse kring en fråga av mycket stor vikt både för samhällsekonomin och för den enskilde individens ekonomiska trygghet. Detta lägger också ett stort ansvar på de avtalsslutande partierna att bibehålla uppslutningen kring överenskommelsen. Pensionsarbetsgruppens betänkande sändes ut på remiss till 107 remissinstanser. Med hänsyn till önskemålet att frågan skall kunna behandlas av vårriksdagen 1994 sattes en förhållandevis kort remisstid. Detta skall dock ses mot bakgrund av att huvuddragen i Pen- 5 sionsarbetsgruppens förslag varit kända sedan publiceringen av ovan nämnda promemoria . Remissvar har inkommit från ett nittiotal av remissinstanserna. Därutöver har ett sextiotal organisationer avgett remissvar. Även ett antal privatpersoner har lämnat synpunkter. I bilaga 1 finns en förteckning över inkomna remisssvar. Remissinstansernas synpunkter redovisas nedan. En sammanställning av remissvaren har upprättats inom och finns tillgänglig i ärendet (Dnr S94/1350/F). Denna proposition innehåller riktlinjer för en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet och förslag till hur ett reformerat pensionssystem skall utformas liksom förslag till övergångsregler. Förslagen i propositionen fullföljer den överenskommelse som träffades i Pensionsarbetsgruppen. Under remissbehandlingen av Pensionsarbetsgruppens betänkande har framkommit synpunkter som föranleder vissa revideringar av arbetsgruppens förslag. Utvärderingen av remissinstansernas synpunkter på betänkandet har skett i samråd med Pensionsarbetsgruppen. I och med detta har Pensionsarbetsgruppens arbete avslutats. I beredningen av denna proposition har företrädarna för regeringspartierna och socialdemokraterna i arbetsgruppen deltagit och ställt sig bakom innehållet i propositionen och därmed de revideringar som gjorts i förhållande till betänkandet. Regeringen avser att tillkalla en genomförandegrupp med företrädare för de partier som står bakom överenskommelsen, med uppgift att medverka vid den fortsatta beredningen av reformen och att vårda överenskommelsen. Partiernas företrädare har förklarat sig överens om att inte ensidigt genomdriva förändringar i pensionsreformens grundläggande beståndsdelar. Den föreslagna reformeringen av pensionssystemet tar sikte på framtidens pensioner. Syftet är att åstadkomma ett ålderspensionssystem som är så robust i förhållande till ekonomiska och demografiska förändringar att några ingrepp i systemet inte skall bli påkallade . Utgångspunkten för denna proposition är att lägga fast principerna för det framtida pensionssystemet jämte övergångsregler. Det nuvarande pensionssystemet behandlas endast i de delar där det finns en direkt koppling till det reformerade systemets utformning. Under en mycket lång övergångsperiod kommer pensionsutbetalningarna att domineras av förmåner intjänade enligt nuvarande regler. Det är, vid en årlig ekonomisk tillväxt på 1,5 - 2 %, först som utbetalningar av pensioner beräknade enligt det reformerade systemets regler kommer att överstiga utbetalningar av pensioner och pensionsdelar beräknade enligt nuvarande folkpensions- och ATP-regler. har ålders- och förtidspensionernas andel av samhällsekonomin ökat kraftigt. motsvarade de offentliga utgifterna för pensioner (inkl. bostadsstöd till pensionärer) av förvärvsinkomsterna, medan den andelen beräknas uppgå till . Detta har också lett till en obalans i relationen mellan inkomster från de avgifter som är destinerade till pensionsändamål och de totala pensionsutgifterna. svarade folkpensions- och ATP-avgifterna för av finansieringen av pensionsutgifterna. Resterande del av pensionsutgifterna finansierades ur AP-fondens avkastning och med allmänna skattemedel. Inom ATP-systemet understeg intäkterna från ATP-avgiften de utbetalda ATP-pensionerna med . Om inga åtgärder vidtas, kommer detta gap att successivt vidgas, även vid en förhållandevis god ekonomiskt tillväxt. AP-fondens finansiella sparande, dvs. skillnaden mellan inkomster och utgifter i ATP-systemet, försämras successivt. Det innebär att fondens avkastning och även dess behållning i växande omfattning kommer att få tas i anspråk för löpande utbetalningar av ATP-pensioner. töms AP-fonden, varvid statsbudgeten kommer att utsättas för en mycket stor belastning om utställda löften om ATP-pensioner trots detta skall kunna infrias. Detta understryker vikten av att en reformering av pensionssystemet kommer till stånd. Genom att denna reform beslutas nu blir en mjukare övergång från dagens system möjlig. Med de förslag som lämnas i denna proposition och som preciseras i kommande propositioner bedömer regeringen att den långsiktiga finansiella obalans som råder i ålderspensionssystemet rättas till. En central uppgift för den ekonomiska politiken är att sanera de offentliga finanserna och reducera det strukturella underskott mellan inkomster och utgifter som kännetecknar den offentliga sektorn. Mot bakgrund av den långa tid det kommer att ta innan det reformerade pensionssystemets regler slår igenom och pensionernas stora betydelse för de offentliga utgifterna kan det komma att behöva vidtas åtgärder inom ramen för nuvarande pensionssystem med syfte att förstärka de offentliga finanserna. Sådana åtgärder ligger dock vid sidan av utformningen av det reformerade pensionssystemet. Mot denna bakgrund kommer den fortsatta beredningen av pensionsfrågan att bli följande. Denna proposition lägger fast principerna för det framtida pensionssystemet. På några punkter kommer enligt vad som sägs nedan att krävas ytterligare beredning och utredningsarbete. Det kommande ålderspensionssystemet skall enligt förslag i denna proposition finansieras med en ålderspensionsavgift på av pensionsgrundande inkomster. I nuvarande ATP-system tas avgifter ut på alla inkomster, även sådana som inte är pensionsgrundande. Avgifter som tas ut på inkomstdelar över taket skall halveras. Inkomstdelar över taket beläggs således med en avgift på . I Pensionsarbetsgruppens förslag om uttag av ålderspensionsavgift om inkluderades en av regeringen redan aviserad höjning på en procentenhet av socialavgifterna. Pensionsarbetsgruppen föreslog att denna höjning skulle användas som en finansiell förstärkning av ålderspensionssystemet. kommer därför att föreläggas förslag om en avgiftshöjning till ålderspensionssystemet på en procentenhet för inkomstdelar upp till förmånstaket. I Pensionsarbetsgruppens förslag redovisas en noga avvägd tidsplan för hur intäkterna från socialavgifter respektive betalningsansvaret för olika pensionsåtaganden övergångsvis skall fördelas mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet samt hur en neutral växling skall genomföras från arbetsgivaravgifter till egenavgifter. Eftersom viss oro finns att växlingen från arbetsgivaravgifter till egenavgifter kan leda till komplikationer kan denna växling behöva övervägas ytterligare. Växlingen mellan egenavgifter och arbetsgivaravgifter kan behöva göras . Om neutralitet i växlingen inte kan garanteras, måste uttag enbart i form av arbetsgivaravgifter övervägas. Nedtrappningen av avgiftsuttag på inkomstdelar över förmånstaket skall dock ske i minst samma takt som Pensionsarbetsgruppens förslag innebar. Avsikten är att tillsammans med arbetsmarknadens parter diskutera framtida konsumtionsutrymme och dess fördelning samt efter samråd med parterna avväga i vilken utsträckning ålderspensionsavgiften på skall tas ut som egen- respektive arbetsgivaravgift. Därvid bör även finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna respektive förtidspensioneringen diskuteras. Om enighet inte kan uppnås i genomförandegruppen skall avgiftsuttaget ske enligt Pensionsarbetsgruppens förslag, dock med växling och separat från löneförhandlingarna. På en del punkter behövs ytterligare utredning innan preciserade förslag kan lämnas till . Principerna i denna proposition skall ligga till grund för sådant utredningsarbete. Det gäller bl.a. utformningen av det tekniska regelverket inom premiere- servsystemet. Regeringen avser att uppdra åt en särskild utredare att utarbeta förslag i denna fråga. I propositionen föreslås vidare vissa förändringar i vad avser behandlingen av individuella pensionsförsäkringar m.m. i samband med bodelning. Även denna fråga bör bli föremål för särskild utredning. De föreslagna förändringarna i ålderspensioneringen reser också krav på följdändringar vad avser andra pensionsförmåner. Som framhölls av Pensionsarbetsgruppen måste bl.a. den tekniska utformningen av efterlevandepensioneringen bli föremål för utredning så att reglerna anpassas till nya bestämmelser för ålderspensionsförmåner. Till de frågor som inte läggs fast i denna proposition hör även den exakta utformningen av indexeringen av utgående pensioner till den samhällsekonomiska utvecklingen. I beredningen av dessa frågor bör ingå om, när och i förhållande till vilken nivå en sådan indexering bör gälla även pensioner och pensionsdelar som utgår enligt nuvarande regler. Ställningstaganden i dessa frågor har stor betydelse för hur pensioner och pensionsdelar som utgår enligt nuvarande regler påverkas av reformeringen av pensionssystemet. Det kan därför vara lämpligt att de behandlas i samband med kommande lagförslag på pensionsområdet. kan dock reglerna i nuvarande pensionssystem, med undantag för frågor som uttryckligen behandlas i denna proposition, bli föremål för förändringar och prövas i den sedvanliga budgetberedningen. Dessa förändringar måste dock ske under hänsynstagande till det reformerade systemets principiella krav. Den reformering av pensionssystemet som föreslås i denna proposition innebär bl.a. att ålderspensioneringen avskiljs från övriga pensionsförmåner och såväl lagtekniskt som i finansiellt hänseende blir en fristående försäkringsgren.