prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — Det skall också finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. De mer detaljbe- tonade målen hör däremot inte hemma i en lag. Så inte heller de samhällsåtaganden som har . Dessa frågor bör i stället lösas genom att staten som ägare fastställer policy och strategier för , främst genom avtal med bolaget. Som framgår av den redogörelsen omfattar de mål som senast har ställt upp för inte bara postverksamhet i vanlig mening, dvs. befordran av brev och paket, utan också betalnings- och kassaservice. Sådan verksamhet är av finansiellt slag liknande den verksamhet som bedrivs av banker m.fl. Därför kommer Postgirot att bli bank med begränsade bankrättigheter. Dess verksamhet kommer att omfattas av den lagstiftning som gäller för banker. Viss verksamhet som bedrivs inom affärsområdet och kassa kommer att bli tillståndspliktig enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. De finansiella verksamheterna kommer att stå under tillsyn av . Detta talar i och för sig emot att det i postlagen skall anges som ett mål i anslutning till dem som gäller för postservicen i landet att det skall finnas en rikstäckande kassaservice. Regeringen anser ändå att det kan vara motiverat att ange detta servicemål i postlagen. tillhanda- håller en rikstäckande kassaservice via postkontorsnätet och lantbrevbäringen. Detta gör det möjligt för privatpersoner, företag, myndigheter och organisationer i hela landet att verkställa och ta emot betalningar samt att få tillgång till kontanta medel. Denna kassaservice har därför ett visst samband med övrig postdistribution utan att för den skull utgöra postverksamhet. Det är en fördel, anser regeringen, att målen för den rikstäckande distribu- tionsservicen hålls samlade. Detta görs naturligast i en postlag. Vi vill dock klart understryka att kassaservicen inte skall anses utgöra postverksamhet och således inte heller skall stå under tillsyn av den myndighet som skall ha tillsyn över brevbefordran. Regeringen bör själv eller genom en myndighet fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassaservicen motsvarar samhällets behov. Därigenom ges regeringen möjlighet att kontrollera att de grundläggande krav på servicen som samhället ställer är uppfyllda. Den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet kan också medföra att förändrade eller nya krav behöver ställas upp. 6.3 Bedrivande av postverksamhet Utredningens förslag: Innehåller inte någon bestämmelse om anmälningsskyldighet för den som vill bedriva postverksamhet som avser brevbefordran. I övrigt stämmer utredningens förslag huvudsakligen överens med regeringens (se betänkandet s. 131). Remissinstanserna: och instämmer i utredningens förslag som innebär att det är tillräckligt att brevbefordringsföretag står under tillsyn. Flertalet remissinstanser anser däremot att det bör införas ett tillståndskrav eller ett enklare anmälningsförfarande för den som vill ägna sig åt brevbefordran. föreslår att ett tillståndskrav införs för att man skall kunna förebygga oseriös verksamhet. Härigenom skulle nya postbefordrings- företag också få reda på vilka krav som kommer att ställas på verksamheten m.m., och tillsynsmyndigheten få ramar för verksamheten. Även RÅ anser att ett tillstånds- eller anmälningsförfarande bör införas. Värdet i ett tillståndssystem ligger enligt RÅ i att oseriös verksamhet på ett smidigt sätt kan förebyggas. vill att en anmälningsskyldighet skall omfatta alla som bedriver postverksamhet, eftersom det skulle ge tillsynsmyndigheten en bättre överblick över marknaden och bidra till förebyggande av oseriös verksamhet. Dessutom skulle det möjliggöra en fördelning av samhällsuppdrag mellan olika företag. Statskontoret påpekar att en anmälningsskyldighet kan behövas för att möjliggöra en fördelning av kostnaderna för tillsynsmyndighetens verksamhet mellan brevbefordringsföretagen. Även Kammarrätten i , TCO, , , och förordar ett tillstånds- eller anmälningsförfarande. Skälen för regeringens förslag: Hanteringen av brev har varit ett statligt monopol. Bestämmelser härom har senast funnits i kungörelsen (1947:175) angående postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. Kungörelsen upphävdes fr.o.m. . Det råder alltså numera en fri konkurrens på brevbefordringsområdet. Detsamma har länge varit fallet i fråga om befordran av paket. En väl fungerande postservice är av stor samhällelig betydelse. Detta gäller trots att den traditionella postbefordringen i ökad omfattning har kommit att ersättas av alternativa kommuni- kationsmedel inom framför allt teleområdet. I fråga om såväl brev som paket har avsändare och mottagare ett befogat krav på att befordringen sker på ett effektivt och tillförlitligt sätt. Det är också viktigt att avsändare och mottagare kan lita på att innehållet i postförsändelser inte röjs. Detta gäller framför allt innehållet i brev, som generellt måste anses ha en förtrolig och personlig karaktär. Angelägenheten av att postverksamhet bedrivs på ett effektivt och tillförlitligt sätt, som integritetsskyddsintressena tillgodoses, talar för att verksamheten underkastas vissa regler. Som tidigare nämnts finns det inte någon särskild lagstiftning som styr utövandet av postverksamhet. Detta hänger samman med att postverksamhet till allra största delen har bedrivits av . har vi således en helt ny situation. Det förhållandet att är endast en av flera postdistributörer och kan förväntas bli ombildat till aktiebolag gör det befogat att överväga en lagreglering av hur postverksamhet skall bedrivas. Det är emellertid viktigt att de lagbestämmelser som införs inte görs så detaljerade att de inverkar negativt på en ändamålsenlig konkurrens. Här som på andra områden gäller att onödig byråkrati bör motverkas och att det inte bör införas andra lagregler än sådana som är klart motiverade.En särskild fråga som uppstår i detta sammanhang är om det bör ställas krav på tillstånd för den som vill bedriva postverksamhet. Ett tillståndskrav kan, allmänt sett, motiveras av att samhället behöver försäkra sig om ett visst yrkeskunnande eller om vilja och förmåga hos den som vill driva den aktuella verksamheten att fullgöra skyldigheterna mot det allmänna. Det kan * som är fallet exempelvis i fråga om yrkestrafik * finnas skäl att genom ett tillståndskrav söka få garantier för att gällande säkerhetskrav kommer att uppfyllas. Dessa skäl gör sig i viss utsträckning gällande också på postområdet. Här är vikten av att skyddet för brevhemligheten och övriga integritetsintressen iakttas särskilt framträdande. Dessa intressen skyddas i stor utsträckning av bestämmelser i bl.a. sekretesslagen och . Om bestämmelserna byggs ut, så att de omfattar alla som i sin verksamhet befordrar förtroliga försändelser, bör detta ge goda garantier för att skyddet för den personliga integriteten upprätthålls. Skyddet torde knappast vara beroende av att ett tillståndssystem införs. Ett annat tänkbart skäl för ett tillståndssystem, som också berörs i , är att den tillståndsprövande myndigheten skulle kunna förena ett tillstånd med vissa villkor, t.ex. en skyldighet för tillståndshavaren att tillgodose olika sociala och regionala intressen på postområdet. Som tidigare angetts anser regeringen detta inte vara något bärande skäl att införa ett krav på tillstånd, eftersom det inte kan förväntas uppstå särskilt många postbefordringsföretag som är beredda att åta sig en mera omfattande postservice. Det ringa antalet förväntade brevbefordringsföretag talar tvärtom mot att införa ett tillståndssystem. * eller * torde även komma att inta en dominerande ställning. Det framstår inte som meningsfullt att underkasta detta företag en tillståndsprövning. Det är självfallet viktigt att kunna förebygga uppkomsten av oseriös verksamhet liksom att i efterhand kunna ingripa mot konstaterade missförhållanden. Detta torde enligt regeringens mening kunna uppnås även utan ett krav på tillstånd, nämligen genom att låta postverksamheten i landet stå under tillsyn av en statlig myndighet. kan ges möjlighet att ingripa om någon bedriver postverksamhet på ett sätt som inte är godtagbart. Man kan på det sättet åstadkomma en ordning som är i stort sett likvärdig med ett tillståndssystem. har med hänsyn till vad som sagts tidigare föreslagit att man avstår från att införa ett tillståndskrav på postområdet och i stället nöjer sig med en tillsynsverksamhet. Regeringen delar utredningens bedömning i dessa avseenden, men anser däremot i likhet med flertalet remissinstanser att tillsynsmyndigheten behöver ha ett instrument för att få reda på vilka företag som verkar på marknaden. Av detta skäl föreslår regeringen att företag som bedriver postverksamhet skall vara skyldiga att anmäla sig till tillsynsmyndigheten innan de sätter i gång verksamheten. I samband med att anmälan registreras kan företaget informeras om vilka krav samhället ställer enligt postlagen och enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Frågan är då vilket slag av verksamhet som bör ställas under tillsyn. I den av regeringen föreslagna postlagen ställs vissa krav på postverk- samhet som innefattar befordran av brev eftersom brev allmänt sett anses vara särskilt skyddsvärda från integritetssynpunkt. Enligt förslaget skall den som i postverksamhet fått del av uppgifter som angår särskild brevförsändelse åläggas tystnadsplikt. Vidare skall brev i verksamheten som är obeställbara enligt förslaget lämnas till tillsynsmyndigheten för vidare hantering där. Klart är således att brevbefordran skall stå under tillsyn av en tillsynsmyndighet. Frågan är om även paketbefordran bör ställas under tillsyn. Till förmån för att ställa paketbefordringen under tillsyn talar bl.a. det allmänna intresset av att paket befordras på ett tillförlitligt sätt. Vidare kan paket * om än i långt mindre utsträckning än brev * innehålla meddelanden av personlig och förtrolig karaktär. Det finns alltså i viss mån integritetsskyddsintressen som gör sig gällande också på paketområdet. Det kan i sammanhanget nämnas att den nuvarande lagstiftningen om obeställbara postförsändelser omfattar både brev och paket. Det finns emellertid flera skäl som talar mot att paketbefordringen ställs under tillsyn. Paketmarknaden har varit praktiskt taget oreglerad. Det är en allmän uppfattning att paketbefordringen har fungerat tillfredsställande och att den även bör lämnas oreglerad så långt som möjligt. Det finns inte heller anledning att i detta avseende särbehandla sådan paketbefordran som sker inom ramen för postverksamhet från annan paketbefordran. Övervägande skäl talar därför mot att ställa paketbefordringen under tillsyn. Regeringen föreslår således att tillsynen får omfatta endast sådan postverksamhet som avser brevbefordran. (Tillsynsverksamheten beskrivs närmare under avsnitt 6.12.) Vilken innebörd begreppen postverksamhet och brev bör ha i den nya lagen utvecklas närmare i specialmotiveringen. Postlagen bör innehålla en allmänt hållen bestämmelse om att all postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet. Denna bestämmelse gäller således såväl brev som paket. Eftersom brevbefordran skall stå under tillsyn av till- synsmyndigheten innebär bestämmelsen när det gäller brev även en viss hållpunkt för tillsynen. Ett rimligt krav på tillförlitlighet kan exempelvis vara att postbefordringsföretaget har sådan kontroll över de postförsändelser som anförtrotts företaget för befordran att riskerna i möjligaste mån elimineras för att obehöriga får tillgång till dem eller att de blir förstörda under hanteringen eller av yttre påverkan. Såvitt gäller brevbefordran sägs vidare att postverksamhet skall bedrivas så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Att se till att denna bestämmelse efterlevs är likaledes en uppgift för tillsynsmyndigheten. Beträffande integritetsskyddet hänvisas bl.a. till bestämmelserna om tystnadsplikt i postverksamhet och om obeställbara försändelser. 6.4 Integritetsskyddet i postbefordran 6.4.1 Nuvarande ordning m.m. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare skyddad gentemot det allmänna mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Enligt motiven (prop.1975/76:209 s.147 f) omfattar skyddet för förtrolig kommunikation meddelanden som sänds med post eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelning osv. Fotografering av skriftliga handlingar är exempel på sådana upptagningar som avses i bestämmelsen. Också genomlysning av brev så att de kan läsas räknas som upptagning. Skyddet för förtrolig kommunikation kan enligt 2 kap. 12 § regeringsformen begränsas genom lag. Begränsning får enligt paragrafens andra stycke göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning kan t.ex. ske med hänsyn till beivrandet av brott. I 4 kap. 8 § sägs att den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller telemeddelande, döms för brytande av post- eller telehemlighet till böter eller fängelse i högst . Paragrafen fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring (1993:601) i samband med tillkomsten av telelagen (1993:597). Ändringen berörde dock även postområdet. ges postförsändelser ett skydd i oavsett om de befordras i enskild eller allmän verksamhet. En förutsättning för att gärningen är straffbar är att gärningen utförs olovligen. Gärningen är lovlig under vissa förutsättningar, t.ex. genom samtycke från den som äger förfoga över meddelandet. Den är också i vissa fall lovlig även utan samtycke. Utanför det straffbara området faller t.ex. beslag av brev som sker i enlighet med reglerna i 27 kap. eller annan tvångsmedelslagstiftning. Uttrycket "bereder sig tillgång till" innefattar inte krav på att gärningsmannen tar del av meddelandets innehåll. Det räcker om han tillgriper handlingen. Gärningsbeskrivningen omfattar således både sådana fall då ett brev eller annat meddelande definitivt avhändes adressaten och fall då gärningsmannen tar del av meddelandet och därefter vidarebefordrar det.Enligt 4 kap. 9 § kan en person dömas för intrång i förvar om han, utan att 8 § är tillämplig, olovligen bryter brev eller telegram eller annars bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat eller under lås eller eljest tillslutet. Påföljden är även här böter eller fängelse i högst . I 20 kap. 3 § anges att den som röjer uppgift, som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet, döms * om gärningen inte eljest är särskilt belagd med straff * för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Vid gärning som begås av oaktsamhet är påföljden böter. I ringa fall av oaktsamhet döms inte till ansvar. lämnade betänkandet (SOU 1992:110) Information och den nya informationsteknologin * straff- och processrättsliga frågor m.m. I betänkandet föreslås bl.a. att 4 kap. 8, 9 och 9 a §§ skall ersättas av en ny 8 §. Enligt första stycket i den nya paragrafen skall den som olovligen tar del av, tillgriper eller upptar handling som förvaras inlåst eller annars tillslutet eller som är under befordran genom ett befordringsföretag dömas för informationsintrång till böter eller fängelse i högst . föreslås att bestämmelsen om straff för dataintrång i 21 § datalagen upphävs. Med termen befordringsföretag avses enligt ett företag med en verksamhet vars ändamål är yrkesmässig förmedling av information som andra lämnat för distribution. Ändamålet skall framgå av t.ex. stadgar och andra dokument, där verksamhetens inriktning anges. Verksamheten skall ha en sådan omfattning och inriktning att det inte i realiteten väsentligen är fråga om distribution inom t.ex. ett större företag eller en myndighet. betänkande har remissbehandlats och är under övervägande inom . Enligt 9 kap. 8 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess inom för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av någon annan bestämmelse får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare. Sekretess gäller inom även för uppgift om enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank. I 9 kap. 8 § tredje stycket regleras sekretessen i övrigt inom allmän samfärdsel. Sekretess gäller hos och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverksamheten och som inte regleras tidigare i paragrafen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretessen hos för uppgift om enskilds adress gäller dock endast om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Enligt 14 kap. 2 § tredje stycket hindrar sekretessen inte att en uppgift om en enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket hindrar sekretessen inte heller att uppgift som rör misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas leda till annan påföljd än böter. Beträffande uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § första stycket gäller vad som sagts endast såvitt avser misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (14 kap. 2 § femte stycket). Enligt 11 § datalagen (1973:289) får en personuppgift som ingår i personregister inte lämnas ut, om det finns anledning anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med lagen. Vidare sägs i bestämmelsen att sekretesslagen i stället skall tillämpas i det allmännas verksamhet. Med personuppgift avses i datalagen upplysning som avser enskild person. För att fråga skall vara om ett personregister skall en personuppgift kunna hänföras till den som avses med uppgiften. En adressuppgift i ett register är ett exempel på en uppgift som kan hänföras till en viss person. Någon skyldighet för enskilda rättssubjekt som håller personregister att lämna ut uppgifter ur registret finns inte. Däremot skall en prövning enligt 11 § göras, om den som håller ett register avser att lämna ut en personuppgift. Någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut finns inte. I 13 § datalagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt för registeransvarig och annan i enskild verksamhet som tagit befattning med personregister eller med uppgifter som samlats in för att ingå i sådant register. I 27 kap. finns bestämmelser om bl.a. beslag och hemlig telefonavlyssning, vilka innebär en inskränkning i integritetsskyddet. Regleringen har genom en lagändring (1993:602) i samband med tillkomsten av telelagen (1993:597) gjorts tillämplig på försändelser hos alla post- eller telebefordringsföretag. har i betänkandet SOU 1992:110 föreslagit än mer långtgående ändringar i samma riktning. I 3 § anges att brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse eller däröver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. I 4 § regleras befogenheten att göra beslag i olika fall. Föremål som påträffas får, utöver i fall då någon med laga rätt använder tvångsmedel, tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får även utan sådant beslut åtgärden vidtas av polisman, om det inte är fråga om en försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag. I 9 § anges att, om en försändelse som kan tas i beslag kan förväntas komma in till ett befordringsföretag, rätten får förordna att den skall hållas kvar när den kommer in till befordringsföretaget till dess frågan om beslag har avgjorts. I 12 § finns regler om hur öppnande av beslagtaget brev eller annan tillsluten handling och undersökning av bl.a. beslagtagna post- och telegrafförsändelser får ske. Genom lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser regleras rätt att i vissa situationer öppna brev som är obeställbara dvs. inte kan delas ut till adressaten eller återställas till avsändaren samt sådana som är ofrankerade eller otillräckligt frankerade. En närmare redogörelse för lagens bestämmelser finns i avsnitt 6.5. Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. innehåller vissa begränsningar i rätten för de i lagarna angivna personerna att ta emot och skicka bl.a. brev. Brev får dock sändas till bl.a. svenska myndigheter utan någon kontroll. Från denna regel undantas brev till . Skälet till att undantas är att det har ansetts önskvärt att postanvisningar o.d. som skickas till Postgirot skall kunna kontrolleras. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll innehåller i 20 § bl.a. bestämmelser om att polismyndighet i vissa fall kan få tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänning och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos ett befordringsföretag. I samma paragraf sägs att rätten kan förordna att en försändelse, som avses i tillståndet och som ankommer till ett befordringsföretag, skall hållas kvar till dess den har undersökts närmare, öppnats eller granskats. Lagrummet har genom en genomförd lagändring (1993:612) gjorts tillämpligt på postförsändelser hos varje postbefordringsföretag. 6.4.2 Integritetsfrågans behandling i det internationella samarbetet Frågan om integritetsskydd är och har varit central i flera olika internationella sammanhang, bl.a. inom FN, och I FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna anges att envar är skyddad mot godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. korre- spondens. Alla har rätt att utan ingripanden söka, motta och sprida upplysningar och tankar genom varje slags uttrycksmedel utan hänsyn till gränser (artikel 12 och 19). En motsvarande reglering finns om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 14 och 19) samt i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 8 och 10). har lagt fram ett förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 6.4.3 En ny reglering av integritetsskyddet på Tystnadsplikt i enskild postverksamhet Utredningens förslag: I huvudlinjerna stämmer förslaget överens med regeringens, dock att kretsen av personer som omfattas av tystnadsplikten enligt utredningens förslag begränsats till dem som till följd av anställning eller liknande anknytning till postverksamhet tagit befattning med brev som befordrats i verksamheten. Utredningens förslag innehåller inte heller någon bestämmelse om tystnadspliktens företräde framför meddelarfriheten eller begränsningar i densamma för delgivnings- och brottsutredningsändamål (se betänkandet s. 144). Remissinstanserna: Riksåklagaren, överåklagaren i och Kammarrätten i menar att bestämmelsen har fått en alltför snäv utformning. På ett postkontor kan det finnas flera personer som kan ha kännedom om att viss post kvarhålles utan att dessa personer "tagit befattning med" brevet.