prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Inledningsvis vill regeringen framhålla att någon risk för en konflikt mellan bestämmelser och föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar regelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8). Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen. Den omständigheten att en författning grundas på en internationell konvention innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en eventuell motstridighet mellan bestämmelser och en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligt redan gällande principer i många fall komma till det resultatet att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen. För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet, efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs inför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig i målet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göra följande överväganden. Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en analys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighet verkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del av konventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilket innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa den rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det visar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet. Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt principen om fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga frågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehåll som svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås. Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnande lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänt erkända principer att utgå från. För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har emellertid också att överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i . Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på att, utöver lex posterior-och lex specialis-principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta doms- tolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lag- bestämmelser". Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan också sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 RF. Därvid gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning. I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning. 11 förhållande till 2 kap. regeringsformen Regeringens bedömning: En inkorporering av syftar till att förstärka medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Detta syfte tillgodoses genom att i den mån det skydd som konventionen nu eller ger är starkare än det som följer av regeringsformens fri- och rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper det i praktiken är konventionens bestämmelser som skall tillämpas. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: vid efterlyser en analys av hur konventionens rättighetsskydd efter en inkorporering förhåller sig till det skydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Skälen för regeringens bedömning: Sedan inkorporerats kommer två regelsystem angående fri- och rättigheter att utgöra en del av den svenska rätten. Vid en jämförelse dem emellan kan först konstateras att det stora flertalet skyddade fri- och rättigheter är gemensamma. I några avseenden är emellertid det skydd som ges i svensk grundlag längre gående än i konventionen. Det gäller främst skyddet mot retroaktiva skatter och avgifter samt de fri- och rättigheter som följer av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens reglering, t.ex. förbudet mot förhandsgranskning av tryckt skrift och meddelarfriheten. Inte heller har den föreslagna regeln om allemansrätten någon motsvarighet. Å andra sidan saknar t.ex. konventionens skydd för rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter eller rätten att ingå äktenskap någon motsvarighet i regeringsformen. Ur medborgarens perspektiv innebär en inkorporering att han är berättigad till det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger. På motsvarande sätt är lagstiftaren bunden att iaktta de begränsningar som följer såväl av grundlagen som av konventionen. Det fri- och rättighetsskydd som grundlagen och konventionen ger är, med juridiska fakultetens ord, kumulativt. Medborgaren kan således åberopa den regel som i varje given situation ger honom det starkaste skyddet. Det kan inte heller uteslutas att en sådan kumulativ effekt kan uppstå på de områden där grundlagens och konventionens normer nu kan uppfattas som gemensamma. Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Genom den vidare rätt- sutvecklingen hos konventionsorganen kan en i konventionen given rättighet komma att preciseras på ett sätt som medför att skyddet går längre än motsvarande regel i grundlagen. Det kan för tydlighetens skull klargöras att en inkorporering av konventionen givetvis icke får ge upphov till det felaktiga motsatsslutet att medborgarnas rättigheter därigenom nu uttömmande har reglerats. Så skall naturligtvis rätt- släget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt, som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte påverkas av en inkorporering. Inte heller påverkas den inverkan andra fri- och rättighetskonventioner kan ha i rättstillämpningen genom fördragskonform tolkning av svenska föreskrifter. 12 Gällande lags förenlighet med konventionen Regeringens bedömning: En inkorporering av medför ingen förändring i skyldighet att se till att den svenska lagstiftningen uppfyller de krav som konventionen ställer. Det är därför angeläget att även noga följa den rättsutveckling som sker genom konventionsorganens avgöranden. Vid en översiktlig bedömning av det nu rådande rättsläget kan sägas att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav. Tveksamhet kan emellertid råda om hur väl uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6) och det därmed sammanhängande kravet på tillgång till inhemskt rättsmedel (artikel 13). Dessa frågor kommer att utredas vidare i Fri- och rättighetskommitténs fortsatta arbete. Kommitténs bedömning: Kommittén, som presenterat en omfattande genomgång av svensk rätt jämförd med konventionen, finner att vår lagstiftning i huvudsak står i överensstämmelse med konventionen, men anger att det är osäkert om så kan anses vara fallet såvitt gäller artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel. Remissinstanserna: vid pekar på de tveksamheter som kan råda beträffande rätten till dom stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. anser att det bör klarläggas om vissa regler i svensk lagstiftning om tvångsvård är förenliga med Europakon- ventionens artikel 8 och 13. Hovrätten för Nedre anför att de svenska reglerna om arbetsplikt för den som döms till skyddstillsyn inte synes vara förenliga med konventionens artikel 4. Skälen för regeringens bedömning: Det är först angeläget att påpeka att även utan en inkorporering på folkrättslig grund är skyldigt att se till att vår lagstiftning motsvarar konventionens krav. Vi har ju också redan berört det flertal lagstiftningsreformer som initierats till följd av avgöranden som träffats av konventionsorganen och genom vilka konventionens närmare innehåll på vissa punkter kommit att preciseras. Vid en inkorporering får denna skyldighet endast en ytterligare dimension genom det internt svenska intresset av att skilda nationella lagregler inte står i konflikt med varandra. Härtill kommer att det är angeläget framhålla att varje uttalande om konventionens närmare innebörd bör ske med ett stort mått av försiktighet och i vart fall endast avse situationen så som den just för tillfället ter sig. Vi har ju redan framhållit den dynamiska rättsutveckling som sker genom konventionsorganens arbete vilket medför att kraven på nationell lagstiftning successivt förändras. Regeringen har redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som en aspekt när det gäller rätten till domstolsprövning, framhållit de krav som ställer i fråga om den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt konventio- nens artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Regeringen anmärkte därvid att utvecklingen efter hand visat att anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Frågan om huruvida svensk lagstiftning fullt ut överensstämmer med artikel 6 sådan den kommit att tolkas av liksom med artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel tillhör dem som Fri- och rättighetskommittén bör söka besvara i sitt fortsatta utredningsarbete. väcker frågan om de regler om bl.a. besöksförbud som intagits i lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall är förenliga med konventionens artiklar 8 och 13. Den frågan, liksom den av Hovrätten för Nedre väckta frågan, kan knappast ges något entydigt svar i detta sammanhang. Som vi framhållit ovan är det knappast heller nödvändigt eftersom det oavsett om konventionen inkorporeras eller ej i princip är lika viktigt att bringa svensk lag i överensstämmelse med konventionen. Det är alltså alltfort en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De väckta frågorna får därför övervägas i fortsatt lagstiftningsarbete på de aktuella områdena och då med beaktande av eventuell framtida rättsutveckling i konventionsorganen. Regeringen kan nu endast konstatera att konventionens allmänna bestämmelser tillåter staterna att i viss utsträckning avgöra om inskränkningar i fri- och rättigheterna är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, före- byggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av andra personers fri- och rättigheter. Så har t.ex. ansett att en viss kontroll av korrespondensen för dem som är intagna i kriminalvårdsanstalt är förenlig med konventionen trots dess principiella skydd för privat- och fami- ljeliv, hem och korrespondens. Ett exempel på den nödvändiga kontinuerliga översynen av gällande rätts förenlighet med konventionen utgör arbete. I ett överlämnat delbetänkande (SOU 1993:60) konstaterar utredningen att sådana om- händertaganden som 13 § polislagen (1984:387) ger möjlighet till inte torde vara konventionsenliga. Det kan också nämnas att i en dom (målet ./. ) funnit att opartiskheten och oberoendet hos i ett tryckfrihetsmål kunnat dras i tvivelsmål (the independence and impartiality of the District Court were open to doubt). Även om avgörandet endast avsåg juryns sammansättning i ett enskilt mål kan det inte uteslutas att det kan vara av betydelse för den svenska lagstiftningen på området. Regeringen kan, med förbehåll för vad som har sagts, vid en översiktlig bedömning ansluta sig till kommitténs ståndpunkt att svensk rätt i allmänhet torde stå i överensstämmelse med krav. 13 Bör den svenska reservationen återkallas? Regeringens förslag: Den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet av återkallas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Kammarrätten i , och Katolska biskopsämbetet har förordat kommitténs förslag. Däremot har , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , ärkebiskopen liksom kristna råd och frikyrkosamråd avstyrkt ett återkallande av reservationen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 2 i första tilläggsprotokollet av till stadgas följande: "Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och un- dervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofis- ka övertygelse." Vid antagandet av tilläggsprotokollet förklarade sig göra ett förbehåll av innebörd dels att inte kan medge föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldig- heten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befriel- se från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas kristendomsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än , för vilka tillfredsställande religionsundervisning är anordnad (se prop. 1953:32 s. 11). Fri- och rättighetskommittén har (betänkandet del A s. 186 f och del B s. 129 f) hänvisat till att i det danska målet , och (dom , ser. A Nr 23) uttalat att artikeln inte hindrar att information eller kunskap om religiösa och filosofiska spörsmål förmedlas i den obligatoriska undervisningen under förutsättning att det sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Domstolen fäste i sammanhanget också vikt vid att det som alternativ fanns möjlighet till undervisning i privata skolor eller till hemundervisning. Under hänvisning till att dagens skolundervisning skall vara objektiv och eleverna således inte tvingas bevista en undervisning som strider mot föräldrarnas övertygelse samt till att gällande skollag ger möjlighet att fullgöra skolplikten genom fristående skolor eller genom hemunder- visning, föreslår kommittén att den svenska reservationen återkallas. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid har pekat på att artikel 2 i endast avser föräldrarnas rätt medan t.ex. - och reglerna i 6 kap. - utgår från att barnet är en självständig individ med egna behov och rättigheter. har för sin del framhållit att även om undervisningen i de svenska offentliga skolorna skall vara objektiv när det gäller t.ex. religions- och sexual- undervisning, så gäller objektivitetskravet inte i allt. Tvärtom, anför verket, finns det områden där skolan och undervisningen inte får vara objektiv och neutral. Som exempel nämner verket att gällande skolförfattningar ålägger skolan och dess personal att aktivt och medvetet påverka och stimulera barn och ungdomar att vilja omfatta vår demokratis grundläggande värderingar och låta dessa komma till uttryck i praktisk, vardaglig handling. En sådan värdering är alla människors lika värde oberoende av t.ex. ras eller kön. Verket påpekar vidare att en fristående skola som inte ansluter sig till dessa värderingar saknar förutsättningar att bli godkänd för fullgörande av skolplikten och att detsamma gäller även för s.k. hemundervisning. Ärkebiskopen, liksom kristna råd och frikyrkosamråd, har hänvisat till i vars artiklar 28-30 sägs bl.a. att barn har rätt till en undervisning som utvecklar respekt för mänskliga rättigheter och fostrar i en anda av förståelse, fred och tolerans. Dessa remissinstanser betonar bl.a. följande: "den obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en ram eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskåd- ningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt...Vi ser det angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället." har i en promemoria som fogats till det yttrande som avgetts av Högsta domstolens ledamöter ifrågasatt om den svenska reservationen förlorat sin betydelse av de skäl som kommittén anger. Han redovisar därvid bl.a. att kommissionen så sent som åberopat reservationen som grund för att avvisa ett klagomål över att en förälders ateistiska övertygelse inte föranlett befrielse för ett barn från skyldigheten att delta i undervisningen i religionskunskap. Enligt regeringens uppfattning finns det naturligtvis fog för Fri- och rättighetskommitténs synpunkt att dagens skolundervisning skall vara objektiv varför elever inte kan sägas vara tvingade att bevista en undervisning som kan anses strida mot föräldrarnas övertygelse. Detta gäller i allmänhet och även i många fall då elevers föräldrar hyser en filosofisk eller religiös övertygelse som inte delas av flertalet. Men som har påpekat finns det frågor i vilka skolan varken får eller bör vara objektiv eller neutral, nämligen då det gäller grundläggande demokratiska värderingar. Till dessa grundläggande värderingar hör vad bl.a. ärkebiskopen framhållit, nämligen respekten för olika religioner och livsåskådningar. Samma krav bör, som också anfört, ställas på fristående skolor. Det kan inte uteslutas att denna skolans hållning i något fåtal fall kan strida mot den övertygelse som en förälder hyser. På ett principiellt plan är det också viktigt att de fri- och rättigheter som åtar sig att respektera verkligen kan garanteras i förhållande till alla medborgare. Regeringen vill emellertid särskilt framhålla att i denna fråga bryts två delvis skilda synsätt mot varandra. Bestämmelsen i tilläggsprotokollet speglar, enligt dess ordalag, ett synsätt som utgår från föräldrarnas ansvar som fostrare och samhällets plikt att respektera de val som föräldrarna träffar. Ett annat synsätt är det som bl.a. kommer till uttryck i och som fäster avgörande vikt vid barnets rätt bl.a. till en utbildning som utvecklar respekt för demokratiska värderingar. Dessa båda synsätt behöver emellertid inte vara oförenliga, vilket också framgår av bl.a. ett avkunnat enhälligt beslut av Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter. I ett klagomål av två svenska föräldrar (ansökan nr 17678/91) hade dessa bl.a. anfört att svenska myndigheter, genom att vägra deras barn rätten till hem- undervisning på högstadienivå, hade kränkt deras rätt att tillförsäkra barnen en undervisning som stod i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska övertygelse. Klagandena gjorde gällande bl.a. att den allmänna skolans sociala träning syftade till att förstöra barnens kristna tro. Kommissionen noterade den svenska reservationen men avvisade klagomålet på den grunden att det var uppenbart ogrundat. Kommissionen uttalade därvid att föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första mening som föreskriver att "ingen må förvägras rätten till undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder och dominerar artikeln måste, fann kommissionen, slutsatsen dras att föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning. Det innebär att föräldrar inte på grund av sin övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning. Kommissionen fann vidare att de svenska myndigheterna handlat inom ramen för sitt fria skön (of appreciation) att i det förevarande fallet själva bedöma klagandenas möjligheter att på egen hand anordna en godtagbar undervisning för sina barn. Det refererade avgörandet avser visserligen det fallet att föräldrarna inte över huvud taget ville låta sina barn delta i den allmänna skolundervisningen. Det kan därför inte med fullständig säkerhet sägas att bedömningen skulle bli densamma beträffande varje enstaka inslag i utbildningen. Därvidlag har emellertid domstolen, i det ovan nämnda danska målet, uttalat att varje stat i princip har rätt att själv bestämma läroplanens innehåll och utformning samt, som redan nämnts, att intet hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolan bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella från religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som undervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi fäster avgörande vikt vid det allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det grund- läggande är barnets rätt till undervisning och att föräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses i ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det saknas anledning befara att ett återkallande av den svenska reservationen skulle kunna medföra att utrymme ges för, med Ärkebiskopens ord, särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället. Det svenska förbehållet bör därför nu återtas. 14 Erkännande av jurisdiktion utan tidsbegränsning Regeringens förslag: bör som sin mening uttala att skall utan begränsning i tiden erkänna jurisdiktion, när det nu gällande tidsbegränsade erkännandet av domstolens domsrätt löper ut. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning att rikta mot förslaget.