prop · GH034 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragarens I propositionen föreslås att en regel tas in i socialtjänstlagen (1980:620) var- igenom kommunerna ges ett ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Dock ges varje kommun frihet att inom vida gränser praktiskt ordna verksamheten. Familjerådgivning skall även i fortsättningen vara en självständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen. Arbetet med att se över sekretesskyddet fortsätter. bör få uppdrag att i samråd med stödja kommunerna i uppbyggnadsarbetet. Den nya regeln föreslås träda i kraft . Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620); Härigenom föreskrivs att 12 a § socialtjänstlagen (1980:620) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 a § [1] Kommunen skall Kommunen skall sörja för att sörja för att föräldrar kan föräldrar kan erbjudas samtal erbjuds samtal under sakkunnig led- under sakkunnig ning i syfte att nå ledning i syfte att enighet i frågor nå enighet i frågor rörande vårdnad och rörande vårdnad och umgänge umgänge (samarbetsssamtal). (samarbetssamtal). Kommunen skall även sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Familjerådgivning lämnas genom kommu- nens egen försorg eller, sedan kommu- nen träffat särskild över- enskommelse om det, genom annan lämplig vårdgivare. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** [1] senaste lydelse 1990:1527 2 Utdrag ur protokoll vid Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , P. Föredragande: statsrådet . behandlade familjerådgivning i sitt betänkande 1986/87:22. I betänkandet framhöll utskottet att familjerådgivningsverk- samheten är av mycket stort värde, både direkt för de hjälpsökande och indirekt genom den handledning som kan ges t.ex. till de socialsekreterare som har i uppgift att leda samarbetssamtal. Ut- skottet ansåg det vara nödvändigt att verksamhetens fortlevnad garanteras och att regeringen skyndsamt borde ta upp frågan om hur familjerådgivningen skall kunna tryggas. gav regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr. 1986/87:191). Regeringen gav därefter i uppdrag att utreda frågorna om familjerådgivning. Styrelsen redovisade uppdraget i 1989:10). En sammanställning av rapporten bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En remissammanställning bör fogas till protokollet som bilaga 2. Familjerådgivning har bedrivits i . Verksamheten är huvudsakligen inriktad på att hjälpa samlevande par med sin relation. Syftet är att bistå dem så att de kan hantera sina konflikter, problem och krissituationer på sådant sätt att de kan fortsätta att leva tillsammans. Familjerådgivningen är frivillig. Sträng sekretess gäller för uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen vilket underlättar för de sökande att ta upp känsliga samlevnadsproblem. Familjerådgivningen arbetar med samtalsmetodik, framförallt för att ge klienterna insikt i sina problem. Den största klientgruppen är par med barn, som har svårigheter i sin vuxna relation. De flesta vill ha hjälp att lösa problemen för att kunna fortsätta att leva tillsammans. För andra par är separationen redan ett faktum. Även om de inte kan fortsätta att leva tillsammans kan rådgivningen dock leda till att konflikterna dämpas så att föräldrarna får möjlighet att tillsammans fungera i föräldrarollen även efter en skilsmässa. Familjerådgivning bedrivs i första hand av landsting. I viss utsträckning anordnar också kommuner och familjerådgivning. Det finns ca 150 familjerådgivare i . Ca 12 000 ärenden behandlas . I betydande områden av , framförallt i , saknas möjlighet att få familjerådgivning. I de områden där familjerådgivningen finns varierar de resurser som avsatts för ändamålet vilket medför att rådgivningens tillgänglighet också varierar mellan olika områden. utgick statsbidrag för familjerådgivnings- verksamheten. finansieras verksamheten helt av den huvudman som driver den. Familjerådgivningen är i de flesta fall kostnadsfri för dem som får rådgivningen. Vissa anordnare av familjerådgivning tar dock ut en viss avgift. Familjerådgivarna är i regel socionomer med vidareutbildning i samtalsmetodik. Inom kåren har byggts upp ett handlednings- och vidareut- bildningssystem. 3 Bedömning av den nuvarande verksamheten Min bedömning: Familjerådgivningen utför ett värdefullt förebyggande arbete. Par och familjer bör ha en praktisk möjlighet till familjerådgivning. Skyldighet för en kommun att tillhandahålla familjeråd- givning bör läggas fast i lag. bedömning: Samma som min. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser utrycker stor uppskatt- ning av familjerådgivningens arbete och understryker behovet att trygga dess verksamhet. Skälen för min bedömning: När en separation inträffar är det viktigt att kunna få hjälp att minska konflikterna och att underlätta ett gemensamt föräldraskap. Den förebyggande insats som samhället erbjuder par är i huvudsak familjerådgivning. Såväl (bet. 1986/87:SoU22, rskr. 1986/87:191), som remissinstanser och många bedömare har uttryckt uppskattning över och betonat det värdefulla i denna verksamhet. Jag delar deras uppfattning. Även om en betydande mängd skilsmässor och andra separationer givetvis inte går att undvika är det ändå angeläget att det finns en samhällelig verksamhet dit par som så önskar kan vända sig för att få hjälp att bevara sitt äktenskap eller sin samborelation. finns inte familjerådgivning i vissa delar av landet, vilket gör att vissa familjer inte kan få hjälp när de behöver det. I andra delar är vän- tetiderna till familjerådgivningen långa. Detta är enligt min mening inte tillfredsställande. Jag anser därför att familjerådgivningens fortbestånd måste tryggas genom att ett enhetligt huvud- mannaskap fastläggs för verksamheten och huvudmannen genom bestämmelse i lag åläggs att tillhandahålla medborgarna familjerådgivning. 4 Förslag till ändring 4.1 Familjerådgivning i alla kommuner Mitt förslag: Kommunerna skall vara skyldiga att sörja för att de som så önskar får tillgång till famil- jerådgivning. Denna skyldighet förs in i socialtjänstlagen. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet genom att själv tillhandahålla rådgivningen eller genom att träffa avtal om familjerådgivning med andra lämpliga förslag: I huvudsak samma som mitt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att familjerådgivningen tryggas. Remissopinionen är delad när det gäller vem som skall vara huvudman för familjerådgivningen. Kommunerna före- språkas av ett antal remissinstanser som betonar familjerådgivningens koppling till social verksamhet. Ungefär lika många instanser väljer landstingen som huvudman framförallt för att där finns en uppbyggd verksamhet. Skälen för mitt förslag: För att trygga verksamheten krävs att ett enhetligt huvudmannaskap fastställs och att ansvaret att tillhandagå med fa- miljerådgivningsverksamhet läggs fast i lag. Den fråga som först uppkommer blir då vem som skall svara för huvudmannaskapet, landstingen eller kommunerna. Den familjerådgivningsverksamhet som finns drivs till största delen i landstingens regi. Några kommuner har också familjerådgivningsbyråer. Det finns dessutom viss familjerådgivning som drivs av . I remissmaterialet framförs skäl som talar för att landstingen görs till huvudman för verksamheten. Ett sådant skäl är att huvuddelen av familje- rådgivningsverksamheten bedrivs av dessa och att det således där finns en uppbyggd fungerande verksamhet.För lands- tingen som huvudmän talar också att deras upptagningsområden är så stora att byrå- erna kan få den omfattning som behövs för att den professionella kvaliteten på verksamheten skall kunna upprätthållas. Mot dessa skäl talar att familjerådgivningen har nära anknytning till verksamhet som kommunerna bedriver. I den verksamhet landstingen bedriver är familjerådgivning, med den inriktning den har , tämligen artfrämmande. Jag anser framförallt av detta skäl att kommunerna bör vara huvudmän för familjerådgivningsverksamheten. Med hänsyn till det sagda bör en skyldighet införas för kommunerna att bereda möjlighet till familjerådgivning. Socialtjänstlagen bör kompletteras med en bestämmelse härom. Ett antal remissinstanser bl.a. sådana som företräder familjerådgivningen pekar på vikten av att familjerådgivningen även i fortsättningen får vara en självständig verksamhet och inte inordnas i den övriga verksamhet som bedrivs inom . Jag delar den bedöm- ningen. Vissa remissinstanser, bl.a. , pekar på de svårigheter små kommuner kan ställas inför vid anordnandet av familjerådgivning. De problemen är enligt min mening värda att tas på allvar. Jag tror dock att de kan lösas. Vissa kommuner är stora nog att själva bära en familjerådgivningsverksamhet. För ett stort antal andra kommuner kommer ansvaret att tillhandahålla familje- rådgivning innebära ett ansvar för finansiering och för att någon utför verksamheten. Det är givet att den lokala uppbyggnaden måste ske efter lokala förutsättningar. Ett alternativ är att flera kommuner går ihop och anordnar verksamheten. Inget hindrar heller att den faktiska verksamheten ligger kvar hos eller sköts av lämpliga privata vårdgivare. En nära till hands liggande utveckling är exempelvis att en landstingsdriven byrå blir självständig och drivs av där verksamma familjerådgivare. En förutsättning för att en verksamhet som inte drivs direkt i kommunens regi skall anses utgöra familjerådgivning i nu aktuell bemärkelse bör emellertid vara att kommunen tecknat ett avtal med vederbörande vårdgivare. Det innebär att de par som vill ha rådgivning måste anlita familjerådgivare som anvisats av kommunen. Enligt min mening är det inte rimligt att kommunen får ett betal- ningsansvar för en verksamhet den inte har kontroll över. Jag vill i detta sammanhang framhålla att familje- rådgivningen torde utgöra en sådan socialtjänst som kommunen har möjlighet att ta ut avgift för enligt 35 § 1 st. SoL. Eventuella avgifter får dock självfallet inte vara av sådan storlek att de avhåller enskilda från att vända sig till familjerådgivningen. Ett krav på avtal med kommunen ger den också möjlighet att ställa rimliga kvalitetskrav. I kommunens ansvar ligger givetvis att den verksamhet som tillhandahålles är av god kvalitet. Jag återkommer strax till kvalitetsfrågorna. Familjerådgivningen är inriktad på att ge stöd i krissituationer. Kriserna är i många fall akuta. Det ligger i sakens natur att en sådan verksamhet inte kan drivas med långa väntetider. Verksamheten måste därför avpassas så att väsentliga väntetider normalt inte uppstår. Jag anser det inte lämpligt med lagstiftning i denna fråga, men förutsätter att länsstyrelserna följer väntetidernas utveckling och inom ramen för sin tillsynsverksamhet enligt socialtjänstlagen påtalar olämpligt långa väntetider. Familjerådgivarna utgör en yrkesgrupp med stor erfarenhet av arbete med människor i kris och olika relationsproblem. Deras huvuduppgift är terapisamtal. I begränsad utsträckning bör deras kompetens kunna användas för andra ändamål. Exempelvis borde det vara möjligt att anförtro mer komplicerade samarbetssamtal till familjerådgivare. De bör också, med sina erfarenheter, kunna vara en viktig tillgång i föräldraut- bildning och i fortbildningsverksamhet för andra personalgrupper inom och liknande. Det behov att värna om familjerådgivningens integritet och förtroende som många remissinstanser uttryckt gör dock enligt min mening att försiktighet måste iakttas så att roller inte hopblandas på ett felaktigt sätt. Det är exempelvis inte tillfredsställande om socialsekreterare som är verksamma inom den vanliga som delsyssla också påtar sig familjerådgivaruppgifter. Risken för att de under rådgivningssamtalen får kännedom om uppgifter som kan påverka deras handlande som socialsekreterare kan inte uteslutas. Detta skulle kunna skada förtroendet för familjerådgivningen. Min bedömning: Sekretesskyddet för den kommunala familjerådgivningen får anses tillräckligt tillgodosett genom nuvarande regler. Arbetet med kompletterande tystnadspliktsbestämmelser för privata vårdgivare bör dock fortsätta i syfte att ytterligare förstärka skyddet för uppgifter som enskilda lämnar i samband med rådgivningen. Skälen för min bedömning: En förutsättning för att familjerådgivningen skall kunna fylla sin funktion är att de enskilda som vänder sig dit skall kunna känna fullständig trygghet att de ofta känsliga personliga uppgifter som lämnas inte sprids vidare vare sig till när- stående enskilda personer eller till andra myndigheter eller avdelningar inom samma myndighet. Familjerådgivningen är därför omgärdad av särskilt stränga sekretessregler som innebär en i princip fullständig tystnadsplikt i fråga om uppgifter som erhållits i förtroende. Enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1980:100, SekrL) gäller sålunda inom familjerådgivning sekretess för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. För närliggande verksamheter kan erinras om att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården (7 kap. 1 §) och inom (7 kap. 4 § första stycket) om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. För präster inom gäller en generell tystnadsplikt enligt 36 kap. 1 § kyrkolagen (1992:300) och för uppgifter inom den församlingsvårdande verksamheten motsvarande sekretess som inom enligt 7 kap. 33 § SekrL. Sekretess hindrar dock inte att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § SekrL). En sådan uppgiftsskyldighet kan följa av olika regler om anmälningsskyldighet, främst 71 § socialtjänstlagen. Enligt andra stycket i denna paragraf är bl.a. myndigheter och anställda inom skyldiga att anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får veta något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. De är också skyldiga att lämna uppgifter till en utredning hos socialnämnden avseende en underårigs behov av skydd. För dem som är verksamma inom familjerådgivning är dock enligt tredje stycket i samma paragraf anmälningsskyldigheten begränsad till fall då de får veta att en underårig misshandlas i hemmet. De är inte heller skyldiga att bidra med uppgifter till utredningen. Enligt 36 kap. 5 § andra stycket får vissa yrkesutövare inte höras som vittnen om något som anförtrotts dem i denna yrkesutövning eller som de fått veta i samband därmed annat än om det är medgivet i lag eller om den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det. Det gäller bl.a. psykologer, psykoterapeuter och kuratorer vid familjerådgivningsbyråer som drivs av kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter. Enligt 38 kap. 2 § andra stycket gäller motsvarande förbud att förelägga dessa yrkesutövare att förete skriftlig hand- ling som innehåller uppgifter av här aktuellt slag. För privata yrkesutövare gäller i princip inte sekretesslagens bestäm- melser, bortsett från de fall när den enskilde kan ses som en uppdragstagare till en myndighet e. d. (1 kap. 6 § SekrL) och de fall när en myndighet själv lämnar ut en sekretessbelagd uppgift och därvid uppställer förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Den senare regeln omfattar dock inte uppgifter som en enskild person själv får veta genom sin verksamhet, t. ex. genom att utföra vissa uppgifter inom och därvid få kännedom om enskilda vårdtagares personliga förhållanden. har emellertid på förslag av regeringen i prop. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade beslutat att en ny paragraf om tyst- nadsplikt, 71 a §, skall införas i socialtjänstlagen . Enligt den nya bestämmelsen får den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, som avser insatser enligt socialtjänstlagen, inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden. Denna bestämmelse kommer att omfatta anställda hos privata företag som ombesörjer t. ex. hemtjänst (prop. s. 200). Enligt min mening kommer den också att omfatta yrkesmässigt bedriven privat verksamhet som bedrivs inom familjerådgivningens område enligt avtal med resp. kommun på det sätt jag har föreslagit. Jag vill vidare erinra om att det för vissa privat verksamma yrkesutövare med legitimation, bl.a. psykologer och psykoterapeuter, och deras biträden gäller en motsvarande tystnadsplikt enligt 6 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdsper- sonalen m. fl. Brott mot tystnadsplikt som följer av lag eller annan författning är straffbart enligt 20 kap. 3 § . Jag är medveten om att de regler jag nu föreslår medför att de privata vårdgivarna inte får en fullt lika långtgående tystnadsplikt som den som gäller inom den kommunala familjerådgivningen. Sekretesskyddet för de privata vårdgivarna, som motsvarar vad som i övrigt gäller inom och hälso- och sjukvården, får dock anses i huvudsak tillfredställande. Frågan om enhetliga sekretess- och tystnadspliktsregler för familjerådgivning oavsett huvudman kan därför utan större olägenheter anstå . Arbetet med dessa frågor kommer dock att fortsätta inom . Skulle det bli vanligt att privata vårdgivare erbjuder rådgivning helt oberoende av överenskommelse med kommunen måste själv- fallet verksamheterna definieras och skärpta sekretessbestämmelser övervägas, så att inte enskilda som söker familjerådgivning riskerar att ovetande vända sig till någon som i realiteten saknar tystnadsplikt. Även vid en utveckling inom ramen för den nu föreslagna regeln om familjerådgivning kan ett ökande inslag av privata famil- jerådgivare, för vilka inget generellt kompetenskrav finns, ge anledning till skärpning av tystnadspliktsbestämmelserna så att de enskildas integritet kan garanteras. Från principiell synpunkt får det dessutom anses önskvärt med enhetliga sekretessregler för all famil- jerådgivning. Jag avser att följa utvecklingen med uppmärksamhet och i lämpligt sammanhang återkomma med förslag i dessa frågor. Min bedömning: bör få i uppdrag att i samråd med stödja kommunerna i uppbyggnadsarbetet med familjeråd- Skälen för min bedömning: De förslag jag nu lagt fram ställer avsevärda krav på kommunerna. I vissa områden i landet finns över huvudstaget inte någon familjerådgivning. I de flesta kommuner måste förhandlingar föras med andra kommuner, landsting eller andra vårdgivare om hur verksamheten skall ordnas. Många kommuner måste bygga upp verksamheten från grunden och behöver råd och stöd i detta arbete. Mot denna bakgrund är det naturligt att , som är central tillsynsmyndighet på område, ges i uppdrag att utarbeta ett vägledande material där kommunerna kan få exempel på hur verksamheten kan byggas ut, hur verksamheten bör bedrivas och hur den kan tillförsäkras en hög kvalitet. bör under arbetet samråda med och ha kontakt med familjerådgivarnas 4.4 Kostnader och ikraftträdande Att bygga upp familjerådgivningen enligt de nya förutsättningarna kräver rimligtvis en del tid. Med ett ikraftträdande av den nu aktuella ändringen i socialtjänstlagen först skapas möjligheter för berörda parter att finna ett efter lokala förutsättningar fungerande system. Jag bedömer att den föreslagna lagstiftningen om familjerådgivning innebär en ökad kostnad för kommunerna med sammanlagt . Kostnaderna för landstingen bedöms minska med ca 30 milj.kr. Vid den ekonomiska regleringen mellan stat och kommunsektorn bör konsekvenserna av förändringarna av familjerådgivningen beaktas. I enlighet med vad som anförts har inom upprättats förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620). Lagförslaget är inte av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande be- höver inhämtas. 12 a § Det nya andra stycket i paragrafen innebär att kommunen åläggs ansvaret för att familjerådgivning finns tillgänglig för dem som begär det. I paragrafen ges inte någon direkt definition på vad som avses med familjerådgivning. Tanken är att familjerådgivarna liksom skall ha som huvuduppgift att genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer. Med par avses här såväl heterosexuella som homosexuella par. En annan uppgift för familjerådgivningen är att utifrån den speciella kompetens som familjerådgivarna har förmedla kunskap och sprida informa- tion om samlevnad. Indirekt blir begreppet familjerådgivning begränsat till kommunalt bedriven verksamhet samt privat verksamhet som bedrivs enligt överens- kommelse med resp. kommun och för vilken kommunen iklätt sig ett kvalitets- och kostnadsansvar. Helt privata initiativ som igångsätts utan överenskommelse med kommunen kan sålunda inte anses utgöra familjerådgivning i nu aktuell mening. Några kostnadsanspråk mot kommunen kan därmed inte resas av sådana vårdgivare. Härav följer även att sådana inte torde omfattas av de regler om tystnadsplikt som införs i 71 a § socialtjänstlagen. Däremot har i förekommande fall psykologer m.fl. givetvis den tystnadsplikt som följer av deras yrkesbehörighet (se vidare avsnitt 4.2). Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen 1. föreslår att anta förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), 2. bereder tillfälle att ta del av vad jag har anfört om ge- nomförande (avsnitt 4.3). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden har anfört för den åtgärd och det ändamål som han har hemställt om. Sammanfattning av 1989:10 Familjerådgivning Samarbetssamtal har genom regeringsuppdrag bland annat erhållit uppdrag att undersöka hur verksamheten med familjerådgivning skall kunna tryggas. I uppdraget ingår att överväga huvudman- naskapet för verksamheten. har vidare erhållit uppdrag att genomföra en utvärdering av verksamheten med samarbetssamtal. har i betänkande (SoU 1986/87:22), som utgjorde en bakgrund till uppdrag, anfört att familjerådgivningen är av mycket stort värde, direkt för de hjälpsökande och indirekt genom den handledning som kan ges t.ex. till de socialsekreterare som har i uppgift att leda samarbetssamtal. delar socialutskottets uppfattning om familjerådgivningens betydelse. En historisk genomgång av familjerådgivningens utveckling visar att verksamheten funnits i omkring varav statsbidrag utgått under (upphörde ). Den kraftigaste utbyggnaden av verksamheten skedde . Under har utbyggnaden varit begränsad. Det är tvärtom så att det inte är ovanligt att byråerna är nedläggningshotade. har genomfört en bearbetning av verksamhets- berättelser som ger uppgifter om personal och klienter samt om verksamhetens innehåll m.m. Bearbetningen visar bland annat att verksamheten huvudsakligen besöks av vuxna par. Indirekt berörs uppskattningsvis ca 10 000 barn genom att föräldrarna besöker familjerådgivningen. Familjerådgivningen är totalt av begränsad omfattning * också kost- nadsmässigt * jämfört med huvudmannens övriga verksamhet. bedriver också i icke obetydlig omfattning familjerådgivning. Vid en "hearing" med huvudmän för verksamheten som anordnats av angavs som orsak till att familjerådgivningen har en osäker situation är att den är okänd för beslutsfattarna och lever undanskymd. Vidare framfördes att den omständigheten att verksamheten inte är lagreglerad är av betydelse. Erfarenheter från studiebesök som gjort hos vissa byråer bekräftar att familjerådgivningen kan leva ett ganska avskilt liv. Detta ligger delvis i verksamhetens natur. Den är starkt sekretesskyddad och den ligger lokalmässigt ofta avskild så att de sökande skall kunna känna sig obesvärade när de besöker byrån. Emellertid beror familjerådgivarnas relativa undanskymdhet i förhållande till beslutsfattarna också på att det ofta saknas en uttalad målbeskrivning för verksamheten.