prop · GH031 · 1994-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: anför att det vore naturligt att stärka den kommunala insynen i stället för att avveckla den. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Redan i betänkande Fastighetstaxering 81 (SOU 1979:32) föreslogs att reglerna om kommunala taxeringsrevisorer inte skulle tas med i FTL. Med hänsyn till att fastighetsbeskattningen, förmögenhetsbeskattningen samt arvs- och gåvobeskattningen enbart är statlig torde något behov av denna regel inte finnas. Den bör därför slopas. Bestämmelsen finns i 17 kap. 15 § och 25 kap. 6 § FTL. Under förberedelsearbetet utarbetas föreskrifter och rekommendationer. Dessa testas genom en s.k. provvärdering. Vid provvärderingen undersöks även vilka värdenivåer som bör rekommenderas inom olika värdeområden. Under förberedelsearbetet läggs grunden till fastighetstaxeringen och stor vikt har således lagts vid förberedelsearbetet. Tidplanen har anpassats så att tidspress inte skall uppkomma. Vidare finns tillgång till värderingsteknisk expertis och allmänheten har garanterats inflytande. Slopandet av FTN och distriktsindel- ningen samt vissa erfarenheter från förberedelsearbetet , 1990 och allmänna fastighetstaxeringar leder till att vissa ändringar bör göras även vad avser arbetsordningen och formerna för förberedelsearbetet. 3.2 Förändringar av förberedelsearbetet 3.2.1 Föreskrifter och rekommendationer Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt. Remissinstanserna: anför att tidpunkten för förslag till vissa föreskrifter och rekommendationer bör flyttas från för att undvika en alltför pressad tid plan. Statskontoret ifrågasätter om det är nödvändigt att lagreglera exakta tidpunkter för när arbetet i skatteförvaltningen skall ske samt medverkan i fastighetstaxeringen. Övriga remissinstanser tillstyr-ker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: RSV leder och ansvarar för förberedelsearbetet. Av detta följer att RSV beslutar om bl.a. föreskrifter för förberedelsearbetet och förslag till värderingstekniska föreskrifter. Vidare lämnar RSV förslag till anvisningar av värderingsteknisk och organisatorisk natur. För det centrala arbetet med fastighetstaxeringen finns en arbetsgrupp vid RSV:s avdelning för personbeskattning - administrativa frågor. Under förberedelsearbetet samarbetar RSV med , , och . Vidare sammankallar RSV en referensgrupp bestående av representanter för RSV och olika fastighetsägare samt värderingsteknisk expertis. Denna referensgrupp ges möjlighet att lämna synpunkter löpande under arbetets gång. Vidare har det vid AFT 88 och 92 bildats expertgrupper för speciella värderingsobjekt. Vid AFT 92 bildades dessutom länsarbetsgrupper. Dessa grupper har varit rådgivande. I expertgrupperna utvärderades värderingsmodellerna med avseende på speciella objekt och i länsarbets-grupperna har länsspecifika frågor behandlats. LMV medverkar i en betydande del av det centrala förberedelsearbetet genom att tillsammans med RSV utvärdera värderingsmodeller och arbeta fram förslag till värderingstekniska bestämmelser och riktvärden. I detta arbete har vid AFT 92 även och till viss del medverkat. Dessutom ansvarar LMV för redovisning av den köpeskillingsstatistik som ligger till grund för förberedelsear- betet. Enligt promemorian har erfarenheterna av förberedelsearbetet inför de allmänna fastighetstaxeringarna på central nivå överlag varit goda. Vid en anpassning till det förenklade taxeringsförfarandet och med hänsyn till erfarenheter från förberedelsearbetet inför genomförda allmänna fastighetstaxeringar bör dock enligt min mening vissa ändringar göras även vad avser förberedelsearbetet. Enligt 19 kap. 1 § FTL skall RSV andra året före taxeringsåret beträffande småhus och tomtmark till småhus, utom såvitt avser småhus och tomtmark till småhus som ingår i en lantbruksenhet, lämna förslag till värderingstekniska föreskrifter. Detta förslag skall således innehålla förslag till regler för indelning i värdeområden. Förslagen till indelning i värdeområden tas i praktiken fram på regional nivå. Arbetet är för detaljerat och omfångsrikt för att det skall kunna ske på central nivå. Det är dessutom skattemyndigheten som sedan skall fatta beslut om indelning i värdeområden för tomtmark och småhus. Även arbetet med att ta fram förslag till regler för indelning i värdeområden för tomtmark och småhus bör därför fortsättningsvis ligga på skattemyn- digheterna. Beträffande övriga byggnadstyper och ägoslag lämnar RSV förslag till värderingstekniska föreskrifter och förslag till anvisningar om riktvärden året före det år då allmän fastighetstaxering äger rum. Av samma skäl som jag tidigare angett avseende indelning i värdeområden för småhus och tomtmark utförs arbetet med att ta fram förslag till indelning i värdeområden för hyreshus och avkastningvärderad industri på regional nivå. För elproduktionsenheter, produktionskostnadsvärderad industri och lantbruksenheter utförs detta arbete av praktiska skäl däremot på central nivå. Förslag till indelning i värdeområden för hyreshus och avkastningsvärderad industri bör enligt min mening fortsättningsvis tas fram på regional nivå. På samma sätt som för tomtmark och småhus bör även beslut om indelning i värdeområden sedan fattas av skattemyndigheterna, som har bäst kunskap om de regionala förhållandena. Förslag till anvisningar om riktvärdeangivelser omfattar dels riktvärden i de tabeller som regeringen fastställer, dels anvisade riktvärden (nivåer) för respektive värdeområde. Riktvärden i tabellerna utarbetas på central nivå. Till grund för detta arbete ligger bl.a. utvärderingar av värderingsmodellerna och bearbet- ningar av köpeskillingsstatistik som LMV tar fram. Exempelvis utfördes detta arbete inför allmän fastighetstaxering gemensamt av RSV, och . Förslag till riktvärden för varje värdeområde utarbetas däremot i praktiken på regional nivå vad avser småhus, tomtmark, hyreshus, avkastningsvärderad industri samt åker och betesmark. För övriga typer av fastigheter sker detta arbete på central nivå. Denna arbetsfördelning har skett för att erhålla en lämplig fördelning med hänsyn till behovet av lokalkännedom och avstämningar mellan olika län samt mot bakgrund av vad som med hänsyn till arbetets omfattning är lämpligt att utföra regionalt respektive centralt. Denna arbetsfördelning bör enligt min mening bestå och även framgå av författningstexten. Samordningen över länsgränser kan lämpligen regleras genom direktiv från RSV. Erfarenhetsmässigt kan provvärderingarna påbörjas före taxeringsåret. För att hinna analysera genomförda provvärderingar och efter förslag om ändringar eventuellt genomföra ytterligare erforderliga provvärderingar bör tidpunkten avseende förslag till föreskrifter och rekommendationer flyttas till under taxeringsåret. Beslut om föreskrifter och rekommendationer skall fattas året före taxeringsåret. Jag kommer senare (avsnitt 4.4) föreslå att deklarationstidpunkten ändras till året före taxeringsåret. Detta kräver att deklarationsblanketter och upplysningsbroschyrer skickas ut omkring . Tidpunkten för att fatta beslut om föreskrifter och rekommendationer måste följdenligt ändras till . skall yttra sig till RSV över bl.a. förslaget till föreskrifter året före taxeringsåret. Som jag kommer att föreslå skall skattemyndighetens ansvar för förberedelsearbetet inom länet framgå tydligare. Eftersom provvärderingen kommer att utföras tidigare och skattemyndighetens yttrande över föreskrifter och rekommendationer behövs före då beslut skall fattas, bör skattemyndigheterna kunna avge yttrande året före taxeringsåret. Med hänsyn till att skattemyndigheten skall avge yttrande till RSV bör RSV lämna förslag till organisatoriska anvisningar och anvisningar om grunderna för värdesättningen och värderingen under taxeringsåret. Statskontoret har i sitt remissyttrande ifrågasatt om det är nödvändigt att i lag ange exakta tidpunkter för när arbetet inom skatteförvaltningen skall ske. Jag anser för egen del att det finns visst fog för denna syn-punkt. Som jag tidigare nämnt (avsnitt 1) har jag för avsikt att förordna en särskild utredare för att se över vissa fastighetstaxeringsfrågor och bl.a. göra en författningsteknisk översyn av FTL. Den av Statskontoret aktualiserade frågan anser jag vara en lämplig fråga för utredningen att ta upp. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. och är kritiska till att arbetsgruppen ersätts med en referensgrupp. Skälen för mitt förslag: Genom de s.k. värderingsteknikerna biträder LMV FTN:s arbetsgrupper i deras arbete med att lämna förslag till föreskrifter och rekommendationer samt att genomföra och utvärdera provvärderingarna. LMV och arbetsgruppen skall upprätta förslag till riktvärden för småhus och förslag till riktvärdekarta för tomtmark. De skall dessutom genomföra en provvär- dering för samtliga byggnadstyper och ägoslag. Av en utvärdering som LMV gjort avseende förberedelsearbetet och AFT framgår att LMV i praktiken utför detta arbete. Arbetsgruppen har efter föredragning av värderingsteknikern lämnat synpunkter under arbetets gång. På grund av att arbetsgruppen inte haft en uttalat rådgivande funktion har arbetet varit tidskrävande. Förberedelsearbetet sköts således i dessa delar helt av LMV i samarbete med skattemyndigheterna. Lekmannamedverkan sker indirekt genom arbetsgruppen som bl.a. lämnar synpunkter på valda provvärde-ringsobjekt och värdenivåer inom olika områden inom länet. För att göra förberedelsearbetet mer rationellt bör enligt min mening de förtroendevalda ledamöterna fortsättningsvis inte medverka vid det direkt värderingstekniska arbetet med att ta fram förslag till föreskrifter och rekommendationer samt att genomföra provvärderingen. Dessa arbetsuppgifter utförs lämpligen av den värderingstekniska expertis som finns tillgänglig under förberedelsearbetet. De förtroendevalda ledamöterna bör i stället vartefter arbetet fortskrider beredas möjlighet till insyn och att lämna synpunkter. Detta bör ske genom att det vid varje skattemyndighet tillskapas en referensgrupp bestående av förtroendevalda. En sådan ordning över- ensstämmer bättre med den funktion lekmännen i praktiken har haft och tillgodoser enligt min mening behovet av lekmannainsyn vid förberedelsearbetet. Enligt LMV medför det betydande kostnadsbesparingar om arbetet kan organiseras på detta sätt. Mot bakgrund av vad jag anfört bör arbetsgruppens arbetsupp-gifter kunna överföras till skattemyndigheterna. Genom referensgruppen kan skattemyndighetens delaktighet i förberedelsearbetet dessutom förbättras. Detta är enligt min mening av stor vikt med hänsyn till att skattemyndigheten beslutar om föreskrifter och rekommendationer samt avger yttrande över RSV:s förslag till föreskrifter och rekommendationer.RSV ansvarar för det centrala förberedelsearbetet. Detta arbete utförs i huvudsak i samarbete med LMV. Vid förberedelsearbetet inför allmän fastighetstaxering av lantbruk- senheter deltog även och Skogsvårdsstyrelserna. Exempelvis utgjorde skogsvårdsstyrelserna ett värdefullt stöd vid upprättande av förslag till skogstaxeringsområden. På samma sätt ansvarar skattemyndigheten för det regionala förberedelsearbetet. Detta bör enligt min mening förtydligas i författningstexten. Dessutom bör skattemyndigheten ges möjlighet att organisera och genomföra förberedel- searbetet vad avser upprättande av riktvärdekartor och framtagande av riktvärden samt genomförande av provvärderingen. I huvudsak bör LMV biträda skattemyndigheterna även på regional nivå. Som jag tidigare nämnt har arbetet på regional nivå i praktiken bestått av att även upprätta förslag till indelning i värdeområden och tabellval för hyreshus och avkastningsvärderad industri. Arbetet har fungerat väl. Någon förändring bör således inte ske och denna arbetsfördelning bör komma till uttryck i FTL. Förslaget berör 19 kap. 1 - 3 och 5 - 7 §§ FTL. 4.1 Sammanträden, beslutförhet, omröstning m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: Fastighetstaxeringsförfattningarna innehåller ganska detaljerade regler om sammanträden, närvarorätt m.m. Dessa regler avser själva taxeringsarbetet. De avser däremot inte det förberedelsearbete som arbetsgruppen utför men skall enligt förarbetena tillämpas analogt. I TL och taxeringsförordningen (1990:1236), TF, finns däremot inte någon detaljreglering för skattenämndens verksamhet. Något behov av detaljreglering av skattenämndernas verksamhet vid fastighetstaxering föreligger enligt min mening inte heller. Vid en jämförelse mellan TL och TF samt fastighetstaxeringsförfattningarna framkommer vissa skillnader som det kan finnas anledning att särskilt kommentera. kan ersättarna i FTN delta vid överläggningar men inte i besluten. I skattenämnden får inte fler än ordföranden eller vice ordföranden och fem övriga ledamöter delta i behandlingen av ett ärende. Vidare har det inte tagits in någon reglering om protokollföring i TL eller TF. Protokoll skall emellertid föras i princip på samma sätt som hitintills. Några skäl för att bibehålla särskilda regler om ersättare eller protokollföring vid beslut om fastighets- taxering torde inte föreligga. Med hänsyn till ordningen för skattenämndens sammanträden bör särskilt uppmärksammas att värderingstekniker bör få företräda inför nämnden och lämna upplysningar. Konsulent bör kunna närvara vid skattenämndens överläggningar eftersom de i princip har samma arbets- uppgifter som föredragande tjänsteman. Några särskilda tidpunkter för nämndens första sammanträde erfordras inte. är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och fyra övriga ledamöter är närvarande. Normalt skall fem ledamöter delta vid beslut. I jämförelse med reglerna för FTN innebär reglerna om beslutförhet i skattenämnd att fler ledamöter skall delta för att nämnden skall vara beslutför. Ett utökat antal ledamöter vid beslut i fas- tighets-taxeringsärenden medför inga nackdelar. Som jag nämnt i det föregående (avsnitt 2.5) bör skattenämndernas verksamhet- sområde anpassas med hänsyn till kravet på lokalkännedom och en rimlig arbetsbörda vid fastighetstaxering. Med hänsyn till det antal ledamöter som krävs för att skattenämnden skall vara beslutför torde enligt min mening några speciella regler om beslutförhet för skattenämnder med olika stora verksamhetsområden inte behövas. tillämpas vid omröstning i skattenämnd. Som skäl för detta angavs i förarbetena till nya TL att det inte fanns anledning att för de ärenden som skattemyndigheten avgör ha annan ordning än för förvaltningen i övrigt. Reglerna synes ändamålsenliga även vid fastighets- taxe-ring. Bestämmelserna om skattenämnd har tagits in i 17 kap. 3 § FTL. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anför att de lokala skattemyndigheterna inte kommer att kunna tillföras en sådan teknisk kompetens som finns i dagens fastighetstaxeringssystem. Skälen för mitt förslag I TL har de taxeringsbeslut som fattas av skattemyndigheten delats upp i grundläggande beslut om årlig taxering, omprövningsbeslut och beslut om taxeringsåtgärder. Beslut om taxeringsåtgärder fattas efter det att domstol ändrat ett tidigare taxeringsbeslut. Dessa begrepp bör införas även vid fastighetstaxeringen vid en övergång till ett förenklat taxerings- förfarande. På motsvarande sätt som vid inkomsttaxeringen bör enligt min mening skattemyndigheten beträffande fastighetstaxeringsärenden vara behörig att fatta grundbeslut, omprövningsbeslut och beslut om taxeringsåtgärder. Enligt TL kan skattemyndigheten fatta beslut om omprövning till den skattskyldiges nackdel i form av eftertaxering. Dessa beslut fattades tidigare av länsrätt. Eftertaxering kommer normalt i fråga först om den skattskyldige lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att lämna föreskrivna uppgifter. Det rör sig alltså om material som inte tidigare varit föremål för skattemyndighetens bedömning. Att i sådant fall låta domstol som första instans fatta ett beskattningsbeslut på grundval av de nya uppgifterna strider mot strävandena att renodla taxerings- processen och avlasta domstolarna uppgifter av taxeringskaraktär. Att eftertaxeringsbeslut fattas av skattemyndigheterna är enligt förarbetena till TL dessutom en förutsättning för den integrering och samordning av beskatt- ningsverksamheten som skatteförvaltningens nya organisation syftar till. Omprövning till fastighetsägares nackdel i form av eftertaxering finns inte vid fastighetstaxering. I stor utsträckning motsvaras det emellertid av möjligheterna till besvär i särskild ordning. Med hänsyn till de skäl jag tidigare anfört bör eftertaxering kunna ske även vid fas- tighetstaxering och beslut om eftertaxe- ring bör kunna fattas av skattemyn- digheterna. Jag återkommer till den närmare utformningen av eftertaxeringsreglerna (avsnitt 6.2.3). Vid inkomsttaxering gäller att skattemyndighetens beslut skall fattas med skattenämnd när det är fråga om omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som åberopas. Samma sak gäller om ärendet rör en skälighets- eller bedömningsfråga som har väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige eller avser någon annan fråga som av särskild anledning bör prövas av nämnden. I övriga ärenden skall tjänsteman fatta beslut. Som skäl för denna ordning anges i förarbetena till TL att kravet på insyn och inflytande genom förtroendemän bör koncentreras till de ärenden där kravet på myndighetens objektivitet behöver stärkas. Som exempel på ärenden där så inte är fallet nämns de rutinärenden som ordföranden beslutade ensam. Dessa ärenden utgör en huvudsaklig del av antalet taxeringsärenden. De motiv som anges i förarbetena till TL är relevanta även för fastighetstaxering. Beslutsbehörigheten för skattemyn- digheterna bör därför utformas på motsvarande sätt även vid fas- tighetstaxering. beslut om fastighetstaxering bör således normalt fattas av tjänsteman medan omprövning rörande tvistiga frågor normalt prövas av skattenämnden. På detta sätt tillgodoses enligt min mening kravet på insyn och inflytande för de förtroendevalda ledamöterna. Vad gäller omprövningsbeslut kan tjänsteman fatta dessa när den skatt-skyldiges yrkanden skall bifallas om inte andra omständigheter föranleder att ärendet bör prövas av skattenämnd. Om tjänstemannen inte kommer att bifalla framförda yrkanden fullt ut och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som åberopats skall omprövningsbeslutet fattas av skattenämnd. Beslut om s.k. självrättelse och fördelning av taxeringsvärde bör fattas av tjänsteman. Skälighets- och bedömningsfrågor bör också enligt min mening avgöras av skattenämnden om de har väsentlig ekonomisk betydelse för den skatt-skyldige. Enligt förarbetena till TL skall bedömningen av om en fråga är av väsentlig ekonomisk betydelse för en skattskyldig göras utifrån den skattskyldiges egna förhållanden. Departementschefen angav i det sam-manhanget att för en normal löntagare måste frågan, för att anses ha väsentlig ekonomisk betydelse i inkomsthänseende, gälla en taxerad inkomst om i dåvarande penningvärde, medan det för större bolag krävs ett mångdubbelt större belopp. Vad som är väsentlig ekonomisk betydelse kan vid fastighetstaxering inte på samma sätt direkt kopplas till den skattskyldiges förhållanden. Det är här främst fråga om den fastighetsskatt som för vissa fastigheter utgår på grundval av taxeringsvärdet. Men även andra ekonomiska omständigheter kan behöva beaktas. Frågan kommenteras närmare i författningskommentaren till 20 kap. 3 §. På samma sätt som vid inkomsttaxering anser jag att beslut om fastighetstaxe- ring som följer utfärdade riktlinjer normalt bör kunna fattas av tjänsteman och således inte anses omfatta skälighets* eller bedömningsfrågor. Denna typ av beslut fattas normalt av ordfö-randen och den av skattemyndigheten valde ledamoten ensam. Ett ärende skall avgöras i skattenämnden om ärendet av särskild anled-ning bör prövas av nämnden. Som exempel på fall där särskild anledning för prövning i skattenämnden kan föreligga anges i förarbetena till TL ärenden med frågor, som i och för sig inte är så kvalificerade att de av det skälet kräver skattenämndens medverkan, men som har betydelse för ett mycket stort antal andra taxeringsbeslut, s.k. pilotärenden. Institutet skönstaxering finns inte reglerat för fastighetstaxering. Taxe-ring sker i stället på befintliga uppgifter som inkommit i huvudsak från andra myndigheter, såsom t.ex. byggnadsnämnder, men även kan ha er-hållits från fastighetsdeklaration som lämnats vid tidigare fastighetstaxering. Skönstaxering bör författningsregleras även för fastighetstaxeringen. Normalt bör dessa beslut fattas av skattenämnden. Jag återkommer till frågan strax (avsnitt 7.5). Beslut om taxeringsåtgärder efter en domstols avgörande av en sakfråga innebär normalt ett fastställande av taxerings- värde, delvärden och värden på vär- deringsenheter med utgångspunkt i domstolens ställningstagande. Det är här fråga om ett beslut av i huvudsak teknisk karaktär som normalt kan fattas av enskild tjänsteman. Jag återkommer till denna fråga (avsnitt 8). Beslut i fastighetstaxeringsärende bör i det nya förfarandet fattas av skattemyndigheten i det län där fastigheten är belägen. I vissa fall kan det dock föreligga ett behov av samordning mellan olika skattemyn- digheter. Verkställande av fastighetstaxering avseende en fastighet utgör ett sär-skilt ärende som inte har något direkt samband med annan taxering. Några större samordningsvinster mellan olika skattemyndigheter vid utredning och beslutsfattande kan normalt inte uppnås vid fastighetstaxering. Vidare torde utredningsarbetet enligt min mening bäst utföras av skattemyndigheten i det län där fastigheten är belägen. Denna myndighet har framför allt kännedom om förberedelsearbetet och den praxis som utvecklats inom länet. Detta är av betydelse eftersom de lokala förhållan- dena är av väsentlig betydelse vid fastighetstaxering. Vissa samordningsvinster kan visserligen uppnås i de fall en förändrad fastighetstaxering även får betydelse för uttaget av fastighetsskatt eller förmögenhetstaxeringen för fastighetsägaren. I dessa fall och när den skattskyldige överklagat flera fastighetstaxeringar torde det framstå som enklare för den skattskyldige att enbart behöva ha kontakt med en skattemyndighet. Dessa fördelar torde emellertid mer sällan överväga de nackdelar i administrativt och utredningstekniskt hänseende som ett sådant förfarande skulle medföra. För vissa typer av taxeringsenheter kan det dock av administrativa och värderingstekniska skäl vara lämpligt att kunna samla fastighetstaxeringen till en eller flera skattemyndigheter i landet. Detta gäller exempelvis vid taxering av elproduktionsenheter. Denna typ av taxeringsenheter utgör ett ringa antal och förutsätter dessutom särskild sakkunskap. En skattemyndighet bör således även vid fastighetstaxering få uppdra åt en annan skattemyndighet att fatta beslut i dess ställe i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Sådant uppdrag bör enligt min mening få ges endast om den andra myndigheten medger det och om det kan ske utan avsevärd olägenhet för fastighetsägaren. Bestämmelserna om beslutshörigheten har tagits in i 20 kap. 1-3 §§ och bestämmelsen om skönstaxering i 20 kap. 2 §. Den geografiska besluts-behörigheten regleras i 17 kap. 2 §. 4.3 Utredning i fastighetstaxeringsärenden m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget.