prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — Inte minst mot bakgrund av den utveckling som ägt rum på värdepappersmarknaden skulle det framstå som konstlat och från ekonomisk synpunkt som omotiverat att göra den åtskillnad mellan löpande avkastning och avkastning i form av värdestegring som antyds i specialmotiveringen. Lagrådets granskning har fört fram till en omarbetning av den remitterade lagtexten i stiftelselagen, lagen om införande av stiftelselagen och lagen om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. på sätt som framgår av bilagan till detta protokoll (bilaga 5:1). Såvitt lagrådets lagtextförslag innefattar förtydliganden och omdisponering av texten i anslutning till lagmotiven föranleder förslagen i allmänhet inte någon särskild kommentar. När lagrådets förslag innebär ändring av saklig natur eller annars förtjänar närmare belysning behandlas de i det följande. 1 kap. 1 § Remissförslagets 1 § föreslås flyttad till 2 § för att ge plats åt en paragraf som saknar direkt motsvarighet i det remitterade förslaget. Syftet med den nya paragrafen är att underlätta förståelsen av lagens tillämpningsområde och av hur stiftelsebegreppet i fortsättningen skall användas. Remissprotokollets ståndpunkt i dessa frågor kan, såsom lagrådet uppfattar den, sammanfattas enligt följande. En förmögenhetsbildning som uppfyller vissa i lagstiftningen angivna krav med avseende på bildandet erkänns som en juridisk person under benämningen stiftelse. Förmögenhetsbildningar som inte uppfyller kraven får i fortsättningen inte kallas stiftelser. Det överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra vilka rättsverkningar som kan vara knutna till de förmögenhetsbildningar som inte godtas som stiftelser. Det remitterade förslaget innebär att man med hänsyn till kraven på stiftelsebildning kan urskilja fyra olika huvudkategorier av stiftelser: Stiftelser i allmänhet, Till kategori 1 hör de förmögenhetsbildningar som uppfyller de i 1 kap. stiftelselagen uppställda kraven på skriftligt förordnande, förmögenhetsdisposition (avskild och självständig förmögenhet), varaktighet och bestämt ändamål. I fråga om förmögenhetsbildningar som tillkommit före ikraftträdandet modifieras dessa krav genom den särskilda införandelagen. Kategori 1 regleras i 1--10 kap. stiftelselagen (och införandelagen). Var och en av kategorierna 2--4 har fått ett eget regelsystem. Tekniskt har detta åstadkommits på så sätt att kategorierna 2 och 3 regleras i 11 kap. stiftelselagen, huvudsakligen genom hänvisningar till särskilda bestämmelser i 1--10 kap., medan kategori 4 regleras uteslutande i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Lagrådet har i princip inte något att erinra mot denna uppläggning. Det är värdefullt att kraven på stiftelsebildning blir reglerade på ett uttömmande sätt och att stiftelseinstitutet därmed blir tydligt avgränsat mot andra rättsbildningar. I och för sig är det beklagligt att ovisshet även i fortsättningen kommer att råda om rättsverkningarna av vissa förmögenhetsbildningar som ligger nära de reglerade men inte till alla delar uppfyller kraven på stiftelsebildning. Lagrådet har emellertid förståelse för att frågor av detta slag inte regleras inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet och på det utredningsunderlag som finns tillgängligt. I det remitterade förslaget har avgränsningen av stiftelsebegreppet rent tekniskt genomförts på det sättet att vissa grundläggande bestämmelser om ''''''''stiftelser'''''''' tagits in i 1 kap. 1--6 §§ varefter det i 7 § klargörs att det finns också andra förmögenhetsbildningar som erkänns som stiftelser (''''''''särskilda former av stiftelser''''''''). Enligt lagrådets mening vinner man i tydlighet genom att redan i lagens inledande paragraf nämna de fyra slag av stiftelsebildning som kan komma i fråga och genom att för var och en av de stiftelsekategorier som inte regleras direkt i 1--10 kap. klargöra vilket regelsystem som skall tillämpas. Lagrådets förslag till 1 § har utformats i enlighet härmed. Det kan redan här nämnas att önskemålet om en mer konsekvent terminologi påverkar också utformningen av 3 och 4 §§ i införandelagen. När det gäller stiftelselagens tillämpningsområde vill lagrådet anföra också en annan synpunkt. Det får antas att lagen med dess krav på bl.a. tillsyn och registrering är avsedd att omfatta endast sådana förmögenhetsbildningar som har någon form av anknytning till . Att detta är avsikten framskymtar också på några ställen i lagtexten, särskilt i 9 kap. 1 §. Denna paragraf synes förutsätta att tillsyn kommer i fråga beträffande stiftelser med egen förvaltning endast om styrelsen har sitt säte eller förvaltningen huvudsakligen utövas i och beträffande stiftelser med anknuten förvaltning endast om förvaltaren har sitt säte eller förvaltarens egen förvaltning huvudsakligen utövas här i landet. Antagandet bestyrks också av ett uttalande som görs i förbigående i specialmotiveringen till koncernregeln i 1 kap. 4 § (1 kap. 5 § i lagrådets förslag). Enligt det uttalandet är det stiftelsens nationalitet som avgör om lagen är tillämplig eller inte; endast den stiftelse som är ''''''''svensk'''''''' skulle omfattas av lagen. I praktiken torde detta nationalitetskriterium inte leda till annat resultat än en tillämpning av de kriterier som enligt det sagda antyds i 9 kap. 1 §. Det skulle i och för sig ha varit en fördel om den avsedda avgränsningen av lagens tillämpningsområde hade kunnat komma till ett klarare uttryck i lagtexten. I sammanhanget bör dock noteras att den indirekta metod för angivande av tillämpningsområdet som ligger till grund för det remitterade förslaget har sin motsvarighet i befintlig associationsrättslig lagstiftning. Det är också tydligt att det på detta område föreligger särskilda svårigheter att åstadkomma en uttrycklig och uttömmande reglering som inte leder till en för snäv avgränsning. I varje fall anser sig lagrådet inte ha tillräckligt underlag för att föreslå en sådan reglering. 1 kap. 5 § Paragrafen motsvarar 4 § i remissförslaget. Definitionerna av moderstiftelse, dotterföretag och koncern får betydelse för tillämpningen av vissa bestämmelser i 3 kap. om bokföring, årsredovisning och koncernredovisning, i 4 kap. om revision och i 7 kap. om vissa redovisningsfrågor vid likvidation. Definitionerna har betydelse även för tillämpningen av bestämmelserna i 9 kap. 10 § om undantag från tillsyn. I remissprotokollet redovisas inte vilka överväganden som lett fram till att definitionerna skulle ges den utformning de fått och någon ledning för bedömningen av vilka krav som lagen bör uppställa för att en koncern skall föreligga lämnas således inte. Här föreligger en sådan situation som lagrådet berört inledningsvis, där det enda motiven ger är en anvisning om att bestämmelsen utformats efter mönster av 1 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385). pågår utredningar om ändringar av såväl aktiebolagslagen som lagstiftningen om redovisning (, Ju 1990:08, och , Ju 1991:07), där frågan om EG- anpassning av svensk lag intar en framträdande plats. Det finns anledning anta att dessa utredningar kommer att leda fram till att definitionerna av moder- och dotterföretag samt koncernförhållanden i skilda lagar kommer att få ett ändrat innehåll, i fråga om vissa associationsformer i huvudsak styrt av innehållet i EG-direktiv som har åtagit sig att genomföra. Eftersom stiftelser inte omfattas av detta anpassningsarbete framstår det som en brist att behovet av den föreslagna koncernregleringen av stiftelser i föreliggande remissprotokoll inte underkastats någon särskild analys och att de närmare övervägandena bakom förslagets utformning inte redovisats. Denna brist blir särskilt framträdande när man beaktar att det i associationsrättslig lagstiftning finns anledning att överväga skilda koncerndefinitioner för skilda ändamål. Möjligen kan det antas ligga i linje med motiven till föreliggande lagförslag att de ändringar av koncerndefinitionerna som kommer att göras i fråga om aktiebolag såvitt avser redovisnings- och revisionsfrågor också blir införda beträffande redovisnings- och revisionsfrågor rörande stiftelser. Mera osäkert är om samma ändringar av koncerndefinitionerna är lämpade för tillsynsfrågor. På detta spörsmål ger remissprotokollet inte något svar. Det skulle ha varit av värde om de frågor som sålunda kan komma att behöva prövas ingående i ett särskilt lagstiftningsärende hade blivit belysta genom det grundläggande arbete på stiftelseområdet som ligger bakom förevarande lagförslag. 1 kap. 7 § Denna paragraf motsvarar 6 § i det remitterade förslaget. I detta föreskrivs att huvuddelen av lagens bestämmelser inte skall tillämpas på bl.a. ''''''''kyrkostiftelser''''''''. Uttrycket är enligt lagrådets mening alltför obestämt för att ge någon ledning vid den praktiska tillämpningen. Det skulle vara en fördel att i stället falla tillbaka på en terminologi som redan är etablerad i annan lagstiftning. Av de uttalanden som görs i avsnitt 2.2.3 av den allmänna motiveringen synes framgå att avsikten är att träffa de församlingsskyrkor och domkyrkor ''''''''av stiftelsekaraktär'''''''' som särskilt nämns i 41 kap. 2 § kyrkolagen (1992:300). Lagrådet föreslår att detta uttryck används i lagtexten. Med hänsyn till att fråga är om stiftelsebildningar av äldre slag bör bestämmelsen flyttas till 4 § lagen om införande av stiftelselagen. 2 kap. 1 § Det remitterade förslagets innebörd är att stiftelseförordnandets föreskrifter skall följas om de inte strider mot någon tvingande regel i stiftelselagen eller i någon annan författning. I motiven sägs att bestämmelsen saknar betydelse i fråga om stiftelsens ändamålsföreskrifter. Det uttalas därvid att det anses följa av allmänna rättsgrundsatser att förordnandet som sådant blir ogiltigt om dess föreskrifter står i strid med en tvingande bestämmelse som är meddelad i lag eller annan grundlagsenlig författning. Det torde enligt lagrådets mening också vara överflödigt att föreskriva att stiftelsen måste rätta sig efter allmängiltiga lagar och författningar -- t.ex. i fråga om beskattning, näringsverksamhet, ordning och säkerhet -- även om dessa står i strid med vad stiftelseförordnandet innehåller. Lagrådet förordar därför att stadgandet begränsas till att ange att stiftelselagens bestämmelser tar över stiftelseförordnandet. Det är då underförstått att regeln inte avser de fall då det uttryckligen anges att en bestämmelse i stiftelselagen är dispositiv. 2 kap. 2 § I motiven anförs att innebörden av bestämmelsen i remissförslagets 1 kap. 1 § andra stycke (i lagrådets förslag 2 § andra stycket) är att den av stiftaren för stiftelsen anslagna egendomen är avskild så snart den har tagits om hand av den som åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. I fall då det enligt stiftelseförordnandet skall ingå mer än en person i styrelsen skall det inte vara någon förutsättning för stiftelsens tillkomst att styrelsen är komplett eller ens beslutför. Om förmögenhetsdispositionen omfattar fast egendom räcker det således med att överlåtelseavtalet avseende denna egendom undertecknas av en person för stiftelsens räkning. Denna avsikt med förslaget bör komma till uttryck i lagtexten. I lagrådets förslag har en ny andra mening i 2 kap. 2 § andra stycket utformats i enlighet härmed. 2 kap. 5 § Enligt 13 § lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen) får en stiftelses penningar och värdepapper ej sammanblandas med annan tillhöriga penningar eller värdepapper. Som ett undantag från detta ger paragrafen två eller flera stiftelser rätt att under vissa förutsättningar gemensamt placera stiftelsernas medel. I förevarande paragraf ges en bestämmelse om att stiftelser har rätt att ''''''''placera sin förmögenhet gemensamt'''''''' med andra stiftelser, om det inte av stiftelseförordnandet följer att förmögenheten skall vara placerad på ett sätt som hindrar det. Det har uppenbarligen inte ansetts nödvändigt att i den nya lagen ta in någon uttrycklig föreskrift om att stiftelsens medel skall hållas avskilda från t.ex. styrelseledamöters och förvaltares förmögenhet. I specialmotiveringen till 11 kap. 1 § första stycket i remissförslaget uttalas visserligen att det i definitionen av stiftelse i förslagets 1 kap. 1 § intagna kravet på att tillskjutna medel skall bilda en självständig förmögenhet innebär att förmögenheten skall vara en från mottagarens förmögenhet skild förmögenhetsmassa. Detta uttalande, som f.ö. borde ha getts plats i specialmotiveringen till den centrala bestämmelsen i 1 kap. om stiftelsebildningen, torde emellertid avse något annat än ett krav på att den som handhar stiftelsens förvaltning skall hålla stiftelsens medel avskilda från annans egendom. Tillsynslagen (1 §) uppställer f.ö. också som krav att anslagen egendom skall utgöra självständig egendom. Om man utgår ifrån att den ovan berörda bestämmelsen i 13 § tillsynslagen i huvudsak ger uttryck för vad som allmänt får anses ligga i en sysslomans skyldighet och godtar att den ställning som stiftelselagen ger stiftelsens styrelse och förvaltare med avseende på stiftelsetillgångarna tillräckligt klargör att dessa har samma skyldighet, återstår ändå frågan vad som skall innefattas i att en stiftelses förmögenhet får ''''''''placeras gemensamt'''''''' med andra stiftelser. Varken lagtext eller motiv ger någon ledning för bedömningen av vad som i själva verket avses med det citerade uttrycket. Osäkerhet om innebörden föranleds f.ö. också av att ordet samförvaltning används som rubrik i remissprotokollets allmänna motivering. Än mindre anges vilka gränser som gäller för sådan placering eller förvaltning. Tvärtom ger lagtexten närmast intryck av att sådana gränser saknas. Det kan emellertid knappast antas att avsikten varit att med bestämmelsen om gemensam placering göra undantag från vad som i övrigt skall gälla enligt stiftelselagen beträffande krav på godtagbar placering eller förbud att ge vissa penninglån. Å andra sidan ger remissprotokollet inte heller någon antydan om att den ram för tillåtna placeringar som följer av de allmänt tillämpliga reglerna skulle med en särskild bestämmelse behöva snävas in för fall som kan betecknas som gemensam placering. Med hänsyn till vad som sålunda anförts ifrågasätter lagrådet om inte bestämmelsen i 2 kap. 5 § i remissförslaget bör strykas. Beträffande följderna av detta såvitt avser 3 kap. 3 § sista stycket och 5 § första stycket sista meningen i samma förslag hänvisas till vad som anförs därom vid 3 kap. För den händelse bestämmelsen i nämnda 2 kap. 5 § behålls sätter lagrådet i fråga, med hänvisning till vad som anförts inledningsvis, om tillräckliga skäl åberopats i remissprotokollet till stöd för ståndpunkten att bestämmelsen skall i så måtto vara tvingande att stiftarens vilja endast i begränsad utsträckning skall beaktas. 2 kap. 6 § Enligt specialmotiveringen har lagtexten i det remitterade förslaget i stor utsträckning utformats efter mönster av bestämmelserna i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen. Det föreslagna låneförbudet har fått en stor räckvidd, större än som i själva verket har varit avsedd. Vid föredragningen har upplysts att förbudet bör ha den omfattning som framgår av lagrådets lagtextförslag. 2 kap. 11 och 12 §§ I fråga om arbetet i styrelsen har enligt lagrådets uppfattning inte anförts tillräckliga skäl mot att stiftarens vilja beaktas fullt ut. Bestämmelserna i 11 och 12 §§ bör förenklas och i sin helhet bli dispositiva. 2 kap. 13 § Skyldigheten att föra protokoll bör inte gälla styrelsens sammanträden utan de beslut som styrelsen fattar. 2 kap. 14 § Paragrafen innehåller jävsregler som innebär att en ledamot i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning inte får handlägga frågor som rör avtal mellan honom själv och stiftelsen eller som rör vissa avtal mellan stiftelsen och tredje man. Enligt specialmotiveringen är det avsett att begreppet avtal skall omfatta ''''''''inte endast ömsesidigt förpliktande avtal utan även benefika rättshandlingar''''''''. I det sammanhanget nämns ''''''''utgivande av kontanta bidrag eller förmåner av annat slag''''''''. Lagrådet vill ifrågasätta om begreppet avtal ger ett riktigt uttryck för vad som varit avsett. För att klargöra att paragrafen är tillämplig inte bara på avtal mellan givare och mottagare utan även på ensidiga beslut om bidrag m.m. föreslår lagrådet en komplettering som anger att med avtal skall jämställas ''''''''annan rättshandling''''''''. 2 kap. 18 § Det torde förekomma att stiftelseförordnandet föreskriver att en stiftelse skall ha suppleanter för styrelseledamöterna. Om det finns suppleanter bör samma regler gälla för dem som för ledamöterna. En bestämmelse härom har införts i denna paragraf i lagrådets förslag. Som en följd härav ändras numreringen av 18--23 §§ i remissförslaget. 2 kap. 21 § Paragrafen motsvarar remissförslagets 20 §, som för stiftelser med anknuten förvaltning innehåller en jävsregel med i sak samma innehåll som den ovan kommenterade 14 §. I remissprotokollet har inte sagts annat än att avtalsbegreppet är avsett att ha samma omfattning i de båda paragraferna. Det skulle betyda att även den nu behandlade paragrafen skall träffa inte endast avtal utan även ensidiga beslut om bidrag m.m. En jävsregel med en sådan omfattning skulle emellertid vid en anknuten förvaltning kunna leda till betydande praktiska komplikationer. Den skulle kunna medföra att en juridisk person (t.ex. en kommun eller ideell förening), som förvaltar en stiftelse som har till ändamål att genom bidrag stödja någon del av förvaltarens egen verksamhet, aldrig kan själv eller genom något av sina organ fatta beslut om användning av stiftelsens medel. Vid lagrådsföredragningen har framkommit att så vittgående konsekvenser inte varit avsedda. Lagrådet förordar därför att den nu behandlade paragrafen fått behålla sin lydelse enligt remissprotokollet. Av denna lydelse, särskilt när den jämförs med den enligt lagrådets förslag utvidgade 14 §, får anses framgå att paragrafen inte är avsedd att träffa de ensidiga bidragsbesluten. Enligt det remitterade förslaget skall stiftelser vara bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1976:125) inte bara om och i den mån de utövar näringsverksamhet. Bl.a. skall också sådana icke näringsutövande stiftelser vars tillgångar överstiger ett visst gränsbelopp vara bokföringsskyldiga. I motiven anförs beträffande näringsutövande stiftelser att kraven i fråga om bokföring och årsredovisning bör utformas i nära anslutning till vad som gäller för andra företagsformer. Att bokföringsskyldigheten för dessa stiftelser utvidgas så att den omfattar all stiftelsens verksamhet anses motiverat av inte minst praktiska skäl. Vad som således uttalats i motiven synes knappast i och för sig böra föranleda några invändningar. Däremot anser lagrådet att det också av lagtexten bör framgå att bokföringsskyldigheten omfattar all en stiftelses verksamhet. En bestämmelse härom föreslås bli införd i en 4 § till vilken också förs över innehållet i förslagets 1 §. Beträffande bokföringsskyldighetens omfattning och innehåll ges i lagen inte för något fall någon annan anvisning än att den skall fullgöras enligt vad som föreskrivs i bokföringslagen (1 § i remissförslaget). Såsom anförs i specialmotiveringen till 1 § är bokföringslagen en ramlag. I fråga om skilda associationsformer utfylls den emellertid av regler i annan lag som ger besked om hur vissa för associationsformen speciella förhållanden skall beaktas. I det lagstiftningsärende som ledde fram till lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag uttalade det föredragande statsrådet (prop. 1979/80:143 s. 148) att han ansåg att stiftelser borde undantas från den då föreslagna lagen och att det var möjligt att stiftelsernas särart under alla förhållanden gjorde det mest ändamålsenligt att redovisningsregler för stiftelser fick ingå i en framtida lag om stiftelser. I förevarande lagstiftningsärende har det emellertid ansetts att stiftelserna i allt väsentligt skall fullgöra sin skyldighet i fråga om bokföring och årsredovisning enbart med tillämpning av de för skilda associationsformer generellt gällande reglerna. Att det beträffande stiftelser föreligger särpräglade förhållanden har i remissprotokollet berörts i andra sammanhang, t.ex. att stiftelser inte har någon ägare samt att de ofta väsentligen får tillskott av medel genom benefika förvärv och har till ändamål att lämna bidrag. Att dylika förhållanden, till vilka kan hänföras också exempelvis innehållet i stiftelseförordnanden, har sin särskilda betydelse för hur redovisningen skall utformas torde vara ovedersägligt. När det nu ansetts att stiftelselagen inte behöver innehålla några särskilda regler med sikte på stiftelser, inte ens när de inte utövar näringsverksamhet (jfr vad lagrådet antytt inledningsvis om ), men bokföringslagen kan bli endast i begränsad utsträckning direkt och i övrigt på sin höjd analogiskt tillämplig, ifrågasätter lagrådet om inte här föreligger en sådan av lagrådet inledningsvis berörd situation där åtminstone en fyllig redovisning i motiven av gjorda överväganden bakom förslaget hade varit av stort värde inte bara för bedömningen av lagförslaget som sådant utan även till ledning för den framtida tillämpningen. Det sagda gäller så mycket mer som det får antas att sådan god redovisningssed i fråga om stiftelser som enligt specialmotiveringen till nämnda 1 § förväntas bli utvecklad sedan den föreslagna lagen trätt i kraft inte kan komma att föreligga i dokumenterad form förrän åtskillig tid förflutit. Åtminstone intill dess så skett skulle alltså stiftelser och myndigheter med det föreliggande förslaget få leva med den osäkerhet som följer av att, såsom anförs i den i specialmotiveringen åberopade litteraturen, vedertagna redovisningsprinciper inte alltid är helt lätta att applicera på stiftelseformen. Det framstår därmed inte heller som självklart att den föreslagna regleringen genom hänvisning till bokföringslagen helt fyller ett av de syften som anges i den allmänna motiveringen, nämligen att undanröja de olägenheter för utomstående som vidtar rättshandlingar gentemot stiftelsen som följer av att det saknas tidsenliga regler om redovisning. Lagförslaget överlämnar således till den praktiska tillämpningen att lösa åtskilliga av de problem som kan uppkomma. Med hänsyn härtill ifrågasätter lagrådet om det inte finns skäl att låta bestämmelserna i remissförslagets 3 kap. 3 § sista stycket och 5 § första stycket sista meningen rörande gemensam placering utgå, i varje fall om bestämmelsen i 2 kap. 5 § stryks i enlighet med vad lagrådet föreslagit ovan. Stiftelser som inte är bokföringsskyldiga skall enligt remissförslagets 5 § föra räkenskaper över tillgångar och skulder, vilka skall för varje räkenskapsår avslutas med en sammanställning. Enligt vad som uttalas i den allmänna motiveringen är det avsett att dessa räkenskaper skall vara ungefär av det slag den nuvarande regleringen i 14 § tillsynslagen innefattar. Denna reglering anses innebära krav endast på tillämpningen av en kontant redovisning. Uttalandet i motiven antyder emellertid att det skall föreligga en skillnad mellan vad som anses gälla nu och vad som skall gälla enligt lagförslaget. Lagtexterna om sammanställning skiljer sig åt. Remissprotokollet ger emellertid inte något besked om huruvida avvikelser varit avsedda i andra hänseenden. Inte heller har närmare utvecklats i motiven vilket samband som bör råda mellan räkenskaperna och sammanställningen. I jämförelse med lagtexten i 14 § tillsynslagen har i förevarande paragraf inskjutits att räkenskaperna över tillgångar och skulder skall föras ''''''''fortlöpande''''''''. Det citerade ordet synes kunna föranleda missuppfattningen att, i strid med vad som uttryckligen anges i specialmotiveringen, det inte är en renodlad kontantprincip som skall tillämpas. Det förefaller därför som om det citerade ordet bör strykas.