prop · GH0330 · 1994-01-01 00:00:00 — 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) om en sådan ändring i naturvårdslagen (1964:822) att regeringen får förbjuda mar- kavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras (18 d §). Regeringen gav i uppdrag att i samråd med och lämna förslag till avgränsning av sådana områden som avses i 18 d § naturvårdslagen. Myndigheterna föreslår i sin redovisning att förbud införs mot åtgärder i syfte att dika ut ny mark för jordbruks- och skogsbruksändamål inom vissa områden i södra och . och föreslår vidare förbud mot markavvattning inom de mest värdefulla objekten (klass 1 och 2) i den riksomfattande våtmarks-inventeringen i 16 av landets län. anser att ett generellt förbud inte bör införas vad avser sådana objekt. Jag vill i detta sammanhang redovisa de överväganden som gjorts vad gäller tillämpningen av den nya bestämmelsen i naturvårdslagen. Jag anser att den skillnad som finns beträffande behovet av att skydda våtmarker inom olika delar av landet också bör komma till uttryck i författningstexten. För områden där skyddsintresset är särskilt stort bör huvudregeln vara att markavvattning inte skall vara tillåten. Flera remissinstanser som yttrat sig över myndigheternas förslag anser det olyckligt att föreslagit att förbudet inte skall gälla generellt utan endast skall avse dikning av ny mark. För egen del anser jag att all markavvattning som är tillståndspliktig enligt bestämmelserna i 18 c § naturvårdslagen (1964:822) kan omfattas av förbudet mot markavvattning enligt 18 d §. Det är dock viktigt att notera att detta inte innebär ett totalt stopp för alla typer av markavvattnande åtgärder i de utpekade områdena. Förbudet omfattar alltså endast de åtgärder som är tillståndspliktiga enligt § 18 c (åtgärder där syftet är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål). Det innebär t.ex. att rensning av diken eller dikning på jordbruksmark om vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark (vägbyggen och andra infrastrukturåtgärder) inte omfattas av förbudet. Enligt 18 c §, tredje stycket, får regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, föreskriva om undantag från skyldigheten att söka tillstånd till markavvattning inom ett område om markavvattningen inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön. Åtgärder inom sådana områden kommer sålunda inte heller att omfattas av förbudet enligt 18 d §. Dessutom bör det finnas möjlighet att i det enskilda fallet bevilja undantag från det generella förbudet om särskilda skäl föreligger. Denna möj- lighet bör dock utnyttjas restriktivt. Ett skäl kan vara om det rör sig om att komplettera tidigare dikningar i ett redan kraftigt påverkat område där naturvärdena inte försämras ytterligare av ingrep- pet. Vid bedömningen av sådana undantag bör bl.a. beaktas att ett av huvudsyftena med den nya bestäm- melsen är att kraftigt begränsa eller upphöra med markavvattning i de delar av landet som redan starkt utarmats på våtmarker. Den geografiska avgränsning av förbudsområdena som redovisas i verkens promemoria anser jag bör kunna ligga till grund för bestämmelser om förbudsområden i naturvårdsförordningen (1976:484). Förslaget innebär att förbudet skall gälla inom , län, , , län, , , län, , samt . Vidare skall förbud gälla i och kommuner, i hela med undantag för kommun, i hela utom , och kommuner, i i , , och kommuner samt utom Älvsbacka och Nyeds församlingar, i län i , , , , och kommuner samt i i , , , och kommuner. Regeringen har beslutat om nödvändiga förändringar i naturvårdsförordningen. Dessa träder i kraft . Våtmarkerna tillhör de biologiskt rikaste naturtyperna i . Vad gäller myndigheternas förslag om förbud mot markavvattning i områden som utpekats som särskilt skyddsvärda i den riksomfattande våtmarksinventeringen (s.k. klass 1- och 2-objekt) anser jag inte att det finns skäl att nu införa sådana bestämmelser. Det ligger i sakens natur att länsstyrelserna redan med dagens regler är ytterst restriktiva med att medge tillstånd till markavvattning i sådana områden. Därtill kommer att det finns tekniska problem med att lägga våtmarksinventeringen till grund för ett generellt skydd. Dessutom är inventeringen inte genomförd i hela landet. Regeringen beslutade om fastställande av en ny lista över särskilt skyddsvärda våtmarker inom ramen för konventionen om våtmarker av betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, den s.k. Ramsarkonventionen. Enligt artikel 2 i konventionen skall en fördragsslutande part utse lämpliga våtmarker inom sitt territorium, vilka skall tas upp på en lista över våtmarker av internationell betydelse. Med regeringens beslut utökades den svenska listan till 30 områden omfattande totalt (figur 2). hyser ett betydande antal våtmarker av internationell betydelse och de svenska våtmarkerna tillhör de mest skyddsvärda i . Jag anser därför att de våtmarker som utpekats under konventionen bör skyddas med stöd av 18 d § naturvårdslagen. Även i denna fråga har regeringen denna dag beslutat om nödvändiga förändringar i naturvårdsförordningen vilka träder i kraft . Figur 2 Svenska våtmarker av internationell betydelse utpekade under Ram- sarkonventionen. Områdena omfattar totalt 382 750 ha. Vid det senaste mötet med partskonferensen för våtmarkskonventionen beslutades att parterna till avtalet skall upprätta skötselplaner för samtliga utpekade områden. Sådant arbete pågår för de svenska våtmarkerna inom länsstyrelserna vad gäller de delar som är skyddade med stöd av naturvårdslagen. I övrigt förekommer skötselinsatser med stöd av bl.a. medel för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet. Jag anser att dessa resurser i större utsträckning bör kunna användas inom dessa våtmarker av internationell betydelse i den mån dessa utgör objekt av den klassen att de kan ges NOLA-ersättning eller de sammanfaller med odlingslandskap av nationellt intresse där landskapsvårdsersättning kan utgå. För att ge råd och anvisningar om hur skötseln skall gå till bör nationella riktlinjer för skötsel av våtmarksområden utpekade under våtmark- s-konventionen tas fram. Det ankommer på att utarbeta sådana riktlinjer. Den riksomfattande våtmarksinventeringen är slutförd eller påbörjad i hela landet med undantag för . Inom pågår arbete med att ta fram en nationell myrskyddsplan som en del i det samlade naturskyddsarbetet. Planen avser att redovisa om- råden vilka bör skyddas som naturreservat. Planen kommer dock inte att omfatta . hyser synnerligen värdefulla samt unika våtmarksområden och är landets myrrikaste län. Våtmarkernas betydelse i ett internationellt perspektiv har uppmärksammats. har framhållit att större orörda myrar är unika i och saknar motstycke i de flesta europeiska länder, och undantagna. Inventering och skydd av myrar och andra våtmarker är således av internationell betydelse. i har i en skrivelse till regeringen hemställt om resurser för att genomföra en våtmarksinventering i . Kostnaden för projektet, som bedöms ta , beräknas till ca . Arbete har inletts i samarbete med med att ta fram en länsanpassad inventeringsmetodik i syfte att klara av en så omfattande inventering. För egen del finner jag det ytterst angeläget att den riksomfattande våtmarksinventeringen slutförs. Det motiveras bl.a. av behovet att snabbt få en samlad bild av de skyddsbehov som kan finnas för denna viktiga naturtyp. Särskilda resurser bör därför avsättas som en engångsanvisning för att genomföra inventeringen. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till finansiering i min anmälan till budgetpropositionen . 3.3 Biotopskydd m.m. Min bedömning: Biotopskyddet genomförs enligt beslut . Mitt förslag: Jag föreslår att naturvårdslagen ändras så att regeringen kan ge de befogenheter i fråga om skogliga arbetsföretag som utövas av . Skälen för min bedömning och mitt förslag: beslutade (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) att i naturvårdslagen (1964:822) införa regler om skydd för biotoper. Enligt 21 § första stycket i den lagen gäller att arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana mindre mark- och vat-tenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Enligt andra stycket är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fastställer vilka biotoper som skall omfattas av skyddet. Jag anser det väsentligt att utveckla formerna för naturskydd inom ramen för en samlad strategi. Som jag redogjort för tidigare finns behov av att skydda livsmiljöer som utgör refugier för vissa djur och växter. Biotopskyddet är en angelägen komplettering av naturvårdslagens skyddsinstitut. har det enligt lagen inte funnits möjlighet att införa ett generellt skydd för särskilt definierade mindre områden som är skyddsvärda. För att biotopskyddet skall träda i kraft behövs kompletterande regler i bl.a. naturvårdsförordningen. Jag kommer i det följande att redogöra för det arbete som pågår för att förverkliga biotopskyddet. Jag föreslår också en ändring i naturvårdslagen, vilken krävs för att skogsvårdsstyrelserna skall kunna fullgöra sina uppgifter som ansvariga för skyddet i skogliga biotoper. har i samarbete med och efter samråd med , och utarbetat förslag om vilka biotoper som skall omfattas av skyddet. Förslagen har redovisats i en rapport till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. Stengärdsgårdar skyddas av det nya biotopskyddet. En fråga som diskuteras i rapporten är om biotopskyddet skall inträda direkt genom generella föreskrifter eller om det skall krävas beslut av den ansvariga myndigheten i varje enskilt fall för att skyddet skall gälla gentemot den enskilde. I denna fråga redovisar och delvis olika uppfattning. Myndigheterna är eniga om att biotoperna bör delas upp i en A- och en B-kategori, där B-biotoperna är av ett sådant slag att det inte kan krävas att en markägare eller brukare skall identifiera och avgränsa biotoperna i terrängen. För att skyddet skall inträda för dessa biotoper krävs därför beslut av en myndighet i varje enskilt fall. När det gäller A-biotoperna anser att skyddet kan införas genom generella föreskrifter, medan anser att det åtminstone inledningsvis är nödvändigt att tillämpa ett system med beslut i det enskilda fallet. Liksom regeringen har beslutat i samband med propositionen om en ny skogspolitik (se prop. 1992/93:226) bör enligt min mening biotop-skyddet ges en generell tillämpning så långt det är möjligt. Detta är nödvändigt för att skyddet skall bli effektivt och praktiskt hanterbart. Å andra sidan måste rättssäkerhetsaspekterna beaktas. Generella regler kan därför bara användas i de fall biotoperna kan definieras klart och på ett enkelt sätt, så att de kan tillämpas av varje berörd markägare eller brukare. Vad särskilt gäller skyddsvärda biotoper och syftet med biotopskyddet på mark som omfattas av skogsvårdslagen vill jag framhålla följande. Sedan bestämmelsen i 21 § naturvårdslagen (1964:822) beslutades och myndigheterna utarbetade sina förslag till preciseringar har väsentliga förändringar beslutats i skogspolitiken. Miljöfrågorna har fått en ökad tyngd som bl.a. kommer till uttryck i möjligheterna att träffa civilrättsliga avtal om skydd och särskild skötsel av värdefulla skogsområden och skärpta bestämmelser om hänsyn till naturvårdens intressen. Särskilt de senare har betydelse för bedömningen av myndigheternas förslag. För vissa biotoper i A-kategorin kan med fördel den nya 30 § skogsvårdslagen och föreskrifterna till den tillämpas. Detta och det väsentliga rättssäkerhetskravet att markägaren skall ha möjligheter att säkert kunna avgränsa en A-biotop talar för att vissa av de föreslagna A-biotoperna till en början får hänföras till B-biotoper. För andra bör det vara tillräckligt att tillämpa de nya bestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen som bl.a. ger möjlighet för myndigheten att besluta om förelägganden och förbud i de fall det behövs. Tills vidare står det sålunda klart att det generella biotopskyddet får tillämpas i första hand inom jordbrukslandskapet där avgränsningsproblem inte förekommer. Erfarenheterna tillämpning av bestämmelserna får vara vägledande för överväganden om att tillföra vissa skyddsvärda biotoper till denna grupp. Under beredningsarbetet har viss kritik framförts mot biotopskyddet rörande dess brister som skyddsform för hotade arter. Databanken för hotade arter har utvärderat de föreslagna biotoperna och funnit att av de hotade arterna (hotkategori 1-4) får sina livs-miljöer helt eller delvis skyddade om myndigheternas förslag genomförs i sin helhet. Ryggradslösa djur har inte kunnat analyseras. Andelen sjunker dock om bara de högsta hotkategorierna (1-2) beaktas. Annan kritik har tagit fasta på behovet av att kunna skydda biotoper som inte omfattas av myndigheternas förslag när det är dokumenterat att en hotad art förekommer. Det är dock inte rimligt att förvänta sig att merparten av de hotade arternas biotoper skall kunna skyddas med det förslag till ett begränsat antal biotoper som föreligger. Därtill är naturens mångformighet och arternas skiftande krav på livsmiljöer allt för stor. Det är också viktigt att notera att myndigheternas förslag bl.a. styrts av det rättssäkerhetsmässiga kravet att klart kunna definiera biotoperna i naturmiljön samt att biotopskyddet skall utgöra ett skyddsinstrument för små mark- och vattenområden. Jag vill dock framhålla att biotopskyddet endast är ett av de skyddsinstrument som står till buds inom ramen för arbetet att bevara den biologiska mångfalden. Det arbetet måste fortgå i enlighet med den strategi jag redogjort för och omfattningen av biotop-skyddet kommer dessutom att utvärderas och därefter kunna genomgå förändringar. Verken har i utredningen påpekat att det enligt 21§ naturvårdslagen är mark- eller vattenområdet i vilken en biotop återfinns som skyddas med stöd av lagen. Det är således inte biotopen (livsmiljön) för en specifik art som är skyddad enligt lagen. Det bör dock i sammanhanget påpekas att det är fullt möjligt att skydda hotade arters livsmiljöer med andra former av områdesskydd under naturvårdslagen. Erfarenheterna tillämpning av bestämmelserna om biotopskydd får vara vägledande för överväganden om 21 § NVL kan behöva kompletteras för att skydda hotade arters livsmiljöer. Det finns behov av undantag för arbetsföretag i A-biotoper på mark som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL (1987:10) som trätt i kraft före biotopskyddet. Motsvarande behov gäller utställda arbetsplaner enligt väglagen (1971:948). Detta gäller även stora och viktiga arbetsföretag som ingår i den omfattande upp- rustning och utbyggnad av stamvägar och stomjärnvägar som har fattat beslut om och som oundvikligen kommer i konflikt med det senare beslutade biotopskyddet. Från förbudet att utföra arbetsföretag som kan skada dessa biotoper bör därför finnas möjlighet till undantag som också bör gälla i enskilda fall om särskilda skäl föreligger. Vidare bör den ansvariga myndigheten alltid skyndsamt kunna lämna besked om skyddet gäller för ett visst fall. Det kan finnas enstaka fall då frågan om rätt till ersättning enligt naturvårdslagen aktualiseras av det generella biotopskyddet genom att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Av 26 § andra stycket naturvårdslagen följer att en förutsättning för ersättningsrätt i sådana fall är att tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor. Ersättningsfrågan aktualiseras således först sedan det konstaterats att undantag från biotopskyddet inte kan medges. Vad gäller B-biotoperna bör som nämnts skyddet inträda först efter beslut i varje enskilt fall. Vilka biotoper som skall omfattas bör anges i naturvårdsförordningen. Naturvårdsmyndigheterna bör i damråd med andra berörda myndigheter när det be- hövs meddela allmänna råd till stöd för tillämp- ningen av reglerna. Som en grundläggande princip skall frågor om biotopskydd prövas med tillbörlig hänsyn till övriga allmänna och enskilda intressen (jfr. 3§ naturvårdslagen). Det innebär att det undantagsvis kan finnas anledning att ompröva även beslut om B-biotoper. Undantag bör kunna komma ifråga endast när övergripande samhällsintressen som inte kan tillgodoses med bibehållet biotopskydd är klart starkare än intresset att skydda den aktuella biotopen. För att en riktig avvägning mellan skilda allmänna och enskilda intressen skall kunna göras bör ifrågavarande naturvårdsmyndighet i förekommande fall i samråd med berörda trafikverk och andra berörda myndigheter genom allmänna råd ge rekommendationer för bedömning dels av vad som skall anses som särskilda skäl för undantag från skyddet av A-biotoper dels av övriga avvägningar inom ramen för biotop-skyddet. Regeringen har beslutat om de de nödvändiga förändringarna i naturvårdsförordningen. De träder i kraft . Vissa biotoper kräver vård för att de skyddsvärda egenskaperna skall bibehållas. När det gäller vårdkrävande biotoper bör framhållas att biotopskyddet enligt naturvårdslagen endast är ett skydd mot skadliga arbetsföretag. Vård av biotoper som faller under biotopskyddet får ske på annat sätt, t.ex. genom att biotoperna i många fall automatiskt kan komma att ingå som en del i avtal om landskapsvård, naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet () eller de särskilda medel som finns avsatta för avtal med skogsbrukarna. Jag vill i sammanhanget också peka på att biotopskyddet indirekt kommer att ge ett skydd för kulturmiljöobjekt, som t.ex. odlingsrösen, stenmurar eller pilevallar. I vissa fall skyddas sådana objekt redan med stöd av kulturminneslagen och vårdas med hjälp av fornvårdsmedel eller kulturlandskapsmedel. Det ankommer på att beakta det dubbla skydd som dessa landskapselement i odlingslandskapet i vissa fall kommer att ha. Utvecklingen av sektorsmyndigheternas ansvar beträffande naturvården bör i fråga om biotopskyddet innebära att skogsvårdsstyrelserna, i enlighet med vad som förordades i prop. 1990/91:90 och prop. 1992/93:226, svarar för myndighetsuppgifterna när det gäller biotoper på skogsmark. Ansvaret omfattar såväl att avgränsa biotoper som att hantera tillståndsprövning, pröva ersättningsfrågor m.m. För att göra hanteringen av skyddet så enkel som möjligt anser jag att det i naturvårdsförordningen bör anges vilka biotoper som skogsvårdsstyrelserna ensamma ansvarar för. Ett stort antal av de föreslagna biotoperna är uteslutande av skoglig art. För ett fåtal kan förutses att de kommer att påträffas både på skogsmark och på annan mark. Där bör ansvaret fördelas så att skogsvårdsstyrelserna ansvarar för tillämpningen på den mark som omfattas av skogsvårdslagen och länsstyrelserna ansvarar för tillämpningen på övrig mark. För övriga biotoper faller ansvaret på länsstyrelserna. I de fall intrångsersättning skall utgå för skogliga biotoper har i den skogspolitiska propositionen föreslagits att skogsmyndigheterna ges särskilda resurser för detta ändamål. har beslutat i enlighet med detta (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). I övrigt belastas fjortonde huvudtitelns anslag för investeringar på miljöområdet. påpekar i den nyssnämnda rapporten att den nya ordningen vad gäller myndighetsansvar bör föranleda en ändring i 39 § naturvårdslagen. Enligt paragrafens första stycke gäller att det är som har befogenhet att besluta i fråga om vissa förelägganden och om handräckning vid överträdelse av vissa beslut eller föreskrifter. Reglerna kan också tillämpas för att åstadkomma rättelse vid överträdelser mot biotops- kyddet. bör dock ha denna be- fogenhet när det gäller de skogliga biotoperna. Jag anser att en förändring av naturvårdslagen bör göras för att tillgodose detta. Även vad gäller den möjlighet som finns i 20 § att förelägga om samråd för vissa arbetsföretag inom begränsade områden bör skogsvårdsstyrelserna, i enlighet med vad som beslutats i den nya skogspolitiken, ges sådana befogenheter inom skogsmark. Detta görs enklast genom att en ny 43 a § införs med innebörden att regeringen får föreskriva att uppgifter i dessa hänseenden skall fullgöras av . Den föreslagna lagändringen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag vill understryka att uppdelningen av myndighetsansvaret ställer särskilda krav på ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och skogs- vårdsstyrelserna, bl.a. för att hantera gränsfall mellan myndigheternas ansvarsområden. Det krävs givetvis också ett fortsatt nära samarbete mellan , och för att utveckla och utvärdera biotopskyddet. Även bör från sina utgångspunkter beredas möjlighet att delta i utvärderingen. Information om det nya biotopskyddet kommer att bli mycket viktig. Betydande informationsinsatser inom naturvårdsområdet riktat till markägare och brukare görs av sektorsmyndigheterna . bedriver en omfattande informations- och utbildningsverksamhet inom sitt område, bl.a. genom kampanjerna Rikare Skog och Kultur-miljövård i skogen. har fått resurser för information om naturvårdshänsyn. Information om det nya biotopskyddet bör därför införlivas i denna informations- och utbildningsverksamhet. Som jag förordat i det föregående (avsnitt 2.7) bör genomföra en informationskampanj av liknande slag som den som genomförs på skogsområdet, vilken bör inrymma information och utbildning om det nya biotopskyddet. Utan en brett upplagd informationinsats riktad mot markägare och brukare finns risk att biotopskyddet inte kommer att fungera på avsett sätt. Dessa insatser bör genomföras i samarbete med skogsägarorganisationerna och och i samråd med och . Kunskaperna om vissa biotoper är ännu begränsade. Det är därför viktigt att arbetet med inventeringar fortsätter. En omfattande verksamhet pågår redan, vilken bör kunna tjäna som underlag för biotopskyd- dets genomförande. 3.4 Internationella konventioner på naturvårdsområdet bedömning: bör verka för att konventionen om biologisk mångfald ges en samordnande roll i det internationella natur- vårdsarbetet. Skälen för min bedömning: har tidigare ingått ett flertal internationella överenskommelser på naturvårdsområdet. De viktigaste är konvention om våtmarker av internationell betydelse, i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (Ramsarkonventionen), konvention för reglering av handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter (Washingtonkonventionen eller CITES), kon- vention om skydd för flyttande vilda djurarter (Bonnkonventionen) samt konvention om skydd av vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (). Internationellt samarbete för bevarande av den biologiska mångfalden i sker inom ramen års Helsingforskonventioner. Vidare är part konvention för reglering av valfångst samt konvention för bevarande av levande tillgångar i . Även konvention om skydd för världens kultur- och naturarv (Världsarvskonventionen) är av betydelse. Av särskilt intresse är det samarbete för bevarande och skydd av den biologiska mångfalden i det arktiska området som pågår mellan de åtta arktiska staterna. Det bygger på den i antagna Strategin för skydd av miljön i (A- EPS). Detaljerade handlingsprogram för kartläggning, dokumentation och genomförande av skyddsåtgärder inom områdena norr om har beslutats. Vid sidan av konventionen om biologisk mångfald har också deltagit i förhandlingarna om och skrivit under ett miljöskyddsprotokoll till Antarktisfördraget. Antarktisfördraget (SÖ 1984:5) slöts och trädde i kraft . anslöt sig till fördraget och det trädde i kraft för . Ett miljöskyddsprotokoll till Antarktisfördraget antogs och undertecknades . De nationer som bedriver forskning och de flesta av de nationer som bedriver någon typ av verksamhet i området har undertecknat protokollet. Miljöskyddsprotokollet innebär krav på reglering av all verksamhet i och tillståndsplikt för vistelse i området. Vidare är all insamling eller skadlig påverkan av naturligt förekommande växt- eller djurarter i förbjuden. Undantag kan i vissa fall göras för veten-skaplig verksamhet.