prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — och kräver båda att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. vid anser att det finns skäl att i särskild ordning överväga frågan om ett grundlagsskydd inriktat på samernas särskilda situation. Skälen för regeringens förslag: Näringsfriheten har en lång tradition i . Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip skall råda full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre finns det en omfattande reglering på detta område. Denna reglering begränsar i stor utsträckning närings- och yrkesfriheten i olika hänseenden, t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. I praktiken är således närings- och yrkesfriheten begränsad i ganska stor utsträckning. Att enskilda så långt det är möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet är av grundläggande betydelse för det moderna samhället. Detta bör såsom kommittén funnit föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. En sådan grundlagsreglering skulle även stå i överensstämmelse med vad som gäller i bland annat och och i samklang med aktuella internationella samarbetssträvanden. Behovet av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten har tidigare ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan vara svårt att ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Det är av detta skäl missvisande att såsom vissa remissinstanser önskar i grundlagen tala om dessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Vi delar i stället kommitténs uppfattning att den s.k. likhetsprincipen är en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Kommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen som att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser är kritiska mot det sätt på vilken denna kommer till uttryck i förslaget. Klart är att likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte får hindra att det införs generella inskränkningar i närings- och yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättning garantera likhetsprincipen en överordnad ställning i förhållande till viktiga skyddsintressen innebär svårigheter. Genom att såsom kommittén valt att göra, ta fasta på en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen den ekonomiska, kan denna emellertid utan svårigheter ges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra, utan för att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Under remissbehandlingen har framförts dels att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar i närings- och yrkesfriheten får införas i lag eller med stöd av lag, dels att det bör anges att begränsningar endast skall kunna göras i lag. Föreskrifter som rör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska intressen skall som huvudregel i enlighet med 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Av 11 § samma kapitel följer vidare att även kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Gällande bestämmelser om normgivningen innebär således att det redan finns ett krav på att föreskrifter på det offentligrättsliga området som innebär begränsningar i närings- och yrkesfriheten i första hand skall ha lagform och i vart fall meddelas med stöd av lag. Det bör även tilläggas att civilrättsliga föreskrifter som kan anses beröra en juridisk persons "personliga ställning" enligt regeringsformens normgivningsregler faller under det obligatoriska lagområdet. Självfallet påverkar inte detta möjligheten att enligt 11 kap. 9 § RF i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag ställa upp krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. understryker vikten av att inskränkningar som på grund av angelägna skyddsintressen görs i närings- och yrkesfriheten i görligaste mån utformas på ett konkurrensneutralt sätt. Vi finner här angeläget att i detta sammanhang, utöver den nya svenska konkurrenslagen, peka på betydelsen av , som redan vid ikraftträdande blir gällande också för . I kommitténs uppdrag ingick även att göra en genomgång av för- fattningsbeståndet på näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs förslag i grundlagsfrågan kunde föranleda. En redovisning av de författningsbestämmelser som kommittén ansett kan sägas begränsa närings- och yrkesfriheten finns intagen i betänkandet (del A Bilaga 2). Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet tillkommande den samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagna grundlagsskyddet. Detta förhållande förändras inte av det faktum, som tagit upp, nämligen att samernas bruksrätt till renbetesmarkerna och samerna som en etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser. Genom att som i kommitténs förslag till bestämmelse ge en grundlagsförankring av den lagreglering som gäller samernas rätt att bedriva renskötsel markeras att denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras dock alltjämt i lag. Under remissbehandlingen har och rest krav på att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. 1992/93:32 (s. 31 f.) uttalade regeringen att gällande bestämmelser i regeringsformen, sedda mot bakgrund av folkrättsliga förpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. Vidare framgår av samma proposition att regeringen inte heller ansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering som samerna framfört avseende rätten till mark och vatten. Fri- och rättighetskommittén har inte särskilt utrett frågan om en grundlagsreglering avseende samernas rätt. Mot bakgrund härav finner regeringen inte heller nu skäl att föreslå någon ytterligare grundlagsreglering avseende samerna. Under remissbehandlingen har Föreningen förordat att också avtalsfriheten tryggas i grundlag. Denna fråga är förenad med komplicerade problem beträffande avgränsning och undantag. Inte heller har frågan varit föremål för kommitténs överväganden. Regeringen anser sig därför inte ha tillräckligt underlag för att i detta sammanhang ta ställning till frågan om ett grundlagsskydd för avtalsfriheten. 7 Rätten till utbildning Regeringens förslag: I regeringsformen införs bland övriga fri- och rättigheter en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt kommitténs lagförslag har alla barn rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig tillstyrker eller har inte något att erinra mot ett grundlagsskydd för rätten till grundläggande utbildning. vid , som i likhet med de juridiska fakulteterna i och är tveksam till förslaget, anser att bestämmelsen kan ses som en närmare precisering av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF och skiljer sig från övriga föreskrifter i 2 kap. RF genom att den avser prestationer av det allmänna, medan övriga främst handlar om frihet från tvång från samhällets sida. Härtill kommer enligt fakulteten att en i grundlagen fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol. Vidare anser fakulteten i likhet med Hovrätten för Nedre och Föreningen , att den föreslagna bestämmelsen om det allmännas ansvar för att högre utbildning finns, inte grundar några rättigheter för den enskilde och synes falla utom ramen för 2 kap. RF. , , , och Katolska är negativa till att införa en social rättighet i 2 kap. RF och ifrågasätter värdet av bestämmelsen. anser att uttrycket "Alla barn" är missvisande på åtminstone följande sätt; dels kommer den avsedda inskränkningen till barn som är medborgare i inte till klart uttryck, dels garanterar inte skollagen svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn som är folkbokförda här men som varaktigt vistas utomlands rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet, dels har inte heller barn vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att de skall gå i skolan någon sådan rätt till utbildning enligt 3 kap. 1 § skollagen, dels garanterar skollagen utbildning bara till barn som nått skolpliktsåldern. Några, bland dem , Den Nya Välfärden och et förordar att också föräldrarätten grundlagsskyddas. Ärkebiskopen, och frikyrkosamråd, som tillstyrker förslaget om rätt till grundläggande utbildning, understryker för sin del att föräldrarätten alltid måste balanseras av barnens rätt som den kommer till uttryck i bl.a. . Samhällsvetenskapliga fakulteten vid framför liknande uppfattning i anslutning till frågan om inkorporering av . Bakgrund: föreslog ett stadgande i RF som bland annat innebar en ovillkorlig rätt för barn till grundläggande undervisning i allmänna skolor (SOU 1963:16 och 17). Flera remissinstanser ställde sig kritiska till förslaget. Rätten till utbildning kom inte att skrivas in i grundlagen förrän efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen. I sitt betänkande (SOU 1975:75) hade den övervägt att i grundlagen skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla social service som når upp till viss nivå. Den fann emellertid inte att det var möjligt att skriva in sociala rättigheter i RF som rättsregler eftersom de i praktiken kom att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde t.ex. utbildning. Utredningen föreslog därför att de sociala rättigheterna skulle formuleras som ett målsättningsstadgande. Förslaget om att införa ett målsättningsstadgande i RF delades av regering och riksdag (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Stadgandet, som återfinns i 1 kap. 2 § RF, ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde inte ställa med stöd av målsättningsstadgandet. I artikel 26 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna uttalas att envar skall ha rätt till undervisning. Denna skall vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna. Rätten till undervisning behandlas också i flera olika konventioner som anslutit sig till. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller mycket utförliga bestämmelser om rätten till utbildning och om den skolundervisning på olika nivåer som konventionsstaterna skall inrätta. I artikel 13 åtar sig konventionsstaterna bland annat att grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, att den undervisning som i olika former följer efter skall göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla samt att den högre undervisningen skall göras åtkomlig för alla som är lämpade för sådan undervisning. I FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20), som i princip avser alla personer , finns bestämmelser som i stort motsvarar vad som sägs i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I artikel 2 i första tilläggsprotokollet till stadgas bland annat att ingen må förvägras rätten till undervisning. Om den närmare innebörden av artikeln hänvisas till arbete Mänskliga rättigheter (5:e uppl., , 1993). Enligt den gällande skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och ungdomar i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. Dessa skolformer bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Där föreskrivs också att alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Enligt skollagen har barn som är bosatta i landet skolplikt. Undantagna från skolplikt är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola. Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller och upphör i regel vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller eller, om barnet fullgör särskild skolplikt i specialskolan, . gäller vidare att om ett barns vårdnadshavare begär det, skall barnet redan höstterminen det år det fyller jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan. Skolplikten motsvaras av en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Barn i allmänhet har vanlig skolplikt som skall fullgöras i . Särskild skolplikt har barn som inte kan gå i därför att de är utvecklingsstörda, synskadade, döva, hörselskadade eller talskadade. Sådan skolplikt skall fullgöras i särskola eller specialskola. Samers barn får fullgöra skolplikt i sameskola i stället för i grundskola. Utbildningen i skall vara avgiftsfri för eleverna och de skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. Gymnasieutbildning är sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller . Av skollagen framgår att varje kommun bland annat är skyldig att under vissa förutsättningar erbjuda utbildning på nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som avses ovan. Regeringen meddelar föreskrifter om urval mellan behöriga sökande. Högskoleutbildning finns i dels statlig och dels regi och de grundläggande bestämmelserna finns i högskolelagen. För tillträde till grundläggande högskoleutbildning gäller krav på allmän behörighet. eller högskola beslutar själv vilka särskilda behörighetsvillkor som skall gälla. Antalet utbildningsplatser till en utbildning får vara begränsade. Bestämmelser om urval meddelas av regeringen. Inom kommittén har övervägts om föräldrarätten och rätten till utbildning bör ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Beträffande föräldrarätten har kommittén begränsat sig till rätten för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning och utbildning, särskilt i livsåskådningsfrågor. Av denna anledning har kommittén behandlat dessa frågor i ett sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har mot bakgrund av att tillgången till utbildning för den enskilde är av avgörande betydelse för dennes välfärd funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen. Genom en rättsligt bindande regel skall enligt kommittén härvid det allmänna åläggas att garantera alla en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Under remissbehandlingen har bland andra de juridiska fakulteterna uttryckt tveksamhet till att bland övriga bindande föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter föra in en social rättighet. Regeringen har förståelse för denna tvekan men vill erinra om att tanken inte är ny. Redan föreslog en sådan rätt. En regel om fri folkskoleutbildning finns i både och författningar. Vidare finns bestämmelser om rätt till undervisning i FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna och i andra tilläggsprotokollet till . I likhet med kommittén anser regeringen att tillgången till utbildning är av grundläggande betydelse för den enskildes välfärd. Vi anser även att rätten att erhålla fri grundutbildning också är av stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd. Flera remissinstanser, bland andra , samt ärkebiskopen och de religiösa organisationerna med undantag av Katolska tillstyrker förslaget i denna del. Mot bakgrund härav anser vi att rätten till utbildning bör ges ett bättre grundlagsskydd. En sådan regel kan i likhet med förslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära en precisering av det skydd som Europakon- ventionen, som föreslås skall inkorporeras, ställer upp för rätten till undervisning. vid anser att en i grundlagen fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol och anför att detta nu inte är möjligt såvitt gäller rätten till utbildning. I detta sammanhang bör erinras om att Fri- och rättighetskommittén i sitt fortsatta arbete har att överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbeslut och därvid ta ställning till i vilken utsträckning kan anses ställa krav på sådan domstolsprövning. I likhet med kommittén anser vi dock att ett bindande stadgande om rätt till utbildning inte kan innebära en villkorslös rätt till alla former av utbildning. Kommittén har i stället föreslagit en bestämmelse om rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt kommittén är syftet att ge alla barn i skolpliktig ålder rätt till kostnadsfri grundskoleutbildning. Avsikten är emellertid inte att garantera personer som inte befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan utbildning. Vidare är kommitténs syfte att ge en rätt till grundläggande utbildning för elever som behöver undervisning i särskola eller specialskola i stället för i den vanliga . Kommittén har även angett att rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Såsom påpekat har sålunda kommittén inte avsett att utöka den krets av personer som enligt skollagen är berättigade till utbildning i grundskola eller motsvarande utbildning. På grund härav anser att det i vissa hänseenden framstår som missvisande att i grundlagen slå fast en rätt för alla barn till grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt skollagen garanteras nämligen varken svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn folkbordförda här men som varaktigt vistas utomlands någon rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet. Inte heller barn vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan är garanterade en sådan rätt. Med beaktande av dessa verkets synpunkter och vikten av att stadgandet blir så klart som möjligt anser vi att grundlagsbestämmelsen bör få en något annorlunda utformning än den kommittén föreslagit. Av stadgandet bör uttryckligen framgå att det är de barn som omfattas av den allmänna skolplikten, vilken motsvaras av en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet, som har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola kommer beträffande den av kommittén åsyftade personkretsen därmed att förbli oförändrad. Avsikten är således inte att förändra det innehåll kommittén avsett med bestämmelsen utan endast att förtydliga den enskildes rätt i förhållande till det allmännas skyldigheter. Det kommer således även med regeringens förslag att åligga det allmänna att garantera barn i skolpliktsåldern en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Den av oss valda utformningen har dock den fördelen att det inte torde behöva råda någon tvekan om vilken kategori personer rättigheten avser. Det blir också lättare att göra rättigheten gällande juridiskt. Katolska förordar för sin del att grundlagsstadgandet klart skall jämställa allmänna och fristående skolor. Med anledning härav vill vi understryka att vi delar kommitténs uppfattning att det allmänna genom bestämmelsen endast bör åläggas att svara för fri grundläggande utbildning i allmänna skolor. Att det, som Kammarrätten i påpekat, enligt gällande rätt finns möjlighet att fullgöra skolplikten på annat sätt än i allmän skola anser vi att det i bestämmelsen inte finns skäl att erinra om eftersom här endast är fråga om att slå fast den enskildes rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola. Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller skolskjutsar. Av dessa förmåner är rätten till skolmaterial och skolskjutsen reglerad i skollagen och är beträffande skolskjutsar inte undantagslös. Såvitt gäller den åsyftade omfattningen av regleringen har remissinstanserna inte framfört några synpunkter. Inte heller regeringen har här någon annan uppfattning än kommittén. Att rätten till den i bestämmelsen åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri skall dock inte hindra att det i sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök (jfr prop. 1985/86:10 del A s. 101). Regeringen delar vidare kommitténs slutsats att det inte är möjligt att föreslå en rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av hänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade av utbildningens syfte och tillgången på plats. Emellertid anser kommittén att det allmänna bör ha skyldighet att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till grundläggande utbildning. Vi delar kommitténs uppfattning att det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunna erbjudas även högre utbildning. vid anser att en bestämmelse om högre utbildning inte grundar några rättigheter och därför synes falla utom ramen för kapitlet om grund- läggande fri- och rättigheter. Hovrätten för Nedre och Föreningen anmärker för sin del att det allmännas skyldighet att svara också för högre utbildning framgår av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket RF. Regeringen kan hålla med om att rätten till högre utbildning omfattas av 1 kap. 2 § RF. Den av kommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör emellertid en precisering så till vida att den avser just den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att se till att den finns, vilket innebär att det allmänna själv som huvudman skall anordna den. Av avsnitt 13 framgår att kommittén har föreslagit att den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 om föräldrarätten i bör återkallas innan konventionen inkorporeras genom svensk lag. Mot bakgrund härav har kommittén konstaterat att föräldrarätten genom den föreslagna inkorporeringen med återtagande av reservationen kommer till positivt uttryck i svensk rätt. Något skäl att dessutom införa ett särskilt stadgande om föräldrarätten i grundlag har kommittén inte funnit. Några av remissinstanserna, bl.a. och et , anser emellertid att ett sådant skydd bör övervägas.