prop · GH0330 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:30 En strategi för biologisk mångfald Regeringen förelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan. Propositionens huvudsakliga innehållInom Miljö- och naturresursdepartementets ansvarsområde föreslås en svensk strategi med grundläggande principer för bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av biologiska resurser. Strategin innebär att miljömålen skall ges samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska överväganden i syfte att bygga mänsklig verksamhet på ekologisk grund. En helhetssyn skall tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Därutöver förordas särskilda satsningar på forskning, information och utbildning, samt att regler om miljökonsekvensbeskrivningar i jordbruket bör införas. En redogörelse lämnas också för de överväganden som regeringen gjort med anledning av tidigare av beslutade ändringar i naturvårdslagen (1964:822) i fråga om biotopskydd och förbud mot markavvattning. I anslutning till detta föreslås ytterligare en ändring i naturvårdslagen. Inom ansvarsområde redogörs för de nya förutsättningar som kommer att råda för de svenska insatserna till stöd för utvecklingsländernas åtgärder för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden mot bakgrund av de nya förutsättningar som konventionen om biologisk mångfald medför. En utredning aviseras i frågan. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, samt statsråden . , , , , , , , , , , , , , , P. , . Föredragande: statsråden och Proposition om en strategi för biologisk mångfaldStatsråden och anmäler sina förslag. Anförandena och förslagen redovisas i protokoll för Miljö- och naturresursdepartementet och . Statsrådet hemställer att regeringen i en proposition förelägger vad han och statsrådet har anfört för de åtgärder och de ändamål de har hemställt om. Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål de har hemställt om. Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i protokollen skall bifogas propositionen som bilagorna 1 och 2. Miljö- och naturresursdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Anmälan till proposition om en strategi för biologisk mångfald Strategi för biologisk mångfald Vid om miljö och utveckling i undertecknades konventionen om biologisk mångfald. Vid konferensen antogs också ett handlingsprogram för miljö och ut- veckling, , ett principdokument på skogsområdet och en Riodeklaration samt undertecknades en konvention om klimatförändringar. I Riodeklarationens första princip sägs att i strävan mot en hållbar utveckling står människan i centrum. Hon har rätt till ett hälsosamt och rikt liv i samklang med naturen. Regeringen har i propositionen 1992/93:227 om godkännande av konventionen om biologisk mångfald föreslagit ett godkännande av konventionen. Konventionen innebär bl.a. ett åtagande att föra en samlad politik för att bevara den biologiska mångfalden och att redovisa denna politik för konventionens partskonferens. Jag kommer i det följande att föreslå att regeringen föreslår att godkänner en svensk strategi för bevarande av biologisk mångfald. Jag kommer också att förorda vissa nya insatser inom området. 1 Utgångspunkter Biologisk mångfald är variationsrikedomen inom och mellan arter och hos de ekologiska systemen. Den biologiska mångfalden är en förutsättning för ekosystemens fortlevnad och varaktigt liv på jorden. Allt levande - även människan - bygger sin existens på denna mångfald och de livsuppehållande system den vidmakthåller. Människan är unik genom att hon är medveten om konsekvensen av sina handlingar. Vetskapen att en oförstörd miljö och mångfalden i naturen utgör en förutsättning för överlevnad även för framtidens generationer ger oss ett särskilt ansvar. Vår strävan att säkerställa ett gott liv också för våra efterkommande kräver att vårt samhälle förvaltar naturen så att den biologiska mångfalden bevaras. En viktig utgångspunkt är att människan har rätt att förändra och bruka naturen, men är det hennes ansvar att förhindra allvarliga rubbningar i de ekologiska systemen. Avsaknaden av fullständig vetskap om konsekvenser av ett handlingssätt får aldrig bli ett skäl mot åtgärder för att undanröja eller minimera hot mot den biologiska mångfalden. Studier av biologisk mångfald har gamla traditioner i och kännedomen om vårt lands flora och fauna och är relativt god. insatser för att klassificera växt- och djurvärlden var epokgörande inom biologin. och hans lärjungars- ambitioner att kartlägga jordens växt- och djurliv och att finna ekonomiskt intressanta arter har fått förnyad aktualitet. Bland svenskarna finns ett utbrett och djupt rotat intresse för naturen och ett folkligt engagemang för bevarande av flora och fauna. Landet är rikt på förhållandevis ostörda naturområden och alla har tillgång till naturen med stöd av allemansrätten. Förutsättningarna för att bevara den biologiska mångfalden är därför goda i . 1.1 Ekologiska grunderDen biologiska mångfalden har utvecklats och förändrats på ca 3,5 miljarder år som liv har funnits på jorden. Stora nedgångar i antalet arter har skett vid åtminstone fem tillfällen . Orsakerna till dessa katastrofer har troligen varit klimatologiska eller geologiska. Arter har för- svunnit och nybildats, men den förlust av arter vi ser skiljer sig på ett väsentligt sätt från dessa tidigare naturliga katastrofer. Dagens artförluster sker i mycket snabb takt och orsakas så gott som helt av en enda arts inverkan, nämligen människans. Biologisk mångfald delas i de flesta fall upp på tre nivåer, variationen inom arter, mellan arter och mellan olika ekosystem. Biologisk mångfald är därför inte detsamma som artantal även om naturvårdsarbetet av praktiska skäl ofta tar sin utgångspunkt i arter som en relativt lätthanterlig del av mångfalden. Arter speglar dock endast vissa aspekter av biologisk mångfald. Som ett förtydligande av begreppet biologisk mångfald är det viktigt att notera att begreppet ekosystem även innefattar de klimatologiska och geologiska processer som styr mikroorganismers, växters och djurs liv. Konventionen om biologisk mångfald omfattar också ytterligare en viktig dimension av mångfalden som inte hör hemma under det vi traditionellt innefattar i naturvårdsarbetet, nämligen den rikedom av biologisk mångfald som våra domesticerade arter besitter. Det handlar om sorter av växter och husdjursraser som har förädlats och utvecklats av den jordbrukande människan liksom om arter som är beroende av de av människan utvecklade och underhållna jordbruks-eko- systemen. Betydelsen av störningar för mångfalden Mångfalden eller variationsrikedomen utgör grundförutsättningen för ett ekosystems långsiktiga funktion genom att den möjliggör för systemet att anpassa sig till återkommande, mer eller mindre omfattande störningar. Med ekosystemets funktion avses bl.a. ekologiska och evolutionära processer, som utbyte av gener mellan organismer och cirkulation av näringsämnen. Störningar är en av de viktigaste drivkrafterna bakom variationsrikedomen och skapar mångfald genom förändringar av landskap och ekosystem. Sådana "positiva" störningar kan vara naturliga men kan även orsakas av människans aktiviteter. Människan har påverkat ekosystem, även sådana som ibland betecknas som "orörda", genom jakt, jordbruk och skogsavverkning. Det första jordbruket bedrevs av nomader i skogsom- råden, där människan högg ned skogen, brände marken och odlade under två eller tre säsonger. Detta sätt att odla gynnade de växter som snabbast koloniserar jungfrulig mark. Exempel på sådana arter är de växter som ofta kallas ogräs. Våra stora jordbruksgrödor av gräsarter tillhör de arter som har förmågan att snabbt kolonisera jungfrulig mark och är anpassade till säsongsbunden nederbörd och återkommande störningar. Därför valdes de som grödor. De härstammar i stor utsträckning från s.k. Vavilovcentrer, områden med betydande biologisk mångfald bland jordbruksgrödor, vilka identifierades av den ryske genetikern och veten- skapsmannen . Behovet av att öka livsmedelsproduktionen å ena sidan och att anpassa jordbruket till naturens skiftningar i form av klimatvariationer och säsongsvariationer i temperatur och nederbörd å den andra sidan tros ha varit de viktigaste drivkrafterna bakom jordbrukets utveckling. Utveck- lingen av mer permanent odling krävde ny teknik med tillförsel av gödning, trädesläggning och byte av grödor (växelbruk). Det främjade en stor inomartsvariation hos grödor och husdjur. Sådana odlingssystem finns fortfarande kvar i vissa delar av världen, t.ex. hos ursprungsbefolkningar i . Den ständiga kampen för att säkra matproduktionen har gjort att människorna i dessa samhällen odlar hundratals olika sorter potatis anpassade till olika höjdlägen, årstider och som försäkring mot klimatväxlingar. Med framväxten av moderna odlingssystem har den ökade produktionen satts i fokus. Det har varit nödvändigt för att möta befolkningsökningen och åstadkomma en produktivitetsökning som kunde mäta sig med industrins. Produktionsökningen bygger på främjande av en smal genetisk bas med hög avkastning. Det industrialiserade och högproduktiva jordbruket har som en bieffekt fört med sig att de gamla lantsorterna av växter och husdjursraserna i stor utsträckning försvunnit, då de inte längre ansetts lönsamma att odla eller föda upp. I den utsträckning de finns kvar bevaras de huvudsakligen i genbanker. Dessa sorter och raser hyste en betydande inomartsvariation och därmed en betydande biologisk mångfald. Trots att förädlingsarbetet kräver ständig införsel av nytt genetiskt material för att kunna stå emot skadegörare och upprätthålla en hög produktion har alltså mycket av den genetiska mångfalden i jordbruket, i form av jordbruksväxter och husdjur, gått förlorad. Gutefåret är en ålderdomlig fårras och är en del av den svenska biologiska mångfalden. Det svenska landskapet med dess växt- och djurliv har formats under en geologiskt sett efter den senaste istiden som avslutades för ca 10 . Totalt bedöms att det finns ca 50 000 arter i landet, med reservation för att vissa organismgrupper är dåligt utforskade. Endast för ett fåtal av våra organismgrupper kan sägas att artantalet är högt i jämförelse med andra delar av världen. Det gäller även vid en jämförelse med andra områden med liknande klimatiska och geologiska förhållanden. Att jämföra artantal mellan olika ekosystem i världen saknar dock mening om inte hänsyn tas till jämförbarhet i uppbyggnad och till klimatiska och geologiska förutsättningar. Att t.ex. jämföra artantal i de skandinaviska och nordamerikanska barrskogsekosystemen kan vara av värde. Att jämföra artantal mellan tropiska och boreala skogsekosystem har däremot troligen ett högst begränsat värde. Biologisk mångfald är av stor betydelse för varje ekosystems långsiktiga funktion. Det är därför inte korrekt att säga att ekosystem med en högre artmångfald generellt har större värde och därför bör prioriteras i det internationella naturvårdsarbetet framför mindre artrika ekosystem. Det kan t.ex. noteras att arter och gener av betydelse för jordbruket nästan undantagsvis har sitt ursprung i områden med låg naturlig mångfald, såsom torrområden och bergstrakter. Att upprätthålla funktionerna i alla ekosystem på jorden är därför av lika stor betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling. Vår kunskap om mångfaldens betydelse för ekosystemens funktion är relativt begränsad. Kunskapen behöver snabbt öka för att vi skall kunna förbättra våra möjligheter att bestämma inom vilka gränser vårt nyttjande av ekosystemen kan bedrivas. Under en viss nivå av artantal eller genetisk diversitet kan befaras att ett system kollapsar, men vi vet inte var dessa gränser går. Frågan om hur många arter eller hur stor genetisk variation som behövs för att risken för en kollaps av ett ekosystem skall minimeras kan inte besvaras generellt. Det finns ett flertal exempel på arter eller organismgrupper som har särskild betydelse för andra arters överlevnad, i vissa fall t.o.m. för grundläggande funktioner hos hela ekosystem. Sådana s.k. nyckelarter skulle därför vara av särskilt stor betydelse att bevara. Men det kan också hävdas att arter eller organismgrupper som inte har denna betydelse är viktiga. Störningar och förändringar av ekosystemen sker oavbrutet. I denna process kan arter eller organismgrupper utvecklas till att ta över nyckelfunktioner i ekosystemet och därmed bidra till dess fortlevnad. Skogsduvan häckar i ihåliga trädstammar och är därmed beroende av t.ex. hackspettar för sin förökning. Många arter har en stor spridning i världen och förekommer i flera länder, ibland också på flera kontinenter. Bl.a. av den anledningen delas arter ofta upp i olika populationer. Gränserna mellan populationerna är ofta flytande. Olika populationer kan i vissa fall ha särskild genetisk särprägel, t.ex. beroende på att olika föryngringsområden är skilda från varandra. Även störningar i form av uppsplittring av livsmiljön i mindre områden (fragmentering av biotoper) kan leda till att en art delas upp i mer eller mindre åtskilda populationer. Graden av isolering mellan olika populationer beror ofta på deras spridningsförmåga. Isolering av populationer genom fragmentering i kombination med minskat individantal ökar risken för att en art skall dö ut. Det faktum att arter och ekosystem inte följer administrativa gränser ställer särskilda krav på internationell samordning för att på bästa sätt främja goda förutsättningar för arters och ekosystems fortlevnad. Sådant samarbete bedrivs t.ex. mellan och vad gäller bevarande av de stora rovdjuren. Laxen är uppdelad på genetiskt särpräglade populationer. Betydelsen av genetisk mångfald Den genetiska variationen inom varje art är en förutsättning för anpassningar till förändrade miljöförhållanden. När antalet individer minskar inom en art minskar troligen också den genetiska variationen. Det råder också ett direkt samband mellan risken för utdöende och graden av störningar i miljön. Fragmentering av en arts biotop i kombination med en smal genetisk variation, t.ex. beroende på lågt individantal, ger mycket ogynnsamma förutsättningar för långsiktig överlevnad. Generellt kan därför sägas att risken för att en art skall dö ut ökar om antalet individer decimeras kraftigt. Graden av genetisk särprägel inom en art styrs också av dess sätt att föröka sig. Den vilda laxen är exempel på en art som genom att den återvänder till "sin älv" för att föröka sig har utvecklat en genetisk särprägel som är specifik för varje population. Andra fiskarter som förökar sig i områden i öppna havet med en större blandning av individer ger inte samma uppdelning på olika genetiskt särpräglade populationer. Betydelsen av mångfald på ekosystemnivå Olika arters populationer lever tillsammans i biologiska samhällen. Organismer av samma art och av olika arter samspelar i denna miljö. Växter kämpar om livsutrymme, näringsämnen, ljus och vatten. Kampen bedrivs ofta med hjälp av vad man kan kalla kemiska medel. Djur betar växtligheten, som för att undvika allt för kraftig nedbetning ut- vecklat ämnen som gör födan osmaklig. I andra fall har växter utvecklat förmåga att dra nytta av andra organismer för sin förökning genom att locka till sig pollenspridare med nektar i sin blomma eller genom att göra fröna smakliga. Insekter kan parasitera på växter eller djur. Mikroorganismer och svampar kan samspela med växter och utbyta näringsämnen. Dessa relationer mellan arter liksom nedbrytning av döda växter och djur, cirkulation av näringsämnen och naturliga störningar i livsmiljön är centrala processer i ekosystemen. Variationen i och mellan olika biologiska samhällen och deras samspel utgör mångfalden på ekosystemnivå. Utvecklingen av hållbara system för nyttjande av biologiska resurser i t.ex. skogsbruket eller fisket måste bygga på uttag av resurser inom ramen för dessa processer. Av särskild betydelse för ett hållbart nyttjande av systemen är att försöka efterlikna de naturliga störningsprocesser som alla ekosystem utsätts för. 1.2 Värdering av biologisk mångfaldEn utgångspunkt vid värdering av biologisk mångfald är människan och hennes behov. Traditionellt har ofta möjligheterna att exploatera olika biologiska resurser utgjort grund för värderingen. Även det värde den biologiska mångfalden har för framtida konsumtion och för att tillfredsställa människans behov av skönhet, spänning och att förklara världen är en viktig värderingsgrund. En annan utgångspunkt är att tillskriva naturen ett egenvärde. Enligt enkätundersökningar är denna åsikt förhållandevis vanlig i . Synsättet leder i sin mest extrema form till slutsatsen att ingrepp i naturen inte kan tillåtas. De allra flesta som anser att naturen har egenvärde torde dock acceptera att människan nyttjar den för sitt uppehälle. Oavsett utgångspunkt är det möjligt att enas om att naturen och den biologiska mångfalden har ett skyddsvärde. Enligt min mening har människan rätt att bruka och förändra naturen, men måste förhindra allvarliga rubbningar i ekosystemen. Människan är för sin existens beroende av naturen och de livsuppehållande system den tillhandahåller. Men inom de ramar naturen sätter finns utrymme för utveckling och nyskapande. Värderingen av den biologiska mångfalden måste ytterst bygga på insikten om den biologiska mångfaldens betydelse för grundläggande ekologiska processer och livsuppehållande system. Grunder för ekonomisk värdering av biologisk mångfald Att värdera den biologiska mångfalden i ekonomiska termer har framhållits som en förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete. Traditionellt har dock biologiska resurser prissatts främst utifrån deras värde för konsumtion eller vidareförädling. Det traditionella synsättet har lett till att endast delar av den biologi-ska mångfalden, som t.ex. virke, åsatts något värde. En korrekt värde- ring av biologisk mångfald måste dock bygga på dess fulla värde vilket inbegriper dess betydelse för grundläggande ekologiska processer och livsuppehållande system. De ekologiska faktorer och samband som jag redogjort för i det föregående (avsnitt 1.1) bör därför inbegripas i en värdering av biologisk mångfald. Ekosystemen producerar förnyelsebara resurser som grödor, virke, m.m. De underhåller samhället med ekologiska tjänster, t.ex. genom att återcirkulera näringsämnen och upprätthålla luftens syrgashalt. Allt detta sammantaget utgör naturens underhåll till samhället och samhällsekonomin. Människans samhälle beror således ytterst av att det övergri- pande ekologiska systemet fungerar (figur 1). Figur 1 Det samhällsekonomiska systemet är ett delsystem till eko-sfären och behöver energi, naturresurser och ekologiska tjänster för att fungera. De ekologiska tjänsterna genereras av arterna i samspel med sin livsmiljö och de utgör en grundläggande produktionsfaktor för sam- hällsekonomin. Ur: Handel och miljö - mot en hållbar spelplan. De ekologiska gränserna måste vara vägledande för hur olika delar av den biologiska mångfalden värderas. I korthet kan sägas att syftet med värderingen är att skaffa det kunskapsunderlag som behövs för att kunna tillämpa olika styrmedel på ett effektivt sätt för att åstadkomma en hållbar utveckling. Som jag redogjort för förutsätter de ekologiska processerna sannolikt en stor mångfald. I avsaknad av en exakt kunskap om hur den mångfald skall vara sammansatt som är en förutsättning för att upprätthålla grundläggande ekologiska processer, är det nödvändigt att tillämpa försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen säger att när det finns ett hot bör bristen på full vetenskaplig visshet inte användas som skäl för att skjuta upp åtgärder för att undanröja, undvika eller minimera ett sådant hot. För säkerhets skull bör vi därför sträva efter att bevara en så stor mångfald som möjligt. Sådana säkerhetsmarginaler innebär bl.a. att tillräckligt stora populationer och utbredningsområden för organismer måste bevaras så att förutsättningarna för deras långsiktiga överlevnad säkras. Det innefattar spridningsmöjligheter och förutsättningar för anpassning till de nya situationer som kan orsakas av föroreningar eller klimatförändringar. En mer rättvisande värdering av biologisk mångfald har grundläggande betydelse för att ge information vid ekonomiskt beslutsfattande. Korrekt utformade ekonomiska styrmedel och regelverk är exempel på åtgärder som har till syfte att bygga in en tillämpning av försiktighetsprincipen i enskildas och företags agerande. Bland de bakomliggande orsakerna till förlust av biologisk mångfald finns marknadsbrister bl.a. förorsakade av brister i ägande- och nyttjan- derättsstrukturer. En annan viktig orsak är missriktade politiska beslut som rör naturresursernas användning. Marknadsbristerna utgörs av de ekonomiska systemens oförmåga att värdera de kostnader som förlust av arter och ekosystem för med sig och att värdesätta den potentiella nytta som gener, arter och ekosystem kan ha för tredje man eller kommande generationer. Detta leder till externa effekter, dvs. kostnader för miljöförstöring hamnar utanför marknadsprissättningen. De externa effekterna kan orsaka samhället stora kostnader. Ett sätt att minska kostnaderna för samhället är att internalisera dem. Det innebär att de externa effekterna korrigeras genom politiska beslut så att kostnaderna faller på dem som orsakar dem. Avsaknaden av klart definierade ägande- eller nyttjanderätter kan leda till överexploatering av naturresurser. På samma sätt innebär politiska beslut ofta regler eller ekonomiska incitament vars syfte är att främja produktion som ger bieffekter vilka kan vara negativa för den biologiska mångfalden. För att avhjälpa dessa bakomliggande orsaker till förlust av biologisk mångfald måste den nationella politiken inom olika ekonomiska sektorer analyseras och styrmedel tillämpas i syfte att korrigera marknadsbristerna. På det internationella planet krävs avtal eller överenskommelser som styr nyttjandet av gränsöverskridande tillgångar. De tillämpbara styrmedlen kan omfatta information, utbildning, regelverk, skatter, avgifter och subventioner. Förlust av biologisk mångfald måste i ett globalt sammanhang ses mot bakgrund av snabb befolkningstillväxt och djup fattigdom. Det står alltmer klart att fattigdomsproblemen är den enskilt viktigaste orsaken till miljöförstöring i . Viktiga steg på vägen mot en gynnsammare ekonomisk utveckling är ökad respekt för mänskliga rättigheter, demokratisering och utveckling av marknadsekonomi. En väl fungerande marknadsekonomi med väldefinierat och spritt enskilt ägande medför ett effektivare nyttjande av naturresurserna och har därmed positiva effekter för miljön. kommer dock strävan mot en snabb ekonomisk tillväxt ofta i konflikt med ett förbättrat miljöskydd. Självklart är inte en ökad varu- och tjänsteproduktion, till priset av försämrad miljö en önskvärd utveckling. De ekonomiska motiven för att bevara biologisk mångfald har varit svaga. När konventionen om biologisk mångfald träder i kraft ökar dock de ekonomiska incitamenten för att bevara biologisk mångfald och genetiska resurser. Genom konventionen ges stater äganderätt till biologiska resurser inom nationsgränsen. Detta sammantaget med det ökande industriella utnyttjandet av biotekniken kan resultera i att den biologiska mångfalden blir en viktig tillgång i många nationella utveckling. Att bevara jordens biologiska mångfald och tillgodose berättigade krav på ekonomisk utveckling och ökat välstånd är en av mänsklighetens största utmaningar. En ekologiskt och ekonomiskt hållbar utveckling i alla länder är nödvändig för allas långsiktiga överlevnad. egen politik är avgörande för deras utveckling.