prop · GH0332 · 1994-01-01 00:00:00 — En kontroll av efterlevnaden av en sådan särskild bestämmelse skapar dessutom onödig byråkrati. Risken för att en utlänning får del av informationen i kvarstår dessutom även om ett utförselförbud gäller. De bestämmelser som finns i 19 kap. , främst 7-9 §§, vilka gör det möjligt att straffa den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om något förhållande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra skada för försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, måste anses tillräckliga. Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit att en lag med bestämmelser om skydd av uppgifter om landskapet ersätter de nuvarande kart- och bildspridningslagarna. Med motiveringen att bestämmelserna om sjömätning avser framställning av landskapsinformation har utredaren föreslagit en särskild lag på detta område. Av samma skäl har utredaren låtit bestämmelserna i luftfartslagen om flygfotografering vara kvar i den lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredarens förslag. Överbefälhavaren förordar att samtliga författningsförslag rörande skyddet för landskapsuppgifter förs samman till en lag. Flera remissinstanser har också konstaterat att det vore önskvärt med en definition av begreppet landskapsinformation i lagen. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan under avsnittet om behov av ändringar behöver lagstiftningen inom området moderniseras. Genom att föra bestämmelser om framställning, lagring och spridning till en enda lag ökar överskådligheten. Regeringen anser också, med hänsyn till att begreppet landskapsinformation kommit att användas som ett samlingsbegrepp för data om landskapet, att denna term bör användas i lagen i stället för, såsom utredaren föreslår, termen landskapsuppgift. Termen används för övrigt i sekretessförordningen (1980:657), varför enhetlighet i detta avseende bör eftersträvas. Lagen bör disponeras så att den förutom inledande bestämmelser innehåller ett avsnitt om framställning och lagring av landskapsinformation, vilket följs av ett avsnitt om spridning. Avslutningsvis bör lagen innehålla straff- och överklagandebestämmelser. Utredarens förslag: Utredaren föreslår inga ändringar när det gäller strafflatituderna för flygfotografering och sjömätning. Utredarens lagförslag innehåller vidare en straffbestämmelse som anknyter till förslaget om ett sam- rådsförfarande med Överbefälhavaren vid inrättandet av en databas. Påföljden föreslås för sådant brott bli böter eller fängelse . I övrigt föreslår utredaren redaktionella ändringar i förhållande till vad som gäller i kart- och bildspridningslagarna. För det uppsåtliga brottet föreslår utredaren ett höjt straffmaximum till fängelse och för det oaktsamma föreslås enbart böter i skalan. Utredarens förslag innehåller även en hänvisning till lagen (1960:418) om straff för varusmuggling vid överträdelse av utförselförbudet. Förslaget innehåller också en förverkandebestämmelse. Dessutom föreslår utredaren att det införs två nya bestämmelser i luftfartslagen om dels förverkande av registrering som tillkommit i strid mot meddelat tillstånd, dels rätt att beslagta sådan egendom. En sådan rätt föreslås för Överbefälhavaren eller tjänsteman vid granskningsmyndighet om bilden eller materialet tillkommit i strid mot meddelat tillstånd. Remissinstanserna: Ett antal åklagarmyndigheter har haft synpunkter på strafflatituderna och framfört att straffvärdet av de handlingar det är fråga om inte bör underskattas. Riksåklagaren har t.ex. framfört att det måste anses lika straffvärt att upprätta en otillåten databas som att lämna ut uppgifter från en sådan. Enligt Riksåklagaren kan själva upprättandet av en databas förmodas utgöra ett första led i en verksamhet mot rikets säkerhet vilket gör det angeläget att kunna bedriva utredningsarbetet så effektivt som möjligt. En sådan effektivitet uppnås om möjlighet finns att anhålla och häkta en misstänkt person. Några instanser anser att det inte finns behov av en regel om ansvarsfrihet i ringa fall. Flera remissinstanser har också påpekat det otill- fredsställande i att ha begreppet "samråd" som utgångspunkt vid en straffrättslig bedömning. i anser att även den som tar emot landskapsuppgifter som är hänförliga till en databas skall kunna straffas. Skälen för regeringens förslag: Enligt de nuvarande bestämmelserna straffas överträdelse av flygfotograferingsförbudet med böter och överträdelse av sjömätningsförbudet med böter eller fängelse . Sistnämnda straffsats gäller också för överträdelser av spridningsför- buden i kart- och bildspridningslagarna. Regeringen anser det angeläget att sanktionsbestämmelserna samordnas i så stor utsträckning som möjligt och att dessa underordnas brottsbalksbrotten. Dessutom bör en enhetlig straffskala eftersträvas. Med hänsyn till att den tekniska utvecklingen vidgat användningsområdet för landskapsinformation och därmed ökat vårt totalförsvars sårbarhet för att sekretessbelagd information missbrukas är det av vikt att understryka allvaret i överträdelser mot lagens förbudsregler. Detta åstadkoms lämpligen såsom utredaren föreslagit med en straffskärpning. För otillåten flygfotografering bör straffmaximum kunna sättas till fängelse i stället för som till enbart böter. Med den inskränkning av flygfotograferingsförbudet till restriktionsområden under normala förhållanden och till andra områden under höjd beredskap som regeringen föreslår måste en överträdelse av förbudet generellt sett betraktas som allvarligare än vad som är fallet. För övriga överträdelser anser regeringen, i likhet med utredaren, att straffmaximum bör sättas till fängelse ; detta inklusive otillåten sjömätning. Såsom flera remissinstanser påpekat ges därmed möjlighet att vid förundersökning tillgripa personella tvångsmedel. Normalpåföljden kan visserligen förväntas bli böter, men regeringen finner det angeläget att lämna utrymme i straffskalan för de varierande typer av brott som kan förväntas. Av samma skäl föreslår regeringen att det inte görs någon uppdelning på det sätt utredaren föreslagit mellan uppsåts- och oaktsam- hetsbrottet. Den av regeringen förordade tekniken torde också vara den vanligast förekommande när det gäller specialstraffrättsliga bestämmelser. Med det förslag regeringen väljer att lägga fram, där tillstånd krävs för framställning, lagring och spridning, uppstår inte de svårigheter som några remissinstanser påpekat i fråga om bedömningen av när ett brott skall anses fullbordat. I fråga om ansvar för ringa fall, delar regeringen utredarens förslag att undantag kan göras för dessa. Det är visserligen tveksamt om utrymmet för tillämpningen av denna regel kan bli särskilt stort men man kan inte utgå från att det räcker med de sedvanliga möjligheterna att lämna rap- porteftergift, underlåta åtal och medge påföljdseftergift utan det får anses finnas ett visst behov av en sådan undantagsregel. När det gäller frågan om även mottagande av landskapsinformation skall straffbeläggas anser regeringen att sedvanliga bestämmelser om med- verkansansvar utgör ett tillräckligt skydd. Inom specialstraffrätten anses medverkansregler analogiskt tillämpliga när fängelse ingår i straffskalan och särskilda bestämmelser i detta avseende torde därför inte vara nödvändiga. Med hänsyn till att regeringen inte föreslår något utförselförbud behövs inte någon hänvisning till straffbestämmelsen i varusmugglingslagen. Regeringen anser vidare att det bör finnas en möjlighet att förverka landskapsinformation. Nuvarande regler innebär att förverkande kan ske, förutom av sådant material som någon spritt eller fört ut utan tillstånd, även av andra kartor och bilder som är avsedda för spridning eller utförsel som påträffas hos den som gjort sig skyldig till brott mot utförsel- och spridningsförbud. Denna reglering innebär att förverkande kan ske av föremål som ännu inte använts för brottslig verksamhet. Regeringen anser emellertid att det bör vara tillräckligt med en förverkandebestämmelse som medger förverkande av föremål som tillkommit eller spritts utan tillstånd. Förverkanderegelns räckvidd bör endast omfatta brottsliga förfaranden, vilket i flertalet fall torde vara fullt tillräckligt med hänsyn till att även oaktsamhetsbrott straffbeläggs. Med det förslag regeringen lämnar när det gäller avskaffandet av tillståndsplikt för flygfotografering kan det visserligen tänkas att för totalförsvaret känslig information inhämtas systematiskt genom tillåten flygfotografering utan att den därefter sprids. Ett sådant förfarande utgör inte något brott mot den föreslagna lagen och förverkande skulle följaktligen inte kunna ske. Förfarandet kan emellertid utgöra ett brott mot bestämmelserna i 19 kap. varvid förverkande enligt det regelverket skulle kunna komma i fråga. Förverkanderegeln bör vidare utformas så att den även omfattar föremål som använts som hjälpmedel för att begå brott. Förverkande bör endast ske om det inte är uppenbart oskäligt. Utredarens förslag: Utredaren föreslår inte några bestämmelser om rätt att överklaga granskningsbeslut i sitt förslag till lag. Av förslaget till förordning framgår emellertid att beslut i granskningsärenden som fattats av Överbefälhavaren inte skall kunna överklagas. Remissinstanserna: Ingen remissinstans anför något i frågan om att utredarens lagförslag saknar bestämmelser om överklagande. anför emellertid i anslutning till förordningens bestämmelse i denna fråga att det är väsentligt att det finns möjlighet att begära överprövning hos regeringen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen finner det vara en rättssäkerhetsfråga att möjliggöra en överprövning vid domstol av de tillståndsbeslut som kommer att fattas med stöd av lagen, särskilt då den lagreglering regeringen föreslår innebär inskränkningar i enskildas grundlagsskyddade rätt till informationsfrihet. Lagen bör därför innehålla en bestämmelse om rätten att till domstol överklaga beslut som fattats av någon annan än regeringen. I de fall där en statlig myndighet avslagit en annan myndighets ansökan om tillstånd är det emellertid lämpligare att regeringen prövar överklagandet. Lagen om skydd för landskapsinformation skall bland annat ersätta de nu gällande lagarna om spridning av kartor och bilder. Lagen har emellertid ett vidare tillämpningsområde och syfte än så, vilket bland annat framgår av dess rubrik. Karta och bild har ersatts med uttrycket landskapsinformation. Avsikten med detta är att anpassa lagens tillämp- ningsområde till den tekniska utvecklingen, bl.a. när det gäller presentation m.m. av landskapsinformation. I lagens första paragraf ges en kort förteckning över lagens innehåll. Förutom att lagen innehåller bestämmelser som ersätter den nuvarande regleringen i kart- och bildsprid- ningslagarna framgår av denna bestämmelse att lagen också innehåller bestämmelser om sjömätning och flygfotografering. En nyhet i förhållande till nu gällande rätt är också att lagen upptar bestämmelser om inrättande av sådana databaser med landskapsinformation, som förs med automatisk databehandling och om spridning av sammanställningar med landskapsinformation. Sådana sammanställningar torde oftast ha sitt ursprung i digitala databaser men kan också härröra från andra källor. Bestämmelsen definierar vad som skall förstås med begreppet land- skapsinformation. Denna definition är av central betydelse då den sätter gränsen för lagens tillämpningsområde. I lagrådsremissens lagförslag användes begreppet "lägesbunden information". Efter förslag från Lagrådet har emellertid ordet "lägesbunden" bytts ut i propositionens lagförslag mot ordet "lägesbestämd". Att informationen är lägesbestämd innebär att den skall vara koordinatrelaterad, t.ex. i rikets nät eller lägesrelaterad på annat sätt. Med landskapsinformation avses således all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper såsom berg, jord, vegetation, vatten, terräng- och bottentopografi etc., liksom informa- tion om landskapets konstgjorda företeelser. Dessutom ingår all slags tilläggsinformation såsom ortnamn, gränser osv. Lagrådet har vidare i anslutning till definitionen av vad som är att hänföra till landskapsinformation i 2 § ifrågasatt om inte lagförslaget omfattar även andra produkter än sådana som är lägesbestämda. Som ett exempel nämner Lagrådet flygbilder utan lägesbestämningar. Enligt Lagrådet skulle detta kunna få konsekvenser för såväl lagens huvudrubrik som för dess underrubrik. Emellertid har Lagrådet godtagit regeringens förslag till rubriker med motiveringen att "landskapsinformation" får anses täcka det huvudsakliga innnehållet i lagen på sådant sätt att de föreslagna rubrikerna är godtagbara. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att det ter sig främmande att tala om en flygbild såsom icke lägesbestämd. Det stora flertalet flygbilder som framställs fotograferas med stöd av s.k. GPS-teknik (lägesbestämning med hjälp av satelliter), vilket innebär att kameran utlöses mot en punkt som kan lägesbestämmas. En sådan flygbild är alltid lägesbestämd. Även övriga flygbilder innehåller självfallet information om en given plats i naturen och måste därför också de anses vara lägesbestämda enligt definitionen i 2 §. Framställning och lagring av landskapsinformation Bestämmelsen har förts över från lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och innebär dels att lodningsförbudet avskaffas, dels att det område inom vilket sjömätning inte får ske utan tillstånd preciseras. Att lodningsförbudet avskaffas innebär dock inte att all form av lodning blir tillåten. I vissa känsliga områden kan lodning fortfarande förbjudas med stöd av 7 § lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. För att tillstånd skall erhållas för sjömätning krävs, med hänsyn till den från totalförsvarssynpunkt typiskt sett känsliga information det rör sig om, att särskilda skäl föreligger. Ett särskilt skäl för tillståndsgivning kan vara att man behöver komplettera informationen hos de allmänna sjökorten med uppgifter som behövs för särskilda ändamål, t.ex. för byggande i eller under vattnet eller för kompletterande sjömätningar för den grundgående fritidsbåtstrafiken. Givetvis förutsätts att ett tillstånd inte medför skada för totalförsvar. Regeringen har redogjort för att det finns ett behov av att medge undantag från tillståndskravet för sådan sjömätning som sker i allmänna hamnar. Vilka hamnar som är allmänna och vem som svarar för en allmän hamn framgår av kungörelse med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar (SJÖFS 1988:5). Bestämmelsen har förts över från luftfartslagen men inskränkts i förhållande till vad som gäller . I fortsättningen krävs under normala förhållanden tillstånd endast vid fotografering eller liknande registrering från luften inom eller av restriktionsområden för luftfart. Vilka områden som är restriktionsområden framgår av förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Med liknande registrering avses all form av avbildning eller mätning vare sig den sker digitalt, analogt, genom värmeregistrering eller på annat sätt. Formuleringen innebär att en anpassning gjorts till den tekniska utvecklingen. Även för flygfotografering och liknande registrering gäller, med hänsyn till den typiskt sett skyddsvärda information det rör sig om, att den som söker tillstånd har att visa särskilda skäl för att tillstånd skall meddelas. Sådana skäl kan till exempel föreligga vid överflygning av ett restriktionsområde för kontroll av kraftledningar. Bestämmelsen i andra stycket ger regeringen möjlighet att under krig och andra säkerhetspolitiska kriser utsträcka tillståndskravet till andra områden än restriktionsområden. Bestämmelsen ansluter helt till de i 13 kap. 6 § RF angivna förutsättningarna för normgivningsbemyndigande från till regeringen och överensstämmer också med de i lagen (1992:1403) om höjd beredskap givna kriterierna för höjd beredskap. Möjligheten för regeringen att under sådana förhållanden föreskriva om tillståndskrav för flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg kan tilllämpas antingen så att krav på tillstånd införs över hela eller också endast i en del eller delar av landet. I tredje stycket åläggs befälhavare på luftfartyg en skyldighet att se till att fotografering eller annan liknande registrering inte utförs utan tillstånd. Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller . Förbudet mot att medföra kamera ombord avskaffas dock. Bestämmelsen utgör en nyhet i förhållande till vad som gäller och föreskriver ett tillståndskrav för inrättande av en databas med land- skapsinformation, om databasen skall föras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen riktar sig mot såväl myndigheter som enskilda. Den kan förväntas få sin största betydelse för kommunerna. Utgångspunkten vid tillståndsgivningen skall vara att tillstånd skall ges i alla de fall databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. All digitalt lagrad information omfattas inte av tillståndskrav enligt denna lag - sådan landskapsinformation som antingen fått spridningstillstånd enligt 6 § första stycket eller är undantagen från kravet på tillstånd enligt 6 § andra eller tredje stycket eller 7 § skall kunna överföras till en databas som förs med automatisk databehandling utan särskilt tillstånd. Vidare krävs inte tillstånd för en digital databas som framställs uteslutande av material som får spridas utan tillstånd. Lagrådet har ansett att detta tydligare borde framgå av ordalydelsen i 5 § och har därför föreslagit att andra stycket justeras så att ett tillägg görs av innebörd att tillstånd för en digital databas inte krävs om den framställs med hjälp enbart av material som annars får spridas utan hinder av bestämmelserna i lagen. Med anledning av Lagrådets påpekande har regeringen i propositionens lagförslag gjort nämnda förtydligande. I detta sammanhang kan erinras om att om den digitalt lagrade informationen, såsom t.ex. en digital karta som redovisar fastighetsindelningen, innehåller personuppgifter i datalagens (1973:289) mening, blir även datalagen tillämplig. Hänvisningen till 7 § innebär ett undantag från tillståndskrav för satellitinformation. Sådan information lagras normalt digitalt i en databas. Undantaget avser endast primärdata från satellit och inte sådant material som analyserats med hjälp av stöddata från andra källor, dvs. ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium. I tredje stycket öppnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att medge undantag från kravet på tillstånd. Ett sådant undantag kan t.ex. medges generellt för en viss myndighet. Dispensen kan också avse något område av eller en viss typ av landskapsinformation. Grunden för bedömningen av om undantag skall medges eller inte skall naturligtvis vara att innehållet i den digitala databasen inte kan antas skada totalförsvar. Bestämmelsen är central i lagen och reglerar hur skyddet för landskapsinformation skall åstadkommas. Genom bestämmelsen begränsas den grundlagsskyddade rätten till information. Begränsningen får dock endast ske utifrån de behov som föreligger för att tillgodose rikets säkerhet. Avsikten är att bestämmelsen skall täcka alla produkter som typiskt sett är bärare av landskapsinformation. De produkter som omfattas av bestämmelsen är till en början kartor i större skala än 1:100 000 och flygbilder. Med kartor avses såväl landkartor som sjökartor. Som en följd av att även andra registreringar från luftfartyg sker i allt större utsträckning har vidare ett krav på tillstånd för spridning av sådan information uppställts. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar dessutom andra sammanställningar av landskapsinformation. Härigenom anpassas bestämmelsen till den tekniska utvecklingen och det tydliggörs att landskapsinformation numera inte enbart har formen av kartor och bilder. De sammanställningar som avses är t.ex. sådana basprodukter som olika georegister utgör; såsom geodetiska, geofysiska, geologiska, geokemiska eller hydrogeologiska register men även sammanställningar av registreringar som erhållits vid thermografering, radaravbildning, multispektral avbildning etc. Bestämmelsen anger till skillnad från nuvarande reglering inte att granskning skall ske av de ifrågavarande produkterna. Detta har ansetts som så självklart att det är onödigt att ange det i lagen. Den myndighet som skall besluta i tillståndsfrågan har självklart att granska produkten och då söka finna detaljer i innehållet som kan skada totalförsvar. För detta granskningsarbete måste det finnas föreskrifter och allmänna råd som anger vilka detaljer som särskilt skall beaktas. Regeringen har för avsikt att i en förordning i anlutning till lagen ange den myndighet som har att meddela närmare föreskrifter i detta avseende. Tillstånd behövs inte för spridning av kartor och flygbilder som framställts . I lagtexten har också öppnats en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att medge undantag från kravet på spridningstillstånd. Med stöd av denna bestämmelse kan t.ex. vissa kartproducerande kommuner, som har kompetens för försvarssekretessgranskning, medges undantag från krav på tillstånd. Undantag kan även komma i fråga för de satellitbilder, kartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som framställs och används av . Vidare kan med stöd av denna bestämmelse också medges undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygfotografier över vissa områden av . Begreppet spridning täcker all form av distribuering av information och när det gäller digital sådan således även spridning som sker genom direkt överföring på tråd eller trådlöst från datacentraler till fasta eller rörliga terminaler, kopiering av hela eller delar av databaser på band, hårddisk eller s.k. kompaktskivor () eller genom framtagning i analog form, t.ex. i form av en ritning. Såsom anförts tidigare krävs dock, för det fall spridningen inte sker till allmänheten, att informationen skall ha gjorts tillgänglig inte endast för ett fåtal. Ett särskilt undantag från kravet för tillstånd till spridning har gjorts i denna bestämmelse för så kallad primärdata från satellit som inte analyserats. Med hänsyn till "open-skies"-principen enligt vilken information från fjärranalyssatelliter skall vara fritt tillgänglig för alla har regeringen föreslagit att sådan landskapsinformation undantas från lagens tillämpningsområde. Att informationen framställts endast med hjälp av satellit innebär således att det skall röra sig om primärdata från satellit. Med primärdata avses i detta sammanhang rådata som fångats upp av satellitens sensorer och vidarebefordrats till marken. En bearbetning av satellitinformationen så att den geometriskt precisionskorrigeras innebär - såsom tidigare anförts - inte att ny information tillförts, eller med lagtextens formulering, att informationen ställts samman med annan landskapsinformation. För att informationen skall anses vara analyserad i lagens mening och tillståndspliktig, krävs således utöver att den mottagits och precisionskorrigerats att den ställts samman med annan landskapsin- formation avseende svenskt territorium. Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om ansvar och förverkande. I den allmänna motiveringen har vi redogjort för skälen för att vi valt att föreslå att straffsatserna skärps. I denna bestämmelse regleras möjligheterna till överklagande i tillståndsfrågor. I lagrådsremissen anförde regeringen att möjlighet skulle finnas att överklaga såväl beviljade som icke beviljade tillståndsärenden och att även staten skulle vara saklegitimerad. Lagrådet har invänt mot detta och anfört att någon rätt för staten att överklaga beviljade tillstånd varken följer av 22 § förvaltningslagen (1986:223) eller av lagråds- remissens förslag till överklagandebestämmelse.