prop · GI03150 · 1994-12-31 00:00:00 — Regeringensförslag: Ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas ochlandstingens kostnader för ingående mervärdesskatt införs fr.o.m. år 1996.Systemet skall bygga på självfmansiering. Enekonomisk reglering görs genom att kommunema och landstingen tillförs medelvia de generella statsbidragen. Bakgrundentill regeringens förslag: I samband med skattereform infördessärskilda regler för hantering av kommuners och landstings kostnader förmervärdesskatt. Kommuner och landsting fick då rätt att göra avdrag för allingående mervärdesskatt oavsett om verksamheten medför skattskyldighet ellerinte. Anledningen till att denna generella avdragsrätt infördes var att enutjämning skulle ske av mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vidval mellan arbete i egen regi och i extem regi. Föratt niinska konkurrenssnedvridningen inom de mervärdesskattefria områdenainfördes också ett särskilt statsbidrag genom lagen (1990:578) om särskiltbidrag till kommuner m.fl. för att täcka de indirekta kostnadema förmervärdesskatt som uppkommer vid upphandling och bidragsgivning. Bidraget utgårtill kommuner och landsting vid upphandling från eller bidragsgivning tillnäringsidkare inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning.Bidraget bygger på en uppskattning av den dolda kostnaden för mervärdesskattoch uppgår till av den kostnad kommunen eller betalar. Fr.o.m.år 1995 har vissa ändringar gjorts i den tidigare gällandekompensationsordningen (prop. 1994/95:57, bet. 1994/95:SkU7, rskr.1994/95:151). Anledningen till ändringama är att en i mervärdesskattesystemetoinskränkt avdragsrätt för ingående mervärdesskatt inte är förenlig med EG:ssjätte mervärdesskattedirektiv. Medanledning av detta har kommunemas och landstingens rätt att inommervärdesskattesystemet få återbetalning av ingående skatt i verksamhet sominte medför skattskyldighet till mervärdesskatt slopats fr.o.m. år 1995.Återbetalning av den ingående skatten i skattefri verksamhet sker i stället isärskild ordning enligt lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hanteringav mervärdesskatt för . Med stöd av samma lag får kommuner och landstingockså ansöka om det ovan nänmda särskilda bidraget. Förfarandet skall enligtvad regeringen uttalade i prop. 1994/95:57 ses som en övergångslösning eftersomett system för konkurrenskorrigering enligt regeringens uppfattning bör byggapå självfinansiering. Ett sådant system bedömdes emellertid ipropositionen inte kunna införas förrän , eftersom ytterligareöverväganden borde göras. Regeringen anmälde därför avsikten att återkomma tillriksdagen med förslag i denna fråga. Skälenför regeringens förslag Prop. Bilaga 7 Inomkommunalt system för konkurrenskorrigering Vadregeringen nu föreslår och anför i det följande innebär inte någon ändring avmervärdesskattelagens nuvarande bestämmelser om vad som skall anses varaskattepliktig verksamhet m.m. Det nu föreliggande förslaget till nykompensationsordning utgår i huvudsak från vidtagna åtgärder förkonkurrenskorrigering, men med den skillnaden att återbetalningarna föringående mervärdesskatt i verksamheter som inte medför skattskyldighet skallske inom ett av kommunema respektive landstingen självfinansierat system.Systemet föreslås dock även fortsättningsvis administreras av staten genomSkattemyndigheten i . Systemets tänkta utformning redovisas idet följande. Fr.o.m.år 1996 föreslås ett system för konkurrenskorrigering införas som bygger påkommunal självfmansiering. Ett konto läggs upp för vardera kommun- resp.landstingskollektivet. Kommuner, landsting, kommunalförbund ochbeställarförbund skall från dessa konton erhålla utbetalningar motsvarande deningående mervärdesskatt som inte omfattas av mervärdesskattelagens bestämmelseroch det s.k. särskilda bidraget vid upphandling av eller bidragsgivning tilltjänster producerade inom de mervärdesskattefria områdena sjukvård, tandvård,social omsorg och utbildning (jfr lagen (1994:1799) om kommuners och landstingshantering av mervärdesskatt för ). Utbetalningama avses ske i huvudsakenligt de mtiner som gäller . Utbetalningama till de landstingsfriakommunema skall i sin helhet regleras mot kommunkollektivets konto.Utbetalningama till kommunalförbund eller beställarförbund, som bedriverförsöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet medfinansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård ochsocialtjänst, skall regleras mot landstingskollektivets konto. Beträffandekommunalförbunden i övrigt föreslås, till skillnad mot vad som gäller, attförbunden själva får ansöka om utbetalning av ingående skatt i skattefriverksamhet från både kommun- och landstingskontot i proportion tillmedlemmamas - kommunemas resp. landstingens - deltagande i kostnadema förförbundets verksamhet. Utbetalningamafrån kontona skall finansieras genom tillskott från kommuner och landsting. Detotala utbetalningama av ersättning från kontona skall över tiden motsvaras avlika stora tillskott. På så sätt skapas ett stabilt system som inte ger upphovtill kostnadsökningar för staten. Tillskotten bör utformas så att de inte ärkopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda faktiskakostnader för ingående mervärdesskatt. I annat fall uppnås inte den avseddakonkurrensneutraliteten. Tillskottentill kommunkontot föreslås ske med ett fastställt belopp per invånaresom är lika för alla kommuner. För landstingen fastställs ettmotsvarande belopp per invånare, som skall tillföras landstingskontot. Delandstingsfria kommunema skall erlägga båda beloppen till kommunkontot.Beloppen fastställs av senastden året före uppbördsåret. Betalning skall ske Prop.1994/95:150 genom avdrag vid skattemedelsutbetalningama till kommunerresp. Bilaga 7 landsting. Avdragen görs med en tolftedel av defastställda årsbeloppen. Kontonaskall göras räntebärande i form av särskilda hos imättaderäntekonton med kredit. Såväl fordrings- som skuldränta skall regleras motkontona. Administrationen skall skötas av i . Vidfastställandet av beloppen för skall hänsyn tas till såvälupplupna som prognostiserade över- och underskott. Därvid skall framgå kontonasställning avseende det avslutade verksamhetsåret och vilka prognosantagandensom har gjorts. Revisionav kontona utförs av . Närden generella avdragsrätten för kommuner och landsting infördes år 1991uppskattades värdet av den ingående mervärdesskatt som kommuner och landstingtidigare inte hade haft avdragsrätt för till . I beloppetingick också det särskilda bidraget. Med detta belopp bedömdes alltsåkommunemas och landstingens finansiella utrymme öka varför en neutraliseringskulle göras genom att återföra motsvarande medel från kommunema ochlandstingen till staten. Detta gjordes genom en ökning av den dåvarandeavräkningsskatten (prop. 1989/90:150 bil. Samtidigtgenomfördes också basbreddningar av skatteunderlaget för mervärdesskatt. Värdetav avdragsrätten för dessa basbreddningar uppskattades till 5 miljarder kronor.Eftersom kommuner och landsting inte skulle drabbas av merkostnader till följdav basbreddningama ingick inte dessa i underlaget för avräkningsskatten. Sammantagetbedömdes således summan av den ingående mervärdesskatt som kommuner ochlandsting tidigare inte hade haft avdragsrätt för och den tillkommande ingåendemervärdesskatten med anledning av basbreddningen till . Vidomläggningen av statsbidragssystemet kvittades avräkningsskatten bortgenom att statsbidragsramen för kommuner respektive landsting minskades. Idet kompensationssystem som har gäUt har kommuner och landstinginte gjort någon åtskillnad på skatt som är hänförlig till skattepliktigrespektive skattefri verksamhet eftersom all ingående mervärdesskatt har varitavdragsgill och deklarerats i ett sammanhang. Uppgifter om den ingåendemervärdesskatt som har dragits av kan således inte delas upp påmervärdesskatte-pliktig respektive mervärdesskattefri verksamhet. För detsärskilda bidraget finns uppgifter totalt, men däremot saknas fördelning påkommuner respektive landsting. Omman antar att den ingående mervärdesskatten i skattepliktig Prop. 1994/95:150verksamhet utgör av den utgående mervärdesskatten och lägger till Bilaga 7det särskilda bidraget kan en uppskattning av statens kostnad för denomläggning av kompensationsordningen som genomfördes göras. Utifråndenna uppskattning kan konstateras att den bedönming om 14,8 miljarder kronorsom gjordes inför den ekonomiska regleringen och följande år var förlåg. Differensen kan bero på en underskattning av värdet av den generellaavdragsrätten och att den ekonomiska reglering (avräkningsskatten) som därmedgjordes från kommunema och landstingen till staten var för lågt beräknad. Detkan också vara så att basbreddningens effekter var mer omfattande än vad somfömtsågs. Det sistnämnda skulle som tidigare nämnts inte drabba kommunema ochlandstingen. Underlag saknas för att göra en närmare analys, men såvitt kanbedömas har staten inte kompenserats fullt ut för den generella avdragsrätten. Enövergång till ett av kommunema och landstingen självfinansierat system förkonkurrenskorrigering bör på motsvarande sätt som när den generellaavdragsrätten infördes medföra en ekonomisk reglering, men frånstaten till kommunema respektive landstingen. En utgångspunkt kan vara att göraen återreglering för att återskapa de förhållanden som rådde före införandet avden generella avdragsrätten. Återregleringen skulle då göras genom enframskrivning av den motsvarande reglering om som gjordesår 1991. Regeringen anser dock att regleringen bör göras så att kommunernas ochlandstingens kostnader för att finansiera systemet täcks. Regleringsbeloppenbör därför avse de motsvarande kostnader som åvilar staten enligt 1-2 §§lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt förår 1995, dvs. återbetalning av ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgillenligt mervärdesskattelagen och det s.k. särskilda bidraget. Avsikten är attregleringen i utgångsläget, dvs. vid ingången av , skall varastatsfmansiellt neutral. Mot bakgmnd av dels de beskrivna och dels vissa andraosäkerheter i underlaget är det svårt att bedöma nivån på denreglering som bör göras för att uppnå den avsedda neutraliteten. Därför bör enuppföljning göras av den reglering som föreslås när säkrare uppgifter finnsatt tillgå. Motbakgmnd av det redovisade gör regeringen bedömningen att kommunerna börtillföras och landstingen . Vidfördelningen på kommuner och landsting har antagits att det särskilda bidragetfördelar sig på respektive kollektiv på samma sätt som fördelningen beträffandeden ingående mervärdesskatten, efter avdrag för den ingående mervärdesskatt sombedömts vara hänförlig till skattepliktig verksamhet. Vid fördelningen harvidare hänsyn tagits till de huvudmaimaskapsförändringar som är genomfördaeller, avses att genomföras . Regleringen föreslås ske via de generellastatsbidragen (se avsnitt 1.2.4). 1.5 Vissa frågor om statens relationer till kommuneroch Prop. 1994/95:150 landsting Bilaga 7 Somtidigare sagts kommer det att ställas ntycket stora krav på kommuner ochlandsting för att de skall kunna möta de ökade behoven inomolika verksamheter bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen samtidigtsom kraven på hushållning med resurser skärps. För att underlätta för kommunemaoch landstingen att hantera situationen föreslår regeringen i denna propositionförändringar i de övergripande fömtsättningama, främst genom införandet av ettnytt bidrags- och utjämningssystem. Ettgenerellt bidragssystem ger de enskilda kommunema och landstingen storamöjligheter att själva prioritera mellan olika verksamheter. Å andra sidan gerett sådant system inga garantier för att dessa prioriteringar står iöverensstämmelse med nationellt formulerade mål för olika verksamheter. Därförhar staten ett intresse av att följa utvecklingen inom olika verksamheter. Detär också ett nationellt intresse att följa upp om det finns en rimlig balansmellan krav och resurser och att kvaliteten i kämverksamhetema upprätthålls.Under de närmaste åren avser regeringen att öka sina insatser för attfortlöpande följa upp och utvärdera verksamheten inom den kommunala sektom. Föratt kommuner och landsting skall kunna bedriva en ansvarsfull verksamhet är detnödvändigt att de ftillt ut kan ta det ekonomiska ansvaret för sina beslut.Trots att det har skett en betydande avreglering av den kommunala verksamhetenunder senare år finns det fortfarande lagstiftnmg som i alltför storutsträckning inskränker den kommunala självstyrelsen. För att ytterligareunderlätta för kommunema och landstingen att göra lokala avvägningar och fattaekonomiskt ansvarsftilla beslut avser regeringen att senare återkomma tillriksdagen med förslag om minskad statlig detaljreglering. Underde närmaste åren kommer kommuner och landsting att behöva bedriva ett fortsattintensivt effektiviseringsarbete. Det är angeläget att staten och kommunernakan samarbeta när det gäller att utveckla bra organisations- och styrformer iden kommunala verksamheten. Fömtsättningama för detta skapas bl.a. ikommunallagen och därför kommer regeringen att ta initiativ till en översyn avkommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Regeringen har ocksåtillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. göra en utvärderingav det kommunala fömyelsearbetet. Regeringenföreslår i det följande särskilda insatser för två kommuner, ochGöteborg. 1.5.2Uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten Prop. Bilaga7 Betydelsen av en bättre uppföljning av kommunsektoms ekonomi och verksamhetökade när de generella statsbidragen infördes. Uppföljningen är också av storbetydelse för att regering och riksdag skall få underlag för att görabedönmingar av det skattefinansierade utrymmet och ta ställning tillstatsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen gav i budgetpropositionen(prop. 1994/95:100 bilaga 8, s. 31) en översiktiig redovisning av det påbörjadearbetet för att förbättra uppföljningen och utvärderingen av den kommunalaverksamheten. Detta arbete fortsätter. Regeringenredogör i budgetpropositionen för utvecklingen inom olika delar av denoffentliga sektom. När det gäller verksamhet har redovisningarhittills främst återfunnits i respektive departements bilagor tillbudgetpropositionen. Någon samlad överblick över de frågor som berör kommunemahar därför varit svår att få. gör regeringen därför en första samladredovisning av den kommunala verksamheten i en särskild skrivelse tillriksdagen. Skrivelsen lämnas med denna propositionen. Avsikten är atten sådan redovisning skall lämnas , och att dess innehåll skallutvecklas i olika avseenden. Underlagetför redovisningen av den kommunala verksamheten utgörs i huvudsak av uppgifterfrån den sektorsvisa uppföljningen, av offentlig statistik ochnationalräkenskaper samt av uppgifter som samlats in av de bådakommunförbunden. Densektorsvisa uppföljnings- och utvärderingsverksamheten är under utveckling.Inom olika områden pågår ett arbete med att förbättra informationen omverksamhetens kostnader, prestationer och kvalitet så att den skall kunnarelateras till de mål för verksamheten som statsmaktema har satt upp.Uppgiftsinsamling och datafångst kan behöva samordnas för att ge en aktuell ochsamlad överblick. Denekonomiska redovisningen har förbättrats men det finnsfortfarande problem med en bristande enhetlighet som försvårar jämförelsermellan kommuner respektive landsting och även mellan olika tidsperioder. Dennafråga kommer att ägnas särskild uppmärksamhet, bl.a. mot bakgrund av denöversyn som regeringen aviserar nedan av kommunallagens bestämmelser omekonomisk förvaltning. 1.5.3 Den statliga revisionens roll avseende verksamhet med anknytning betänkande Reformera riksdagsarbetet! från juni 1993fömtsattes att regeringen skulle återkomma till med en närmare analysav den statliga revisionens roll rörande den kommunala sektom. Redan under år1992, i samband med beslutet om ett förändrat statsbidragssystem, togFinansutskottet upp frågan om den statliga revisionen, och hur utvecklingen motett ökat inslag av uppföljning och utvärdering hos de statliga sektorsorganenpåverkar (RRV)roll (bet. 1991/92:FiU29). har även Prop.1994/95:150 efterlyst en analys från regeringen av revisionens roll rörandeden Bilaga 7 kommunala sektom (bet.l993/94:KU18). Statenbehöver en stark och oberoende revision som självständigt kan granska att denoffentliga verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. För attfullgöra denna uppgift måste revisionen ha tillgång till information om dengranskade verksamheten. RRVhar till uppgift att på regeringens uppdrag ansvara för statlig revision.Revisionen har till syfte att granska ändamålsenlighet, redovisning av ekonomioch resultat samt att främja effektiviteten i den statliga verksamheten. Verketskall uppmärksamma , regeringen och myndighetema på förekommandebrister och hinder för en effektiv resursanvändning samt ge underlag för beslutom förändringar. Revisionenav verksamhet utövas enligt kommunallagen av förtroendevalda revisorersom utses i varje kommun respektive landsting och vilka svarar införfullmäktige. De kommunala revisoremas uppgift är att granska redovisningen ikommunema samt verksamhet som bedrivs inom nämndemas verksamhetsområden. Deskall bl.a. pröva om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och frånekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. De förtroendevalda revisorema harregelmässigt hjälp av tjänstemän för att utföra sitt granskningsuppdrag. Denfråga som regeringen blivit ombedd att analysera gäller den statligarevisionens roll rörande kommunala sektom. Det bör därvid konstateras att RRVinte har till uppgift att bedriva revision av kommuner eller landsting i sig.RRV:s uppgifter skall i stället betraktas utifrån det övergripande ansvar somstaten har för hela den offentliga verksamheten och dess fimktionssätt. RRV:sroll vad gäller verksamhet som har anknytning kan betraktas från olikautgångspunkter. Enutgångspunkt är att RRV enligt sin instmktion skall "granska hur statsbidraganvänds av mottagaren i den mån det föreligger särskild redovisningsskyldighetför bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter meddelats ombidragens användning". Denna utgångspunkt är tillämplig för verksamhet somt.ex. bedrivs av en kommun och för vilken kommunen erhåller någon form avspecialdestinerat statsbidrag med reglerade bidragsvillkor. Den synes däremotinte vara tillämplig för verksamhet i allmänhet efter övergången tillgenerella statsbidrag, som i huvudsak skall utgöra ett finansiellt stöd,eftersom själva gmndtanken bakom denna förändring är att ge kommuner ochlandsting större frihet att avgöra hur pengama skall användas. Enannan utgångspunkt är att RRV granskar statlig verksamhet eller statligastyrmedel eller åtaganden i övrigt där kommunema utgör en av flera aktörer. Detär i dessa fall inte fråga om revision av enskilda kommuner utan av verksamhetsom bedrivs av kommuner och som utgör en del av ett statligt beslutatoffentligt åtagande, där revisionen för att kunna uttala sig om måluppfyllelsem.m. i det offentliga åtagandet i många fall behöver inhämta uppgifter omförhållanden i kommuner eller landsting. Denna typ av övergripande granskningarhar ett stort värde och fallerinte naturligen på någon annan myndighet att genomföra. Gransk- Prop.1994/95:150 ningar som avser mer övergripande system som innefattar såvälstatlig Bilaga 7 som verksamhet bedrivs i vissa fall också av RRVpå uppdrag av regeringen. I1992 års kompletteringsproposition behandlades frågan om statlig målstyrning,uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Det betonades attbetydelsen av uppföljning och utvärdering ökar vid övergången till generellastatsbidrag för att statsmaktema skall få erforderlig information omutvecklingen inom olika verksamheter och om måluppfyllelsen. att det finns en väl fungerande uppföljning hos sektorsmyndighetema.Frågan om den statliga revisionens roll behandlades dock inte i dettasammanhang. Detär av stor betydelse att det finns en väl fungerande revision av de statliganndigheter som ansvarar för tillsyn, uppföljning och utvärdering av kommunalverksamhet. Sådana granskningar kan också iimebära ett behov för RRV att hämtain underlag direkt från kommuner och landsting. Enformellt reglerad uppgiftsskyldighet för kommuner och landsting finns främst ifråga om viss statistik som () svarar för samtgentemot vissa sektorsmyndigheter, t.ex. . RRV:s rätt att inhämtauppgifter är inte formellt reglerad på alla områden, exempelvis inte detkommunala området. RRV synes dock inte ha haft några praktiska problem att fåin för revisionen nödvändiga uppgifter från kommuner eller landsting. InomFinansdepartementet pågår ett bredare arbete med att undersöka formema för enstärkt rättslig reglering av statens budgetprocess och även av den statligarevisionen. Bl.a. bereds ett lagförslag rörande revisionenstillgång till ADB-baserad information. Vidare har ett arbete inletts med ettlagförslag som gäller revisionens möjligheter att granska medelsanvändningennär det gäller bidrag från EU. Detta arbete kan även komma att beröra frågan omuppgiftsinsamling från kommuner och landsting. Regeringenfömtsätter att RRV även fortsättningsvis, oberoende av lagstiftningsfrågan, fårtillgång till den information som man behöver för att fullgöra sina uppgifter,antingen via sektorsmyndighetema eller direkt från kommuner och landsting. Undersenare år har det skett en betydande avreglering av den kommunalaverksamheten. har utvecklingen av kommunsektoms intäkter varitmåttlig till följd av lågkonjunkturen och skattestoppet. Det är mycket somtyder på att den ökade kommunala självbestämmanderätten och det ekonomiskaläget har lett till ett effektivare resursutnyttjande inom den kommunalasektom. Det kommer att ställas mycket stora krav på kommuner och landsting denärmaste åren för att de skall kunna möta de ökade anspråken på verksamhetenbl.a. till följd av den demografiska utvecklingenoch den oroande ökningen av socialbidragskostnadema. Samtidigtskärps kraven på hushållning med resursema. Det fömtsätter Bilaga 7 ettfortsatt arbete med att effektivisera verksamheten. ocksåatt kommuner och landsting kan ta det ekonmiska ansvaret för sin verksamhetsamt får större möjligheter att göra avvägningar mellan olika Företrädareför kommuner och landsting framför ofta krav på förändringar i det statligaregelverket. Kritiken mot statliga regler fokuseras på att de är omfattande,svåröverblickbara, onödigt detaljstyrande och därmed också kostnadshöjande.Regeringen har för avsikt att ta initiativ till en genomgång av detstatliga regelverket som berör verksamhet. Syftet bör vara att mönstraut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngdaekonomiska läget i kommuner och landsting. Företrädare för kommuner ochlandsting kommer att inbjudas till överläggningar om behovet av sådana förändringar. 1.5.5Översyn av kommunallagens ekonomikapitel Gmndenför kommunernas ekonomiska förvaltning anges i kommunallagen (8 kap.). Dennaträdde 1992 varvid en rad principiella nyheter infördes. De tidigarereglema om förmögenhetsskydd och krav på balanserad budget togs inte med i dennya kommunallagen. I stället infördes en mer allmän bestämmelse om att kommuneroch landsting "skall ha en god ekonomisk hushållning i sinverksamhet". Vidare infördes bestämmelser om medelsförvaltning och krav påekonomisk planering. Kraven på kommunemas årsredovisningar skärptes samtidigtsom det infördes ett krav på att årsredovisningen skall upprättas mediakttagande av god redovisningssed. Dessutom skall i årsredovisningen uppgiftlämnas om borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser. Dennya kommunallagens ekonomikapitel iimebär att kommuner och landsting har fåtten betydande frihet, men också ökat ansvar, i ekonomiska frågor. Iförarbetena till kommunallagen sägs att statsmaktema bör följa upp hur kommuneroch landsting använder den ökade friheten på det ekonomiska området. Skulle detvisa sig att derma frihet leder till oönskade konsekvenser bör, enligtpropositionen (prop.