prop · GH03147 · 1994-01-01 00:00:00 — Så har t.ex. det faktum att andelen kvinnor i statliga organ regelbundet redovisats för medverkat till ett mer aktivt arbete för förändring. Ett flertal studier, inte minst på löneområdet, har också bi- dragit till att synliggöra brister i jämställdheten mellan kvinnor och män och därmed också gett anledning till debatt och slutligen lett till åt- gärder. Det finns nu skäl att också låta de frågor som rör jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder bli föremål för en ökad synlighet. Det har, vid de tillfällen då frågan om JämO:s tillsyn och kollektivavtalens ställning diskuterats , funnits en oförklarlig misstro mot JämO:s förmåga att på ett positivt och stödjande sätt kunna bidra till den fortsatta utvecklingen. har parternas roll som garant för aktiva åtgärder i arbetslivet betonats. Det behövs, har det hävdats, inte någon insyn i detta arbete. Enligt regeringens uppfattning är det principiellt sett otillfredsställande att JämO, det ämbete som har till uppgift att övervaka lagens bestämmelser och som därmed också utgör en central funktion i samhället när det gäller arbetet i riktning mot jämställdhet i arbetslivet, i stor utsträckning skall vara förhindrad att utöva denna tillsyn, under hänvisning till att det finns kollektivavtal. Inte minst mot bakgrund av att möjligheten att träffa kollektivavtal inte synes ha lett till det ökade intresse för att utveckla sådana avtal på jämställdhetsområdet som lagstiftaren velat stimulera till, bör övervägas att ge JämO ökade möjligheter till att övervaka att i vart fall lagens grundläggande bestämmelser efterlevs. Att göra JämO:s tillsyn beroende av en viss miniminivå på avtalen som föreslagits av skulle emellertid, som nämnts tidigare, sannolikt leda till svåröverskådliga tillämpningsproblem. Regeringen har därför valt en något annorlunda lösning än den som Jäm- ställdhetsutredningen föreslagit. Den innebär att bestämmelsen i 12 § om att lagens regler om aktiva åtgärder och om jämställdhetsplan får ersättas av andra regler i kollektivavtal ändras så att arbetsgivaren blir skyldig att iaktta lagens regler även om ett kollektivavtal har träffats. Detta får till följd att JämO alltid kommer att kunna övervaka att lagens regler följs. Denna tillsyn kan följa en generell praxis oavsett om en arbetsgivare är kollektivavtalsbunden eller inte. JämO får härigenom också ökade möjligheter bl.a. att begära in uppgifter från arbetsgivare enligt 33 §. Parterna kommer visserligen även fortsättningsvis att vara oförhindrade att träffa kollektivavtal om jäm- ställdhet. Sådana avtal påverkar dock alltså inte skyldigheten att iaktta de aktuella lagreglerna. Med en modell som den regeringen nu föreslår renodlas förhållandet mellan JämO och parterna enligt lagen. JämO får genom förslaget befogenheter att övervaka hela tillämpningsområdet för jämställdhetslagen och tillsynen begränsas inte som tidigare till områden där kollektivavtal inte finns. Därmed kommer JämO i fortsättningen att få en mera fullständig överblick över situationen på arbetsmarknaden och bättre underlag för att driva på utvecklingen av jämställdhetsarbetet. Regeringen vill understryka att parterna på arbetsmarknaden fortfarande har huvudansvaret för att ett aktivt arbete för jämställdhet bedrivs. Skillnaden med det förslag som läggs fram jämfört med den nuvarande ordningen är enbart att underlåtenhet att leva upp till lagens regler om aktiva åtgärder och om jämställdhetsplan skall kunna påtalas av JämO oberoende av eventuella kollektivavtal. JämO skall dock inte övervaka uppfyllandet av kollektivavtal på området. Det är liksom tidigare en uppgift för parterna själva. Vikten av att JämO bedriver sitt arbete på ett sådant sätt att en positiv dia- log med parterna kan vidmakthållas bör betonas. Det är inte fråga om att JämO skall påta sig en polisiär roll i detta sammanhang. Tvärtom tror vi att mycket är vunnet om JämO, med den kunskap som myndigheten besitter om metoder och modeller i arbetet för jämställdhet i arbetslivet, kan sprida dessa på ett positivt sätt på arbetsplatserna och i kontakter med parterna. Frågan om JämO:s resurser för det fortsatta arbetet behandlas i avsnitt 12. 7.2 Löneskillnader Regeringens förslag: Arbetsgivaren skall vara skyldig att kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare. Skyldigheten skall inte gälla arbetsgivare som sysselsätter färre än tio arbetstagare. Resultatet av kartläggningen samt de åtgärder som motiveras av denna skall översiktligt redovisas i den jämställdhetsplan som arbetsgivaren är skyldig att upprätta. Vissa redaktionella ändringar föreslås i lagens bestämmelse rörande samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare för att undanröja löneskillnader m.m. liksom i paragrafen om lönediskriminering i syfte att bättre klargöra dessa bestämmelsers innebörd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit dels att arbetsgivaren, som en aktiv åtgärd, skall vara skyldig att kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är lika eller att betrakta som likvärdigt, dels att en översikt av kartläggningen och analysen skall införas i jämställdhetsplanen. Skyldigheten skall endast gälla de arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbetstagare. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ansluter sig till utredningens förslag. Bland dessa finns arbetstagarorganisationer och flera av de politiska kvinnoförbunden liksom myndigheter och kommuner m.fl. Flera remissinstanser, bland dem i (LO) och (), anser att skyldigheten att kartlägga löneskillnaderna bör gälla alla arbetsgivare. Till de remissinstanser som avvisar utredningens förslag hör arbetsgivarorganisationerna och (). Det är främst utredningens förslag att kartläggningen skall avse lika och likvärdigt arbete och förslaget om analys av löneskillnaderna som dessa instanser motsätter sig. Vissa remissinstanser har uppfattat utredningens förslag om en översiktlig redovisning av kartläggningen i jämställdhetsplanen som ett ingrepp i den fria förhandlingsrätten. Under remissbehandlingen har det påtalats att vissa oklarheter råder i fråga om ordalydelsen i lagens lönediskrimineringsförbud. Det har därvid bl.a. anförts att uttrycket "på arbetsmarknaden" i lagens diskrimineringsförbud (18 §) bör utgå. Skälen för regeringens förslag: 7.2.1 Allmänt om jämställdhetslagens bestämmelser i fråga om löneskillnader Jämställdhetslagen består av två huvuddelar som bildar en helhet. Reglerna om aktiva åtgärder har till ändamål att motverka diskriminering i mer allmän mening och att positivt stödja och driva på verksamhet som är ägnad att främja jämställdhet på arbetsplatserna och i samhället. Reglerna om diskrimi- neringsförbud är avsedda för i lagen konkretiserade diskriminerande handlingar i enskilda fall, till skydd för den enskilda arbetssökanden eller arbetstagaren. Man kan uttrycka det så att diskrimineringsförbuden träffar handlingar i individuella fall som redan har ägt rum, medan reglerna om aktiva åtgärder syftar till att åstadkomma förändringar . Jämställdhetslagens lönediskrimineringsförbud (18 §) anger att otillåten könsdiskriminering skall anses föreligga när en arbetsgivare tillämpar lägre lön eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstagare än dem som ar- betsgivaren tillämpar för arbetstagare av motsatt kön, när de utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt på arbetsmarknaden. Löne- diskrimineringsförbudet behandlas närmare i det följande. Redan nu kan dock konstateras att detta förbud ställer vissa krav på arbetsgivaren. Lönediskrimi- nering vid lika och likvärdigt arbete är inte tillåten, om inte arbetsgivaren kan visa att eventuella olika anställningsvillkor vid lika och likvärdigt arbete beror på skillnader i arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet, eller att de i vart fall inte har samband med arbetstagarnas könstillhörighet. Lönediskrimineringsförbudet gäller både vid direkt och indirekt diskriminering. anges i 3 § jämställdhetslagen att arbetsgivaren inom ramen för sin verksamhet skall bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jäm- ställdhet i arbetslivet. Närmare föreskrifter om det aktiva arbetet anges också i lagen. En sådan föreskrift är att arbetsgivare som vid senaste kalenderårs- skiftet sysselsatte tio arbetstagare eller fler skall upprätta en plan för sitt jämställdhetsarbete (10 §). Det finns ingen uttrycklig regel om aktiva åtgärder i fråga om löneskillnader mellan kvinnor och män. Denna fråga regleras däremot i lagens 2 § som anger att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka när det gäller jämställdhetsfrågor och att de därvid särskilt skall verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner mellan kvinnor och män som utför arbete som är lika eller att betrakta som likvärdigt. Skälet för detta är att kraven på aktiva åtgärder är riktade till arbetsgivaren. I propositionen om en ny jämställdhetslag, m.m. (prop. 1990/91:113 s. 67) uttalades att arbetsmarknadens parter har och även framgent skall ha ansvaret för förhandlingar och avtal om löner. Frågan om löner är således en fråga som berör parterna gemensamt och inte endast arbetsgivaren. Den nya jämställdhetslagen är anpassad till vad som gäller inom EG. Principen om lika lön för lika arbete återfinns i , närmare bestämt dess artikel 119. Enligt artikeln skall lika lön för kvinnor och män för lika arbete säkerställas och upprätthållas. Med lön avses, förutom grund- eller minimilön, alla övriga förmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Enligt avgöranden (bl.a. i ett av målen mellan SABENA och Mme Defrenne, t.ex. mål 43/75) kan artikel 119 åberopas direkt i en nationell domstol i förhållande till både offentliga och privata arbetsgivare vid olika lön för lika arbete hos samma arbetsgivare på grund av lag, kollektivavtal och individuella anställningsavtal. Bestämmelsen i har förtydligats och kompletterats i ett särskilt direktiv (rådets direktiv /117/EEG). Enligt direktivet innebär lika lön för kvinnor och män vid både lika arbete och arbete som tillerkänns lika värde att all diskriminering på grund av kön skall avskaffas vid alla former och villkor för ersättningen. har i en rad mål upprätthållit likalöneprincipen men också gett den ett tydligare innehåll. Genom och EES-lagen (SFS 1992:1317) gäller de regler och den rättspraxis som vuxit fram på detta och andra områden också i . I avtalets artikel 69 återfinns principen om lika lön, såsom den kommer till ut- tryck i . Sekundärrätten (likalönedirektivet m.fl. direktiv) åter- finns i bilaga XVIII till avtalet. I sammanhanget bör också nämnas två konventioner som ratificerat och som tar upp dessa frågor. Det gäller FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (prop. 1979/80:147) samt konvention nr 100 angående lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde (prop. 1952:47 och 1962:70). 7.2.2 Det aktiva arbetet för att motverka löneskillnader Arbetsgivare är således skyldiga att upprätthålla principen om lika lön för kvinnor och män för lika och likvärdigt arbete. Om detta råder också, glädjande nog, enighet bland remissinstanserna. De skilda synsätt som på sina håll framkommer i remissvaren rör snarare frågan om vilka medel som skall användas för att uppnå målet om lika lön för kvinnor och män för lika och likvärdigt arbete. Det står dock klart, enligt regeringens uppfattning, att den skyldighet som redan med nuvarande reglering åvilar arbetsgivaren medför krav på någon form av aktivt arbete och rutiner på arbetsplatsen. Detta för att kunna bedöma om den aktuella lönesättningen är adekvat, både i förhållande till jämställdhetslagens diskrimineringsförbud och till EG:s likalöneprincip samt för att se till att kommande anställningsvillkor på ett aktivt sätt utformas så att resultatet, i det enskilda fallet, står i samklang med dessa bestämmelser. menar att en väg att nå resultatet lika lön kan vara ett aktivt arbete på arbetsplatsen för att utföra könsneutral arbetsvärdering. Som metod har emellertid arbetsvärdering, enligt utredningen, både för- och nackdelar. En avgörande förutsättning för att arbetsvärdering skall kunna användas som systematisk metod är att den är väl förankrad hos parterna på arbetsmarknaden. Regeringen delar utredningens uppfattning härvidlag. Det måste stå varje arbetsgivare fritt att i samråd med arbetstagarorganisationen komma fram till med vilken metod eller på vilket sätt som principen om lika lön skall upprätt- hållas på den aktuella arbetsplatsen. Något skäl att från statsmakternas sida genom lagstiftning förorda en metod framför någon annan finns inte. I detta sammanhang bör dock betonas vikten av att göra en tydlig distinktion mellan vad som avses i fråga om värdering av ett arbete till skillnad från systematisk arbetsvärdering. En värdering av arbetsuppgifter innebär enligt regeringens uppfattning endast att arbetet värderas för att kunna jämföras med ett annat. Detta sker ständigt och på många olika sätt, på olika arbetsplatser och inom flera sektorer av arbetsmarknaden. Det sker dock på ett strukturerat sätt genom att de svårighetskrav som kan ställas på olika arbeten har defini- erats. Systematisk arbetsvärdering däremot, innebär ett system för rangordning, med mer eller mindre förfinade metoder, av de krav som arbetet ställer, som gör det möjligt att sinsemellan jämföra och mäta de krav som olika enskilda arbetsuppgifter och befattningar ställer på utövaren. Det är värt att peka på att en hel del försöksverksamhet har bedrivits och bedrivs när det gäller könsneutral systematisk arbetsvärdering bl.a. för att analysera redan fastställda löner, både i och utomlands. Några av dessa projekt redovisas av . En del sådana svenska projekt har finansierats med allmänna medel. I något eller några fall har också ett sådant arbete lett till utarbetandet av kriterier för att studera de aktuella lönerna på arbetsplatsen ur ett könsperspektiv, vilket i sin tur resulterat i att kvinnors löner har justerats upp. Det finns all anledning att stimulera sådan försöksverksamhet ytterligare. Frågan om försöksverksamhet på detta område behandlas i avsnitt 7.3. Frågan om kriterier för hur arbeten kan värderas behandlas närmare under avsnitt 7.2.3.1. har föreslagit att arbetsgivaren genom en uttrycklig regel i jämställdhetslagen skall göras skyldig att både kartlägga och analysera löneskillnaderna mellan kvinnor och män som utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt. En majoritet av remissinstanserna stöder detta förslag. Ett flertal remissinstanser, främst på arbetsgivarhåll, har emellertid allvarliga invändningar mot förslaget. De menar att ett sådant krav, såsom det är utformat i utredningens förslag, för med sig ett lagreglerat krav på systematisk arbetsvärdering. SCB framhåller att den föreslagna lagändringen förutsätter att det finns ett av alla parter accepterat system för arbets- värdering, men konstaterar att så inte är fallet. Regeringen instämmer i utredningens allmänna bedömning att förhållandena hos en enskild arbetsgivare bör kartläggas om arbetsgivaren skall kunna leva upp till lagens krav i dessa frågor. En sådan skyldighet bör komma till tydligt uttryck i lagtexten. finns skäl att ta fasta på vissa av de tvek- samheter som flera remissinstanser uttrycker i fråga om förslagets närmare ut- formning. Regeringen anser inte att en lagregel bör utformas så att den kräver att arbetsgivaren skall kartlägga löneskillnaderna just vid lika och likvärdigt ar- bete. Utredningens förslag utgår ifrån att det redan från början står klart vilka personer som utför sådant arbete. Erfarenheten visar emellertid att på många arbetsplatser behöver kunskap och metoder utvecklas om vad som är den närmare innebörden av uttrycken lika och likvärdigt arbete. I fråga om utredningens förslag att arbetsgivaren skall vara skyldig att analysera eventuella på arbetsplatsen förekommande löneskillnader vid lika och likvärdigt arbete anser regeringen för sin del att det knappast kan komma i fråga att utforma en lagregel på det föreslagna sättet. Det skulle innebära att arbetsgivare som inte lever upp till kravet på analys skulle kunna bli förplikt- ade att betala vite. Stora tolkningssvårigheter kan förutses med ett sådant för- slag. Löneskillnader bör kartläggas förutsätter emellertid jämställdhetslagen, som konstaterats inled- ningsvis, att arbetsgivare bedriver ett aktivt arbete för att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Det gäller i fråga om både hur redan fastställda löner förhåller sig till lönediskrimineringsförbudet och hur kom- mande löner kan utformas för att inte strida mot förbudet. Det ligger således i sakens natur att kartlägga lönesättningen ur ett jämställdhetsperspektiv på arbetsplatsen. Sådana rutiner faller också väl inom ramen för den löneprocess som normalt sker. En sådan process förutsätter givetvis, också vid tillämpning av individuell och differentierad lönesättning, en kartläggning av både arbetsuppgifter och arbetsprestationer. Att tillföra ytterligare ett moment, kön, torde inte innebära några större problem för arbetsgivaren utan torde istället vara ett naturligt led i arbetet med att upprätthålla principen om icke-diskriminering mellan kvinnor och män. På varje arbetsplats torde föras statistik över löner och andra anställ- ningsvillkor. Varje näringsidkare har också ett lagreglerat krav att lämna uppgifter om bl.a. lön till myndighet som framställer officiell statistik. Detta framgår av lagen (1992:889) om den officiella statistiken, som bl.a. har tillkommit för att SCB skall kunna fullgöra statsmakternas behov av att fort- löpande kunna följa lönestruktur och andra frågor som rör näringsverksamheten i samhället. En uttrycklig skyldighet att kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män bör dock, i likhet med vad föreslagit, anges i jämställdhetslagen. För att kunna tjäna sitt syfte bör kartläggningen innehålla någon form av gruppering av de typer av arbete och de kategorier av arbetstagare som finns på arbetsplatsen. Regeringen har valt att föreslå att kartläggningen skall avse löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare. Därmed görs en anknytning till en terminologi som redan används i lagen och som återfinns i lagens 7 och 9 §§. Innebörden av begreppet behandlas närmare i förarbetena till jämställdhetslag (prop. 1978/79:175 s. 135). Utgångspunkten bör således också här vara den kategoriindelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen med ledning t.ex. av kollektivavtalens yrkesbeteckningar och regler om bl.a. löner och allmänna anställningsvillkor m.m. Detta torde också vara den indelning som följs när arbetsgivaren upprättar lönestatistik. Kartläggningen bör således innehålla en redovisning både för kvinnliga och manliga arbetstagare i olika kategorier, dvs. på olika nivåer, t.ex. i ledande ställning, med kvalificerat arbete, rutinarbete etc. Den bör dock inte enbart koncentreras till att beskriva lönerna för arbetstagare på olika nivåer eller i arbete med olika svårighetsgrad. Också arbetstagare i skilda typer av arbete eller med olika yrkesbeteckningar bör ingå i kartläggningen. En jämförelse bör kunna göras både inom och mellan arbetstagarna i de skilda kategorierna och typerna av arbete. Förfarandet innebär att arbeten kan grupperas både med hänsyn till sin funktion och till sin nivå och en jämförelse inom och mellan grupperna kan därefter göras. Det innebär t.ex. att en arbetstagare i ledande ställning på en arbetsplats bör kunna jämföras med en annan arbetstagare av motsatt kön i ledande ställning inte bara när de båda arbetstagarna befinner sig i samma typ av arbete eller har olika funktioner utan också i skilda typer av arbete. Det sagda innebär att kartläggningen också bör omfatta arbetstagare på samma arbetsplats vars löner inte regleras av samma avtal. Både hos privata och offentliga arbetsgivare finns arbetstagare inom flera avtalsområden. I tveksamma fall bör en lösning kunna åstadkommas efter överläggningar mellan parterna. Någon jämförelse mellan grupper av arbetstagare av samma kön skall dock inte göras i detta sammanhang. Självfallet bör JämO kunna medverka med råd och anvisningar om hur en kartläggning kan läggas upp i det enskilda fallet. Genom att utforma regeln på detta sätt anges vissa ramar utan att det i detalj föreskrivs hur kartläggningen skall gå till. Den närmare uppläggningen får avgöras utifrån förutsättningarna på den enskilda arbetsplatsen. Det säger sig dock självt att det därmed är uteslutet att t.ex. endast dela in de anställda i två grupper, kvinnor och män, och kartlägga löneskillnaderna mellan dessa två grupper. I görligaste mån bör kartläggningen leda till att grupper av arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt på samma arbetsplats kan identifieras. Kartläggningens resultat kan sedan tjäna som en utgångspunkt för ett mer detaljerat studium och en analys. Ett sådant arbete kan t.ex. innefatta en mer exakt beskrivning av grupper av arbetstagare som utför lika eller likvärdigt arbete. Hur ett sådant mer detaljerat arbete skall gå till måste emellertid, enligt regeringens uppfattning, stå varje arbetsgivare fritt att avgöra i samråd med arbetstagarorganisationen. Kartläggningskravet kan lämpligen placeras i anslutning till lagtextens nu- varande krav att arbetsgivaren skall upprätta en jämställdhetsplan. Re- geringen delar utredningens bedömning att uppgifter om kartläggningen bör tas in i jämställdhetsplanen. Detta kan dock ske i översiktlig form. I jäm- ställdhetsplanen bör som en naturlig följd också redovisas huruvida kart- läggningen motiverar några åtgärder på arbetsplatsen på motsvarande sätt som på andra områden som regleras i lagen. Det är givetvis angeläget att de enskilda arbetstagarna får del av både kartläggningen och innehållet i jämställd- hetsplanen. Kravet att kartlägga löneskillnaderna föreslås, i enlighet med utredningens förslag, gälla de arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbetstagare. Detta för att anknyta till den avgränsning som enligt lagen gäller i fråga om skyldigheten att upprätta en jämställdhetsplan. I sammanhanget bör dock erinras om att alla arbetsgivare enligt nuvarande 3 § jämställdhetslagen är skyldiga att bedriva ett målinriktat jämställdhetsarbete. I detta ligger också ett krav på planmässighet. Genom att utforma förslaget angående löneskillnader på sätt som beskrivits i det föregående vill regeringen understryka behovet av att synliggöra förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Förslaget innebär således inte ett ingripande, utöver vad som redan med nuvarande reglering är fallet, i parternas löneförhandlingsarbete. Inte heller innebär det något krav på att åtgärder för att rätta till eventuella löneskillnader skall genomföras på ett visst sätt. Om arbetsgivaren kommer fram till att det finns löneskillnader på arbetsplatsen som är osakliga och som strider mot jämställdhetslagen, är det arbetsgivarens ansvar att tillsammans med arbetstagarorganisationerna rätta till dessa. De krav som statsmakterna riktar till arbetsgivarna syftar endast till att, genom den ökade synligheten, öka förutsättningarna för ett aktivt och medvetet arbete för jämställdhet och mot osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män på den enskilda arbetsplatsen. En sådan ökad synlighet innebär inte heller, som några remissinstanser, bl.a. () fruktar, att offentlighet ges åt enskilda individers löner och att den enskildes krav på integritet i detta avseende sätts åt sidan. Avsikten med kartläggningskravet är inte att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner.