prop · GH03216 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt Svenska Bankföreningens uppfattning står det klart att aktiebolagsformen är en starkare grund för kapitalanskaffning än föreningsformen. Emellertid bör det få ankomma på intressenter att själva avgöra sin organisationsform. avstår från att ta ställning till hur den bristande enigheten inom rörelsen därvid inverkar. (numera ) avstår från att ta ställning till frågan om företagsform, men anmärker att den mest avgörande förutsättningen för att bedriva finansiell verksamhet är möjligheten till en långsiktig kapitalförsörjning. Anledning finns att noga överväga lämpligheten av en företagsform med begränsad ägarkrets med tanke på att de framtida kapitalförsörjningsbehoven svårligen kan förutses. Skälen för regeringens förslag: Den förändring av organisation och verksamhetsformer som behövs med anledning av den avreglerade kreditmarknaden och borttagandet av den statliga grundfonden bör utgå från institutets egna önskemål. Dessa önskemål får dock inte strida mot allmänna intressen. Som nämnts har samtliga landshypoteksföreningar yrkat att regeringen till lägger fram förslag som möjliggör för att ombildas till en ekonomisk förening. Det är värdefullt att så långt som möjligt ha en mångfald av företagsformer på kreditmarknaden. På detta sätt etableras en struktur som återspeglar de behov som finns hos långivare och låntagare. Om inte annat motiveras av särskilda skyddsintressen, såsom effektivitet och stabilitet, bör associationsfrihet få råda på marknaden. Som tidigare nämnts är det statens uppgift att se till att regelsystemet främjar en god utveckling på kreditmarknaden och skapar en likhet i verksamhetsförutsättningar mellan kreditinstituten. Att staten ställer garantier för vissa kreditinstituts förbindelser strider mot principen om konkurrensneutralitet. Sådana garantier strider dessutom mot bestämmelser. Ett grundläggande krav är därför att efter ombildningen skall kunna verka på obligationsmarknaden utan den särskilda ställning som grundfonden ger. har - trots finanskrisen - kunnat uppvisa en stabil vinstnivå. När beslutade om det nya kapitaltäckningskravet uppgick kapitaltäckning till (grundfonden obeaktad). Vid utgången av uppfylldes det legala kravet om . Därefter har stadigt ökat sin kapitaltäckning. /94 var den som tidigare nämnts . Ett kreditinstitut befinner sig emellertid i ett särskilt utsatt läge vid en ombildning. För förstärks denna osäkerhet av att den statliga grundfonden skall avvecklas. Särskilda hänsyn måste i en sådan situation tas till långivarnas intresse och säkerhetskrav. Om en föreningslösning för ombildningen väljs kan den begränsade ägarkretsen i vissa fall utgöra ett problem. Vid stora påfrestningar för institutet blir det svårt för medlemmarna att tillföra erforderligt riskkapital. Vid ombildningen är det även väsentligt att tillse att låntagarnas intressen inte på något sätt äventyras. Även ur denna synvinkel kan - av samma skäl - lämpligheten att under ombildningsfasen välja en företagsform med begränsad ägarkrets sättas i fråga. Vid en avvägning av långivar- och låntagarintresset mot intresset av en mångfald av företags-former på marknaden, anser regeringen således att principen om associationsfrihet får vika. rörelse bör därför, som sträcker sig fram till dess att grundfonden avvecklats för nyupplåning och närmast därefter, drivas i den organisationsform som ger störst möjligheter för verksamheten att kunna erhålla tillräckliga kapitaltillskott. Regeringen kommer att möjliggöra för - om institutet så önskar - att senare bedriva finansieringsverksamheten i en ekonomisk förening. Detta kan ske exempelvis genom ny generell lagstiftning som möjliggör att även i en ekonomisk förening bedriva finansieringsverksamhet. Regeringen har i tilläggsdirektiv (dir.1993:56) gett i uppdrag att göra en översyn av den verksamhet inom det finansiella området som bedrivs av föreningar och att överväga om det behövs särskild lagstiftning för dessa institut. Denna del av utredningsuppdraget skall behandlas med förtur och uppdraget redovisas . Som framgår nedan (avsnitt 5.5) föreslår regeringen att grundfonden ställs till Hypoteksbankens förfogande för nyupplåning efter ombildningen. utgått är det av betydelse att kunna avläsa marknadens bedömning av institutet när upplåningen sker utan stöd av den statliga grundfonden. Institutet bör därför inte tillåtas att före driva verksamheten i ekonomisk förening. För att regeringen vidare skall kunna försäkra sig om att institutet har en stabil finansiell ställning när det övergår till att bedriva den finansiella verksamheten i ekonomisk förening bör institutet uppfylla vissa krav på kapitaltäckning. Regeringen föreslår därför att godkänner att efter - om kapitalbasen i kreditmarknadsbolaget består av primärt kapital - driver finansieringsverksamheten i ekonomisk förening. Sammanfattningsvis kan konstateras att osäkerheten om framtida organisation skadar institutet. Det är därför angeläget att en ombildning kommer till stånd . Av skäl som anförts ovan är det nödvändigt att finna en lösning som garanterar stabiliteten i ett övergångsskede, i samband med att den statliga grundfonden avvecklas för nyupplåning och i tiden närmast därefter. bör därför, i vart fall fram till , drivas i den organisationsform som öppnar den största möjligheten för verksamheten att kunna erhålla tillräckliga kapitaltillskott. Om institutet ombildas till aktiebolag öppnas den riskkapitalmarknad som konkurrerande kredit- institut redan nu har tillgång till. Av dessa skäl bör nu ombildas till aktiebolag och inordnas i den lagstiftning som reglerar kreditmarknadsbolagens verksamhet. Kreditmarknadsbolaget skall dock - som Hypoteksbanken svarar för nyutlåningen - ha en gemensam kapitaltäckning med banken enligt bestämmelser intagna i en ny lag om allmänna hypoteksbank. - Landshypoteksföreningarna ombildas till en av föreningarna bildad ekonomisk förening. - Den ekonomiska föreningen tillskjuter sin rörelse som apportegendom till ett av föreningen bildat aktiebolag (kreditmarknadsbolag) mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget. - Hypoteksbanken överlåter sin rörelse, utom obligationsskulden och övrig upplåning, till kreditmarknadsbolaget. Hypoteksbanken erhåller som betalning av bolaget reverser eller andra skuldförbindelser vari anges att bolaget och den ekonomiska föreningen svarar med sitt kapital för bankens förpliktelser. Grun- dfonden är kvar i Hypoteksbanken. - Den ekonomiska föreningen skall ha till ändamål att bl.a. lämna ekonomisk rådgivning till sina medlemmar, att göra kreditbedömningar samt att äga och förvalta aktierna i kreditmarknadsbolaget. - Det nya kreditmarknadsbolagets verksamhet och organisation i övrigt liksom sammansättningen av dess styrelse bestäms av bolagets aktieägare. - Efter , då det skall finnas möjlighet att driva finansieringsverksamhet i ekonomisk förening, får den ekonomiska föreningen ingå avtal med kreditmarknadsbolaget om att bolaget skall gå upp i den ekonomiska föreningen. Vid fusionstillfället skall kreditmarknadsbolaget ha ett primärkapital om . - Hypoteksbanken likvideras när det sista obligationslånet som banken svarar för är avvecklat. Eventuellt överskott vid en likvidation tillförs bolaget, eller vad som trätt i dess ställe. - Möjligheten till avdrag för avsättning till reservfond slopas. - Obeskattade reserver i Hypoteksbanken och föreningarna återförs till beskattning i kreditmarknadsbolaget. Sammanlagt av det belopp som avsatts till reservfond i bokslut till ledning och senare års taxeringar återförs till beskattning vid taxeringar. Belopp som landshypoteksföreningarna avsatt till periodiseringsfond vid taxering skall anses avsatta hos kreditmarknadsbolaget. - Förmånen för låntagare i landshypoteksförening att bli medlem i den ekonomiska föreningen beskattas inte. Anskaffningsvärdet per skall i gengäld vara noll kronor. Styrelsens förslag: Föreningarna fusioneras och ombildas till en ekonomisk förening. Hypoteksbanken överlåter sin rörelse, utom låneskulden, till den ekonomiska föreningen. Föreningen åläggs att svara för bankens skulder med hela sitt egna kapital. Reservanternas förslag: Skiljer sig från regeringens förslag främst genom att landshypoteksföreningarna föreslås finnas kvar med enda uppgift att äga aktiebolaget. Remissinstanserna: Riksbanksfullmäktige har inget att erinra mot den konstruktion som Hypoteksbankens internutredning presenterat där omvandlas till kreditaktiebolag, men där bolaget ägs av en ekonomisk eller ideell förening. I denna modell finner dock fullmäktige det nödvändigt att kreditaktiebolaget styrs och drivs så att nödvändiga krav på förräntning ställs i rörelsen. Därmed underlättas den anpassning av rörelsen som fullmäktige anser vara nödvändig för att säkerställa en effektiv kapitalförsörjning. är beredd att acceptera att ägarna till kreditaktiebolaget består av en förening med låntagarna som medlemmar. En sådan konstruktion innebär dock en risk för att kraven på affärsmässighet inte blir tillräckligt väl tillgodosedda. Det är därför viktigt att staten i egenskap av garantigivare ställer krav på affärsmässighet, så att inte konkurrensen mellan kreditinstituten riskerar att snedvridas med ökad riskexponering för staten som följd. Skälen för regeringens förslag: Den ombildningsprocess det här är fråga om kräver vissa särskilda överväganden. Ombildningen får inte äventyra vare sig förutsättningarna för verksamheten, rättighetshavarnas säkerhet eller statens ställning som garantigivare. En grundförutsättning för att klara ombildningen är att den sker på ett enkelt och tydligt sätt. En sådan ombildning kan bara ske om staten genom grundfonden garanterar ombildningsprocessen, vilket är fallet vid ombildning. rörelse föreslås under ombildningsfasen och därefter bedrivas i aktiebolagsform. Ett sådant aktiebolag kommer definitionsmässigt att hänföras till gruppen kreditmarknadsbolag. I det följande benämns bolaget . Ombildningen bör genomföras enligt följande. Landshypoteksföreningarna ombildas till en av föreningarna bildad ekonomisk förening. Den ekonomiska föreningen tillskjuter sedan sin rörelse som apportegendom till ett av föreningen bildat kreditmarknadsbolag mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget. Hypoteksbanken överlåter därefter sin rörelse, utom obligationsskulden och övrig upplåning, till bolaget. Banken erhåller som betalning av bolaget reverser eller andra skuldförbindelser vari anges att bolaget och den ekonomiska föreningen svarar med sitt kapital för bankens förpliktelser. Begreppet obligation används här i vidsträckt mening och omfattar t.ex. även certifikat. Grundfonden är kvar i Hypoteksbanken. Ombildningen avses äga rum per . I lagrådsremissens lagförslag om ombildning av landshypoteksinstitutionen har tagits in en bestämmelse som innehåller förutsättningar för en fusion mellan den ekonomiska föreningen och kreditmarknadsbolaget. De förutsättningar som uppställs är att fusionen inte får äga rum före och att kreditmarknadsbolaget vid fusionstillfället skall ha en kapitalbas som består av primärt kapital. Lagrådet har avstyrkt att lagförslaget i denna del nu leder till lagstiftning eftersom lagregeln har sin utgångspunkt i något som inte är lagenligt, nämligen att bedriva finansieringsverksamhet i en ekonomisk förening. Regeringen, som instämmer i vad Lagrådet yttrat, har i propositionens lagtext uteslutit denna bestämmelse. Som har nämnts är det emellertid av vikt att dessa förutsättningar uppställs. Regeringen föreslår därför att godkänner vad regeringen föreslår om förutsättningarna för en fusion mellan den ekonomiska föreningen och kreditmarknadsbolaget. Rörelsen i det nybildade kreditmarknadsbolaget kommer att regleras av aktiebolagslagen (1975:1385), kreditmarknadsbolagslagen (1992:1610) och bolagsordningen. Detta innebär att landshypotekslagen kan upphävas. införs bestämmelser för att genomföra ombildningen i en särskild lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen och för att ange ramen för den kvarvarande Hypoteksbankens verksamhet i en lag om allmänna hypoteksbank. Sistnämnda lag reglerar även kapitaltäckningen för banken och kreditmarknadsbolaget. Den ombildningsmodell som föreslås anger de riktlinjer och den ram inom vilken ombildningen bör ske. Merparten av de frågor som rör utformningen av den nya organisationen måste avgöras utifrån affärsmässiga utgångspunkter. Sådana beslut kan därför bara fattas av den nya organisationens behöriga organ. Närmare om ombildningsprocessen m.m. Som ett steg i ombildningen föreslås alltså att rörelse, såväl landshypoteksföreningarnas som Hypoteksbankens, förs över till ett aktiebolag, . För att undgå de problem som sammanhänger med ett gäldenärsbyte bör dock obligationsskulden och övrig upplåning ligga kvar i Hypoteksbanken och förvaltas av denna. Banken överlåter alltså sina tillgångar till mot betalning i reverser eller motsvarande för vilka bolaget och den ekonomiska föreningen svarar med sitt kapital. Banken bör kunna efterge sina fordringar på bolaget eller, efter en fusion, på den ekonomiska föreningen till den del fordringarna överstiger bankens utestående obligationsstock. Säkerheten för Hypoteksbankens obligationsskuld utgörs av lånefordringarna på landshypoteksföreningarna och den statliga garantin (grundfonden). Lånefordringarna på föreningarna tryggas i sin tur av föreningarnas fordringar på sina låntagare med tillhörande säkerheter och av föreningarnas övriga placeringar. Eftersom grundfonden kommer att ligga kvar i Hypoteksbanken tills obligationsskulden avvecklats som kreditmarknadsbolaget och den ekonomiska föreningen svarar med sina tillgångar för bankens förpliktelser, innebär regeringens förslag att obligationsinnehavarnas och övriga borgenärers intressen fullt ut tillvaratas. En höjning av grundfonden bör övervägas. Ett skäl till att höja grundfonden kan vara att Hypoteksbankens egna kapital minskar om banken under nämnda förutsättningar efterskänker reversfordringar på kreditmarknadsbolaget. Enligt förslaget till lag om allmänna hypoteksbank skall regeringen fortsättningsvis besluta om grundfondens storlek. Ombildningsförslaget innebär även att landshypoteksföreningarna ombildas till en ekonomisk förening. Den ekonomiska föreningen överför som apport sin rörelse till ett för ändamålet bildat kreditmarknadsbolag mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget. Medlemmar i föreningen skall vara låntagare i kreditmarknadsbolaget. Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om det är möjligt för en ekonomisk förening att med bibehållande av sin kooperativa karaktär låta rörelsen till huvudsaklig del utövas genom ett helägt dotterbolag.Lagrådet har i anslutning härtill anfört följande. Frågan har inte närmare berörts i förarbetena till lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Enligt Hagberg-Nissels kommentar till föreningslag, 5:uppl. (s. 78 not 1) är ett sådant förfarande inte möjligt. Malmén däremot synes i sin kommentar till föreningslagen (s.42) hävda att det går att skapa en ekonomisk förening där rörelsen bedrivs till väsentlig del i dotterbolag. Ett visst stöd för denna uppfattning kan måhända utläsas från vissa uttalanden i prop. 1986/87:7 (s. 70 o. 242). Praxis på området saknas. Lagrådet noterar att det av remissen framgår att medlemmarna deltar i verksamheten endast genom föreningens aktieinnehav och genom att föreningen dotterbolaget med sina tillgångar under en övergångstid svarar för Hypoteksbankens förpliktelser samt konstaterar att detta inte utgör något säkert underlag för slutsatsen att det är möjligt att utan ändring i föreningslagen registrera den nytillskapade föreningen som en ekonomisk förening. Begreppet ekonomisk förening definieras i föreningslagen. Enligt 1 kap. 1 § är en ekonomisk förening en sammanslutning som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar på något i paragrafen angivet sätt, exempelvis genom att begagna föreningens tjänster. Genom kravet på medlemmarnas deltagande fastslås föreningens kooperativa karaktär. Den nyskapade ekonomiska föreningen skall inte främja medlemmarnas ekonomiska intresse endast på ovan angivet sätt. Hos lands- hypoteksföreningarnas anställda och i föreningarnas styrelser har byggts upp omfattande kunskaper och erfarenheter rörande förutsättningarna för kreditgivning inom resp. förenings område. Det är därför viktigt att den värdefulla tillgång som de anställda och styrelserna i dessa avseenden representerar tas tillvara på bästa sätt i den nya organisationen. Det är även av stort värde att den lokala förankringen bibehålls om önskar att bedriva finansieringsverksamhet i föreningen. Föreningen bör därför kunna bilda lokala enheter (regionkontor). En sådan organisation kan exempelvis grundas på de existerande landshypoteksföreningarna. All nyutlåning bör före det slutliga kreditbeslutet i bolaget underställas resp. regionkontor för bedömning och yttrande. På detta sätt kommer denna kreditbedömning medlemskollektivet till del. Det är dock alltid bolaget som i egenskap av kreditgivare har att besluta om en kredit skall beviljas. Inom landshypoteksföreningarna finns även en stor kapacitet för att till medlemmarna tillhandahålla ekonomisk rådgivning. Även denna tjänst bör medlemmarna i den nybildade ekonomiska föreningen kunna begagna sig av. Sammanfattningsvis kommer således den ekonomiska föreningens medlemmar att begagna föreningens tjänster genom dels föreningens aktieinnehav, dels att föreningen dotterbolaget med sina tillgångar under en övergångstid svarar för Hypoteksbankens förpliktelser samt dels föreningens kreditbedömning och dess ekonomiska rådgivning. Av det anförda följer att en stor och viktig del av den nybildade koncernens verksamhet kommer att bedrivas i den ekonomiska föreningen och att medlemmarnas ekonomiska intressen i betydande grad främjas genom den finansiella service som tillhandahålls av föreningen. Uppmärksammas bör dessutom att finansieringsverksamheten sannolikt kommer att bedrivas i kreditmarknadsbolaget endast . Alldeles oavsett att en del av verksamheten kommer att bedrivas i kreditmarknadsbolaget anser regeringen således att föreningens kooperativa karaktär är av en sådan art att den skall kunna registreras som en ekonomisk förening. Det nya kreditmarknadsbolagets verksamhet och organisation i övrigt liksom sammansättningen av dess styrelse bestäms inom den ram som anges i kreditmarknadsbolagslagen och i aktiebolagslagen av bolagets aktieägare. Det bör exempelvis finnas möjlighet att i bolagsordningen förordna om att bolaget skall bedriva en regionalt inriktad utlåningsverksamhet med grund i de tidigare landshypoteksföreningarnas rörelser och att all nyutlåning skall underställas regionala kontor inom den ekonomiska föreningen för yttrande. Det bör även i bolagsordningen kunna föreskrivas att utlåning endast får ske till medlemmar i föreningen. Med den nu angivna organisationen åstadkommer man också goda förutsättningar för att - för det fall föreningen som ägare till kreditmarknadsbolaget så önskar - på ett enkelt sätt överföra finansieringsverksamheten till föreningen. Detta kan då ske genom en fusion genom s.k. absorption. En sådan fusion får dock, som tidigare nämnts, inte ske förrän tidigast . Både Riksbanksfullmäktige och har sagt sig vara beredda att acceptera att ägarna till kreditmarknadsbolaget består av en förening med låntagarna som medlemmar. De påtalar dock att en sådan konstruktion alltid innebär en risk för att kraven på affärsmässighet inte blir tillräckligt väl tillgodosedda. Regeringen utgår dock från att kreditmarknadsbolaget kommer att styras och drivas så att nödvändiga krav på förräntning ställs i rörelsen och att en effektiv kapitalförsörjning därmed uppnås. Ett incitament härför uppställs också genom det krav på primärkapital som anges som en förutsättning för att verksamheten framöver skall kunna drivas i ekonomisk förening. Företagsombildningar medför inkomstskattemässiga effekter för de inblandade företagen och för deras ägare. Vid ombildningen av överförs först de tio landshypoteks- föreningarnas verksamhet till en ekonomisk förening som bildats av föreningarna. Dessa överföringar görs till skattemässiga restvärden. Den ekonomiska föreningen överför i sin tur verksamheten till ett för ändamålet bildat kreditmarknadsbolag, , mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget (apportemission). Överlåtelsen sker till skattemässiga värden. I ett tredje steg överlåter Hypoteksbanken till skattemässigt restvärde delar av sin verksamhet till . I ett fjärde steg - tidigast - avses kreditmarknadsbolaget gå upp i föreningen genom en fusion enligt 12 kap. 8 § föreningslagen. Skatterättsligt betraktas överföringar av tillgångar och skulder vid fusioner och andra ombildningar som en avyttring som i princip skall utlösa inkomstbeskattning. En överlåtelse av tillgångar som ingår i näringsverksamhet för ett pris som understiger marknadsvärdet skall enligt huvudregeln i punkt 1 av anvisningarna till 22 § kommunalskattelagen (1928:370, KL), föranleda beskattning som om tillgången hade avyttrats till marknadspris (uttags- beskattning). Enligt praxis får uttagsbeskattning underlåtas om särskilda skäl föreligger. Det innebär att man under vissa förutsättningar godtar att tillgångar vid företagsombildningar överförs från ett företag till ett annat till skattemässiga restvärden även om marknadsvärdet är betydligt högre. En av förutsättningarna är att det föreligger ägaridentitet mellan det överlåtande och det mottagande företaget eller om så inte är fallet att förfarandet i vart fall är affärsmässigt betingat och inte innehåller några benefika inslag. Ett generellt krav är att förfarandet inte leder till någon otillbörlig skatteförmån. Enligt regeringens mening torde särskilda skäl mot uttagsbeskattning föreligga i det aktuella ombildningsförfarandet så vitt gäller de tre första stegen. Att det fjärde steget inte behöver föranleda några skattekonsekvenser framgår uttryckligen av bestämmelser i 2 § 4 mom. Inte heller torde eftergift av bankens fordringar på kreditmarknadsbolaget föranleda några skattekonsekvenser. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt (avsnitt 4.3.3) har Hypoteksbanken och föreningarna inte haft rätt att göra avdrag för avsättning till surv. I stället behölls - med hänvisning till översynen av hypotekslagstiftningen (prop. 1989/90:110 s. 570) - avdragsrätten för avsättning till reservfond upp till en viss nivå (2 § 8 mom. sjätte stycket SIL). Avsättningarna kan sägas motsvara den möjlighet andra företag tidigare haft att bygga upp obeskattade lagerreserver. Denna möjlighet slopades genom skattereform. Finansiella företags värderegleringsreserver enligt bokslut återfördes normalt - liksom andra företags varulagerreserver - till beskattning vid taxering enligt lagen (1990:655) om återföring av obeskattade reserver. För de finansiella företag som lyder under kapitaltäckningsreglerna gällde att skillnaden mellan de obeskattade reserverna och årets survavsättning (uppskovsbeloppet) i sin helhet utgjorde skattepliktig intäkt. Betalningen av den skatt som belöper på uppskovsbeloppet får fördelas , i normalfallet på beskattningsåren 1991 - 1994. infördes en alternativ möjlighet för de finansiella företagen att tillämpa de generella avskattningsreglerna för icke-finansiella företag, dvs. att successivt intäktsföra uppskovsbeloppet (prop. 1991/92:119 s. 52 f). I samband med företagsskattereformen (prop. 1993/94:50) avskaffades rätten till avdrag för avsättning till surv. I stället fick i princip alla företag - inkl. - rätt till avdrag för avsättning till periodiseringsfond. Denna reserveringsmöjlighet kommer att gälla även . avdragsrätt för avsättning till reservfond bör slopas. Gjorda avsättningar bör återföras till beskattning. Vid bedömningen av hur avskattningen skall ske kan vissa jämförelser göras med andra ombildningar inom den finansiella sektorn. ombildades till aktiebolag per .