prop · GH03127 · 1994-01-01 00:00:00 — Redovisning av praxis påbörjade en publicering av praxisredovisning i asylärenden. Denna publicering upphörde dock efter inrättande. påbörjade utgivningen av en praxissamling i vilken man kontinuerligt redovisar vägledande beslut som fattats av nämnden. bygger på ett prenumerationsförfarande och kan av allmänheten beställas direkt hos nämnden. tillsatte regeringen två särskilda utredare (dir. 1993:80) för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan övertog ansvaret för överprövningen i dessa ärenden. Utredarna kommer att lämna sin rapport . Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd Enligt utlänningslagen (1989:529) 3 kap. 1 har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i . En flykting definieras i utlänningslagen som en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. En flykting är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar. En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd i fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 9 389 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd var andelen konventionsflyktingar eller 615 personer. beviljades 3 402 personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen var andelen konventionsflyktingar eller 479 personer. En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl. Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppe- hållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln uppgick till 6 323. Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till mottagningsresurser. tillsattes en särskild utredare för att se över vissa delar av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). redovisade utredaren i en promemoria Förslag till legal reglering av massflyktssituationer. Denna fråga har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som avgivits av Hot- och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4). lämnade den särskilde utredaren ytterligare ett del- betänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) innehållande: -frågan om riktlinjer och praxisbildning efter det att regeringen ersatts av som sista instans, -möjligheterna att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraft- vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut, -möjligheterna att överklaga beslut om avslag på ansökan om resedokument och flyktingförklaring. Regeringen har i proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. behandlat frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådana skall kunna beviljas bl.a. om en utlänning rest in i från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. I propositionen föreslås även att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas för med- lemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Förslaget skall ses som ett komplement till 2 kap. 2 utlänningslagen (1989:529) där det framgår att uppehållstillstånd kan ges , tidsbegränsat uppe- hållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att utlänningar som får stanna i på någon form av asylrelaterade skäl beviljas permanent uppehållstillstånd. Därför har regeringen funnit det nödvändigt att utforma särskilda bestämmelser för skyddsbehövande från katastrofområden av ovan nämnda slag. Förslag i övriga delar av utredningsuppdraget som ännu inte har redovisats är följande: -möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan, -utresefristen efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, -vissa viseringsfrågor. Förvar lämnade regeringen en proposition (1991/92:138) Principiellt förbud mot förvarstagande av barn. Huvudprincipen i förslaget var att barn inte längre skulle få tas i förvar. Undantag skulle dock göras i ärenden som gäller avvisning med omedelbar verkställighet. Förvar skulle då tillgripas endast när det är angeläget att verkställigheten av avvisningsbeslutet kan ske omgående. I sådana fall skulle barnet få tas i förvar som en sista utväg och under högst . Barn skulle få tas i förvar endast tillsammans med vårdnadshavare. som inte stödde propositionens förslag lade i sitt betänkande (bet. 1992/93:SfU3) fram ett eget förslag i fråga om barn i förvar. Förslaget innebär att det även skall finnas möjlighet att ta barn i förvar vid avvisningsbeslut som inte är förenat med beslut om omedelbar verk- ställighet. I dessa fall skall förvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför en verkställighet skall sålunda ett barn inte kunna tas i förvar förrän man först prövat att ställa barnen under uppsikt. Beträffande förslaget i propositionen att begränsa förvarstiden ansåg utskottet att det vid synnerliga skäl måste finnas en möjlighet att förlänga tiden med . Utskottet ställde sig i princip bakom förslaget att barn endast får tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare men ansåg att i de fall barnet inte har någon vårdnadshavare med sig i landet bör möjligheten finnas kvar att kunna ta barnet i förvar. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68). Totalt har under /93 fattats förvarsbeslut avseende ca 5 000 personer, varav majoriteten i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut. I drygt hälften av fallen var tiden för förvarstagandet kortare än . Visum Den Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken () upphörde . På grund härav erhöll de två nya staterna Tjeckiska republiken och Slovakiska republiken motsvarande viseringsfrihet som Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken tidigare hade haft. beslutade regeringen införa viseringsskyldighet för medborgare från . Regeringen hade kunnat konstatera att de asylsökande från inte kom direkt från Bosnien. I samband med beslutet klargjordes att genom en väsentligt utökad flyktingkvot även fortsättningvis skall ta emot flyktingar från men under mer ordnade former. Efter ändring (SFS 1993:443) i utlänningslagen kan regeringen numera bemyndiga ett organ som är knutet till exportråd att bevilja visering. kontor i har därefter erhållit sådant bemyndigande. Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en mängd olika av- vägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand- rarpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen strävar också efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Då riktlinjerna för invandringspolitiken antogs gjordes uttalanden om en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering ges, om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering beviljas, om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det uppgivna. har att leda utvecklingen av denna praxis. De riktlinjer för viseringar som beslutade om gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i och . Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Särskilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök- ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. har bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. Detta gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i , , , , , , och . På grund av den förändrade politiska situationen i har den sär- skilda viseringsförordningen för sydafrikanska medborgare (1991:836) upphört att gälla . Frågan om viseringsbemyndiganden och viseringspraxis ses över av en särskild utredare. Frågor om viseringsperiodens längd och de antal inresor ett viseringsbeslut ger rätt till skall särskilt utredas. Utvisning på grund av brott överlämnade ett delbetänkande Utvisning på grund av brott (SOU 1993:54). Förslaget innebär bl.a. att det inte längre krävs att brottets straffskala upptar fängelse. Det skall räcka med att fängelse ingår i straffskalan. För utvisning skall det vidare - liksom enligt gällande rätt - krävas antingen att risk för fortsatt brottslighet föreligger eller att brottet är tämligen kvalificerat. Risken för återfall i brott skall inte behöva avse likartad brottslighet utan kan avse brottslighet över huvud taget. När utvisningen aktualiseras utan att det finns någon återfallsrisk bör enligt utredningen kravet på brottets allvarliga karaktär sättas lägre än . Möjligheten att utvisa en kriminell utlänning skall enligt förslaget kunna begränsas av utlänningens anknytning till . De tidsgränser i fråga om vistelse här i landet, vilka ger utlänningen som bott här ett särskilt skydd mot utvisning, tas bort. I stället skall det göras en individuell prövning i varje enskilt fall. Förslaget har remissbehandlats och bereds i regerings- kansliet. Ny ansökan Enligt nu gällande regler i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 5 tredje stycket, kan en utlänning få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd till . Ansökan får bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas. Enligt statistik från gavs 8 457 "nya ansökningar" in till verket under /93. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid utgången av /93 närmare 2 000 fler än vid föregående budgetårs utgång. avslogs under /93. Regeringen har i proposition (1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m., som ännu inte behandlats av ) föreslagit att kriterierna för bifall till en ny ansökan skall skärpas. Bakgrunden till förslaget är att bestämmelsen kommit att användas på ett inte avsett sätt. Det förutsattes vid bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli mycket begränsat. Som framgått ges emellertid i stor utsträckning en ny ansökan om uppehållstillstånd in då avslagit överklagande över ett beslut om avvisning eller utvisning. har kommit att uppfattas som en slags "tredje" instans. Enligt förslag i propositionen skall en sådan ansökan endast få bifallas om utlänningen har rätt till asyl här eller om ett genomförande av verkställigheten skulle innebära fara för hans liv eller ge bestående psykiska eller fysiska men. Vidare föreslås att en ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall prövas av i stället för av . Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden inskränks. Rättshjälp skall kunna beviljas endast om efter en ny ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet. Människosmuggling lämnade regeringen en proposition (1993/94:52) Skärpta åtgärder mot människosmuggling. Bakgrunden är att s.k. människosmuggling har varit ett tilltagande problem . /93 har särskilt upprörande fall av människosmuggling förekommit. Asylsökande har betalat stora summor till personer som åtagit sig att ordna transport till och har sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i . I propositionen föreslås en straffskärpning för den som i strid med utlän- ningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. Ändringarna innebär att ett grovt brott med upp till fängelse i straffskalan införs. Vid be- dömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett ett betydande antal personer eller utförts under hänsynslösa former. Dessutom föreslås att medhjälp till planläggning eller organisation av människosmuggling blir straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen. Enligt förslaget får också myndigheterna möjlighet att beslagta transportmedlen. är det viktigt att notera att de asylsökande som kommer till med hjälp av smugglare inte gjort sig skyldiga till något brott. De får sin ansökan prövad som alla andra asylsökande. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77). Förändringarna i utlänningslagen (1989:529) träder i kraft . V Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 1. Mottagande av asylsökande asylansökan prövas Under /93 sökte, som tidigare redovisats, totalt 80 600 personer asyl i , en ökning med 26 000 jämfört med föregående budgetår. Av de asylsökande var från f.d. , varav ungefär hälften kom från . upphävde regeringen visumfriheten för medborgare i . Veckorna sökte i genomsnitt 1 600 personer asyl . Den utomordentligt stora inströmningen av asylsökande har självfallet ställt mycket stora krav på resurser, kapacitet och flexibili- tet. På Invandrarverkets 270 anläggningar fanns vid utgången av budgetåret ca 90 000 asylsökande och flyktingar. Antalet personer som söker asyl i har varierat kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att förläggningar har tagits i bruk med kort varsel för att sedan snabbt avvecklas. Behovet av förläggningsplatser minskar påtagligt, bl.a. på grund av regeringens vägledande beslut att huvudparten av de skyddsbehövande bosnier som befinner sig i kommer att få uppehållstillstånd. är inströmningen av nya asylsökande låg. Nuvarande ordning för mottagandet av asylsökande innebär att så gott som alla asylsökande först tas emot på en utredningssluss där asylutredningen genomförs. Därefter vistas de asylsökande som inte har nära släktingar i landet som regel på en förläggning där de vistas i avvaktan på beslut i asylärendet. De som beviljas uppehållstillstånd skall därefter erbjudas bostad i en kommun. På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och har eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan ensamstående placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två personer i ett rum, inklusive vardagsrum. För att klara av att inkvartera det stora antalet asylsökande som kommit till har även tvingats att använda sig av hotellboende, f.d. institutioner, militärkaserner och liknande. Bostaden är kostnadsfri för den asylsökande och dagbidrag utgår i mån av behov för att täcka asylsökandens behov av medel för sin dagliga livsföring. När inkvartering sker i rum utan möjlighet till självhushåll ingår fri mat i vistelsen. Dagbidraget utgår då med lägre belopp. Under förläggningsvistelsen erbjuds vuxna asylsökande svenskundervisning eller annan organiserad verksamhet enligt riktlinjer. Barn i skolåldern går i skolan. Särskilda aktiviteter anordnas också för barn. Asylsökande har rätt till akut sjukvård och tandvård samt förlossningsvård. Vården är, med undantag för tandvården kostnadsfri för den enskilde. På förläggningar finns som regel särskilt anordnad sjukvård, förläggningssjukvård. () har på regeringens uppdrag genomfört en granskning av upphandling av förläggningskapacitet för asylsökande. RRV har i sin rapport (F 1993:5) gjort den sammanfattade be- dömningen att det fortfarande finns betydande utrymme för att förbättra kostnadseffektiviteten. Bl.a. föreslår verket att anbudsförfarande används konsekvent för upphandling av nya förläggningar med detta syfte. RRV har också förordat att förläggningar med helpensionsboende så långt som möjligt ersätts med boende i självhushåll i vanliga lägenheter vilket överensstämmer med ambitioner. Kostnaderna för förläggningsverksamheten var under /93 . har under budgetåret lyckats pressa kostnaderna för förläggningsverksamheten. Den genomsnittliga kostnaden per flyktingdygn var under budgetåret jämfört med /92. Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande. Den utredning som gjort en översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar (dir. 1992:25) överlämnade sitt betänkande Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) . Utredningen har till en del behandlat frågor som tagits upp även av utredningen om arbete för asylsökande i betänkandet Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69). Regeringen föreslår i sin proposition (1993/94:94) om mottagande av asyl- sökande m.m. bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder - grundade på det här redovisade utredningsarbetet - som skall göra mottagandet av asylsökande och flyktingar mer flexibelt och mindre kostnadskrävande. föreslås även i fortsättningen vara huvudman för mottagandet av asylsökande men driften av alla förläggningar skall vara öppen för entreprenad. Därigenom ges bl.a. ideella organisationer möjlighet att spela en roll i mottagandet. I propositionen föreslås vidare att bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till asylsökande m.fl. samlas i en ny lag om mottagandet av asylsökande m.fl. samt att en asylsökande skall ha samma rätt till dagersättning oavsett om han vistas på en förläggning eller om han på egen hand ordnar bostad. Den som ordnar en bostad på egen hand skall få ett bidrag till bostadskostnaden. Vidare föreslås att asylsökande som vistas på förläggning skall delta i det gemensamma arbetet där och att de skall delta i undervisning i svenska och annan organiserad verksamhet som erbjuds. För den som utan giltigt skäl inte deltar skall dagersättningen kunna sättas ned. En mindre sänkning av dagersättningen föreslås också. I propositionen lämnas även vissa förslag i fråga om hälso- och sjukvård för asylsökande. Bl.a. föreslås att asylsökande till skillnad mot skall betala en egenavgift vid besök hos läkare och tandläkare och att ansvaret för att ge asylsökande sjukvård i sin helhet bör överföras till landstingen. Förslagen föreslås träda i kraft . Det kommunala flyktingmottagandet Omfattning Det nuvarande systemet för flyktingmottagande infördes . Det innebär att skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar. I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala mot- tagandet . År Avtalade Faktiskt Antal kommun- mottagna kommuner platser 1985 8 737 14 232 137 1986 12 400 14 832 197 1987 14 372 18 614 245 1988 16 934 17 889 265 1989 18 297 21 173 276 1990 22 808 22 237 278 1991 22 077 18 961 277 1992 21 817 18 472 271 1993-10 16 415 12 400 262 omfattade en stor del av det kommunala mottagandet även asylsökande, vars ansökningar om uppehållstillstånd fortfarande behandlades. Riktlinjerna för mottagandet har emellertid ändrats genom beslut och fr.o.m. skall normalt endast personer med uppehållstillstånd tas emot i då ersättningsreglerna ändrades, ingår endast personer som beviljats uppehållstillstånd i de redovisade siffrorna. flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar. Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av kommuner medverkar så att inte bara de största och traditionella mottagarkommunerna får bära Många flyktingar har dessutom upptäckt att det finns fördelar med att bo i en liten eller medelstor kommun och att behovet av service, tillgång på utbildning och arbete inte bara finns i storstadsområdena. 1992/93 medverkade sammanlagt 246 kommuner i flyktingmottagandet. Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under uppgick till ca 18 500 personer. Härav har ca 10 100 tagits emot från Drygt 2 600 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till Ca 5 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer som ej vistades på förläggning när de beviljades tillstånd. överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 000 flyktingar. Regeringens principbeslut avseende asylsökande från Bosnien -innebär att flertalet bosnier kommer att få tillstånd för bosätt- Som en konsekvens av regeringens beslut bedöms det sammanlagda behovet av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95 vara drygt 100 000 I detta platsbehov ingår även kommunplatser för kvotflyktingar och anhöriga till flyktingar. I propositionen (1989/90:105) Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. redovisades ett program för att underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. infördes ett nytt system för statlig ersättning för Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall kunna bli självförsörjande. Kommunerna förutsätts göra upp individuella planer för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. alltid göras i samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska insatser. I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisa- tionerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationerna får en mer aktiv roll än Av de uppföljningar som gjorts av det nya ersättningssystemet kan konstateras att samarbetet mellan de olika myndigheter och organisationer som är involverade i det lokala flyktingmottagandet har blivit bättre och intensivare sedan det nya ersättningssystemet trädde i kraft. i kommunen för flyktingar som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag.