prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — Av 13 kap. 2 § andra stycket framgår att arbetstagaren får åläggas att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom, om det inte finns tillräcklig utredning om att den bristande tjänstdugligheten beror på sjukdom eller därmed jämförligt förhållande, men detta ändå framstår som sannolikt. Enligt paragrafens tredje stycke får arbetstagaren avstängas från arbetet, om han inte följer ett åläggande enligt 13 kap. 2 § andra stycket. Tillämpningen av dessa särregler ingår i ett system som i ett senare skede kan leda till att arbetstagaren kan entledigas på grund av sjukdom enligt 7 kap. 4-6 §§ (avsnitt 9.8). Talan mot ett beslut om åläggande att genomgå läkarundersökning skall enligt 16 kap. 2 § väckas från den dag då arbetstagaren fick del av beslutet. Enligt 14 kap. 9 § får inte ett beslut om läkarundersökning läggas till grund för en avstängning förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan förlorats. I 14 kap. finns i övrigt bestämmelser om hur ärenden enligt 13 kap. 1 och 2 §§ skall handläggas. Vidare finns i 15 kap. regler om beslutande myndighet, m.m. Huvudregeln är enligt 15 kap. 3 § att det är anställningsmyndigheten som beslutar om avstängning och läkarundersökning (jfr dock 12 kap. 8 § regeringsformen). I vissa fall beslutar dock . Enligt 17 kap. 3 § gäller ett beslut om avstängning . Vid tvist om ett avstängningsbeslut får dock domstolen interimistiskt förordna att beslutet inte skall gälla. Handläggningsregler finns också i flera andra författningar såsom förvaltningslagen, anställningsförordn- ingen och verksförordningen. I fråga om domare finns på detta område vissa bestämmelser i regeringsformen. Sålunda skall enligt 11 kap. 5 § andra stycket en ordinarie domare ha rätt att påkalla domstols prövning av ett beslut att avstänga honom eller ålägga honom att undergå läkarundersökning, om beslutet har meddelats av någon annan myndighet än domstol. Enligt 12 kap. 8 § andra stycket är det som på talan av eller Justitiekanslern prövar frågor om avstängning eller läkarundersökning när det gäller justitieråd eller regeringsråd. Syftet med reglerna om läkarundersökning och om avstängning på grund av sjukdom eller brott har angetts vara att tillgodose samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt (prop. 1975:78 s. 154 och 167, bet. JuU 1975:22 s. 101). läkarundersökningar enligt 13 kap. 2 § har på uppdrag av regeringen gjort en översyn av reglerna om läkarundersökning i statlig tjänst m.m. Av en därvid gjord enkät till 23 myndigheter, där det hade förekommit ärenden enligt 13 kap. 2 § , visade det sig att genomsnittstiden för ett sådant ärende var hela 18 månader. Den vanligaste sjukdomen var psykiska besvär men också missbruksproblem förekom. Av nämndens utredning framgick också att det fanns ett utbrett missnöje hos myndigheterna med handläggningsordningen. presenterade sina förslag i rapporten (Ds C 1986:6) Hälsoundersökningar i statlig tjänst m.m. lämnades förslag om periodiska och extraordinära hälsoundersökningar. Vidare föreslogs en rad förenklingar på handläggningssidan i fråga om läkar- undersökningar enligt 13 kap. 2 § . Dessa förslag har inte lett till några regeländringar (se närmare härom avsnitt 12). har det enligt vad har redovisat inte förekommit någon tvångsvis genomförd läkarundersökning i något ärende hos Statens löne- och pensionsverk. Inom handläggs frågor om påtvingad läkarundersökning i styrelsens råd för vissa sociala och medicinska frågor. Nästan samtliga fall - sammanlagt elva av tolv - synes ha avsett psykiatriska frågeställningar. Särskilt om avstängning på grund av sjukdom enligt 13 kap. 2 § Även om det förhåller sig på det sättet att den statsanställde inte har en absolut rätt till sina arbetsuppgifter, så är det inte tillåtet att avstänga honom från arbetet genom att ta ifrån honom alla hans arbetsuppgifter. Om om avstängning inte följs, så kan en åtgärd som i realiteten är en avstängning men som kallas för något annat förklaras sakna verkan. I sådant fall kan den statliga arbetsgivaren bli skadeståndsskyldig för förseelser mot handläggningsreglerna. Avstängningsreglerna i är i princip tvingande. Något avtal som strider mot dessa lagregler får inte träffas (jfr AD 1985 nr 75). Regeringsformen förbjuder dock inte alla former av avtal. Det går naturligtvis att träffa avtal om t.ex. löneförmåner under avstängning. Vidare är inte det avtalsförbjudna området heltäckande när det gäller alla former av avstängning utan det finns utrymme för avtal. Det finns ett särskilt institut kallat försättande ur tjänstgöring, som kan användas vid sidan av om avstängning (huvudbetänkandet s. 178 och 179). Det är avsett att användas i akuta risksituationer, t.ex. om ett SJ-befäl upptäcker att en lokförare plötsligt har blivit olämplig att föra det tåg som just skall lämna stationen (jfr vidare avsnitt 11.3 i det följande). Enligt rättsfallet AD 1985 nr 75 är dock utrymmet för detta institut så litet att om avstängning i princip skall uppfattas som uttömmande. Påtvingade läkarundersökningar och avstängning på grund av sjukdom i övriga anställningsförhållanden I LAS finns också vissa bestämmelser om avstängning. De innehåller dock bara punktvisa förbud mot avstängning från arbetet. Har en tvist uppkommit om en uppsägnings giltighet, får en arbetstagare enligt 34 § LAS inte avstängas från arbetet på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen annat än om det finns särskilda skäl. Så länge anställningen varar har arbetstagaren rätt till lön och andra förmåner. Av 34 § tredje stycket framgår att domstolen kan för tiden intill det slutliga avgörandet besluta att anställningen skall upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt som domstolen bestämmer eller att en pågående avstängning skall upphöra. Enligt 35 § LAS får en arbetstagare inte avstängas, om han har blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en uppsägning och domstolen har beslutat att anställningen skall bestå till dess att tvisten slutligen har prövats. Enligt 37 § LAS får inte heller arbetstagaren efter det att domstolen har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande avstängas på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen eller avskedandet. Förbuden mot avstängning från arbetet i nyssnämnda tre paragrafer tar sikte på avstängning i samband med tvist om uppsägning eller avskedande. De avser fall då det är samma anledning till uppsägningen eller avskedandet som till avstängningen. Syftet med bestämmelserna är att arbetstagarens återkomst till arbetsplatsen, om skiljandet från anställningen ogiltigförklaras, inte skall försvåras av att han har varit avstängd. Reglerna om avstängning i LAS kan tillämpas på de statligt anställda som enligt 7 kap. 2 § kan sägas upp enligt LAS. Förbudet mot avstängning utan särskilda skäl torde också gälla avstängningar som ingår som ett första led i ett uppsägningsförfarande (AD 1978 nr 92; jfr avsnitt 11.3). Bestämmelserna i 34 § andra stycket LAS innebär här en rätt för den statliga arbetstagaren att inte bli avstängd annat än om det finns särskilda skäl för det och en motsvarande rätt för arbetsgivaren att avstänga från arbete (AD 1987 nr 135; jfr bl.a. prop. 1975:78 s. 166). Med "särskilda skäl" avses fall då arbetsgivaren på grund av arbetstagarens beteende eller anställningens särskilda beskaffenhet har ett legitimt behov av att stänga av arbetstagaren från anställningen eller om det annars framstår som uppenbart att uppsägningen är sakligt grundad. Frågor om avstängning och läkarundersökning har varit kollektiv- avtalsreglerade för kommunalarbetare och för kommunal- tjänstemän . Detta år infördes genom kollektivavtal gemensamma allmänna bestämmelser om avstängning och läkarundersökning för i princip alla arbetstagare med anställning hos kommuner och landsting. Enligt uppgift finns det inte på den privata arbetsmarknaden i någon större utsträckning kollektivavtal som föreskriver skyldighet för arbetstagare att genomgå läkarundersökning. Skälen för mitt förslag De nuvarande särreglerna om påtvingad läkarundersökning av sjuka eller sannolikt sjuka statsanställda går längre än för andra arbetstagare. Ett skäl för att behålla dagens system skulle kunna vara att kravet på rättssäkerhet medför att arbetstagare med maktutövande arbetsuppgifter bör ha en särskild skyldighet att lämna anställningen på grund av sjukdom. Detta skulle vara särskilt viktigt, om arbetstagaren saknade sjukdomsinsikt och vägrade att delta i rehabilitering och andra medicinska utredningar. Några av remissinstanserna har just betonat vikten av att tvångsåtgärder kan sättas in om arbetstagaren saknar sjukdomsinsikt. Frågan är om de skäl som kan tala för ett behållande av de speciella reglerna för de statsanställda om avstängning och påtvingad läkarundersökning är av tillräcklig tyngd. Det är inte bara på statens område som det finns arbetstagare med arbetsuppgifter som innebär myndighetsutövning. Sådana arbetsuppgifter finns i relativt stor utsträckning också inom det kommunala området. Där har man löst frågan genom långtgående regler i kollektivavtal om påtvingade läkarundersökningar (AB 89), låt vara att avtalsreglernas giltighet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan sättas i fråga med hänsyn till rättsfallet AD 1984 nr 94 (avsnitt 12.1). En anledning att ifrågasätta det nuvarande systemet med påtvingad läkarundersökning och avstängning är att det är mycket tidsödande och krångligt att tillämpa i praktiken, så besvärligt att många myndigheter drar sig för att använda sig av det. Av den enskilde synes det också i många fall upplevas som kränkande. Som framgått av det föregående tillämpas reglerna om sådana läkar- undersökningar relativt sällan. Det kanske inte bara beror på att reglerna är krångliga utan också på att de upplevs som otidsenliga och svåra att förena med synen på det statliga anställningsförhållandet som i huvudsak grundat på avtal. På den privata arbetsmarknaden lär det saknas motsvarande formella möjligheter för arbetsgivaren att tvinga fram någon utredning huruvida en arbetstagares bristande arbetsförmåga beror på sjukdom. I en uppsägningssituation torde det dock i regel vara arbetstagaren som har intresse av att ta fram en utredning som visar att hans arbetsoförmåga beror på sjukdom. Ett skäl som skulle kunna anföras mot att slopa reglerna om påtvingad läkarundersökning m.m. är att detta i enstaka undantagsfall skulle kunna leda till att sjuka arbetstagare utan sjukdomsinsikt skulle gå miste om möjligheten att tvångsvägen få sjukpension utan i stället sades upp. Den risken finns dock enligt min mening också med dagens system. Men en uppsägning torde i sådant fall aldrig bli aktuell förrän arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder som rimligen kan krävas för att anpassa arbetet till arbetstagarens förutsättningar. I likhet med anser jag att det är befogat att behålla det särskilda systemet på statens område med påtvingad läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom i fråga om arbetstagare som är uppsägningsbara. Några remissinstanser har förordat att reglerna behålls bl.a. med hänvisning till de fall där arbetstagaren saknar sjukdomsinsikt. Enligt min uppfattning har utredningen kunnat påvisa att man inte heller i dessa fall har någon större praktisk användning av dessa regler. Jag föreslår mot denna bakgrund att följande regler i inte förs över till den nya lagen, nämligen 13 kap. 2 och 3 §§ samt 14 kap. 9 och 10 §§. Sistnämnda två paragrafer innehåller handläggningsregler som inte behövs när den materiella regleringen tas bort. Den som är anställd med fullmakt kan inte sägas upp enligt LAS utan bara skiljas från anställningen med stöd av någon regel i . Det är inte min avsikt att föreslå någon ändring i den delen när det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt. Jag har lagt fram mitt förslag om att slopa reglerna om läkarundersökning, avstängning och avgångsskyldighet på grund av sjukdom bl.a. mot bakgrund av reglerna om uppsägning i LAS. Eftersom arbetstagare med fullmakt inte kan sägas upp, måste det finnas kvar särskilda regler om avgångsskyldighet på grund av sjukdom för dem. Dessutom behövs det också regler om påtvingad läkarundersökning och avstängning. Jag har valt att i sak inte förändra reglerna om fullmaktsanställning. Ett undantag är, som nämnts tidigare, slopandet av 7 kap. 5 § . Jag föreslår sammanfattningsvis att de nuvarande reglerna om avgångsskyldighet, läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom i 7 kap. 4 och 6 §§ samt 13 kap. 2 § förs över till den nya lag om fullmaktsanställning som jag kommer att föreslå. Mitt förslag: Bestämmelserna om disciplinansvar skall behållas i sak oförändrade. Vissa mindre förändringar i bestämmelserna görs, bl.a. när det gäller grunderna för bedömningen av frågan om en försummelse är att anse som ringa eller inte. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 259-268). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot utredningens förslag. Bland de remissinstanser som har synpunkter på förslaget kan nämnas , som anför att gällande regler om disciplinansvar innebär att på den privata och den kommunala sektorn finns ett avtalsbaserat system, medan det på den statliga sektorn finns ett på dispositiva författningsbestämmelser grundat system. anser att sakligt sett kan det ifrågasättas om det finns anledning att se olika på skilda system beroende på graden av frivillighet eller inslag av författnings- resp. avtalsbestämmelser. Utrymmet för disciplinåtgärder har minskat till följd av reform av de straffrättsliga ansvarsreglerna i 20 kap. 1 § . anser därför att disciplinansvarssystemet inte har lika stor betydelse längre. Riksåklagaren anser att det vore önskvärt om lagstiftaren klarare redovisade vilka förseelser som kan föranleda disciplinpåföljd enligt resp. straff enligt och hur samordningen mellan regelsystemen skall göras. Han anser vidare att frågan om behovet av en särskild åtalsprövningsregel vid brottet tjänstefel på nytt bör analyseras. Försvarets civilförvaltning, , , och är negativa till utredningens förslag. De anser bl.a. att reglerna som finns i LAS är tillräckliga. I lindrigare fall kan vanliga tillrättavisningar räcka, utan att man för den skull behöver formalisera detta enligt reglerna i . och anser att arbetstagaren skall kunna få allmänt skadestånd om det vid en rättslig prövning visar sig att myndigheten gjort sig skyldig till en felaktig bedömning. Att allmänt skadestånd endast skall kunna utgå vid brott mot förfarandereglerna, vilket är fallet enligt nu gällande , är inte acceptabelt enligt TCO-OF. Bakgrunden till mitt förslag Det har i svensk rätt funnits regler om ansvar, straffrättsligt och disciplinärt, för offentligt anställda. I samband med ämbetsansvarets avskaffande infördes nya regler om disciplinansvar och åtalsanmälan i statstjänstemannalagen (prop. 1975:78, bet. 1975:JuU22, rskr. De fördes kort därefter i huvudsak oförändrade över till . Ämbetsansvarsreformen var genomgripande och medförde en betydande avkriminalisering. Straffansvaret för tjänstefel och de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension avskaffades. Straffbestämmelserna i ersattes av tre nya ansvarsregler, nämligen oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Avskaffandet av ämbetsansvaret innebar att den lagstiftning som rörde offentligt anställda ytterligare anpassades till de principer som gällde för den övriga arbetsmarknaden. Utgångspunkten för reformen var således att man skulle avsevärt inskränka det straffrättsliga området och åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt ansvar för offentligt anställda. För i princip varje fel eller försummelse i tjänsten kunde ansvar för tjänstefel utdömas. För tjänstefel dömdes en offentligt anställd som av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. För statligt anställda reglerades vid ämbetsansvarsreformen ett disciplinansvar i statstjänstemannalagen medan för kommunalt anställda gällde ett kollektivavtalsreglerat disciplinansvar. Reglerna i statstjänstemannalagen om disciplinansvar var i sak likalydande med bestämmelserna om straffrättsligt ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 4 § . Ämbetsansvarsreformen innebar, som jag tidigare nämnt, att något allmänt straffrättsligt ansvar för tjänstefel inte längre skulle gälla. De nya bestämmelserna om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20 kap. 1 § begränsade straffansvaret till den del av den offentliga verksamheten som innefattade myndighetsutövning. Straffansvar enligt regler kunde komma i fråga bara om gärningen inneburit någon form av myndighetsutövning och om den orsakat någon förfång eller otillbörlig förmån som inte var ringa. Efterhand riktades kritik mot den begränsning av det straffrättsliga ansvaret som ämbetsansvarsreformen innebar. Det straffrättsliga ansvaret utvidgades därför . Lagändringarna innebar en viss utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret för offentligt anställda. Straff kan utdömas inte bara för gärningar som innefattar felaktig myndighetsutövning utan också för vissa oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning. För ansvar krävs det inte längre att gärningen medfört förfång eller otillbörlig förmån. Det krävs inte heller längre att det föreligger grov oaktsamhet för att straffansvar skall kunna inträda. Straffansvaret omfattar inte gärningar som på grund av en bedömning av samtliga omständigheter måste anses som ringa. Att det straffbara området utvidgades innebär i princip att området för disciplinansvar minskat i motsvarande grad. I 10 kap. finns bestämmelser om disciplinansvar för det stora flertalet av statens tjänstemän. På arbetsmarknaden i övrigt finns det inte något författningsreglerat disciplinansvar. De kommunanställda omfattas av ett kollektivavtalsreglerat disciplinansvar som i stort sett är identiskt med . Inom den privata sektorn finns det kollektivavtal om disciplinansvar endast på något eller några avtalsområden. Enligt 10 kap. 1 § får en arbetstagare åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse om han uppsåtligen eller av oaktsamhet satt åsido vad som åligger honom i hans anställning och felet inte är ringa. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag enligt 10 kap. 2 §. Genom ett kollektivavtal kan enligt 10 kap. 3 § avtalas att andra påföljder skall gälla. Bestämmelserna om påföljderna är således dispositiva. Något sådant kollektivavtal har dock inte träffats.Disciplinansvaret omfattar alla statstjänstemän med undantag för justitieråden, regeringsråden och justitiekanslern. Enligt 10 kap. 4 § kan disciplinpåföljd inte meddelas dem som kan åläggas disciplinpåföljd enligt lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. Hälso- och sjukvårdspersonal, som i sin yrkesutövning står under tillsyn, får inte åläggas disciplinpåföljd för sådana förseelser som skall prövas av . Vidare får veterinärer som står under Statens jordbruksverks inseende inte åläggas disciplinpåföljd, om förseelsen har skett i veterinäryrket. Frågan om disciplinansvar prövas av den myndighet som arbetstagaren lyder under enligt 15 kap. 3 § . Talan mot beslut om disciplinansvar handläggs enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Sista instans är Arbetsdomstolen. För andra ordinarie domare än justitieråd eller regeringsråd, för dem som har en anställning som byråchef eller en motsvarande eller en högre anställning vid en statlig myndighet och för andra arbetstagare som regeringen bestämmer gäller dock enligt 15 kap. 4 § att är beslutande myndighet i ärende som gäller disciplin- ansvar. Att en förseelse prövats i disciplinär ordning utgör inget hinder mot en straffrättslig prövning enligt 20 kap. . En straffrättslig prövning utgör dock hinder mot en disciplinär prövning enligt 14 kap. 3 § . I 20 kap. 1 § föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom en handling eller en underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel. Om ett uppsåtligt brott är att anse som grovt rubriceras det som grovt tjänstefel. För straffansvar är det en förutsättning att gärningen begås vid myndighetsutövning. Den förutsättningen gäller inte för disciplinansvar. Skälen för mitt förslag Sedan reglerna om disciplinansvar infördes har förhållandena såväl på arbetsplatserna som i samhället i övrigt genomgått stora förändringar. De formbundna disciplinpåföljderna - varning och löneavdrag - har i stor utsträckning ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare. I stället för "bestraffning" används andra mera konstruktiva åtgärder i syfte att få en försumlig arbetstagare att anpassa sig till de regler som gäller på arbetsplatsen. Sådana åtgärder är t.ex. tillsägelser som ingår som ett led i arbetsgivarens handläggning av en förseelse utan att ha karaktären av en disciplinpåföljd, uppföljningssamtal och omplacering. En omständighet som har betydelse vid en diskussion huruvida disciplinansvaret bör finnas kvar är att straffansvaret för tjänstefel i viss mån utvidgades . Åtskilliga av de förseelser som - enligt - kan föranleda disciplinansvar bör betecknas som myndighetsinterna förseelser, t.ex. sen ankomst och olovlig frånvaro. Man kan dock inte bortse från att det ofta ställs andra krav på den offentliga verksamheten än på den privata verksamheten. Den statliga arbetsgivaren har också möjlighet att använda sig av uppsägning eller avskedande, även om en en sådan åtgärd ofta kan vara alltför ingripande i förhållande till den försummelse som arbetstagaren har gjort sig skyldig till. Ett avskaffande av det disciplinära ansvarssystemet skulle således kunna få till följd att den offentliga arbetsgivaren i vissa fall skulle ställas utan någon sanktionsmöjlighet. Samordningen mellan det disciplinära och straffrättsliga ansvaret har kritiserats. Kritiken har dock varit ganska allmänt hållen. Jag finner därför i likhet med utredningen inga bärande skäl till någon mera betydande ändring av de disciplinära sanktionsmöjligheterna. Jag anser således att regler om disciplinansvar behövs även i fortsättningen och att bestämmelserna i sak bör föras över i stort sett oförändrade till nya . Både i och i används ordet "ringa" för att ange det ansvarsfria området. Uttrycket ringa används i för att ange det objektiva rekvisitet. Bara fel som inte är ringa är ansvarsgrundande. Men i knyts uttrycket varken till brottsbeskrivningens subjektiva eller till dess objektiva sida utan till gärningen. Om gärningen vid en helhetsbedömning är att beteckna som ringa skall den vara straffri.Jag anser att det saknas vägande skäl för den skillnad i fråga om bedömningsgrunderna som föreligger. Om en förseelse skall leda till en disciplinpåföljd eller inte bör enligt min mening bedömas på samma sätt som i fråga om det straffrättsliga ansvaret, dvs. på grundval av samtliga omständigheter. Jag föreslår därför en ändrad formulering av paragrafen om tjänste- förseelse. Bevisupptagning utom rättegång m.m. En arbetsgivare kan enligt 14 kap. 2 § begära bevisupptagning vid allmän domstol i ett ärende om disciplinansvar. Bestämmelserna i innebär en utvidgning av möjligheterna till bevisupptagning innan talan väckts jämfört med vad som gäller enligt . Jag anser att denna olikhet inte är sakligt motiverad. Reglerna bör därför inte föras över till nya . Utformningen av skyddet mot En myndighet får enligt 14 kap. 3 § inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande mot en arbetstagare, om en åtgärd har vidtagits för att anställa åtal mot arbetstagaren. Innebörden av denna bestämmelse har ibland medfört tolkningssvårigheter.