prop · GH0373 · 1994-01-01 00:00:00 — En god förvaltning av den kyrkliga finansförmögenheten är särskilt viktig med tanke på att - oavsett om det sker någon förändring av relationerna mellan staten och kyrkan eller ej - inte utan vidare kan räkna med att antalet medlemmar i kommer att vara lika stort i nästa generation som . Avkastningen av kyrkans finansförmögenhet kan därför väntas bli av större betydelse för finansieringen av kyrkans verk- samhet. I 41 kap. 11 kyrkolagen finns en regel som uttrycker att förvaltningen av den kyrkliga egendomen skall inriktas på att egendomens avkastningsförmåga tas tillvara på ekonomiskt bästa sätt. Regeringen föreslår, mot bakgrund av vad som sagts om vikten av en effektiv förvaltning, att lagregeln tydligare mar- kerar målsättningen för finansförvaltningen. Målsättningsparagraferna har enligt vår mening en naturlig plats bland övriga allmänna bestämmelser om förvaltningen. som tillgångarna måste förvaltas affärsmässigt så att den reella avkastningen blir tillfredsställande får det anses ligga i sakens natur att förvaltningen inte strider mot kyrkans värderingar eller mot naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen. Flera remissinstanser har framhållit vikten av detta. Det föreskrivs redan nu i 41 kap. 10 kyrkolagen att naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen skall beaktas i skälig omfattning vid förvalt- ningen av den kyrkliga jorden. Enligt vår mening är det viktigt att denna be- stämmelse behålls. När det gäller hänsynen till etiska värden bör det ankomma på kyrkans egna organ att besluta om den praktiska tillämpningen vid förvaltningen. Det miljömål som kyrkomötet föreslagit för förvaltningen av den kyrkliga skogen anges redan i skogsvårdslagen (1979:429, ändrad senast 1993:553) och gäller för all skogsförvaltning. Detta mål behöver därför inte anges särskilt i kyrkolagen. Det är i och för sig naturligt om själv ställer strängare etiska krav på sin förmögenhetsförvaltning än andra förmögenhets- förvaltare. Emellertid är den främsta anledningen till den statliga regleringen av förvaltningen av finansförmögenhet dess stiftelsekaraktär. De mål för förvaltningen som anges i kyrkolagen bör därför i första hand syfta till att förmögenheten används för avsett ändamål, dvs. för att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. HUVUD 5 Förvaltningen av löneboställen ochprästlönefondsfastigheter Regeringens förslag: Förvaltningen av löneboställenas jordbruk förs över till egendomsnämnderna. I samband med denna överföring införs den gemensamma beteckningen prästlönefastigheter för nuvarande löneboställen och prästlöne- fondsfastigheter. Egendomsnämnderna får besluta om köp och försäljning av kyrklig jord och i övrigt utöva de ägarfunktioner som är förbundna med löneboställena. Pastoraten får del i vinsten av stiftets samlade förvaltning av prästlönefastigheterna i förhållande till sina andelar i denna förvaltning. Pastoratet skall få tillfälle att yttra sig före en eventuell försäljning av en prästlönefastighet, omfattande förändring av användningen av denna, nybyggnad, väsentlig ombyggnad samt antagande av ny arrendator för jordbruk, jakt eller fiske. Kyrkoberedningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Departementspromemorian: I departementspromemorian föreslås att löneboställenas jordbruk i likhet med skogen skall förvaltas av stiftssamfälligheterna men att det inte skall vara obligatoriskt för dessa att ha egendomsnämnder. Vidare föreslås att pastoratet skall ges tillfälle att yttra sig innan viktigare åtgärder vidtas på ett löneboställes jordbruk. Kyrkofondsstyrelsens förslag: Överensstämmer i huvudsak med förslaget i departementspromemorian. Kyrkofondsstyrelsen föreslår emellertid att jordbruks- fastigheterna bokförs pastoratsvis. Remissinstanserna: Förslaget att jordbruksförvaltningen skall föras över till stiftssamfälligheterna tillstyrks av flertalet remissinstanser, bl.a. av , så gott som samtliga domkapitel och stiftsstyrelser, Statskontoret, Lantbruksstyrelsen, , jord- bruksarrendatorers förbund och en majoritet av de pastorat som hörts av (). Flera av dessa remissinstanser är mycket kritiska mot den nuvarande förvaltningen av jordbruksfastigheterna. Förslaget avstyrks däremot av Stiftsstyrelsen i och . i och Stiftsstyrelsen i anser att det skulle vara fördelaktigt om egendomsnämnderna förvaltar även jordbruken men föreslår att detta skall vara frivilligt. Förslaget i departementspromemorian att prästlönefondsfastigheterna klassificeras som löneboställen tillstyrks av alla de remissinstanser som yttrat sig över detta förslag. Kammarkollegiet föreslår att alla lönetillgångar slås ihop. Förslaget i departementspromemorian om att egendomsnämnderna inte skall vara obligatoriska tillstyrks av ett tiotal remissinstanser och avstyrks av ungefär lika många. Flera av de remissinstanser som anser att egendomsnämnderna inte skall vara obligatoriska framhåller att egendomsnämnderna behövs men att respektive stiftssamfällighet bör besluta om inrättande av egendomsnämnd. kyrkomöte tillstyrker i huvudsak regeringens förslag. Kyrkomötet föreslår att regeringen åter prövar frågan om avskaffande av egendomsnämnderna som obligatoriska nämnder. Vidare efterlyser kyrkomötet klargörande föreskrifter i fråga om pastoratens yttranderätt innan egendomsnämnden vidtar större åtgärder med kyrklig jord. Skälen för regeringens förslag: De förslag som regeringen lägger fram i detta ärende innebär sammantaget att stiftssamfälligheterna får ett ökat ansvar för förvaltningen av kyrkans egendom. Behovet av hög kompetens och starkt engagemang i förvaltningsfrågor på stiftsplanet ökar därmed. Det gör det enligt regeringens mening nödvändigt att även fortsättningsvis ha ett organ motsvarande egendomsnämnderna. Mot den bakgrunden är regeringen inte beredd att föreslå ett upphävande av kravet på obligatoriska egendomsnämnder. Detta ställningstagande har också stöd av remissutfallet. Vad så gäller frågan om att föra över jordbruksförvaltningen från en förvaltning av pastoraten till en förvaltning på stiftsplanet vill vi först framhålla behovet av en rationalisering av denna förvaltning. Försäljning av olönsamma jordbruksfastigheter kan vid en gemensam förvaltning på stiftsnivå genomföras snabbare och effektivare än om nuvarande organisation behålls. Dessutom har egendomsnämnderna en överblick över situationen i stiftet som gör att man kan få en enhetlig bedömning av vilka jordbruksfastigheter som i första hand bör avvecklas. En regional förvaltning av jordbruket innebär också den fördelen att man hos egendomsnämnderna kan samordna förvaltningen av jordbruk och skogsbruk. Detta är särskilt värdefullt när en strukturrationalisering genom försäljning eller markbyten blir aktuell. En annan fördel med egendomsnämnderna som förvaltare är att man kan få likartade arrendevillkor över hela stiftet. En överföring av jordbruksförvaltningen till egendomsnämnderna skulle också innebära en förenkling av administrationen. En gemensam förvaltning av lönebo- ställenas jordbruk i varje stift skulle vidare medföra effektivitetsvinster och möjliggöra en ökad avkastning av egendomen. Avkastningen av ett löneboställe är avsedd för avlöning åt en kyrkoherde eller komminister i ett visst pastorat medan avkastningen av en prästlöne- fondsfastighet är avsedd för avlöning åt kyrkoherde eller komminister i flera pastorat. Vi föreslår en gemensam förvaltning av samtliga löneboställen och prästlönefondsfastigheter i varje stift. Vid en sådan gemensam förvaltning finns det inte behov av att skilja mellan löneboställen och prästlönefondsfastigheter. Vi föreslår därför att båda dessa kategorier får den gemensamma beteckningen prästlönefastigheter. Egendomsnämnderna prövar enligt nu gällande bestämmelser flera ärenden som gäller löneboställenas förvaltning. Som exempel kan nämnas försäljning av mark, större investeringar, jordbruksarrenden och upplåtelser av olika rättigheter. En viss kompetens i jordbruksfrågor finns därför redan hos egendomsnämnderna. Den lokala kompetens som finns i pastoraten bör också kunna tas till vara vid egendomsnämndernas förvaltning av prästlönefastigheterna. Vi föreslår därför att de pastorat som närmast berörs skall få tillfälle att yttra sig före en eventuell försäljning av en prästlönefastighet i pastoratet. Ett sådant yttrande bör också inhämtas vid omfattande förändringar av användningen av präst- lönefastigheten, vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad samt vid antagande av en ny arrendator för jordbruk, jakt eller fiske. Egendomsnämnderna får från fall till fall avgöra vilka pastorat som skall höras. När förvaltningen av löneboställenas jordbruk förs över till egendomsnämnderna bör dessa också ta över fastighetsinnehavet i sin helhet samt svara för alla funktioner och kostnader som är förbundna med förvaltningen. Pastoraten skall alltså fortsättningsvis inte drabbas av några kostnader för dessa fastigheter. De bör, på samma sätt som skett beträffande skogsfastigheterna, erhålla en mot värdet på jordbruksfastigheterna svarande andel av stiftets gemensamma förmögenhet. Pastoratens årliga utdelning blir därmed inte beroende av avkastningen på pastoratets prästlönefastighet utan på avkastningen i stort från den samlade förmögenheten i stiftet. 6 Övrig kyrklig jord Regeringens förslag: Församlingskyrkas fastighet - skog såväl som jordbruk - skall förvaltas av pastoratet. Domkyrkas fastighet skall - utom i - även fortsättningsvis förvaltas av egendomsnämnden. Egendomsnämnderna skall förvalta kyrkofondsfastigheterna och biskopsgårdarna. i skall dock även i fortsättningen förvaltas av i . Kyrkoberedningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Departementspromemorian: I departementspromemorian föreslås att församlingskyrkas fastighet skall förvaltas av pastoratet och domkyrkas fastighet av den myndighet som förvaltar . Kyrkofondsfastigheterna skall enligt departementspromemorian förvaltas av Kammarkollegiet. Biskopsgårdarna skall - med vissa undantag - utgöra kyrko- fondsfastigheter. föreslår att kyrkofondsfastigheter och biskopsgårdar som är kyrklig jord förs över till kyrkofonden. Mindre fastigheter med ett taxeringsvärde understigande föreslås få säljas till respektive pastorat för en schablonmässigt beräknad köpeskilling. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att församlingskyrkas skog skall förvaltas av pastoratet och domkyrkas fastighet av den myndighet som förvaltar . Några remissinstanser anser emellertid att förvaltningen av församlingskyrkas fastigheter bör ske på stiftsnivå. Förslaget att kyrkofondsfastigheterna skall förvaltas av Kammarkollegiet avstyrks av så gott som samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna fråga. I stället föreslås att kyrkofondsfastigheterna förs över till stiften. Förslaget att biskopsgårdarna skall utgöra kyrkofondsfastigheter tillstyrks av , , två domkapitel och tre stiftsstyrelser. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, tre domkapitel och fem stiftsstyrelser, anser att biskopsgårdarna i stället bör föras över till stif- ten. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Församlingskyrkas fastighet är sådan kyrklig jord vars avkastning är avsedd för församlingskyrkans behov. Förvaltningen av församlingskyrkas fastigheter är delad mellan församling och pastorat på så sätt att församlingen förvaltar församlingskyrkas fastighets skog medan pastoratet förvaltar dess jordbruk. På pastoratsnivå ligger numera det ekonomiska ansvaret för större delen av församlingarnas angelägenheter. På denna nivå ligger sålunda ansvaret för bl.a. anskaffande och underhåll av kyrkobyggnad. I likhet med vad som har föreslagits i departementspromemorian och av Kyrkoberedningen anser regeringen att förvaltningsansvaret för församlingskyrkas fastigheter bör renodlas och i sin helhet läggas på pastoraten. På så sätt kommer förvaltningen att ligga på den nivå där kostnadsansvaret för verksamheten ligger. En sådan ordning har också tillstyrkts av flertalet remissinstanser och kyrkomöte. I de relativt få fall där det finns församlingskyrkas fastighets skog som förvaltas av församlingar i flerförsamlingspastorat, torde det inte vara några större administrativa problem att föra över församlingens skogsförvaltning till pastoratet. Domkyrkas fastighet är en kategori kyrklig jord vars avkastning är avsedd för en domkyrkas behov. Domkyrkas fastighet, som finns i ett mindre antal stift, förvaltas av egendomsnämnden. I sköter dock det särskilda domkyrkorådet förvaltningen. I departementspromemorian föreslogs att domkyrkas fastighet skall förvaltas av den myndighet som förvaltar . Detta skulle innebära att de medeltida domkyrkornas fastigheter skulle förvaltas av respektive domkapitel. Regeringen har i och för sig sympati för tanken att den myndighet som har ansvaret för också skall förvalta dess fastigheter. innebär en sådan ordning en uppsplittring av den egendomsförvaltning som handhas av stiftssamfälligheten. I likhet med Kyrkoberedningen och kyrkomöte har regeringen därför ändå stannat för att domkyrkas fastighet även fortsättningsvis bör förvaltas av egendomsnämnden. Den speciella ordning som gäller för bör dock kvarstå. De s.k. kyrkofondsfastigheterna, som är av olika härkomst men vilkas avkastning tillkommer kyrkofonden, förvaltas av Kammarkollegiet, som dock kan överlåta förvaltningen åt en egendomsnämnd eller någon annan förvaltare. I departementspromemorian diskuteras om inte egendomsnämnderna också borde få det formella ansvaret för förvaltningen. Något sådant förslag läggs dock inte fram. Remissbehandlingen visar att det finns ett mycket starkt stöd för att egendomsnämnderna tar över ansvaret för förvaltningen av kyrkofondsfastigheterna. Även regeringen anser att effektivitetsskäl talar för att förvaltningen förs över till egendomsnämnderna. Behovet av strukturrationalisering är stort och därför är en samordnad förvaltning av olika typer av kyrklig jord fördelaktig. I biskoparnas avlöningsförmåner ingår rätten till fri tjänstebostad. Kostnaderna för biskoparnas avlöningsförmåner betalas ur kyrkofonden. Tjänstebostad åt en biskop kan vara anordnad i en fastighet som uppförts, anskaffats eller av kronan ställts till förfogande för ändamålet. Med biskopsgård avses här endast sådan fastighet. Tjänstebostad åt biskop kan emellertid också vara anordnad i en för ändamålet hyrd lägenhet eller villa. Äganderätten till vissa av biskopsgårdarna är oklar. Uppförandet av några har bekostats av medel, andra av statsmedel eller medel ur kyrkofonden. Med hänsyn till kyrkofondens kostnadsansvar för biskopsgårdarna anser regeringen att det i och för sig skulle vara motiverat att, oberoende av den ur- sprungliga finansieringen, låta biskopsgårdarna ingå i kategorin kyrkofondsfastigheter. Flera remissinstanser har också tillstyrkt att biskopsgårdarna skall utgöra kyrkofondsfastigheter. Andra har i stället förordat att de förs över till stiften. Även en sådan ordning skulle kunna övervägas. Innan beslut fattas om en förändring av biskopsgårdarnas ställning fordras det emellertid att konsekvenserna av en sådan förändring övervägs ytterligare. Rege- ringen är därför inte beredd att nu föreslå några förändringar i den riktningen. Egendomsnämnderna bör emellertid få ett mera självständigt ansvar för förvaltningen av biskopsgårdarna. Det bör vara regeringens uppgift att utfärda föreskrifter om denna förvaltning. I regeringens skrivelse till kyrkomötet fanns upptaget ett förslag om att de pastorat som så önskade med full äganderätt skulle få överta en prästgård i pastoratet. I ett sådant fall skulle prästgården övergå från att vara kyrklig jord till att bli kyrkokommunal egendom. Enligt förslaget skulle prästgårdar som inte övertagits av pastoraten med full äganderätt tillfalla stiftssamfälligheten. kyrkomöte har förordat att de prästgårdar som inte övertas av ett pastorat fortfarande skall vara kyrklig jord. Kyrkomötet har emellertid också ansett att denna fråga är av så komplicerad natur att den bör övervägas ytterligare. En annan viktig fråga som behöver lösas är hur man, bl.a. inför en förändring av prästgårdarnas status, skall skydda de prästgårdar som är av särskilt kulturhistoriskt värde. Mot denna bakgrund lägger regeringen inte nu fram något förslag i denna fråga. Kyrkoberedningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Departementspromemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Avsättning till kapitalet föreslås emellertid ske med viss procent av kapital- värdet. föreslår att prästlönefonderna skall förvaltas samlade i Kyrkans prästlönefond av . Pastoraten behåller rätten till avkastningen och får andelar i den gemensamma förvaltningen. Styrelsen föreslår vidare att beslut om markförvärv skall föregås av en särskild prövning av och att åtgärder vidtas för att värdesäkra kyrkans finansförmögenhet. Remissinstanserna: Förslaget att prästlönefonderna skall förvaltas av stiftssamfälligheterna tillstyrks av , , , , sex domkapitel, fyra stiftsstyrelser, och . Förslaget avstyrks av två domkapitel, tre stiftsstyrelser och . Förslaget att prästlönejordsfonderna skall bli prästlönefonder tillstyrks av de remissinstanser som yttrat sig över detta förslag. Remissinstanserna är också positiva till förslaget om en årlig avsättning till kapitalet i fråga om prästlönefondsmedel som är placerade i obligationer, bankmedel och andra fordringar samt aktier och andelar i värdepappersfonder. Några ifrågasätter emellertid om den årliga avsättningen skall behöva vara så stor som av värdet på dessa tillgångar. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Prästlönefonderna har uppkommit genom försäljning av löneboställen eller delar därav. De förvaltas av respektive pastorat enligt samma grunder som gäller för förvaltningen av omyndigs medel. Av prästlönefondsmedel från flera pastorat kan egendomsnämnderna bilda en prästlönejordsfond för inköp av prästlönefondsfastigheter. Det finns mycket som talar till förmån för en integrerad stiftsmodell när det gäller förvaltningen av prästlönetillgångarna. En samlad förmögenhetsförvaltning ger ett större kapital att placera och där- med ökade möjligheter både till riskspridning och effektiv förvaltning. Det sammanlagda kapitalet i prästlönefonderna i varje stift är tillräckligt stort för att möjliggöra en professionell och effektiv förvaltning. En gemensam förvaltning av fastigheter och fonder ökar dessutom möjligheterna till omplaceringar mellan olika förmögenhetsslag. Ytterligare effektivisering kan vinnas genom att prästlönefonderna i olika stift samförvaltas på frivillig grund genom Kammarkollegiet, bank eller annan förvaltare. Regeringen föreslår därför att prästlönefonderna förs samman stiftsvis till en prästlönefond för varje stift och att de förvaltas av egendomsnämnderna. Därvid bör pastoraten tilldelas andelar i den gemensamma förvaltningen i stiftet. Närmare föreskrifter om hur andelarna bör beräknas bör - i likhet med vad som gäller för andelsberäkningen av bl.a boställsskogen - meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Om fondmedel används för inköp av fastigheter blir pastoraten delägare i dessa. Avkastningen av den samlade finansförmögenheten tillfaller pastoraten i förhållande till deras andelar i fastigheter och fonder. Det är givetvis av stort intresse för pastoraten att förvaltningen sker så effektivt som möjligt, eftersom pastoraten skall ha del av avkastningen. Ambitionen vid förvaltningen bör vara att egendomsnämnderna tar så stor hänsyn som möjligt till de synpunkter som pastoraten kan ha i fråga om placering av fondmedel m.m. De nuvarande prästlönejordsfonderna har bildats av medel ur prästlönefonder från flera pastorat. En sammanläggning av samtliga prästlönefonder i ett stift innebär att det inte längre finns behov av särskilda prästlönejordsfonder. Även prästlönejordsfonderna bör därför gå in i den gemensamma förvaltningen. De prästlönefondsmedel som är placerade i t.ex. obligationer, bankmedel och andra fordringar har minskat i värde på grund av inflationen. Kravet på en långsiktigt god avkastning måste gälla också för dessa lönetillgångar. För att förhindra en urholkning av prästlönefondernas värde bör därför en så stor del av avkastningen som motsvarar värdeminskningen på grund av inflationen fonderas. Egendomsnämnderna bör som förvaltare av fonderna ha de bästa möjligheterna att bedöma hur stora avsättningar som behöver göras för att hindra att prästlönefonderna minskar i värde. 8 Den särskilda kyrkoavgiften Regeringens förslag: Den särskilda kyrkoavgiften beräknas på avkastningen av lönetillgångarna. Avgiften betalas av stiftssamfälligheten och fastställs till av nettoavkastningen efter gjorda fondavsättningar. Kyrkoberedningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Departementspromemorian överensstämmer med regeringens förslag. Kyrkofondsstyrelsens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att särskild kyrkoavgift skall betalas av stiftssamfälligheten av nettoavkastningen av prästlöne- tillgångarna tillstyrks av bl.a. , Statskontoret, fem domkapitel och sju stiftsstyrelser. Några remissinstanser, däribland , föreslår i stället att den särskilda kyrkoavgiften avskaffas. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Avkastningen av pastoratens prästlönetillgångar bidrar till att bl.a. finansiera det kyrkliga utjämningssystemet över kyrkofonden. Utöver den i kyrkolagen fastställda allmänna kyrkoavgiften, som pastoraten har att betala in till kyrkofonden, skall de också betala en särskild kyrkoavgift. Den tas ut med en viss procentsats på lönetillgångarna. Den särskilda kyrkoavgiften drabbar nu pastoraten olika beroende på dels hur lönetillgångarna är placerade, dels var pastoratet är beläget.För löneboställen och prästlönefondsfastigheter beräknas den särskilda kyrkoavgiften efter fastighetens taxeringsvärde. Eftersom taxeringsvärdena på fastigheter varierar mellan olika delar av landet kan därför den särskilda kyrkoavgiften för en fastighet i ett stift vara betydligt större än avgiften för en liknande fastighet i ett annat stift. Även för prästlönefonderna beräknas den särskilda kyrkoavgiften efter värdet på tillgångarna. Avgiften varierar från för aktier och andelar i värdepappersfonder till för bankmedel och andra fordringar. Några föreskrifter om fondering för att kompensera värdeminskning på grund av inflation finns inte. Den särskilda kyrkoavgiften för bankmedel uppgår ofta till högre belopp än den reella avkastningen på dessa lönetillgångar. Trots detta kan sådana placeringar på kort sikt upplevas som mest fördelaktiga för det enskilda pastoratet. Det nuvarande systemet stimulerar därför till kortsiktiga placeringar och medverkar till en urholkning av kapitalet. Som regeringen har framhållit är det angeläget att den kyrkliga egendomen placeras och förvaltas på ett sådant sätt att den värdesäkras och långsiktigt ger en god avkastning. Den nuvarande ordningen för beräkning av den särskilda kyrkoavgiften stimulerar inte till en sådan förvaltning. Det nuvarande systemet för att beräkna och redovisa den särskilda kyrkoavgiften är dessutom krångligt med olika regler för olika egendomsslag och ett stort antal inblandade enheter (pastorat). För att råda bot på de brister som får anses ligga i det nuvarande systemet föreslår regeringen att den särskilda kyrkoavgiften beräknas på avkastningen av lönetillgångarna och att avgiften betalas av dem som förvaltar tillgångarna, dvs. av egendomsnämnderna i enlighet med regeringens förslag i det föregående. Den särskilda kyrkoavgiften kan lämpligen fastställas till av nettovinsten efter gjorda fondavsättningar. Sådana behöver göras dels för att värdesäkra kapitalet, dels för att täcka framtida pensionskostnader.