prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Avgifter skall enligt vårt förslag erläggas inom ramen för motsvarande socialförsäkring eller när det gäller pensionsgrundande förmåner vid sidan av socialförsäkringen av staten över respektive huvudtitel i statsbudgeten. Med de övergångslösningar som vi i avsnitt 10 föreslår skall gälla för refor- meringen av pensionssystemet kommer också inkomster som intjänats före ikraft- trädandet av de nya reglerna att - beroende på födelseår - i större eller mindre utsträckning bli av betydelse för beräkningen av pensioner enligt det reformerade pensionssystemet. Det är därför av vikt att också socialförsäk- ringsersättningar m.m. som uppburits grundar pensionsrätt i det reformerade systemet. Vi föreslår således att pensionsrätt på olika sådana ersättningar skall tillgodoräknas inte bara för framtiden utan också för tiden före ikraftträdandet av det nya regelsystemet. Någon annan lösning torde för övrigt inte kunna komma i fråga, eftersom de socialförsäkringsförmåner m.m. som det här gäller är skattepliktiga och utgör del av den skattepliktiga och därmed pensionsgrundande inkomst som i förfluten tid manifesterat sig i ATP-poäng för de försäkrade. Endast med stora svårigheter skulle det vara möjligt att nu i efterhand särskilja vissa delar av den pensionsgrundande inkomsten från andra för att begränsa tillgodoräknandet av pensionsrätt för förfluten tid. Av i huvudsak liknande tekniska och administrativa skäl kan här inte komma i fråga annat än att pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för förfluten tid tillgodoräknas för de olika förmånerna enbart för tid fr.o.m. den tidpunkt då respektive socialförsäkringsersättning m.m. gjordes pensionsgrundande för ATP. Denna tidpunkt är i huvudsak densamma som den tidpunkt då förmånen tillska- pades eller då en tidigare obeskattad förmån fick annan utformning och gjordes skattepliktig. Avgifter på de socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt bör emellertid betalas bara för tid fr.o.m. ikraftträdandet och alltså inte dessutom retroaktivt. Den pensionsrätt som tillgodoräknas för olika socialförsäkringsförmåner m.m. i det reformerade pensionssystemet skall som huvudregel beräknas på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande förmånen. Detta innebär att de grundar pensionsrätt på samma sätt som förvärvsinkomster och att några särskilda administrativa bestämmelser inte behövs, eftersom förmånerna i regel är skattepliktiga och tas upp som inkomst i deklarationerna. I detta sammanhang bör dock påpekas att som vi redovisat i avsnitt 5.2 det kan finnas skäl för att överväga huruvida egenavgifterna till sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna skall påverka den pensionsrätten för socialförsäkringsförmåner. Beträffande sjukpenning och rehabiliteringspenning samt dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen för tiden efter två veckors sjukdom respektive arbetslöshet har Pensionsarbetsgruppen föreslagit en kompletterande ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt och avgiftsuttag. I fråga om dessa förmåner föreslår arbetsgruppen att det till grund för beräkningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning skall läggas inte bara förmånsbeloppet som sådant utan att pensionsrätt skall ges och avgifter betalas på ett tilläggsbelopp upp till den för ersättningen bakomliggande inkomsten. Det betyder alltså att pensionsrätt för personer med dessa ersättningar skall tillgodoräknas för av den in- komst som ligger till grund för beräkningen av sjukpenning, rehabiliterings- penning eller arbetslöshetsersättning, trots att kompensationsgraderna för dessa ersättningar är lägre och kan variera över tiden. Dock skall enligt förslaget inte hela mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och sjukpenningen respektive arbetslöshetsersättningen i alla fall grunda pensionsrätt. Om pen- sionsgrundande kompletterande utfyllnad lämnats av arbetsgivaren eller annan, skall enligt förslaget avdrag göras med motsvarande belopp. Pensionsrätt motsvarande den bakomliggande inkomsten bör enligt Pensi- onsarbetsgruppens förslag inte kunna tillgodoräknas i en följd utan begränsningar. Arbetsgruppen föreslår därför att sådan pensionsrätt skall ges under längst av , som räknas löpande från den dag då fråga uppkommer om tillgodoräknande av pensionsrätt upp till den bakomliggande inkomsten. För den tillkommande pensionsrätten till följd av utfyllnad till bakomliggande inkomst skall enligt arbetsgruppen sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsför- säkringen stå för hela ålderspensionsavgiften. Bl.a. CSN och LO har anfört att de anser att vissa utbildningsbidrag och vuxenstudiestöd som är pensionsgrundande även skulle ge pensionsrätt upp till bakomliggande inkomst. Såvitt avser vilka ersättningar som pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall beräknas på anser vi arbetsgruppens förslag väl avvägt. Med hänsyn till det huvudsyfte som pensionssystemet ändå skall ha anser vi att pensionsrätt för bakomliggande inkomst inte bör kunna beräknas för de bidrag som utgår till grupper som uppbär utbildningsbidrag eller olika former av vuxenstudiestöd. Förbättrade villkor för dessa grupper är en fråga som löses bäst på andra sätt än inom pensionssystemets ram. Enligt vår bedömning är arbetsgruppens förslag i fråga om pensionsrätt för bakomliggande inkomst förenat med betydande administrativa och praktiska pro- blem. Bland annat förutsätter förslaget att en mycket omfattande registerfunk- tion byggs upp hos socialförsäkringsadministrationen. Vidare måste arbetsgivare och andra utbetalare åläggas en vittgående uppgiftsskyldighet angående vilken typ av ersättning som de utbetalat. De nu redovisade tekniska och praktiska pro- blemen är av sådan art att en annan mer schablonmässig modell än den av arbets- gruppen föreslagna bör användas för att beräkna pensionsrätt för bakomliggande inkomst. Vi föreslår därför en ordning av följande innebörd. Den försäkrade bör jämte sjukpenning och dagpenning från arbetslös- hetsförsäkringen få tillgodoräkna sig ett tilläggsbelopp motsvarande av den inkomst som lagts till grund för att beräkna respektive social- försäkringsersättning. I fråga om rehabiliteringspenning bör den försäkrade få tillgodoräkna sig ett tilläggsbelopp motsvarande av den inkomst som lagts till grund för att beräkna denna ersättnings storlek. Den lägre nivån på den fiktiva inkomsten för den som uppbär rehabiliteringspenning förklaras av att denna ersättning utgår med en högre kompensationsgrad av den ersättningsgrundande inkomsten än vad som är fallet i fråga om sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringskassorna respektive arbetslöshetskassorna har uppgifter angående vilken inkomst som lagts till grund för beräkna ersättningens storlek under en sjuk- eller arbetslöshetsperiod. Det torde därför vara möjligt att utan större administrativa svårigheter få fram uppgifter som kan läggas till grund för att beräkna detta av oss föreslagna tilläggsbelopp. Den av arbetsgruppen föreslagna begränsningen med bakomliggande inkomst som kan grunda pensionsrätt har kritiserats under remissbehandlingen. Vi finner denna kritik befogad. Enligt vår bedömning skulle en sådan begränsning ge upphov till stora praktiska och administrativa problem. Vi föreslår därför inte någon sådan begränsning. Den merkostnad som detta medför kommer att uppvägas av att pensionsrätt inte ges för hela mellanskillnaden mellan uppburen socialförsäkringsersättning och bakomliggande inkomst utan enligt den föreslagna metoden för schablonberäkning. Under remissbehandlingen har kritik framkommit mot att pensionsrätt för bakomliggande inkomst endast skall tillgodoräknas upp till förmånstaket inom sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen. Kritik har även framförts mot att pensionsrätt för bakomliggande inkomst inte tillgodoräknas fr.o.m. första sjuk- respektive arbetslöshetsdagen. Vi delar inte denna uppfattning utan ansluter oss i dessa delar till arbetsgruppens förslag om pensionsrätt för bakomliggande inkomst. Pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall således enligt vår uppfattning tillgodoräknas från dag femton och inte dag ett, som vissa remissinstanser föreslagit. Vidare skall pensionsrätt beräknas för bak- omliggande inkomst enbart upp till det tak som gäller inom sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen. 5.4 Pensionsrätt för studier Regeringens förslag: Pensionsrätt skall för framtiden enligt särskilda regler kunna tillgodoräknas vid studier som omfattas av studiemedelssystemet. För förfluten tid skall i princip inte finnas några regler om pensionsrätt Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen avseende regler för sådan pensionsrätt får avgöras vilken teknisk modell som skall användas för tillgodoräknande av sådan pensionsrätt. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Arbetsgruppen har dock redovisat ett konkret förslag till regler för intjänande av pensionsrätt vid studier. Detta innebär att studiebidraget inom studiemedelssystemet görs pensionsgrundande som det höjs och görs skattepliktigt. Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag om pensionsrätt för studier tillstyrks av LO och PRO. Även i tillstyrker men betonar vikten av att systemet utformas så att de som ägnar sig åt studier inte missgynnas. En rad remissinstanser är i och för sig positiva till förslaget om pensions- rätt för studier men förespråkar en väsentligt högre nivå för pensionsrätten. Hit hör bl.a. TCO, , , , (), och . () som i och för sig menar att bl.a. studier bör kompenseras inom ramen för en modifierad livsinkomstprincip tillhör också dem som förespråkar en högre nivå. Handikappförbundens samarbetsorgan anser att pensionsrätten för studier måste förbättras. Organisationen framhåller att ungdomar med funktionsnedsättningar på grund av att de är utestängda från praktiska arbeten ofta behöver en längre teoretisk utbildning än andra och att studierna för dem också kan ta . Dessutom påpekar organisationen att ungdomar med funktionshinder har mindre möjlighet till extraarbete . Ett mer generöst system för pensionsrätt för studier förespråkas även av Försäkringsöverdomstolen som när det gäller förslagets effekter för dem som studerar inte övertygad om att konsekvensanalysen gjorts tillräckligt djupgående. Domstolen är angelägen om att förändringarna inte genomförs på ett sådant sätt att att reformen kommer att uppfattas som utbildningsnegativ. menar att förslaget om pensionsrätt för studier måste ses över så att studiestödets utformning blir mer attraktiv i synnerhet för kvinnor som påbörjar eller fortsätter avbrutna studier efter småbarnsåren. Centerkvinnorna hyser farhågor för att det nya systemet blir utbildningsfientligt eftersom kompensationen blir otillräcklig för den tid man studerar. Även anser det motiverat att stimulera till studier genom att förbättra de studerandes pensionsgrundande inkomster. Ung vänster anser att förslaget inte i tillräcklig utsträckning stimulerar till studier och ställer frågan varför studier inte värderas på samma sätt i pensionshänseende som föräldraledighet. () framhåller att studier måste ges pensionsrätt och att pensionsrätten bör vara högre än arbetsgruppens förslag. anser det viktigt att bidragsdelen hålls på en hög nivå så att den pensionsgrundande studietiden ges någon reell betydelse. () menar att det inte är tillräckligt att som pensionsgrundande räkna studiebidraget. () finner förslaget om pensionsrätt för studier acceptabelt och motiverat. LRF anför emellertid att stärkt konkurrenskraft för förut- sätter en allt högre utbildningsnivå motverkas genom den låga värderingen av studier. na värdering minskar drivkrafterna för universitetsstudier, forskning och kompetensutveckling . Statens löne- och pensionsverk (SPV) anser att kompensation skall ges för stu- dier. Den bästa lösningen enligt verket vore dock att höja lägsta åldersgräns för intjänande av pensionsrätt från till eller . Enligt SPV inträffar frånvaron från arbetslivet för studier i början av arbetslivet och den bästa lösningen vore därför att höja lägsta gränsen för intjänande av pensionsrätt från till . Härigenom skulle man enligt SPV komma till rätta med en stor del av problemet alternativt anser SPV att den period då studiebidrag uppbärs bör kompenseras bättre än vad som föreslås av arbetsgrup- pen. Enligt SPV är det motiverat att för studier ge en utfyllnad av pen- sionsintjänande upp till minst värnpliktsnivån av medelinkomsten kombinerat med en "kork" motsvarande tillgodoräknandet av barnårsrätt. Den föreslagna utfyllnaden till bör även beaktas retroaktivt. Enligt verket är det inte acceptabelt att studiebidrag inte skall kunna beaktas retroaktivt. förespråkar en studieårsrätt motsvarande barnårsrätten. Studieårsrätten kunde lämpligen enligt förbundet beräknas på det totalbelopp (lån plus bidrag) som utgår för studiemedel. Studieårsrätten kan liksom studiemedlen begränsas till maximalt . Alternativt kan rätten kopplas just till studiemedlen i sig. Problemet med det senare enligt förbundet är emellertid att inte alla studenter erhåller studiemedel. (), och avstryker att studier skall ges pensionsrätt. SAF och anför att den som studerar inte har förvärvsinkomster och betalar ingen ålderspensionsavgift. En studerande kan därför i den bemärkelsen inte sägas förlora pensionsförmåner. Enligt dessa båda remissinstanser leder dessutom studier i allmänhet till högre inkomster och sålunda till ett snabbare intjänande av pensionsrättigheter senare i livet. KI framhåller att värdet av högre studier bör avspeglas i högre inkomster efter studietiden och att det inte kan vara en uppgift för pensionssystemet att rätta till eventuella skevheter i lönebildningen. Statskontoret menar att studier stimuleras bäst genom att ges en mer direkt subvention än via pensionssystemet. menar att studier efter ungdomsskolan bör premieras och att det finns goda skäl för en statlig subvention men finner det utomordentligt tveksamt att utforma subventionen som en begränsad pensionsrätt. Den studerande behöver pengarna , inte . anser att det är till fördel om fördelningspolitiska inslag som pensionsrätt för studier i görligaste mån hålls utanför pen- sionssystemet. ställer sig tveksamt till att studier skall ge pensionsrätt. anser att studier och kompetensutveckling stimuleras bättre genom en förmånlig utformning av ett studiefinansieringssystem än genom utformningen av ett pensionssystem. () anser att i första hand bör studier premieras på ett mer direkt sätt genom att ge gynnsammare förhållanden och genom att minska skuldsättningen för de studerande. Enligt RFV finns det emellertid även starka skäl som talar för att ge pensionsrätt för studier, men om så skall ske, bör det enligt verket ske i mer kraftfulla former än vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit. Verket finner kopplingen till studiebidraget irrelevant och att pensionsrätt för studier bör tillgodoräknas på annat sätt än vad förslaget innebär. (), som i och för sig inte lägger några synpunkter på ni- vån, ställer sig av administrativa skäl tveksam till den av Pensionsarbetsgrup- pen föreslagna utformningen för hur studier skall ge pensionsrätt. Eventuellt bör pensionsrätt för studier enligt RSV lösas på samma sätt som för värnplikt och barnår. En komplikation enligt verket med den av arbetsgruppen valda modellen är att om studiebidraget görs skattepliktigt blir utfallet olika beroende på skattesats och personens inkomstförhållanden i övrigt. Även några andra av remissinstanserna har ställt sig kritiska till den föreslagna tekniska modellen för pensionsrätt för studier. I allmänhet har de förordat att sådan ges enligt samma modell som gäller för barnårsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring och med avgiftsbetalning enbart av staten. Sålunda menar RFV - om pensionsrätt för studier skall införas - att metoden bör anpassas för att tillgodose behovet hos de yrkesgrupper som kan ha ett reellt behov av pensionsrätt för studier. Enligt verket kan detta göras genom att t.ex. använda samma princip som vid pensionsrätt för barnår eller värnpliktstjänstgöring. CSN förespråkar att pensionsrätt för studier tillgodoräknas enligt en korkmodell. då en studerande haft studiemedel bör pensionsrätt ges på grundval av en fiktiv inkomst om av medelinkomsten för alla försäkrade. Vid kortare tids studier bör beloppet justeras. SFS menar att studieårsrätt skall ges alla studiemedelsberättigade och alla doktorander på grundval av en fiktiv inkomst som beräknas som en utfyllnad till av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade. TCO anser att pensionsrätt för studier bör ges på minst samma nivå som pensionsrätt för värnplikt, dvs. av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade. Enligt TCO kunde pensionsrätten möjligen ges som en utfyllnad upp till den nivån. Även kvinnopolitiska utskott förordar att pensionsrätt vid studier ges enligt samma regler som gäller för värnplikt, av medelinkomsten i landet. anser att högskolestudier i pensionshänseende skall likställas med utfört arbete och kräver därför att högskolestudier gottgörs fullt ut men absolut lägst av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade. Pensionsrätt bör enligt ges alla högskolestuderande som är studiemedelsberättigade samt doktorander. förordar att en ny avvägning görs om nivån på studie- bidraget alternativt att studier kompenseras på samma sätt som värnpliktstjänst- göringen. föreslår särskilda regler om pensionsrätt för personer som av olika skäl väljer att kompetensutveckla sig senare under livet. Dessa bör ges pensionsrätt motsvarande av den bakomliggande inkomsten av . () föreslår - för det fall pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas enligt särskilda regler - att studier, med studiebidrag, ges en pensionsrätt om t.ex. 2 - 3 basbelopp och därmed ställs i paritet med pensionsrätt för värnpliktiga. förordar en högre nivå än den föreslagna och menar att pensionsrätt för studier bör ges på minst samma villkor som pensionsrätt för värnpliktsttjänstgöring. , som i och för sig är kritisk till förslaget att studier skall grunda pensionsrätt menar att förslaget att pensionsrätt skall beräknas på grundval av studiebidraget riskerar att medföra att varje framtida höjning av studiemedlen motverkas av argumentet att en sådan höjning även belastar pensionssystemet. Många remissinstanser anser att pensionsrätt för studier bör ges även för förfluten tid. Detta gäller bl.a. CSN, TCO, , ,SPV och LUF. Försäkringsdomstolen framhåller att att studerande bör ytterligare uppmärksammas vid utformningen av övergångsregler. CSN föreslår att studier bör ge pensionsrätt . Detta bör enligt CSN ske enligt samma korkmodell som nämnden förespråkat för framtiden, dock med vissa schabloniseringar. RFV redovisar uppfattningen att om studier skall ges pensionsrätt bör sådan pensionsrätt införas också retroaktivt, eftersom det faktum att studierna i vissa fall inte ger kompensation i form av högre lön är något som i lika hög grad drabbat dem som förvärvsarbetar. LUF ser det som ett problem att Pensionarbetsgruppens förslag inte innebär en kompensation för studier i förfluten tid och ställer kravet att åtminstone de som kommer att få sin pension beräknad helt enligt de föreslagna reglerna, dvs. personer födda eller senare, skall ges pensionsrätt retroaktivt. SFS anser att studier skall ge pensionsrätt enligt samma regler som i övrigt gäller för övergången till det reformerade pensionssystemet. TCO understryker starkt vikten av pensionsrätt för studier . Det mest naturliga vore enligt TCO att tillgodoräkna pensionsrätt för studiemedelsberättigade studier , det år då studiemedelssystemet infördes. Även kräver att pensionsrätt för studier och forskningstid tillgodoräknas med retroaktiv verkan. RSV tar upp frågan om studiebidrag till personer som omfattas av övergångsreglerna (födda - 1953) bör grunda pensionsrätt även i nuvarande ATP-system. RSV anser att så bör bli fallet om bidraget blir skattepliktigt. Skulle denna lösning inte väljas, måste skattemyndigheten separatvisa studiebidraget vid rapporteringen av belopp för beräkning av PGI. Det torde enligt RSV var en helt onödig och fördyrande åtgärd, särskilt som studieåret knappast torde tillhöra de bästa i ATP-systemet. kvinnopolitiska utskott anser att pensionsrätt skall ges även för gymnasiestudier. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vi anser det angeläget att ut- bildning och kompetensutveckling inte generellt sett missgynnas med det refor- merade pensionssystemet. Inom detta system bör det därför införas särskilda regler till viss kompensation för det bortfall i pensionsrätt som studier emel- lanåt ger upphov till. Det finns emellertid inte skäl för att utöka möjligheterna för tillgodoräknande av pensionsrätt för i princip samtliga studieformer. Vi anser att det t.ex. inte skulle vara ändamålsenligt att ge pensionsrätt för studier på grundskole- och gymnasienivå . Främst är det studier med studiemedel på högskolenivå som bör ge pensionsrätt. För att åstadkomma den ovan angivna målsättningen har Pensionsarbetsgruppen föreslagit att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet görs skattepliktig och därmed pensionsgrundande för inkomstrelaterad pension. Pensionsarbetsgruppen förslag innebär att samtliga studieformer som ger rätt till studiemedel på ovan angivet sätt skall ge pensionsrätt. Detta innebär att inte endast studier på högskola och därmed jämställd utbilning, utan även utbildning för äldre inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen kommer att ge pensionsrätt. Härmed uppnås inte bara det direkta syftet, nämligen att åstadkomma en ordning för pensionsrätt för högskolestudier och andra studier som berättigar till studiemedel, utan också att sådana studier i pensionshänseende blir mer lik- ställda med olika former av vuxenstudier som grundar pensionsrätt genom att skilda slag av pensionsgrundande ersättningar utgår . Villkoren för rätt till studiemedel ger enligt vår mening en lämplig avgränsning av vilka studier och vilka studerande som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i pensionshänseende, som en administrativt hanterbar lösning åstadkommes. Vi anser således att pensionsrätten bör begränsas till den typ av studier som Pensionsarbetsgruppen föreslagit. Det kan däremot, som vi senare återkommer till, i den fortsatta beredningen övervägas om det av praktiska och administrativa skäl, är lämpligt att studiebidragen görs skattepliktiga på sätt som Pensionsarbetsgruppen föreslagit eller om en annan teknisk lösning bör väljas för att åstadkomma samma resultat som det åsyftade. Däremot anser vi inte att det bör övervägas någon förändring i förhållande till arbetsgruppens förslag beträffande nivån för pensionsrätten som innebär att studier grundar ett bättre utfall i pensionshänseende. Vi anser att Pensionsarbetsgruppens förslag är väl avvägt i fråga om nivån på den pensionsrätt som studier skall ge. Arbetsgruppen har föreslagit att pensionsrätt för studier inte skall ges för förfluten tid. Under remissbehandlingen har framkommit kritik mot denna del av arbetsgruppens förslag. Av bl.a. kostnadsskäl delar vi arbetsgruppens uppfattning på denna punkt. Det innebär att studiemedelsberättigade studier som ägt rum före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet inte kommmer att grunda pensionsrätt. Enligt vad vi redovisar i avsnitt 14 bör dock reglerna om pensionsrätt för studier kunna ges verkan . Om studiebidragen i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag görs skattepliktiga, måste givetvis de studerande kompenseras med en höjning av studiebidragen. Enligt arbetsgruppen måste det vid en höjning tas hänsyn till att inkomster vid sidan av studierna kommer att bli skattepliktiga i större utsträckning än . Detta beror på det skattepliktiga studiebidragets samspel med det allmänna grundavdraget vid taxeringen. En omläggning av studiemedelssystemet får enligt Pensionsarbetsgruppen inte leda till att det uppkommer totalt sett ökade eller minskade skatteintäkter på dessa sidoinkomster.