prop · GH03114 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är vår uppfattning att tryckfrihetsförordningen på denna punkt uttryckligen bör ge utrymme för likabehandling av fysiska och juridiska personer i vart fall i EES-länderna. Som framgått innebär detta knappast någon egentlig saklig skillnad mot nuvarande situation. När det så gäller vad anfört om behovet av annonsålägganden skulle sådana ålägganden utgöra ett ingrepp i det tryckfrihetsrättsliga systemet på så sätt att den ansvarige utgivarens rätt att ensam bestämma innehållet i en framställning begränsas. Utgivarens exklusiva bestämmanderätt kan sägas utgöra en nödvändig förutsättning för att han skall tvingas att också ensam bära ansvaret för tryckfrihetsbrott. Frågan har belysts i prop. 1986/87:151 s. 51 f. Det är visserligen inte möjligt att utesluta att konflikt kan uppstå mellan å ena sidan principen om utgivarens rätt att ensam bestämma innehållet i en framställning och å den andra EG-rättens konkurrensregler. Det bör emellertid enligt regeringens uppfattning inte vidtas någon åtgärd i detta avseende utan att det påvisats att det verkligen är nödvändigt. Skulle så visa sig vara fallet har utredningen (betänkandet s. 229 f) antytt vissa möjliga lösningar. Regeringen lägger inte fram några förslag till grundlagsändringar som berör principerna om allmänna handlingars offentlighet, meddelarfrihet, förbud mot förhandsgranskning eller andra tryckfrihetsrättsliga principer. Regeringens inställning i dessa frågor klargjordes genom vad statsrådet uttalade när förhandlingarna om ett svenskt EG-medlemskap öppnades. Han uttalade då bl.a. att välkomnar "den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratiska processen, rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen." De medlemskapsförhandlingar som förs har inte gett regeringen anledning att ändra den hållning som således slogs fast när förhandlingarna tog sin början. Utredningen om utrikessekretessen (Ju 1993:03) har också i uppdrag att överväga om ett EU-medlemskap ger anledning att ändra sekretesslagen. Utgångspunkten för det arbetet anges vara (Dir. 1993:32) att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Inriktningen på arbetet skall således vara sådan att förslagen skall leda till ökad öppenhet. Utredningen förväntas avsluta sitt arbete . 10 Ikraftträdande Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Promemorian: Ansluter till utredningens förslag. Remissinstanserna: vid anför att, om det vid första beslut om ändringar i regeringsformen inte står klart om och i så fall när en svensk EG-anslutning skall äga rum, starka praktiska skäl talar för att ikraftträdandet av de föreslagna grundlagsändringarna får bestämmas genom vanlig lag. Inom området för grundlagsstiftning är metoden dock, uttalar fakultetsnämnden, en nyskapelse, vars grundlagsenlighet kan ifrågasättas. Skälen för regeringens förslag: Förhandlingarna om ett svenskt EG-medlemskap kan komma att vara slutförda . Därefter skall en folkomröstning äga rum i frågan. Det låter sig ännu inte med säkerhet bedömas den kan komma till stånd. Mycket talar för att det vid tiden för första beslut med anledning av de nu föreslagna grundlagsändringarna inte står klart om och i så fall när en svensk EU-anslutning kan bli verklighet. De förslag till grundlagsändringar som lämnas är visserligen så utformade att det i och för sig inte medför några problem att de återfinns i grundlagen även om inte skulle komma att ingå i EU. Om så skulle bli fallet är bestämmelserna däremot tämligen meningslösa. Det är därför regeringens uppfattning att tid för ikraftträdande bör kunna bestämmas genom en särskild lag. En sådan ordning har visserligen, som fakultetsnämnden påpekat, inte veterligen förekommit tidigare. Genom att även den nu föreslagna ikraftträdandebestämmelsen är en del av grundlagen och beslutas i den ordning som gäller för grundlagstiftning är den föreslagna ordningen emellertid godtagbar ur konstitutionell synpunkt. Det kan anmärkas att om det vid tiden för första beslut i frågan skulle stå klart att kan träda in i EU 1994/95, den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen bör kunna ersättas med en bestämd dag för ikraftträdandet. 11 Författningskommentar11.1 Lag om ändring i regeringsformen8 kap. 4 § Genom förslaget till nytt andra stycke klargörs att meddelande av föreskrifter om val till tillhör det obligatoriska lagområdet. 10 kap. 5 § Förslaget till nytt första stycke behandlas i avsnitt 7.1. Som där redovisas avser bestämmelsen överlåtelse av beslutanderätt endast såvitt avser Europeiska gemenskaperna. Däremot omfattar bestämmelsen samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna beslutanderättens art. För överlåtelse till andra mellanfolkliga organisationer, till mellanfolklig domstol, annan stat eller utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, gäller alltjämt bestämmelserna i vad som utgör paragrafens andra-fjärde stycken. I den föreslagna bestämmelsen finns inte någon begränsning i fråga om vilka slag av beslutanderätt som får överlåtas. Det är i stället innehållet i de fördrag till följd av vilka överlåtelse sker som avgränsar den beslutanderätt som vid varje givet beslutstillfälle överlåts. Eftersom gemenskapsinstitutionerna kan handla endast om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutade fördragen ger dem befogenhet till, är det möjligt för att vid varje givet tillfälle då överlåtelse sker tillräckligt överblicka och förutse vilka befogenheter som överlåts. En annan sak är att, som utvecklats i avsnitt 6, regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder, oavsett innehållet i förevarande paragraf, inte medger att överlåtelse sker av beslutanderätt i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att dessa grunder upphör att vara giltiga. Genom den föreslagna bestämmelsen tydliggörs alltså att kan tillhöra EG och överlåta viss beslutanderätt till gemenskaperna. Härav följer också att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten här i landet har den rättsverkan som följer av EG-rätten. Av detta framgår i sin tur att svenska domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex. att - utan mellankommande nationell rättsbildning - tillämpa gemenskapsfördragen och av rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga eller har direkt effekt samt att i fall av normkonflikt mellan en inhemsk rättsregel och en EG-rättslig regel tillämpa den EG-rättsliga före den inhemska. Medlemsländerna har traktatfäst EU:s förpliktelse att iaktta grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Av paragrafen framgår också att det är ett villkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensk sida att detta fri- och rättighetsskydd upprätthålls. I bestämmelsen anges att överlåtelse kan ske till Europeiska gemenskaperna. Det är inom ramen för Europeiska unionen endast till EG som överlåtelse av beslutanderätt kan komma i fråga. Det övriga samarbete som sker inom unionen är av rent mellanstatlig karaktär. Förslaget till ikraftträdandebestämmelse behandlas i avsnitt 10. Den föreslagna övergångsbestämmelsen kommenteras i avsnitt 7.2. I övergångsbestämmelsen föreskrivs att beslut om den överlåtelse som sker i samband med en svensk EG-anslutning kan fattas med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, om en folkomröstning i hela riket har ägt rum i frågan om ett svenskt EU-medlemskap. Med folkomröstning avses här såväl beslutande sådan enligt 8 kap. 15 § RF som rådgivande med stöd av 8 kap. 4 § RF. Övergångsbestämmelsen klargör också för tydlighets skull att de beslutsregler som gäller för överlåtelse av beslutanderätt också gäller för en EG-anslutnings andra sida - övertagandet av EG:s redan existerande regelverk. 11.2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen1 Förslaget till ny andra punkt behandlas i avsnitt 9. Innebörden av uttrycket kommersiell annons är detsamma som enligt den nu gällande första punkten. Förutsättningen för att förbud mot kommersiell annons - i vilket begrepp också innefattas annan inskränkning i rätten till publicering - skall få meddelas är att förbudet eller inskränkningen dels syftar till att ge skydd för hälsa eller miljö, dels meddelas för att uppfylla en förpliktelse som följer av en anslutning till EG. Bestämmelsen syftar till att undanröja varje tveksamhet om huruvida föreskrifter av angiven art i ett EG-direktiv kan genomföras i svensk lagstiftning. I bestämmelsen talas om Europeiska gemenskaperna eftersom det inom Europeiska unionen endast är gemenskaperna som kan utfärda för medlemsstaterna bindande föreskrifter. 5 kap. 1 § Förslaget till ändring behandlas i avsnitt 9. Ändringen innebär att det ges möjlighet att i lag - närmast i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden - föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska personer får vara ägare till periodisk skrift. Vår uppgift har varit att överväga vilka grundlagsändringar som kan vara nödvändiga om skulle komma att anslutas till Europeiska gemenskaperna. Därtill har vi också haft i uppdrag att överväga på vilket sätt kan spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till bör ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om EG-medlemskapet (se vidare våra direktiv i bilaga 1). Vi använder i betänkandet, liksom i den lagtext som vi lämnar förslag till, genomgående uttrycket Europeiska gemenskaperna. Vi avser då de tre gemenskaper som existerar och som vid en anslutning skulle bli en del av, nämligen Europeiska ekonomiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska atom- energigemenskapen. Vi är naturligtvis medvetna om att snart kan träda i kraft. Genom det fördraget upprättas en Europeisk union som i sig innesluter dels de tre nuvarande gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemen- skapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett i vart fall inledningsvis rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Det kan, om träder i kraft, bli mera adekvat att i flertalet bestämmelser som avser EG i stället ange att de avser Europeiska unionen. Däremot bör våra förslag till grundlagsändringar inte påverkas i sak av att träder i kraft. De konstitutionella frågor som ett medlemskap reser är enligt vår bedömning desamma före som efter . De Europeiska gemenskaperna är en särpräglad typ av internationell organisation. Den saknar såväl föregångare som förebilder och förenar i sig drag av både mellanstatlighet och federalism. Det utmär- kande för dess institutionella uppbyggnad är, som beskrivs i kapitel 1, för det första att initiativrätten uteslutande ligger hos kommissionen som visserligen utses av medlemsstaternas regeringar men i sin verksamhet skall vara helt oberoende av dessa. Det innebär naturligtvis inte att t.ex. medlemsstater, politiska partier, branschorganisationer och folkrörelser saknar möjlighet att söka påverka kommissionen. Men det är enbart genom att kommissionen väljer att lägga fram ett förslag om gemensam normgivning som en sådan kan komma till stånd. Ett annat karakteristiskt drag är att själva beslutsfattandet, trots organisationens överstatliga inslag, sker i förhandlingar medlems- staterna emellan. Det är medlemsstaternas regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort sett alla normerande gemensamma beslut. Ett element av överstatlighet kan dock sägas prägla också beslutsfattandet eftersom, till skillnad från mycket annat internationellt samarbete, flertalet beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. En stat och dess medborgare kan alltså bli bundna av beslut som den staten motsatt sig. Det direkt folkvalda har, enligt , främst en rådgivande och kontrollerande funktion. Rådet kan dock inte fatta något för medlemsstaterna bindande beslut utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt ges parlamentet dessutom en rätt att på vissa områden fatta beslut tillsammans med rådet. Gemenskaperna har inte bara skapat ett system med gemensamma normer utan har också inrättat en domstol som ser till att normerna efterlevs. har ensam befogenheten att slutligt tolka de gemensamma normerna. I denna sin verksamhet har domstolen utvecklat flera av de viktigaste principerna för samarbetet och har därigenom inte bara skipat utan också skapat rätt. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den ensam kan ogiltigförklara politiska beslut som medlemsstaterna kommit överens om i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsstaterna och prövar om dessa brutit mot sina gemenskapsrättsliga förpliktelser. Den avgörande skillnaden mellan EG-samarbetet och annat internationellt samarbete är, som också utvecklas i kapitel 1, att inom EG överlåter medlemsstaterna betydande delar av sina befogenheter att fatta beslut till de gemensamma institutionerna. På vissa områden, t.ex. handelspolitiken och jordbrukspolitiken, avstår medlemsstaterna helt och hållet från sina befogenheter. Politiken på sådana områden bestäms då uteslutande av gemenskaperna. Inom övriga samarbetsområden överlåter medlemsstaterna en rätt för EG-organen att besluta men har fortfarande möjlighet att, så länge EG-organen inte utnyttjar sin rätt, själva fatta beslut. Med det språkbruk som används inom gemenskaperna brukar det heta att medlemsstaterna avstår från en del av sin suveränitet för att i stället utöva den gemensamt i rådet. Det är detta förhållande, att staterna överlåter beslutsbefogenheter till gemenskaperna, som utgör grunden för att EG kunnat utveckla en egen rättsordning som på viktiga punkter skiljer sig från internationell rätt i allmänhet. För det första är gemenskapsfördragen och en del av de rättsakter som rådet beslutar direkt tillämpliga, dvs. de utgör automatiskt en del av medlemsstaternas inhemska rätt. Det fordras alltså inte, och får inte heller förekomma, att den gemensamt beslutade regeln görs om till svensk lag. För det andra har flera gemenskapsrättsliga regler direkt effekt, dvs. de ger enskilda medborgare och företag i medlemsstaterna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför det egna landets domstolar och myndigheter. För det tredje skall gemenskapsrättsliga regler ges företräde framför medlemsstaternas lagar och principiellt även framför deras grundlagar. Om en svensk lagregel skulle strida mot en gemenskaps- rättslig regel som är direkt tillämplig eller har direkt effekt, är således svenska domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa den gemenskaps- rättsliga föreskriften. Ett EG-medlemskap reser flera viktiga frågor av konstitutionell natur. Till de viktigaste hör vilka de konstitutionella följderna är dels av den över- låtelse av statsorgans beslutsbefogenheter som måste ske, dels av principen om gemenskapsrättens obetingade företräde framför nationell rätt. En översiktlig genomgång i kapitel 2 av hur de nuvarande medlemsstaterna löst dessa frågor i sina författningar uppvisar inte någon enhetlig bild. Möjligen kan man säga att medlemskapets betydelse- fulla konsekvenser avspeglas i medlemsstaternas konstitutioner i mindre utsträckning än man kanske hade kunnat förvänta sig, även om vissa stater nu i samband med uttryckligen grundlagsfäster samarbetet. I kapitel 3 för vi en inledande diskussion om vissa principiella frågor med avgörande betydelse för den inriktning vi valt i vårt arbete. Vi ställer bl.a. frågan om i vilken utsträckning de svenska grundlagarnas innehåll skulle påverkas av ett EG-medlemskap. Vi konstaterar att den alldeles övervägande delen av grundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ett EG-medlemskap skulle förbli internt svenska. Det gäller t.ex. reglerna om rösträtt och val till (3 kap. RF), om riksdagsarbetet (4 kap. RF), om statschefen (5 kap. RF) och om hur rege- ringen utses (6 kap. RF). Däremot skulle vissa av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättig- heter (2 kap. RF), om normgivningsmakten (8 kap. RF) samt om rättskipning och förvaltning (11 kap. RF) komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gäller några regler i tryckfrihetsför- ordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser diskuterar vi mera i detalj i kapitel 4, 5 och 7-10. Det finns, generellt uttryckt, två möjliga sätt att låta den påverkan som alltså otvivelaktigt sker komma till uttryck i grundlagen. Antingen får medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så ges en allmän regel om medlemskapet som skall ge utrymme för samtliga dess följder. För det först nämnda angreppssättet talar att grundlagen skulle ge åtminstone en översiktlig bild av ett EG-medlemskaps effekter och på så sätt i vart fall till en del spegla den politiska verkligheten. Vi har trots det stannat för ett mera översiktligt förhållningssätt. De avgörande skälen är följande. * Vi har haft att utgå från den ovan nämnda principen om gemenskapsrättens företräde, dvs. att gemensamma normer gäller framför medlemsstaternas egna lagar oavsett dessas konstitutionella valör. Det innebär att sedan väl blivit EG-medlem låter sig inte gemenskapsrättens ställning och verkan här i landet regleras genom bestämmelser i regeringsformen. Det är, med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställa upp hinder mot att vissa slag av gemensamma normbeslut tillämpas här. Inte heller torde kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinder för att uppfylla krav på normgivning som ställs i ett EG-direktiv. Mot denna bakgrund har vi ansett att man inte heller bör försöka ge intryck av att regeringsformen anger gränser för eller på annat sätt reglerar gemenskapsrätten. * Regeringsformen bör inte bara göra det möjligt för att bli medlem av gemenskaperna utan också ge utrymme för att vara medlem. Det måste alltså vara möjligt för att som fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att varje förändring i det arbetet fordrar grundlagsändring. Även om de svenska statsorganens handlande inte kringgärdas av detaljerade grundlagsstadganden behåller ändå rätten att självt åtminstone i huvudsak avgöra hur vårt framtida deltagande skall gestalta sig. Vi påminner om att fördragsändringar måste ratificeras av samtliga medlemsstater för att bli gällande. Den utveckling som sker inom ramen för gällande fördrag - med tillämpning av artikel 235 - fordrar också enhällighet. * Vi anser att man bör undvika att ett medlemskap och dess konsekvenser ges grundlagsskydd redan i samband med ett svenskt tillträde. De grundläggande gemenskapsfördragen, utom Kol- och Stålfördraget, är slutna för obegränsad tid. Det bör också vara en skyldighet för att som medlem lojalt verka för att det som gemensamt uppnåtts kan bevaras och vidareutvecklas. kan man inte redan nu helt utesluta möjligheten att gemenskaperna i en avlägsen framtid utvecklas på ett sådant sätt att finner anledning att dra sig ur samarbetet. Om skulle finna en sådan åtgärd nödvändig kan de beslutsbefogenheter som överlåtits till EG återtas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. Om medlemskapet i en sådan situation är reglerat i grundlag finns risk för att svenska domstolar, trots riksdagsbeslutet, anser sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten företräde. Vi anser alltså inte att man genom grundlagsstadganden bör begränsa hand- lingsmöjligheter utöver vad som följer av den fördragsmässiga lojalitetsplikten. En allmän regel om medlemskapet Vi föreslår i kapitel 3, mot bakgrund av vad som sagts, att det i 1 kap. RF införs en allmän regel om medlemskapet av innebörd att om ansluts till gemenskaperna och om överlåter beslutsbefogenheter till EG så gäller de förpliktelser som följer av medlemskapet utan hinder av vad som annars stadgas i svensk grundlag eller annan lag. Den föreslagna bestämmelsen uttalar alltså inte att är medlem. Däremot anger den att om blir medlem så kommer vi att under ett löpande medlemskap lojalt uppfylla våra förpliktel- ser. Men bestämmelsen anger därutöver att överlåtelse av beslutsbefogenheter är en förutsättning för att förpliktelserna skall gälla, varav följer att om de befogenheterna återtas upphör också förpliktelserna. Vilka förutsättningar som i sin tur skall gälla för svensk överlåtelse behandlar vi i kapitel 6. Bestämmelsens generella räckvidd medför att vi inte, utom på ett par punkter, anser några ytterligare grundlagsändringar vara nödvändiga. I följande kapitel diskuterar vi således främst vilken påverkan ett medlemskap kan ha på de förhållanden som grundlagarna reglerar. I kapitel 4 diskuterar vi några av de grunder för vårt statsskick som framgår redan av 1 kap. 1 § RF, nämligen demokratin, den offentliga maktutövningens lagbundenhet och den kommunala självstyrelsen. Vissa andra grunder för vårt statsskick behandlas i kapitel 5, 9 och 10. Vad först gäller demokratin som princip noterar vi den diskussion som förs om den demokratiska karaktären hos gemenskapsorganisationen som sådan. Vi konstaterar att EG bekänner sig till demokratin som princip och kräver motsvarande hållning av stater som önskar vinna medlemskap. När det så gäller ett medlemskaps påverkan på det demokratiska styrelseskicket i ter det sig rimligt antaga att dess utformning i olika avseenden kan komma att förändras. En central sådan förändring gäller . Dess ställning som det centrala statsorganet kommer i viss utsträckning att formellt försvagas. Ett medlemskap förutsätter ju att beslutsbefogenheter - också sådana som besitter - överlåts till gemenskaperna. Inom blir följden därav att de beslutsbefogenheterna i realiteten också överförs från till, genom regeringens deltagande i rådet, den verkställande makten. Vår slutsats i den delen är ändå att den bekännelse till folkstyrelse och demokrati som kan utläsas ur regeringsformen kommer att fortsätta äga giltighet. Vi konstaterar vidare att gemenskapsrätten är i hög grad normbunden och att ett medlemskap därför inte påverkar principen om den offentliga maktutövningens lagbundenhet. Vad så gäller den kommunala självstyrelsen är dess närmare omfattning inte reglerad i grundlagen. Det är endast, liksom när det gäller den kommunala beskattningsrätten, fråga om ett principstadgande. Däremot får naturligtvis varken självstyrelsen som sådan eller beskattningsrätten urholkas så att de inte längre framstår som reella. Den påverkan som ett medlemskap främst kan föra med sig rör möjlig- heterna till kommunala stödåtgärder och principerna för upphandling. De effekterna inträder emellertid redan inom EES-samarbetet. Därtill kommer eventuella framtida begränsningar i den kommunala beskattningsrätten som ett led i en gemensam ekonomisk politik inom ramen för ett ekonomiskt-monetärt samarbete. Vår slutsats är att den kommunala självstyrelsen inte bör så påverkas av ett medlemskap att grundlagens bud inte längre motsvarar ett verkligt förhållande. Grundläggande fri- och rättigheter De flesta medlemsstaters konstitutioner innehåller, liksom 2 kap. RF, en fri- och rättighetskatalog som stakar ur gränser för statsorganens beslutsbefogen- heter. Gemenskapsrätten saknar däremot ett sådant i skrift dokumenterat fri- och rättighetsskydd. Trots det gäller, som vi redan redovisat, principen om gemenskapsrättens företräde.