prop · GH03201 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:201 Ränteskillnadsersättning vid förtidsuppsägning av konsumentkrediter Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i konsumentkreditlagens bestämmelser om s.k. ränteskillnadsersättning vid förtidsbetalning av lån med bunden ränta. Enligt gällande rätt skall kreditgivaren vid förtidsbetalning få en skälig ersättning av kredittagaren för den förlust som kreditgivaren gör genom att krediten löses . De nuvarande reglerna har emellertid visat sig inte ge kreditgivarna tillräcklig kompensation i vissa fall. Den nu föreslagna ändringen syftar till att rätta till det förhållandet. Lagändringen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Gällande regler 6 5 Behovet av en lagändring 7 6 Hur bör en ny regel om ränteskillnadsersättning utformas? 9 7 Ikraftträdande m.m. 14 8 Kostnader 14 9 Författningskommentar 14 Bilaga 1Lagrådets yttrande 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 19 2 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830) Härigenom föreskrivs att 24 konsumentkreditlagen (1992:830) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Vid förtidsbetalning enligt 20-23 skall följande iakttas när kreditgivarens fordran beräknas: 1. Konsumenten skall betala ränta och andra kostnader för krediten för tiden fram till förtidsbetalningen men inte för tiden därefter. Vid beräkningen skall tillämpas grunder som står i överensstämmelse med god kreditgivningssed. Kreditgivaren får 2. Kreditgivaren får inte tillgodoräkna sig inte tillgodoräkna sig någon ersättning för att någon ersättning för att skulden betalas i skulden betalas . Är räntan för en förtid. Är räntan för en kredit bunden för hela kredit bunden för hela eller en del av eller en del av avtalstiden har dock avtalstiden har dock kreditgivaren, om han kreditgivaren, om han gjort förbehåll om det, gjort förbehåll om det, rätt att för återstående rätt att för återstående del av av del av ta ut konsumenten ta ut ränteskillnadsersättning ersättning för av kredittagaren. Om skillnaden mellan krediten är avsedd för räntan på krediten och bostadsändamål, får räntan på nya krediter ersättningen högst av motsvarande slag. motsvara skillnaden Har för en kredit med mellan å ena sidan bunden ränta lämnats räntan på krediten och å statlig kreditgaranti andra sidan räntan, ökad och utgår avgift för med en procentenhet, på garantin gäller statsobligationer med detsamma beträffande en förfallotid som den del av räntan som motsvarar återstående inte motsvaras av räntebindningstid för kreditgarantiavgiften. krediten eller, om den tid för vilken ränteskillnads- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ersättning skall betalas är kortare än , på statsskuld- växlar med en löptid som motsvarar återstående räntebindningstid för krediten. Är krediten inte avsedd för bostadsändamål, får ersättningen högst motsvara skillnaden mellan å ena sidan räntan på krediten och å andra sidan räntan på nya krediter av mot- svarande slag. Har för en kredit med bunden ränta lämnats statlig kreditgaranti och utgår avgift för garantin gäller vad som före- skrivits om ränte- skillnadsersättning be- träffande den del av räntan som inte mot- svaras av kredit- garantiavgiften. Om vid kreditköp förtidsbetalning sker än en förfallodag som har bestämts i avtalet, skall den anses ha skett den första förfallodagen efter betalningen. Detsamma gäller när en konsument vid avtal om en tjänst som avses i konsumenttjänstlagen (1985:716) har fått kredit enligt vad som sägs i 3 angående köp. Om kreditgivaren utnyttjar en rätt att återta en vara enligt 25 , tillämpas 27 och 28 vid den uppgörelse som då skall ske mellan parterna. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller dock i fråga om kreditavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. 4 3 Ärendet och dess beredning Den nya konsumentkreditlagen trädde i kraft (prop. 1991/92:83, bet. 1991/92:LU28, rskr. 1991/92:319). Genom lagen har svensk rätt anpassats till EG:s regelsystem för konsumentkrediter. Det innebär främst att konsumenterna har fått ett förstärkt skydd när det gäller de s.k. fristående krediterna, dvs. lån och andra krediter som saknar direkt samband med ett särskilt köp eller en viss tjänst. Konsumentkreditlagen har ändrats genom SFS 1993:214 (bet. 1992/93:LU38, rskr. 1992/93:260) och SFS 1993:1214 (prop. 1993/94:55, bet. 1993/94:LU6, rskr. 1993/94:23). I en framställning som kom in till hemställde att lagens bestämmelser om s.k. ränteskillnadsersättning vid förtidsuppsägning av räntebundna lån skulle ändras (24 första stycket 2). Överläggningar ägde rum mellan företrädare för , och flera hypoteksinstitut. Ett utkast till lagrådsremiss har diskuterats vid överläggningar i . I överläggningarna deltog företrädare för , riksbank, , , , , , , , Stadshypotekskassa, , och . En utskrift av vad som anfördes vid överläggningarna finns tillgänglig i (dnr 93-4828). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 1. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I den nya konsumentkreditlagen finns bestämmelser som ger konsumenten rätt att betala sin skuld och som reglerar den ekonomiska uppgörelsen vid sådan förtidsbetalning (21 och 24 ). Konsumenten skall betala ränta och andra kostnader för krediten fram till förtidsbetalningen men inte för tiden därefter (24 första stycket 1). Kreditgivaren får enligt huvudregeln inte tillgodoräkna sig någon ersättning för att skulden betalas . Men om räntan för en kredit är bunden för hela eller en del av avtalstiden, får kreditgivaren, om han har gjort förbehåll om det, ta ut s.k. ränteskillnadsersättning för återstående del av den räntebundna tiden (24 första stycket 2). Ränteskillnadsersättningen skall enligt lagen vara "ersättning för skillnaden mellan räntan för krediten och räntan på nya krediter av motsvarande slag". Därav följer att ersättning för ränteförlust kommer i fråga bara då räntenivån för motsvarande krediter vid förtidsbetalningen är lägre än den avtalade bundna räntan. Ersättningens storlek blir beroende av dels den angivna ränteskillnaden, dels det förtidsbetalade beloppets storlek och dels tiden fram till nästa räntejusteringstillfälle eller - om ingen justering av räntan skall göras - tiden fram till slutbetalning av avtalet. Vid beräkningen skall alltså en jämförelse göras med "nya lån av motsvarande slag". Enligt förarbetena (prop. 1991/92:83 s. 138 f.) innebär detta normalt att jämförelsen kan göras med den aktuella kreditgivarens lån av samma typ. Skulle lånekonstruktionerna ha förändrats, så att lånet i fråga inte längre ges, får jämförelsen enligt propositionen avse något annat lån hos kreditgivaren som tillräckligt mycket liknar det gamla, eller något motsvarande lån hos en annan kreditgivare. 5 Behovet av en lagändring De institut som lämnar räntebundna krediter erbjuder oftast två eller tre alternativa bindningstider. De vanligaste räntebindningstiderna är och , men även t.ex. och förekommer. Räntesatserna ligger normalt ganska nära varandra. Räntesatsen för ett lån med kort bindningstid är ibland lägre och ibland högre än räntesatsen för ett lån med lång bindningstid. Hur dessa räntesatser förhåller sig till varandra beror på flera olika faktorer. Det nuvarande sättet att beräkna ränteskillnadsersättning medför att konsumen- terna i vissa räntelägen kan bli extra benägna att förtidsbetala ett bundet lån och ersätta det med ett annat bundet lån. Det gäller i vissa fall när den aktuella marknadsräntan för bundna lån är lägre än räntan för krediten. Ytterligare en förutsättning är att den aktuella räntan för krediter med samma räntebindningstid - "krediter av motsvarande slag" enligt 24 första stycket 2 konsumentkreditlagen - är högre än räntan för lån med kortare räntebindningstid. Om konsumenten i den angivna situationen säger upp sin kredit och ersätter den med en annan räntebunden kredit för resten av kredittiden, utsätts kreditgivaren för en risk för att de återbetalade pengarna inte kan placeras med en avkastning som är tillräckligt hög för att ränteskillnadsersättningen skall täcka skillnaden i avkastning mellan den uppsagda krediten och den nya placeringen. Risksituationen för hypoteksinstituten är speciell på grund av de krav som gäller för instituten om en stabil relation mellan upplåning och utlåning (se avsnitt 6 nedan). Kreditgivaren drabbas också av vissa administrationskostnader. De förluster som kreditgivarna härigenom kan komma att drabbas av kan sammanlagt uppgå till betydande belopp. Med tanke på de förutsättningar under vilka de berörda kreditgivarna på framför allt bostadsfinansieringsområdet arbetar, kan detta knappast godtas. Det kan alltså i vissa lägen uppstå ekonomiska motiv för konsumenterna att förtidsbetala bundna lån, som förtidsbetalningar medför förlustrisker för kreditgivarna. Särskilt om många konsumenter löser sina lån, kan konsekvenserna bli allvarliga för de berörda kreditinstituten. Stabiliteten i systemet kan komma att hotas. Företrädare för kreditinstituten har uppgivit att antalet förtidsuppsägningar har ökat sedan konsumentkreditlagen trädde i kraft . Särskilt märkbart var detta med de ränteförhållanden som då rådde på kreditmarknaden. Vad som har anförts visar att de nuvarande reglerna om ränteskillnadsersättning inte är helt lämpligt avpassade för de förhållanden som råder på marknaden för s.k. bundna krediter. Regeringen anser därför, i likhet med flertalet av de myndigheter och organisationer - däribland Riksbank och - som deltog i de förut nämnda överläggningarna , att det finns anledning att göra en justering i reglerna. 6 Hur bör en ny regel om ränteskillnadsersättning utformas? Skälen för regeringens förslag: Som har anförts i föregående avsnitt bör lagen ändras för att det skall bli möjligt att komma till rätta med de problem som de nuvarande reglerna i vissa fall kan medföra. Det gäller således att finna en lösning som ger en bättre balans mellan konsumentens intresse av att verkligen på rimliga villkor kunna säga upp en bunden kredit och kreditgivarens intresse av att hålla en långsiktigt stabil relation mellan upplåning och utlåning. Som har framhållits från flera håll vid de överläggningar som hållits i lagstiftningsärendet och ligger det sist nämnda även i konsumenternas intresse, eftersom räntan på de ifrågavarande krediterna då kan hållas nere. Av förarbetena till konsumentkreditlagen framgår att avsikten varit att kreditgivaren vid förtidsbetalning av räntebundna lån skall ha ersättning för den förlust som han drabbas av (prop. 1991/92:83 s. 70 f. och s. 138). Det är en självklar utgångspunkt för regleringen att förlusten i princip skall ersättas. Det är emellertid inte givet, när en förtidsbetalning görs, hur stor kreditgivarens förlust kommer att bli. Det är därför nödvändigt att ta ställning till frågan i vilken mån kreditgivaren bör ha rätt till ersättning för den risk för förluster som han utsätts för. Som framgår av förarbetena till konsumentkreditlagen har lagstiftaren övervägt frågan om en särskild riskersättning (prop. 1991/92:83 s. 71). Föredragande statsrådet uttalade att kreditgivaren med en särskild riskersättning blir överkompenserad i alla de fall då de återbetalade pengarna kan placeras om till gällande marknadsränta. Vidare uttalades att det är svårt med hänsyn till det starkt föränderliga marknadsläget att i förväg bestämma en rimlig nivå för en riskersättning samt att en sådan ersättning medför att den önskvärda rörligheten på marknaden minskar. I Svenska Bankföreningens framställning och vid de överläggningar som förekommit (se avsnitt 3 ovan) har på nytt anförts skäl för att ränteskillnadsersättningen skall innehålla en kompensation för kreditinstitutens risker vid förtida återbetalning. Därvid har bl.a. framhållits de särskilda problem som hypoteksinstituten ställs inför på grund av kraven på s.k. matchning mellan upplåning och utlåning. Dessa krav finns intagna i bolagsordningarna och innebär i sak bl.a. att instituten i princip inte skall låna ut mer än de lånar upp, att för tidigt återbetalade medel normalt skall användas för att lösa motsvarande upplåningsengagemang samt att villkoren för upplåning och utlåning skall gå hand i hand. Enligt vad instituten har anfört är de ibland, på grund av matchningskraven, förhindrade att på nytt låna ut förtidsåterbetalade medel, eftersom tiden för nyutlåningen i princip måste överensstämma med den tid som återstår av upplåningstiden för medlen i fråga. I praktiken söker instituten placera återbetalade medel så förmånligt som möjligt. Ofta placeras medlen i bostads- eller statsobligationer, varvid avkastningen understiger den ränta som används som jämförränta vid beräkning av ränteskillnadsersättning. Matchningsproblemet bör visserligen inte tillmätas någon avgörande betydelse. Instituten hanterar nämligen i allmänhet stora volymer och marknaden erbjuder kontinuerliga upp- och utlåningsmöjligheter för kortare och , varför effekterna av förtidsåterbetalningar i betydande mån torde kunna neutraliseras. Utan tvivel är dock en rätt till förtidslösen för konsumenten förenad med vissa ränterisker för kreditgivaren. Förlusten torde ofta bli något större än den ränteskillnadsersättning som kreditgivaren får ta ut enligt gällande regler. Vad som anfördes angående riskersättning i förarbetena till konsumentkredit- lagen (se tidigare i detta avsnitt) äger visserligen alltjämt giltighet. Det kan tilläggas att en sådan ersättning gör det svårare för konsumenten att sanera sin ekonomi genom att spara för att kunna lösa lån. Det bör därför inte komma i fråga att ge kreditgivarna full ersättning för de ränterisker som uppkommer på grund av konsumenternas rätt till förtidsbetalning. Förlustriskerna måste dock beaktas när nya regler om ränteskillnadsersättning utformas. Som tidigare framhållits är det angeläget att kreditgivarnas risker begränsas. Ränteskillnadsersättningen kan ha stor ekonomisk betydelse för parterna och bör uppenbarligen inte bestämmas ensidigt av den ena parten inom allmänt angivna ramar. I stället bör en regel om ränteskillnadsersättning - liksom enligt gällande rätt - utformas så att det i princip är möjligt att beräkna ersättningen direkt med hjälp av lagtexten. Liksom i gällande rätt bör utgångspunkten för en ny regel vara att kreditgivaren skall ta i anspråk de möjligheter som finns att begränsa skadan genom att omplacera de medel som han får in genom den förtida återbetalningen. En ny regel bör emellertid, till skillnad från den nu gällande, utgå från att den omplacering som skall ske skall avse endast den återstående delen av den tid för vilken det inlösta lånet bundits (dvs. den tid för vilken ränteskillnadsersättning skall betalas). Detta får betydelse för vilken ränta som skall användas som "jämförränta" vid beräkning av ränteskillnadsersättningen. Det bör vara en ränta som gäller för en placering för en tidsrymd som nära motsvarar återstående kredittid. Frågan är då vilken ränta som skall användas som jämförränta. Enligt gällande rätt är jämförräntan "räntan för krediter av motsvarande slag". Ett problem med en sådan regel är emellertid, som tidigare anförts, att kreditgivaren inte alltid kan placera om förtidsbetalda medel genom att lämna en kredit av motsvarande slag. blir omplaceringen mindre förmånlig. Ett annat problem är att det inte säkert finns någon ny kredit som på det sätt som anges i gällande rätt kan läggas till grund för bestämmandet av ränteskill- nadsersättningen. Det kan bero på t.ex. att kreditgivaren av någon anledning inte vid inlösentillfället erbjuder nya krediter. Ytterligare ett skäl kan vara att den ifrågavarande kreditgivaren vid inlösentillfället visserligen erbjuder nya krediter men inte sådana som motsvarar den kredit som skall inlösas. Hur man skall förfara i sådana fall har emellertid behandlats i förarbetena till den nu gällande bestämmelsen (se prop. 1991/92:83 s. 138 f.). På grund av det anförda är det inte lämpligt att i en ny regel basera jämförräntan på räntan för nya krediter som kreditgivaren erbjuder. En ny regel bör i stället utgå från en placeringsmöjlighet som generellt står till förfogande för kreditgivaren och som är offentligt noterad. Så är fallet med statsobligationer och statsskuldväxlar. Dessa får även i övrigt anses lämpliga att tjäna som underlag för att bestämma jämförräntan. I enlighet med vad som anförts tidigare bör jämförräntan baseras på räntan för de statsobligationer resp. statsskuldväxlar som har en förfallotid som motsvarar återstående räntebindningstid för krediten. Med hänsyn till vad som anförts tidigare om de aktuella kreditinstitutens verksamhetsomfattning och omplaceringsmöjligheter bör man dock kunna utgå från att instituten genomsnittligt sett kan åstadkomma en bättre avkastning på återbetalda medel än vad som instituten - utan att anstränga sig alls - kan få genom en placering i statsobligationer och statsskuldväxlar. Detta gäller även om man beaktar de restriktioner som gäller för de ifrågavarande kreditinstitutens placeringar. Regeringen anser därför - i likhet med vad bl.a. framförde vid överläggningarna - att den ränta på alternativplacering som bör användas i den nya regeln som avdragspost bör vara något större än räntan på statsobligationer och statsskuldväxlar. Härigenom kan också uppnås att den räntenivå som skall användas för att beräkna avdragsposten kan - i olika hög grad beroende på marknads- relaterade fluktuationer i de olika räntorna - komma att ligga ganska nära räntenivån på nya räntebundna krediter som kreditgivaren tillhandahåller. Vid överläggningarna framfördes också från Svenska Bankföreningens sida att föreningen kunde godta att den räntesats som används för att bestämma avdragsposten läggs något över räntan på statsobligationer resp. statsskuldväxlar. Vad saken gäller är således att finna en räntenivå som genomsnittligt sett leder till en rimlig avvägning mellan parternas motstående intressen och som normalt sett inte medför risk för någon större överkompensation eller underkompensation. Vid bestämmande av en lämplig nivå på jämförräntan bör man beakta den räntedifferens som genomsnittligt förekommer mellan å ena sidan de placeringsmöjligheter som kreditgivaren i vissa fall kan utnyttja när han får medel tillgängliga, främst placering i nya räntebundna krediter med två resp. bindningstid, och å andra sidan den placeringsmöjlighet som alltid står till buds, dvs. statsobligationer och statsskuldväxlar. Vidare bör man beakta vad som anförts från branschens sida om omplaceringsmöjligheter och förlustrisker. Slutligen bör beaktas vad som tidigare anförts som skäl mot en alltför generös riskersättning. En lämplig nivå på jämförräntan synes då vara en ränta som med en procentenhet överstiger räntan på sådana statsobligationer resp. statsskuldväxlar som - enligt vad som sagts - har en förfallotid som motsvarar återstående räntebindningstid för krediten. En jämförränta som utgår från räntan på statsobligationer resp. statsskuldväxlar passar dock inte bra för alla typer av krediter med bunden ränta. har under ärendets beredning i bl.a. pekat på att en regel som tar räntan på dessa obligationer resp. växlar till utgångspunkt kan få mindre lyckade konsekvenser för vissa fall som gäller kreditköp. En lämplig lösning är då att den nya regelns tillämplighet begränsas till bostadsfinansieringsfallen. De problem som den nuvarande regeln ger synes endast avse bostadsfinansieringsinstituten. Den nya regeln bör sålunda gälla enbart för krediter för bostadsändamål (beträffande innebörden av detta uttryck se 11 och 21 konsumentkreditlagen; jfr även bet. 1991/92:LU28 s. 13 och Eriksson-Lambertz, Konsumentkrediter, Kommentar till konsumentkreditlagen, s. 228). För andra fall bör den hittillsvarande regeln gälla även i fortsättningen. De nya bestämmelserna om ränteskillnadsersättning bör utformas på ett sådant sätt att de anger vad konsumenten högst skall betala i ersättning till kredit- givaren. Som har framhållits tidigare är utgångspunkten för regleringen att kreditgivaren skall få en skälig ersättning för den förlust som han drabbas av till följd av förtidsbetalningen. Förlusten kan emellertid inte fastställas exakt i det enskilda fallet. Den föreslagna bestämmelsen är att se som en schablon som kreditgivaren kan tillämpa i normala fall. Om det däremot i ett enskilt fall är uppenbart att schablonen leder till att kreditgivaren blir över- kompenserad, får det anses strida mot god kreditgivningssed att kreditgivaren fullt ut utnyttjar den ram för ersättningen som regeln ger. Det får ankomma på att övervaka att kreditgivarna tillämpar god kredit- givningssed i detta avseende. Med hänsyn till frågans stora betydelse för enskilda konsumenter är det angeläget att noga följer utvecklingen och vid behov ingriper för att rätta till missförhållanden. Vidare bör utvärdera de nya reglerna och avge rapport till regeringen. Utvärderingen bör avse dels en bedömning av om jämförräntan enligt propositionen ligger på rätt nivå, dels en granskning av om institutens tillämpning överensstämt med god kreditgivningssed. Med en regel som den angivna kan konsumenten i vissa fall göra en förtjänst genom att byta till en bunden kredit hos en kreditgivare som erbjuder lägre ränta. Denna effekt finns det inte skäl att motverka genom lagstiftning. Inte heller finns det anledning att med lagstiftning motverka konsumentens möjligheter att göra en vinst genom att byta till ett ränterörligt lån. En sådan omläggning är förenad med risker också för kredittagaren. Kreditinstituten har menat att de bör ha rätt att ta ut särskild ersättning för de ökade administrativa kostnader som uppkommer vid förtidsåterbetalning. Enligt Svenska Bankföreningens framställning kan dessa kostnader beräknas till per förtidsuppsagd kredit. Merkostnaderna uppkommer bl.a. genom att låneärendet måste aktualiseras och kräver kontakter med kunden utöver det normala. Vidare skall de återbetalade medlen tas emot och placeras om, varjämte pantbrev och andra säkerheter kräver viss hantering. Vid införandet av nya konsumentkreditlagen var lagstiftarens uttryckliga ställningstagande att kreditgivaren i princip inte bör ha rätt till någon särskild ersättning för att en kredit sägs upp (prop. 1991/92:83 s. 69). Ränteskillnadsersättningen vid bundna krediter är ett undantag. Att kreditgivaren sålunda inte har rätt till ersättning för merkostnader när ett lån sägs upp gäller för både ränterörliga och bundna krediter. Det finns knappast anledning att i detta avseende genom en lagändring särbehandla lån med bunden ränta. Kostnaderna är relativt blygsamma och kreditgivaren kan kompensera sig för dem, liksom för andra kostnader, genom räntesättningen. Reglerna bör alltså inte inrymma någon särskild kompensation för administrativa kostnader i samband med förtidsuppsägning. Den föreslagna lagändringen bör kunna träda i kraft . Enligt allmänna principer inom kontraktsrätten blir en ny lagregel, om inte annat sägs, tillämplig endast i fråga om avtal som har ingåtts efter ikraftträdandet. Det kan hävdas att de tidigare reglerna är omotiverat förmånliga för vissa konsumenter och att den nya regeln därför borde gälla även för gamla krediter. Detta skäl kan dock inte anses väga så tungt att den normala principen bör frångås. De nya reglerna bör alltså inte gälla i fråga om avtal som har ingåtts före ikraftträdandet. Den ändring som föreslås torde inte medföra några kostnader för det allmänna. Inte heller för kreditgivarna uppkommer några kostnadsökningar. För de kreditinstitut som erbjuder räntebundna krediter medför lagändringen minskade förluster vid förtidsinlösen. 24 Vid förtidsbetalning enligt 20-23 skall följande iakttas när kreditgivarens fordran beräknas: 1.