prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har i huvudsak haft samma allmänna utgångspunkt för sina förslag. Remissinstanserna har i huvudsak instämt med utredningen. Skälen för regeringens bedömning: Asylsökande kommer från förhållanden där de försörjt sig och sin familj, där de tagit ansvaret för sina barns fostran och utbildning, varit politiskt aktiva etc. Genom sin flykt har de dessutom visat sig ha handlingskraft och initiativförmåga. Dessa kunskaper och erfarenheter måste tas tillvara. Passiv väntan är destruktiv för individen, skapar lätt misstro och främlingsfientlighet hos allmänheten och medför onödiga kostnader för samhället. En asylsökande som är aktiv och känner att han gör rätt för sig behåller sin självrespekt och är bättre skickad att ta ansvar för sitt fortsatta liv, antingen det blir i eller någon annanstans. De asylsökande bör därför stimuleras att utnyttja väntetiden på ett sådant sätt att det främjar deras framtid oberoende av om de kommer att få stanna i eller inte. Verksamhet med detta syfte måste i så stor utsträckning som möjligt vara tillgänglig för de asylsökande. Det bör vidare vara en skyldighet för varje asylsökande att - i likhet med vad som gäller för alla andra i vårt samhälle - i mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning. Det kan ske på olika sätt t.ex. genom deltagande i det gemensamma arbetet på en förläggning. Hit hör framför allt städning och renhållning av gemensamma lokaler och ytor utomhus samt reparation och underhåll av förläggningens inventarier och utrustning. Det är också viktigt att varje asylsökande tar sin del av ansvaret för att utredningstiden blir så kort som möjligt. Den asylsökande måste vara tillgänglig för de kompletterande utredningar som kan krävas och kunna nås för underrättelse av myndigheternas beslut. Många asylsökande har traumatiska upplevelser bakom sig och är i fysiskt eller psykiskt dåligt skick. Samma krav på aktivt eget ansvarstagande för vistelsen här kan därför inte ställas på alla. Varje asylsökande måste mötas med respekt och värdighet. Mottagandet måste så långt möjligt vara individuellt anpassat med särskilda hänsynstaganden till barn, krigsskadade och andra med särskilda behov. Den som behöver särskild omvårdnad måste givetvis få sådan anpassad till behoven. För många asylsökande, särskilt för dem som saknar kontakter och annat stöd, torde även ett relativt omfattande mottagningsprogram från samhället vara både nödvändigt och värdefullt. Det är emellertid inte osannolikt att en hel del asylsökande på egen hand eller med begränsat stöd skulle kunna skaffa sig bostad eller arbete. Inte alltför få av dem som söker sig till för att få skydd har släktingar som de skulle kunna få bo hos . En del kan kanske ordna eget boende på annat sätt. Det finns anledning att uppmuntra eget boende för asylsökande. Det innebär en normalisering och medför att risken för passivering och isolering från det svenska samhället minskar. Eget boende innebär som regel också lägre kostnader än förläggningsboende. Även om asylsökande får vidgade möjligheter att bo utanför förläggning får man sannolikt räkna med att huvuddelen av de asylsökande även kommer att behöva hjälp att ordna sitt boende. Ett behov av förläggningar och andra särskilt anordnade boendeformer kommer att kvarstå. bör som ha ansvar för att de asylsökande som inte kan ordna bostad på egen hand tas emot på förläggning och i övrigt får det mottagande som erfordras för att tillgodose de särskilda behov som kan finnas. ansvar är dock inte detsamma som att på samma sätt som behöver svara för huvuddelen av det praktiska genomförandet av mottagandet. Som tidigare framhållits skulle en ökad konkurrens mellan entreprenader och egen verksamhet kunna innebära ökad effektivitet och minskade kostnader. Mångfald i förläggningsverksamheten är av betydelse även för att utveckla kvaliteten i verksamheten. Det är överhuvudtaget viktigt att mottagandet utformas så flexibelt att det skall vara möjligt att på ett bra sätt möta de variationer i fråga om antal asylsökande, deras bakgrund och förutsättningar som alltid kommer att finnas. Mångfald och flexibilitet måste vara ledstjärnor för mottagandet av asylsökande. Detta både för att hänsyn skall kunna tas till individuella behov och för att mottagandet skall bli kostnadseffektivt. Oavsett vem som driver förläggningar eller i övrigt svarar för genomförandet av mottagandet av asylsökande skall staten ha kostnadsansvaret. Det gäller även för asylsökande som ordnar sin bostad själva och för vilka det kan bli aktuellt med fler insatser från vistelsekommunen än för dem som vistas på förläggning. Ett statligt kostnadsansvar för mottagandet av asylsökande innebär dock inte att det bör vara fråga om ersättning av de faktiska kostnaderna för varje aktivitet som utförs av entreprenör eller kommun utan den statliga ersättningen måste utformas på ett sådant sätt att det inte krävs en omfattande administration. Så enkel och schabloniserad ersättning som möjligt måste eftertersträvas. 4.3 En särskild lag om mottagandet av asylsökande m.fl. Regeringens förslag: Bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till asylsökande m.fl. samlas i en ny lag om mottagande av asylsökande m.fl. Utredningen om arbete för asylsökande har föreslagit att det införs en lag om arbete för asylsökande som vistas på förläggning. Skälen för regeringens förslag: De förslag som regeringen avser att förelägga rörande arbete och sysselsättning för asylsökande m.fl. innebär bl.a. att asylsökande skall ha möjlighet att under vissa förutsättningar arbeta utan att de skall anses som arbetstagare i detta hänseende. Eftersom det här blir fråga om föreskrifter som delvis berör förhållandet mellan enskilda krävs att det i lag anges att de asylsökande m.fl. inte skall anses som arbetstagare när de deltar i viss verksamhet. Utredningen om arbete för asylsökande har föreslagit en särskild lag om arbete för asylsökande. Det förslag som regeringen avser att lägga fram innebär att deltagande i arbete och annan sysselsättning kopplas till reglerna om bistånd. Även i övrigt innebär förslaget åtskilliga förändringar i fråga om mottagandet av asylsökande. Dessa förändringar skulle kräva relativt stora ändringar i lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. Regeringen bedömer därför att den lämpligaste lösningen är att de nya bestämmelserna om sysselsättning för asylsökande och om mottagandet av asylsökande jämte de bestämmelser i lagen om bistånd åt asylsökande m.fl., som skall gälla även i fortsättningen, förs samman i en ny lag. Den bör kallas lag om mottagande av asylsökande m.fl. 4.4 Huvudmannaskap för mottagandet av asylsökande Regeringens förslag: skall även i fortsättningen vara huvudman för mottagandet av asylsökande och se till att det finns förläggningar och erbjuda alla asylsökande plats på en förläggning. Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar överensstämmer med regeringens. Utredningen anser dock att det i ett längre perspektiv bör övervägas om samma myndighet bör vara ansvarig för tillståndsprövning och mottagande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har framfört att de anser att det bör vara en huvudman som har det övergripande ansvaret för mottagandet av asylsökande. , , m.fl. har ansett att bör vara huvudman. Skälen för regeringens förslag: bör liksom ha det övergripande ansvaret för mottagande av asylsökande. Regeringen bedömer att det finns vissa skäl som talar för att den myndighet som bär det förvaltningsmässiga ansvaret för prövningen av invandringsfrågorna också bör ha ett övergripande ansvar för mottagandet av asylsökande och flyktingar. En sådan ordning ger en god flexibilitet och underlättar den samplanering av asylprövning och mottagande som är nödvändig . Inom Invandrarverket har genomförts en omorganisation med verkan från . Omorganisationen innebär en fortsatt decentralisering av verksamheten, en förändrad ledningsorganisation och ett samlat ansvar i regionerna för asylprövning och mottagande av flyktingar. Ett syfte med omorganisationen är att ytterligare öka flexibiliteten. Rättssäkerheten ställer dock krav på hög juridisk kompetens och att en likformig prövning sker i fråga om rätt till asyl. Denna princip har bl.a. tagit sig uttryck i att Invandrar- verket nu har en överdirektör som även är chefsjurist och vars funktion bl.a. är att tillgodose kraven på en enhetlig rättstillämpning I ansvar som huvudman för mottagandet av asylsökande skall ingå att se till att det finns förläggningsplatser för alla asylsökande som är i behov av inkvartering på en förläggning. skall också svara för att bistånd lämnas till asylsökande och att de bereds sysselsättning i lämplig omfattning. Den mer konkreta innebörden i ansvar för boende, annat bistånd och sysselsättning redovisas mer ingående i det följande. 4.5 Förläggningar Regeringens förslag: Driften av alla förläggningar skall vara öppen för entreprenad och skall aktivt arbeta för att öka inslaget av entreprenad. skall med utgångspunkt i de övergripande målen och riktlinjerna för mottagandet av asylsökande fastställa vad en entreprenad skall innehålla. Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen anser därutöver att som ett mål bör anges att skall ha av samtliga förläggningar utlagda på entreprenad. Utredningen anser att det är angeläget att kommuner har möjlighet att ta emot asylsökande i förläggningar. Utredningen är dock tveksam till om kommunerna med hänsyn till bestämmelserna i kommunallagen har rätt att på entreprenad för räkning driva förläggningar för asylsökande. Utredningen föreslår i stället att kommuner ges en schabloniserad ersättning för mottagandet av asyllsökande. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiva till förslaget om att förläggningar skall kunna drivas på entreprenad. Många är dock kritiska till förslaget om att av verksamheten skall vara utlagd på entreprenad . De instanser som är kritiska menar att målen främst bör vara relaterade till kostnad och kvalitet. Vissa instanser, bl.a. Statskontoret, pekar på vikten av att regelbundet använder sig av anbudsupphandling och att utvecklar beställarkompetens och kostnadsuppföljning. Bl.a. och framhåller vikten av tydliga avtal och att försäkrar sig om insyn och kvalitet . Flera av instanserna, bl.a. och , anser att kommunerna bör få konkurrera med andra på lika villkor. vill att ett uttryckligt lagstöd skapas för detta ändamål och hänvisar till det tiotal avtal som redan finns och som inte ifrågasatts. tillägger att eventuella juridiska oklarheter om kommunernas medverkan bör undanröjas. Skälen för regeringens förslag: Mottagandet av asylsökande sker i första hand på förläggningar för vilka enligt sin instruktion har ett ansvar. Regeringen anser som tidigare nämnts, att en allmän utgångspunkt för reformeringen av mottagandet av asylsökande bör vara att de asylsökande ges vidgade möjligheter att bo utanför förläggning. Man torde dock få räkna med att huvuddelen av de asylsökande även behöver hjälp för att ordna sitt boende och att förläggningsboende då blir aktuellt. bör som statlig huvudman för mottagandet av asylsökande se till att det finns för- läggningsplatser tillgängliga för asylsökande som behöver sådan inkvartering. har drivit de flesta förläggningar i egen regi. Enligt Utredningen om mottagande av asylsökande och flyktingar riskerar verksam- het i egen regi att medföra vissa problem, nämligen - att det blir en betydande likriktning av centralplanerad verksamhet, - att verksamheten tenderar att bli övervägande producentstyrd, - att icke konkurrensutsatt verksamhet blir dyrare än konkurrensutsatt samt - att kreativiteten riktas mot organisatoriska förändringar i stället för strategiförändringar. Regeringen delar denna uppfattning och anser bl.a. mot denna bakgrund att det är angeläget att i ökad utsträckning köper tjänster av entreprenörer, företag och föreningar och även uppdrar åt andra att driva hela förläggningar på entreprenad. Driften av alla förläggningar bör därför vara öppen för entreprenad. Genom entreprenad och konkurrens kan man skapa mångfald, utveckla verksamheten och skapa bättre kostnadseffektivitet. Genom att lägga ut hela förläggningar på entreprenad kan det skapas en större mångfald och en ökad flexibilitet i mottagandet. Målsättningen bör vara att en väsentlig del av förläggningsverksamheten skall läggas ut på entreprenad. Regeringen bedömer det däremot inte lämpligt att fastställa att av förläggningarna skall drivas av annan än . Ett sådant absolut krav skulle kunna vara effektivitetshämmande. Ett aktivt arbete för att öka inslaget av entreprenad är viktigt. Regeringen anser att det är angeläget att hela mottagningssystemet omfattas av ett anbuds- och konkurrensförfarande. Inte minst den basorganisation för mottagandet av asylsökande som bedömer nödvändig bör bli föremål för upphandling genom anbudsförfarande och kunna drivas av entreprenörer. I den avveckling av förläggningar som förestår är det enligt regeringens bedömning angeläget att särskilt beaktar möjligheter att förlänga de entreprenadavtal som man har. Inströmningen av personer som söker asyl i har varierat kraftigt beroende på händelser i omvärlden. Det har fört med sig att förläggningar har tagits i bruk med kort varsel för att sedan snabbt avvecklas. Det är sannolikt att den framtida inströmningen av asylsökande också kommer att variera kraftigt från tid till annan. Situationen är sådan, att behovet av förläggningsplatser minskar påtagligt och att ett stort antal förläggningsplatser står inför avveckling som behovet av kommunplatser är stort. Mot den bakgrunden och den osäkerhet som finns när det gäller behovet av förläggningsplatser, är det sannolikt att privata entreprenörer och organisationer kan känna en viss osäkerhet inför åtagandet att starta och driva förläggningar. Eftersom verksamheten i huvudsak drivs av i egen regi finns det ingen öppen marknad för annat än begränsade delar av förläggningsverksamheten som t.ex. sjukvård och själva tillhandahållandet av bostad. måste därför aktivt arbeta för att skapa en marknad för förläggningsverksamheten i sin helhet. Det kan man bl.a. göra genom att stimulera organisationer och företag att lämna anbud. De ideella organisa- tionerna spelar en viktig roll i mottagandet av asylsökande. Detta gäller såväl den egna verksamheten som entreprenadverksamhet. I sammanhanget bör beaktas den kompetens som finns hos personal vilken kan tas till vara genom att verkets personal ges möjlighet att själva ta över driften av förläggningar genom entreprenad. Med utgångspunkt från de allmänna riktlinjerna för mottagandet bör formulera konkreta och mätbara mål för entreprenörerna. skall alltid fastställa grundprinciperna för vad entreprenaden skall innehålla. Entreprenadavtalen bör utformas så att det klart framgår vad som skall ingå i entreprenaden. Detta bör gälla såväl innehållet i verksamheten som lämplighet och kompetens hos den anställda personalen. En förutsättning för förläggningsverksamhet på entreprenad är att entreprenören bedöms ha förutsättningar att kunna driva verksamhet på ett sådant sätt att det inte upp- står merarbete för den kommun där förläggningen ligger. När Invandrarverket avgör vem som skall driva en förläggning bör självfallet inte enbart priset vara avgörande. Verket måste också göra en bedömning om entreprenören har förutsättningar att nå de mål som finns för verksamheten. En kontinuerlig uppföljning bör ske av om verksamheten bedrivs i enlighet med mål och avtal. Det bör inte finnas några hinder att driva förläggningar med särskild inriktning eller för särskilda grupper, förutsatt att verksamheten uppfyller vissa grundläggande krav. Trossamfund och ideella organisationer är exempel på sådana entreprenörer som skulle kunna driva förläggningar med särskild inriktning. har för övrigt redan träffat avtal om förläggningsverksamhet med särskild inriktning, t.ex. för judiska trosbekännare och ensamstående minderåriga asylsökande som befinner sig i utan vårdnadshavare. har avtal med ett antal kommuner om förläggningar för asylsökande i regi. Uppkomsten av kommunala förläggningar, som skett , bör ses mot bakgrund av att flera kommuner har fått ta emot ett färre antal flyktingar än vad man avtalat om med . Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser emellertid att det är tveksamt om en kommun enligt kommunallagen har rätt att på entreprenad för räkning driva en förläggning för asylsökande som saknar anknytning till kommunen. Utredningen anser att det är angeläget att kommuner har möjlighet att ta emot asylsökande. Ett motiv för detta är att det inom kommunen ofta finns personal med kompetens och erfarenhet när det gäller mottagande av flyktingar. Ett annat motiv som anges av utredningen är att många kommuner har möjlighet att genom de kommunala bostadsstiftelserna eller på annat sätt erbjuda bostäder för asylsökande. Utredningen föreslår att kommuner efter överenskommelse med skall kunna ta emot asylsökande, men att det då inte skall ske i förläggning som drivs i entreprenadform utan så att all statlig ersättning skall lämnas i schabloniserad form. En grundprincip är att kommuner inte skall svara för en uppgift som är en statlig angelägenhet eller som inte har anknytning till kommunens medlemmar. Regeringen anser att nuvarande ordning där staten har ett huvudansvar för mottagande av asylsökande skall ligga fast. Regeringen kan därför dela utredningens uppfattning att kommunerna inte bör driva en fullständig förläggningsverksamhet för asylsökande på entreprenad. Avtal av den typ som i ett tiotal fall redan träffats mellan och ett antal kommuner bör således även fortsättningsvis höra till undantagen. Kommunerna har visserligen kunskap och erfarenhet som skulle kunna vara av värde i mottagandet av asylsökande. Det är dock inte en unik kunskap som inte kan utnyttjas på annat sätt. Om det finns behov av att inom delområden utnyttja kommunernas kunskaper bör det vara möjligt genom begränsade tjänsteköp eller annan överenskommelse om medverkan från kommunernas sida. Det skall därför vara möjligt för kommunerna att mot ersättning träffa avtal med om tillhandahållande av bostäder åt det asylsökande. eller privat entreprenör kan också på samma sätt som gjort hyra tomma lägenheter och andra lokaler från kommunerna som förläggningar. () har på regeringens uppdrag genomfört en granskning av upphandling av förläggningskapacitet för asylsökande. RRV har i sin rapport (F 1993:5) gjort den sammanfattande bedömningen att det fortfarande finns betydande utrymme för att förbättra kostnadseffektiviteten. Man har också lämnat en rad förslag till åtgärder. Bl.a. föreslår RRV att anbudsförfarande används konsekvent för upphandling av nya förläggningar med detta syfte. Regeringen delar denna uppfattning. Även när ett äldre avtal om förläggningsverksamhet eller enbart förläggningsplatser löper ut bör det i princip ske ny anbudsupphandling. Förlängning av avtal med samma uthyrare eller enteprenad utan ny anbudsupphandling bör dock vara möjlig om verksamheten fungerar bra och är kostnadseffektiv. RRV har också förordat att helpensionsboende så långt möjligt ersätts med boende i självhushåll i vanliga lägenheter. Regeringen delar denna uppfattning som också överenstämmer med ambitioner. har som boendenorm att det i varje lägenhet skall bo minst två vuxna per rum. Asylsökande som inkvarterats i f.d. institutioner har ofta varit hänvisade till att sova i gemensamma sovsalar och att använda sig av gemensamma hygienutrymmen. När det gäller antal toaletter och duschar följer Invandrar- verket pensionatsföreskrifter och campingstandard. Förläggningar på entreprenad bör vad gäller boendestandard kunna drivas med utgångspunkt från de riktlinjer som gäller för egna förläggningar. Det är självfallet av stor vikt när man lägger ut en verksamhet på entreprenad att man från början fastställer en klar arbets- och ansvarsfördelning mellan och entreprenören oavsett om denne är en organisation, samfund eller ett privat företag. En entreprenad bör inte omfatta myndighetsutövning. I avsnitt 4.12 kommer regeringen att behandla myndighetsutövning och sekretess vid entreprenad. 4.6 Eget boende Regeringens förslag: Asylsökande skall ha samma rätt till dagersättning oavsett om de vistas på en förläggning eller om de på egen hand ordnat bostad. Den som ordnat bostad på egen hand skall ändå registreras på en förläggning och skall svara för att bistånd och ett visst bidrag till bostadskostnaden lämnas. Om det egna boendet upphör skall erbjuda plats på en förläggning. Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positivt inställda till utredningens förslag och anser det rimligt både av humanitära och ekonomiska skäl. Några instanser är dock negativa. anser att det inte bör förekomma några alternativa boendeformer . Som skäl anger nämnden att det är viktigt att de asylsökande finns tillgängliga även efter den grundläggande asylutredningen. Dessutom försvåras verkställigheten av avvisningsbeslut för polisen. kommun anser att ett boende hos släkt och vänner ofta leder till konflikter som i sin tur tvingar kommunen att ingripa. Förslaget om att de asylsökande i större utsträckning själva skall få välja sin bostadsort kan också medföra ett ökat tryck på storstäderna. Flera kommuner befarar att staten återigen lägger över ansvaret för mottagandet på kommunerna. Några instanser är tveksamma till förslaget, bl.a. , som menar att det leder till otydliga ansvarsförhållanden och roller för asylsökande, tjänstemän och entreprenörer. Verket anser därför att ett renodlat system med antingen förläggningsboende eller kommunboende principiellt är att föredra. Några av frivilligorganisationerna påpekar att modellen för enskilt boende måste vidareutvecklas. tillägger att de föreslagna ersättningsbeloppen är för lågt tilltagna. Ett par instanser uppmärksammar vikten av att ansvars- förhållandet mellan vistelsekommun och förläggning klargörs och föreslår att den asylsökande alltid administrativt bör höra till en förläggning. Skälen för regeringens förslag: Mottagande av asylsökande och flyktingar är primärt ett statligt åtagande och huvudmannaskapet bör som tidigare redovisats också i fortsättningen ligga på . Mottagandet skall präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande. Regeringens utgångspunkt är att mottagandet skall organiseras så att det så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet och att de tar ansvar för sitt eget liv. Det underlättar i hög grad integrationen för den som får stanna och ger också goda förutsättningar för ett återvändande. Ett sådant system följer också samhällsutvecklingen i övrigt där boende på olika institutioner har minskat därför att vi vet att människor mår bäst när de får leva ett vanligt normalt liv. Regeringen bedömer att det inte finns något bärande skäl för att asylsökande skall särbehandlas i detta avseende. En asylsökande har visserligen, som tidigare nämnts, redan nu rätt att bo var han vill i landet. Däremot är enligt lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. det ekonomiska stödet till försörjningen med vissa undantag kopplat till att han vistas på en förläggning. Om den asylsökande har särskilda skäl att vistas i en kommun, t.ex. nära släktingar eller medicinska skäl, kan han få bo i en kommun och få ekonomiskt bistånd. För detta krävs emellertid en särskild prövning. Den nuvarande ordningen upplevs som byråkratisk och stelbent. Även om det stora flertalet asylsökande inte kan antas ha möjlighet att ordna en bostad på egen hand utan också kommer att bo på förläggningar bör de som själva kan ordna sitt boende ges förutsättningar att bo utanför förläggning.