prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — I konsekvens härmed måste även prövas om förtidspensioneringen skall utgöra en egen försäkringsgren eller samordnas med sjukförsäkringen. Pensionsarbetsgruppen lämnade en rad förslag vad avser beräkning av inkomstrelaterad förtidspension. framhöll arbetsgruppen att dessa förslag kan få omprövas i anslutning till det fortsatta reformarbetet vad avser förtidspensioneringen. Ett antal remissinstanser har, från olika utgångspunkter, hävdat att utformningen av förtidspensioneringen och dess finansiering borde prövas tillsammans med ålderspensionssystemet. Regeringen delar dock Pensionsarbetsgruppens bedömning att utformningen av förtidspensioneringen bör prövas i anslutning till den översyn av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna som sker inom ramen för Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S 1993:07). Beslut om principerna för reformeringen av den framtida ålderspensioneringen bör inte avvakta det arbetet. Med den föreslagna fortsatta beredningen av finansieringsfrågorna kan en viss samordning dock komma till stånd. Det reformerade pensionssystemet genomförs stegvis fr.o.m . Lagreglering av förslagen i denna proposition kommer att, efter sedvanlig remiss av lagförslag, föreläggas för ikraftträdande . I centrala delar, bl.a. såvitt gäller intjänande av pensionsrätt, kommer reformen att ha betydelse för den enskilde . Det är därför av stor vikt att principerna för det reformerade pensionssystemet nu läggs fast. I samband med proposition skall också den slutliga formen för avgiftsuttag, eventuell avgiftsväxling samt den fördelning mellan AP-fonden och statsbudgeten av pensionsutgifterna som bör gälla övergångsvis, liksom eventuella övriga frågor, läggas fast. Med denna uppläggning av reformarbetet kan dessutom ytterligare tid vinnas för diskussion av och hänsynstagande till remissinstansernas förslag och tekniska lösningar, som ställning tas redan nu till de grundläggande principerna för ett reformerat pensionssystem. 3 Bakgrund - nuvarande pensionssystem Nuvarande pensionssystem utformades i sina huvuddrag i samband med inrättandet av den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) med ålders-, förtids- och familjepensioner. Denna innebar att tidigare principer för statens uppgifter på pensionsområdet övergavs och att inkomstbortfallsprincipen, dvs. ett system där förmånerna storleksmässigt anpassas till pensionärens förvärvsin- komster före pensioneringen, infördes. Motiven bakom beslutet att inrätta ATP var flera. För det första fanns en önskan att åstadkomma en förbättring av de ekonomiska förhållandena för äldre. Ett annat viktigt motiv var att stora grupper, främst privatanställda arbetare, inte omfattades av någon avtalsreglerad tilläggspensionering och att det visat sig föreligga svårigheter att på frivillig väg få till stånd en kompletterande tjänstepensionering för alla arbetstagare. ATP-reformen innebar sålunda en utjämning i pensionshänseende mellan olika grupper förvärvsarbetande. Vidare styrdes utformningen av ATP av att man ville genomföra en höjning av pensionärernas standard snabbare än vad som hade varit möjligt med privata försäkringsbaserade lösningar eller med ett obligatoriskt premiereservsystem, dvs. ett fullfonderat pensionssystem. Detta var ett viktigt skäl till att ATP utformades som ett fördelningssystem där de aktivas inkomster år för år finansierar pensionerna. Lagtekniskt samordnades folk- och tilläggspensioneringen genom att lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) trädde i kraft. I samband härmed knöts också pensionsförmånerna till basbeloppet och gjordes därmed värdebeständiga. Därefter har folk- och tilläggspensioneringen behållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelserna har dock undergått en del förändringar. mildrades villkoren för att erhålla förtidspension. sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till . förstärktes möjligheterna till rörlig pensionsålder bl.a. till följd av delpen- sionsförsäkringens tillkomst. Grundförmånerna inom folkpensioneringen har höjts . Med verkan kompletterades folkpensionerna med pensionstillskott för pensionärer utan ATP-pension eller med låg sådan pension. Dessa pensionstillskott har vid åtskilliga tillfällen därefter höjts. Även de kommunala bostadstilläggen har fortlöpande förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner. Genom den prioritering som gjorts av grundtryggheten framför standard- tryggheten har skillnaderna i pensionsnivå mellan olika pensionärer inom det allmänna pensionssystemet minskat betydligt. Totalt sett kan de åtgärder som vidtagits sägas ha inneburit en viss förändring av pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen kommit att försvagas, inte bara för pensionstagare som haft låga förvärvsinkomster utan också för pensionärer i högre inkomstskikt. På familjepensioneringens område genomfördes med verkan om- fattande förändringar som bl.a. innebär att de tidigare livsvariga änkepensionerna inom ATP avvecklas. Vidare har successivt och framöver en rad sociala förmåner, såsom sjukpenning, arbetslöshetsstöd, föräldrapenningförmåner och vissa utbildningsstöd, gjorts pensionsgrundande. Detta har dock inte inneburit att motsvarande avgifter tagits ut, varför principen om samband mellan avgifter och förmåner inte upprätthållits. Detsamma gäller den förändring som innebär att en förälder kan tillgodoräknas s.k. vårdår som intjänandetid för ATP. Även andra förändringar har bidragit till ett försvagat samband mellan förmåner och avgifter inom ålderspensionssystemet. Grunderna för beräkning av tilläggspensionsavgifter ändrades . De tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades och ATP-avgifter beräknas på hela lönen, dvs. inkomsten utan tak eller avdragsgillt bottenbelopp. En annan effekt av de gjorda förändringarna är att kretsen förmånsberättigade vidgats och att kostnaderna för pensionssystemet på grund härav har stigit väsentligt. Det samlade pensionssystemet består av tre delar. Den allmänna pensioneringen, som innefattar folkpensioneringen och allmän tilläggspension (ATP), svarar för huvuddelen - - av den enskildes pensionsskydd. Avtalspensionssystemen, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, omfattar i stort sett alla löntagare i . Därutöver har också allt fler personer valt att teckna individuella pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag för att på detta sätt tillförsäkra sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen. De allmänna pensionerna är obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Genom folkpensioneringen ges en grundtrygghet vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m. Ålders- och förtidspensioner utges här med i princip enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster eller avgiftsbetalning. Däremot är folkpensionerna avhängiga av den berättigades försäkringstid i så måtto att det för rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i under eller med intjänade ATP-poäng. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids för- värvsarbete här i landet reduceras folkpensionen proportionellt. En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut motsvarar för en ensam pensionstagare för år räknat av basbeloppet (). För en gift pensionär, vars make uppbär folkpension i form av hel ålders- eller förtidspension, utgör ålderspensionen av basbeloppet (). Pensionstillskott utges till ålderspensionärer med maximalt av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed av basbeloppet, dvs. Härtill kommer det kommunala bostadstillägget som täcker den dominerande delen av bostadskostnaderna upp till en viss nivå. tillämpas vid pensionsberäkning ett reducerat basbelopp. Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmånerna i form av särskilt grundavdrag (SGA) vid beskattningen. Dessa innebär att en ålderspensionär som har enbart folkpension jämte pensionstillskott i praktiken normalt är befriad från inkomstskatt. Vid tillkommande annan inkomst, t.ex. ATP-pension, avtrappas det särskilda grundavdraget successivt. ATP-systemet är uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger basbeloppet för året () och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp (). ATP-pensionen utgör av genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt huvudregeln krävs med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre år med pensionsgrundande inkomst reduceras pensionen proportionellt. Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan härröra från anställning eller från annat förvärvsarbete, t.ex. aktiv näringsverksamhet som bedrivs i . Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadeersättning, arbetslöshetsersättning, vårdbidrag, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. För att uppfylla 30-årsregeln får dessutom föräldrar räkna år då de vårdat barn som är . Däremot ger sådana år ingen ökad pensionsgrundande inkomst. Avtalspensionerna är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Intjänade pensionsrätter är överförbara från en arbetsgivare till en annan och från ett arbetsmarknadsområde till ett annat, om arbetstagaren skulle byta anställning. Avtalspensionerna finansieras i allt väsentligt genom avgifter av arbetsgivarna, men principerna för finansiering av de faktiska pensionsåtagandena varierar påtagligt. Medan systemen för privatanställda är helt eller delvis fonderade, bygger de offentliganställdas avtalspensioneringar på fördelningsprincipen varför det i huvudsak inte sker någon fondering alls. Avtalspensionerna fullgör i huvudsak tre funktioner. För det första ger de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden med lägre pensionsålder än eller i form av ett utökat efterlevandeskydd. För det andra utbetalas från avtalspensioneringarna ofta ett tillägg till de allmänna pensionerna. I genomsnitt kan detta tillägg till den som varit yrkesverksam sägas motsvara av den pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger avtalspensioneringarna - med undantag för STP-systemet som gäller privatanställda arbetare - rätt till pension också för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp. Vid sidan av de offentliga och avtalsreglerade pensionssystemen har många valt att teckna frivilliga individuella pensionsförsäkringar som ger att kompletterande pensionsskydd. 3.2 Pensionssystemets utgifter och finansiering De totala utgifterna för de allmänna pensionerna (inkl. KBT) är räknat i fasta priser fem gånger högre än . Uttryckt som andel av BNP har pensionsutgifterna stigit från 4,till 12,. Uppgången avspeglar en kombination av ett ökat antal pensionstagare, höjda förmånsnivåer och ATP-systemets successivt växande betydelse. Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen har stigit från drygt 0,8 miljoner år 1965 till närmare 1,6 miljoner år 1994. Ökningen av an- talet ålderspensionärer avspeglar främst den ökning av antalet äldre i befolk- ningen som skett . Härtill har också bidragit sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till . Antalet förtidspensionärer har mer än fördubblats och uppgår till över 400 000. Totalt uppbär ca 2 miljoner personer folkpension i någon form. En allt större andel pensionärer har också tjänat in rätt till ATP. av ålderspensionärerna och av förtidspensionärerna uppbär pension även från ATP. Totala antalet ATP-pensionärer uppgår till 1,8 miljoner. Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensionens storlek. En ålderspensionär får i genomsnitt i ATP-pension. Medelbeloppet i fast penningvärde har fördubblats . I tabell 3.1 redovisas kostnaderna för de allmänna pensionerna uppdelade på olika förmånsformer. Tabell 3.1 Kostnader för folkpension och ATP 1992 Mdr kr respektive andel av lönesumman Ålderspension 51,8 70,8 8,11,Förtidspension 14,1 20,6 2,3,Efterlevandepension 1,9 10,0 0,1,KBT, SKBT 9,8 1,Övriga förmåner 2,6 0, Summa 80,3 102,2 13,16, Folkpensionsförmånerna finansieras dels av de folkpensionsavgifter som erläggs av arbetsgivare på den lönesumma som utbetalas och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har , dels av allmänna skatte- medel. KBT finansieras med kommunala och statliga skattemedel. Den andel av folkpensionsutbetalningarna som finansieras med allmänna skattemedel varierar . Redovisningsmässigt ingår folkpensioneringen i sin helhet i statsbudgeten, och folkpensionsavgiften är tekniskt sett att betrakta som en skatt. Folkpensionsavgiften utgjorde av lönesumman men sänktes till därav. utgör den av lönesumman för arbetsgivare och av inkomsten för egenföretagare. beräknas folkpensions- avgiften motsvara av kostnaderna (inkl. KBT), vilket betyder att av kostnaderna för folkpension (motsvarande av lönesumman) det året måste finansieras med andra medel än folkpensionsavgiften. ATP finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP-fonden. ATP-systemet är helt avskilt från statsbudgeten. Avgifter betalas av arbetsgivare och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör av lönesumman respektive inkomsten. , när avgiften höjts från tidigare , täckte avgiftsinkomsterna i stort sett utbetalningarna . täckte de influtna avgiftsinkomsterna av ATP-utgifterna . Resten () finansierades med en del av AP-fondens avkastning. beräknas motsvarande andelar uppgå till 79 respektive . ATP-utgifterna beräknas således motsvara av lönesumman och AP-fondens avkastning bidra till finansieringen med ett belopp motsvarande en avgift om av lönesumman. Vid utgången av uppgick fondkapitalet i värderat till mark- nadsvärde till . Fondens medel skulle detta år förslå till pensionsutbetalningar på oförändrad utgiftsnivå under om inga nya medel i form av avgifter eller räntor skulle tillföras fonden. Detta innebär att den s.k. fondstyrkan var 5,3. Direktavkastningen på fondkapitalet utgjorde . Utöver räntor m.m. påverkas fondkapitalet av förändringar i tillgångarnas värde. Totalt sett uppskattas att utgifterna för folk- och tilläggspensioner (inkl. KBT) år täcktes av de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter som erlades . Resterande delar betalades med avkastningen från AP-fonden och med allmänna skattemedel. I tabell 3.2 ges en sammanfattande bild av kostnaderna och deras finansiering angivna i miljarder kronor respektive i procent av avgiftsunderlaget. Tabell 3.2 Finansieringen av folkpension och ATP Belopp i miljarder kronor resp. andel av lönesumman Kostnad Finansiering social- skatte- AP-fonden avgift medel Folkpension 80,3 34,9 45,4 13,5,7,ATP 102,2 80,6 21,6 16,13,3, Totalt 182,5 115,5 45,4 21,6 29,18,7,3, 3.3 Pensionsarbetsgruppens bedömning av nuvarande pensionssystem Pensionsarbetsgruppen redovisar i sitt betänkande de krav som enligt gruppens mening bör ställas på ett allmänt pensionssystem för att det skall kunna fylla sin funktion. Sett ur den enskilde individens synvinkel innebär dessa krav bl.a. att reglerna i pensionssystemet bör vara överskådliga och förutsebara. De förmåner som utges i systemet måste vara trovärdiga, vilket ställer krav på att systemet är hållbart under olika ekonomiska förutsättningar. Pensionssystemet måste också uppfattas som rättvist, inte bara vad avser utfallet för olika individer, utan även vad gäller systemets omfördelning mellan generationer. Pensionssystemet bör vidare utformas på ett sådant sätt att det uppfyller krav som kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel. Det gäller bl.a. att pensionssystemet på ett tillfredsställande sätt bidrar till sparandet och stimulerar arbetsutbudet. Pensionsarbetsgruppen pekar även på att pensionerna bör ha en långsiktigt tryggad finansiering, vilket kräver ett tillräckligt avgiftsuttag och att förmåner har en följsamhet mot den samhällsekonomiska utvecklingen. Pensionsarbetsgruppens bedömning är att det finns brister i dagens pensionssystem som gör att det inte kan anses uppfylla dessa krav. konstaterar arbetsgruppen dock att pensionssystemet det varit i kraft fyllt en viktig roll genom att ge alla en tillfredsställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. Före ATP-reformen hade pensionärskollektivet betydligt lägre inkomster än de yrkesaktiva. Under de tre har pensionärernas levnadsstandard ökat på- tagligt. Ett mått på detta är utvecklingen av den s.k. inkomststandarden. Detta mått tar hänsyn till alla slags inkomster beräknade efter skatt och justerar för bl.a. försörjningsbörda och kostnaden för grundläggande konsumtion och boende. Inkomststandarden för personer i åldersgruppen ökade med mellan och . Motsvarande ökning för hela befolkningen uppgick till . De yngre ålderspensionärernas inkomststandard motsvarar av löntagarnas. Bland de äldre pensionärerna (), varav många saknar eller har låg ATP, är den genomsnittliga inkomststandarden dock lägre: av löntagarnas. Denna relativa standardförbättring för de äldre beror till största delen på utbyggnaden av det allmänna pensionssystemet i kombination med att en växande andel pensionärer har förvärvsarbetat och därmed tjänat in ATP-poäng. Den huvudsakliga förklaringen till den förbättrade ekonomiska standarden för pensionärskollektivet är effekter av att nytillkomna pensionärer har högre genomsnittlig pension än de som är pensionerade eller avlider . Enskilda pensionärer kan däremot ha upplevt en standardförsämring bl.a. till följd av att basbeloppet inte helt räknats upp i takt med konsumentpriserna. Standardförbättringen är, sedd över , mest påtaglig för de sämst ställda pensionärerna. Pensionsarbetsgruppens slutsats är att de socialpolitiska motiven bakom ATP-reformen i stort sett har uppnåtts, nämligen att förbättra pensionärernas ekonomiska standard. Förhållandena motiverar knappast ytterligare åtgärder för att allmänt sett höja pensionärernas genomsnittliga standard i förhållande till de yrkesaktivas. I betänkandet påpekas att när pensionssystemet utformades såg samhället i väsentliga avseenden annorlunda ut. Det gäller inte minst förhållandena på arbetsmarknaden och förväntningarna på den samhällsekonomiska utvecklingen. Den i pensionsperspektivet mest påtagliga samhällsförändringen är att det kvinnliga förvärvsdeltagandet är väsentligt högre än . förvärvsarbetade drygt hälften av kvinnorna, medan av kvinnorna (i åldrarna ) tillhör arbetskraften och andelen är t.o.m. högre bland kvinnor med barn. En varaktig anknytning till arbetsmarknaden är således det normala. De allra flesta tjänar in egen pensionsrätt. Det ger andra förutsättningar än för en pension baserad på förvärvsinkomst. Förvärvsmönstret i (ur arbetsmarknadssynvinkel) högre åldrar har förändrats. Övergången från förvärvsarbete till ålderspension ser väsentligen annorlunda ut än för några decennier sedan. Bland männen är det en påtagligt mindre andel som förvärvsarbetar i åldrarna . Det gäller både före och efter uppnådd pensionsålder. förvärvsarbetade av männen i åldrarna , medan den andelen hade sjunkit till . Å andra sidan förvärvsarbetar en högre andel bland kvinnorna i dessa åldersgrupper, som en konsekvens av det ökade arbetskraftsdeltagandet . Det är sammantaget fler som förvärvsarbetar i åldrarna före pensionering. Men det är betydligt fler, bland både män och kvinnor, som förtidspensioneras. uppgick andelen förtidspensionärer i befolkningen i åldrarna till , medan motsvarande andel i åldersgruppen var . En ökad förtidspensioneringsfrekvens har påtagligt reducerat den genomsnittliga faktiska pensionsåldern, som är . Vid den tid då pensionssystemet byggdes upp var den ekonomiska tillväxten högre än . Även framtidsutsikterna tedde sig ljusa. Det fanns en tilltro till möjligheterna att få till stånd en stabil tillväxt och att med ekonomisk politik undvika kraftiga konjunktursvängningar. har tillväxtförutsättningarna varit sämre. Den genomsnittliga BNP-tillväxten, som uppgick till , har varit . Samma tendens har noterats i de flesta industriländer, men den har varit särskilt uttalad i . Konjunktursvängningarna har tenderat att bli kraftigare och synen på möjligheterna att stabilisera ekonomin är mer pessimistisk. Därmed ter sig också kraven på att pensionssystemet skall visa följsamhet gentemot den samhällsekono- miska utvecklingen mer påträngande än då pensionssystemet formades. Omprövningen av pensionssystemet sker också mot bakgrund av att de samlade offentliga åtagandena är väsentligt mer omfattande än för några decennier sedan. Detta visar sig i att skattekvoten, dvs. skatternas andel av BNP, stigit från till . Finansieringen av den växande pensionssumman utgör en icke obetydlig del i denna ökning. Det finns en politiskt uttalad vilja att reducera eller i vart fall inte öka skattetrycket. Enligt mångas bedömning begränsar den successivt starkare ekonomiska integrationen med omvärlden möjligheterna för att ha ett skattetryck som ligger påtagligt högre än omvärldens. Begränsning av utrymmet för skattefinansiering utgör nu en starkare restriktion än tidigare på all offentlig verksamhet. Ett starkare samband mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet, där ett sådant samband framstår som mer förnuftigt än på de flesta andra områden, utgör enligt arbetsgruppen en unik möjlighet att minska skattekilarna i välfärdssystemet utan att därför förlora i social trygghet. Regeringen delar pensionsarbetsgruppens bedömning av de krav som måste ställas på ett pensionssystem och att nuvarande system uppvisar sådana brister att en reformering är motiverad. Det är främst fyra problem som reformen måste inriktas på att lösa. - Dagens pensionssystem uppvisar en bristfällig finansiell stabilitet. För att klara de åtaganden som utlovas utan att avgiften från de yrkesverksamma skall behöva höjas kraftigt krävs en tillväxt i ekonomin som är högre än vad haft . I synnerhet när den demografiska belastningen ökar en bit in på nästa sekel, riskerar pensionssystemet leda till fördelningskonflikter mellan yrkesverksamma och pensionärer. - Dagens pensionssystem är i flera avseenden orättvist. Det kännetecknas av osystematiska fördelningseffekter och har ett utfall som strider mot vad som normalt eftersträvas av fördelningspolitiska skäl. - Dagens system är i onödigt hög grad skattefinansierat genom att sambandet mellan pensionsavgifterna och de förmåner som utgår är svagt. Därigenom och även i andra avseenden hämmar dagens regler arbetsutbudet. Det möjliggör också perioder med oredovisade inkomster utan att detta får konsekvenser för pensionsskyddet. - Pensionssystemet bidrar i alltför liten utsträckning till det samhälleliga sparandet. Starka skäl talar för ett högt sparande under det närmaste decenniet. Men pensionssystemet riskerar att bidra negativt till sparandet. 3.4 Den finansiella instabiliteten 3.4.1 Allmänt om pensionernas finansiering Oavsett hur pensionssystemet är utformat finansieras de pensioner som betalas ut ytterst ur de inkomster som uppstår i ekonomin . Detta framstår som uppenbart när pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem, eftersom pensionerna då finansieras löpande med avgifter på löne- och egenföretagarinkomsterna. Avgifterna begränsar de yrkesaktivas dis- ponibla inkomster och därmed deras konsumtion eller sparande. Men även i ett fonderat system måste pensionerna finansieras genom en omfördelning av inkomster i ekonomin.