prop · GH0330 · 1994-01-01 00:00:00 — Som jag konstaterat inledningsvis bör arbetet med att bevara den biologiska mångfalden bygga på insikten att mångfald är en förutsättning för ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Därför är en utveckling av brukningsmetoder inom de areella näringarna som bygger på de ekologiska förutsättningarna en nödvändighet. 2.2 Bevarande av biologisk mångfald inom olika samhällssektorer m.m. Min bedömning: bör det läggas en ökande vikt vid att främja en miljöanpassning av verksamheten inom olika sam- hällssektorer. Att inrätta skyddade områden är viktigt även i fortsättningen. Skälen för min bedömning: Som jag redogjort för i det föregående indelas naturvårdsarbetet i tre nivåer av vilka det s.k. vardagslandskapet utgör det ytmässigt dominerande och därigenom är av grundläggande betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Inom begreppet vardagslandskapet faller mark och vatten som brukas i olika näringsverksamheter eller tas i anspråk för samhällets utveckling. Vardagslandskapet utgör och kommer att utgöra den ojämförligt största delen av vårt land. I vissa länder läggs betydligt större vikt på att undanta betydande delar av landet från aktivt brukande av naturresurserna. I de länder där naturturism är en betydande ekonomisk näring har man i många fall bedömt att det är samhällsekonomiskt lönsamt att avsätta flera tiotals procent av landytan som nationalparker. Inom andra länder med en historisk bakgrund som liknar vår egen är hela landskapet med både brukade och icke brukade områden viktigt för att åstadkomma en bevarad biologisk mångfald inom ett fungerande samhällskonomiskt system. Det illustrerar betydelsen av att varje land ges möjlighet att själv välja den strategi för bevarande av biologisk mångfald som anses lämpligast. Jag anser att behovet av att avsätta ytterligare skyddade områden är stort i , särkilt inom skogslandskapet. Regeringen föreslog därför i propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226) en förstärkning av resurserna för inköp av mark. anslöt sig till regeringens förslag och beslutade i enlighet därmed (bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). I sin anmälan till propositionen framhöll jordbruksministern att omfattningen av skyddsbehovet i skogslandskapet kan komma att uppgå till så mycket som nedanför skogsodlingsgränsen, men att det finns svårigheter att fastställa ett exakt tal innan bättre kunskap finns om hur långt en naturvårdsanpassning av skogsbruket kan räcka för att bevara den biologiska mångfalden. Även inom andra naturtyper finns behov av ytterligare skyddsinsatser. Jag återkommer till denna fråga i det följande (avsnitt 3.1). Det faktum att vi i inte kan se framför oss en strategi med en ensidig satsning på skyddade områden för att bevara den biologiska mångfalden ställer särskilda krav på hur olika verksamheter bedrivs i vardagslandskapet. Jordbruk, skogsbruk och fiske måste anpassas till de naturgivna förutsättningarna och traditionella brukningsmetoder måste i viss utsträckning upprätthållas. Samhällsplanering för markutnyttjande i form av fysisk planering måste inriktas på att upprätthålla fungerande ekologiska strukturer. Föroreningar till mark, vatten och luft måste anpassas till de ekologiska belastningsgränserna. Inom jordbruket utgår strategin från insikten att näringen bygger på av människan delvis skapade och underhållna ekosystem. Det innebär att brukningssystem som värnar den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet måste upprätthållas. Bevarandeaspekter på jord- brukslandskapet kommer därför naturligt att innefatta såväl kulturhistoriska aspekter som den biologiska mångfalden. I många fall är dessa brukningsformer inte lönsamma i ett företagsekonomiskt perspektiv. Det finns dock ett stort intresse och en vilja hos jordbrukarna i landet att värna detta betydelsefulla natur- och kulturarv, om möjlighet ges. De landskapselement som är en viktig förutsättning för djurs och växters fortlevnad i odlingslandskapet måste bevaras. Staten ger också stöd för sådana insatser genom att teckna avtal med intresserade jord- brukare. I beslut om en ny jordbrukspolitik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327) var systemet med landskapsvårdsersättning en central del. Hänsynsregler och biotopskydd i kombination med ekonomisk ersättning torde vara det sätt som bäst bevarar dessa värden. Den ekologiska anpassningen av jordbruksproduktionen, med ett fortsatt minskat beroende av insatsprodukter, skall främjas. Även den ekologiska odlingen är av betydelse i detta sammanhang. Bevarande av genetiska resurser är av central betydelse för åstadkomma en hållbar utveckling i jordbruket. Ett minskat beroende av kemiska bekämpningsmedel och andra insatsprodukter förutsätter troligen ökade insatser för förädling som ger inbyggd resistens hos grödorna och för- bättrat upptag av näringsämnen. En ändring av brukningsmetoderna genom bl.a. en fortsatt övergång till s.k. ekologisk odling är också av central betydelse för att åstadkomma en hållbar utveckling inom jordbruket. Det livsmedelspolitiska beslutet föranledde ett särskilt uppdrag till , och att fortlöpande utvärdera miljöeffekterna av reformen. Vidare har en särskild kommission, , haft regeringens uppdrag att avstämma besluten reform mot EG:s motsvarande politik. Den avlämnade rapporten från uppdraget och kom- missionens betänkande ger anledning till att närmare bedöma den fortsatta utvecklingen inom jordbruksområdet. Jag återkommer till dessa frågor i det följande (avsnitt 3.5). Inom skogsbruket präglas strategin av bruk av ett "naturligt" ekosystem. Målsättningen är att anpassa brukningen till naturtillståndet och skogsekosystemens naturliga föryngringsprocesser. Av betydelse för strategin är också de regionala skillnaderna i det svenska skogslandskapet. I är skogsekosystemen i huvudsak kulturpräglade och har ersatts med annat markutnyttjande eller planterats med barrskog. I övriga delar av landet dominerar det boreala barrskogsområdet där elden är en viktig störningsfaktor. I skogslandskapet i södra och finns skogsbiotoper som är beroende av ett visst brukande och som hyser hotade eller hänsynskrävande arter. Ett exempel är gamla hassellundar. I skogslandskapet bör strategin bygga på en kombination av ett naturvårdsanpassat skogsbruk, vissa minimiregler för skydd av särskilt känsliga biotoper och inrättande av naturreservat och andra skyddade områden. Naturreservat spelar en särskilt viktig roll i skogslandskapet, som tillflyktsort (refugier) för hotade arter och för att ge skydd åt sådana arter som endast tål liten eller ingen påverkan från mänskliga aktiviteter. De nya skogspolitiken innebär sammanfattningsvis att miljömålet jämställs med produktionsmålet, att den biologiska mångfalden skall bevaras och att skogsbrukets metoder anpassas till nya kunskaper om naturtillståndet och skogsekosystemens naturliga föryngringsprocesser. Den nya skogspolitiken medför också en betydande avreglering, med borttagande av detaljerade föreskrifter, vilket kommer att leda till en ökad variation i skogsbruket. och har i uppdrag att fortlöpande utvärdera den nya skogspolitikens effekter på den biologiska mångfalden. I den nya skogspolitiken förutsätts också att skogsvårdssty- relserna ges befogenheter att tillämpa vissa bestämmelser i naturvårdslagen. Jag återkommer med förslag till detta i det följande (avsnitten 3.3). Rennäringen bedrivs liksom skogsbruket på basen av ett "naturligt" ekosystem. Näringen är beroende av tillgången på bete. Storleken på renstammen bestäms i allt väsentligt av tillgången till ett väl samlat och åtkomligt vinterbete. Strategin bör här kännetecknas av en anpassning till den varierande tillgången på bete som styrs inte bara av ekologiska förutsättningar, utan också av hänsynen till andra samhällsintressen, som t.ex. skogsbruk. Även här har lagt fast en ny politik som i allt väsentligt bygger på dessa förutsättningar (propositionen om samerna och samisk kultur m.m., prop. 1992/93:32, bet. 1992/93:BoU8, rskr. 1992/93:115). Tamrenen är en del av den biologiska mångfalden i . I propositionen behandlas vissa frågor av stor betydelse för naturresurs-utnyttjande och bevarande av biologisk mångfald. I riksdagsbeslutet slås fast att rennäringen i likhet med andra areella näringar skall ta den hänsyn som är betingad av vad naturen tål. Begränsande för verksamheten måste vara vad marken, vattnet och vegetationen faktiskt tål. Föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid renskötsel kommer att beslutas av med stöd av 10 § rennäringsförordningen (1993:384). Sådana föreskrifter kan ställa krav på verksamheten så att den bedrivs på det sätt som naturen tål i ett långsiktigt perspektiv. En annan viktig fråga som behandlas i detta sammanhang är att antalet renar inte får överskrida vad naturen kan bära i form av betestryck. Beslut finns om det högsta antal renar som får hållas på bete inom varje samebys betesområde. När renantalet fastställs skall , enligt 15 § rennäringslagen (1971:437) ta hänsyn till andra intressen. En utgångspunkt vid bestämmandet av högsta renantalet är därför vad naturen tål för att den biologiska mångfalden skall kunna behållas och att ett uthålligt nyttjande av betesresurserna inte skall äventyras. införs ett nytt system för ersättning för rovdjursrivna renar. Systemet har som utgångspunkt rovdjursförekomsten i samebyarnas betesområden. Även rovdjursföryngringar i området skall vägas in, i syfte att säkra rovdjurens långsiktiga överlevnad i landet. Närmare bestämmelser kommer att utarbetas av och . Fiske är resursutnyttjande från ett i huvudsak naturligt ekosystem. Den ledande principen bör vara att resursutnyttjandet inte överstiger ekosystemets produktionsförmåga med hänsyn tagen till de naturliga fluktuationerna i resursunderlaget. Förvaltande av biologiska resurser i hav och sjöar försvåras av främst två anledningar. Både uppskattningen av effekterna av resursutnyttjandet och beräkningarna av resursunderlaget är osäkra eftersom våra kunskaper om de akvatiska ekosystemen är relativt dåliga. Som alltid vid beslutsfattande på grundval av ett ofullständigt kunskapsunderlag är det viktigt att försiktighetsprincipen tillämpas med stor noggrannhet. De internationella dimensionerna inom området, med överenskommelser om fiskekvoter inom gemensamma fiskeområden, ställer också särskilda krav på resursförvaltningen. Den betydande föroreningsbelastning som många av våra havsområden utsätts för är ytterligare en komplicerande hotfaktor. Särskilt miljösituationen i är bekymmersam och frågan är prioriterad av regeringen. Omfattande insatser för att förbättra miljösituationen i har gjorts . I regeringens proposition om vissa åtgärder inom klimatområdet och i (prop. 1992/93:99) föreslogs för miljöinriktade insatser i och , varav avsåg åtgärdsprogrammet för , såsom byggande av avloppsreningsverk i och främ- jande av miljövänligt jordbruk i , och samt medel för bilateral kompetensuppbyggnad. Yrkesfisket utgör en del av den svenska fiskenäringen. Målen för natur- och miljövården inom fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturligt reproducerande bestånd. I detta inkluderas bl.a. att slå vakt om alla fiskarter i landet, dvs. bevara den biologiska mångfalden. För fiskar är det i högre grad än för många andra djurgrupper väsentligt att bevara inomartsvariationen eftersom denna i många fall är betydande. Så har t.ex. varje laxälv sin egen urskiljbara laxpopulation. Särskilt för den naturligt reproducerande laxen och för torsken i är situationen bekymmersam. har de hydrologiska förutsättningarna, framför allt på grund av en ökning av syrefria bottenområden, inneburit svårigheter för torskens reproduktion. De insatser som görs inom ramen för Östersjöprogrammet är av stor betydelse för torskbestånd. Den odlade laxen har drabbats av en sjukdom som går under beteckningen M74 och som förorsakar stor yngeldödlighet i odlingarna. Huruvida M74 drabbar även den naturligt reproducerande laxen är oklart. Orsakerna till sjukdomen är ännu inte klarlagda men och har presenterat ett förslag till forskningsinsatser för att klarlägga orsaken till sjukdomen. Regeringen har anvisat för dessa forskningsinsatser. Vidare har sammanlagt ytterligare avsatts för övervakning av den naturligt reproducerande laxen i våra älvar och för forskning kring genbevarande hos laxen. Som ett led i löpande uppföljning av laxbestånden görs årliga provfisken. Höstens provfisken har försenats på grund av det höga vattenståndet i de norrländska älvarna. Därför förväntas resultaten förligga först . Regeringen följer utvecklingen och avser vidta åtgärder om så krävs. Genom den omfattande vattenkraftsutbyggnaden har den naturligt reproducerande laxens lekbiotoper decimerats kraftigt. Möjligheterna att förbättra situationen för den naturligt reproducerande laxen ligger bl.a. i att vid den omprövning av gamla vattenkraftsdomar som är förestående, få till stånd skadeförebyggande åtgärder i form av nya vandringsvägar och restaurering av lekbiotoper. Om det tillstånd som omprövas meddelats enligt äldre vattenrättslig lagstiftning får tillståndsinnehavaren inte någon ersättning för den förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning som föranletts av nya tillståndsvillkor till den del värdet av detta bortfall inte överstiger en tjugondel av produktionsvärdet vid anläggningen resp. värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinvolym som omfattas av tillståndet. Kammarkollegiet har i en framställning till regeringen påpekat skillnaden mellan de ersättningsregler som gäller vid omprövning av tillstånd som meddelats enligt äldre vattenrättslig lagstiftning och tillstånd som meddelats med stöd av vattenlag. Skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder som föreskrivs i en omprövningsdom skall om omprövningen avser ett tillstånd som meddelats enligt äldre vattenrättslig lagstiftning ersättas av den som ansökt om omprövning, dvs. Kollegiet har före- slagit att lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) ändras så att även skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder som föreskrivs vid omprövning av äldre tillstånd skall bekostas av tillståndshavaren. Kollegiets framställning har remissbehandlats. Frågan beredes nu vidare i med sikte på att ett förslag, innebärande att vid omprövning av äldre tillstånd föreskrivna skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder skall bekostas av tillståndshavaren inom ramen för värdet av den ersättningsfria andel som gäller för förlust av vatten eller fallhöjd m.m., skall lämnas till vårriksdagen 1994. Ett annat betydande hot mot den naturligt reproducerande laxen är den överfiskning som sker i från vissa länders sida. har genom för verkat för begränsningar av havslaxfisket i och kritiserat de nationer som överskrider de fastställda kvoterna. Kommissionen har beslutat om en minskning av totalkvoten för lax för jämfört med . har skärpt regleringen av älv- och kustfisket efter lax. Biologisk mångfald tas också upp i den utredning som generaldirektören vid gör rörande fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter. Utredningen görs mot bakgrund av såväl de biologiska förutsättningarna som de internationella överenskommelser som har träffats på bl.a. fiskets område. Utredaren skall redovisa sina slutliga ställningstaganden till regeringen . Markanvändning för bebyggelse och infrastruktur innefattar samhällsverksamheter som utnyttjar mark eller vatten eller på annat sätt påverkar naturen. Den viktigaste aktören inom samhällsplaneringen är kommunerna. Tätortsplanering och bebyggelselokalisering måste bygga på insikten om betydelsen av ekologiska strukturer. Naturen upphör inte innanför stadsgränsen. Grönområden utgör inte enbart viktiga rekreationsområden för stadens innevånare utan är också livsmiljö och sprid- ningskorridorer för djur och växter och hyser ofta stora kulturvärden. Grönområden kan därför inte ses som automatiskt tillgängliga exploateringsresurser utan utgör i sig en viktig del av stadsmiljöns infrastruktur och även av ekosystemen. Jag återkommer till dessa frågor i det följande (avsnitt 3.6). En viktig fråga i sammanhanget är de betydande arealer längs vägarna. används inga kemiska bekämpningsmedel längs våra vägar utan vägrenarna hålls öppna genom röjning och slåtter. Även om åtgärderna främst sker av trafiksäkerhets- skäl - med hänsyn till såväl metoder som när de utförs - ger dessa åtgärder områdena viss karaktär av slåttermarker. Vägkanter som hålls öppna har uppskattats till ett par hundra tusen hektar mark och kallas landets i särklass största areal av "ogödslad slåttermark". som vägar fungerar som spridningsbarriärer för en del orga- nismer utgör de spridningskorridorer för vissa växter och djur. Den biologiska mångfalden påverkas därför såväl negativt som positivt av vägnätet. Det är därför viktigt att inte enbart lägga trafiksä- kerhetsaspekter på skötsel av vägens närområde. I vissa delar av landet finns redan god erfarenhet av samråd mellan natur- och kulturvårdande resp. väghållande myndigheter för att uppmärksamma och ta hänsyn till natur- och kulturvärden vid skötsel av vägrenar. är namnet på och länsstyrelsernas gemensamma arbete för att uppmärksamma de mindre vägarnas kultur- och naturvärden, främst vid ombyggnad och förbättring. Kunskaperna om hur skötseln av vägkanterna skall bedrivas för att gynna den biologiska mångfalden bör utvecklas ytterligare. bör därför ges i uppdrag att i samråd med identifiera och föreslå ett program för skötsel av vägrenar med en artrik och mångformig växtlighet i syfte att på ett konkret sätt ta ansvar för den biologiska mångfaldens bevarande inom sitt verksamhetsområde. Särskild hänsyn bör tas till trafiksäkerhetsaspekterna vid genomförandet av uppdraget. Det kommunala engagemanget i naturvårdsarbetet har ökat på ett betydande sätt . Det är en positiv utveckling som jag anser bör stimuleras ytterligare. Ett exempel på åtgärder som främjar den utvecklingen är den delegation av beslutanderätt enligt naturvårdslagen som kan ske i vissa frågor, bl.a inrättande av naturreservat. Andra exempel är det samarbete mellan länsstyrelser och kommuner som i vissa län har utvecklats vad gäller arbetet med landskapsvårdande åtgärder. I flera län har kommunerna engagerats i det konkreta arbetet med att teckna avtal med brukare om naturvårds- och landskapsvårdsåtgärder. Det har inneburit en betydande effektivisering av arbetet och har dessutom främjat en lokal förankring av naturvårdsarbetet. Många kommuner genomför också inventeringar av hotade arter och biotoper. Ett exempel är det samarbete som inletts mellan flera kommuner på i och som resulterat i en inventering av hotade arter i de södra länsdelarna. Materialet utgör ett viktigt underlag både för det centrala arbetet med att kartlägga hotade arter liksom för kommunernas eget planeringsarbete. Inrättande av naturreservat är ett annat område där flera kommuner har tagit aktiv del i arbetet. Jag vill särskilt framhålla möjligheterna till samfinansieringslösningar mellan kommuner och staten för att skydda värdefulla naturområden, som jag anser bör kunna användas i större utsträckning. Samfinansiering kan också vara ett bra sätt att stödja frivilligorganisationers naturvårdsengagemang när det gäller att skydda och i vissa fall sköta värdefulla naturområden. De arbetsmarknadspolitiska satsningar som görs bör bl.a. kunna användas för att stimulera ett fortsatt och ökat kommunalt engagemang och ansvarstagande i naturvårdsarbetet, bl.a. genom sådana insatser som jag beskrivit ovan. Jag har i denna fråga samrått med arbetsmarknadsministern. De verksamheter jag har beskrivit i det föregående tar sin utgångspunkt i markexploatering och utnyttjande av förnybara resurser. Andra samhällsverksamheter har också betydande inverkan på den biologiska mångfalden. Det gäller t.ex. energiutvinning, industriproduktion och transporter. Den förorening till luft och vatten som dessa verksamheter medför har redan inneburit en betydande negativ inverkan på den biologiska mångfalden. De långsiktiga effekterna av dessa miljöhot kommer att medföra ännu större negativ inverkan på den biologiska mångfalden om dessa inte åtgärdas. Spridningen av svårnedbrytbara miljögifter som PCB och DDT har inneburit ett direkt hot mot rovfåglar och sälar. Försurningen av mark och vatten har ändrat artsammansättningen i sjöar och vattendrag och förorsakat skogsskador i södra och . Transporter baserade på fossila och andra bränslen bidrar på ett betydande sätt till föroreningsproblematiken, både vad gäller luftföroreningar och markförsurning. Vilka effekter luft- och vattenföroreningar har på mikrofaunan och i jorden är ännu tämligen okänt. Infrastrukturutbyggnader kan ha negativa effekter på den biologiska mångfalden genom att fragmentera ekosystemen och bryta de ekologiska sambanden i landskapet. Jag vill framhålla att kraftfulla insatser kommer att krävas för att komma till rätta med dessa miljöhot med tanke på att de långsiktigt hotar den biologiska mångfalden. De äventyrar också produktionsförutsättningarna inom de areella näringarna. För att komma till rätta med dessa problem krävs nationella insatser kombinerade med internationellt samarbete för att minska dessa ofta gränsöverskridande miljöproblem. En alltmer effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås. Viktiga inslag i energipolitiken är åtgärder för att stimulera utvecklingen av miljövänlig energi såsom biobränslen, solenergi och vindkraft. Inom transportsektorn bör bl.a. en ökad energieffektivitet, en ökad användning av alternativa drivmedel, en förbättrad kollektivtrafik samt hänsynstagande till landskapsmässiga effekter vid utbyggnad. I industriproduktionen kan bl.a. återvinning och återanvändning bidra till en ökad resurshushållning. Betydande insatser görs redan i och jag vill i dessa frågor bl.a. hänvisa till regeringens proposition om en kretsloppsanpas- sad samhällsutveckling (prop. 1992/93:80) och pro- positionen (prop. 1992/93:179) om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. Sammanfattningsvis anser jag att bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald skall bygga på en helhetssyn vad gäller olika åtgärder och en ödmjuk attityd till frågornas komplexitet. En ökad tyngd läggs på att främja en miljöanpassad utveckling inom olika samhällssektorer, kombinerat med insatser för att restaurera skadade miljöer och skydda områden med höga natur- och kulturvärden. Jag vill understryka behovet av en fortlöpande utvärdering av måluppfyllelsen inom olika sektorer. 2.3 Naturvårdens roll i strateginSom jag framhållit i det föregående är det miljömyndigheternas roll att verka pådrivande för en miljöanpassad utveckling samt att följa och stödja insatser inom sektorerna för att bevara den biologiska mång- falden. Därutöver har de en central roll genom att de skall bedöma miljöutvecklingen och skall med hjälp av egna arbetsinstrument komplettera insatser som görs inom sektorerna. Ett av dessa arbetsinstrument är inrättande av nationalparker, naturreservat och andra skyddade områden. Att skydda områden med stöd av naturvårdslagen syftar bl.a. till att bevara ett representativt urval av i landet förekommande naturtyper för kännedomen om den svenska naturen och som referensområden för forskning och miljöövervakning. Framför allt skall dock dessa skyddsområden användas för att bevara arter och ekosystem som tål endast liten eller ingen mänsklig påverkan eller som är kulturbetingade och därför kräver särskild skötsel för sin fortlevnad. Skyddsområdena skall utgöra tillflyktsorter (refugier) för dessa arter och vara kärnområden för arters återkolonisering av omkringliggande områden. Därför är deras inplanering i landskapet viktig. Det måste ske med hänsyn tagen bl.a. till omgivande verksamhet.