prop · GH03180 · 1994-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten för detta beslut är att konkurrens inom ett område anses leda till en effektivare verksamhet och gynnsammare produktivitetsutveckling. Ett antal mål lades fast för i vilken takt konkurrensutsättningen skall genomföras. skulle väg- och trafikdivisionen ha upphandlat av totala nyinvesteringar i konkurrens. Fr.o.m. inledningen av skall av nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och underhållsverksamheten skall vara . I samband med en bolagisering av produktionsdivisionen skall all produktion upphandlas under konkurrens. Dessa beslut om omfattningen av konkurrensupphandlingen inom förväntas ha en helt avgörande betydelse för produktionsdivisionens fortsatta utveckling samt också stimulera konkurrensen och därmed effektiviteten i hela branschen. Den ökande andelen konkurrensupphandling kommer att utsätta produktionsdivisionen för ett mycket hårt omvandlingstryck i syfte att skapa ett konkurrenskraftigt alternativ med långsiktig överlevnad på marknaden. Divisionen måste därför gå vidare med det förändringsarbete som redan inletts, vilket delvis beskrivits i avsnitt 4.1. Detta förändringsarbete avser frågor som ökad kunskap om marknads-, konkurrens- och affärsbeteenden, förbättring av kalkyle- rings- och uppföljningssystem för bygg- och driftproduktion, anpassning av den nuvarande kostnadsstrukturen, hantering av övertalighetsproblematiken, justering av värderingen av anläggningstillgångar, justering av rådande anställningsvillkor samt utveckling av ekonomiska styr- och redovisningssystem. Allt detta arbete bör leda till en utveckling så att förhållandena inom produktionsdivisionen anpassas till de förhållanden som råder på anlägg- ningsmarknaden i stort i syfte att kunna uppfylla målsättningar om konkurrensutsättning och verkställa dess beslut om en bolagisering för att skapa en effektivare verksamhet och en bättre väghållning till lägre kostnader. Grunden till en sådan anpassning har lagts genom uppdelningen av i en beställar- och en leverantörsdel. Härigenom har möjligheter skapats för att etablera en helt fristående produktionsverksamhet som kan arbeta under kommersiella förutsättningar. Innan en fullständig uppdelning kan göras finns det dock en del frågor som måste lösas på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller bl.a. frågan om att upprätta en beställarkompetens som säkerställer att kraven på trafiksäkerhet och miljöhänsyn hålls på en hög nivå. Denna fråga hänger i hög grad samman med de marknadsförutsättningar de olika delarna av produktionsverksamhet har och hur dessa kan komma att utvecklas. Produktionsverksamheten kan delas in i tre verksamhetsgrenar nämligen projektering, nyproduktion samt drift och underhåll. Som framgått i avsnitt 3 skiljer sig marknadsförutsättningarna åt för de olika verksamhetsgrenarna. Problemen finns i första hand inom drift och underhåll som är den verksamhetsgren som i betydligt mindre utsträckning än de övriga varit utsatt för konkurrens. Därigenom har beställarfunktionen för drift och underhåll inte haft samma möjligheter att utvecklas som inom övriga verksamhetsgrenar. Tidpunkten för införandet av en helt fristående produktionsverksamhet är därför i hög grad styrd av den pågående utvecklingen av metoder för upphandling av drift- och underhållstjänster. Tillräcklig tid bör ges för att beställarfunktionen skall kunna utvecklas även inom drift och underhåll så att möjligheter ges att därigenom skapa en fungerande marknad. pågår, som tidigare nämnts, ett intensivt arbete inom med att utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för drift- och underhållsverksamheten vilket bl.a. baseras på de erfarenheter som man fått ge- nom tidigare genomförda upphandlingar. bör till ha stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upphandling kan ske av det samlade behovet av väghållningstjänster och -produkter i hela landet med ut- gångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen. Det hittillsvarande arbetet och erfarenheterna tyder klart på att så bör bli fallet. En annan viktig fråga som är en förutsättning för att en fullständig uppdelning skall kunna göras är att produktionsdivisionen vid bolagise- ringstillfället har uppnått den affärsmässiga mognad som krävs för att divisionen i bolagiserad form skall överleva på anläggningsmarknaden. Till det nybildade bolaget skall endast överföras tillgångar och skulder som svarar mot vad som är rimligt med hänsyn till bolagets marknadsförutsättningar. För att nå detta krävs ett omfattande rationaliseringsarbete inom produktionsdivisionen. Ett sådant rationaliseringsarbete bör kunna fullföljas i en sådan takt att organisationen till med avseende på resurser, kompetens och finansiell styrka i förhållande till bedömd marknad är fullständigt anpassad för en bolagisering. All övertalighet och eventuella kompetensbrister skall då vara åtgärdade. generaldirektör bör ha det samlade ansvaret att, i samråd med verkets styrelse, genomföra ovan beskrivna åtgärder med att förbereda båda divisionerna inför en bolagisering. Arbetet skall rapporteras till regeringen. Vidare krävs att ett nytt bolag av statsmakterna ges rimliga över- gångsförutsättningar så att det av egen kraft kan ta sig in på marknaden och på lång sikt bli en del av denna. Sådana förutsättningar är möjliga att ge och vi återkommer med en redovisning av de ekonomiska förutsättningarna i avsnitt 4.2.4. Regeringen gör mot bakgrund härav bedömningen att det är fullt möjligt att skilja ut produktionsdivisionen från och att det går att lösa de uppgifter som uppstår i samband med att en sådan förändring genomförs. Hela produktionsdivisionen bör därför bolagiseras per . har hunnit utveckla beställarkompetensen på drift- och underhållssidan vilket också bör leda till en bättre fungerande marknad. Vidare har ett förberedelsearbete då också hunnit göras inom produktionsdivisionen som innebär att hela produktionsdivisionen då kan bolagiseras. Regeringen anser vidare att divisionen bör bolagiseras som en sammanhållen enhet vilket är att föredra då utvecklingen inom anläggningsmarknaden går mot en ökad andel totalåtaganden där entreprenören inom den egna organisationen bör ha tillgång till samtliga delar i produktionskedjan för att kunna hävda sig. En samlad bolagisering av produktionsdivisionen förbättrar också bolagets möjligheter till långsiktig självständig överlevnad genom att ett sådant bolag får en större bredd på sin kompetens och en större omfattning på sin verksamhet än om de olika verksamhetsgrenarna skulle bolagiseras var för sig. Regeringens mandat för det fortsatta arbetet bör därför vara en sammanhållen bolagisering per . I enlighet med det föreslagna bemyndigandet bör det bli en uppgift för en särskild projektgrupp att genomföra bolagiseringen av produktionsdivisionen. Gruppen bör ledas av och bestå av representanter från Väg- verket, och externa experter inom områdena för redovisning och affärsjuridik. - Övergångsperiod och vidare förberedelsearbete Det är vår uppfattning att den nuvarande produktionsdivisionen fram till skall ligga kvar inom och att man i denna organisationsform skall fullfölja det utvecklings- och rationaliseringsarbete som redan har inletts. Divisionen skall bedriva sin verksamhet under så bolagsliknande former som möjligt. En viktig del i arbetet med att skapa mer bolagsliknande former för divisionen är hur denna leds. Produktionsdivisionen har en intern styrelse vilken i formell mening är att betrakta som en ledningsgrupp. Denna ledningsgrupps arbete är värdefullt och den bör även fortsättningsvis spela en aktiv roll inom divisionen. Ett ökat externt inslag i gruppen skulle tillföra ytterligare kompetens och erfarenhet och bör därför enligt vår uppfattning eftersträvas. fram till skall det inom produk- tionsdivisionen göras en redovisningsmässig åtskillnad mellan de olika produktgrupperna så att det klart och tydligt går att följa den affärsmässiga utvecklingen för resp. produktgrupp. Separat balans- och resultatredovisning bör införas för resp. produkt. Mål för bl.a. resultat och marknadspositioner bör också brytas ned på produktnivå. Följande produkt- och resultatområden bör inrättas: projektering, nyproduktion, drift och underhåll inkl. beläggning, färjetrafik, fastigheter och maskiner. Förutom den redovisningsmässiga uppdelningen bör också en organisatorisk och resursmässig uppdelning göras mellan produktgrupperna utan att man för den skull motverkar ett effektivt utnyttjande av divisionens resurser. Med en sådan uppdelning blir de olika grupperna så väl avgränsade att det i princip blir möjligt att bryta ut vissa delar utan att de andra produktgrupperna drabbas utav detta. Uppdelningen ger också underlag och nödvändiga förutsättningar inför ett beslut om bolagisering. Mot bakgrund av de analyser som gjorts av de marknadsmässiga, ekonomiska och finansiella förutsättningarna för den nuvarande produktionsdivisionen och det framtida produktionsbolaget kan det enligt vår mening bli aktuellt att i samband med en bolagisering undersöka möjligheterna till att på olika sätt tillföra kompetens, erfarenhet och övriga resurser, som inte finns inom produktionsdivisionen, i samråd med andra aktörer på marknaden. Detta kan bidra till att divisionen kan agera på en bredare marknad. Regeringen avser att uppdra åt att under det närmaste året inventera och lämna förslag till åtgärder som utifrån bl.a. miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt kan behöva vidtas inför en bolagisering av produktions- divisionen. Regeringen kommer också att uppdra åt att göra en genomgång av samtliga uppgifter inkl. de ekonomiska och finansiella som måste lösas innan en bolagisering kan genomföras. Därefter bör en plan upprättas för hur och i vilken takt dessa uppgifter skall lösas. Regeringen avser vidare att även fortsättningsvis följa utvecklingen och ta del av på vilket sätt och i vilken omfattning konkurrensutsättningen genomförs. Regeringens förslag: Produktionsdivisionen bör ges möjlighet att fr.o.m. agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och därmed jämförbara objekt. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Hearingen: och anser att verk- samhetsområde bör utvidgas. anser att det noga bör övervägas om detta bör göras med allmänna skattemedel. Byggentreprenörerna anser att tidpunkten för ett utökat bemyndigande bör sammanfalla med tidpunkten för bolagiseringen för att skapa konkurrens på lika villkor. RRV har ingen principiell invändning. Skälen för regeringens förslag: En viktig del i arbetet med att förbereda och anpassa produktionsdivisionen för bolagiseringen är divisionens insteg på nya marknader. För att kunna verka och långsiktigt överleva på anläggningsmarknaden är det nödvändigt att produktionsdivisionen skaffar sig kunder utanför . Produktionsdivisionens tjänster efterfrågas förutom av även av , , kommuner, vägsamfälligheter, vägföreningar och av näringslivet. Flera av dessa kunder efterfrågar paketlösningar där fler tjänster än de som tillhandahåller ingår. Exempel på sådana tjänster är ledningssystem, grönområden, tunnlar och järnvägsanläggningar. En entreprenör som inte kan tillhandahålla samtliga delar av ett sådant paket har ingen möjlig- het att få entreprenaden. För att skapa bättre villkor för det nya bolaget är en möjlighet att produktionsdivisionen får åta sig uppdrag som innebär totalåtaganden vilka delvis ligger utanför verkets nuvarande verksamhetsområde för att härigenom ta sig in på nya marknader. Ett utvidgat bemyndigande kan dock utgöra ett problem ur konkur- rensneutralitetssynpunkt eftersom divisionen kan komma att få av totala beställningar av drift- och underhållstjänster utan konkurrensupphandling. För att kunna tillåta att divisionen får verka på nya områden krävs en garanti för att det inte förekommer någon korssubventionering mellan konkurrensutsatt och ej konkurrensutsatt produktion. bör därför andelen upphandlingar i konkurrens öka påtagligt jämfört med innevarande år inom drift och underhåll. Regeringen bör därför, mot bakgrund av det utvecklingsarbete som pågår inom , pröva möjligheten att utöka verksamhetsområdet för produktions- divisionen. Denna prövning bör göras så att ett eventuellt utvidgat bemyndigande kan träda i kraft . För att kunna göra detta måste regeringen i sin tur ha ett bemyndigande från . Regeringen avser att begära ett bemyndigande av om ett utökat verksamhetsområde. Detta skall vara väl specificerat och avgränsat mot bakgrund av de risker som är förenade med att utöka sitt verksamhetsområde och gå in på nya marknader. Endast arbeten inom mark- och anläggningsområdet som rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och därmed jämförbara objekt skall komma i fråga för ett bemyndigande. Vägledande för produktionsdivisionens engagemang inom nya verksamhetsområden bör vara ett stort mått av försiktighet. De bedömda riskerna får inte vara sådana att de bedöms kunna påverka eller inkräkta på utförandet av de uppdrag som kommer från väg- och trafikdivisionen och som bekostas med allmänna medel. Regeringen kommer att uppdra åt att redovisa förutsättningar för och förväntade konsekvenser av det utvidgade bemyndigandet. Regeringens bedömning: Personalminskningar kan komma att behöva genomföras inom produktionsdivisionen till följd av minskade marknadsandelar, ökad andel underentreprenader och produktivitetsökningar. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Hearingen: framhåller vikten av att man inte genomför bolagiseringen så att man förlorar kompetens. Personalminskningarnas omfattning är beroende av marknadsförutsättningarna och takten i konkurrensutsättningen. anför att personalfrågor måste hanteras omsorgsfullt och att omställningskostnader bör täckas av ägaren. Skälen för regeringens bedömning: Produktionsdivisionen bestod, som tidigare nämnts, av ca 5 400 personer. Det framtida personalbehovet påverkas av ett antal faktorer. Regeringen bedömer att den viktigaste av dessa faktorer är det beslut om konkurrensutsättning av divisionens verksamhet som fattat. Divisionen kommer att vara fullständigt konkurrensutsatt . Divisionens dimensionering vad gäller vägbyggande, projektering och färjedrift är i kvantitativ mening förhållandevis bra anpassad till de krav som konkurrensutsättningen kommer att ställa. Inom dessa produktgrupper är det främst fördelningen mellan olika kompetenser som måste justeras. Övertalighetsproblemen finns inom drift- och underhållsverksamheten. En viktig faktor vid beräkningen av det framtida personalbehovet är, vid sidan av den totala marknadsefterfrågan, hur väl bedömningarna om divisionens framtida marknadsandelar kommer att stämma överens med det faktiska utfallet. Den totala storleken av den marknad som produktionsdivisionen föreslås verka på uppgår till ca . Av denna marknad är ca tillgänglig för produktionsdivisionen med beaktande av divisionens nuvarande produktionskompetens. Som tidigare nämnts är andelen extern fakturering inte större än av den totala omsättningen. beställarorganisation kommer att verka för att få till stånd fungerande marknader inom samtliga produktgrupper vilket kommer att reducera produktionsdivisionens dominerande ställning. För att kompensera detta efterfrågebortfall måste divisionen för att behålla sin kapitalbas och sitt kunnande försöka ta sig in på nya marknader och vinna nya kunder. Regeringen har skapat förutsättningar för detta genom sitt förslag om ett bemyndigande om ett utökat verksamhetsområde. Detta löser dock inte alla problem. Det är generellt svårt att ta sig in hos nya kunder. Detta förhållande understryks av det faktum att de största väghållarna vid sidan av , kommunerna, har mångåriga relationer med entreprenörer som kan erbjuda kommunerna många olika typer av tjänster långt utanför anläggningsområdet. En annan omständighet som också gör det svårare för produktionsdivisionen att vinna marknadsandelar utanför är den rådande marknadssituationen på anläggningsmarknaden. Konkurrensen är och kommer även fortsättningsvis att vara hård till följd av bl.a. en påtaglig överkapacitet. En annan faktor som kommer att påverka det framtida personalbehovet är divisionens strävan att i ökad omfattning anlita underentreprenörer. Detta kommer att leda till ytterligare behov av att minska de egna personalresurserna. Sammanfattningsvis kan sägas att personalminskningar kommer att behöva genomföras inom produktionsdivisionen till följd av minskade marknadsandelar, ökad andel underentreprenader och produktivitetsökningar. Dessa personalminskningar kommer inte enbart att kunna lösas genom naturlig avgång utan det kommer att bli nödvändigt med uppsägningar för att anpassa personalresurserna till den framtida omfattningen av produktionsverksamheten. Övertaligheten av personal utgör naturligtvis ett stort problem sett från såväl statens, verkets och de anställdas perspektiv. Dessa problem måste lösas under socialt acceptabla former och insatser måste sättas in för att mildra effekterna av omstruktureringen. Det pågående arbetet inom med att lösa dessa frågor bör därför intensifieras. bör omgående upprätta en plan för hur neddragningen av personalresurser m.m. skall genomföras. Planen skall utgå från att all övertalighet skall vara åtgärdad före . Regeringens förslag: De pensionsåtaganden som vid bolagiseringstillfället har upparbetats i skall föras över till det nybildade bolaget. Kommitténs förslag: Endast den del av pensionsskulden som är hänförlig till den personal som vid bolagiseringstillfället är aktiv i verksamheten bör föras över till det nybildade bolaget. Detta innebär ett undantag från regeringens principiella inställning i denna fråga. Hearingen: RRV anser att pensionsskulden bör behandlas i enlighet med regeringens generella principer och att inget undantag bör medges. anser att frågan bör hanteras så att personalens pensioner inte äventyras. Skälen för regeringens förslag: De ekonomiska förutsättningarna för produktionsbolaget och bolagets kapitalstruktur har stor betydelse för bolagets utvecklingsmöjligheter. Bolagets övergångsförutsättningar och dess kapitalstruktur bör ge en solid bas för bolagets framtida verksamhet och möjligheter att uppnå en uthållig lönsamhet. En viktig förutsättning för det nybildade bolagets förutsättningar att överleva på marknaden är att bolaget från start ges en tillräcklig soliditet för att klara av den riskexponering som finns i branschen samt överbrygga konjunktursvängningarna. Soliditeten bör för bolagiseringen uppgå till för att successivt öka till . En soliditet på kräver ett aktiekapital på . Den lägre nivån i starten kan motiveras med att bolaget inte har några omfattande låneskulder. Förutom ett aktiekapital på krävs ett kapitaltillskott för att bolaget skall få den önskvärda soliditeten. Kapitaltillskottet skall täcka bl.a. de skulder samt de skatter som uppstår som en effekt av bolagiseringen. I samband med en bolagisering skall, i enlighet med de principer beslutat om (prop. 1991/92:150 bil. 1), de i den bolagiserade verksamheten uppsamlade pensionsåtagandena föras över till det nybildade bolaget för att ge en rättvisande bild av kapitalstrukturen och för att bolaget skall bära sina egna kostnader för pensioner. Detta är en förutsättning för att man t.ex. skall kunna jämföra den egna verksamheten med branschen i övrigt och åstadkomma konkurrensneutralitet. Regeringen anser inte att det finns tillräckliga motiv för att göra avsteg från statsmakternas principer om överförande av pensionsåtaganden på det sätt som kommittén föreslagit. Pensionsskulden beräknas preliminärt uppgå till exkl. löneskatt. Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till sannolikheten för att livslängden skall öka. Till pensionsskulden kommer en framräknad semesterlöneskuld på . Vid bolagiseringen förs således samtliga pensionsförpliktelser om ca samt semesterlöneskuld från till bolaget. bolaget bildas upphör produktionsverksamheten i egen regi. Samtliga tillgångar och skulder förs över från till bolaget i utbyte mot nyemitterade aktier. Som nämnts tidigare skall bolaget vid bolagiseringstillfället överta de pensionsåtaganden som upparbetats i . Bolaget har emellertid ingen möjlighet att skuldbokföra hela pensionsskulden vid bolagiseringstillfället eftersom detta skulle påverka bolagets långsiktiga intjäningsförmåga negativt. Dessutom bör bolaget inte belastas med en skuldbörda som kan anses ligga utanför den skuld som en konkur- rensutsatt verksamhet skulle ha haft. En del av pensionsskulden läggs därför som en ansvarsförbindelse. Denna ansvarsförbindelse säkras genom att i sin tur garanterar en amortering av pensionsskulden till bolaget. Amorteringen bör kunna genomföras vilket gör att den årliga betalningen inte blir större än att den kan bäras av de resurser som frigörs genom en rationalisering och effektivisering i väg- och trafikdivisionen samt de förbättrade priser som följer av en upphandling i konkurrens. Därigenom undanröjs effektivt riskerna för försämringar i väghållningen och trafiksäkerhetsarbetet. I sammanhanget bör erinras om det rationaliseringsarbete som genomförts och kommer att genomföras i produktionsdivisionen. Med hänsyn till vikten av att det samlade vägkapitalet kan upprätthållas anser regeringen dock att ytterligare rationaliseringskrav inte kan belasta underhållsanslag under den femåriga återbetalningsperioden. Regeringen vill sålunda understryka att det är av stor vikt att dessa ökade krav på effektivitet inte skall innebära att bidrag till uppfyllandet av de trafikpolitiska målen påverkas negativt. Kvalitén på de tjänster och produkter som som väghållare skall upphandla skall bibehållas på minst samma nivå som i en situation utan effektivitetskrav i samtliga regioner. Regeringen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamhet på vad regeringen beslutat om arkivkostnader i samband med bolagiseringar (prop. 1992/93:100 bil. 12, sid. 105 ff, bet. 1992/93:KrU22, rskr. 1992/93: 3316). 4.2.5Huvudmannaskap och privatisering m.m. Regeringens förslag: Samtliga aktier i det nya bolaget skall innehas av staten. Frågan om en privatisering bör prövas . Kommitténs förslag: Det nya bolaget bör ha som huvudman . Det är dock för tidigt att ange en lämplig framtida huvudman. En privatisering av verksamheten kan vara att föredra . Hearingen: anser att bolaget efter en övergångstid under ett statligt holdingbolag bör privatiseras. RRV anser att det inte är lämpligt med ett bolag under eftersom det skapar trovärdighetsproblem men att saknar erfarenhet för att utöva ägarrollen i ett kommersiellt bolag. Staten bör överväga hur man skall konstruera sin ägarfunktion om det är så att fler bolag bildas med som huvudman vilka inte skall privatiseras. och Byggentreprenörerna anser att en annan ägare än är att förorda så att man särskiljer beställar- och utförarrollerna. , och i anser att det är viktigt att man behåller hela eller delar av produk- tionsverksamheten inom så att man kan återföra erfarenheter till beställarorganisationen. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av regeringens principella inställning att myndigheter inte bör äga bolag anförde regeringen budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) att det bolag som bildas av produktionsverksamhet bör vara fristående från . Regeringen står fast vid denna uppfattning. Det bolag som föreslås bildas av bör därför ägas direkt av staten. Med hänsyn till konkurrensneutraliteten mellan olika företag som kommer att utbjuda väghållningstjänster till bör inte vara ägare till ett av dessa företag. Regeringen har i avsnitt 4.2 redogjort för det förberedelsearbete och de förutsättningar produktionsdivisionen förväntas ha vid bolagiseringstidpunkten. Det faktum att den valda bolagiseringstidpunkten är först om innebär att ges tid att genomföra erforderlig kompetensutbyggnad och ett nödvändigt rationaliseringsarbete.