prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Jag vill framhålla att varken ett avvisningsbeslut eller ett avslagsbeslut hindrar gäldenären från att komma in med en ny ansökan om skuldsanering. Detta markerar ytterligare att utredningsansvaret i första hand ligger på gäldenären och inte på kronofogdemyndigheten. Som jag strax återkommer till bör dessutom såväl avvisnings- som avslagsbeslut kunna överklagas till domstol (avsnitt 4.7.6). Om en ansökan inte avvisas eller avslås skall kronofogdemyndigheten besluta att skuldsanering skall inledas. Innan ett sådant beslut fattas bör kronofogdemyndigheten vid behov kunna inhämta upplysningar om gäldenären från andra myndigheter, exempelvis socialnämnden. Inte sällan torde det vara så att gäldenären redan har varit i kontakt med de sociala myndigheterna, exempelvis för att där erhålla budgetrådgivning eller liknande. Vad som då har framkommit är naturligtvis av intresse då beslut skall fattas om skuldsanering skall inledas. kan dessutom ha andra uppgifter om gäldenären som är av relevans vid bedömningen av skuldsaneringsfrågan. Jag skall strax återkomma till hur detta ställer sig till reglerna om sekretess (avsnitt 4.7.5). Beslutet om att inleda skuldsanering bör alltså vara ett formligt beslut som fattas av kronofogdemyndigheten. Ett beslut att inleda skuldsanering bör vara ett viktigt steg i förfarandet och det bör meddelas bara om utsikterna att sedermera nå en skuldsanering kan anses vara goda. Givetvis är det inget definitivt ställningstagande till den frågan. Men ett riktmärke bör vara att skuldsanering endast skall inledas i de fall då det material som då föreligger pekar mot att ansökan kan leda till bifall. Det är viktigt att borgenärerna får kännedom om att ett skuldsaneringsförfarande har inletts och att de får tillfälle att anmäla sina fordringar. Det är därför ofrånkomligt att förfarandet måste innehålla någon form av publikt kungörelsemoment. Utredningen föreslår att beslutet att inleda skuldsanering kungörs i Post- och . Utredningen föreslår att det inte skall vara obligatoriskt att också kungöra beslutet i en ortstidning. Några remissinstanser framhåller att annonsering bör ske även i ortstidning. För min del anser jag att kungörelse måste ske. Avgörande rättsverkningar föreslås bli knutna till underlåtenheten att anmäla sin fordran i ärendet. Kungörande i ortstidning vid sidan av Post- och torde emellertid långt ifrån alltid vara nödvändigt. I många fall förekommer endast ett fåtal kreditgivare som bedriver sin verksamhet yrkesmässigt. Man kan kräva att dessa kreditgivare bevakar vad som kungörs i Post- och . Gäldenären är dessutom skyldig - och har ett klart eget intresse av - att i sin ansökan lämna uppgift om samtliga fordringsägare. De fordringsägare som gäldenären har angett i sin ansökan gör givetvis ingen rättsförlust om de underlåter att anmäla sin fordran. Jag anser därför att kungörelse i ortstidning endast behöver ske i de fall kronofogdemyndigheten anser det vara nödvändigt, exempelvis därför att man kan anta att det förekommer ett stort antal kreditgivare som inte bedriver sådan verksamhet yrkesmässigt. Att det inte alltid krävs kungörelse även i ortstidning är ett sätt att nedbringa kostnaderna för annonsering. Det gör också förfarandet totalt sett enklare. I och med att det material som bedömningen om inledande av skuldsanering skall grunda sig på bör vara tämligen fylligt och ett beslut om inledande av skuldsanering i sig innebär en viss prognos beträffande den slutliga utgången av ärendet är det rimligt att tillåta att vissa rättsverkningar knyts till beslutet. Utredningen föreslår att det till ett beslut om att inleda skuldsanering knyts en regel om tillfälligt förbud mot vissa exekutiva åtgärder. Utredningen säger att det är nödvändigt för att göra det möjligt för gäldenären att reda upp sina ekonomiska förhållanden. Det fortsatta förfarandet skall inte "störas" av pågående verkställighet mot gäldenären. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot detta. Vid mötet påpekade några instanser att verkställighetsförbudet bör gälla redan från tidpunkten då ansökan ges in. Andra instanser framhöll däremot att förbudet inte bör inträda för . Även jag instämmer i utredningens uppfattning att ett beslut om att inleda skuldsanering bör ha denna temporära rättsverkan. Lika med utredningen anser jag att regeln bör utformas så att åtgärder för verkställighet i form av införsel eller utmätning inte skall få äga rum efter det att beslutet att inleda skuldsanering har meddelats. Det finns inte anledning att låta ett sådant förbud inträda redan då ansökan ges in. En sådan ordning skulle lätt kunna missbrukas. Dessutom finns det inget egentligt behov av ett förbud förrän man har preliminärt konstaterat att det finns förutsättningar för att bevilja gäldenären skuldsanering. Förbudet bör gälla även beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut. Eftersom kvarstad och andra säkerhetsåtgärder enligt 15 kap. till skillnad från vad som gäller vid utmätning och betalningssäkring inte ger någon förmånsrätt bör något motsvarande förbud inte gälla för dessa åtgärder. Regeln bör - som utredningen uttalar - enbart avse verkställighet av fordringar som kan komma att omfattas av ett beslut om skuldsanering, dvs. enligt huvudregeln fordringar som har uppkommit före det att beslutet om att inleda skuldsanering fattas. Verkställighet avseende fordringar som uppkommer efter denna tidpunkt bör däremot kunna ske i vanlig ordning. Tilläggas kan att det inte synes nödvändigt att i lag föreskriva hinder mot verkställighet enligt 16 kap. utsökningsbalken, t.ex. avhysning, och detta oavsett om det rör sig om en hyresfordran som omfattas av skuldsaneringen. I likhet med vad som gäller i fråga om offentligt ackord bör avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) inte omfattas av förbudet. Lagrådet har påpekat att utformningen av bestämmelserna om verk- ställighetsförbud i 25 § i det remitterade förslaget är utformade så att ett verkställighetsförbud kan komma att gälla . Enligt Lagrådets mening bör bestämmelserna kunna mjukas upp något utan att syftet förfelas. Lagrådet föreslår att det absoluta hindret mot verkställighet bara skall gälla så länge frågan om skuldsanering prövas av kronofogdemyndigheten och att rätten i överklagade och överlämnande ärenden skall ha möjlighet att i det enskilda faller bestämma om hindret skall bestå. Jag instämmer i Lagrådets syn- punkter. Avsikten med verkställighetsförbudet är ju att det skall vara temporärt, så att skuldsaneringsförfarandet inte störs av säraktioner från någon borgenär. Av den anledningen bör hindret mot verkställighet vara absolut som kronofogdemyndigheten handlägger ärendet. Som Lagrådet påpekar bör det emellertid vara möjligt att efter överlämnande eller överklagande ha en flexiblare reglering. En sådan åstadkoms med den av Lagrådet förordade lösningen. 4.7.3 Allmänt om förfarandet : föreslår att tingsrätten som handläggande myndighet skall ha ett övergripande ansvar för utredningen i ärendet. Som ett väsentligt inslag föreslås att tingsrätten skall kunna förordna en god man att bistå rätten/gäldenären med utredningen i ärendet. Remissinstanserna: Många remissinstanser framhåller vikten av att det skapas möjligheter för att göra utredningen komplett och tillförlitlig. Flera instanser betonar också att gäldenären i många fall kan förmodas vara i behov av kvalificerat bistånd i ärendet. Några instanser anser att förslag innebär att förfarandet blir onödigt tungrott och kostnadskrävande. Från flera håll förordas att kronofogdemyndigheterna får ett större utredningsansvar. Från några enstaka instanser sägs att den föreslagna gode mannen kan ersättas av kronofogdemyndigheten. Skälen för mitt förslag: Det är angeläget att ärenden om skuldsanering kan handläggas på ett snabbt och enkelt sätt. Förfarandet måste rymma garantier för att en eventuell nedskrivning av gäldenärens skulder vilar på en säker grund. Många remissinstanser framhåller vikten av att utredningen i ett skuldsaneringsärende kan göras effektivt och snabbt, utan att tillförlitligheten äventyras. har i sitt beslut särskilt nämnt att det är viktigt att skuldsaneringsverksamheten kan bedrivas resurssnålt och att förfarandet i huvudsak bör kunna vara skriftligt och summariskt. Som jag redan har framhållit bör ett skuldsaneringsförfarande vila på vissa grundläggande principer. Förfarandet skall för det första vara enkelt och flexibelt. Detta bör gälla för såväl den enskilde gäldenären och borgenärerna som för de handläggande myndigheterna. Detta innebär att förfarandet i minsta möjliga utsträckning bör styras av detaljregler. Vissa förfaranderegler bör tas in i skuldsaneringslagen. I övrigt bör för kronofogdemyndighetens handläggning gälla förvaltningslagens bestämmelser. För tingsrätten bör i enlighet med förslag ärendelagen tillämpas. Förfarandet hos kronofogdemyndigheten bör präglas av skriftlighet. Som redan nämnts bör ansökan vara skriftlig och även i det fortsatta förfarandet bör skriftväxling i stor utsträckning kunna användas. Givetvis bör telefon kunna användas som ett alternativ till skriftväxling i många fall. Någon särskild regel om användande av telefon i dessa ärenden torde inte behövas. Det bör emellertid vara möjligt för kronofogdemyndigheten att hålla sammanträden. Det bör dock helt och hållet ligga i kronofogdemyndighetens hand att bestämma om ett sammanträde är behövligt i ett ärende. Sådant behov kan exempelvis föreligga i de fall många borgenärer är inblandade och gäldenärens skuldsättning är mycket stor. En borgenär eller gäldenären bör dock inte kunna framtvinga att det hålls ett sammanträde. I det sammanhanget finns anledning att erinra om att varje enskild borgenär genom att vägra godta skuldsaneringsförslaget kan hindra att en frivillig skuldsanering fastställs av hos kronofogdemyndigheten. Skuldsaneringsförfarandet innebär inte heller för gäldenärens del att han riskerar någon rättighet som han redan har. Dessutom är han oförhindrad att efter ett eventuellt avslag komma in med en ny ansökan. Med hänsyn till detta och till de allmänna krav som bör ställas på gäldenärens medverkan behöver en kallelse till ett sådant sammanträde enligt min mening inte delges gäldenären. Det bör vara tillräckligt att sända kallelsen i ett vanligt brev till den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. I de fall någon annan, exempelvis en borgenär, kallas till ett sammanträde hos kronofogdemyndigheten behöver enligt min mening inte heller en sådan kallelse delges. En borgenär drabbas ju inte av någon rättsförlust genom att utebli från ett sammanträde hos kronofogdemyn- digheten. Däremot måste, som jag strax återkommer till, borgenärerna delges det upprättade förslaget till skuldsanering. Vid förfarandet hos tingsrätten efter ett överlämnande dit bör det emellertid vara obligatoriskt med sammanträde. Här är det ju fråga om att borgenärerna riskerar att deras fordringar skrivs ned eller helt faller bort mot deras vilja. Deras rättigheter berörs alltså i högsta grad. Bl.a. svenska internationella åtganden, främst artikel 6 i gör det därför ofrånkomligt att förfarandet bör innehålla en föreskrift om muntlig handläggning i dessa fall. Sammanträde bör alltså hållas hos tingsrätten i alla skuldsaneringsärenden. I många fall kan man anta att flertalet borgenärer inte kommer att inställa sig till sammanträdet. Deras utevaro bör dock inte utgöra hinder mot att ärendet avgörs. Tvärtom bör deras utevaro kunna behandlas som ett godtagande av förslaget till skuldsanering. Borgenärernas inställning har ju på detta stadium formellt sett ingen betydelse, därför är det inte heller nödvändigt att ge deras utevaro någon formell verkan. Borgenärerna bör givetvis i kallelsen erinras om att ärendet kan komma att avgöras trots deras utevaro. Tingsrätten måste dessutom ha något underlag för sitt avgörande utöver vad som framgår av det skriftliga material som överlämnats från kronofogdemyndigheten. På detta stadium är ärendet regelmässigt tvistigt, eftersom åtminstone någon borgenär har motsatt sig skuldsaneringen. Det kan enligt min mening vara en lämplig ordning att tingsrätten inför sitt avgörande har ett sammanträde, vid vilket samtliga berörda ges möjlighet att komma till tals. Till detta sammanträde bör borgenärerna delges kallelsen. Något delgivningskrav bör däremot inte heller här gälla för kallelsen till gäldenären. 4.7.4 Närmare om kronofogdemyndighetens och tingsrättens handläggning 38 : Utredningens förslag innebär att ett förslag till skuldsanering skall upprättas av den gode mannen tillsammans med gäldenären. Detta förslag skall tillställas borgenärerna varefter rätten har att besluta om skuldsanering. Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar utredningens förslag i dessa delar i stort sett utan erinran. Skälen för mitt förslag: Utredningens förslag innebär att förfarandet hos rätten skall leda till att ett förslag om skuldsanering upprättas. Förslaget skall bl.a. innehålla uppgifter om vilka fordringar som omfattas, vilken procent av fordringarnas belopp som skall kvarstå samt när och hur kvarstående belopp skall betalas. Detta förslag skall sedan behandlas vid en muntlig förhandling. Härefter skall rätten fatta beslut om skuldsanering skall beviljas eller inte. Rätten kan därvid besluta enligt förslaget eller fatta ett beslut som avviker från förslaget. Rätten kan också på detta sena stadium avslå ansökan. Om rätten beslutar att bevilja skuldsanering, skall beslutet kungöras i Post- och . Utredningens överväganden i dessa delar godtas i det stora hela av samtliga remissinstanser. framhåller i sitt tillkännagivande att det bör övervägas om inte utrymmet för frivillighet kan göras större och om inte beslut om skuldsanering i ett andra steg kan fattas av en annan instans än domstol. I enlighet med vad jag har framhållit bör skuldsaneringsförfarandet delas upp i tre steg, som i och för sig bör vara starkt integrerade i varandra. Förfarandet i steg två - där tyngdpunkten i det lagreglerade förfarandet ligger - bör kunna leda till att en frivillig skuldsanering nås. Själva utredningsarbetet bör sträva mot att åstadkomma ett förslag till skuldsanering som kan godtas av borgenärerna. För att nå detta bör kronofogdemyndigheten, som sagt, ha möjlighet att agera flexibelt och i så liten utsträckning som möjligt vara bunden till vissa bestämda former. Som jag redovisade bör kronofogdemyndigheten kunna avslå en ansökan om skuldsanering redan vid den initiala prövningen. Den omständigheten att kronofogdemyndigheten inte avslagit en ansökan utan har beslutat inleda skuldsanering bör emellertid inte hindra kronofogdemyndigheten från att på nytt pröva om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och att i förekommande fall avslå ansökan under förfarandets gång. Det kan t.ex. inte uteslutas att det under utredningen kommer fram uppgifter om omständigheterna vid skuldernas tillkomst som innebär att det allmänna skälighetskravet för skuldsanering inte är uppfyllt. bör då kunna avslå ansökan. Det är angeläget att se till att förfarandet avbryts så snart det visar sig att förutsättningarna för skuldsanering brister och att kronofogdemyndigheten inte i onödan ödslar resurser på hopplösa fall. Detta ligger också i borgenärernas intresse. Som jag redan har påpekat torde den verkliga gallringen komma att ske redan vid kronofogdemyndighetens initiala prövning och de ärenden där kronofogdemyndigheten beslutar inleda skuldsanering bör därför normalt leda till skuldsanering. Det är utgångspunkten också i de övriga nordiska skuldsaneringslagarna. Jag räknar därför inte med att antalet avslagsbeslut under den fortsatta handläggningen kommer att bli särskilt stort. När utredningen kommit så långt att ett förslag till skuldsanering har utarbetats torde det knappast bli aktuellt annat än i extrema undantagsfall. Det förslag till skuldsanering som skall arbetas fram är alltså en viktig beståndsdel av hela förfarandet. Formellt sett är det gäldenären som upprättar förslaget. I lagen bör anges att det skall ske i samarbete med kronofogdemyndigheten. I praktiken bör också borgenärerna involveras i detta arbete. På vilket sätt borgenärerna bör delta kan givetvis variera från fall till fall. Rent allmänt är det dock viktigt att förslaget utformas så att förutsättningarna för att det skall kunna godtas av samtliga borgenärer är så goda som möjligt. Det är också viktigt att förslaget är utformat så att de grundläggande villkoren för skuldsanering enligt lagen är uppfyllda. I undantagsfall kan det inträffa att gäldenären och kronofogdemyndigheten inte kommer överens om vad förslaget bör innehålla och hur det bör vara utformat. Gäldenären bör i en sådan situation inte kunna lägga fram ett förslag mot kronofogdemyndighetens vilja. Det kan tvärtom inte heller komma i fråga att kronofogdemyndigheten lägger fram ett förslag mot gäldenärens vilja. Skuldsaneringsförfarandet bygger ju på att gäldenären och kronofogdemyndigheten tillsammans skall utarbeta och presentera ett förslag för borgenärerna. I den nu beskrivna situationen torde det vid oenighet inte återstå annat än att kronofogdemyndigheten avslår ansökan med hänvisning till att förutsättningarna för skuldsanering inte är uppfyllda. En sådan förutsättning är ju att gäldenären på ett lojalt sätt medverkar i förfarandet. Ett sådant avslagsbeslut bör gäldenären kunna överklaga. Frågan inställer sig då vad förslaget skall innehålla och hur det skall vara utformat. Förslaget bör enligt min mening innehålla en fullständig redovisning av gäldenärens ekonomiska situation. Det bör således anges vilka skulder och eventuella tillgångar gäldenären har, vilka inkomster han har och kan påräkna den närmaste framtiden samt vilka löpande utgifter som bedöms som absolut nödvändiga för gäldenärens och hans familjs försörjning. Innehållet i förslaget bör emellertid, av naturliga skäl, koncentreras på skuldsituationen. Samtliga skulder som omfattas av en skuldsanering måste sålunda noggrant specificeras. Det bör särskilt anges om någon villkorad, till beloppet obestämd eller icke förfallen fordran inte skall omfattas av skuldsaneringen (jfr avsnitt 4.6.8). I förslaget bör sedan anges vilken procent av fordringarnas belopp gäldenären kan antas betala. Det bör också anges vad detta innebär i absoluta tal för varje fordran samt hur mycket gäldenären t.ex. kan betala till varje borgenär. Som jag redan har nämnt bör likabehandlingsprincipen - med vissa smärre undantag - gälla för fördelningen av betalningsutrymmet mellan de fordringar som omfattas av skuldsaneringen. Det bör dessutom anges på vilket sätt gäldenärens betalningar skall ske. Som jag har framhållit är det viktigt att en kommande betalningsplan noggrant anger när och hur betalningarna skall ske. Det bör enligt min mening utarbetas särskilda blanketter och dataprogram för denna hantering. När förslaget är utarbetat och klart bör det tillställas samtliga borgenärer. Så här långt har borgenärernas kontakt med ärendet normalt endast varit att de har anmält sina fordringar i ärendet. Som jag återkommer närmare till i specialmotiveringen är det i mer komplicerade ärenden lämpligt att samråd sker med borgenärerna på ett tidigare stadium, innan förslaget är färdigställt. Borgenärerna bör föreläggas att yttra sig över förslaget inom . Av föreläggandet bör klart och tydligt framgå att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om att fastställa förslaget. Passivitet blir därigenom att jämställa med ett godtagande av förslaget. Av detta följer att föreläggandet måste delges borgenärerna. Att passivitet under vissa förutsättningar kan få vissa rättsverkningar för den enskilde finns det exempel på såväl inom civil- som processrätten. Det är därför inte oförenligt med grundläggande rättsprinciper att ge ett uteblivet yttrande sagda verkan i detta sammanhang. På detta stadium får kronofogdemyndigheten hålla ett sammanträde, om det bedöms som nödvändigt. Det bör dock inte på detta eller något annat stadium vara obligatoriskt för kronofogdemyndigheten att hålla sammanträde i ett skuldsaneringsärende. Om samtliga borgenärer godtar förslaget eller inte yttrar sig över det, bör det leda till att kronofogdemyndigheten fastställer förslaget. Enligt min mening talar flera skäl för att kronofogdemyndigheten skall fastställa skuldsaneringen i ett formligt beslut. Ett viktigt skäl för detta är att skuldsaneringen med vissa undantag bör omfatta alla skulder och således vara bindande inte bara för de kända utan också de okända borgenärerna. Gäldenärens ansvar för betalningen av de fordringar som inte är kända bör til och med helt falla bort (se avsnitt 4.4). Det förhållandet att ett uteblivet yttrande från en borgenär enligt vad jag redovisade bör jämställas med ett godtagande av förslaget gör också att det blir nödvändigt med en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten fastställer skuldsaneringen i ett formligt beslut. En fastställelse bör naturligtvis inte vara obligatorisk. Om gäldenären och borgenärerna av någon anledning skulle vara överens om att man inte inte vill ha skuldsaneringen fastställd av kronofogdemyndigheten, är det inget som hindrar att gäldenären återkallar sin ansökan varvid kronofogdemyndigheten avskriver ärendet från vidare handläggning. Skuldsaneringen kommer i så fall att falla utanför det lagreglerade området, trots att den således arbetats fram inom ramen för en lagreglerad skuldsanering. En sådan skuldsanering omfattar då bara de borgenärer som deltar, och uttryckligen godtar förslaget, och får ingen betydelse vare sig för de okända borgenärerna eller de borgenärer som har förhållit sig passiva under förfarandet inför kronofogdemyndigheten. beslut blir att betrakta som ett slags stadfästelse av den överenskommelse som gäldenären och borgenärerna har träffat. bör således inte vara fri att korrigera förslaget utan måste fastställa det som det är. Eftersom skuldsaneringen blir bindande även för de borgenärer som inte har hört av sig i ärendet kan dock beslutet inte jämställas med en stadfästelse av förlikning enligt 17 kap. 6 § . Innan skuldsaneringen fastställs måste nämligen kronofogdemyndigheten pröva om förslaget är i överensstämmelse med skuldsaneringslagens bestämmelser. Normalt är detta fallet eftersom kronofogdemyndigheten har deltagit i utarbetandet av förslaget; den bör naturligtvis inte medverka till att lägga fram ett förslag som inte överensstämmer med reglerna i lagen. Den officialprövning som kronofogdemyndigheten sålunda måste göra innan skuldsaneringen fastställs kommer därför inte att bli särskilt betungande; prövningen är i princip redan gjord under förfarandets gång. Om kronofogdemyndigheten undantagsvis skulle finna att förslaget strider mot lagen, skall ansökan avslås. Alternativet vore här att kronofogdemyndigheten överlämnar ärendet till tingsrätten. Det är dock enligt min mening inte rimligt att kronofogdemyndigheten skall vara tvungen att överlämna ärenden som enligt kronofogdemyndighetens mening strider mot lagens bestämmelser. Den som är missnöjd med kronofogdemyndighetens beslut bör i stället, som jag strax åter- kommer till (avsnitt 4.7.6), kunna överklaga beslutet till tingsrätt. Om någon borgenär motsätter sig att skuldsanering beviljas gäldenären, bör kronofogdemyndigheten vara förhindrad att besluta om skuldsanering. Det innebär att varje borgenär på detta stadium kan sägas ha en vetorätt. Det spelar därvid ingen roll av vilken anledning borgenären vägrar att delta. Han behöver inte ange några skäl alls. Om en borgenär på ett tidigare stadium klargjort att han tänker motsätta sig en skuldsanering utgör det emellertid inte skäl för krono- fogdemyndigheten att avbryta utredningen i ärendet. En borgenär som vill hindra en frivillig skuldsanering hos kronofogdemyndigheten måste som svar på myndighetens föreläggande i samband med att han tillställs förslaget ange att han motsätter sig förslaget.