prop · GH03214 · 1994-01-01 00:00:00 — I vissa delar, t.ex. när det gäller teknisk medverkan i förrättningsarbetet, har redovisats möjligheter till olika lösningar för att tillgodose tekniska samordningsbehov. I direktiven till utredningen skisseras ett alternativ som tar fasta på att det av kommuner framförda önskemålet om samordning i planprocessen i huvudsak gör sig gällande inom det tekniska området. Alternativet innebär i korthet att kommunerna skulle ges ökade möjligheter att delta i de tekniska momenten i förrättningsarbetet medan den judiciella insatsen kunde samlas hos den statliga fastighetsbildningsmyndigheten. Partsproblematiken i kommunerna skulle då upphöra utan att de grundläggande kommunala samordningsbehoven eftersätts. Kommunerna skulle också med en sådan lösning friare kunna organisera den tekniska lantmäteriverksamheten i sin organisation. I utredningen och remissmaterialet har det pekats på vissa handlingslinjer som skulle kunna komma i fråga vid avvägningen mellan stat och kommun vad gäller det lokala ansvaret för fastighetsbildningen. Det bör noteras att fastighetsbildning för tätortsutveckling och övrig fastighetsbildning har skilda förutsättningar. Det finns ett - ofta även från kommunalt håll uttalat - förespråkande för att statliga organ med specialistkompetens skall svara för fastighetsbildning i samband med stora infrastrukturinvesteringar och vid åtgärder för landsbygdsutveckling. En tanke som ingick i utredarens förslag om ett administrativt förfarande var att ärenden där kommun utgör part skulle överlämnas till statlig myndighet. En sådan överlämnandemöjlighet föreslås bl.a. av många kommuner som en mera generell lösning på denna partsproblematik. En linje som har övervägts av utredaren och som aktualiserats i många yttranden är möjligheten till överlämnande av ärenden från statlig myndighet till tjänsteman. Även om en sådan möjlighet sannolikt i stor utsträckning skulle vara förknippad med samma slag av problem som kännetecknar dagens situation i relationen mellan stat och kommun, bör denna möjlighet inte uteslutas . nämnda uppslag pekar mot möjligheten till en viss specialisering och differentiering av uppgifterna mellan stat och kommun. Mot detta talar den i många remissyttranden framförda synpunkten att territoriell uppdelning mellan statligt och kommunalt ansvar är att föredra framför en uppdelning där två myndigheter uppträder inom samma område. Huruvida endast en kommuns hela område eller också del av kommun skall kunna utgöra verksamhetsområde för fastighetsbildning - om sådan visar sig möjlig och lämplig - tillhör de praktiska frågor som bör belysas vid de fortsatta övervägandena. Även här finns olika synpunkter att hämta ur remissvaren. Som redan sagts krävs att en myndighet som svarar för fastighetsbildning har personal med hög kompetens. Den ansvariga myndigheten bör ha ett arbetsunderlag med avseende på fastighetsbildning som är tillräckligt stort för att upprätthålla en effektiv förrättningsverksamhet. De principer i detta hänseende som lades fast av bör gälla även i fortsättningen. Sålunda bör varje myndighet åtminstone ha underlag för en förrättningslantmätare med de kvalifikationer som därvid angavs, jämte tillgång till ersättare. Det måste också finnas garantier för myndighetens oberoende ställning. Som lade fast omorganisation av lantmäteriverksamheten bör enligt regeringens mening också fortsättningsvis gälla att huvudmannaskap för fastighetsbildning inte kan utövas av flera kommuner i samverkan. Syftet att åstadkomma en förbättrad samverkan i plan- och byggprocessen skulle inte främjas av en sådan ordning. Regeringens förslag: De särskilda fastighetsregistermyndigheterna avvecklas. Fastighetsregistreringen skall utföras av den myndighet som handlägger fastighetsbildningen. Uppgifter om planer och bestämmelser i fastighetsregistret bör i princip registreras av de beslutande myndigheterna.Utredarens förslag: Sammanfaller med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet ger ett starkt stöd för förslaget att fastighetsbildning och fastighetsregistrering skall utföras av samma myndighet. Det pekas dock bl.a. på att fastighetsregistrering bör göras samlat för ett och samma geografiska område, att registrering av andra uppgifter än de som härstammar från fastighetsbildningen bör kunna göras av andra än myndigheten och att arkiven bör hållas samlade. Skälen för regeringens förslag: förs av särskilda fastighetsregistermyndigheter, som kan vara statliga eller kommunala. Registret, som kommer att vara helt ADB-baserat, innehåller uppgifter om den officiella fastighetsindelningen, gällande detaljplaner, andra markanvändningsreglerande bestämmelser, fastigheters adresser m.m. Till fastighetsregistret hör registerkartan, som utvisar bl.a. fastighetsindelningen och planområdenas utsträckning. Registerinformationen om fastighetsindelningen utgör tillsammans med kartor och handlingar i förrättningsarkiven den legala beskrivningen av fastigheterna i fråga om beteckningar, omfattning, läge m.m. Fastighetsregistrering är slutfasen i fastighetsbildningen, som inte är fullbor- dad förrän registrering har skett. Fastigheterna är enheter för inskrivning. Länet är verksamhetsområde för den statliga fastighetsregistermyndigheten. I 29 kommuner finns fastighetsregistermyndighet med hela kommunen eller del därav som verksamhetsområde. I dessa samt ytterligare 12 kommuner finns också fastighetsbildningsmyndighet. Registrering av planer och andra markanvändningsreglerande bestämmelser kan utföras av annan än fastighetsregistermyndigheten. Registerverksamheten undergår en snabb teknisk utveckling som syftar till att förbilliga såväl fastighetsbildningen som fastighetsregistreringen och få till stånd bättre möjligheter till spridning av information från registren. En utvecklingslinje är att datatekniskt koppla samman fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Vidare pågår utveckling och ett stegvis genomförande av en digital registerkarta. Även lagrings- och spridningsmetoder för arkiven, bl.a. med hjälp av datatekniken, är under utveckling. Sammantaget kommer de berörda tekniska systemen, fullt genomförda, att medföra betydande besparingar. Det dröjer dock innan besparingarna kan tas ut. Utredarens förslag om att sammanföra fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering samt det positiva remissutfallet bör enligt regeringens uppfattning leda till snara konkreta åtgärder. Besparingar kan göras, inte bara genom teknikutvecklingen, utan också genom att en enda myndighet behöver sätta sig in i fastighetsbildningsärendena. Vidare uppstår tidsbesparingar och en ordning som även i andra avseenden medför förbättringar för sakägarna. Frågor om förfarandet vid fastighetsbildning, huvudmannaskap m.m. bör som redovisats tidigare beredas ytterligare. Därför är det inte möjligt att redan nu till alla delar avgöra hur sammanföringen bör fullföljas organisatoriskt. Ett säkert system för registrering av fastighetsbildningsbeslut förutsätter emellertid att en klart angiven myndighet har ansvaret för registerinnehållet inom ett visst geografiskt område. Om två myndigheter kan komma att utföra fastighetsbildning inom området innebär detta att speciella rutiner måste övervägas. De tänkbara alternativ som kan komma att tas upp i den fortsatta beredningen torde inte medföra att fastighetsbildning och fastighetsregistrering behöver utföras av olika myndigheter annat än i ett begränsat antal ärenden. De särskilda fastighetsregistermyndigheterna bör kunna avskaffas och fastighetsbildning med åtföljande registrering utföras av en och samma myndighet. Förslaget att de särskilda fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas medför behov av att ändra vissa regler, t.ex. bestämmelsen i 15 kap. 10 fastighetsbildningslagen om befogenhet att söka rättelse hos fastig- hetsdomstolen. För andra delar av registreringen än de som är ett utflöde av fastig- hetsbildningen, t.ex. registreringen av planer, markanvändningsreglerande bestämmelser och adresser för fastigheterna, bör även andra organ kunna svara. Detta utgår från en princip om registrering vid källan som bör slås fast. Den innebär att information lämpligast registreras av den som skapar informationen. Därigenom undviks dubbelarbete som kan följa av en överföring av informationen till registret i flera led. Om den information som skall registreras är ett utflöde av myndighetsutövning bör myndigheten ha ansvaret för registreringen även om informationen till grund för denna ursprungligen uppkommer t.ex. hos en anlitad entreprenör. Även om andra myndigheter, t.ex. myndighet eller länsstyrelse, kan anförtros registrering av uppgifter om planer m.m. bör den myndighet som har ansvaret för fastighetsregistreringen ha ett yttersta ansvar för att uppgifterna blir registrerade. Detta innebär att myndigheten utför registrering som inte överlåtits åt annan. En sådan ordning garanterar exempelvis att den starkt efterfrågade planinformationen blir heltäckande och aktuell. Sammanförandet av fastighetsbildningsmyndighet och fastighetsregistermyndighet till en myndighet bör göras , även om de fulla rationaliseringseffekterna därav inte uppkommer förrän . Vissa arkivfrågor m.m. behöver övervägas. Lämplig tidpunkt för förändringen av myndighetsstrukturen är . Formerna för fastighetsregistermyndigheternas avveckling och fastighetsregisterfunktionens inordnande i fastighetsbildningen m.m. får övervägas närmare när utredaren redovisat arbetet i etapp två. Efter ytterligare beredning avser regeringen att återkomma till med förslag till erforderliga lagändringar m.m. Regeringens bedömning: Regeringen anser att inskrivningsverksamheten bör föras samman med fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Något förslag om ändrad organisation läggs dock inte fram nu.Utredarens förslag: Utredaren förordar att inskrivningsverksamheten integreras i en ny samlad fastighetsmyndighet. Remissinstanserna: Ett 60-tal instanser, främst domstolar och kommuner, anser det omotiverat med en integrering av inskrivningsverksamheten i den nya organisationen. De framhåller att verksamheten fungerar väl och att utredaren inte har visat på ett sådant sakligt samband mellan inskrivning, fastighetsregistrering och fastighetsbildning att en sammanslagning kan motiveras. I remissmaterialet återspeglas också en osäkerhet om den föreslagna nya fastighetsmyndighetens kapacitet för att - i varje fall så snabbt som föreslagits - ta över verksamheten med bibehållen kvalitet och säkerhet. Å andra sidan tillstyrker ett 25-tal remissinstanser, däribland även sex domstolar, en överflyttning av inskrivningsverksamheten. I vissa yttranden anläggs ett något längre tidsperspektiv på frågan om inskrivningsverksamhetens organisatoriska hemvist. Det gäller i yttranden från bl.a. , , Hovrätten över och , , Kammarrätten i , , Länsrätten i , Kammarkollegiet, och . Dessa instanser ansluter sig i regel till att någon omorganisation inte bör ske nu men att inskrivningen har ett nära samband med övrig här berörd fastighetsverksamhet, vilket bör komma till uttryck i en organisationsförändring senare när vissa angivna förutsättningar föreligger. Skälen för regeringens bedömning: Inskrivningsmyndigheterna är självständiga myndigheter som är knutna till tingsrätterna. Deras verksamhet utgör en grundförutsättning för ett fungerande kreditväsende inom flera sektorer av samhället. De fungerar på ett bra sätt. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att inte nu besluta om ett överförande av inskrivningsverksamheten från tingsrätterna till de lokala lantmäterimyndigheterna. Bl.a. bör pågående arbeten med förändringar, t.ex. på panträttsområdet, först ha kommit längre. Då erhålls en tydligare bild av myndigheternas framtida arbetssituation. I princip ligger emellertid regeringens grundsyn fast, nämligen att domstolarnas uppgifter så långt som möjligt bör renodlas till dömande verksamhet. Vid ett framtida avskiljande av inskrivningsverksamheten bör det - i enlighet också med bedömningen i många remissyttranden - vara naturligt att föra samman den med övrig här berörd fastighetsverksamhet. Detta skulle bl.a. innebära möjligheter att även vid en fortsatt rationalisering av verksamheten med inskrivning och panthantering kunna bibehålla en lokal förankring av verksamheten. Regeringen avser att uppmärksamt följa organisationsfrågan. Regeringens bedömning: De mål som har lagts fast i utredningsdirektiven för en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten m.m. bör i huvudsak gälla. Dessa mål har redovisats i avsnitt 4.2. Regeringen lägger särskild vikt vid en decentraliserad verksamhet.Utredarens bedömning: Utredaren har anslutit sig till och närmare konkretiserat de i direktiven angivna målen. Remissinstanserna: Har i huvudsak inte haft några erinringar mot formuleringen av målen för den statliga organisationen. Skälen för regeringens bedömning: Det råder stor uppslutning kring de mål som bör gälla för den statliga organisationen och dess verksamhet. Regeringen finner nu endast anledning att understryka att det fortsatta arbetet bör ta sikte på att ansvar och befogenheter förs längre ut i organisationen än . Utvecklingsverksamheten bör i ökad utsträckning ta sikte på enkla lösningar för lokal tillämpning och produktion. Kostnaderna för styrning och administration bör minskas. Sambandet mellan landskapsinformation och fastighetsfrågor utgör en viktig grund för organisationsförslaget. Sambandet utvecklas i det följande. De organisationsförslag som regeringen lägger fram i det följande är av principkaraktär. Detta betingas bl.a. av att relativt stora avsteg gjorts från det remissbehandlade utredningsförslaget, som för övrigt också förutsatte omfattande kompletterande förberedelser inför ett slutligt genomförande. Det av i remissyttrandet framförda organisationsförslaget, som regeringen delvis tagit fasta på, utgör en principskiss vars konsekvenser inte kunnat belysas i detalj vare sig från verkets sida eller under propositionsarbetet. Regeringen återkommer med förslag om genomförandeåtgärder och tidplan i avsnitt 11. 10.2Samband mellan fastighetsfrågor och landskapsinformation Regeringens bedömning: Det finns så starka och växande samband mellan fastighetsfrågor och landskapsinformation, att de bör ligga till grund för en så väl sammanhållen organisation som möjligt på alla nivåer.Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Bara få remissinstanser har anlagt principiella synpunkter på denna fråga och i stället mera direkt diskuterat organisatoriska samband. har föreslagit att den digitala registerkartan bör betraktas som en del av ett utvidgat fastighetsdatasystem. har tvärtom framhållit att det inte finns särdeles starka samband mellan verksamheter som rör fastighets- respektive landskapsinformation. Skälen för regeringens bedömning: Övervägandena om sambanden mellan landskapsinformation och fastighetsfrågor - som bör avse ett vidare spektrum än enbart fastighetsinformation - bör utgöra grund för förslagen om verksamheternas framtida organisation. Vad som först kan konstateras är att erfarenheterna från sammanslagningen av lantmäteri- och kartverksamheterna är goda. På denna punkt ger utrednings- och remissmaterialet enligt regeringens bedömning en entydig bild av att sambandet bör bevaras. De största fördelarna av sammanslagningen torde ha uppstått inom mätning, beräkning och kartläggning (MBK) i anslutning till fastighetsbildning m.m. genom det teknikkunnande som tillfördes den gemensamma organisationen från kartsidan och genom den gemensamma hanteringen av fastighetsredovisningen. De vid sammanslagningen förutsatta integrationsfördelarna för kartverksamheten har förverkligats relativt långsamt och blivit mera uppenbara först i och med övergången till digitala system och uppbyggnad av geografiska databaser. På grundval av det föreliggande utrednings- och remissmaterialet bedömer regeringen att sambanden mellan landskapsinformation och fastighetsfrågor på lokal nivå är så väl dokumenterade att de bör ligga till grund för en så väl sammanhållen organisation som möjligt. Regeringen anser vidare att den föreslagna funktionen som samordnare av regional och lokal kartverksamhet är angelägen. Samverkan med och kommunerna blir därvid viktig. En lokal medverkan vid bl.a. ajourhållning av databaser med grundläggande landskapsinformation bör eftersträvas. En viktig frågeställning när det gäller hur sambandet mellan land- skapsinformation och fastighetsfrågor skall komma till organisatoriskt uttryck berör sambanden mellan å ena sidan och fastighetsdatasystemet samt å den andra sidan lantmäterimyndigheterna och deras verksamhet. Kopplingarna mellan fastighetsdatasystemet och Lantmäteriets befattning med fastighetsfrågor, och då främst fastighetsbildning och fastighetsregistrering, är uppenbara och självklara. Kopplingarna mellan fastighetsdatasystemet och kart- och landskapsinformationssystemet inom lantmäteriet är knutna till sambanden mellan fastighetsregisterkarta, byggnadsredovisning och den ekonomiska kartan eller motsvarande databaser. Dessa samband blir successivt mera påtagliga genom uppbyggnaden av byggnadsregister och övergången till digital fastighets- registerkarta. Som utredaren slagit fast kommer det att utvecklas en ökad användning av landskapsinformation och av attribut knutna till fastighetsbeståndet i samband med ökad användning av geografiska informationssystem (GIS). Nya och snabbt växande användningsområden finns inom många samhällssektorer och inte minst inom miljövården. Den elektroniska infrastrukturen byggs snabbt ut. Det tillämpningsområde som berörts bedöms vara ett påtagligt tillväxtområde inom informationsteknologin. Alla de centralt bedrivna verksamheterna har kontakter med verksamheterna regionalt och lokalt. Dessa kontakter kommer att öka i och med tillkomsten av den nya lokala organisationen. Sammanfattningsvis anser regeringen att fastighets- och byggnadsinformationen spelar en så grundläggande roll inom landskapsinformationsområdet att det både centralt och lokalt bör finnas ett samlat utbud av informationen, ett gemensamt uppträdande mot avnämarna och en väl samordnad utvecklingsverksamhet. En informationsstrategi för hela området har efterlysts bl.a. i remissyttrande. 10.3Verksamhetsformer för produktions- och uppdragsverksamhet Regeringens förslag: Uppdrag som kan skada förtroendet för myndighetsutövningen eller som redan nu av andra skäl bör bolagiseras, avskiljs från myndigheterna eller privatiseras. Det gäller kartografisk uppdragsverksamhet, fristående förlagsverksamhet och fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet. Övrig upp- dragsverksamhet och produktionen av databaser och allmänna kartor m.m. behålls tills vidare inom myndigheten, men hålls ekonomiskt och organisatoriskt åtskilda från övrig myndighetsverksamhet. Produktion för allmän kartläggning m.m. bör i ökande utsträckning upphandlas i konkurrens. Utredarens förslag: Nuvarande uppdragsverksamhet samt förrättningsförberedelser föreslås överföras till ett eller flera statliga uppdragsbolag. Detta skulle innebära bolagisering av bl.a. fastighetsekonomisk verksamhet, fastighetsrättslig service och fastighetsinformation. Vidare skulle till uppdragsbolaget föras all uppdragsverksamhet inom kartframställning, bl.a. mätning, flygfotografering, datatjänster och programvaror samt den regionala och lokala verksamheten med bl.a. stommätning, små- och storskaliga baskartor, ajourhållning, kartdatabaser, digitalisering, industrimätning och andra tjänster inom det s.k. MBK-området. Produktionen av allmänna kartor bör ske genom en blandning av upphandlade tjänster och produktion med egna resurser. Utredaren bedömer att upphandling då kommer att omfatta i storleksordningen av produktionen inom statsuppdraget. Vissa restriktioner föreslås, betingade av försvarsintressen. Remissinstanserna: Av de instanser som direkt kommenterat frågan är ett 80-tal instanser positiva och ett tiotal instanser negativa till att skilja på myndighets- och uppdragsverksamhet. Flera instanser påtalar särskilt lantmäteriets uppdragsverksamhet inom det fastighetsekonomiska området som förtroendeskadlig för myndighetsutövningen. En mängd synpunkter ges på hur snittet skall läggas mellan myndighet och bolag. Det redovisas farhågor för att förutsättningar inte längre kommer att finnas för en decentraliserad organisation. Flera instanser påtalar att uppdragsverksamheten har behandlats relativt summariskt i utredningen och att marknadsförutsättningarna för bolaget inte har belysts tillräckligt. pekar på flera punkter där förslaget bör analyseras ytterligare. Statskontoret ifrågasätter om all uppdragsverksamhet har tillräcklig affärsmognad för en bolagisering. och föreslår att uppdragsverksamheten organiseras i affärsverksliknande former. Det skulle innebära att verksamheten organiseras i en myndighetsdivision och en affärsdivision/produktionsdel. anser att bolaget inledningsvis bör hållas samman i en koncern med resultatenheter för olika verksamhetsgrenar. Skälen för regeringens förslag: Regering och riksdag har ( prop. 1990/91:100 bil.1, bet. 1990/91:FiU20, rskr. 1990/91:132, prop. 1991/92:100 bil.1, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128, rskr. 1991/92:129 och prop. 1992/93:100 bil.1, bet. 1992/93:FiU10, bet. 1992/93:FiU31, rskr. 1992/93:451) lagt fast övergripande riktlinjer för formerna för statlig konkurrensutsatt verksamhet och för privatisering av sådan verksamhet. Enligt dessa bör konkurrensutsatt verksamhet, om inte särskilda skäl talar för detta, ej bedrivas i myndighetsform och i normalfallet ej av staten. I sammanhanget har också lagts fast kriterier som bör gälla vid bedömningen av när en affärsverksamhet skall anses aktuell för ombildning till aktiebolagsform. Det råder bland remissinstanserna mycket stor uppslutning kring tanken att en klar organisatorisk uppdelning bör ske inom lantmäteriets verksamhetsområde mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Däremot ifrågasätts i stor utsträckning den lösning som utredaren, i linje med de givna direktiven, har stannat för. Synen på uppdelningen hänger samman med den i avsnitt 7.2 behandlade frågan om synen på s.k. förrättningsförberedelser, som tillsammans med uppdrag från statliga, kommunala och enskilda beställare främst har betydelse för hur en uppdelning kan göras i den lokala verksamheten. Styrande för en organisatorisk uppdelning blir också - framför allt på det centrala planet - synen på hur uppdraget från staten att producera allmänna kartor och motsvarande databaser, det s.k. statsuppdraget, skall delas. Utredningens huvudlinje har varit att i båda dessa huvudfrågor lägga tyngdpunkten i en bolagsverksamhet och att därigenom bl.a. skapa förutsättningar för en lokal förgrening av denna. Remissinstansernas invändningar ger - också utöver vad som gäller förrättningsförberedelser - uttryck för en annan syn än utredaren vad gäller myndigheternas tillgänglighet lokalt samt vissa i huvudsak lokalt utförda uppdrag. För att en decentraliserad lantmäteriorganisation skall kunna bibehållas, menar flera remissinstanser, bl.a. och vissa kommuner, att myndigheten lokalt bör få utföra uppdrag som inte är förtroendeskadliga och som ligger nära myndighetens verksamhet i övrigt. Vad gäller den i huvudsak centralt bedrivna produktionen av allmänna kartor och databaser uttrycks stor tveksamhet till en så snabb och genomgripande bolagisering som utredningen har föreslagit. Bl.a. har och Statskontoret framfört att man bör gå stegvis till väga och noga undersöka under vilka omständigheter bolagisering lämpligast genomförs. Flera remissinstanser uttrycker farhågor för att den påbörjade utvecklingen mot användning av digital teknik på vissa områden riskerar att stoppas upp om en bolagisering inte genomförs på ett balanserat sätt.