prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Ett grundtrygghetssystem behövs även inom förtids- och efterlevandepen- sioneringarna. Förtids- och efterlevandepensionsreglerna behöver anpassas till de regler för garantipension som föreslås för ålderspensionssystemet. Såväl frågorna om grundskydd inom andra delar av det allmänna pensionssystemet som framtida motsvarighet till de nuvarande särskilda folkpensionsförmåner avses att beredas vidare. 9.2 Nivåer, avtrappning m.m. Regeringens förslag: En pensionär som saknar in- komstrelaterad pension skall när reformerade regler trätt i kraft vara berättigad till ett grundskydd på en lägstagarantinivå räknat 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. Detsamma skall gälla för en pensionär som har så låg inkomstrelaterad pension att den tillsammans med garantipensionen understiger an- givna belopp. För övriga pensionärer som är ensamstående skall den utfyllnad till inkomstrelaterad pension som garantipensionen innebär beräknas med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp för en ensamstående pensionär. Denna basnivå skall reduceras av inkomstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 3,0 basbelopp skall en reduktion göras. För en gift pensionär skall basnivån vara 1,77 basbelopp. På motsvarande sätt som för ensamstående görs en reduktion från basnivån av inkomst- relaterad pension som inte överstiger 1,77 basbe- lopp och av inkomstrelaterad pension där- utöver och upp till 2,655 basbelopp. Garantipensionen avtrappas med hänsyn till in- komstrelaterad ålderspension från det reformerade pensionssystemet. Därvid beräknas denna alltid som om uttaget gjorts . För personer födda åren 1935 - 1953 beaktas vid beräkning av garantipensionen personens sammanlagda ålders- pension, i form av en viss andel av pension enligt det reformerade systemet och resterande andel beräknad enligt nuvarande folkpensions- och ATP-regler. Avräkning på basnivån i garantipensions- systemet skall även göras med hänsyn till inkomst- relaterad efterlevandepension i form av över- gångsvis utgiven änkepension från ATP samt med beak- tande av avtalspension, liksom inkomstrelaterad utländsk pension. Garantipensionsnivåerna skall vara prisindexe- rade. skall rätten till och storleken av utfyllnad från garantipensionssystemet för en pensionstagare prövas. Uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet får inte göras om den inkomstrelaterade ålderspensionen tillsammans med garantipensionen understiger grundskyddets lägsta nivå. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tre remissinstanser, (), För- säkringsanställdas förbund och , anser att nivåerna för garantipension bör vara desamma för gifta och ogifta. , () , , , , Kooperationens Pension- sanstalt och menar att garantipensionen inte skall avräknas med hänsyn till avtalspensioner. Som skäl för denna ståndpunkt anger (), LO och TCO att kollektiva pensionslösningar inte skall missgynnas i förhållande till privata. SAV uttrycker sin förvåning över förslaget att privaträttsliga pensionsavtal på detta sätt föreslås bli behandlade på skilda sätt. TCO anför också att förslaget betyder att för de lägst avlönade kommer avtalspensionen att sakna betydelse. SAF och är starkt kritisk mot förslaget och menar att detta direkt diskriminerar avtalspensionerna på ett sådant sätt att det måste övervägas att lösa tjänstepensioneringen på annat sätt. Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar kvarstår de marginaleffekter, skattekilar o.dyl. som är förenade med dagens system även i det föreslagna systemet, om än i något ändrad form. anser därför att förslagen till avräkningsregler bör övervägas ytterligare eftersom vissa justeringar bör kunna göras som mildrar effekterna. FKF anser att såväl de försäkringsmässiga som de administrativa konsekvenserna av de föreslagna avtrappningsreglerna bör utredas närmare. Förbundet ifrågasätter också från rättvisesynpunkt förslaget att avtrappning inte skall göras mot frivilliga individuella pensionsförsäkringar. Också () tar i sitt yttrande upp detta förslag. RSV fram- håller bl.a. att begreppet pension inte är entydigt och att gränsfall finns mot bl.a. livränta, periodiskt understöd och avgångsvederlag. Avtalspensionssystemet omfattar inte bara pensioner som är inkomstrelaterade. Särskilt i mindre företag finns många varianter på tjänstepension vid sidan av de stora pensionsavtalen. I fall då pensionsförsäkringar används är det i vissa fall svårt att skilja mellan tjänstepension och privat pension. Utländska tjänstepensioner är inte helt ovanliga. För näringidkare blir det fråga om privat pensionsförsäkring även i det fall att premien dragits av i näringsverksamheten och därmed reducerat den pensionsgrundande inkomsten och avgiftsbetalningen. Anställda som saknar pen- sionsrätt i anställning, och i stället uppbär högre lön, och själva ordnar pen- sionsskydd får privat pension. RSV menar att det knappast kan vara rimligt att garantipensionsnivån skall påverkas av tjänstepension enligt de stora pension- savtalen men inte av tjänstepension i annan ordning. Att garantipensionsnivåerna skall vara prisindexerade tillstyrks av () och PRO. Detta förslag avstyrks däremot av , som menar att garantipensionen bör vara följsamhetsindexerad på samma sätt som inkomstrelaterad pension. Även TCO avstyrker och menar att garantipensionen bör realindexeras. Kravet på en bosättningstid för rätt till oavkortad garantipension tillstyrks av PRO. framhåller att en stor grupp personer som är födda utrikes inte uppfyller nutida och än mindre framtida krav för rätt till inkomstrelaterad pension och folkpension/garantipension. Konsekvensen kan bli ett ökat socialbidragsberoende, vilket drabbar de invandrartäta kommunerna hårdast. efterlyser en permanent lösning så att invandrarnas grundskydd - motsvarande garantibeloppet - garanteras. Verket föreslår en särskild utredning om möjligheterna till framtida pensionsförmåner eller annan försörjning för utrikes födda personer som på grund av handikapp, varaktig sjukdom och ålder är beroende av ekonomiskt bistånd från samhället. Liknande synpunkter framförs av och - samarbetsorgan för invandrare i . understryker att ett temporärt uttag av pension från premiereservsystemet inte får medföra att rätten till garantipension, efter det att utbetalningar från premiereserven upphört, blir större än vad den skulle ha varit med livsvarig utbetalning. Skälen för regeringens förslag: Vårt förslag till garantipensionssystem innebär en lägstagarantinivå räknat 2,1 basbelopp för en ensamstående och 1,87 basbelopp för en gift pensionär. Dessa nivåer gäller för de personer som inte har någon eller har bara mycket låg inkomstrelaterad ålderspension. För personer som har högre inkomstrelaterad pension skall garantipensionen beräknas med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp för ensamstående och 1,77 basbelopp för gift pensionär. Denna basnivå avräknas mot den inkomstre- laterade pensionen enligt regler som innebär att alla pensionärer med inkomstrelaterad pension upp till 3,0 basbelopp för ensamstående och 2,655 basbelopp för gifta garanteras ett visst tillskott till följd av den inkomstrelaterade pensionen och således alltid får visst ekonomiskt utbyte från garantipensionssystemet. Reduktionen av basnivån görs med olika procentsatser i två olika intervall. För personer med inkomstrelaterad pension överstigande 3,0 resp. 2,655 basbelopp kommer den totala pensionen att bestå av enbart den inkomstrelaterade ålderspensionen. Några remissinstanser anser att pensionsnivåerna bör vara lika oavsett civilstånd. Att åstadkomma detta skulle innebära betydande kostnader för pensionssystemet. Vi anser det vara rimligt att använda dessa medel till mer angelägna delar av grundskyddet. Från garantipensionens basnivå skall alltså göras en reduktion med hänsyn till den inkomstrelaterade pensionen. Det sker dock inte reduktion . I stället skall för en ensamstående pensionstagare reduktion göras av basnivån av intjänad inkomstrelaterad ålderspension till den del som den inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 3,0 basbelopp sker en reduktion av basnivån . Detta kan också uttryckas så att alla ensamstående pensionstagare erhåller minst en pension på 2,0 basbelopp. De får sedan ett tillägg till denna basnivå som är högre ju högre den inkomstrelaterade pensionen är. Pensionen ökar av inkomstrelaterad pension upp till 2,0 basbelopp. I den mån den inkom- strelaterade pensionen överstiger 2,0 men inte 3,0 basbelopp ökar pensionen av den inkomstrelaterade pensionen i detta intervall. För ensamstående pensionärer med inkomstrelaterad pension över 3,0 basbelopp sker ingen ökning. De ovanstående beskrivningarna och exemplen har utgått från beloppen för en ensamstående pensionär. För gifta pensionärer skall gälla samma principer för beräkning av garantipension. Emellertid är basnivån för dessa, som ovan nämnts, 1,77 basbelopp. För gifta pensionärer skall göras reduktion av basnivån av inkomstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 1,77 basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 2,655 basbelopp sker en reduktion . Uttryckt på annat sätt får gifta alltid ett tillskott till basnivån 1,77 basbelopp av inkomstrelaterad pension upp till 1,77 basbelopp och av sådan pension däröver upp till 2,655 basbelopp. För personer som helt saknar intjänad pensionsrätt inom den inkomstrelaterade ålderspensioneringen kan garantipensionen enligt det nu redovisade systemet inte bli högre än basbelopp för ensamstående och inte högre än basbelopp för gifta pensionärer. Som framgått av det föregående föreslår vi emellertid att det för personer i denna kategori skall finnas en lägstagaranti som utges på en nivå om 2,1 respektive 1,87 basbelopp. Detta grundskydd skulle kunna ses som en för- stärkt garantipension. I detta fall blir den utfyllnad som reglerna om garan- tipension syftar till lika med hela pensionen. För att personer som har inkomstrelaterad ålderspension som understiger 0,4 basbelopp inte skall få ett lägre grundskydd än de som helt saknar sådan pensionsrätt skall även för dessa gälla samma lägstagaranti på 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. För dessa utgörs grundskyd- det av en mycket låg inkomstrelaterad ålderspension i botten och en utfyllnad enligt reglerna för garantipension upp till de angivna nivåerna. Grundskyddets lägsta belopp som uppgår till 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär motsvarar prisläge respektive . I det reformerade pensionssystemet kommer en pensionär således att alltid få minst detta belopp i årspension, som beskattas som vanlig förvärvsinkomst. De nivåer och avtrappningsintervall som uttrycks i basbelopp som ingår i förslagen i detta avsnitt avser basbeloppet som sådant () och inte det nedjusterade basbelopp som fr.o.m. används vid beräkning av pensioner. Om lägstagarantinivåerna, 2,1 respektive 1,87 basbelopp, hade uttryckts i detta justerade basbelopp hade de blivit ca 2,14 re- spektive 1,91 basbelopp. Garantipensionens basnivå skall minskas med hänsyn till inkomstrelaterad pension från det reformerade ålderspensionssystemet. Detta gäller pension från såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet. Inte bara de som får sin pension beräknad helt enligt de reformerade reglerna skall omfattas av det nya garantipensionssystemet. Även övergångsgenerationen, dvs. födda åren 1935 - 1953, skall kunna få en utfyllnad till sin ålderspension genom det nya garantipensionssystemet. Vid prövningen mot garan- tipensionssystemet skall för dessa personer beaktas den sammanlagda in- komstrelaterade ålderspension som de har rätt till enligt reformerade och nuvarande regler. Vilket bl.a. innebär att folkpensionsdelen men däremot inte pensionstillskottet betraktas som inkomstrelaterad pension i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag. Garantipensionen bör också avräknas mot änkepension från ATP och mot inkomstrelaterade pensioner som utbetalas enligt utländsk lagstiftning. Enligt förslag skall avräkning på garantipensionens basnivå göras också med hänsyn till avtalspension (i form av egenpension och efterlevandepension) från olika kollektivavtalsreglerade pensionsordningar. Arbetsgruppen har som skäl härför framhållit att avtalspensioneringarna har många gemensamma drag med den allmänna pensioneringen genom att de är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella verksamhetsområdet. Vidare har arbetsgruppen erinrat om att nuvarande regler innebär att det särskilda grundavdraget för pensionärer minskas med hänsyn till avtalspensioner. Detta förslag om avtrappning mot avtalspensioner har kritiserats under remissbehandlingen bl.a. av flertalet av arbetsmarknadsparterna. Som skäl för avvisande av förslaget har dessa remisssinstanser angett att avtalspensionerna från kollektiva pensionslösningar därigenom skulle missgynnas i förhållande till privata sådana lösningar. Också har framfört kritik och pekat bl.a. på gränsdragningsproblem. Enligt regeringens bedömning kan, som de angivna remissinstanserna påpekat, principiella invändningar riktas mot en ordning som innebär att kollektiva och privata pensionslösningar behandlas på olika sätt vid avräkningen av garantipensionen. Skäl kan anföras för att i detta hänseende jämställa avtalspensioner och alla eller vissa former av pension från frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. En sådan likabehandling skulle kunna åstadkommas enligt endera av två handlingslinjer. En möjlighet är att avräkna garantipensionen med beaktande av, förutom avtalspensioner, också pensioner från frivilliga, individuella pensions- försäkringar. Detta skulle innebära minskade kostnader för garantipension som grovt kan uppskattas till 400 - räknat förhållanden. Härigenom skulle dock uppkomma gränsdragningsproblem gentemot kapitalinkomster. I sammanhanget bör beaktas att Pensionsarbetsgruppens förslag i princip innebär ett överförande till garantipensionssystemet av nuvarande skatteregler för reducering av det särskilda grundavdraget för pensionärer. De nuvarande reglerna härför tillkom sedan och har sin grund i särskilda överväganden beträffande bl.a. risken för snedvridningseffekter till följd av omdisponering av kapital. Pensionsarbetsgruppen har inte sett det som sin uppgift att i fråga om garantipensionen lägga fram förslag om några ändrade principer för vilka former av inkomster som skall tas i beaktande vid avräkningen av garantipensionen i förhållande till vad som gäller beträffande det särskilda grundavdraget vid beskattningen. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Inte heller vi anser att avsteg nu bör göras från vad som sålunda beslutats beträffande det särskilda grundavdraget. Att beakta även kapitalinkomster vid avräkningen är en lösning som av bl.a. praktiska och administrativa skäl inte kan komma i fråga. Den andra handlingslinjen skulle vara den som förordats av de remissinstanser som kritiserar förslaget, nämligen att man avstår från att beakta avtalspensio- ner vid beräkningen av garantipension. Denna lösning skulle emellertid ställa sig mycket kostnadskrävande. Den kan beräknas öka kostnaderna för garantipension med ett belopp om ca efter skatt. Denna kostnadsökning skulle kvarstå flera decennier efter systemets införande . Något utrymme för att öka statens pensionsutgifter och därmed belastningen på statsbudgeten med årliga belopp i denna storleksordning finns inte. Enligt vår bedömning finns således inte skäl eller ekonomiska möjligheter att nu lämna förslag om avsteg från Pensionsarbetsgruppens slutsats. Vi föreslår således att avtalspensioner skall reducera garantipensionen på motsvarande sätt som gäller för inkomstrelaterad ålderspension från det allmänna systemet. Regeringen har emellertid för avsikt att ta upp frågan till ny prövning i särskild ordning. Därvid kan mer ingående prövas de två alternativa handlingslinjer som här berörts, och de administrativa konsekvenserna och gränsdragningsproblemen kan då belysas närmare. Även effekterna för individen av olika lösningar kan då ges en mer utförlig belysning. Vårt förslag innebär alltså sammanfattningsvis att garantipensionen storleks- mässigt kommer att vara beroende av storleken på den inkomstrelaterade pensionen från den allmänna pensioneringen (enligt reformerade och nuvarande regelsystem), avtalspensioner och pensioner enligt utländsk lagstiftning. Detta innebär att i princip samma förmåner som reducerar det särskilda grundavdraget för folkpensionärer även kommer att reducera garantipensionen. Däremot betyder det nu redovisade förslaget att pensionsanordningar som den enskilde själv frivilligt ordnat genom exempelvis en individuell privat pensionsförsäkring inte kommer att påverka garantipensionens storlek. Inte heller skall garantipensionen påverkas av förvärvsinkomster eller kapitalinkom- ster. Pensionsarbetsgruppen aktualiserar även en regel om att för rätt till oav- kortad garantipension skall krävas bosättningstid i . Denna regel ansluter delvis till den ordning som gäller för ålderspension inom folkpensioneringen. Regeringen instämmer i princip i arbetsgruppens bedömning att rätt till garantipension skall relateras till bosättningstid i . Den närmare utformning av regler i detta avseende avses beredas vidare, i linje med arbetsgruppens förslag. Några remissinstanser framhåller att en stor grupp invandrare endast har bott i under ett begränsat antal år och får därför en reducerad garantipension. Personer som inte får kompletterande pension från sitt födelseland riskerar därmed att bli beroende av socialbidrag. Regeringen kan konstatera att detta förhållande även kan inträffa med de nya regler om rätt till folkpension som trätt i kraft även om övergångsregler till stor del ger ett skydd fram t.o.m. . Detta problem har också aktualiserats av socialförsäkringsutskottet i samband med att de nya folkpensionsreglerna infördes (prop.1992/93:7, bet. 1992/93:sfU4, rskr. 1992/93:69). Utskottet uppdrog åt regeringen att göra en närmare utredning av de problem som finns och som kan uppkomma när det gäller försörjningen för invandrare som endast har begränsad rätt till folkpension. I uppdraget ingick också att undersöka möjligheterna för att lösa problemet på annat sätt än genom socialbidrag. En kartläggning av omfattningen pågår och uppdraget planeras att redovisas till . Grundskyddet syftar bl.a. till att garantera en lägsta standard, som innebär att pensionärer även efter införandet av det reformerade pensionssystemet skall ha en rimlig levnadsnivå. Pensionsarbetsgruppen föreslår att garantipen- sionsnivåerna och avtrappningsintervallen räknas upp år med prisindex och inte med löneindex. Ett par remissinstanser invänder mot prisindexeringen och anser att löneindexering även bör gälla för garantipensionen. Regeringen anser liksom Pensionsarbetsgruppen att garantipensionens huvudsakliga syfte är att garantera alla en lägsta standard. Detta uppnås effektivast med en prisindexering eftersom pensionärerna då garanteras en oförändrad köpkraft även i tider med negativ reallöneutveckling. Detta kommer att innebära att den inkomstrelaterade pensionen och garan- tipensionen kommer att utvecklas på olika sätt och att det därför måste göras en prövning av om och i vad mån en pensionär som beviljats pension från garantipensionssystemet fortfarande äger rätt härtill och i så fall med vilket belopp garantipensionen skall utges. Eftersom garantipensionens storlek också är beroende av avtalspensioner kommer garantipensionen även att räknas om när en avtalspension ändras. Ålderspensionens storlek bestäms bl.a. av när pensionen tas ut. Ju tidigare uttaget görs desto lägre blir pensionen eftersom det intjänade pensionskapitalet då skall betalas ut under fler pensionsår. Om den faktiska inkomstrelaterade ålderspensionen tas ut tidigt och är så låg att rätt till garantipension föreligger, innebär detta att sådant uttag i vissa fall skulle subventioneras genom garantipensionen. Eftersom vi inte anser att detta är rimligt föreslår vi att garantipensionen alltid skall beräknas utifrån den in- komstrelaterade pension som skulle ha utgått om uttaget gjorts vid uppnådd garantipensionsålder, dvs. Med ett sådant beräkningssätt kan ett uttag före innebära att den inkomstrelaterade pensionen tillsammans med garantipensionen reduceras till en nivå under den lägsta nivån för grundskyddet. För att förhindra att en pensionär livsvarigt blir hänvisad till att leva på en pension under grundskyddets lägsta nivå skall därför inte uttag av ålderspension få göras före fyllda om den inkomstrelaterade pensionen tillsammans med garantipensionen understiger 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. I fall då den försäkrade vill ta ut partiell pension får göras en beräkning av hel pension i enlighet med vad som beskrivits och tillägg från garantipensionssystemet uträknas på grundval av den hela pensionen. Därefter utbetalas relevant andel som partiell ålderspension. Även prövningen av om pension kan få tas ut och från vilken ålder detta i så fall kan ske, får göras med utgångspunkt från storleken av den beräknade hela ålderspensionen. Utöver de ovan redovisade pensionerna som skall tas i beaktande vid beräkning av garantipensionen bör även den inkomstrelaterade ålderspensionen från premiereservsystemet beaktas vid beräkning av garantipensionen. För det fall att pensionen från premiereservsystemet tagits ut , skall den pension som enligt försäkringsmässiga grunder skulle ha utgått om premiereservpensionen hade tagits ut som livsvarig pension beaktas vid beräkning av garantipensionen. När det gäller personer som frivilligt valt ett förstärkt efterlevandeskydd inom premiereservsystemet och därigenom får lägre egenpension från det systemet, bör den egenpension beaktas som skulle ha utgått om sådant val inte gjorts. För den person som väntar med att ta ut sin inkomstrelaterade ålderspension från fördelningssystemet till efter skall emellertid, enligt vad vi föreslår, den faktiska pensionen ligga till grund för beräkningen av garantipen- sionen. Beräkning av garantipension för en person som tagit ut sin inkomstrelaterade pension efter skall alltså göras med utgångspunkt från den faktiska pensionen. Det efterlevandeskydd från premiereservsystemet som föreslagits skall kunna väljas med make eller barn som förmånstagare bör inte påverka garantipensionen till den efterlevandes ålderspension. 9.3 Kostnader och effekter Enligt beräkningar som gjorts under beredningen av i samband med betänkandet, kommer det reformerade pensionssystemets bruttokost- nader för garantipension att uppgå till vid en beräknad tillväxt på . Skatteintäkterna på pensioner ökar med . Totalt sett kan beräknas att nettokostnaden för hela pensionssystemet stiger med . Nettopensionerna i det reformerade pensionssystemet efter skatt kommer således att vara knappt en miljard högre än vad det nuvarande systemet kan beräknas kosta . beräknas kostnaderna för enbart garantipensionsdelen uppgå till , dvs. en minskning i fasta priser i förhållande med . När det gäller de totala kostnaderna för det reformerade och det nuvarande pensionssystemet, beräknade som nettopension efter skatt, beräknas kostnaderna för det reformerade pensionssystemet bli lägre än 166 vad det nuvarande systemet skulle ha kostat förutsatt en beräknad tillväxt på och priser. Beräkningarna avser ålderspension i form av inkomstrelaterad pension och grundskydd. Däremot har hänsyn till efterlevandepension inte tagits. Det nya pensionssystemet medför att reglerna för bostadstillägg måste anpassas till de nya pensionsnivåerna. Förslaget till garantipension innebär sådana förbättringar att behovet av bostadstillägg kommer att minska jämfört med om oförändrade pensionsregler skulle gälla.