prop · GH03214 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:214 En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. 1993/94:214 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och naturresursdepartementet) I propositionen läggs fram förslag till en ny organisation för fastighets- bildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m.Förslaget innebär att och förs samman till en ny central myndighet. Överlantmätar-, fastighetsbildnings- och fastig- hetsregistermyndigheter sammanförs till nya lantmäterimyndigheter med länen som verksamhetsområden och bl.a. vidgade samordningsuppgifter på landskapsinformationsområdet. Fastighetsregistreringen avvecklas som fristående funktion. En begränsad bolagisering genomförs . En stor del av den uppdragsverksamhet och produktion som ligger kvar inom myndigheterna skiljs organisatoriskt från övriga myndighetsuppgifter. Målet är att ytterligare verksamhet skall avskiljas och bolagiseras eller privatiseras. Riktlinjer läggs fast för myndighetsutövningen inom fastighetsbild- ningsverksamheten. Frågan om huvudmannaskap förutsätts bli föremål för fortsatt beredning. Något förslag om ändrad organisation för inskrivningsverksamheten läggs inte fram . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Ärendet och dess beredning............... 3 3 Nuvarande verksamhet och organisation.... 3 4 Reforminriktning enligt utredningsdirektiven 4 4.1 Behov av en samlad översyn........... 4 4.2 Mål för översynen.................... 6 5 Utredarens förslag i stort............... 7 6 Regeringens ställningstagande i stort.... 8 7 Fastighetsbildning....................... 9 7.1 Fortsatt handläggning................ 9 7.2 Principiella riktlinjer.............. 10 8 Fastighetsregistrering................... 20 9 Inskrivningsverksamhet................... 22 10 Organisationsfrågor...................... 23 10.1Mål för omorganisationen............. 23 10.2Samband mellan fastighetsfrågor och landskapsinformation 24 10.3Verksamhetsformer för produktions- och uppdragsverksamhet 26 10.4Myndighetsorganisation............... 30 11 Genomförandefrågor....................... 36 Bilaga 1 Utredningens sammanfattning av betänkandet Kart- och fastighetsverk- samhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner den av regeringen förordade nya organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. 2 Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppgift att lämna förslag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. Utredaren skulle även överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation. Utredningen, som antagit namnet Lantmäteri- och inskrivningsutredningen, har i principbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) redovisat principöverväganden och en huvudstruktur samt en genomförandeplan. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M93/3847/7). Utredarens arbete fortsätter i ett andra steg, i vilket han skall undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna samt behandla frågor om bl.a. författningsändringar och finansieringslösningar. Uppdraget skall slutredovisas före . 3 Nuvarande verksamhet och organisation Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett riksdagsbeslut (prop. 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. Verksamheten är till större delen statlig men också . Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara för fastighetsbildning, fastighetsregistrering och framställning av allmänna kartor och annan landskapsinformation. Lantmäteriet bedriver också uppdragsverksamhet i form av fastighetsvärdering, kartproduktion, flygfotografering, mätningar m.m. Verksamheten omsatte /93 totalt ca . Det statliga lantmäteriet omfattar , en överlant- mätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län samt 81 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes ca 3 100 personer, varav ca 900 vid i . I 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Dessa myndigheter är s.k. specialenheter för frågor som gäller tätbebyggelsens utveckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala fastighetsregistermyndigheter. Till lantmäteriverksamhet brukar också räknas verksamhet med mätning, beräkning och kartläggning (s.k. MBK-verksamhet) som utförs utan samband med fastighetsbildningen. Denna verksamhet är av stor omfattning. Inskrivning av lagfarter och inteckningar m.m. sker vid inskrivningsmyndigheter som är knutna till domstolsväsendet. Varje tingsrätt, med några få undantag, har en inskrivningsmyndighet. Det finns 93 inskrivningsmyndigheter. Under ytterligare sker registreringen för vissa delar av landet i fastighetsbok eller tomträttsbok. Böckerna innehåller för varje fastighet uppgifter om lagfaren ägare, förvärvsdatum, areal, inteckningar m.m. Vid tingsrätterna arbetar ca 3 500 personer, varav drygt 350 är sysselsatta inom inskrivningsverksamheten. Genom den pågående fastighetsdatareformen införs ett nytt, ADB-baserat fastighetsdatasystem. Systemet ersätter såväl jord- och stadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna som de fastighets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna. Fastighetsdatasystemet kommer att omfatta hela landet . () har huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen. Arbetet bedrivs i samverkan med främst och , vilka är centralmyndigheter för inskrivnings- respektive fastighetsregistermyndigheterna. Verksamheten vid är i huvudsak lokaliserad till och sysselsätter ca 200 personer. Även kommunerna har en viktig roll i fastighetsdatasystemets uppbyggnad, bl.a. när det gäller dess plan- och adressregister. 4 Reforminriktning enligt utredningsdirektiven 4.1 Behov av en samlad översyn Den nuvarande organisationen på lantmäteriområdet är . Då förstatligades i princip fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Ett 40-tal större kommuner bedömdes dock kunna svara för fastighetsbildningen genom specialenheter för tätbebyggelseutveckling. Detsamma gällde ett 30-tal kommuner beträffande fastighetsregistreringen. En sammanslagning av dåvarande Lantmäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk (prop. 14, bet. 1973:CU3, rskr. 1973:36) gjordes 1974. Någon större förändring av organisationen har därefter inte skett med undantag av att det statliga lantmäteriet övertog den statligt bedrivna fastighetsregisterverksamheten från länsstyrelserna (prop. 1988/89:154, bet. 1989/90:BoU4, bet. 1989/90:BoU9, rskr. 1989/90:89). Dessutom har successivt utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverksamheten i takt med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade användning. Inskrivningsverksamheten fick sin nuvarande organisation . Verksamheten var även knuten till domstolarna. Redan då diskuterades om en annan organisation vid sidan av domstolsväsendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten. Ställningstagandet blev emellertid att inskrivningsväsendet också i fortsättningen borde vara knutet till domstolarna (prop. 1970:20 del B 1 s. 494f.). Det uteslöts dock inte att organisationsfrågan senare kunde prövas på nytt. I departementspromemorian Domstolarna - en idéskiss (Ds 1989:2) diskuterades inskrivningsverksamhetens framtida hemvist. Det konstaterades att minst två skäl talade mot att förändra huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande organisation. För det andra fanns, ansågs det, ingen myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att ta över inskrivningsärendena. har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) tagit upp frågan och uttalat att det fortsatta arbetet på detta område nu bör bedrivas med utgångspunkt i att in- skrivningsväsendet skiljs från domstolsväsendet. Utredningen fann emellertid att tiden ännu inte var mogen för ett slutgiltigt ställningstagande i frågan. Lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheterna omfattar tre chefsmyndigheter och 292 regionala och lokala myndigheter. Organisationen såväl på central, regional som lokal nivå upplevs därmed som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten är i många fall otydlig mellan myndighets- och uppdragsverksamhet. Det delade huvudmannaskapet, dvs. uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, för fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsverksamhet är enligt direktiven en kompromisslösning. Den leder ibland till konflikter samt till att utveckling och förändring sker långsammare än vad som är önskvärt. Vissa delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem. Den tekniska utvecklingen har inneburit och innebär framöver att möjligheter fortlöpande öppnas till effektivisering och rationalisering. Detta leder bl.a. till nya tillämpningar med åtföljande möjlighet till kvalitetshöjning. Denna utveckling leder även till krav på differentiering och specialisering. Det är angeläget att dessa möjligheter tas till vara. Det innebär att ett väl strukturerat och sammanhållet förändringsarbete bör komma till stånd. är inte i alla avseenden sådan att förnyelsearbetet påskyndas. Kraven på opartiskhet inom lantmäterisektorn har fått en ökad aktualitet i såväl statlig som verksamhet. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har ökat både beträffande volym och produktsortiment. Det är inte ovanligt att lokala kontor har omkring hälften av verksamheten baserad på uppdrag. Det förhållandet att det statliga lantmäteriet på uppdrag gör utredningar m.m. som sedan kan åberopas av en part vid en förrättning har uppmärksammats vid den gjorda översynen av fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92:127 s. 49). Detta förhållande har också påpekats av . Den statliga lantmäteriorganisationen håller i regel isär de skilda verksamheterna på ett bra sätt. Förhållandet att klienten ena stunden får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang möter samma organisation som beslutande myndighet inger dock betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. En liknande problematik är aktuell även i kommuner med fastighetsbildningsmyndighet. Kommunala fastighetsbildningsmyndigheter handlägger förrättningar där kommunen är sakägare eller på annat sätt är intressent. Dessa frågor utgör också en anledning till att en ny lösning bör prövas för fastighetsbildningen i kommunerna. Det är angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av mark för bebyggelse, infrastruktur och andra angelägna ändamål. Detta gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar m.m. . Det är angeläget för alla parter att förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabbhet, enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Detta förutsätter bl.a. ett förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens. Nuvarande förhållanden och utveckling riskerar emellertid att leda till att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer. 4.2 Mål för översynen I direktiven anges följande mål för översynen. Det övergripande målet bör vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma en organisation som främjar effektiv fastighetsmarknad och rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskapsinformation. Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utformad så att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De totala kostnaderna skall minskas. Den nya organisationen skall vara logiskt och konsekvent uppbyggd. Den skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt vara enhetlig över hela landet. För myndighetsutövning skall ett delat huvudmannaskap undvikas. En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas. Den skall präglas av kundnärhet och god service. Organisationen bör bestå av få nivåer. Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverksamhet. Översynen skall främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt lägga grund för ökad konkurrens inom övrig verksamhet. 5 Utredarens förslag i stort I principbetänkandet föreslås att närmare 300 myndigheter förs samman till ett kart- och fastighetsverk samt 24 regionala myndigheter för kartor och fastigheter. Dessutom föreslås att ett bolag bildas för uppdragsverksamhet och produktion. Den nya organisationen föreslås träda i kraft . De regionala myndigheterna för kartor och fastigheter föreslås ansvara för regionalt och lokalt bedrivna myndighetsuppgifter för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivning, överlantmätarfunktioner samt för verksamhet med kartor och annan landskapsinformation. Myndigheterna avses få en i förhållande till dagens lantmäteriorganisation förstärkt juridisk kompetens. De föreslås också få en förstärkt roll som samordnare vad gäller landskapsinformation. De skall, enligt utredaren, kunna bedriva verksamhet vid lokala kontor. Ett nytt verk, , föreslås bli central myndighet för verksamhetsområdet och för de regionala myndigheterna. Detta medför att verksamhet vid , och viss mindre del av samlas i en organisation. Verket föreslås lokaliseras till . Ett bolag, , föreslås överta den nuvarande uppdragsverksamheten samt huvuddelen av produktionen av allmänna kartor och vissa förrättningsförberedelser. Verksamheten förutsätts bl.a. omfatta anslagsfinansierad produktion och uppdragsproduktion inom landskapsinformationsområdet, fastighetsekonomisk och fastighetsrättslig verksamhet samt lokal mätning, beräkning och kartläggning. Bolaget föreslås få sitt huvudkontor i . Produktionen kommer emellertid att i stor utsträckning vara förlagd lokalt och regionalt. Staten blir ensam ägare. I stora drag innebär förslaget att utvecklingsverksamheten och de produktionsresurser som finns , framför allt inom det statliga lantmäteriet, fördelas mellan de nya myndigheterna och bolaget. Tjänsteexporten föreslås även i fortsättningen bedrivas i ett separat försäljningsbolag, , som är knutet till myndigheten. De positiva effekterna är enligt utredaren bl.a. bättre möjligheter till styrning, förstärkning av rättssäkerheten, ökad konkurrens och offentliga kostnadsminskningar. Genomförandet medför kostnader av engångs- eller övergångskaraktär som exempelvis flyttning och utbildning. Förslaget har utformats med utgångspunkten att tillgång till lokalt förankrad lantmäteri- och inskrivningsservice skall tryggas på huvuddelen av de platser där verksamheten finns representerad . Sysselsättningseffekterna bedöms av utredaren bli förhållandevis begränsade. Totalt rör det sig enligt utredaren om en reducering med av personalen under loppet av . 6 Regeringens ställningstagande i stort Regeringens förslag: Arbetet med att förändra organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten inleds. och förs samman till en ny central myndighet. Överlantmätar-, fas- tighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter sammanförs till nya lantmäterimyndigheter med länen som verksamhetsområden och bl.a. vidgade samord- ningsuppgifter på landskapsinformationsområdet. Fastighetsregistreringen avvecklas som fristående funktion. En begränsad bolagisering genomförs . En stor del av uppdragsverksamheten och produktionen ligger kvar inom myndigheterna men hålls organisatoriskt åtskilda från övriga myndighetsuppgifter. Målet är att ytterligare verksamhet skall avskiljas och bolagiseras eller privatiseras. Riktlinjer läggs fast för myndighetsutövningen i första hand inom fastighetsbildningsverksamheten. Frågan om huvudmannaskap förutsätts bli föremål för fortsatt beredning. Något förslag om ändrad organisation för inskrivningsverksamheten läggs inte fram nu.Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit en ny organisation inom fastighets- och kartområdet, innefattande även inskrivningsväsendet. Omorganisationen innefattar en långtgående bolagisering av verksamheter som bedrivs av myndigheter, förändringar i fastighetsbildningens verksamhetsformer och organisation samt en avveckling av de särskilda fastighetsregistermyndigheterna. Remissinstanserna: Det finns en stark uppslutning bakom utredarens förslag om renodling av myndighetsrollen och om en förenklad organisation. Avvecklingen av fastighetsregistermyndigheterna tillstyrks liksom förslagen om en förstärkt samordning av kart- och registerverksamhet, inte minst på regional nivå. Majoriteten av remissinstanserna är däremot negativ till förslagen beträffande fastighetsbildningsverksamheten och till en ändring av inskrivningsverksamhetens organisatoriska hemvist. Skälen för regeringens förslag: Utredaren konstaterar - mot bakgrund av att flera förändringsförslag inom området aktualiserats utan att leda till genomförande - att tiden nu inte bara är mogen utan den rätta för att företa önskvärda förändringar i organisationsstrukturen. Även om - som framgår av vissa delar av det följande - en så långtgående förändring som den utredaren har föreslagit inte bör genomföras nu i ett steg, bedömer regeringen det angeläget att vissa grundläggande förändringar kommer till stånd. Regeringen har tagit fasta på den breda enighet som finns i grundläggande frågor om myndighetsrollen och om vikten av en väl fungerande fastighetsbildning samt en tillfredsställande försörjning med information om fastigheter, byggnader och om landskapet i form av register, kartor och databaser. Detta anknyter till den utgångspunkt i direktiven som utvecklats i utredningsbetänkandet, nämligen att de aktuella verksamheterna utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur. Regeringen ansluter sig till utredningens uppfattning att en väl fungerande och samlad organisation för denna infrastruktur är av grundläggande - och växande - samhällsekonomisk betydelse. De konkreta organisationsförslag som läggs fram präglas av denna grundsyn. Förslagen innebär en förenkling i förhållande till dagens myndighetsstruktur och medför goda rationaliseringsmöjligheter. Utredaren har understrukit att hans förslag har utgått från en helhetssyn på området. Detta synsätt har understrukits av många remissinstanser och blir angeläget att vidmakthålla även med den handlingslinje som regeringen nu förordar. Som utredningen framhållit bör delfrågorna inte bedömas snävt och i ett kortsiktigt perspektiv. En dynamisk syn på överordnade samband och längre utvecklingsperspektiv bör prägla överväganden om organisationsförändringar m.m. Detta bör bl.a. kunna ligga till grund för en lokalt förankrad verksamhet. Ett sådant samlat grepp över området kräver att riktlinjer läggs fast gemensamt för de organisatoriska förändringar som föreslås nu och för förändringar som bör göras först . Dessa riktlinjer bör vara så stabila och långsiktiga som möjligt. De bör därför enligt regeringens mening få en parlamentarisk förankring genom behandling i . Regeringens bedömning: Frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningen m.m. bör bli föremål för ytterligare beredning. Principiella riktlinjer anges för detta. Utredarens förslag: Utredaren har lagt fram förslag om ett enhetligt statligt huvudmannaskap kombinerat med ett administrativt förfarande för fastighetsbildning inom detaljplan. De kommunala fastighetsbild- ningsmyndigheterna avskaffas. Remissinstanserna: Ett 75-tal remissinstanser är kritiska mot införandet av ett administrativt förfarande. Dit hör de större kommunerna. Ett 30-tal instanser, framför allt en del mellanstora kommuner med egen mätningsorganisation, ser positivt på förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Ett ställningstagande till utredarens förslag om fastighetsbildningen berör flera var för sig komplicerade frågor: synen på s.k. förrättningsförberedelser, det föreslagna administrativa förfarandet för viss fastighetsbildning samt frågan om statligt eller kommunalt huvudmannaskap. Det finns också ett nära samband med de kostnads- och finansieringsfrågor som utredningen fortsätter att arbeta med under den nu pågående andra etappen av utredningsarbetet. Enligt regeringens mening bör frågorna om fastighetsbildning, huvudmannaskap m.m. bli föremål för bl.a. fortsatt beredning i samråd med företrädare för och berörda centrala myndigheter. Regeringen lägger därför nu fram principiella riktlinjer för det fortsatta arbetet med dessa frågor. Regeringens förslag: Rättssäkerheten bör utgöra grunden för en reformerad organisation. Den myndighet som handhar fastighetsbildning bör så långt möjligt vara obunden av andra statliga eller kommunala intressen. Fastighetsbildningen bör i sin helhet betraktas som myndighetsutövning. Vissa förrättningsmoment, främst av kart- och mätningsteknisk art, bör emellertid kunna utföras av kommunala mätningsorgan eller upphandlas i konkurrens. Något administrativt förfarande med den utformning utredaren föreslagit bör inte komma i fråga, men alla möjligheter till rationaliseringar och förenklingar bör tas tillvara. bör vara decentraliserad. Utredarens förslag: Utredaren betonar vikten av att fastighetsbild- ningslagstiftningen tillämpas på ett så rättsenligt, aktivt, opartiskt och effektivt sätt som möjligt. Utredaren föreslår att sådana delar av förrättningsförfarandet som enligt hans mening inte avser myndighetsutövning - under konkurrens - bör kunna utföras av berörd kommun, av en fristående uppdragsorganisation eller på konsultbasis. Utredaren föreslår att förrättningsförfarandet i enkla och okomplicerade fall ersätts med ett administrativt förfarande. Syftet med förfarandet är bl.a. att förenkla det fastighetsrättsliga genomförandet och hålla samman plan- och byggprocessen på ett rationellt sätt. Remissinstanserna: Många remissinstanser har tagit fasta på utredarens synpunkter om rättssäkerheten. Många kommuner hävdar emellertid att frågorna om obundenhet har tillmätts för stor vikt. Kritiska synpunkter förs fram i första hand när det gäller utredarens syn på förrättningsförberedelser och förslaget om ett administrativt förfarande. Skälen för regeringens förslag: Det är uppenbart att förutsättningarna för fastighetsbildningsverksamheten präglas av splittring och osäkerhet. Det är därför en grundläggande uppgift att lägga fast de principer och riktlinjer som bör gälla i dessa frågor. Detta bör vara en bas för strategier och handlingslinjer i såväl kortare som längre perspektiv. Svensk fastighetsbildning har flera unika drag vid en jämförelse med fastighetsbildningen i de flesta andra länder. Förfarandet skiljer sig också från domstolsprocessen och från typiska administrativa förfaranden. Förfarandet, så som det utformades fastighetsbildningslag (1970:988), medger en långt gående anpassning av handläggningen efter vad som behövs i det enskilda ärendet. Lagen erbjuder smidiga och rationella instrument för att genomföra planer och projekt av intresse ur allmän eller enskild synvinkel. Fastighetsbildning görs som en officiell förrättning med stöd av en enhetlig lagstiftning, utan åtskillnad mellan stad och landsbygd, och av ett enda slag av myndighet - fastighetsbildningsmyndigheten. Fastighetsbildning sker till helt övervägande del på initiativ av fastighetsägare. Fastighetsbildningslagen åtföljdes av anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973:1144) med samma förfaranderegler.