prop · GH03228 · 1994-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund förordar vi att en åtskillnad görs mellan den verksamhet som avser lån beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet och den som avser lån som är beviljade av utanför detta regelsystem. Härigenom kan den del av som verkar i konkurrens kvarstå som en stark aktör på marknaden som ett resurseffektivt statligt stöd till kan ges utan att alltför negativt påverka konkurrensneutraliteten på marknaden. För att åstadkomma en åtskillnad bör båda lånestockar separeras och överlåtas till var sitt för ändamålet nybildat kreditmarknadsbolag till . De bostadslån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet överlåts till ett nybildat dotterbolag, fortsättningsvis benämnt M-SBAB. De lån som är beviljade av övertas av ett annat dotterbolag, fortsättningsvis benämnt K-SBAB. K-SBAB bör även svara för den fortsatta verksamheten med nyutlåning i konkurrens. För att undvika gäldenärsbyte och risken för en försämrad ställning för de nuvarande innehavarna av obligationerna bör även i fortsättningen ansvara för samtliga de obligationer som är utgivna av samt den omsättning och nyupplåning som krävs. De båda dotterbolagen bör därför finansiera de lån som övertas genom att ställa ut reverser till moderbolaget . Reverserna bör löpa med en ränta som motsvarar upplåningskostnaden för varje enskilt upplånings- program och förfalla i samma takt som obligationerna löper ut. Även den nyutlåning som K-SBAB gör i konkurrens på bostadsfinan- sieringsmarknaden bör övergångsvis kunna finansieras via till utställda reverser. För att så långt möjligt garantera konkurrensneutrala förutsättningar bör dessa reverser löpa med en ränta som är jämförbar med konkurrerande instituts upplåningskostnad. Vad vi nu har föreslagit om finansiering av nyut- låningen innebär att K-SBAB erhåller goda förutsättningar för sin verksamhet. I övrigt bör i fråga om K-SBAB följande gälla. K-SBAB bör i samband med bildandet ges en kapitalbas som ger bolaget en finansiell ställning i nivå med marknadens övriga aktörer. Kapitaltäckningsgraden bör initialt ligga på genom att K-SBAB ges ett eget kapital på ca och erhåller förlagslån på ca från , under förutsättning att K-SBAB erhåller tillstånd från att räkna in eviga förlagslån i kapitalbasen. Målsättningen i övrigt bör vara att K-SBAB utvecklar sin kapitalbas, intjäningsförmåga m.m. vilket är av central betydelse för bolagets långsiktiga konkurrensförmåga. Vi har även utrett möjligheten att K-SBAB i stället skulle organiseras som en från fristående enhet med upplåning i eget namn. En sådan lösning skulle dock i andra avseenden vara vara ofördelaktig. Den skulle bl.a. kräva att det ställdes sedvanliga krav på kapitaltäckning i för den tidigare beskrivna reversen till K-SBAB. För att möta kravet på kapitaltäckning och för att undvika ett alltför stort enhandsengagemang, d.v.s. riskexponering mot en enda låntagare, för skulle staten kunna ställa ut en garanti till på reverserlånen till K-SBAB. Därutöver skulle tillkomma ett ytterligare behov av aktieägartillskott eftersom förlagslån mellan två fristående kreditmarknadsbolag inte bör förekomma. Det bör nämligen inte ingå i ett kreditmarknadsbolags verksamhet att tillskjuta riskkapital, t.ex. i form av förlagslån, till ett från bolaget helt fristående bolag. Sammantaget skulle därför en lösning med ett fristående K-SBAB innebära en avsevärd statsfinansiell belastning. Regeringen gör därför bedömningen att ett koncernförhållande mellan bolagen är att föredra. När det gäller M-SBAB bör följande gälla. M-SBAB skall inte vara en aktiv aktör på bostadsfinansieringsmarknaden annat än genom att svara för förnyad räntebindning av redan beviljade lån till marknadsanknutna räntenivåer samt långivning i samband med obeståndshantering. Till M-SBAB bör vidare föras ansvaret för förvaltningen av de anslagsfinansierade lånen för bostadsändamål, liksom ansvaret för till dessa lån kopplad långivning enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostads- ändamål. Även om kopplingen mellan lån och statliga räntebidrag har avskaffats är ersättningslån fortfarande viktig som ett medel för att underlätta för låntagaren att lösa in gamla anslagsfinansierade lån när någon annan finansiering på bostadskreditmarknaden inte är möjlig. Bolaget bör således lämna statligt reglerade ersättningslån i samband med förtida inlösen av anslagsfinansierade lån. Inriktningen innebär att verksamheten successivt minskar i omfattning av maximalt . Även M-SBAB bör finansiera sin verksamhet via reverslån hos moderbolaget. Kapitalbasen i M-SBAB bör vid överföringen av lånestocken från vara så tilltagen att kapitaltäckningsgraden inte understiger den lagstiftade nivån på under . Kapitalbasen bör bestå av lika delar eget kapital och förlagslån. Överlåtelsen till de båda dotterbolagen av respektive lånestock bör vara genomförd före . Det förutsätts att moderbolaget och de två dotterbolagen samordnar verksamheten så att lägsta möjliga merkostnader uppstår i organisationen som helhet samt att de gemensamt utnyttjade tjänsterna prissätts på ett sådant sätt att konkurrensneutraliteten inte påverkas negativt. Organisationen i de båda dotterbolagen skall uppfylla villkoren för auktorisation enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag och de allmänna råd som utfärdat med anledning av lagen (FFFS 1994:16). 5.3 Särskilda insatser för att stärka Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas dels att till lämna ett aktieägartillskott på , dels att uppdra åt att utfärda en statlig garanti till M-SBAB som medför att nivån på det egna kapitalet alltid överstiger den enligt lag angivna kapitaltäckningsgraden på . Utgifterna för aktieägartillskottet och eventuella infrianden av garantiåtagandet samt de statliga utgifter som kan hänföras till ombildningen skall belasta anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Skälen för regeringens förslag: Staten har givetvis ett särskilt ansvar för de lån som är beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet fram till utgången av . Större delen av de kreditförluster som kan förväntas i är hänförlig till dessa lån. Kreditförlusterna är betydande. kommer under inte att kunna upprätthålla en kapitaltäckningsgrad över den lagstiftade nivån på . Den nu uppskattade nivån för befarade och konstaterade kreditförluster för är i storleksordningen 1 - . Regeringen har i det föregående föreslagit att lån beviljade i konkurrens utanför det statliga regelsystemet liksom bolagets åtaganden om lånelöften överförs till ett nybildat kreditmarknadsbolag, , och lån som beviljats inom ramen för det statliga regelsystemet till ett annat kreditmarknadsbolag, , med det nuvarande som moderbolag till dessa båda bolag. Med nuvarande lånestock beräknas inledningsvis generera ett årligt resultat före kreditförluster på ca . Detta innebär att när väl kreditförlusterna i M-SBAB minskar i omfattning finns det en stabil grund för den fortsatta verksamheten. Den nuvarande situationen innebär dock att staten måste tillföra bolaget medel. För att med rimlig säkerhet garantera att under inte ånyo får en för låg kapitaltäckningsgrad bör före erhålla ett aktieägartillskott på . Aktieägartillskottet innebär att får en kapitalbas som medger kreditförluster på upp till ca och ändå uppnår en kapitaltäckning på /95. Kreditförlusterna i är som tidigare nämnts i allt väsentligt hänförliga till lån beviljade inom ramen för det statliga regelsystemet. Denna lånestock bör som tidigare nämnts överlåtas till ett nybildat kreditmarknadsbolag, M-SBAB. Staten har ett särskilt ansvar för kreditförlusterna i denna lånestock. Staten bör därför ställa ut en garanti för att det egna kapitalet i inte förbrukas till följd av framtida kreditförluster. Garantin bör ställas ut på ett sådant sätt att den säkerställer att kapitaltäckningsgraden alltid överstiger den i lag fastställda nivån på . Detta bör ske genom att M-SBAB i denna situation kan uppta en fordran på staten som bibehåller det egna kapitalet på en sådan nivå att kapitaltäckningen inte går . Denna fordran betalas efter bokslutets fastställande ut av staten i form av likvida medel. Den statliga garantin till M-SBAB säkerställer att det kapital som har placerat i M-SBAB, som grund för kapitaltäckningen , hålls intakt. innebär den att samtliga fordringar på M-SBAB indirekt är garanterade. Värdet på tillgångar i form av tillgångarna i dotterbolaget är därmed betryggande säkerställt. Staten har utöver den statliga garantin givetvis alltid ett ägarmässigt ansvar för att kapitaltäckningen i koncernen överstiger den lagstiftade nivån på . Det fortsatta statliga ägandet innebär även att kan fortsätta att ge ut bostadsobligationslån förenade med villkoret att staten under deras löptid innehar aktiemajoriteten i . Utfärdandet av en statlig garanti som garanterar nivån på kapitaltäckningen i M-SBAB får anses vara det lämpligaste sättet att ge ett långsiktigt och stabilt statligt stöd utifrån målsättningen att uppnå minsta möjliga statsbud- geteffekt och påverkan på statens finansiella ställning som de nuvarande obligationsinnehavarnas ställning inte påverkas negativt. Det är också enligt vår bedömning det bästa sättet att ge en solid ekonomisk bas och därmed rimliga upplåningskostnader . Eftersom M-SBAB i princip inte bedriver någon konkurrensutsatt verksamhet och K-SBAB upplåningskostnad sätts i nivå med konkurrenternas upplåningskostnad bör garantin inte heller påverka konkurrensförhållandena på bostadskreditmarknaden på ett negativt sätt. Staten har som nämnts givetvis ett ägaransvar för . Ett alternativ till att ge en statlig garanti till M-SBAB vore därför att ge den till moderbolaget och därmed koncernen som helhet. Det skulle innebära att kunde ställa den statliga garantin som säkerhet för utställda obligationer och därmed troligtvis sänka sin upplåningskostnad. Vår bedömning är dock att ett sådant förfarande inte är lämpligt dels för att det skulle innebära att staten med sin finansiella styrka garanterade den kommersiella och konkurrensutsatta verksamheten i K-SBAB, vilket kan bedömas strida mot statsstödsregler, dels att det skulle uppstå en ny typ av statsgaranterad bostadsobligation på marknaden som skulle på icke neutrala villkor konkurrera med övriga bostadsobligationer. Vidare skulle en statlig garanti till moderbolaget visserligen sänka upplåningskostnaden, men denna minskning motsvarar marknadens värdering av den förväntade kostnaden för en sådan statlig garanti. Den statliga garantin bör alltså ges till M-SBAB. Det är angeläget att M-SBAB:s intjäningsförmåga ökar och därmed bidrar till att undvika förnyade belastningar på statsbudgeten. Resultatet i M-SBAB styrs främst av räntesättningsprinciperna och utvecklingen av kreditförlusterna. Det är angeläget att M-SBAB tillämpar en större flexibilitet i räntesättningen i samband med obeståndshantering eller t.ex. vid byte av säkerhet för lånen. M-SBAB kan genom en effektiv obeståndshantering baserad på aktiv medverkan i rekonstruktioner via nyutlåning och flexibel räntesättning samt förhandlingar med övriga kreditgivare minska kreditförlusterna högst avsevärt. M-SBAB bör därför, inom ramen för gällande lånevillkor samt vid räntesättning vid nyutlåning i samband med obestånd eller övertagande, kunna differentiera och ombalansera sin räntesättning med utgångspunkten i att försöka minska förlusterna i obeståndssituationerna och bibehålla en god intjäningsförmåga i verksamheten. omfattas av statens åtagande för att vissa kreditinstitut skall kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. De insatser som här föreslås för syftar till att förstärka . Regeringen föreslår att de åtgärder som föreslagits i det föregående belastar anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Regeringen har för att ta fram underlag till denna proposition bl.a. använt särskilda konsultinsatser. Dessa konsultinsatser är inte budgeterade inom ramen för det ordinarie departementsanslaget. Även dessa utgifter och utgifter hänförliga till det fortsatta arbetet med bör belasta ovan nämnda anslag. 5.4 Förutsättningar för en försäljning av den konkurrensutsatta delen av Statens viktigaste näringspolitiska uppgift är att utforma stabila regelsystem och förutsättningar för väl fungerande marknader, inte att äga företag som agerar i konkurrens på marknaden. En av utgångspunkterna för arbetet med för- slaget till ombildning av har varit att staten inte bör vara ägare till K-SBAB som skall vara ett kreditinstitut som konkurrerar på kreditmarkna- den. Två förutsättningar bör vara uppfyllda för att aktierna i skall avyttras eller att verksamheten skall säljas. Den ena förutsättningen är att köparen är finansiellt stark och har en långsiktig uthållighet i sin ägarambition. Köparen skall ha en sådan ekonomisk ställning och ett sådant syfte med ägandet att man kan förutse att ägarbytet kommer att kunna medverka till att ge K-SBAB en med övriga bostadsinstitut jämförbar kreditvärdighet. Den andra förutsättningen är att köparen är en ny eller en mindre aktör på det segment av bostadskreditmarknaden som agerar på. Detta för att inte minska antalet aktörer på marknaden och därmed konkurrenstrycket. Det har dock under arbetet gång visat sig att innan en försäljning av K-SBAB kan aktualiseras måste vissa frågeställningar utredas vidare. I första hand gäller detta bolagets finansiering. kommer efter att K-SBAB har bildats att inneha en fordran på K-SBAB på ett belopp i storleksordningen . Denna fordran växer dessutom till ett än större belopp fram till dess K-SBAB påbörjar upplåning i eget namn. Det är således av största vikt för statens förmögenhetsförvaltning att en försäljning av delar av eller hela statens aktieinnehav i K-SBAB sker på sådana villkor att den fordran som det statligt helägda kommer att ha på K-SBAB säkerställs på ett betryggande sätt. Det är inte nu lämpligt att fastställa hur säkerställandet av nämnda fordran skall göras. Flera alternativ är tänkbara. Staten kan avvakta med att sälja ut majoriteten i aktierna i till dess att fordran beloppsmässigt bringats ned genom att K-SBAB finansierar sin verksamhetet i eget namn utan en koppling till ett statligt ägande på samma sätt som är fallet för . Alternativt kan en köpare av K-SBAB ställa sådana garantier gentemot att säkerheten för fordran är betryggande och att därmed problemet med ett stort enhandsengagemang för kan undanröjas. Staten eller kan även genom avtal ges ett inflytande över K-SBAB:s verksamhet, även om aktierna sålts till en utomstående part. En ytterligare möjlighet är att en köpare finner nya finansieringslösningar för K-SBAB:s utlåning och därmed möjliggör att exponering mot K-SBAB nedbringas. Staten kan på olika sätt tillgodose kravet att en försäljning av K-SBAB inte medför att det statligt helägda har en alltför stor exponering mot ett bolag, , när detta inte längre kontrolleras av staten genom ägandet. Detta är ett affärsmässigt krav som staten måste ställa inför en försäljning av K-SBAB. Vad som påpekats innebär att någon bred privatisering till allmänheten av aktierna i troligtvis inte är aktuell. Begränsningarna innebär även att statens ansvar för att skapa en väl fungerande marknad via konkurrensneutrala villkor och mångfald bör värderas i samband med en försäljning även om utgångspunkten är att maximera intäkterna. Regeringen avser att med bistånd från fortsätta att utreda förut- sättningarna för en försäljning av K-SBAB. 6 De anslagsfinansierade bostadslånen De statliga bostadslån som är finansierade över statsbudgeten uppgår till ca . De förvaltas av enligt särskilt avtal. Regeringens förslag i det föregående innebär att förvaltningen av dessa lån övertas av . Räntor och amorteringar bokförs som inkomster på statsbudgeten. De utestående lånen är en del av statsskulden och belastar därigenom statsbudgeten via statsskuldsräntorna. Överväganden har gjorts om att föra över de anslagsfinansierade lånen till eller M-SBAB. Det finns både statsfinansiella fördelar och andra fördelar med att övertar finansieringen även för denna del av de av statliga myndigheter beslutade bostadslånen. Flyttas finansieringen av dessa lån över till hanteras samtliga myndighetsbeslutade bostadslån enhetligt inom ramen för en organisation. För kan det innebära vissa finansiella fördelar om finansieringen av samtliga utestående bostadslån kan erbjudas till kapitalmarknaden som ett särskilt belåningsobjekt med statligt ägande i botten särskilt som kreditrisken i dessa äldre bostadslån som finansierats över statsbudgeten bedöms som mycket låg huvudsakligen till följd av att marknadsvärdet vanligtvis överstiger den historiska produktionskostnaden. Statsfinansiellt ligger den största fördelen med att föra över samtliga statliga bostadslån till i att statens upplåningsbehov minskar med som överföringen sker. Det uppstår även en positiv effekt på statsbudgeten lånen förs över som motsvaras av en negativ effekt de kommande budgetåren när löpande amorteringar och räntor bortfaller. En överföring av lånen från staten till är dock en juridiskt och tekniskt komplicerad åtgärd. Det har inte varit möjligt att inom ramen för arbetet med denna proposition klarlägga alla förutsättningar för en sådan överföring. Det kan i vissa fall vara lämpligt med förändringar i gällande lagstiftning och olika andra lösningar för att hantera de lånevillkor som gäller t.ex. för räntebindningstider och räntesättning. Av särskild betydelse är därvid att noga studera hur de enskilda låntagarna påverkas av en sådan förändring. Överväganden bör t.ex. göras om det är rimligt att eventuella ökade upplåningskostnader i samband med överföringen slår igenom på låntagarna i samband med lånens ränteomläggning, med motivet att uppnå enhetliga villkor med övriga SBAB-låntagare bör uppnås. Det bör slutligen övervägas i vilken omfattning myndighetsutövning är nödvändig för att ge medborgarna ett tillfredsställande skydd vid beslut i förvaltningsskedet. Dessa överväganden bör även avse beslut om ersättningslån och andra lån som finansierats av . Regeringen avser att utreda dessa frågeställningar närmare. Storleken på de statsfinansiella utgifterna till följd av förslagen, utöver de som föreslås i aktieägartillskott, är mycket svår att bedöma eftersom utvecklingen av eventuella kreditförluster och följande år inte är kända. Statens utgifterna för kreditförluster i kan även ses som en del av statens kostnader för stödet till bostadsbyggandet vilket kan balanseras av minskade utgifter för räntebidrag i vissa fall. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. . Regeringen beslutar proposition 1993/94:228 Ombildning av , .