prop · GH03184 · 1994-01-01 00:00:00 — Detta talar för att redan nu starta en försöksverksamhet på området. I samma riktning talar att det är av största vikt att har ett så bra un- derlag som möjligt för övervägandena i fråga om huruvida intensivövervakning med elektronisk kontroll bör införas i . Man bör ha i minnet att den elektroniska övervakningstekniken är helt oprövad i . De erfarenheter som gjorts framförallt i kan inte utan vidare överföras till med hänsyn till skillnader i bl.a. straffrättssystemen. Eftersom den elektroniska övervakningstekniken inte har prövats i kan man inte med säkerhet veta hur tekniken fungerar här. Det är då naturligtvis inte i första hand fråga om hur tekniken fungerar med hänsyn till exempelvis elförsörjning eller telefonnät, utan det handlar snarare om att användningen av tekniken kan behöva anpassas till svenska förhållanden, särskilt till den svenska rättsordningen och de principer som denna vilar på. Därmed sammanhänger också frågan om hur kriminalvårdens arbetsmetoder bör utformas. En försöksverksamhet skulle således kunna ge värdefulla kunskaper och erfarenheter om hur elektronisk övervakningsteknik fungerar under svenska förhållanden och om hur kriminalvårdens arbetsmetoder bör utformas. Med hänsyn till det anförda bör överväganden i nu aktuella frågor föregås av en försöksverksamhet i vilken den elektroniska övervakningstekniken används. Det finns anledning att stryka under att ställningstagandet gäller att en försöksverksamhet skall genomföras och alltså inte att intensivövervakning med elektronisk kontroll skall införas som ett permanent inslag i det svenska straffsystemet. Datainspektionen har framfört kritik bl.a. när det gäller förslagets påverkan på skyddet för den personliga integriteten. Inspektionen har således bl.a. framfört att det steg som lagstiftaren nu står i begrepp att ta luckrar upp den känsla för rätt till en helt skyddad sfär åtminstone i hemmet som människor hitintills har kunnat räkna med. Regeringen konstaterar att det är ofrånkomligt att den som undergår verkställighet av ett fängelsestraff utsätts för ett långtgående intrång i den personliga integriten. Som framgår av det följande innebär emellertid regeringens förslag att den som dömts till fängelse i vissa fall får undergå verkställighet av straffet utanför anstalt i stället för i anstalt. Verkställighet utanför anstalt kan dessutom enligt förslaget komma till stånd bara om den dömde ansökt om det. Regeringen kan mot denna bakgrund inte dela Datainspektionens farhågor i fråga om förslagets påverkan på skyddet för den personliga integriteten. Det framstår som uppenbart att integritetsintrånget blir mindre vid denna form av verkställighet än om den dömde tas in i anstalt. 4.2 Närmare om försöksverksamheten 4.2.1En verkställighetsfråga Regeringens förslag: Försöksverksamheten läggs upp som en fråga om verkställighet av fängelsestraff. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Synpunkter på förslaget i promemorian: I stort sett alla instanser är positiva till förslaget. Några av dessa instanser pekar på risken för s.k. net widening, dvs. att intensivövervakning kommer att använda även i de fall påföljden annars hade bestämts till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Vissa instanser efterlyser klargöranden i fråga om syftet med försöket. Skälen för regeringens förslag: Som framförts i det föregående har i uppdrag att studera de olika modeller för inten- sivövervakning som förekommer och pröva om det är lämpligt att införa ett sådant system i . I direktiven för kommitténs utredningsarbete anges att en fråga som därvid uppkommer är om intensivövervakning skall konstrueras som en särskild föreskrift inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd eller om den bör vara en självständig påföljd. Det är naturligtvis också så att frågan om intensivövervakning bara är en av flera sammanhängande frågor som uppkommer vid översynen av det straffrättsliga påföljdssystemets uppbyggnad och innehåll. Det förtjänar att nämnas att i kommitténs uppdrag också ingår att lägga fram förslag till vad som i ett längre perspektiv bör gälla i fråga om frigivning från fängelsestraff. Ett övergripande syfte med försöksverksamheten är, som nämnts, att ge underlag för överväganden. Det finns således på detta stadium inget underlag för att bedöma hur intensivövervakning på kan infogas i påföljdssystemet. Syftet med försöket bör följaktligen inte, som några instanser varit inne på, vara att få fram underlag för överväganden bara beträffande en viss bestämd framtida användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Med hänsyn härtill bör den under försöksverksamheten bedrivna intensivövervakningen rättsligt infogas i dagens påföljdsregler, med så få ändringar som möjligt. Ett naturligt sätt att uppnå detta är att konstruera intensivövervakningen som en verkställighet utanför anstalt av kortare fängelsestraff. Som framgår i det följande kan en sådan verkställighet utanför anstalt i vissa fall konstrueras så att den blir i princip lika ingripande för den dömde som en vistelse i anstalt. Detta är av stor betydelse inte minst med hänsyn till kravet på likhet inför lagen. Å andra sidan finns det givetvis skäl som talar för att intensivövervakningen redan under försöksverksamheten utformas som en särskild påföljd. Det främsta av dessa skäl är att den primära beslutanderätten i sådant fall skulle ligga i domstol, vilket skulle vara tilltalande av rättssäkerhetsskäl. Utformningen av ett sådant förslag skulle dock fordra ingående och mycket tidskrävande överväganden och sannolikt leda till ingripanden i påföljdssystemet som går utöver vad som är försvarligt med hänsyn till försöksverksamhetens natur. Det finns också andra skäl, delvis av praktisk natur, som talar för att den elektroniska kontrollen under försöksverksamheten bör användas som en form av verkställighet av utdömda fängelsestraff. Försöksverksamheten kommer således att kräva betydande insatser i form av exempelvis materielinköp och utbildning (se avsnitt 6). Mot den bakgrunden är det angeläget att inte alltför få personer kommer att delta i försöksverksamheten. Detta är naturligtvis också väsentligt för att försöksverksamheten skall kunna ge ett så gott underlag som möjligt för utvärdering och kommande bedömningar i fråga om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Genom att lägga upp försöksverksamheten som en verkställighetsfråga kan det förutses att omfattningen av försöksverksamheten blir tillräckligt stor redan från början av försöket. Det kan härigenom också åstadkommas ett relativt enkelt förfarande som medger snabba ingripanden vid misskötsamhet. Försöksverksamheten bör mot denna bakgrund vara upplagd som en ren verkställighetsreglering. Detta innebär att några särskilda regler för domsto- larna med avseende på försöksverksamheten inte behövs. Domstolarna skall alltså välja och utmäta påföljd enligt vanliga regler, utan hänsyn till den pågående försöksverksamheten. Det innebär vidare att frivårdsmyndigheterna skall avge sedvanligt underlag i form av yttranden beträffande påföljdsval. Därmed torde också under försöksverksamheten kunna bortses från risken för att intensivövervakning med elektronisk kontroll kommer att användas i fall då påföljden inte skulle ha bestämts till fängelse utan till någon form av kriminalvård i frihet, dvs. I vissa av de fall domstol dömt till fängelse kommer emellertid under försöksverksamheten verkställigheten att ske på ett annat sätt än det som normalt gäller enligt lagen om kriminalvård i anstalt, nämligen utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Denna verkställighet kommer att skilja sig påtagligt från övriga typer av verkställighet dels i anstalt, dels utanför anstalt, t.ex. enligt 33 och 34 lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Det torde därför vara erforderligt att skapa en förhållandevis detaljerad reglering av vad som under försöks- verksamheten bör gälla för verkställigheten utanför anstalt. Detta är viktigt inte minst med hänsyn till att verkställigheten måste ske i ordnade, rättssäkra och kontrollerade former. Med en sådan uppläggning bör försöksverksamheten kunna bidra till att skapa ett gott underlag för framtida överväganden rörande införande av en intensivövervakning som en del av påföljdssystemet. 1993/94:184 4.2.2Korttidsdömda på vissa orter bör omfattas av försöksverksamheten Regeringens förslag: Den som är dömd till fängelse i högst två må- nader och har sin bostad inom något av verksamhetsområdena för fri- vårdsmyndigheterna i , , Norra, Södra, eller får i princip delta i försöksverksamheten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Synpunkter på förslaget i promemorian: Förslaget mottas positivt av de flesta instanserna. Flera instanser framför att så få som möjligt av dem som uppfyller kraven på strafftid och bostadsort bör uteslutas från försöket. vid anser att ungdomar inte bör få delta i försöket. Kammarrätten i efterlyser bättre riktlinjer för urvalet samt framför att den geografiska begränsningen är orättvis. anser att begränsningar av tillämpningsområdet bör framgå av författningstexten. Skälen för regeringens förslag: I det föregående har förordats att fängelsestraff under försöksverksamheten i vissa fall bör få verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. När det gäller frågan om vilka dömda som bör kunna få delta i försöks- verksamheten bör till en början beaktas att denna verksamhet inte får utformas så att det utdömda fängelsestraffet urholkas. Med hänsyn till att försöksverk- samheten läggs upp som en verkställighetsfråga bör utgångspunkten vara att den som deltar i försöket därigenom skall bli utsatt för åtgärder som är i princip lika ingripande som en vistelse i anstalt hade varit. Eftersom det rör sig om i oprövade metoder och bl.a. intresset av samhällsskydd gör sig starkare gällande vid längre strafftider, bör på nuvarande stadium endast de som är dömda till korta fängelsestraff komma i fråga för försöksverksamheten. En lämplig be- gränsning är att strafftiden inte överstiger . Betydande insatser kommer att krävas för att förbereda, genomföra och följa upp redan försöksverksamheten. Det är därför knappast försvarbart att , innan det står klart om intensivövervakning med elektronisk kontroll kommer att bli ett permanent inslag i det svenska straffsystemet, anskaffa de resurser som en rikstäckande försöksverksamhet kräver. Av resursskäl bör således försöksverksamheten begränsas geografiskt. Detta skulle i och för sig kunna hävdas strida mot principen om likhet inför lagen. Med hänsyn till vad som anförts om resurser och till att verkställigheten ändå utformas så att graden av ingripande är likvärdig med verkställighet av fängelsestraff på i vart fall en öppen anstalt, bör en sådan begränsning av försöket kunna accepteras även från denna utgångspunkt. Här bör också tilläggas att försöksverksamheten, som Lagrådet framhållit, i principiellt hänseende inte skiljer sig från tidigare försöksverksamheter på kriminalpolitikens område som varit geografiskt begränsade, t.ex. försöksverksamhet med samhällstjänst. Som framgår av det följande bör försöksverksamheten bedrivas under ledning av den lokala frivårdsmyndigheten. Det är inte minst av praktiska skäl nödvändigt att kräva att den som skall delta i försöksverksamheten skall ha sin bostad inom verksamhetsområdet för en frivårdsmyndighet som deltar i försöket. Försöksverksamheten bör omfatta både storstads- och glesbygdsområden och inte koncentreras till någon viss del av landet. Lämpligen bör försöksverksamheten omfatta dömda som har sin bostad inom något av verksamhetsområdena för frivårdsmyndigheterna i , , Norra, Södra, eller . Dessa frivårdsmyndigheter har följande verksamhetsområden. : , , , , , , , och kommuner. : , , , , , , , , , , och kommuner. Norra: Socialförvaltningarna Nordöstra, Östra och av Centrum den västra bidragsenheten i kommun samt och kommuner. Södra: Socialförvaltningarna Södra, Västra och av Centrum den östra bidragsenheten i kommun samt kommun. : , , och kommuner. : , och kommuner. Den som inte vill underkasta sig de krav som kommer att ställas på deltagare i försöksverksamheten skall naturligtvis avtjäna sitt straff på vanligt sätt. Mot bakgrund av att försöksverksamheten läggs upp som en verkställighetsfråga bör huvudregeln i övrigt vara att alla som uppfyller kraven i fråga om straffets längd och bostadsort skall kunna delta i försöksverksamheten. Denna bör dock i princip begränsas till att avse dem som är på fri fot, bl.a. därför att det beträffande andra dömda är svårt att hinna med att ordna en lämplig verkställighet utanför anstalt. I några speciella situationer kan också sär- skilda skäl tala mot att under försöksverksamheten låta verkställigheten äga rum utanför anstalt och huvudregeln bör då kunna frångås. Dessa situationer kan, bl.a. med hänsyn till att de är av mångskiftande karaktär, inte beskrivas i detalj i lagtexten. Den dömdes bostad måste således vara så utformad att intensivövervakning med elektronisk kontroll kan upprätthållas. Det innebär att bostaden måste ha telefon och elektricitet. Den som sammanbor med den dömde bör inte heller mot sin vilja utsättas för att verkställigheten äger rum i hans eller hennes bostad. Om brottet riktats mot sambon bör verkställighet i den gemensamma bostaden inte heller få komma i fråga. Det bör vidare krävas att den dömde har någon form av ordnad sysselsättning (se vidare avsnitt 4.2.3). Redan här bör slås fast att det är av största vikt att frivårdsmyndigheten verkar för att kravet på sysselsättning kan tillgodoses i enskilda fall. Som nämnts bör huvudregeln vara att alla som uppfyller kraven i fråga om straffets längd och bostadsort skall kunna delta i försöksverksamheten. Också ungdomar bör kunna få undergå verkställighet av ett fängelsestraff utanför anstalt i stället för i anstalt. I fall då ungdomar deltar i försöksverksamheten bör frivårdsmyndigheten lägga särskild vikt vid att anordna ett lämpligt innehåll i verkställigheten så att möjligheterna till personlig påverkan och till förmedling av hjälp- och stödåtgärder till den unge tas till vara. Ytterligare riktlinjer i fråga om vilka som bör få delta i försöksverksamheten ges i specialmotiveringen. Vissa uppgifter om de korttidsdömda Det finns anledning att här redovisa vissa uppgifter om de korttidsdömda. har utfört en undersökning beträffande dem som frigavs från kriminalvårdsanstalter (se huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff, SOU 1993:76, bilaga 3, s. 529 ff.). I denna klientelundersökning ingick 562 intagna som var dömda till högst två månaders fängelse. I fråga om dessa korttidsdömda framgår bl.a. följande av undersökningen. De vanligaste huvudbrotten var trafiknykterhetsbrott (), våldsbrott (), tillgreppsbrott () samt brott mot allmänheten och brott mot staten (). De som var eller utgjorde en mindre del av gruppen (respektive ). Andelen kvinnor var liten (). Nästan hälften av gruppen () var tidigare obelastade, medan andra hade erfarenhet av enbart frivård (), av enbart fängelse () eller av både fängelse och frivård (). Sysselsättningen före intagning bestod i vissa fall av stadigvarande arbete () eller tillfälligt arbete (). En betydande del var arbetslösa () och en mindre del hade pension (). Flertalet i gruppen hade före intagning stadigvarande bostad () eller tillfällig bostad (). Andra var bostadslösa () eller intagna för vård (). Ungefär hälften av gruppen () var ensamstående. Vissa () bedömdes vara missbrukare av alkohol. Narkotikamissbruk före frihetsberövandet bedömdes föreligga i en del fall (). Av statistik från framgår att det intogs 785 fängelsedömda som, enligt uppgift i domen, var hemmahörande i någon av de aktuella kommunerna och hade en strafftid . 1993/94:184 4.2.3Stora krav bör ställas på den dömde Regeringens förslag: Under verkställigheten utanför anstalt förbjuds den dömde att lämna sin bostad annat än för vissa av frivårdsmyndigheten bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Att förbudet efterlevs kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Elektronisk kontroll får också avse att den dömde fullständigt avhåller sig från alkohol. Den dömde åläggs i vissa fall att betala en avgift på per dag som skall verkställas. sätts olika åtgärder in för att underlätta för den dömde att anpassa sig till ett normalt samhällsliv. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Synpunkter på förslaget i promemorian: Förslaget mottas positivt av de flesta instanserna, dock att i stort sett alla instanser ställer sig tvekande eller negativa till förslaget att den dömde skall betala en avgift. Några instanser anser att kontrollbehovet är överbetonat och att frivårdsmyndigheterna borde få större möjligheter att anpassa föreskrifterna till förhållandena i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag: Intensiv övervakning av den dömde Deltagarna i försöksverksamheten kommer att bli föremål för en övervakning som har avsevärt större intensitet än den övervakning som förekommer exempelvis vid skyddstillsyn. skall således elektroniska hjälpmedel användas vid övervakningen. Oanmälda hembesök bör förekomma. Också kontroller per telefon skall ingå som regelmässiga inslag i verkställigheten utanför anstalt. Vidare bör i princip gälla att den dömde skall ha en skyldighet att anmäla sig hos frivårdsmyndigheten med relativt täta intervaller. Med anledning av vad flera instanser framfört bör det förtydligandet göras att det under försöksverksamheten bör finnas ett betydande utrymme att anpassa intensiteten i annan övervakning än den elektroniska till förhållandena i det enskilda fallet. Det bör framhållas att även andra intressen än det rena kontrollsyftet är avgörande för sådana bedömningar. Av vikt är t.ex. att den dömde inte själv upplever sig sakna kontakt med frivårdsmyndigheten. Hur den elektroniska kontrollen rent faktiskt skall utformas har inte lag- reglerats. Detta bör i stället ankomma på att besluta om. Av avgörande betydelse är dock att kontrollnivån är godtagbar från de utgångspunkter som redovisas i denna lagrådsremiss. Genom den intensiva övervakningen bör den dömdes rörelsefrihet inskränkas på ett sådant sätt att den är jämförbar med vad som gäller vid en verkställighet i anstalt. En konsekvens härav är till en början att det utövas en form av kontroll som innebär att den dömdes liv ordnas på ett sådant sätt att han förhindras att begå ytterligare brott eller så att detta i vart fall blir av- sevärt svårare för honom. Verkställighetstiden bör också tas till vara för att sätta in olika behand- lings- eller påverkansprogram som kan medverka till att den dömde inte fortsätter att begå brott. Av central betydelse är härvid att komma till rätta med föreliggande missbruksproblem. Detta torde emellertid kräva ett intensivt arbete . De åtgärder mot drogmissbruk som sätts in under verkställigheten utanför anstalt kan därför i de allra flesta fall inte ses isolerat utan som ett första steg i ett rehabiliteringsprogram. Ambitionen bör naturligtvis vara att lägga en grund så att den dömde efter verkställigheten av egen kraft skall kunna och vilja fortsätta med behandling eller andra åtgärder för att komma till rätta med sina missbruksproblem. Särskild uppmärksamhet bör därför ägnas åt att den dömde under verkställigheten utanför anstalt får hjälp med att knyta de kontakter som behövs för en sådan uppföljning. Intensivövervakningen bör innebära att det finns en betryggande kontroll över att den dömde följer föreskrifterna. Detta förutsätter dock att det bestäms vid vilka tider han skall vara hemma, när han skall vara på sitt arbete och när han skall delta i olika behandlingsprogram eller andra aktiviteter. Dessa olika föreskrifter för den dömde bör tydliggöras i ett schema. Den dömde betalar en avgift Verkställighet utanför anstalt under försöksverksamheten innebär att den dömde skall stå under intensiv övervakning med elektronisk kontroll. Det förhållandet att vissa fängelsedömda kommer att få undergå verkställighet av sina straff utanför anstalt väcker frågan om inte dessa bör vara skyldiga att betala en avgift. En tanke bakom försöksverksamheten är nämligen att dömda skall kunna avtjäna fängelsestraff utan att det i princip påverkar deras inkomstmöjligheter. Det betyder exempelvis att en anställd kommer att kunna fortsätta att arbeta och få sin lön som vanligt. Det framstår som orättvist att den som undergår verkställighet utanför anstalt skall kunna få stora ekonomiska fördelar jämfört med den som på vanligt sätt avtjänar straffet i anstalt och alltså inte kan behålla sin vanliga inkomst. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är rimligt att vissa av dem som verkställer sitt straff utanför anstalt på detta sätt också skall betala en avgift. Med anledning av vad en ledamot av Lagrådet framfört bör det un- derstrykas att fråga är om att ta ut en avgift inom kriminalvården och att motivet därför är att verkställigheten utanför anstalt, till skillnad mot en an- staltsvistelse, i princip inte påverkar den dömdes inkomstmöjligheter. Förslaget i denna del bör också ses mot bakgrund av att det nu inte är fråga om en permanent verksamhet inom kriminalvården utan om att genomföra en försöksverksamhet. Avgiften bör tillfalla staten. Här bör nämnas att regeringen till har överlämnat en proposition (prop. 1993/94:143), i vilken bl.a. föreslås att det skall inrättas en brottsofferfond i syfte att öka stödet till brottsoffren. Det är regeringens avsikt att avgiften skall tillföras brottsofferfonden. Promemorieförslaget innebär att de dömda skall betala en avgift som dock kan efterges i vissa fall. De flesta instanserna har varit kritiska till promemorieförslaget i denna del. Det ifrågasätts sålunda varför deltagarna i försöksverksamheten skall bidra till kostnaderna för denna. Kritiken mot avgiften avser också att den inte utjämnar skillnader i ekonomiskt häseende mellan dem som undergår verkställighet av straff i anstalt respektive utanför anstalt och inte heller mellan dem som ingår i den sist nämnda gruppen. Vidare anförs att det finns en risk för att försöksverksamheten kommer att uppfattas som ett sätt att köpa sig en förmån. Det pekas på att skyldigheten att betala avgift kan leda till svårbedömda situationer mot bakgrund av den rätt till bistånd som föreskrivs i socialtjänstlagen (1980:620). Slutligen förs det fram att det i promemorian gjorts en väl extensiv tolkning av den nedan berörda rekommendationen från . Regeringen finner det förståeligt att det finns en viss tveksamhet bland instanserna inför en nyhet av det slag som avgiften innebär. Regeringen vill till vad den framfört i det föregående tillägga att skyldigheten att betala av- gift trots allt har en viss utjämnande effekt i ekonomiskt hänseende mellan dem som undergår verkställighet av fängelsestraff. Kritiken från instanserna bör dock föranleda att det klargörs att någon avgift inte skall tas ut i fall då tveksamhet föreligger om den dömde har ekonomiska förutsättningar att betala avgiften. Regeringen förordar alltså en något annorlunda reglering av avgiften än den som föreslogs i promemorian men anser inte att kritiken ger anledning att helt avstå från möjligheten att använda avgifter under försöksverksamheten. Enligt regeringens mening bör den dömde vara skyldig att betala en avgift bara om det är motiverat med hänsyn till hans möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalt. Omständigheterna kan således vara sådana att verkställigheten utanför anstalt inte medför några påtagligt förbättrade ekonomiska förhållanden för den dömde. I sådana fall bör någon avgift inte tas ut. Avsikten är givetvis inte att avgiften skall betalas genom att den dömde först får bistånd enligt socialtjänstlagen. Med anledning av vad instanserna framfört bör i denna del det förtydligandet göras att en mot den dömde generös tillämpning är avsedd.