prop · GH03114 · 1994-01-01 00:00:00 — På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG och som skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet. Några särskilda EG-rättsliga principer Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kan normer som ministerrådet beslutar gälla i med- lemsländerna på samma sätt som landets egna lagar och det oavsett hur landet i fråga traditionellt betraktar den internationella rättens ställning. Sådana EG-normer är direkt tillämpliga i medlemsländerna utan att de, som annars krävs i i fråga om mellanfolkliga rättsregler, på något sätt blir föremål för nationell lagstiftning. Vissa EG-normer kan också ha s.k. direkt effekt. Sådan föreligger, om en regel är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför det egna landets domstolar och myndigheter. Det avgörande för om en norm har direkt effekt är om den har en sådan rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar därför betydelse om formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna. Det innebär att även tillräckligt klara och entydiga föreskrifter för i första rummet medlemsländernas handlande - i fördragen eller i direktiv - kan ha direkt effekt. En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel är det landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Detta gäller i princip även om den inhemska tillhör landets konstitution. I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Många skiftande intressen söker påverka kommissionens ställnings- taganden. Men det är enbart genom att kommissionen beslutar att lägga fram ett förslag till gemensam normgivning som en sådan kan komma till stånd. Kommissionen lämnar sina förslag till rättsakter till rådet där det viktigaste beslutsfattandet sker. Det är medlemsländernas regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort sett alla normerande gemensamma beslut. Inom ramen för EG-samarbetet kan rådet numera fatta flertalet beslut med kvalificerad majoritet. Det innebär således att en stat och dess medborgare kan bli bundna av ett beslut som den staten motsatt sig. Det direkt folkvalda har främst en rådgivande och kontrollerande funktion. Rådet kan emellertid inte fatta något för medlemsländerna bindande beslut utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken eller - enligt - i vissa frågor fattar beslut tillsammans med rådet. Den dömande makten utövas av . Domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av de viktigaste principerna i EG-rätten. Domstolen ansvarar också för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den ensam kan ogiltigförklara politiska beslut som medlemsländerna fattat i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsländerna och prövar om dessa har brutit mot sina fördragsenliga förpliktelser. Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna Fördelningen av kompetenser mellan EG och medlemsländerna bestäms i sina huvuddrag av EG-fördragen. Det är givetvis så att utgångspunkten är att beslutsbefogenheterna tillkommer medlemsländerna. Den överlåtelse av ländernas befogenheter som sker framgår av fördragen. Inom de skilda samarbetsområdena kan EG besitta en exklusiv kompetens. Det innebär att medlemsländerna i princip inte utan EG:s medgivande över huvud taget äger rätt att lagstifta på området. Inom andra samarbetsområden har EG och medlemsländerna en blandad kompetens. Det innebär att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning som EG inte har beslutat gemensamma normer. I viss utsträckning kan också kompetensfördelningen sägas bero av vilket slag av gemensam normgivning som EG väljer. Om de gemensam- ma reglerna utfärdas i form av en förordning så är en sådan till sin typ direkt tillämplig rätt. Därmed finns i princip inget utrymme för nationell lagstiftning. Om en gemensam rättsakt däremot får formen av ett direktiv så anger ett sådant normalt endast de gemensamma mål som skall uppnås, men överlåter åt medlemsländerna att bestämma medlen för att nå målet. I (artikel 3b) läggs en s.k. subsidiaritetsprincip fast. Dess tillämpning kommer med säkerhet att påverka kompetensfördelningen genom att den föreskriver att EG - utanför den exklusiva kompetensens område - skall handla endast om och i den utsträckning som målet med en åtgärd inte tillräckligt väl kan uppnås av medlemsländerna och därför bättre kan uppfyllas genom gemensam normgivning. EG-samarbetet utgår visserligen från att dess institutioner har vad man brukar kalla begränsade befogenheter. Dessutom finns en allmän legalitetsprincip traktatfäst. Det har emellertid inte hindrat att samarbetet kunnat utvecklas dynamiskt. I det politiska beslutsfattandet har det kunnat ske med tillämpning av artikel 235 i . Där föreskrivs att om en åtgärd är nödvändig för att uppfylla något av gemenskapens mål, och fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, får rådet ändå enhälligt vidta de åtgärder som behövs. Som exempel kan nämnas att rådet med tillämpning av det stadgandet utvecklade en regional- och miljöpolitik redan innan innehöll några bestämmelser på de områdena. En ytterligare rättsutveckling sker genom avgöranden. Som redan antytts är det i domstolens rättsskapande verksamhet som flera av de viktigaste principerna för samarbetet lagts fast. Det har gällt principer av mera övergripande art - som principen om EG-rättens företräde - men också principer för t.ex. den gemensamma marknadens funktion - som den s.k. Cassis de Dijon-principen. 6 EG-rätt och nationell rätt - några allmänna utgångspunkter Utredningens bedömning: anser att EG är en särpräglad typ av internationell organisation som saknar såväl föregångare som förebilder och som i sig förenar drag av både mellanstatlighet och federalism. Utredningen har vissa utgångspunkter för sin grundlagsöversyn. För det första utgår utredningen från principen om EG-rättens företräde framför nationell lag. Utredningen konstaterar att den innebär att när blivit EG-medlem "låter sig inte gemen- skapsrättens ställning och verkan här i landet regleras genom bestämmelser i regeringsformen" (betänkandet s. 16). Mot den bakgrunden anser utredningen att "man inte heller bör försöka ge intryck av att regeringsformen anger gränser för eller på annat sätt reglerar gemenskapsrätten" (a.st.). För det andra anför utredningen att regeringsformen inte bara bör göra det möjligt för att bli EG-medlem utan också ge utrymme för att vara medlem. "Det måste alltså", uttalar utredningen, "vara möjligt för att som fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att varje förändring i det arbetet fordrar grundlagsändring" (a.a. s. 17). För det tredje anser utredningen att ett medlemskap har så stor betydelse för svenskt samhällsliv att det bör på något sätt uttryckligen omnämnas i grundlagen. Men ett sådant omnämnande bör enligt utredningens mening inte ske på ett sådant sätt att ett medlemskap redan nu grundlags- fästs. Mot bakgrund av dessa överväganden väljer utredningen en mera översiktlig inriktning på sina lagförslag. Utredningen förordar i huvudsak dels en allmän regel om ett medlemskap i 1 kap. RF, dels en ny, på ett medlemskap särskilt inriktad regel, om överlåtelse av beslutanderätt i 10 kap. RF. I den av utredningen föreslagna allmänna regeln i 1 kap. RF uttalades att om ansluts till EG och om överlåter beslutanderätt till EG så gäller de förpliktelser som följer av medlemskapet utan hinder av vad som annars föreskrivs i grundlag eller annan lag. Promemorian: I promemorian redovisas inte någon annan bedömning än den utredningen gjort beträffande EG-rättens karakteristiska drag eller i fråga om utgångspunkter i övrigt för en reform. Promemorians uppgift var emellertid att presentera alternativa författningsförslag. I promemorian lämnas därför förslag till författningstekniska lösningar som utgår från två delvis skilda an- satser. I ett första alternativ redovisas de författningsändringar som bedöms vara i strikt mening nödvändiga för att göra ett medlemskap möjligt. Två ytterligare alternativ innehåller mer utförliga förslag till preciserade grundlag- sändringar på alla de områden som skulle beröras av ett medlemskap. Remissinstanserna: Det alldeles övervägande antalet remissinstanser delar och promemorians bedömning av rättsläget och anser att analysen av EG-rätten i stort är korrekt. Några instanser anser emellertid att utredningen överbetonar EG:s federala drag. påpekar att medlemsländerna inte har förlorat sin status av folkrättssubjekt och att den "yttersta basen" för samarbetet är folkrättslig. vid betonar att "då frågan om den yttersta makten över fördragen ställs på sin spets, befinner sig denna helt i händerna på medlemsstaterna och deras demokratiskt ansvariga politiker." vid framför också - från en annan utgångspunkt - kritik mot utredningens grundsyn. Enligt fakultetsnämnden visar utredningen en alltför stor bundenhet vid ett dualistiskt synsätt som inte är tillämpligt när det gäller EG-rätten. påpekar att EG-rätten utgör en egen rättsordning med specifika egenskaper och att dess tillämplighet här inte - sedan överlåtelse av beslutsbefogenheter skett - kan regleras i svensk lag. Det stora flertalet remissinstanser avstyrker utredningens förslag till bestämmelse i 1 kap. RF. Flera riktar därvid kritik såväl mot bestämmelsens innehåll som mot att över huvud taget låta någon regel om ett medlemskap ingå i 1 kap. RF. Högsta domstolens ledamöter hyser farhågan att en bestämmelse som den föreslagna "kan göra det svårt att slå vakt om svensk rättsuppfattning och svensk rättstradition i den fortsatta utvecklingen av EG-rätten." Hovrätten över och anser att det kan ifrågasättas om den föreslagna bestäm- melsen "på ett alldeles lyckligt sätt uttrycker innebörden" av företrädesprincipen liksom att den principen är "en del av gemenskapsrätten och kräver i och för sig inte särskilt konstitutionellt stöd utöver det förhållandet att gemenskapsrätten skall gälla." Skälen för regeringens bedömning: Den offentliga debatt som förts sedan lämnade sitt betänkande, liksom de remisssvar som mycket översiktligt redovisats, har inte bara gällt frågan om nödvändiga grundlagsändringar utan också i minst lika hög grad frågan om hur man närmare skall karakterisera det europeiska samarbete som ansökt om att få ta del av. Flera olika svar har getts i debatten, eller i vart fall har skilda betoningar kommit till uttryck. Redan det förhållandet tyder på att EG-samarbetet verkligen är särpräglat. Det låter sig inte beskrivas med termer hämtade uteslutande från gängse stats- rättslig teori och inte heller med endast traditionell folkrättslig terminologi. Regeringen vill för sin del framhålla att det är viktigt att skilja vad som å ena sidan utgör grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar bestäms, från vad som å andra sidan är principer för hur samarbetet fungerar inom de givna ramarna. När det gäller den första aspekten är det otvetydigt så att samarbetets grund är strikt folkrättslig. Det är fråga om ett samarbete mellan suveräna stater. Dessa stater har slutit traditionella folkrättsliga fördrag och är alltjämt, som det ibland brukar uttryckas, fördragens herrar. Detta grundläggande förhållande leder i sin tur till några givna utgångspunkter för - och andra medlemsländers - ställning och roll i sam- arbetet alldeles oberoende av hur vi väljer att utforma de grundlagsbestämmelser som behövs inför ett medlemskap. För det första kan, sedan för en anslutning överlåtit beslutsbefogenheter i den utsträckning som då gällande gemenskapsfördrag (inklusive det svenska anslutningsfördraget) kräver, EG inte tillägga sig själv några ytterligare kompetenser utan att medlemsländerna kommer överens om det i ett nytt fördrag med ändring av grundfördragen. För att ett sådant nytt fördrag skall bli gällande fordras att det "ratificeras av samtliga medlemsländer i över- ensstämmelse med deras konstitutionella bestämmel- ser" (artikel N.2 i ). Det torde utan vidare stå klart att en svensk ratifikation av ett sådant fördrag är av den karaktären att det skall godkännas av (10 kap. 2 § RF). Först sedan ett nytt gemenskapsfördrags eventuella krav på nya kompetensöverföringar analyserats och offentligt debatterats och godkännande av fördraget föreligger kan ett riksdagsbeslut fattas om ytterligare överlåtelse i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § RF. Det ligger således alltid i hand att slutligt avgöra om ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske. För det andra sätter regeringsformens bestämmelser om grunderna för det svenska statsskicket en gräns bortom vilken inte ytterligare överlåtelse av beslutanderätt kan ske utan att grundlagen ändras. uttrycker det så att "om EG genom framtida fördragsrevisioner skulle komma att ytterligare utvecklas mot en federativ statsbildning med ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan utveckling påverka statsskickets grunder och få konstitutio- nella konsekvenser i alla medlemsstater" (betänkandet s. 91). Samma utgångspunkt har t.ex. franska Conseil Constitutionel i sitt beslut rörande grundlagsenligheten av en fransk ratifikation av . I beslutet uttalas bl.a. att den franska konstitutionen inte hindrar att delta i en internationell sammanslutning med egna beslutsbefogenheter vilka den anförtrotts av medlemsstaterna men att om ett internationellt avtal "innehåller en föreskrift som står i strid med konstitutionen eller påverkar grundläggande förutsättningar för utövandet av nationell suveränitet (contiennent une contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions essentielles d''''exercice de la souve- raineté nationale)" grundlagsändringar fordras för att en ratifikation skall kunna ske (Journal Officiel 1992 s. 5354 ff. En engelsk översättning återfinns i Common Market 1993 s. 345 ff). Den svenska grundlagen, liksom nuvarande medlemsländers konstitutioner, återspeglar och vilar på det förhållandet att det egna landet är en suverän stat med ett demokratiskt statsskick. I regeringsformen klargörs detta redan i dess första kapitels första paragrafs första mening: "All offentlig makt i utgår från folket." Det förhållandet att all offentlig makt får sin legitimitet från folket hindrar givetvis inte att folkets företrädare, i första hand , får gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut som fattas inom ramen för en sådan samverkan binda såväl de deltagande staterna som deras folk. För att en sådan samverkan, och de beslut som fattas inom dess ram, skall stå i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser fordras emellertid att det är från folkets valda företrädare som uppdraget härstammar och att det verkställs med ansvar inför dessa företrädare. Det innebär att när det är som fattar beslut om att överlåta normgivningsmakt och den deltar i utnyttjandet av denna överlåtna makt med ansvar inför , man principiellt måste anse att även en sådan utövning av vad som kan bli offentlig makt här i landet utgår från det svenska folket. Det som sagts innebär å andra sidan att det icke låter sig förenas med regeringsformens nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som givits av ett - i detta fall - europeiskt folk i gemensamma val. En sådan ordning måste, med ord, "fordra omfattande grundlagsändringar i samtliga medlemsstater." För det tredje torde den svenska grundlagen också sätta en gräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak även om den institutionella ramen för samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter om styrelseskickets grunder liksom om det främsta statsorganets, , ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helt eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetets materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan däremot naturligtvis inte anges i några entydiga termer. Som jämförelse kan nämnas att den tyska författningsdomstolen som i ett utslag behandlat frågan om en tysk ratificering av kan förenas med demokratiprincipen i den tyska grundlagen uttalade i samma fråga att "den tyska förbundsdagen i vart fall måste behålla uppgifter och befogenheter av substantiell vikt" (Aus alledem folgt, dass dem Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben müssen) (Bun- desverfassungsgericht, Urteil des zweiten Senats, s. 47). För det fjärde står det klart att även utan begränsningar i en svensk överlåtelseregel är de befogenheter som överlåts icke obegränsade. De begränsas då inte av grundlagsregeln men väl av innehållet i de gemenskapsfördrag till följd av vilka överlåtelse sker. EG besitter inte någon vad som ibland brukar kallas kompetens-kompetens, dvs. dess organ kan endast handla om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutade fördragen ger dem befogenhet härtill och de kan inte själva tilldela sig ytterligare kompetenser. Det är således i princip möjligt för att vid varje givet tillfälle då överlåtelse beslutas överblicka och förutse vilka befogenheter som överlåts. Den tyska författningsdomstolen uttalade i sitt ovan nämnda utslag (s. 49) att om något EG-organ skulle komma att besluta rättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för den tyska anslutningslagen, dessa rättsakter skulle sakna rättsverkan i och tyska statsorgan av författningsrättsliga skäl vara förhindrade att tillämpa dem (Würden etwa europäi- sche Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz zugrundeliegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtligen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in anzuwenden.) Om ett sådant synsätt har giltighet i , bör det ha det också i Sverige.För det femte, slutligen, måste en särskild betydelse tillmätas det förhållandet att det inom gemenskaperna upprätthålls ett fri- och rättig- hetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter överensstämmer med det gällande svenska men som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar det svenska skyddet. Det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet har, som Grundlagsutred- ningen redovisat (betänkandet s. 111 ff), utvecklats i rättspraxis och kommit att kodifieras i vars artikel F.2 lyder enligt följande: "Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i om skydd för mänskliga rättigheter och grun- dläggande friheter, undertecknad i , och sådana de framgår av medlemssta- ternas konstitutionella traditioner." Det innebär att, oavsett vad en överlåtelseregel innehåller i fråga om möjligheten att överlåta be- slutanderätt som kan inskränka grundläggande fri- och rättigheter, den enskilde medborgaren även på EG-samarbetets område är tillförsäkrad ett skydd som i det väsentliga motsvarar det skydd han är berättigad till i förhållande till den nationelle lagstiftaren. De nu angivna utgångspunkterna återspeglar det förhållandet att det är de suveräna medlemsstaterna som har den avgörande makten i samarbetet. En annan sak är att det på grundval av de fördrag som staterna slutit och genom den praxis som utbildats hos de institutioner som staterna skapat har kommit att utvecklas principer för samarbetets funktion som till en del ger samarbetet ett federalt drag. Bland de egenskaper hos EG-samarbetet som påminner om en förbundsstatlig ordning kan nämnas det direktvalda parlamentet med deltagande i lagstift- ningsarbete, användningen av majoritetsbeslut i rådet, principerna om EG-rättens direkta tillämplighet och direkta effekt liksom principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt. Men dessa egenskaper vilar alltså på medlemsländernas uttryckliga eller tysta accept. Ur principiell synpunkt finns inget som hindrar medlemsländerna att tillsammans modifiera eller återta sin accept av denna ordning. Vad som sagts föranleder sammanfattningsvis två slutsatser. För det första ligger det i hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen reglera vårt deltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda att gå i en fortsatt europeisk integration. För det andra bör grundlagen inte ändras så att binder sig självt vid ett godtagande av nu gällande rättsläge inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att tillsammans med övriga suveräna medlemsländer utforma principerna för det framtida samarbetet. Den av föreslagna bestämmelsen i 1 kap. regeringsformen bör mot denna bakgrund inte tas in i regeringsformen. 7 Överlåtelse av beslutanderätt7.1 Överlåtelse i allmänhet Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom så till vida att det i kommitténs förslag inte anges att överlåtelse förutsätter att EG upprätthåller ett tillfredsställande fri- och rättighetsskydd. Promemorian: Det utmärkande för promemorians samt- liga förslag är att rekvisiten ändras i nu gällande 10 kap. 5 § första stycket RF för vad som i allmänhet gäller för överlåtelse. Det föreslås således inte någon på ett EG-medlemskap särskilt inriktad regel. I det förslag som lämnas i promemorians alternativ C har, liksom i regeringens förslag, angetts att överlåtelse får ske till mellanfolklig organisation som har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det svenska skyddet. Remissinstanserna: För en vid, på ett medlemskap särskilt inriktad, regel enligt utredningens förslag uttalar sig bl.a. följande remissinstanser: ombudsmän, domstolens och Regeringsrättens ledamöter, , , Patent- och Registre- ringsverket, , Hovrätten över och , Kammarrätten i , vid , och Svenska Tidningsutgivareföre- ningen. Till de remissinstanser som i stället förordar promemorians lösning hör , vid , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , och . Justitiekanslern och tillstyrker förslaget i promemorians alternativ C. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid menar att det är tillräckligt att ur nuvarande 10 kap. 5 § RF låta orden "i begränsad omfattning" utgå samt föreskriva att beslut kan fattas med tre fjärdedelars majoritet. anser att 10 kap. 5 § RF bör förses med ett antal "negativa förbehåll" till skydd mot överlåtelse som kan begränsa främst yttrande- och tryckfriheten. Skälen för regeringens förslag: Det kan inledningsvis finnas skäl att något beröra frågan om i vilka situationer överlåtelse av beslutsbe- fogenheter kan komma i fråga. Den frågan har behandlats av som i sitt betänkande (s. 140 f) konstaterar följande: "Det första, och kanske viktigaste, tillfälle då en överlåtelse sker är i samband med en svensk anslutning till gemenskaperna. Då måste överlåtelse ske i den utsträckning som de gällande gemenskapsfördragen fordrar... När så väl en svensk överlåtelse skett till gemenskaperna kan dessa, inom ramen för gällande fördrag, utnyttja den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som tillämpas inom gemenskaperna. Det råder således inte någon principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet. Någon överlåtelse inför t.ex. ett visst rådsbeslut kan alltså aldrig komma i fråga.