prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Genom att fastställa pensionsbe- loppet som en annuitet som därefter pris- och följsamhetsindexeras, erhåller pensionären en högre begynnelsepension än om det utgående pensionsbeloppet i stället successivt skulle skrivas upp med inkomsttillväxten. Vi återkommer till frågan om pris- och följsamhetsindexering i avsnitt 8.3. Med det årsklassvis bestämda delningstalet uppnås en anpassning av ålderspen- sionssystemets utgifter till de förändringar i försörjningskvoten (förhållandet mellan antal förvärvsarbetande och pensionärer) som beror på förändringar i Enligt förslaget skall det definitiva delningstalet för varje årsklass faststäl- las . Delningstalet kommer således att variera mellan olika årsklasser, främst med hänsyn till förändringar i återstående medellivslängd i högre åldrar. Delningstalet varierar också med den individuella pensionsåldern - ju tidigare pensionen börjar lyftas, desto längre är den förväntade pensionärstiden. För personer som tar ut ålderspension senare än vid fyllda kommer det faktiska delningstalet att minskas enligt försäkringsmässiga principer för som pensioneringen senareläggs. På motsvarande sätt ökar delningstalet vid pensionsuttag före . I tabell 8.1 redovisas delningstalets storlek (vid antagande om real inkomsttillväxt) beräknat med dagens medellivslängd och aktuell statistik över inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor samt en prognos för framtida delningstal. Delningstalet 13,8 baseras på livslängdsstatistik för femårsperioden - 2002. Det innebär således att delningstalet 13,8, avseende pensionsålder , skulle gälla födda, vilka fyller . På motsvarande sätt skulle delningstalet 14,3 i tabell 8.1 gälla för dem som är födda och 14,6 för dem som är födda . Av tabellen framgår också prognosticerad återstående medellivslängd för män och kvinnor , dvs. genomsnittlig tid som pensionär vid pensionsålder . Tabell 8.1 Delningstal och återstående medellivslängd vid ålder.Diskonte- ringsränta LivslängdsstatistikDelningstal Återstående medellivslängd avseende åren vid vid 65 år 1988-1992 12,9 1998-2002* 13,8 2008-2012* 14,3 2018-2022* 14,6 * Baserad på SCB:s prognos 1994. Givet en fastställd ålderspensionsavgift och ett visst delningstal läggs en viss procent av varje års inkomst (uppräknad med PGI-index) till den slutliga årspen- sionen. Ju fler år individen tjänar in pensionsrätt, desto större blir pen- sionen. I tabellen nedan ges exempel på storleken av årlig intjänad pensionsrätt och pensionens storlek i förhållande till medelinkomsten under livet för två olika delningstal och olika antal intjänandeår vid en pensionsavgift på . Tabell 8.2 Intjänad pensionsrätt och kompensationsgrad vid olika delningstal och Delnings-Intjänad pensionsrätt Pension i % av medel- tal i % av årsinkomst inkomst under livet (upp till taket) (uppräknad med PGI-index) 12,9 30 intj.år 40 intj.år 45 intj.år 14,5 30 intj.år 40 intj.år 45 intj.år Delningstalet och antalet intjänandeår har således betydelse för pensionens storlek. Vilken kompensationsnivå i förhållande till slutlön som individen uppnår beror dessutom på individens livsinkomstprofil. För en person med en inkomst som ökar i takt med den generella inkomstutvecklingen blir den uppräknade medelinkomsten och slutlönen i princip lika stora. För en sådan person spelar det ingen roll om pensionen beror av slutlönen eller livsinkomsten. Kompensationsgraden i förhållande till slutlön kan i det fallet avläsas i sammanställningen ovan. En höjning av det årsklassvisa delningstalet innebär att nytillkommande pen- sionärer får en förhållandevis lägre pension än pensionärer som tillhör äldre årsklasser, vid given pensionsålder. En höjning av delningstalet kan kompenseras genom att pensionsuttaget skjuts upp . Vid högre pensionsålder är delningstalet lägre eftersom pensionstiden då blir kortare. Fortsatt förvärvsarbete ger dessutom ytterligare pensionsrätt. Hur mycket längre en person måste arbeta för att kompensera för en höjning av delningstalet (dvs. för att få ut en årlig pension av samma storlek som han eller hon hade fått om delningstalet varit oförändrat) beror på personens livsinkomstprofil. För en person med omkring 40 intjänandeår och jämn inkomstutveckling kan beräknas att en ökning av delningstalet med 0,1 kompenseras med någon månads extra arbete. I tabell 8.3 redovisas delningstal för olika pensionsålder beräknade med ut- gångspunkt från dagens medellivslängd. Delningstalet vid är 12,9. Om ålderspensionen börjar lyftas reduceras pensionen, liksom i dagens system, på försäkringsmässiga grunder, dvs. delningstalet blir högre. På motsvarande sätt minskar delningstalet vid pensionering efter och det årliga pensionsbeloppet blir då högre. Av den fjärde kolumnen i tabell 8.3 framgår för olika pensionsåldrar pensio- nens storlek jämfört med pensionsbeloppet vid pensionsålder i det fall att ingen pensionsrätt intjänas efter . Den försäkringsmässiga korrigeringen av pensionsbeloppet är mer exakt bestämd än i dagens system vid förtida/uppskjutet uttag, där den månatliga korrigeringsfaktorn är oberoende av ålder vid pensionsuttaget. Den procentuella reduktionen respektive uppräkningen av 65-årspensionen skiljer sig därför något från vad nuvarande regler ger. Tabellens sista kolumn visar pensionens storlek - i procent av 65-årspensionen - vid fortsatt förvärvsarbete fram till pensioneringen. Där framgår t.ex. att om individen väljer att gå i pension blir pensionen lägre än vid fortsatt förvärvsarbete till 65 år.Den lägre pensionen vid beror dels på den längre pensionstiden, dels på den kortare förvärvstiden. är det förväntade antalet pensionsår fler och pensionen blir därför lägre. Om individen hade fortsatt att arbeta till hade dessutom pensionsrätt tjänats in och pensionen därmed blivit förhållandevis större. Vid pensionering växer pensionen i förhållande till 65-årspensionen på motsvarande sätt på grund av ytterligare intjänad pensionsrätt och minskat delningstal. Tabell 8.3 Delningstal och återstående medellivslängd vid olika pensionsålder. Pension i procent av 65-årspension för en individ med jämn löneutveckling. Pensions-Delningstal Återstående Pension i procent av 65- års- ålder medellivslängdpensionen. 15,6 14,9 14,3 13,6 12,2 11,5 10,9 10,2 9,6 De delningstal vid olika pensioneringstidpunkter som redovisas i detta avsnitt skall inte ses som några förslag till absoluta nivåer att användas vid til- lämpningen av regelsystemet. Syftet är enbart att illustrera effekten av våra förslag om hur delningstal skall fastställas och vilka faktorer som därvid skall beaktas. De delningstal som skall användas vid den faktiska pensionsberäkningen framöver får fastställas år för år på grundval av regler som läggs fast lagstiftningsvägen. Inom fördelningssystemet tillgodoräknas individen en pensionsrätt motsvarande för året inbetald avgift till fördelningssystemet. Intjänade pensionsrätter registreras på den försäkrades pensionskonto, som räknas upp med PGI-index. Vid pensioneringstillfället finns således registrerat ett pensionskapital för individen. Pensionen beräknas som kapitalet delat med det delningstal, som gäller för den årsklass som individen tillhör, avseende pensionsåldern i fråga. Vid pensionsberäkning är det definitiva delningstalet för årsklassen ännu inte fastställt. Detta fastställs först . Vid uttag av pension används i pensionsberäkningen ett delningstal som är baserat på då senast kända livslängdsstatistik. Detta delningstal kan skilja sig från det definitiva delningstalet för årsklassen till följd av för- ändringar i befolkningens medellivslängd eller i inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Om delningstalet ändras får således ske en omräkning av individens pension. Efter skall emellertid inte göras omräkning av pensionen på grund av förändringar i medellivslängden. Om individen fortsätter att arbeta efter pensionsuttaget beräknas tillkommande pension, baserad på dessa senare intjänade pensionsrätter, med hänsyn tagen till den ålder då denna börjar utges. Motsvarande tillvägagångssätt bör gälla för tillkommande pensionsbelopp som grundas på de pensionsrätter som är intjänade vid pensioneringstillfället men ännu ej hunnit bokföras på individens konto. Med ett pensionssystem baserat på livsinkomstprincipen ger den slutliga pensionen en viss kompensation i förhållande till individens medelinkomst under livet. Kompensationen är således inte relaterad till bästa inkomstår eller slutlönenivå. Uppräkning av intjänade pensionsrätter med PGI-index innebär en standardsäkring, vilket betyder att tidigt i livet intjänade pensionsrätter behåller sitt värde i pensionshänseende. Pensionsberäkningen innebär att ålderspensionen i det reformerade systemet blir direkt relaterad till de avgifter som betalts in för individen till systemet . Inom fördelningssystemet baseras i fullfunktion individens tillgodoräknade pensionsrätt för ett visst år på av den pensionsgrundande inkomsten. Ett belopp motsvarande av individens pensionsgrundande inkomst tillförs premiereservsystemet och grundar pensionsrätt där. Uppräkningen av pensionsrätt och beräkningen av pension inom premiereservsystemet kan skilja sig från vad som gäller inom fördelningssystemet. I de exempel som redovisas i tabellerna 8.4 a - b har dock bortsetts från detta. För enkelhetens skull har hela pensionsavgiften på behandlats enligt fördelningssystemets beräkningsprinciper. I tabell 8.4 a visas ett exempel på utfall med reformerade respektive med nuvarande regler för en man som är född . Jämförelse görs med nuvarande regelsystem där ATP-taket ligger fast på 7,5 basbelopp (fast tak) respektive med uppskrivning av taket med PGI-index (indexerat tak). Mannen i exemplet har en pensionsgrundande inkomst t.o.m. som motsvarar genomsnittlig inkomst för män födda enligt pensionspoängregister för re- spektive kalenderår. Årsinkomster motsvarar genomsnittsinkomsten enligt pensionspoängstatistiken för män i motsvarande åldrar uppräknade med den förväntade reallönetillväxten. Vid beräkning av genomsnittsinkomsten har således hänsyn tagits endast till inkomstdelar upp till ATP-taket. Hänsyn har inte tagits till eventuell barnårsrätt. I exemplet har den framtida reallöne- tillväxten antagits bli för att ge en rättvisande jämförelse med avseende på totalkostnaderna för de två systemen. PGI-indexet antas följa den allmänna rellöneutvecklingen. I det reformerade systemet spelar antagandet om reallönetillväxten ingen större roll för utfallet i form av kompensationsnivå. I det nuvarande pensions- systemet varierar däremot kompensationsnivån med reallönetillväxten på så sätt att lägre reallönetillväxt innebär högre kompensationsnivå, dvs. en relativt sett högre pension i procent av slutlönen. Enligt befolkningsprognos kan delningstalet vid pensionsålder uppskattas till 14,5 för personer födda (vid en diskonteringsränta om Tabell 8.4 a Ålderspension i reformerat system och i nuvarande system med fast resp. indexerat ATP-tak för en ogift man född med genomsnittlig pen- sionsgrundande inkomst. Förvärvs-Förvärvs-Pension i % av slutlön Förhållandet mellan arbetar år reformerat o nuvarande från Reformerat Nuv. system pensionssystem ålder system ATP-tak ATP-tak 45 1,20 1,07 40 1,09 0,97 35 0,96 0,85 30 0,82 0,73 Vid årlig reallönetillväxt kommer en man född med en medelinkomst enligt pensionspoängstatistiken att ha en inkomst överstigande ATP-taket 7,5 basbelopp . Med fast tak blir han således berättigad till maximal pension enligt nuvarande regler. Om ATP-taket höjs i takt med den allmänna reallöneutvecklingen ligger hans inkomst däremot under taket. I nuvarande system får personen i tabell 8.4 a lika stor pension oberoende av om han börjar arbeta vid 20 eller . Uttryckt i prisbasbelopp (pensionspoäng) infaller de bästa åren i slutet av förvärvslivet. Med indexerat tak baseras ATP-pensionen på den inkomst han hade . I det reformerade systemet ger fler intjänandeår en högre pension. Med den reallöneutveckling som avspeglas i den genomsnittliga ATP-poängens utveckling fram t.o.m. och det antagande om löneutvecklingen som gjorts därefter infaller personens realt sett bästa inkomstår (dvs. och av ) och omkring 45 - 55-årsåldern. därefter är personens individuella reallöneökning långsammare än den allmänna reallöneökningen. Den pensionsrätt som individen tjänat in växer således snabbare än individens lön. Den långsammare löne- utvecklingen innebär att kompensationsnivån (pension i procent av slutlön) för individen i tabell 8.4 a blir högre än kompensationsnivån vid delningstalet 14,5 enligt den tidigare redovisade tabell 8.2 för en individ med en löneutveckling som helt följer den allmänna reallöneutvecklingen. Med 40 intjänandeår och heltidsarbete ger det reformerade regelsystemet högre pension jämfört med nuvarande system med fast ATP-tak, men något lägre pension än nuvarande system med indexerat ATP-tak (i sistnämnda fall är således taket för den pensionsgrundande inkomsten detsamma i de två jämförda systemen). Om personen skulle arbeta halvtid fram till och därefter heltid skulle pensionen enligt nuvarande regler bli densamma. Den reformerade pensionen skulle däremot bli lägre och då utgöra av nuvarande pension vid fast tak respektive vid indexerat tak. Motsvarande beräkning för en kvinna med genomsnittlig förvärvsinkomst redovisas i tabell 8.4 b. Beräkningen avser kompensationsnivå före eventuellt tillägg för barnår. Kvinnans lön ligger under det fasta ATP-taket 7,5 Tabell 8.4 b Ålderspension i reformerat system och i nuvarande system med fast resp. indexerat ATP-tak för en ogift kvinna född med genomsnittlig pensionsgrundande inkomst. Förvärvs-Förvärvs-Pension i % av slutlön Förhållandet mellan arbetar år reformerat o nuvarande från Reformerat Nuv. system pensionssystem ålder system ATP-tak ATP-tak 45 1,06 1,06 40 0,95 0,95 35 0,83 0,83 30 0,71 0,71 Om man jämför med nuvarande ATP-system med fast tak får mannen en större ökning (eller, beroende på antal intjänandeår, en mindre minskning) av sin pension än kvinnan vid övergång till det reformerade systemet. Med ett ATP-system med indexerat tak är skillnaden marginell - jämförelsekvoten mellan systemen är en eller ett par hundradelar lägre för kvinnan (före kompensation för barnår). Till pensionsgrundande inkomster och ersättningar skall i det reformerade systemet läggas pensionsrätt för barnår, vilken oftast torde räknas kvinnan tillgodo. Av diagram 8.1 framgår hur mycket barnårsrätten beräknas höja kvinnors pension i genomsnitt i det reformerade systemet. Barnårsrätten har störst betydelse för äldre generationers samlade livsinkomst. För kvinnor födda åren 1935 - 1953 ökar emellertid inte pensionen lika mycket som livsinkomsten eftersom de endast får en viss del av pensionen beräknad enligt reformerade regler. För kvinnor födda beräknas livsinkomsten, och därmed pensionen, höjas med . För kvinnor som är födda och senare beräknas barnårsrätten höja pensionen med i genomsnitt . Diagram 8.1 Barnårsrättens betydelse för kvinnors livsinkomst och pension. Procentuell ökning av livsinkomsten respektive pensionen till följd av pensions- rätt för barnår. Genomsnitt för samtliga kvinnor i varje födelseårgång Tabell 8.5 visar en jämförelse mellan genomsnittspensionen för kvinnor och män inom nuvarande system med indexerat ATP-tak respektive inom det reformerade systemet. Om taket ligger fast på 7,5 basbelopp i nuvarande system kommer, vid en fortlöpande ökning i reallöner, allt fler personer ha inkomster överstigande ATP-taket och således vara berättigade till maximal pension. Den i tabell 8,5 redovisade kvoten skulle då successivt närma sig 1. Tabell 8.5 Kvot mellan kvinnors och mäns genomsnittliga ålderspension Födelseår Nuvarande system*Reformerat system 1935 0,68 0,73 1945 0,78 0,78 1955 0,78 0,79 1965 0,79 0,79 1975 0,78 0,78 1985 0,78 0,78 Av tabellen framgår att de reformerade reglerna, jämfört med nuvarande regler och indexerat ATP-tak, inte gynnar män framför kvinnor eller tvärtom. Med undan- tag för gruppen födda motsvarar kvinnans pension av mannens både i nuvarande system med indexerat tak och i det reformerade systemet. Det betyder således att de reformerade reglerna beräknas medföra lika stora förändringar av pensionsnivån för män som för kvinnor. födda tillhör den första över- gångsgenerationen och berörs endast marginellt av de reformerade reglerna. Kvinnorna får emellertid ett tillägg i form av barnår i det reformerade systemet, vilket troligtvis är förklaringen till deras bättre utfall jämfört med 8.3 Pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner Regeringens förslag: Utgående ålderspensioner från fördelningssystemet räknas upp med PGI-in- dexet med avdrag eller tillägg för så många procentenheter som den reala förändringen i index- talet avviker från en tillväxtnorm, s.k. pris- och följsamhetsindexering. Denna tillväxtnorm skall vara den tillväxt som ligger till grund för beräk- ningen av delningstalet och därmed nivån på den nybeviljade ålderspensionen. Regeringens bedömning: Det slutliga ställningstagandet till vilken tillväxtnorm som skall tillämpas får ske i den fortsatta beredningen av ett förslag till . Ut- gångspunkten för den fortsatta beredningen om till- växtnormen är . Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag vad avser principen för konstruktion av pris- och följsamhetsindexeringen. Arbetsgruppens förslag innebär att följsamhetsindexering av utgående pensioner skall göras med utgångspunkt från en tillväxtnorm om . Förslaget om pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner kring en norm om tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. framhåller att kopplingen av utgående pensioner till löneutvecklingen innebär att pensioner och löner behåller sina inbördes relationer under konjunkturförändringar, vilket i sin tur gör att effekterna av en låg tillväxt delas mellan pensionärer och aktiva och att även pensionärerna får del av en tillväxt som överstiger följsamhetsnormen. Även accepterar förslaget men förutsätter att pensionerna vid långvarig tillväxt i ekonomin genom särskilda beslut i knyts an till ett för pensionärerna gynnsammare följsamhetsindex. Inte heller SAF har något att erinra mot den principiella lösningen. Enligt organisationerna vore dock en norm om en mer rimlig utgångspunkt för indexeringen. Förslaget avstyrks dock av PRO, som menar att det förhållandet att pensionen har en viss köpkraft för flertalet pensionärer är den säkraste grundbulten i tillvaron och framhåller att pensionären måste kunna vara förvissad om att den köpkraft som denna pension utgör kan behållas livet ut. Med hänsyn härtill förordar PRO bestämt prisindexering av utgående pensioner. Även är kritiskt och förbundet förordar en ren löneindexering i stället för en följsamhetsindexering under hänvisning till att utgifterna för sjukvård, tandvård, hemhjälp etc. stiger kraftigt med åldern. Skälen för regeringens förslag: Ett av de krav som ställs på ett reformerat pensionssystem är att det skall vara följsamt gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen. En övergång från prisindex till PGI-index för uppräkning av intjänade pensionsrätter bidrar i betydande utsträckning till att pensionssys- temet görs samhällsekonomiskt följsamt. Den metod som väljs för indexering av de utgående förmånerna är också av stor betydelse i det avseendet. Valet av indexeringsmetod när det gäller utgående pensioner påverkar också det årliga pensionsutfallet för enskilda individer. Genom uppräkning med PGI-index av intjänade pensionsrätter får pensionären del av den reala tillväxt som ägt rum från intjänandet fram till pensioneringen. Det är rimligt att pensionärerna även efter pensioneringstidpunkten får del av den allmänna standardhöjning som kan förväntas. Om även utgående pensioner knyts till PGI-index skulle pensionärernas standar- dutveckling följa den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Vid positiv real inkomsttillväxt skulle pensionerna således öka i fasta priser år för år, dvs. deras köpkraft skulle stiga. Omvänt skulle med sjunkande real tillväxt även pensionsbeloppet sjunka i fasta priser. Från stabilitetssynpunkt är en ordning med en typ av löneindexering av löpande pensionsförmåner av stor betydelse. Om såväl utgående pensioner som intjänade pensionsrättigheter räknas upp i relation till löneutvecklingen, får man totalt sett en god anpassning till den samhällsekonomiska tillväxten och därmed till avgiftsinbetalningarna. Med en löneindexering av utgående pensioner skulle pensionärens standardnivå stiga och bli högre ju äldre han eller hon blir. Begynnelsepensionen skulle dock bli tämligen låg. Det är emellertid tveksamt om det är så som pensionärer i allmänhet önskar ha sin totala livspension fördelad: en lägre begynnelsepension som ökar ju äldre de blir. De flesta torde nog hellre se att steget mellan lön och pension blev så litet som möjligt och att de alltså fick en relativt sett hög begynnelsepension. I sådant fall skulle pensionen fortsättningsvis inte kunna räknas upp i takt med de förvärvsaktivas löneutveckling. För att tillfredsställa önskemål av nämnda slag skulle livspen- sionen sålunda fördelas om i tiden, så att begynnelsepensionen blev högre och pensionen lägre än vad en löneindexerad pension skulle ge till resultat. Med en fördelning av livspensionen på detta sätt skulle begynnelsepensionens nivå fastställas med utgångspunkt från den förväntade framtida reallönetillväx- ten. De fortsatta årliga pensionerna skulle sedan skrivas upp med enbart prisindex. Ett system där de utgående pensionerna är prisindexerade är avsevärt känsligare för variationer i samhällsekonomin än ett alltigenom löneindexerat system. Ett sätt att minska det delvis prisindexerade systemets tillväxtkänslighet är att införa en följsamhetsindexering av de utgående pensionerna kring en viss norm för den genomsnittliga reallönetillväxten. Med följsamhetsindexering justeras prisuppräkningen av pensionerna efter hand med hänsyn till den faktiska samhällsekonomiska utvecklingen. Vid en tillväxt som uppgår till räknas pensionerna upp i takt med prisförändringarna. Om tillväxten är högre, får pensionärerna - utöver prisuppräkningen - ett extra påslag på pensionen. Om å andra sidan tillväxten är lägre, utges inte full kompensation för prisökningar- na. Om prisindexeringen av utgående pensioner kompletteras med en sådan följsam- hetsindexering uppnås följsamhet till samhällsekonomin på samma sätt som med en ren löneindexering. Prisindexering med följsamhetsindexering är nämligen en form av löneindexering. Uttryckt på annat sätt kan ett system med löneindexering av utgående pensioner sägas vara detsamma som en prisindexering kompletterad med följsamhetsindexering med . Genom att välja en högre norm än , får man emellertid för individen den fördelen att begynnelsepensionen blir högre än i ett system med ren löneindexering. Valet mellan en ordning med pris- och följsamhetsindexerade pensioner och ett system med rent löneindexerade pensioner är således enbart ett val hur det sammanlagda pensionskapitalet skall fördelas över tiden. En pris- och följsam- hetsindexerad pension är förhållandevis högre i början av pensionärstiden. Skillnaden mellan förvärvsinkomst och pensionsinkomst blir inte lika stor. Å andra sidan kommer den standardnivå som pensionären uppnått inte att i samma utsträckning som vid en ren löneindexering att höjas . Med en rent löneindexerad pension skulle standardsänkningen för den nyblivne pensionären bli större men ju äldre pensionären blir, desto högre skulle också hans standardnivå bli (vid en fortsatt allmän standardhöjning i samhället). Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning att den skillnad i standardnivå som övergången från förvärvsarbete till pension innebär i allmänhet är mer kännbar för den enskilde än det förhållandet att han under senare delen av sin tid som pensionär har en lägre inkomststandard än vad en löneindexerad pension skulle ha gett. Vi förordar därför alternativet med pris- och följsam- hetsindexering.