prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Pensionsrätt för barnår och värnpliktstjänstgöring respektive ålderspensionsrätt för förtidspensionärer skall beräknas på en fiktiv inkomst. I dessa hänseenden kommer således att intjänas pensionsrätt som inte har någon motsvarighet i faktiska inkomster för den försäkrade. Däremot kommer de att öka pensionsutgifterna när de personer som tillgodoräknats sådan pensionsrätt tar ut sin pension. För att pensionssystemet helt och hållet skall kunna vara avgiftsbestämt och finansieras med enbart ålderspensionsavgiften måste även dessa fiktiva inkomster ingå i avgiftsunderlaget och avgifter betalas in till ålderspensionssystemet. De nuvarande folkpensions- och ATP-avgifterna tas ut på hela den summa som en arbetsgivare betalat ut som ersättning för utfört arbete utan någon begränsning med hänsyn till hur mycket som betalats till varje enskild arbetstagare. Den enskildes pensionsförmåner beräknas dock enbart på de inkomstdelar som understiger förmånstaket på 7,5 basbelopp. Dagens ordning innebär att finansieringen av pensionerna till följd av detta är förenad med en hög grad av beskattning. Avgiftsuttaget på den del av inkomsten som överstiger taket utgör en skatt, som även om den tas ut som en arbetsgivaravgift bärs av löntagarna. Även det reformerade systemet föreslås inrymma ett förmånstak för intjänandet av pensionsrätt, som dock till skillnad mot skall räknas upp med det föreslagna PGI-indexet som följer standardutvecklingen i samhället i stället för med prisindex. Grundprincipen om ett tydligt samband mellan avgifter och förmåner innebär, som tidigare framgått, att alla inkomster som ger pensionsrätt skall vara avgiftsbelagda. Å andra sidan skall sådana inkomster som inte ger pensionsrätt vara befriade från pensionsavgift. Ålderspensionsavgiften skall därför inte tas ut på inkomstdelar över taket för pensionsgrundande inkomster. Förslaget innebär således både en breddning av avgiftsunderlaget vad avser vilka inkomstslag som räknas in och en begränsning genom att inkomstdelar över taket inte inkluderas. Nettoeffekten på avgiftsunderlaget är beroende av hur stora de pensionsgrundande ersättningarna och fiktiva inkomsterna är i förhållande till nuvarande avgiftsunderlag samt av inkomstspridningen som påverkar hur stor del av underlaget som ligger över förmånstaket. Breddningen av avgiftsunderlaget beräknas betyda att detta ökar . Avgiftsbefrielsen för inkomster över taket reducerar underlaget med . Nettoeffekten blir således att avgiftsunderlaget enligt reglerna i det refor- merade systemet blir större än med dagens regler. Breddningen av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäkrings- ersättningar m.m. innebär att kostnaderna för dessa förmånssystem ökar. Detta är konsekvensen av en mer rättvisande kostnadsbild. Om en viss förmån är förenad med pensionsrätt och följaktligen ger upphov till pensionsutgifter skall kostnaden för detta bäras av det förmånssystem som finansierar förmånen. Det medför, sett över , inte ökade offentliga utgifter utan att utgifter förs över från ålderspensionssystemet till övriga socialförsäkringssystem. Följaktligen kan ålderspensionsavgiften med det breddade avgiftsunderlaget sättas lägre än vad som hade varit nödvändigt om dagens ordning - där vissa inkomster ger pensionsrätt men inte belastas med avgifter - skulle bibehållas. Att olika former av sociala ersättningar avgiftsbeläggs skall inte medföra att det ersättningsbelopp som den enskilde förmånstagaren får och som ger pensionsrätt, skall reduceras. Undantag skall dock göras vad avser den föreslagna höjningen av avgiftsuttaget med en procentenhet. Vad gäller förvärvsinkomster är denna del av ålderspensionsavgiften avsedd att bäras av löntagarna i form av reducerad nettoinkomst. Samma reduktion bör då också drabba den som uppbär någon form av pensionsgrundande social förmån. Resterande del av kostnaden för ålderspensionsavgiften skall bäras av staten eller motsvarande förmånssystem. Inom statsbudgeten ökar således utgifterna för olika sociala förmåner. Inom ramen för ett oförändrat totalt avgiftsuttag och därmed oförändrade arbetskraftskostnader, ger dock avvecklingen av folkpensions- och ATP-avgifterna utrymme för en höjning av övriga socialavgifter. Denna är dock inte tillräcklig för att motsvara utgiftsökningen, varför reformen i detta avseende innebär en belastning på statsbudgeten. De arbetsgivaravgifter som betalas för inkomstdelar över förmånstaket är i ekonomisk mening en ren skatt och utgör ett avsteg från försäkringsmässigheten. Det innebär också att inkomstskyddet för inkomstdelar över taket måste betalas av den enskilde, i form av avtalsreglerade eller individuella försäkringar, men belastas ändå med avgifter till den obligatoriska försäkringen. Begränsningen av avgiftsuttaget till att avse enbart inkomstdelar upp till det förmånstak som föreslås gälla i det reformerade systemet innebär att ett om- fördelande inslag i socialförsäkringens finansiering försvinner. Regeringen föreslår att en arbetsgivaravgift som i storlek motsvarar halva ålderspensionsavgiften tas ut på inkomstdelar över förmånstaket. Denna avgift, som inte har någon motsvarighet i förmåner, utgör således en skatt. Intäkterna från denna skatt skall tillgodoräknas statsbudgeten. 13.2 Formerna för uttag av ålderspensionsavgift Regeringens förslag: Den höjning av avgiftsuttaget av avgiftsunderlaget som föreslås ske utformas som en egenavgift, som betalas av den enskilde. Frågan om hur ålderspensionsavgiften på slutligen skall tas ut skall beredas vidare efter samråd med arbetsmarknadens parter. Därvid skall diskuteras det förslag till växling från arbets- givaravgift till egenavgift som Pensionsarbetsgruppen presenterade och formerna för avgiftsuttaget vägs mot det samlade finansie- ringsbehovet för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, förtidspensionssystemet och ålderspensionssystemet. En avgiftsväxling förutsätter en motsvarande bruttolöneökning för den enskilde individen. Om tillräckliga garantier härför inte kan åstadkommas, bör växling inte genomföras och det reformerade ålderspensionssystemet, förutom den egenavgift om som införs , finansieras med arbetsgivaravgift. Denna del av arbetsgivaravgiften skall i sådant fall endast tas ut på inkomster upp till förmånstaket. Hur en sådan begränsning av av- giftsuttaget administrativt skall genomföras måste i så fall ytterligare beredas liksom hur ålderspensionsavgifter i form av arbetsgivaravgift kan synliggöras för den enskilde genom uppgifter på lönebesked och vid taxering. I det fall den fortsatta beredningen inte leder till förslag om förändringar som kan vinna enighet hos de partier som står bakom uppgörelsen om ett reformerat pensionssystem, skall Pensionsarbets- gruppens förslag till växling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter ligga till grund för kommande beslut. En eventuell avgifts- växling bör dock ske och inte delas upp i flera steg. Vad gäller sociala ersättningar i form av sjukpenning, föräldrapenning, m.m. som är pensions- grundande skall ålderspensionsavgift tas ut på samma sätt som för arbetsinkomster. Pensionsavgift för skillnaden mellan bakomliggande inkomst och ersättning till den enskilde inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna tas enbart ut som en motsvarighet till arbetsgivaravgift. Pensionsavgifter vad avser pensionsrätt baserad på barnår och värnpliktstjänstgöring samt pensionsrätt vid förtidspension betalas över statsbudgeten. Avgiftsunderlaget utgörs av den fiktiva inkomsten beräknad på visst sätt. Pensionsarbetsgruppen: Pensionsarbetsgruppen föreslår att ålderspen- sionsavgiften till hälften skall tas ut som en egenavgift som den enskilde själv betalar och till hälften som en arbetsgivaravgift. Egenavgiften skall, förutom en procentenhet, införas genom en växling mot reducerade arbetsgivaravgifter. Denna avgiftsväxling skall ske successivt av . Remissinstanserna: Förslaget att dela upp ålderspensionsavgiften i en egenavgift och en arbetsgivaravgift har mött ett splittrat gensvar. Några remissinstanser, bl.a. , , , tillstyrker i princip förslaget och pekar bl.a. på det angelägna i att kostnaderna för pensionsskyddet synliggörs. Ett antal remissinstanser, bl.a. , , och , ställer sig avvisande till uppdelningen mellan arbetsgivaravgift och egenavgift. Enligt LO kan solidariteten och det gemensamma ansvaret för pensionerna uppluckras om ett system med egenavgifter införs. menar att växlingen leder till komplikationer i lönebildningen och att det av Pensionsarbetsgruppen åsyftade slutresultatet sannolikt inte uppnås. Några remissinstanserna pekar också på att uppdelning av avgiften ger upphov till administrativa kostnader. Den främsta kritiken från remissinstanserna gäller dock de problem som man anser är förenade med en växling från arbetsgivaravgift till egenavgift. Många befarar att den höjning av bruttolönen som växlingen förutsätter inte kommer att ske för alla löntagare. Enligt LO är det förhandlingsstyrkan hos de avtalsslutande parterna som avgör om det utgår kompensation för avgiftsväxlingen, medan centrala rekommendationer i det sammanhanget har litet värde. Även TCO befarar att många löntagare kommer att bli utan kompensation. förmodar att en växling enligt den föreslagna modellen inte är genomförbar utan stora spänningar på arbetsmarknaden. Enligt m.fl. leder växlingen till en rad praktiska problem i anslutning till löneförhandlingarna. Men pekar även på att det i praktiken är mycket svårt att åstadkomma ett neutralt nettolöneutfall för individen. Flera remissinstanser menar att om en växling skall genomföras bör den ske vid ett enda tillfälle i stället för att ske i flera steg. Skälen för regeringens förslag: Folkpensions- och ATP-avgifterna i dagens pensionssystem betalas enligt bestämmelser i lagen (1981:691) om socialavgifter av arbetsgivaren i form av arbetsgivaravgifter när den avgiftsgrundande ersättningen är att hänföra till inkomst av anställning. Avgifterna utgår som egenavgifter, dvs. betalas av den enskilde, för inkomster av annat förvärvsarbete, i regel från aktiv näringsverksamhet. Arbetsgivaravgifter tas ut på den summa som arbetsgivaren betalar som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Uppbörden sker månatligen och avgiftsunderlaget utgörs av summan av alla ersättningar för utfört arbete som arbetsgivaren betalat föregående månad. Någon uppdelning av avgiftsunderlag eller avgifter på enskilda anställda görs inte, till skillnad mot vad som gäller vid betalning av preliminär inkomstskatt. Det görs i princip inte heller någon distinktion mellan preliminära och slutliga avgifter. För de allra flesta förvärvsaktiva ligger således betal- ningsskyldigheten för pensionsavgifterna hos arbetsgivaren. Till grund för beräkning av förmånerna i pensionssystemet ligger däremot den enskilde individens inkomster, såsom de fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Det finns således inget formellt och inte heller något administrativt samband mellan fastställandet av underlaget för pensionsavgifterna och fastställandet av de pensionsgrundande inkomsterna och därmed pensionsrätten enligt nuvarande regler. tas en egenavgift ut även av anställda. Det sker i form av en s.k. allmän sjukförsäkringsavgift på som skall betalas av den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete, eller uppbär sådana sociala förmåner som är pensionsgrundande. Här är det således den enskilde som för alla typer av inkomster har betalningsskyldigheten. Admini- strativt är den särskilda sjukförsäkringsavgiften samordnad med uppbörden av inkomstskatt och avgiftsunderlaget fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Den allmänna sjukförsäkringsavgiften utgår enbart på inkomstdelar som understiger 7,5 basbelopp och är avdragsgill vid beskattningen. tas en liknande av egenavgift ut även inom arbetslöshetsförsäk- ringen. Regeringen menar i likhet med Pensionsarbetsgruppen att det finns starka principiella argument för att det allmänna pensionsskyddet i högre grad än vad fallet är bör finansieras av den enskilde genom direkta inbetalningar. Motiven härför är både principiella och administrativa. Med en egenavgift synliggörs för de försäkrade kostnaderna för det inkomstskydd för ålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger. är kostnaderna för pensioner - i likhet med det övriga försäkringsskydd som socialförsäkringen ger - i hög grad dolda för den enskilde genom att de finansieras med arbetsgivaravgifter. Förmånerna är i grunden individuella, men de är inte förenade med någon avgift som individen betalar utan finansieringen utgör en kostnad för arbetsgivaren. Sambandet mellan avgift och förmån är svagt, inte bara i ekonomisk mening utan även formellt. Även om arbetsgivaren är betalningsskyldig för arbetsgivaravgifterna, bärs den egentliga kostnaden för dessa ytterst av de anställda. över bestäms fördelningen mellan löner och kapitalersättning av grundläggande samhällsekonomiska faktorer som har samband med kapitalmarknadens krav på av- kastning, utbudet av arbetskraft, den tekniska utvecklingens inverkan på produktionens behov av arbetskraft respektive kapital m.m. Arbetsgivaravgifterna finansieras ur det tillgängliga löneutrymmet. Men med nuvarande regler för uttag av pensionsavgifter saknas en direkt och formell koppling mellan förmånssystemen och avgiften på lönesumman. Sett ur den enskilde individens perspektiv betalas socialförsäkringen av arbetsgivaren. Den föreslagna reformeringen av pensionssystemet innebär att detta i betydligt högre grad än vad fallet är kommer att ha en försäkringsmässig karaktär. Ålderspensionsavgiften kan, till skillnad från folkpensions- och ATP-avgifterna, till stor del betraktas som en försäkringspremie i stället för en skatt. Med ett avgiftsuttag i form av egenavgift inkluderas förmånsrelaterade avgifter i bruttolönen och individen kan bli bättre medveten om de inkomster han faktiskt har och hur mycket han betalar för olika ändamål. Det är bruttolönen som regleras i anställningsavtalet och är den ersättning och kostnad den enskilde ser. Till skillnad från en arbetsgivaravgift som tillkommer ovanpå bruttolönen och betalas av arbetsgivaren, dras en egenavgift från den enskildes bruttolön. Därigenom torde en egenavgift bli betydligt mer synlig än motsvarande arbetsgivaravgift. Det andra motivet för att finansiera pensionssystemet med egenavgifter hänger samman med att avgifter inte skall tas ut på inkomstdelar över förmånstaket eftersom dessa inte ger pensionsrätt. En begränsning av uttaget av arbetsgivaravgift till att avse enbart delar av den enskildes inkomst är förenat med vissa administrativa problem. Takbegränsningen gäller den enskildes inkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras arbetsgivaren på löner och andra ersättningar som utgår till samtliga anställda utan någon uppdelning på enskilda. Svårhanterade problem kan uppstå då någon har flera arbetsgivare. Dessa kan var för sig ha betalat ut löner som understiger taket, medan inkomsten sammantaget överstiger taket. Då måste det ske någon form av preliminär debitering av arbetsgivaren och en återbetalning när varje anställds slutliga lön fastställts. Även om förenklingar är tänkbara innebär en sådan lösning att det tillkommer ett administrativt moment i uppbörden av socialavgifter. Samma problem gör sig gällande för personer som har inkomster både av anställning och aktiv näringsverksamhet. Med egenavgifter uppkommer inte dessa problem. Avgiftsbetalningen sker samordnat med inkomstskatten. Arbetsgivaren betalar in preliminär avgift i samband med preliminärskatten. Eftersom denna debiteras för varje individ kan preliminärinbetalningen anpassas till den förväntade årsinkomsten. Det kan också finnas möjlighet till jämkning av avgiftsinbetalningar. Vid inkomsttaxeringen fastställs en slutlig avgift. Om de preliminära avgifterna överstiger den slutliga sker en återbetalning. Vid det motsatta förhållandet får den enskilde individen i efterhand betala en kvarstående avgift. En begränsning av avgiftsuttaget till inkomster under taket underlättas därför om den tas ut som en egenavgift. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att halva ålderspensionsavgiften tas ut som en egenavgift. Av denna egenavgift skulle införas genom en växling mot reducerad arbetsgivaravgift. Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift skulle vid en oförändrad bruttolön innebära att arbetsgivarens arbetskraftskostnader minskar. skulle löntagarens nettoinkomst reduceras med egenavgiften. Växlingen i sig innebär således en inkomstomfördelning från löntagarna till arbetsgivaren. Det kostnadsutrymme som den sänkta arbetsgivaravgiften skapar kan emellertid användas till höjda bruttolöner som kompenserar löntagarna för egenavgiften. Men det kan teoretiskt även utnyttjas för ökade vinster eller lägre priser på företagens produkter. Det kan hävdas att detta ändå skulle komma löntagarna till del genom tryggare anställning eller lägre priser. Omläggningen från arbetsgivaravgift till egenavgift avses emellertid inte ha något sådant stabiliseringspolitiskt syfte. Det är i stället en strukturell åtgärd inom ramen för socialförsäkringen med syftet att skapa en mer effektiv finansiering av pensionerna. En utgångspunkt vid utformningen av avgiftsuttaget måste därför vara att avgiftsväxlingen blir neutral vad avser kostnader för arbetsgivaren och nettolönen för den enskilde. Pensionsarbetsgruppen har understrukit att neutralitet innebär att bruttolönen för varje enskild anställd måste höjas med ett belopp motsvarande egenavgiften. Det räcker inte att den genomsnittliga löneökningen innebär en kompensation. konstaterar att det på politisk väg inte går att föreskriva för arbetsmarknadens parter att säkerställa en neutral växling. Det finns principiella och även juridiska hinder mot att t.ex lagstifta om lönehöjningar. Enligt regeringens bedömning finns det starka argument som talar för att ålderspensioneringen till en icke obetydlig del finansieras med egenavgifter. Den tudelning av ålderspensionsavgiften som Pensionsarbetsgruppen föreslog kan därvid utgöra en lämplig kompromiss. Det finns skäl att som Pensionsarbetsgruppen föreslog låta höjningen av det totala avgiftsuttaget ta formen av en egenavgift. Den bärs då direkt av löntagarna, medan en höjd arbetsgivaravgift först vältras över på lönerna. Med en egenavgift minskar risken att den nödvändiga avgiftshöjningen driver upp arbetskraftskostnaderna och bidrar till höjda priser och försämrad konkurrenskraft. Enligt förslag skulle egenavgiften stegvis höjas genom växling mot sänkta arbetsgivaravgifter - 2000. Den kritik som en rad remissinstanser riktat mot Pensionsarbetsgruppens förslag till växling från arbetsgivaravgift till egenavgift bör enligt regeringens mening beaktas. Om en växling till egenavgift skall vinna förståelse måste den vara neutral sett ur den enskilde individens perspektiv. Representanter för arbetsgivarna har förklarat sig beredda att bidra till en uppgörelse som innebär att alla löntagare ges lönekompensation för egenavgiften. kan konstateras att det bland de fackliga organisationerna finns en utbredd tveksamhet både till egenavgifter som finansieringskälla och till växlingen från arbetsgivaravgift. Regeringen har även tagit intryck av remissinstansernas påpekanden att det kan finnas svårigheter att rent tekniskt i förhandlingarna mellam arbetsmarkandens parter åstadkomma en lönerevidering som leder till att avgiftsväxlingen blir neutral. Även av Pensionsarbetsgruppens betänkande framgår att avgiftsväxlingen är förenad med en del komplikationer. Dessa hänger främst samman med att kompensationen för avgiftsväxlingen höjer bruttolönen, som i sin tur utgör underlag för förmåner och avgifter inom ålderspensionssystemet och i andra system. Det krävs därför en rad justeringar av både avgifter och förmånsnivåer. Exempelvis, som utvecklas i betänkandet, kan ålderspensionsavgiften efter en växling i praktiken inte uppgå till , utan måste justeras med hänsyn till att bruttolönen höjts. De komplikationer med en avgiftsväxling som Pensionsarbetsgruppen själv och senare remissinstanserna pekat på gör att regeringen inte lämnar förslag om ytterligare höjning av egenavgiften inom ålderspensionssystemet genom växling mot sänkta arbetsgivaravgifter. Formerna för uttag av ålderspensionsavgift kan även behöva prövas tillsammans med frågan om finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen. Även inom dessa områden kan frågan om avgiftens utformning bli aktuell. Om en avgiftsväxling skall genomföras bör den dock inte genomföras i flera steg som Pensionsarbetsgruppen föreslog. Som flera remissinstanser framhållit torde en avgiftsväxling underlättas om den genomförs vid ett enda tillfälle. Växlingen bör också ske på ett sådant sätt att den hålls isär från sedvanliga löneförhandlingar. Därigenom blir den tydligare och det blir lättare att kontrollera att den höjda egenavgiften verkligen kompenseras med en höjd bruttolön. Ett starkt skäl för att ta ut ålderspensionsavgiften som egenavgift är att dess underlag skall vara inkomster under förmånstaket. Genom den särskilda avgift på på inkomster över taket som föreslogs i föregående avsnitt undviks administrativa problem med att debitera arbetsgivaravgifter enbart på delar av den enskildes inkomster. Denna avgift sammanfaller storleksmässigt nämligen med den del av ålderspensionsavgiften som tas ut som arbetsgivaravgift, varför uppbörden kan samordnas. Det reducerade uttaget av arbetsgivaravgifter över förmånstaket som Pensionsarbetsgruppens förslag innebär skall kvarstå oavsett hur ålders- pensionsavgift tas ut. Om slutsatsen av framtida överväganden blir att mer än hälften av ålderspensionsavgiften skall tas ut som arbetsgivaravgift skall detta ske genom att den delen av arbetsgivaravgiften tas ut enbart på inkomster under taket. De tekniska och administrativa problem som är förknippade med avgiftsväxling skall således vägas mot motsvarande typ av problem med att ta ut arbetsgivaravgifter enbart på inkomstdelar under förmånstaket. Avgiftsuttaget vid inkomster av aktiv näringsverksamhet skall vara analogt med det som skall gälla vid inkomst av anställning. Det innebär att det av egenföretagare skall tas ut två egenavgifter till ålderspensionssystemet. En avgift på tas ut på inkomster upp till förmånstaket. En lika stor avgift tas ut på hela inkomsten utan takbegränsning. I det senare fallet skall dock avgiftsintäkterna för inkomstdelar över taket inte föras till ålderspensionssystemet utan till statsbudgeten. För den som uppbär inkomster från både anställning och aktiv näringsverksamhet är det på den sammanlagda inkomsten som dessa takregler skall tillämpas. Denna tudelning av ålderpensionsavgiften för inkomster av aktiv näringsverksamhet skall gälla oberoende av om det genomförs någon växling mellan arbetsgivaravgift och egenavgift för anställda. De sociala förmåner som sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från arbetslöshetskassa m.m. som är pensionsgrundande skall till skillnad från beläggas med ålderspensionsavgift. Samma grundprincip bör gälla här som för övriga icke-inkomster, dvs. att betalningsansvaret delas mellan den enskilde och - i arbetsgivarens ställe - det förmånssystem som betalar förmånen. Egenavgift bör således erläggas på samtliga de sociala förmåner som ger pensionsrätt i samma omfattning som gäller för arbetsinkomster. I den utsträckning det skulle ha skett en växling från arbetsgivaravgift till egenavgift skall förmånsnivåerna räknas upp med hänsyn till detta. Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen skall den pensionsrätt som tillgodoräknas baseras på den bakomliggande inkomsten. Det kommer således att uppkomma en differens mellan den inkomst den enskilde uppbär i form av ersättning och den inkomst som ger pensionsrätt. Pensionsavgift skall utgå på den inkomst som ligger till grund för pension. Det vore emellertid inte rimligt att den enskilde skulle betala egenavgift på en inkomst som är högre än den ersättning han eller hon faktiskt uppbär.