prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Liksom bör således möjlighet finnas att - vid sidan av resningsför- farande - få en ändring till stånd av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Denna möjlighet bör dock finnas endast i undantagsfall av den typ som angetts. Redan av nu gällande lagtext och av förarbeten till lagen framgår att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut endast i undantagsfall skall upphävas. Med hänsyn till lagtextens utformning framstår det mycket stora antalet ansökningar som något förvånande, särskilt som de flesta ansökningar avslås. En bidragande orsak torde emellertid vara att den som har fått avslag på ett överklagande av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har allt att vinna och inget att förlora på att lämna in en ny ansökan. Regeringen återkommer till frågan om vilken betydelse reglerna när det gäller biträdesförordnanden i ärenden enligt utlänningslagen kan ha i sammanhanget. Möjligheten att genom en ny ansökan få ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut upphävt bör således finnas kvar. Det är emellertid angeläget att söka nedbringa antalet ansökningar. I uppdraget till utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslag- stiftningen förutsattes också att någon form av särskild prövning skulle finnas kvar men utredaren skulle undersöka vad som kunde göras för att institutet "ny ansökan" skulle komma till användning i den omfattning som förutsattes när det introducerades. Utredningen har - med resningsinstitutet som förebild - föreslagit att ett nytt institut "särskild prövning" skall införas. Kammarrätten skall bifalla en ansökan om särskild prövning om det åberopas en inte tidigare känd och prövad omständighet och denna omständighet gör det övervägande sannolikt att utlänningen är berättigad till asyl här eller om ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans eller hennes fysiska eller psykiska hälsa. Om ansökan bifalles med stöd av det första kriteriet skall den myndighet som sist beslutade i ärendet, dvs. i allmänhet , ta upp och avgöra ärendet. I annat fall skall kammarrätten själv pröva om uppehållstillstånd skall beviljas. Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan vilken instans som lämpligen bör pröva ärenden av nu angivet slag. Först bör emellertid ställning tas till vilka kriterier som skall vara avgörande för att en ny ansökan skall prövas. Som utredningen påpekat är det svårt att i lag- och motivtext beskriva de angivna situationerna utan att använda ord som "uppenbar" och "synnerligen". Och det är inte så märkligt om den enskilde anser att det i just hans fall föreligger "synnerliga" skäl. Man kan därför inte räkna med att enbart sådana begränsningar i lag- och motivtext skall lösa problemet med det stora antalet nya ansökningar. Trots de svårigheter som uppkommer bör kriterierna för när en ny ansökan bör bifallas anges i lagen. I motsats till vad flera ideella organisationer anfört bedömer regeringen att en skärpning av kraven ligger också i den enskilde sökandens intresse. Ingen kan vara betjänt av ett system som innebär en prövning av ett stort antal ansökningar där det inte föreligger några som helst förutsättningar för bifall. Det innebär endast större omställningssvårigheter för sökandena när avslaget ändå slutligen kommer. Regeringen bedömer att den ändring av lagtexten som utredningen föreslagit tillgodoser de krav som kan ställas på ett förtydligande av kriterierna för bifall. En ny ansökan bör således bifallas endast om utlänningen har rätt till asyl här eller om ett genomförande av verkställigheten skulle innebära fara för hans liv eller hälsa eller bestående men för hans psykiska eller fysiska hälsa. Förslaget kommenteras närmare i specialmotiveringen. 7.2 Instans som skall pröva ny ansökan Regeringens förslag: Ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall prövas av i stället för av . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ärenden om särskild prövning skall prövas av kammarrätt. Remissinstanserna: Flertalet myndigheter avstyrker bestämt att prövningen skall flyttas över till kammarrätt. De flesta frivilligorganisationerna tillstyrker däremot förslaget, främst därför att man tror att en prövning i kammarrätt skulle vara en garanti för ett mera rättssäkert förfarande. Skälen för regeringens förslag: Utredningen framhåller att många utlänningar inte är beredda att acceptera ett avslagsbeslut från på en ny ansökan och att detta hänger samman med att det är den myndighet som svarade för grundbeslutet i ärendet som prövar en ny ansökan och därmed också överprövar den högre instansens, , beslut. Prövningen bör därför enligt utredningen flyttas över till en domstol. Den domstol som närmast bör komma i fråga är enligt förslaget kammarrätt. Som motiv för att lägga prövningen hos kammarrätt har utredningen ytterligare anfört att ny ansökan är en form av extraordinärt rättsmedel som lämpligen och i principiell överensstämmelse med resningsinstitutet bör prövas av en högre instans och med avsevärd fördel borde kunna anförtros en förvaltningsdomstol. Utredning bedömer också att det förhållandet att saken kommer att prövas av kammarrätt kommer att leda till att antalet ansökningar kommer att gå ner. Från de myndigheter som yttrat sig har emellertid tungt vägande invändningar förts fram mot en överflyttning till kammarrätt. De främsta invändningarna är att en prövning i kammarrätt skulle stå i strid med strävandena att renodla domstolarnas arbetsuppgifter, att en överflyttning till redan starkt arbetstyngda kammarrätter skulle innebära risk för längre handläggningstider och därmed ökade kostnader, att kammarrätterna skulle ha svårt att skaffa sig den nödvändiga internationella överblicken och att det skulle medföra avsevärda kostnader för kammarrätterna att bygga upp den länderkunskap som måste krävas. Ingen tror att en överflyttning till kammarrätt i sig skulle minska antalet ansökningar. Några tror tvärtom att det finns risk för att antalet ansökningar skulle komma att öka. Bland annat har påpekat att det är nödvändigt att avvakta att ställning tas till förslagen i betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) innan beslut fattas om en överflyttning till kammarrätt. Förslagen i det nämnda betänkandet innebär bl.a. att resning i förvaltningsärenden skall sökas hos kammarrätt i stället för hos Regeringsrätten. En sådan ändring kräver emellertid grundlagsändring och kan därför inte snabbt genomföras. Statskontoret anser att det bör övervägas om inte prövningen av nya ansökningar skulle kunna anförtros . Regeringen anser av främst de skäl som kommit fram under remissbehandlingen att någon överflyttning av prövningen av de aktuella ärendena till kammarrätt inte bör ske . En sådan överflyttning skulle stå i strid med strävandena att renodla domstolarnas arbetsuppgifter, den skulle medföra ökade kostnader och det är tveksamt vilka vinster som egentligen skulle kunna uppnås. Vidare bör det pågående arbetet med anledning av förslag i betänkandet Domstolarna inför 2 000-talet (SOU 1991:106) vägas in i sammanhanget. Förslaget innebär bl.a. att ärendena i normalfallet skall anhängiggöras i länsrätt. En domstolsprövning skulle visserligen utgöra en garanti för en rättssäker prövning av ärendena. Rättssäkerheten kan emellertid tryggas även på andra sätt. En rättssäker handläggning bör ärendena kunna få hos såväl som . Hos båda myndigheterna finns hög juridisk kompetens. anser att från rent principiella ut- gångspunkter framstår som ett riktigare alternativ än verket. framhåller dock att praktiska och ekonomiska skäl talar för att prövningen ligger kvar hos verket. pekar i sitt yttrande bl.a. på att de personakter, som ofta krävs för att ställning skall kunna tas till en ny ansökan, i regel finns hos verket. Man framhåller också att nya ansökningar kan ha samband med verk- ställighetsfrågor som handläggs av verket samt att verket redan har en funge- rande jour- och beredskapsorganisation som kan besluta om inhibition m.m. Enligt regeringens bedömning kan som nämnts en rättssäker handläggning ske såväl hos som hos . Hos båda myndigheterna finns den juridiska kunskap samt den länderkunskap och den erfarenhet som krävs. De praktiska svårigheter som skulle kunna uppstå hos bör kunna lösas, exempelvis genom att nämnden inte återställer personakterna i ärenden där nämnden avslagit överklaganden eller genom att akterna kopieras. En jour- och beredskapsorganisation som motsvarar den som finns hos kan också ordnas hos . Handläggningen torde kunna ske hos båda myndigheterna till samma kostnad. Som också utredningen framhållit talar starka principiella skäl mot att en lägre instans, , i realiteten skall överpröva beslut som fattats av en högre instans, . Regeringen anser därför att prövningen av ny ansökan bör anförtros . Av förordningen (1991:1817) med instruktion för framgår att en ordförande ensam får avgöra ett ärende bl.a. om prövningen är av enkelt slag. Likaså får frågor om inhibition avgöras av en ordförande ensam. I överklagandeärenden som inte är av enkelt slag förutsätts att lekmannaledamöter deltar i avgörandet. I ärenden rörande ny ansökan kan i åtskilliga fall utgången vara tämligen självklar med hänsyn till den praxis som bildats. I en del fall kan ärendena däremot vara ytterligt svårbedömda. Det rör sig emellertid i allmänhet om ärenden som måste avgöras skyndsamt. Det torde därför ofta inte finnas tid att avvakta ett sammanträde där lekmanna-ledamöter deltar utan det kommer att bli nödvändigt att beslut fattas av en ordförande ensam. Instruktionen för avses komma att ändras i enlighet härmed. Det nu anförda innebär emellertid inte att något lekmannainflytande inte bör finnas i denna typ av ärenden. Det är självfallet av vikt att ärenden som rör ny ansökan avgörs med lekmmanaledamöter enligt samma principer som gäller för andra ärenden hos nämnden. När tiden så medger bör således ärenden av principiellt intresse följa huvudregeln och avgöras med deltagande av lekmannaledamöter. 7.3 Rättshjälp Regeringens förslag: Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden som rör ny ansökan inskränks. Rättshjälp skall kunna beviljas endast om efter en ny ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Utredningens förslag: Utredningens förslag innebär att rättshjälp skulle kunna beviljas endast i de fall en ansökan om särskild prövning bifalls. Remissinstanserna: Nästan samtliga myndigheter som har yttrat sig tillstyrker eller har ingen erinran mot de föreslagna inskränkningarna när det gäller möjligheterna till rättshjälp. och de flesta frivillig- organisationer avstyrker helt de föreslagna inskränkningarna. Skälen för regeringens förslag: gällde att ett biträdesförordnande upphörde att gälla - förutom genom att utlänningen fick tillstånd att stanna här - när ett avlägsnandebeslut vann laga kraft. I samband med att utlänningslag trädde i kraft ändrades reglerna om rättshjälp så att ett tidigare meddelat förordnande om offentligt biträde i ett ärende rörande avvisning eller utvisning numera gäller till dess utlänningen får tillstånd att stanna i eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet sker. 1988/89:86 (s. 136) anförde föredragande statsrådet att i detta låg att det tidigare förordnandet borde gälla även vid ingivande av en ny ansökan. Den omständigheten att ett förordnande om offentligt biträde gäller vid in- givande av inte bara en ny ansökan utan för flera sådana har utan tvekan bi- dragit till det stora antalet nya ansökningar. Nästan alla sökande som fått avslag vill utnyttja varje möjlighet att få beslutet ändrat och det är då naturligt att biträdet tillmötesgår sin klients begäran. Utredningens förslag om att rättshjälp skall beviljas endast i de fall en an- sökan om särskild prövning bifallits skall ses mot bakgrund av utredningens förslag att kammarrätt skulle medge prövning men att ansökan - i de fall den grundades på politiska skäl - därefter skulle lämnas över till den myndighet som sist fattat beslut i ärendet. omfattar rätten till offentligt biträde i ett ärende inte ansökan om resning (se R 1990:86). Det kan knappast komma i fråga att, med den konstruktion som valts, dvs. att institutet ny ansökan i princip skall bestå i sin nuvarande form, ha en regel som innebär att rättshjälp skall beviljas endast om ansökan bifalls. En sådan ordning skulle i hög grad avvika från vad som principiellt gäller inom området för rättshjälp i övrigt. Däremot kan det ifrågasättas om skälen för att låta den beviljade rättshjälpen omfatta tiden fram till verkställigheten är tillräckliga. Det torde ytterst sällan finnas något behov av rättsligt biträde mellan lagakraftvunnet beslut och verkställigheten - frånsett just fallet att frågan om ny ansökan kommer upp. I andra förvaltningsärenden gäller att ett förordnande av offentligt biträde gäller fram till dess att lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. Frågan är då om det, när det gäller utlänningsärenden, finns anledning att ha en prin- cipiellt annorlunda reglering. Eftersom rättshjälp genom offentligt biträde inte kan förordnas i resnings- ärenden talar detta i och för sig för att offentligt biträde inte heller skulle kunna förordnas i ett ärende rörande ny ansökan - med hänsyn till den likhet detta institut ändå har med resningsinstitutet. I ärenden rörande avvisning och utvisning torde det emellertid förekomma i större utsträckning än i andra typer av förvaltningsärenden att nya omständigheter kommer fram efter lagakraftvunnet beslut, vilka medför att det tidigare beslutet bör ändras i extraordinär ordning. Denna omständighet i förening med att sökanden i ärenden rörande ny ansökan ofta torde ha svårt att själv utveckla sin talan, talar för att möjlig- heterna till rättshjälp genom offentligt biträde inte helt bör skäras av i denna typ av ärenden. Möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde bör dock inte föreligga i samtliga ärenden rörande ny ansökan. För att undvika att som rättshjälp ges i ett stort antal ärenden där det redan från början står klart att några utsikter till bifall egentligen inte föreligger, bör möjligheten inskränkas till de fall där det framstår som angeläget. Regeringen anser att en lämplig avvägning är att offentligt biträde får förordnas i de fall meddelar beslut om inhibition av verkställigheten av det tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Ett sådant beslut innebär att ansökningen inte varit grundlös utan åtminstone förtjänar närmare övervägande eller ytterligare ut- redning. 8 Svenskt medborgarskap för barn vars föräldrar erhållit gemensam vårdnad Regeringens förslag: Ett utländskt barn vars far sedan tiden för barnets födelse är svensk medborgare skall efter anmälan kunna erhålla svenskt medborgarskap, om föräldrarna genom registrering hos skattemyndighet fått gemensam vårdnad om barnet. Statens invandrarverks framställning överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 a § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap kan ett utländskt barn, vars far sedan tiden för barnets födelse är svensk medborgare, efter anmälan bli svensk medborgare om fadern ensam eller tillsammans med modern har vårdnaden om barnet. Anmälan skall göras av fadern, eller, vid gemensam vårdnad, av föräldrarna. Anmälan skall göras innan barnet fyllt . Har barnet fyllt krävs barnets samtycke. Anmälan skall göras hos eller, om barnet är medborgare i , , eller , hos i det län där barnet är folkbokfört. De nuvarande bestämmelserna i 2 a § trädde i kraft (SFS 1984:682). I lagrummet talas endast om "slutligt avgörande i svensk domstol" som sättet för fadern att bli vårdnadshavare. kan ogifta föräldrar, oavsett medborgarskap, få gemensam vårdnad om barn genom registrering hos (numera) skattemyndighet om de anmäler sin önskan om detta till socialnämnden i samband med att socialnämnden godkänner faderskapsbekräftelse ( 6 kap. 4 § andra stycket 1 ). Har föräldrarna fått gemensam vårdnad genom registrering hos skattemyndighet kan domstolen inte senare förordna om gemensam vårdnad eftersom sådan vårdnad redan föreligger. Barnet kan då således inte bli svensk medborgare efter anmälan enligt 2 a §. Regeringen bedömer att det, när det gäller möjligheterna att erhålla svenskt medborgarskap efter anmälan, inte bör ha någon betydelse på vilket sätt den svenske fadern till ett utländskt barn fått del i vårdnaden. Medborgarskapslagen bör därför ändras i enlighet med de framställningar som gjorts. Ändringen bör genomföras . 9 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser Den föreslagna lagstiftningen bör träda i kraft . Ändringen i lagen om svenskt medborgarskap bör dock träda i kraft . Övriga förslag som lämnas i propositionen bör i huvudsak också genomföras . Dock bör ha ett fortsatt ansvar för hälso- och sjukvård för förläggningsboende, s.k. förläggningssjukvård. Inriktningen bör vara att en ny ordning med landstingen som huvudmän för hälso- och sjukvård för asylsökande bör kunna träda i kraft eller . En utgångspunkt i regeringens förslag om ett reformerat mottagande av asylsökande har varit att förslagen skall leda till minskade kostnader för mot- tagandet. En del av förslagen bedöms medföra besparingar redan under /95 medan andra förslag beräknas leda till ett minskat anslagsbehov först på något . Förslaget att underlätta eget boende för asylsökande som själva kan ordna en bostad förväntas leda till en betydande kostnadsminskning eftersom den bostadsersättning som föreslås för den som själv ordnar sitt boende är väsentligt lägre än boendekostnaden på förläggning. Hur stor kostnadsminskningen blir bestäms av hur många som själva kommer att kunna ordna bostad. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar uppskattar att av de asylsökande själva kommer att kunna ordna bostad hos släktingar eller vänner. Med nuvarande nivå på antalet asylsökande skulle den årliga besparingen då bli . En sänkning av nivån på dagersättningen till asylsökande flerbarnsfamiljer beräknas innebära en kostnadsminskning i storleksordningen . Förslaget om att driften av alla förläggningar skall vara öppen för entre- prenad och att aktivt bör arbeta för att skapa en marknad bör också kunna leda till minskade kostnader. Detsamma gäller förslaget om att i ökad omfattning engagera de asylsökande i skötseln av förläggningarna. Storleken på dessa kostnadsminskningar kan inte uppskattas. Regeringens förslag om att införa en egenavgift som asylsökande skall betala vid läkar- och tandläkarbesök samt för receptförskriven medicin och besök hos sjuksköterska innebär minskade statliga kostnader för den vård som ges. En egenavgift förväntas också dämpa efterfrågan på vård jämfört med när vård och medicin i praktiken varit kostnadsfria för den enskilde. Den överflyttning av institutet från till som har föreslagits beräknas bli kostnadsneutral. Förslaget om inskränkning av rättshjälp bedöms leda till kostnadsminskningar på anslaget Rättshjälpskostnader under andra huvudtiteln. 10 Specialmotivering 10.1 Förslaget till lag om mottagande av asylsökande m.fl. Allmänna bestämmelser 1 § I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till ut- länningar som 1. har ansökt om uppehållstillstånd i enligt 3 kap. 1 § utlännings- lagen (1989:529) (asylsökande), 2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller 3. har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § social- tjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär. Paragrafens första stycke motsvarar delvis 1 § lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. (LBA). Personkretsen som avses i punkten 3 är densamma som den som avses i 3 § LBA. Ett tillägg har gjorts så att det framgår att lagen gäller inte bara en utlänning som har rätt att vistas här en ansökan om uppehållstillstånd prövas utan också den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn till förhållandena i det land han kommer från samt nära anhörig till en sådan person. Vidare framgår att den nya lagen innehåller bestämmelser även om sysselsättning för asylsökande m.fl. Andra stycket har ingen motsvarighet i LBA. Normalt bör den som omfattas av lagen inte kunna anses vara berättigad till bistånd till sin försörjning enligt 6 § socialtjänstlagen. Behovet av bistånd får regelmässigt enligt nämnda paragraf anses vara tryggat "på annat sätt". Under remissbehandlingen har emellertid förts fram att även den som har rätt till bistånd enligt LBA i vissa fall bör vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen. Det skulle bl.a. kunna innebära att förslaget i 10 § om att dagersättning får sättas ned för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i utbildning, arbete eller organiserad verksamhet skulle bli illusoriskt om veder- börande i ett sådant fall skulle kunna bli berättigad till kompletterande bistånd enligt socialtjänstlagen. Någon klar rättspraxis synes inte finnas när det gäller möjligheten till bistånd enligt socialtjänstlagen för den som har rätt till bistånd enligt LBA. Det är inte möjligt att med säkerhet förutse hur rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen för asylsökande m.fl. kommer att bedömas i rättstillämpningen. Det bör därför av lagen framgå att rätt till bistånd till försörjning enligt socialtjänstlagen inte föreligger för den som har rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det bistånd enligt socialtjänstlagen som här avses är endast bistånd enligt 6 § som utfyllnad till vad en asylsökande kan erhålla enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Andra former av bistånd enligt socialtjänstlagen bör självfallet gälla även för asylsökande m.fl. 2 § skall ha huvudansvaret för mottagandet av utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och för detta ändamål driva för- läggningar. får uppdra åt andra att driva förläggningar. Paragrafen har ingen motsvarighet i LBA. Här anges att har huvudansvaret för mottagande av asylsökande och av utlänningar som meddelats tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn till situationen i hemlandet samt deras nära anhöriga. För dessa grupper skall driva förläggningar. Det sägs också uttryckligen att får uppdra åt annan att driva förläggningar. driver ett stort antal förläggningar och uppdrar också i viss utsträckning åt andra att göra det. Det sker emellertid utan uttryckligt stöd av lag. Det framgår dock av förordningen (1988:429) med instruktion för att verket har till uppgift att driva förläggningar. Mottagandet av asylsökande i förläggningar är den mest betydelsefulla formen för bistånd åt asylsökande m.fl. Det bör därför framgå av denna lag att skall driva förläggningar. 3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av erbjudas plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Paragrafen har ingen motsvarighet i LBA. Av första stycket framgår att alla asylsökande och utlänningar som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn till situationen i hemlandet samt deras nära anhöriga skall erbjudas plats på en förläggning och att ansvarar för att så sker. Även den som inte önskar vistas på en förläggning måste registreras vid en förläggning för att bistånd enligt denna lag skall utgå. Bestämmelserna om mottagande och registrering vid förläggningar gäller inte utlänningar som avses i 1 § första stycket 3. Det rör sig här i princip ute- slutande om nära anhöriga till här bosatta personer som inte söker asyl. De bör liksom i normalfallet bo hos sina släktingar och socialnämnden i kommunen bör svara för att bistånd lämnas.