prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — Definitionen innebär att det krävs två rättshandlingar av den som vill bilda en stiftelse i tillsynslagens mening, ett förordnande (stiftelseförordnandet) och en förmögenhetsdisposition som sker i enlighet med förordnandet (jfr RÅ 1976 ref. 118). Stiftelseförordnandet skall innefatta en förklaring från stiftelsebildarens sida att han för ett visst ändamål vill skapa en varaktigt bestående och självständig förmögenhet av egendom som han tillskjuter själv. Ändamålet måste därvid anges med en sådan grad av bestämdhet att det går att verkställa. I annat fall får förordnandet över huvud taget inte någon rättsverkan. Av allmänna rättsgrundsatser anses vidare följa att ett stiftelseförordnande är ogiltigt, om ändamålet är behäftat med s.k. ursprunglig brist. Detta är fallet om ändamålet strider mot lag eller goda seder. Detta är också fallet (i fråga om avsedda avkastningsstiftelser) om det inte är möjligt att någonsin kunna tillgodose det ifrågavarande ändamålet med den löpande avkastningen på den anslagna egendomen (jfr , Om stiftelser, s. 283 ff och 300 ff). I likhet med alla andra rättshandlingar inom förmögenhetsrättens område är avtalslagens ogiltighetsregler tillämpliga även på ett stiftelseförordnande. Även andra krav ställs på ändamålet. Av kravet på varaktighet följer nämligen att ändamålet inte får vara av övergående eller tillfällig natur. i tillsynslagens mening behöver emellertid inte bestå för evigt. Om ett ändamål kan förutses bli uppfyllt leder ett förordnande till förmån för ett sådant ändamål till stiftelsebildning i tillsynslagens mening. Kravet på varaktighet har även i övrigt betydelse när det gäller att avgränsa förmögenhetsbildningar i tillsynslagens mening från förmögenhetsbildningar av annat slag. Om det t.ex. av en i förordnandet meddelad föreskrift följer att förordnandet skall anses upphävt inom något eller leder således förordnandet inte till stiftelsebildning i tillsynslagens mening. Samma sak inträffar om för ändamålet anslagen egendom enligt förordnandet skall förbrukas , förutsatt dock att inte den som meddelat förordnandet däri utställt löften om tillskott av ytterligare reala förmögenhetsvärden när de ursprungligen tillförda har förbrukats (anslagsberoende stiftelser). Om ett förordnande uppfyller kravet på varaktighet anses det i regel även visa att stiftaren med förordnandet avsett att få till stånd en självständig förmögenhet, dvs. att den anslagna egendomen skall bilda en från mottagarens förmögenhet skild förmögenhetsmassa (jfr NJA II 1929 s. 234 f). Den omständigheten att varaktighetskravet är uppfyllt hindrar emellertid inte att det ändå kan uppstå tvekan om vilken självständighet som har avsetts för den ifrågavarande egendomen. Särskilt gäller detta i fall då ''''''''stiftelseförordnandet'''''''' är testamentariskt och ''''''''stiftaren'''''''' i förordnandet utsett en juridisk person, t.ex. en ideell förening, att vara mottagare till den egendom som anslagits (jfr bl.a. NJA 1928 s. 240 och 1972 s. 573 samt promemorian s. 59--60). Tillsynslagen ställer inte något formkrav på stiftelseförordnandet. Ett stiftelseförordnande kan alltså i princip vara muntligt. Av andra än stiftelserättsliga regler följer dock att stiftaren måste låta dokumentera förordnandet, om förmögenhetsdispositionen skall ske sedan han har avlidit. Han är då tvungen att ta in föreskrifterna avseende stiftelsebildningen i sitt testamente eller åtminstone där hänvisa till en annan handling i vilken stiftelseförordnandet finns nedtecknat. Inte heller i fråga om förmögenhetsdispositionen ställer tillsynslagen några särskilda krav på viss form. Krav på särskild form kan dock följa av annan lagstiftning. Detta gäller t.ex. om förmögenhetsdispositionen omfattar fast egendom. I fall då stiftelsebildningen sker medan stiftaren är i livet är förmögenhetsdispositionen regelmässigt att betrakta som gåva (jfr , a.a., s. 272 ff) med den blivande stiftelsen som gåvomottagare och då måste formkravet i 4 kap. jordabalken iakttas. Krav på att förmögenhetsdispositionen har särskild form gäller även då stiftelsebildningen skall ske först sedan stiftaren har avlidit. I sådana fall måste nämligen regler om testamente iakttas. Den som under sin livstid vill få till stånd en giltig stiftelsebildning behöver inte företa en förmögenhetsdisposition som har verkan mot sina borgenärer. Om dispositionen avser t.ex. ett penningbelopp räcker det med att den innefattar en bindande utfästelse enligt lagen (1936:83) angående vissa utfästelser om gåva (se 1 § nämnda lag; jfr även , a.a., s. 196 ff). En stiftelses förmögenhet kan alltså i det enskilda fallet bestå av t.ex. endast en räntelöpande fordran på stiftaren av benefik natur. Tillsynslagen saknar närmare bestämmelser om stiftelsers rättskapacitet. Enligt praxis anses sådan kapacitet tillkomma en stiftelse så snart den har en styrelse. anses utrustad med en styrelse om det i enlighet med stiftelseförordnandet har företagits en förmögenhetsdisposition riktad antingen till en eller flera fysiska personer som har åtagit sig uppdraget att handha förvaltningen av stiftelsens egendom eller till en juridisk person som åtagit sig uppdraget att genom sina organ handha denna förvaltning (jfr prop. 1929:83 s. 23 och 97 samt , a.a., s. 201). I det förra fallet är det den eller de fysiska personerna som bildar styrelse för stiftelsen. I det senare fallet betraktas styrelsen för den juridiska personen som styrelse för stiftelsen. Om staten eller en borgerlig eller kyrklig kommun är mottagare av förmögenhetsdispositionen anses i regel en viss myndighet vara stiftelsens styrelse (jfr 2 § första stycket 1 tillsynslagen och prop. 1929:83 s. 32). Det nu senast sagda visar att man kan skilja mellan två former för förvaltningen av en stiftelse. I tillsynslagen kommer detta dock endast till uttryck på så sätt att det där för två fall meddelas speciella bestämmelser för stiftelser med ''''''''särskilt inrättad'''''''' styrelse (jfr 5 § andra stycket och 11 § första stycket; jfr även prop. 1929:83 s. 32 och 49). I dokrinen finner man däremot exempel på särskiljande beteckningar för båda förvaltningsformerna. Det förekommer att sådana stiftelser som enligt terminologin i tillsynslagen har särskilt inrättad styrelse kallas för fristående eller självständiga stiftelser och stiftelser som inte har särskilt inrättad styrelse för anknutna eller osjälvständiga stiftelser (jfr , a.a., s. 158 ff, , Kammarkollegiet 1539--1989, s. 140, Frii, Förvalta fonder och stiftelser, s. 26, samt NJA 1972 s. 573). En förmögenhetsbildning som utgör stiftelse i tillsynslagens mening skall i princip anmälas till i det län där stiftelsens förvaltning utövas. En anmäld stiftelse skall stå under tillsyn om den främjar ett allmännyttigt ändamål. Tillsynen innebär att skall övervaka att stiftelsens förvaltning sker i enlighet med bestämmelserna i tillsynslagen och de föreskrifter som gäller för stiftelsen (jfr 9 §). Endast cirka 7 000 stiftelser står under tillsyn enligt tillsynslagen. Detta beror bl.a. på de många undantag från anmälningsskyldighet som lagen innehåller. Om stiftaren i förordnandet har föreskrivit att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn, är stiftelsen t.ex. inte anmälningsskyldig. som står under tillsyn skall föra räkenskaper över tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter. Räkenskaperna skall avslutas och ett sammandrag av dessa skall tillsammans med en berättelse om hur stiftelsens ändamål har främjats sändas till efter räkenskapsårets slut (jfr 14 §). Den granskning som utför sker främst med ledning av dessa handlingar. Vid denna granskning skall huvudsakligen tillses att stiftelsens medel inte dras från det ändamål vartill de är bestämda och att förmögenheten är nöjaktigt placerad (se 15 §). Om vid sin granskning av de insända handlingarna upptäcker eller på annat sätt får kännedom om att stiftelsens styrelse har fattat ett beslut som strider mot lag eller mot andra föreskrifter som gäller för stiftelsen, kan förbjuda att beslutet verkställs eller, om verkställighet redan har skett, förelägga styrelsens ledamöter att vidta rättelse. Även i övrigt kan förelägga styrelsens ledamöter att fullgöra sina åligganden (se 16 §). Föreläggande och förbud kan i vissa fall förenas med vite (se 17 §). Enligt tillsynslagen kan allmän domstol förordna om annan förvaltning av stiftelsen om styrelsen eller en styrelseledamot gör sig skyldig till missvård av stiftelsens angelägenheter (se 7 §). Bestämmelsen innebär att domstolen t.ex. kan skilja styrelsens samtliga ledamöter från sina uppdrag. Detta förutsätter dock att det inte är fråga om en anknuten stiftelse. I sådana fall får domstolen i stället anförtro förvaltningen åt t.ex. styrelsen för en annan juridisk person (jfr prop. 1929:83 s. 49). Enligt tillsynslagen svarar vidare ledamöterna i en stiftelsestyrelse solidariskt för den skada som kan drabba stiftelsen, om de överträder tillsynslagens bestämmelser eller de föreskrifter som gäller för stiftelsen (se 6 §). Det nu sagda torde gälla oavsett om stiftelsen har särskilt inrättad styrelse eller inte (jfr prop. 1929:83 s. 97; se dock NJA 1939 s. 616). Av tillsynslagen följer slutligen att beträffande stiftelse som står under dess tillsyn kan föra talan vid allmän domstol om förordnande om annan förvaltning och om skadestånd för stiftelsens räkning (se 18 § första stycket). Bestämmelserna i 22 kap. 7 § anses innefatta befogenhet för att bl.a. föra sådan talan som avses i 7 § tillsynslagen (jfr bl.a. NJA II 1933 s. 520 f och NJA 1966 s. 3). Detta förutsätter dock att det är fråga om en genom testamente bildad stiftelse med allmännyttigt ändamål. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i stiftelseförordnandet endast ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall om det i materiellt avseende föreligger tillräckliga förutsättningar för detta och om det i formellt avseende finns tillstånd av myndighet. När det gäller stiftelseförordnanden som meddelats av enskilda regleras såväl de materiella som de formella förutsättningarna för ändring m.m. i permutationslagen (1972:205). För övriga fall saknas visserligen lagbestämmelser men det ankommer på regeringen att pröva frågan om tillstånd (jfr prop. 1972:8 s. 25 och 31). Vad nu sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller alltså i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när som helst får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter krävs det dock att rätten i den delen har gjorts beroende av att en viss händelse inträffar som den ändringsberättigade inte kan råda över för att föreskriften skall vara giltig (jfr , a.a., s. 353 och 498 samt NJA 1946 s. 324). Som redan framgått kan en stiftelse i tillsynslagens mening beskrivas som en självständig förmögenhet. Även ett aktiebolag kan karakteriseras på samma sätt. Utan att detta kommer till uttryck i tillsynslagen har dock en stiftelse i den lagens mening ytterligare ett karakteristiskt drag som skiljer stiftelsen från aktiebolaget. Detta särdrag består i att varken den som tillskjutit egendomen till en stiftelse eller någon annan har andelsrätt i stiftelsens förmögenhetsmassa. har således inte några ägare. Till skillnad från aktiebolaget kan därför en stiftelse karakteriseras inte bara som en självständig utan jämväl som en självägande förmögenhet. I det förhållandet att stiftelsen är en självägande förmögenhet ligger för övrigt att den som vill gynna sig själv i ekonomiskt avseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen. Ett ''''''''stiftelseförordnande'''''''' som innebär att ''''''''stiftaren'''''''' för egen del skall åtnjuta den löpande avkastningen på den egendom som ''''''''stiftarens'''''''' förmögenhetsdisposition omfattar blir nämligen rättsligt sett att betrakta som ett uppdragsförhållande mellan ''''''''stiftaren'''''''' och egendomens mottagare (jfr , a.a., s. 132 ff.) Det torde vara så att svensk rätt vid sidan om tillsynslagens stiftelsebegrepp erkänner självständiga och självägande förmögenheter som stiftelser (utrustade med rättskapacitet) utan att någon förmögenhetsbildning ännu har ägt rum. Ett exempel på detta är stiftelser (tryggandestiftelser) enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Insamlingsstiftelser respektive kollektivavtalsstiftelser är två andra exempel. Gemensamt för de nu nämnda stiftelseformerna är att en nybildad stiftelse kan bestå av endast en organisation för mottagande och förvaltning för ett visst ändamål av egendom som stiftaren eller stiftarna har förutsatt senare skall komma att tillskjutas av dem eller, i fråga om de två senare stiftelseformerna, av tredje man (jfr prop. 1929:83 s. 94, , a.a., s. 172 ff och promemorian, s. 64 ff samt 118 ff). När det gäller insamlingsstiftelsen rör man sig i gränslandet mot den ideella föreningen. Rättsligt sett torde det inte vara fråga om en insamlingsstiftelse utan en förening om de som lämnat bidrag till ''''''''stiftelsen'''''''' på grund därav får befogenhet att när som helst ändra eller upphäva de av ''''''''stiftarna'''''''' meddelade föreskrifterna för ''''''''stiftelsen'''''''' (jfr , a.a., s. 138 ff och , Kammarkollegiet 1539--1989, s. 139 f). Beträffande gällande ordning i övrigt hänvisar jag till den i promemorian intagna redogörelsen (se s. 68-75 och 152-154). Giltigheten av den i redogörelsen omnämnda lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser har förlängts till utgången av . Även giltigheten av lagen (1982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser har förlängts, beträffande den lagen till utgången av juni månad . Det kan vidare tilläggas att frågan om beskattningen av stiftelser övervägs inom Stiftelse- och föreningsskattekommittén (Fi 1988:03). 2.1.2 Behovet av lagstiftning I promemorian har föreslagits att det skall införas en ny lag om stiftelser. Promemorians lagförslag utgör en omfattande lagstiftning om stiftelser och innehåller både civilrättsliga regler och regler om tillsynen över stiftelser. De senare innebär att i princip alla stiftelser skall stå under tillsyn av offentlig myndighet. Många av reglerna i förslaget är av tvingande natur. Vid remissbehandlingen har behovet av lagstiftning om stiftelser understrukits av många remissinstanser medan andra varit mera tveksamma eller ansett att behov saknas eller i vart fall inte har visats föreligga. Bland de tveksamma och negativa har många ansett att det i promemorian framlagda förslaget är för omfattande och att det inte i tillräcklig grad tar hänsyn till stiftarens vilja. Som jag redan har berört finns det i ännu bara en begränsad lagstiftning om stiftelser. Den avser i huvudsak endast frågan om tillsynen över stiftelser och omfattar bara vissa stiftelser. I våra nordiska grannländer , och finns däremot en omfattande och delvis ganska ny lagstiftning om stiftelser som täcker både civilrättsliga frågor och tillsynsfrågor (se promemorian s. 76-90). Stiftelserna i har stor betydelse för vårt samhälle. Vi har ett mycket stort antal stiftelser och det är betydande värden som handhas av dem. Många av stiftelserna ger ekonomiskt stöd till samhällsnyttig verksamhet, ibland i stor omfattning. är det så att rättsläget i beträffande stiftelser präglas av osäkerhet. Redan förutsättningarna för att det skall föreligga en stiftelse är oklara, vilket naturligtvis är en nackdel för den som exempelvis genom testamente vill tillskapa en stiftelse. Det är ibland också oklart vem som ansvarar för förvaltningen av stiftelsen och vad ansvaret närmare innebär i olika avseenden, exempelvis i placeringsfrågor. Oklarheten i dessa frågor är en nackdel inte bara för dem som tillskapar och förvaltar stiftelser utan också för utomstående som vidtar rättshandlingar gentemot stiftelser. För dessa är det också besvärande att det saknas tidsenliga regler om t.ex. bokföring, offentlig årsredovisning och revision i fråga om stiftelser. Även för att trygga stiftelsers fortbestånd är det angeläget med regler i nu nämnda frågor. Mot bakgrund av stiftelsernas betydelse för vårt samhälle är osäkerheten om rättsläget och bristen på tidsenlig lagstiftning otillfredsställande. Enligt min mening behövs det därför i vårt land -- liksom det redan finns i andra nordiska länder -- en allmän lagstiftning om stiftelser som kan klargöra rättsläget på väsentliga punkter. Det behövs således bl.a. regler om vad som konstituerar en stiftelse, om vad det innebär att ansvara för förvaltningen av en stiftelse samt om bokföring, offentlig årsredovisning, revision och andra civilrättsliga frågor. Vad jag nu har anfört innebär att jag delar den uppfattning som kommit till uttryck i (se bl.a. betänkandet 1987/88:LU22), nämligen att det behövs en tidsenlig lagstiftning om stiftelser som inte bara innehåller bestämmelser om offentlig tillsyn utan framför allt inrymmer grundläggande bestämmelser av civilrättslig natur. Jag kommer i det följande att förorda att en sådan lagstiftning införs. Frågan om den nya lagstiftningens omfattning beror i hög grad på hur man ställer sig till de olika sakfrågorna. Dessa kommer jag att behandla närmare i de följande avsnitten. 2.1.3 Huvudpunkter i en lag om stiftelser Det förslag till lag om stiftelser som finns intaget i promemorian innebär en omfattande civilrättslig reglering beträffande stiftelser. Lagförslaget innehåller också bestämmelser som stärker och effektiviserar statens kontroll över stiftelserna. Bland de civilrättsliga reglerna återfinns en grundläggande definition av begreppet stiftelse. Definitionen bygger i huvudsak på den som är intagen i tillsynslagen. Förslaget omfattar även vissa former av stiftelser som inte faller in under den grundläggande definitionen, bl.a. insamlingsstiftelser. Enligt förslaget bör det införas en särskild stiftelseform för staten med beteckningen anslagsstiftelse. Det föreslås vidare bestämmelser om förvaltningen av en stiftelse. Enligt promemorieförslaget är utgångspunkten för dessa bestämmelser att en stiftelse skall förvaltas i enlighet med vad stiftaren har föreskrivit därom. Främst när det gäller ansvaret för förvaltningen av en stiftelse föreslås dock bestämmelser av tvingande natur. hade enligt sina direktiv i uppdrag att utreda frågan om en begränsning av rätten för andra än av staten eller kommuner bildade stiftelser att bedriva näringsverksamhet. Mot denna bakgrund förs det i promemorian en diskussion om det inte bör införas förbud för stiftelser att bedriva näringsverksamhet i eget namn men tillåta dem att utöva sådan verksamhet genom helägda dotterbolag. Diskussionen i promemorian förs emellertid inte fram till något ställningstagande. Ett sådant bör enligt vad som anförs i promemorian lämpligen inte göras innan remissinstanserna har fått tillfälle att lämna synpunkter i frågan. Som jag nämnde innehåller promemorieförslaget även bestämmelser som stärker och effektiviserar statens kontroll över stiftelseväsendet. De föreslagna reglerna innebär den nyheten att i princip alla stiftelser skall stå under tillsyn av en tillsynsmyndighet. Enligt promemorieförslaget skall alla stiftelser vara registrerade i länsvis förda stiftelseregister. En och samma länsstyrelse är enligt förslaget såväl tillsynsmyndighet som registreringsmyndighet för samma stiftelse. Reglerna om tillsyn och registrering avses bli tillämpliga även på befintliga stiftelser. Bland remissvaren dominerar uppfattningen att det är angeläget att en allmän lagstiftning om stiftelser nu kommer till stånd. Det är även många remissinstanser som tillstyrker ett genomförande av promemorieförslaget. Bland de remissinstanser som är positiva till tanken på en lagstiftning är det dock flera som framhåller att förslaget bör bearbetas i olika avseenden. Kammarkollegiet anser t.ex. att det inte finns något samhälleligt intresse av att göra förvaltningsbestämmelserna tvingande mot stiftarens vilja i så stor utsträckning som skett i promemorian. Flera remissinstanser menar att promemorian genomsyras av en mer eller mindre uttalad misstro mot stiftelseväsendet och att ett genomförande av förslaget kan komma att dämpa donationsviljan. Diskussionen i promemorian om stiftelser skall få utöva näringsverksamhet i eget namn eller endast genom helägda dotterbolag har rönt ett stort intresse hos remissinstanserna. Den helt dominerade uppfattningen är att stiftelser liksom bör få bedriva näringsverksamhet i eget namn. Många remissinstanser är kritiska mot förslaget att alla stiftelser skall stå under offentlig tillsyn. Kammarkollegiet föreslår att endast större stiftelser skall vara föremål för tillsyn. Flera remissinstanser är särskilt kritiska mot förslaget att stiftarens inställning i fråga om tillsynen inte tillerkänns någon rättslig verkan. framhåller t.ex. att tillsyn inte har något egenvärde och att det inte finns anledning att koppla på tillsyn om stiftaren uttryckligen har förklarat att han inte vill ha en sådan. Samfundet tillägger också att det måste föreligga utomordentligt starka skäl om stiftelser som inte står under tillsyn enligt tillsynslagen därför att stiftaren har föreskrivit detta skall ställas under tillsyn efter tillkomsten av en ny lag om stiftelser. Även förslaget att alla stiftelser skall vara registrerade har mött gensaga under remissbehandlingen. Flera remissinstanser anser att stiftelser med endast mindre förmögenheter bör undantas från registreringsskyldigheten. För egen del vill jag först framhålla att reglerna i den nya stiftelselagen måste utformas med särskild tanke på de särdrag som kännetecknar stiftelsen som juridisk företeelse. Som framgår av den redogörelse för gällande rätt som jag lämnat (se avsnitt 2.1.1) kännetecknas en stiftelse bl.a. av att den saknar ägare eller medlemmar och att den på grund därav inte har något organ med befogenhet att både övervaka och ingripa mot den eller de som svarar för stiftelsens förvaltning. Reglerna i den nya stiftelselagen bör därför enligt min mening ha som övergripande syfte att säkerställa och trygga stiftelsens möjligheter att verka för det ändamål som stiftaren har angett i stiftelseförordnandet. En reglering i detta syfte är av stor betydelse för redan befintliga stiftelsebildningar men också för upprätthållandet av viljan att göra nya donationer till förmån för ändamål av t.ex. allmännyttig natur. Den principiella utgångspunkten vid utformandet av den nya lagens bestämmelser bör vara att stiftaren skall ha frihet att bestämma hur stiftelsen skall förvaltas. Lagens bestämmelser bör alltså gälla endast i fall då stiftaren underlåtit att meddela någon föreskrift i den aktuella frågan. Det nu sagda förutsätter dock att inte annat föranleds av hänsyn till stiftarens borgenärer eller till utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelsen eller till rimliga krav på rättslig stadga i stiftelseinstitutet. Som Lagrådet framhåller i sitt yttrande bör det alltså finnas goda motiv för en regel som innebär inskränkningar i respekten för stiftarens vilja. Sådana goda motiv måste anses föreligga när det gäller regler som syftar till att hindra mindre nogräknade personer från att använda stiftelseinstitutet som ett sätt att undandra egendom från sina borgenärer. Enligt min mening är det nödvändigt att det i nämnda syfte tas in regler av tvingande natur i lagen vilka har sin udd riktad mot bl.a. stiftaren. Som jag kommer att utveckla närmare i följande avsnitt anser jag dock att det inte behövs regler av det senare slaget i så stor utsträckning som föreslogs i promemorian. Som jag har anfört i det föregående är det den helt dominerande uppfattningen bland remissinstanserna att stiftelser skall ha rätt att bedriva näringsverksamhet i eget namn. För egen del delar jag denna uppfattning.