prop · GH03140 · 1994-01-01 00:00:00 — Genom en väl utbyggd samhällsservice i form av utbildning, social omsorg, bostads- och bebyggelseplanering, fritids- och kulturverksamhet etc. skapar kommunerna den lokala infrastruktur, som är avgörande för företags lokalisering och utbyggnad samt för människors möjligheter att bo och verka. Grunden för detta lägger kommunerna i den översiktliga planeringen. Kommunernas engagemang och aktiviteter på dessa områden är av stor betydelse. Kommunerna har fått ett utökat ansvar inom utbildningsområdet med rätt att själva svara för planeringen och inriktningen av bl.a. gymnasieskolan. Detta har bl.a. medfört att mindre kommuner, som tidigare saknade egen gymnasieskola, etablerat en sådan i kommunen eller åstadkommit nya och flexibla lösningar för att göra gymnasieutbildningen mer tillgänglig. Flera kommuner har alltmer uppmärksammat utbildningens betydelse som lokaliseringsfaktor och också avsatt resurser för att lokalt finna former för samverkan mellan näringsliv och utbildning, för att därigenom tidigt fånga upp det lokala näringslivets utbildningsbehov. Tillsammans med landstingen har kommunerna via länstrafikbolagen ett ansvar för kollektivtrafiken i länen. En väl fungerande kollektivtrafik har stor betydelse när det gäller att vidga de lokala arbetsmarknaderna och för att dessa skall fungera väl. Inte minst för kvinnor, som inte har tillgång till bil i samma utsträckning som män, är detta viktigt. Kommunernas engagemang i det direkta näringslivsutvecklande arbetet har ökat och en näringslivspolitik har successivt vuxit fram i de flesta kommuner. En aktiv näringspolitik är en förutsättning för att skapa goda betingelser för företagsetableringar och expansion. En kommun kan göra många allmänt näringslivsfrämjande insatser. Viktiga inslag i detta arbete är rådgivnings- och utbildningsverksamhet, främjande av kontakter, dvs. Kommunerna har också vissa möjligheter att engagera sig i t.ex. de små företagens lokalförsörjning och i turistnäringen. Det är emellertid viktigt att kommunernas näringslivsinriktade verksamhet sker inom ramen för den av fastlagda kommunala kompetensen. Det är således en uppgift för staten att bedriva direkt företagsinriktad regionalpolitik. Direkt företagsstöd får alltså inte, med vissa undantag som framgår av kommunallagen, lämnas av kommunerna. I det ikraftträdda ingår också att allt offentligt företagsstöd skall rapporteras till EFTA:s övervakningsmyndighet. Vi har tidigare betonat kommunernas betydelse för utvecklingen på landsbygden, eftersom merparten av de frågor som rör företags och människors möjligheter att verka i den lokala miljön faller inom kommunernas verksamhetsområde. Regeringen menar att länsstyrelserna har en viktig roll när det gäller att stödja och stimulera kommunerna till både generella näringslivsfrämjande insatser och särskilda åtgärder för att utveckla landsbygden. utvärderingar av den regionala projektverksamheten visar att det ofta är kommunerna som initierar olika utvecklingsprojekt. Ett ökat inslag av programinriktat regionalt utvecklingsarbete innebär möjligheter till ökat inflytande och engagemang för kommunerna. Kommunernas roll kan förstärkas både i själva utarbetandet av programmen, i genomförandet av dem. Kommunerna och landstingen är genom de egna verksamheterna också stora arbetsgivare, ofta t.o.m. de största enskilda arbetsgivarna i en kommun. Den förändring som pågår i kommunerna i form av nedskärningar och överföringar av tidigare verksamhet i andra former, t.ex. i privat regi, kommer att utfalla olika i skilda regioner beroende på bl.a. befolkningsunderlaget. Regeringens bedömning: Länsstyrelserna har på regional nivå huvudansvaret för genomförande och samordning av statens regionala utvecklingsinsatser. Länsstyrelserna bör basera sitt arbete på en långsiktig övergripande utvecklingsstrategi för länet, främst med inriktning på att skapa arbete och tillväxt i näringslivet. Denna strategi bör utarbe- tas i samråd med övriga aktörer i länen. Strategin bör vara utgångspunkt för det löpande regionala utvecklingsarbetet och resursanvändningen i länen. Särskilt bör framgå vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra den inomregionala balansen samt utveckla gles- och landsbygden. Det regionala utvecklingsarbetet bör så långt möjligt ske genom utarbetande och genomförande av program inom de områden som strategiarbetet anger. Medlen för regionala utvecklingsinsatser bör ökas för att möjliggöra ytterligare åtgärder. Den övervägande delen av medlen bör liksom fördelas mellan länen utifrån en bedömning av de regionala problemens karaktär och svårighetsgrad. Länsstyrelserna har möjligheter att prioritera mellan de olika ändamål som medlen kan användas till. En del av medlen bör tillföras länsstyrelserna på grundval av program för åtgärder inom områden som länsstyrelserna prioriterar. Underlagsrapporter: konstaterar i utvärderingen av effekterna av den regionala projektverksamheten att det sker ett engagerat utvecklingsarbete i länen. Den samordning och samverkan mellan olika organisationer, som var en av utgångspunkterna för medlens tillkomst, har förbättrats. Utvärderingsresultaten visar dock enligt att det ofta saknas en regional strategi för länets utveckling. föreslår att länen utarbetar långsiktiga, tvärsektoriella utvecklingsprogram som innebär en samsyn och samordning så att regionala och lokala aktörer verkar i samma riktning för regionens bästa. föreslår också en kon- centration av de regionala utvecklingsinsatserna till färre och mer långsiktiga projekt/program. Ett sådant sammanhållet programarbete bör enligt vara ett krav för tilldelning av regionala utvecklingsmedel. Statskontoret och Nordlandsforskning i , har utvärderat programmet för särskilda infrastrukturåtgärder, det s.k. inlandsprogrammet i stödområde 1. Statskontoret menar att länsövergripande satsningar bör begränsas till ett färre antal områden och större projekt där resultaten förväntas leda till positiva regionalpolitiska effekter för stora delar av en region. Vidare menar att regeringen bör ge tydligare styrsignaler, bl.a. avseende vilka insatsområden länen skall prioritera. Formerna för beslut och övrig administration vid genomförande av ett länsövergripande program bör också förenklas. Nordlandsforskning menar att det borde ligga ett bättre utredningsunderlag som grund vid genomförande av liknande program. Det gäller både vad avser dimensionering och organisation. Det skulle möjliggöra en mer målinriktad styrning. Nordlandsforskning pekar också på att skillnaden mellan infrastrukturprogrammet och den projektverksamhet som finansieras genom det ordinarie länsanslaget är mindre än vad som ursprungligen förutsattes. av projekten kan sägas vara länsövergripande beroende på hur man definierar begreppet länsövergripande. Nära hälften av medlen har gått till projekt som kan betecknas som lokala. Omkring två tredjedelar av medlen har gått till immateriell infrastruktur, t.ex. kunskapsutveckling, uppbyggnad och förstärkning av nätverk, gemensam marknadsföring etc. , och , har på uppdrag utvärderat det särskilda programmet för regionalpolitiska insatser i . I denna utvärdering konstateras att Jämtlandsanslaget har varit en form av extra projektmedel. Det finns en stor likhet i handläggning, berednings- och beslutsprocessen mellan Jämtlandsanslaget och de ordinarie projektmedlen. Inom ramen för Jämtlandsanslaget rymdes många projekt med stor spännvidd. De berörda länsstyrelserna har yttrat sig om utvärderingarna, av både inlandsprogrammet och Jämtlandsanslaget, till som därefter sammanfattat sina synpunkter i en skrivelse till regeringen. konstaterar där bl.a. att det är nödvändigt att kräva en kontinuerlig uppföljningsverksamhet i samband med omfattande projektverksamhet. Remissinstanserna: Den absolut övervägande delen av remissinstanserna är positiva till förslag om långsiktiga och strategiska regionala utvecklingsprogram som utgångspunkt för arbetet med utvecklingen av länen. Flera framhåller det positiva med en ökad regional samordning, gemensamma måldiskussioner och prioriteringar mellan dem som arbetar med utvecklingsfrågor i en region. Flertalet anser dessutom att det är rimligt att regeringen infordrar sådana program för tilldelning av regionala utvecklingsmedel. Statskontoret anser att länsstyrelserna skall ansvara för utarbetandet av programmen. Även de flesta länsstyrelser ställer sig bakom förslag och instämmer i att det finns behov av att förstärka länens arbete med långsiktigt strategiskt tänkande och att ett sammanhållet programarbete bör vara ett krav för tilldelning av projektmedel. Några länsstyrelser betonar att programmen inte får innebära en ökad centralisering av det regionala utvecklingsarbetet samt att kraven på innehåll inte får bli alltför detaljerade. Programmen skulle då riskera att bli mindre använd- bara som styrinstrument på regional nivå. Utrymme måste också finnas för anpassning av insatser till ändrade förutsättningar i omvärlden. ser en fara i att återskapa 70-talets planeringsbyråkrati och föreslår i stället för program att konkreta diskussioner startas i länen om vad man vill åstadkomma för att få en god näringslivsutveckling. Övervägande delen av de kommuner som inkommit med remissvar ser positivt på förslag om krav på samordnade strategiska program och framhåller nödvändigheten av samverkan med kommunerna vid upprättandet av programmen. Kommunerna framhåller också att handlingsprogrammen inte får anta formen av grundsyn eller länsstrategi utan måste innehålla verkliga konkretiseringar av angelägna, strukturella utvecklingsinsatser. Någon kommun uttrycker farhågor för att förslag kan verka hämmande för en dynamisk utveckling av näringslivet. avstyrker att länsstyrelserna skall vara ansvariga för det regionala utvecklingsarbetet och anser att detta ansvar i stället bör läggas på regionala organ som är direkt demokratiskt förankrade. De landsting som yttrat sig bekräftar behovet av samsyn och samordning mellan olika aktörer regionalt samt betonar den politiska förankringen. och ansluter sig till förslag och betonar att näringslivet bör göras delaktigt i arbetet. Skälen för regeringens bedömning: Genom sektorsanslag tillförs länen mycket stora resurser vilkas användning i hög grad påverkar den regionala utvecklingen. Till detta kommer kommunernas resurser liksom de insatser i form av investeringar m.m. som näringslivet svarar för. Det är självfallet angeläget att dessa resurser sammantagna används på ett samordnat sätt så att tillväxten och utvecklingen i länen och deras olika delar blir så god som möjligt. Länsstyrelserna har i uppgift att genom ett sektorsövergripande agerande, både internt men också externt, befrämja regional utveckling. Uppgiften är brett definierad och ger länsstyrelserna ett stort utrymme att agera inom. Genom sin breda kompetens, med ett flertal kompetensområden representerade i organisationen, har länsstyrelserna goda möjligheter att verka för en långsiktigt positiv regional utveckling. Länsstyrelsernas samordningsroll och ansvar i detta avseende regleras i länsstyrelseinstruktionen (1990:1510) och i förordningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete. Länsstyrelserna ges här befogenheter på en rad områden som är av betydelse för länens utveckling. åläggs andra statliga länsorgan, myndigheter, kommuner och landsting att efter sina förutsättningar verka för att de regional- och miljöpolitiska målen uppnås samt att verksamheterna anpassas till kravet på en långsiktig, god hushållning med naturresurserna. Övriga statliga regionala myndigheter skall lägga länsstyrelsernas långsiktiga mål för länen till grund för planeringen av den egna verksamheten. har flera statliga myndigheter och affärsdrivande verk valt att organisera och driva sin verksamhet i regionala strukturer som avviker från länen. Detta ställer krav på nära samarbete mellan länsstyrelserna för att bevaka de regionala utvecklingsfrågorna. Möjligheterna för länsstyrelserna att bedriva ett aktivt och sektorssamordnat utvecklingsarbete har successivt förstärkts genom att bl.a. ökade regionalpolitiska medel tillförts länen. Genomförandet av den samordnade länsförvaltningen innebar dessutom att tidigare fristående statliga regionala sektorsmyndigheter inordnades i . Avsikten var bl.a. att därigenom åstadkomma en reell samordning av olika sektorers verksamheter samt att anlägga ett regionalt utvecklingsperspektiv på flera frågor. Regeringen vill här också åter erinra om den samordnande roll har när det gäller statlig service i glesbygd. Det finns anledning att anta att en allt större del av det regionala utvecklingsarbetet kommer att präglas av att olika aktörer samverkar för att uppnå gemensamma mål. Ökade krav kommer att ställas på långsiktigt och sektorsövergripande tänkande i utvecklingsarbetet. Det bör därför vara naturligt att i varje län arbeta utifrån en långsiktig och sektorsövergripande strategi för länets utveckling. Den bör utgå från problem och möjligheter i länets olika delar. bör i sin samordningsroll ta ansvar för att en samordnad strategi för länets utveckling utarbetas i samverkan med övriga aktörer. Strategin bör bl.a. precisera målen för länets utveckling och vara så konkret att den kan ligga till grund för dels prioriteringar, dels uppföljning och utvärdering. Av strategin bör särskilt framgå vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra den inomregionala balansen samt utveckla gles- och landsbygden i olika avseenden. För att ett sådant övergripande program för länets utveckling skall uppfattas som länets strategi och inte som en strategi för bör olika regionala och lokala organisationers idéer tas till vara både i utarbetandet och i genomförandet av strategin. roll i strategiarbetet är att ta initiativ till att ett sådant kommer till stånd, på olika sätt bidra med sin samlade kompetens i analysunderlag och förslag till åtgärder, samordna olika aktörers insatser samt medverka i genomförandet och utvärderingen av de olika insatserna. I strategiarbetet bör olika viktiga aspekter vägas in. I den analys som bör ligga till grund för ett sådant arbete skall särskilt beaktas att kvinnor och män delvis har olika behov, och i det efterföljande programarbetet bör behovet av särskilda insatser för kvinnor genomgående beaktas. I utvärderingen av programmen kommer regeringen att lägga särskild vikt vid könsperspektivet. Regeringen har uppmärksammat att det i många län redan pågår ett omfattande strategiarbete men vill understryka vikten av att det kommer till stånd i alla län. Utvecklingsfrågorna har fått en allt starkare ställning inom länsstyrelserna. I detta arbete är det främst näringslivs-, infrastruktur- och ut- bildningsfrågorna som fått stort utrymme. Vad gäller regionala näringspolitiska insatser ingår det i länsstyrelsernas utvecklingsroll att bl.a. främja tillväxt och förnyelse inom näringslivet i länet. Näringslivs- och industriinriktade projekt är det område som länsstyrelserna avsätter mest resurser till. Länsstyrelsernas arbete inom detta område är framför allt av långsiktig karaktär genom projekt som syftar till förbättringar av kommunikationer, utbildning, teknikspridning, högskolesamarbete m.m. har länsstyrelserna, ofta tillsammans med utvecklings- fonderna, handelskamrarna m.fl., emellertid också gjort insatser för att på kort sikt uppnå positiva effekter. Exempel på sådana insatser är olika åtgärder för att öka näringslivets kunskap om olika marknadsförhållanden, kartläggning av förändringar i handelsförhållanden i olika branscher som en följd av europaintegrationen, m.m. Under en följd av år har länsstyrelserna systematiskt bidragit till att bygga upp goda förutsättningar i länen för näringslivets utveckling och har en viktig funktion att fylla inom den statliga regionala näringspolitiken. På utbildningspolitikens område har länsstyrelserna, bl.a. utifrån sitt ansvar för andra politikområden, en viktig uppgift att fylla för att sätta in utbildningsfrågorna i ett regionalt utvecklingssammanhang. Länsstyrelserna kan exempelvis göra bedömningar om det befintliga utbildningsutbudet i länen eller om förändringar i detta utbud skulle kunna medverka till önskvärda förändringar i länen vad gäller näringsliv och samhällsservice. Dessutom kan det analysarbete som länsstyrelserna bedriver utgöra planeringsunderlag för olika utbildningsanordnare i länen. När det gäller det löpande regionala utvecklingsarbetet bör det vara en uppgift för varje länsstyrelse att välja uppläggning. Regeringen anser dock att länsstyrelserna så långt möjligt bör sträva efter ett programinriktat arbetssätt där olika projekt sätts in i ett sammanhang och där olika aktörer medverkar vid genomförandet och finansieringen. Detta torde öka effektiviteten i utvecklingsarbetet. Konkreta program med tydliga mål och delmål ökar också förutsättningarna för uppföljning och utvärdering. Regeringen avser att komplettera förordningen (1988:877) om regionalt utvecklingsarbete med vissa riktlinjer för såväl strategiarbetet som för ett mer programinriktat utvecklingsarbete. Medel för regionala utvecklingsinsatser Länsstyrelserna tilldelas ett anslag för regionala utvecklingsinsatser, det s.k. länsanslaget. Detta anslag får användas till företagsstöd i form av lokaliserings- och utvecklingsbidrag (i stödområdena), glesbygdsstöd (i områden som länsstyrelserna avgränsar) och regional projektverksamhet. Fördelningen mellan de olika ändamålen avgör länsstyrelserna. Länsanslaget fördelas mellan länen utifrån en bedömning av de regionala problemens karaktär och svårighetsgrad. Huvuddelen av anslaget fördelas engångsvis för hela budgetåret. har regional projektverksamhet varit det av de tre ändamålen som länsstyrelserna sammantaget tillfört mest resurser. hälften av länsanslaget, har använts till projektverksamhet. Att så stor del av medlen använts till projektverksamhet beror dels på att utvecklingsbehoven är stora, men hänger också nära samman med att lågkonjunkturen lett till liten efterfrågan på regionalpolitiskt företagsstöd. Under /93 beslutades om medel till cirka 2 300 utvecklingsprojekt. När det gäller fördelningen av projektmedlen på olika sakområden avsatte länsstyrelserna mest medel till industriinriktade projekt, . Därefter kom projekt med inriktning på FoU, utbildning, kommunikationer och turism, som vardera tilldelades ca av projektmedlen. Till området jämställdhet där vi bedömer att huvuddelen av de projekt som särskilt riktar sig mot kvinnor redovisas, och som uttryckligen prioriterats av regeringen i tidigare propositioner och regleringsbrev, använde länsstyrelserna sammantaget endast . Vi återkommer längre fram med förslag om särskilda insatser för kvinnor. Regional projektverksamhet är ett samlingsbegrepp på en rad åtgärder som länsstyrelserna kan vidta. Detta gör att den inte kan ses som ett enda medel som kan följas upp, utvärderas och bedömas med hänsyn till effekter m.m., på ett enhetligt sätt. Det övergripande syftet med projektverksamheten, såsom det beskrevs när den introducerades är att göra det regionala utvecklingsarbetet konkret och åtgärdsinriktat. Detta bör gälla även i fortsättningen. Det kan också beskrivas som att medlen skall överbrygga klyftan mellan idéer, strategier, allmänna riktlinjer m.m. och ett genomförande av olika åtgärder. I ett utvecklingsförlopp kan medlen användas alltifrån ett fördjupat program- och utredningsarbete till försöksverksamhet och initialstöd. De kan också användas i alla de sektorer och verksamheter som är viktiga för den regionala utvecklingen. Dock får medlen inte ersätta annan statlig finansiering. För att kunna användas över hela bredden och i olika stadier i utvecklingsarbetet bör reglerna även fortsättningsvis vara flexibla, som vissa restriktioner liksom måste gälla. Det är en uppgift för regeringen att utforma dessa riktlinjer. finns det skäl att anta att efterfrågan på regionalpolitiskt företagsstöd åter kommer att öka. Den förbättring av den allmänna konjunkturen som sker, tillsammans med förbättrade utvecklingsförutsättningar för företagen t.ex. i fråga om företagsbeskattningen, förväntas öka företagens investeringsvilja i hela landet. Vi har också lämnat förslag som innebär att länsstyrelsernas åtgärdsarsenal breddas. Tyngdpunkten mellan företagsinriktade insatser och projektverksamhet ändras bl.a. beroende på konjunkturförhållandena. Regeringen menar att en sådan flexibilitet är en nödvändighet i ett system med ett sammanhållet länsanslag. Det är dock i en kommande konjunk- turuppgång angeläget att stöd till företagens investeringar prioriteras högt av länsstyrelserna. föreslår som nämnts att redovisning av långsiktiga och sektorsövergripande program skall vara en förutsättning för tilldelning av medel. Regeringen anser att länsstyrelserna liksom skall ha ansvar för att prioritera utvecklingsmedlens användning mellan olika ändamål, inklusive projektverksamhet. Det innebär att programredovisning inte bör vara ett krav för att få medel för regionala utvecklingsinsatser. Däremot skall användningen av medlen ha sin grund i en genomtänkt strategi med tydliga prioriteringar av det slag som redovisats ovan och genomförandet av projektverksamheten skall så långt möjligt ske i programform. Det finns enligt regeringens bedömning skäl att ytterligare öka de regionala utvecklingsinsatserna. Vi kommer i anslagsavsnittet att föreslå att länsanslaget därför tillförs ytterligare . En del av dessa medel bör tillföras länsstyrelserna efter särskild framställan. Som grund för sådana framställningar skall särskilda program finnas. Länsstyrelserna väljer själva inriktning på de särskilda programmen. Regeringen vill ändå ge exempel på områden som vi anser viktiga; landsbygdsutveckling, kompetensutveckling samt länsöverskridande åtgärder för bättre inomregional balans. Motiven för och inriktningen av kompetensutvecklande insatser har redovisats i avsnitt 6.2.2 och för landsbygdsutveckling i avsnitt 7.2. Oavsett vilken inriktning länsstyrel- serna väljer för programmen skall analyser och olika redovisningar göras utifrån ett könsperspektiv. När det gäller länsöverskridande åtgärder har, enligt regeringens bedömning, vilken också styrkts av genomförda utvärderingar, arbetet med infrastrukturprogrammet, som berört de tre nordligaste länen (stödområde 1), givit värdefulla erfarenheter. Även i andra delar av landet pågår eller har genomförts länsöverskridande projekt eller program. De sju sydligaste länen har t.ex. genomfört ett program för underleveran- törsutveckling. Landsbygdsutvecklingsprogram pågår t.ex. dels i samarbete mellan länsstyrelserna i , och län, dels inom projektet och mellanbygd som bedrivs inom flera län i . Länsstyrelserna i , , och har vidare gemensamt genomfört ett kompetensutvecklingsprogram, det s.k. . Samarbete mellan två eller flera län bör även fortsättningsvis ses som ett naturligt arbetssätt i flera sammanhang. Det bör självfallet i första hand ske som en del av det ordinarie arbetet inom ramen för länsanslaget. Regeringen menar att länsstyrelserna, i särskilda fall och efter utarbetande av program på det sätt som redovisas i det följande, bör kunna ta initiativ till länsöverskridande samarbeten och ansöka om kompletterande finansiering för sådana insatser. Det bör då röra sig om insatser som förväntas leda till positiva effekter i en större region. Det är en uppgift för regeringen att lämna närmare föreskrifter för denna typ av program. Länsstyrelserna har, som framgått, en nyckelroll i det regionala utvecklingsarbetet. Behovet framöver av ytterligare kvalificerad personal kommer sannolikt att öka. Vi har pekat på behovet av intensifierat programarbete. Vi har också föreslagit förändringar i stödgivningen som ökar resursanspråken. Vi avser därför att höja det belopp som länsstyrelserna får använda för uppföljning. Regeringen kommer senare att överväga om medlen också skall kunna disponeras för t.ex. utvärdering. 9.2.1Särskilda insatser för kvinnor på regional nivå