prop · GH03133 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är inte försvarligt att en högt kvalifice- rad domstolsinstans alltför mycket tas i anspråk för att bedöma mer rutinartade mål. Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans samt att talan skall väckas i denna är praktiskt taget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremot inte fallet när det gäller de allmänna förvaltnings- domstolarna. Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna domstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövas visserligen av länsrätt som första domstolsinstans men merparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin första domstolsprövning där. Enligt bör en principiell utgångspunkt vara att den första domstolsprövningen i ett förvaltningsärende alltid sker i länsrätt. Utredningen föreslår därför att den första domstolsprövningen av vissa uppräknade mål skall ske i länsrätt i stället för i kammarrätt. Det gäller bl.a. kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål och vissa s.k. länsstyrelsemål som byggnadsmål och hälsoskyddsmål. Den föreslår vidare - utan att lägga fram några lagförslag i denna del - att länsrätt i princip skall vara den första domstolsinstansen i samtliga måltyper där kammarrätt har denna funktion. Förslaget har genomgående fått ett positivt mottagande under remissbehandlingen. Frågan om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna behandlades som redan nämnts budgetproposition (prop. 1992/93: 100 bil. 3 s. 24 f och s. 93). Föredragande statsrådet uttalade därvid att principiella utgångspunkt är den riktiga och att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga i första instans också inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. En ändrad instansordning som innebär att förvaltningsdomstolsprövningen som regel startar i länsrätt innebär att länsrätterna blir allmänna förvaltningsdomstolar i ordets rätta bemärkelse och att förvaltningsrättsreformen därmed fullföljs. En principiell ordning med länsrätt som första instans i de måltyper som prövas av förvaltningsdomstolarna behöver dock inte gälla för samtliga måltyper. Den fortsatta beredningen av förslag får enligt föredraganden visa om det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med undantag. Föredraganden anförde vidare att hon avsåg att senare presentera regeringens förslag i dessa delar i en eller flera propositioner. Enligt föredragandens mening var det emellertid av flera skäl angeläget att redan då ta ställning till den principiella frågan om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Genom propositionen föreslog därför regeringen att skulle godkänna de angivna riktlinjerna för instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. biföll regeringens förslag (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). I enlighet med det principiella ställningstagande som sålunda gjorts när det gäller förvaltningsrättskipningen pågår i ett arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala skall vara att länsrätt skall vara första dömande instans i målen. Som framgått är det en omfattande uppgift att förverkliga den nya principen. Det är därför lämpligt att gå fram etappvis. En första etapp bör omfatta frågan om sådana generella regler i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL) som behövs för den nya ordningen med länsrätt som normal första domstolsinstans, vilket innebär att nuvarande uppräkning av länsrätternas måltyper bör ersättas av en generell regel i saken. Sedan får i likhet med det som gäller regleringen av kammarrätternas kompetens i de olika materiella författningarna anges var talan skall väckas eller vart förvaltningsbeslutet skall överklagas. Det är då följdriktigt att det i fortsättningen är så att det i dessa författningar föreskrivs att talan skall väckas vid eller fullföljas hos allmän förvaltningsdomstol, med vilket uttryckssätt enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall menas länsrätt. I de undantagsfall som kammarrätt skall vara första dom-stolsinstans får detta anges särskilt genom att det sägs att talan skall väckas där eller fullföljas dit. Med det nu valda sättet att reglera länsrätternas behörighet uppkommer mot bakgrund av 11 kap. 4 § regeringsformen frågan, om man skall utforma regleringen efter mönster av nuvarande 8 § AFDL som ju hänvisar till vad som föreskrivs i både lag och förordning om kammarrätternas kompetens. Mot en sådan lösning talar den kritik som uttalats mot den gällande lagstiftningen (se avsnitt 4.1) och som utgår från grundlagstexten. Å andra sidan finns de klara motivuttalanden som gjordes i samband med just denna grundlagsparagrafs tillkomst. Med hänsyn till att frågan om domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut för när- varande behandlas av Fri- och rättighetsutredningen (dir. 1991:119) anser regeringen att den i 8 § AFDL använda tekniken bör kunna användas i fortsättningen även för länsrätt till dess ett mer principiellt ställningstagande skall göras. Regeringens förslag: Ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. I de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt beslut skall den länsrätt vara behörig att pröva ärendet, inom vars län det lokala beslutet har fattats. Avvikelser från denna princip skall endast göras om starka skäl talar för en annan ordning. En läns- rätts avgörande i de nya måltyperna skall överklagas till samma kammarrätt som länsrättens övriga mål. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens utom såvitt avser den lagtekniska lösningen. Remissinstanserna: Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Det finns en länsrätt i varje län. Länet utgör i princip länsrättens domkrets. De nuvarande forumbestämmelserna för de allmänna förvaltningsdom-stolarna utgår från principen att behörig domstol är den domstol inom vars domkrets be- slutsmyndigheten är belägen. I 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar anges som nämnts bl.a. genom uppräkning vilka typer av mål som länsrätt prövar. Någon allmän forumregel för länsrätterna finns inte utan det anses följa av att det finns en länsrätt i varje län. I nämnda lagrum finns emellertid vissa särskilda forumregler (andra - femte styckena). En kammarrätts domkrets består av ett antal län. För Kammarrätten i tillkommer även överklagande av beslut fattade av svensk myndighet utomlands. När bestämmelserna om kammarrätternas domkretsar skulle utformas utgick man ifrån att beslutsmyndighetens geografiska belägenhet skulle vara bestämmande för till vilken kammarrätt talan skulle fullföljas. Det var emellertid inte givet vilken av beslutsmyndigheterna i flerinstansmål, dvs. mål där en regional eller en central förvaltningsmyndighet överprövat en underordnad myndighets beslut, som skulle vara bestämmande i detta avseende. Om det i samtliga fall hade bestämts av myndigheten under kammarrätten, skulle följden ha blivit att de flesta centrala ämbetsverks och myndigheters beslut skulle ha överklagats till Kammarrätten i . Detta beroende på den starka koncentration av sådana myndigheter till . Det ansågs o- lämpligt att Kammarrätten i skulle pröva de fall där det ursprungliga beslutet hade fattats av en myndighet inom en annan kammarrätts domkrets. Av den anledningen kom kungörelsen (1971:1200) och därefter förordningen (1977:937) om kammarrätternas domkretsar att innehålla en bestämmelse om att det är den första beslutande instansens belägenhet som avgör hos vilken kammarrätt besvär skall anföras. Från denna huvudregel har undantag gjorts för vissa speciella måltyper. Överklaganden av beslut fattade av samt överklagande rörande ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet anförs således till Kammarrätten i . beslut överklagas till Kammarrätten i och beslut överklagas till Kam- marrätten i . Vid nedflyttningen av mål från kammarrätt till länsrätt uppkommer i vissa fall samma situation som gäller kammarrätt, nämligen att beslutsmyndigheten är belägen i en länsrätts domkrets och besvärsmyndigheten i en annan. Några av remissinstanserna har i sina remissvar vid genomgången av de olika måltyperna och vid den fortsatta beredningen av frågan framfört att det för vissa måltyper skulle vara önskvärt med en koncentration till vissa länsrätter och att endast en kammarrätt skulle vara andra domstolsinstans. Som skäl härför har de i huvudsak anfört att det i vissa domstolar blir så få mål av angivet slag att domarna inte får den erforderliga kompetensen och rutinen när det gäller dessa mål samt att det kan leda till att praxis blir varierande. Dessa problem är av samma art som kammarrätterna hade . Regeringen anser, i likhet med , att problemen inte bör bli av samma omfattning som då. I länsrätterna tjänstgör nämligen många domare som har erfarenheter av kammarrättsarbete eller som har tjänstgjort som regeringsrättssekreterare i . Dessutom bör det ske en viss omfördelning av resurser från kam- marrätterna till länsrätterna i samband med nedflyttningen av mål. De måltyper som kan komma i fråga för en nedflyttning är inte heller generellt sett svårare än de mål som finns i länsrätterna. Skall man sträva efter en principiell ordning där länsrätterna har generell kompetens som första instans inom förvaltningsrättskipningen, är det mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i alla länsrätter och att "specialfora" bland dessa undviks så mycket som möjligt. Härtill kommer att det uppnås en bättre lokal förankring om målen sprids på alla länsrätter. De principer som varit rådande skall därför gälla även när länsrätt blir den första domstolsinstansen. Huvudprincipen skall således vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen eller ärendet först prövats. I de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt fattat beslut är alltså den länsrätt behörig att pröva ärendet, inom vars län det första beslutet har fattats. Denna huvudprincip skall komma till uttryck i en ny 14 § i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Det är dock möjligt att den närmare studie som skall föregå varje nedflyttning av en målgrupp kan ge anledning till en avvikelse i enstaka fall från denna princip. En förutsättning för detta bör dock vara att starka skäl talar för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål är inte ett sådant skäl. Regeringen bör få behörighet att besluta avvikelser från huvudregeln. Enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) förs talan mot länsrätts beslut hos kammarrätt. Enligt den ovan nämnda förordningen (1977:937) om kammarrätternas domkretsar skall den första beslutande instansens belägenhet avgöra hos vilken kammarrätt besvär skall anföras. Regeringen anser att det, på i huvudsak samma skäl som beträffande länsrätternas behörighet, inte finns anledning att frångå denna princip och styra vissa måltyper till någon viss kammarrätt. 5.3 Prövningstillstånd i kammarrätt 5.3.1 Dispensprövning införs hos kammarrätterna Regeringens förslag: Regler om prövningstillstånd i kammarrätt skall införas. Dessa regler skall utformas efter mönster av vad som gäller för prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätt skall tas in i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regler om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd skall inte tas in i förvaltningsprocesslagen utan tas in i de materiella författningarna. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I anslutning till frågan om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna tog även upp frågan om att införa regler om prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt. , som anser att många skäl talar för att regler om prövningstillstånd införs, lägger dock inte fram något lagförslag om detta i betänkandet utan uttalar att frågan bör tas upp på nytt när erfarenheter vunnits av genomförda och föreslagna reformer. Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt yttrande angående prövningstillstånd i kammarrätt. Enligt dessa bör prövningstillstånd i kammarrätt - i varje fall för vissa målgrupper - införas . Många remissinstanser ansluter sig till de synpunkter som förs fram i reservationerna och det särskilda yttrandet och flertalet av dem som yttrat sig i frågan anser att krav på prövningstillstånd i kammarrätt - i varje fall för vissa målgrupper - bör införas . Ett fåtal ansluter sig till bedömning och vill avvakta med en sådan reform. Regeringen anser att bl.a. följande skäl talar för att regler om prövnings- tillstånd införs. Generellt sett är instanskedjorna längre hos förvaltningsdoms- tolarna än hos de allmänna domstolarna. Detta beror på att förvaltnings- domstolarnas uppgift i de flesta fall är att överpröva förvaltningsmyndigheters beslut. Nedflyttningen av måltyper till länsrätt kommer att leda till att denna funktion förstärks och att instanskedjorna därigenom kommer att förlängas. Långa instanskedjor kan medföra att det dröjer länge innan det finns ett slutligt avgörande i de mål som överklagas. För både samhället och de enskilda är det en fördel att handläggningen av målen inte drar ut för mycket . Detta talar för att ett dispenssystem införs även i kammarrätt. Vidare är det otvivelaktigt så att ett dispenssystem även i kammarrätt skapar möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de resurser som finns. Regeringen anser därför att prövningstillstånd skall införas redan nu i ledet länsrätt-kammarrätt. Ett system med prövningstillstånd i kammarrätt kan inte göras helt generellt. Det måste prövas för varje måltyp om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Vissa allmänna principer bör dock gälla. Till en början bör det understrykas att en förutsättning för prövningstillstånd är att målet överklagats från länsrätt. Vidare bör prövningstillstånd användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Men på motsvarande sätt som det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med ett undantag från regeln om att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt, kan det finnas skäl för ett undantag när det gäller krav på prövningstillstånd också för vissa typer av mål. Frågan bör därför prövas målgrupp för målgrupp. En naturlig ordning är att prövningen av frågan om prövningstillstånd skall införas eller inte för olika måltyper görs parallellt med arbetet att flytta ner målen i instanskedjan. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Eftersom det inte är aktuellt att generellt införa krav på prövningstillstånd för överklaganden från länsrätt till kammarrätt behövs det dels allmänna regler om tillståndsprövningen, dels regler för varje målkategori som skall omfattas av ett sådant krav. När det gäller hur nya generella regler om prövningstillstånd i kammarrätt skall utformas är det naturligt att knyta an till de regler som gäller för hovrätt. Det saknas anledning såväl att införa regler som är mer restriktiva än dem som gäller för hovrätt som att ha vidare möjligheter till dispens. Samma dispensgrunder som gäller för hovrätt skall därför gälla för kammarrätt, dvs. ändringsdispens, prejudikatdispens och extraordinär dispens. I fråga om den lagtekniska lösningen bör det väljas en lösning som tillåter att man måltyp för måltyp reglerar användandet av prövningstillstånd. För de allmänna domstolarna finns de grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i . Där finns också bestämmelserna om i vilka fall det ställs krav på prövningstillstånd i tvistemål och brottmål. Regler om krav på prövningstillstånd i felparkeringsärenden och i utsökningsmål har däremot tagits in i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift respektive utsökningsbalken. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del bör den utformningen väljas att de centrala, grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätt tas in i förvaltningsprocesslagen i en ny paragraf, 34 a §. Vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av reglerna om prövningstillstånd bör däremot inte anges i förvaltningsprocesslagen utan i stället framgå av den särskilda lagen eller förordningen som reglerar de materiella reglerna. Därigenom slipper man tynga förvaltningsprocesslagen med långa otympliga bestämmelser som måste ändras allteftersom krav på prövningstillstånd införs för nya målgrupper. Tekniken är alltså en som liknar den beträffande de allmänna förvaltningsdomstolarnas kompetens som har förordats i avsnitt 5.1. Om det för någon enstaka målgrupp finns anledning att meddela särskilda föreskrifter, kan också dessa tas in i den aktuella lagen (jfr 2 § FPL). Inom pågår ett arbete med en översyn av förvaltnings- processlagen. I samband därmed kommer vissa bestämmelser i den lagen att ses över för att bättre anpassa den till ett system med prövningstillstånd.- 5.3.2 Kammarrättens sammansättning vid dispensprövning Regeringens förslag: Kammarrätten skall vid dispensprövningen vara domför med två ledamöter om de är ense om slutet. Promemorians förslag: I promemorian förslås att dispensprövningen skall ske med tre ledamöter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är starkt kritiska till att dispensprövningen skall ske med tre ledamöter och anser att den skall ske med två ledamöter för att några effektivitetsvinster skall uppstå. Skälen för regeringens förslag: I samband med att kravet på prövningstillstånd i hovrätt utvidgades till att omfatta ytterligare måltyper ändrades också reglerna om hovrätternas sammansättning vid dispensprövningen. Hovrätt skall numera bestå av tre, i stället för två, ledamöter. Som skäl för den ändrade ordningen - som avvek från förslag - anfördes i propositionen bl.a. att en sådan ordning är ägnad att skapa starka garantier för att prövningen görs under mycket kvalificerade och rättssäkra former. Vidare anfördes att denna ordning också är naturlig inte minst som huvudregeln när det gäller hovrättens sammansättning är just tre lagfarna domare (prop. 1992/93:216 s. 65 f). Också kammarrätt är som huvudregel domför med tre lagfarna ledamöter, 12 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. När det gäller frågan om dispensprövning finns det emellertid en avgörande skillnad i grundförutsättningarna mellan processen i hovrätt och den i kammar- rätt. I hovrätt är processen i stor utsträckning muntlig. Huvudförhandlingen bygger på omedelbarhetsprincipen och blir av den orsaken ofta mycket omfattande. Effektivitetsvinsten ligger därför framför allt i att sådan förhandling inte behöver hållas. I kammarrätt är antalet muntliga förhandlingar betydligt mindre än i hovrätt. Vidare gäller att den muntliga förhandlingen i kammarrätt endast är ett komplement till det skriftliga materialet. I de flesta fall kommer därför hela det relevanta processmaterialet att vara tillgängligt vid dispensprövningen. Om dispensprövningen då skulle ske med tre ledamöter, skulle fördelen med till- ståndsprövning i kammarrätt i stort sett inskränka sig till att någon dom inte behöver skrivas när dispens vägras. Denna vinst blir emellertid ytterst begränsad, eftersom domen i sådana fall normalt endast går ut på att länsrättens dom inte ändras. För att det egentligen skall vara meningsfullt med ett dispensprövningssystem i kammarrätt anser regeringen att sådan prövning skall kunna ske av två ledamöter (jfr 4 a § 1 st lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För att rättssäkerhetskraven inte skall vara mindre skall det krävas att de två ledamöter som gör dispensprövningen är ense om slutet. Om de inte är ense om slutet, bör huvudregeln om kammarrättens samman- sättning, dvs. att kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter, gälla. I praktiken tillgodoser den förordade ordningen ett lika stort rättssäker- hetskrav som den som gäller i hovrätt, och den skillnad som skall finnas betingas endast av de olika processformerna i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Reglerna om dispensprövning i kammarrätt föranleder en ändring i 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringens förslag: Den första domstolsprövningen av mål om återbetalning av studiestöd skall göras i länsrätt i stället för i kammarrätt. Centrala beslut skall överklagas till länsrätten i det län där beslutet har fattats. Prövningstillstånd införs för studiestödsmål i ledet mellan länsrätt och kammarrätt. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att besvär över Centrala beslut skall prövas av Länsrätten i . Utredningen lämnar inget förslag såvitt avser frågan om prövningstillstånd. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser godtar utredningens förslag att studiestödsmålen skall flyttas ned från kammarrätt till länsrätt. () anser att en särskild överklagandenämnd bör inrättas eftersom en sådan nämnd även skulle kunna överpröva sådana beslut som inte är överklagbara. Därigenom skulle man bäst kunna fylla de behov och önskemål som både enskilda och CSN kan ställa på överklaganderätt. En stor majoritet avstyrker förslaget att Länsrätten i skall vara exklusivt forum. I stället förordas att målen sprids på flera länsrätter. förordar att, om länsrätt kommer att vara instans i överklagandeärenden, utöver Länsrätten i även länsrätterna i de sex län där CSN:s regionkontor finns skall kunna pröva överklaganden i studiestödsmål. Kammarrätten i anser att överklagande av länsrätts beslut skall ske till Kammarrätten i , som i mål av detta slag också bör utgöra slutinstans. Bakgrunden till regeringens förslag: Studiestöd kan utgå i form av bl.a. studiehjälp eller studiemedel. Studiehjälp utgår till elever som är och som genomgår gymnasial utbildning. Studiehjälpen består dels av ett generellt bidrag, dels vissa behovsprövade bidrag i form av inackorderings- tillägg och extra tillägg. utgår studiehjälp till ungefär 300 000 elever. Studiemedel beviljas åt dels dem som studerar på högskola, dels de elever som går i utbildning på gymnasial nivå och som är eller äldre. En del av studiestödet utgörs av lån som skall betalas tillbaka till staten. Under vissa förutsättningar kan det belopp som skall återbetalas sättas ned eller avskrivas. Reglerna om återbetalning av studielån finns i 8 kap. studiestödslagen (1973:349). genomgick studiemedelssystemet relativt omfattande förändringar (jfr prop. 1987/88:116). Reformen innebar bl.a. att subventionerna inom systemet flyttades från lånesidan till bidragssidan samt att reglerna om återbetalning förenklades. De nuvarande reglerna trädde i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för studiestöd som avser tiden före ikraftträdandet. () är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Nämndens huvudkontor är beläget i . Dessutom finns sex regionkontor och 24 lokalkontor. De sex regionkontoren är belägna i , , , , och . Lokalkontor finns ett i varje län, i allmänhet i residensstaden men i för , i för , i för och i för . är inte självständiga myndigheter. Regionkontoren är tillika lokalkontor. Regionkontoren skiljer sig från lokalkontoren på så sätt att de även ansvarar för vissa gemensamma administrativa funktioner för lokalkontoren inom regionen. Varje lokalkontor (och regionkontor) är i princip ett s.k. fullservicekontor, dvs. de beviljar studiestöd och beslutar om anstånd. De har dock inte rätt att besluta om avskrivning av studieskuld på grund av synnerliga skäl. Dessa beslut fattas av CSN:s huvudkontor.