prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — Generellt sett har det dock varit mindre vanligt att utsätta planverksamheten och byggnadskontrollen för konkurrens än vad som gäller andra kommunala verksamheter. Där det förekommer har det i första hand varit planläggningsuppdrag som lämnats till särskilda resultatenheter. Byggnadsnämndsuppgifterna har enligt utredningen en något speciell ställning genom att de till stor del innefattar myndighetsutövning. Något principiellt hinder mot att anlita privata organ vid beredningen av byggnadsnämndsuppgifter föreligger dock inte så länge beslutanderätten ligger kvar hos kommunen och de utomstående konsulter som anlitas har en fristående ställning i förhållande till den byggherre eller entreprenör som är aktuell i projektet. Förändringar i systemet i riktning mot mindre byggnadsnämndskontroll behövs för att privata organ i större utsträckning skall kunna användas för kontrollen. Formellt kan mycket väl ett byggkontrollsystem med stora möjligheter att lita till privata organ konstrueras. I strävandena att förenkla bygglovsprövningen har alla kommuner i större eller mindre utsträckning delegerat beslutanderätt till sina tjänstemän. Detta ligger helt i linje med de rationaliseringssträvanden som gör sig gällande och med strävandena att renodla förtroendemanna- respektive tjänstemannarollerna bl.a. genom politisk målstyrning i stället för detaljstyrning. Väsentliga delar av bygglovsprövningen innehåller normalt inga politiska ställningstaganden utan är ren författningstillämpning. De politiska mål för verksamheten som kan sättas upp gäller därför i första hand prioriteringar och resursutnyttjande. Genom de förslag som regeringen nu lägger fram kan också kommunernas kostnader begränsas. Utredningen framhåller att det inom det tekniska tillsyns- och kontrollområdet pågår en genomgripande förändring av det svenska systemet. Bl.a. kommer riksprovplatserna att avskaffas och och har övertagit de uppgifter som tidigare åvilat och typgodkännandekontor. Ett mer uttryckligt produktansvar har lagts på tillverkarna, bl.a. genom den nya produktsäkerhetslagen (1988:1604) och lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Konkurrensen på marknaden har gynnats genom en rad åtgärder, bl.a. den nya kon- kurrenslagstiftningen och reglerna för offentlig upphandling. De nya regler som införs på tillsyns- och kontrollområdet bygger i huvudsak på EG:s helhetssyn på provning och kontroll. Det innebär att staten skall fastställa de egenskapskrav som en produkt skall uppfylla. Dessa krav skall, liksom inom EU, begränsas till krav som är av väsentligt allmänt intresse - huvudsakligen hälso-, säkerhets- och miljöaspekter. EG:s system innebär fullt utbyggt att det i harmoniserade standarder eller i ett europeiskt tekniskt godkännande (ETA) framgår både hur kraven på produkten kan uppfyllas och på vilket sätt kravuppfyllandet skall kontrolleras under tillverkningen. Kontrollformen avgörs med hänsyn till hur farlig produkten är. Kontrollen kan ske som produktcertifiering, systemcertifiering, inspektion eller laboratorieprovning. Överensstämmelsen bestyrks sedan antingen genom EG-försäkran (tillverkarförsäkran) eller med ett EG-certifikat. Rätten att vara certifieringsorgan respektive provningsorgan skall tillkomma varje statligt, kommunalt eller privat organ som uppfyller kraven för ackreditering. Deras verksamhet skall finansieras genom avgifter från dem som anlitar organen. De nu beskrivna principerna avser sådana produkter som är föremål för marknadsföring i vanlig mening. Dit hör bara i begränsad omfattning byggnader - t.ex. prefabricerade småhus - men det skulle vara klart olämpligt om inte byggkontrollen i största möjliga utsträckning utformades med hänsyn till dessa allmänna principer. Annars finns risk för att förlora de samordningseffekter som kan uppnås och man skulle riskera att hamna i en situation med skilda kontrollsystem för t.ex. de fabrikstillverkade och de platsbyggda småhusen. Mot den nu redovisade bakgrunden anser vi i likhet med utredningen att PBL:s bygglovsförfarande och det till detta knutna kontrollsystemet är föråldrat. Det finns en klar risk att blir ett hinder för eller i vart fall en broms mot en önskvärd utveckling. Det finns också anledning befara att utvecklingen på marknaden leder till att nya system byggs upp utan statlig kontroll och styrning och att dessa faktiska omständigheter tar över . Redan nu förekommer parallella kontrollsystem mellan vilka möjligheten till samordningsvinster försvåras. Traditionellt har frågor om produktsäkerhet och teknisk kontroll reglerats utifrån vid varje tid uppkommande behov och efter vad som då ansetts mest lämpligt inom varje produktområde. Ett exempel på detta är enligt utredningen just bygg- och anläggningsverksamheten. För byggnader har det utarbetats specifika regler om bl.a. bygglov, byggkontroll och tillsyn. har utvecklingen gått mot en samordning av de historiskt uppkomna specialreglerna. Till slut har man funnit ett antal övergripande principer som ansetts kunna tillämpas inom alla sektorer. Fördelen med detta är att systemet blir överskådligt och enhetligt och därmed lättare att tillämpa. kan betydande samordningsvinster göras genom att det inte blir så betydelsefullt till vilket produktområde en produkt skall hänföras. Reglerna är desamma för alla produktområden. Som exempel på en typ av produkter där ett uppenbart behov av samordning av olika regelsystem uppkommit kan man nämna prefabricerade småhus. syftar till att skapa garantier för att samhället på goda grunder skall kunna anta att byggherrarna uppfyller de krav som ställs på byggnader. I praktiken har det enligt utredningen fått till följd att kommunerna får ett med byggherrarna delat ansvar för att kraven uppfylls, nämligen i de avseenden som efter granskning godtagit ett visst utförande. Tvärt emot lagstiftningens syfte får det i praktiken konsekvensen att ju mer arbete nämnden ägnar åt att kontrollera om byggherren tar sitt ansvar för bygget desto mindre blir byggherrens eget ansvar för detta. Till dessa oklara ansvarsförhållanden kommer att PBL inte klart skiljer mellan förfarandet för att erhålla tillstånd att uppföra en byggnad och förfarandet för att kontrollera att byggnaden uppförs i enlighet med tillståndet. Inte heller görs det någon klar skillnad mellan bedömningar av en lämplighet och väsentliga krav på byggnaden eller mellan kommunala och väsentligen statliga krav på byggnader. Detta bidrar enligt regeringens bedömning inte till att säkerställa en god kvalitet i byggandet. Den omedelbara kostnaden med anledning av byggregleringen uppkommer i samband med bygglovet. Uppbyggnaden av systemet för bygglovsavgifterna stimulerar emellertid inte, som utredningen ser det, till kostnadsbesparingar i det enskilda ärendet. Tvärt om kan det vara lönsamt för byggherren att i så stor utsträckning som möjligt förlita sig på kontroll - som är skattesubventionerad - för att därigenom slippa kostnader för egenkontroll. Vi anser i likhet med utredningen att byggnadskontrollen måste utformas så att man gör en klar skillnad mellan de statliga egenskapskraven på byggnader och ansvaret för att uppfylla dessa krav. Tillsynen och kontrollen bör i största möjliga utsträckning kunna utövas av fristående organ som har en kompetens och ett oberoende som gör dem lämpliga för en sådan uppgift. finns det dock ingen anledning att i alla sammanhang bygga upp ett system som helt liknar det som håller på att införas på byggproduktområdet. Det finns inget behov av att exempelvis den som själv bygger sitt fritidshus skall tvingas styrka att detta hus uppfyller kraven enligt lika stränga regler som den som yrkesmässigt saluför en produkt på marknaden. Huvudprincipen bör dock vara att det alltid åvilar byggherren att vid behov bestyrka att byggnaden uppfyller egenskapskraven, medan samhället beslutar om hur detta skall ske. Ett system där byggherren själv har ansvaret för att uppfylla de statliga kraven på en byggnad förutsätter att dessa krav är distinkta och inte lämnar utrymme för alltför vida tolkningar. 5.5 Bygglovsprövningen - en sammansatt process Som framgått av vad som sagts prövas inom ramen för dagens bygglovsförfarande såväl lokaliserings- och planenlighetsfrågor som tekniska egenskapskrav på byggnader och anläggningar. Reglernas innehåll har styrts av önskemålet att i varierad omfattning ha en förhandskontroll från samhällets sida av en rad skilda aspekter på ett byggnadsföretag. Lokaliseringsprövningen är emellertid till sin karaktär annorlunda än prövningen av om tillstånd till uppförande av byggnaden skall ges med hänsyn till om byggnaden kan förväntas uppfylla de tekniska kraven. Båda dessa prövningar skiljer sig dessutom från prövningen av om en byggnad under uppförande faktiskt fyller de uppställda kraven. Ambitionen att fånga upp all samhällelig kontroll inom ramen för ett och samma förfarande har inneburit att utrymmet för anpassning till behovet av kontroll i det enskilda fallet blivit mycket litet. När det finns ett svagt samhällsintresse av att bevaka en lokalisering kan intresset av uppföljning av hälso- och säkerhetsaspekterna i byggnaden vara stort. Den omvända situationen kan lika gärna föreligga. Kommunernas möjligheter att variera bygglovspliktens omfattning enligt bestämmelserna i är mot denna bakgrund ytterst begränsade. Dessutom visar hittillsvarande erfarenheter att kommunerna i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att minska bygglovsplikten eller att överlåta byggkontrollen åt byggherren. Vad gäller byggkontrollen är det som tidigare nämnts uppenbart att den i mycket liten utsträckning är anpassad till och samordnad med de övriga kontrollsystem som finns på byggområdet och de nya principer som utvecklats på detta område. Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med utredningen att det är nödvändigt att bättre anpassa samhällets tillstånds- och kontrollsystem till det verkliga behovet. Det är också viktigt att de samhällsintressen som skall hävdas är väl underbyggda och förutsebara för medborgarna. Inte heller bör underskattas den tröghet som ett dåligt anpassat prövningssystem kan förorsaka för samhällsutvecklingen. För att uppnå en bättre anpassning av samhällets kontroll rörande planläggning och byggande till de verkliga behoven, bör reglerna för lokaliseringsprövningen skiljas från de regler som bör finnas för att kontrollera att byggherren tar sitt ansvar för att byggnaden uppförs enligt de byggnadstekniska kraven. Kostnaderna för byggproduktionen steg kraftigt under slutet av 1980- och . Orsakerna var självfallet många och orsakssambanden komplicerade. Uppenbart har dock incitamenten att begränsa kostnaderna varit för svaga. Det tidigare subventionssystemet stimulerade inte till kostnadsbesparingar och medförde en detaljerad reglering av bostadsbyggandet som i sin tur i sig själv var kostnadsdrivande i vissa avseenden. De förslag som läggs fram i detta ärende syftar till att ompröva och avveckla sådana regler för byggandet som vi menar är onödiga och kostnadsdrivande. Redan här - innan vi kommer in på förslagen - vill vi dock stryka under att regler som kan försvaras från allmän synpunkt, dvs. sådana regler som hävdar väsentliga allmänna och enskilda intressen, också skall bevaras och till och med hävdas med större kraft . Det torde dock stå klart att även sådana regler som anses väsentliga från allmän synpunkt, kan behöva bli föremål för omprövning i den meningen att det egentliga syftet med dessa regler skall preciseras och målet med regleringen tydliggöras. Ett allmänt syfte med förslagen är att öka kostnadsmedvetandet bland byggprocessens aktörer och öppna möjligheter till rationaliseringar och samordningsvinster utan att några väsentliga allmänna intressen efterges. 5.7 Byggfrågor och miljö Som tidigare framgått (avsnitt 3) skall utredningen enligt sina direktiv bl.a. tillgodose kraven på större miljöhänsyn i fysisk planering och byggande. Dessa frågor behandlas i utredningens andra delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). Regeringen vill emellertid redan här erinra om att byggandet nu måste riktas in mot ett mer effektivt resursutnyttjande, bl.a. genom återanvändning och återvinning (kretsloppsprincipen). Här är det bl.a. fråga om att inom ramen för det europeiska samarbetet påverka utvecklingen så att vi får sådana krav på produkter att de inte skadar hälsa och miljö och att de kan ingå i ett kretslopp. Vidare bör svenska tillverkare och importörer utveckla system för återanvändning och återvinning och se till att skadliga material och produkter byts ut. Mot den bakgrunden bör berörda parter intensifiera sina insatser, inte minst genom forskning och utveckling, i syfte att bl.a. underlätta kretsloppsprincipens tillämpning inom byggområdet. 6 Prövning och kontroll, m.m. Utredningen har haft i uppdrag att se över bl.a. bygglovsförfarandet med inriktning på avreglering och förenkling. Både i regeringens direktiv till utredningen och i betänkandet markeras att samhället även skall ha möjlighet att hävda viktiga intressen i fråga om fysisk planering och byggande. Som exempel på sådana viktiga allmänna intressen nämns i utredningen hälsa och säkerhet, miljöhänsyn, hänsyn till kulturmiljön, hushållning med naturresurserna och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Som framgått av avsnitt 5 förestår, utöver de överväganden som görs i detta ärende, ett omfattande reformbehov, dels i form av avreglering och förenkling, dels också för att tillgodose behovet av ökad miljöhänsyn samt demokratisk insyn och kontroll av samhällsbyggandet. Som Lagrådet har påpekat är det angeläget att man under den fortsatta översynen av PBL försöker komma till rätta med tillämpningsproblem som beror på den valda lagstiftningstekniken. Regeringen avser att låta utreda den frågan särskilt. I detta ärende behandlar vi i första hand utformningen av samhällets prövning, tillsyn och kontroll av tekniska frågor i samband med byggandet. Först tar vi upp frågan om bygglovsprövningen och kontrollen av de tekniska egenskaperna. Därefter behovet av tillståndsprövning för genomförandet av en detaljplan, för att sedan övergå till utformningen av tillsyn och kontroll av byggandet m.m. Regeringens förslag: Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven. Möjligheten att få ett särskilt förhandsbesked behålls. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom vad gäller förhandsbesked. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker en uppdelning av bygglovet i en lokaliseringsprövning och ett fristående tillsyns- och kontrollförfarande. Några, framför allt kommuner, anser dock att väsentliga samhällskrav på bebyggelsen, såsom bl.a. handikappanpassning, skall förhandsprövas i samband med lokaliseringsprövningen. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har pekat på en rad brister i PBL:s nuvarande prövnings- och kontrollsystem. Bl.a. nämns sammanblandningen av tillståndsgivning och kontroll, den ologiska kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egenskapskraven samt det nuvarande systemets oförmåga att säkerställa en god kvalitet i byggandet. Utredningen pekar också på att det nuvarande systemet avviker från moderna principer när det gäller provning och kontroll av tekniska egenskaper. Till de förstnämnda bristerna hör att själva bygglovsprövningen -förutom lokaliseringen - i praktiken endast omfattar ett fåtal tekniska egenskaper. Övriga egenskaper kontrolleras ofta, men inte alltid, genom att granskar ingivna handlingar efter det att bygglov givits. Vidare förekommer det, efter det att bygglov givits, ett samråd mellan bl.a. och byggherren, där nämnden lämnar råd och anvisningar om hur byggnaden bör utföras. Därutöver gör i viss omfattning besiktningar på platsen efter det att en åtgärd utförts. När det gäller bygglovsbefriade åtgärder sker emellertid ingen kontroll alls av att byggnaderna uppfyller gällande krav, utom då det i efterhand uppkommit en misstanke om brott mot föreskrifterna. Bygglovskravet är oftast motiverat av behovet att pröva byggnadens eller anläggningens lokalisering. Därför varierar bygglovskravet i PBL med hänsyn till byggnaders och andra anläggningars påverkan på omgivningen. Bygglovskravet kan också variera till följd av kommunala beslut med hänsyn till de lokala förhållandena. Därmed blir prövningen av de tekniska egenskapskraven också beroende av lokaliseringsfrågan i stället för av behovet av teknisk prövning. Regeringen delar i allt väsentligt, i likhet med en praktiskt taget enig remissopinion, utredningens uppfattning och anser det nödvändigt att skilja kontrollen av de tekniska frågorna från lokaliseringsfrågorna. Två olika förfaranden bör byggas upp. Förhandsprövningen genom bygglov bör bara omfatta lokaliseringsfrågorna i vid bemärkelse. Detta gör det också möjligt att ta fram ett modernt system för kontrollen av de tekniska egenskaperna, vilket ger bättre garantier för kvaliteten i byggandet. De invändningar som gjorts från remissinstansernas sida riktar sig främst mot själva utformningen av tillsyns- och kontrollförfarandet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.5 som behandlar kontrollen av de tekniska egenskaperna m.m. 6.3 Bygglovsplikten inom område med detaljplan Regeringens förslag: Kommunerna skall genom beslut i detaljplan kunna helt befria från kravet på bygglov inom planområdet. I beslutet får som villkor uppställas att åtgärderna skall utföras på det sätt och inom den tid som anges i beslutet. Bygglovsbefrielse får dock inte medges om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna är positiva till att kommunen ges ökade möjligheter att variera bygglovsplikten inom områden med detaljplan. Bland annat anför i att det är angeläget att den offentliga sektorns krympande resurser används på bästa sätt och genom insatser i sådana frågor som det är angeläget att styra. Många instanser bl.a. och anser dock att en ändring av reglerna bör avvakta till dess att dagens möjligheter att variera lovplikten ytterligare har prövats och utvärderats. Andra instanser, bl.a. i , anser att de eftersträvade effekterna kan uppnås genom betydligt mindre ingrepp i det nuvarande PBL-systemet. En del kommuner, bl.a. , och , har påpekat att en slopad lovplikt kan medföra att eventuella problem vid byggandet upptäcks alltför sent. Flera kommuner anför en oro för att det framtida detaljplanearbetet kommer att bli mycket betungande och kostnadskrävande utan motsvarande nytta. Kammarrätten i , och Villaägarna påpekar att grannars möjligheter att få sin "rätt" prövad kan komma att minskas. Kammarrätten anger att frågan om t.ex. grannes intresse av att kunna överklaga beslut om bygglov, som i och för sig inte strider mot detaljplan, borde ha analyserats närmare. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande rätt kan bygglovsprövningen nästan aldrig bli bara en upprepning av vad som har bestämts i detaljplanen, eftersom bygglovsprövningen omfattar en prövning mot alla bestämmelser i 3 kap. PBL, således även de tekniska kraven på byggnader och andra anläggningar. Som framgår av föregående avsnitt (avsnitt 6.2) föreslår vi att bygglovsprövningen inte längre skall omfatta en förhandsprövning av att de tekniska kraven på byggnader och andra anläggningar kan antas bli uppfyllda. Därmed kommer relationen mellan detaljplanen och bygglovsprövningen att förändras avsevärt. Detaljplanerna har ofta kommit att bli mycket inriktade på genomförandet. De omfattar således vanligen mycket begränsade områden och är ofta så detaljerade att de kan sägas motsvara den prövning som avses föregå ett bygglov. Enligt 13 kap. 2 andra stycket PBL får ett beslut om bygglov inte överklagas till den del det avser frågor som redan har avgjorts genom detaljplan. Bestämmelsen kan antas leda till att det ofta inte finns något att klaga över när det gäller det efterföljande lovbeslutet. Mot denna bakgrund framstår det som onödigt med en särskild lovprövning i dessa fall. Förutsättningar för undantag från bygglovsplikt För att det skall vara möjligt att slopa krav på lov för åtgärder inom ett område som omfattas av en detaljplan är det naturligtvis nödvändigt att planen är direkt bindande för fastighetsägaren på samma sätt som ett lovbeslut. En bestämmelse om detta finns i 5 kap. 36 andra stycket. Där stadgas att åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser, med vissa undantag, skall utföras så att de inte strider mot detaljplan. Ett planbeslut har alltså från kontrollsynpunkt samma rättsliga effekter som ett lovbeslut och det finns därför från den synpunkten inte några hinder mot att kravet på en efterföljande lovprövning efterges i vissa fall. Alla detaljplaner är emellertid inte av det detaljerade slag som har beskrivits. Planernas detaljeringsgrad varierar i ganska stor utsträckning och det finns i många fall starka skäl som talar mot en hög detaljeringsgrad. Ökad flexibilitet minskar emellertid möjligheterna att avstå från en särskild lovprövning. Om viktiga frågor rörande den närmare lokaliseringen och utformningen har lämnats öppna i planen, krävs inte minst av hänsyn till grannarnas intressen att planbeslutet följs av ytterligare ett överklagbart beslut. Behovet av en efterföljande lovprövning varierar således med hänsyn till planens detaljeringsgrad och därmed till omfattningen av återstående frågor som kan behöva prövas. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det är omöjligt att direkt i lagen ange fall då krav på en särskild lovprövning skall kunna slopas. För att uppnå en rimlig anpassning till behovet av kontroll måste det således överlåtas på kommunen att pröva frågan från fall till fall genom beslut i varje detaljplan. Med denna utgångspunkt torde detaljplanearbetet inte onödigtvis tyngas genom den utökade möjligheten till bygglovsbefrielse. Vid tillämpningen av en bestämmelse som ger kommunen möjlighet att besluta om befrielse från krav på bygglov för genomförande av en detaljplan gör sig skilda, till synes motstridiga önskemål gällande. Det är å ena sidan angeläget att kommunerna verkligen utnyttjar möjligheterna att besluta om undantag från bygglovsplikten. Å andra sidan får krav på bygglov inte efterges när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant intresse för grannar och det allmänna att de bör bli föremål för en särskild bygglovsprövning. Slutligen måste tillses att en sådan reform inte leder till att planerna blir ännu mer detaljerade än bara för att en särskild bygglovsprövning skall kunna underlåtas. Detta kan lösas genom att kommunen inte driver detaljeringen för långt utan i stället preciserar förutsättningarna för bygglovsbefrielse. Som exempel kan tas en plan avseende nyexploatering. Om projekteringen har drivits så långt att de som berörs har fått en klar uppfattning om hur det hela kommer att se ut, skulle detaljplanen i och för sig kunna göras mycket detaljerad och kombineras med ett beslut om befrielse från bygglovsplikt. Å andra sidan kan det vara olämpligt att frågor rörande t.ex. användningen och utformningen låses alltför mycket. Planen kan då ges en flexibel utformning i dessa hänseenden som det som villkor för bygglovsbefrielse anges att byggnadsprojektet i huvudsak skall utföras på det sätt som framgår av i planen angivna projekteringshandlingar, som då måste förses med uppgift att de tillhör beslutet. Eventuella avvikelser från villkoren kan förväntas uppdagas under det kontrollförfarande som följer på bygganmälan (Se avsnitt 6.5.1).