prop · GH03200 · 1994-01-01 00:00:00 — Det är också angeläget att prövningsförfarandet är utformat så att parterna inte skall behöva löpa processuella risker på grund av förfarandereglernas svåröverskådlighet. Även av andra skäl framstår det som olämpligt att näraliggande frågor kan komma under olika prövningsorgans bedömning. Inom det arrenderättsliga området är det mest angeläget att se över det krångliga och svåröverskådliga system som finns för fullföljd av arrendenämndernas och domstolarnas avgöranden. Systemet är också behäftat med systematiska brister. Beslut från tolv arrendenämnder skall fullföljas till 24 fastighetsdomstolar. Antalet prövningsinstanser är alltså dubbelt så stort som antalet underinstanser. Liknande förhållanden rådde för hyresnämndernas del innan Bostadsdomstolen inrättades. Fullföljdsreglerna bör , om inte alldeles särskilda skäl i något fall talar emot, vara likadana i hyresmål och arrendemål. Genom att föra över de mål som handläggs av arrende- och hyresnämnder till de allmänna domstolarna skapas en nödvändig förutsättning för en sådan samordning som med hänsyn till det anförda är önskvärd. motiverar de tidigare berörda övriga skälen som talar mot specialdomstolar och särskilda prövningsorgan för skilda grupper av rättsfrågor en sådan samordning inom det hyresrättsliga och arrenderättsliga området. Utgångspunkten för regeringens fortsatta överväganden är därför att den hyresrättsliga och arrenderättsliga rättskipningen bör koncentreras till de allmänna domstolarna. 6.2 Särskilt om hyresnämnderna I promemorian diskuteras tre olika vägar för att integrera hyresnämndernas verksamhet i de allmänna domstolarna. Ett sätt är att föra över alla måltyper som handläggs av hyresnämnderna till tingsrätterna. Detta skulle skapa förutsättningar för en enhetlig processordning på hyresrättens område. Det skulle också framstå som logiskt mot bakgrund av promemorians förslag att inordna Bostadsdomstolen i . Emellertid skulle en sådan lösning också kunna vara förenad med vissa negativa konsekvenser bl.a. såtillvida att tingsrätterna skulle få ta över uppgifter som till sin natur är sådana att de inte kräver domstolsprövning. Detta skulle enligt prome- strida mot strävandena mot renodling av domstolsväsendet. I promemorian förordas därför att det först sker en övergripande genomgång av den hyresrättsliga lagstiftningen såväl materiellt som processuellt innan en sådan reform genomförs. Promemorian behandlar därefter en annan till synes mindre ingripande metod för att åstadkomma ett mer sammanhållet system för prövning av hyresmål. Med detta förslag skulle hyresnämndernas verksamhet fördelas mellan tingsrätter och hyresnämnder på så sätt att tingsrätterna skulle få överta de delar av hyresnämndernas verksamhet som var av mer domstolsliknande karaktär. Övriga arbetsuppgifter som medling och skiljedomsverksamhet samt beslutsfattande i sådana tillståndsfrågor som mer är av förvaltningskaraktär skulle kunna ligga kvar på hyresnämnderna. En sådan lösning är dock enligt promemorian förenad med ett antal nackdelar, bl.a. skulle prövningen av hyresmål även efter en sådan reform vara splittrad. Därför förordas inte att den lösningen används. Promemorian innehåller i stället ett mindre ingripande förslag - som jämte tanken att inordna Bostadsdomstolen i skulle kunna utgöra ett första steg mot en total integration av hyresmålen i de allmänna domstolarna - nämligen att administrativt samordna hyresnämnderna med tingsrätterna i de orter där hyresnämnderna finns. En sådan samordning kan utformas så att hyresnämnden formellt förblir en självständig myndighet som avgör ärendena i eget namn, men där personalen är gemensam för tingsrätten och hyresnämnden. Det är samma lös- ning som har valts för inskrivningsmyndigheterna. Regeringen vill för sin del framhålla att utvecklingen av hyresnämndernas uppgifter mot mera judiciella uppgifter har lett till en splittrad processordning på hyresrättens område. Förfarandereglerna i nämnderna är också i vissa avseenden ofullständiga till följd av svårigheter att reglera process- ordningen för de vitt skilda funktioner som sammanförts till ett enda prövningsorgan. I bl.a. detta avseende finns ett behov av reformer. Regeringen delar därför den uppfattning i promemorian som går ut på att hyresnämndernas verksamhet skall föras över till de allmänna domstolarna. Starka principiella skäl talar också för detta. Vad Lagrådet anförde 1967 inför tillkomsten av hyresnämnderna i form av principiella betänkligheter, mot såväl tanken på att i och för sig tillägga hyresnämndernas dömande funktioner som de konsekvenser detta skulle få i form av en splittrad processordning på hyresrättens område, har stor aktualitet även . Tingsrätterna kan också utan vidare på ett fullt tillfredsställande sätt handlägga de mål som kan komma att föras över från hyresnämndernas prövning. Det är enligt regeringens synsätt uteslutet att avvika principiellt från den hittillsvarande sammansättningen av tingsrätterna genom att där införa ett system med intresseledamöter. Sådana bör därför inte delta i avgörandena av de hyresmål som är aktuella. De förfaranderegler som gäller och de nya regler som är under utarbetande, medger å andra sidan att särskild sakkunskap utan svårigheter kan tillföras ett mål vid tingsrätt om detta skulle visa sig vara nödvändigt. Det finns också rent praktiska skäl som talar för att se över organisationen med hyresnämnder i syfte att integrera dessa med de allmänna domstolarna. Flertalet nämnder är mycket små myndigheter. Nio av nämnderna består endast av ett hyresråd och två eller tre biträden. De är därför känsliga för händelser av olika slag, t.ex semester, sjukdom, tjänstledighet och växlingar i arbetsbördan. Administrationen är, relativt sett, kostsam inom sådana små enheter. Vad som framför allt är en brist från administrativ och ekonomisk synpunkt är att organisationen inte är flexibel vid förändringar av arbetsbördan. Det är svårt att möta arbetstoppar och svårt att tillgodogöra sig besparingar om arbetsuppgifterna minskar.För personalen bör det vara mera utvecklande att växla mellan olika arbetsfält. Såväl promemorian som vissa remissinstanser har dock pekat på vissa problem som en integrering av hyresnämnderna i tingsrätterna skulle komma att medföra. Vissa remissinstanser har sålunda framfört farhågor vad gäller snabbheten i förfarandet om hyresnämndernas uppgift skulle övertas av de allmänna domstolarna. Regeringen delar emellertid inte dessa farhågor. Det finns, som framhålls i promemorian, redan nu goda förutsättningar för ett snabbt och effektivt förfarande i enlighet med regler. Inom håller nu också på att utarbetas ett förslag till ny lag om handläggning av domstolsärenden i de allmänna domstolarna. Regeringen räknar med att kunna lägga fram ett förslag till en lag som skall kunna träda i kraft . Denna moderniserade handläggningsordning, som också kommer att innehålla bestämmelser för förfarandet i överrätt, är avsedd att passa för sådana ärenden som inte kan handläggas enligt de vanliga tvistemålsreglerna. Detta förfarande skall vara snabbt och effektivt. Slutligen står ju, som tidigare nämnts i olika sammanhang, också möjligheten till buds att föreskriva att vissa mål skall handläggas med förtur. Det finns alltså goda möjligheter att få till stånd en prövning i de allmänna domstolarna av hyresmålen vilken tillgodoser rimliga krav på snabbhet. Det bör dock framhållas, vilket också har berörts tidigare i avsnitt 4.3.2, att det inte är givet att alla mål som kan handläggas med särskild snabbhet, eftersom det sker i ett specialorgan som hyresnämnd med ett begränsat målområde att handlägga, bör ges en sådan prioriterad behandling. En positiv effekt av ett till största delen sammanhållet domstolsväsende är ju att avvägningarna mellan vilka resurser som skall sättas in på en särskild måltyp kan ske över ett väsentligt större fält. Detta medför att de totala resurserna kan utnyttjas på ett bättre sätt. Som påtalas i promemorian och av en del remissinstanser är vissa ärenden som handläggs av hyresnämnderna sådana att de inte bör handläggas av domstol. Till denna kategori hör bl.a. den rena medlingsverksamheten och uppgiften att fungera som skiljenämnd. Den sistnämnda uppgiften torde vara direkt oförenlig med domstolarnas verksamhet. De allmänna domstolarna har visserligen kapacitet att utföra vissa begränsade medlande uppgifter mellan tvistande parter. Detta sker också i många tvistemål. I sådana mål där förlikning om saken är tillåten, är det domstolens skyldighet att, i den mån det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter, verka för att parterna förliks. Domstolen kan också om målets beskaffenhet talar för det förordna en särskild medlare och förelägga parterna att inställa sig till sammanträde inför denne. Det sätt på vilket förberedelsen i tvistemål bedrivs i de allmänna domstolarna leder också ofta till att parterna träffar en uppgörelse i saken, vilket är eftersträvansvärt från många synpunkter. Dessa förhållanden skulle kunna sägas tala för att den medlingsverksamhet som bedrivs av hyresnämnderna kan övertas av tingsrätterna om målen i övrigt förs dit. Man får dock i det sammanhanget komma ihåg att parterna primärt har vänt sig till domstolen för att få en uppkommen tvist prövad och avgjord av ett utomstående organ och inte för att få till stånd en medling. De åtgärder som domstolen vidtar för att åstadkomma en förlikning mellan parterna är därför ett steg i en väl utförd förberedelse av målet för ett slutligt avgörande. Åtgärderna går för det mesta ut på att domstolen upplyser parterna om de vinster som kan uppnås vid en förlikning där båda parter har eftergivit något av vad de uppfattar som sin rätt och att domstolen i vissa fall leder själva förlikningsförhandlingarna om parterna så önskar. Domstolens huvud- sakliga bidrag till att parterna förliks ligger dock i att den genom förberedel- sen i målet har klarlagt tvistefrågorna, rättsfrågorna och bevisläget på ett sådant sätt att parterna har en relativt säker grund att bygga sina uppskattningar om processens utgång på. Skulle förlikning inte komma till stånd är målet således ändå klart för avgörande. De nu beskrivna förhållandena måste skiljas från den situation som uppstår om domstolen söker medla mellan parterna. En medlingssituation innefattar för det mesta en viss rådgivning till parterna och medlarens inställning till rättsfrågan torde ofta komma att avslöjas. Medlaren lägger också ofta fram ett konkret förlikningsförslag. Om medlingen skulle misslyckas och ett eventuellt framlagt förlikningsförslag förkastas torde i alla fall samme domare inte kunna delta i målets avgörande. Frågan kan dock inte bedömas enbart ur rent praktisk synpunkt. Det går naturligtvis att bygga in rent medlande funktioner även i en tingsrätt. Det kan istället ifrågasättas om en uppgift som primärt går ut på att vara ett medlingsorgan mellan tvistande parter överhuvud bör ligga på en domstol eller ens på ett statligt organ. Denna uppgift, liksom uppgiften att vara skiljenämnd, kan lika gärna övertas av organisationerna på hyresmarknaden som om de skulle finna att behov finns härav kan skapa egna organ för medling och skiljeförfaranden. Det är nämligen i hög grad tveksamt om det allmänna i sin rättskipande verksamhet, vare sig denna sker inom ramen för allmänna domstolar av något slag, specialdomstolar eller andra allmänna organ med domstolsliknande uppgifter, skall tillhandahålla annat än dömande och beslutande funktioner, låt vara att en effekt av ett väl utfört arbete i förberedelsen för den dömande eller beslutande funktionen ofta leder till att parterna förliks. Under har ju arbete pågått med att söka renodla domstolarna och från dem föra bort sådant som lika bra kan utföras på annat håll. Det finns också andra ärendetyper hos hyresnämnderna som är mindre lämpliga att föra över till de allmänna domstolarnas prövning. Det rör sig främst om beslut av förvaltningskaraktär. Vissa remissinstanser förordar att de uppgifterna inte skall föras in under tingsrätternas verksamhet. Att fördela dessa till de allmänna förvaltningsdomstolarna om hyresnämnderna upphör och inordnas i tingsrätterna skulle emellertid medföra en fortsatt icke önskvärd splittring av processordningen på hyresrättens område. Den nackdelen skulle knappast uppvägas av den rättssystematiska vinst som kan göras genom att fördela hyresnämnder- nas - och för den delen också arrendenämndernas - uppgifter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessutom kan man förutsätta att problemet kommer att bli mindre framträdande när den nya ärendelagen har kommit till. Även ändringar i den materiella lagstiftningen kommer att få denna effekt. Sammanfattningsvis bedömer regeringen alltså att den principiella inriktningen bör vara att hyresnämnderna upphör och att deras verksamhet övertas av tingsrätterna. De för tingsrätterna normala förfarande- och sammansättningsreglerna bör också gälla i de mål som övertagits från hyresnämnderna. Intresseledamöter bör således inte delta i målens avgörande i tingsrätterna. Även om regeringens principiella inställning är att hyresnämndernas uppgifter bör överföras till de allmänna domstolarna förutsätter en sådan nyordning mer ingående överväganden, inte minst mot bakgrund av de problem förknippade härmed som tidigare behandlats. Det är också lämpligt att avvakta den nya ärendelagen. Regeringen kommer därför att inleda ett arbete på att i grunden se över de hyresprocessuella reglerna. De materiella regler som finns på det hyresrättsliga området är också till vissa delar utformade med tanke på att det finns hyresnämnder som handhar tillämpningen. En viss omarbet- ning av de materiella reglerna måste därför ske som processreglerna ses över. Regeringen finner det därför inte möjligt att redan nu föreslå att hyresnämndernas uppgifter skall övertas av tingsrätterna. Det finns inte heller tillräckligt underlag för att i avvaktan på en sådan förändring redan nu genomföra den administrativa samordning mellan hyresnämnderna och vissa tingsrätter som föreslås i promemorian. Mot bakgrund av regeringens principiella inställning vad gäller ett sammanhållet domstolsväsende bör dessutom arbetet med samlokalisering och viss administrativ samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna fortsätta i enlighet med den principiella inrikt- ningen som regeringen angivit. 6.3 Särskilt om arrendenämnderna Vad gäller arrendenämnderna föreslås i promemorian som en följd av förslaget beträffande hyresnämnderna samma lösning som för dessa. Även arrendenämnderna föreslås därmed bli administrativt samordnade med tingsrätten på respektive ort. Också i detta sammanhang poängteras att lösningen är provisorisk. De principiella och förfarandetekniska skäl som talar för att inordna hyres- nämndernas verksamhet under tingsrätterna talar för att göra samma sak med arrendenämnerna. Med en sådan ordning skapas förutsättningar för att samordna de processuella reglerna i hyresmålen och arrendemålen. Till detta kommer att om hyresnämnderna avskaffas torde arrendenämnderna endast med svårighet kunna finnas kvar som självständiga myndigheter. Enligt regeringens bedömning bör således den principiella inriktningen vara att även arrendenämnderna bör upphöra och deras verksamhet övertas av tingsrätterna. Vad gäller förfarande- och sammansättningsregler gör regeringen samma bedömning som beträffande hyresnämnderna. Intresseledamöter bör alltså inte delta i avgörandena. Av huvudsakligen samma skäl som anförts beträffande hyresnämnderna går det inte nu att föreslå att arrendenämndernas verksamhet skall övertas av tingsrätterna. En sådan förändring kräver även den mer ingående överväganden. Detta kommer att ske i samband med att hyresprocessen behandlas vidare inom . Ett förslag som berör arrendenämnerna bör därför komma sam- tidigt med ett förslag om hyresnämnderna. Regeringens förslag: Bostadsdomstolen upphör . Hyresnämndernas avgöranden som tidigare överklagades till Bostadsdomstolen skall nu istället överklagas hos som tills vidare blir rikstäckande överinstans. Hovrätten skall avgöra dessa mål i sin normala sammansättning. Vissa speciella förfaranderegler skall gälla för handläggningen av mål i som överklagats från hyresnämnd. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. En knapp majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget. Bostadsdomstolen, alla hyres- nämnder och några andra har avstyrkt förslaget i dess helhet. Flera remiss- instanser vill att frågan om Bostadsdomstolens framtid avgörs med frågan om hyresnämndernas framtid. Skälen för regeringens förslag: Bostadsdomstolen inrättades som en exklusiv domstolsinstans för överprövning av hyresnämndernas avgöranden. Tillkomsten av domstolen medförde såväl ett avsteg från principen om ett sammanhållet domstolsväsende som en avvikelse från den vanliga ordningen med ett treinstanssystem. Det innebar vidare att ett flertal målkategorier som hade handlagts av de allmänna domstolarna fördes bort från dessa domstolar. Vissa frågor enligt hyreslagstiftningen prövas dock fortfarande av allmän domstol. Detta har bl.a. lett till den splittring av hyresprocessen vars negativa konsekvenser har berörts. Bostadsdomstolen är dessutom en liten domstol, som i viss utsträckning är beroende av domstolsväsendet i övrigt för sin personalförsörjning. Mot denna bakgrund och av vad som har anförts tidigare om specialdomstolar i allmänhet och önskemålet om en enhetlig processordning på hyresrättens område anser regeringen att Bostadsdomstolen bör upphöra som fristående specialdomstol. Överprövning av hyresnämndernas beslut I promemorian diskuteras ingående vilken av de allmänna domstolsorganisationerna som skulle ta över domstolens verksamhet, de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. För de sistnämnda talar att hyresnämnderna i princip är förvaltningsmyndigheter och att beslut av sådana företrädesvis bör överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna samt att vissa ärenden i hyresnämnd är av förvaltningskaraktär. För allmän domstol talar å andra sidan att de flesta måltyperna i hyresnämnderna och Bostadsdomstolen är tvister mellan enskilda parter i hyresförhållanden. Härtill kommer enligt promemorian att de mål av förvaltningskaraktär som handläggs av Bostadsdomstolen endast utgör ett fåtal procent av den totala mängden mål hos Bostadsdomstolen. Regeringen ansluter sig till promemorians synsätt att merparten av Bostadsdomstolens verksamhet är av det slag som naturligt hör hemma i de allmänna domstolarna. Vad gäller resterande delar av verksamheten är det i likhet med vad som sagts om hyresnämnderna knappast en lämplig lösning, vare sig av systematiska eller organisatoriska skäl, att, som föreslagits av en del remissinstanser, överväga en fördelning av Bostadsdomstolens uppgifter mellan de båda allmänna domstolsorganisationerna. En sådan uppdelning skulle medföra att stora praktiska svårigheter uppstår och att den hyresrättsliga rättskipningen även i fortsättningen blev svåröverskådlig. Någon egentlig systematisk vinst skulle inte uppkomma utom på ett rent teoretiskt plan. Domstolens uppgifter bör därför flyttas över till de allmänna domstolarna, även om detta innebär att dessa får till uppgift att i viss utsträckning pröva mål som primärt kan sägas ha anknytning till förvaltningsprocessen. Det bör i sammanhanget erinras om att detta inte är någon egentlig nyhet. överprövar tingsrätt t.ex. polismyndighets beslut i ärenden om felparkeringsavgift (jfr 10 § lagen 1976:206). har också beslutat att skall pröva överklaganden av beslut (prop. 1992/93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144). Ändrad materiell lagstiftning kommer också att göra problemet mindre. Sålunda har bl.a. lagen (1974:1274) om bostads- anvisningsrätt upphävts. Bostadsdomstolens prövning av vissa frågor enligt den lagen var exempel på sådan förvaltningsrättskipning som egentligen inte borde handläggas av allmän domstol. Som framgår av vad som anförs i avsnitt 6.2 är det regeringens avsikt att hyresnämndernas verksamhet skall inordnas i tingsrätterna. I linje med detta ligger att Bostadsdomstolens verksamhet bör övertas av hovrätterna. Det mest önskvärda är då att de uppgifter som åvilar Bostadsdomstolen övertas av alla hovrätter. Praktiska och personalmässiga hänsyn talar emellertid för att ett sådant steg i reformprocessen bör ske med att hyresnämndernas verksamhet förs över till tingsrätterna. Ett av dessa skäl är att man bör vänta på att en ny lag om handläggningen av domstolsärenden stiftas. Innan denna lag, som också kommer att reglera förfarandet i överrätt, har trätt i kraft bör hyresmålen inte föras ut till alla hovrätter. Frågan är då om man skall avstå från att göra något , innan det skisserade stora steget tas. Lagrådet har i den frågan uttalat följande: I det reformarbete som pågått inom rättskipningen har en bärande tanke bakom de olika förslag till förändringar som lagts fram varit att domstolsväsendet skall vara så sammanhållet som möjligt. Såsom framhålls i lagrådsremissen talar vägande skäl för att den hyresrättsliga rättskipningen koncentreras till de allmänna domstolarna. Förslaget att integrera Bostadsdomstolens och hyresnämndernas verksamhet i de allmänna domstolarna utgör ett viktigt led i det reformarbetet. Flera av remissinstanserna, bland dem , anser att frågan om Bostadsdomstolens framtid, bör avgöras med frågan om hyresnämndernas framtid. Lagrådet delar Högsta domstolens uppfattning att de bästa förutsättningarna för att få till stånd en lämplig och bestående ordning för handläggningen av hyresrättsliga frågor föreligger om man först tar ställning till hur prövningen skall ske i första instans och sedan låter detta ställningstagande vara styrande för utformningen av förfarandet vid ett överklagande. Ett överförande av hyresnämndernas uppgifter till tingsrätterna förutsätter emellertid mer ingående överväganden än som kunnat göras . kommer att inledas ett arbete på att i grunden se över de hyresprocessuella reglerna. därmed kommer också en viss omarbetning av de materiella reglerna att ske. Det förslag som läggs fram i lagrådsremissen får ses som en tillfällig lösning i avbidan på ett slutligt ställningstagande sedan det fortsatta utredningsarbete som förutskickas har avslutats. Som ett provisorium kan förslaget godtagas trots att det ofrånkomligen är förenat med vissa olägenheter. Enligt regeringens mening är det angeläget att så snabbt som möjligt börja angripa problemet med särskilda specialdomstolar utanför de ordinarie domstolsorganisationerna på det hyresrättsliga området och särskilt nackdelarna i form av en splittrad processordning, vilka är särskilt påtagliga inom detta område. Den möjlighet som då finns är att genomföra promemorieförslaget att låta ta över Bostadsdomstolens uppgifter. De praktiska olägenheterna med en en sådan delreform framstår inte som särskilt påtagliga. Enligt regeringens mening är vinsterna med en förändring av detta slag klart överlägsna de nackdelar som kan åberopas. Regeringen förordar därför att Bostadsdomstolen av- skaffas och att skall träda i dess ställe som överinstans till hyresnämnderna. I enlighet med promemorians förslag bör alltså hyresnämndernas avgöranden hädanefter överklagas till . Som sagts är förfarandet i Bostadsdomstolen huvudsakligen uppbyggt kring reglerna om besvärsmål i hovrätt enligt 52 kap. . Reglerna för tvistemål i allmänhet är också genom en hänvisning i lagen om bostadsdomstol tillämpliga på förfarandet i Bostadsdomstolen. Härutöver finns vissa specialregler för förfarandet i Bostadsdomstolen. Det rör regler om bl.a. domstolens processledning, muntlig förhandling, beslutens rättskraft. I promemorian föreslås att förfarandet i hovrätten skall ansluta sig till reglerna i 52 kap. . En remissinstans förordar i stället att reglerna om vad i tvistemål görs tillämpliga på dessa mål i .