prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Detta innebär bl.a. att det allmännas fordringar på skatter och avgifter bör omfattas av en skuldsanering. Det kan dock behöva göras undantag för vissa fordringar. I så fall bör starka skäl tala för att undantag görs. Exempelvis bör familjerättsliga underhållsbidrag inte omfattas av en skuldsanering. Fordringar förenade med säkerhet i form av pant bör inte heller omfattas av en skuldsanering till den del panten förslår till betalning av fordringen. Vissa andra undantag bör också göras. Så många typer av fordringar som möjligt bör dock omfattas och de fordringar som omfattas av en skuldsanering bör i allmänhet behandlas lika. Det skall alltså som huvudregel inte spela någon roll vilken karaktär en fordran har eller på vilket sätt den har uppkommit. Likabehandlingsprincipen bör med andra ord så långt som möjligt vara vägledande för förhållandet mellan de fordringar som omfattas av en skuldsanering. En konsekvens av likabehandlingsprincipen är att en överenskommelse mellan gäldenären och någon borgenär som tillförsäkrar borgenären bättre villkor än som följer av skuldsaneringen bör vara ogiltig. Det finns nämligen ingen anledning att rättsordningen skall ställa sig bakom sådana illojala sidoöverenskommelser. Ett skuldsaneringssystem innebär att ingrepp görs i bestående rättsliga relationer i det att betalningsförpliktelser ändras. I övrigt bör ett skuldsaneringsinstitut enligt min mening utformas så att olika rättsliga institut inte rubbas. Man bör i stället anpassa ett skuldsaneringssystem till befintliga institut och exempelvis låta den civilrättsliga systematiken och allmänna civilrättsliga principer få slå igenom även i skuldsaneringssammanhang. I det följande kommer jag, utan anspråk på fullständighet, att redovisa hur den föreslagna skuldsaneringslagen förhåller sig till vissa delar av civilrätten. Det får i övrigt ankomma på de rättstillämpande organen att i enskildheter avgöra hur skuldsaneringsinstitutet skall passas in i det civilrättsliga regelsystemet. En aspekt på frågan om ett skuldsaneringsinstituts förhållande till exempelvis det civilrättsliga systemet är hur en skuldsanering förhåller sig till skilda ogiltighets- och jämkningsregler. En rättshandling som konstituerar en förpliktelse för gäldenären och som är ogiltig kan naturligtvis inte heller göras gällande i ett skuldsaneringsammanhang. Om ogiltigheten skulle fastställas efter det att gäldenären har erhållit skuldsanering, innebär det givetvis att vad gäldenären har betalt borgenären enligt den betalningsplan som kan vara förenad med en skuldsanering skall gå åter. En fordran som gäldenären anser vara ogiltig bör han bestrida. Som jag kommer att utveckla (avsnitt 4.6.10) bör en sådan fordran inte omfattas av en skuldsanering. Skuld- saneringssystemets förhållande till civilrättsliga ogiltighetsregler erbjuder därför inga särskilda problem. Några ord bör dock sägas om civilrättsliga jämkningsregler och hur ett skuldsaneringsinstitut förhåller sig till sådana. Inom civilrätten finns olika regler om jämkning av förpliktelser, dvs. regler om att innehållet i en förpliktelse i efterhand kan justeras under vissa förutsättningar, som inte nödvändigtvis behöver vara knutna till ändrade förhållanden. En sådan regel är generalklausulen inom förmögenhetsrätten i 36 § avtalslagen. Regler av nu nämnt slag har kommit till för att man i vissa särskilda fall skall kunna korrigera tidigare uppkomna förpliktelser. Det förhållandet att en tillämpning av en jämkningsregel och en skuldsanering kan leda till samma resultat beträffande en viss fordran får inte skymma att det är en grundläggande skillnad mellan instituten. Ett skuldsaneringsinstitut syftar till en bedömning av hur en "överskuldsatt" gäldenär skall på kunna göra rätt för sig i fråga om samtliga förpliktelser. Det är alltså snävt insolvensrättsligt till sin karaktär. Jämkningsreglerna har inte alls den karaktären. I stället möjliggör de - som exempelvis generalklausulen i 36 § avtalslagen - justering av enskilda förpliktelser på grund av helt andra omständigheter än gäldenärens bristande betalningsförmåga. Jämkningsreglerna i den familjerättsliga lagstiftningen möj- liggör normalt inte jämkning på grund av att gäldenären har en stor total skuldbörda. Som jag återkommer till bör ett skuldsaneringsinstitut inte innehålla några bestämmelser som möjliggör en prövning och därmed förenad särbehandling av enstaka fordringsförhållanden. Ett skuldsaneringsinstitut och de civilrättsliga jämkningsreglerna har alltså initierats med helt olika syften och är avsedda att verka i helt olika sammanhang. I ett vidare perspektiv är det fråga om två helt olika komponenter i rättssystemet. Det finns anledning att betona att ett skuldsaneringssystem inte får skada den allmänna betalningsmoralen. Systemet måste utformas så att det klart framgår att en skuldsanering är något extraordinärt som kan tillgripas endast i situationer med extrema skuldsättningsproblem. Det måste också klargöras att en skuldsanering är förenad med omfattande uppoffringar från den som erhåller skuldsanering. Det nu sagda bör visa sig på bl.a. följande två sätt. En lagreglerad skuldsanering bör för det första inte få ske om det skulle verka stötande från allmän synpunkt. Att i en författning närmare precisera vad som är stötande från allmän synpunkt går dock knappast att göra generellt. Regleringen skulle riskera att bli alldeles för stel om man i lag lade fast bestämda kriterier för detta. Det bör därför bli fråga om en bedömning som i sista hand domstol har att göra i det enskilda fallet. För det andra bör möjligheterna till omprövning av ett beslut om skuldsanering vara begränsade. Det finns givetvis ett starkt intresse av att regleringen är så slutgiltig som möjligt och att ett beslut om skuldsanering inte skall kunna rivas upp hur som helst. Ett skuld- saneringsinstitut bör med andra ord till sin karaktär i huvudsak vara definitivt. Trots detta bör det i vissa fall finnas möjlighet till omprövning. En annan aspekt som jag något vill beröra i detta sammanhang är hur ett skuldsaneringsinstitut förhåller sig till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen skyddas den enskilda äganderätten. Det skyddet innebär bl.a. att ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. Skyddet omfattar såväl fysiska som juridiska personer. Med egendom avses t.ex. fordringar. En skuldsanering enligt mitt förslag innebär inte att den enskilde borgenären berövas äganderätten till sin fordran utan innebär att hans möjlighet att göra den gällande begränsas eller upphör. Rätten att göra en fordran gällande i de fall gäldenären är kvalificerad för skuldsanering är emellertid till övervägande del enbart av formell natur, eftersom borgenären i dessa fall regelmässigt inte kan påräkna att någonsin få betalt för sin fordran. Däremot kan en skuldsanering bidra till att han åtminstone får någon del av fordran betald. En skuldsaneringslag utformad på det sätt jag föreslår kommer därför inte i konflikt med bestämmelser om skydd för den enskilda äganderätten. I det följande skall jag redovisa mina överväganden på olika punkter. Redan påpekar emellertid svårigheterna med att diskutera en isolerad fråga utan att komma in på andra frågor av betydelse. Gränserna mellan de olika avsnitten kan därför inte iakttas till fullo när jag går närmare in på de olika komponenterna i ett skuldsaneringssystem. 4.2 Förfarandets tre steg - handläggande myndigheter : föreslår att tingsrätten skall vara handläggande myndighet och att rätten vid behov skall kunna förordna en god man att bistå gäldenären med att utreda dennes personliga och ekonomiska förhållanden och att upprätta ett förslag till hur skulderna skall avvecklas. Utredningens förslag innehåller inte någon regel som uttryckligen hindrar att det beviljas allmän rättshjälp i ett skuldsaneringsärende, även om utredningen utgår ifrån att sådan rättshjälp inte kan beviljas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran i denna del. Många remissinstanser förordar dock att kronofogdemyndigheten skall vara handläggande myndighet. Av dessa instanser är det flera som gärna ser en uppdelning mellan kronofogdemyndighet och domstol vad gäller handläggningsansvaret. Den huvudsakliga tanken bakom dessa synpunkter är att kronofogdemyndigheten på ett effektivt sätt kan bära ansvaret för utredningen i ärendet, medan domstolen fattar de avgörande besluten. En instans föreslår att det inrättas regionala skuldsaneringsnämnder som i administrativt hänseende är knutna till kronofogdemyndigheten. Skälen för mitt förslag: Som har framgått av min redogörelse har utformningen av ett skuldsaneringsförfarande diskuterats i olika sammanhang. I dessa diskussioner har valet av handläggande myndighet stått i centrum för diskussionen. tecknade i sitt betänkande Hushållens skuldsättning (SOU 1988:55) en skiss till hur ett skuldsaneringsförfarande skulle kunna vara organiserat. I denna skiss hade kronofogdemyndigheten en central roll som hand- läggande myndighet av skuldsaneringsärenden. förslag bygger i stället på att förfarandet är koncentrerat till allmän underrätt, dvs. I ett större perspektiv ges dock såväl kronofogdemyndigheten som de sociala myndigheterna viktiga uppgifter i förfarandet. Det är flera krav som måste ställas på den myndighet som skall fatta beslut i ärenden om skuldsanering. Även om ett skuldsaneringsförfarande inte innebär rättskipning, så innefattar det förändringar i civilrättsliga förhållanden och i relationer mellan det allmänna och en skattskyldig. Bedömningarna som skall göras kräver också erfarenhet av insolvensrättsliga problem. Av vikt är dessutom att den handläggande myndigheten uppfattas som opartisk. Slutligen bör den hand- läggande myndigheten vara lokalt förankrad och vara organiserad så att den kan lösa uppgiften utan alltför stora påfrestningar resursmässigt. går igenom dessa krav och konstaterar att såväl kronofogdemyndigheterna som tingsrättsorganisationen svarar mot dessa krav. Utredningens val faller dock på domstolen, framför allt därför att den anses bäst svara mot kravet på opartiskhet och vara bäst skickad att handlägga ärenden med inslag av ingrepp i civilrättsliga förhållanden. Utredningen framhåller dock att detta val inte utesluter kronofogdemyndigheten från att ha en aktiv roll att spela i ett skuldsaneringsförfarande. Utredningen nämner också som en tredje möjlighet att falla tillbaka på de uppgifter som åvilar socialnämnd inom ramen för dess funktion enligt socialtjänstlagen. Utredningen säger även att man kan tänka sig kombinationer av dessa olika myndigheter som handläggande instans i skuldsaneringsärenden. I de nordiska grannländerna har alla de nu nämnda myndigheternas motsvarigheter aktiva roller i skuldsaneringsförfarandet. Regelsystemen i , och uppvisar dock inbördes skillnader. I är beslutsfunktionen helt och hållet förbehållen domstol, medan utredningsfunktionen i praktiken vilar på den gode mannen som domstolen förordnar. I är systemet snarlikt det danska. I däremot är beslutsfunktionen delad mellan kronofogdemyndigheten (namsmannen) och domstolen (namsretten). Där har kronofogdemyndigheten en framträdande roll vad gäller utredningsfunktionen, även om det också i det norska systemet är möjligt att anlita en god man som utredare. Den norska lagen är den enda av de nordiska lagarna som har en tydlig uppdelning i en frivillig och en tvingande form av skuldsanering. I tillkännagivande anges att den norska modellen med erforderlig anpassning till svenska förhållanden synes vara den lämpligaste vägen att gå, särskilt med tanke på att den norska lagen främjar en frivillig skuldsanering. Utgångspunkten för mig är givetvis vad har uttalat. Som jag har sagt ger uttalande också stort utrymme för att tillvarata vad föreslår även vad gäller organisationen av förfarandet och enskildheter i det. Jag anser att det i allra högsta grad är en framkomlig väg att utgå ifrån den principiella uppdelningen i den norska modellen mellan en frivillig och en tvingande form av skuldsanering. Härigenom markeras tydligt att det primärt är fråga om att komma fram till en uppgörelse mellan borgenärerna och gäldenären. Med utgångspunkt från denna uppdelning och de krav ställer upp kan man sedan välja handläggande myndighet. Det som då kan konstateras är att att anser att såväl kronofogdemyndigheten som tingsrätten är väl skickad att handha ett skuldsaneringsförfarande och att sociala instanser kan ha en funktion att fylla. Jag gör samma bedömning. De sociala myndigheternas medverkan i någon form torde ofta vara motiverad. Dessa myndigheter kan dock inte handha ett skuldsa- neringsförfarande i dess helhet då de saknar nödvändig juridisk kompetens och erfarenhet av insolvensrättsliga frågor. Kommunen har emellertid enligt socialtjänstlagen (1980:620) ett övergripande ansvar för att ge den enskilde rätt till stöd och hjälp i olika situationer. Att ett sådant stöd finns för dem som behöver det utgör dock en förutsättning för de följande stegen i förfarandet. Som jag återkommer till bör det nämligen ställas höga krav på innehållet i de ansökningar om skuldsanering som skall kunna ges in i steg två av förfarandet. Den kommunala budgetrådgivningen inom och inom konsumentvägledningen bör också i övrigt ha en central roll att spela i skuldsaneringsförfarandet. Genom olika former av ekonomisk rådgivning kan de kommunala myndigheterna bidra till att förebygga "överskuldsättning". I de fall där det redan har gått så långt att en gäldenär inte klarar av sin skuldbörda är det ofta naturligt att gäldenären etablerar kontakt med någon rådgivande myndighet för att få bistånd av olika slag. I dessa sammanhang bör dessa myndigheter aktivt kunna medverka till att en skuldsanering aktualiseras. Redan på detta stadium kan ett inte obetydligt antal gäldenärer med skuldproblem få sådan hjälp att deras problem finner en lösning. Det kan dessutom vara värdefullt om det finns någon myndighet som kan vara behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Ett åliggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och stöd bör därför införas. Härigenom preciseras det generella ansvar kommunerna bär enligt socialtjänstlagen. Det bör dock stå en kommun fritt att avgöra om socialnämnden, konsumentvägledare eller någon annan skall svara för denna uppgift. Både kronofogdemyndigheterna och tingsrätterna har erforderlig juridisk kompetens och erfarenhet av insolvensrättsliga frågor. Båda organisationerna har personella och andra resurser att handlägga ett skuldsaneringsförfarande. Även lokal förankring finns i båda organisationerna. Såväl kronofogdemyndigheten som tingsrätten har redan vissa grundläggande regelsystem för förfarandet. Jag syftar då främst på förvaltningslagen (1986:223) respektive lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen). Dessa grundläggande regelsystem måste givetvis kompletteras med ett flertal förfaranderegler för just ett skuldsaneringsförfarande. Frågan blir egentligen hur man skall kunna utnyttja olika organisationer på bästa sätt. Jag gör därvid följande överväganden. För att man skall kunna åstadkomma ett på lång sikt effektivt skuld- saneringssystem är det av största vikt att människor med ekonomiska problem på det lokala planet har tillgång till kvalificerad privatekonomisk rådgivning. Det är därför viktigt att de kommunala budgetrådgivarna inom och konsumentvägledningen får kunskaper beträffande skuldsanering och lagen därom och ges resurser för att organisera sådan verksamhet. Sådan verksamhet pågår redan på många håll i landet. Detta är en nödvändig förutsättning för att systemet totalt sett skall kunna fungera och för att inriktningen på frivillighet skall vara framträdande. Detta inledande skede, dvs. det första steget i skuldsaneringssystemet, bör emellertid inte omfattas av en skuldsaneringslag mer än indirekt. Målet bör vara att det stora flertalet fall av skuldsanering skall kunna lösas under detta stadium, antingen genom att gäldenären själv kommer överens med sina borgenärer eller att han får klart för sig att han inte uppfyller kriterierna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Förekomsten av en skuldsaneringslag torde här bli betydelsefull för den verksamhet med budgetrådgivning som äger rum i det första steget. En lag torde sålunda utgöra ett viktigt instrument för budgetrådgivarnas arbete såtillvida att enhetliga kriterier finns att hålla sig till och att det i förlängningen finns en tvångsmöjlighet. Kronofogdemyndigheterna har stor erfarenhet av insolvensrättsliga problem. Både som verkställande myndighet enligt utsökningsbalken och som tillsynsmyndighet i konkurs kommer kronofogdemyndigheterna i nära kontakt med frågor som har med skuldsanering att göra. Kronofogdemyndigheterna är vidare statens borgenärsföreträdare i många fall, vilket också bidrar till att de har kunskaper om problematiken. Även i denna funktion får kronofogdemyndigheterna syssla med frågor som är närbesläktade med sådana som blir aktuella i ett skuldsaneringsförfarande. Vid flera kronofogdemyndigheter har också förekommit projekt avseende skuldsanering i olika former. Det nu sagda gör att kronofogdemyndigheterna passar mycket bra för att ha hand om det andra steget i ett skuldsaneringsförfarande. Mycket talar också för att tyngdpunkten i förfarandet bör ligga här. Detta steg i förfarandet bör innefatta huvuddelen av utredningen i förfarandet och de huvudsakliga borgenärskontakterna. Förfarandet i detta steg bör syfta till att en frivillig skuldsanering kan nås. Härigenom markeras att gäldenärens skuldproblem i första hand skall lösas på frivillighetens väg. En särskild fråga är om kronofogdemyndigheten kan anses som olämplig att handha skuldsaneringsärenden mot den bakgrunden att kronofogdemyndigheten i vissa fall företräder det allmänna som kan vara en av flera borgenärer som deltar i ett skuldsaneringsförfarande. Frågan är om kronofogdemyndigheten därigenom kan anses inta något slag av motpartsställning till gäldenären eller de övriga borge- närerna. Enligt min mening kan man inte bortse från att så faktiskt kan vara fallet. Jag är däremot inte beredd att därav dra slutsatsen att det föreligger risk för att kronofogdemyndigheten på ett otillbörligt sätt skulle verka för att det allmänna tillskansas förmåner i förfarandet. Det åligger alltid en myndighet att i sin verksamhet iaktta objektivitet och opartiskhet. Det finns särskild anledning att beakta att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte mot någon annan borgenärs vilja kan leda till att en skuldsanering fastställs hos kronofogdemyndigheten. Jag anser alltså att kronofogdemyndigheten inte kan anses olämplig att av det nu diskuterade skälet handha ett andra steg i ett skuldsaneringsförfarande utformat som jag har skisserat, där bl.a. likabehandlingsprincipen, dvs. att samtliga fordringar skall behandlas lika, har en framträdande plats. Som jag återkommer till (avsnitt 4.8.2) bör dessutom skattemyndigheten - och inte kronofogdemyndigheten - företräda det allmänna när det gäller krav på skatter och avgifter. Bl.a. i samband med det möte om en skuldsaneringslag som höll framfördes från vissa håll farhågor om att det kan bli svårt för kronofogdemyndigheterna att hantera sina olika roller om de får ett större ansvar för skuldsaneringsärendena. De skall då fullgöra uppgifter dels som verkställande, dels som skuldsanerande myndighet. Dessa uppgifter kan komma att hamna i ett motsatsförhållande till varandra. Exempel på sådana problem kan hämtas från kronofogdemyndigheternas roller som tillsynsmyndighet i konkurs och som handläggande myndighet när det gäller den summariska processen. Det sades också att det för allmänheten kan vara svårt att skilja på kronofogdemyndigheternas olika roller. Enligt min mening finns det all anledning att vara uppmärksam på dessa farhågor. Men jag kan inte se att man av dessa skäl skall behöva avstå ifrån att välja kronofogdemyndigheterna som handläggande myndighet av steg två i skuldsaneringsförfarandet. De skäl i övrigt som jag har redovisat talar med sådan styrka för att låta kronofogdemyndigheterna handha det andra steget i ett skuldsaneringsförfarande. Vid mötet framhöll också vissa företrädare för kronofogdemyndigheterna att uppgiften faller väl in under vad kronofogdemyndigheterna skall syssla med. Jag förordar av dessa skäl att kronofogdemyndigheterna skall handha det andra steget i skuldsaneringsförfarandet. Om någon frivillig skuldsanering hos kronofogdemyndigheten inte kan komma till stånd vidtar det tredje steget, som kan mynna ut i ett beslut om tvingande skuldsanering, dvs. ett beslut varigenom fordringar mot borgenärernas vilja sätts ned eller helt faller bort. Detta är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden. Jag anser i likhet med många remissinstanser att beslut om sådana ingrepp inte bör fattas av någon annan instans än domstol (jfr artikel 6 i ). En mycket framträdande plats i förslag intar den av föreslagna gode mannen. Utredningen föreslår att rätten vid behov skall kunna förordna en god man att bistå gäldenären med att utreda dennes personliga och ekonomiska förhållanden och att upprätta förslag till hur skulderna skall avvecklas. Enligt förslaget bör den gode mannen vara lagfaren. Detta är dock inget absolut krav. Utredningen förutsätter emellertid att uppdraget som god man regelmässigt anförtros en advokat. Enligt förslaget skall den gode mannen arvoderas av allmänna medel enligt en särskild taxa. Utredningen poängterar att förordnande av god man inte bör vara obligatoriskt. Det skall - enligt utredningen - föreligga ett konkret behov för att god man skall förordnas. Den gode mannen skall enligt förslaget kunna förordnas på olika stadier av förfarandet. Många remissinstanser lämnar utredningens förslag vad gäller den gode mannen utan erinran. I våra nordiska grannländer finns också i samtliga fall en motsvarande funktion. I intar den gode mannen en mycket central roll i förfarandet. I och är den gode mannens roll nedtonad. I ligger en stor del av utredningsansvaret i stället på det som närmast motsvarar vår kronofogdemyndighet. Några remissinstanser ifrågasätter om inte den gode mannen kan ersättas av kronofogdemyndigheten. Skälet härtill är huvudsakligen att kronofogdemyndigheten under alla förhållanden kommer att ha en viktig uppgift att fylla vid utredningen i ett skuldsaneringsärende och att det därför kan vara rationellt att ta steget fullt ut och låta kronofogdemyndigheten få det huvudsakliga ansvaret för utredningen. har i sitt beslut också antytt att kronofogdemyndigheten bör kunna ges en mer framträdande roll i förfarandet. Jag har redan redovisat mina skäl för att låta kronofogdemyndigheten handha det huvudsakliga ansvaret som prövningsmyndighet. En starkt bidragande orsak till detta val är just att myndigheten med sin särskilda kompetens och sin organisation är mycket lämpad att handha själva utredningen i ett skuldsaneringsärende. Enligt min mening är det inte nödvändigt att skapa en ytterligare funktion, exempelvis i form av en god man. Bl.a. kan det verka resurssplittrande. Det förefaller vara bättre om man kan koncentrera utredningsansvaret på en hand. Det bör kunna medföra att förfarandet blir såväl effektivare som billigare. Jag föreslår därför att det övergripande utrednings- ansvaret bör ligga på kronofogdemyndigheten. Det bör dock i det sammanhanget påpekas att gäldenären själv bör bära en betydande del av utredningsbördan. Som jag har redovisat bör gäldenären därvid kunna påräkna visst stöd från de kommunala myndigheter som sysslar med budgetrådgivning innan en ansökan om skuldsanering ges in.