prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Förslagen om fastställande av pensionsgrundande inkomst tillstyrks av (), som anför vissa synpunkter om den faktiska hanteringen vid fastställandet härav. Förslaget att inkomster måste överstiga av basbeloppet för att vara pensionsgrundande tillstyrks av PRO. Inte heller RSV har något att erinra. RSV menar att denna nivå av administrativa skäl bör avse inkomsten före avdrag för egenavgift till ålderspensioneringen. Förslaget ifrågasätts däremot av , som undrar om de anförda tekniska svårigheterna verkligen bör väga tyngre än grundregeln om intjänanderätt från första kronan. i menar att gränsen bör sättas så att även tillfälliga inkomster som ungdomar har i början av sitt yrkesliv kommer med i systemet. Försäkringsöverdomstolen menar att det bör undersökas i vad mån olika inkomstbegrepp som används i betänkandet kan göras mer enhetliga. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler kan ATP intjänas fr.o.m. fyllda t.o.m. det år då den försäkrade uppnår . då någon erhållit hel ålderspension kan pensionsrätt inte intjänas. För förtidspensionärers förvärv av ålderspensionsrätt gäller särskilda regler. Pensionsgrundande är inkomster av förvärvsarbete i form av anställning, varmed likställs uppdrag, och annat förvärvsarbete, varmed i huvudsak förstås inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet. Till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomst läggs den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt. För inkomster som är pensionsgrundande men inte beskattas i skall särskild uppgift lämnas av arbetsgivaren. Pensionsgrundande som anställningsinkomst är lön, annan ersättning i pengar och nettovärdet av andra utgivna skattepliktiga förmåner så som fri kost, bostadsförmån eller bilförmån till en arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Som anställningsinkomst räknas också ersättning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner för arbete som en försäkrad utfört för annans räkning utan att vara anställd, s.k. uppdragsinkomst. Ersättningar understigande ett halvt basbelopp som idrottsutövare får från ideell idrottsförening är dock inte pensionsgrundande. Lön från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare som inte uppgått till är inte pensionsgrundande som anställningsinkomst. På samma sätt är inkomst av aktiv näringsverksamhet understigande inte pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. De socialförsäkrings- ersättningar m.m. som är pensionsgrundande (se avsnitt 5.3) tas däremot i be- aktande även om de understiger . För inkomster av anställning och uppdrag betalas socialavgifter av arbetsgivaren respektive uppdragsgivaren, medan den försäkrade själv betalar avgifter på inkomst av annat förvärvsarbete. Arbetsgivaravgifter betalas inte på lön eller annan ersättning till en och samma arbetstagare om den inte uppgått till . På motsvarande sätt betalas inte egenavgifter om avgiftsunderlaget understiger . Pensionsgrundande för ATP är enbart inkomster av anställning och annat förvärvsarbete i den mån summan därav överstiger ett basbelopp (). Inkomster över 7,5 basbelopp () är inte pensions- grundande för ATP. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att det i det reformerade pensionssyste- met liksom skall finnas en nedre åldersgräns vid . före det år då en person uppnår denna ålder skall alltså pensionsrätt inte kunna intjänas. Denna åldersgräns har ifrågasatts av vissa remissinstanser. Vi delar dock arbetsgruppens bedömning att den lägsta åldersgränsen för intjänande av pen- sionsrätt bör vara . Skulle denna åldersgräns höjas, skulle med förvärvsarbete komma att sakna betydelse i pensionshänseende för dem som börjar förvärvsarbeta . Något sådant anser vi inte vara förenligt med den grundläggande tanken att det reformerade pensionssystemet skall bygga på livsinkomstprincipen. En grundtanke med det reformerade pensionssystemet är att detta skall präglas av ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller tidpunkten för ålderspensio- nering. För att åstadkomma detta bör det som föreslagits i avsnitt 4.5 inte fin- nas någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt i det reformerade pen- sionssystemet, vare sig i fördelningssystemet eller i premiereservdelen. Detta skall gälla inte bara förmånssidan utan också med avseende på uttaget av ålderspensionsavgifter. Pensionsrätt skall alltså också efter fyllda kunna förvärvas vid fortsatt förvärvsarbete och avgifter betalas härför. Detta gäller oavsett hur gammal personen är. Någon motsvarighet till nuvarande regel att pensionsrätt inte kan intjänas för år då någon fått hel ålderspension är enligt vår mening inte påkallad inom ramen för det reformerade regelsystemet. Nuvarande bestämmelse att beräkning av pensionsgrundande inkomst inte skall göras då någon avlidit bör däremot kvarstå oförändrad. Den är av betydelse för beräkningen av efterlevandepension. Administrativa skäl talar för att bibehålla regeln. Pensionsgrundande inkomster bör i det reformerade pensionssystemet, liksom , utgöras av inkomster i form av lön och uppdragsersättning (anställ- ningsinkomster) samt inkomster av aktiv näringsverksamhet m.m. (inkomst av annat förvärvsarbete). Även skattepliktiga förmåner som fri kost, bostadsförmån, bilförmån, m.m. bör grunda pensionsrätt - och avgiftsskyldighet - på samma sätt som . Avgifter till pensionssystemet på anställningsinkomster skall även fort- sättningsvis erläggas av arbetsgivaren (uppdragsgivaren) och på inkomst av annat förvärvsarbete av den försäkrade själv. En del av ålderspensionsavgiften kan emellertid komma att betalas i form av egenavgifter också på anställnings- och uppdragsinkomster. Vi återkommer till frågor om avgifternas utformning i avsnitt 13. Också i det reformerade pensionssystemet bör som utgångspunkt gälla nuvarande regel att beräkningen av pensionsgrundande inkomst görs på grundval av taxering- en till statlig inkomstskatt. Detta innebär att till grund för pensionsrätt inom både fördelnings- och premiereservsystemet skall läggas de inkomstuppgifter som anges i självdeklarationerna sådana de bestäms slutligt vid skattetaxeringen. Det kan i detta sammanhang påpekas att enligt dagens regler räknas egenavgifter inom sjuk- respektive arbetslöshetsförsäkringarna in i den pensionsgrundande inkomsten. Dagens regler medför därför att både avgiften till dessa försäkringar och förmånerna som betalas ut från dem är pensionsgrundande. Vidare får en eventuell framtida förändring av avgiftsuttaget till dessa försäkringar olika effekt på pensionsgrundande inkomst beroende på om avgiftsförändringen tar formen av en justering av arbetsgivaravgiften eller av en egenavgift. Exempelvis kommer en höjd arbetsgivaravgift att reducera de pensionsgrundande inkomsterna, medan höjd egenavgift inte har den effekten. Ur principiell synvinkel är det också tveksamt om avgifter till försäkringssystem som en ålderspensionär normalt inte omfattas av skall ingå i underlaget för beräkning av ålderspensionsrätt. Enligt vår mening finns det därför anledning att under den fortsatta beredningen överväga eventuella föränd- ringar i behandlingen av egenavgifter vid fastställande av pensionsgrundande inkomst. Pensionsgrundande skall också i det reformerade pensionssystemet vara enbart inkomster upp till ett visst belopp. Vid ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet skall detta belopp i princip motsvara dagens ATP-tak om 7,5 basbelopp. Som vi kommer att föreslå i avsnitt 5.9 skall det framöver räknas upp med ett PGI-index i stället för prisindex. En väsentlig princip för det reformerade pensionssystemet skall enligt vår mening vara att pensionsrätt skall kunna intjänas från i princip den första kro- nans inkomst och att det inte skall finnas någon motsvarighet till nuvarande basbeloppsavdrag inom ATP-systemet vid beräkningen av pensions- grundande inkomst. Enligt nuvarande regler kompenseras inkomster om ett basbelopp och därunder genom folkpensioneringen. Denna avses dock, som utvecklas närmare i avsnitt 9, inte finnas kvar i det reformerade regelsystemet. Av administrativa skäl är det emellertid ofrånkomligt att också i det reforme- rade systemet införa en viss beloppsgräns som inkomsten måste överstiga för att den skall grunda pensionsrätt. Det behövs alltså en nedre gräns för intjänande av pensionsrätt. Som beskrivits i det föregående finns - utöver regeln att enbart inkom- ster överstigande ett basbelopp är pensionsgrundande för ATP - den begränsningen att inkomster från en arbetsgivare inte anses som anställningsin- komst och att inkomster av aktiv näringsverksamhet måste uppgå till minst det beloppet för att vara pensionsgrundande. Detta undantag har samband med regeln att kontrolluppgift inte behöver lämnas av en fysisk person om den ersättning som han utgett till annan för tillfälligt arbete understiger . Att i det reformerade pensionssystemet möjliggöra att pensionsrätt kan intjänas på inkomster som uppgår till enbart någon eller några kronor torde vara mindre lämpligt, då detta skulle leda till ett mycket omfattande uppgiftslämnande och kräva mycket i fråga om taxering och uppbörd av avgifter. Det bör föreligga parallellitet mellan inkomster som är pensionsgrundande och inkomster som är avgiftspliktiga. Vi delar Pensionsarbetsgruppens mening att det bör införas en nedre gräns för beräkning av pensionsgrundande (och avgiftspliktig) inkomst som i vart fall anknyter till skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Denna gräns går, som nämnts ovan, vid såvitt gäller ersättningar utgivna av en fysisk person . I övriga fall går gränsen vid . Att ha olika gränser för pensionsrätt beroende på om den som utgett ersättningen är fysisk eller juridisk person är dock inte lämpligt. Vår slutsats är därför att det i det reformerade pensionssystemet bör finnas en motsvarighet till nuvarande regel att pensionsgrundande och avgiftspliktiga är inkomster från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare enbart under förutsättning att de uppgått till totalt . I parallellitet härmed bör också krävas att inkomster som egenföretagare har uppgår till för att de skall grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet. Dessa regler bör gälla bara för förvärvsinkomster. För de socialförsäkringsersättningar m.m. som vi i det följande föreslår skall grunda pensionsrätt bör inte finnas några motsvarande begränsningar på förmåns- eller avgiftssidan. Med den sålunda föreslagna gränsen vid blir emellertid långt ifrån alla administrativa problem lösta. Vad man åstadkommer därmed är överensstämmelse mellan å ena sidan skyldigheten att lämna kontrolluppgift och att betala pensionsavgifter och å andra sidan intjänande av pensionsrätt. Man får däremot inte automatiskt något administrativt system som hänför kontrolluppgiften och avgiften till en viss person. Detta har att göra med att den pensionsgrundande inkomsten beräknas på grundval av den försäkrades taxerade inkomst, alltså med utgångspunkt från dennes självdeklaration. Skyldighet att avge självdeklaration föreligger först om den försäkrade haft väsentligt högre inkomster än . För fysiska personer gäller fr.o.m. att självdeklaration skall lämnas när bruttoinkomsterna av tjänst och/eller aktiv näringsverksamhet uppgått till sammanlagt av basbeloppet (för ). Om det inom pensionssystemet inte införs en motsvarande inkomstgräns, skulle krävas att deklarationsskyldigheten utvidgas eller att det inrättas ett särskilt taxeringsförfarande för att på grundval av kontrol- luppgifter kunna fastställa pensionsgrundande inkomst såvitt gäller sådana begränsade inkomster. Något sådant skulle enligt vår bedömning vara förenat med så stora tekniska svårigheter och kräva så betydande administrativa insatser att vi anser det rimligt att låta gränsen för deklarationsskyldighet och lägsta inkomst för intjänande av pensionsrätt sammanfalla. Detta innebär att om deklarationsgränsen skulle ändras, bör motsvarande ändring göras i pensionssystemet. När det gäller pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet finns således enligt vår mening tungt vägande administrativa skäl för att ha en nedre gräns vid inkomster motsvarande av basbeloppet, vilket alltså sammanfaller med skyldigheten att avge självdeklaration, och att pensionsrätt därmed kan tillgodoräknas först om den sammanlagda årsinkomsten överstiger det beloppet. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså följande. Pensionsrätt intjänas på alla pensionsgrundande inkomster från i princip första kronan. För att pensionsrätt skall tillgodoräknas krävs dock att de sammanlagda pensionsgrundande inkomsterna uppgått till av basbeloppet. Om detta är fallet är hela inkomsten från botten pensionsgrundande. Uppgår däremot inkomsterna inte till det nämnda beloppet, tillgodoräknas inte någon pensionsrätt för . avgifter tas däremot ut, med den ovan föreslagna 1 000-kronorsgränsen som enda inskränkning, på alla inkomster. Det föreslagna gränsbeloppet om av basbeloppet bör avse summan av pen- sionsgrundande förvärvsinkomster och sådana skattepliktiga socialförsäkringser- sättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 och 5.4 skall grunda pensionsrätt. Det är alltså totalbeloppet för inkomster av förvärvsarbete och pensionsgrundande och skattepliktiga socialförsäkringsförmåner i form av sjuk- penning, arbetslöshetsstöd m.m. som måste överstiga av basbeloppet för att pensionsrätt skall tillgodoräknas för året. Eftersom det föreslagna gränsbeloppet är anknutet till taxeringssystemet tas i sammanhanget inte hänsyn till sådan pensionsrätt som tillgodoräknas för barnår, värnpliktstjänstgöring eller för förtidspensionärer. Som kommer att föreslås i avsnitt 5.3 är dock avsikten att pensionsrätt för verksamheter av dessa slag alltid skall gottskri- vas oberoende av det värde som den pensionsrätten representerar, dvs. utan någon nedre beloppsgräns. En fördel med den föreslagna lösningen med ett nedre gränsbelopp vad avser skattepliktiga inkomster och socialförsäkringsersättningar m.m., utöver att den inte kräver en omfattande omläggning av deklarations- eller taxeringsför- farandet, är att pensionsrätt inte behöver registreras särskilt och pension inte kommer att behöva utbetalas till personer som haft mycket små inkomster i och som kanske vistats här högst tillfälligt. Några ytterligare regler för att vid mycket låg årlig pensionsgrundande inkomst begränsa rätten till små pensionsbelopp bör inte övervägas. För att pensionsrätt som intjänats på förvärvsinkomster sedermera skall resultera i en ålderspension skall det alltså vara tillräckligt att pensionsrätt tillgodoräknats under ett enda år. Detta bör enligt vår mening gälla för både fördelnings- och premiereservsystemet. När det gäller sådan pensionsrätt som tillgodoräknas för barnår och vid värn- pliktstjänstgöring, delar vi Pensionsarbetsgruppens uppfattning att det bör uppställas särskilda villkor om krav på en viss minsta pensionsrätt intjänad på grundval av förvärvsinkomster, för att den skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.5.1 och 5.6. Den av oss föreslagna övergångslösningen i avsnitt 10 förutsätter dock att pensionsrätt tillgodoräknas också inom ramen för det reformerade systemets fördelningsdel - men inte premiereservdel - på grundval av inkomster före ikraftträdandet. Detta bör ske på det sättet att den pensionspoäng som registrerats för ATP med tillägg av poäng för att motsvara folkpensionsavdraget omvandlas till pensionsrätt. De närmare utformningen av hur detta skall ske redovisas i avsnitt 10. 5.3 Pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. Regeringens förslag: De socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt nuvarande regler är pensionsgrun- dande för ATP skall vara pensionsgrundande även i det reformerade systemet. Pensionsrätt skall i flertalet fall tillgodoräknas på grundval av ersättningens faktiska belopp. Motsvarande socialförsäkring eller i förekommande fall staten betalar ålderspensionsavgift för sådana ersättningar. För personer som uppbär sjukpenning eller dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen skall pensionsrätt även tillgodoräknas för en fiktiv inkomst motsvarande av den inkomst som legat till grund för att bestämma sjuk-, eller dagpenningens storlek (s.k. pensionsrätt för bak- omliggande inkomst). För rehabiliteringspenning skall pensionsrätt för bakomliggande inkomst ges för en fiktiv inkomst motsvarande av den inkomst som legat till grund för att bestämma denna ersättnings storlek. Pensionsavgifter avseende bakomliggande inkomst finansieras inom ramen för motsvarande socialförsäkring. Pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall inte ges för förfluten tid. Pensionsarbetsgruppen förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undantag för den tekniska utformningen av förslaget om pensionsrätt för bak- omliggande inkomst för den som uppburit sjukpenning, rehabiliteringspenning eller dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. Pensionsarbetsgruppen har dessutom föreslagit en begränsningsregel av innebörd att pensionsrätt för bakomliggande inkomst tillgodoräknas högst Remissinstanserna: Förslaget att socialförsäkringsersättningar m.m. skall grunda pensionsrätt tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remiss- instanser. anser att förslagen vad gäller pen- sionsgrundande socialförsäkringsförmåner skall omprövas. Enligt KDU är det i det nuvarande ekonomiska läget och med framtidens utmaningar i form av demografiska förändringar inte rimligt att staten skall betala in avgifter härför till pensionssystmet. KDU menar att en naturlig gränsdragning är att det som inte är lönearbete ger personen i fråga rätt till en viss minimipension. Detta skulle minska statens utgifter till pensionssystemet. () föreslår att pensionsrätt för studerande med vuxenstudiestöd skall tillgodoräknas minst på en inkomst enligt en utfyllnads- modell av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade. (), () och PRO tillstyrker uttryckligen förslaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst. Förslaget att den för sjukpenning, rehabiliteringspenning eller dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen bakomliggande inkomsten skall grunda pensionsrätt har däremot gett upphov till i viss mån delade meningar hos remissinstanserna. Förslaget tillstyrks uttryckligen av () AMS, KI, LO, TCO, PRO, Arbetslöshetskassornas samorganisation och Handikappförbundens samarbetsorganisation. Vissa av dessa remissinstanser förordar dock utvidgningar eller ändringar. Enligt LO bör bakomliggande inkomst vid sjukdom och arbetslöshet alltid räknas upp till det gällande förmånstaket i pensionssystemet. Samma ståndpunkt intar TCO och Arbetslöshetskassornas samorganisation såvitt gäller bakomliggande inkomst vid arbetslöshet. LO och TCO avstyrker vidare den föreslagna begränsningen till . Ytterligare anser LO att bakomliggande inkomst bör ge pensionsrätt från i en sjuk- eller arbetslöshetsperiod. Arbetslöshetskassornas samorganisation anför att pensionsrätt för bakomliggande inkomst bör ges för som arbets- löshetsersättning uppbärs. Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i anser det vara viktigt att bakomliggande inkomst vid sjukdom och arbetslöshet kan räknas och utan begränsningar i övrigt. Handikappförbundens samarbetsorgan, som tillstyrker förslaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst anser att den bakomliggande inkomsten skall beaktas utan någon tidsmässig begränsning. CSN föreslår att pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall ges personer med utbildningsbidrag, liksom dem som får särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA). Ett syfte härmed är att pensionsrätten skall bli densamma för den som aktivt väljer utbildning under sin arbetslöshet och den som passivt uppbär arbetslöshetsersättning. Handikappförbundens samarbetsorgan anser att pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall beräknas på sjukpenning och arbetslöshetsersättning utan någon inskränkning. LO förordar att pensionsrätt för bakomliggande inkomster ges även personer med utbildningsbidrag, eftersom detta bidrag är ett alternativ till arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassornas samorganisation anför liknande synpunkter. RFV delar LO:s uppfattning i denna fråga och menar att det inte bör byggas in hinder mot ökad kompetens och högre utbildningsnivå i regelsystemen, som gör att den enskilde får en sämre kompensation vid utbildning i samband med arbetslöshet än när han eller hon uppbär kontantstöd. RFV påtalar vidare att regelkonstruktionen när det gäller bakomliggande in- komst generellt måste ses över. Verket menar att det är omöjligt att tillämpa reglerna på ett kvalitativt godtagbart sätt med rimliga administrativa insatser och hänvisar till särreglering och undantagsfall i de olika försäkringarna. Enligt RFV:s bestämda uppfattning måste därför - om den bakomliggande inkomsten skall användas - en förändring göras i syfte att schablonisera reglerna. till utformningen av själva pensionsrätten för bakomliggande inkomst. och avstyrker förslaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst. pekar på att ett avstående från förslaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst vid sjukdom utgör ett alternativ för att minska kostnaderna för reformen och det budgetunderskott denna har till följd. efterlyser anvisningar om hur den bakomliggande in- komsten skall tas fram och beräknas. Enligt förbundet blir det troligtvis ett administrativt krångligt system med rapportering från både arbetsgivare och avtalsförsäkringar. Att snabbt få i bruk ett maskinellt rapporteringssystem är därför mycket angeläget. Statens löne- och pensionsverk kan till nöds acceptera att endast faktiskt ut- betald ersättning vid sjukdom och arbetslöshet grundar pensionsrätt för tid före ikraftträdande av det reformerade pensionssystemet, men undrar varför inte en viss schablonuppräkning kan göras. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler för ATP i 11 kap. 2 AFL behandlas som inkomst av anställning för ATP ett flertal olika socialförsäk- ringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster eller som av annat skäl gjorts pensionsgrundande. Dessa ersättningar ger upphov till pensionsrätt med belopp som storleksmässigt motsvarar den ersättning som utbetalas. Några mot pensionsrätten svarande avgifter betalas - med något undan- tag när - inte av vare sig den berättigade eller av den berörda socialför- säkringsgrenen eller staten. Inte heller finansieras detta pensionsintjänande särskilt i någon annan form. Ersättningar som på detta sätt grundar pensionsrätt i nuvarande system är bl.a. sjukpenning, arbetslöshetsstöd, utbildningsbidrag och vissa andra studieersättningar. I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser vi att de nu beskrivna reglerna bör överföras till att gälla också i det reformerade pensionssystemet. Pensionsarbetsgruppen har gjort en genomgång och prövning av de olika social- försäkringsförmåner m.m. som grundar pensionsrätt för ATP enligt 11 kap. 2 och 3 AFL och har därvid prövat i vad mån inskränkningar eller utvidgningar beträffande pensionsrätt för dessa förmåner i det reformerade pensionssystemet kan vara motiverade. Arbetsgruppens slutsats är att några sådana förändringar inte framstår som påkallade. Vi delar pensionsarbetsgruppens uppfattning i denna del. I det reformerade pensionssystemet bör alltså vara pen- sionsgrundande samma socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt dagens ATP-system. Några begränsningar i förhållande till vad som gäller föreslår vi därför inte. Detta innebär att sjukpenning, rehabiliteringspenning, föräldrapenningförmåner, vårdbidrag m.fl. för-måner kommer att vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet. När det gäller frågan om en eventuell utvidgning av vilka förmåner som skall vara pensionsgrundande återkommer vi i det följande. Till skillnad från vad som är fallet skall enligt vad vi föreslår av- gifter erläggas till ålderspensioneringen för den pensionsrätt som de pensions- grundande socialförsäkringsersättningarna m.m. ger upphov till.