prop · GH03187 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:187 1993/94:187 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en femårig försöksperiod med medborgarkontor inleds med början . Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. I propositionen läggs fram förslag till en lag som ger kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att utföra sådana uppgifter som inte innebär myndighetsutövning. De uppgifter som kan komma i fråga är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Frågor om ärendehantering och myndighetsutövning vid medborgarkontor med integrerad statlig och verksamhet kräver ytterligare rättsliga överväganden. I propositionen anges därför att frågan om myndighetsutövning vid medborgarkontor kommer att utredas vidare. 1 Förslag till riksdagsbeslut .................3 2 Förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor 3 3 Ärendet och dess beredning ..................4 4 Försöksverksamhet med utvidgade befogenheter vidmedborgarkontor 5 4.1 Behovet av medborgarkontor ............5 4.2 Uppgifter som kan hanteras vid ett medborgarkontor 9 5 Behovet av lagstiftning ....................12 6 Samordning av det fortsatta utvecklingsarbetet 13 7 Kostnader ..................................14 8 Ikraftträdande m.m. ........................14 9 Författningskommentar ......................15 Bilaga 1Arbetsgruppens sammanfattning av sin slutrapport 18 Bilaga 2Arbetsgruppens lagförslag .............22 Bilaga 3Remissinstanserna .....................25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..............................26 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor. 2 Förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor Härigenom föreskrivs följande. Avtal med myndigheter m.fl. 1 En kommun får träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana för- valtningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Av kommunallagen (1991:900) följer att en kommun får träffa avtal med enskilda om att åt dessa utföra sådana uppgifter som det är av allmänt intresse för kommunmedlemmarna att kommunen utför. Avtalets form och godkännande 2 Ett avtal som avses i 1 första stycket skall vara skriftligt. Det får inte träffas än till och med utgången av . Avtalet skall godkännas av regeringen och får inte tillämpas . Detsamma gäller ändringar av avtalet. 3 En kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 första stycket skall skriftligen gemensamt redovisa för regeringen hur den avtalade verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. Återkallande av godkännande m.m. 4 Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 2 andra stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer. 5 Om en kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 första stycket har kommit överens om att avtalet skall upphöra att gälla , skall parterna genast underrätta regeringen om det. --------- Denna lag träder i kraft och gäller till utgången av . 3 Ärendet och dess beredning En viktig del av förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn handlade om att förenkla kontakterna mellan medborgare och myndigheter samt att göra det lättare för allmänheten att få tillgång till samhällets service och få svar på sina frågor. har det pågått ett systematiskt arbete över en bred front i riktning mot en mer resultatorienterad styrning, en kraftfull decentralisering inom skilda områden och en systematisk avreglering och regelförenkling. Utvecklingen inom den kommunala sektorn har i hög grad handlat om decentralisering och minskad statlig detaljreglering. Genom den nya kommunallagen har kommuner och landsting fått en ökad frihet att själva utforma sin organisation. Genom samordning och samverkan över sektorsgränser kan man nå en ökad effektivitet i verksamheterna som besparingar kan uppnås och servicen till allmänheten kan förbättras. presenterade Stat-kommunberedningen vid betänkandet Lokalkontor - ett medel för sektorsamordning, förbättrad service och regional utveckling (SOU 1990:72). Där presenterades förslag om att inrätta lokalkontor för att underlätta samverkan mellan statliga och andra myndigheter. I startades några projekt som har haft betydelse för den fortsatta utvecklingen på detta område. Ett s.k. medborgarkontor startades i . Kommunen beslutade emellertid att avveckla försöket /91. i startade det s.k. () där Samservice i i kommun är en del av projektet. Det grundläggande syftet med projektet är att stärka och utveckla samhällsservicen som ett led i det regionala utvecklingsarbetet. inledde i det s.k. vars övergripande mål var att kunna behålla lokalkontor på de mindre orterna i inlandet för att trygga statlig service och för att använda tjänstesektorn i utvecklingen av glesbygdens infrastruktur. Ur detta projekt har det vuxit fram ett samarbete mellan statliga och kommunala organ i . Det pågår en liknande utveckling med någon form av medborgarkontor i flera europeiska länder. Det gäller bl.a. , , och de övriga nordiska länderna. Längst har utvecklingen på detta område kommit i , som till viss del har fungerat som en förebild för utvecklingen i de övriga nordiska länderna. Idéerna om medborgarkontor har börjat spridas till olika kommuner i landet. Det gäller bl.a. , och . Vid dessa medborgarkontor finns ännu så länge enbart kommunala verksamheter. gjordes framställningar till från bl.a. och kommuner med påpekande om att det fanns vissa rättsliga hinder för att komma vidare i utvecklingen av samverkan mellan kommunala och statliga myndigheter vid medborgarkontor. Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för departementet att tillkalla en arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att förbättra medborgarnas kontakter med den offentliga förvaltningen. Enligt riktlinjerna för arbetsgruppen skulle bl.a. rättsliga frågor, som kan uppstå när olika myndigheter samverkar i medborgarkontor, analyseras. Gruppen skulle också stimulera användningen av informationsteknologi. Arbetsgruppen överlämnade sin slutrapport vid medborgarkontor (Ds 1993:67) . Arbetsgruppens sammanfattning av slutrapporten finns i bilaga 1. Arbetsgruppens lagförslag framgår av bilaga 2. Slutrapporten har remissbehandlats. En förteckning över dem som har avgett yttrande över slutrapporten har upprättats och fogas till propositionen som bilaga 3. En sammanställning av yttrandena finns tillgängliga i (dnr C93/1018). 4 Försöksverksamhet med utvidgade befogenheter vid medborgarkontor 4.1 Behovet av medborgarkontor Regeringens förslag: En femårig försöksperiod med samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra i medborgar- kontor inleds med början . Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ser positivt på eller har inget att erinra mot inrättande av medborgarkontor eller att en försöksverksamhet inleds. Justitiekanslern anser att idén med medborgarkontor är principiellt tilltalande och att en fortsatt försöksverksamhet är värdefull. ifrågasätter om medborgarkontor är rätt lösning för att förbättra information och service till medborgarna. Enligt styrelsen kan myndigheterna genom ökad samverkan förbättra servicen till medborgarna utan att rättsliga komplikationer behöver uppstå. framhåller att det inte finns särskilt många empiriska belägg för att de av utredningen föreslagna medborgarkontoren medverkar till förbättrad service, en effektivare förvaltning och ett bevarande av service i glesbygd. Enligt bör ett ställningstagande om en bredare lansering av medborgarkontor föregås av en fördjupad diskussion om för- och nackdelar i olika avseenden, särskilt om det blir fråga om en integrerad verksamhet mellan olika sektorer. Ytterligare försök och utvärderingar bör komma till stånd för att ge underlag för diskussionen. , som förordar en samlokaliseringsmodell, anser att sambruk i olika former kan vara ändamålsenligt när det gäller att lämna service till medborgarna. Pågående försök och studier bör kunna ge vägledning om praktiska former för de varierande lösningar som är tänkbara. anser att det i samtliga modeller finns inslag som kan utvecklas till bra samverkansformer. Förbundet anser att samlokalisering mellan olika huvudmän kan vara en bra start till samverkan mellan olika myndigheter. förordar att möjligheter öppnas även för polismyndighet att bedriva försöksverksamhet med medborgarkontor i t.ex. glesbygd. kommun anser att en försöksmodell med kommunen som huvudman, vilket förutsätter avtal om tjänsteköp från övriga, för deras del är helt uteslutet. Flera av de inblandade myndigheterna kommer att ompröva sitt deltagande om en sådan ordning blir en förutsättning för deras projekt. Tanken är att personalen vid deras medborgarkontor på lång sikt skall få ett tvärfunktionellt ansvar, inte att kommunen handhar arbetsuppgifter åt andra myndigheter. Skälen till regeringens förslag Vad är ett medborgarkontor? Medborgarkontor är en sammanfattande benämning på en offentlig inrättning som ger service till medborgarna. Det finns någon form av medborgarkontor på ett tiotal orter i landet. I startade kommunen den första av två s.k. servicestugor i två kommundelscentra. I finns tre s.k. focuskontor lokaliserade till kommunens bibliotek i centralorten och två mindre bruksorter. I är lokaliserat till entré. Dessa medborgarkontor handlägger endast kommunala uppgifter. Exempel på medborgarkontor där medborgarna även kan komma i kontakt med statliga myndigheter och allmän försäkringskassa finns i i kommun och i kommun. På dessa orter sambrukar kommunen, tillsammans med , arbetsförmedlingen och polisen, resurser genom att dela på kostnader för bl.a. lokaler, personal och informationsteknologi och man bemannar tillsammans en gemensam servicedisk. Varför behövs medborgarkontor? Förnyelsen av den offentliga sektorn syftar inte bara till att förbättra och öka effektiviteten i den offentliga verksamheten, utan också att öka kvaliteten och servicen till de enskilda medborgarna. För att en demokratiskt uppbyggd samhällsorganisation skall kunna tillgodose de enskilda människornas behov och önskemål krävs att medborgarna får kunskaper om sina rättigheter och skyldigheter samt att de enskilda medborgarna på ett enkelt sätt får tillgång till den service som samhället erbjuder. Det är viktigt att medborgarna kan få tillgång till information om de beslut som fattas och vilka följder de ger för yrkesliv och vardag. bör medborgarkontor kunna vara ett sätt att stärka medborgarnas möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och innehållet i vissa av de tjänster som de offentliga organen tillhandhåller.Medborgarkontoren skall således främst ses som ett kompletterande medel för att möta medborgarnas ökade krav på service och lättillgängliga myndighetsfunktioner.Genom medborgarkontor skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig service när det gäller information om tjänster och enklare ärendehandläggning. Medborgarkontor kan också vara ett verksamt medel för att bibehålla eller utveckla den offentliga servicen i glesbygden. På orter där underlaget annars blivit för litet kan sambruk av personal, lokaler och viss utrustning mellan olika organ och myndigheter göra det möjligt att upprätthålla en god service. Statliga myndigheter skall alltså beakta de möjligheter som finns att samverka med andra myndigheter vid sin lokalförsörjningsplanering i syfte att minska statens kostnader för såväl verksamheten som för lokaler i enlighet med förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. En viktig förutsättning för att kunna öka samverkan mellan olika myndigheter, såväl mellan statliga myndigheter som mellan statliga och kommunala myndigheter, är utvecklingen av informationsteknologin. Det är också en viktig förutsättning för att fördjupa dialogen mellan medborgare och myndigheter. Med modern informationsteknologi spelar avstånd och tidsskillnader en allt mindre roll för kommunikationen mellan människor. Det har skapat förutsättningar för delegering av ansvar inom myndigheterna. Genom bl.a. telefax och förbättrad datakommunikation, har förutsättningarna för en snabb och effektiv service till medborgarna förbättrats. Den tekniska utvecklingen kan komma att göra det möjligt för medborgarna att själva söka information eller göra ansökningar via s.k. publika terminaler eller hembaserade dataterminaler. Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 1 s. 62) pekat på att det krävs samverkan mellan staten, kommunerna, forsknings- och teknikutvecklingsorgan, leverantörer, användare och andra aktörer på marknaden för att skapa en öppen elektronisk infrastruktur. Enligt propositionen handlar uppbyggnaden av den elektroniska infrastrukturen inte bara om en fysisk nätuppbyggnad, utan också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken. Regeringen anser att en elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning kan bidra till att minska offentliga utgifter och till att öka medborgarnas, kunskap och delaktig- het i samhället. I propositionen anges att initiativ för att stimulera ut- vecklingen av den elektroniska infrastrukturen kommer att tas. Etableringen av medborgarkontor är en utvecklingsprocess som ofta sker i flera steg. Såsom har redovisats har flera kommuner startat medborgarkontor med enbart kommunala verksamheter. I de fall där olika former av medborgarkontor har prövats är erfarenheterna goda. Enligt regeringens mening finns det därför skäl att nu gå vidare för att kunna pröva om myndighetssamverkan i medborgarkontor kan ske på ytterligare områden. När det gäller möjligheterna att vid ett medborgarkontor vidga servicen och ge allmänheten tillgång till verksamhet från statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting finns det i huvudsak två alternativa vägar att tillgå. Det ena alternativet, som har prövats i och , innebär att kommunen tillhandahåller lokaler vid , men att de statliga myndigheterna och i dessa lokaler var och en använder sin egen personal. Det rör sig alltså om en form av samlokalisering med kommunen där den statligt anställda personalen och personal finns tillgänglig vid vid vissa tider eller permanent. Fortsättningsvis kallas denna modell för samlokaliserat medborgarkontor. Det andra alternativet innebär att kommunen, de statliga myndigheterna och , inte bara finns tillgängliga inom samma lokaler, utan också att de, i stället för att använda sin egen personal vid , an- vänder den kommunalt anställda personalen för att utföra vissa uppgifter. Här är det alltså frågan om att gemensamt nyttja den kommunala personalen. Fortsättningsvis kallas denna modell för integrerat medborgarkontor. Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt huvudmannaskap och som har enbart kommunala serviceuppgifter finns inte. Inte heller samlokaliseringsmodellen möter några lagliga hinder. Ett sådant samarbete förutsätter i stort sett inget annat än att parterna kommer överens om vilka lokaler som kommunen skall ställa till förfogande och eventuell ersättning för detta. För att kommunerna skall kunna sköta uppgifter åt statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting krävs däremot en lag som ger kommunerna befogenhet att sköta sådana uppgifter. ger en sådan lagstiftning statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting befogenhet att ge en kommun ett sådant uppdrag. Regeringen föreslår därför en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor. Den skall gälla och inledas med början . Syftet med försöksverksamheten är att det skall ge ytterligare kunskaper och erfarenheter dels om hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndigheterna kan fördjupas. Försöksverksamheten bör kunna klara ut ett flertal frågeställningar genom ett praktiskt samarbete mellan olika myndighetsföreträdare på lokal och regional nivå. Några särskilda försökskommuner bör inte utses såsom skedde i t.ex. frikommunförsöket. Alla intresserade kommuner, myndigheter och organisationer bör kunna medverka i försöksverksamheten. Om kommunerna ges möjlighet att sluta samverkansavtal med vissa statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting, kan det ge viktiga erfarenheter om hur ett mer formellt samarbete över myndighetsgränser kan organiseras. Härigenom visar det sig också hur stort olika myndigheters intresse för en sektorsövergripande samverkan egentligen är. Från centralt håll bör en medverkan i försöksverksamheten främst ske genom metodutveckling, utbildningsinsatser och utvärdering av verksamheten. En lämplig form för denna typ av försöksverksamhet är nätverksformen där erfarenheter kan spridas mellan de kommuner, myndigheter, forskare m.fl. som är aktiva i nätverket (se avsnitt 6). 4.2 Uppgifter som kan hanteras vid ett medborgarkontor Regeringens förslag: Det finns en rad förvaltningsuppgifter inom statliga myndig- heter, allmänna försäkringskassor och landsting som bör kunna utföras vid medborgarkontor. I ett första steg skall bara sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning omfattas av försöksverksamheten. Frågan om myndighetsutövning vid medborgarkontor utreds vidare. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslår därutöver att även förvaltningsuppgifter från statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting som innebär myndighetsutövning i viss utsträckning kan utföras vid medborgarkontor. Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna har synpunkter på frågan om ärendehanteringen vid medborgarkontor. Många instämmer i stort att det skall gälla frekventa och rutinbetonade ärenden och att det främst skall vara fråga om information och rådgivning. Flera remissinstanser har starka invändningar mot att myndighetsutövning på uppdragsbasis skall kunna bedrivas vid medborgarkontor och anser att frågan om myndighetsutövning måste utredas ytterligare. ombudsmän () påpekar att den föreslagna verksamheten, som innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, kommer att utföras under villkor som är nya och delvis främmande för svensk förvaltningstradition. De grundläggande rättsliga förutsättningarna härför måste givetvis föreligga, oaktat att det är fråga om en försöksverksamhet. Avgörande för om förslaget skall kunna genomföras beror enligt JO på om rättssäkerhets- och integritetsfrågorna kan få en tillfredsställande lösning. Justitiekanslern () anser att myndighetsutövning på uppdragsbasis principiellt är felaktigt när det gäller centrala funktioner som polisen, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna, som sysslar med myndighetsutövning på områden med betungande offentligrättsliga före-skrifter (8 kap. 3 regeringsformen). JK anser att det i stället är genom ändrad kompetensfördelning i sak genom normer på område för område som förändringar bör genomföras. Liknande synpunkter har Kammarrätten i . Den anser att en lag, som avser att till den kommunala kompetensen hänföra även möjligheten för kommunen att ställa anställda till förfogande för att handha förvaltning för annan huvudmans räkning, bör utformas som en ren befogenhetslag för kommunen, utan angivande av hur och var den personal som avses skall arbeta. Kammarrätten anser också, med avseende på berörda myndigheters befogenheter, att det bör anges i lag vilka uppgifter de kan överlåta till kommunalt anställd personal att utföra. Datainspektionen menar att frågan om hur medborgarkontor får bedrivas inte i första hand är en praktisk fråga, som löses genom samarbete mellan olika nivåer, utan en rättslig fråga. Den statliga förvaltningen är uppbyggd av myndigheter som verkar var och en inom sitt ansvarsområde. De lagar som behövs för verksamheten bygger på detta förhållande. Vill man åstadkomma en annan ordning måste man enligt Datainspektionen först utreda vilka grundläggande ändringar som behövs av systemet. Datainspektionen påpekar att tillgång till myndigheternas personregister inte kan lösas på ett så enkelt sätt som anges i betänkandet. Enligt Datainspektionen måste det bli fråga om omfattande lagändringar för att medborgarkontor skall få tillgång till de statliga myndigheternas personregister. anser att utredningen inte klart har kunnat visa hur sekretesslagens bestämmelser om sekretess mellan myndigheter och datalagens bestämmelser skall tillämpas vid integrerade medborgarkontor. Enligt är det nödvändigt med ytterligare utredningsinsatser, främst vad gäller ärendefördelningen mellan statliga myndigheter och medborgarkontor, rättsläget och finansieringen, men även behovet av medborgarkontor, innan ställning kan tas till en försöksverksamhet med integrerade medborgarkontor. anser att det inte kan komma ifråga att en tjänsteman, som arbetar för arbetsförmedlingen och andra myndigheter, sysslar med någon form av individärenden, eftersom uppgifter om enskilda i princip är sekretessbelagda, oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte. ser positivt på att en försöksverksamhet kommer igång men anser att det är nödvändigt att en rad frågor, såsom skyddet för den personliga integriteten, registeransvaret, utbildning och kompetensutveckling av personal- en, ekonomiska lönsamhetsberäkningar, utbetalningssystem, redovisning och revision, beaktas och analyseras. Skälen för regeringens förslag: Medborgarkontor syftar till att lokalt tillhandahålla medborgarna samhällsservice på ett enkelt och smidigt sätt. Redan med nuvarande regler är det möjligt att upprätta medborgarkontor med enbart verksamhet. Även medborgarkontor, i form av samlokalisering av och statlig verksamhet, förekommer . Det sker genom att personal från såväl kommunala som statliga myndigheter var och en med sin personal arbetar i samma lokaler dit medborgarna kan vända sig. Det kan emellertid finnas fall där befolkningsunderlaget är så litet att det inte kan motivera att t.ex. en statlig myndighet håller personal vid ett medborgarkontor, som det ur ett medborgarperspektiv finns ett önskemål om och behov av lokal service. En möjlighet att förbättra servicen på orter, där exempelvis den lokala skattemyndigheten och kronofogden inte finns tillgänglig, kan vara att låta personal från respektive myndighet ha fasta mottagningstider, t.ex. någon dag , vid . Tidsbokning för sammanträffanden kan då ske vid . Därmed skulle skattemyndigheten i princip kunna besluta i alla sådana ärenden som vanligen handläggs vid skattekontoret. När det gäller myndighetsbetonade uppgifter inom det arbetsmarknadspolitiska området, t.ex. att fatta beslut om bidrag för arbetsmarknadspolitiska insatser för enskilda personer eller arbetsgivare enligt ett stort antal förordningar, bör en arbetsförmedlare från den lokala arbetsförmedlingen någon dag kunna utföra dessa arbetsuppgifter vid ett medborgarkontor. Dessa lösningar är varianter på den samlokaliserade modellen. kan det vara önskvärt att kunna öppna möjligheten att handlägga ärenden som innefattar myndighetsutövning vid ett integrerat medborgarkontor. För sådana fall kan en smidig lösning vara att kommunen, på uppdrag av en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting, sköter uppgifter genom den egna personalen vid ett medborgarkontor. En sådan ordning rymmer emellertid åtskilliga rättsliga problem som kräver ytterligare analys och överväganden.