prop · GI0319 · 1994-12-31 00:00:00 — Vad som sagts återspeglar det förhållandet attdet är de demokratiskt valda parlamenten i medlemsstetema som har den avgörandemakten vad gäller EU-samarbetets omfattning och inriktning. Det är avvikt att tUlförsäkras ett brett och reellt inflytande över de frågorsom skall behandlas i . Det är härvid att märka att medlemskapet som sådant och EG-rätten inte några kravpå hur samspelet mellan de svenska stetsmakterna skall ordnas. Den frågan ärhelt och hållet en nationell angelägenhet. Enligt regeringens mening börriksdagen ges en viktig roll även i det löpande arbetet inom EU. Detlagförslag som föreläggs i denna proposition ger de garantier som behövsför att skall få ett betydande inflytende över hur agerarinom EU och dessutom en i princip helteckande information om verksamheten inomunionen. EU har medutgångspunkt i de fördrag som stetema slutit, beslutsrätt på vissa områden,bl.a. i frågor som berör den inre marknaden och jordbrakspolitiken. Bland särdragen i EU-samarbetet kan särskiltnänrnas användningen av majoritetsbeslut i rådet samt principema om EG-rättens direktetillämplighet, direkte effekt och företräde framför nationell rätt, på deområden där medlemsländerna överlåtit beslutsbefogenheter. Det finns inget som hindrar medlemsländerna atttillsammans modifiera eller återte sin accept av denna ordning. Det börsamtidigt understrykas att enhällighetkrävs i många betydelsefijlla frågor och att åter andra viktiga frågorej behandlas på gemenskapsnivå utan på nationell nivå. ,som är valt direkt av medborgarna i medlemsstetema, spelar en inte oväsentligroll i EG:s lagstiftande arbete och har i viss utsträckning vetorätt. GenomMaasttichtfördraget har parlamentets funktion som kontrollorgan gentemotkommissionen och rådet stärkts. Varjeunionsmedborgare har givits rätt att vända sig till parlamentet i frågorsom direkt berör honom, genom att parlamentet tilldelatsrätten att, på yrkande av en Qärdedel av dess ledamöter, tillsätte för att utreda påstedda missförhållanden. Medlemssteternas val av kommissionsledamöter måsteunderstellas för godkännande. Ett annat nytt ochbetydelsefullt inslag i denna kontrollverksamhet är att parlamentet - eftersvensk och nordisk förebild - skall utse en ombudsman som på eget initiativeller efter klagomål från enskilda skallutreda brister eller försununelser från institutionernas sida. Europaparlamentetär direktvalt, men kan till följd av EU:s konstraktion inte få ett inflytende som det som tillkommer nationella parlament. förhållande har ibland i debatten tegits till intekt för 35 påsteendet att EU lider av eu"demokratiskt underskott". av maktbefogenheter är emellertid inte Prop. 1994/95:19okontroversiell. Ytterst kan nämligen en förstärkning avEuropaparlamentet under vissa föratsätmmgar mnebära en motsvarande försvagningav de nationeUa parlamentens indirekte inflytende genom ministerrådet. Ett viktigtinslag i bilden av EU som en på demokratiska grander byggd organisation är dens.k. subsidiaritetsprincipen, som i dette sammanhang innebär att de gemensammainstimtioneraa - utom på områden där de ensamma har behörighet - skall ageraendast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräckligutsttäckning kan uppnås av medlemsstetema själva, uten bättte kan genomföras genom beslut av instimtionerna.Subsidiaritetsprincipen har kommit att få ett betydande politiskt värde i detatt den återger en sttävan efter attundvUca EG-rättslig deteljreglering och lämna ett större uttymme förnationella lösningar. Hur långt principens rättsliga betydelse sträcker sigåterstår dock ärmu att se. EU är intenågon stetsbildning och dess beslutsformer kan därför inte jämföras med ensådans. Demokratin, de mänskliga rättigheterna och likheten inför lagen är dock de grandfiindament varpå EU är byggt. för att sterka demokratin i , och det är endast demokratiska stetersom kan bli medlemmar. Erfarenhetenvisar att EU inte har missbrakat sin handlingskraft. I praktiken har ettenskilt medlemsland nästen alltid kunnat få gehör för viktiga nationellaintressen, föratsatt att dette inte sttider mot grandläggande EG-rättsligaprinciper. EU har i sådana fall visat sig mycket obenäget att använda detmaktmedel som reglerna om majoritetsbeslut i ministerrådet innebär. Som medlem i EUkommer att kunna lägga särskild vikt vid sådana demokratifrågor som vispeciellt värnar om och där vi menar att EU behöver förbätttas. I detsammanhanget bör särskilt nämnas insatser för an förenkla regelverket och göradet mera lättUlgängligt för medborgarna.Sverige kommer också att, tillsammans med likasinnade medlemssteter, verka förökad öppenhet och insyn i och beslutsprocess. På båda dessaområden har ett arbete i angiven riktning redaninletts inom EU. uppgift som medlem blir att understödja dettearbete och bidra med vår erfarenhet från bl.a. en unikt långvarig tradition pådet tryckfrihetsrättsliga området. Ett utttyck förEU:s demokratiska förhållningssätt är att medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom EU. Inget lands språk har i det avseendet ansetts vara viktigare än något annat. Vid ett svenskt medlemskap blir svenska nytt officiellt EU-språk. Det innebär att svenska konuner att telas i EU:s institutioner och där tolkas till andra officiella EU-språk likaväl som inlägg på andra språk kommer att tolkas till svenska. Svenska parlamenteriker och andra företrädare för vårt land kommer i EU-samarbetet att kunna använda sin eget språk, något som markant skiljer sig från det internationella samarbete som vi varit vana vid. Det irmebär dessutom att alla lagar och andra dokument av någon betydelse kommer an finnas 36 tillgängliga på svenska. 4.3.2 Likhet inför lagen Stora och ekonomiskt sterkanationer hör inte till dem som i försto hand harbeiiov av ett fast internationellt samarbete. Mäktiga steter har ofta möjlighetatt lillvarate sina intressen på egen hand. Den politiska och ekonomiskaverkligheten är full av exempel på hur det kan ske, ibland på små länders bekosmad. Denna kärvaerfarenhet har bidragit till att linje i det intemationella samarbetet varit att söka åstedkomma såfaste spelregler som möjligt för framför allt våra ekonomiska förbindelser med andraländer. Detta beror på att små nationer är mera beroende än stora av ett klart och på objektiva kriterier grandatregelverk. Vi vet dock av erfarenhet att även faste spelregler kankullkastes och bindande överenskommelser frångås när för de sterka nationernabetydelsefulla intressen är hotede. Karakteristisktför EU som organisation är att den är en rättens gemenskap. Reglerna ärförhållandevis klara och tydliga, vilket varit nödvändigt för att få samarbetetatt fungera. Genom praxis harrättsläget ytterligare preciserats och utvecklats på en lång rad områden.Kommissionen vakar över att reglema efterlevs, och domstolens utslagrespekteras. Det råder inom EU en ovillkorlig likhet inför lagen, som intestennar vid likabehandling av medlemssteter uten som även omfatter de enskildamedborgarna. Denna princip är EU-samarbetets styrka och förnämste kännetecken.För det lilla landets och dess medborgares möjligheter an få ut sin rätt ärdette av fundamentel betydelse. 4.3.3 behöver rösträtti EU EUkan fullgöra sin uppgift att vara en rättens gemenskap genom att gemenskapernainom sig rymmer självstendiga instimtioner med överstetliga befogenheter.Fyrtio års erfarenhet har visat att institutionernas sterka stellning är ettvärn för de små medlemsstetemas intressengentemot ekonomiskt och politiskt sterkare medlemssteter. Alla initiativtill ny lagstiftning måste komma från kommissionen, som har att se tillvad som är bäst för unionen som helhet. Att dette gynnar de små stetema är såsjälvklart att vi knappast tenker på det. Det kan därför vara nyttigtatt sig en fråga som denna: Skulle de sju små medlemsländema uppnå bättre villkor om de lämnade EU och i stellet förhandladevar för sig med de fem stora? Svaret på frågan är självfallet nej. Inslagen avöverstetiighet är naturligtvis primärt inte till för att ge de små nationerna fördelar, även om dette oftaär fallet. Majoritetsbeslut i EU-institutionerna har i själva verket visat sig vara en nödvändig föratsättning för att kunna uppnå de gemensamma målen. Exempelvis hade den inre marknaden med säkerhet inte kuimat förverkligas, om medlemsstetema haft vetorätt beträffande varje särskilt beslut. jämförelse kan göras med detnordiska samarbetet, som helt saknar överstetiighet och som inte på egen hand förmått åstedkomma Prop. 1994/95:19 motsvaranderesultet. När gav in sin ansökan om medlemskap vardette inte enbart betingat av en önskan av få komma i åmjutande av defördelar som medlemskapet kan ge en liten nation. Ansökan hade i ännu högregrad sin grand i en insikt om att vi blivit och blir allt mera beroende av de beslut som fattas inom EU. SärskUt påtegligt ärdette på det ekonomiska området. Men beslut inom EU påverkar oss på en rad andra viktiga områden. Vad EU gör eller underlåter att göramedför djupgående effekter för enskildasvenskar, för svenska företeg och for det svenska samhäUet. Samtidigtster vi själva utanför EU och har inte möjlighet att delte i beslutsprocessen.Sveriges röst finns inte med när EU fatter beslut i ministerrådet ellerparlamentet. Vi kan finna detta förhållande godtegbart eller icke godtegbart,men vi kan inte bortse från det. I den allmännadebatten har med orätt påstetts an EES-avtelet ger samma möjligheter som medlemsstetema att medverka i EU:s beslutsprocess.Det har också felaktigt gjorts gällande att vi genom EES-avtelet kommer iåmjutende av samma ekonomiska fördelar som medlemsstetema, ttots att vi intefår vara med och utforma EU:s beslut. EES-avtelet gerSverige och de övriga parterna på EFTA-sidan rätt att genom experter delte i en del av den komminéverksamhet som utvecklaskring kommissionen. När nya beslut förbereds äger ett informations- och konsultetionsförfarandemm. EFTA-ländernas represententer får däremot inte delte i de beslut som fattesinom EU. EU-sidan har mte förbundit sigtill mera än att överväga EFTA-ländernas synpunkter. När sedan kommissionensförslag lämnas till rådet och den politiska beredningen av ärendet ter vid harEFTA-ländema ett mycket begränsat inflytende. Man skall heller interäkna med att rådet alltid ter hänsyn till EFTA-stetemas önskemål, även omEFTA-sidan har kunnat enas om en gemensam stendpunkt.Det behöver inte bero på brist på god vilja, uten kan vara en naturlig följd av att rådet i kompromissarbetetmellan medlemsstetema inbördes och i förhållande till institutionernainte har några tvingande motiv till att te hänsyn även ull utenförsteendeparters inttessen. Det mått av inflytendeEES-avtelet ger, minskar namrligtvis i tekt med an ett eller fleraEFTA-länder blir medlemmar av EU. Slutsatsen äratt när det gäller beslut av konkret ekonomisk betydelse inom EES-samarbetet -såsom vilka bilavgasregler som skall gälla , hur mycketförpackningsavfall som skall återvinnas etc. - är det i siste hand EU somfaststeller villkoren. och övriga EFTA-länder har att finna sig ibesluten. Alternativet - an inte finna sig i besluten - är likväl värre, ty dåriskerar granden för EES-samarbetet att falla samman, varvid EFTA-stetema skulleförlora de rättigheter på EU-marknaden som de uppnått genom avtelet. Från svensksida måste vi alltså konstetera att vi i ekonomiska och andra angelägenheter inte på egen hand kanåstedkomma de resultet vi eftersträvar. I stellet blir vi beroende av beslut som andra fatter. Samma konsteterande har gjorts och görs av en rad andra länder som sterutenför 38 Sverigesmöjligheter att ensamt fatte beslut på de områden som Prop. 1994/95:19fördragen omfatter kommer i formell mening att minska vid ett medlemskap. Igengäld ökar i praktiken faktiska beslutskraft. När det gällermöjligheten till påverkan på vår omvärld är dette uppenbart. Men genom denstörre beslutskraften, som vi inom EU får utöva tillsammans med andra ländersom i likhet med oss är fast förankrade i den västerländska demokratin, sterkervi också granden för vår egen demokrati. till synes paradoxalaförhållande är en konsekvens av att utrymmet för nationellt bestemmande krympergenom att de beslut som vi i demokratiskordning har kommit överens om ibland kanvisa sig vara svåra att genomföra till följd av kopplingarna till denintemationella utvecklingen. Denna fortgående försvagning av beslutskraftoch därmed av demokratin i vårt eget land kan motverkas genom att också vi fårrösttätt i och som likaberättigad nation inter vår plats vid EU:srådsbord. 4.3.4 inflytande i EU kommer enligtanslutningsfördraget att få representetion och rösttätt i EU:s allainstitutioner efter samma grander som de nuvarande medlemsstetema. får en ledamot av kommissionen. I det mest betydelsefulla organet, ministerrådet, fårSverige, i likhet med övriga medlemssteter, en representent. I de fall dåbeslut fattes med kvalificerad majoritethar 4 röster av totelt 90. och får i likhet medDanmark vardera 3 röster. De nordiska länderna får alltså relativt settbetydligt större inflytende än de till folkmängden störste EU-länderna.Sverige, och får exempelvis tillsammans lika många röster somTyskland med dess fyra gånger större befolkning. Det fordras förnärvarande 23 röster i rådet för all kunna blockera en beslut som fattets medkvalificerad majoritet. Med fyra nya medlemsländer justeras dette röstenteltill 27, vilket innebär att gränsen för att uppnå en blockerande minoritetligger kvar på av det totela röstentelet. 1 praktiken kommer detemellertid att bli något lättere än att blockera beslut i rådet.Det beror på en av medlemsstetema framarbeted kompromisslösning, som innebäratt ett beslut kan uppskjutes om länder medett samlat röstetel på mellan 23 och 26 är emot beslutet. Under uppskovet skallrådet göra sitt ytterste för an inom rimlig tid nå en lösning i frågan. Vid en regeringskonferens konuner deinstitutionella frågoma inom EU att omprövas. Många olika uppfattningar kommerdå att brytes mot varandra. Oavsett vilken hållning som då interi rådet eller som svenska parlamenterikerönskar inte i , är det som redan sagts av störstebetydelse att vi kan medverka i denna konferens och i dess förberedelser underår 1995. Om vi försitter denna möjlighet, ärramen och formerna för beslutsfattendet redan givna om vi iframtiden skulle få en ny chans att bli medlem i EU. En allmän erfarenhet inom det nuvarande EU är attmedlemsländernas möjlighet till framgång när det gäller att påverka besluten inte endasthar " att göra med befolkningens storlekoch landets ekonomiska styrka uten Prop. även med kompetensen och kunnandethos ländemas förettädare. har en bred kompetens på de områden som för oss är viktigaoch där vi vill få stort inflytende. På dessaområden konuner svenska represententer att kunna lägga fram goda argument och te stöd av välunderbyggda forsknings- och utredningsresultet. Vår utbildningsnivå, vårt uttedningsväsende och vårtadministtativa kunnande i allmänhet kommer att ge oss styrka i EU-samarbetetpå de områden som är av betydelse för Vi har tidigare gjort dennaerfarenhet i FN och andra internationella organisationer där ochNorden utövat ett aktivt medlemskap. är omvittnat att teck vare sineffektiva beslutsprocess fått möjligheter tUl ett inflytande iEU utöver vad landets storlek och ekonomiska betydelse motiverar. Det finns mgen anledning till an skulle ste efter idet avseendet. Genom attutnyttja de möjligheter som ett medlemskap ger erbjuds således goda möjligheterför att få genomslag för svenska värderingar och nå upp till enposition bland steter som t.o.m. överstigerden som normalt skulle tillkomma en medlemsland av vår befolkningsstorlek. 4.4 Utrikes- och säkerhetspolitik Sedanmitten av 1980-telet befinner sig i ett skede av djupgående omvälvningarmed som historisk bekräftelse på att det kallakrigets speciella världsordning är på väg an försvinna. har befriats från bördan av alliansernas kapprastoing och hotetav sovjetisk aggression. har återförenats och demokratin har redan hunnitbefäste sin stellning i flera av de central- och östeuropeiska ländema.Sovjetunionen har upplösts och de baltiska steterna har återfått sin självstendighet.Ryssland har beträtt vägen mot demokrati och marknadsekonomi. EU har , ijuni 1994, ttäffat avtel om samarbete med och med . Mot dennabakgrand är det naturligt au nästen alla av de central- och östeuropeiska ländema fördjupar sina relationer med EU. Genom denna process vill de befäste sin europeiskaförankring. På det utrikespolitiska området har de erbjudits en nära dialog med EU. Möten skall hållas regelbundet och de berörda länderna skallkuima associeras till uttelanden och beslut som uterbetets inom EU. , , , , och har tecknat s.k. Europaavtel varigenom vägen har öppnats mot fiillvärdigt medlemskap iEU. Också de baltiska stetema avser teckna sådana avtel som en uppföljning av de frihandelsavtel med EU, som undertecknades , och som beräknas träda i kraft . På skulle ett band av steter i Centtal- och , från Estiand i norr till i söder, kunna komma att infogas i den nära samhörighet som ettmedlemskap i utgör. För skulle en ny stebilitet uppste och därmed basen för en 40 rik framtida utveckling. Ett liknande närmande till EUsker även i södra . Både , Prop. 1994/95:19 Cypem och haransökt om medlemskap. Vid sidan om EU omfatter integrationsprocessen iEuropa också andra organisationer. FN, ESK och bidrar påskilda sätt till stebiliteten i . Skilt frånsamarbetet i de ovansteende organisationema pågår på det militera området en integrationsprocess somomfattar allt fler europeiska steter. Västeuropeiska unionen, VEU, ochNATO har erbjudit ländema i Centtal- ochÖsteuropa olika former av närmare anknytning, men ännu inte medlemskap. VEU utvecklar nära kontekter med kringliggandeeuropeiska länder. , och är associerade medlemmarmedan nio länder i Centtal- och , som ingår i VEU:skonsultetionsforam, har erbjudits ochaccepterat att bli s.k. associerade partner. Härigenom delter exempelvisde baltiska steterna i VEU:s intema möten. NATO har nära kontekt med ländema i öst och harunder senare år fört en dialog med ländema i den forna Warszawa-pakten.I början av år 1994 bildades Partnerskap förfred, Pff, med syfte an förvandla det motsättningar mellan öst och väst till vänskap genom konkret samverkankring militera frågor. Samarbete på det fredsbevarande området kommer att spelaen centtal roll i Pff. I Pff delter NATO-ländema samt nästen alla länder iCentral- och och och . Denna utveckling förändrar politiskakarta i granden. Det ekonomiska ochpolitiska närmandet liksom samarbetet på det militera området mellan ländema i Väst- resp. Central- ochÖsteuropa minskar riskerna för uppkomsten av nya maktblock som ster emotvarandra. Samarbete över gränserna underlättes och lösningar på gemensammaproblem kan lättere nås. Ett allt vidare samarbete utvecklas, som utgör viktigasteg mot en stebil säkerhetsordning för hela . 4.4.2 Integrationen i Prop.1994/95:19 Den västeuropeiska integrationeninom EU:s ram är en unik historisk process.Den bygger på ett långtgående och jämlikt samarbete mellan de deltegandestetema. Dess grandläggande syfte är att genom fördjupad samverkan förhindrakonflikter. Visioner av detteslag har förekommit under seklemas gång. Det förste förslaget om gemensammaeuropeiska rättsregler, en intemationell domstol och en gemensam utrikespolitUcformulerades . Men först efter det slut kanen utveckling mot ett långtgående och frivilligt närmande mellan deeuropeiska stetema sägas ha slagit rot på allvar. Den s.k.Brysselpakten, som bildades och som ombildades till VEU hade urspmngligen tiU uttelat syfte att förhindraen tysk upprastning. I början av 1950-telet fanns långtgående planer påbildandet av en europeisk politisk gemenskap samt en europeisk försvarsgemenskap, i vilken ävenFörbundsrepubliken föratsågs ingå. Den skulle bl.a. omfatte enintegrerad Europaarmé. Planerna förverkligades dock aldrig. Integrationenkom i stellet att inriktes på andra områden, främst detekonomiska. Ett förste steg var bildandet av Kol-och stelgemenskapen år 1952.En grandläggande drivkraft vid dess tillkomst var an söka ytterligare garantiermot att de för rusttiingsindusttin nödvändiga kol- och stelindusttiema inteutvecklades uten kontroll. Fredstenken varen central målsättning också vid tillkomsten av som upprättedeEuropeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) . En grandföratsättning fördette samarbete var en gemensam syn på demokrati och marknadsekonomi. Med utgångspunkt i fördjupadessamarbetet mellan gemenskapens sex och tolv medlemssteterpå det ekonomiska och handelspolitiskaområdet. Del ömsesidiga ekonomiska beroende som följde med dennautvecklmg bidrog till att främja den stebilitet som växt fram i Västeuropaunder efterkrigstiden. Denna process harbidragit till vad den uttikespolitiska konsekvensutredningen betecknar som ett säkerhetspolitiskt plus. Genom den nära samverkan ochdet ömsesidiga beroendet har krig mellan EU-länder blivit Otenkbart. De dåvarandesex enades om regelbundna uttikespolitiska konsultetionerpå ministernivå. Men först kring då den s.k. Davignonplanen antogs fickdette samarbete en fastere form i och med att det s.k. europeiska politiskasamarbetet (EPS) lades fast. EPS, somtraktetfästes genom enhetsakten , syftade till ökad samstemmigheti medlemsländernas nationella uttikespolitik genom närmare samråd. EPS varmellanstetiigt till sin natur. Alla beslut fattedes med enhällighet. Samarbetet kom att utvecklas till ett foram för utrikespolitisk samverkan mellan EG:s sedermera tolv medlemmar. De enskilda EG-ländema förde en uttikespolitik som i alltstörre Prop. 1994/95:19 utsttäckning överensstemde med övriga medlemsländerspolitik. I och medMaastrichtfördraget fördjupades det uttikes- och säkerhetspolitiska samrådet mellan EU:s medlemssteter ytterligare genom inrättendetav den s.k. gemensamma uttikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Denna nyasamarbetsform ttädde i kraft . En närmare presentetion ges iavsnitt 26. 4.4.3 Ett EU-medlemskapsbetydelse för i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende De tolv EU-länder, som i dagmedverkar i GUSP, omfatter närmare 350 avVästeuropas 380 milj. invånare. Sannolikt konuner ett än större antel europeiskaländer, också i Centtal- och , att delte. An te aktiv del i dette samarbete innebär därför att stödjaen process som flertelet europeiska steter bejakar. Samarbetet ärmellanstetiigt till karakteren och beslutsprincipen är enhällighet. Ettdeltegande ger ökade föratsättningaratt få gehör för sina stendpunkter i omvärlden. Härigenom kan svenskauttikespolitiska intressen bäst tillvarates och undviker risken attmarginaliseras. För är det därför både namriigt och angeläget att aktivt medverka i dette samarbete. Sverigekan därigenom lägga granden till en säkrare framtid och bidra tillskapandet av en ny europeisk freds- och säkerhetsordning. fastslog under bred enighetatt militera alliansfrihet alljämt bester, och att den syftartill att skall kunna vara neutralt i händelse av krig i sitt närområde. Militera motsätmingar mellan öst och västförekommer inte längre. Däremot finns en politisk instebilitet på flerahåll i . An komma ull rätte med dessa problem kräver en nära samverkanmellan länder. har därförframhållit att ett fullvärdigt deltegande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inomEU, är en fömtsätming för att skall kunna påverka utvecklingen ochaktivt bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning i . avseratt, såsom medlem i EU, delte fiillt ut i GUSP. sker med bevarad militeralliansfrihet. Avtelet innehåller inga alliansförpliktelser.Sverige har inte förpliktet sig att försvara något annat land. Ingetannat land har förpliktet sig att försvara . kommeratt bli en aktiv deltegare i samarbetet inom GUSP, och teck vare vårt goda uttikespolitiskaanseende torde vi genom fortsatt högt stelida utrikespolitiskaambitioner kunna hoppas på att i betydande utsttäckning vinna gehör för vårasynpunkter.