prop · GH0361 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits för att stärka det finansiella systemet. 1 Inledning...........................3 2 Utvecklingen på kreditmarknaden.....3 3 Bankernas resultatutveckling .......5 4 Statens stödinsatser till det finansiella systemet..................6 4.1 .............................7 4.2 ....................8 4.3 ...............................8 4.4 Sammanfattning........................9 5 Stödet och konkurrensneutraliteten..9 6 Statens ägarroll...................11 6.1 Avtal om avgångsvederlag.............12 6.2 Nordbanken...........................12 6.3 ............................13 7 Utredningar med anledning av finanskrisen.........................14 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde.................15 beslutade om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom riksdagsbeslutet bemyndigades regeringen att göra betydande åtaganden för statens räkning. Med hänsyn härtill angavs att det är angeläget att fortlöpande hålls informerad om vilka åtgärder som genomförs. För att fullgöra denna informationsskyldighet skall regeringen i skrivelser till redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att stärka det finansiella systemet. En sådan skrivelse lämnades senast (skr. 1992/93:251). Det åligger vidare regeringen att lämna en utförlig redogörelse för vilka stödåtgärder som vidtagits och de budgetmässiga konsekvenserna av dessa. En sådan redogörelse kommer att lämnas i budgetpropositionen. 2 Utvecklingen på kreditmarknaden har förutsättningarna för en positiv utveckling för instituten på kreditmarknaden i vissa avseenden stärkts. Den viktigaste enskilda faktorn är att det allmänna ränteläget har sjunkit avsevärt. Såväl den korta som den långa räntan på statspapper ligger även i ett längre perspektiv på nominellt låga nivåer. Jämfört med ränteläget under föregående år har de långa räntorna gått ner och de korta ytterligare ett par procentenheter (se diagram). Den lägre räntenivån förbättrar möjligheterna för låntagarna att fullgöra sina räntebetalningar och amorteringar vilket stärker bankernas intjänings- förmåga och minskar riskerna för framtida kreditförluster. Kreditinstitutens upplåningssituation har också förbättrats till följd av statens generella åtagande gentemot instituten. För hushållen bör också senare års minskande skuldsättningsgrad, mätt som skulder i relation till disponibla inkomster, leda till att ränteutgifterna i förhållande till inkomsterna minskar. En lägre räntenivå ger vidare stimulans till en mer hävdad omsättning och prisbild på olika tillgångsmarknader vilket är av stor betydelse för kreditinstitutens ekonomiska styrka. Aktiemarknaden visar också en stark återhämtning och uppgång till följd av lägre räntor och bättre internationell konkurrenskraft i företagen. Utvecklingen har varit gynnsam för bl.a. bankernas möjligheter att ta kapitalmarknaden, såväl den svenska som utländska, i anspråk för att skaffa nytt riskkapital. Fastighetsmarknaderna kännetecknas dock alltjämt av att priser och hyresnivåer ligger långt under vad som noterades och av fortsatt hög vakansgrad. För vissa fastighetsslag i attraktivare områden har emellertid ett stigande köpintresse kunnat noteras. För bostadsmarknaden bidrar den återinförda möjligheten till uppskjuten realisations- vinstbeskattning vid bostadsbyte till att öka rörligheten. Den höga arbetslösheten medför emellertid fortsatta svårigheter för utsatta hushållsgrupper att betala räntor och amorteringar på sina bostads- lån. Den låga aktiviteten i ekonomin och den fortsatta skuldsaneringen innebär att kreditefterfrågan generellt sett är svag. Utlåningen från banker och bostadsinstitut sammantaget visar också att lånestocken totalt sett minskar. Detta gäller bl.a. för hushållen. Även om den sektorvisa statistiken är osäker, bl.a. på grund av omflyttningar av kreditstockar mellan olika institut, visar statistik emellertid på en väl hävdad utlåning till den viktiga gruppen mindre företag. Från andra håll har det emellertid hävdats att det finns problem med kreditförsörjningen till företagssektorn. Att bankernas kreditgivning kan fungera enligt normalt sunda principer är viktigt inte minst för småföretagen. Grunden härför är en förbättrad finansiell ställning i kreditinstituten och utsikter till minskande kreditförluster. I dessa avseenden innebär utvecklingen en viss ljusning. Bankerna håller alltjämt historiskt sett höga marginaler mellan ut- och inlåningsräntorna. har dock marginalen genomsnittligt krympt något, från ca 7,5 till . Utvecklingen mot lägre räntor på penningmarknaden har bankerna mött med att dra ner utlåningsräntorna mer än inlåningsräntorna. Genomförda räntesänkningar tyder på en fortgående marginalminskning. Den utvecklingen kan förväntas bestå i takt med att situationen i kreditinstituten normaliseras och konkurrensen om kunderna tilltar. Kreditinstituten gynnas både direkt och indirekt av den markanta räntenedgång som skett. Normalt är bindningstiden för tillgångar och skulder i bankerna sådan att ränteutgifterna faller snabbare än ränteintäkterna. Vidare minskar finansieringskostnaderna för problemkrediterna. De alltjämt höga marginalerna mellan ut- och inlåningsräntorna bidrar till att hålla uppe räntenettot trots en i många fall minskad utlåning. Bankkoncernerna har sammantaget för jämfört med kunnat redovisa en viss förstärkning av räntenettot. De fallande räntorna har inneburit att bankerna gjort kursvinster på sina värdepappersinnehav. Vidare har den stora omsättningen på de finansiella marknaderna gett stigande provisions- och courtageintäkter. Posten övriga intäkter har därmed kunnat öka kraftigt . kan dock en sådan intäktsförstärkning bli svår att upprätthålla vid en lugnare utveckling på valuta- och värdepappersmarknaderna. Ett betydande bidrag till den förbättrade intjäningsförmågan kommer även från kostnadssidan. Flertalet banker redovisar fortsatt minskade kostnader. Den pågående kostnadsanpassningen kan självklart inte ske utan att personalstyrkan reduceras. genomför bankerna omfattande program för att effektivisera verksamheten. Resultatet före kreditförluster visar mot denna bakgrund sammantaget på en välbehövlig förstärkning i storleksordningen , jämfört med halva årsresultatet 1992. Bankkoncernernas konstaterade och befarade kreditförluster ligger emellertid alltjämt på en hög nivå, ca . Då rapportperioden lagts om från tertial till kvartal får siffran jämföras med halva utfallet på ca . Till bilden hör då att större delen av Nordbankens tidigare problemengagemang återfinns utanför banksektorn, nämligen i (se nedan). Utvecklingen är naturligtvis svårbedömd men bör kunna tolkas så att kulmen i bankernas kreditförluster har passerats efter en snabbt stegrad förlustutveckling med ackumulerade kreditförluster på ca . Att så är fallet stöds också av att volymen problemengagemang sedan bankkrisens början har minskat något. Problemengagemangen (exklusive ) uppgick till ca vilket skall jämföras med ca . Ovanstående innebär att rörelseresultaten efter kreditförluster har förbättrats för nästan samtliga bankkoncerner. och den rekonstruerade Nordbanken redovisade en vinst för . utveckling har däremot varit fortsatt mycket svag. Totalt sett redovisar bankkoncernerna en fortsatt rörelseförlust. Räknat exklusive den resultatförbättrande effekten av den statliga garantin i , har den sammanlagda förlusten halverats från ca till ca . Utvecklingen innebär att de friskare delarna av banksystemet generellt sett inte dräneras på kapital i den utsträckning som tidigare skett. Kapi- taltäckningsgraden, d.v.s. kapitalbasen i relation till placeringarna, har i några banker kunnat stärkas. Detta har åstadkommits genom att utlåningsstocken minskats, vilket till stor del skett genom att lågavkastande utlåning i utländsk valuta dragits ner, samt genom en allmänt effektivare hantering av tillgångarna. Att bankerna, liksom bostadsinstituten, stärkt sin kreditvärdighet generellt kan även avläsas i en normalisering av upplåningen i utländsk valuta. Även för bostadsinstituten, av vilka flertalet ingår i bankkoncerner, har intjäningsförmågan förbättrats . har dock kreditför- lusterna ökat liksom volymen problemkrediter. Förlustrisken framöver är till stor del beroende av riskerna för fortsatta prisfall på bostadsfastigheter samt mer utsatta fastighetsägares och hushållsgruppers möjligheter att klara sina ränte- och hyresbetalningar. Erfarenheter från andra länder talar för att kreditförlusterna på utlåningen till bostadsfastigheter kan förväntas kvarstå på en förhållandevis hög nivå ytterligare . , det helstatliga bolag som övertagit en stor del av Nordbankens problemkrediter, redovisar en förlust för på . Förlusten ligger därvid i nivå med den som förutsågs i den plan som upprättades vid rekonstruktionen av Nordbanken. Förlusterna hänför sig till övertagna fastigheter där marknadsvärdet understiger det bokförda värdet. erhöll i samband med att bolaget blev direktägt av staten /93 ett eget kapital om . Det egna kapitalet beräknades då bli förbrukat det tar för bolaget att avveckla sina tillgångar. 4 Statens stödinsatser till det finansiella systemet I regeringens skrivelse 1992/93:251 lämnade regeringen en redogörelse för de stödinsatser som vidtagits fram . Beslut om stöd till Nordbanken, Första och hade då fattats. Dessutom hade , och (S-E-Banken) ansökt om statligt stöd. För vissa banker har, som tidigare redovisats, utvecklingen blivit betydligt bättre än vad som kunde förutses /93. Resultaten har stabiliserats och detta har gett genomslag på aktiemarknaden med betydande kursstegringar för de bankaktier som är börsnoterade. Den positiva utvecklingen har gjort det möjligt för S-E-Banken och att besluta om nyemissioner på 5,3 respektive . Detta har lett till att S-E-Banken dragit tillbaka sin ansökan om statligt stöd. Utöver rekonstruktionen av är och fortfarande föremål för utvärdering angående former för statligt stöd. Vad gäller är arbete inriktat på att i första hand skall stärka sitt kapitalbehov med hjälp av en nyemission. har i sin delårsrapport uttalat att styrelsen tillsammans med arbetar för att statsmedel ej skall behöva tas i anspråk för bankens fortsatta verksamhet. Denna utveckling är positiv och i linje med den principiella inriktningen av beslut om stödåtgärders utformning. De institut som söker stöd skall inte få mer stöd än nödvändigt och kostnaderna för det statliga stödet skall minimeras. beviljade staten en förlusttäckningsgaranti på . Garantin gavs för att stabilisera bankens finansiella situation och göra det möjligt att utvärdera mer långsiktiga lösningar. godkände regeringen beslut att höja statens garanti till från till . Bakgrunden till beslutet var att meddelat direktiv för redovisning av befarade kreditförluster och att banken bl.a. som en följd härav redovisat högre förluster i sin halvårsrapport än vad banken tidigare förväntat. I halvårsrapporten beräknades förlusterna för hela 1993 till . om hur befarade kreditförluster skall redovisas innebär att huvuddelen av de av prognosticerade kreditförlusterna skall betecknas som faktiska och därför redovisas och belasta bankens resultat . Denna redovisningsteknik innebar att förlusttäckningsgarantin hade tagits i anspråk i sin helhet och bankens kapitalsituation blivit ohållbar. Med hänsyn tagen till både ändrade redovisningsregler och ökade förluster skulle bankens kapitaltäckning ha fallit till per . Genom utökningen av garan- tiramen bedöms bankens kapitaltäckning komma att överstiga året ut. Ett förvaltningsbolag, , har bildats för att äga och förvalta en övervägande del av problemengagemang. är helägt av . beslutade att huvuddelen av problemengagemang skall överföras till och dess dotterbolag. godkände regeringen beslut. Enligt beslutet skall de engagemang som förs över till uppgå till högst i nominella tal, dvs före nedskrivningar för befarade och konstaterade kreditförluster. Engagemang understigande skall inte omfattas av överföringen. avser att fatta de nödvändiga besluten till följd av delningen av . Skälen för bildandet av ett separat bolag, till vilket bankens problemengagemang förs, sammanfaller med dem som ställde sig bakom vid rekonstruktionen av Nordbanken (prop. 1991/92:153, bet. 1991/92:NU36, rskr. 1991/92:352). En försäljning av beräknas ske /94. gavs ett lån på med förmånliga villkor till Första. Detta var ett led i rekonstruktionen av , som ingår i . Staten har vidare gått i borgen för ett lån till de sammanlagt elva sparbanksstiftelserna på jämte räntekostnader på maximalt . infriade staten genom en del av borgensåtagandet. Infriandet gällde förfallna räntekostnader uppgående till . Infriandet finansierades genom en anslagsbelastning på statsbudgeten. Arbetet med fortsätter. tillsammans med under- söker möjligheten att förstärka kapitalbasen utan ytterligare statligt stöd. Vid rekonstruktionen av Nordbanken fick , till vilket bolag huvuddelen av Nordbankens problemengagemang har förts, ett eget kapital på . Tillskottet finansierades genom att anslagsfinansierades och lånefinansierades utom statsbudgeten. I årsbokslut kommer statens innehav av aktier i att tas , vilket är statens kostnad för förvärvet av från Nordbanken. Motivet bakom detta beslut är att aktier som staten genom innehar högst får värderas till marknadsvärdet eller om sådant saknas, till avkastningsvärdet (verkligt värde). Uppskrivning kan ske om det verkliga värdet överstiger anskaff- ningsvärdet. Nedskrivning skall ske om det verkliga värdet understiger anskaffningsvärdet. revisorer bedömer att det inte finns något underlag som med tillräcklig grad av säkerhet visar att det finns ett reellt och beräkningsbart verkligt värde på aktierna som överstiger anskaffningsvärdet. Hos kan däremot tillgångar redovisas till sitt nominella anskaff- ningvärde trots att tillgångarna ger förluster. På grund av detta kan värdet på i redovisning skilja sig från det av redovisade egna kapitalet. Enligt beslut om budgetprinciper i samband med stödåt- gärder skall statens tillgångar som förvärvats till följd av stödåtgärder lånefinansieras i en utsträckning som motsvarar det värde som tillgångarna tas upp till i redovisning. Detta föreskrivs också i Bankstöds- nämndens regleringsbrev. Till följd av att inte tar upp aktierna i till ett högre värde än , skall därför Bank- stödsnämndens lån i för finansiering av tillskottet till lösas i motsvarande grad. Detta innebär en budgetbelastning för /93 på . Det statliga upplåningsbehovet påverkas inte eftersom upplåningen för tillskottet skedde utom statsbudgeten . Sammanfattningsvis har fram de statliga stödåtgärderna i form av lån, kapitaltillskott och infriade garantier till det finansiella systemet uppgått till varav 39,6 mil- jarder kr har anslagsbelastats (exklusive Industrikredit). Utöver detta har staten ställt ut garantier omfattande (vilket i tabellen framkommer som skillnaden mellan totalt åtagande och utbetalt belopp). Garantiåtagande 2 till uppgick till . I bokslutet tillförde Nordbanken för att möjliggöra ytterligare reserveringar för befarade föluster, varefter garantin från staten till uppgick till . I tidigare skrivelse till har tillskott till AB Industrikredit redo- visats. Kapitaltillskotten till AB Industrikredit är emellertid inte stat- liga stödåtgärder utan tillskott från ägarna. AB Industrikredit har därför inte tagits med i denna redovisning. 5 Stödet och konkurrensneutraliteten Det har i samband med att bankernas delårsrapporter presenterats riktats kritik mot Nordbankens finansiella ställning och utveckling. Nordbanken skall enligt kritiken ha fått en alltför stark finansiell ställning efter det att större delen av bankens problemkrediter lyfts av till . Med anledning av denna kritik är det viktigt att peka på ett par förhållanden. Vid rekonstruktionen gjordes en mycket grundlig analys av Nordbankens situation på motsvarande sätt som sker när andra banker ansöker om statligt stöd. Det ställdes betydande krav på rationalisering och effektivisering av banken vid dess rekonstruktion. Med de samhällsekonomiska antaganden som då kunde göras beräknades banken lägga fram ett nollresultat eller strax därunder . En ökning av volymen problem- krediter förutsågs också mot bakgrund av den generellt mycket svaga samhällsekonomiska utvecklingen. Den allmänna förbättringen av bankernas verksamhetsförutsättningar som därefter skett och som beskrivits ovan har Nordbanken liksom övriga banker fått del av. Samtliga banker har kunnat visa upp ett bättre resultat än vad som tidigare kunnat förutses och för Nordbankens del innebär det en vinst för i storleksordningen . I det senare resultatet ligger dock till betydande del intäkter av engångskaraktär såsom utdelning på aktier och realiserade vinster på obligationer. Generellt sett måste utvecklingen bedömas som mycket välkommen då en normalisering av bankernas kreditgivning kan påskyndas. Just en normalisering av kreditgivningen är ett av huvudsyftena bakom statens åtagande gentemot kreditinstituten. Utvecklingen måste också bedömas mot bakgrund av regeringens uttalade avsikt att Nordbanken skall säljas. I det perspektivet är det nödvändigt att banken kan uppvisa en internationellt sett tillfredsställande kapitaltäckning och en begränsad mängd problemkrediter. Kapitaltäckningen låg på och kan förväntas stiga något . Efter genomförda nyemissioner kan de två större bankaktiebolagen och förutses ligga på nivån . För Nordbankens del kommer arbetet med att planera en försäljning nu att påbörjas. Som tydligt markerades i propositionen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135) är det av stor vikt att stödågärder sker på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt vad gäller inriktning och återbetalningskrav. Detta är centralt för marknadens funktion och sundhet. Det kan inte utslutas att det samhällsekonomiskt viktiga syftet att normalisera kreditförsörjningen, kan komma att stå i viss motsats till marknadens uppfattning om neutralitet i det enskilda fallet. Svåra men nödvändiga avvägningar måste här ske. Skulle det emellertid visa sig att det statliga stödet skett till villkor som kan vara till förfång för andra banker eller på annat sätt uppenbart snedvrida marknadsförutsättningarna, är det regeringens ansvar att vidta korrigerande åtgärder. Det är därför av stor vikt att noga följa utvecklingen i dessa hänseenden. Emellertid finns det inte anledning att på grundval av Nordbankens resultat som den rekonstruerade banken varit verksam göra en värdering av rekonstruktionen utifrån nämnda aspekter. Särskilt mot bakgrund av att flertalet banker visat förbättrade resultat skulle en sådan värdering kunna leda till en felaktig slutsats. Staten skall inte eftersträva att bli ägare av banker och andra kreditinstitut. I vissa fall har staten trots det sett sig tvungen att överta ägandet till sådana institut. Det är då av stor vikt att staten utövar en aktiv ägarroll, t.ex. genom styrelserepresentation. Genom beslut har regeringen gett i uppdrag att förvalta statens ägande i Nordbanken, och . Detta uppdrag innebär bl.a. att det är som representerar staten vid bolagsstämma och att nämnden får utöva den företrädesrätt som tillkommer staten att delta i emission. får dock inte utan regeringens samtycke sälja eller på annat sätt förfoga över aktierna och andra finansiella instrument som ges ut av bolagen. Nämnden skall utföra sitt förvaltningsuppdrag i nära samarbete med och fortlöpande informera departementsledningen om arbetet. I propositionen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135) har uttalats att skall utfärda statliga garantier för lån och kapitaltillskott som lämnas av annan än staten. Som skäl härför har anförts att har övergripande uppgifter vad gäller statlig garantigivning och betydande erfarenhet av utformningen av garantivillkor och förvaltning av garan- tiåtaganden. I förordningen (1993:890) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut har regeringen dock i stället beslutat att skall få utfärda garantier på statens vägnar. I förordningen föreskrivs att skall utforma garan- tivillkoren i samråd med Riksgälds- kontoret om stöd ges i form av statliga kreditgarantier. De huvudsakliga skälen till regeringens ställningstagande att och inte bör utfärda och förvalta de statliga garantierna är dels att har den bästa inblicken i de institut som är föremål för stöd dels att , om nämnden förvaltar garantierna, kommer att förvalta och redovisa samtliga stödåtgärder. Detta ger bättre förutsättningar för en effektiv hantering och underlättar en samlad överblick av statens engagemang och kostnader för stödåtgärder. kunskap och erfarenhet på området tillvaratas genom bestämmelsen i förordningen enligt vilken skall utforma kreditgarantier i samråd med . Genom beslut har regeringen också uppdragit åt att från överta förvaltningen av de garantier som utfärdats av till sparbanksstiftelserna, och . 6.1 Avtal om avgångsvederlag Avtal om avgångsvederlag, s.k. fallskärmsavtal, har varit föremål för debatt. Sådana avtal kan i vissa fall vara berättigade för att de gör det möjligt att rekrytera skickliga personer till företagen och för att de ger de berörda arbetstagarna, som i regel inte omfattas av det anställningsskydd som gäller för andra anställda, någon annan form av trygghet. Avtalen måste dock hållas inom rimliga gränser. Sådana avtal som slöts framförallt med full lön under så långa tider som kan inte anses be- rättigade. Vad gäller förekomsten av fallskärmsavtal inom banker och andra kreditinstitut har statsrådet i ett brev till ledningen för Nordbanken, och angett riktlinjer för anställ- ningsvillkoren för personal i ledande ställning. Enligt dessa riktlinjer skall uppsägningstiden bestämmas enligt praxis. Avgångsvederlag som avser tiden efter uppsägningstidens slut skall sättas till så som möjligt och får tillsammans med uppsägningstiden inte överstiga 24 månader. Avgångsvederlaget skall utbetalas . Om oegentlig- heter som kan föranleda straffansvar eller skadeståndsskyldighet upptäcks medan vederlaget fortfarande betalas ut, skall arbetsgivaren ha rätt att hålla inne vederlaget eller en del av det till dess domstol prövat frågan eller överenskommelse träffats. Lön eller annan ersättning som en person får skall avräknas mot vederlaget och det skall också reduceras om vedebörande utför arbete utan lön eller ersättning. - Samtliga fallskärmsavtal i statliga bolag har omförhandlats utom i ett fall. Regeringen har genom tilläggsdirektiv uppdragit åt (Ju 1991:07) att överväga om det behövs särskilda redovisningsregler för pen- sionsersättningar, avtal om avgångsvederlag och liknande förmåner till styrelseledamöter, verkställande direktör och andra personer i företagsledande ställning. Nordbanken, och har i sina årsredovisningar redovisat de i respektive institut ingångna fallskärmsavtalen. Det kan nämnas att det för börsbolagen planeras att införa regler i börsens inregistreringskontrakt om att anställningsvillkor för i första hand verkställande direktör och styrelseordförande skall offentliggöras i ett bolags årsredovisning. För att detta skall kunna genomföras krävs att alla börsbolag accepterar en ändring av börskontraktet. Förhandlingar med börsbolagen väntas påbörjas . De åtgärder som utöver vad som nämnts ovan har företagits för att undersöka och i förekommande fall komma tillrätta med icke önskvärda förhållanden i de statligt ägda bankerna redovisas nedan. Regeringen uppdrog åt f.d. regeringsrådet att granska anställningsavtal, avtal om avgångsvederlag och eventuellt andra liknande avtal som ingåtts mellan å ena sidan Nordbanken och å andra sidan tre direktörer i banken.