prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: I samband med ratifikationen av erkände , som redan tidigare berörts, utan tidsbegränsning den individuella klagorätten till kommissionen. Därvid anförde departementschefen att "innan erfarenheten visat, att det vid sidan av kommissionen finnes ett praktiskt behov av domstolen, finner jag icke, att bör avgiva någon förklaring" om erkännande av domstolens jurisdiktion (prop. 1951:165 s. 14). När slutligen, , avgav en förklaring om erkännande av domstolens jurisdiktion hade endast avgett en sådan förklaring för obegränsad tid medan nio andra stater avgett förklaring . hade domstolen också ännu endast avdömt två mål. Giltighetstiden för den svenska förklaringen bestämdes då till , motsvarande vad som gällde enligt och förklaringar. Liksom de danska och norska förklaringarna borde det svenska godkännandet ske under förutsättning av ömsesidighet (prop. 1966:33 s. 3 ff). När senast förlängde sitt erkännande av domstolens jurisdiktion hänvisade föredraganden (prop. 1990/91:79 s. 3) i fråga om bakgrunden endast till vad som anförts proposition. Därutöver angavs att - utöver -då också , och hade erkänt domstolens behörighet för obegränsad tid. kommer, när den senast beslutade förklaringen om att erkänna domstolens behörighet löper ut, att under ha varit underkastad domstolens jurisdiktion. Vi har redan ovan, som ett av skälen för en inkorporering, konstaterat att konventionen över tiden kommit att öka i betydelse, inte minst här i landet. Övervakningsorganens verksamhet har på samma sätt över tiden kommit att vinna stadga och allmänt erkännande. Det är därför regeringens uppfattning att tiden nu är mogen för att utan någon begränsning i tiden och utan något förbehåll om ömsesidighet avge en förklaring om erkännande av domstolens jurisdiktion såsom tvingande för i och för sig och utan särskild överenskommelse. Det framstår dock som rimligt att så bör ske i samband med att den nu avgivna förklaringens giltighetstid löper ut . Det kan då också bli möjligt att beakta om de nya regler som kan komma att ingå i ett blivande protokoll om en enda domstol för mänskliga rättigheter föranleder att en sådan förklaring bör utformas på annat sätt än . 15 Vissa övriga frågor Regeringens bedömning: , med den lydelse som den fått genom vissa av tilläggsprotokollen, liksom tilläggsprotokollen i övrigt, bör nyöver- sättas till svenska. - Efter en inkorporering av konventionen bör särskild uppmärksamhet ägnas åt behovet av information om dess innehåll till domstolar, myndigheter och allmänhet. Särskilt angeläget bör det vara att domstolar och andra myndigheter ges möjligheter att fortlöpande följa den rättspraxis som ut- vecklas genom konventionsorganens arbete. Kommitténs bedömning: Kommittén har inte uttalat sig särskilt om de frågor som här behandlas. Remissinstanserna: har i ett särskilt yttrande påpekat de problem som är förknippade med att till inkorporeringslagen foga i äldre lagstiftningsärenden publicerade översättningar till svenska. Samhällsvetenska- pliga fakulteten vid har satt i fråga om inte en inkorporering borde föregås av en nyöversättning till svenska av konventionen. - De juridiska fakulteterna vid och har uppmärksammat det informationsbehov som en inkorporering medför. Skälen för regeringens bedömning: Som justitierådet utvecklat är den svenska översättning av konventionen som gjordes i samband med att ratificerade konventionen i vissa hänseenden bristfällig. Någon senare officiell översättning har inte gjorts. Bristerna gäller för det första att de ändringar av konventionen som skett genom vissa av tilläggsprotokollen inte kommit att inarbetas i texten. Konventionens gällande lydelse är därför inte helt lättöverskådlig. För det andra finns det skäl att överväga om vissa valda svenska uttryck på det mest adekvata sättet motsvarar originaltexterna. Ett aktuellt sådant exempel utgör det svenska uttrycket "civila" rättigheter och skyldigheter (artikel 6). Motsvarande lokution i originaltexterna är civil rights and obligations och droits et obligations de caractère civil. Europa- domstolen har uttalat att det avgörande inte är hur en rättighet karakteriseras i den nationella rätten. Begreppet civila rättigheter bör i stället ges en självständig innebörd. I begreppet ryms, enligt domstolen, varje förfarande vars utgång är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. Det kan därför gälla frågor som här i landet avser förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Som exempel på frågor som ansetts falla inom artikelns tillämpningsområde kan - bland de svenska målen - nämnas tillstånd till förvärv av fast egendom, expropriationstillstånd, byggnadstillstånd, trafikstillstånd och utskänkningstillstånd (se vidare , Mänskliga rättigheter s. 142 ff). Ett ytterligare exempel är det svenska uttrycket "opartisk rättegång" (även det i artikel 6) som torde ha en snävare innebörd än det motsvarande engelska fair hearing. Konventionstexten kan också behöva bli föremål för en språklig modernisering. I har arbetet med en nyöversättning av konventionen initierats. Det sker med ambitionen att den nya översättningen skall kunna föreläggas innan den har att fatta beslut om en inkorporeringslag och därigenom beaktas i lagstiftningsärendet och ersätta den nu bifogade översättningen som bilaga till den nya lagen. Regeringen delar också bedömningen att en inkorporering bör följas av information om såväl konventionens materiella innehåll som om dess övervaknings- system. Av särskild vikt är givetvis att domstolar och myndigheter har möjlighet att fortlöpande följa konventionsorganens rättspraxis. har, och uppfyller redan, en viktig uppgift härvidlag. Vilka ytterligare insatser som är nödvändiga och hur de skall organiseras får bli föremål för vidare överväganden. 16.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Utvidgningen av egendomsskyddet motiveras i avsnitt 5. Paragrafen inleds med att varje medborgares egendom är tryggad. Denna formulering har inte någon självständig rättslig betydelse utan anger endast det övergripande syftet med bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Syftet är alltså inte att genom denna bestämmelse ge ett heltäckande skydd för all egendom utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning, liksom , skall ge ett betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket varje medborgare kan, liksom med paragrafens nuvarande lydelse, avses såväl fysiska som juridiska personer. Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare innebörden av uttycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egen- domsskyddet enligt . De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen till en början angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande. Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Bestämmelsen bör liksom inte hindra sådana tvångsvisa överföringar av fast egendom vid fastighetsreglering också till förmån för enskilda intressen som och berört, under förutsättning att det kan sägas finnas ett angeläget allmänt intresse därav. Däremot tar regeln inte sikte på faktiska åtgärder av enskilda. Grundlagsskyddet kommer även att omfatta sådan lagstiftning som innebär begräns- ningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Detta uttrycks så att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Härmed avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt skall komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt. För att markera att det här endast är fråga om ett skydd mot sådana tvångsvisa inskränkningar genom lagstiftning eller myndighetsbeslut har paragrafens lydelse i detta hänseende förtydligats i jämförelse med kommitténs förslag. Sådana inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer på grund av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas däremot inte av grundlagsskyd- det. Ett motsvarande förtydligande har även ansetts behövligt i andra stycket. Det skall, mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 5, i klarhetens intresse även påpekas att sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade markreglerande och byggnads- reglerande bestämmelserna faller utanför tillämpningsområdet. I paragrafens andra stycke slås rätten till ersättning fast. Rätt till ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation eller annat sådant förfogande. Denna ersättningsrätt motsvarar det skydd som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntnings- värden ersätts inte enligt gällande lagstiftning. Som en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. I andra stycket anges därför huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Be- stämmelserna om detta är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller enligt lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Efter ett påpekande under remissbehandlingen har lagtexten förtydligats på det sätt att uttrycket "berörd del av" i enlighet med kommitténs syfte närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av pågående markanvändning". Liksom skall de närmare grunderna för bestämmandet av ersättningen anges i lag. Som också har framgått av avsnitt 5 är det motiverat att i grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet göra ett uttryckligt förbehåll för den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Detta kommer till uttryck i paragrafens sista stycke. Härigenom erinras om att egendomsskyddet som det kommer till uttryck i första och andra styckena inte gäller oberoende av allemansrätten. Sista stycket innebär att oberoende av vad som i övrigt föreskrivs i paragrafen en fastighetsägare även fortsättningsvis måste acceptera att det är tillåtet för var och en att nyttja naturen enligt vad som för varje tid följer av allemansrätten. Grundlagen förutsätter alltså att denna existerar även om den med tiden kan få ett i förhållande till förändrat innehåll genom t.ex. ändringar i strafflagstiftning. I kommitténs förslag till lydelse har utöver vad som tidigare nämnts några mindre språkliga justeringar skett. Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkesfriheten fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som utövar yrke är att begreppen närings- och yrkesfrihet inte helt stämmer överens med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda till oklarhet. Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen förhindra att någon enskild ekonomiskt skall få gynnas på någon annans bekostnad. Av avsnitt 6 framgår att det finns en relativt omfattande reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redovisade författningarna kan såsom påpekar även räknas senare beslutade lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter och kommuner med stöd av lag i den utsträckning de kan sägas innebära begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt mening är det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör närings- och yrkesfriheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för advokattiteln men innebär också att medlemmarna i är privilegierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verksamhet som innebär juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra. Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna allmänna intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifrågasatts om det andra ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet "enbart" kan utgå samt att till ordet "gynna" bör läggas "eller missgynnas". Som har framgått av avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en sådan inskränkning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekvenser aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Likhetsprincipen skall här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att miss- gynnas. Det skall såsom kommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte finns något angeläget allmänt intresse av regleringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse. Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ. På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmel- sens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet för närings- och yrkesfriheten. Detta kommer till uttryck genom en hänvisning till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. I den nya paragrafens första mening slås fast att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Vilken personkrets som omfattas av den allmänna skolplikten framgår av 3 kap. skollagen. Undantagna från skolplikten och den där angivna motsvarande rätten till utbildning är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan. I grundlagsbestämmelsen anges den berörda personkretsen på ett klart och kortfattat sätt. Härav följer att det endast är personer som befinner sig inom skolpliktig ålder som skall garanteras rätt till fri grundläggande utbildning. Den utbildning som det allmänna genom bestämmelsen åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar utbildning som sker i allmänna skolor. Härmed kommer stadgandet även att omfatta rätt till grundläggande undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov av det. För klarhetens skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva undervisningen som garanteras. Som framgått av avsnitt 7 faller utanför tillämp- ningsområdet rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial, skolmåltider och skolskjuts eller andra liknande förmåner, liksom även sådana enstaka inslag i utbildningen som kan föranleda kostnader för eleverna. I bestämmelsen anges även att det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns. Med denna skyldighet för det allmänna följer ingen ovillkorlig rätt för den enskilde till högre utbildning som meddelas i t.ex. gymnasium eller vid ett universitet eller i en högskola utan det skall för sådan utbildning även fortsättningsvis kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller lämplighet för tillträde till högre utbildning. Rätten för den som omfattas av den allmänna skolplikten att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola är absolut och kan således inte inskränkas genom lag. Bestämmelsen hindrar däremot inte att omfattningen av skolplikten förändras. Grundlagen förutsätter dock att denna skyldighet finns och är allmän utan att för den skull beröra vartenda barn i landet. För tydlig- hetens skull bör även påpekas att regleringen inte innebär att fördelningen mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbildningen påverkas. Bestämmelsen har sin motsvarighet i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 20 § RF. I bestämmelsen har endast gjorts några mindre justeringar till följd av övriga förslag. Följdändringen i första stycket 9 innebär att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om det skydd som anges i den föreslagna lydelsen av 2 kap. 18 § RF. För tydlighetens skull bör dock anmärkas att följdändringen innebär en sådan likställdhet också i fråga om rätten till ersättning vilken utgör en del av skyddet mot tvångsöverföringar samt mot rådighetsinskränkningar beträffande mark eller byggnader. Däremot kan utländska medborgare förbjudas tillträde till militära skyddsområden även om de äger mark på området. Ett sådant tillträdesförbud tar nämligen inte sikte på användningen av marken utan syftar till att säkerställa att vissa personer inte uppehåller sig på området. En sådan åtgärd faller därför utanför tillämpningsområdet för 18 §. I samma punkt har i förhållande till kommitténs förslag en mindre språklig justering skett. Den i andra stycket 9 föreslagna följdändringen om utlänningars likställdhet med svenska medborgare omfattar även den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den är reglerad i lag. Här bör för tydlighetens skull påpekas att denna bestämmelse inte innebär en rätt för utlänning att få viss tjänst eller visst uppdrag. För den språkliga enhetlighetens skull har i denna punkt använts samma uttryckssätt som i förslaget till 20 §. I detta stadgande slås fast att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Genom uttrycket "på grund av" markeras att bestämmelsen även omfattar åtaganden enligt de tilläggsprotokoll som vi har ratificerat och som trätt i kraft. Bestämmelsen innebär en markering av att , som genom en särskild lag föreslås bli inkorporerad i svensk rätt, får en särskild betydelse utan att konventionen för den skull ges status som grundlag. Avsikten med bestämmelsen är att skapa en garanti för att regler inte sätts åt sidan genom inhemska föreskrifter. Bestämmelsen riktar sig i första hand till lagstiftaren som skall ha det primära ansvaret för att vår inhemska lagstiftning inte strider mot konventionen.