prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Förslaget innebär vidare - vilket vi anser vara motiverat - att inkomster för förfluten tid över- stigande förmånstaket i det hittillsvarande systemet, 7,5 basbelopp, inte kommer att grunda pensionsrätt i det reformerade systemet. Ur register över intjänad ATP-poäng kan emellertid inte hämtas uppgifter om årsinkomster om ett basbelopp eller lägre. Detta är följden av att det första basbeloppet av en årsinkomst inte är pensionsgrundande inom det nuvarande ATP-systemet. Om sådana mycket låga årsinkomster i förfluten tid skulle kunna grunda pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet, skulle det bli nödvändigt att uppgifter härom införskaffades från andra register eller från den berörda individen. Önskvärt skulle ha varit att eller någon annan myndighet kunde hämta in de aktuella uppgifterna utan att individen behövde engageras. Detta skulle emellertid vara praktiskt ogenomförbart. Pensionsarbetsgruppen har efter att ha övervägt ett antal olika alternativ kommit till slutsatsen att det inte finns någon rimlig möjlighet att för för- fluten tid beakta belopp ej överstigande ett basbelopp som pensionsgrundande inom det reformerade pensionssystemet. Vi delar arbetsgruppens uppfattning i denna del och vi är därför inte beredda att föreslå någon särreglering i detta avseende. Enligt vår uppfattning behöver emellertid detta inte ha någon egentlig betydelse för individens reella pensionsutfall, vilket naturligtvis utgör ett väsentligt motiv för vårt ställningstagande i denna fråga. För de allra flesta med inkomster under ett visst år har inkomsten överstigit ett basbelopp. 20-delsinfasningen för övergångsgenerationerna medför också att det reformerade pensionssystemet får ett begränsat genomslag för deras del. Sannolikt är det mycket få som haft så låga inkomster som de nu aktuella . Ett annat problem avser inkomster intjänade . Riksförsäkrings- verkets register över intjänade ATP-poäng började föras först , då ATP-systemet infördes. Pensionsgrundande inkomst för åren kan alltså inte föras in i det reformerade pensionssystemet genom en omräkning av registrerade ATP-poäng. Betydelsen av dessa inkomster för pensionsutfallet från det reformerade systemet är emellertid begränsad. Eftersom pensionsrätt inte kan intjänas , kan det endast för personer födda eller tidigare vara i och för sig möjligt att få något utbyte i pensionshänseende av sådana inkomster. Av dessa är det bara de som är födda eller senare som över huvud taget berörs av de reformerade reglerna. Inkomster har således ingen betydelse för pensionsutfallet för andra än dem som är födda . 20-delsinfasningen innebär för dessa åldersgrupper att deras pension till stor del kommer att beräknas enligt de hittillsvarande reglerna, där avsaknaden av uppgifter om 1950-talsinkomsterna inte spelar någon roll. Betydelsen av inkomsterna för pensionsutfallet från det reformerade pensionssystemet är således begränsad. Det avgörande problemet är emellertid i detta avseende detsamma som när det gäller inkomster ej överstigande ett basbelopp för förfluten tid. Några databearbetade register med de behövliga uppgifterna finns inte. Vi har därför i likhet med Pensionsarbetsgruppen inte funnit någon rimlig lösning som kan möjliggöra till- godoräknande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för inkomster . I överenstämmelse med vad som föreslås beträffande förvärvsinkomster m.m. delar vi Pensionsarbetsgruppens mening att inte heller barnårsrätt skall kunna tillgodoräknas för tid . Såvitt avser barnårsrätt för förfluten tid har tidigare framhållits att detta är en fråga som är förenad med betydande praktiska problem. Vi har därför också anfört att denna fråga måste beredas ytterligare innan något slutligt förslag till tekniskt lösning kan läggas fram. Detta ställningstagande innebär då också att några förslag till preciserade regler för övergångslösning i denna del inte kan läggas fram på nuvarande sta- dium. Flertalet socialförsäkringsersättningar och motsvarande förmåner kommer i enlighet med vad som har gällt även framöver att vara pensionsgrundande inom det reformerade systemet till sina faktiska belopp. De socialförsäkringsersättningar, m.m. som är pensionsgrundande för ATP har inte alla grundat pensionsrätt ända utan regler härför har införts successivt . Sålunda blev exempelvis sjukpenning, arbetslöshetsersättning och många andra ersättningsformer pensionsgrundande först . Andra ersättningsformer har tillkommit eller har blivit pensionsgrundande . Något administrativt sett fungerande förfarande för att i efterhand ge pensionsrätt till det faktiska beloppet för en ersättning som inte var pensionsgrundande när den utgavs under ett aktuellt år i förfluten tid föreligger inte. Vi delar därför Pensionsarbetsgruppens bedömning att för socialförsäkringsersättningar m.m. kan pensionsrätt avseende förfluten tid tillgodoräknas enbart i den utsträckning som ersättningen varit pensionsgrundande för ATP. Värnpliktstjänstgöring, m.m som ägt rum i förfluten tid skall enligt vårt förslag inte grunda pensionsrätt. Inte heller föreslår vi att pensionsrätt för studier skall tillgodoräknas för förfluten tid. Som kommer att redovisas i avsnitt 14 kan dock särskilda regler komma att gälla avseende pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring och studier . Beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bör göras i anslutning till ikraftträdandet och resultatet av beräkningen i möjligaste mån meddelas de berörda. I fall då dessa har upp- fattningen att något fel begåtts, vilket främst torde kunna inträffa när det gäller barnårsrätten, bör de inom en begränsad tid efter ikraftträdandet kunna få frågan prövad. Därefter bör ändring inte kunna ske. I det föregående har vi redovisat hur den pensionsgrundande inkomsten inkl. barnårsrätten före ikraftträdandet bör fastställas. När denna har fastställts för sig, skall pensionskontot inom fördelningssystemet tillföras ett belopp som motsvarar ålderspensionsavgiften, , av den pensionsgrundande inkomsten. Den där bokförda avgiften utgör värdet av pensions- rättigheterna för det aktuella året. Även för förfluten tid måste pensionsrät- tigheterna därefter räknas upp med ett index och hänsyn tas till taket inom pen- sionssystemet. Pensionsrättigheterna inom den allmänna ålderspensioneringens fördelnings- system skall enligt förslaget till reformerade regler löneindexeras genom att uppräknas med ett PGI-index. Som utvecklats i avsnitt 5.8 får senare avgöras vilken metod som skall användas för att fastställa detta index. Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter skall enligt förslaget avse inte endast pensionsrättigheter intjänade efter ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet utan också de pensionsrättigheter som här behandlas, dvs. de som intjänats före ikraftträdandet. Löneindex för förfluten tid kan dock komma att skilja sig från vad som kommer att gälla för framtiden. För förfluten tid finns inte möjligheten att låta inkomstdelar ovanför förmånstaket påverka index. Inte heller finns möjligheten att vid fastställande av index för förfluten tid ta hänsyn till inkomster om högst ett basbelopp . Förklaringen härtill är att ATP-poängregi- stret, som måste utgöra grund för den retroaktiva indexeringen, inte innehåller uppgift om annat än pensionsgrundande inkomster och intjänade ATP-poäng. Pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet kommer, på motsvarande sätt som gäller inom det nuvarande systemet, inte att kunna intjänas för inkomster överstigande pensionssystemets tak. I enlighet med vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit avses taket på intjänandesidan inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bestämmas till 7,5 prisbasbelopp. Med en uppräkning för förfluten tid av intjänade pensionsrättigheter i takt med inkomstutvecklingen, genom anknytningen till PGI-index, kommer alltså för förfluten tid värdet av före ikraftträdandet intjänade pensionsrättigheter att växa år för år i förhåll- ande till det prisindexerade taket. Detta innebär också att pen- sionsrätt för höga inkomster under exempelvis kommer att få större betydelse för pensionsutfallet än pensionsrätt för inkomster , eftersom pensionsrätten för de tidigare inkomsterna räknas upp med ganska höga uppräkningstal under en mycket och därigenom kommer att växa väsentligt och motsvara en pensionsrätt som legat betydligt över taket då. Konsekvenserna av att taket på intjänandesidan i det reformerade systemet bestäms i prisbasbelopp för förfluten tid måste godtas. De alternativa lösningar som skulle kunna vara möjliga - löneindexering av taket på intjänandesidan även för förfluten tid respektive införande av ett tak för uppräkningen av pensions- rättigheter intjänade före ikraftträdandet - får båda anses vara förknippade med större nackdelar. Regeringens förslag: Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott skall vid ingången av för dem som är födda eller tidigare ersättas med en övergångsvis gällande garantipension som de särskilda skatte- reglerna för pensionärer avskaffas. Alla utgående ålderspensioner omräknas då till en beskattad garan- tipension. Denna övergångsvisa garantipension skall konstrueras på ett sådant sätt att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler. Pensionen skall utformas med utgångspunkt i att summan av utgående folkpension och ATP-pension definieras som en s.k. intjänad pensionsrätt. Pensionärer med en sålunda definierad intjänad pen- sionsrätt upp till 3,0 basbelopp erhåller en över- gångsvis garantipension med utgångspunkt i en basnivå som är 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär samt med tillägg av varierande storlek i tre olika intervall be- roende på den intjänade pensionsrättens nivå. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag om en övergångsvis garantipension för beståndet av pensionärer tillstyrks eller lämnas utan invändningar av huvuddelen av remissinstanserna. PRO är uttalat positiv men menar att förslaget bör kunna genomföras . Förslaget vinner anslutning också hos (), som föreslår ett genomförande . SPF föreslår dessutom en högre nivå på garantipensionen och menar att den bör bestämmas till lägst 2,5 basbe- lopp för ensamstående och lägst 1,91 basbelopp för gifta pensionärer. Skälen för regeringens förslag: Dagens grundskydd för ålderspensionärer i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpen- sionärer vid beskattningen skall enligt vårt förslag omvandlas till en särskild övergångsvis garantipension. Denna omvandling skall äga rum vid ingången av . De som berörs av den övergångsvisa garantipensionen är personer som inte alls skall omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. de som är födda eller tidigare. En motsvarande omläggning bör genomföras även för personer som är födda eller senare och som uppbär förtidspension eller efterlevandepension vid ingången av . Den närmare utformningen såvitt gäller dessa pensionsformer får dock övervägas . Huvudsyftet med förslaget är att få till stånd en likabehan- dling i full utsträckning av alla pensionärer med löntagare i beskattningshän- seende. Med hänsyn härtill måste den övergångsvisa garantipensionen - som skall beskattas - bestämmas till en väsentligt högre nivå än dagens folkpension och pensionstillskott, och reglerna utformas så att i princip ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än vad de hade före omläggningen. Ett par remissinstanser argumenterar för att den övergångsvisa garantipen- sionen skall införas eller 1997. Förslaget innebär emellertid ekonomiska förbättringar för pensionärerna som ökar statens kostnader. Med vårt samlade förslag till reformerat pensionssystem anser vi inte att det finns ekonomiskt utrymme att införa den övergångsvisa garantipensionen . Denna tidpunkt anser vi också väl vald med tanke på att det blir först då som de första inkomstrelaterade pensionerna enligt de reformerade reglerna kommer att betalas ut. Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få en basnivå för en ensamstående ålderspensionär om 2,1 basbelopp vid hel pension. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,235 basbelopp läggs av denna ovanpå garantibeloppet 2,1 basbelopp, vilket tekniskt sett innebär att basnivån reduceras i detta intervall. Vid intjänad pensionsrätt mellan 1,235 och 1,725 basbelopp ökar den totala pensionen av den del som överstiger 1,235 basbelopp, dvs. det görs en reduktion av basnivån . För den som har en intjänad pensionsrätt över 1,725 basbelopp, ökar den totala pensionen av den pensionsrätt som överstiger denna nivå, vilket i tekniskt hänseende innebär att basnivån avräknas . Vid högre inkomstrelaterad pension än 3,0 basbelopp blir den över- gångsvisa garantipensionen lika stor som denna och något tillägg ges alltså inte från garantipensionssystemet. Vad gäller övergångsvis garantipension till en pensionär vars make också har pension föreslås att den skall få en basnivå om 1,87 basbelopp. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,0 basbelopp ökar den totala pensionen av denna. I intervallet mellan 1,0 och 1,55 basbelopp ökar den totala pensionen av den pensionsrätt som överstiger 1,0 basbelopp. För pensionsrätt som överstiger 1,55 men inte 2,681 basbelopp ökar den totala pensionen av den del som överstiger 1,55 basbelopp. Tekniskt betyder detta att basnivån i de nämnda in- tervallen reduceras med 95, 85 respektive . Vid större intjänad pensionsrätt än 2,681 basbelopp sammanfaller garantipensionen med den inkomstrelaterade pensionen, och något tillägg ges inte från garantipensionssystemet. Det framtida garantipensionssystemet skall baseras bl.a. på den in- komstrelaterade pension som tjänats in. De personer som redan är pensionärer har dock pension beräknad efter dagens regler med folkpension, pensionstillskott och allmän tilläggspension. Pension enligt dessa regler behöver därför tekniskt sett omvandlas till att gälla inkomstrelaterad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen . Omvandlingen av pension beräknad enligt nuvarande regler föreslås ske genom att folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension sätts lika med inkomstrelaterad pension enligt de nya principerna. Vad gäller pensionärer som inte har någon ATP alls - dvs. bara har folkpension och pensionstill- 172 skott - innebär det förslag som redovisades av Pensionsarbetsgruppen att den översatta pensionsrätten skall beräknas som lika med noll. Med detta förslag uppstår dock en tröskeleffekt vid övergången från en pensionsrätt bestående av folkpension plus noll kronor i ATP till en pensionsrätt bestående av folkpension plus en krona i ATP vad beträffar utfallet av garantipensionen. Den person som har en krona i ATP kommer att få ett omotiverat stort belopp i garantipension jämfört med den som inte har någon ATP alls. Denna tröskeleffekt bör elimineras. För att åstadkomma detta kan särskilda kompletterande regler behöva införas. Utformningen av dessa får övervägas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. På motsvarande sätt som för garantipensionen inom ramen för den reformerade ålderspensioneringen skall den övergångsvisa garantipensionen reduceras med hänsyn till inte bara ATP-pension och - för dem med någon tilläggspension - folkpension. Avräkning skall också göras med beaktande av änkepension enligt äldre regler, avtalspensioner och utländska inkomstrelaterade pensioner. Däremot skall garantipensionens basnivå inte reduceras på grund av andra inkomster eller pensioner. Enligt nuvarande regelsystem reduceras det särskilda grundavdraget för folkpensionärer men inte pensionstillskott med hänsyn till avtalspensioner. Förslaget att den övergångsvisa garantipensionen skall fullt ut avräknas med beaktande av avtalspensioner skulle därför i vissa situationer kunna få till följd en sänkt disponibel inkomst för några pensionärer. Dessa effekter kan inte accepteras. Med hänsyn härtill bör under den fortsatta beredningen övervägas att inom det övergångsvisa garantipensionssystemets ram införa särskilda regler som förhindrar konsekvenser av detta slag. 10.5 Pris- och följsamhetsindexering av pensioner enligt nuvarande regelsystem Regeringens förslag: Pris- och följsamhetsindexering skall införas för ålderspensioner som beräknas helt eller delvis enligt nuvarande regler. Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen får avgöras vilken norm som skall väljas för indexeringen och tidpunkt för ikraftträdande. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Arbetsgruppen har dessutom föreslagit att följsamhetsindexeringen skall göras med utgångspunkt från en norm om årlig realtillväxt samt redovisat förslag om att följsamhetsindexering skall tillämpas fr.o.m. årsskiftet 2000 - 2001. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av TCO. Förslaget avstyrks dock av PRO. Även ställer sig avvisande till förslaget. Också Länsrätten i anmäler tveksamhet mot förslaget. Länsrätten befarar att den föreslagna metoden ger en alltför hög kompensation. () uttalar sig allmänt sett för en successiv nedjustering av förmånerna i nuvarande ATP-system under t.ex. en . Det kan enligt SAF ske genom att förmånerna inte följer prisutvecklingen fullt ut. Skälen för regeringens förslag: Ett problem med dagens pensionssystem är dess brist på följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen. Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för systemets finansiella stabilitet. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir finansieringen av pensionerna en större be- lastning för de aktiva än om tillväxten är hög. Att pensionerna blir förhållandevis kostsammare vid låg realekonomisk tillväxt hänger samman med nuvarande ordning för pensionernas värdesäkring. Såväl intjänade pensionsrättigheter som utgående pensioner följer basbeloppet, dvs. de skrivs i princip upp i takt med prisutvecklingen och inte med inkomstutveck- lingen. Vid fortgående allmän reallönetillväxt blir pensionerna således allt lägre i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Nuvarande ATP ger en hög begynnelsepension, som sedan är oförändrad i fasta priser räknat. Om reallönetillväxten är låg eller helt uteblir, växer pensioner och löner i huvudsakligen samma takt. Pensionerna behåller då sitt relativa värde i förhållande till de aktivas löner. I ett kortare perspektiv är pensions- utbetalningarnas storlek oberoende av tillväxttakten. Däremot blir lönesumman, dvs. underlaget för pensionernas finansiering, mindre i fallet med nolltillväxt än om det förekommit en viss reallönetillväxt, förutsatt att antalet förvärvs- arbetande är oförändrat. Vid låg eller ingen tillväxt i samhällsekonomin måste således pensionsavgiften höjas om avgiftsinkomsterna skall täcka utbetal- ningarna. Om tillväxten uteblir , tvingar den krympande finansiella basen fram regeländringar som försämrar de utgående förmånerna. Enligt vad vi föreslår skall i det reformerade pensionssystemet den inkomstrelaterade ålderspensionen utgöra en egen försäkringsgren och finansieras med en fast avgift, som också grundar pensionsrätt inom systemet. Detta kräver att pensionssystemet utformas så att det är följsamt i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen. Inom det reformerade regelsystemet uppfylls detta krav genom vårt förslag att uppräkningen såväl av intjänade pensionsrätter som av de utgående förmånerna skall kopplas till den samhällsekonomiska utvecklingen. De intjänade pensionsrätterna räknas upp med ett PGI-index. De utgående ålderspensionerna skall knytas till motsvarande mått på den reala löne- förändringen genom en särskild metod för pris- och följsamhetsindexering. In- nebörden av detta förslag har vi redovisat i avsnitt 8.3. De övergångsregler som vi föreslår skall gälla på förmånssidan innebär att de reformerade reglerna får genomslag successivt . Personer födda och som alltså fyller är den första åldersklass som kommer att få en del av sin pension beräknad enligt reformerade regler. Ålderspensioner beräknade enligt nuvarande regler kommer därför att dominera . Det tillväxtberoende som finns inbyggt i nuvarande regelsystem kommer således att påverka pensionssystemets samhällsekonomiska stabilitet . Principen att de framtida ålderspensionsutbetalningarna skall finansieras med en fast avgift fordrar emellertid ett ekonomiskt stabilt system. Det finns med hänsyn härtill skäl att införa en pris- och följsamhetsindexering även för ålderspensioner beräknade enligt nuvarande regler. Vi föreslår därför att utgående ålderspensioner beräknade helt eller delvis enligt nuvarande regelsystem skall pris- och följsamhetsindexeras. Följsam- hetsindexeringen betyder att ålderspensionen skrivs upp med inflationen men hänsyn tas till hur reallönetillväxten förändras. Hur denna koppling i detalj skall utformas och indexeringen skall påbörjas får avgöras i den fortsatta beredningen av pensionsreformen. I anslutning därtill får också avgöras hur förtids- och efterlevandepensionerna skall indexeras. Regeringens förslag: Efter utgången av skall delpension inte kunna nybeviljas. Den som uppbär sådan pension har dock fortsatt rätt till delpension fram till eller till dess rätten till delpension upphör. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att avveckla delpensionsförsäkringen tillstyrks eller lämnas utan erinran av det övervägande flertalet av remissinstanserna. Uttrycklig tillstyrkan lämnas av och . påpekar att slopandet av delpensionen troligtvis kommer att innebära ett ökat utnyttjande av förtids- och avtalspensioner. Förslaget avstyrks dock av några remissinstanser. Sålunda förordar TCO att det även skall finnas en delpensionsmöjlighet . För att hålla delpensionen inom givna ekonomiska ramar kan TCO tänka sig att rätten till delpension inte blir ovillkorlig från . Nybeviljande skulle i stället kunna ske i den takt utrymme uppstår genom att delpensionärer övergår till ålderspen- sion. Detta skulle innebära att det vid stor efterfrågan kan uppstå en väntetid till kanske 61 eller . TCO anser vidare att att det är särskilt motiverat att bibehålla delpensionsmöjligheten för alla som är födda och tidigare. Enligt TCO är ett absolut minimum att avvecklingen skjuts upp så att rätt till delpension består för alla som är födda och tidigare. Motivet för detta förslag är att motsvarande åldersklasser enligt Pensionsarbetsgruppens förslag inte skall kunna bygga upp någon pensionsrätt inom premiereservsystemet. Även avstyrker förslaget. Förbundet menar i andra hand att delpensioneringen bör finnas kvar i vart fall för personer som är födda och tidigare. vill ha en längre övergångstid för avskaffandet av delpensioneringen och hänvisar till att personer i åldersgrupperna inte får någon eller bara en begränsad möjlighet att använda premiereservsystemet som en ersättning för delpension. uttrycker skepsis inför förslaget och menar att det kan leda till en ökning av socialbidrag och förtidspensioner. PRO pekar på att delpensionsförsäkringen har varit ett mycket värdefullt inslag för personer med tunga och slitsamma arbeten. kan PRO till viss del förstå att delpensioneringen i dess nuvarande utformning inte riktigt passar in i det föreslagna ålderspensionssystemet. PRO anser att ett ställningstagande till delpensioneringens slopande bör avvaktas till dess förslag om förtidspensioneringen föreligger. Skälen för regeringens förslag: I den allmänna pensioneringen ingår som en separat försäkringsgren delpensionsförsäkringen. Enligt denna kan delpension utgå till förvärvsarbetande i åldern som reducerar sin arbetstid i viss utsträckning. Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att delpensioneringen skall avvecklas med början , dvs. som de första ålderspensionerna enligt det reformerade pensionssystemet kommer att kunna börja utbetalas. Fr.o.m. detta år skall delpension inte längre kunna nybeviljas.