prop · GH03148 · 1994-01-01 00:00:00 — På grund av det anföra förordar Lagrådet att orden "genom Riks- försäkringsverket" i förevarande paragraf utgår. 16 § I paragrafen finns bestämmelser om att i vissa fall skall besluta om återbetalningsskyldighet för vårdnadsbidrag som lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Enligt andra stycket får kassan om det finns särskilda skäl helt eller delvis efterge kravet på återbetalning. Det framgår av specialmotiveringen att paragrafen utformats med 28 § andra stycket lagen om bostadsbidrag (1993:737) som förebild. Vid föredragningen inför Lagrådet har upplysts att möjligheten att efterge kravet på återbetalning är avsedd att användas redan i ärendet om återbetalning och endast då. Om särskilda skäl för eftergift konstateras i ärendet skall sålunda den bidragsberättigade antingen inte åläggas någon återbetalningsskyldighet alls eller åläggas att betala tillbaka endast en del av vad som betalats ut. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget i sak men anser att den avsedda innebörden kommer till tydligare uttryck om bestämmelsen i andra stycket tas in som en tredje mening i första stycket. I paragrafens tredje stycket finns en regel för det fallet att försäkrings- kassan skall betala ut vårdnadsbidrag eller annan ersättning till någon som skall betala tillbaka bidrag enligt första stycket. I den situationen får kassan "dra av ett skäligt belopp som återbetalning av det felaktigt utbetalade beloppet". Under föredragningen inför Lagrådet har upplysts att avsikten varit att bestämmelsen i sak skall ha samma innebörd som bestämmelsen i 28 § andra stycket lagen om bostadsbidrag, nämligen att kassan får "hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som lämnats för mycket". Enligt Lagrådets mening lämnar den i det remitterade förslaget valda avfattningen utrymme för en annan tolkning än den avsedda. Sålunda kan den tolkas så att det belopp som dras av skall anses utgöra full återbetalning av det utbetalade. Lagrådet förordar därför att avfattningen av bestämmelsen i det föreslagna tredje stycket anpassas närmare till förebilden i lagen om bostadsbidrag. I anslutning till 13 § har Lagrådet förordat att uppgift om vilken myndighet som ombesörjer utbetalning av vårdnadsbidraget inte skall tas in i lagtexten. Av samma skäl som anförts där förordar Lagrådet att någon sådan uppgift inte heller skall förekomma i förevarande paragraf. Mot den nu angivna bakgrunden förordar Lagrådet att 16 § ges följande lydelse: "skall besluta om återbetalning av vårdnadsbidrag, om den som uppburit bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte anmäla ändrade förhållanden enligt 12 § eller på något annat sätt har förorsakat att vårdnadsbidrag har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Detsamma gäller om bidrag i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som uppburit bidraget skäligen borde ha insett detta. Om det finns särskilda skäl får helt eller delvis efterge kravet på återbetalning. Om vårdnadsbidrag eller annan ersättning skall betalas ut till någon som skall betala tillbaka bidrag enligt första stycket, får besluta att ett skäligt belopp skall hållas inne i avräkning på vad som har lämnats för mycket." Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring I andra punkten av ikraftträdande - och övergångsbestämmelserna anges i första meningen, att vissa bestämmelser om föräldrapenning för vård av barn skall gälla i den äldre lydelsen såvitt avser barn som är född . De bestämmelser det är fråga om är 4 kap. 3 § första och andra styckena samt 4 kap. 6 § tredje och fjärde styckena. I sistnämnda båda stycken är skillnaden mellan "äldre" och "ny" lydelse att gällande bestämmelser som medger föräldrapenning under "med belopp enligt garantinivån" har utgått. Föreskrifter om garantinivån finns intagna i samma paragrafs första stycke. Andra meningen i punkten anger att föräldrar till barn som är födda eller dock endast har rätt till föräldrapenning med belopp enligt garantinivån under . Det har under föredragningen inför Lagrådet framkommit att det vid tillämpningen av 4 kap. 6 § tredje och fjärde styckena kan förekomma, att föräldrapenning även för andra än tidigare nämnda "extra" utgår enligt garantinivån. Vid sådant förhållande bör lagtexten i förevarande mening ges en utformning som klargör att vad det här är frågan om endast är de . Mot bakgrund av det anförda förordar Lagrådet att andra meningen i punkt 2 ges följande lydelse: "Föräldrar till barn som är födda eller har dock rätt till sådan föräldrapenning som uteslutande kan utgå enligt garantinivån endast under ." Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. 1 Kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn Införande av ett vårdnadsbidrag kommer att få en lång rad konsekvenser för de offentliga finanserna, fördelningen av ekonomiska resurser och för andra faktorer som kan påverka den samhällsekonomiska utvecklingen på , exempelvis arbetsutbud, frånvaro, utbildningsval, nativitet och val av tidpunkt för barnafödande, produktion och effektivitet i barnomsorgen osv. Många av dessa effekter är svåra att kvantifiera. Den analys av vårdnadsbidragets ekonomiska konsekvenser som presenteras här begränsas därför till att enbart beräkna de direkta offentlig-finansiella konsekvenserna utan beaktande av de beteendeförändringar som vårdnadsbidraget kan förväntas ge upphov till. Därtill illustreras i ett senare avsnitt även effekterna av vårdnadsbidraget på hushållsnivå. Den kalkyl av de offentlig-finansiella konsekvenserna som presenteras i detta avsnitt utgår från konventioner enligt vilka samverkan mellan skatter, bidrag och avgifter skall beräknas till nettobudgeteffekter efter systeminteraktioner. Beräkningarna, vilka genomgående baseras på 1994-års skatte- och bidragsregler, har utförts med hjälp av analyser i mikrosimuleringsmodell. I mikromodellen används en modellbefolkning , som baseras på SCB:s urvalsbaserade undersökning av inkomstfördelningen (HINK91). Modellbefolkningen har skrivits med ekonomiska och demografiska faktorer. Förutom den statistiska osäkerhet som finns i den ursprungliga undersökningen tillkommer i dessa beräkningar en ökad osäkerhet som följer av att den studerade gruppen familjer med barn som är är ganska liten. Beräkningarna är utförda på ett delurval som omfattar ca 900 barnfamiljer; tillsammans drygt 2 000 föräldrar och barn. Dessutom har stora förändringar skett i svensk ekonomi , vilka är svåra att beakta vid framställningen av en modellbefolkning. Familjer med barn som är 1 eller under någon del av kalenderåret ingår i delurvalet. Med utgångspunkt från de uppgifter som finns om barnets födelsemånad, antalet månader med barnomsorgsplats och vårdnadshavarens arbetstider, beräknas dels antal månader med vårdnadsbidrag () och dels bidragets storlek (, eller ). Bidraget tilldelas i modellen alltid den förälder som har lägst inkomst och påförs inkomst av tjänst. I de fall hushållet utnyttjar barnomsorg utan kommunalt bidrag medges avdrag för dessa kostnader under "inkomst av tjänst". Avdraget maximeras till vårdnadsbidragets storlek och påförs den person som har erhållit vårdnadsbidraget. Modellsimuleringarna visar att införandet av ett vårdnadsbidrag innebär en nettoökning av de offentliga utgifterna med ca . Detta efter det att inbesparingen genom slopade garantidagar i föräldraförsäkringen beaktats (tabell 1). Tabell 1 Vårdnadsbidragets nettobudgeteffekter (miljarder kronor) Stat och Kommun Offentlig socialförsäkring sektor Utgifter Vårdnadsbidrag - 3,7 - 3,7 Inkomster Skatt 0,0 + 0,9 + 0,9 Slopade garantidagar+ 0,5* + 0,5 Netto - 3,2 + 0,9 - 2,3 * 120 000 barn x x = . Från detta belopp har dragits effekten av det höjda garantibeloppet . Kostnad: ca . Den fulla besparingseffekten av slopade garantidagar uppnås först i och med . Detta innebär att den initiala nettokostnaden för offentlig sektor överstiger ovan angivna nettokostnad. Simuleringar på modellbefolkningen visar vidare att av de hushåll som har barn i åldern erhåller socialbidrag . För en del av dessa hushåll kan vårdnadsbidraget innebära att beroendet av socialbidrag minskar. Minskningen av socialbidragen har i modellen uppskattats till . Någon mer exakt uppskattning har inte kunnat göras med hjälp av modellbefolkningen, eftersom urvalet inte är tillräckligt stort och det saknas uppgift om under vilken eller vilka tidsperioder som hushållet erhållit socialbidrag. För de hushåll som bara är berättigade till vårdnadsbidrag under en del av ett kalenderår kan därför socialbidrag ha betalats ut under en annan del av året. På motsvarande sätt kan socialbidraget även ha betalats ut under någon del av året då familjen haft tillgång till barnomsorgsplats och av den anledningen inte erhållit något vårdnadsbidrag. Även föreslagna konsekvensändringar inom andra transfereringar, som t.ex. dagpenningen vid arbetsmarknadsutbildning, påverkar nettobudgetkalkylen. Dessa kostnader är emellertid antingen försumbara i sammanhanget eller svåra att uppskatta. Ett exempel på en transferering som påverkas endast i ringa grad är bidragsdelen av studiemedlen. Förändringen av dessa har i modellen beräknats till ca . Nettobudgeteffekten av ett vårdnadsbidrag är givetvis även beroende av vilken inverkan reformen kan få på småbarnsföräldrarnas benägenhet att förvärvsarbeta. Av betydelse är här inte enbart hur många som eventuellt väljer att stanna hemma i stället för att förvärvsarbeta, utan också vilka som i så fall kan tänka sig att stanna hemma. Man kan förmoda att det i första hand är personer med låga inkomster, t.ex. deltidsarbetande, som väljer att stanna hemma. Men även andra kan av olika anledningar föredra att vara hemma när man blir berättigad till ett vårdnadsbidrag. Det som avgör hur nettobudgetberäkningarna påverkas är de relativa storleksförhållandena mellan dessa olika kategorier. Nettobudgetberäkningen påverkas även av andra faktorer som t.ex. hur många som till följd av vårdnadsbidraget väljer annan barnomsorgsform. Om många familjer anpassar fördelningen över året av arbete respektive egen vård för att maximalt utnyttja skatteavdraget kan den offentlig-finansiella nettokostnaden bli högre. Om å andra sidan många väljer en ur samhällets synpunkt mindre kostsam barnomsorgsform blir nettokostnaden för vårdnadsbidraget givetvis lägre. Detsamma gäller även om de hushåll som har s.k. "svart barnomsorg" i stället väljer "vit barnomsorg". 2 Effekter på hushållsnivå Ett vårdnadsbidrag medför en total inkomstförstärkning på ca för hushåll med barn som fyllt ett men ej tre år.I detta avsnitt redovisas effekterna av denna inkomstförstärkning på hushållsnivå. Dels i form av några exempel som illustrerar hur reformen verkar i ett antal typfall, dels en kalkyl av de direkta fördelningseffekterna i befolkningen. Det positiva nettoutfallet för olika hushållskategorier som inkomstförstärkningen ger upphov till kan givetvis bli lägre och fördelningen annorlunda om effekten av den fulla finansieringen beaktas. I nedanstående beräkningar beaktas, förutom de direkta skatteintäkterna från vårdnadsbidraget, endast den del av finansieringen som innebär att de sk garantidagarna i föräldraförsäkringen tas bort. Förutom de typfallsberäkningar som presenteras bygger analysen på simuleringar som utförts med hjälp av mikrosimuleringsmodell. Beräkningarna baseras genomgående på 1994-års skatte- och bidragsregler. 2.1 Beräkningsförutsättningar för typfallskalkylerna Följande typexempel är valda för att illustrera reformens effekter för några olika enskilda hushåll. Familjerna i exemplen har relativt typiska inkomster, barnantal och boendekostnader. De är naturligtvis inte statistiskt representativa för de familjer som berörs av reformen. De är i stället utformade i syfte att tydligt visa olika effekter av reformen. Det grundfall som analysen utgår ifrån består av två vuxna och två barn. Mannen arbetar heltid och har en månadsinkomst på . Kvinnan arbetar med en inkomst på , alternativt hemma med barnen på heltid. Boendekostnaden uppgår till . Beräkningar har utförts både för det fall då 96 endast ett av barnen är i åldern och det fall då båda barnen är i den aktuella åldern. Effekten av reformen har även illustrerats för en ensamstående person som antas arbeta halvtid med en årsinkomst på 70 200. Den ensamstående antas ha ett barn. Boendekostnaden uppgår till vilket är ungefär lika med genomsnittlig hyreskostnad för en lägenhet med tre rum och kök. Vid typfallskalkyler för barnfamiljer är de antaganden som görs om barnomsorgstaxans utformning av stor betydelse. Det finns dock ingen given mall att följa när barnomsorgs-kostnaderna skall fastställas för "en typisk" småbarns-familj. Kommunerna utformar själva taxorna till barn-omsorgen. Det saknas statistik över vad familjer i genom-snitt i landet betalar i olika inkomstlägen, med olika barnantal, närvarotid etc. Därmed är det omöjligt att göra beräkningar av föräldraavgifter på ett helt representativt sätt. För att på bästa möjliga sätt spegla faktiska förhållanden, har föräldraav- gifter i nedanstående kalkyler beräknats på basis av en modell som finns inom . I den har avgifterna vid olika inkomstnivåer och antalet barn i barnomsorgen beräknats som ett vägt medelvärde för avgifterna 1991 i ett representativt urval om 50 olika kommuner. De har sedan räknats upp till nivå utifrån avgiftshöjningen i de tre största kommunerna (, och ). I många kommuner reduceras avgifterna vid kortare vistelsetider. Tidsrabatternas storlek och tidsgränserna varierar mellan de olika kommunerna. Den tidsrabatt som antagits vid nedanstående typfallskalkyler är utformad så att den skall likna de huvudmodeller som används i olika kommuner. Taxan är utformad på följande sätt: Vistelsetid Rabatt (tim/vecka) (procent) 36- 0 31- 35 20 26- 30 30 21- 25 40 16- 20 50 - 16 60 Av alla familjer med barn i åldern beräknas ungefär var tredje få oförändrad disponibel inkomst efter betald barnomsorg. 2.2 Effekter för några olika typer av hushåll Den största inkomstförstärkningen får de hushåll som har privat barnomsorg utan kommunala bidrag. Under förutsättning att det inte är frågan om sk "svart barnomsorg" beskattas inte vårdnadsbidraget för dessa hushåll eftersom de får göra ett avdrag för barnomsorgskostnaderna . Inkomstförstärkningen uppgår därför till och barn i åldern . Andra grupper som inte fått någon eller endast en begränsad del av de offentliga subventionerna till barnomsorgen är de där någon av föräldrarna valt att på heltid eller deltid stanna hemma för att på egen hand svara för omsorgen om barnen. Med ett vårdnadsbidrag kan även denna grupp få en viss ersättning för det arbete som utförs. I tabell 2 visas två exempel på sådana hushåll. Exemplet utgår från det grundfall som beskrivits ovan. I det ena fallet är vårdnadshavaren hemma på heltid och i det andra har vårdnadshavaren ett förvärvsarbete på halvtid. Tabell 2 Vårdnadsbidragets effekt på ett hushålls ekonomiska situation där en av makarna stannar hemma endera på heltid eller halvtid. Makar med 2 barn, 1-2 respektive . Hemma på heltid Hemma på halvtid Utan vårdnad-Med vårdnads-Utan vårdnad-Med vårdnads- bidrag bidrag bidrag bidrag Lön make 1 15 000 15 000 15 000 15 000 Lön make 2 5 850 5 850 Vårdnadsbidrag 2 000 700 Barnbidrag 1 500 1 500 1 500 1 500 Bostadsbidrag 1 880 1 880 710 710 Skatt - 4 590 - 4 990 - 6 240 - 6 400 Barnomsorgskostnad - 1 140 - 1 140 Netto 13 790 15 390 15 680 16 220 Differens + 1 600 + 540 Som framgår av ovanstående exempel blir nettoutfallet för de hushåll där någon valt att stanna hemma på heltid något lägre än för de hushåll som har privat barnomsorg eftersom vårdnadsbidraget i detta fall beskattas. Den skatt dessa hushåll får betala varierar i verkligheten mellan olika hushåll. Förutom variationer i kommunalskattesatser har det betydelse om den hemarbetande har någon form av inkomst och om man har några icke tidigare utnyttjade avdrag. Om den som uppbär vårdnadsbidrag har övriga inkomster som är större än grundavdraget blir skatten på vårdnadsbidraget högre än i de fall ingen övriga inkomster finns. Om det finns icke utnyttjade avdrag kan istället skatten bli lägre. Enligt barnomsorgsundersökningen uppgår antalet hemarbetande med barn i åldern 30 000. För de som arbetar beskattas den del av vårdnadsbidraget som de erhåller i allmänhet något hårdare än för de som stannar hemma på heltid. Det sammanhänger med att vårdnadsbidraget i detta fall läggs ovanpå förvärvs-inkomsten och att grundavdraget därmed i de flesta fall redan är utnyttjat. Hur stor skatten blir avgörs av marginalskattesatsen i det aktuella inkomstintervallet. I ovanstående exempel är marginalskattesatsen vilket innebär att nettoutfallet blir lägre än nettoutfallet för motsvarande andel av vårdnadsbidraget för den som stannar hemma på heltid. Reformens utfall blir givetvis större för familjer med fler än ett barn i åldern . I tabell 3 illustreras detta för en familj med två barn i aktuell Tabell 3 Vårdnadsbidragets effekt på ett hushålls ekonomiska situation för makar med 2 barn, båda i åldern . Hemma på heltid Hemma på halvtid Utan vårdnad-Med vårdnads-Utan vårdnad-Med vårdnads- bidrag bidrag bidrag bidrag Lön make 1 15 000 15 000 15 000 15 000 Lön make 2 5 850 5 850 Vårdnadsbidrag 4 000 1 400 Barnbidrag 1 500 1 500 1 500 1 500 Bostadsbidrag 1 880 1 880 710 710 Skatt - 4 590 - 5 610 - 6 240 - 6 560 Barnomsorgskostnad - 1 140 - 1 140 Netto 13 790 16 770 15 680 16 760 Differens + 2 980 + 1 080 Som framgår av ovanstående två exempel blir nettoutfallet av det andra vårdnadsbidraget inte fullt lika stort som nettoutfallet av det första bidraget i de fall någon stannar hemma på heltid. Det sammanhänger med att skatten blir något högre på bidrag nummer två eftersom grundavdraget då redan är utnyttjat. Nettoeffekten blir ändå relativt stor. Den uppgår till . På grund av att kostnaderna inom barnomsorgen är högre för små barn är det även ur samhällsekonomisk synvinkel i många fall mer kostnadseffektivt med vård i hemmet i de fall familjerna har två barn . I tabell 4 visas motsvarande inkomstberäkningar för en ensamstående med 1 Tabell 4 Vårdnadsbidragets effekt på den ekonomiska situationen för en ensamstående med 1 barn. Hemma på heltid Hemma på halvtid Utan vårdnad-Med vårdnads-Utan vårdnad-Med vårdnads- bidrag bidrag bidrag bidrag Lön 5 850 5 850 Vårdnadsbidrag 2 000 700 Barnbidrag 750 750 750 750 Bostadsbidrag 1 950 1 950 1 950 1 950 Bidragförskott 1 170 1 170 1 170 1 170 Skatt 0 - 400 - 1 650 - 1 810 Barnomsorgskostnad - 360 - 360 Netto 3 870 5 470 7 710 8 250 Differens + 1 600 + 540 Det ekonomiska utfallet av reformen blir densamma för de ensamstående som för de gifta/sammanboende. Däremot är givetvis den totala inkomstnivån för en ensamstående betydligt lägre än för de gifta/sammanboende. Om en ensamstående med ett barn skulle välja att stanna hemma på heltid efter det att vårdnadsbidraget införts skulle den disponibla inkomsten endast uppgå till ca (jfr tabellen 4). Efter betald boendekostnad, som i detta fall antas uppgå till , återstår då ca . Detta belopp kan jämföras med efter betalt boende som enligt rekommendationer för socialbidrag anses vara en skälig levnadsnivå för ensamstående med ett barn. Om den ensamstående i ovan valda exempel i stället väljer att arbeta halvtid återstår efter betald barnomsorg och boendekostnad. Det vill säga ca under rekommenderade norm. En annan kategori av föräldrar som får en inkomstförstärkning till följd av vårdnadsbidraget är de som har olika typer av inkomster men ändå har möjlighet att stanna hemma med sina barn. Det kan t ex vara frågan föräldralediga, arbetslösa eller förtidspensionerade. Dessutom har en del föräldrar möjlighet att kombinera förvärvsarbete med barnomsorg i egen regi. Det kan t ex röra sig om skiftarbetande eller vissa typer av egenföretagare. I tabell 5 illustrera detta med ett annat exempel från denna kategori. Det gäller en halvtidsarbetande kommunalt anställd dagbarnvårdare med egna barn varav ett har fyllt men ej . Enligt barnomsorgsundersökningen finns det ca 3 800 dagbarnvårdare som har egna barn i åldern . Tabell 5 Effekten av ett vårdnadsbidrag för en halvtidsarbetande dagbarnvårdare med två egna barn varav ett är i åldern . Utan vårdnadsbidrag Med vårdnadsbidrag Lön make 1 15 000 15 000 Lön make 2 5 850 5 850 Vårdnadsbidrag 2 000 Barnbidrag 1 500 1 500 Bostadsbidrag 710 710 Skatt - 6 240 - 6 700 Netto 16 820 18 360 Differens + 1 540 2.3 Fördelningseffekter i befolkningen Ett vårdnadsbidrag beräknas medföra att de disponibla inkomsterna - mätt som hushållets inkomst efter betald skatt och barnomsorgsavgift, räknat per konsumtionsenhet (k.e.) - bland familjer med barn i åldern ökar med i genomsnitt före finansiering. De direkta fördelningseffekterna av reformen, dvs. utan väntade anpassningar, innebär att familjer med de lägsta inkomsterna relativt sett får en något större ökning än andra familjer (tabell 6). Den genomsnittliga ökningen av inkomsterna som beräknats är dock något överskattad eftersom effekten av att socialbidragen minskar när vårdnadsbidraget betalas ut ej beaktas. Tabell 6 Familjer med barn i åldern ; genomsnittlig ökning av disponibel inkomst efter betald barnomsorg räknat per konsumtionsenhet Kvintil DI-barnoms.kost./k.e Ökning Procentuell före vårdnadsbidrag i absoluta tal ökning 1 49 100 2 700 5,5 2 65 200 2 700 4,1 3 75 000 2 700 3,5 4 86 800 2 900 3,3 5 123 000 2 700 2,2 Vid beräkningen har familjerna rangordnats i fem lika stora grupper (kvintiler) med hänsyn till disponibel inkomst i förhållande till försörjningsbörda. I den första kvintilen ingår den femtedel familjer som har de lägsta disponibla inkomsterna i förhållande till försörjningsbördan osv. Försörjningsbördan korrigeras med en s.k. ekvivalensskala med konsumtionsenheter som bygger på råd om socialbidrag. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , P. , Föredragande: statsrådet . Regeringen beslutar proposition 1993/94:148 Vårdnadsbidrag.