prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslog dock att återkallelse av nätkoncession skall prövas av länsrätt efter ansökan av nätmyndigheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser har, direkt och indirekt, tagit upp frågan om att en lämplig avgränsning av distributionsområdena måste kunna ske för att inte vissa elkunder, främst i glesbygd, skall drabbas av stora kostnadsökningar. anser att den nya nätmyndigheten bör få större möjligheter att ändra områdesgränser än vad som har gällt . Skälen för regeringens förslag: Lämplighet ur allmän synpunkt Den nuvarande bestämmelsen i ellagens 2 2 mom. första stycket anger som villkor för både linje- och områdeskoncession bl.a. att "anläggningen är behövlig och förenlig med en planmässig elektrifiering". Detta villkor återspeglar de bedömningar som är viktiga under en utbyggnadsfas. Ytterst har syftet med villkoret varit att främja framväxten av ett rationellt lednings- system där kapacitetsmässigt onödiga dubbleringar av ledningarna skulle undvikas. är utbyggnadsbehoven relativt små och avser främst kompletteringar av eller förstärkningar i de befintliga ledningsnäten. Kravet på förenlighet med en "planmässig elektrifiering" återspeglar därför inte dagens situation.I lagförslaget föreslås i stället att nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Med denna formulering återspeglas bättre nuvarande behov av en allsidig prövning där bl.a. ledningens inverkan på konkurrensen inom elhandeln kan beaktas. Det är inte möjligt att i förväg närmare ange hur en anläggnings lämplighet från allmän synpunkt skall bedömas. Omständigheterna i det enskilda fallet blir avgörande. Det främsta motivet för bestämmelsen är att förhindra att samhälls- ekonomiskt onödiga ledningar byggs eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stort intrång till skada för tredje man. Ledningar och anläggningar som ingår i en nätkoncession för område kan normalt förutsättas vara lämpliga från allmän synpunkt. I vissa fall, främst när det gäller nätkoncession för linje, kan situationer tänkas där byggandet av en ny ledning är företagsekonomiskt motiverat men det samhällsekonomiskt kan vara mer lönsamt att använda en ledning eller ett ledningsnät som redan finns. Utgångs- punkten bör vara att den befintliga ledningen eller ledningsnätet i första hand skall utnyttjas. I stor utsträckning kommer nätkoncessionernas lämplighet från allmän synpunkt att prövas på samma grunder som . De föreslagna ändringarna i ellagen förutsätts därför inte leda till stora förändringar i koncessionsprövningen. Tillgodoseende av lokala intressen Den nuvarande bestämmelsen i ellagens 2 2 mom. tredje stycket anger att möjligheten att tillgodose lokala intressen särskilt skall beaktas då om- rådeskoncession övervägs. Bestämmelsen kom som ett uttryck för uppfattningen att kommunerna som företrädare för lokala intressen borde ges ett större inflytande på eldistributionen än vad som då var fallet (prop. 1975/76:100 bil. D, bet. 1975/76:NU45, rskr. 1975/76:263). Det nu föreslagna systemet med nätkoncessioner har till uppgift att säkerställa tillgång till ledningar och ledningsnät på skäliga villkor för alla som önskar utnyttja dem för överföring av el. Vid meddelande av nätkoncession för område skall koncessionens lämplighet från allmän synpunkt prövas. I en sådan prövning bör lokala intressen få stor tyngd. Med det nya systemet med nätkoncessioner och den lämplighetsprövning som skall ske finns därför inte något behov att i lagen särskilt ange att lokala intressen skall beaktas. Bestämmelsen bör därför tas bort från ellagen. När det gäller områdeskoncessioner anger ellagen att området skall utgöra "en med hänsyn till eldistributionens ändamålsenliga anordnande lämplig enhet". Denna bestämmelse syftar främst till att skapa distributionsområden som innehåller en lämplig blandning av kunder som medför höga och låga distributionskostnader, så att en för hela området rimlig genomsnittskostnad kan uppnås. Detta är av stor vikt då samma tariff, som närmare beskrivits i avsnitt 6.3.4, skall tillämpas för kunder av en viss kategori oavsett var de är anslutna inom distributionsområdet. I praktiken är det ofta fråga om att göra distributionsområdet tillräckligt stort och att försöka få en lämplig blandning av tätortsområden och glesbebodda områden. Detta innebär ett skydd mot höga distributionskostnader för glesbygdsboende. framhåller i sitt remissyttrande att ett viktigt inslag redan i nu gällande lagstiftning är att skapa rationella koncessionsområden. Enligt nämnda av fastlagda riktlinjer skall detta ske på frivillig väg. konstaterar att utredningen inte har föreslagit ökade möjligheter att mot koncessionsinnehavarnas önskan ändra koncessionsområdenas gränser. Verket föreslår att dessa möjligheter ökas. I lagförslaget föreslås i huvudsak en liknande ordning som dagens. Som närmare beskrivs i avsnitt 6.3.4 får avgifterna för överföring inte variera beroende på var inom området förbrukaren är ansluten. Mot bakgrund av att nätkoncessionerna för område, till skillnad från nuvarande områdeskoncessioner, inte kommer att omfatta försäljning av el har ellagens krav avseende områdesavgränsningen ändrats till att området skall utgöra "en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet". För flertalet små elkunder utgör överföringskostnaden en stor del av den totala kostnaden för elanvändningen. Detta är särskilt fallet i glest bebodda områden. Det är därför av stor vikt att nätmyndigheten verkar för en kost- nadssänkande strukturrationalisering av överföringsverksamheten i minst samma omfattning som . Genom att kostnaderna för nätverksamhet enligt lagförslaget skall särredovisas blir förutsättningarna för och effekterna av möjliga strukturrationaliseringar tydligare än . Det är angeläget att nätmyndigheten intensifierar arbetet med att skapa koncessionsområden med en kostnadsstruktur som medger tillräckligt stor utjämning av kostnaderna för elöverföringen. Myndigheten bör i detta arbete rikta särskild uppmärksamhet på områden dels i glesbygd, dels där överförings- kostnaderna är höga i förhållande till kundstrukturen. Företagen kan i många fall antas vara villiga att medverka till en snabb strukturrationalisering, inte minst då samma företag sköter nätverksamheten i de berörda koncessionsområdena. bör, mot bakgrund av de erfarenheter som vinns, bedöma om nuvarande befogenheter är tillräckliga för att åstadkomma lämpliga avgränsningar av koncessionsområdena. I annat fall bör nätmyndigheten överväga och föreslå lämpliga förändringar av regelverket. Enligt nu gällande bestämmelser i ellagen skall den som söker koncession för yrkesmässig distribution av el vara "från allmän synpunkt lämplig att utöva sådan verksamhet" (2 2 mom.). En motsvarande lämplighetsprövning av den som skall inneha en nätkoncession bör även fortsättningsvis ske vid ansökningstillfället. Detta bör ske oberoende av om nätkoncessionen avser linje eller område. I bedömningen skall vägas in sökandens allmänna kompetens och utformningen av den organisation som skall ha hand om nätverksamheten. Om sökanden har bedrivit nätverksamhet bör också hans skötsel av denna vägas in. Om ansökan avser nätkoncession för område krävs dessutom att sökanden är lämplig att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Eftersom områdena har olika omfattning och struktur måste sökandens organisation vara lämplig för området. Kraven på den sökande bör således kunna anpassas med hänsyn exempelvis till hur stort det aktuella området är och om det främst avser glesbygd eller tätort. Viktiga faktorer är nätföretagets effektivitet, omfattning och möjligheter att hålla sig med kompetent personal, beredskapsorganisation m.m. En bedömning av sökandens lämplighet är särskilt viktig eftersom nätkoncession för område i princip innebär att innehavaren får monopol inom området på att bygga ledningar upp till en viss spänning. När det gäller nätkoncession för linje som avser en utlandsförbindelse bör lämplighetsprövningen innefatta ytterligare bedömningsgrunder. Regeringens över- väganden och förslag i denna fråga redovisas i avsnitt 9. Vid ansökan om en nätkoncession prövas alltid sökandens lämplighet. I det fall en ny fysisk eller juridisk person senare vill ta över verksamheten uppstår nya förutsättningar för lämplighetsbedömningen. I samband med en överlåtelse av nätkoncession bör därför även den nye innehavarens lämplighet prövas, på samma sätt som sker vid ansökan om en nätkoncession. För överlåtelse av en nätkoncession bör därför, liksom , krävas särskilt tillstånd. I lagförslaget behålls i huvudsak nuvarande bestämmelser om att koncession kan återkallas om koncessionshavaren väsentligt åsidosätter sina skyldigheter eller inte har haft ledningen eller nätet i drift . Två ändringar i sak görs dock. Som skäl för återkallelse tillkommer fall då nätkoncessionshavaren åsidosatt de skyldigheter som anges i lagförslagets 2 7 mom. om bl.a. den redovisning och skälighet i nättariffer som skall gälla för nätverksamhet. Vidare skall beslut om återkallelse, som prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen utsett, endast kunna prövas av nätmyndigheten vars beslut kan överklagas i allmän förvaltningsdomstol. Liksom kommer således den som får sin nätkoncession återkallad alltid att ha möjlighet att få frågan prövad av domstol. Vid ett återkallande av en nätkoncession kan den ledning eller det nät som ett antal elkunder är beroende av för sin elförsörjning normalt inte stängas av. Detta inskränker möjligheterna att utnyttja återkallelse i syfte att förmå en koncessionshavare som åsidosätter sina skyldigheter att rätta sig. har därför genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) fått i uppdrag att i sitt fortsatta arbete bl.a. överväga i vilken utsträckning staten behöver kunna vidta tvångsåtgärder i samband med återkallelse av nätkoncession och lämna förslag till sådana åtgärder. Vidare skall utredaren se över frågan om möjlighet för koncessionshavare att frånträda sin koncession. 6.4.4 Upphävande av vissa bestämmelser Regeringens förslag: Lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning upphävs. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att, om lagen upphävs, det noga bör övervägas hur regelsystemet i övrigt påverkar försäljningar av nät. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning får, med vissa undantag, sådan anläggning inte förvärvas utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. I förslaget om ändringar i ellagen anges att nätkoncession inte skall få överlåtas utan tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. Nätkoncession får endast ges till den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Reglerna kommer att gälla nätkoncessioner för såväl linje som område. Med dessa lagbestämmelser kommer lämplighetsprövning av koncessionsinnehavare även fortsättningsvis att ske i samband med över- låtelser av koncessioner. Också det system med leveranskoncession som regeringen föreslår innefattar en särskild prövning av den sökandes lämplighet vid meddelande eller överlåtelse av koncession. Lagen om förvärv av eldistributionsanläggningar har i praktiken inneburit en etableringskontroll för återförsäljare av el. Innehavare av nätkoncession skall dock inte handla med el. De föreslagna nya reglerna i ellagen gör det möjligt att skälighetspröva priser och andra villkor för bl.a. de anslutnings- och överföringsåtgärder som ingår i nätverksamheten, oavsett vem som äger ledningsnätet. Det skall därför inte, för elkunder och elsäljare, innebära någon skillnad om anläggningen byter ägare. Om någon i sin nätverksamhet missbrukar en dominerande ställning, som exempelvis kan uppstå genom innehav av ett flertal anläggningar och ledningar, kan skäligheten i hans priser och andra villkor för nätverksamheten prövas enligt ellagen. Ytterst kan även konkurrenslagens bestämmelser bli tillämpliga. Någon särskild prövning när det gäller överlåtelser av själva anläggningarna behövs inte. Lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning bör därför upphävas. 6.5 Behovet av en stegvis övergång Regeringens bedömning: Under en övergångtid bör de elkunder som så önskar kunna erhålla leveranser av el utan särskilda krav på mätning och avräkning. Mindre kraftproducenter och fjärrvärmeföretag bör också ges övergångsbestämmelser. förslag: Utredningen föreslår ingen över- gångslösning. Utredningens förslag är att alla ledningar och nät öppnas för handel med el. Remissinstanserna: Många remissinstanser förordar någon form av stegvis övergång till det av utredningen föreslagna regelverket. Det gäller bl.a. Kam- marrätten i , TCO, Riksförbundet Energileverantörerna (REL), (), och vilka rekommenderar ett stegvis införande av reformen. och förordar att näten i ett första steg öppnas för leveranser enligt kontrakt av en viss minsta längd. , Glesbygdsmyndig- heten, , och förordar att en försäljningskoncession införs enligt en modell som skisserades i . anser att övergångsregler bör införas i syfte att underlätta småskalig elproduktion medan har liknande önskemål angående skydd för etablerade fjärrvärmeföretagen. , och finner att övervägande skäl talar mot någon övergångslösning. argumenterar mot förslag om en försäljningskoncession. Skälen för regeringens bedömning: föreslår att utredningens föreslag till regelverk skall börja gälla tidigast . Utredningens förslag innebär således att samtliga nät skulle öppnas för alla kunder. Utredningen konstaterar att väsentliga ekonomiska intressen berörs av den tidpunkt som väljs för genomförandet och framhåller att det, om det sker snabbt, torde leda till en samhällsekonomiskt viktig press på elpriserna . Utredningen hade enligt direktiven för sitt arbete att i första hand lämna förslag med innebörden att de regionala näten öppnas för transitering. Utredningens slutsats är dock att det uppstår problem om inte samma regler för handel med el gällde på lokala nät som på övriga nät. Framför allt pekar utredningen på att en rad gränsdragningsproblem skulle uppstå mellan dem som ges möjlighet att välja elleverantör och dem som inte har denna möjlighet. Flera remissinstanser har förordat en stegvis övergång till det nya regelverket. Från de instanser som utvecklar sina synpunkter i frågan kommer ofta förslaget att överföringsnäten i ett första steg skulle öppnas för större kunder, medan mindre förbrukare skulle förbli hänvisade till en leverantör med leveransplikt. De skäl som förs fram för en övergångslösning är att kostnaderna för individuell mätning och avräkning skulle bli alltför höga för mindre förbrukare och att dessa åtminstone inledningsvis skulle få svårt att agera på en helt öppen elmarknad. Även andra skäl redovisas, exempelvis svårigheter för den småskaliga elproduktionen eller fjärrvärmen, som också påverkas av utredningens förslag till lagändringar. Ytterligare ett skäl som anförs av flera remissinstanser är att man befarar en turbulens på elmarkna- den i ett övergångsskede, exempelvis i form av kraftiga prissvängningar. Kraftproducenterna har förespråkat en övergångslösning som skulle innebära att näten i ett första steg öppnas för de kunder som har leveranskontrakt med en viss minsta varaktighet. Förslag med ungefär samma innebörd har redovisats och motiverats i två särskilda yttranden till betänkande. Ett antal remissinstanser föreslår en övergångslösning av det slag som skisserades i . Den innebär att en tids- begränsad försäljningskoncession införs. Koncessionen medför leveransplikt för innehavaren inom ett koncessionsområde och en möjlighet för kunderna att få elprisets skälighet prövad. Såväl som en betydande del av remissinstanserna konstaterar att för kunder med låg elförbrukning - främst hushållskunder - kommer krav på en noggrann tidsdifferentierad mätning av elförbrukningen att minska möjligheterna att agera på en öppen elmarknad. Kostnaderna i elproduktionen varierar timme för timme, vilket beror på bl.a. att produktionsslag med olika kostnadsstruktur är i bruk vid olika tider och . Elsystemets marginella produktionskostnader påverkas av de produktionsslag och produktionsanläggningar som för tillfället är i drift vilket får ett genomslag på priset. Med en öppen elhandel måste man därför mäta upp hur mycket el en kund har använt vid olika tidsperioder för att rättvisande och tillförlitlig avräkning mellan leverantörerna skall kunna ske. Mätningen av kundernas elförbrukning måste i allmänhet ske med en avsevärt större noggrannhet över tiden än om kunderna inom ett område får sin el från flera leverantörer. Kostnaderna för timvis mätning och avräkning är så höga att det inte är rimligt att ställa krav på att alla elkunder har en sådan utrustning. Det är sannolikt att kunder med låg elförbrukning inte ser att kostnaderna för mätning uppvägs av de elprisreduktioner de kan få genom att agera på en öppen marknad. Det finns dock anledning att anta att tekniken har utvecklats så långt att även mindre konsumenter kan ha system med bl.a. timvis avräkning utan alltför höga kostnader. De mindre elförbrukarnas möjligheter att agera på en elmarknad i konkurrens har värderats i en särskild rapport, Små kunder på en elmarknad i konkurrens. Rapporten redovisas i departementstencilen Utredningar om elmarknadsreformen (Ds 1994:2). I rapporten framhålls att också andra faktorer, vid sidan om de mättekniska frågorna, har betydelse för en fungerande marknad för små kunder. En grund- läggande förutsättning är, enligt rapporten, ett fritt tillträde till marknaden för alla aktörer. Härigenom främjas handeln med el generellt sett, vilket bedöms gynna de små kunderna. Dessa har, till skillnad från större förbrukare av el, sämre förutsättningar att skaffa sig bra villkor i direkta förhandlingar med elleverantörerna. Det är av den anledningen viktigt att marknaden breddas. Det understryks att en effektiv kontroll av nätverksamheten liksom en öppen och relevant prisinformation för små kunder också är nödvändiga villkor att få en fungerande marknad. En relevant och lättförståelig prisinformation är, enligt rapporten, en av de viktigaste förutsättningarna för att mindre kunder skall kunna agera på en öppen elmarknad. Det finns en risk att prisinformationen försvåras när kundens pris för leverans delas upp på en överföringsdel och en eldel. Det kommer dock med nödvändighet att ske en förändring av relationerna mellan säljare och kunder när elmarknaden öppnas för konkurrens. Inom elförsäljningen kommer kundorienteringen att stärkas till följd av konkurrensen och på kundsidan kommer en ökad samverkan i inköpen att ske. Detta kommer med tiden att förbättra kundernas information om priser och leveransvillkor, och därmed minska deras transaktionskostnader. I promemorian Allmänt om en stegvis avreglering av elmarknaden som är publice- rad i departementsstencilen Utredningar om elmarknadsreformen (Ds 1994:2) har olika övergångslösningar analyserats. Förutom de motiv för en stegvist avreglerad elhandel som framkommit genom remissbehandlingen framhålls i promemorian ett tekniskt problem som uppstår när näten öppnas. Eftersom alla elkunder inte kan förväntas ha en avancerad mätut- rustning krävs det att någon inom varje nätområde, i likhet med dagens situation, svarar för konsumtionsavvikelserna hos de kunder som fortfarande debiteras enligt schabloniserad timförbrukning. Detta problem skulle kunna hanteras genom en övergångskonstruktion. I promemorian granskas tre modeller för en stegvis övergång till en helt avreglerad elhandel. Modellerna innebär alla att en elleverantör får ansvaret för de kunder som inte agerar på den fria marknaden. Enligt en modell får endast kunder över en viss effekt- eller energigräns tillgång till den fria marknaden. Ett andra alternativ är att marknaden öppnas endast för de kunder som är beredda eller har möjlighet att teckna sig för kontrakt med en viss minsta varaktighet. Det tredje alternativet innebär att en leverantör har leveransplikt inom varje område, men att kunderna har rätt att byta leverantör om de uppfyller kraven på noggrann mätning och avräkning. De två första alternativen till övergångbestämmelser har betydande nackdelar jämfört med det . En avgränsning av kundgrupper efter antingen kundernas storlek (effekt eller energi) eller längden på deras leveranskontrakt ger upphov till svårlösta avgränsningsproblem. Övergångslösningar av dessa slag skulle därför ställa krav på omfattande administrativa insatser. Vid alternativet med avgränsning efter kundens storlek kommer den godtyckliga gränsdragningen mellan kundgrupperna också att skapa konkurrenssnedvridningar mellan de företag som tillåts köpa el på den konkurrensutsatta marknaden och övriga företag. Alternativet med en avgränsning av kunderna efter längden på deras kontrakt skulle också - trots möjligheten att vända sig till en annan leverantör - medföra en stark låsning av kunderna till leverantörerna. För kunden reduceras valfriheten till att teckna ett långsiktigt kontrakt eller att stanna kvar hos sin ordinarie leverantör. Systemet synes också skapa obalans i konkurrensförutsättningarna mellan producenter och distributörer. De renodlade distributionsföretagen kan inte handla el på samma villkor som andra distributörer. Förslaget om en ansvarig leverantör inom varje område (leveranskoncessionär) saknar dessa nackdelar. Det är en betydande fördel att varje kund själv kan avgöra om han vill handla el i konkurrens på den öppna marknaden. Leverantören har därigenom inte heller en absolut ensamrätt till leveranserna inom sitt område, eftersom kunderna har möjlighet att vända sig till andra leverantörer. Genom leverantörens leveransskyldighet inom sitt område får främst de mindre kunderna ett skydd på den fria marknaden. Dessa abonnenter bör ha möjlighet att få priset för såväl elen som överföringen av densamma prövad. Det finns också skäl att under en övergångstid behålla den garanterade avsättningsmöjligheten för mindre kraftproducenter liksom möjligheten att vägra leverans av el för uppvärmning inom fjärrvärme- eller naturgasområden. Detta låter sig också göras genom att införa ett system med leveranskoncessioner. En mottagningsplikt för el från mindre kraftproducenter kan då åläggas innehavaren av leveranskoncession. Denne kan också ges möjlighet till undantag från leveransplikten vad gäller el för uppvärmningsändamål i områden med fjärrvärme och naturgas. Det finns enligt regeringens uppfattning goda skäl för en övergångslösning i syfte att skapa stabilitet i avregleringen. Under en övergångstid bör de elkunder som så önskar kunna kvarstå i ett system för elhandel med i huvudsak samma villkor som de som råder. , då allt fler kunder kan väntas söka sig till den öppna marknaden, kan också institutionella förändringar väntas ske som successivt kommer att underlätta för mindre kunder att agera på marknaden. Det gäller, som tidigare nämnts, att avancerad mätut- rustning blir tillgänglig till lägre priser. Likaså kan med tiden en omställning väntas ske inom elförsäljningen som innebär en avsevärt förbättrad kundoriente- ring. Det leder till att informationen om möjliga avtal för olika kundgrupper kommer att öka, och att leverantörer med särskild kundinriktning kommer att träda in på marknaden. Det är troligt att marknadsföringen först inriktas mot de större kunderna, men att säljarna börjar att söka kunder också bland mindre förbrukare. kommer därmed även hushållskunder att kunna agera på marknaden utan större transaktionskostnader och med tillgång till relevant information. Mot bakgrund av de överväganden som här redovisats talar starka skäl för att ett övergångssystem bör införas när elnäten öppnas för handel med el. Systemet bör bygga på den redovisade principen att en leveranskoncession meddelas för varje koncessionsområde.