prop · GH03208 · 1994-01-01 00:00:00 — Både den norska och den finska lönegarantilagstiftningen innehåller regler avsedda att begränsa möjligheterna till obehörigt utnyttjande av garantin. Sådana regler saknas däremot helt i vår lönegarantilag. Förvaltaren kan avslå en lönegarantiansökning, om han finner det utrett att arbetstagaren inte har en lönefordring som berättigar till garantiersättning. Med stöd av de nuvarande reglerna kan förvaltaren emellertid inte komma åt förfaranden där han visserligen hyser starka misstankar om missbruk, men saknar möjligheter att genom dokument eller på annat sätt visa att sådant verkligen föreligger. De situationer som vi här tänker på är främst när det t.ex. före en konkurs har skett nyanställningar - måhända av släktingar - eller när lönen till de anställda har höjts kraftigt före konkursen. Det är angeläget att alla former av missbruk av lönegarantin kan hindras så långt som möjligt. I annat fall kan hela lönegarantisystemet komma att misskrediteras. Lönegarantin utgör ett viktigt skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens konkurs. Regelsystemet bör dock vara utformad så att man kan komma till rätta med situationer där missbruk verkligen förekommer. Vi föreslår därför att det i lönegarantilagen tas in en generell regel riktad mot missbruk av garantin. En lönefordring bör således inte ersättas genom garantin, om det kan antas att en av förutsättningarna för den anställning eller det anställningsvillkoret på vilket fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå helt eller delvis genom lönegarantin. På sätt Lagrådet har anfört bör det förhållandet, att det för paragrafens tillämpning erfordras att omständigheterna beträffande löneanspråket med viss styrka talar för att det är fråga om missbruk av det angivna slaget, komma till uttryck i lagtexten. I enlighet med Lagrådets förslag bör lagtexten sålunda förtydligas på denna punkt genom att det anges att det skall finnas grundad anledning att anta att det i paragrafen angivna förhållandet föreligger. Formulerad på detta sätt ger regeln förvaltaren möjlighet att avslå en lönegarantiansökning i bl.a. sådana fall som har berörts ovan. Om arbetstagaren för saken vidare till tingsrätt genom en ansökan om stämning mot staten, har han på sedvanligt vis bevisbördan för att han har den fordring för vilken han yrkar ersättning från lönegarantin. Finner tingsrätten att förhållandena är de i regeln beskrivna, bör yrkandet avslås. RSV och har framfört att man i arbetstagares intresse borde fordra att de nämnda förhållandena kunde visas föreligga. En så formulerad regel torde emellertid inte medföra någon skillnad mot vad som gäller . Som har omnämnts kan förvaltaren nämligen redan enligt nu gällande regler avslå en ansökning om lönegaranti om han finner det utrett att arbetstagaren inte har en lönefordring som berättigar till garantiersättning. De karakteristiska för bl.a. de former av lönegarantimissbruk som vi har avsett här, är emellertid att arbetstagaren och arbetsgivaren har agerat i samförstånd. Om en förvaltare skulle vara tvungen att visa att de angivna förhållandena förelåg, kan man befara att regeln nästan aldrig kom till användning på grund av bevissvårigheter. har aktualiserat frågan, om det inte för här ifrågavarande fall borde föreskrivas en obligatorisk återbetalningsskyldighet av redan erhållna lönegarantimedel. Enligt vår mening torde emellertid återbetalningsregeln i 34 § LGL kunna komma i tillämpning även i dessa fall. 7 Överväganden kring ett register över lönegarantiärenden Regeringens överväganden: Ett centralt register bör upprättas över alla lönegarantiärenden. Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit att ett centralt register upprättas över alla lönegarantiärenden. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. RSV har ifrågasatt om den nödvändiga kontrollen inte kan ske med hjälp av intyg. i och har framhållit att registrering av lönegarantiärenden kan komma att innebära en kostsam byråkrati. Skälen för regeringens överväganden: Det finns ingen central registre- ring av samtliga lönegarantiärenden. Detta innebär att det saknas lättåtkomliga uppgifter t.ex. om utbetalningarnas storlek per arbetstagare och vilka slag av lönefordringar som är mer frekvent förekommande. På samma sätt saknas det uppgifter om en arbetstagare har tillerkänts lönegarantiersättning i en tidigare konkurs. Som utredningen har påpekat framstår avsaknaden av en central registrering av lönegarantiärenden som en brist i lönegarantisystemet, då den utan tvekan försvårar uppföljningen av utbetalningarna. Vi har i det föregående föreslagit en karensregel som innebär, att lönegaranti skall kunna utgå endast en gång för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. På sätt som därvid anfördes, krävs det för regelns tillämpning att alla lönegarantiärenden registreras. Som RSV har framhållit, kunde kontrollen av om arbetstagaren har tillerkänts garantiersättning tidigare i och för sig ske med hjälp av ett intyg från arbetstagaren. Förvaltaren behöver för sin utredning emellertid även ha besked om bl.a. dagen då arbetstagaren tillerkändes garantiersättningen, arbetsgivarens namn och andra uppgifter, vilka man knappast kan begära att arbetstagaren har tillgång till. Ett av arbetstagaren avlämnat intyg är således inte tillräckligt för att möjliggöra karensregelns tillämpning. Ett centralt register över lönegarantiärenden bör således byggas upp. Registeransvaret bör åvila RSV. Detta är naturligt redan av det skälet att RSV är centralmyndighet för tillsynsmyndigheterna i konkurs. RSV är också den myndighet som meddelar tillämpningsföreskrifter avseende vissa lönegarantifrågor (14 § lönegarantiförordningen [1992:501]). Registerfunktionen kan i och för sig med fördel lokaliseras utanför . I så fall kan även den myndighet som för registret blir registeransvarig. De uppgifter som förvaltare behöver ha tillgång till för att tillämpa karensregeln och som bör registreras av det skälet är uppgifter för identifie- ring av arbetstagaren och arbetsgivaren, dvs. arbetstagarens respektive före- tagets namn, adress och person- eller organisationsnummer, samt uppgift om datum för när arbetstagaren tillerkändes lönegaranti. Registret kommer alltså att utgöra ett personregister i datalagens (1973:289) mening. Det är i och för sig inte nödvändigt för karensregelns tillämpning att även registrera hur stort garantibelopp arbetstagaren har tillerkänts. För att underlätta en allmän uppföljning i form av statistik över lönegarantiutbetal- ningar är det emellertid lämpligt att även dessa uppgifter registreras. Som utredningen har framhållit saknas det lättåtkomliga uppgifter om t.ex. ut- betalningarnas storlek per arbetstagare och vilka slag av lönefordringar som är oftast förekommande. Den nuvarande uppbyggnaden av lönegarantisystemet ger inte heller någon möjlighet till att ta fram uppgifter om lönegarantiutbetalningarna t.ex. inom en viss bransch. Som berörts i det föregående har utgifterna för lönegarantin ökat kraftigt , jämförelsevis betydligt mer än antalet konkurser, och det har förekommit ett icke avsett utnyttjande av garan- tin. Vi anser att det mot denna bakgrund är angeläget att utforma regelsystemet så att uppföljningen av utbetalningarna underlättas så mycket som möjligt. Ett register som det nu beskrivna bör författningsregleras (jfr. 1990/91:60 och bet. 1990/91:KU11). Lagrådet har ansett att en sådan författning bör ha lagform. Frågan om registrets närmare utformning är föremål för överväganden. Slutlig ställning till hur registret bör författningsregleras får därför tas under den fortsatta beredningen. 8 Länsstyrelserna bör handha utbetalnings- funktionen även i fortsättningen Regeringens bedömning: Utbetalningsfunktionen bör även i fortsättningen handhas av länsstyrelserna. Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Frågan om utbetalningsfunktionen har berörts av cirka en tredjedel av remissinstanserna. Majoriteten av dessa, däribland RFV, Statskontoret, RSV samt flertalet av hörda kronofogdemyndigheter och länsstyrelser, har delat utredarens bedömning. RRV har ansett att alternativa utbetalningsmyndigheter borde ha utretts bättre och därvid lyft fram konkursförvaltarna som de som kunde ha hand om utbetalningarna. Även i och Kammarkollegiet har ansett att utbetalningsfunktionen borde anförtros förvaltarna. Ackordscentral har förordat att utbetalningsfunktionen omhänderhas av kronofogdemyndigheterna. Skälen för regeringens bedömning: Utbetalningarna av lönegaranti har alltsedan lönegarantisystemet infördes handhafts av länsstyrelserna. Den reformering av beslutsordning m.m., som genomfördes , medförde ingen ändring vad gäller utbetalningsmyndighet. Däremot innebar reformen att utbetalningsfunktionen renodlades genom att beslut i avräkningsfrågor i fortsättningen skall fattas av förvaltare. Ett av skälen till att lönegarantiutredningen fick i uppdrag att överväga hur utbetalningsfunktionen skall vara utformad var att länsstyrelserna saknar all anknytning till konkursförfarandet i övrigt. Det har därför ifrågasatts om länsstyrelserna inte borde befrias även från uppgiften att utbetala garantiersättning. Att länsstyrelserna skulle handha utbetalningarna av lönegarantibelopp var inte heller ett självklart val när lönegarantisystemet infördes . I den promemoria, som låg till grund för propositionen med förslag till lag om statlig lönegaranti vid konkurs, föreslogs i stället att centralmyndigheten för administration och förvaltning av exekutionsväsendet, () skulle ha utbetalningsuppgiften. Vid remissbehandlingen lämnades förslaget visserligen utan erinran av många remissinstanser, men flera förordade att uppgiften borde anförtros länsstyrelserna. Till stöd härför framfördes att länsstyrelserna enligt den då gällande länsstyrelseinstruktionen utövade den närmaste tillsynen över kronofogdemyndigheterna och att det därför framstod som särskilt lämpligt att länsstyrelserna även handhade uppgiften att utbetala lönegaranti. Det bör i detta sammanhang erinras om att enligt lag om statlig lönegaranti vid konkurs fattades lönegarantibeslut i vad som då kallades fattigkonkurser, och som närmast motsvaras av konkurser utan bevakning, av kronofogdemyndigheten. I propositionen (prop. 1970:201 s. 73) konstaterade departementschefen att länsstyrelserna, liksom i och för sig EON, hade ett nära samarbete med krono- fogdemyndigheterna. Dessutom hade länsstyrelserna redan tidigare arbetsuppgifter av liknande karaktär. Enligt departementschefen kunde en rationell ordning för handläggning av lönegarantiutbetalningarna uppnås även om dessa fördelades på länsstyrelserna. Genom denna lösning åstadkom man även en önskvärd decentralisering av utbetalningarna, vilket skulle gagna samverkan mellan utbetalningsmyndighet och konkursförvaltare. Propositionens förslag blev därför, att utbetalning av garantibelopp och därmed sammanhängande administrativa frågor skulle ombesörjas av länsstyrelserna. Detta framgick endast indirekt av lag om statlig lönegaranti vid konkurs, men fastslogs i 1 § förordningen (1970:745) om statlig lönegaranti vid konkurs. lagändring framgår förhållandet numera direkt av lönegarantilagen. Även i den översyn av lönegarantisystemet som företogs ingick bl.a. att överväga om utbetalningarna borde handhas av annan myndighet än länsstyrelserna. Utredaren (1982:04) ansåg att tillsynsmyndighetens granskning av lönegarantiärendena skulle effektiviseras om myndigheten också hade hand om utbetalningen av garantimedel. Med hänsyn till att kronofogdemyndigheterna saknade egen ekonomiadministration ansåg sig utredaren emellertid förhindrad att lämna förslag i den delen. Utredarens överväganden togs upp kompletteringsproposition. Efter den omorganisation som hade kommit till stånd av kronofogdemyndigheterna fanns det inte längre några formella hinder mot att genomföra en rationalisering av lönegarantiutbetalningarna enligt de riktlinjer som hade framförts av utredaren. I kompletteringspropositionen konstaterades därför att en omorganisation som innebar att utbetalningsfunktionen fördes över från länsstyrelserna till kronofogdemyndigheterna borde genomföras och att denna reform borde träda i kraft (prop. 1990/91:150 bil. II:9 s.91 och bil. II:12 s. 110). Som vi har berört ovan kom denna omorganisation emellertid inte till stånd i samband med den förändring av lönegarantiärendenas beslutsordning m.m. som genomfördes . I propositionen gjorde föredragande statsrådet i stället den bedömningen att utbetalningarna av lönegaranti tills vidare skulle handhas av länsstyrelserna, men att dessa på grund av sin bristande anknytning till konkursförfarandet i övrigt borde befrias från denna arbetsuppgift. Beträffande frågan hur utbetalningsfunktionen borde ordnas för framtiden gjorde statsrådet en annan bedömning än den som hade framförts kompletteringsproposition. Resultatet av den utveckling som pågick avseende samverkan mellan flera kronofogdemyndigheter och mellan kronofogdemyndigheter och andra myndigheter i fråga om administrativa stödfunktioner kunde nämligen förväntas leda till att endast vissa kronofogdemyndigheter själva skulle svara för löpande personal- och ekonomiadministrativa funktioner. Den i kompletteringspropositionen angivna lösningen framstod mot denna bakgrund inte längre som självklar utan även andra alternativ borde övervägas. anslöt sig till denna bedömning (prop. 1991/92:139 s. 36-37, bet. 1991/92:LU37 s.15, rskr. 1991/92:318). Länsstyrelserna har således haft hand om utbetalningsfunktionen sedan lönegarantisystemets tillkomst, eller . Den osäkerhet som har rått beträffande frågan om funktionen skall bli kvar hos länsstyrelserna kan visserligen antas ha inneburit en belastning när det gällt deras möjligheter att planera verksamheten . Att utbetalningarna fungerar väl har, som framhållits av utredningen, omvittnats både från förvaltarhåll och av företrädare för arbetstagarorganisationer. Vid övervägande av om utbetalningsfunktionen bör flyttas från länsstyrelserna, har man således att utgå ifrån att en sådan omorganisation innebär, att en väl fungerande verksamhet skall läggas ner för att byggas upp någon annanstans. De vinster i form av besparingar och ökad effektivitet som en sådan reform medför, måste därför vara betydande för att den skall framstå som motiverad. Utredningen har övervägt flera alternativ till länsstyrelserna som ut- betalningsmyndighet. Ett av dessa är de allmänna försäkringskassorna, som handhar stora mängder av utbetalningar till enskilda. Detta alternativ har ibland även förts fram i den allmänna debatten under hänvisning till att den skulle ge ökade möjligheter till kontroll av att lönegarantin inte missbrukas. För de allmänna försäkringskassorna talar framför allt att utbetal- ningsfunktionen skulle decentraliseras ytterligare, vilket skulle medföra en ökad närhet mellan den utbetalande myndigheten och arbetstagarna. Däremot saknar även de allmänna försäkringskassorna helt anknytning till konkursförfarandet. Genom en sådan omorganisation skulle således ingen förbättring uppnås i detta hänseende jämfört med vad som gäller . Det är också svårt att se att en sådan reform skulle kunna medföra några mer påtagliga vinster i form av ökade kontrollmöjligheter. Som utredningen har framhållit har t.ex. missbruk i form av samtidig ersättning från lönegarantin och uppburen sjukpenning i princip omöjliggjorts genom reglerna om sjuklön. Dessa innebär att ansvaret för sjukersättningen till arbetstagaren av en sjukperiod normalt ligger hos arbetsgivaren (sjuklöneperiod). För att arbetstagaren skall kunna få ersättning fordras att han skriftligen anmäler sjukdomsfallet hos arbetsgivaren, dvs. vid konkurs hos förvaltaren. Om sjukperioden varar utöver och arbetstagaren därför för tiden därefter blir berättigad till sjukpenning som betalas ut av den allmänna , skall förvaltaren anmäla sjukdomsfallet till . Förvaltaren måste då också göra en omprövning av ett eventuellt tidigare fattat lönegarantibeslut beträffande den del av arbetstagarens fordring som kommer att ersättas genom sjukpenningen. Däremot omfattas den sjuklön som arbetsgivaren är skyldig att utge av lönegarantin. Det finns totalt 25 allmänna försäkringskassor med sammanlagt ca 400 lokalkontor. Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat från skulle försäkringskassornas resurskrav för handhavandet av utbetalningarna av lönegaranti räknat i antal årsarbetskrafter betydligt överstiga det antal, ca 45-50 årsarbetskrafter, som handhar utbetalningarna hos länsstyrelserna. En resursåtgång på flera hundra årsarbetskrafter hos försäkringskassorna har nämnts. Att utbetalningsfunktionen skulle komma att kräva ett större antal årsarbetskrafter hos försäkringskassorna än hos länsstyrelserna vore också naturligt till följd av att en ökad decentralisering av utbetalningsfunktionen skulle medföra, att utbetalningarna kom att omhänderhas av ett flertal lokalkontor. Även om en del av försäkringskassornas personalbehov för utbetal- ningsfunktionen skulle tillgodoses genom att personal som arbetar med dessa frågor hos länsstyrelserna kunde få anställning hos försäkringskassorna, kan det förutses att utbildningsbehovet i vart fall i inledningsfasen skulle bli betydande. De löpande kostnaderna för administrationen av utbetalningarna torde vidare, med hänsyn till det starkt ökade personalbehovet, bli betydligt högre än . Mot bakgrund av det sagda framstår en flyttning av utbetalningsfunktionen till de allmänna försäkringskassorna inte som en framkomlig väg. En sådan reform skulle således medföra starkt ökade kostnader för verksamheten utan andra synbarliga vinster än en ökad decentralisering av utbetalningarna. Som har framgått tidigare, har de arbetstagarorganisationer som utredningen har hört i frågan inte haft någon kritik mot den nuvarande organisationen för bristande tillgänglighet för arbetstagare. En flyttning av utbetalningarna till de allmänna försäkringskassorna framstår därför inte som motiverad heller av det skälet. En annan alternativ utbetalningsmyndighet som utredningen har övervägt, är kronofogdemyndigheterna. Som har framgått ovan har en reform med sådan inriktning varit på förslag även tidigare. För denna lösning, som även har förordats av Ackordscentral, talar främst att kronofogdemyndigheterna har den önskvärda anknytningen till konkurshanteringen genom att tillsynsmyndigheten i konkurs är en del av kronofogdemyndigheterna. Det är vidare tillsynsmyndigheten i konkurs som kan föra statens talan om ett lönegarantibeslut är felaktigt. Som utredningen har påpekat, bör man emellertid komma ihåg att ut- betalningsfunktionen endast innebär just utbetalning av lönegarantimedel, dvs. en praktisk hantering med utanordning av pengar till de berättigade. Hanteringen innefattar sålunda ingen undersökning av att de bakomliggande besluten är riktiga. Denna kontrollfunktion utövas i stället av tillsynsmyndigheten i konkurs. Det framstår inte som sannolikt att förutsättningarna för denna kontrollfunktion skulle komma att påverkas nämnvärt om kronofogdemyndigheterna också hade hand om utbetalningarna av lönegaranti. Som framhölls redan i propositionen till lönegarantilag pågår det vidare en utveckling avseende samverkan i fråga om administrativa stödfunktioner mellan kronofogdemyndigheterna och mellan kronofogdemyndigheter och andra myndigheter. står det än mera klart att löpande ekonomiadministrativa funktioner kommer att koncentreras till endast ett mindre antal kronofogdemyndigheter. Om utbetalningsfunktionen flyttas över till kronofogdemyndigheterna är det bara dessa s.k. samordningsmyndigheter som kan handha utbetalning av lönegarantimedel (jfr. 1993/94:100 bil. 8 s. 37 och 41-42). De positiva effekter på tillsynsmyndighetens kontrollfunktion som refor- men eventuellt kunde innebära skulle därmed gå förlorade på de flesta håll. skulle utbetalningsmyndighetens tillgänglighet för berörda arbets- tagare försämras. , i och Kammarkollegiet har i sina remissyttranden lyft fram möjligheten att förlägga utbetalningsfunktionen hos förvaltarna, som också beslutar om lönegaranti skall utgå. Som utredningen har anfört skulle en sådan lösning i och för sig medföra större närhet till betalningsmottagarna. Även möjligheterna att förbättra kontrollen skulle sannolikt öka bl.a. genom att förvaltaren genast när han fick anledning att ompröva ett tidigare meddelat lönegarantibeslut skulle kunna stoppa vidare utbetalningar till arbetstagaren. En sådan reform skulle emellertid medföra att kostnaderna för administrationen av utbetalningarna i princip kom att övervältras på konkursbona genom att kostnaderna kom att ingå i förvaltarnas arvoden. Detta skulle ytterst drabba konkursgäldenärens borgenärer genom att de medel som är tillgängliga för utdelning minskade. Med hänsyn till bl.a. leverantörernas utsatta ställning vid en konkurs kan man ifrågasätta om en sådan ordning vore tillfredställande. Vid en sammantagen bedömning framstår sålunda inget av de alternativ till länsstyrelserna som har övervägts som invändningsfritt. Enligt vår mening innebär inget av dem heller sådana fördelar att de motiverar att man ändrar på den ordning som råder . Det sagda leder till slutsatsen att länsstyrelserna även bör ha hand om utbetalningarna av lönegaranti. Som vi har framhållit, fungerar utbetalningsverksamheten hos länsstyrelserna omvittnat väl. Genom att funktionen kvarblir hos länsstyrelserna underlättas deras planering av verksamheten för framtiden och möjligheterna till ytterligare rationaliseringar i form av t.ex. fortsatt utveckling av ADB-stödet ökar. Denna utveckling kan förväntas leda till ytterligare förbättringar i länsstyrelsernas effektivitet. Utredningen har framhållit att det är angeläget att frågan om finansiering av länsstyrelsernas verksamhet avseende utbetalningar löses. Vi återkommer till denna fråga i det följande. 9 Kostnaderna för utbetalning m.m. skall belasta lönegarantifonden Regeringens förslag: Kostnaderna för utbetalningar av lönegaranti m.m. skall belasta lönegarantifonden. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har berört denna fråga. Samtliga, utom Ackordscentral som har avstyrkt förslaget, har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Statskontoret har framfört att även kostnaderna för en central registrering av lönegarantiärenden bör bekostas av fonden. Skälen för regeringens förslag: Vi har i det föregående gjort den bedömningen, att utbetalningarna av lönegaranti även fortsättningsvis bör handhas av länsstyrelserna. Som utredningen har framhållit, är det angeläget att även frågan om bl.a. utbetalningsverksamhetens finansiering nu får sin lösning. Utredningen har föreslagit att kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet avseende utbetalningarna av lönegarantin bör belasta lönegarantifonden. Även enligt vår mening är detta ett rimligt sätt att lösa finansieringsfrågan. Kostnaderna för administrationen av utbetalningarna kommer i så fall att åvila företagen, som betalar lönegarantiavgifterna till lönegarantifonden. Det är också dessa företag som ytterst kan anses ha fördel av lönegarantisystemet genom att garantin ersätter lönefordringar för vilka betalningsskyldighet primärt åvilar arbetsgivaren. Kostnaderna för länsstyrelsernas administration av utbetalningarna uppgår till ca och är därmed obetydliga jämfört med kostnaderna för själva garantin. Efter föregående lågkonjunktur, då lönegarantifonden liksom visade underskott, uppkom efter endast ett betydande överskott i fonden som, när den nu pågående lågkonjunkturen inleddes, uppgick till över 3 mdkr. De inskränkningar i lönegarantisystemet som vi har föreslagit i det föregående kommer även de att bidra till att hålla nere kostnaderna för själva garantin.