prop · GH03250 · 1994-01-01 00:00:00 — Vi delar denna uppfattning men bedömer å andra sidan att det kan vara förenat med betydande praktiska svårigheter att utforma studiemedelssystemet så att de nu beskrivna skattemässiga konsekvenserna undviks. Med hänsyn härtill anser vi att den närmare tekniska utformningen av pensionsrätt vid studier bör beredas vidare. Enligt vårt förmenande kan det vid sidan om den av arbetsgruppen föreslagna lösningen även övervägas andra lösningar, som ger i huvudsak ett likartat utfall. Enligt de av oss föreslagna allmänna principerna för tillgodoräknande av pensionsrätt skall avgifter erläggas för alla former av pensionsgrundande verksamhet. Det skall således även erläggas ålderspensionsavgifter för den pensionsrätt som studier ger. 5.5 Pensionsrätt för barnår 5.5.1 Tillgodoräknande av barnårsrätt Regeringens förslag: Pensionsrätt för föräldrar till små barn, s.k. barnårsrätt, skall tillgodoräknas enligt en särskild ordning. Barnårsrätt uppkommer genom att staten betalar ålderspensionsavgift på en på visst sätt beräknad fiktiv inkomst. Avgiftsbetalningarna finansieras med allmänna skattemedel. För ett och samma barn och år skall i princip bara en av barnets föräldrar kunna tillgodoräknas barnårsrätt För att pensionsrätt för barnår som tillgodoräknats inom fördelningssystemet och premiereservsystemet skall resultera i en ålderspension fordras att den försäkrade också tillgodoräknats pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster och av en viss omfattning. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att arbetsgruppen inte föreslagit att det inom premiereservsystemet skall fordras förvärvsinkomster och av viss omfattning för att den försäkrade skall få tillgodoräkna sig pensionsrätt för barnår. Remissinstanserna: Förslaget om pensionsrätt för barnår tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Uttalat positiva är bl.a. , , , Länssty- relsen i , , , , , , för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap (Haro), och . Haro anser att barnårsrätt bör medföra reell pensionsrätt även om den försäkrade inte haft förvärvsinkomster före eller efter barnåren. Haro menar att det bör diskuteras om barnårsrätt alltid skall tillgodoräknas bara en person för ett visst år. Centerkvinnorna är huvudsakligen positiva till arbetsgruppens förslag om pensionsrätt för barnår men menar att pensionssystemet borde vara mer flexibelt för att kunna anpassas efter livets olika perioder. Förslaget tillstyrks även av , som dock finner det omotiverat generöst. () riktar kritik mot införandet av en särskild ordning för barnårsrätt. Enligt innebär Pensionsarbetsgruppens förslag att en förälder, vanligtvis modern, pekas ut som huvudansvarig för barnen. har i och för sig inget att invända mot att mödrar med små barn gynnas av pensionssystemet. För att befrämja en utveckling där papporna tar ett större ansvar för barnen krävs emellertid, enligt , ett mer flexibelt pensionssystem där inte endast en förälder utpekas som huvudansvarig för barnen. anser att pensionsrätt bör kunna delas mellan båda föräldrarna utifrån hur barnledigheten delas upp under ett kalenderår. vänder sig mot att fosterföräldrar inte kan komma ifråga för barnårsrätt. Förslaget avstyrks av (), Svenska arbets- givareföringen (SAF) och . SAV ställer sig allmänt avvi- sande till att pensionsrätt ges i fall då pensionsgrundande inkomst helt saknas. SAV menar för den händelse att vård av barn eller värnplikt anses för dåligt kompenserad i förhållande till sin samhällsnytta, principen bör vara att samhället utger, eventuellt pensionsgrundande, ersättning när den utförs och inte ger pension några decennier . SAF och menar att om statsmakterna anser sig ha finansiella resurser att öka stödet till barnfamiljerna, kan detta ske på ett enklare sätt genom t.ex. en höjning av barnbidraget. Dessa båda remissinstansers uppfattning är dock att staten inte har råd med några sådana utbyggda förmåner. anser att det skulle vara en fördel att fördelnings- politiska inslag som barnårsrätt i görligaste mån hålls utanför pensions- systemet. Även avstyrker förslaget, eftersom förbundet befarar att det kommer att minska kvinnors förvärvsfrekvens, vilket i sin tur kommer att påverka kvinnors pensioner negativt i det nya ålderspensionssystemet. Förslaget avvisas även av (). Enligt LUF:s mening är den pensionsrätt som föräldrapenningen ger tillräcklig. Förslaget riskerar att cementera nuvarande könsroller och i kombination med ett vårdnadsbidrag få oacceptabla konsekvenser. Att kompensera för vård av barn hör familjepolitiken till och bör inte blandas in i pensionssystemet. LUF vänder sig särskilt mot att barnårsrätt skall kunna tillgodoräknas även den som inte avstår från förvärvs- arbete . Statskontoret är tveksamt till den lösning med barnår som Pensionsar- betsgruppen valt. Att, utöver för den period då föräldrapenning utgår, med skattemedel subventionera en framtida pension för hemarbete överensstämmer inte med idén om en tjänstepension som skall stimulera till förvärvsarbete. Haro och andra remissinstanser vänder sig mot förslag om barnårsrätt också för dem som inte ändrar sin förvärvstid. Skälen för regeringens förslag: En förälder som avstår från förvärvsarbete i större eller mindre utsträckning för att ta vård om sina barn kan med dagens ATP-system i de flesta fall se fram emot en ålderspension som inte har påverkats nämnvärt av den inkomstförlust som frånvaron från arbetsmark- naden har gett upphov till. Den främsta förklaringen till detta är att det endast krävs 30 förvärvsår med en inkomst om minst ett basbelopp för rätt till oavkortad ålderspension och att ålderspensionens storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren. Detta innebär att exempelvis den som kommer in på arbetsmarknaden sent i livet och sedan arbetar deltid under för att därefter arbeta heltid fram till pensioneringstillfället kan få en oavkortad pension baserad på heltidslönen. Ytterligare en, men mindre framträdande, förklaring till varför frånvaro från arbetsmarknaden på grund av vård av barn ger ett förhållandevis litet utslag på den framtida pensionen är att föräldrapenningförmånerna är pen- sionsgrundande. Även med det reformerade pensionssystemet kommer föräldrapenningförmånerna att utgöra pensionsgrundande inkomst. Ett livsinkomstbaserat ålderspensionssystem kommer emellertid att innebära att varje bortfall av förvärvsinkomst - som inte kompenseras av föräldrapenningförmåner eller annan pensionsgrundande socialför- säkringsersättning - kommer att påverka pensionsutfallet något. Vår avsikt är emellertid inte att en förälder - i praktiken oftast en kvinna - som avstår från förvärvsarbete för att ta hand om sina barn skall behöva vid- kännas varje sådant inkomstbortfall i pensionsavseende. Det är av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt kommer att missgynnas av ett livsinkomstbaserat pensionssystem till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem. Enligt vårt förmenande skulle det, särskilt mot bakgrund av ATP-systemets utformning, framstå som oskäligt att i ett reformerat pensionssystem inte ta hänsyn till den skillnad som faktiskt föreligger mellan kvinnors och mäns förvärvsmönster. Även framöver bör alltså en förälder med i princip bibehållna pensionsförmåner under en på visst sätt avgränsad tid kunna avstå från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta hand om sina barn. Vi föreslår därför att pensionsrätt för år med små barn, barnårsrätt, skall ges enligt en särskild ordning. Därvid är det inte rimligt att som villkor för barnårsrätt ställa att vården av ett barn har viss "kvalitet" eller omfattning. Inte heller anser vi att bara den förälder som rent faktiskt i någon mån har avstått från förvärvsarbete för att ta hand om sitt barn skall kunna tillgodogöra sig barnårsrätt. Vi kan alltså inte instämma i de invändningar mot denna del av Pensionsarbetsgruppens förslag som framförts av några av remissinstanserna. Barnårsrätten bör i stället grundas på det faktum att föräldern under mer stadigvarande förhållanden bor tillsammans med barnet. Vi anser således att också en förälder som fortsätter att förvärvsarbeta med oförändrad arbetstid när barnen är små, skall kunna få ett tillskott till pensionsrättigheterna. Detta är väsentligt för att uppnå att också småbarnsföräldrar när de väljer förvärvsverksamhet skall få något utbyte i pensionshänseende av sitt förvärvsarbete. Trots att kvinnor i allmänhet numera förvärvsarbetar i en omfattning som kanske föreföll mindre sannolik , är det fortfarande, generellt sett, kvinnorna som tar det huvudsakliga ansvaret för barn och hem. Ganska få män tar ut föräldrapenning under mer än i samband med ett barns födelse. Dessutom är det rent faktiskt vanligen kvinnor som avstår från förvärvsarbete eller arbetar deltid efter den egentliga för- äldrapenningperioden för att på så sätt få mer tid för vården av barnen. Detta mönster kommer med all säkerhet att dröja sig kvar ännu , om än en utjämning sannolikt också kommer att ske successivt framöver. Ett system med pensionsrätt för barnår kommer på grund av dessa skillnader mellan mäns och kvinnors förvärvsmönster i praktiken huvudsakligen att kompen- sera kvinnor för det inkomstbortfall och den extra arbetsinsats som barnåren ger upphov till, även om också män kommer att omfattas av barnårssystemet. Barnårsrättens funktion kan sägas vara just att utjämna för den del av en struk- turell skillnad mellan kvinnors och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sätt lägger ned mer tid och större ansträngning på att ta hand om barnen. Barnårsrätten skall finansieras med allmänna skattemedel. Detta bör ske på så sätt att staten betalar ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomst som enligt reglerna för barnårsrätt bestäms för den som skall tillgodoräknas sådan rätt. Härvid skall erläggas avgift . De pensionsavgifter som betalas för barnårsrätten skall, när det gäller intjänandet av pensionsrätt, behandlas på samma sätt som andra pensionsavgifter. Detta betyder bl.a. att pensionsrätt på grund av barnår tillgodoräknas den berättigades fördelnings- och premiereservkonton enligt de regler som gäller för avgifter på förvärvsinkomster och att avgifterna på fördelningskontot räknas upp år i takt med inkomstutvecklingen i samhället enligt de generella reglerna härför. Med hänsyn till att barnårsrätt finansieras med statliga medel anser vi att särskilda regler bör uppställas för att denna rätt skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. Enligt vår mening framstår det inte som rimligt att en person som bor i och här tar vård om barn skall kunna få och dra nytta av pensionsrätt som finansieras av allmänna skattemedel för kanske täm- ligen , även om denna person aldrig eller i bara mycket liten omfattning förvärvsarbetat här i landet. Vi föreslår därför att det skall införas regler som begränsar möjligheterna till utbetalning av pension. Dessa regler bör utfor- mas enligt följande. För att barnårsrätt de facto skall ge upphov till utbetalning av ålderspension bör krävas att avgifter för förvärvsinkomster motsvarande lägst ett lönebas- belopp har erlagts under åtminstone . Dessutom bör de avgifter som betalats sammanlagt uppgå till ett värde som motsvarar minst ett lönebasbe- lopp. För uppfyllande av dessa villkor tas i beaktande avgifter på förvärvsinkomster och på socialförsäkringsersättningar m.m. liksom den pensionsrätt för ålderspension som tillgodoräknas förtidspensionärer men däremot inte t.ex. sådan pensionsrätt som förvärvats genom delning mellan makar. Pen- sionsrätt som tillgodoräknas och finansieras med statliga medel för vård av barn bör ge utbyte i pensionshänseende bara under förutsättning att personen i fråga uppfyller det ovan angivna villkoret om förvärvsinkomster och avgiftsbetalning under viss minsta tid och omfattning före eller för vilken den av staten betalda pensionsrätten har tillgodoräknats. Den nu föreslagna begränsningen i fråga pensionsrätt för barnår bör gälla såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet. Eftersom medel som avsatts till detta senare system avses vara civilrättsligt skyddade och skall ge en absolut pensionsrätt innebär det att någon överföring av medel som intjänats på grundval av barnårsrätt inte kan göras till premiereservsystemet förrän den person som tillgodoräknats barnårsrätt uppfyllt det angivna villkoret om pensionsrätt för förvärvsinkomster m.m. Fram till dess detta villkor kan bli uppfyllt är pensionsrätten vilande i premiereservsystemet. Den del av pensionsavgiften för barnår som avser premiereservsystemet får fram till dess förvaltas inom fördelningssystemet, och de avsatta medlen och en på visst sätt beräknad avkastning därpå överföras till premiereservsystemet först när villkor om förvärvsarbete eller dylikt är uppfyllt. Vårt förslag i sistnämnda hänseende beträffande premiereservsystemet innebär en avvikelse i förhållande till vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit. Vi anser denna avvikelse vara motiverad för att uppnå överensstämmelse mellan de båda systemen och med hänsyn till att det här rör sig om pensionsavgifter som belastar allmänna skattemedel. Endast en av föräldrarna, eller egentligen endast en person, bör i princip för ett och vara berättigad till gottskrivning av pensionsrätt för ett och samma barn. När det gäller vem som skall vara berättigad till barnårsrätt har vi ovan angivit att det i princip för ett givet kalenderår skall vara en av föräldrarna. Pensionsarbetsgruppen har utvecklat denna fråga ytterligare och har föreslagit att huvudregeln skall vara att den skall kunna tillgodoräknas barnårsrätt som under större delen av ett aktuellt kalenderår är vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbor med barnet. Med vårdnadshavare avses i arbetsgruppens förslag den som har vårdnaden om ett barn i rättslig bemärkelse. Vårnadskravet innebär enligt arbetsgruppen att de berättigades krets inskränks till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar samt särskilt förordnade förmyndare. Detta innebär också att fosterföräldrar inte kommer i fråga för barnårsrätt, eftersom de inte har vårdnaden i rättslig bemärkelse om sitt fosterbarn. Pensionsarbetsgruppen har vidare föreslagit att sammanlevande föräldrar skall ha en valfrihet att välja vem av dem som skall få tillgodoräkna sig barnårsrätten. Denna valfrihet kommer enligt arbetsgruppen att i praktiken innebära att föräldrarna kommer att få den förmånen att de kan bestämma att barnårsrätten skall ges den förälder för vilken den ger det bästa utfallet. För det fall att någon anmälan inte görs måste enligt Pensionsarbetsgruppen av administrativa skäl avgöras vem av två sammanlevande föräldrar som skall få tillgodoräkna sig barnårsrätt. Arbetsgruppen har föreslagit att i fall av detta slag skall rätten tillkomma barnets moder. Med anledning av de alternativa förslag som framkommit under remissbehandlingen vill vi här redovisa att vi anser att i den fortsatta beredningen bör övervägas en modifiering av arbetsgruppens förslag till barnårsrätt. Vi kommer att återkomma till denna fråga under avsnitt 5.5.3. Styvföräldrar skall under vissa förutsättningar kunna få tillgodoräkna sig barnårsrätt enligt arbetsgruppens förslag. En förälder som enligt den av arbetsgruppen föreslagna huvudregeln är den som för ett givet kalenderår är berättigad till barnårsrätt skall kunna lämna över sin rätt till en styvförälder, under förutsättning att han eller hon är gift med styvföräldern eller har eller har haft ett annat barn med styvföräldern. Den närmare utformningen av reglerna för vem som skall få tillgodoräkna sig barnårsrätt får ske under det fortsatta lagstiftningsarbetet. 5.5.2 Period för tillgodoräknande av barnårsrätt Regeringens förslag: Barnårsrätt skall i princip kunna tillgodoräknas under barnets fyra första levnadsår eller - om det finns ytter- ligare barn års ålder - till dess yngsta barnet fyller . Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () menar att motiven bakom den före- slagna åldersgränsen borde ha redovisats utförligare och kalkyler gjorts över konsekvenserna av en något högre åldersgräns, exempelvis . Å andra sidan menar KI att beräkningen av pensionsrätt för de föreslagna barnaåren är mycket generös. föreslår att rätten för barnår utsträcks till att gälla under barnets åtta första år. Haro - riksorganisationen för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap har anfört att organisationen gärna skulle se för barnårsrätt än , helst fram till dess barnet börjar skolan. Handikappförbundens samarbetsorgan finner förslaget om barnårsrätt relativt generöst men menar att pensionsrätt för föräldrar som vårdar barn med funktionsnedsättningar måste förstärkas genom att pensionsrätt kan tillgodoräknas . Samma inställning redovisar och Ungdomar. Förbundet menar att en möjlig väg för avgränsning är att ange vilka som skall vara berättigade till utvidgad barnårsrätt är att sådan utgår till de föräldrar som uppbär vårdbidrag. Vidare anser förbundet att frågan om pensionsrätt för dessa föräldrar måste utredas ytterligare eller övervägas särskilt vid den fortsatta beredningen. kvinnopolitiska utskott anser förslaget per barn vara en . I stället förordar utskottet en utökad, kvoterad föräldraförsäkring. Skälen för regeringens förslag: Hur många barnår som skall kunna tillgodoräknas för ett barn kan det råda delade meningar om. Kostnadsaspekter gör sig gällande i sammanhanget, vilket medför att fler barnår skulle innebära att förmånsnivåerna fick justeras nedåt. Färre barnår, exempelvis , skulle å andra sidan kunna ge bättre årliga förmåner men skulle en sådan ordning vara till nackdel för dem som avstår från förvärvsarbete helt eller delvis . Vi har liksom Pensionsarbetsgruppen funnit att fyra barnår utgör en lämplig avvägning mellan olika intressen och att de fyra barnåren med den beräkningsmodell vi har valt bör ge ett tillfredsställande tillskott till förälderns pension. Det bör också finnas förutsättningar att vinna förståelse hos skattebetalarna, dvs. de som i realiteten skall betala för barnårsrätten, för en sådan tidrymd. En av grundtankarna med det reformerade pensionssystemet är att varje individ år för år skall kunna få information om de pensionsrättigheter som dittills har registrerats på pensionskontona och därmed kunna göra en översiktlig bedömning av det framtida ålderspensionsutfallet. Att först vid ålderspensioneringstid- punkten räkna fram ett barnårstillägg är därför enligt vår mening inte en lämplig ordning. Barnårsrätten bör i stället vara en integrerad del av systemet för intjänande av inkomstrelaterad pension. För att uppnå detta syfte har i vi likhet med Pensionsarbetsgruppen funnit det mest lämpligt att föreslå att barnårsrätt i princip skall kunna tillgodoräknas under barnets fyra första levnadsår. Barnårsrätt bör av naturliga skäl inte kunna tillgodoräknas dubbelt eller tredubbelt för den som har två eller flera barn . I sådana fall bör barnårsrätt i princip tillgodoräknas till dess det yngsta barnet fyller . 5.5.3 Alternativ för tillgodoräknande av barnårsrätt Regeringens förslag: Barnårsrätt uppkommer genom att en fiktiv inkomst beräknas enligt det av tre alternativa beräkningssätt som i det enskilda fallet ger det mest förmånliga utfallet. De tre alternativen skall vara: 1.en utfyllnad till av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade 2.en utfyllnad till den enskildes pensionsgrundande inkomst året före barnets födelse 3.en fast fiktiv inkomst (en s.k. kork) om ett - löneindexerat - basbelopp. Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i instämmer till fullo i förslaget. noterar kammarrätten att förslaget innebär att barnårsrätt tillgodoräknas även om föräldern inte avstår från förvärvsinkomster och att detta avsteg från livsinkomstprincipen inte närmare har motiverats. Även Länsrätten i tar upp denna aspekt och menar att förslaget om barnårsrätt också vid fortsatt förvärvsarbete med oförändrad arbetstid synes vara väl förmånligt. Liknande synpunkter anförs av (). Också Haro - riksorganisationen för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap anmärker på denna del av förslaget. har med hänvisning till bl.a. jämställdhetssynpunkter funnit Pensionsarbetsgruppens förslag till utformning av barnårsrätten otill- fredsställande och redovisat ett alternativt förslag. Detta innebär att pensionsrätt ges enligt Pensionsarbetsgruppens modell fram till dess barnet är . För tiden därefter tills barnet fyllt föreslår att pensionsrätt skall ges i form av en utfyllnad på maximalt av förälderns faktiska inkomst omräknad till heltidsinkomst. KI vänder sig särskilt mot förslaget om en s.k. kork för personer som inte alls ändrar sitt förvärvsbeteende under småbarnsåren. KI föreslår att denna beräkningsmodell avskaffas för att finansiera en utsträckt tid för barnåren tills yngsta barnet uppnår ålder. Dessutom anser KI att det kan övervägas att gradvis trappa ned den pensionsgrundande inkomsten ju äldre barnet blir till successivt lägre nivåer. anser att barnårsrätt bör ges harmoniserat med en utbyggd föräldraförsäkring och att pensionsgrundande inkomst bör tillgodoräknas under för varje barn för en inkomst motsvarande av den tidigare lönen, alternativt av medelinkomsten för alla personer utan tidigare inkomster. avstyrker de av arbetsgruppen föreslagna modellerna för att beräkna barnårsrätten. Att enligt föreningen kompensera i den utsträckning som föreslås och som vore att cementera de brister i lönesättning som drabbar kvinnor med småbarn. Detta är ett flagrant avsteg från principen att pensionssystemet inte skall sträva efter att rätta till orättvisor i förvärvslivet. föreslår i stället en kompensation i form av att man beräknar pensionsrätten på den bakomliggande inkomsten man lyfter föräldrapenning. Skälen för regeringens förslag: Regeringens ambition vid utformningen av en modell för beräkning av barnårsrätt har varit dels att barnårsrätten skall ge ett acceptabelt tillskott till dem som har låg eller ingen pensionsgrundande inkomst under barnåren, dels att modellen även skall innehålla arbetsfrämjande element. Efter att ha låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete har Pensions- arbetsgruppen förslagit tre alternativ för beräkning av pensionsrätt för barnår. Enligt vår bedömning uppfyller de av Pensionsarbetsgruppen föreslagna alternativen bäst de syften som den föreslagna pensionsrätten bör ha. Det har i och för sig riktats kritik mot arbetsgruppens förslag till utformning av barnårsrätten. Från vissa remissinstanser bl.a. har alternativa modeller för utformningen föreslagits. Avsikten med barnårsrätten är emellertid att den skall ha en utformning så att ett visst förvärvsmönster inte gynnas framför ett annat. Enligt vår bedömning uppfyller inte de alternativa utformningar som föreslagits denna målsättning. Barnårsrätt bör således tillgodoräknas enligt en kombinationsmodell bestående av tre alternativa beräkningssätt, varvid det av de tre beräkningssätten som i det enskilda fallet ger det bästa utfallet, det största tillskottet till pen- sionsrättigheterna, för ett givet år skall tillämpas. Två av beräkningssätten ger en utfyllnad: det ena (utfyllnadsnivå I) till av den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade och det andra (utfyllnadsnivå II) till en nivå som ungefärligen skall motsvara nivån för den berättigades inkomster under barnåren, sådana de - mot bakgrund av inkomst- förhållandena närmast före barnåren - skulle kunna tänkas ha blivit med oför- ändrad förvärvsinsats under de berörda åren. Det tredje beräkningssättet är i huvudsak avsett att ge ett tillskott till dem som inte ändrar sitt förvärvsbeteende på grund av förekomsten av barn och som under barnåren tjänar minst vad som motsvarar genomsnittsinkomsten för alla försäkrade eller strax därunder, bygger på en s.k. korkmodell.