prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk prövning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår mening ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land. En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter. En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att agera inom. Vi har därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en särskild författningsdomstol. Som tidigare anförts föreslår vi i detta betänkande att inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen. Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna åsidosättas genom senare stiftad lag. Vi anser att det bör ankomma på lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolar- nas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. Således bör även efter en inkorporering av den nuvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning gentemot . Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpande organens lagprövningsrätt genom borttagande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, vilket ibland har kritiserats. Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen den främste lagstiftaren. Endast kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är som är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättig- heternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten. är inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta är en ovanlig ordning i . Vi anser det därför naturligt att nu införlivar konventionen med svensk rätt. En sådan åtgärd markerar konventionens betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Ett viktigt argument för ett införlivande av är också att denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal avgöranden av har fri- och rättigheterna i sålunda gradvis kommit att erkännas som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall på de områden samarbetet gäller införliva och därmed EG-rätt med svensk rätt. Genom har förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som tolkar dessa. Redan till följd av får således anses tillämplig på de områden som motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande befästs ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i då EG-rätten kommer att gälla direkt i . En sådan ordning där får en annan status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner vi olämplig. Man kan naturligtvis fråga sig varför just bör införlivas i svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner om mänskliga rättig- heter. skiljer sig emellertid från övriga internationella konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de grundar en materiell rätt för den enskilde och genom att konventionens tillämpning och verkställande bygger på en strikt juridisk grund. Dessa förhållanden har också medfört att är den absolut effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter. I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock en lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett införlivande av Europakon- ventionen bör ske genom inkorporering av konventionen i lag. har haft stor betydelse för utformningen av den svenska lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och senare dess tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen. har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med . Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi därför inte föreligga. Vi har också tagit ställning till frågan vilken status skall få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad med som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med . Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med . Härigenom markeras att konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med åtaganden enligt . har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet av . har därigenom förklarat att staten inte kan medge föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas religionsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än , för vilka tillfredsställande religions- undervisning är anordnad. Vi har kommit fram till att den svenska skollagens regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt vår mening bör därför reservationen återkallas innan konventionen inkorporeras. erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den 13 maj 1966 endast avgivits i taget. löper det svenska erkännandet ut . Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av den europeiska domstolens jurisdiktion inte görs tidsbegränsat. Förslag till Lag om ändring av regeringsformen Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §, dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse, dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 §§ av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 18 § Varje medborgare medborgares vilkens egendom tages i egendom är tryggad genom anspråk genom expro- att ingen kan tvingas priation eller annat att avstå sin egendom sådant förfogande skall till det allmänna eller vara tillförsäkrad till någon enskild genom ersättning för förlusten expropriation eller enligt grunder som annat sådant förfogande bestämmes i lag. eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expro- priation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara berättigad till ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är be- tydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse oberoende av vad som föreskrivits ovan. 20 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 21 § Alla barn har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det all- männa skall svara också för att högre utbildning finns. 20 § 22 § Utlänning här i riket är Utlänning här i riket är likställd med svensk likställd med svensk medborgare i fråga om medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst deltaga i sammankomst för för opinionsbildning opinionsbildning eller i eller i demonstration demonstration eller eller annan annan meningsyttring meningsyttring eller eller att tillhöra att tillhöra trossamfund trossamfund eller annan eller annan sammanslutning (2 § andra sammanslutning (2 § and- meningen), ra meningen), 2. skydd för personlig 2. skydd för personlig integritet vid integritet vid automatisk databehand- automatisk databehand- ling (3 § andra stycket), ling (3 § andra 3. skydd mot stycket), dödsstraff, kroppsstraff 3. skydd mot och tortyr samt mot dödsstraff, kroppsstraff medicinsk påverkan i och tortyr samt mot syfte att framtvinga medicinsk påverkan i eller hindra yttranden syfte att framtvinga (4 och 5 §§), eller hindra yttranden 4. rätt till (4 och 5 §§), domstolsprövning av 4. rätt till frihetsberövande med an- domstolsprövning av ledning av brott eller frihetsberövande med an- misstanke om brott (9 § ledning av brott eller första och tredje misstanke om brott (9 § styckena), första och tredje 5. skydd mot styckena), retroaktiv brottspåföljd 5. skydd mot och annan retroaktiv retroaktiv brottspåföljd rättsverkan av brott samt och annan retroaktiv mot retroaktiv skatt rättsverkan av brott eller statlig avgift samt mot retroaktiv Föreslagen lydelse skatt eller statlig av- gift Nuvarande lydelse (10 §), 6. skydd mot (10 §), inrättande av domstol i 6. skydd mot vissa fall (11 § första inrättande av domstol i stycket), vissa fall (11 § första 7. skydd mot stycket), missgynnande på grund av 7. skydd mot ras, hudfärg eller missgynnande på grund av etniskt ursprung eller ras, hudfärg eller på grund av kön (15 och 16 etniskt ursprung eller §§), på grund av kön (15 och 8. rätt till fackliga 16 §§), stridsåtgärder (17 §), 8. rätt till fackliga 9. skydd mot expro- stridsåtgärder (17 §), priation eller annat 9. rätt till ersättningsådant förfogande samt mot vid expropriation eller inskränkningar i rätten annat sådant förfogande att använda mark eller (18 §). byggnader (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer Om annat icke följer av särskilda föreskrifter av särskilda föreskrifteri lag, är utlänning här i i lag, är utlänning här iriket likställd med riket likställd med svensk medborgare även i svensk medborgare även i fråga om fråga om 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, 1. yttrandefrihet, mötesfrihet, informationsfrihet, demonstrationsfrihet, mötesfrihet, föreningsfrihet och demonstrationsfrihet, religionsfrihet (1 §), föreningsfrihet och 2. skydd mot tvång att religionsfrihet (1 §), giva till känna åskådning 2. skydd mot tvång att (2 § första meningen), giva till känna åskådning 3. skydd mot (2 § första meningen), kroppsligt ingrepp även i 3. skydd mot annat fall än som avses i kroppsligt ingrepp även 4 och 5 §§, mot kropps- i annat fall än som visitation, husrannsakan avses i 4 och 5 §§, mot och kroppsvisitation, liknande intrång samt mot husrannsakan och intrång i förtrolig liknande intrång samt meddelelse (6 §), mot intrång i förtrolig 4. skydd mot meddelelse (6 §), frihetsberövande (8 § 4. skydd mot första meningen), frihetsberövande (8 § 5. rätt till första meningen), domstolsprövning av 5. rätt till frihetsberövande av annan domstolsprövning av anledning än brott eller frihetsberövande av misstanke om brott (9 § annan anledning än brott andra och tredje eller misstanke om styckena), brott (9 § andra och 6. offentlighet vid tredje styckena), domstolsförhandling (11 § 6. offentlighet vid andra stycket), domstolsförhandling (11 § 7. skydd mot ingrepp andra stycket), på grund av åskådning (12 § 7. skydd mot ingrepp andra stycket tredje på grund av åskådning (12 §meningen), andra stycket tredje 8. författares, meningen), konstnärers och 8. författares, konstnärers och Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse fotografers rätt till sina verk (19 §), fotografers rätt till 9. närings- och sina verk (19 §). På yrkesfrihet (20 §). sådana särskilda före- På sådana särskilda före- skrifter som avses i skrifter som avses i andra stycket tillämpas andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, 12 § tredje stycket, fjärde stycket första fjärde stycket första meningen samt femte meningen samt femte stycket. 23 § Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Övergångsbestämmelser till lagen (1994:00) Ändringarna i regeringsformen träder i kraft . Förslag till Lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen nr 1-8 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft . Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig Yttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) har till avgetts av ombudsmän, domstolens ledamöter, ledamöter, , , Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Kammarrätten i , , , Länsrätten i , , , , , , vid , vid , vid , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , , , Arbetsmark- nadsstyrelsen, , , , , , , , , , , , i , , Akademikers Centralorganisation , , , , , Svenska avdelningen av , Medborgarrättsrörelsen Friheten i , Ägarfrämjandet, Föreningen , , adjungerade professorn , , , , Sveriges Bostadsrättsföreningars ek. SBC, , , Ärkebiskopen, et , Katolska , Kristna Råd, frikyrkosamråd och Katolska . och har avgett ett gemensamt yttrande. Detsamma gäller Kristna Råd och frikyrkosamråd. Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 23 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 23 § Lag eller annan före- skrift får ej meddelas i strid med åta- ganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de män- skliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i regeringsformen och lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I remissen föreslås att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag. Dessutom föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen (RF) som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. har en ställning som en i viss mån grundläggande rättsakt för den svenska rättsordningen när det gäller skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna. Vår interna rätt har också fortlöpande anspassats till de krav som konventionen ställer enligt de avgöranden som meddelats av i . Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten och kommer därigenom att få särskild betydelse för svensk rätt genom . Det stora flertalet konventionsländer har inkorporerat - eller är i färd med att inkorporera - konventionen som en del av den interna rätten. Mot denna bakgrund är det naturligt att konventionen inkorporeras också i svensk rätt. Visserligen har konventioner i regel införlivats med svensk rätt genom transformering och en inkorporering i detta fall medför vissa problem av praktisk och lag- teknisk natur. Bl.a. uppkommer problem genom att konventionens text skiljer sig från traditionell svensk lagstiftning genom att den i de centrala delarna är mycket allmänt hållen och delvis skriven närmast som folkrättsliga förpliktelser. får konventionen ett mycket konkret innehåll på de områden där meddelat ett avgörande. Vidare uppkommer problem när det gäller att fastställa vilken ställning konventionens bestämmelser får i förhållande till annan intern rätt. Om det remitterade förslaget till inkorporeringslag genomförs innebär det att nya avgöranden av , som ger en ny och kanske oväntad innebörd åt någon konventionsbestämmelse, kan få omedelbar verkan i vårt land. Ta som exem- pel avgörande i målet ./. och antag att bestämmelserna om hur juryn skall bildas återfinns i vanlig lag i stället för i tryckfrihetsförordningen. Ett underkännande på sätt som skett av ett visst inslag i det svenska jurysystemet skulle då leda till att liknande tryckfrihetsmål med jury måste ställas in i avbidan på ny lagstiftning. Något liknande kan inträffa i fråga om specialdomstolar med domare som hämtas från in- tresseorganisationer, t.ex. Arbetsdomstolen och Bostadsdomstolen. Som ett ytterligare exempel kan anföras att om det remitterade förslaget varit genomfört , då det var känt att de dåvarande fristerna för anhållande stred mot , många anhållna hade måst försättas på fri fot utan vidare prövning eftersom det inte fanns jourdomstolar och organisation i övrigt för en tillräckligt snabb handläggning av häktningsfrågan. Det anförda visar enligt Lagrådet att den föreslagna lagen är förenad med många svårigheter. Mycket talar för att den nuvarande ordningen, som ger tid att anpassa lagstiftningen efter nya avgöranden av , är att föredra. Lagrådet vill emellertid inte avstyrka att förslaget upphöjs till lag men förutsätter att problemet med anpassningstid beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det finns anledning att ytterligare något beröra de inledningsvis antydda problemen, särskilt med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag har flera instanser ingående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall inordnas i vår rättsordning liksom frågan vad utredningens förslag i denna del får för effekt. Från flera håll har uttalats betänkligheter mot utredningens förslag från främst rättssystematiska utgångspunkter. Några remissinstanser, bl.a. HD:s ledamöter, avstyrker förslaget till särskild grundlagsregel. HD:s ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. I lagrådsremissen redogörs - mot bakgrund av de farhågor om bl.a. tillämpningsproblem som sålunda framförts av vissa remissinstanser - för de principer som kan bli aktuella om det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler. Regeringen redogör därvid för tillämpningen i sådant fall av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att HD:s ledamöter pekat på att ytterligare en princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser". I remissen uttalas att det synsätt som HD:s ledamöter har anlagt också kan sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.