prop · GH03116 · 1994-01-01 00:00:00 — Bransch- och sektorsvisa föreskrifter kommer också att leda till en ökad förutsebarhet om vilka krav som ställs på de registeransvariga från integritetsskyddssynpunkt. Ett regelverk som är preciserat och anpassat till den direkta verksamheten gör det enklare för konstruktörer av nya datasystem att beakta integritetsskyddsaspekterna. Lösningar som inte uppfyller kraven på ett fullgott integritetsskydd kan därigenom på ett tidigt stadium avfärdas och inte som kanske leda till ett avslagsbeslut från Datainspektionen. Den förordade delreformen förutsätter att Datainspektionen kan ges formell kompetens att utfärda generella föreskrifter för registrering av personuppgifter. För att skapa sådana möjligheter krävs ändringar i regeringsformens regler om normgivningsmakten. Regeringen kommer att behandla frågan om grundlagsändringar i avsnitt 5.2. Regeringen avser att komplettera det förslag till grundlagsändringar som läggs fram i denna proposition med förslag om ändringar i datalagen grundade på slutbetänkande. I förslaget om ändringar i datalagen skall de närmare förutsättningarna preciseras för när Datainspektionen skall kunna utfärda bransch- och sektorsföreskrifter. Vidare skall möjligheter skapas för att kunna undanta de register som reglerats genom bransch- eller sektorsvisa regler från tillståndsplikt. Även andra ändringar i datalagen kommer att övervägas i syfte att förenkla Datainspektionens arbete och för att stärka inspektionens möjligheter att på ett effektivt sätt värna om de enskildas personliga integritet. För att minska Datainspektionens arbetsbörda är avsikten att den nuvarande skyldigheten för regering och riksdag att inhämta yttrande från inspektionen enligt 2 a § datalagen avskaffas. Enligt bestämmelsen skall yttrande inhämtas innan ett nytt s.k. statsmaktsregister inrättas eller om sådana ändringar görs i ett befintligt register vilka är att jämställa med inrättandet av ett nytt register. Den nuvarande ordningen är i vissa fall onödigt formell. Detta särskilt i de fall när Datainspektionen ett yttrande inhämtas i ett remissvar tillstyrkt den ändring som föreslås. I stället bör den allmänna regeln i 7 kap. 2 § RF tillämpas som innebär att regeringen vid beredning av regeringsärenden skall inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Formellt yttrande från Datainspektionen kan då inskränkas till de fall när sådant behövs. Vidare förbereds förslag som skall ge Datainspektionen ökade möjligheter att kunna ingripa mot personregistrering som sker i strid med datalagen. Datainspektionen kan enligt 18 § datalagen, om ett integritetsintrång inte kan åtgärdas på annat sätt, förbjuda fortsatt förande av personregister. En överträdelse av ett sådant förbud är straffsanktionerat och kan alltså i efterhand föranleda åtal. Inspektionen har inte någon möjlighet att förena ett sådant förbud med en sanktion. För att skapa förutsättningar för att Datainspektionen på ett effektivt och kraftfullt sätt skall kunna förhindra pågående integritetsintrång bör inspektionen ha möjlighet att kunna förena ett sådant beslut med ett vitesföreläggande. Slutligen kan nämnas att det bör föreslås att Datainspektionens beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och inte som till regeringen. En sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete som pågår inom i syfte att minska regeringens befattning med förvaltningsärenden. 5 Ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen Bakgrund I 8 kap. regeringsformen, , (senast omtryckt 1991:1503) regleras normgivningsmakten genom regler som fördelar behörigheten att meddela föreskrifter mellan , som stiftar lag, och regeringen som beslutar förordningar. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. I 8 kap. 5 § andra meningen RF anges att föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden skall meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § RF kan utan hinder av 3 och 5 §§ genom delegering till regeringen överlåta vissa särskilt angivna delar av normgivningskompetensen på det offentligrättsliga området. I 8 kap. 7 § räknas de olika områden upp inom vilka möjlighet till delegering finns. Lagrummet är förhållandevis allmänt hållet och förutsätter att det i varje enskilt lagstiftningsärende tas närmare ställning till det berörda bemyndigandets omfattning. Om utnyttjar sin rätt till delegering till regeringen, kan enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (subdelegering). 5.1 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet Regeringens förslag: Genom en ändring i regeringsformen öppnas en möjlighet för regeringen att efter bemyndigande i lag delegera normgivnings- kompetensen i fråga om ADB-behandling av personuppgifter till Datainspektionen. Utredningens förslag om ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen överenstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av de få remissinstanser som uttryckligen tagit ställning till frågan, bl.a. Justitiekanslern, , Riksåklagaren och Datainspektionen, godtar att Datainspektionen ges möjlighet att utfärda generella föreskrifter för olika branscher och sektorer. Dessa remissinstanser tillstyrker också förslaget om en grundlagsändring. anför att integritetsskyddet för den enskilde och förutsebarheten för den registeransvarige skulle vinna betydligt på en regelutfyllnad på lägre nivå. Några remissinstanser uttrycker viss tveksamhet mot förslaget. universitets juridiska fakultetsnämnd påtalar riskerna för en författningsmässig uttunning om Datainspektionen ges en omfattande förordningsmakt. Statskontoret är tveksam till att delegera föreskriftsrätt till Datainspektionen vad avser verksamhet inom stat och kommun och förordar att sådan verksamhet regleras i lag eller förordning. Andra pekar på vikten av att integritetskänsliga register inom den offentliga verksamheten författningsregleras. har i detta sammanhang påpekat att det är viktigt att samma bestämmelser gäller, oavsett om uppgifterna registreras i offentlig eller privat regi. och kommuner anser att Datainspektionen inte skall ges förordningsmakt över kommunerna. Enligt medger inte om självstyrelse en sådan ordning. Även , som principiellt motsätter sig att normgivningskompetens delegeras till statliga myndigheter, ifrågasätter om förslaget står i överensstämmelse med denna konvention. avstyrker förslaget med motiveringen att en delegering av normgivningsrätten strider mot 2 kap. 3 § RF. och avstyrker en omfattande detaljreglering och ett överdrivet införande av tvingande regler och anför att allmänna råd torde kunna ersätta föreskrifter. Flera remissinstanser, bl.a. och , påpekar vikten av att Datainspektionens föreskrifter tas fram i samråd med den bransch som skall regleras. Skälen för regeringens förslag: En ordning där Datainspektionen ges möjligheter att utfärda generella föreskrifter förutsätter att bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att närmare reglera vad som skall gälla för inrättande och förande av personregister utöver bestämmelserna i datalagen och i särskilda registerförfattningar. De nuvarande bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. RF sätter emellertid en gräns för möjligheterna att delegera en sådan föreskriftsrätt till Datainspektionen. Mot bakgrund av innehållet i 8 kap. 5 och 7 §§ torde det inte vara möjligt att i datalagen delegera normgivningsmakt avseende det kommunala eller landstingskommunala området. Inte heller den privata verksamhet som inte kan räknas som näringsverksamhet enligt 8 kap. 7 § 3 RF faller inom det delegeringsbara området. Ett bemyndigande i datalagen för Datainspektionen att utfärda föreskrifter torde således endast kunna avse registrering av personuppgifter inom statlig verksamhet (jfr 8 kap. 13 § RF) och näringsverksamhet. Möjligheterna för Datainspektionen att kunna utfärda bransch- och sektorsföreskrifter måste syfta till att skapa enhetliga regler för ett starkt integritetsskydd oavsett var registreringen av personuppgifter sker. Detta inte minst mot bakgrund av det ökande informationsflödet i samhället. Det ligger också ett stort värde i att systemet är så beskaffat att det inte råder några oklarheter i konstitutionellt hänseende i vilken utsträckning Datainspektionen har rätt att utfärda föreskrifter till datalagen. Möjligheterna att kunna delegera normgivningskompetensen på integritetsskyddsområdet bör således gälla såväl privat som statlig och verksamhet. Regeringen föreslår därför att 8 kap. 7 § RF ändras så, att till uppräkningen i paragrafen fogas ämnet "skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling".Regeringen kommer senare att föreslå att denna grundlagsändring följs upp med ändringar i datalagen där det noga preciseras inom vilka ramar normgivningsmakten kan delegeras. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF sätter därvid en gräns för vad som är delegeringsbart. Enligt bestämmelsen skall varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av ADB. Av förarbetena framgår att bestämmelsen riktar sig till lagstiftaren som åläggs att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. Det uttalas vidare där att grundlagsbestämmelsen inte hindrar regeringen och andra myndigheter från att meddela dataskyddsbestämmelser (prop. 1987/88:57 s. 11), något som en remissinstans har hävdat. Vad som är aktuellt är att Datainspektionen skall kunna meddela föreskrifter som till sin typ står nära verkställighetsföreskrifter och som kompletterar datalagens skydd för den personliga integriteten. Det är fråga om att successivt ersätta ett administrativt tillståndssystem med en författningsreglerad ordning, inte att förändra nivån på integritetsskyddet enligt lagen. Ett par remissinstanser har motsatt sig att Datainspektionen skall ges möjligheter att kunna utfärda generella föreskrifter för kommunerna. En sådan begränsning kan dock inte motiveras från integritetsskyddssynpunkt. Registreringen av de mest integritetskänsliga personuppgifterna sker till stor del inom den kommunala och landstingskommunala verksamheten t.ex. inom och hälso- och sjukvården. Med de pågående organisations- och verksamhetsförändringar i form av decentralisering och konkurrensutsättning som sker inom dessa sektorer anser regeringen i likhet med att det är viktigt att det skapas enhetliga förutsättningar för den närmare regleringen av integritetsskyddet vid registrering av personuppgifter oavsett om uppgifterna registreras i privat eller offentlig regi. Behovet av att förenkla tillståndshanteringen för kommunala personregister har också lett till att Datainspektionen bl.a. utfärdat föreskrifter om ett förenklat ansökningsförfarande för vissa personregister i verksamhet (1990:2). Vad det handlar om är närmast att förenkla hanteringen av personregister för bl.a. kommunerna. Regeringen vill i detta sammanhang för sin del slå fast att den Europeiska konventionen om självstyrelse inte kan ges en så vid tolkning som framförts av vissa remissinstanser. Konventionen, som syftar till att fastlägga de grundläggande förutsättningarna för självstyrelse, kan inte anses utgöra ett hinder mot att en statlig myndighet ges möjligheter att utfärda föreskrifter på ett område som ligger utanför den kommunala föreskriftsmakten. Framtagandet av bransch- och sektorsvisa regler för ADB-registrering av personuppgifter förutsätter som flera remissinstanser påtalat givetvis ett ingående samråd med företrädare för den bransch eller sektor som skall regleras. Utan sådana kontakter med den verksamhet som skall regleras torde det inte vara möjligt för Datainspektionen att kunna utfärda preciserade och fungerande föreskrifter. Ett sådant samrådsförfarande måste även ske enligt reglerna i begränsningsförordningen (1987:1347). I förordningen föreskrivs att en myndighet, innan den beslutar en regel, skall utreda bl.a. dess kostnadsmässiga konsekvenser. Dessutom skall företrädare för dem vars verksamhet berörs av den tänkta regeln beredas tillfälle att yttra sig. Skulle regeln antas leda till inte oväsentligt ökade kostnader, måste myndigheten i princip inhämta yttrande från regeringen. Ett samrådsförfarande tillämpas av Datainspektionen vid framtagandet av inspektionens föreskrifter om de förenklade ansöknings- förfarandena. Regeringen vill poängtera att möjligheten till en delegerad normgivningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att förändra den nuvarande inriktningen i syfte att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personregister. I proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalas att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag (prop. s. 58). När propositionen behandlades av i betänkandet 1990/91:KU11 anförde utskottet att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i propositionen att register hos kommunerna, landstingskommunerna, och bör regleras i särskilda registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det krävs ingående överväganden i fråga om vilka register inom dessa områden som bör lagregleras (bet. s. 11). Arbetet med att ta fram registerlagar för integritetskänsliga personregister fortgår. senast har regeringen med utgångspunkt i de återgivna uttalandena beslutat tillkalla en kommitté för att utreda och lägga fram förslag till en författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område (dir. 1993:111). Att delegera normgivningskompetensen till Datainspektionen skall inte ses som en ersättning för dessa registerförfattningar utan som en utfyllnad och ett komplement till dem. Slutligen vill regeringen understryka att regeringen kommer att uppmärksamt följa hur Datainspektionen utnyttjar ett kommande bemyndigande att meddela dataskyddsföreskrifter, bl.a. därför att det behövs fortsatta överväganden av datalagstiftningens framtida utformning. 5.2 Normgivningsfrågor på miljöområdet Regeringens förslag: Området inom vilket regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter ändras genom att ett nytt ämnesområde, återanvändning och åter- av material, tillförs. Kommitténs förslag: har föreslagit att 8 kap. 7 § första stycket RF ändras genom att uppräkningen i paragrafens fjärde punkt kompletteras med "hushållning med naturresurser". Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. har, för det fall införs och ändring är nödvändig, inte något att invända mot kommitténs förslag. universitets juridiska fakultetsnämnd har avstyrkt förslaget till ändring. Nämnden har anfört att förslaget inte är välbetänkt och att de konstitutionella implikationerna blir betydligt mer omfattande än vad kommittén förmodligen har menat. Eftersom miljön och naturresurserna utgör den egentliga basen även för ekonomin skulle den föreslagna överföringen från av normgivningen medföra att betydande delar av den reglering avseende egendom och enskildas förhållanden m.m. som kräver lagstiftning togs bort från lagstiftaren. Detta är inte nödvändigt sett från miljösynpunkt och antagligen inte heller ens lämpligt. förespråkar en ändring i regeringsformen för att ge en effektivare möjlighet att utfärda föreskrifter för fornlämningar. Skälen för regeringens förslag: Miljöproblemen har ändrat karaktär. Ett grundläggande problem är att samhällets materialhantering oftast är enkelriktad, från utvinning av råvara till slutligt omhändertagande av avfall. För att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling fordras ett effektivt resursutnyttjande. Detta åstadkoms främst genom återanvändning och återvinning. Åtgärderna tar ofta sikte på att minska avfallets farlighet. För att främja en kretsloppsanpassad samhällsutveckling krävs därutöver åtgärder för att förebygga att avfall uppkommer. För att åstadkomma ett sådant resultat krävs ofta föreskrifter som ryms inom uttrycket miljövård i 8 kap. 7 § RF. Intresset har dock i allt större utsträckning riktats mot hushållning, både vad gäller naturresurser och de varor som är i omlopp. Viktigt i detta sammanhang är att sträva mot minskade avfallsvolymer. För att åstadkomma minskade avfallsmängder och ökad sparsamhet med råvaror och energi har i renhållningslagen (1979:596) införts bestämmelser om återanvändning och återvinning. antog, som ett led i att åstadkomma en förbättring i detta avseende, regeringens proposition (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Det kretsloppssamhälle som förslagen i propositionen syftar till skall medföra ökad resurssnålhet och en minskad miljöbelastning och skall också bidra till att bevara den biologiska mångfalden. För att uppnå de mål som fastlagts i propositionen har ett producentansvar lagfästs genom ändringar i renhållningslagen. De nya reglerna om producentansvar i renhållningslagen liksom andra bestämmelser i lagen innehåller be- myndiganden för regeringen att utfärda föreskrifter. Som exempel kan nämnas att föreskrifter kan meddelas om producentens skyldighet att i vissa fall se till att avfallet av varor eller förpackningar bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering (6 b § renhållningslagen) och om sortering av avfall vid källan, när det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljövårdssynpunkt (8 §). Bl.a. de bestämmelser som nämnts om avfallshantering och producentansvar föreslås av i betänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27), att införas i den av kommittén föreslagna . Vidare kommer det enligt förslaget att i finnas ytterligare bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om exempelvis miljöfarlig verksamhet, kemiska och biotekniska produkter samt avfall. Enligt regeringsformen finns det stöd för delegation av normgivningskompetensen inom bl.a. natur- och miljövårdens område. Kommittén är emellertid tveksam till om begreppet miljövård, även med en vidsträckt tolkning, är avsett att omfatta främjandet av en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. förslag förutsätter att det finns ett behov av att generella föreskrifter skall kunna meddelas av regeringen även i hushållningsfrågor. Kommittén har föreslagit att orden "hushållning med naturresurser" förs in i RF. Detta uttryck för närmast tankarna till den fysiska riksplaneringen. Det har emellertid inte framkommit några skäl för att införa föreskrifter enligt 8 kap. 7 § RF inom det område som avses med 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresur- ser m.m., där reglerna om den fysiska riksplaneringen finns. Utvidgade möjligheter att meddela föreskrifter kan enligt regeringens mening i stället behövas för att främja återanvändning och återvinning av material. Föreskrifter om återanvändning och återvinning har kunnat utfärdas i tillräcklig utsträckning med stöd av bemyndigandena att meddela föreskrifter om näringsverksamhet och miljövård. Ett skäl till detta är att 8 kap. 7 § RF har en stor räckvidd i frågor som omfattar ekonomisk verksamhet. Det före- kommer även viss överlappning mellan olika ämnesom- råden i 8 kap. 7 §. Så till vida bör det tidigare nämnda bemyndigandet i 6 b § renhållningslagen rörande producentansvar kunna återföras både på vad som i 8 kap. 7 § anges om delegeringsämnena näringsverksamhet och miljövård. Även vid sidan av föreskrifter som utfärdas i syfte att åstadkomma en effektivare hushållning med ämnen och material och som ryms inom begreppen näringsverksamhet och miljövård, kan det emellertid finnas behov av möjligher att delegera kompetensen att meddela föreskrifter till regeringen. Det är främst fråga om åtgärder som syftar till att främja återanvändning och återvinning som i sin tur leder till ett resurssnålt samhälle. För att åstadkomma produktions- och konsumtionsmönster inom slutna kretslopp kommer regler av bl.a. det slaget att bli allt vanligare. Detta har kommit till uttryck när regeringen i propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhälls- utveckling konstaterade att den ekonomiska och tekniska utvecklingen skapar goda möjligheter för omställning till mindre resurskrävande och miljöbelastande produktions-, energi- och trans- portssystem. Åtgärder för att fullfölja de riktlinjer som antagits för miljöpolitiken behöver alltså inte alltid vara hänförliga till miljövårdens område. För att åstadkomma en effektivare hushållning med ämnen, material och naturresurser måste hänsyn tas till olika faktorer som miljö, ekonomi och teknik varefter en samlad bedömning måste göras. Som redan framhållits torde 8 kap. 7 § RF i stor utsträckning medge möjligheter att meddela föreskrifter på de nu aktuella områdena eftersom det är fråga om regleringar som i vidare bemärkelse ofta avser näringsverksamhet. Till detta kommer naturligtvis att föreskrifter på området ofta har sin grund i miljövården. För att åstadkomma den kretsloppsanpassade samhällsutvecklingen som har ställt sig bakom är det nödvändigt att även de enskilda aktivt påverkar val och hantering av varor. Även kommunerna har en viktig roll att spela i kretsloppssammanhang. I vissa frågor är de riktlinjer som angetts för miljöpolitiken beroende av att föreskrifter, utanför såväl den egentliga miljövårdens område som det område som täcks av näringsverksamhet, kan riktas mot näringsidkare, enskilda och kommunerna. Offentligrättsliga föreskrifter som tar sikte på mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter omfattas av området för näringsverksamhet. I den mån föreskrifter som rör ekonomiska förhållanden tar direkt sikte på enskilda kan dock svårligen begreppet näringsverksamhet åberopas till stöd för ett bemyndigande (jfr prop. 1977/78:75 s. 144-145 och prop. 1978/79:195 s. 63). Liknande frågor kan uppstå för kommunerna. Det är knappast heller möjligt att meddela det slags detaljerade föreskrifter som kan behövas i lag. För att föreskrifter i syfte att åstadkomma en kretsloppsanpassad samhällsutveckling och som bl.a. rör ekonomiska förhållanden skall kunna beslutas av regeringen eller någon annan myndighet föreslås därför att återanvändning och återvinning av material läggs till uppräkningen av ämnen i 8 kap. 7 § 3. 5.3 Normgivningsfrågor på plan- och byggområdet Regeringens förslag: Regeringen ges möjlighet att efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Plan- och byggutredningen: (1987:10), PBL, trädde i kraft . Den viktigaste nyheten i PBL var decentraliserandet till kommunerna av ansvaret för beslut om fysisk planering och lokalisering av bebyggelse. Andra viktiga ambitioner med PBL var bl.a. ett utökat medborgarinflytande och förenklingar för den enskilde. tillkallade regeringen (dir. 1992:104) en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utredningen antog namnet Plan- och byggutredningen. Översynen skall göras mot bakgrund av vunna erfarenheter av PBL-reformen och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. I direktiven pekas också på att de erfarenheter som vunnits tyder på att reformen på vissa punkter ännu inte fått sitt genombrott. Detta gäller bl.a. i fråga om lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala beslut.