prop · GH03178 · 1994-01-01 00:00:00 — - Byggnader skall vara lämpliga för sitt ändamål och ge möjlighet till trevnad, god hygien, en god arbetsmiljö och ett tillfredsställande inomhusklimat (5 ). - Byggnader skall ge ett tillfredsställande skydd mot olycksfall, mot uppkomst och spridning av brand och mot personskador vid brand (6 ). - Avfall skall kunna tas om hand och forslas bort från byggnader på ett tillfredsställande sätt (6 ). - Byggnader som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och inrättade så att bostäderna och lokalerna blir tillgängliga för och kan användas av dessa personer. Denna bestämmelse kompletteras med särskilda bestämmelser om hissar i vissa fall (7 ). - Byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att reparations-, underhålls- och driftkostnader begränsas (8 ). Dessa krav gäller ny- och tillbyggnader, som fordrar bygglov för att få utföras. Vissa avsteg från tillgänglighetskravet i 7 får göras vad gäller småhus, om det är befogat med hänsyn till terrängen och vad gäller arbetslokaler med hänsyn till arten av verksamheten. De tidigare angivna kraven skall vidare uppfyllas i skälig utsträckning när det gäller ny- och tillbyggnader, som får utföras utan lov, och andra ändringar av en befintlig byggnad än till- och ombyggnad (3 kap. 9 och 10 ). Bestämmelserna i 3, 7 och 8 avseende energihushållning, tillgänglighet samt reparations-, underhålls- och driftekonomi omfattar dock inte fritidshus med högst två bostäder. För sådana hus gäller vattenhushållningskravet endast i skälig utsträckning (3 kap. 9 och 10 ). Beträffande takskyddsanordningar, portar och liknande samt avfallshämtning gäller vissa speciella bestämmelser för äldre hus (17 kap. 20 ). Det förhållandet att tillbyggnader och ändringar av byggnader i större eller mindre utsträckning skall uppfylla samma krav som nybyggnader innebär att byggherren kan tvingas ändra även delar av byggnaden som inte direkt berörs av den planerade tillbyggnaden eller ändringen. Ändringar på det översta planet i ett hus kan t.ex. fordra att ledningarna byts i hela huset eller att huset måste förses med hiss - s.k. följdkrav. När det gäller ombyggnader är regleringen något annorlunda uppbyggd. Här har föreskriftsrätten - inom de ramar som anges i 3 kap. 1-8 - delegerats till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (3 kap. 10 , 16 kap. 1 ). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 3 plan- och byggförordningen (1987:383), PBF, föreskrivit att de ombyggda delarna av en byggnad skall tillföras vissa egenskaper. Vid alla ändringar av byggnader gäller att hänsyn skall tas till byggnadens särdrag och förutsättningar samt till historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden, vilket framgår av 3 kap. 10 och 12 (varsamhetskravet). Vad som sagts om byggnader gäller på motsvarande sätt också för andra anläggningar än byggnader (3 kap. 14 ). 4.1.6Föreskrifter meddelade med stöd av PBL Enligt 16 kap. 1 PBL har regeringen rätt att meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig utformning av bl.a. byggnader och andra anläggningar. Denna möjlighet har inte utnyttjats utom då det gäller ombyggnader. Sådana regeringsföreskrifter förutsätts nämligen i 3 kap. 10 PBL, eftersom PBL inte innehåller några krav på ombyggnader utöver varsamhetskravet. Föreskrifterna om ombyggnader finns i PBF. Kommunen kan genom föreskrifter i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma lägre krav på ombyggnader än de som anges i 3 PBF under förutsättning att bebyggelsen inom området får långsiktigt godtagbara egenskaper (3 kap. 10 PBL). Regeringen har en generell rätt att medge undantag från föreskrifterna i 3 PBF. När ombyggnaden sker i etapper får medge anstånd (senare ombyggnadsetapp) med uppfyllandet av ett eller flera av egenskapskraven i 3 PBF. Som nämnts har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer enligt 16 kap. 1 PBL rätt att meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig utformning av bl.a. byggnader och andra anläggningar. Med stöd härav har regeringen bemyndigat att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av ett antal av föreskrifterna i PBL och PBF. Med stöd av regeringens bemyndigande har i byggreglerna (BFS 1993:57), BBR, och konstruktionsreglerna (BFS 1993:58), BKR, meddelat tillämpningsföreskrifter till ett antal av bestämmelserna i 3 och 9 kap. PBL. Bestämmelserna gäller för sådana nybyggnader som kräver bygglov. De skall i skälig utsträckning tillämpas också i fråga om nya byggnader som får uppföras utan lov. Dessutom innehåller bestämmelserna vissa krav beträffande tomter och byggnadsarbeten. Ansökningar om lov skall göras hos . De skall vara skriftliga, om det inte är fråga om enkla åtgärder. I samband med ingripande mot olovligt byggande kan utan ansökan pröva frågor om lov. När ansökan görs skall de ritningar och beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen. Är ansökningshandlingarna ofullständiga kan förelägga sökanden att komplettera dem. För ärenden om bygglov gäller att får anpassa sin granskning av ritningar och övriga handlingar till den sökta åtgärdens art och omfattning och till byggherrens kvalifikationer. Nämnden skall i beslutet om bygglov fastställa de ritningar och övriga handlingar som legat till grund för lovet. Enligt PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 310 ff), bygger lagens bestämmelser om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll på principen att byggherren har huvudansvaret för att bestämmelserna iakttas. skall alltid godta typgodkända eller tillverknings- kontrollerade material m.m. i de avseenden godkännandet eller kontrollen gäller. Innan lov lämnas skall bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt känd hyresgästorganisation eller förening av hyresgäster som är berörd tillfälle att yttra sig över ansökan, om åtgärden innebär mindre avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser eller om den skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser. Ett ärende om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Begärs tillstånd till expropriation eller påbörjas arbete med att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnad eller mark som omfattas av ansökan om lov, får besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriation avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet från det att ansökan om lov kom in till skall dock ansökan avgöras utan dröjsmål. När det gäller ärenden om rivningslov skall nämnden meddela beslut om anstånd om upprustningsåläggande begärts enligt bostadssa- neringslagen (1973:531). Bygglov som avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter, där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivarens räkning, får lämnas endast om det föreligger ett yttrande från yrkesinspektionen över åtgärdens lämplighet från arbetsmiljösynpunkt och - i de fall det är känt vilket slag av verksamhet det är fråga om - det av yttrandet framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över ansökan. Organisation som företräder arbetstagare skall också yttra sig över ansökningar som avser tillfälligt bygglov för personalbostäder för sammanlagt mer än tio boende. Vidare får bygglov lämnas endast efter medgivande av hyres- utöver lägsta godtagbara standard enligt bostads- saneringslagen, om en organisation av hyresgäster motsatt sig att åtgärderna vidtas. Om finner anledning anta att en åtgärd som kräver lov fordrar tillstånd även av någon annan myndighet skall nämnden upplysa sökanden om detta. Beslut varigenom ett ärende om lov avgörs skall innehålla skälen till beslutet i enlighet med vad som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). Vidare skall i beslut om lov anges lovets giltighetstid, de anmälningar och besiktningar som behövs för tillsyn och kontroll samt de villkor och upplysningar i övrigt som behövs. De villkor som kan föreskrivas med stöd av lagen kan t.ex. gälla att en åtgärd skall utföras på visst sätt eller att en viss byggnad skall rivas. Det kan också vara fråga om att vissa handlingar skall ges in till nämnden. I beslutet om bygglov eller senare kan nämnden bestämma att kon- struktionshandlingar och andra handlingar skall ges in till nämnden innan arbetena påbörjas. Sådana handlingar skall granskas av nämnden. Byggherren skall underrättas om resultatet av granskningen. Nämnden kan även i beslutet om lov föreskriva att handlingar som beskriver byggnaden i färdigt skick skall ges in till nämnden när arbetena har avslutats. granskning kan således ske i två led. I PBL-propositionen (s. 321 f och 741 f) anges mera i detalj vad departementschefen ansåg borde prövas av . Sökanden och andra berörda skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs. Om beslutet gått någon emot skall han även underrättas om hur man överklagar och om eventuella skiljaktiga meningar. Ett bygglov upphör att gälla om åtgärden inte har påbörjats och avslutats för beslutet om lov. I fråga om lokalisering av åtgärder som kräver bygglov kan besked i lokaliseringsfrågan på ansökan lämnas i form av förhandsbesked (8 kap. 34 ). Den bedömning som görs i ett ärende om bygglov innefattar ofta såväl tillåtligheten från planmässig synpunkt av den sökta åtgärden som den närmare utformningen i estetiskt avseende och det tekniska utförandet. För att undvika kostsam och onödig projektering infördes med PBL möjligheten att erhålla ett bindande förhandsbesked. I ett ärende om förhandsbesked prövas således i första hand om en byggnadsåtgärd över huvud taget kan tillåtas på platsen, dvs. närmast en prövning av platsens lämplighet för den avsedda åtgärden. Även andra aspekter kan emellertid tas med i bedömningen, t.ex. om den tilltänkta platsen är lämplig med hänsyn till de krav i 3 kap. PBL som rör anpassningen till omgivningen. Om förhandsbesked givits att åtgärden kan tillåtas är vid bygglovsprövningen bunden av sitt ställningstagande i förhandsbeskedet. Den senare prövningen får då avse endast sådana frågor som inte omfattas av förhandsbeskedet. Ett förhandsbesked gäller . Om bygglov inte söks inom förfaller tillståndet. 4.1.9Byggnadsarbeten, tillsyn och besiktning Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings-eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i och enligt föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen. Han skall också se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Arbetena skall planeras och utföras med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppkommer. För arbeten som kräver lov skall det finnas en ansvarig arbetsledare som har utsetts av byggherren. Om arbetena är av mindre omfattning kan dock bestämma att ansvarig arbetsledare inte skall utses. Till ansvarig arbetsledare får utses endast den som har s.k. riksbehörighet eller den som godkänner för visst arbete. Den ansvarige arbetsledaren skall leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på rätt sätt. Han skall också vara närvarande vid besiktningar. möjligt efter det att bygglov lämnats skall , om det inte är uppenbart obehövligt, hålla samråd. Till detta skall bl.a. den ansvarige arbetsledaren, entreprenören och projektören kallas. Vid samrådet skall en genomgång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden skall uppfylla egenskaperna och funktionerna i 3 kap. PBL samt den samordning som behövs. Över samrådet skall föras protokoll. Bestämmelsen om detta samråd infördes som ett led i försöken att lösa problemen med s.k. sjuka hus (prop. 1990/91:145, bet. 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353). Syftet var att tillsammans med den ansvarige arbetsledaren och övriga i byggprocessen inblandade parter skulle gå igenom byggprojektet och därvid uppmärksamma en egenskaper och funktioner med inriktning särskilt på ventilationssystem, byggmaterial och fuktskydd. När en byggnad eller annan anläggning skall uppföras, byggas till eller på annat sätt ändras eller när den skall rivas och åtgärden kräver bygglov eller rivningslov skall den ansvarige arbetsledaren göra anmälan till innan arbetena påbörjas och när de har slutförts. Om ansvarig arbetsledare inte har blivit utsedd skall byggherren göra anmälningarna. får medge befrielse helt eller delvis från anmälningsskyldigheten. Nämnden får också i beslutet om lov föreskriva att anmälan får göras vid andra tillfällen. När en anmälan kommer in till att en byggnad skall uppföras eller byggas till eller att en annan anläggning skall utföras eller väsentligt ändras skall nämnden skyndsamt låta utstaka byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och utmärka dess höjdläge, om det är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen till en grannes fastighet skall grannen kallas till utstakningen. skall i erforderlig omfattning besikta arbeten som kräver bygglov. Slutbesiktning skall göras, om det inte är uppenbart onödigt, och skall alltid göras om byggherren eller yrkesinspektionen begär det. får, om byggnaders och andra anläggningars egenskaper och funktioner inte på ett enkelt sätt kan iakttas och bedömas vid nämndens besiktningar, begära att byggherren skall förete bevis av sakkunnig om att egenskaperna och funktionerna uppfyller kraven i 3 kap. PBL. skall utfärda skriftligt bevis om vad som förekommit vid besiktningar. ikraftträdande har medfört ett stort antal betydelsefulla förändringar inom byggsektorn. Bl.a. gäller harmoniserade krav på byggprodukter inom hela EES-området. Med anledning av att i förbinder sig att genomföra EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG) antog en ny byggproduktlag (1992:1535). Den nya lagen trädde i kraft . Byggproduktlagen innehåller i stor utsträckning bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om införandet av byggproduktdirektivets krav i . Byggprodukt definieras i lagen som en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i en byggnad eller annan anläggning och som har betydelse för byggnadsverkets egenskaper med avseende på sex väsentliga krav som ett byggnadsverk bör kunna uppfylla. I lagen stadgas dels att byggprodukter skall vara lämpliga för avsedd användning för att få ingå i ett byggnadsverk, dels att byggprodukter som uppfyller kravet på lämplighet enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål. Lagen innehåller slutligen regler om tillsyn och överklaganden m.m. I anslutning till lagen har regeringen utfärdat en byggproduktförordning (1993:1051) med närmare föreskrifter om förutsättningarna för att byggprodukter skall åtnjuta fri cirkulation i enlighet med lagen och direktivet. I byggproduktförordningen finns föreskrifter om 1. krav på byggprodukter för att de skall vara lämpliga för avsedd användning utifrån de sex väsentliga kraven, 2. bestyrkande om överensstämmelse med gällande krav beträffande byggprodukter, 3. märkning av byggprodukter som förutsättning för att produkterna skall få släppas ut på marknaden och användas och 4. sådana byggprodukter som är av mindre betydelse med hänsyn till hälsa och säkerhet och där tillverkaren har utfärdat en försäkran om byggprodukternas överensstämmelse med allmänt erkänd och tillämpad teknik. bemyndigas i förordningen att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för genomförande av direktivet. 5.1 Avreglering och förenkling Bebyggelseplanering och byggnadsreglering förekommer i alla utvecklade samhällen. Det har exempelvis varit en nödvändig förutsättning för att människor skall kunna bo och verka i tätorter. Syftet har i första hand varit att skydda människors liv och hälsa, men också - i ett vidare perspektiv - att säkerställa en från allmän synpunkt lämplig markanvändning samt att reglera ekonomiska mellanhavanden. Av praktiska och principiella skäl har byggregleringen i vårt land successivt delegerats från staten till kommunerna, även om utvecklingen ingalunda följt någon rät linje. Detta har medfört att staten kommit att bestämma de yttre ramarna för kommunerna, dels i förhållande till övergripande statliga intressen, dels i förhållande till sådana enskilda intressen som staten ansett vara ett allmänt intresse att värna om. Utvecklingen har - med vissa avbrott - gått mot en alltmer detaljerad styrning och reglering. Mycket tyder på att regelsystemet på området i vissa avseenden med tiden kommit att utgöra en hämmande faktor på utveckling och tillväxt utan att vi alltid fått den önskvärda kvaliteten i byggandet. måste konstateras att regelsystemet i andra avseenden fungerar tillfredsställande och åtnjuter en betydande legitimitet hos medborgarna. En angelägen uppgift för att behålla denna legitimitet är därför att mönstra ut regler som inte bedöms nödvändiga, som har förlorat i aktualitet eller som kan utgöra ett hinder mot en önskvärd samhällsutveckling. Regelsystemet bör utformas så att bättre kvalitet i byggandet främjas och väsentliga allmänna intressen tillgodoses. Innan vi går in på förslagen i detta ärende finns det anledning att belysa några av de utvecklingstendenser som kan ha betydelse särskilt inom byggområdet och som därmed påverkar reformbehovet. Omprövningen och förnyelsen av den offentliga sektorn och olika regelsystem är ett led i den politik som angavs redan i regeringsförklaringen och som stegvis utvecklas och genomförs. Detta arbete är en viktig del i den förnyelse av som regeringens politik är ett samlat uttryck för. De förändringar som pågår syftar till att skapa en grund för och bidra till förverkligandet av de övergripande mål för samhällsutvecklingen som och regeringen har lagt fast. Offentliga regelsystem bör omprövas för att ge den enskilde större valfrihet och ett ökat handlingsutrymme. Det är också viktigt att åstadkomma tydliga gränser för statens och kommunernas åtaganden och ansvar inom olika sektorer. Onödig byråkrati måste ersättas med en mindre och mer effektiv offentlig förvaltning. Marknadsliknande förutsättningar bör så långt det är möjligt introduceras i den offentliga verksamheten utan att rättssäkerhet, demokratisk kontroll eller andra väsentliga allmänna intressen åsidosätts. Självfallet måste förändringsarbetet också ske med beaktande av att samhället måste ha effektiva instrument för att skydda liv, hälsa och miljö. Det innebär att behovet av avreglering och förenkling måste vägas mot andra allmänna intressen. Det hindrar emellertid inte att också de områden där de allmänna intressena är starka bör utsättas för krav på rationalisering och att regelsystemen måste omprövas. Detta gäller också myn- dighetsutövningen. Regeringens utgångspunkt kan sammanfattas med den till synes självklara ståndpunkten att de regleringar som inte är nödvändiga skall avskaffas. De regler som måste finnas kvar skall ha en sådan utformning att en önskvärd samhällsutveckling - med bl.a. tillväxt i ekonomin - inte onödigtvis försvåras. har takten i arbetet med avregleringar ökat. En särskild delegation, knuten till , för avregleringsfrågor och för genomförande av regeringens avregleringsprogram (dir. 1993:113) tillkallades av regeringen . Delegationen har till uppgift att ställa samman och konkretisera regelförändringar och andra åtgärder för ökad konkurrens och tillväxt i ett avregleringsprogram. Delegationen har lämnat en första rapport till regeringen . Bland de åtgärder som vidtas kan nämnas att provnings- och certifie- ringsverksamheten avregleras och förändras bl.a. för att underlätta företagens import och export av produkter. En fortlöpande reformering pågår också beträffande byggproduktreglerna. Vidare fortsätter avregleringen inom bostadssektorn. En mängd statliga regleringar som begränsat valfriheten för bostadsproducenter och bostadskonsumenter och som inte behövs för ekonomisk och annan stabilitet inom området har avskaffats. Stödsystem som motverkar ekonomisk stabilitet och kostnadseffektivitet har avvecklats eller är under avveckling. Andra stödsystem har konstruerats om. Den statliga bostadsadministrationen har setts över och effektiviserats. Reformeringen av stödsystemen måste följas av ändringar av de byggregler som ingått som en del i stödsystemet. 5.1.3Förhållandet mellan stat och kommun har det funnits en strävan att decentralisera offentliga uppgifter och att öka den kommunala självstyrelsen. Kommunerna har successivt fått allt större kompetens och bättre förutsättningar att själva organisera, prioritera och utforma sin verksamhet. Den tidigare statliga detaljstyrningen hade främst sin grund i kraven på rättssäkerhet och likvärdig service för medborgarna. Den bidrog dock till att försvåra förnyelse och effektivitet i och lokal anpassning av den kommunala verksamheten. Behovet av flexibilitet och av att kunna utforma verksamheten efter lokala förutsättningar har ökat. En försämrad samhällsekonomi har också bidragit till att verksamheter måste omprövas. Begränsade resurser ställer allt större krav på förnyelse och effektivisering. Stora förändringar har därför vidtagits när det gäller förutsättningarna för den kommunala verksamheten och statens styrning av denna. Ett viktigt syfte har varit att åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn. Reglerna för kommunernas verksamhet finns i kommunallagen (1991:900). Lagen, som trädde i kraft , ger kommunerna en betydande frihet att utforma sin organisation och att välja former för sin förvaltning. Den nya kommunallagen är uttryck för strävandena att avreglera den kommunala sektorns organisation och verksamhetsformer. Kommunerna är fria att bestämma om sin nämndorganisation. Lagen innehåller också viktiga preciseringar när det gäller förtroendevaldas arbetsförutsättningar och demokratiska principer. Medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande förbättras. Med den nya lagstiftningen har flertalet kommuner genomfört förändringar i såväl nämnd- som förvaltningsorganisationen för att åstadkomma bättre samordning och ökad effektivitet i verksamheten. Kommunernas frihet att själva besluta om sin egen organisation innebär bl.a. att tvånget att ha en särskild byggnadsnämnd upphört. Kommunernas uppgifter på plan- och byggområdena sköts numera på många håll av en eller flera nämnder med andra benämningar och andra sidoordnade uppgifter. Av Plan- och byggutredningens betänkande framgår att kommunerna upphandlat olika tjänster utanför den kommunala förvaltningen. Vid sidan av den interna kommunala verksamheten har sålunda alltid konsulter anlitats för att bistå kommunerna. I de mindre kommunerna har det varit vanligt att anlita stadsarkitekt på konsultbasis. Även för detaljplanearbetet har konsulter använts i stor utsträckning. Också när kommunerna haft egna arkitekter anställda har konsultinsatser ofta behövts för vissa planarbeten. har behovet att effektivisera kommunernas verksamhet gjort att allt större delar av deras verksamhet lagts på resultatenheter med eget kostnadsansvar. I vissa fall väljer kommunerna också att upphandla verksamheter i konkurrens med privata företag.