prop · GH03127 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1993/94:127 Invandrar- och flyktingpolitiken 1993/94:127 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting- politiken och invandringen till . Redovisningen avser i huvudsak /93. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i det internationella samarbetet. Innehållsförteckning Inledning 4 I och världen 5 1. Migration i ett globalt perspektiv..... 5 2. Vem är flykting?....................... Flyktingsituationen i världen.......... 8 - Inledning.............................. 8 - och ..................... 9 - ....................... 10 - ................................. 10 - ........................... 11 - ................................. 11 II Invandringen till , inklusive asylsökande12 1. Inledning.............................. 12 2. In- och utvandringen av utländska medborgare13 3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa14 4. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och anhöriga till dessa.................... 17 5. Arbetskraftsinvandring................. 19 6. IIIInvandrarpolitiken (integrationsfrågor) 20 1. Inledning.............................. 20 2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer21 3. Arbetsmarknaden........................ 24 4. Skolfrågor............................. 25 5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan svenskundervisning för vuxna........... 26 6. Kulturfrågor........................... 27 7. Invandrarbarn och -ungdomar............ 27 8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund29 9. Återvandring........................... 30 10. Invandrarpolitisk forskning............ 31 IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning32 1. Redovisning av praxis.................. 32 2. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd32 3. Förvar................................. 34 4. Visum.................................. 35 5. Utvisning på grund av brott ........... 36 6. Ny ansökan ............................ 36 7. Människosmuggling 37 2 Skr. V Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 37 1. Mottagandet av asylsökande asylansökan prövas 37 2. Det kommunala flyktingmottagandet ..... 39 - Omfattning............................. 39 - Kommunernas introduktionsprogram....... 41 - Statlig ersättning/kostnader........... 41 - Särskilt stimulansbidrag............... 42 - Översyn av ersättningssystemet......... 43 - Uppföljning/utvärdering av det nya ersättningssystemet43 - Konjunkturtillägg m.m.................. 44 - Lån till hemutrustning för flyktingar.. 45 VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll 46 1. Inledning.............................. 46 2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor47 3. UNRWA.................................. 49 4. IOM.................................... 49 5. ................................... 50 6. ESK.................................... 51 7. ; Öst/Väst-migration........ 51 8. Europaintegrationen.................... 52 - ............................ 52 - Avskaffandet av de inre EU-gränserna... 53 - ..................... 54 - ........................ 55 9. Samarbete mellan staterna runt 55 10. Det nordiska samarbetet................ 55 11. 16-landskonsultationerna 56 12. VIIDe svenska frivilligorganisationernas roll 57 VIIIBilaga 58 Förkortningar............................... 58 Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken till . Innehållet avser huvudsakligen /93. En del uppgifter omfattar dock . Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för /95. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut- länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i det svenska samhället. Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpolitiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av . fattade ett nytt beslut om den samlade invandrarpolitiken. Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att de syftar till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i förhållande till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt för den enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i gäller för mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla uttryck för etnisk intolerans. beslöt regeringen att en parlamentarisk översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde ske. Kommittén, som har antagit arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén, skall arbeta över hela området och kommer att lägga fram sina överväganden och förslag . lade kommittén fram en första rapport, som innehåller en jämförande studie av invandringskontroll och flyktingpolitik i ett antal med jämförbara länder i . Den svenska invandringen är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k. mellan EG och sex av EFTA-länderna kommer, när det träder i kraft, att ge alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva. innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en passunion. Invandringen till har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot- tagandet i av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: -agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, -ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför , -internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför- delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, -överföring till , ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse, -mottagande av flyktingar i i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad Genèvekonvention stadgar, -ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, -särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i , -stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. har motsvarande regeringsskrivelser redovisat vissa internationella jämförelser i en särskild bilaga. Genom att den nämnda parlamentariska kommittén redovisat en särskild internationell jämförande studie har redovisningen i denna skrivelse uteslutits. I och världen 1. Migration i ett globalt perspektiv växte migrationsströmmarna i världen orsakade av politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och naturkatastrofer. Det finns om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter. I vårt närområde, , har de senaste årens oroligheter och krig, främst på skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har oroligheterna olika etniska förtecken. Inte sedan har vi i haft en situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser eller över gränserna till andra länder. Om vi får en varaktig fred på så att dess invånare som är på flykt kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill komma in i och också . har i sitt närmaste grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen framtid kan komma stora skaror migranter. I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och och i f.d. gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed migrationen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet med påföljande bristande framtidstro skapar dåliga utkomstmöjligheter och otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en anledning att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land. Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker syd om , i . Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstillväxt skapar problem. har redan nu stora svårigheter att skapa utkomstmöjligheter och föda sin befolkning I länderna längs södra bor drygt 100 miljoner människor, beräknas de vara dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara och efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla koloniala och kulturella band gör att dessa länder står nära och kan inte hemländerna erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid riktas blickarna mot norr. De faktorer som talar för en stor framtida migration understryks av fram- växten av allt bättre kommunikationer - det gäller såväl etermedia, vilka ger potentiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de transportmedel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att världen har blivit allt mindre. Det råder en demografisk obalans mellan och dess grannkontinenter i syd och öst. har en åldrande och antalsmässigt stagnerande befolkning, och har en ung och växande befolkning. Detta medför att många länder i för en inhemsk befolkningspolitik som syftar till att födelsetalen skall öka, medan utrikespolitiken ofta verkar för en minskad befolkningstillväxt. Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver människor att utvandra - brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och ekolo- giska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående brister i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella minoriteter - inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten ökar om att lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att påverka grundproblemen. Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig anknytning till landet, kommer många av dem som drivs till att flytta till vår del av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande obalanser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förutsättningar för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som verkligen behöver det och för att främja framväxten av samhällen utan allvarliga etniska motsättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung. Vem är flykting? finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , kvarstår dock som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på. kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbin- der sig att tillämpa utan dess tidsbegränsing till eller dess geografiska begränsning till . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller bestämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk- tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flyktingproblemen i omfattar även personer som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har - med stöd av första asylländer i - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländerna och att tvångsre- patriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-stater har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än . Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso- lutioner från - kommit att utvidgas utöver det egentliga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Härtill kommer också ett 60-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits av för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR. Flyktingsituationen i världen Inledning Det finns i världen drygt 18 miljoner flyktingar som har tvingats lämna sina hemländer, vilket är det största antalet . Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestiner som lever i flyktingläger. Uppskattningsvis är ett lika stort antal människor på flykt inom sitt lands gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält, s.k. internflyktingar. Urba- niseringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och de stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en internationell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är de s.k. internflyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konven- tionsflyktingarna. I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte enbart om man ser på befolkningsstorleken för de olika världsdelarna utan framförallt om man ser till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja för en flyktingpopulation. Speciellt har en stor flyktingbörda. Av de drygt 18 miljoner flyktingar som FN räknar med finns i världen återfinns (knappt 6 miljoner) i , i , i och , i , samt i . Bland enskilda länder är det framförallt och som hyser stora grupper flyktingar, men även flera små länder i har relativt många flyktingar. har internationella organisationer och enskilda länder fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av flyktingar där så är möjligt. UNHCR har genomfört en stor insats för att underlätta för flyktingar från kriget vid att återvända till sina hem. Det bör dock noteras att man på flera håll i världen har kunnat se en positiv utveckling på flyktingproblemen och att människor kunnat återvända till sina hemländer. Exempelvis återvände under 1992-1993 flera hundra tusen kambodjaner efter sin asyl i . UNHCR:s kontor i har arbete slutfört sin uppgift och skall läggas ned vid slutet av året. Inbördeskriget i f.d. har fortsatt och fyra miljoner människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. och Antalet flyktingar i har sakta minskat på grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till . återvände över en miljon afghaner från . Antalet registrerade flyktingar i har därmed reducerats till ca 1 600 000 flyktingar. slutfördes till stor del den inledda repa- trieringen av kambodjanska flyktingar i lägren nära den kambodjanska-thailändska gränsen. Av ca 370 000 kambodjanska flyktingar hade då ca 360 000 återvänt. Återvändandet har dock inte varit utan problem av såväl politisk som praktisk natur bl.a. med att finna användbar jordbruksmark för försörjning. Efter den femte trepartsdiskussionen mellan , och UNHCR för att påskynda återvandringen från av laotiska flyktingar återvände ca 3 000 flyktingar från och ca 1 600 från . Vid ut- gången av fanns ca 41 000 laotiska flyktingar i och ca 2 000 i . I regionen har antalet nya vietnamesiska båtflyktingar minskat markant. har endast 58 båtflyktingar registrerats vilket kan jämföras med över 71 000 för . Kvar i regionen fanns dock ca 90 000 vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a. främja frivillig återvandring för de många asylsökande som efter vederbörlig prövning inte fått flyktingstatus fortsätter enligt den antagna s.k. Comrehensive Plan of Action (CPA). återvände ca 17 000 vietnamesiska asylsökande frivilligt till . 1993 återvände ca 6 800 personer. Totalt hade därmed ca 43 000 personer frivilligt återvänt till . fanns över 240 00 flyktingar från () i . Flyktingströmmar från har dock fortsatt komma till . Mellan och har ca 17 000 flyktingar återvänt till genom bangladeshiska myndigheters försorg. Ca 72 000 flyktingar från beräknas befinna sig i vid gränsen till . Efter en överenskommelse mellan och påbörjades ett program för återvandring av tamilska flyktingar från i till . återvände ca 29 000 flyktingar till . Ca 110 000 tamiler finns nu kvar i . Flyktingsituationen i området präglas fortfarande av den stora flyktingvåg som gav upphov till. UNHCR har gjort stora insatser för att möjliggöra återvandringen för dessa flyktingar. I mitten av 1992 slutförde man vinterrustningsprogrammet i norra och UNHCR överlämnade då det fortsatta arbetet till andra FN-organ. hade av de irakier som flytt till återvänt och av de som flytt till hade omkring 20 000 återvänt hem till . Den frivilliga återvandringen till har fortsatt . Även andra lösningar har funnits, bl.a. har nära hälften av de ca 20 000 irakier som var bosatta i erhållit permanent uppehållstillstånd där. Av de 33 000 irakier som fått temporärt skydd i Saudi har UNHCR funnit permanenta lösningar i olika "tredje länder", däribland , för över 4 000 av dessa. Det har även skett ett visst frivilligt återvändande och fanns omkring 28 000 irakiska flyktingar kvar i flyktinglägret . En stor grupp av de iranska flyktingar som kom till redan åren 1979 och 1980 finns fortfarande kvar där. fanns 20 400 flyktingar kvar i flyktingläget och denna grupp bestod till av kvinnor och barn. Det kan noteras att är det land som har den största flykting- gruppen, nära fyra miljoner flyktingar fanns i . Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt mandat nära tre miljoner människor. Oavsett hur de pågående fredsförhandlingarna slutar, kan det befaras att det stora flertalet av dessa flyktingar inte kommer att återvända till ett eventuellt självstyrande på utan det kommer att bli nödvändigt att finna andra lösning för denna stora flyktinggrupp. och var flyktingproblemen i fortsatt mycket stora. UNHCR uppskattar att det finns nästan sex miljoner flyktingar på den afrikanska kontinenten. Detta utgör så mycket som en tredjedel av världens flyktingar. Den stora majoriteten finns i länder med betydande ekonomiska problem och ofta i resp. lands fattigaste och minst utvecklade regioner. I har antalet flyktingar ökat med . Huvudorsaken till denna ökning är krisen i - som lett till massflykt till och , stridigheterna i - som lett till att människor flytt till grannländerna , , och och den upp- trappade konflikten i - som tvingat 20 000 människor att fly till och Guinea-Bisau. De allra största flyktingproblemen i finns på . Behovet av humanitär hjälp har fortsatt att öka , särskilt i . antog en resolution innebärande dels en säkring av den humanitära hjälpen, dels ett förslag till vapenvila. De första 500 FN-soldaterna anlände till . Efter successiva upptrappningar av klanstriderna och dramatiska försämringar i det humanitära läget antog en resolution om militärt skydd av de humanitära insatserna. Mot slutet av hade såväl dödligheten som sjukligheten minskat markant som en direkt följd av att hjälpsändningarna började att nå fram. Trots att många somaliska flyktingar börjat återvända från flyktinglägren finns hundratusentals kvar i lägren i , och . I har repatrieringsprogrammet i fortsatt trots upp- trappningen av stridigheterna. UNHCR uppskattar att 112 000 flyktingar återvänt . Vidare pågår nya stridigheter i och . Slutet på den svåra torkan i och undertecknandet av freds- överenskommelsen i innebar en start för fred, stabilisering och utveckling i hela regionen. UNHCR förväntar en repatriering på ca 1,2 miljoner i hela regionen. Flyktingsituationen i har genom regionala fredsinitiativ och den s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan , , , , och , fortsatt att förbättras. Antalet återvändande till och har dock minskat från ca 15 1991 till ca 2 1993 respektive ca 2 1991 till 1992. Återvandringen till har också i stora delar uteblivit. Den frivilliga återvandringen till har fortsatt att vara hög . Den politiska situationen i är fortfarande sådan att människor söker sig ut ur landet. Den flyktingpolitiska situationen i har fortfarande helt dominerats av situationen i f.d. som har medfört att närmare fyra miljoner människor har fått lämna sina hem. De flesta av dem finns kvar i närområdet, främst i de olika delarna av det , men ett stort antal har också sökt sig till andra länder i . I fanns () närmare 1,3 miljoner flyktingar, varav flertalet internflyktingar samt närmare 1,5 miljoner i övrigt krigsdrabbade i behov av FN-hjälp. I är antalet över 600 000, varav drygt hälften är internflyktingar och i finns över 400 000 flyktingar.