prop · GH03141 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:141 Beredskapslagring av olja för krigssituationer Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram förslag om den fortsatta civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer. Med hänsyn till de planeringsförutsättningar som gäller totalförsvarsbeslut minskar behovet av sådan lagring kraftigt. Det föreslås att de statliga lagren hos () avvecklas helt och att i stället lager byggs upp i näringslivet med början . Därigenom integreras lagringen för krigssituationer med lagringen för s.k. fredskriser och den övriga kommersiella lagringen av oljeprodukter hos företagen. Det föreslås att avvecklingen av den nuvarande statliga lagringen genomförs av en särskild organisation i myndighetsform. Den nya myndigheten inrättas enligt förslaget . 1 Förslag till riksdagsbeslut..................3 2 Ärendet och dess beredning...................3 3 Bakgrund.....................................4 3.1 Nuvarande beredskapslagring av olja......4 3.2 Allmänna planeringsförutsättningar.......5 4 Lagerbehov...................................6 5 Uppgiftsfördelning och struktur för lagringen9 6 Finansiering................................10 7 Avveckling av de statliga lagren............12 7.1 Riktlinjer för avvecklingen.............12 7.2 ...........14 7.3 Utförsäljning av olja...................15 8 Anslagsfrågor för /95.......15 Bilaga oljelagringsutrednings sammanfattning av delbetänkandet Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87).................18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......................... 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner det som regeringen förordar om grunder för beräkningenav behovet av beredskapslagring av olja för krigssituationer (avsnitt 4), 2. godkänner det som regeringen förordar om fördelningen av uppgifteri fråga om beredskapslagringen (avsnitt 5), 3. godkänner de riktlinjer som regeringen förordar för avveckling av de statliga beredskapslagren av olja för krigssituationer (avsnitt 7.1), 4. godkänner att en ny myndighet för avveckling av de statliga beredskapslagren av olja för krigssituationer inrättas (avsnitt 7.2), 5. bemyndigar regeringen att utförsälja olja ur de statliga beredskapslagren i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 7.3), 6. till Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader för budgetåret1994/95 anvisar ett ramanslag på 73 500 000kr, 7. till Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader för /95 anvisar ett förslagsanslag på . 2 Ärendet och dess beredning Genom försvarsbeslut ändrades förutsättningarna för planeringen inom totalförsvaret i väsentliga avseenden. Detta gällde för såväl försvarsmakten som totalförsvarets civila del. I denna ingår bl.a. funktionen Energiförsörjning, där insatserna har haft sin tyngdpunkt på åtgärder för att trygga beredskapen på oljeområdet genom lagring av olja. I samband med försvarsbeslutet fastställdes vissa riktlinjer för beredskapslagringen av olja för krigssituationer (prop. 1991/92:102 kap. 11, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Staten skulle även fortsättningsvis svara för denna lagring. Mot bakgrund av ändrade antaganden om krisers och krigs karaktär kunde dock beredskapslagret minskas. Vidare beslöts i princip en ändrad struktur för lagringen. Beslutet innebar att lagring i särskilda statliga anläggningar skulle ersättas med ett system som byggde i huvudsak på lagring hos oljehandeln och i distributionsledet. Slutlig ställning togs emellertid varken till lagernivån eller till lagringens struktur. () lade fram en plan för utförsäljning av olja från de statliga beredskapslagren och ett förslag till omstrukturering av den statliga lagringen. Redan tidigare hade () som ett led i sin förvaltningsrevision av statliga myndigheter redovisat en granskning av verksamhet på området. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Utredaren skulle enligt direktiven (dir. 1993:18) i en första etapp redovisa förslag i fråga om kraven på lagring för krigssituationer, inklusive kostnader och tidsplan för att omstrukturera nuvarande system. I en senare etapp skulle redovisas förslag om bl.a. finansiering, lagstiftning, lagring av bränslen för elproduktion och konsekvenser av ett medlemskap i . Utredaren - oljelagringsutredning () - redovisade den första etappen av sitt arbete i delbetänkandet Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87). OLU:s sammanfattning av betänkandet finns i bilaga. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 1879/93). Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till avseende vissa frågor som ingår i utredningens andra arbetsetapp (dir. 1994:9). Uppdraget i sin helhet skall redovisas . 3.1 Nuvarande beredskapslagring av olja Beredskapslagringen av olja i är av principiellt två slag, krigslagring och fredskrislagring. Krigslagringen tar sikte på situationer då landet vid en stormaktskonflikt i antingen har blivit indraget i krig eller står neutralt. Fredskrislagringen tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller krigsrisk i vår nära omvärld. Lagring för krigssituationer infördes redan före . Lagring för fredskriser tillkom med anledning av oljekrisen - 1974. Kort därefter anslöt sig tillsammans med flertalet andra till avtalet om ett Internationellt energiprogram, (prop. 1975:42, bet. 1975:NU29, rskr. Avtalet innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Genom avtalet har de anslutna länderna åtagit sig att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars nettoimport. Vid en kris skall länderna vidta åtgärder för att begränsa oljekonsumtionen. De skall också enligt avtalet medverka till ett system för fördelning av tillgänglig olja. Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i huvudsak skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvarsplaneringen och styrs av de förutsättningar i fråga om bl.a. krisers och krigs förlopp med därav följande krav på uthållighet som gäller för denna planering. Fredskrislagringen baseras däremot på åtaganden enligt och utgör inte en åtgärd inom ramen för totalförsvaret.Från början var oljehandeln och vissa storförbrukare skyldiga enligt lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter, med visst finansieringsstöd från staten. Lagringen var då avsedd för avspärrning och krig. När lagringen för fredskriser infördes tog staten ansvaret för denna lagring. Genom totalförsvarsbeslut (prop. 1986/87:95 bil. 12, bet. 1986/87:FöU11, rskr. 1986/87:310) kastades ansvarsfördelningen om så att staten övertog ansvaret för krigslagringen medan de lagringsskyldiga företagen skulle svara för fredskrislagringen. bedriver staten den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer i myndighetsform. I systemet ingår ett stort antal anläggningar. Många av dem har byggts med hänsyn till särskilda krav på lokalisering och skydd. De civila beredskapslagren är avsedda också för huvuddelen av försvarsmaktens krigsbehov av drivmedel för fordon, medan försvarsmakten har hand om den militära drivmedelslagringen i övrigt. Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de lagringsskyldiga företagens kommersiella lagerhållning. Staten utövar med stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol tillsyn över att lagren når upp till den nivå som krävs för att åtaganden enligt skall uppfyllas. Det finns vissa undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten svarar för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall sådana lagringsskyldiga som driver värmeverk eller kraftvärmeverk svara för att lagra olja för sina anläggningars behov även i krig. Samma gäller för vissa innehavare av gasturbiner och oljekondensverk för elproduktion. Den statliga civila krigslagringen sköts huvudsakligen av och finansieras med anslag på statsbudgeten. För driften av lager finns en särskild regional organisation.Till detta kommer s.k. särskild lagring som vissa statliga myndigheter m.fl. har ålagts genom beslut av regeringen. Användningen av oljeprodukter i har minskat starkt under . Detta gäller särskilt beträffande eldningsoljorna. uppgick den totala oljeanvändningen till , varav motorbensin och dieselolja. Fredskrislagren uppgår till . Hos oljehandeln och storförbrukare finns därutöver kommersiella lager på 1 à , huvudsakligen i form av tjock eldningsolja. Krigslagrens storlek redovisas inte öppet. Som en följd av försvarsbeslut har delvis nya planeringsförutsättningar införts för totalförsvaret. Dessa innebär bl.a. att totalförsvaret skall kunna efter kort förvarning möta ett angrepp där angriparen antas kunna sätta in endast begränsade styrkor (strategiskt överfall). Kraven på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp i större skala utgår från att angreppet sätts in i en huvudriktning, antingen över landgräns eller över kust. Eftersom ett sådant angrepp förutsätter förberedelser som kan observeras av oss behöver kraven på förmåga att möta angreppet tillgodoses fullt ut endast efter något års komplettering av utrustning och utbildning (återtagning). En sådan återtagning skall kunna genomföras under en tilltagande internationell kris. Om anfalls (krigsfallet) eller om är neutralt vid krig i vår nära omvärld (neutralitetsfallet) skall inte någon utrikeshandel förutsättas. Vidare ställs nu lägre krav än tidigare på uthållighet i ett krigsskede. Inom den civila delen av totalförsvaret skall planeringen i högre grad än tidigare inriktas på stöd till försvarsmakten. Detta stöd skall i första hand syfta till att mobilisering och krigsorganisering kan genomföras snabbt och säkert så att försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga säkerställs. Regeringens förslag: Beredskaplagringen av olja för krigssituationer anpassas till de planeringsförutsättningar för totalförsvaret som gäller, vilket får till följd att lagren minskas kraftigt. Liksom skall fredskrislagren kunna tas i anspråk i viss utsträckning också i säkerhetspolitiska kriser. Benämningen fredskris ersätts med oljekris. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller lämnar utan invändningar OLU:s uppfattning om behovet av lager för krigssituationer och dimensioneringen av lagren. gör dock förbehållet att nivån på risktagandet borde ha uttryckts klarare. OLU:s förslag innehåller enligt inga säkerhetsmarginaler av något slag. Vidare påpekas att har förutsatt att det finns betydande kommersiella tillgångar inom landet vid inledningen till ett krig, vilket enligt också är nödvändigt för att systemet för transporter och distribution skall fungera. Några remissinstanser instämmer i ett särskilt yttrande till OLU:s betänkande av företrädare för vissa organisationer inom näringslivet, där det hävdas att fredskrislagren om av landets totala årsförbrukning av olja mer än väl täcker de beräknade behoven för neutralitet eller krig. Svenska () anser att hade kunnat föreslå att de särskilda krigslagren skall avvecklas helt. Också instämmer i det särskilda yttrandet. Skälen för regeringens förslag: De allmänna planeringsförutsättningar som har angivits i avsnitt 3.2 är styrande för verksamheten inom hela totalförsvaret. De har också varit utgångspunkten för OLU:s beräkningar av behovet av oljelager för krigssituationer. Dessutom har gjort vissa specifika antaganden om förutsättningarna på oljeberedskapens område. Ett sådant antagande är att de lager motsvarande 90 dagars nettoimport som enligt är skyldigt att hålla - fredskrislagren - till viss del kan räknas som tillgång också i säkerhetspolitiska kriser. Vidare antas att importen av olja kan fortgå under ett krisskede, dock med en kraftig minskning om krisen övergår i en krigshotande fas. Någon återtagning under krisskedet i form av oljeimport för lageruppbyggnad antas inte kunna ske. Skälet för detta är främst att det bedöms svårt att i kriser anskaffa olja i större utsträckning än vad som behövs för en nedskuren löpande förbrukning. Dimensioneringen av lagren bör enligt grundas på behoven vid anfall i en huvudriktning, alternativt neutralitet. för dessa fall måste finnas inom landet redan vid inledningen av det krisskede som antas föregå kriget, eftersom återtagning under krisen inte kan förutsättas vara genomförbar. Vid strategiskt överfall är däremot förbrukningen av olja enligt liten, varför det inte behövs några beredskapslager utanför försvarsmakten för att detta fall skall kunna . Vid sina beräkningar av lagringsbehoven för krigssituationer har utgått från de tillgångar av olja som finns inom näringslivet vid krisens början, dvs. fredskrislagren och eventuella ytterligare kommersiella lager. Vissa antaganden har gjorts om import och förbrukning under krisens förlopp. Beträffande förbrukningen grundas OLU:s antaganden på detaljerade branschvisa beräkningar av () av behovet av varor och tjänster i skilda kris- och krigssituationer. Försvarsmakten har lämnat motsvarande underlag om de behov av drivmedel som skall täckas från de civila beredskapslagren. har redovisat ett antal räkneexempel där antagandena om import, förbrukning och ianspråktagande av fredskrislager under krisskedet varieras. Det förslag till lagernivåer som läggs fram utgör resultatet av en avvägning där har tagit särskild hänsyn bl.a. till behoven av drivmedel, medan behoven av bränslen för uppvärmning m.m. har givits lägre prioritet. Regeringen godtar OLU:s förslag till lagernivåer. Förslaget innebär att den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer kan minskas till betydligt under hälften av dagens nivå. Detta är i huvudsak en följd av att kraven på uthållighet i en krigssituation nu har sänkts. Också OLU:s antaganden om relativt goda möjligheter till import av olja under den tidigare delen av krisskedet har haft betydelse. Regeringen delar OLU:s bedömning att de föreslagna lagernivåerna innebär ett rimligt risktagande. Såväl i OLU:s betänkande som i några av remissyttrandena diskuteras i vad mån fredskrislagren bör kunna räknas som en tillgång i planeringen för säkerhetspolitiska kriser. anser att en fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris får liknande konsekvenser för på oljeområdet. Samarbetet enligt kan förutsättas fungera i båda fallen. Det bör därför enligt vara möjligt att i planeringen utgå från att en del av de svenska fredskrislagren kan disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat krisskede. för resonemanget ett steg längre och hävdar att det på oljeförsörjningens område knappast finns anledning att alls göra någon åtskillnad mellan fredskriser och för militärt hotande säkerhetspolitiska kriser. Från svensk sida bör enligt förutsättas att alla mer omfattande störningar i oljetillförseln, intill dess krig råder eller är förestående i , bör hanteras i samverkan mellan de länder som har anslutit sig till . Regeringen erinrar om att det redan enligt tidigare riktlinjer för beredskapslagring av olja har antagits att fredskrislagren skall kunna utgöra en tillgång även i ett säkerhetspolitiskt krisskede (se prop. 1986/87:95 bil. 12 s. 95). Detta bör gälla också i fortsättningen enligt vad har föreslagit. Mot bakgrund av detta och av de synpunkter som har framfört anser regeringen att den nuvarande terminologin på området bör ändras. Det finns såvitt gäller oljeförsörjningen knappast anledning att skilja mellan en fredskris och en säkerhetspolitisk kris. För båda krisfallen bör därför användas benämningen oljekris. En sådan ändring stämmer väl överens med bestämmelser om krisåtgärder vid störningar i de anslutna ländernas oljeförsörjning, eftersom dessa bestämmelser är tillämpliga oavsett bakgrunden till störningarna. Det kan tilläggas att termen oljekris finns också i oljekrislagen (1975:197), som tar sikte på just sådana försörjningskriser då system för krisåtgärder aktiveras. En annan fråga är om planeringen för en krigssituation bör bygga på att behoven i en sådan situation skall kunna till någon del tillgodoses med fredskrislagren. En sådan tanke avvisas bestämt av . Motsatt uppfattning framförs av SPI, som hävdar att fredskrislagren skulle kunna täcka också behoven i krigssituationer. Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att liksom i planeringen hålla en klar åtskillnad mellan å ena sidan lagring för fredskriser och säkerhetspolitiska kriser - dvs. vad som i fortsättningen skall benämnas oljekriser - å andra sidan lagring för krigssituationer, dvs. krig eller neutralitet. Huvudskälet till detta är den civila krigslagringens centrala betydelse för totalförsvaret, inte minst dess militära del. Denna lagring svarar nämligen för en stor del av försvarsmaktens drivmedelsbehov och dessutom för behovet för de civila transporter som behövs vid en mobilisering. Som har påpekat måste också betydande kommersiella oljetillgångar finnas kvar vid inledningen av ett krig, eftersom försörjningssystemet annars knappast kan fungera i kriget. Ett tredje skäl att i planeringen behålla en klar gräns mellan fredstida oljekriser och krigssituationer är att åtagande enligt att beredskapslagra olja för oljekriser inte skulle framstå som trovärdigt om lagringen var avsedd också för behoven i krig. har föreslagit att det senast görs en översiktlig avstämning av om några förutsättningar har ändrats som bör påverka krigslagrens storlek och sammansättning. Tidpunkten har valts med hänsyn till OLU:s förslag om att en uppbyggnad av lager inom näringslivet skall påbörjas (se avsnitt 5). Regeringen avser att senare ta ställning till behovet av och tidpunkten för en sådan kontrollstation. 5 Uppgiftsfördelning och struktur för lagringen Regeringens förslag: Den nuvarande statliga civila beredskapslagringen genom av olja för krigssituationer avvecklas helt. I stället byggs lager upp i näringslivet med början . Denna lagring skall ske i eller i nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet. Distributionen i krigssituationer avses ske genom samma system. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har i princip godtagit att den statliga beredskapslagringen för krigssituationer skall avvecklas och att krigslagringen i fortsättningen skall integreras med den kommersiella lagringen - inklusive lagringen för fredskriser - inom näringslivet. Några remissinstanser har tagit upp frågor om lokalisering av anläggningar. Försvarsmaktens organisationsmyndighet (FMO) pekar på behovet av att lagring och distribution säkerställs inom de områden med svag infrastruktur som har avgörande betydelse för försvarsmaktens koncentrering och operationer. Vidare medför de föreslagna ändringarna av lagringens struktur enligt FMO en ökad riskexponering vid angrepp, vilket skulle kunna pareras genom att ett antal av de skyddade anläggningar som finns bibehålls. Liknande synpunkter framförs av ÖCB. () anser att den kommande krigslagringen måste bli utspridd för att lagren skall vara snabbt tillgängliga och för att risktagandet vid angrepp skall kunna hållas på acceptabel nivå. SPI har inget att invända mot den föreslagna uppgiftsfördelningen, dock endast under förutsättning att den inte medför skyldighet för näringslivet att äga och vidmakthålla lagren för krigssituationer. Liknande förbehåll framförs av , och . Skälen för regeringens förslag: Det starkt minskade behovet av lager för krigssituationer får som konsekvens att en särskild statlig organisation för ändamålet, med anläggningar som drivs i egen regi, är motiverad. Också kraven på hög tillgänglighet och snabb omsättning av lagren talar mot den nuvarande ordningen. En långtgående integration av krigslagringen med den kommersiella lagringen ger förutsättningar för ökad effektivitet och svarar bättre mot de aktuella behoven inom totalförsvaret. Regeringen anser därför att man nu inte bör stanna vid att - som beslöts 1992 - modernisera den statliga krigslagringens struktur utan att denna lagring bör avvecklas helt. OLU:s förslag innebär att lagringen för krigssituationer efter en femårig övergångstid genomförs helt av enskilda företag i anslutning till deras kommersiella hantering av oljeprodukter. Staten förutsätts liksom nu ha det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeområdet inför kriser av skilda slag. Detta innebär att statsmakterna fastställer målen eller ambitionsnivån för beredskapen och att en myndighet genomför analyser av tillgångar och behov, förbereder konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över lagringen. Regeringen ansluter sig till denna principiella syn på fördelningen av uppgifter och ansvar för krigslagringen. I enlighet med OLU:s förslag bör lager för krigssituationer byggas upp inom näringslivet med början . Till frågan om ägande och finansiering av lagren återkommer regeringen i nästa avsnitt. Den föreslagna lagringsstrukturen innebär att de särskilda krav som har ställts på lokalisering och skydd av krigslager inte utan vidare kommer att kunna tillgodoses. Detta har godtagits också av beröda myndigheter inom totalförsvaret, med hänsyn till fördelarna med den ökade tillgänglighet som en integration med den kommersiella lagringen antas medföra. FMO har dock framfört att det i vissa fall kan behövas särskilda åtgärder. Med anledning av detta kan påpekas att regeringen enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol får meddela föreskrifter om både lokaliseringen av lager och förvaring i bergrum av lagrad olja. Det är en uppgift för tillsynsmyndigheten att i samråd med Försvarsmakten och ÖCB överväga behovet av sådana föreskrifter och att lägga fram förslag till regeringen. Regeringens bedömning: Regeringens förslag om uppgiftsfördelning och struktur för krigslagringen (avsnitt 5) innebär att denna integreras med den kommersiella lagringen av oljeprodukter inom näringslivet, inklusive lagringen för fredskriser. Det framstår som följdriktigt att de berörda företagen också ges ansvaret för att äga de tillkommande lagren och svara för finansieringen av lagringen. Den lösning som ligger närmast till hands är att lagringsskyldigheten enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol utvidgas så att den omfattar också behoven i krigssituationer. Frågan utreds vidare av . Utredningens förslag: har inte lämnat något förslag i denna fråga, som ingår i den senare etappen av utredningsuppdraget. Remissinstanserna: Några remissinstanser har berört finansieringsfrågan, närmast med anledning av ett särskilt yttrande av de sakkunniga i utredningen som företräder näringslivets organisationer. Där uttalas att lagringen skall ses som en statlig angelägenhet och att lagren följaktligen skall ägas av staten. SPI instämmer i detta och anför att staten, om näringslivet skall hålla särskilda lager avsedda för krig, måste ersätta företagen för de ytterligare hanteringskostnader som uppstår därvid. SPI är direkt avvisande till tanken att företagen åläggs att äga och vidmakthålla den särskilda krigsvolymen av olja för statens räkning. Samhällsekonomiska skäl talar enligt SPI starkt för att den som har att fastställa lagringsmålen också måste beakta det finansiella och kost- nadsmässiga utrymme som finns. , och uttrycker stöd för det särskilda yttrandet. FOA redovisar sin principiella syn på frågan om finansieringen av beredskapsåtgärder. Sådana åtgärder som är avsedda för krig och säkerhetspolitiska kriser bör enligt FOA bekostas med skattemedel, såvida inte starka skäl talar för en annan ordning. föreslår däremot att OLU:s arbete med finansieringsfrågan inriktas på att all civil beredskapslagring skall finansieras i sin helhet av näringslivet. Skälen för regeringens bedömning: har ansvaret för finansieringen av kostnaderna för beredskapslagringen av olja fördelats mellan staten och näringslivet på skilda sätt.