prop · GH03151 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt förslaget skall sådan ha kommit in innan målet eller ärendet avgörs, oavsett om frågan behandlas av domstol eller annan myndighet. Å ena sidan innebär detta naturligen vissa svårigheter för de skattskyldiga, eftersom de inte alltid med säkerhet vet när ärendet eller målet är klart att avgöras. Om det å andra sidan skulle falla på myndighetens ansvar att underrätta de skattskyldiga om detta skulle det ställa myndigheten inför avsevärda administrativa problem. Det får därför anses rimligt att det åligger den skattskyldige att i ett tidigt skede meddela myndigheten om han avser att begära ersättning. Det kan därvid vara lämpligt att myndigheten inledningsvis informerar den skattskyldige om detta. Endast då den skattskyldige lämnat sådant meddelande får det anses åligga myndigheten att då ärendet eller målet är klart att avgöras höra av sig till den skattskyldige med förfrågan om slutlig framställan om ersättning. Vad slutligen avser frågan om saklegitimation för det allmänna då förvaltningsmyndighet fattat ersättningsbeslutet, framstår det som naturligt att beslutet får överklagas av den myndighet som också får överklaga beslut i själva sakfrågan (vanligen RSV). Förslaget i denna del medför justeringar i 7-9 och 11 ersättningslagen. Fastställda ersättningsbelopp betalas ut av . Med beaktande av att de föreslagna ändringarna i lagen kan antas medföra att utbetalning av ersättning kommer att ske i ett mycket större antal fall än , bör utbetalningarna i stället ske genom vederbörande myndighets försorg, oavsett om frågan om ersättning prövats av myndighet eller domstol. 7.6 Avdrag för processkostnader Kommittén har vid sidan av sina förslag framfört att det bör övervägas om man inte bör tillåta avdrag vid inkomsttaxeringen för kostnader i ärenden och mål om skatt. Kommittén anför att sådana kostnader i praktiken sällan eller aldrig återförs i deklarationen, varvid avdrag således erhålls rent faktiskt. Fördelen med ett sådant avdrag är enligt kommittén att det inte kommer att råda någon oklarhet i frågan vad kostnader för skatterådgivning avser samt att utbetald ersättning blir skattepliktig. Även om ett system med avdragsrätt har vissa förtjänster finner vi att ett sådant system skulle medföra risk för konflikt med den tidigare nämnda principen att var och en skall svara för sin deklaration. Att deklarera anses vara en medborgerlig skyldighet. Det kan visserligen ifrågasättas om även processen i domstol bör omfattas av den medborgerliga skyldigheten att deklarera. Svårigheter skulle dock ofelbart uppstå beträffande frågan var gränsen går mellan uppfylld deklarationsskyldighet och den skattskyldiges åtgärder i en process. Vi finner därför att rätt till avdrag vid inkomsttaxeringen för kostnader i ärenden och mål om skatt inte bör införas. Regeringens förslag: Allmän rättshjälp får beviljas i en angelägenhet rörande skatter, tullar och avgifter endast om det föreligger särskilda skäl. Detsamma skall gälla angelägenhet rörande betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Kommitténs förslag: Kommittén har inte lämnat något förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler kan de rättegångskost- nader som enskilda parter skall stå för i vissa fall och i viss utsträckning ersättas av det allmänna enligt rättshjälpslagen (1972:429). Allmän rättshjälp kan beviljas fysiska personer och dödsbon. För detta krävs att det är fråga om en rättslig angelägenhet och att sökanden har behov av allmän rättshjälp, t.ex. i fråga om advokat eller annat biträde. För att allmän rättshjälp skall beviljas krävs att sökandens inkomst inte överstiger ett visst belopp. Allmän rättshjälp beviljas inte för upprättande av självdeklaration och inte heller i ärenden om fastighetsdeklaration eller mål och ärenden om fastighetstaxering, se 8 första stycket 5 och tredje stycket rättshjälpslagen samt 9 rättshjälpsförordningen (1979:938). Vidare beviljas inte den som är eller har varit näringsidkare allmän rättshjälp i angelägenhet som uppkommit i hans näringsverksamhet, om det inte med hänsyn till vissa i lagen särskilt angivna omständigheter finns särskilda skäl för rättshjälp. I praxis har man varit restriktiv med att bevilja allmän rättshjälp i förvaltningsärenden. Det har främst sin grund i förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att hjälpa den enskilde på olika sätt. Vid ersättningslagens tillkomst övervägdes att genom en utvidgning av rätten till allmän rättshjälp öka möjligheten för enskilda att få ersättning för sina kostnader i en skatteprocess. Departementschefen ansåg emellertid att rätt- shjälpslagen i dess dåvarande form inte var lämplig för att inkludera särskilda regler om ersättning i ärenden och mål om skatt (prop. 1988/89:126 s. 13). Den utvidgning av möjligheterna till ersättning i mål och ärenden om skatt som vi föreslagit i det föregående är inte avsedd att påverka möjligheten att få allmän rättshjälp. Den möjligheten bör också i fortsättningen vara begränsad. För att klargöra hur rättshjälpslagen förhåller sig till de nya bestämmelserna i ersättningslagen bör rätten till allmän rättshjälp i mål och ärenden som omfattas av ersättningslagen lagregleras. Det finns inte något underlag för en mer genomgripande förändring. Rättshjälpslagen är dessutom föremål för översyn av rättshjälpsutredning. Denna kan komma att leda till stora förändringar i fråga om rättshjälpens konstruktion och lagens utformning. Resultatet av arbete skall redovisas först . Åtgärderna bör därför tills vidare begränsas på det sättet att vad som gäller enligt praxis uttryckligen lagregleras. Den praxis som utbildats innebär att allmän rättshjälp beviljas med stor restriktivitet i ärenden hos förvaltningsmyndighet och förvaltningsdomstol. Behov av biträdeshjälp har ansetts finnas endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till sökandens personliga förhållanden eller sakens beskaffenhet. Vid bedömningen av om det finns sådant behov beaktas särskilt om det under utredningen har lämnats motstridiga sakuppgifter i väsentligt hänseende eller om betydelsefulla sakförhållanden i övrigt är oklara. När det särskilt gäller skatte- och taxeringsmål anses behov av allmän rättshjälp normalt inte föreligga. Rättshjälp har beviljats i mer invecklade mål eller när det annars funnits särskilda omständigheter, främst där den rättssökande trots domstolens utredningsskyldighet själv måste göra en utredning. Ett tillägg bör därför göras i 8 rättshjälpslagen av innebörd att allmän rättshjälp får beviljas i en angelägenhet rörande skatter, tullar och avgifter endast om det föreligger särskilda skäl. Detsamma skall gälla angelägenhet rörande betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Som redan nämnts får allmän rättshjälp inte beviljas i ärenden om fastighetsdeklaration eller mål eller ärenden rörande fastighetstaxering. Angelägenheter rörande fastighetstaxering, som omfattas av ersättningslagen, behöver därför inte nämnas i den nya bestämmelsen. Beredningen av de förslag kommer att lämna får sedan utvisa om behov finns att göra ytterligare ändringar i fråga om ersättning på skatteområdet. Hithörande frågor kan också aktualiseras i det arbete med revidering av förvaltningsprocessen, bl.a. i fråga om ersättning för rättegångs- kostnader som pågår inom på grundval av förslag. Regeringens förslag: Möjligheten att tillgripa betalningssäkring begränsas till att avse betalningsovilja. Betalningsoförmåga skall inte längre räcka som grund. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Länsrätten i tillstyrker emellertid förslaget endast under förutsättning att skatteprivilegiet avskaffas. framhåller att från rättssäkerhetssynpunkt finns det för den enskilde inget att erinra mot förslaget, men ifrågasätter det lämpliga i att begränsa institutet på sätt som föreslagits. Föreningen anser att det är logiskt att samma förutsättningar skall gälla för betalningssäkring och kvarstad. Det är därför rimligt att i bägge fallen ha som kriterium ett befarat aktivt betalningsundandragande från gäldenärens sida. framhåller att staten genom att åberopa betalningsoförmåga som grund för betalningssäkring kan skaffa sig företräde framför andra borgenärer och att betalningssäkringen i dessa fall kan utlösa en konkurssituation där övriga borgenärer får stå tillbaka för de krav som staten säkrat. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringslagen) har varit i kraft . Betalningssäkringen är en processuell säkerhetsåtgärd och motsvarar i huvudsak kvarstadsinstitutet inom civil- och straffprocessen. Syftet med betalningssäkring är att säkerställa verkställighet av ett kommande skatte- eller avgiftsbeslut och stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd och indrivning av en fordran på skatt, tull eller avgift. Beslut om betalningssäkring får fattas om det finns påtaglig risk att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Detta innebär att betal- ningssäkring får meddelas om det finns en konkret risk för att den skattskyldige (gäldenären) antingen försöker undgå att betala skatt, s.k. betalningsovilja eller betalningssabotage, eller saknar medel att kunna betala med, s.k. betalningsoförmåga. Betalningssäkring skall således kunna användas för att skydda mot s.k. betalningssabotage men också för att minska den kreditrisk som det allmänna löper för skattefordringar. Omständigheter som kan peka på att risk föreligger för att en fordran inte kommer att betalas är t.ex. att gäldenären underlåter att deklarera eller fullgöra sin uppgiftsskyldighet på annat sätt eller lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter i sin deklaration. Något som också kan tyda på att betalningsskyldigheten inte kommer att fullgöras är om gäldenären vidtagit åtgärder för att göra sin egendom oåtkomlig för verkställighet genom att till- gångar överlåtits på exempelvis familjemedlemmar eller andra närstående eller att förberedelse gjorts för att flytta utomlands. Även det förhållandet att gäldenären har visat betalningsförsummelse kan utgöra risk för att han inte kommer att betala sin skuld. Regeringsrättens praxis visar att det i varje enskilt fall måste göras en kvalificerad riskbedömning grundad på en helhetssyn av gäldenärens förhållanden. Betalningssäkring medför - till skillnad från kvarstad - särskild förmånsrätt (se avsnitt 8.2) i den egendom som tagits i anspråk (8 förmånsrättslagen, 1970:979). Möjligheten att använda betalningssäkring vid befarad betalnings- oförmåga ger tillsammans med den särskilda förmånsrätten det allmänna en möjlighet att vid konkursrisk gå in på ett tidigare stadium än övriga borgenärer och säkra sin rätt till betalning. Staten kan således inför en befarad konkurs genom ett beslut om betalningssäkring säkerställa sin rätt till betalning till förfång för gäldenärens övriga borgenärer och därigenom kanske även orsaka att gäldenären hamnar i sådana betalningssvårigheter att betalningssäkringen i sig framkallar en konkurs. Kritik har därför riktats mot att befarad betalningsoförmåga kan användas som grund för betalningssäkring. Regeringen ställer sig bakom kommitténs förslag och föreslår att betalningsoförmåga inte längre skall utgöra grund för betalningssäkring. Förslaget föranleder ändring i 4 betalningssäkringslagen. 8.2 Den särskilda förmånsrätten Regeringens förslag: Den särskilda förmånsrätten för betalningssäkrade fordringar avskaffas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. RRV och Länsrätten i anser att denna fråga inte kan behandlas isolerat utan bör ses som en principfråga huruvida det över huvud taget skall finnas en särskild förmånsrätt för skattefordringar, en fråga som behandlats av . JO anser att frågan bör behandlas i ett annat sammanhang eftersom förslaget inte är så väl underbyggt att det är möjligt att ta ställning till det. RSV avstyrker förslaget oavsett vad förslag leder fram till. Däremot är RSV av den uppfattningen att samma regler beträffande förmånsrätt bör gälla för kvarstad och betalningssäkring, något som kan uppnås genom att förmånsrätt tillskapas för kvarstad, vilket verket föreslagit i RSV Rapport 1991:1 Översyn av utsökningsbalken. RSV påpekar att förlusterna för staten torde bli betydande om förmånsrätten slopas. Vidare befarar RSV att problemen med skenfordringar kan komma att accentueras. Även TCO avstyrker förslaget och befarar att ändringarna i förmånsrätten kan få till följd att oseriösa företag återigen börjar betrakta skatteskulder som en extraordinär utgift. Skälen för regeringens förslag: Vi har tidigare (avsnitt 8.1) föreslagit att möjligheten att betalningssäkra begränsas till att gälla endast då det finns en påtaglig risk för betalningssabotage. Staten får härigenom inte möjlighet använda gå in före andra borgenärer vid befarade betalnings- svårigheter. Skattefordringar har allmän förmånsrätt (11 förmånsrättslagen, 1970:979). I ett betänkande Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113) av (Ju 1988:02) föreslås emellertid att denna förmånsrätt för skatter och avgifter, det s.k. skatteprivilegiet, avskaffas. Staten får då inte någon bättre ställning än andra (oprioriterade) borgenärer. Betänkandet bereds inom . Med verkställighet av ett beslut om betalningssäkring följer särskild förmånsrätt i den egendom i vilken verkställighet ägt rum (8 förmåns- rättslagen). motsvaras av möjligheten till kvarstad för andra fordringar. Vid kvarstad erhåller borgenären emellertid inte någon särskild förmånsrätt genom verkställighet av kvarstadsbeslutet. RSV har i rapporten av utsökningsbalken (RSV Rapport 1991:1) föreslagit att kvarstad skall ge förmånsrätt. Skälet för RSV:s förslag är att sökanden i ett kvarstadsmål kan ha varit på sin vakt och lagt ner arbete och kostnader på att få kvarstaden till stånd, vilket, om den utmäts för annans fordran, framstår som meningslöst. Rapporten bereds inom . Det huvudsakliga skälet till att betalningssäkring förenades med förmånsrätt var att det allmännas ställning ansågs böra stärkas då fordringen ännu inte är indrivningsbar, inte bara mot gäldenären själv utan även mot gäldenärens övriga borgenärer (prop. 1978/79:28 s. 123). Enligt regeringens mening är det inte motiverat att staten på det sättet får företräde framför andra borgenärer. Behovet av skydd för betalningssäkringen får anses tillräckligt väl tillgodosett om betalningssäkrad egendom som senare utmäts för en annan fordran anses utmätt för den fordran som ligger till grund för betalningssäkringen. Ett sådant skydd finns för kvarstadsbelagd egendom enligt 16 kap. 15 andra stycket utsökningsbalken. Vi föreslår därför att den särskilda förmånsrätten vid betalningssäkring slopas och att regeln för kvarstadsbelagd egendom i nu nämnt avseende görs tillämplig på betalningssäkrad egendom. Förslaget föranleder ändringar i 12 betalningssäkringslagen, 8 och 9 förmånsrättslagen, 1 kap. 5 och 4 kap. 13 och 19 konkurslagen (1987:672) samt 8 kap. 14 , 10 kap. 7 och 10 , 12 kap. 25 , 13 kap. 7 och 16 kap. 15 utsökningsbalken. Regeringens förslag: Möjligheterna att förlänga tidsfristen för att fastställa en fordran eller väcka talan vid domstol begränsas i taget. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att tidsfristen bestäms till en månad. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan är negativa till förslaget. Både JO och RÅ anser att tidsfristen är för snävt tilltagen. JO betonar att förslaget kommer att leda till administrativt merarbete som inkräktar som behövs för ärendenas sakliga prövning. RÅ föreslår att tidsfristen bestäms . Länsrätten i framhåller att förslaget enbart skulle medföra en ökad arbetsbelastning och inte någon ökning i rättssäkerheten. Om förslaget genomförs föreslår länsrätten att en ventil införs för att fånga in sådana fall där den skattskyldige vägrar medverka. Kammarrätten i ser inte att det finns något skäl till att införa tidsbegränsningar hos domstolarna. Skälen för regeringens förslag: För betalningssäkring gäller en tidsfrist inom vilken en icke fastställd fordran måste ha fastställts av skattemyndigheten eller talan om fastställelse av fordringen eller underlaget för den ha väckts vid domstol. Går tidsfristen ut skall beslutet om betalningssäkring hävas. Om det finns särskilda skäl får länsrätten medge förlängning av tidsfristen. Som exempel på särskilda skäl angavs i förarbetena (prop. 1989/90:35 s. 25) att den skattskyldige förhalar utredningen eller utredningsmaterialet är mycket omfattande. Ansökan om förlängning skall göras innan tidsfristen gått ut. Kritik har riktats mot möjligheten till förlängning av tidsfristen. Enligt kritikerna kan myndigheterna frestas att inte anstränga sig tillräckligt för att åstadkomma en skyndsam utredning. Ett beslut om betalningssäkring är en ingripande åtgärd i den enskildes ekonomiska förhållanden. Det ställs därför stora krav på skyndsamhet när det gäller utredningen. Det ligger också i skattemyndighetens intresse att skatteutredningarna slutförs så snabbt som möjligt. Kravet på skyndsamhet är emellertid så viktigt att det finns skäl att se över bestämmelserna om en tidsfrist. Liksom nu bör förlängning få ske när den skattskyldige fördröjer utredningen eller utredningen är omfattande eller komplicerad. måste också kunna visa de skäl som motiverar fristens förlängning. Eftersom utredningen inte får pågå längre än nödvändigt kan det finnas skäl att begränsa tidsfristen för förlängning. Kommittén har föreslagit att förlängning skall medges med en månad i taget. Förslaget om en begränsning av tidsfristen innebär merarbete för såväl skattemyndigheten som domstolen. Är tidsgränsen för snävt tilltagen är risken stor att det administrativa merarbetet blir oproportionerligt stort i förhållande till den rättssäkerhet som uppnås. Vi anser emellertid att det är rimligt att en begränsning av möjligheten till förlängning införs och att en rimlig tidsfrist kan vara . Förslaget medför ändring i 7 betalningssäkringslagen. Regeringens förslag: Begränsningen av skadeståndsansvaret till att avse skador av "någon betydelse" slopas. Ersättning för processkostnader utgår enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i denna del. RSV har inget att erinra mot att statens skadeståndsansvar utvidgas på sätt som föreslås, medan anser att även rena person- och sakskador bör ersättas. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler skall staten ersätta skada, oberoende av om fel eller försummelse förelegat, när betalningssäkring skett för en icke fastställd fordran och den sedermera inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp. Ersättning utgår för alla former av ren förmögenhetsskada under förutsättning att skadan är av "någon betydelse", varmed förstås skada som överstiger , dock inte för processkostnader. Med ren förmögenhetsskada avses ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Ersättning kan vägras eller sättas ned om den skadelidande varit medvållande eller om det annars skulle vara oskäligt att ersättning lämnas. Skadeståndstalan förs hos allmän domstol och det är den skadelidande som har att visa att skada uppstått och hur stor skadan är. Skälet till att skadeståndsbestämmelser infördes i betalningssäkringslagen var att beslut om betalningssäkring kan fattas innan utredningen i ett ärende är avslutad och utan att den skattskyldige har fått möjlighet att bemöta de uppgifter som läggs till grund för beslutet. Bedömningen görs således på ett osäkert underlag och risken för felaktiga beslut är därmed större i fråga om betalningssäkring än vid sedvanliga beslut om skatt eller avgift. Det ansågs därför rimligt att den som lidit skada till följd av ett beslut om betalningssäkring skall få kompensation för detta. De ovannämnda begränsningarna i skadeståndsansvaret har emellertid utsatts för kritik. Begränsningen till "skada av någon betydelse", vilket enligt förarbetena har preciserats till ca , infördes av processekonomiska och praktiska skäl. Det kan emellertid även i de fall där skadan understiger detta belopp vara viktigt för den enskilde att han blir kompenserad för skadan, inte minst av principiella skäl. Denna begränsning bör därför tas bort. En annan begränsning avser processkostnader som har samband med betalningssäkringsbeslutet. Kommittén föreslår att denna begränsning tas bort och att ersättning skall utgå antingen enligt betalningssäkringslagen eller ersättningslagen. Den enskilde ges därvid möjlighet att välja vilken av lagarna som han vill skall tillämpas. Regeringen ansluter sig till kommitténs förslag att processkostnader skall kunna ersättas. När det gäller ersättning enligt betalningssäkringslagen skall talan väckas hos allmän domstol medan ersättning enligt ersättningslagen skall prövas av den myndighet eller domstol som skall avgöra ärendet eller målet om skatt. Det är först i samband med att skattemyndigheten eller domstolen behandlar beskatt- ningsfrågan som det står klart att betalningssäkring skett för ett belopp som inte fastställts slutligt eller fastställts till ett väsentligt lägre belopp. Genom att den myndighet eller domstol som prövar ärendet eller målet om beskattning har att ta ställning till processkostnaderna i detta ärende eller mål är det också lämpligt att samma instans beslutar i ersättningsfrågan rörande betalningssäkring. För att osäkerhet inte skall råda om vilken lag som är tillämplig och av praktiska skäl föreslår regeringen att ersättning för processkostnader skall utgå efter de regler som gäller i ersättningslagen. Någon remissinstans har föreslagit att även person- och sakskada skall omfattas av skadeståndsansvaret. De skador som uppkommer vid betalningssäkring är emellertid nästan uteslutande s.k. rena förmögenhetsskador i form av t.ex. förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet eller kapitalförlust. Övriga skador som kan uppkomma i samband med en betalningssäkring har inte samma särskilda skyddsbehov som ett strikt ansvar ger. Det finns därför inte skäl att utvidga skadeståndsskyldigheten. För ersättning av andra skadetyper bör, i den mån de förekommer, således de allmänna skadeståndsreglerna gälla. Förslagen föranleder ändringar i 21 betalningssäkringslagen. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa en särskild skatt på meddelararvoden. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de instanser som berört frågan instämmer i kommitténs bedömning. Flera uttalar att det krävs mycket starka skäl för att införa en särskild skatt. ifrågasätter dock om redovisningen, med hänsyn till bokföringslagens krav, kan ordnas på ett sådant sätt att uppgifter om meddelare och meddelande inte framgår av redovisningen. hänvisar till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och anför bl.a. att nuvarande regler inte ger ett tillräckligt skydd för uppgiftslämnarna och förordar därför att en särskild lag om punktskatt på meddelararvoden införs. Länsrätten i ställer sig inte främmande inför tanken på att arvodena skulle kunna undantas från beskattning. Bakgrund: Meddelarfriheten, som är grundlagsfäst genom tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift eller för offentliggörande i radio och TV. Reglerna om meddelarfrihet hänger samman med rätten till anonymitet. Den som lämnat ett meddelande för offentliggörande har rätt att vara anonym. Rätten till anonymitet utgör en hörnpelare i yttrandefriheten. Anonymiteten skyddas av tystnadsplikt för massmediaföretagens företrädare vad gäller uppgift om vem som lämnat ett meddelande.