prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — De råd och den hjälp gäldenären därvid erhållit bör givetvis kunna komma utredningen hos kronofogdemyndigheten tillgodo. Jag vill också tillägga att det sagda innebär att kronofogdemyndigheten i varje enskilt fall får bedöma hur mycket utredningsansvar som kan läggas på gäldenären själv. Det säger sig självt att alla gäldenärer inte har samma förutsättningar att själva bidra till utredningen på ett effektivt sätt. En annan fråga som aktualiseras i detta sammanhang är om en gäldenär som ansöker om skuldsanering i ett sådant ärende bör kunna beviljas allmän rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429). Utredningen konstaterar att allmän rättshjälp enligt praxis inte beviljas för skuldsanering. Den praxis som utredningen hänvisar till innebär att behov av allmän rättshjälp vid prövningen enligt 6 § rättshjälpslagen i vissa fall inte har ansetts föreligga i rättsliga angelägenheter som har gällt uppgörelser med borgenärer om underhandsackord. Utredningen konstaterar vidare att det inte synes särskilt väl förenligt med innehållet i rättshjälpslagen att föra in regler om allmän rättshjälp i skuldsaneringsärenden. Enligt utredningen rimmar det inte heller särskilt väl med de reformer som har skett på rättshjälpsområdet att föreslå en utvidgning av detta system för skuldsaneringsärenden. Utredningen påtalar också att den av utredningen föreslagna gode mannen i de allra flesta fall onödiggör en tillämpning av rättshjälpslagen. Utredningens slutsats blir att inte föreslå några regeländringar över huvud taget i rättshjälpslagen i anledning av att en skuldsaneringslag införs. Som jag redan har anfört anser jag att en skuldsaneringslag inte bör ha någon motsvarighet till den av utredningen föreslagna funktionen med en god man. Mitt ställningstagande i den delen gör att frågan om allmän rättshjälp bör kunna beviljas i ett ärende enligt skuldsaneringslagen kommer i ett något annorlunda läge. Mitt förslag bygger emellertid genomgående på principen om gäldenärens egen aktiva medverkan. De råd och anvisningar som gäldenären kan vara i behov av för att upprätta en ansökan om skuldsanering m.m. bör kunna erhållas genom de kommunala instanser som sysslar med budgetrådgivning och liknande. Jag har framhållit vikten av sådan verksamhet. Mitt förslag vilar dessutom på förutsättningen att sökande gäldenärer erhåller vägledning av skriftligt informationsmaterial, särskilt framtagna ansökningsblanketter m.m. Till detta kommer att i första hand kronofogdemyndigheten, men även rätten om ett ärende når dit, har ett allmänt ansvar för utredningen i ett skuldsaneringsärende. Jag föreslår dessutom - vilket jag strax återkommer till - att gäldenären skall upprätta förslaget till skuldsanering tillsammans med kronofogdemyndigheten. Det nu sagda innebär enligt min mening att behovet av annat eller ytterligare bistånd inte är särskilt framträdande. Till detta kommer - vilket också utredningen har varit inne på - att en utvidgning av den allmänna rättshjälpen av statsfinansiella skäl är nära nog utesluten. Rättshjälpslagen är föremål för en omfattande översyn (dir. 1993:77) av rättshjälpsutredning (Ju1993:08), vilket utgör ytterligare ett skäl för att inte nu föreslå några förändringar som direkt eller indirekt innebär att tillämpningsområdet för rättshjälpslagen förändras. Tvärtom bör det i rättshjälpslagen uttryckligen föreskrivas att allmän rättshjälp inte kan beviljas i skuldsaneringsärenden. Jag föreslår alltså ett skuldsaneringsförfarande uppbyggt med tre olika steg i förfarandet. I det första steget - som huvudsakligen inte lagregleras - bör gäldenären försöka nå frivilliga uppgörelser med sina borgenärer. Till stöd och hjälp bör gäldenären ha tillgång till vägledning och rådgivning från de kommunala myndigheter som sysslar med budgetrådgivning, dvs. I det andra steget skall gäldenären kunna ansöka om en lagreglerad, frivillig skuldsanering. Den utredning och de beslut som krävs på detta stadium bör ske i ordnade former hos kronofogdemyndigheterna. I ett sista, tredje steg kan det bli aktuellt med tvingande skuldsanering som beslutas av domstol. 34 4.3 Allmänna villkor för skuldsanering : förslag överensstämmer med mitt förslag. Utredningens förslag när det gäller personer som är ålagda näringsförbud är dock något annorlunda utformat. Remissinstanserna: De flesta instanserna godtar utredningens avgränsning av personkretsen. Några instanser ifrågasätter emellertid om inte avgränsningen beträffande näringsidkare bör göras mer flexibel så att även näringsidkare som bedriver näringsverksamhet endast i mindre omfattning skall kunna komma i fråga för skuldsanering enligt lagen. påtalar vikten av att det i lagen markeras att personer som ägnat sig åt s.k. ekonomisk brottslighet inte kan komma i fråga för skuldsanering. Skälen för mitt förslag: När det gäller att bestämma vilken personkrets som skall omfattas av en skuldsaneringslag inställer sig flera frågor. Det förefaller helt givet att ett skuldsaneringsförfarande skall stå öppet enbart för fysiska personer. Hur aktiebolag och andra juridiska personer skall lösa ekonomiska problem som kan uppkomma bör inte vara föremål för reglering i detta sammanhang. Denna avgränsning är vedertagen i olika utländska system och även förslag bygger på en sådan. Ingen av remissinstanserna har haft något att invända mot den föreslagna avgränsningen. tillkännagivande är också klart på denna punkt; en skuldsaneringslag bör inte omfatta andra än fysiska personer. En svårighet i sammanhanget är emellertid att begreppet fysisk person innesluter såväl privatpersoner som näringsidkare. Ytterligare avgränsningar kan därför vara nödvändiga. Personkretsen måste avgränsas så att gränsen mellan å ena sidan skuldsanering och å andra sidan konkurs och ackord blir tydlig. De två senare förfarandena är typiskt sett inriktade på hantering av kommersiella förhållanden, även om såväl konkurs som ackord, framför allt det förstnämnda, kan komma ifråga även när det gäller insolvens som enbart grundar sig på privatekonomiska misslyckanden. Ett skuldsaneringsförfarande bör i stället vara ett institut som är renodlat för just privatekonomiska förhållanden. Det nu sagda talar för att utesluta näringsidkare från skuldsaneringslagens tillämpningsområde. En annan svårighet är att begreppet näringsidkare är vidsträckt. Med näringsidkare avses enligt konsumentlagstiftningen varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig (se bl.a. prop. 1984/85:110 s. 141 och prop. 1989/90:89 s. 60). Detta innebär inte att det ställs några krav på verksamhetens omfattning och det är inget krav att verksamheten bedrivs med vinstsyfte. När begreppet näringsidkare förekommer i processrättsliga sammanhang har det samma innebörd (se Fitger, Kommentaren till I 10:22). Under begreppet näringsidkare faller alltså inte bara den som driver och livnär sig på en industriell rörelse, en jordbruksrörelse eller ett hantverk, utan även den som jämsides med en anställning i mindre skala driver någon form av rörelse. Näringsidkarbegreppet såsom det här har presenterats är exempelvis mer vidsträckt än vad som följer av det skatterättsliga begreppet näringsverksamhet. De nordiska lagarna på området visar upp en del skillnader i sättet att se på näringsidkare. I anger inte lagen uttryckligen att näringsidkare är uteslutna från lagens tillämpningsområde. I dansk praxis har man emellertid varit mycket restriktiv med att låta näringsidkare omfattas av lagen. I gäller lagen främst för privatpersoner, men näringsidkare kan också under vissa särskilda förutsättningar komma i fråga för skuldsanering. I , slutligen, gäller lagen uttryckligen endast privatpersoner. Varken i eller utgör det däremot något hinder mot skuldsanering att en fysisk persons skuldsättning är relaterad till en tidigare bedriven näringsverksamhet. Vissa begränsningar finns dock i den norska lagen. förslag går ut på att en skuldsaneringslag endast skall omfatta fysiska personer som inte driver näringsverksamhet. Däremot skall det enligt utredningens förslag inte i och för sig finnas några hinder för en före detta näringsidkare att erhålla skuldsanering. Vissa skäl talar - vilket några remissinstanser också påtalar - för att låta en del näringsidkare omfattas av en skuldsaneringslag. Vad jag närmast har i åtanke är näringsidkare vilkas näringsverksamhet har mycket blygsam omfattning och som har en ekonomi som till stor del är integrerad i den privata ekonomin. Den kategorin av näringsidkare skulle i och för sig lika väl som en privatperson kunna komma i fråga för en skuldsanering. Vid den avvägning som måste göras anser jag för min del emellertid att det mesta talar för att aktiva näringsidkare inte bör kunna komma i fråga för skuldsanering. Härigenom blir skuldsanering ett institut med annat tillämpningsområde än andra in- solvensrättsliga institut, såsom exempelvis konkursinstitutet. Skuldsanering bör vara ett renodlat "privatekonomiskt" institut, medan konkursinstituet har ett vidare tillämpningsområde. Till mitt ställningstagande bidrar i inte ringa mån också det förhållandet att man därigenom slipper att dra en annan gräns. Skulle man öppna ett skuldsaneringsförfarande för vissa näringsidkare - alla sådana kan knappast omfattas - måste man i lagen precisera vilka näringsidkare som avses. En sådan gränsdragning förefaller vara mycket svår att göra på ett tydligt sätt. Den skulle också kräva att man i en skuldsaneringslag reglerade hur en näringsverksamhet skall avvecklas, vilket skulle komplicera institutet. Något allmänt hinder för en före detta näringsidkare att erhålla skuldsanering bör däremot inte ställas upp. Som senare kommer att beröras bör dock skuldernas art och omständigheterna kring deras tillkomst ha betydelse vid prövningen av ett skuldsaneringsärende. Det förhållandet att en betydande del av en persons skuldsättning härrör från en tidigare bedriven näringsverksamhet kan då till och med tala för att skuldsanering bör beviljas. Jag återkommer senare till just denna fråga (avsnitt 4.3.3). I ett hänseende anser jag emellertid att det finns anledning att ställa upp en uttrycklig begränsning för en före detta näringsidkare att erhålla skuldsanering. Har gäldenären meddelats näringsförbud, är det enligt min mening mindre lämpligt att skuldsaneringsförfarandet utan vidare skulle stå öppet för honom. Är gäldenären ålagd näringsförbud bör han därför inte kunna beviljas skuldsanering. I motsats till utredningen anser jag emellertid det inte vara nödvändigt att ställa upp något hinder att beviljas skuldsanering för en gäldenär som har varit ålagd näringsförbud. Hindret i skuldsaneringslagen bör med andra ord anpassas till den flexibilitet som gäller enligt lagen (1986:436) om näringsförbud. Det kan naturligtvis också diskuteras om inte ett uttryckligt hinder mot skuldsanering borde gälla även den som har gjort sig skyldig till grövre brottslighet utan att han har meddelats näringsförbud. I finns inte något sådant uttryckligt hinder. I finns inte heller någon regel som uttryckligen diskvalificerar den som dömts för brott att erhålla skuldsanering. I finns däremot vissa begränsningar för personer som har dömts till ansvar för brott. förordar att det inte införs någon regel som uttryckligen hindrar en person som har gjort sig skyldig till brott från att beviljas skuldsanering. Även om det i motsvarande nordiska lagar saknas regler som uttryckligen diskvalificerar brottslingar från att erhålla skuldsanering, aktualiseras ändå den omständigheten ibland vid handläggningen av skuldsaneringsärenden. I utgör i praxis grövre brottslighet i allmänhet hinder för skuldsanering, vilket har att göra med den allmänna skälighetsprövning domstolen där skall göra. I får skuldsanering inte beviljas om det skulle vara stötande. Detta tar enligt de norska motiven sikte bl.a. på fall där gäldenären är dömd för grova brott. I utgör vissa slag av brottsligt förflutet i allmänhet hinder för skuldsanering. Några remiss- instanser, främst , poängterar att det är viktigt att samhället markerar att personer som har ägnat sig åt s.k. ekonomisk brottslighet inte skall kunna erhålla skuldsanering. I detta sammanhang framhåller att svårigheter att lagtekniskt avgränsa kretsen av brottslingar som bör uteslutas från möjligheten att erhålla skuldsanering inte får avhålla samhället från att göra den önskade markeringen. Enligt min mening finns det all anledning att ta allvarligt på den nu diskuterade frågan. Det allmänna förtroendet för ett skuldsaneringsinstitut skulle riskera att rubbas om den som dömts för exempelvis omfattande bedrägerier eller gäldenärsbrott skulle kunna erhålla skuldsanering. Det finns å andra sidan allvarliga brott som inte har någon ekonomisk anknytning och beträffande vilka samma synsätt inte gör sig gällande fullt ut. Starka skäl talar därför för att man så långt det är möjligt bör ha ett regelsystem som saknar hinder av absolut karaktär. Då ökar möjligheterna att i tillämpningen bedöma varje fall efter dess särart. Jag har alltså stannat för att en person som ådömts ansvar för brott inte automatiskt skall vara förhindrad att erhålla skuldsanering. Ett brottsligt förflutet bör därför enligt min mening i sig inte vara ett absolut hinder mot att bevilja någon skuldsanering. Det förhållandet att en sökande gjort sig skyldig till brott, kanske svår och omfattande brottslighet, bör emellertid vara något som vägs in i den totalbedömning som bör göras i ett skuldsaneringsärende. Vid denna allmänna skälighetsbedömning - som jag strax återkommer till (avsnitt 4.3.3) - bör ett brottsligt förflutet, särskilt om det avser s.k. ekonomisk brottslighet, givetvis vara en omständighet som starkt talar mot att ifrågavarande person skall beviljas skuldsanering. Med en sådan utformning av regelsystemet i detta hänseende uppnås också ett flexibelt system där hänsyn kan tas till egenarten av varje enskilt fall. En annan kategori som man kan diskutera om den inte bör hållas utanför skuldsaneringsförfarandet är personer som en gång har beviljats skuldsanering. extraordinära karaktär gör att det normalt bör vara något som en person skall kunna komma i åtnjutande av endast en gång i livet. I den norska lagen finns också ett uttryckligt förbud att inleda ett skuldsaneringsförfarande beträffande den som har beviljats skuldsanering. Har man fått avslag på en tidigare ansökan, är det dock inget hinder att komma igen med en ny ansökan . I den danska lagen finns inget uttryckligt hinder av detta slag, men det framhålls i motiven att skuldsanering är något som en person i allmänhet endast skall kunna erhålla en gång. Jag anser för min del att en person bör kunna beviljas skuldsanering endast en gång. Enligt min mening finns det dock skäl som talar för att inte göra detta hinder absolut. För det fall det föreligger synnerliga skäl anser jag - i likhet med - att man skall kunna tänka sig att någon beviljas skuldsanering en andra gång. Ett tänkbart fall är att någon erhåller skuldsanering och sedan i en helt annorlunda livssituation åter blir aktuell . Det bör dock vara endast i sällsynta undantagsfall som någon skall kunna erhålla skuldsanering en andra gång. En annan sak är att en sådan gäldenär utanför den lagreglerade skuldsaneringen naturligtvis är oförhindrad att träffa frivilliga uppgörelser med sina borgenärer om skuldsanering. Slutligen bör det ställas upp ett krav på anknytning till för att en person skall beviljas skuldsanering. Medborgarskapet bör inte ha någon självständig betydelse, men flera skäl talar för att skuldsanering endast bör komma i fråga för den som har en fast anknytning till vårt land. Det bör därför vara ett uttryckligt krav att gäldenären har hemvist i . Även om detta krav uppfylls kan det förekomma situationer där gäldenärens anknytning till är så svag att skuldsanering inte bör beviljas med hänsyn till det all- männa skälighetskravet. Jag återkommer till denna fråga senare i samband med att jag redogör för mina överväganden angående den allmänna skälighetsprövning som bör föregå en skuldsanering (avsnitt 4.3.3). För att komma i fråga för skuldsanering enligt lagen bör gäldenären alltså vara fysisk person, han skall inte vara näringsidkare och han skall ha hemvist i . Gäldenären får inte heller vara ålagd näringsförbud. Det är alltså fyra absoluta krav som tar sikte på gäldenärens person som bör ställas upp. Krav som regelmässigt bör vara uppfyllda är att skuldsanering inte har beviljats och att gäldenären inte har begått allvarligare brott, särskilt av ekonomisk art. 4.3.2 Ett kvalificerat insolvensrekvisit 35 : förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar överlag utredningens förslag. Några instanser har synpunkter på utformningen av insolvensrekvisitet. Skälen för mitt förslag: I alla de nordiska skuldsaneringslagarna -likaväl som i andra länders rättsordningar - har som grundläggande krav för skuldsanering (eller motsvarande) ställts upp ett kvalificerat insolvensrekvisit. Så gör också i sitt förslag. Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget i den delen. I tillkännagivande framhålls också att skuldsanering bör kunna komma i fråga endast för fysiska personer med allvarliga och varaktiga skuldproblem. Jag har ingen annan uppfattning. Vad som avses med insolvens (obestånd) framgår av 1 kap. 2 § konkurslagen. Med insolvens avses att gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder allteftersom de förfaller och att denna oförmåga inte endast är tillfällig (se t.ex. prop. 1986/87:90 s. 400). Det led i beskrivningen av insolvens som säger att betalningsoförmågan "inte får vara tillfällig" fördes in i lagtexten vid reform av konkurslagstiftningen. Detta led innebär emellertid inte att man får betrakta en person som solvent om betalningsoförmågan bedöms bestå (se SOU 1970:75 s. 75 och prop. 1975:6 s. 116). Samma insolvenskriterium bör gälla även vid tillämpning av skuldsaneringslagen. En nödvändig förutsättning för att komma i fråga för skuldsanering bör alltså vara att gäldenären är insolvent, men denna förutsättning bör inte vara tillräcklig. Det bör komma till något ytterligare, nämligen att insolvensen bedöms bestå även längre in . I den danska lagen har markerats att bedömningen skall avse . Så är även fallet för finländskt och norskt vidkommande. Det finns enligt min mening ingen anledning att för svensk del göra någon annan bedömning. har också i sitt förslag anslutit sig till den danska bestämningen av insolvensrekvisitet. Det kvali- ficerade insolvensrekvisitet bör därför uttryckas som att gäldenären är insolvent och att han inte förmår betala sina skulder inom överskådlig tid. Genom uttrycket "överskådlig tid" markeras att prognosen skall sträcka sig långt fram i tiden. Det skall i princip inte gå att se att insolvensen någonsin kommer att upphöra. Det kvalificerade insolvensrekvisitet skall alltså vara uppfyllt för att skuldsanering skall kunna komma i fråga. Det innebär att skuldsanering inte kan beviljas bl.a. då det inte är möjligt, eller i vart fall förenat med större svårigheter, att göra en någorlunda säker prognos. Ett typexempel då sådana svårigheter torde föreligga är när gäldenären har drabbats av en konjunkturbetingad arbetslöshet. Det har i anslutning till dansk praxis och även i den allmänna debatten diskuterats kring beloppsfrågor i samband med skuldsanering. Frågan som då ofta har ställts har varit hur stor skuldbörda man måste ha för att kunna erhålla skuldsanering. Ingen av de nordiska lagarna har några fasta beloppsgränser. Inte heller förarbetena till de nordiska lagarna innehåller några klara uttalanden om beloppsgränser. I tidig dansk praxis uttalades att en nettoskuldbörda om skulle kunna tjäna som ett riktmärke för en gäldenär med fast och regelbunden förvärvsinkomst. Om den totala skuldbördan var lägre, skulle skuldsanering inte beviljas. I har i tillämpningen betydande avvikelser från denna beloppsgräns emellertid gjorts åt båda hållen. Enligt min mening är det varken önskvärt eller ens möjligt att i lag fastställa en beloppsgräns. Det som är en orimligt stor skuldbörda för den ene är inte en anmärkningsvärt stor skuld för den andre. Varje fall måste, utifrån de rekvisit som anges i lagen, bedömas individuellt. Det kvalificerade insolvensrekvisitet torde dock normalt innebära att en nettoskuldbörda som inte uppgår till mer än ett par för en person med fast och regelbunden arbetsinkomst är för liten för att skuldsanering skall kunna komma i fråga. För personer med mycket låg eller oregelbunden inkomst kan dock det kvalificerade insolvensrekvisitet vara upp- fyllt även vid förhållandevis låg nettoskuldsättning. Vad som däremot enligt min mening finns anledning att ta fasta på är att det som skall beaktas är nettoskuldbördan. Det är alltså den återstående skuldbördan efter det att gäldenären har realiserat egendom som han och hans familj inte är i oundgängligt behov av som skall beaktas. Det är exempelvis inte rimligt att den som vill komma i fråga för skuldsanering behåller dyrare bostad, sommarhus, bil, båt eller liknande. I de allra flesta fall torde emellertid gäldenären redan ha realiserat det mesta av sin egendom som är möjlig att avyttra innan frågan om skuldsanering aktualiseras. I detta sammanhang vill jag nämna en annan aspekt på detta med skuldsanering. Som namnet säger skall det vara frågan om sanering av skulder. Det innebär alltså att det skall vara så att det förekommer skuldsättning av viss grad. Om en person har besvär med att med tillgängliga medel betala sina löpande utgifter utan att skuldsättning förekommer, är det inte någon situation där skuldsanering kan bli aktuell. 36 4.3.3 En allmän skälighetsbedömning : förslag överensstämmer i stort med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar överlag utredningens förslag. Många instanser har emellertid synpunkter av skilda slag på vilka omständigheter som särskilt skall beaktas och hur dessa omständigheter skall beaktas vid den allmänna skälighetsbedömningen. Skälen för mitt förslag: Förutom ett kvalificerat insolvensrekvisit ställs i de nordiska lagarna på området och även i förslag ytterligare ett grundläggande krav för att skuldsanering skall kunna beviljas. Det kravet är ett generellt formulerat skälighetskriterium. Tanken är att man, efter att i ett första steg ha konstaterat att det kvalificerade insolvensrekvisitet är uppfyllt, skall gå vidare och undersöka om det i det enskilda fallet är skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering med hänsyn till hans personliga och ekonomiska förhållanden. Om det är alldeles klart att en gäldenär i ett enskilt fall inte uppfyller kraven vid den allmänna skälighetsbedömningen, är det givetvis inte nödvändigt att först göra insolvensprövningen. Ansökan skall ju under sådana omständigheter ändå inte leda till bifall. De två grundläggande rekvisiten, det kvalificerade insolvensrekvisitet och det allmänna skälighetsrekvisitet, är nämligen tänkta att vara kumulativa, dvs. båda rekvisiten måste vara uppfyllda för att skuldsanering skall kunna beviljas. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslag i denna del. I sitt tillkännagivande nämner också att lagregleringen bör vara flexibel bl.a. för att förhindra stötande resultat. I det till Lagrådet remitterade förslaget ingick också ett generellt utformat skälighetsrekvisit. Rekvisitet var där utformat som ett positivt kriterium, dvs. det skulle krävas att det vid en samlad bedömning i varje enskilt fall framstod som skäligt att bevilja skuldsanering i just det fallet. Lagrådet har beträffande detta uttalat att det bör vara tillfyllest med en regel som föreskriver att skuldsanering inte skall beviljas om det framstår som oskäligt.