prop · GH03173 · 1994-01-01 00:00:00 — Om den årliga sidoinkomsten överstiger för en ensamstående pensionär resp. för ett pensionärspar minskas bostadstillägget av den del av sidoinkomsten upp till 1,5 basbelopp som överstiger nämnda fribelopp. För sidoinkomst som överstiger 1,5 basbelopp minskas bostadstillägget av sidoinkomsten. Med årsinkomst avses den inkomst för år räknat som en pensionär kan antas komma att erhålla . Som inkomst räknas dock bl.a inte allmänt barnbidrag, folkpension eller ATP till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskottet. För en pensionär som uppbär folkpension i form av ålderspension beaktas vid inkomstprövningen inte heller inkomster av anställning eller intäkt av aktiv näringsverksamhet. Värdet av förmögenhet och avkastning därav beräknas enligt Riks- försäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1979:5) om inkomstberäkning m.m. Enligt dessa föreskrifter beaktas vid beräkning av avkastning av förmögenhet tillgångar som aktier, obligationer, banktillgodohavanden, kontanter utöver kontanter avsedda för hushåll och löpande utgifter, fordringar, andelar i ekonomiska föreningar och näringsfastigheter. Avkastningen på förmögenheten beräknas till av det beräknade värdet. Till förmögenhetens avkastning skall läggas av det belopp varmed förmögenheten överstiger för den som är gift och för den som är ogift . Vid inkomstprövningen tas inte hänsyn till förmögenhet eller avkastning av förmögenhet i form av privatbostadsfastighet eller privatbostad. För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst och värdet av förmögenhet hälften av deras sammanlagda förmögenhet. utbetalades KBT till 587 813 pensionärer med i genomsnitt . Ca av detta belopp avser bostadstillägg som inte är statsbidragsgrundande. trädde lagen (1991:162) om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension (SKBT) som komplement till KBT i kraft. SKBT kompenserar de pensionärer som har låg inkomst och hög boendekostnad. SKBT fyller ut skillnaden mellan å ena sidan den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster enligt reglerna för beräkning av årsinkomst vid prövning av KBT och å andra sidan socialbidragsnormen i den pensionsberättigades kommun. SKBT utges av kommunen med statsbidrag för av kostnaderna. utbetalades SKBT till 12 151 pensionärer med i genomsnitt och pensionär. 3.2 Översyn av reglerna för bostadsstöd till pensionärer Nuvarande lag för KBT tillkom för . Reglerna har ofta varit föremål för kritik och ändringar i regelsystemet har också varit vanliga. I sina huvuddrag har systemet dock förblivit detsamma. Alltsedan KBT-reglernas tillkomst har den vanligaste kritiken gällt de varierande KBT-nivåerna mellan kommunerna. Trots att reglerna för statsbidrag har påverkat kommunernas KBT-regler har stora skillnader uppstått. Skillnaderna har varit så stora att det kunnat skilja ett par i utgående KBT mellan två kommuner. Till följd av de ändrade regler som infördes är skillnaderna numera mindre. De kraftigt ökade boendekostnaderna förstärkte problemen med de varierande KBT-nivåerna och ledde till att många pensionärer fick krympande ekonomiska marginaler och att vissa t.o.m. riskerade att hamna under socialbidragsnormen. För att skydda pensionärer med höga bostadskostnader och lågt KBT infördes det särskilda kommunala bostadstillägget . tillsatte den dåvarande regeringen en kommitté med uppgift att se över hela systemet med kommunala bostadstillägg (dir. 1991:25). Kommittén antog namnet . I direktiven angavs särskilt att kommittén borde komma med förslag till ett enhetligare system för bostadstillägg och därvid pröva frågan om ett ändrat huvudmannaskap. Därutöver påpekades i direktiven bl.a. behovet av förenklingar i regelsystemet, behovet av en översyn av inkomstberäkningen samt att kommittén borde pröva lämpligheten av att i ett nytt system för bostadstillägg inbegripa de kommunala bostadstilläggen för handikappade (KBH). avlämnade sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer (1992:21), där ett nytt system för bostadsstöd föreslogs. Det nya bostadstillägget till pensionärer () borde enligt utredningen träda i kraft och vara helt statligt. Utredningen föreslog också att ett högre bostadsstöd skulle kunna utges till handikappade, att en ny och enklare inkomstberäkning skulle användas och att fler maskinella omräkningar borde kunna göras. Eftersom det föreslagna systemet skulle medföra omfördelningar mellan pensionärerna föreslogs också övergångsbestämmelser . Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning över remissyttrandena finns tillgängliga i ärendet hos (S92/3225/F). Regeringen gjorde bedömningen att ett förstatligande av bostads- stödet inte kunde genomföras förrän . För att underlätta ett förstatligande med helt enhetliga regler har regeringen i två steg - och - gjort förändringar i förord- ningen (1979:830) om statsbidrag till kommunala bostadstillägg. Förändringarna har inneburit att skillnaderna mellan kommunernas KBT-regler nu är mindre . Åtskilliga kommuner har dock inte fullt ut anpassat sina KBT-regler efter de ersättningsnivåer som anges i statsbidragsförordningen. Detta försvårar en övergång till helt statliga och enhetliga regler. Vi föreslår trots detta att staten tar över bostadstilläggen men föreslår att kommunerna under en övergångstid skall kunna utge kompletterande bostadstillägg för att inte vissa pensionärer skall få alltför kännbara minskningar av bostadstillägget. Den parlamentariska Pensionsarbetsgruppen (S 1991:14) kommer att lämna sitt betänkande med förslag till en genomgripande reformering av hela pen- sionssystemet. Förslaget innebär stora förändringar av de allmänna pensionernas konstruktion och kräver därmed väsentliga förändringar av reglerna för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. Nya regler för inkomstprövningen bör därför utformas utifrån det nya pensionssystemet och först efter det att har fattat beslut om detta. Vi föreslår därför nu att samma inkomstprövning som gäller för KBT tills vidare även skall gälla för det nya bostadstillägget. I förslaget till ny lag har 5 , som reglerar beräkning av årsinkomsten, kompletterats med vissa undantagsregler som tidigare angivits i föreskrifter (RFFS 1979:5). I sak är inkomstberäkningen dock oförändrad. Oaktat det nya pensionssystemet finns det emellertid skäl att överväga inkoms- tberäkningen för förtidspensionärer. Denna skiljer sig från den inkomstberäkning som görs för övriga pensionärer. Enligt nuvarande inkomstregler för KBT betraktas inte folkpension och ett pensionstillskott som inkomst. Eftersom förtidspensionärer har rätt till högre pensionstillskott än övriga pensionärer kan dessa således ha högre inkomst innan bostadstillägget reduceras. Med dagens regler kan en förtidspensionär få mer i KBT än en ålderspensionär med samma inkomst. Med anledning av bl.a. de ökande försäkringsutgifterna för förtidspension pågår inom en översyn av de ekonomiska villkoren m.m. för förtidspensionärer. I samband med detta arbete kommer även frågan om inkomstberäkning för förtidspensionärer i KBT-sammanhang att beredas. Särskilda skatteregler gäller för pensionärer, vilket påverkar reglerna för inkomstprövning. En given inkomst kan därför vara mer värd för en pensionär än vad motsvarande inkomst är för en löntagare. Av detta skäl skiljer sig inkomstprövningen i KBT-systemet från den som gäller i bostadsbidragssystemet för barnfamiljer. Med ett reformerat pensionssystem där pensionärer beskattas på samma sätt som löntagare, vilket Pensionsarbetsgruppen väntas föreslå , blir inkomster för löntagare och pensionärer jämförbara. Därmed skapas förutsättningar för att med nya inkomstprövningsregler för pensio- närernas bostadstillägg åstadkomma ett enhetligt regelsystem för alla bostadsstöd. I nuvarande lag om KBT regleras också rätten till hustrutillägg och hur detta skall beräknas. har en successiv avveckling av hustrutillägget påbörjats. Hustrutillägget kan numera endast lämnas till kvinnor som är födda eller tidigare. Rätten till hustrutillägg prövas med KBT och inkomstprövas på motsvarande sätt som gäller för KBT. Vårt förslag till ny lag om bostadstillägg till pensionärer innebär att den nuvarande lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg kan upphävas och att hustrutillägget regleras i en särskild lag. Förslagen om ändring i kommunalskattelagen och om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. gäller ämnen som faller inom Lagrådets granskningsområde. Dessa förslag är emellertid endast namn- och hänvisningsändringar varför Lagrådets hörande skulle sakna 4 Statligt bostadstillägg till pensionärer Regeringens förslag: Det nuvarande kommunala bostadstillägget ersätts med ett statligt bostadstillägg. Bostadstillägg lämnas av bostadskostnad mellan och . förslag: Huvudmannaskapet för bostadsstödet till pensionärer övertas av staten. Bostadsbidrag lämnas av bostadskostnad mellan och . För pensionärer med handikapp lämnas bostadsbidrag av bostadskostnad . Remissinstanserna: Många remissinstanser har yttrat sig över förslaget till ändrat huvudmannaskap. Samtliga tillstyrker att staten övertar huvudmannaskapet. och anser dock att en förutsättning för detta är att kommunerna inte skall behöva utge kompletterande bostadsbidrag. Av det stora antal remissinstanser som yttrat sig om utformningen av bostadsbidraget poängterar många vikten av ett enhetligt stödsystem. anser att den övre bostadskostnadsgränsen bör vara differentierad mellan kommunerna. Ingen remissinstans anser de föreslagna reglerna generellt vara för generösa. påpekar dock att konstruktionen kan vara kostnadsdrivande och förordar i stället att den nedre gränsen tas bort och att ersättningsprocenten sänks. och kommuner förordar på liknande sätt såväl en lägre nedre gräns som en lägre ersättningsprocent. Några kommuner anser att den nedre grän- sen bör vara lägre än . och några kommuner förordar en modell med varierad ersättningsprocent inom bostadskostnadsintervallet. Femton remissinstanser - därav åtta kommuner - anser att det föreslagna systemet ger för lågt bostadsbidrag. Flera av dessa hänvisar till att hyror i nyproduktion kan vara högre än . De nio remissinstanser som yttrat sig över förslaget att handikappade pensionärer skall kunna få högre bostadsbidrag har tillstyrkt detta. Skälen för regeringens förslag: Skillnaderna mellan kommunernas ersättningsregler för KBT har varit betydande och ofta blivit föremål för diskussion. I och med de senaste årens ändringar i reglerna för statsbidrag till KBT har skillnaderna minskat. Hälften av kommunerna har enhetliga regler och ersätter av bostadskostnad mellan och . Övriga kommuner har som regel samma bostadskostnadsgränser men ersätter bostadskostnad med mellan . För många pensionärer utgör KBT ett väsentligt tillskott till pensionen. Eftersom folkpension och pensionstillskott inte är tillräckliga för att täcka levnadsomkostnader och en normal hyra bör bostadsstödet ses som en del av det allmänna pensionssystemet för vilket staten har ett helhetsansvar. Det är inte acceptabelt att det allmänna pensionssystemet ger olika utfall beroende på var i man bor. Staten bör därför ta över ansvaret för bostadsstödet. Före lämnades statsbidrag för KBT som täckte - av bostadskostnad mellan och för ogift pensionär. Detta innebar att skillnaderna mellan kommunernas regler var stora. För att underlätta ett förstatligande med helt enhetliga regler har statsbidragsreglerna förändrats i två steg i riktning mot ett bidragssystem som i större utsträckning fungerar som ett högkostnadsskydd. Den övre bostadskostnadsgränsen har höjts kraftigt, vilket till en del har finansierats med sänkt ersättningsprocent. Den sänkta ersättningsprocenten har också till syfte att systemet skall vara mer kostnadsdämpande. Det skall för en pensionär alltid vara ekonomiskt lönsamt att välja en billigare bostad framför en dyrare bostad. I de flesta kommuner får en KBT-tagare , förutom de första , själv betala av sin bostadskostnad. Vid övergången till ett statligt system föreslår vi att ett ytterligare steg i samma riktning tas. Den övre gränsen föreslås höjas till som ersättningsgraden sänks till . En sådan förändring innebär emellertid omfördelningar mellan pensionärerna och att många pensionärer får sänkt bostadstillägg. För att mildra de minskningar som blir följden av förändringen föreslår vi därför att den nedre gränsen för ersättning av bostadskostnad sänks från till . Förändringen innebär att pensionärer med höga hyror får mer i bostadstillägg medan pensionärer med medelhöga hyror får sänkt bostadstillägg med som mest . beräknas boendekost- naderna öka med i genomsnitt . Om hänsyn tas till denna höjning av boendekostnaderna och de nya ersättningsreglerna blir nettoeffekten, i kronor räknat, att ingen får sänkt bostadstillägg. De föreslagna reglerna för statligt bostadstillägg till pensionärer föreslås att gälla lika för alla pensionärer. Detta innebär bl.a. att handikappade pensionärer inte ges rätt till högre statligt bostadstillägg än övriga pensionärer. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620) det samlade ansvaret för handikappomsorgen. För boendet kan detta ta sig olika uttryck beroende på lokala förhållanden och prioriteringar. Generellt gäller enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. att en kommun är skyldig att lämna bidrag för ombyggnad av bostäder för funktionshindrade. Vid nybyggnad samt köp eller byte av bostad krävs dock särskilda skäl för att bostadsan- passningsbidrag skall kunna lämnas. Ett annat sätt att tillförsäkra handikappade ett eget och ändamålsenligt boende är att satsa på anpassade bostäder i nyproduktion. I sådant fall kommer merkostnaden vanligen till uttryck i en förhöjd hyra som ofta kompenseras med ett högre KBT eller kommunalt bostads- tillägg till handikappade (KBH). Ett förhöjt bostadstillägg för handikappade inom ramen för ett statligt bostadsstöd skulle emellertid ge incitament för kommunerna att lägga merkostnaderna på hyran. En sådan konstruktion där kommunen bestämmer hyresavgiften medan staten står för kostnaden i form av bostadstillägg riskerar att bli kostnadsdrivande . Vi anser därför att såväl ansvar som kostnader för handikappade pensionärers boende även i fortsättningen bör vara en angelägenhet. Regeringen kommer att föreslå en ändring i lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet för personer som flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Detta föranleds av det beslut av om ändring av Bilaga VI till som kan förväntas tas . Ändringen innebär att det klargörs dels att inte heller vid tillämpningen av samordningslagen skall nuvarande kommunala bostadstillägg betalas till andra pensionärer än de som är bosatta i dels att pension från annat EES-land skall jämställas med svensk pension för att fastställa rätten till kommunalt bostadstillägg. Detsamma får anses gälla vid tillämpningen av samordningslagen på det föreslagna bostadstillägget till dess har anpassats till den nya lagen. Regeringens förslag: För att mildra effekten av de minskningar som vissa pensionärer drabbas av vid övergången till ett enhetligt system föreslås kommunerna kunna lämna kompletterande bostads- tillägg under en övergångstid av . Sådant kompletterande bostadstillägg skall bekostas av kommunen. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts varierar storleken av de kommunala bostadstilläggen mellan kommunerna även om skillnaderna numera inte är lika stora som . Vissa kommuner har emellertid fortfarande regler som innebär att vissa pensionärer får betydligt högre kommunalt bostadstillägg (KBT) än det bostadstillägg som de skulle få enligt regeringens förslag till nytt bostadsstöd. Ett 15-tal kommuner ersätter av bostadskostnaden trots de förändringar som gjorts i statsbidragsförordningen i syfte att underlätta övergången till ett enhetligt statligt bostadstillägg. Dessutom finns i ca 50 kommuner specialregler för vissa boendeformer eller för vissa pensionärs- kategorier. innebär dessa specialregler att högre bostadskostnadsgränser eller högre procentsats tillämpas för boende i resp. för pensionärer med handikapp. Uppskattningsvis 12 000 pensionärer uppbär nu KBT för bo- stadskostnad överstigande den föreslagna övre bostadskostnadsgränsen på . Vissa kommuners högre bostadskostnadsgränser beror på lokala förhållanden vad gäller hyresnivåer, bostadsbyggande m.m. Andra kommuner har via systemet med kommunala bostadstillägg valt att ge stöd åt handikappade med behov av en större eller dyrare bostad. Regeringens uppfattning är att statliga regler för bostadstillägg bör vara generella och att de därför inte bör differentieras utifrån lokala förhållanden. Detta är också det huvudsakliga motivet till ett förstatligande av bostadstilläggen. Många kommuner har inte i tillräcklig grad anpassat sina kommunala regler för att helt statliga regler skall kunna genomföras . En övergång till helt enhetliga regler skulle innebära att många pensionärer skulle få minskningar på och ibland betydligt mer. Så stora och snabba omställningar får anses otillfredsställande. Vi har övervägt om övergångsbestämmelser som skyddar mot sådana minskningar bör tillämpas i det statliga regelverket. Sådana övergångsbestämmelser skulle emellertid medföra att vissa pensionärer får ett högre statligt bostadstillägg enbart av det skälet att de bor i en viss kommun. Vi anser att en sådan särbehandling bör undvikas i ett statligt system för bostadstillägg. För att mildra effekterna av övergången till ett enhetligt system föreslås i stället en tidsbegränsad möjlighet till kommunala tilläggsregler. I det system för statligt bostadstillägg som regeringen nu föreslår finns en självrisk på . En högre ersättningsnivå innebär att marginalkostnaden för att skaffa sig ett dyrare boende blir låg. Detta skulle kunna leda till en förskjutning till ett dyrare boende totalt sett. För att mildra övergången till ett nytt system kommer kommunerna att tillåtas fylla på med högre ersättning. Kommunerna skall därför ges möjlighet att med egna medel lämna kompletterande bostadstillägg. Regeringen vill dock slå fast att en sådan lösning bara är temporär och att det därför är väsentligt att de kommunala tilläggsreglerna anpassas till de statliga reglerna. Av- sikten är att anpassningen till det enhetliga systemet skall ske stegvis så att alltför stora och plötsliga omställningar undviks. Regeringen förutsätter att en sådan anpassning sker och föreslår därför ingen statlig reglering av hur detta skall genomföras. Vi kommer dock att följa utvecklingen och om detta bedöms nödvändigt senare föreslå en reglering av an- passningen. De kommunala tilläggsreglerna administreras av försäkringskassorna vad gäller uträkning, utbetalning, redovisning m.m. I den mån tilläggsreglerna kräver utredning eller bedömning av om rätt till kompletterande bostadstillägg föreligger så är detta en uppgift för kommunen. Regeringen kommer senare i förordningen att reglera de administrativa villkoren för de kommunala Regeringens förslag: Utöver bostadstillägg betalas ett särskilt bostadstillägg ut om pensionärens inkomst - efter det att en skälig bostadskostnad är betald - understiger en skälig levnadsnivå. Vad som skall anses utgöra en skälig bostadskostnad resp. en skälig levnadsnivå preciseras av regeringen i förordning. normer för beräkning av socialbidrag kan här tjäna som vägledning. I sådant fall betalas särskilt bostadstillägg ut så att in- komsten når upp till den skäliga levnadsnivån. Reglerna för det särskilda bostadstillägget är enligt förslaget likvärdiga med de regler som gäller för särskilt kommunalt bostadstillägg (SKBT) med den skillnaden att enhetliga normer skall an- vändas i stället för resp. kommuns norm för social- bidrag och högsta bostadskostnad. Skälen för regeringens förslag: Det särskilda kommunala bostadstillägget infördes för att kompensera de pensionärer som till följd av höga hyreshöjningar och ett lågt kommunalt bostadstillägg hamnade under socialbidragsnormen. med lagen gavs (dir. 1991:25) i uppdrag bl.a. att föreslå en avlösning eller en förlängning av giltigheten av lagen för SKBT. Av detta skäl begränsades lagen till att gälla till utgången av . Lagen har senare förlängts med i taget och gäller nu till utgången av . Rätten till SKBT beräknas automatiskt för samtliga pensionärer som får KBT. Antalet SKBT-tagare är därför en form av mätare för hur väl KBT-systemet tillgodoser pensionärernas behov av stöd till bostadskostnaden. Antalet SKBT-tagare var vid lagens införande drygt 16 000 personer men ökade till ca 30 000 vid slutet av . nåddes kulmen då nästan 42 000 pensionärer fick SKBT. Efter förändringarna i KBT-reglerna och , som syftade till att höja KBT-nivåerna och utjämna skillnaderna mellan kommunerna, minskade behovet. Antalet är nere i 12 151 personer. För att en pensionär med låg eller ingen ATP skall få SKBT fordras normalt en bostadskostnad på ca . Ett statligt system för bostadstillägg kan av ekonomiska och principiella skäl inte lämna bostadstillägg så att det täcker även mycket höga nivåer på bostadskostnader. kommer det alltid att finnas pensionärer som är beroende av bostäder med höga boendekostnader. Regeringen anser därför att det föreslagna statliga bostadstillägget bör kompletteras med ett statligt särskilt bostadstillägg som på motsvarande sätt som SKBT förhindrar att pensionärer med låg inkomst och hög bostadskostnad hamnar under socialbidragsnormen. Det nuvarande systemet med SKBT fungerar i avgörande delar mycket bra. De månatliga beräkningarna sker automatiskt, exakt och till en mycket låg kostnad. Vi anser därför att ett system med särskilt bostadstillägg bör ingå i ett statligt system för bostadsstöd till pensionärer. Det särskilda kommunala bostadstillägget fungerar som en utfyllnad när det kommunala bostadstillägget inte räcker till för att pensionärens inkomst efter hyra skall nå upp till socialbidragsnormen. Eftersom det nuvarande bostadstillägget är kommunalt gäller att den socialbidragsnorm som i första hand tillämpas är kommunens egen. Lägre norm än rekommenderade socialbidragsnorm tillämpas dock inte. Vid övergång till ett statligt bostadstillägg och ett statligt särskilt bostadstillägg bör bidragets storlek inte längre vara beroende av kommunala normer. I ett statligt system bör därför en enhetlig norm för skälig levnadsnivå användas. En skälig levnadsnivå bör lämpligen anknyta till den norm för socialbidrag som fastställs av Socialstyrel- sen. Motsvarande gäller för den högsta bostadskostnad som kan användas vid beräkning av SKBT. För SKBT gäller att kommunens bostadskostnadsnorm i första hand används - dock lägst bostads- Även här bör i ett statligt system en enhetlig norm användas som anknyter till norm för bostadskostnad. Vi anser det lämpligt att regeringen utfärdar närmare föreskrifter för tillämpningen av reglerna om särskilt bostadstillägg i vad avser innebörden av begreppen skälig levnadsnivå respektive skälig bostadskostnad. 7 Bostadstillägg för boende i särskilda boendeformer Regeringens förslag: För boende i särskild boendeform lämnas bostadstillägg för en- och tvåbäddsrum men inte för flerbäddsrum med fler än två platser. Skälen för regeringens förslag: beslutade om avgifter inom äldre- och handikappomsorgen (prop. 1992/93:129, bet. 1992/93:SoU 12, rskr. 1992/93:132). beslut innebar bl.a. att särreglering av sådana avgifter som avser helinackordering i särskilda boendeformer upphörde och att kommunerna fick ta ut avgifter för boende i de övertagna sjukhemmen. Ett syfte med förändringen var att avgifterna skulle vara neutrala mellan boende i eget hem och i särskilda boendeformer. En konsekvens av förändringarna var att KBT även kan utgå för dessa boendeformer under förutsättning att en separat bostads- kostnad är fastställd och att denna är fastställd utan hänsyn till pensionärens inkomst.