prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen har i direktiven till Fri- och rättighetskommittén som ett skäl till att en inkorporering av konventionen bör övervägas nämnt det förhållandet att den inom EG anses utgöra en del av de rättsprinciper som gäller inom gemenskaperna och att i ett EES-samarbete har att införliva viss EG-rätt med svensk rätt och, vid ett medlemskap i , dessutom utan någon mellankommande nationell rättsbildning har att tillämpa viss EG-rätt här i landet. Fri- och rättighetskommittén anför tre ytterligare skäl för en inkorporering (bet. del B s. 123 f.). Kommittén uttalar för det första att den nuvarande svenska ordningen är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. För det andra, anser kommittén, skulle en inkorporering markera konventionens betydelse i vårt land och klargöra dess status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde medborgaren kan få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter som regleras i konventionen. Om konventionen görs till en del av den svenska rätten skulle, anför kommittén slutligen, sannolikt fler mål rörande kon- ventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. Regeringens förslag: I regeringsformen preciseras närmare det egendomsskydd som anger. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller något annat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidare utökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för förlusten vid både tvångsöverföringar och rådighetsin- skränkningar. Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper för ersättning som gäller i vanlig lag vid in- skränkningar i rätten att använda mark och byggna- der. De närmare grunderna för bestämmandet av ersätt- ning skall däremot anges i vanlig lag. I grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Lagtexten har en något annorlunda språklig utformning i kommitténs förslag. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta antingen positiva till eller har i vart fall inget att erinra mot en utvidgning av egendomsskyddet. Av dessa är många, bland dem , Kammarrätten i , Länsrätten i , , Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet dock missnöjda med förslaget och anser att det inte ger ett tillräckligt långt gående egendomsskydd och närmare bör anslutas till egendomsskydd samt lämnar förslag till tillägg och ändringar. De juridiska fakulteterna vid och är tveksamma till förslaget. och avstyrker uttryckligen förslaget som alltför bristfälligt för att läggas till grund för lagstiftning men är positiva till ett grundlagsskydd för äganderätten efter omarbetning. avstyrker ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet som enligt verket innebär en kraftig förstärkning av den enskildes rätt på bekostnad av allmänna intressen. Vad gäller de föreslagna ersättningsreglerna förordar flera, bland andra , , Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet att det i den svenska grundlagen i likhet med den danska, finska och norska, bör slås fast en princip om full ersättning. , som förordar rätt till ersättning för hela förlusten vid tvångsvisa markavståenden kräver en revidering av presumtionsregeln i expropriationslagen. Flera, bland dem , , och uttrycker missnöje med de föreslagna ersättningskriterierna för rådig- hetsinskränkningar. förordar en följdändring i skogsvårdslagen. Flertalet remissinstanser som yttrat sig är positiva till eller har i vart fall inte något att erinra mot att allemansrätten införs i bestämmelsen. Flera efterfrågar dock grunddragen i eller en definition av allemansrätten antingen i grundlagen, vanlig lag eller i motiven. Några önskar att allemansrättens rättsliga natur skall betonas och ett klargörande om avsikten är att det är rättens nuvarande omfattning som skall bevaras. Tillsammans med ett par andra anser att vissa förutsättningar för allemansrättens utövande bör tydliggöras i bestämmelsen. , Lant- brukarnas , , och Medborgarrättsrörelsen är negativa till att skriva in allemansrätten i be- stämmelsen. Bakgrund: Den lagstiftning som gäller i ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Den som utan sådant lagstöd angriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner och ådra sig skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att den anger gränserna för densamma. Också artikel 1 i första tilläggsprotokollet till innehåller ett skydd för äganderätten. Konventionen jämte bl.a. det första tilläggsprotokollet föreslås nu införlivas med svensk rätt genom vanlig lag. Med egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening utan även faktiska existerande rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter (se arbete Mänskliga rättigheter, 5:e uppl., , 1993, s. 248). Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler som finns till skydd för egendomsrätten har således vuxit fram utan egentligt stöd av en grundlagsregel (jfr 16 § regeringsform). En sådan aktuali- serades först . Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen (RF) i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grund- lagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga . Den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF, som i sin första utformning infördes efter förslag av Grundlagberedningen i samband med införandet av RF, är resultatet av en kompromiss. Bestämmelsen har därefter efter förslag av Rättig- hetsskyddsutredningen fått en något ändrad ordalydelse genom en ändring som trädde i kraft . Stadgandet föreskriver endast att den vars egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Bestämmelsen om egendomsskyddet i RF tar således endast sikte på rätten till ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning och naturvårdslagen. I detta sammanhang bör erinras om att Lagrådet har uttalat att det finns en "gråzon" mellan fall som klart är att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränkningar (prop. 1984/85:107 s. 152 f.). I den offentliga diskussionen har hävdats att RF borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd. Skälen för regeringens förslag: utgör ett grundläggande åtagande för när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Regeringen delar kommitténs uppfattning att bestämmelserna i även skall betraktas som ett grundläggande normsystem för . Genom att Europakon- ventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer vår inhemska lagstiftning att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Det är emellertid också angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än . Som kommittén funnit bör en sådan bestämmelse, till skillnad från konventionen, också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i enskild egendom. En sådan regel i regeringsformen kommer därmed att innebära en precisering av det skydd som ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig egendom än . som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför särskilt motiverat att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående skydd. Till detta kommer att nu föreslås bli införlivad med svensk rätt och därmed att ingå i det skydd för den enskildes egendom som finns i vanlig lag. Med hänvisning till det sagda finner vi inte motiverat att som vissa remissinstanser förordat låta all egendom, både fast och lös, omfattas av grundlagens egendomsskydd. För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med angelägna allmänna intressen avses som kommittén framhållit främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Under remissbehandlingen har efterfrågats en närmare precisering av när inskränkningar skall anses tillåtna. Vissa remissinstanser vill ha ett sådant rättighetsbegränsande skydd motsvarande det som kommer till uttryck i 2 kap. 12-16 §§ RF eller en närmare anslutning till uttryckssättet i . Regeringen delar kommitténs uppfattning att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Den nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av de slag som regleras i bestämmelsen kan i enlighet med vad kommittén funnit anses uppfylla det uppställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom finns därför inte. Några remissinstanser anser att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar skall anges i lag och att det särskilda uppskovsförfarandet skall göras tillämpligt, eller åtminstone med stöd av lag. I reglerna om normgivning i RF stadgas att föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas i lag. Kommittén har utgått ifrån att fråga endast är om tvångsvisa inskränkningar i användningen av mark och byggnader som följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan lagstiftning. Det finns emellertid enligt reglerna om normgivning, förutom den speciella rätten för regeringen att meddela föreskrifter vid krig, krigsfara m.m., också möjligheter för att i lag till regeringen delegera rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter avseende vissa ämnen, t.ex. natur- och miljövård. För föreskrifter som innebär inskränkningar i egendomsskyddet gäller emellertid som huvudregel att de skall meddelas i lag. Förutsättningarna för egendomsberövanden och inskränkningar som av nödvändighet måste få ske är således grundade på lag. Med hänsyn till att inskränkningar i nu gällande lagstiftning får anses uppfylla kravet på att det finns ett angeläget allmänt intresse är det inte aktuellt att inskränka den normgivningskompetens som regeringen har. Det är därmed inte heller möjligt att beträffande egendomsskyddet slå fast att rådighetsinskränkningar endast får ske genom lag och göra det särskilda uppskovsförfarandet tillämpligt. Det saknas vidare anledning att i bestämmelsen upprepa de normgivningsregler som redan finns i RF. Med anledning av att Medborgarrättsrörelsen hävdat att förbuden mot minoritets- och könsdiskriminering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF inte gjorts tillämpliga i förslaget bör erinras om att nämnda bestämmelser är riktade generellt till de normgivande organen, och därför också skall beaktas när bestämmelser om ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden beslutas. Att inte myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt tar ovidkommande hänsyn till någons ras, kön etc. säkerställs i sin tur genom kravet i 1 kap. 9 § RF på att myndighet i sin verksamhet skall iaktta opartiskhet och saklighet. Liksom bör också den som tvingas att avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande i grundlag vara tillförsäkrad ersättning. Som har redovisats delar vi kommitténs uppfattning att rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av den föreslagna grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även den nu gällande rätten till ersättning vid sådana inskränkningar ges ett motsvarande grundlagsskydd. Mot denna bakgrund anser vi att egendomsrätten får ett tillräckligt starkt konstitutionellt skydd på det sätt som kommittén har föreslagit. Flera remissinstanser anser att den enskilde genom bestämmelsen skall tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana för- väntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten vilket får anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare bör såsom kommittén stannat vid den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt ske i vanlig lag. Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek överensstämmer emellertid inte med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skall kunna komma i fråga. En motsvarande begränsning bör därför komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen. Vissa remissinstanser har vänt sig mot de kriterier som kommittén har använt och påpekat att de antingen är för stränga eller att de inte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. avstyrker dessutom ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet. påpekar härvid att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning har i princip inte ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen kommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas. De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst. Det finns därför varken skäl att, som bl.a. och anser, föreslå några ändringar i de lagar som reglerar rätt till ersättning eller att utöver redan befintliga motivuttalanden ange den närmare innebörden av de begrepp som där används. Regeringen finner inte heller anledning att förändra den ersättningsrätt vid expropriation eller annat sådant förfogande som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Under beredningen har uppmärksammats att ett beslut med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) genom vilket en anläggning eller ett område förklaras vara skyddsobjekt bl.a. kan innebära att en ägare eller nyttjanderättshavare stängs ute från anläggningen eller området. Såvitt gäller områden där försvarsmakten bedriver övningar och där försvarsmakten sätts in för att hindra kränkningar av territorium kan sådana inskränkningar göras utan att ägaren ger sitt tillstånd. Vid övningar torde kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast i sådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Även i kränkningsfallen torde läget oftast var det att ägaren inte lider någon skada på grund av att han inte får tillträde till området. I vissa fall kan dock sådana skador vara oundvikliga. Vid skyddslagens tillkomst övervägde regeringen om det mot denna bakgrund borde införas en rätt till ersättning för den som i kränkningsfallen får sin dispositionsrätt inskränkt. Regeringen stannade dock för att - bl.a. efter jämförelse med reglerna i och polislagen om avspärrningar - inte föreslå någon sådan rätt (prop. 1989/90:54 s. 44). Det ligger i sakens natur att den nu föreslagna regeln inte är tillämplig när mark eller byggnader måste tas i anspråk för att möta ett väpnat angrepp mot , t.ex. en invasion. I linje med detta synsätt ligger att det inte heller skall finns någon rätt till ersättning när det är fråga om att hindra en annan kränkning av territorium utan att det är fråga om ett väpnat angrepp. Vad gäller föreskrifter om militära skyddsområden som också kan meddelas enligt skyddslagen hänvisas till författningskommentaren till den föreslagna 22 §. Det skydd som den enskildes egendom genom den föreslagna bestämmelsen tillförsäkras får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Uttrycket allemansrätt förekommer redan i naturvårdslagen men är inte definierat i någon författning. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan nu sägas innebära att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och svamp, liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten för var och en att fiska med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i huvudsaklig allemansrättslig natur. Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det i bestämmelsen bör göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt vår mening inget hinder mot att här ta in ett förbehåll för allemansrätten. På detta sätt ges också allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten är dock inte att ge allemansrätten en bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha sitt stöd i denna. Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det, som vissa remissinstanser önskar, inte heller lämpligt att i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Det bör emellertid för tydlighetens skull anmärkas att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än enligt nu accepterade former. Ärkebiskopen, och frikyrkosamråd anser att det bör prövas om inte medborgarnas rätt till rent vatten för personligt bruk kan ges ett grundlagsskydd. et har för sin del förordat att frågan om ett grundlagsskydd för rätten till en skyddad natur, frisk luft m.m. utreds vidare. Det finns dock inget underlag för att i samband med de nu framlagda förslagen till grundlagsändringar behandla dessa frågor. 6 Närings- och yrkesfriheten Regeringens förslag: I regeringsformen införs som en ny fri- och rättighet ett skydd för närings- och yrkesfriheten. Enligt den nya bestämmelsen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. I samma bestämmelse ges en grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i lag är reglerad. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig har flertalet inte något att erinra mot eller tillstyrker ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Flera, bland dem ombudsmän, , juridiska fakulteten vid och et anser dock att skyddet för närings- och yrkesfriheten bör ges ett positivt uttryck. och , som har samma inställning som till egendomsskyddet, samt Länsrätten i och anser att skyddet bör förstärkas genom att begränsningar endast skall kunna göras genom lag eller med stöd av lag. De juridiska fakulteterna vid och är tveksamma till förslaget. Några, bland dem , Hovrätten för Nedre och , är inte nöjda med det sätt på vilket den s.k. likhetsprincipen kommer till uttryck i bestämmelsen. anser att det är en självklarhet att likhetsprincipen vad gäller ekonomiska syften även bör omfatta staten. Hovrätten för Nedre anser att likhetsprincipen inte kommer till uttryck i den föreslagna regeln och att det kan ifrågasättas om det senare ledet i första stycket fyller någon funktion. anser att kommittén inte gett en fullständig bild av de legala inskränkningar som berör närings- och yrkesfriheten och att innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen borde ha preciserats närmare. Föreningen förordar att också avtalsfriheten tryggas i grundlag. ombudsmän är inte nöjda med hur förslaget såvitt gäller samernas renskötselrätt har kommit till uttryck i lagförslaget. Detsamma gäller Hovrätten för Nedre som påpekar att den renskötselrätt som följer av rennäringslagen under vissa förutsättningar tillkommer också medborgare i andra länder än , varför det erfordras en följdreglering i nuvarande 2 kap. 20 § RF. avstyrker förslaget i denna del. Professor anser att det är något missvisande att som kommittén gjort tala om ett grundlagsstöd för samernas renskötselrätt. Han anmärker därvid att bestämmelsen ger ett grundlagsstöd för den näringsrättsliga sidan av renskötselrätten men att den civilrättsliga sidan av den utgör en särskild rätt vilken liksom äganderätten skyddas av 2 kap. 18 § RF.