prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — I 5 § anges att avtal om tidsbegränsad anställning får träffas bl.a. om det gäller ett avtal som avser vikariat. Från bl.a. denna bestämmelse får avvikelser göras genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. På statens område får avvikelser också göras genom förordningar (2 kap. 6 § ). Som exempel på detta kan nämnas tidsbegränsningsförordningen (1991:1750). Av den förordningen framgår (3 § 2) att en arbetstagare får anställas för en bestämd tid eller tills vidare längst till en viss tidpunkt bl.a. om arbetstagaren anställs som ersättare för en viss arbetstagare. Tidsbegränsade anställningar upphör visserligen utan uppsägning, men arbetsgivaren är i regel skyldig att lämna besked om att vikariatet inte kommer att fortsätta (15 och 16 §§ LAS). I 30 a § LAS finns särskilda regler om överläggningsskyldighet m.m. Det som utmärker vikariatet enligt LAS är att det i princip måste knyta an till en viss ledig person eller en viss ledig tjänst eller befattning (jfr AD 1976 nr 23). På det statliga området finns särskilda bestämmelser om vikariat. I princip gäller att bestämmelserna i om tjänst skall tillämpas också på vikariat (2 kap. 2 §). Av vad nu sagts framgår att ett vikariat är en anställning. Hos en statlig myndighet kan man vikariera på en tjänst men ha kvar sin bottentjänst, som någon annan i sin tur kan vikariera på. På det sättet kan det bli ett ganska krångligt system med tjänster och vikariat som kan vara svårt att överblicka. Hela systemet bygger på institutet tjänst. För att förstå detta system måste man gå tillbaka till den tid då en arbetstagare ofta hade en "bottentjänst" med ett starkt anställningsskydd, t.ex en fullmaktstjänst, och en "topptjänst" som kanske var en extra ordinarie tjänst med högre lön men med sämre anställningsskydd. Arbetstagaren hade då möjlighet att förena dessa två tjänster. Mitt förslag innebär att man i normalfallet bara behöver använda sig av vikariat i sådana fall när arbetstagaren inte är anställd hos myndigheten. Givetvis kan tillämpningen av vikariatet - som påpekar - bero på vilken arbetsskyldighet som följer av anställningsavtalet. Det vikariatssystem som jag nu förordar förutsätter ingen ny lagreglering. Däremot kan ett flertal bestämmelser i slopas, bl.a. den nyssnämnda regeln i 2 kap. 2 §. Också bestämmelsen i 4 kap. 5 § om ledigkungörande av vikariat kan undvaras. Anledningen till att dessa bestämmelser kan slopas är att vikariatet är en form av anställning. Vidare föreslår jag att 4 kap. 7 § första stycket och den anslutande regeln i 16 kap. 5 § andra stycket upphävs liksom regeln i 4 kap. 6 § om att vikariat tillsätts med förordnande. Jag förutsätter att de problem som eventuellt kan uppkomma inledningsvis till följd av det nya vikariatsinstitutet kan lösas inom ramen för det nya systemet. En konsekvens av förslaget bör bli att man på många arbetsplatser i väsentlig omfattning bör kunna minska användandet av vikariatssystemet. 4.3 Information om lediga anställningar Mitt förslag: De regler i som rör rekryteringen av personal till lediga platser slopas. Varje myndighet skall i fortsättningen själv i princip bestämma vilket sätt som är bäst för just den myndigheten att få kompetent personal. förslag: Avviker från mitt genom att utredningen föreslår att det av den nya lagen skall framgå att varje myndighet som avser att anställa någon i princip skall vara skyldig att lämna information om detta (huvudbetänkandet s. 158-161). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att förslaget innebär en radikalt ökad frihet för myndigheterna. Det är viktigt att utvecklingen inte leds in i okontrollerade banor. Några remissinstanser, bland dem , , och , anser att någon lagreglering inte behövs när det gäller hur en myndighet skall informera om lediga platser. Den nuvarande skyldigheten att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen diskuteras av flera remissinstanser. Riksåklagaren anser att förordningen om statliga platsanmälningar, som reglerar en sådan skyldighet för statliga myndigheter, måste behållas som en garanti för information till utomstående intresserade personer. Försvarets civilförvaltning och Försvarets per- sonalnämnd däremot anser att nämnda förordning kan upphävas. Den kan i stället ersättas av lagen om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen och av förordningen med samma namn. Dessa författningar måste i så fall göras tillämpliga på den statliga arbetsmarknaden. framhåller att förslaget såvitt avser Post- och innebär negativa ekonomiska konsekvenser för . Skälen för mitt förslag: I och i anställningsförordningen finns detaljerade regler om förfarandet vid tillsättning av statliga anställningar vad avser både tjänster och vikariat. Som huvudregel gäller att en tjänst eller ett långtidsvikariat skall ledigkungöras genom annons i Post- och . Bara den som har kommit in med sin ansökan inom föreskriven tid anses i princip som sökande. I motsats till vad som gäller inom såväl den privata som den kommunala sektorn av arbetsmarknaden kan tjänstetillsättningar inom den statliga sektorn överklagas. Detta kan sägas vara ett uttryck för den sedan gammalt förhärskande rätten "att gå till kungs" (jfr 30 § verksförordningen /1987:1100/). Inom ramen för det pågående arbetet med att befria regeringen från löpande ärenden har det blivit allt vanligare med föreskrifter som skär av rätten att klaga till regeringen. Detta arbete har varit inriktat på tjänster där tillsättningen kan prövas i två instanser under regeringen (tvåinstansprincipen). Att man slopar det tredje ledet i instansordningen - regeringen - står i överensstämmelse med de allmänna riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som antog (prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250). En arbetsgivare är i princip skyldig att underrätta arbetsförmedlingen om att det finns ett rekryteringsbehov. När det gäller statsförvaltningen följer detta av förordningen (1984:819) om statliga platsanmälningar (omtryckt 1990:75). På arbetsmarknaden i övrigt finns regler härom i lagen (1976:157) om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen och i förordningen (1976:267) med samma namn. Enligt min uppfattning är det viktigt att åstadkomma förenklingar också när det gäller frågor som har att göra med rekrytering av personal. är det - som säger - väsentligt att respekten för den allmänna tjänstens integritet bevaras. Ett inslag i den bilden och som skiljer statliga anställningsförhållanden från arbetsmarknaden i övrigt är offentlighetsprincipen. Oavsett vilka regler som omgärdar tillsättnings- förfarandet på statens område har varje medborgare - även om vederbörande inte har sökt anställningen - rätt att ta del av ansökningshandlingarna. Därtill kommer regeringsformens regler om saklig grund, vilka varje statlig myndighet är skyldig att iaktta och det givetvis oberoende av om någon information har skett om den lediga platsen eller ej. I likhet med vad som gäller för arbetsmarknaden i övrigt är de offentliga arbetsgivarna vid anställning av personal skyldiga att iaktta bestämmelserna i jämställdhetslagen (1991:443) om bl.a. förbud mot könsdiskriminering. I likhet med flera av remissinstanserna anser jag att övervägande skäl talar för att frågan om förfarandet vid anställning av personal inte behöver regleras i nya . Det bör vara tillräckligt att med utnyttjande av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen i en förordning meddela de föreskrifter om förfarandet vid rekrytering av personal som eventuellt kan behövas. Därvid bör myndigheterna ges stor frihet att själva bestämma sättet för att få fram lämpliga sökande till lediga platser. Det bör exempelvis inte längre vara obligatoriskt att annonsera i Post- och . I vissa situationer t.ex. vid rekrytering av professorer till universiteten och högskolorna kan det dock finnas skäl till särskilda regler för att garantera bästa möjliga kompetens. När det gäller skyldigheten att underrätta arbetsförmedlingen om lediga platser kan det enligt min mening finnas skäl för att tills vidare behålla den nuvarande ordningen med en särskild förordning på statens område. 4.4 , behörighetsvillkor och befordringsgrunder Mitt förslag: Bestämmelserna om behörighetsvillkor och befordringsgrunder skall behållas i princip oförändrade. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 242-246). Remissinstanserna lämnar i huvudsak förslaget utan erinran. Bakgrunden till mitt förslag Enligt 11 kap. 9 § första stycket regeringsformen skall tjänster vid domstolar eller vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen tillsättas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. I 4 kap. 1 § finns bl.a. bestämmelser som bara återger innehållet i 11 kap. 9 § första stycket regeringsformen. Tjänstetillsättning betraktas som myndighetsutövning (prop. 1971:30 sid. 332 och prop. 1973:90 s. 397). Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlåtas till ett privat rättssubjekt endast med stöd av lag. Detta innebär att tjänstetillsättningar inte kan regleras avtalsvägen. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen gäller krav på svenskt medborgarskap för bl.a. domare, chefer för en myndighet som lyder under regeringen, ledamöter av vissa myndigheter eller deras styrelser, tjänster inom närmast under statsråd och tjänster som svenskt sändebud. Om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av , gäller även kravet på svenskt medborgarskap. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att ha anställning eller uppdrag hos staten eller en kommun ställas upp endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Huvudregeln är att utländska medborgare skall kunna få en statlig anställning. Men vissa undantag har dock ansetts nödvändiga med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och önskemålet att frågor som rör enskildas rättsställning avgörs av svenska medborgare. Enligt 4 kap. 2 § första stycket krävs vidare svenskt medborgarskap för militära anställningar och vid anställning som åklagare eller polisman. Vid en tillsättning av en statlig tjänst skall enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till strävandena efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen och intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning. Grundlagsregeln om sakliga grunder gäller endast vid tillsättning av statliga tjänster. Regeln kan inte sättas åt sidan avtalsvägen. Skickligheten skall enligt 4 kap. 3 § tredje stycket sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Skälen för mitt förslag I likhet med och remissinstanserna anser jag inte att det finns någon anledning att i sak ändra nuvarande reglering av de grundläggande behörighetsvillkoren och befordringsgrunderna för statliga anställningar. Bestämmelser härom bör därför tas in i nya . Bestämmelsen i 4 kap. 1 § om beslutande organ vid tjänstetillsättning anser jag däremot sakna självständig betydelse. Den bör därför inte föras över till nya . 4.5 Förening av anställningar m.m. Mitt förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 13 § om att anställningen i vissa fall automatiskt upphör om arbetstagaren får en annan statlig anställning behålls i sak oförändrad. förslag: Innebär att bestämmelsen i 7 kap. 13 § slopas (huvudbetänkandet s. 171-174). Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser berör uttryckligen frågan om s.k. tjänsteförening. , och anser att systemet med tjänsteförening bör slopas, medan SAV förordar att man för fullmaktshavarnas del bör behålla reglerna om rätt till tjänsteförening och om anställningens upphörande vid otillåten tjänsteförening. Skälen för mitt förslag: Av 7 kap. 13 § första stycket framgår att om en arbetstagare erhåller någon annan statligt reglerad anställning, så upphör den första anställningen utan särskild åtgärd, om något annat inte följer av föreskrifter om s.k. tjänsteförening. Sådana föreskrifter finns bl.a. i anställningsförordningen när det gäller fullmaktshavare och i kollektivavtal i fråga om övriga arbetstagare (jfr prop. 1988/89:100 bil. 2, s 18 f.). På grund av denna regel behöver den statsanställde inte skriftligen säga upp anställningsavtalet, om han fått en ny anställning hos staten som inte går att förena med den gamla anställningen (otillåten tjänsteförening). Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen har rätt att i undantagsfall bestämma att en anställning skall finnas kvar trots att den enligt lagrummet skulle upphöra. I paragrafens tredje stycke hänvisas till särskilda bestämmelser om att justitieråd och regeringsråd inte får inneha eller utöva någon annan statlig tjänst. På den icke-statliga arbetsmarknaden finns ingen motsvarighet till reglerna om tjänsteförening. Om en arbetstagare får en annan anställning, säger arbetstagaren normalt upp sitt löpande anställningsavtal eller också upphör det på något annat sätt. I det följande (avsnitt 9.4) kommer jag att föreslå att bestämmelserna om att en uppsägning från arbetstagarens sida måste ske skriftligen skall behållas. Regeln i 7 kap. 13 § första stycket har enligt min mening en funktion att fylla i ett system där uppsägningar måste vara skriftliga för att vara giltiga, såsom fallet är inom statsförvaltningen. Den regeln blir då ett hjälpmedel för både arbetsgivaren och arbetstagaren. Enligt min mening är detta en enkel och tydlig ordning som behövs också i fortsättningen. Nämnda lagregel bör såvitt avser den som är anställd med fullmakt kompletteras med bestämmelser i bl.a. den nya förordning om fullmaktsanställning som jag avser att lägga fram för regeringen. En motsvarighet till paragrafens andra stycke bör också finnas kvar. Jag anser däremot att bestämmelserna i 7 kap. 13 § tredje stycket kan slopas. Därmed avses inte någon ändring i sak. Partiell tjänstebefrielse (huvudbetänkandet s. 175-177, 180) Bestämmelserna om partiell tjänstebefrielse i 19 a § anställnings- förordningen har följande lydelse:"Om det är nödvändigt för att en arbetstagare skall kunna handlägga ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden eller fullgöra något annat särskilt åliggande i tjänsten, får myndigheten, om inte regeringen förskriver något annat, helt eller delvis befria honom från övriga tjänstegöromål ." En motsvarighet i sak till nämnda bestämmelse fanns i 17 § 2 mom. det civila avlöningsreglementet (1939:8). Den bestämmelsens syfte var att reglera hur lönen skulle beräknas för en befattningshavare och för vikarien och att hindra att myndigheterna ökade statens utgifter. Den ursprungliga innebörden av bestämmelsen har kommit att förskjutas så, att det har ansetts att en arbetstagare kan tvingas att underkasta sig partiell tjänstebefrielse. Det är emellertid tveksamt om ett sådant synsätt är grundlagsenligt. Frågan att använda partiell tjänstebefrielse med tvång har också prövats av i ett beslut (Dnr 2379-1983). kom därvid till den slutsatsen att 21 § kungörelsen (1965:915) om inrättande av vissa statligt reglerade tjänster m.m. - som motsvaras av 19 a § anställningsförordningen - inte kunde åberopas som grund för att mot en arbetstagares vilja förändra dennes arbetsuppgifter och förhållanden i övrigt på ett sådant sätt att denne i realiteten får en annan anställning än den han tidigare haft. Med hänsyn härtill anser jag i likhet med att bestämmelserna om partiell tjänstebefrielse bör slopas. Utövande av en annan tjänst (huvudbetänkandet s. 177, 178, 181) I 18 § anställningsförordningen finns vissa bestämmelser om utövande av en annan tjänst i fråga om andra än ordinarie domare. Av paragrafen framgår att den som har en lönetjänst, dvs. en tjänst som inte är en arvodestjänst, är skyldig att utöva en annan statlig lönetjänst hos en myndighet eller inrättning inom samma verksamhetsområde. En deltidsanställd arbetstagare är inte skyldig att tjänstgöra i större omfattning än som han är skyldig att göra i sin egen tjänst. Vidare framgår av paragrafens andra stycke att en arbetstagare dock inte är skyldig att än sammanlagt under samma kalenderår utöva en högre tjänst. Här görs vissa undantag för aspiranter m.fl. Frågan om en statstjänstemans skyldighet att utföra någon annan tjänst har belysts av Arbetsdomstolen som uttalat att det inte föreligger några avgörande skäl att betrakta en myndighets beslut om skyldighet för en tjänsteman att utöva någon annan tjänst på något principiellt annat sätt än andra arbetsledningsbeslut (AD 1982 nr 112). anser att bestämmelsen bör finnas kvar. Jag delar bedömning att 18 § anställningsförordningen inte innebär att skyldigheten att utöva en annan tjänst blir mer vidsträckt på grund av nämnda paragraf än vad den är enligt allmänna arbetsrättsliga regler. 5 Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning Mitt förslag: Anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning skall i sak behållas oförändrat. Den som är chef för den ombildade arbetsgivarorganisationen får skiljas från sin anställning enligt samma regler som gäller för statliga affärsverkschefer. förslag: Avviker från mitt genom att utredningen föreslår att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning hos staten skall regleras på samma sätt som för motsvarande arbetstagare på arbetsmarknaden i övrigt, dvs. LAS skall inte vara tillämplig på dem (huvudbetänkandet s. 201-210). Remissinstanserna lämnar i huvudsak förslaget utan erinran. Bland de remissinstanser som har synpunkter på förslaget kan nämnas , som anser att det vid varje myndighet bör fastställas vilka befattningar som är verksledande eller därmed jämförliga. Ytterligare kan nämnas som anser att villkoren för statliga chefer varken genom enskilda anställningsavtal eller kollektivavtal motsvarar vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Ett bestämt krav från är att alla redan anställda chefer i verksledande ställning, som tillhör undantagskretsen, måste omfattas av förordningen (1991:1160) om förordnandepension så länge den gäller. Bakgrunden till mitt förslag: LAS gäller för arbetstagare i både allmän och privat tjänst (1 §). Lagen gäller dock inte för arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha en företagsledande eller därmed jämförlig ställning (1 § andra stycket 1). Detta undantag har motiverats med att företagsledarna har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren (prop. 1973:129 s. 194 f.). På det statliga området däremot är tillämpligheten av LAS beroende av anställningsformen för arbetstagare i företagsledande, eller som det kallas i , verksledande eller därmed jämförlig ställning (högre chef).Den som är förordnad för en bestämd tid omfattas inte av LAS. Det gäller för de allra flesta myndighetschefer, t.ex. generaldirektörer och landshövdingar. För dessa finns det i några specialbestämmelser. Enligt 7 kap. 9 § får chefen för ett statligt affärsverk skiljas från sin tjänst före utgången av förordnandetiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Den som är chef för någon annan förvaltnings- myndighet som lyder direkt under regeringen får enligt 7 kap. 10 § förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Det finns emellertid inte några lagbestämmelser, vare sig i LAS eller , om uppsägning av de högre chefer som är förordnade för en bestämd tid. Till en sådan anställning för bestämd tid är i regel knuten en särskild pensionsrätt, rätt till förordnandepension. Av förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. framgår vilka chefer som har rätt till sådan pension. Det gäller arbetstagare med s.k. p-tjänster, dvs. de som har förordnanden för en bestämd tid. Omkring 200 arbetstagare - generaldirektörer, landshövdingar och andra högre chefer - omfattas av denna förordning. Övriga högre chefer hos staten är i regel förordnade tills vidare. Ett fåtal är anställda med fullmakt (se avsnitt 6). Den som är förordnad tills vidare omfattas av en del av bestämmelserna i , exempelvis att det krävs saklig grund för uppsägning (7 §). Också reglerna om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om företrädesrätt till återanställning är i princip tillämpliga på dessa arbetstagare (8 kap. 1 § andra stycket och 9 kap. 1 § andra stycket ). I praktiken torde dock anställningsskyddet för sådana arbetstagare i chefsställning vara ganska uttunnat vid jämförelse med vanliga ar- betstagare som LAS är tillämplig på. Bestämmelser om t.ex. turordningskretsar i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist torde i verkligheten sakna betydelse för dessa arbetstagare. Kategorin under myndighetscheferna, bl.a. överdirektörer, har tidigare anställts för en bestämd tid eller tills vidare, medan avdelningschefer eller motsvarande i regel har förordnats tills vidare. gäller den policyn att dessa arbetstagare i regel anställs tills vidare, men med ett tidsbegränsat chefsskap kombinerat med vissa trygghetsåtaganden. har - som nämnts i avsnitt 3 - godkänt att ombildas till en uppdragsmyndighet fr.o.m. (rskr. 1992/93:205). 1993/94:77, som i huvudsak fullföljer beslut, tas ånyo upp frågan om att uppdragsmyndigheten skall utse bl.a. chefen för myndigheten. Det sägs i nämnda proposition att den som tillsätter chefen, dvs. uppdragsmyndighetens styrelse, också bör ha rätt att entlediga denne. På detta sätt görs uppdragsmyndighetens mera fristående ställning från regeringen tydligare än i nuvarande myndighetsform. Några lagförslag lades inte fram i propositionen med anledning av dessa överväganden. Skälen för mitt förslag: Enligt bör anställningsskyddet för de högre statliga cheferna i princip vara utformat på samma sätt som för motsvarande chefer på den övriga arbetsmarknaden, bl.a. i syfte att skapa bättre möjligheter till ökad rörlighet mellan de olika arbetsmarknadssektorerna. Jag kan emellertid för min del inte se att det sammantaget skulle bli en bättre lösning att ta bort nuvarande bestämmel- ser. Lagregleringen är tvingande men utgör exempelvis inte något hinder mot att träffa individuellt avpassade anställningsavtal. Enligt min mening bör man i ökad utsträckning också använda sig av den möjligheten, i första hand inom ramen för tidsbegränsade förordnanden. När det gäller tillsvidareanställda chefer kan det dessutom vara av värde att i lag behålla den uttryckliga regeln att det skall föreligga saklig grund för att en sådan anställd skall få sägas upp. I motsats till vad föreslagit anser jag alltså att bestämmelser om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i LAS även i fortsättningen bör tillämpas på sådana arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är förordnade tills vidare. Bestämmelserna i 7 kap. 9 och 10 §§ som innebär att vissa chefer som är anställda för en bestämd tid trots detta kan skiljas eller förflyttas från sina anställningar, bör också föras över till den nya lagen. Vad gäller chefen för den ombildade arbetsgivarorganisationen bör han eller hon utses av myndighetens styrelse. Den bör också ha rätt att entlediga honom eller henne, om det kan anses nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa (jfr prop. 1993/94:77 s. 24 f.). Bestämmelsen i 7 kap. 9 § om att en chef för ett statligt affärsverk får skiljas från sin anställning bör göras tillämplig också på arbetsgivarorganisationens chef. 6 Anställda med fullmakt Mitt förslag: Anställningsformen fullmakt skall behållas.