prop · GH03175 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1993/94:175 Åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar m.m. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och naturresursdepartementet) I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för regeringens överväganden om bullerbegränsande åtgärder i värdefulla natur- och rekreationsområden med anledning av redovisade förslag i betänkandet Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51). Regeringen ställer sig bakom utredningens slutsats att bullret från motordrivna fritidsaktiviteter i värdefulla natur- och rekreationsområden bör minska. Regeringen avser därför att vidta en rad åtgärder för att minska bullerstörningarna. Beträffande fjällområdena anser regeringen att utredningens förslag om förstärkt skydd mot buller i vissa områden till väsentlig del bör läggas till grund för fortsatta överväganden. Regeringen avser att lämna särskilda uppdrag till berörda länsstyrelser om att göra en översyn av områden i fjällen med begränsningar för trafik med snöskotrar m.m. och flyg. Regeringen anser vidare att bulleravgivningen från snöskotrar och andra terrängskotrar bör minskas. avses få i uppdrag att efter samråd med ansvariga myndigheter i och utarbeta skärpta bullernormer för terrängskotrar. För att påskynda en utveckling av tystare och mer miljöanpassade fordon avser regeringen att låta utreda ett system för miljöklassning av snöskotrar avseende såväl buller som andra miljöstörningar. Även bullret från motorbåtstrafiken bör minska. Länsstyrelserna förutsätts se över var hastighetsbegränsningar eller förbud mot motorbåtstrafik kan behöva in- föras för att minska bullerstörningarna från båttrafiken. avses få i uppdrag att följa upp länsstyrelsernas behandling av bullerfrågorna. Regeringen anser vidare att buller-avgivningen från motorbåtar bör minskas. En internationell standard bör utvecklas när det gäller miljöprestanda hos båtmotorer. Regeringen avser att låta utreda förutsättningarna för ett system för miljöklassning av båtmotorer avseende såväl buller som andra miljöstör- ningar. Regeringen avser vidare att uppdra åt att utarbeta råd och goda exempel för bullerfrågornas behandling i den kommunala översiktsplaneringen i syfte att minska bullret i natur- och rekreationsområden. 1 Inledning................................ 4 2 Allmänna överväganden om buller i natur- och rekreationsområden................... 5 3 Nuvarande reglering m.m. ................ 7 3.1 Terrängmotorfordon................... 7 3.2 Motorbåtar........................... 8 3.3 Allmänflyget......................... 9 3.4 Vissa utländska bestämmelser......... 9 4 Snöskotrar m.m. och luftfartyg i fjällom- rådena.................................. 10 4.1 Skärpt bullernorm m.m. för snöskotrar och andra terrängskotrar............. 10 4.2 Utökat skydd mot buller i vissa fjällområden........................ 12 5 Motorbåtar............................... 17 5.1 Bullernorm m.m. för båtmotorer....... 17 5.2 Skydd mot buller i skärgårdsområden och inlandsvatten................... 18 6 Information och utbildning............... 21 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51) Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna och sammanfattning av remissyttrandena över betänkandet Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Inledning Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande chefen för att - som ett led i regeringens arbete med en samlad aktionsplan mot buller - tillkalla en särskild utredare (dir. 1991:78) med uppgift att utreda åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar m.m. Utredaren skulle belysa möjligheterna till och konsekvenserna av restriktioner mot bullrande aktiviteter i dessa områden. Utredaren skulle även studera inom vilka delar av områdena som en låg bullernivå är särskilt angelägen samt lämna förslag till åtgärder. Frågan om vattenskotrar skulle behandlas med förtur. Utredningen lämnade ett slutbetänkande Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna (SOU 1993:51). Betänkandet innehåller förslag om åtgärder för att minska bullerstörningarna från motordrivna fritidsaktiviteter, bl.a. från snöskoter- och fritidsbåtsanvändning, i fjällområden och skärgårdar. I betänkandet föreslås utökat skydd mot buller inom vissa områden, skärpta bullernormer, hastighetsbegränsningar samt kommunala planeringsinsatser. Utredningens sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanfattning av remissyttrandena finns i bilaga 2. Utredningen har tidigare avgett ett delbetänkande Angående vattenskotrar (SOU 1992:41). har därefter, med anledning av propositionen 1992/93:97 om reglering av användningen av vattenskotrar, bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om användningen av vattenskoter och annan liknande vattenfarkost (bet. 1992/93:JoU7, rskr. 1992/93:180). Enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) gäller fr.o.m. att vattenskoter inte får användas i andra vattenområden än sådana i vilka har tillåtit trafik med vattenskoter. Genom beslut har regeringen bemyndigat statsrådet att tillkalla en särskild utredare (dir. 1993:85) för att kartlägga konsekvenserna för jordbruket och skogsbruket av användningen av snöskotrar. Utredaren har redovisat uppdraget i betänkandet Skoterkörning på jordbruks- och skogsmark - kartläggning och åtgärdsförslag (SOU 1994:16). I betänkandet framhålls att det inte finns tillräckliga skäl att tillåta nöjeskörning med snöskoter endast på anvisade skoterleder eller efter tillstånd av markägaren. I betänkandet föreslås bl.a. metodik för frågor om lokalisering av skoterleder och områden med restriktioner, förbud mot skoterkörning på jordbruksmark och på enskilda vägar, intensifierad informationsverksamhet, särskild skoteravgift för skoterleder och obligatoriskt förarbevis. Möjligheterna att åstadkomma likartade regler i för snöskoterkörning på jordbruks- och skogsmark har också undersökts. i har fått ett särskilt regeringsuppdrag att kartlägga snöskotertrafikens effekter på naturmiljön. Uppdraget har redovisats till regeringen i rapporten (Ds 1994:36) Snöskotern i naturen. föreslår bl.a. en översyn av områden med förbud mot körning med snöskoter i fjällen, vissa ändringar i terrängkörningslagen och naturvårdslagen, katalytisk avgasrening, miljömärkning, utökad tillsyn och förbättrad information. har i en särskild rapport (RPS rapport 1993:5) Projekt för översyn av skotertrafiken, som har överlämnats till regeringen, låtit en särskild arbetsgrupp kartlägga bl.a. omfattningen av snöskotertrafik och olyckor samt föreslå åtgärder. I rapporten föreslås bl.a. utbyggnad och förbättringar av skoterledssystemet, allmän hastighetsbegränsning om och förbättrad avgasrening. nämnda tre rapporter har av Miljö- och naturresursdepartementet remitterats till . Regeringens avsikt är att återkomma till med ställningstaganden till de förslag som tas upp i rapporterna. uttalade att en samlad aktionsplan mot buller skyndsamt borde föreläggas (bet. 1990/91:JoU17, rskr. 1990/91:27). I samband med behandlingen av propositionen om en god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) uttalade på nytt samma önskemål. Regeringen kommer att förelägga förslag om åtgärder mot buller föranledda av betänkandet Handlingsplan mot buller (SOU 1993:65). Utöver buller från transportsektorn, industrin, arbetsmiljön och från det militära försvaret har i betänkandet även behandlats visst buller i fritidsmiljön. Regeringen överlämnar nu en skrivelse vad gäller regeringens överväganden om åtgärder mot buller i värdefulla natur- och rekreationsområden. 2 Allmänna överväganden om buller i natur- och rekreationsområden Regeringens bedömning: Bullret bör minska i värdefulla natur- och rekreationsområden. Det bör ske dels genom bullerdämpande åtgärder vid källorna, dels genom att begränsa eller förbjuda motordrivna fritidsaktiviteter i områden med större krav på frihet från buller. Utredningens förslag: Utredningen anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att värna om tillgången till natur- och rekreationsområden med låga bullernivåer. Områden med en låg bullernivå är en knapp naturresurs. För att minska bullerstörningarna föreslås åtgärder vid bullerkällorna och åtgärder för att separera motorburna och andra verksamheter från varandra. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att det finns behov av att minska bullerproblemen i fjäll och skärgårdar. Det gäller bl.a. , , , flertalet länsstyrelser, många kustkommuner, och . Det finns dock delade meningar om vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska bullret. Skälen för regeringens bedömning: Buller definieras som ett ljud som inte är önskvärt. Olika buller kan ha olika störande verkan beroende på styrka, frekvenssammansättning, varaktighet samt när och hur ofta det förekommer. Ljudstyrkan mäts i måttenheten decibel (dB). Mäts ljudstyrkan med ett s.k. A-filter anpassas mätvärdena till vad örat uppfattar (måttenheten dBA). En ökning av ljudnivån med uppfattas som en fördubbling. Den naturliga ljudnivån (bakgrundsnivån) i en av människors verksamhet ostörd miljö varierar. Vanligtvis ligger nivån i ett ostört naturområde på . Regeringen anser att i en god livskvalitet bör ingå möjligheter för människor att finna bullerfria rekreationsmiljöer. I områden med orörd natur är självfallet frihet från buller av särskilt stor betydelse för naturupplevelsen och rekreationsvärdet. Till de områden där bullerfrihet av många bedöms som särskilt värdefullt hör våra fjäll- och skärgårdsområden. Allemansrätten är grundläggande för hur friluftsliv kan utövas i vårt land. Genom allemansrätten har den enskilda individen möjligheter att vistas i naturen oberoende av vem som äger marken och vattnet. Utnyttjandet av allemansrätten för färd över annans område har varit en förutsättning för det sätt på vilket användningen av motordrivna färdmedel i naturen har utvecklats i . I betänkandet konstateras dock att allemansrätten inte ger utrymme för motoriserade aktiviteter som medför betydande störningar av omgivningen. Motori- serad trafik i naturen kan dessutom vara till skada för naturmiljön och urholka eller omintetgöra allemansrättens värde för människor som vistas i naturen för att finna rekreation. Allemansrätten innebär inte något hinder för att införa restriktioner mot bullrande trafik för att värna tystnaden i rekreationsområden. Utbredningen av buller i våra natur- och rekreationsområden har ökat markant , främst till följd av den ökade användningen av snöskotrar och motordrivna fritidsbåtar. Detta har också medfört att områden med en låg bullernivå har blivit en allt mer knapp naturresurs. Naturområden som inte är störda av buller utgör därför en naturresurs som är viktig att värna. Om man skall upprätthålla goda förutsättningar för det friluftsliv och den turism som bygger på naturnära upplevelser måste man på ett bättre sätt än vad som har varit fallet hushålla med de naturkvaliteter som är förknippade med tystnad och stillhet. Olika typer av åtgärder kan vara aktuella för att begränsa bullret från motoriserade aktiviteter. En viktig åtgärd är att genom bullerdämpande åtgärder begränsa bullret vid själva källan, dvs. hos exempelvis motorbåten eller snöskotern. En annan åtgärd är att införa regler om var och hur olika motoriserade färdmedel får användas. Regeringen delar i huvudsak utredningens utgångspunkter beträffande var det är särskilt angeläget att eftersträva en låg bullernivå. Utredningen har priori- terat områden med särskilda kvaliteter för naturvård, friluftsliv och turism. Regeringen anser alltså att skyddet mot störande buller i värdefulla natur- och rekreationsområden bör värnas och förstärkas. Vid valet av åtgärder för att begränsa bullerproblemen måste målet vara att finna en bra avvägning mellan intresset av att kunna vistas ute i naturen utan störande buller och intresset av att angelägen trafik måste få förekomma. Snöskotern är t.ex. ett viktigt arbets- och transportfordon som den har stor betydelse för turismen i glesbygder. För många människor erbjuder snöskotern dessutom möjligheter att komma ut i naturen för rekreation, t.ex. för fiske. Det gäller även för männi- skor med rörelsehinder. Snöskoterns stora betydelse för lokalbefolkningen bör också framhållas. På samma sätt har motorbåtar många viktiga funktioner. Även flyg- och helikoptertrafiken utgör en viktig resurs i fjällområdena för såväl turism som för räddningsändamål. 3 Nuvarande reglering m.m. Trafiken med terrängmotorfordon regleras i första hand i terrängkörningslagen (1975:1313), terrängtrafikkungörelsen (1972:594) och terrängkörningsförordningen (1978:594). Enligt vägtrafikkungörelsen (1972:603) och terrängtrafikkungörelsen avses med terrängmotorfordon ett motordrivet fordon som är inrättat för att användas huvudsakligen till person- och godsbefordran i terräng. Terrängmotorfordon indelas i terrängskotrar - bl.a. snöskotrar - och terrängvagnar - bl.a. snövesslor. Terrängkörningslagen innehåller bl.a. ett generellt förbud mot körning med motordrivet fordon för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk på barmark samt på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog om det inte är uppenbart att kör- ningen kan ske utan risk för skada på skogen. Bestämmelserna gäller i hela landet. Inom 12 fjällområden i , , och har regeringen dessutom med stöd av 1 terrängkörningslagen förbjudit trafik med terrängmotorfordon på snötäckt mark. Dessa s.k. skoter- förbudsområden framgår av 3 terrängkörningsförordningen och bilaga 1-12 till förordningen. Inom flertalet förbudsområden har berörda länsstyrelser anvisat särskilda snöskoterleder. kan med stöd av 3 terrängkörningslagen förbjuda körning med terrängmotorfordon eller meddela förskrifter inom visst område om körningen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Således kan t.ex. tillfälliga förbudsområden införas till skydd för bl.a. renskötselns intressen. Vidare kan med stöd av 57 terrängtrafik- kungörelsen lokala föreskrifter meddelas, bl.a. om förbud mot trafik och om färdhastighet. Viss körning är undantagen från förbuden, t.ex. körning i samband med räddningstjänst och renskötsel. får också ge dispens om det finns särskilda skäl. och berörda länsstyrelser har med stöd av 5 och 10 naturvårdslagen (1964:822) infört restriktioner mot terrängkörning i nationalparker och naturreservat i fjällvärlden. Enligt terrängtrafikkungörelsen skall ett terrängmotorfordon vara typ- besiktigat. Särskild besiktning behöver göras om fordonet används yrkesmässigt för personbefordran eller för uthyrning. Fordonet får inte användas utan att vara registrerat och trafikförsäkrat. Det krävs inte körkort för att få köra terrängskoter. Enda kravet är att föraren skall ha fyllt . finns en frivillig utbildning för förarbevis. Utbildningen, som bedrivs i skoterklubbarnas regi, behandlar lagar och bestämmelser för snöskotrar och skoterkörning samt hur man visar hänsyn vid körning. Ungefär 20 000 personer har genomgått utbildningen. har att meddela föreskrifter och råd om tillämpningen av terrängkörningslagen. Verket har gett ut allmänna råd (91:8) om tillämpningen. Trafiken med motorbåtar regleras i första hand i sjölagen (1891:35) och sjötrafikförordningen (1986:300). Rätten att färdas fritt över vatten kan sägas utgöra en del av allemansrätten. Var och en anses i princip ha rätt att färdas och tillfälligt uppehålla sig inom annans vattenområde, i den mån detta inte medför någon olägenhet för fastighetsägaren. Med stöd av sjötrafikförordningen föreskriver regeringen vad som skall gälla i fråga om trafiken och säkerheten till sjöss. Enligt förordningen avses med fartyg varje farkost som används eller kan användas till transport på vattnet. Enligt sjölagen är en båt ett fartyg vars skrov är kortare än 12 m och smalare än 4 m. Övriga fartyg kallas skepp. får enligt 2 kap. 2 sjötrafikförordningen, efter samråd med , meddela föreskrifter om fartbegränsning, förbud mot ankring eller begränsning i rätten att utnyttja vattenområde för båttävling, vattenskidåkning eller liknande sport. får vidare, efter samråd med , meddela föreskrifter om andra begränsningar och förbud mot användningen av ett vattenområde för trafik med fartyg, om det behövs med hänsyn till miljön. I vissa fall skall samråd också ske med . Det anses dock inte vara möjligt att använda sjötrafikförordningen för att av bullerskäl förbjuda trafik med exempelvis motorbåtar för en hel kust eller generellt för alla sjöar i en kommun. Enligt naturvårdslagen kan dessutom i vissa fall förklara ett område som naturreservat, naturvårdsområde eller djurskyddsområde. För sådana områden kan ges föreskrifter för att trygga syftet med reservatet, t.ex. när det gäller rätten att färdas med motorbåt. Vidare kan med stöd av 16 naturvårdslagen utfärda föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom strandskyddsområde. En kommun får med stöd av hälsoskyddslagen (1982:1080) meddela föreskrifter till skydd mot sanitära olägenheter. I sjölagen föreskrivs straffansvar för den som tar färdväg, håller sådan hastighet eller annars färdas med ett fartyg så att omgivningen i onödan störs, bl.a. av buller. Det krävs inte körkort eller viss lägsta ålder för att få köra motorbåt. Det finns frivilliga utbildningar som leder fram till förarintyg och kust- skepparintyg. För att få hyra båt krävs lägst förarintyg. Trafiken med luftfartyg regleras i första hand i luftfartslagen (1957:297), luftfartsförordningen (1986:171) och bestämmelser för civil luftfart (LFS 1986:28). Begreppet allmänflyg innefattar lätta luftfartyg i verksamhet som skol-, privat-, affärs-, taxi- och rundflyg. Med luftfartyg menas såväl flygplan som helikoptrar. Utanför tätbebyggda områden får VFR-flygning (visuell flygning) normalt inte ske på lägre höjd än 150 m över marken eller vattnet. IFRflygning (instrumentflygning) får inte ske på lägre höjd än 300 m över det högsta hindret inom . Trafikreglerna kan frångås bl.a. när säkerheten kräver det. kan meddela förbud att landa inom visst område eller föreskriva att ett område skall vara restriktionsområde om det behövs med hänsyn till naturvården eller friluftslivet. Den internationella civila luftfartsorganisationen, , har antagit bestämmelser, bl.a. bullernormer, som är bindande minimikrav bl.a. för . Luftfartyg, som skall tas in i det , kontrolleras beträffande vissa miljövärdighetskrav i fråga om konstruktion, utrustning m.m. så att det inte vållar skada, t.ex. genom buller. Flygföraren måste ha certifikat, vilket är tidsbegränsat. 3.4 Vissa utländska bestämmelser I är körning i terräng med motordrivna fordon, med vissa undantag, förbjuden utan markägarens tillstånd. Snöskoter får framföras i högst i terräng. Föraren behöver ha minst traktorkörkort. I är det i princip förbjudet att köra med motordrivet fordon i terrängen. Dispens kan ges om det finns särskilda skäl. I Finnmark och Nord-Troms kan fylkesmannen tillåta nöjesåkning på särskilda skoterleder. I får ljudnivån från motorbåtar normalt inte överskrida . Ljudet från inombordsmotorer skall dämpas så effektivt som det är praktiskt möjligt. I får motorbåtar, med undantag för sådana med saktgående inombordsmoto- rer under 100 hk, inte användas utan effektiv ljuddämpning innanför gränsen mellan de yttre öarna. På sjöar som är mindre än är det i princip förbjudet att färdas med motorbåt . I är huvudregeln att ljudnivån från motorbåtar inte får överstiga . För finns en överenskommelse om en högsta tillåten ljudnivå för motorbåtar på . I kan flyghöjden begränsas över områden med stora miljövärden. I kan med hänsyn till naturskydd och friluftsliv förbjuda luftfartyg att utan tillstånd landa inom ett visst område. I är huvudregeln att start och landning inte är tillåten i terrängen och på vatten. Kommunen kan ge landningstillstånd, dock inte för landning på fjälltoppar, utsiktspunkter och andra liknande platser när det gäller endast nöjesflygning. 4 Snöskotrar m.m. och luftfartyg i fjällområdena 4.1 Skärpt bullernorm m.m. för snöskotrar och andra terrängskotrar Regeringens bedömning: Bulleravgivningen från snöskotrar och andra terrängskotrar bör minskas. avses därför få i uppdrag att efter samråd med ansvariga myndigheter i och utarbeta förslag till en skärpt bullernorm för terrängskotrar. För att påskynda en utveckling av tystare och mer miljöanpassade fordon avser regeringen att låta utreda ett system för miljö- klassning av snöskotrar avseende såväl buller som andra miljöstörningar. Utredningens förslag: Den gällande bullernormen för snöskotrar bör sänkas från 85 till års modeller. Gränsvärdet för ljudtrycksnivån mäts vid förbifart under acceleration. En ny mätstandard som bygger på laboratorietester förordas och bör utredas närmare. En ny bullernorm för snöskotrar kan beslutas av genom ändring i föreskrifterna om utvändigt fordonsbuller. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna är positiva till föreslagen sänkning av bullergränsvärdet för snöskotrar. Det gäller exempelvis , , , , berörda länsstyrelser och kommuner. anser att detta bör ske i ett nordiskt samarbete. och i anser att tekniska krav bör omfatta både buller och avgaser. Även snöfordonsleve- rantörer är positiva till att nya bullergränser blir gemensamma för . Snö- skoterorganisationerna avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att bullerdämpande tekniska åtgärder på fordonet är en viktig åtgärd i ett brett upplagt arbete för att minska bullerproblemen i fjällen. Genom sådana åtgärder kan successivt påtagliga förbättringar av ljuddnivån uppnås allt eftersom fordonsparken byts ut. Enligt (tidigare ) regler om fordon (TSV FS 1985:10) skall terrängskotrars och terrängvagnars ljuddämpare vara så anordnade att de inte har högre bullernivå än . Mätningsmetoden är en standardiserad förbifartskörning under full acceleration. Ljudet mäts på avståndet 7,5 m. Regeringen finner, i likhet med det helt övervägande antalet remissinstanser, att en översyn och skärpning av nu gällande bullernorm för snöskotrar och andra terrängskotrar är önskvärd för att minska bulleravgivningen från själva fordonet. Regeringen anser, i likhet med , att översynen bör ske i samverkan med berörda nordiska länder. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att efter samråd med ansvariga myndigheter i och utarbeta förslag till dels en skärpt bullernorm för snöskotrar och andra terrängskotrar, dels en mätstandard för mätning av bullret. Målet bör vara att uppnå för de tre länderna gemensamma krav. Inriktningen på arbetet bör vara att fr.o.m. kunna sänka gränsen för tillåtet buller till åtminstone , mätt enligt nu gällande svensk mätstandard. Det är angeläget att sådana normer och regler är samordnade så att de inte kan anses utgöra tekniska handelshinder. bör också få i uppgift att föreslå bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av föreskrivna bullergränser. I detta sammanhang bör nämnas att det i pågår arbete med att ta fram en bullernorm för snöskotrar samt att vid möte har uttalat att inriktningen bör vara att begränsa bulleravgivningen från alla slag av motorfordon till högst . Vissa remissinstanser anser att både avgas- och bullerkrav bör behandlas . har i sin rapport om snöskotrar föreslagit att ett arbete bör inledas med att utveckla avgasreningen för snöskotrar. Regeringen delar uppfattningen att tystare och mer miljöanpassade fordon bör utvecklas. För att påskynda en sådan utveckling avser regeringen att låta utreda ett system för miljöklassning av snöskotrar. Vid en sådan klassning bör ingå bedömningar av buller, luftföroreningar och andra miljöstörningar. 4.2 Utökat skydd mot buller i vissa fjällområden