prop · GH03217 · 1994-01-01 00:00:00 — De dataskyddsföreskrifter som Datainspektionen nu föreslås kunna meddela innebär att inspektionen ges möjligheter att genom egen regelgivning meddela generella föreskrifter som närmare reglerar vissa typer av personregister. Att härutöver särskilt ge Datainspektionen i uppgift att träffa branschöverenskommelser anser regeringen inte nödvändigt. Den föreslagna regelgivningen och det som sagts om samråd innebär just att Datainspektionen bör arbeta i samverkan med den bransch vars register skall regleras. Regeringen vill poängtera att möjligheten till en delegerad normgiv- ningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personregister. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalas att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag (prop. s. 58). När propositionen behandlades av i betänkandet 1990/91:KU11 anförde utskottet att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i propositionen om att register hos kommunerna, landstingskommunerna, och bör regleras i särskilda registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det krävs ingående överväganden i fråga om vilka register inom dessa områden som bör lagregleras (bet. s. 11). Arbetet med att ta fram registerlagar för integritetskänsliga personregister fortgår. Senast har regeringen med utgångspunkt i de återgivna uttalandena beslutat tillkalla en kommitté för att utreda och lägga fram förslag till en författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område (dir. 1993:111). Normgivningskompetens för Datainspektionen skall inte ses som en ersättning för dessa register- författningar utan som ett komplement till dem. Avsikten är inte att Datainspektionens bransch- och sektorsvisa regler måste reglera all personregistrering inom en verksamhet. I undantagsfall kan det finnas skäl för de registeransvariga att ansöka om tillstånd att få inrätta och föra ett personregister som ligger vid sidan av Datainspektionens generella reglering. Att låta bransch- och sektorsvisa föreskrifter uttömmande reglera personregistreringen inom ett visst område eller en viss verksamhet skulle motverka den flexibilitet och utveckling som kännetecknar den moderna informationsteknologin. Det förhållandet att föreskrifter meddelas inom en viss bransch eller sektor medför inte att tidigare givna tillstånd att föra personregister upphör att gälla. Skulle en generell föreskrift meddelas inom en verksamhet där det redan finns register som förs med stöd av tillstånd, blir det den registeransvarige som får avgöra om registret skall föras med stöd av tillståndet eller föreskriften. 6 Yttranden enligt 2 a datalagen Regeringens förslag: Den särskilda skyldigheten att begära yttrande från Datainspektionen inför inrättandet av personregister som beslutas av eller regeringen avskaffas. Utredningens förslag: Mot bakgrund av utredningens förslag till ny datalag med förhållandevis fyllig reglering av de förutsättningar som skulle gälla för behandlingen av personuppgifter, föreslog utredningen att yttrande från Datainspektionen i fråga om s.k. statsmaktsregister inte längre skulle vara obligatoriskt. Remissinstanserna: Få remissinstanser har berört just frågan om ett obligatoriskt yttrande från Datainspektionen inför inrättandet av s.k. statsmaktsregister. uttalar sig för utredningens förslag att avskaffa det obligatoriska yttrandet. och anför att utredningens förslag innebär att inrättandet av statsmaktsregister inte skall behöva föregås av remissprövning. Organisationerna är av uppfattningen att det är mycket angeläget med kontroller i flera instanser. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten för statsmakterna att innan de inrättar personregister höra Datainspektionen fanns med redan då datalagen infördes . Som framgår av förarbetena till datalagen förutsåg man då att statsmaktsregister skulle inrättas endast i sådana fall då det var starkt motiverat med hänsyn till registrets betydelse eller med hänsyn till övriga omständigheter (bet. Utvecklingen har dock gått mot en ökad omfattning av statsmaktsregister. Denna utveckling har som regeringen berört under avsnitt 5 sitt stöd i uttalanden från regeringen och där det har angetts som en målsättning att vissa myndighetsregister med känsligt innehåll bör författningsregleras (jfr prop. 1990/91:60 och bet. 1990/91:KU11). 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen anfört att i syfte att minska Datainspektionens arbetsbörda bör den nuvarande skyldigheten att inför inrättandet av statsmaktsregister inhämta inspektionens yttrande enligt 2 a datalagen avskaffas. Inte bara arbetsbesparande skäl talar emellertid för att skyldigheten avskaffas. Integritetsaspekterna kan nämligen bli tillgodosedda även utan detta obligatorium. Datainspektionen får oavsett 2 a datalagen tillfälle att avge synpunkter innan regeringen eller fattar sitt beslut. Detta följer av den skyldighet som regeringen har att enligt 7 kap. 2 regeringsformen inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Vid inrättandet av statsmaktsregister som är särskilt känsliga ur integritetssynpunkt är det därför naturligt att regeringen inhämtar yttrande från bl.a. Datainspektionen. Det är också vanligt att Datainspektionen deltar i beredningsarbetet än i den form som är angiven i 2 a datalagen. Inspektionen anlägger därvid samma aspekter som myndigheten gör i sitt obligatoriska yttran- de. Till detta kommer att Datainspektionen regelmässigt är remissorgan i de lagstiftningsärenden som innefattar datarättsliga överväganden. Det förhållandet att stora, integritetskänsliga register enligt vad statsmakterna uttalat bör lagregleras, innebär i sig alltså att ett nogsamt beredningsarbete föregår registrens inrättande. Även den interna beredning som sker inom regerings- kansliet inför inrättandet av statsmaktsregister innebär att integritets- aspekterna får en god genomlysning. Sammantaget framstår den nuvarande ordningen ibland som onödigt stelbent och formell. Som regeringen påpekat i prop. 1993/94:116 förekommer det också att Datainspektionen ett yttrande inhämtas i ett remissvar tillstyrkt den ändring som föreslås. Ett avskaffande av yttranden enligt 2 a datalagen innebär på intet sätt någon lättnad i kravet på remissbehandling av förslag till nya statsmaktsregister. Det är därför regeringens uppfattning att de angelägna integritetsaspekter Datainspektionen har att bevaka väl så bra kan beaktas utan ett så formaliserat förfarande som den nuvarande regleringen innebär. Av dessa skäl föreslår regeringen att det obligatoriska inhämtandet av ett särskilt yttrande från Datainspektionen inför inrättandet av statsmaktsregister avskaffas. Regeringens förslag: Datainspektionens befogenheter att meddela föreskrifter för ett enskilt register och förbud mot fortsatt förande av personregister enligt 18 datalagen kompletteras med en möjlighet att förena en sådan föreskrift eller ett sådant förbud med ett vitesföreläggande. Utredningens förslag: I förslaget till ny datalag föreslog utredningen att Datainspektionen, om rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt, vid vite skulle kunna förbjuda den persondataansvarige att fortsättningsvis behandla personuppgifterna. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat denna fråga. Datainspektionen tillstyrker att dess befogenhet utökas med en möjlighet att förelägga vite. Skälen till regeringens förslag: Av 18 första stycket datalagen framgår att om ett förande av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller om det finns anledning anta att sådant intrång skall uppkomma, får Datainspektionen i mån av behov meddela föreskrifter i sådant avseende som anges i 5 eller 6 eller ändra föreskrifter som tidigare meddelats. Sådana föreskrifter får såvitt avser s.k. statsmaktsregister bara meddelas om föreskriften inte står i strid med beslut av eller regeringen. Enligt 18 andra stycket datalagen får Datainspektionen, om skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet inte kan åstadkommas på annat sätt, förbjuda fortsatt förande av personregister eller återkalla meddelat tillstånd. Befogenheten att förbjuda fortsatt förande gäller alltså register för vilka tillstånd inte behövs. Statsmaktsregister är emellertid undantagna. Regeringens förslag om ökade möjligheter för Datainspektionen att reglera databehandlingen inom branscher och sektorer genom generella föreskrifter kommer att leda till en minskad tillståndshantering. Fler register kommer således att föras utan tillstånd. Det är inte uteslutet att detta kan leda till en ökad tillämpning av 18 andra stycket datalagen. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen angett att förslag förbereds som skall ge Datainspektionen ökade möjligheter att kunna ingripa mot personregistrering som sker i strid med datalagen. Regeringen anförde vidare att för att skapa förutsättningar för inspektionen att på ett effektivt och kraftfullt sätt kunna förhindra pågående integritetsintrång bör inspektionen ha möjlighet att förena ett förbud mot fortsatt förande av personregister enligt 18 andra stycket datalagen med ett vitesföreläggande. Utdömande av ett förelagt vite förutsätter till skillnad från straff varken uppsåt eller oaktsamhet hos den som brutit mot en föreskrift eller ett förbud. Ett vitesföreläggande är därför i många fall mer effektivt än ett straffstadgande. Vitesmöjligheten bör således skapa avsevärt bättre förutsättningar än att sätta stopp för otillbörliga intrång i personlig integritet. Som regeringen angav i prop. 1993/94:116 är en överträdelse av ett förbud enligt 18 andra stycket straffsanktionerat. Även för den som bryter mot en föreskrift enligt 18 första stycket är det föreskrivet straff. Datainspektionen har varken i fråga om föreskrift eller förbud någon möjlighet att förena dessa åtgärder med en sanktion. För att förhindra pågående integritetsintrång bör det enligt regeringens mening därför också bli möjligt att förena en föreskrift enligt 18 första stycket med ett vitesföreläggande. Ett sådant vitesföreläggande kan dessutom förutsättas få större praktisk betydelse för Datainspektionens möjligheter att verka mot pågående integritetsintrång än enbart ett vitesföreläggande med stöd av 18 andra stycket. Som framgår av 2 lagen (1985:206) om viten skall ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Även en kommun kan vara adressat för ett vitesföreläggande som Datainspektionen kommer att kunna meddela i samband med förbud om fortsatt förande av personregister. Utanför det marknadsrättsliga området har det ansetts att det krävs helt speciella undantagsfall för att ett vitesföreläggande skall kunna riktas mot staten (se prop. 1984/85:96 s. 24, 86 och 98 ff.). Frågan har dock inte lett till någon författningsmässig reglering i lagen om viten utan överlämnats åt rättstillämpningen. Det finns inte anledning att i detta ärende inta någon annan hållning i detta avseende än vad som gjorts i förarbetena till lagen om viten. Noteras kan dock att ett förbud enligt 18 andra stycket över huvud taget inte får meddelas i fråga om s.k. statsmaktsregister. Föreskrifter enligt 18 första stycket, som regeringen föreslår skall kunna förenas med vite, kan bara meddelas beträffande statsmaktsregister i den mån föreskriften inte strider mot beslut av regeringen eller . Någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek föreskrivs inte. Av detta följer att vitesbeloppet skall bestämmas i enlighet med vad som är föreskrivet i lagen om viten. Datainspektionens beslut om föreläggande av vite kan överklagas enligt 25 datalagen. Som framgår av avsnitt 8 föreslår regeringen att det i mål om viten skall krävas prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt. Som nämnts ovan kan den som bryter mot en föreskrift eller ett förbud enligt 18 dömas till böter eller fängelse i högst . När ett straff är utsatt, får vite i princip föreläggas bara med stöd av ett särskilt stadgande. Vidare bör samma gärning inte föranleda både vitespåföljd och straff. Denna ståndpunkt har svensk rätt intagit. Syftet är att förhindra att någon drabbas av dubbla sanktioner för samma gärning. Som en erinran om detta föreslås att en bestämmelse tas in i 20 om att det inte döms till ansvar för den som överträder ett vites- föreläggande enligt 18 datalagen. Regeringens förslag: Regeringens prövning av överklaganden av ärenden enligt datalagen upphör. Datainspektionens beslut skall i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: I utredningens förslag till en ny datalag ingick att Datainspektionens beslut skulle överklagas till kammarrätt. Utredningen föreslog en särreglering för , Regeringsrätten och för kammarrätterna. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört denna fråga är genomgående positiva till ett överflyttande av överklaganden till förvaltningsdomstol. ombudsmän, över och , Länsrätten i , , , i , , och menar dock att överklagade beslut bör handläggas av länsrätt som första instans. Kammarrätterna i och , Överåklagaren vid i , och läns landsting delar utredningens uppfattning om kammarrätt som första instans. Länsrätten i och menar att en särreglering för , Regeringsrätten och kammarrätterna inte är nödvändig. Datainspektionen och anser att Datainspektionens beslut om generella föreskrifter skall kunna överklagas till regeringen. Skälen för regeringens förslag: Redan vid datalagens tillkomst förekom diskussioner om till vilken instans Datainspektionens beslut borde överklagas. Av förarbetena (prop. 1973:33 s. 150) framgår att några remissinstanser ansåg att inspektionens beslut borde överklagas till Regeringsrätten. JO för sin del fann det ytterst angeläget med en möjlighet att få domstolsprövning av inspektionens ställningstaganden i tillståndsärenden och ärenden om föreläggande och föreskrifter. Föredragande statsrådet medgav att vissa skäl, bl.a. sambandet med offentlighets- och sekretessreglerna, talade för att Datainspektionens beslut skulle kunna överklagas hos Regeringsrätten men framhöll att de av- göranden som det kunde bli fråga om huvudsakligen var av sådan natur att de inte lämpligen borde prövas av domstol. Han menade att det i första hand var fråga om att avgöra hur man bäst skall förebygga riskerna för otillbörligt intrång i personlig integritet och att det vidare i vissa fall måste ske en avvägning mot samhällsekonomiska intressen. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen angett som sin uppfattning att Datainspektionens beslut bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att en sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete som pågår inom i syfte att minska regeringens befattning med förvaltningsärenden. En grundsats härvid är att överklaganden av förvaltningsbeslut i vilka rättsfrågan är huvudsak skall gå till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar bör prövas i administrativ ordning. De överväganden som gjordes vid datalagens tillkomst har till stor del förlorat i aktualitet. För myndighetsregister med känsligt innehåll är det enligt vad statsmakterna uttalat (prop. 1990/91:60, bet. 1990/91:KU11) en bestämd målsättning att författ- ningsregleringen ökar. Särskilda registerförfattningar har också i ökad omfattning tillkommit . Den politiska styrning av utvecklingen inom ADB-området som statsmakterna kan och bör använda sig av bör således helt utövas genom att eller regeringen fastställer normer, dvs. lagar och andra föreskrifter. För att ytterligare minska utrymmet för rena lämplighetsbedömningar och härigenom ge rättsfrågan ökad tyngd vid hanteringen av överklaganden, bör en strävan vara att låta datalagstiftningen innehålla än mer preciserade regler (jfr bet. 1988/89:KU28). Mot denna bakgrund bör överprövningen av Datainspektionens beslut flyttas från regeringen till domstol. Eftersom det är fråga om överklagande av förvaltningsbeslut är det naturligt att låta överprövningen ske i allmän förvaltningsdomstol. Det kan här påpekas att de generella föreskrifter som Datainspektionen enligt regeringens förslag kommer att kunna utfärda, enligt allmänna principer om normgivningsmakten torde kunna överprövas av regeringen oavsett om de överklagas eller inte (se t.ex. m.fl. Nya förvaltningslagen med kommentarer, tredje uppl., s. 296 ff.). Främst av detta skäl saknas anledning att, som Datainspektionen och förordat, särskilt reglera möjligheterna till överklagande av Datainspektionens normbeslut. Som det har beskrivits i prop. 1993/94:133 Instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna, har en av grundtankarna i det reformarbete som bedrivits på rättsväsendets område varit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans, dvs. den första domstolsprövningen skall ske i första instans. budgetproposition ställde sig regeringen bakom denna princip (prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 24 f. och s. 93). har godkänt de i propositionen angivna riktlinjerna (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). Kammarrätt bör således endast i undantagsfall vara första domstolsinstans. Som en konsekvens av det principiella ställningstagandet har också i den ovannämnda prop. 1993/94:133 regeringen , som ett led i en första etapp, föreslagit överflyttande av en del måltyper från kammarrätt till länsrätt. Tyngdpunkten i rättskipningen skall alltså ligga i första instans. Hanteringen av de överklagade besluten från Datainspektionen kommer på grund av forumreglerna att handläggas av endast en domstol i första instans. Detta innebär att domstolen, oavsett om det är Länsrätten i eller Kammarrätten i , kommer att kunna bygga upp en kompetent och effektiv hantering av sådana mål. Enligt regeringens uppfattning är inte dessa avgöranden så särpräglade eller speciella att de enbart av sådana skäl bör handläggas av kammarrätt i första instans. Avgörande skäl talar i stället för att den första domstolsprövningen bör ske i länsrätt. I den tidigare nämnda propositionen om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna har regeringen också föreslagit att regler om prövningstillstånd i kammarrätt skall införas. Det förhållandet att över- klaganden av beslut enligt datalagen är en ny målgrupp för domstolarna, att en fast domstolspraxis därför inte finns, att målen ofta innefattar komplicerade ställningstaganden samt att målen inte kan förväntas utgöra en antalsmässigt stor målgrupp gör att regeringen inte finner skäl att föreslå ett införande av prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt. Däremot finner regeringen att prövningstillstånd bör införas i mål om vite. krävs prövningstillstånd i hovrätten för bl.a. bötesmål. Det offentligrättsliga vitet påminner om böter. Vad som främst skiljer det individuella vitet från böter är att vitet i förväg bestäms till ett visst belopp. Såvitt avser frågan om prövningstillstånd finns inte anledning att behandla mål om vite på annat sätt än bötesmål. Med prövningstillstånd kan det förutses att vitesmål vinner laga kraft i ett tidigare skede än annars. Att så blir fallet har den fördelen att reaktionen mot den som bryter mot ett vitesföreläggande kommer relativt omgående. Även beslut som avser personregister hos statliga myndigheter bör överklagas till domstol. Som nämnts tidigare får statsmakternas behov av politisk styrning av ADB-registreringen anses bli tillgodosett genom de möjligheter som finns att genom författningsreglering inrätta s.k. statsmaktsregister. Inte heller framstår någon särreglering för de få situationer som kan beröra de högsta instanserna som nödvändig. Skulle det bli fråga om överprövning av ett beslut från Datainspektionen som rör personregister hos eller Regeringsrätten får de rättsliga instanserna förutsättas kunna hantera detta inom ramen för de generellt angivna reglerna för överklagande. Något bärande skäl för en särreglering för länsrätterna eller kammarrätterna har inte heller framkommit. Också i fortsättningen bör Justitiekanslern ha rätt att föra talan för att tillvarata allmänna intressen. Justitiekanslern bör kunna överklaga utan att hans talan är beroende av prövningstillstånd, vilket bör framgå av 34 a och 35 förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förutom överklaganden av Datainspektionens beslut enligt datalagen handlägger regeringen överklaganden rörande befrielse från licensavgift enligt 3 förordningen (1982:481) om avgifter för Datainspektionens verksamhet. Dessa mål är till helt övervägande del av okomplicerad art och en fast praxis finns uppbyggd kring dessa avgöranden. Något skäl att inte även dessa mål förs över till allmän förvaltningsdomstol synes inte föreligga. Som nämnts är målen från juridisk synpunkt enkla. Mot denna bakgrund avser regeringen att låta dessa mål omfattas av krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt i enlighet med reglerna om sådant prövningstillstånd i prop. 1993/94:133. Ändringarna kommer att ske i förordningsform och kräver därför inte medverkan. Regeringen är överinstans inte bara när Datainspektionens beslut överklagas enligt datalagen utan också bl.a. vid överklagande av beslut enligt kreditupplysningslagen (1973:1173). har i sitt slutbetänkande Integritet och effektivitet på kreditupplysningsområdet (SOU 1993:110) föreslagit att överklaganden av Datainspektionens beslut enligt kreditupplysningslagen skall ske hos länsrätten. Regeringens förslag innebär ett successivt överflyttande av resurser hos Datain- spektionen från tillståndshantering till ett författningsarbete. Varken denna ändring eller andra förslag i remissen förutsätts leda till ökade kostnader hos inspektionen. Inte heller förutses ökade kostnader för de registeransvariga. Förvaltningsdomstolarna tillförs en ny målgrupp vilket i sig kommer att leda till ökade kostnader. Antalet överklaganden till regeringen har legat kring ett tiotal . har en uppgång i antalet överklagandeärenden kunnat noteras men någon större omfattning av överklaganden kan inte förväntas. Det är regeringens bedömning att förslaget inte föranleder krav på ökade resurser hos de allmänna förvaltningsdomstolarna Det kan också påpekas att överflyttandet av överklaganden till förvaltningsdom- stolarna naturligtvis innebär något minskad arbetsbelastning inom regerings- kansliet. Förutom de materiella ändringar som regeringen nu föreslår finns det också skäl till flera språkliga ändringar i datalagen. Med tanke på att datalagen inom en relativt snar framtid kan komma att ersättas av ny lagstiftning har ändringarna begränsats till de mest nödvändiga. 10.1 Förslaget till lag om ändring i datalagen (1973:289) Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5 och 6. Ändringen i första stycket innebär ett avskaffande av skyldigheten för riksdag och regering att i särskild ordning inhämta Datainspektionens yttrande innan statsmakterna inrättar personregister. Inspektionens synpunkter skall dock på sedvanligt sätt inhämtas i beredningen av ärendet. Ändringen innebär också att de register som inrättas och förs i enlighet med föreskrifter som regeringen eller Datainspektionen beslutat med stöd av 19 undantas från tillståndsplikt. Detta förutsätter naturligtvis att den registeransvarige i alla avseenden för registret så att det uppfyller de föreskrifter som regeringen eller Datainspektionen meddelat. Skulle registret ändras så att det avviker från föreskrifterna får detta till följd att registret förs i strid med datalagen. Av bestämmelsen framgår avsikten att det är register som är tillståndspliktiga, eller som skulle kräva tillstånd om de inrättades, som skall kunna regleras genom den nya generella föreskriftsmöjligheten.