prop · GH03115 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:115 Valperiodens längd och vissa andra grundlagsfrågor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att ordinarie allmänna val skall hållas i stället för som och att det i 3 kap. 1 § regeringsformen införs en bestämmelse om att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. I propositionen behandlas också frågan om statschefens behörighetsålder som föreslås sänkt från 25 till . De nya bestämmelserna avses träda i kraft . Det betyder att valperioden blir val. Innehållsförteckning 1 Förslag till .............. 3 2 Lagtext.. ............................... 3 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 3 2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .... 5 3 Ärendet och dess beredning............... 6 4 Förläng valperiod....................... 6 5 Grundlagsregel om personval............. 9 6 Statschefens behörighetsålder........... 11 Bilaga: Statschefens behörighetsålder i några andra länder ........... 19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 21 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 och 3 §§ och 5 kap. 2 och 4 §§ regeringsformen[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 1 § utses genom utses genom fria, hemliga och fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. består av en kammare med trehundrafyrtionio ledamöter. För ledamöterna skall finnas ersättare. 3 § Ordinarie val till Ordinarie val till förrättas förrättas . 5 kap. 2 § Som statschef får Som statschef får endast den tjänstgöra endast den tjänstgöra som är svensk med- som är svensk med- borgare och har fyllt borgare och har fyllt . Han får icke vara icke vara statsråd eller utöva statsråd eller utöva uppdrag såsom talman uppdrag såsom talman eller riksdagsledamot. Statschefen skall samråda med statsministern, innan han reser utrikes. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utslocknar konungahuset, utser en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. utser en vice riksföreståndare. Detsamma gäller, om Detsamma gäller, om konungen dör eller konungen dör eller avgår och tronföljaren avgår och tronföljaren ännu ej har fyllt ännu ej har fyllt . Denna lag träder i kraft . Den tid som anges i 3 kap. 3 § skall räknas från det ordinarie val som förrättas . **FOOTNOTES** [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503. 2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 5 § Ledamöter och Ledamöter och ersättare i fullmäktige ersättare i fullmäktige skall väljas skall väljas för fyra räknat från och med den år räknat valåret. Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap. 7 § tredje stycket vallagen (1972:620), skall mandattiden dock förlängas till dess omvalet har avslutats. I räknas mandattiden valåret. Denna lag träder i kraft . Den tid som anges skall räknas från det ordinarie val som förrättas . 3 Ärendet och dess beredningUtmärkande för arbetet med regeringsformen och de konstitutionella reformer som genomförts i vårt land har varit att det har byggt på en bred anslutning i grundläggande frågor. Det har ansetts ligga ett särskilt värde i politisk enighet kring konstitutionella och andra frågor av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt. En sådan bred enighet kan inte alltid uppnås förrän efter en längre tids diskussion och detta har varit fallet på vissa centrala områden som länge har diskuterats men inte resulterat i några förändringar. Frågor som åsyftas är främst de om den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd och personval. Vid beredningen av förslag i centrala konstitutionella frågor förekommer överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. På initiativ av regeringen har sådana överläggningar förekommit i de nämnda frågorna. Statsministern uppdrog åt riksdagsledamoten att föra sonderande samtal med företrädare för samtliga riksdagspartier inför de partiöverläggningar som planerades att starta . De frågor som skulle diskuteras var i första hand frågan om mandatperiodens längd men också den om ett ökat inslag av personval. Resultaten av samtal har därefter legat till grund för partiöverläggningar som pågått . Överläggningarna har resulterat i att företrädarna för riksdagspartierna är överens om att mandatperioden förlängs till med bevarad gemensam valdag, att ett ökat inslag av personval införs samt att statschefens behörig- hetsålder bör sänkas. Mot den nu angivna bakgrunden tar regeringen därför upp dessa frågor. Andra frågor som varit föremål för överläggningar mellan partierna och som man också är överens om behandlas i propositioner som beslutats med denna proposition och avser de grundlags- ändringar som behövs för att skall kunna bli medlem av EU samt ett förstärkt fri- och rättighetsskydd, inklusive inkorporering av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 4 Förlängd valperiod Regeringens förslag: Ordinarie val till och de kommunala beslutande församlingarna skall förrättas . Bakgrund: Den nuvarande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod bygger på den överenskommelse som träffades mellan de politiska partierna i Grundlagberedningen . Flera utredningar har behandlat dessa frågor men någon tillräcklig politisk enighet har tidigare inte nåtts om förändringar. borgerliga majoritet förordade i betänkandet Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. När det gäller mandatperiodens längd ansåg majoriteten att mellan valen var en lämplig avvägning mellan behovet av en längre planeringsmetod och väljarnas berättigande anspråk på att relativt ofta få säga sin mening i val. De socialdemokratiska ledamöterna ansåg kritiken vara överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det enligt denna minoritet i stället ske med utgångspunkt i det angelägna av att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Vpk-ledamoten förordade i en reservation att den gällande ordningen skulle behållas. publicerade en arbetsgrupp under dåvarande justitieministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln valdagen och andra grundlagsfrågor. Det fanns emellertid inte förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna. Utredningsarbetet fullföljdes i stället i . I slutbetänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) enade sig de fyra största partierna om att föreslå en förlängning av mandatperioden till . Däremot rådde det delade meningar i fråga om den gemensamma valdagen. Kommitténs majoritet bestående av de socialdemokratiska ledamöterna förordade att den gemensamma valdagen bevarades. Företrädarna för de borgerliga partierna föreslog däremot att valen skulle hållas åtskilda med mellanrum. Vpk-ledamoten förespråkade ett bibehållande av det dittillsvarande systemet. 1987/88:22 om vissa grundlagsfrågor m.m. föreslog den dåvarande regeringen vissa ändringar i fråga om de allmänna valen på grundval av betänkande. Däremot föreslogs - på grund av bristande politisk enighet - inte några förändringar av mandatperiodens längd. - Frågan har därefter inte varit föremål för några mera ingående diskussioner partierna emellan förrän ovan nämnda sonderingar startade. konstitutionsutskott har behandlat motioner med förslag om en övergång till fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar. Utskottet avslog ett antal sådana motioner mot bakgrund av att förslagen då ingick i de samtal som fördes i författnings- frågor mellan de politiska partierna (bet. 1992/93:KU5). Skälen för regeringens förslag: Den treåriga mandatperioden är resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför skall förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skall ha tillräcklig tid att verka mellan valen. Den gemensamma valdagen söker främst tillgodose två synpunkter. Den ena är att i sin helhet skall förnyas vid ett och samma tillfälle, den andra att det skall finnas ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval. arbete syftade bl.a. till att stärka ställning och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Som grund för sina överväganden gjorde kommittén en bred analys av folkstyrelsens villkor i den dagens och morgondagens samhälle. Kommittén konstaterade att efter införandet av den treåriga mandatperioden hade majoritetslägena i skiftat mellan de socialistiska och icke- socialistiska partigrupperingarna på ett sätt som saknade motsvarighet efter ; de regeringsbyten då de borgerliga majoritetsregeringarna efter valen 1976 och 1979 i båda fallen upplöstes och ersattes av borgerliga minoritetsregeringar berodde inte på förändringar av majoritetsförhållandena i . Kommittén ansåg att förkortningen av valperioden från fyra till hade försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer i det svenska valsystemet och att närheten till val leder till att motsättningar mellan de politiska partierna ibland överdrivs; långsiktiga uppgörelser mellan partierna försvåras och därmed hotas den traditionella tonvikten på samförståndslösningar i svensk politik. På riksplanet fanns enligt kommittén ytterligare en nackdel med den treåriga valperioden, nämligen det förhållandet att det är nästan enbart under de första ett á två åren av perioden som det är realistiskt att tänka sig extra val eftersom det ordinarie valet annars är för nära. Den begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer som detta innebär illustrerades enligt kommittén i samband med regeringskriserna och . Enligt kommitténs uppfattning var erfarenheterna av kombinationen av gemensam valdag och treårig mandatperiod blandad. Å ena sidan ansågs perioden för kort och föreslogs därför förlängd för att stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt handlande. Den gemensamma valdagen ansågs å andra sidan ha bidragit till ett ökat valdeltagande i de kommunala valen. avlämnade sitt betänkande har gått. Ordningen med treårig mandatperiod och gemensam valdag har sålunda nu tillämpats ; åtta val har ägt rum och sju valperioder har avverkats. har inte några förslag genomförts i syfte att söka skapa bättre förutsättningar för det parlamentariska funktionssättet. Förhållandena är i stort desamma som tidigare och de problem i fråga om mandatperiodens längd som pekade på finns i huvudsak kvar; ett exempel på detta är den regeringskris som uppstod . Den analys som kommittén gjorde måste fortfarande anses gälla. När det gäller frågan om förlängd mandatperiod till har man både i de utredningar som arbetat med frågan och mellan riksdagspartierna i stort varit överens om att en sådan reform bör genomföras. Vad som hindrat en sådan reform har alltså varit att man inte kunnat enas i frågan om den gemensamma valdagen skall behållas eller inte. I frågan om den gemensamma valdagen kvarstår meningsskiljaktigheter mellan partierna. Vid överläggningar mellan partiledarna har man emellertid enats om att förlänga mandatperioden för samt landstings- och kommunfullmäktige till års val utan att ändra på sambandet mellan riksdags- och kommunalval. Mot nu angiven bakgrund bör mandatperioden förlängas till med början års ordinarie val. Sålunda skall de första ordinarie valen därefter hållas . Detta föranleder förutom ändring i regeringsformen även en ändring i 5 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) så att den kommunala valperioden också blir . Kostnaderna för administration av allmänna val täcks i huvudsak via anslaget Kostnader för allmänna val på statsbudgeten och av kommunerna. Lönekostnader för medverkande personal inom , länsstyrelserna, skattemyndig- heterna och vid de svenska utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar respektive myndighets anslag. Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för valadministrationen finns alltså inte. gjorde en grov uppskattning avseende den totala kostnaden vid allmänna val till . har i delbetänkandet , Organisation (SOU 1992:108) uppskattat den totala kostnaden (inklusive kostnaden för de kyrkliga valen) val till . Fyraåriga valperioder medför att den genomsnittliga årliga kostnaden för valadministrationen minskar. Enligt Folkstyrelsekommitténs beräkningar kostade allmänna val utslaget på en treårsperiod ca och utslaget på en fyraårsperiod skulle motsvarande kostnad ha blivit ca ; sålunda skulle effekten av en förlängd mandatperiod bli en kostnadsbesparing på ca vid allmänna val. Med tillämpning av samma beräkningssätt skulle effekten av en förlängd mandatperiod vid val bli en kostnads- besparing på ca . 5 Grundlagsregel om personval Regeringens förslag: I regeringsformen införs en bestämmelse om att vid val till sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Bakgrund: Det nuvarande valsystemet i brukar karaktäriseras som ett renodlat partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör. Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna. Formellt har nämligen väljarna i vårt land en i det närmaste total frihet att lägga sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I realiteten är emellertid inslaget av personröstning obetydligt. har flera utredningar behandlat frågan om ett ökat inslag av personval men inte heller i denna fråga har politisk enighet kunnat uppnås. konstitutionsutskott har också behandlat frågan, senast i bet. 1992/93:KU5. ansåg det vara viktigt att man underlättar för väljarna att inom ramen för sitt partival påverka vilka kandidater som väljs för respektive parti. Ett ökat personvalsinslag i vårt valsystem skulle enligt kommittén uppmuntra väljarna att intressera sig mer för åsikter och egenskaper hos de uppställda kandidaterna och dessa skulle å sin sida anse det viktigt att informera sig om väljarnas inställning. har i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) redogjort för olika modeller med inslag av personval samt lämnat förslag för att komma till rätta med problemen när det gäller den s.k. fria nomineringsrätten. Kommittén föreslår att en personvalsreform genom- förs med sikte på att kunna tillämpas vid de allmänna valen . Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remiss- utfallet finns tillgänglig i (dnr. Remissutfallet på förslag är överlag positivt. De flesta remissinstanserna tillstyrker en reform som innebär att person- valsmomentet förstärks. Riksdagspartierna är också överens om att en personvalsreform bör föregås av försök vid de allmänna valen . Först vid det ordinarie val som hålls val kan personröstning enligt den modifierade danska modell med preferens- röstning som förordat tillämpas första gången. Vidare är partierna överens om att personvalsmomentet är av så grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i grundlag och ges det skydd som följer därav. Grunddragen i den överenskommelse man träffat är såvitt nu är av intresse följande. Partierna förutsätts liksom nu presentera listor på vilka kandidaterna rangordnats i enlighet med partiets nominering. Väljarna skall emellertid ges en möjlighet att göra en markering intill ett av namnen på valsedeln. Därmed har en personröst avgetts för den aktuella kandidaten. Avgörande för vilken eller vilka kandidater som skall förklaras valda är antalet personröster på varje kandidat under förutsättning att kandidaten fått ett viss minsta antal personröster, dvs. passerat en spärr. Vid det första ordinarie riksdagsvalet skall denna nivå ligga på av partiets röstetal men vid på- följande val bör den kunna sänkas. Den kandidat som har fått flest personröster blir vald först, kandidaten med näst flest personröster blir vald därnäst osv., allt under förutsättning att de passerat spärren. Om inte alla mandat som partiet vunnit kan tillsättas med kandidater som passerat spärren, övergår man till att utse ledamöter med den nuvarande metoden vilket innebär att listordningen i regel blir bestående. Systemet innebär alltså att en möjlighet till frivillig personröstning införs. De väljare som inte vill rösta på person kan således lämna en valsedel utan personmarkering. Oavsett om det görs någon personmarkering eller inte står det väljaren fritt att liksom nu göra strykningar och andra förändringar på valsedeln. Vid ordinarie val till kommunfullmäktige skall i tre - fem kommuner valen genomföras enligt den redovisade modellen. Vid dessa val skall emellertid spärrnivån vara , dock lägst 50 röster. Regeringen kommer snart och sålunda före valet att lägga fram förslag till om försök med personval. Efter den utvärdering som bör göras med anledning av försöksverksamheten med personröstning i vissa kommuner avser regeringen att lägga fram ett slutligt förslag i frågan om personröstning samt de övriga förslag som kvarstår beträffande Personvals- kommitténs betänkande. Skälen för regeringens förslag: Partierna är alltså överens i fråga om personröstning och de anser att ett sådant inslag i valsystemet är av så grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i grundlag. Eftersom reglerna i 3 kap. RF om bildande endast anger vissa principiellt viktiga drag hos det svenska valsystemet går det inte att utan ganska omfattande tillägg till grundlagen i en bestämmelse om personval närmare föreskriva om valförfarandet så detaljerat som en uttrycklig grundlagsreglering av ett ökat personvalsinslag av det överens-komna slaget skulle kräva. Vad som kan göras är att slå fast en mera generellt hållen princip om att det svenska valsystemet är ett partival med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst; innebörden är då en förankring av den ordning som partierna enats om att införa, nämligen att på valsedlar som upptar en eller flera kandidater skall finnas markerade utrymmen dels invid varje namn där väljaren genom en särskild markering kan avge en personröst för det namnet, dels för att skriva till ett namn och avge en personröst för detta. Med den formulering som föreslås blir, förutom att det grundläggande partivalsmoment som redan finns i det svenska valsystemet, preferensröstningsmomentet grundlagsreglerat. Även i fortsättningen skall emellertid de närmare bestämmelserna ges i vallagen. Grundlags-be- stämmelsen anger dock de principer enligt vilka vallagsreglerna skall utformas. Detta innebär att även framtida förändringar av valsystemet måste ha kvar ett personvalsmoment. En återgång till nuvarande regler skulle alltså inte vara möjlig utan grundlagsändring. Det har inte ansetts erforderligt att i grundlagen reglera andra val än riksdagsvalet, och det bästa bör därför vara att bestämmelsen förs in i 3 kap. 1 § RF. Den princip som slås fast bör emellertid gälla också för övriga allmänna val. 6 Statschefens behörighetsålder Regeringens förslag: Statschefens behörighetsålder sänks från 25 till . Bakgrund: Tronföljarens behörighetsålder har ändrats . Enligt den ursprungliga lydelsen av regeringsform (14 §) var den . 1815 sänktes åldersgränsen till . I samband med att behörigheten såsom regent 1949 utsträcktes, från att dittills endast ha tillkommit till tronföljden närmast berättigad prins, till alla arvsberättigade medlemmar av kungahuset, höjdes behörighetsåldern för kungen och nämnda prinsar till . Behörighetsåldern motsvarade då den allmänna myndighetsåldern. Efter förslag av (SOU 1963:17) höjdes minimiåldern för trontillträde och därmed också för regentskap 1965 till (prop. 1964:140, bet. 1964:KU19, prot. I:30 och II:30, bet. 1965:KU1, rskr. Samma åldersgräns skulle gälla för att en prins skulle få fungera som regent till dess förmyndare för kungen utsetts och tillträtt regeringen. I propositionen anfördes att det i samband med den föregående höjningen av behörighetsåldern, hade ifrågasatts om inte uppgiften som statschef borde kräva en högre ålder än den vanliga myndighetsåldern. Vidare angav föredragande statsrådet som motivering till förslag följande: "Med hänsynen till de konstitutionella och andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på utbildning, allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgörande ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önskvärd." 1964:140 s. 30 f). I privaträttsligt hänseende skulle givetvis alltjämt gälla samma myndighetsålder som för medborgare i allmänhet, dvs. Till följd härav ansågs det mindre lämpligt att för den eller dem som skulle utses att utöva regering tills kungen blev behörig benämndes förmyndare. Förmyndare ersattes därför med den benämning som fortfarande gäller, nämligen riksföreståndare. regeringsform (RF) byggde på tanken att kungen personligen skulle utöva en betydande makt. försköts statsskickets tyngdpunkt mot , som sammansättning demokratiserades. Den verkställande makten övergick i praktiken från kungen till regeringen, som för sin maktutövning gjordes beroende av förtroende. Vårt statsskick utvecklades från att ha varit en konstitutionell monarki till ett statsskick med kungen som formell statschef men med den offentliga maktutövningen förankrad i folk- suveränitetens och parlamentarismens principer. Övergången skedde stegvis och jämsides med att, inom ramen RF, makt förstärktes och demokratin fördjupades. Begränsningen av kungens makt tog sig uttryck framförallt på två sätt. Dels blev monarken vid valet av ministär bunden av styrkeförhållandena i och av de råd han fick beträffande regeringsbildningen av talmän och partiledare. Dels utbildades en konstitutionell praxis enligt vilken han alltid var skyldig att följa statsrådets, dvs. ministärens, förslag vid regeringsärendenas av- görande. Grundlagberedningen, som tillkallades 1961, fortsatte och slutförde det arbete på en total författningsreform som inletts av Författnings- utredningen . Det var först genom den partiella grundlagsreformen 1968-69 som den i praktiken inträffade begränsningen av monarkens maktposition satte spår i RF. Den innebar bl.a. att det infördes bestämmelser om misstroendeförklaring och att grundlagen ändrades så att kungens i konselj fattade beslut kunde göras verkningslösa genom statsrådens vägran att kontrasignera. Det ankom på Grundlagberedningen att i sitt fortsatta arbete ange statschefens ställning i en modern grundlag. I frågorna om statschefen och dennes ställning och befogenheter nåddes enighet inom beredningen genom den s.k. Torekovkompromissen. Den innebar att monarkin skulle bestå men att statschefen endast skulle ha representativa och ceremoniella uppgifter (se mer härom nedan). Han skulle sakna all politisk makt och riksstyrelsen skulle inte längre föras i hans namn. Statschefen skulle inte vara närvarande vid regeringens beslutssammanträden och inte underteckna några expeditioner av regeringsbeslut. Hans uppgifter vid regeringsbildning skulle övertas av talman. Statschefen skulle inte heller utfärda några expeditioner angående statsrådens tillsättande och entledigande. Dessutom skulle han inte längre ha ställning som högste befälhavare för krigsmakten. I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m. uttalade departementschefen att kungadömets bevarande var en given ståndpunkt vid utformningen av en författning, om författningen skulle få önskvärt stöd i och folkopinionen (prop. 1973:90 s. 172 f).