prop · GH0353 · 1994-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna rekommenderas att olagligförklara tillverkning, import, spridning och marknadsföring av avkodningsutrustning med avsikt att den skall användas för att personer utanför den avsedda publiken skall få tillgång till kodade TV-program. Även innehav i kommersiella sammanhang av sådan avkodningsutrustning bör göras olagligt, medan medlemsstaterna bör kunna välja om även innehav för privat bruk skall omfattas. För de olagliga aktiviteterna bör införas straffrättsliga eller administrativa sanktioner. Utrustning för och av den olagliga verksamheten bör kunna förverkas. De som drabbas av intrång genom olovlig avkodning bör kunna erhålla skadestånd. Någon folkrättsligt bindande förpliktelse att följa rekommendationen finns inte. 4.6 Yttrandefrihet och informationsfrihet Frågan om åtgärder mot olovlig avkodning aktualiserar frågan om sådana åtgärders förenlighet med skyddet för yttrande- och informationsfriheterna. Bland de olika internationella instrumenten till skydd för yttrandefriheten och informationsfriheten bör främst nämnas europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. , till vilken har anslutit sig. Enligt artikel 10:1 i konventionen skall envar äga rätt till yttrandefrihet. I artikeln förklaras rätten till yttrandefrihet innefatta åsiktsfrihet samt frihet att motta och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Enligt artikel 10:2 får yttrandefriheten underkastas sådana formföreskrifter, villkor och straffpåföljder som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. annans goda namn, rykte eller rättigheter. Utvecklingen av gränsöverskridande TV-sändningar har medfört att det inom har utarbetats några olika dokument där frågor i anslutning till sådana sändningar regleras. antogs en inom utarbetad konvention om gränsöverskridande television. Konventionen, som har trätt i kraft, har undertecknats men inte ratificerats av . Enligt artikel 4 i konventionen skall de fördragsslutande staterna garantera yttrandefrihet och informationsfrihet i enlighet med artikel 10 i . De skall även säkerställa frihet att ta emot televisionsprogram och får inte hindra vidaresändning av TV-program som sänds i enlighet med konventionens villkor. Parallellt med utarbetandet av konventionen bedrevs ett motsvarande arbete inom EG. antog ett direktiv om samordning av vissa bestämmelser om television (89/552/EEG). Även i direktivet hänvisas till bestämmelser om yttrandefrihet. Enligt artikel 2:2 skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsländer av skäl som omfattas av direktivet. Den svenska regeringsformen innehåller bl.a. bestämmelser om informationsfriheten (2 kap. 1 2), dvs. friheten att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. I 2 kap. 13 finns regler om när begränsningar av bl.a. informationsfriheten får göras. Det anses inte vara en begränsning av yttrande- och informationsfriheterna att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden. Yttrandefrihetsgrundlagen omfattar bl.a. ljudradio, television och vissa liknande överföringar. Enligt 1 kap. 1 andra stycket har yttrandefriheten enligt grundlagen till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Inga andra begränsningar får göras i yttrandefriheten än som följer av grundlagen. Enligt 1 kap. 3 tredje stycket får det inte förekomma att myndigheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram förbjuder eller hindrar innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogram. Enligt förarbetena (prop. 1990/91:64 s. 109) innebär bestämmelsen bl.a. att innehav av radioantenner eller mottagare inte kan förbjudas i syfte att hindra spridning av vissa program, t.ex. utländska sådana. Däremot medger bestämmelsens avfattning att restriktioner införs mot s.k. piratdekodrar eftersom grundlagen inte skyddar den som kringgår ett villkor om betalning för att få tillgång till ett radioprogram. 4.7 Utredningens bedömning av lagstiftningsbehovet Utredningen konstaterar att det inte finns någon lagstiftning som tar sikte på verksamheten att utan den kodandes vetskap tillverka eller tillhandahålla avkodare eller att olovligen tillgodogöra sig programbärande signaler. Endast i vissa speciella situationer omfattas olovlig avkodning och verksamhet i anslutning därtill med säkerhet av gällande bestämmelser. För att genom lag effektivt motverka olovlig avkodning krävs därför enligt utredningen ny lagstiftning. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att informationsfriheten inte innebär att man får använda sig av metoder som i andra sammanhang är förbjudna för att få tillgång till information. Utredningen diskuterar om det föreligger behov av särskild lagstiftning. Mot att det finns ett sådant behov talar enligt utredningen att det inte är förbjudet att avkoda meddelanden till slutna kretsar om de inte befordras genom en allmän befordringsanstalt samt att verksamheten är rent kommersiell och att det då är naturligt att intressenterna själva söker ombesörja ett effektivt skydd. Vidare anför utredningen att de aktuella sändningarna sällan kan sägas vara värdefulla från kulturpolitisk synpunkt. För behovet av lagstiftning talar att den olovliga avkodningen medför betydande skadeverkningar för flera olika grupper. Enligt utredningen liknar dessa skadeverkningar mycket dem som är ett resultat av olovlig kopiering och försäljning av ljudinspelningar, filmer och videogram, varemot skärpta lagstiftningsåtgärder vidtagits. Utredaren pekar också på att har antagit en rekommendation om åtgärder mot piratverksamhet. Därför kan man enligt utredningen räkna med att det kommer att finnas sanktionsregler i många europeiska staters lagstiftning. Det vore olyckligt att i så fall ge piratverksamheten en i . Utredningens slutsats är att särskild lagstiftning bör införas i . 5 Behov av särskild lagstiftning Regeringens bedömning: Särskild lagstiftning bör införas mot hantering av utrustning för olovlig avkodning. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvudparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag att särskild lagstiftning skall införas. Vissa remissinstanser hävdar att den olovliga avkodningen medför betydande skadeverkningar för programföretag, kabelföretag och rättighetshavare. Några remissinstanser är tveksamma till förslaget eller avstyrker det. Vissa av dem ifrågasätter skadeverkningarnas omfattning och menar att det är de kodande företagens sak att finna säkra tekniska lösningar. Hovrätten över och anser att förslaget innebär att en ny rättighet tillskapas på bekostnad av informationsfriheten, vilket endast kan accepteras om ett mycket stort behov av lagstiftning kan påvisas. Skälen för regeringens bedömning: har allmänhetens tillgång till TV-program ökat kraftigt. Detta har möjliggjorts genom att satelliter har börjat användas i stor omfattning, att kabelnäten har byggts ut samt att nya finansieringsmöjligheter har tagits i bruk. De nytillkomna TV-kanalerna är antingen reklamfinansierade eller finansierade genom abonnentavgifter. kommer ett antal privata lokalradiostationer att börja sända i . Ljudradiosändningar från satellit förekommer, men har ännu inte marknadsförts särskilt aktivt. Enligt uppgift har emellertid flera företag planer på att lansera ett stort antal satellitsända ljudradiokanaler mot avgift till abonnenter i bl.a. . Den som erbjuder program mot abonnemangsavgift måste kunna se till att endast den som har erlagt avgift har möjlighet att ta del av programmen. Det normala är att detta sker genom att sändningarna kodas och endast de som abonnerar på avgiftsbelagda program får tillgång till avkodningsutrustning. Olovlig avkodning syftar till att låta andra än dem som abonnerar eller av andra skäl är behöriga få del av programmen. Sådan avkodning kan utföras med avkodare som har erhållits från den som erbjuder programmen men används i strid med avtalsvillkoren, eller med hjälp av utrustning som kommer från någon annan än den som tillhandahåller programmen, s.k. piratavkodare. Piratavkodare kan tillverkas av enskilda för eget behov, ev. utifrån byggsatser eller ritningar, eller framställas mer yrkesmässigt. En piratavkodare kan utgöras av en hel apparat eller av ett datakort eller någon annan vital del av avkodaren. Det finns inte någon lagstiftning som särskilt riktar sig mot hantering av utrustning för olovlig avkodning. Endast i vissa speciella situationer anser utredningen att man med säkerhet kan säga att förfaranden med sådana avkodare förbjuds enligt gällande lag. Utredningen anser inte heller att det är möjligt att skydda de avgiftsbelagda sändningarna enbart med tekniska medel. Utredningen anser att särskild lagstiftning bör införas i . För behovet av sådan lagstiftning talar enligt utredningen att den olovliga avkodningen medför betydande skadeverkningar för bl.a. programföretagen, kabelföretagen, rättighetshavarna, konsumenterna och staten. Enligt utredningen kan man vidare räkna med att det kommer att finnas sanktionsregler i många europeiska staters lagstiftning. Det vore olyckligt att i så fall ge piratverksamheten en i . De argument som enligt utredningen talar mot särskild lagstiftning är bl.a. att verksamheten är rent kommersiell och att det då är naturligt att intressenterna själva söker ombesörja ett effektivt skydd samt att de aktuella sändningarna sällan kan sägas vara värdefulla från kulturpolitisk synpunkt. De flesta remissinstanser instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den okommenterad. Några remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren, ställer sig emellertid tveksamma till utredningens beskrivning av skadeverkningarna eller till påståendet att det inte skulle vara möjligt att uppnå ett tillfredsställande tekniskt skydd. Regeringen instämmer med utredningen och huvuddelen av remissinstanserna om att särskild lagstiftning bör införas mot hantering av utrustning för olovlig avkodning. Utöver vad utredningen har anfört om behovet av lagstiftning vill vi tillfoga följande. Sedan den nuvarande regeringen tillträdde har en omfattande avreglering och liberalisering genomförts inom radio- och TV-området. Ett stort antal etableringshinder har avskaffats. förbud mot vissa finansieringssätt för radio och TV har upphävts. Reformerna innebär att det finns goda förutsättningar att lansera nya programidéer och att publikens intresse blir avgörande för verksamhetens framgång. För publiken kommer de nya, friare förhållandena att leda till större valmöjligheter . En väsentlig förutsättning för att avregleringen verkligen skall föra med sig förbättrade möjligheter att komma till tals och större mångfald och valfrihet för radio- och TV-publiken är emellertid att de olika finansieringsmöjligheter som marknaden erbjuder verkligen kan utnyttjas. Potentialen för reklamfinansiering är troligen begränsad, både när det gäller den totala omfattningen och möjligheten att finansiera program som tillgodoser endast mindre gruppers intressen. Därför är det mycket som talar för att en stor del av den ökade tillgången till radio- och TV-program kommer att få betalas av den som utnyttjar tjänsten. För att radio- och TV-området skall kunna dra full nytta av de möjligheter som de friare förhållandena för med sig är det väsentligt att verksamheten kan bedrivas enligt avtalade villkor. Annars hämmas utvecklingen mot marknadsmässiga förhållanden inom radio- och TV-området. Om program som erbjuds mot betalning lika väl kan erhållas kostnadsfritt kommer säkerligen många att finna det förenligt med sitt kortsiktiga intresse att inte erlägga den begärda betalningen. Om ett sådant handlande får tillräckligt stor omfattning blir emellertid följden att programmen inte längre kommer att sändas ut. Det ankommer givetvis i första hand på dem som erbjuder program mot betalning att se till att endast de som gör rätt för sig får tillgång till programmen. Detta sker framför allt genom att att effektiva kodningsmetoder utnyttjas. Det finns emellertid gränser för hur avancerad kodningsteknik som kan användas i sändningar som riktas till privatpersoner. Man måste därför räkna med att personer med särskilda fackkunskaper och tillgång till specialapparatur kommer att kunna bryta igenom de kodningsmetoder som används i avkodare för konsumentbruk. används olika krypteringssystem av de programföretag som sänder program mot betalning. Detta medför olägenheter för de abonnenter som vill abonnera på flera program eftersom de måste skaffa sig flera uppsättningar avkodare. I kabelnät omkodas regelmässigt alla kodade sändningar till en och samma krypteringsstandard. har fattat beslut om en handlingsplan för främjande av avancerade televisionstjänster enligt vilken gemensamma krypteringssystem bör eftersträvas. En eventuell standardisering av krypteringssystemen kommer emellertid också att göra det lättare för den som på obehörigt sätt vill skaffa sig tillgång till många olika företags sändningar. Den obehöriga avkodningen skulle inte vara något allvarligt problem om de som lyckats bryta igenom kodningen endast använde sin kunskap till att få tillgång till de kodade sändningarna för eget bruk. När utrustning för olovlig avkodning tillverkas i mer eller mindre industriell skala och försäljs eller hyrs ut till allmänheten kan hanteringen emellertid komma att bli till ett hot mot själva idén att erbjuda TV- och radioprogram mot avgift och därmed mot den mångfald som är ett av målen för regeringens politik. En remissinstans har invänt mot utredningens förslag att det skulle medföra att en ny rättighet skapades på bekostnad av informationsfriheten. Det kan dock inte hävdas att informationsfriheten skulle ge rätt att gratis få tillgång till avgiftsbelagd information. Åtgärder mot tillverkning och försäljning av utrustning för olovlig avkodning försvårar för dem som vill snylta på andra företags investeringar, men hindrar inte den som vill erlägga begärda avgifter från att få del av programmen. Lagrådet har i fråga om det remitterade förslagets förenlighet med grundlagarna anfört: Lagförslaget innefattar huvudsakligen ett förbud mot yrkesmässig tillverkning och spridning av sådan avkodningsutrustning som gör det möjligt att utan betalning få tillgång till avgiftsbelagda radio- och televisionsprogram riktade till allmänheten. Förbudet avses gälla oberoende av innehållet i programmen och kan därför införas utan hinder av regeln i 1 kap. 3 tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, något som också uttryckligen har förutsatts i motiven till den nämnda grundlagsbestämmelsen (prop. 1990/91:64 s. 109). Med hänsyn till att det här är fråga om program som får förutsättas vara tillgängliga för envar mot betalning framstår lagstiftningen ej som en begränsning av den informationsfrihet som skyddas av 2 kap. 1 regeringsformen. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att förslaget inte kan utgöra en begränsning av den informationsfrihet som skyddas i 2 kap. 1 regeringsformen. Eftersom lagstiftningen endast skyddar möjligheten för dem som sprider programmen att ta betalt för dem utan att någon hänsyn tas till innehållet i sändningen kan någon inskränkning i informationsfriheten inte anses föreligga. Detta torde för övrigt gälla även om den som svarar för sändningen undantagsvis inte gjort den tillgänglig för alla som i och för sig skulle vara villiga att betala för den. Som framgår av den redogörelsen finns det i många europeiska länder möjlighet att ingripa mot hantering av utrustning för olovlig avkodning. I vissa fall gäller förbud mot sådan verksamhet. I andra fall har förfarandena ansetts utgöra illojal konkurrens eller stå i strid med marknadsföringslagstiftningen. har rekommenderat medlemsstaterna att införa sanktioner mot olovlig avkodning. Om det i ett visst land finns små möjligheter att ingripa mot framställning av utrustning för olovlig avkodning kan det landet bli en central för tillverkning av utrustning som smugglas till länder där bestämmelserna är strängare. Samarbetet mellan och övriga europeiska länder skulle knappast främjas om vårt land påtog sig en sådan föga smickrande roll. Mot bakgrund av det anförda bedömer regeringen att lagregler som riktar sig mot hantering av utrustning för olovlig avkodning bör införas i vårt land. 6 Huvuddragen i lagstiftningen Regeringens förslag: I en särskild lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning föreskrivs straff för hantering av utrustning för olovlig avkodning. Det skall vara straffbart att tillverka, överlåta, hyra ut, installera eller underhålla avkodningsutrustning i syfte att bereda någon utanför abonnentkretsen tillgång till innehållet i kodade radio- eller televisionssändningar som erbjuds allmänheten mot betalning. Dessa handlingar skall vara straffbara om de företas yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att lagen endast skall gälla avkodningsutrustning för TV-sändningar och att ett förbud även skall gälla för import. Utredningen föreslår inte förbud för underhåll av avkodningsutrustning. Remissinstanserna: Huvudparten av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinringar. Ett antal remissinstanser föreslår emellertid utvidgningar i förhållande till utredningens förslag. Bl.a. föreslås att även kodade ljudradiosändningar skall omfattas och att skyddet skall gälla för även andra kodade sändningar än sådana som tillhandahålls mot betalning. Några remissinstanser vill att åtgärder skall kunna vidtas också mot den som utan medgivande från det kodande företaget använder eller innehar avkodningsutrustning för privat bruk. vill att införsel till landet inte skall omfattas av förbud. Enligt Hovrätten över och bör lagskyddet endast gälla för tekniskt kvalificerade former av avkodningsutrustning. vill att det klargörs att även omkodning av utrustning som inköpts före lagens ikraftträdande bör vara förbjuden. Några remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren och vid , är tveksamma till förslaget eller avstyrker det. Flera remissinstanser anför att en straffrättslig lösning är olämplig och förordar i stället marknadsrättsliga eller konkurrensrättsliga åtgärder. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att vissa förfaranden med utrustning för olovlig avkodning skall vara straffbara. Mot detta har vissa remissinstanser, främst företrädande åklagar- och polisväsendet, riktat invändningar. Flera av de kritiska remissinstanserna hänvisar till de riktlinjer för kriminalisering som föreslagits av åklagarutredningen i betänkandet (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende (s. 111). Dessa innebär i sammandrag att kriminalisering endast bör ske om ett beteende innebär påtaglig skada eller fara, alternativa sanktioner inte står till buds, straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, straffsanktionen är effektiv samt rättsväsendet har resurser att klara av den belastning som kriminaliseringen innebär. Några av de remissinstanser som uttrycker tveksamhet inför en straffbeläggning hänvisar till möjligheten att i stället komma åt hanteringen inom ramen för marknadsföringslagstiftningen. I föregående avsnitt har regeringen redovisat sin syn på effekterna av den olovliga avkodningen. Det går inte att bortse från att tillhandahållande till allmänheten i stor skala av utrustning för olovlig avkodning kan bli till ett hot mot den mångfald som är ett av målen för regeringens politik på radio- och TV-området. Vidare skulle det strida mot intressen om vårt land i övriga europeiska länders ögon framstod som en för tillverkning av piratavkodare som smugglas till länder där de är förbjudna. Det framstår inte heller som moraliskt försvarbart att den som i vinstsyfte tillhandahåller apparatur som skall möjliggöra för andra att se avgiftsbelagda program utan att göra rätt för sig skall kunna fortsätta med detta utan någon reaktion från samhällets sida. När det gäller valet av reaktionssätt finns några olika möjligheter. En marknadsrättslig lösning skulle kunna innebära att marknadsföring av utrustning för olovlig avkodning genom en särskild bestämmelse angavs vara otillbörlig mot näringsidkare enligt 2 marknadsföringslagen (1975:1418). Vid överträdelser skulle vid vite kunna förbjuda fortsatt marknadsföring. Ansökan om förbud görs av (). Om KO beslutar att inte göra ansökan kan även t.ex. en berörd näringsidkare eller en sammanslutning av näringsidkare göra ansökan. Marknadsföringslagen har setts över av marknadsföringsutredningen. Utredningen har avlämnat slutbetänkandet Ny marknadsföringslag (SOU 1993:59). Remisstiden går ut . Enligt utredningens förslag får talan föras av bl.a. berörda näringsidkare utan att KO:s ställningstagande behöver avvaktas. Vid en jämförelse med strafflagstiftning framstår en uteslutande marknadsrättslig lösning som mindre effektiv i främst två avseenden. Det torde inte vara möjligt att med marknadsrättsliga medel komma åt tillverkning av utrustning för olovlig avkodning, vare sig apparaterna är avsedda för den svenska marknaden eller för export. Den marknadsrättsliga lagstiftningen ger inte heller möjlighet att besluta om förverkande av utrustning m.m. Det kan också vara lättare att undandra sig en vitespåföljd genom att bedriva verksamheten i nya former. Av dessa skäl bör en straffrättslig lösning väljas. För att rättsväsendet inte skall belastas i onödan bör lagstiftningen utformas så att den endast träffar handlingar där det är särskilt angeläget med ett ingripande från samhällets sida. Det straffbara området bör bestämmas med hänsyn härtill. Vidare bör begränsningar av åtalsplikten införas. Regeringens förslag innebär därför att endast vissa förfaranden med avkodningsutrustning skall vara straffbelagda. Med avkodningsutrustning avses anordningar som är avsedda för att göra det möjligt att ta del av kodade sändningar, dvs. sändningar av radioprogram i vilka den programbärande signalen har ändrats på sådant sätt att endast den som är försedd med avkodningsutrustning skall kunna tillgodogöra sig innehållet. Till avkodningsutrustning räknas även delar till sådan utrustning, t.ex. datakort. Förutsättningen för att en del i sig själv skall anses utgöra en avkodningsutrustning är dock som Lagrådet påpekat inte bara att delen är nödvändig för avkodning utan också att den inte kan ha någon annan funktion. Som kodning anses inte att använda en i ovanlig sändningsstandard eller att sända på en frekvens som inte normalt används för sändningar av det aktuella slaget. Följaktligen kan mottagare avsedda för dessa standarder eller frekvenser inte betraktas som avkodningsutrustning. Förbudet bör gälla hantering av avkodningsutrustning i syfte att bereda någon utanför abonnentkretsen tillgång till innehållet i kodade sändningar som erbjuds allmänheten mot betalning. De skäl som har anförts för att utvidga det föreslagna förbudet till att gälla även avkodare för sändningar som har kodats av andra skäl är enligt regeringens mening inte tillräckligt starka för att motivera att det förbjudna området görs större än enligt utredningens förslag. En utrustning för olovlig avkodning kan utgöras av en vital del, t.ex. ett datakort, som gör att en avkodare som erhållits efter avtal med ett kodande företag kan avkoda flera programkanaler än abonnemanget avser. Förbudet bör gälla hantering av avkodningsutrustning för såväl televisionsprogram som ljudradioprogram. Detta är en utvidgning i förhållande till utredningsförslaget, vilket innebar att endast TV-program skulle omfattas.