prop · GH03185 · 1994-01-01 00:00:00 — Kommittén föreslår att myndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation och att ansvaret för chefstillsättningar under myndighetschefen bör delegeras ytter- ligare. Remissinstanserna: Förslagen rörande den inre organisationen tillstyrks av en klar majoritet av remissinstanserna. Detsamma gäller i huvudsak även förslagen om chefstillsättning. och anser att man bör överväga om inte styrelsen, där den har totalt ansvar, bör utse myndig- hetschefen. Vidare anser , som i och för sig delar kommitténs grunduppfattning, att man inte generellt kan fastslå att myndighetschefen skall utse alla chefer inom myndigheten. Den frågan beror på verksamhetens betydelse och regeringens behov av att följa denna och hur regeringen generellt vill styra chefsförsörjningen i statsförvaltningen. Skälen för regeringens förslag De nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inre organisation lades fast genom verksledningsbeslutet . Enligt dessa skall principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihet att själva besluta om en ändrad organisation. För den enskilda myndigheten finns bestämmelser om den inre organisationen i myndighetens instruktion. Det vanligaste är att regeringen i denna bestämt vilka avdelningar eller motsvarande som skall finnas. Några myndigheter har fått befogenhet att själva bestämma organisationen, vilket kan ses som en viss anpassning till utvecklingen med ändrade förutsättningar för myndigheterna. Vi har inte kunnat finna några vägande skäl som talar för att regeringen bör styra myndigheternas inre organisation i ett läge där de i övrigt har fått fullt ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de uppsatta målen. Myndigheterna bör således själva i normala fall få bestämma också sin inre organisation. Vad gäller chefstillsättningar vill vi anföra följande. Verksledningsbeslutet slog fast att regeringens ansvar för att tillsätta chefstjänster borde koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband därmed beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direkt underställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna. I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef tillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen finns en överdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myndighetschefen och utsedd av regeringen. När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör, finns i instruktionen föreskrifter om att någon annan tjänsteman, t.ex. en avdelningschef eller en byråchef, skall vara myndighetschefens ställföreträdare. Ett sådant förordnande meddelas av regeringen för en bestämd tid, normalt efter anmälan av myndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utse ställföreträdare för myndighetschefen. Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av regeringen efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschef eller liknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna. Cheferna för regionala enheter under central chefsmyndighet tillsätts av regeringen efter anmälan av myndighetschefen för centralmyndigheten. Övriga tjänstetillsättningar har delegerats till myndigheterna. I detta sammanhang vill vi också erinra om att chefslöneavtalet av upphörde att gälla (SAV-cirkulär 1993 A 11) och att regeringen har avvecklat chefslönenämnden. Nämndens uppgifter att fastställa löner och andra anställningsvillkor för vissa chefer har lämnats över dels till regeringen, dels till de enskilda myndigheterna. Mot bakgrund av den förändrings- och utvecklingsprocess som statsförvaltningen har gått igenom anser vi att tiden nu är mogen att ytterligare delegera ansvaret för chefstillsättningar till myndigheterna. Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar bör renodlas till att i huvudsak gälla myndighetscheferna. I en mål- och resultatstyrd statsförvaltning utgör myndighetscheferna nyckelpersoner för regeringen i dess roll att styra myn- digheterna. Detta gäller än mer i en situation där myndigheten leds av en enrådig chef. Regeringen bör därför i detta sammanhang koncentrera sig på uppgiften att omsorgsfullt rekrytera och tillsätta kvalificerade myndighetschefer. Tillsättningar på nivån närmast därunder bör enligt vår mening i de flesta fall kunna delegeras till myndigheterna. Undantag kan behöva göras med hänsyn till den särskilda karaktären av en del tjänster, t.ex. inom det militära försvarets och inom rättsväsendets område. Samma delegeringsprincip bör också gälla för chefstjänster i en sådan regional organisation som utgör en del av en större central myndighet. Däremot bör regeringen liksom nu tillsätta chefstjänsten för fristående länsmyndigheter som länsarbetsnämnd, skattemyndighet, kronofogdemyndighet och skogsvårdsstyrelse. En konsekvens av de riktlinjer vi här lägger fram är att myndighetschefens ställning stärks. Därmed blir det ännu mer angeläget för regeringen att relativt snabbt kunna ersätta en verksledning som inte fungerar tillfredställande. I propositionen 1993/94:65 har regeringen lagt fram förslag till en ny lag om offentlig anställning (). De ändringar som föreslås innebär i stort inga förändringar i förhållande till vad som gäller för generaldirektörer och andra med tidsbegränsade förordnanden som omfattas av förordnandepension. Regeringen kan således inte säga upp en generaldirektör vid ett enrådighetsverk. Däremot kan regeringen besluta om förflyttning. Det är vår avsikt att noga följa effekterna av det ökade ansvar som läggs på myndighetscheferna och utnyttja de möjligheter som finns för att garantera en väl fungerande verksledning. Vad gäller anställning av en myndighetschef i de fall där regeringen väljer att tillsätta styrelser med totalt ansvar kan vi instämma i uppfattningen att det ligger nära till hands att styrelsen utser den som skall ansvara för den verkställande ledningen av myndigheten. Vi vill inte heller utesluta att utvecklingen kan komma att gå i den riktningen, men vi är inte beredda att nu förorda att styrelserna skall få denna befogenhet annat än i mer speciella fall som t.ex. i fråga om den nya arbetsgivarorganisationen som skall träda i kraft . Myndigheterna bör i regel själva få bestämma också vem som skall vara ställföreträdare för myndighetschefen. Skälet till detta är följande. De krav som ställs på en myndighetschef är mycket höga. I rekryteringsprocessen måste regeringen söka någon som fyller de kompetenskrav som har ställts upp för den aktuella chefstjänsten. När regeringen slutligen finner en kandidat som bedöms ha de rätta kvalifikationerna, utser regeringen honom eller henne till chef för myndigheten. I det förtroende att leda en myndighet efter regeringens intentioner som ligger i själva utnämningen bör rimligen ingå att chefen är kapabel att själv avgöra vem som skall föra chefens talan när denne inte är i tjänst. Chefen bör därför enligt vår mening i princip själv få utse sin ställföreträdare och även bestämma under vilka former den ställföreträdande upp- giften skall utövas. Det kan t.ex. ske genom att någon chefstjänsteman förordnas att vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter ha uppgiften att vara ställ- företrädare. Vårt principiella synsätt på denna punkt anser vi också vara tillämpligt, när myndigheten har en styrelse med fullt ansvar. I de fall där regeringen tillsätter en myndighetschef, som är självskriven ledamot i styrelsen, bör alltså denne också få ta ansvar för frågan om vilken eller vilka ersättare som skall träda in i olika situationer av tillfällig frånvaro för myndighetschefen. Vad vi här har sagt utesluter dock inte att regeringen av andra skäl, som t.ex. verksamhetens stora omfattning eller särskilda betydelse, i en del fall kan välja att i instruktionen föreskriva att chefen skall ha en ställföreträdare som också kan bistå och avlasta chefen i arbetet och att regeringen därvid också tillsätter ställföreträdaren. Regeringens bedömning: Efter genomgångar departementsvis av förvaltningsmyndig- heterna bör regeringen - sedan informerats - fatta beslut om deras ledningsform genom ändringar i respektive myndighets instruktion. Reformeringen av förvaltningsmyndigheterna ledningsform bör vara avslutad . Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen har något att erinra. Skälen för regeringens bedömning En grundlig översyn av ledningsformen för de olika förvaltningsmyndigheterna bör göras, så att den för varje verksamhet blir så effektiv som möjligt. Detta gäller på grund såväl av regeringens intresse att styra sina myndigheter och följa deras verksamhet som myndigheternas eget intresse att kunna uppnå sina mål inom de givna ramarna. Under förutsättning att godkänner de riktlinjer som vi har förordat i fråga om ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna, avser regeringen att göra en samlad översyn av verksförordningen (1987:1100) och anpassa den till de ledningsformer vi här närmare har berört. Vidare avser regeringen att påbörja en genomgång av myndigheterna och bereda frågan om deras ledningsform enligt de riktlinjer som vi här har anfört. I denna bör departementen föra en dialog med sina myndigheter och inhämta deras synpunkter. Regeringen avser därefter att departementsvis i 1995 och bud- getpropositioner låta ta del av hur regeringen avser att ändra ledningsformen för olika myndigheter. Reformeringen av myndigheternas ledningsform bör ske genom ändringar i de enskilda myndigheternas instruktioner och bör vara avslutad . I samband härmed bör också myndigheternas instruktioner anpassas till vad vi förordat om delegering av ansvaret för myndigheternas inre organisation och för chefstillsättningar. I årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 5 s. 21 f.) anmälde rege- ringen att den nuvarande sammansättningen av Militärledningens rådgivande nämnd behöver förändras med anledning av att myndigheten bildas . I samband med att denna förändring görs avsåg regeringen att pröva nämndens framtida uppgifter. Regeringen anmälde vidare att denna fråga skulle tas upp i propositionen om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Vi återkommer i denna fråga. Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myndigheten . Enligt förordningen (1978:879) med instruktion för Militärledningens rådgivande nämnd består nämnden av nio ledamöter som utses av regeringen. Nämndens uppgift är i huvudsak rådgivande och tar sikte på avvägnings- och planeringsfrågor samt på frågor som rör personal, utbildning och organisation. Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i avsnitt 3 bör, för att komplettera nuvarande styrnings- och samverkansinstrument, ett särskilt organ knytas till Försvarsmakten med uppgift att utöva insyn i verksamheten. Frågor som rör den operativa verksamheten samt underrättelse- och säkerhetstjänsten bör - enligt vad som i huvudsak gäller i fråga om rådgivande nämnden - inte omfattas av insynsorganets uppgifter. Ledamöter bör kunna vara såväl riksdags- ledamöter som representanter för viktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären. Myndigheter inom totalförsvaret förutsätts få erforderlig insyn genom normal samverkan med Försvarsmakten. De bör således inte ha några representanter i det särskilda insynsorganet. Detta organs uppgifter, arbetsformer och sammansättning bör regleras i den instruktion för Försvars- makten som regeringen kommer att besluta . 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58) Kommitténs uppdrag har varit att se över de statliga förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. I tillämpliga delar har affärsverken omfattats av uppdraget. Vårt utredningsarbete har främst inriktats på de myndigheter som är centrala förvaltningsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde eller har en liknande central ställning. I enlighet härmed ingår i första hand de myndigheter som allmänt brukar betecknas som centrala ämbetsverk. Vi har emellertid i huvudgruppen även tagit med några andra myndigheter, bl.a. vissa forsknings- och kulturmyndigheter. Vi berör också en del mindre myndigheter, som vanligen betecknas som nämnder eller råd. Regionala myndigheter behandlas endast i den mån de ingår i en organisation under en central chefsmyndighet. I våra direktiv konstateras att det finns tre grundmodeller för ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. En form är att myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndigheten, s.k. enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid sidan om myndighetschefen ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom myndighetschefen även finns en s.k. lekmannastyrelse. En allmän utgångspunkt för vårt arbete har i enlighet med direktiven varit att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar skall anpassas till de nya förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett . Vi har i detta sammanhang haft att förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytandet i myndigheternas verksamhet. När det gäller myndigheternas styrelser har vårt uppdrag gällt vilka befogenheter en styrelse skall ha och hur ansvarsfördelningen skall vara mellan styrelsen och myndighetschefen. Vi har också haft att pröva vilket personligt ansvar styrelseledamöterna bör ha samt vissa jävsfrågor. Ytterligare några frågor har ingått i utredningsuppdraget. Det har bl.a. rört ansvaret på olika nivåer för åtgärder efter revisionen av myndigheternas årsredovisningar. Vidare har det gällt möjligheten att till myndigheterna delegera befogenheten att bestämma sin inre organisation och att förordna chefer i myndigheten. - huvudmodell för centrala förvaltningsmyndigheter De nuvarande principerna för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna fastställdes av 1987 genom det s.k. verksledningsbeslutet. Detta innebar att de vanliga förvaltningsmyndigheterna i allmänhet skulle ha en styrelse liksom . Funktionen för styrelsen skulle vara blandat beslutande och rådgivande. Den huvudsakliga uppgiften skulle vara att öva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa fall ansågs en beslutande roll motiverad. Det gällde generellt i fråga om beslut om föreskrifter och beslut om anslagsframställning och avrapportering av genomförd verksamhet. Vissa myndigheter, främst regeringens s.k. stabsmyndigheter, skulle vara enrådighetsverk med råd. I vårt uppdrag har ingått att genomföra en utvärdering av verksled- ningsbeslutet. I detta syfte har vi bl.a. låtit göra en enkät till styrel- seledamöterna i ca 80 centrala förvaltningsmyndigheter. Enkäten har på vårt uppdrag utförts av . Vi har även genom uppgifter från ett antal myndigheter och genom intervjuer sökt att få en bild av hur de nuvarande ledningsformerna fungerat. Vi anser oss efter vår granskning kunna dra två huvudsakliga slutsatser. Den ena är att man klarare bör skilja mellan frågan om ledningen av en myndighets verksamhet och frågan om insynen i denna. Den andra är att det är svårt att förena kravet på tydligt ansvar med den nuvarande uppdelningen av befogenheter mellan styrelse och myndighetschef. Verksledningsbeslutet betonade starkt betydelsen av insyn i statsförvaltningen. Det gällde inte minst insyn i myndigheternas verksamhet. Vi vill också kraftigt understryka vikten av medborgerlig insyn i den statliga förvaltningen. Vi anser emellertid att insynen inte behöver vara kopplad till ledningsfunktionen i myndigheterna. Vi konstaterar att det finns ett flertal kanaler för insyn i förvaltningen. När det gäller insyn pekar vi på de möjligheter som bl.a. utskottsutfrågningar ger. För den övervägande delen av statsförvaltningen anser vi att de generella former för insyn som finns bör vara tillräckliga. I vissa fall kan dock verksamhetens karaktär hos myndigheten vara sådan att särskilda former behövs för att uppnå den avsedda insynen. Det gäller t.ex. integritetskänslig verksamhet. Vi diskuterar i huvudsak två alternativ för ledningen av de vanliga förvaltningsmyndigheterna. Det är enrådighetsverk eller myndighet med styrelse. De faktorer som är avgörande för regeringens styrning av myndigheterna bör vara vägledande för valet mellan dessa båda ledningsformer. I enlighet med våra direktiv tar vi också upp frågan om tjänstemannakollegium som ledningsform. Vi anser dock att kollegieformen inte bör aktualiseras. Vi pekar på olika utvecklingstendenser som har betydelse för förvalt- ningsmyndigheternas verksamhet. Framför allt gäller det den delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som successivt skett från regeringen till myndigheterna och de krav på uppföljning av resultatet av verksamheten som detta medför. En annan faktor är de förändringar som skett av strukturen inom den statliga förvaltningen. Många myndigheter har i samband härmed fått en ändrad inriktning av sin verksamhet till att mera avse uppföljning och utvärdering. En ytterligare utvecklingstrend är den ökade internationalisering som följer av ett vidgat europeiskt samarbete. Vi framhåller vikten av att skapa bättre förutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningen och klarare och mer entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna. Vi konstaterar att man redan vid verks- ledningsbeslutet ansåg modellen med enrådighetsverk i princip vara tilllämpbar för alla myndigheter. Den utveckling som varit efter detta beslut och de utvecklingstendenser som vi pekat på bestyrker detta förhållande. Vår slutsats efter den gjorda genomgången är att enrådighetsverk bör vara huvudmodell för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna. För vissa myndigheter kan det dock finnas särskilda skäl att ha en styrelse. Myndigheterna kan ha behov av olika rådgivande organ. Vi föreslår att myndigheterna själva skall få besluta om inrättande och sammansättning av sådana organ. Det gäller både rådgivningsorgan som myndigheten vill inrätta för allmänt stöd till myndighetschefen och expertorgan som myndigheten anser sig behöva för särskilda frågor. I vissa fall kan det behövas ett särskilt insynsorgan i en myndighet, t.ex. om det rör sig om en integritetskänslig verksamhet. Detta insynsorgan bör då hållas informerat om allt av vikt som rör myndighetens verksamhet. Med hänsyn till att insynsorganet får en granskningsroll bör regeringen bestämma vilka konkreta uppgifter det skall ha och utse ledamöterna. I myndigheterna finns ibland en nämnd, delegation e.d. som fattar myndighetens beslut i en viss typ av ärenden. Vi anser att detta kan vara en lämplig form, t.ex. när man vill ha en kollektiv beslutsform i ett enrådighetsverk. Denna typ av ärenden får dock inte vara av sådan omfattning att myndighetschefens ansvar för myndighetens verksamhet väsentligt ändras. Myndigheter med styrelse i vissa fall Med den huvudmodell som vi har förordat, dvs. att de centrala förvalt- ningsmyndigheterna i allmänhet bör vara enrådighetsverk, kommer antalet myndigheter med styrelse att bli väsentligt mindre än . Avgörande för att en myndighet skall ha en styrelse bör vara att styrelseformen anses vara effektiv för myndigheten. Avgörande bör också vara att regeringen finner det ändamålsenligt att lägga ansvaret för ledningen av myndigheten på ett kollektivt organ som en styrelse i stället för på en enrådig myndighetschef. Vi pekar på några områden där styrelseformen kan övervägas. Det gäller bl.a. vissa myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar. Vi anser även att styrelseformen kan övervägas för vissa myndigheter som är chefsmyndigheter för en regional organisation. Om en myndighet skall ha en styrelse, anser vi att styrelsen skall ha ett totalt ansvar för verksamheten. Myndighetschefen bör vara självskriven ledamot i styrelsen och i allmänhet också styrelsens ordförande. Styrelsens ledamöter bör utses mot bakgrunden av styrelsens roll att leda verksamheten. Ledningsformer i vissa andra myndigheter I de små centrala förvaltningsmyndigheter som brukar betecknas som nämnder eller råd beslutar nämnden eller rådet i princip i alla eller i varje fall i viktigare ärenden. Vi föreslår inte någon ändrad ledningsform för dessa myndigheter. Nämnderna och råden är vanligen direkt underställda regeringen och omfattas av samma regelsystem som gäller för större myndigheter. Vi föreslår att en översyn görs för att pröva om den administrativa funktionen för vissa av dessa nämnder och råd kan förläggas till någon befintlig central myndighet. För regionala myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet anser vi att samma riktlinjer för ledningen i princip bör gälla som för de centrala förvaltningsmyndigheterna. Väsentligt för ledningsformen måste vara hur ansvaret för verksamheten skall vara fördelat mellan den centrala myndigheten och de regionala myndigheter som hör under denna. I vissa fall kan det vara lämpligt med en styrelse för den regionala myndigheten. Avgörande bör vara vilken grad av självständighet som statsmakterna vill ge myndigheten. Detta bör också avgöra om regeringen eller chefsmyndigheten skall utse ledamöterna i styrelsen. Personligt ansvar och jäv För beslut som en ledamot i en myndighets styrelse deltar i och som ligger utanför det straffbara eller allmänt skadeståndsrättsliga området finns endast det personliga ansvar som regeringen som uppdragsgivare kan kräva ut. Vi har därför övervägt om några särskilda ansvarsregler bör införas. Våra överväganden har härvid gällt såväl affärsverken som de vanliga förvaltningsmyndigheterna. Vi konstaterar att det redan finns tillräcklig möjlighet att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet, dvs. om en styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk skada. När det gäller oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra ansvar för styrelseledamöter bedömer vi däremot att utrymmet är mycket litet. Vi föreslår därför inget särskilt sådant ansvar. De möjligheter som finns enligt skadeståndslagen att utkräva ansvar bör dock utnyttjas. För att inskärpa vikten av styrelseuppdraget anser vi att det för de vanliga centrala förvaltningsmyndigheterna bör övervägas att ha en ettårig mandattid i likhet med vad som är fallet i affärsverken. I fråga om de jävsproblem som kan uppkomma i styrelseuppdraget konstaterar vi att färre personer än kommer att beröras, om flertalet centrala förvaltningsmyndigheter blir enrådighetsverk. Vi anser det emellertid viktigt att jävsfrågan uppmärksammas vid förordnande av ledamöter i de styrelser som kommer att finnas. Vi betonar också att det för styrelseledamöterna bör klargöras vad uppdraget innebär. Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision Den statliga myndighetens officiella avrapportering av sin verksamhet sker i årsredovisningen. Denna riktar sig i första hand till regeringen. Den bör emellertid också kunna ses som ett viktigt dokument för att till en vidare krets av intresserade ge information om verksamheten. Vi föreslår att årsredovisningarna utformas för att även kunna tillgodose detta syfte. Vi betonar också myndigheternas ansvar för årsredovisningen och vikten av att myndigheterna blir väl informerade om resultatet av revisionen av sin redovisning. Något formellt regeringsbeslut om fastställande av årsredovisningen anser vi inte behövas vid s.k. rena revisionsberättelser. Eljest får erforderliga åtgärder prövas i det enskilda fallet. För vissa uppdragsmyndigheter m.fl. kan ett fastställande övervägas. Vi föreslår att regeringen lämnar en samlad redogörelse för revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Det bör ske i en särskild skrivelse eller i en bilaga till komplette- ringspropositionen.