prop · GH03116 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredaren dels överväga om bygglovsprövningen i nuvarande form behöver behållas inom detaljplane- områden i vissa fall, dels belysa möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen, framför allt på lands- bygden. Plan- och byggutredningen lade fram delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94). Betänkandet är nu ute på remiss. Det förslag till ändring av som utredaren presenterat i delbetänkandet innebär bl.a. att den nuvarande tillståndsprövningen (bygglovet) endast skall avse en prövning av lokaliseringen. Beslut om den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. samt den tekniska kontrollen föreslås ske i ett fristående förfarande. Den del av utredarens förslag som är aktuell i förevarande lagstift-ningsärende är förslaget till reglering av tillståndsplikten i områden utanför detaljplan. Denna tillståndsplikt bör enligt utredaren kunna varieras mycket mer än . För detta krävs att kommunerna ges ett effektivt och lämpligt verktyg för en sådan anpassning. Enligt förslaget skall undantag från tillståndsplikt att uppföra byggnader kunna gälla sådana åtgärder utanför detaljplanelagt område där kommunen anser att tillståndsplikt inte är nödvändig. Kommunerna föreslås kunna reglera sådana frågor genom föreskrifter i översiktsplanen. Enligt utredaren är förslaget ägnat att förenkla kommunernas planarbete som den enskildes frihet kan öka. Översiktsplanen är enligt utredaren ett instrument i vilket det borde vara möjligt att variera och lokalt anpassa tillståndspliktens omfattning med hänsyn till olika områdens karaktär. För att genomföra utredarens förslag krävs ändringar i PBL. De ändringar som föreslås av utredaren är dels en ändrad lydelse av den bestämmelse i vilken innehållet i översiktsplanen regleras, dels bemyndiganden för regeringen eller de kommuner som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om i vilka fall åtgärder kräver tillstånd enligt lagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lydelse av är översiktsplanen inte bindande. För att Plan- och byggutredningens förslag om en förenklad och för den enskilde mer förutsebar reglering skall kunna genomföras krävs att bindande beslut i fråga om tillståndspliktens omfattning kan meddelas i översiktsplanen. Ett dylikt förfarande innebär normgivning (jfr bl.a. uttalanden av dåvarande departementschefen och Lagrådet i prop. 1985/86:1 s. 89). Det saknas stöd i regeringsformen för sådan normgivning. Ett genomförande av den föreslagna ändringen i kräver således en ändring av de bestämmelser i 8 kap. 7 § RF som reglerar delegering av normgivningskompetensen. Ändringen bör enligt regeringens mening ske genom tillägg av orden "tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar". Därigenom kan regeringen i lag få bemyndigande att genom förordning meddela föreskrifter om tillståndsplikt för byggande, rivning och andra åtgårder med byggnader och anläggningar. Exempel på vad som avses med anläggningar finns i 8 kap. 2 § . Regeringen vill understryka att bemyndigandet enbart är avsett att tillämpas för att möjliggöra för kommunerna att i översiktsplanen föreskriva om åtgärder kräver tillstånd enligt eller inte. Det är således endast fråga om föreskrifter av administrativ karaktär. När det gäller tillämpningen av beredningskravet i 7 kap. 2 § RF kan konstateras att det bemyndigande som krävs för att genomföra Plan- och byggutredningens förslag inte har remissbehandlats i detta sammanhang. Emellertid är den föreslagna ändringen i 8 kap. 7 § RF inte direkt tillämplig utan kräver för sitt genomslag ytterligare lagstiftning, nämligen ändringar i . Remissbehandlingen av betänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94) i vari sådana ändringar föreslås, pågår och regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition i ämnet . Denna proposition kommer således att kunna beaktas av i samband med att slutlig ställning tas i den nu aktuella grundlags- frågan. 6 Resning och återställande av försutten tid på Regeringens förslag: I regeringsformen öppnas en möjlighet att genom lag bestämma att lägre domstolar än Regeringsrätten får bevilja resning och återställande av försutten tid inom för- valtningsrätten. Den särskilde utredarens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom tillstyrker att även lägre domstolar än Regeringsrätten skall kunna få bevilja resning och återställande av försutten tid eller lämnar förslaget utan erinran på den punkten. Skälen för regeringens förslag: Rättskipningen vid och Regeringsrätten reformerades (prop. Målsättningen för reformen var att de båda domstolarna skulle utgöra prejudi-katinstanser, dvs. de skulle ha att svara för vägledande avgöranden. Reglerna kom till uttryck bl.a. genom att det för överprövning i de båda domstolarna normalt skulle krävas att de beviljade tillstånd till prövning (dispens). Vid sidan av överprövningsuppgifterna skulle och Regeringsrätten liksom tidigare ha att pröva frågor om bl.a. resning och återställande av försutten tid. De grundläggande bestämmelserna om Högsta domstolens och Regeringsrättens roll när det gäller resning och återställande av försutten tid finns i 11 kap. 11 § RF. Enligt det lagrummet är det Regeringsrätten som beslutar om sådan åtgärd när fråga är om ett ärende för vilket regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. Enligt regeringsformen i dess ursprungliga lydelse skulle i annat fall resning och återställande av försutten tid beviljas av . Genom lagändring (prop. 1987/88:58, bet. 1987/88:KU35, rskr. 1987/88:168, bet. 1988/89:KU2, rskr. 1988/89:11, SFS 1988:1440) öppnades en möjlighet att i lag föreskriva att i stället för en annan domstol som icke är förvaltningsdomstol skall få bevilja åtgärden. 1987/88:58, bet. 1988/89:JuU7, rskr. 1988/89:33, SFS 1988:1451) bestämdes bl.a. att hovrätterna skall pröva frågor om resning i vissa fall, främst när det gäller tingsrättsavgöranden. Frågor om återställande av försutten tid får prövas av en hovrätt bl.a. när det gäller en frist för överklagande till tingsrätt eller hovrätt. Hovrättens beslut kan överklagas till . Därvid gäller ett krav på prövningstillstånd. Syftet med reform var att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildningen i . I betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) föreslår den särskilde utredaren att motsvarande reform nu genomförs på den förvaltningsrättsliga sidan, dvs. att för vissa fall beslutsfunktionen flyttas från Regeringsrätten till kammarrätterna. Regeringen kan konstatera att förslaget godtas av nästan alla remissinstanser. En remissinstans är emellertid kritisk och menar att man inte vinner någonting med förslaget när det gäller rättssä- kerhet eller kostnader. Detta är visserligen riktigt, om man begränsar blickfältet till de enskilda fallen, men regeringen anser att förslagets fördelar ligger på ett annat plan. Prövningen av en fråga angående ett extraordinärt rättsmedel förutsätter i många fall en ganska omfattande granskning av processmaterialet i det bakomliggande målet. Detta medför att prövningen kan vara arbetsbetungande. De extraordinära fallen är också relativt många. Av samtliga i för upptagna 640 fall var det sålunda 243 eller som i huvudsak avsåg endast extraordinära åtgärder. De extraordinära fallen har endast i en mycket begränsad omfattning betydelse för Regeringsrättens primära uppgift att svara för rättsbildningen genom prejudikat. Utvecklingen är sådan att prövningen av nu avsedda frågor kommit att bli alltmer betungande för vår högsta allmänna förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av den reform som skett på den allmänna domstolssidan när det gäller beslutsfunktionerna är goda. Man har utifrån dessa erfarenheter anledning räkna med att en reform på förvaltningssidan skulle komma att leda till en avsevärd avlastning av Regeringsrätten. Självklart uppnår man emellertid totalt sett inte några direkta besparingar för samhället. Det handlar ju om att ersätta en prövning med en annan som inte i sig kräver så mycket mindre resurser. Vad man vinner är att Regeringsrättens speciella kompetens kan utnyttjas på ett mera rationellt sätt. Regeringsrätten får möjligheter att ägna ytterligare tid och kraft åt sin huvuduppgift. Därmed förbättras förutsättningarna för en god prejudikatbildning och en sådan främjar den totala processekonomin i samhället. För en del fall vinner man också en ökad enkelhet. Det gäller bl.a. sådana fall där en part inte är säker på om ett avgörande får angripas med ett ordinärt rättsmedel eller med ett särskilt. En reform skulle innebära att det i ökad utsträckning var ett och samma organ som hade att svara för prövningen oavsett valet av rättsmedel. För att en nedflyttning skall kunna ske krävs emellertid av rättssäkerhetsskäl att förutsättningarna för en tillämpning av de berörda instituten lagregleras. Den särskilde utredaren har behandlat frågor om dessa förutsättningar i ett förslag till lag om särskilda rättsmedel inom förvaltningsrätten. En lagstiftning kan ske på grundval av det förslaget. Inte heller kostnadsaspekter lägger några hinder i vägen för en reform. Mot den nu redovisade bakgrunden synes klart att regeringsformen bör ändras så att även lägre förvaltningsdomstolar än Regeringsrätten kan beslu- ta om resning och återställande av försutten tid. Det bör i detta sammanhang framhållas att det inte i nuvarande läge kan bli aktuellt att föra ned beslutsfunktionen också till länsrätt. Lagtekniskt upptas i den särskilde utredarens förslag huvudregeln om Regeringsrättens och Högsta domstolens primära beslutsbefogenheter när det gäller de särskilda rättsmedlen i 11 kap. 1 § första stycket RF. I ett andra stycke av paragrafen upptar förslaget dels - i en första mening - en regel om att i lag kan bestämmas att resning och återställande av försutten tid får beviljas av en lägre domstol, dels - i en andra mening -en regel om att i lag även kan meddelas närmare bestämmelser om dessa institut. Flera remissinstanser har syn- punkter på den lagtekniska lösningen. Den nuvarande lydelsen av paragrafen utesluter möjligheten av att genom lag bestämma att en förvaltningsdomstol skall få besluta över frågor om resning och återställande av försutten tid på de allmänna domstolarnas område. Lydelsen ger dock möjligheter att genom lag bestämma att även en specialdomstol skall få besluta i sådana frågor (prop. 1987/88:58 s. 31). Den särskilde utredarens förslag är i det förra hänseendet mera öppet, i det senare mera slutet. Självklart skulle det vara olämpligt med en beslutsordning enligt vilken allmänna domstolar beslutade på förvaltningsdomstolarnas område och vice versa. En beslutsfunktion lagd på en specialdomstol skulle kunna bidra till att ansvars- bilden blev alltför splittrad. Det är visserligen inte nödvändigt att i regeringsformen uttryckligen gardera sig mot den typen av lösningar. Uppdelningen mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna är dock av så grundläggande natur att man - som Regeringsrättens ledamöter förordat - även i fort- sättningen bör låta den återspeglas i regeringsformens bestämmelser om de särskilda rättsmedlen. Inte heller i övrigt bör nu göras större ändringar i regeringsformen än vad som direkt föranleds av att vissa extraordinära ärenden i enlighet med utredarens förslag bör flyttas ned från Regeringsrätten till lägre för- valtningsdomstol. Ändringar bör mot den nu angivna bakgrunden ske endast i 11 kap. 11 § första stycket första meningen regeringsformen som avser de fall vilka med nu gällande ordning skall prövas av Regeringsrätten. Ändringarna bör ha den innebörden att det i lag skall kunna före- skrivas att prövningen i stället skall göras av en lägre förvaltningsdomstol. Det bör framhållas att det inte kan bli fråga om att tillåta en sådan domstol bevilja t.ex. resning av regeringens beslut. Utredningens sammanfattning av betänkandet En ny datalag (SOU 1993:10) har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen (1973:289) från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Den svenska datalagen var den första nationella lagstiftningen i sitt slag och väckte berättigad uppmärksamhet vid sin tillkomst. har gått, vilket i dessa sammanhang är en mycket , utan att lagens grundläggande struktur har ändrats. Lagen får såväl innehållsmässigt som till sin tekniska utformning anses vara ganska föråldrad. Den nuvarande datalagen reglerar användningen av personregister. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB) och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Avgörande för frågan om datalagen över huvud taget är tillämplig på ett register är således huruvida registret förs med ADB eller inte. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller utanför datalagens tillämpningsområde. För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed förstås den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransva- riga. Med att förfoga över ett register avses närmast en befogenhet att överföra registrets innehåll till läsbar form. En registeransvarig måste också kunna påverka innehållet i registret genom att tillföra eller ändra de uppgifter som ingår i registret för att anses förfoga över det. Personregister får inrättas och föras endast av den som efter anmälan har fått licens av Datainspektionen. En sådan licens berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från Datainspektionen. Tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra ett personregister som innehåller 1) känsliga personuppgifter, 2) omdömen om den registrerade, 3) uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande samt 4) personuppgifter som inhämtats från något annat personregister (s.k. samkörning). En grundläggande förutsättning för att Datainspektionen skall kunna ge tillstånd att inrätta och föra personregister är att det inte finns anledning att anta att registreringen medför otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Finns det anledning anta att personuppgifter skall användas för ADB i utlandet, får uppgifterna lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Sådant medgivande får lämnas endast om det kan antas att utlämnandet av uppgifterna inte kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig integritet. Något medgivande behövs dock inte, om personuppgifter skall användas för ADB enbart i en stat som har anslutit sig till konvention om skydd för enskilda vid ADB-behandling av personuppgifter. I datalagen finns allmänna bestämmelser om gallring av personuppgifter. Datainspektionen utövar tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Har förande av personregister medfört eller kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet kan Datainspektionen meddela villkor eller, om rättelse inte på annat sätt kan åstadkommas, förbjuda fortsatt förande av person- register eller återkalla meddelat tillstånd. Datainspektionens beslut får överklagas hos regeringen genom besvär. Enligt förslag skall datalagen även i fortsättningen bara reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Liksom skall lagen gälla både för den privata och offentliga sektorn. I övrigt innebär den föreslagna lagen mycket betydande förändringar i förhållande till vad som gäller . De viktigaste förändringarna och nyheterna är följande. * Personregisterbegreppet, som har gett upphov till en hel del tolkningsproblem, slopas. Den nya datalagen blir tillämplig på behandling av personuppgifter. Med behandling förstås varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom ADB. Vissa undantag görs från huvudregeln, bl.a. tas ordbehandling och behandling som sker uteslu- tande för personligt bruk undan från lagens til- lämpnings-område. * Det blir lättare att avgöra vem som är registeransvarig, person-dataansvarig enligt utredningens terminologi, i system som används av flera. Endast den är persondataansvarig som bestämmer ändamålet med behandlingen, vilka personuppgifter som skall behandlas och hur de skall behandlas. * Systemet med licens och tillstånd avskaffas. Trots olika försök att rationalisera tillståndshanteringen och begränsa antalet till- ståndsärenden är arbetet med dessa ärenden så omfattande att Datainspektionen i stort sett inte hinner ägna sig åt några inspektioner ute på fältet. Den uteblivna tillsynen medför en bristande respekt för datalagens regler. Det kan t.ex. nämnas att det f.n. finns omkring 50 000 meddelade licenser. Enligt utredningens beräkningar hade antalet bort vara mellan 500 000 och 1 milj. * De resurser som frigörs genom att systemet med licens och tillstånd avskaffas skall användas för en intensifierad tillsyn, särskilt in- spektioner ute på fältet. En sådan tillsyn är enligt utredningens uppfattning det bästa sättet att upprätthålla ett gott integritetsskydd. * En förutsättning för att man skall kunna övergå till ett renodlat tillsynsförfarande är att datalagen ger en så utförlig reglering som möjligt av de förutsättningar som gäller för ADB-hantering av personnuppgifter. Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet, som aldrig har kunnat ges ett någorlunda preciserat innehåll, avskaffas. I stället införs regler för de olika momenten i informationsbehandlingen. I den nya datalagen finns bestämmelser om bl.a. den nödvändiga an- knytningen till ett ändamål, förutsättningarna för behandling av personuppgifter, vilka person- uppgifter som får behandlas, formen för samtycke från den enskilde, säkerhet och gallring. * Regleringen i den nya datalagen skall kunna kompletteras med bestämmelser som utfärdas av Datainspektionen och som avser olika branscher eller sektorer. * Ett system med anmälningsskyldighet för vissa persondataansvariga införs. En anmälan skall göras till Datainspektionen när vissa känsliga uppgifter behandlas med ADB. Anmälningarna skall ligga till grund för Datainspektionens tillsyn. Anmälningsförfarandet blir betydligt enklare och riktar sig mot betydligt färre persondata-ansva- riga än det nuvarande tillståndssystemet. * Liksom skall personuppgifter få ADB-behandlas bara för bestämda ändamål. Ändamålet skall dock enligt utredningens förslag anges med större precision än enligt nuvarande datalag. Möjligheterna begränsas att använda personuppgifter som samlats in för ett ändamål för andra ändamål. * I den föreslagna lagen anges i sex olika punkter de alternativa grunder som ger rätt att ADB-behandla personuppgifter. En av grunderna är samtycke från dem som berörs av behandlingen. * När den enskildes samtycke behövs för en viss ADB-behandling skall det vara ett uttryckligt samtycke. Passivitet eller s.k. konkludent handlande kommer inte att vara tillräckligt. * För känsliga personuppgifter, t.ex. politisk uppfattning, sjukdom, hälsotillstånd eller olika slags omdömen, kommer särskilda regler att gälla. Enligt dessa bestämmelser får de känsliga uppgifterna ADB-behandlas bara om, när samtycke inte föreligger, det finns särskilt stöd i författning för behandlingen. Det kommer att behövas åtskilliga sådana författningar, särskilt på den offentliga sidan. * I några paragrafer i den föreslagna datalagen ges sådant särskilt författningsstöd i fråga om behandling av känsliga uppgifter på forsknings- området och hos arbetsgivare. Dessa bestämmelser anger alltså de förutsättningar som måste föreligga för att känsliga uppgifter, utan samtycke från de berörda enskilda, skall få ADB-behandlas för forskningsändamål och i förhållandet mellan arbetsgivare samt arbets- tagare och arbetssökande. På forskningsområdet avses bestämmelserna tillgodose den viktiga registerforskningen. * En uttrycklig regel om förbud för den persondataansvarige att ADB-behandla personuppgifter för direktreklamändamål i strid med den enskildes önskan tas in i datalagen. * Särskilda regler införs i datalagen som klargör hur de intressen som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen skall avvägas mot integritetsin- tressena. * Vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling hos myndigheter kan integritetsintressena komma i konflikt med intresset att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forskningen. En särskild bestämmelse i utredningens förslag till datalag anger hur den avvägningen skall ske. * Bestämmelserna i den gällande datalagen om överföring av personuppgifter till utlandet för ADB-behandling av uppgifterna där har berörts i det föregående. Enligt utredningens förslag skall överföring utan särskilt medgivande kunna ske till en stat som visserligen inte har anslutit sig till konvention men som har ett integritetsskydd som motsvarar det som följer av konventionens regler. Den nya bestämmelsen bör få ganska stor praktisk be- tydelse. * Datainspektionens beslut skall i fortsättningen överklagas till domstol, inte som till regeringen. antog ett förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Sedan förslaget behandlats i och har antagit ett nytt förslag till direktiv. Detta förslag har förelagts och enligt tidsplanen skall Rådet ta slutlig ställning till det nya förslaget . Åtskillig diskussion om hur integritetsskyddet skall vara utformat har förekommit i anslutning till det tidigare utkastet till direktiv från Kommissionen och EG-parlamentets behandling av detta utkast. förekommer inom EG, såvitt man kan bedöma, oenighet om hur ett framtida direktiv skall vara utformat. Detta har bl.a. lett till att tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Enligt företrädare för Kommissionen kommer troligen inte att kunna ta slutlig ställning till förslaget . I den debatt som förts efter det Kommissionen presenterade sitt reviderade förslag har vissa bl.a. pekat på den s.k. subsidiaritetsprincipen. Vidare kan nämnas att vid i den 11 - har Kommissionen förklarat att den avser att revidera ett antal förslag i syfte att göra dem mindre detaljerade. i ljuset av att samtliga medlemsländer snart kommer att ha nationella dataskyddslagar och anslutit sig till dataskyddskonvention har det från vissa håll ifrågasatts om behovet av att anta direktivförslaget kommer att kvarstå. Redovisningen i det följande bygger på det nuvarande direktiv-förslagets lydelse. Direktiv som beslutas av behöriga EG-organ är bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och metod för detta. I förslaget till EG-direktiv har man beaktat den utveckling på data-skyddsområdet som har skett och förslaget bygger på de integritetsskyddslagar och den internationella reglering som har kommit fram . I förhållande till den svenska datalagen innefattar direktivförslaget i en hel del hänseenden en önskvärd skärpning av reglerna för integritetsskyddet. Av dessa och andra skäl, särskilt det intensifierade europeiska samarbetet, har utredningen eftersträvat att få i huvudsak samma regler för integritetsskyddet som de som kan komma att gälla inom EG. Utredningens förslag till materiella regler för dataskyddet ligger också nära motsvarande bestämmelser i direktivförslaget. Det gäller bl.a. sådana frågor som ändamålsanknytning och byte av ändamål, förutsättningar för behandling av personuppgifter, hur samtycke från den enskilde skall lämnas, vilka personuppgifter som får behandlas, säkerhet, gallring och regleringen av känsliga person-uppgifter. Vissa avvikelser förekommer emellertid i förhållande till förslaget till EG-direktiv.