prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Det kan säkert vara naturligt att samråder med berörd facklig organisation innan avtal om sysselsättning träffas. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att någon formell skyldighet för till sådant samråd inte bör gälla. Om en sådan ordning skulle gälla finns det alltid en risk för en fördröjning av starten för verksamheten och därmed också en risk att vissa tillfälliga och kortvariga arbeten inte skulle stå öppna för asylsökande, även om det skulle vara fråga om sysselsättning som eljest skulle vara mycket väl lämpad för dem. Samråd med kan också te sig naturligt liksom att nämnden får information om avtal som träffat. Inte heller här bör det dock vara fråga om ett obligatoriskt samråd eller att skall lämna formellt godkännande innan en verksamhet startar. måste som nämnts alltid träffa avtal om deltagande i verk- samhet som utförs åt någon annan än verket. Därigenom ges också möjlighet att bevaka att det inte är fråga om ett arbete som bör utföras på marknadsmässiga villkor och att deltagande i verksamheten inte går över till att bli ett reguljärt arbete. Det tillgodoser också verkets behov av att kunna hålla kontakt med utlänningen. måste kunna ge berörda utlänningar behövligt stöd och deltagande i verksamheten får inte hindra eller fördröja utredning och beslut i ett asylärende. 4.7.5 Ersättning för deltagande i organiserad verksamhet Regeringens förslag: Någon särskild ersättning skall inte lämnas till en asylsökande som deltar i sådan verksamhet som avses i den föreslagna lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Utredningen om arbete för asylsökande föreslår att asylsökande som utför arbete enligt den av utredningen föreslagna lagen skall ha rätt till särskild ersättning. Enligt förslaget skall det ankomma på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att fastställa storleken av ersättningen. Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad. Flera remissinstanser anser att särskild ersättning bör utgå till den asylsökande som deltar i arbete. De som tillstyrker förutsätter då att denna ersättning skall betalas av . Bl.a. Invandrarverket och Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser att någon särskild ersättning inte bör utgå. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits bör den asylsökande i mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning. En asylsökande har i mån av behov rätt till dagersättning och logi. När en asylsökande exempelvis deltar i arbetet på en förläggning innebär det att han bidrar till sin egen försörjning. Någon särskild ersättning - utöver dagersättning - bör därför inte utgå till den som deltar i verksamhet enligt den föreslagna lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Någon ersättning till en asylsökande som deltar i verksamhet åt någon annan bör heller inte få betalas ut av den som svarar för verksamheten. Av den nya lagen bör därför klart framgå att ett eventuellt avtal om ersättning mellan en asylsökande och den som tillhandahåller ett arbete inte är giltigt. Om ersättning för arbetet skall utgå bör den, som närmare behandlas i avsnitt 4.7.3, av beställaren betalas till . Det normala måste vara att den som sysselsätter asylsökande i ett arbete betalar ett belopp till för att få arbetet utfört. Det kan dock tänkas att beställaren har sådana kostnader för arbetsledning m.m., vilket kan förekomma exempelvis när det gäller landskaps- och fornminnesvård, att det inte framstår som orimligt att någon ersättning inte skall utgå. Däremot bör det inte förekomma att betalar för att asylsökande skall delta i en verksamhet. 4.8 Ekonomiskt bistånd 4.8.1 Allmänt om bistånd Regeringens förslag: Asylsökande skall liksom ha möjlighet att få bistånd i form av logi, dagersättning och bistånd för särskilda behov (särskilt bidrag). Den som har inkomst eller egna tillgångar skall betala för logi och för kost när sådan ingår i inkvarteringen på en förläggning. Den som omfattas av lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. skall inte ha rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen. Utredningen om mottagande av asylsökande och flyktingar har föreslagit att det ekonomiska biståndet i form av dagbidrag skall ersättas av ett system med lån, s.k. asyllån. Lånet skulle enligt förslaget betalas av genom att asylsökanden deltar i någon form av organiserad verksamhet. Endast en asylsökande som utan giltiga skäl vägrat att delta i den organiserade verksamheten skulle ha någon skuld kvar sedan slutligt beslut meddelats i ärendet. Utredningens förslag om att den som har inkomst eller egna tillgångar skall betala för logi och i förekommande fall för kost överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser avvisar förslaget om lån i stället för bidrag. Flera frivilligorganisationer anser att det skulle vara oetiskt att tvinga människor i behov av skydd att underteckna en låneförbindelse. Bl.a. RRV och Statskontoret ser en risk för att de administrativa kostnaderna för ett lånesystem skulle komma att bli större än de vinster som man eventuellt skulle kunna uppnå. tillstyrker i princip ett lånesystem i stället för nuvarande bidrag. Skälen för regeringens förslag: Ett huvudmotiv för utredningens förslag om asyllån är att det skulle ge asylsökande en bättre bild av vad det kostar att leva i och därmed underlätta omställningen till ett aktivt liv sedan tillstånd beviljats. Ett annat motiv är enligt utredningen att det skulle stimulera asylsökande att så långt möjligt klara sin försörjning på egen hand utan att söka asyllån. Därmed skulle systemet också minska kostnaderna för asylmottagandet. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att de administrativa kostnaderna för ett lånesystem skulle bli höga och att den samhällsekonomiska vinsten av ett lånesystem därmed skulle bli ringa eller till och med kunna förbytas i förlust. I avsnitt 4.8.3 kommer regeringen föreslår att dagersättning skall kunna sättas ned för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i program för organiserad versamhet. Ett sådant system bör i samma utsträckning som utredningens förslag vara ägnat att stimulera asylsökande till ett aktivt liv och minska kostnaderna för mottagandet. Förslaget om asyllån bör således inte genomföras. Enligt gällande regler skall den som har inkomst av förvärvsarbete erlägga skäligt belopp som ersättning för logi och i förekommande fall för kost. Även den som har annan inkomst eller egna tillgångar bör emellertid betala för kost och logi. Den föreslagna lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. bör innehålla bestämmelser om detta. Nivån på det ekonomiska biståndet till de asylsökande, liksom hur stor ersättning som skall erläggas för kost och logi av den som har inkomst eller egna tillgångar, bör läggas fast av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Nivån på biståndet till asylsökande ligger något lägre än de normer som tillämpas för bistånd enligt socialtjänstlagen. Motiven för detta är att de asylsökande vistas här och att de då inte har samma utgifter som dem som är bosatta här. Det bör därför framgå av lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. att den som omfattas av denna lag inte har rätt till bistånd för motsvarande förmåner enligt socialtjänstlagen. Det får inte uppstå någon tvekan om att den som omfattas av den lag som föreslås inte skall ha möjlighet att få kompletterande bistånd enligt socialtjänstlagen. Förslaget i denna del kommenteras närmare i specialmotiveringen. 4.8.2 Nivån på dagersättningen Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall liksom fastställa nivån på ekonomiskt bistånd åt asylsökande m.fl. Nivån på dagersättningen skall fastställas i kronor och inte beräknas i procent av det basbelopp som fastställts. Nuvarande koppling mellan rekommenderade norm för socialbidrag och nivån på dagbidraget skall upphöra. Dagbidraget för barnfamiljer bör sänkas något. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har bedömt att efter den sänkning av dagbidragen som genomförts från är utrymmet för en generell reduktion av dagbidragen begränsat. Remissinstanserna har inte yttrat sig generellt i frågan om nivån på dagbidraget. Skälen för regeringens förslag: De flesta asylsökande har uppenbart behov av ekonomiskt bistånd. Behovet måste naturligtvis tillfredsställas på ett sådant sätt att de asylsökande kan få en rimlig levnadsnivå. Enligt 9 § lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. har en utlänning som avses i lagen - i den mån han behöver det - rätt till bistånd för sin dagliga livsföring som försäkrar honom eller henne en skälig levnadsnivå (dagbidrag). 1987/88:80 om bistånd åt asylsökande m.m. skall utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå vara densamma vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen och regeln om bistånd åt asylsökande m.fl. Det innebär dock enligt föredraganden inte att nivån på bidragen nödvändigvis behöver vara densamma eftersom behoven i vissa avseenden är större för den som varaktigt bor i . Som exempel nämns att den som bor på en förläggning eller i en genomgångsbostad inte behöver bistånd till möbler eller hemutrustning. Vidare sägs att även andra förhållanden kan motivera en lägre nivå på dagbidraget. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer grunder för de belopp som dagbidrag skall lämnas. Regeringen har meddelat föreskrifter i frågan i förordningen (1988:156) om bistånd åt asylsökande m.fl. Enligt 3 § förordningen beräknas dagbidrag i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring (1962:381) fastställts för året. Procentsatserna varierar beroende på hushållets sammansättning och barnens ålder. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas ett reducerat dagbidrag. När procentsatserna fastställdes utgick man från rekom- menderade norm för socialbidrag. En generell sänkning, av nivån på dagbidrag till asylsökande, genomfördes . För stora barnfamiljer var sänkningen större. Motiven till sänkningarna var i huvudsak följande: - Besparing på statsbudgeten (del av sparpaketet). - En del kommuner hade infört korttidsnorm för socialbidrag som var lägre än dagbidraget. - Nivån bedömdes för hög med hänsyn till att asylsökande kunde skaffa kapitalvaror och skicka hem pengar i . Det gällde särskilt barnfamiljer. - Anpassning av nivån till andra nordiska länder. Det har gått tillräckligt för att slutsatser och konsekvenser skall kunna dras av effekterna av den tidigare genomförda sänkningen. Därvid har framgått att nuvarande nivå på dagbidraget mer än väl täcker behoven hos barnfamiljer. Mot den här bakgrunden och den period av stora ekonomiska påfrestningar som har drabbat oss alla bedömer regeringen att det finns utrymme för en generell sänkning av nivån på dagersättningen till barnfamiljer. En sänkning inom intervallet per dag och barn beroende på barnets ålder bedöms rimlig. Det bör ankomma på regeringen att fastställa den exakta nivån på dagersättningen. Regeringen bedömer vidare att nivån på dagersättningen inte bör beräknas i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställts för året. I stället bör nivån på dagersättningen fastställas i kronor och kopplingen till rekommenderade norm för socialbidrag upphöra. Det förhållandet att asylsökande mer sällan är bunda av ekonomiska åtaganden på och som regel inte har så stora ekonomiska förpliktelser jämfört med dem som bor här stadigvarande talar för att rekommenderade norm för socialbidrag inte bör vara utgångspunkt när dagersättning för asylsökande fastställs. Regeringen finner att det kan vara rimligt att asylsökande ges en lägre ekonomisk standard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att fastställa grunder för de belopp som dagersättning skall utgå med. 4.8.3 Dagersättning för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i organiserad verksamhet m.m. Regeringens förslag: Dagersättningen skall kunna sättas ned för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i program för organiserad verksamhet. Detsamma skall gälla för den som genom att hålla sig undan försvårar asylutredningen. Utredningen om arbete för asylsökande föreslår att den som deltar i arbete enligt den av utredningen föreslagna lagen skall ha rätt till särskild ersättning i form av ett förhöjt dagbidrag samt att dagbidraget skall kunna sänkas för den som fyllt och som utan giltigt skäl avvisar erbjudet arbete. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att den som utan giltigt skäl avvisar erbjudet arbete eller att delta i organiserad verksamhet dels skall kunna få det ekonomiska bidraget reducerat, dels skall bli återbetalningsskyldig för det lån, som han enligt utredningens förslag skall erhålla i stället för bidrag. Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad. Bl.a. och tillstyrker förslaget om en reducering av dagbidragen medan bl.a. och flera frivilligorganisationer avstyrker det. Flera frivilligorganisationer anser att särskild ersättning skall utgå till den som deltar i någon form av organiserad verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser det vara viktigt att göra en klar markering av att vägran att delta i arbetet på en förläggning eller i annan organiserad verksamhet skall medföra ekonomiska konsekvenser för sökanden. Utredningen har bedömt att bidraget bör kunna reduceras med per dag för den som utan giltigt skäl väljer att inte delta i organiserad verksamhet. De remissinstanser som avstyrkt förslaget har bl.a. anfört att kravet på deltagande i arbete eller organiserad verksamhet inte ligger i linje med utred- ningens övriga förslag som bygger på frivillig medverkan, att det skapar problem för personalen som skall bedöma vad som skall utgöra giltigt skäl för att inte delta, att det är svårt att sänka dagbidragsnivån ytterligare samt att det skulle leda till att antalet mål med överklaganden hos förvaltningsdomstolarna kommer att öka. Som framhållits i avsnitt 4.7.2 är det angeläget att asylsökande har en meningsfull sysselsättning . Om asylsökandena får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid. De allra flesta är säkerligen själva mycket intresserade av att delta i sysselsättning som de upplever som meningsfull. Det går emellertid inte att bortse från att enstaka individer har en annan inställning. För att få alla som kan att delta i den sysselsättning som erbjuds är det därför rimligt att vägran att delta får ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Detta speglar också bäst vad som gäller i samhället i övrigt. Den som uteblir från ett arbete drabbas av ekonomiska konsekvenser. Regeringen anser därför att detta skall gälla också de asylsökande. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har som nämnts föreslagit att dagersättningen skall kunna sänkas med ca per dag för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon organiserad verksamhet. Regeringen bedömer emellertid att det bör vara möjligt att sänka dagersättningen utöver vad utredningen föreslagit i de undantagsfall någon vägrar att delta. På så sätt kommer alla som kan delta i någon verksamhet också att ha ett mycket starkt incitament att göra så. I lagrådsremissen föreslogs att dagersättningen skulle kunna dras in helt för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad sysselsättning. Lagrådet fann emellertid detta förslag oacceptabelt och anser att den del av dagersättningen som är avsedd att täcka kostnaderna för egen mathållning alltid skall få behållas. Regeringen vill betona att det ursprunliga förslaget inte skulle ha inneburit att någon hade behövt bli utan pengar till mat. Möjlighet skulle alltid ha funnits för en asylsökande att få ut full dag- ersättning genom att delta i någon form av organiserad sysselsättning. För den som hade giltigt skäl för frånvaro skulle någon reduktion inte ske. Som tidigare framhållits är det vidare sannolikt att det endast i undantagsfall kommer att inträffa att någon mer systematiskt kommer att undandra sig deltagande i någon form av sysselsättning. Regeringen finner därför inte att det föreligger någon större skillnad mellan förslaget i lagrådsremissen och Lagrådets förslag. Regeringen kan emellertid ansluta sig till Lagrådets förslag för att undanröja eventuella tvivel om att förslaget skulle kunna medföra att asylsökande inte skulle ha pengar till mat. Dagersättningen bör därför, i de undantagsfall det blir aktuellt, sättas ned med ett belopp som motsvarar ersättningen till en asylsökande som inte har egen mathållning. Det innebär således att, i de fall fri kost ingår i inkvarteringen, någon dagersättning inte kommer att utgå och att dagersättningen kommer att reduceras med motsvarande belopp för den som har egen mathållning. Möjligheten att sätta ned dagersättningen bör dock endast utnyttjas be- träffande den som utan giltigt skäl överhuvudtaget inte deltar i organiserad verksamhet eller som mer systematiskt och regelbundet undandrar sig. Däremot bör det inte komma i fråga att sätta ned dagersättningen för en asylsökande som endast vid enstaka tillfällen inte deltar i obligatorisk verksamhet. En sådan ordning skulle kunna bli administrativt alltför betungande. Stor hänsyn måste givetvis också tas till vad den asylsökande anfört som skäl för sin utevaro. Om nedsättning sker endast för den som mer systematiskt och regelbundet undandrar sig deltagande begränsas svårigheterna att avgöra vad som skall anses utgöra giltiga skäl att inte delta. Den risk för ett stort antal överklaganden som några remissinstanser pekar på minskar också påtagligt jämfört med om avdrag skulle göras för varje frånvarotillfälle för vilket det bedöms inte finnas giltigt skäl. För barn bör någon nedsättning inte kunna komma i fråga. Självfallet bör eftersträvas att barn i och ungdomar i annan studieverksamhet följer vanliga närvaroregler. Beslut om nedsättning bör kunna gälla och kunna ske på grundval av den frånvaro som konstaterats under föregående period. Om den asylsökande åter börjar delta i organiserad verksamhet skall rätt till full dagersättning åter föreligga när avdrag avseende tidigare frånvaro är reglerat. Giltigt skäl att inte delta kan exempelvis vara hög ålder eller sjukdom. Arbetsuppgifterna som erbjuds inom ramen för organiserad verksamhet bör också vara lämpliga för individen, dvs. vara sådana uppgifter som denne har förutsättningar att klara av. Avsikten är således inte att ställa generella krav på den enskilde. En individuell bedömning av den enskildes förmåga och förut- sättningar för verksamheten måste alltid göras. Vid en sådan bedömning måste den enskildes psykiska hälsa särskilt uppmärksammas. Inledningsvis kan vissa svårigheter uppstå när det gäller att bedöma vad som bör accepteras som giltigt skäl till att inte delta i verksamheten. Genom rättstillämpningen torde dock en fast praxis komma att växa fram. Dagersättningen bör vidare kunna sättas ned för den som genom att hålla sig undan försvårar utredningen i asylärendet. Visserligen torde den som på så sätt håller sig undan i allmänhet undandra sig deltagande i någon form av organiserad verksamhet. Man kan dock tänka sig att en asylsökande bor på en mindre ort där det inte varit möjligt att ordna någon form av sysselsättning. Det är av största vikt att en asylsökande inte genom att hålla sig undan kan försvåra utredningen och därmed fördröja handläggningen av ärendet. En särskild bestämmelse bör därför föras in i lagen som ger möjlighet att i ett sådant fall sätta ned dagersättningen. Det bör ankomma på att fatta beslut om en eventuell ned- sättning av dagersättningen. Det underlag som verket fattar sitt beslut på kan tas fram och dokumenteras på olika sätt, t.ex. av en entreprenör. Beslut om nedsättning av dagersättning bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol på samma sätt som beslut rörande dagersättning och särskilt bidrag i övriga fall. 4.8.4 Beslut om och utbetalning av ekonomiskt bistånd Regeringens förslag: skall besluta om och betala ut ekonomiskt bistånd till asylsökande. får uppdra åt någon annan att svara för själva utbetalningen. För personer som utan att vara asylsökande får vistas här i landet medan deras ansökan om uppehållstillstånd prövas skall bistånd beslutas och betalas ut av socialnämnden i vistelsekommunern. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att svarar för utbetalning av lån eller dagbidrag efter beslut av . Remissinstanserna: Flertalet instanser är positivt inställda till förslaget. Några instanser, bl.a. vill dock ha kvar det nuvarande systemet. Besparingar kan i stället göras genom att nya rutiner utvecklas för utbetalning genom bank och post. RRV saknar en konsekvensanalys. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats bör svara för bistånd åt asylsökande oavsett om de tas emot på en förläggning eller bor på egen hand i en kommun. Beslutet om ekonomiskt bistånd är en myndighetsuppgift som inte bör ingå i avtal om förläggningsverksamhet på entreprenad. Frågan om myndighetsutövning och sekretess vid entreprenad behandlas närmare i avsnitt 4.12. De beslut som blir aktuella att fatta gäller dagersättning, bostadsersättning och särskilda bidrag. För personer som vistas på förläggningar som drivs i egen regi faller det sig naturligt att det är personal vid för- läggningen som fattar beslut och gör den utredning som föregår beslutet. För andra asylsökande kan beslutet fattas av personal vid en närliggande förläggning som drivs av , vid något av regionkontor, av en tjänsteman som reser runt mellan förläggningar eller på annat sätt. Det måste vara en fråga för att självt avgöra hur beslutsfattandet och det _utredningsarbete som kan behöva föregå beslutet skall organiseras. Det har från vissa håll hävdats att det är mindre lämpligt och opraktiskt att svarar för beslut om dagersättning och särskilda bidrag för personer som vistas utanför förläggningssystemet. Man menar att det kan vara svårt för att i sådana fall göra erforderlig utredning och få fram tillräckligt beslutsunderlag. Det kan också vara svårare för den asylsökande som bor hos en släkting att få kontakt med för att ansöka om särskilt bidrag än vad det är att ansöka hos kommunen. Regeringen anser dock att det finns praktiska förutsättningar för Invand- rarverket att klara såväl de utredningar som behöver göras och beslutsfattandet utan att det går ut över asylsökanden, t.ex. genom att skulle få vänta på ett beslut om särskilt bistånd. Vad gäller dagersättning torde det vara lämpligt att en utredning om den asylsökande har egna medel eller skall beviljas bistånd görs redan i samband med asylutredningen och att beslut fattas av personal på utredningsslussen. Ett sådant beslut om dagersättning kan sedan gälla till dess förutsättningarna för bistånd eventuellt förändras. Vad gäller särskilda bidrag kan det vara något svårare för än vistelsekommunen att klarlägga behovet och fatta beslut. Det kan här vara fråga om ett akut tillfälligt behov som måste tillgodoses snabbt. Svårigheterna med avståndet mellan utredare/beslutsfattare och den asylsökande torde dock inte vara större än vad som kan vara fallet inom i en glesbygdskommun. Regeringen bedömer således att det finns praktiska förutsättningar för att svara för alla beslut om ekonomiskt bistånd åt asylsökande. Kommunerna bör dock behålla ansvaret för beslut om bistånd till andra än asylsökande som sökt uppehållstillstånd för bosättning och har rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det gäller här som regel utlänningar som har anknytning till en person som redan är bosatt här. Dessa utlänningar skall inte omfattas av skyldighet att erbjuda förläggningsboende och det är då mer naturligt att ansvaret för beslut om bistånd ligger på vistelsekommunen.