prop · GH03104 · 1994-01-01 00:00:00 — På det tidigare nämnda ministermötet som hölls genom ECAC:s försorg i och som var det första i sitt slag enades man om en centra- lisering av flödesplaneringen. Eurocontrol fick i uppdrag att genomföra cen- traliseringen i två etapper, först genom att den nationella flödesplaneringen överfördes till fem regionala enheter och slutligen genom att informationen från de regionala enheterna samlades till en central enhet. Den gemensamma flödes- centralen, Unit (CFMU) i väntas tas i drift . Arbetet inom ECAC med att harmonisera och integrera flygtrafikledningstjänsten i konkretiserades ytterligare genom antagandet av den s.k. ECAC-strategin vid det andra ministermötet i . Vid ett tredje ministermöte beslöts om en särskild ECAC-strategi för flygplatser (APATSI, Airports/ATS Interface) samt en utvidgning av den tidigare antagna strategin för till fem nytillkomna medlemsstater i ECAC. För att komma tillrätta med trängseln i luftrummet och på flygplatserna fordras enligt ECAC-strategin en harmonisering av de nationella flygtrafikledningssystemen och senare även en integrering av desamma. En multilateral inriktning anges vara nyckeln till att förbättra effek- tiviteten i det europeiska systemet och få till stånd en varaktig lösning. Med harmonisering menas t.ex. att de begränsningar för trafiken som de nationella gränserna innebär undanröjs och att man därigenom uppnår ett effek- tivare flygtrafikledningssystem. Harmonisering innebär också att man ersätter tidsödande och ineffektiv samordning och utväxling av meddelanden mellan kontrollcentraler och olika arbetspositioner med datameddelanden. I ett framtida läge med integrering skulle piloterna komma att uppleva det som om det var ett enda flygtrafikledningssystem i . Eurocontrol fick i uppdrag att genomföra ECAC-strategin, vilket sker inom (Programme). Samtliga europeiska länder bortsett från , , och har tillträtt Chicagokonventionen och deltar därmed i det arbete som utförs i regi. (En utförligare redogörelse för Chicagokonventionen finns i avsnitt 6.1.2). Normalt svarar för planeringen och samordningen av flygtrafiktjänsten inom de nio olika ICAO-regionerna. Detta sker genom regionala plandokument som ses över och uppdateras vid de regionala möten som genomförs inom respektive region med mellanrum. I Europare- gionen med dess särskilda problem och komplexitet tillskapades en särskild planeringsgrupp EANPG () för att mer kontinuerligt bearbeta och uppdatera Europaplanen. Europa- regionen, som ytmässigt omfattar bl.a. förutvarande , består av ett betydligt större antal stater än vad som ryms inom ECAC:s eller Eurocontrols ramar. Det har ansetts nödvändigt att det regionala arbetet inom ram fortsätter för att samordna planeringen inom hela regionen och mot angränsande regioner. I dessa sammanhang utnyttjas i hög grad den kompetens som Eurocontrol byggt upp. Som ovan redovisats har Eurocontrol som sin huvudsakliga uppgift att planera och utveckla flygtrafikledningsrutiner för flyget inom ECAC-området. Därutöver handhar organisationen fastställandet och uppbärandet av undervägsavgifterna för medlemsstaternas räkning samt för de staters räkning som - utan att vara medlemmar i - tillträtt den multilaterala överenskommelsen. De båda konventioner som styr Eurocontrols verksamhet, Eurocontrolkonventionen och den multilaterala överenskommelsen, innehåller bestämmelser rörande dessa frågor. Vidare återfinns i konventionerna bestämmelser om behörig domstol, erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vissa avgifter för flygtrafiktjänsten samt föreskrifter angående immunitet och privilegier för organisationen och dess personal. I det följande redogörs för gällande svensk rätt inom dessa områden samt i förekommande fall för de internationella konventioner och överenskommel- ser som är bundet av. Författningsregleringen rörande flygtrafiktjänsten återfinns i luftfartslagen (1957:297), närmare bestämt i dess 6 kapitel som innehåller bestämmelser om flygplatser och markorganisationen i övrigt. Där sägs i 3 § att det för att trygga och underlätta luftfarten skall finnas flygtrafiktjänst. Genom bemyndigande ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten. Genom förordnande i 74 § luftfartsförordningen (1986:171) har ålagts att fastställa uppgifter för samt omfattning och utformning av flygtra- fikledningstjänst, informationstjänst för luftfarten, meteorologisk tjänst för luftfarten, flygräddningstjänst och teletjänst för luftfarten. Detta skall i förekommande fall ske i samråd med chefen för flygvapnet. När det gäller den meteorologiska tjänsten skall samråd äga rum med (). har möjlighet att uppdra åt innehavare av flygplats eller annan att ombesörja den flygtrafiktjänst som med hänsyn till förhållandena skäligen kan åläggas honom. Med stöd av luftfartsförordningens bestämmelser har utfärdat en stor mängd föreskrifter angående flygtrafiktjänstens närmare innehåll och utförande. Dessa behandlar exempelvis flygregler samt föreskrifter för flygtrafikledningspersonal. Enligt 6 kap. 13 § luftfartslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för tjänster för luftfarten. I 75 § luftfartsförordningen delegeras befogenheten att meddela föreskrifter om avgifter för tjänster för luftfarten till . Dessa föreskrifter återfinns i luftfartstaxan för luftfartsverkets flygplatser m.m., del 1 och 2 (AIC A1/1993 resp. AIC A2/1993). Av taxans bestämmelser följer att avgift skall betalas för dels luftfartyg som använder civila flygplatser vilka förvaltas av , dels luftfartyg som framförs inom svensk flyginformationsregion (FIR), dels ock civila luftfartyg som använder militära flygplatser, vilka enligt avtal med Chefen för flygvapnet och upplåtits för reguljär civil trafik. För luftfartyg med högsta tillåtna start- vikt, maximum take-off weight (MTOW), ej överstigande utgörs avgif- terna av landningsavgift, TNC-avgift[2] (Terminal Navigation Charge) samt under- vägsavgift. För luftfartyg med högsta tillåtna startvikt överstigande tillkommer security-avgift och passageraravgift. För dessa luftfartyg har också varje flygplats rätt att besluta om hangar- och parkeringsavgift. Betalnings- skyldig för de aktuella avgifterna är luftfartygets ägare eller brukare. Vid uppbyggnaden av luftfartstaxan har principen om kostnadsbaserad prissättning beaktats. Intäkterna bör således inte överstiga de faktiska kostnaderna för att tillhandahålla den aktuella tjänsten. är härvid bundet av de överväganden och rekommendationer angående principerna för prissättning som gjorts inom . De avgifter som i detta sammanhang är av särskilt intresse är under- vägsavgifterna, varför i det följande redogörs närmare för vad som gäller beträffande dessa. Undervägsavgift skall betalas för luftfartyg som framförs inom svensk flygin- formationsregion, FIR, och detta oavsett om flygningen sker enligt instrument- flygregler eller visuellflygregler. För luftfartyg med högsta tillåten startvikt (MTOW) av eller mindre som är registrerat i utgår en särskild årsavgift vars storlek är beroende av luftfartygets vikt. För utlandsregistrerat luftfartyg i denna viktklass gäller som huvudregel att de skall betala en viss avgift per flygning inom svenskt FIR. Storleken på denna avgift är inte relaterad till flygsträckans längd och inte heller beroende av flygplanets vikt. Det finns emellertid möjlighet att i stället erlägga årsavgift. För luftfartyg med MTOW överstigande betalas inte årsavgift utan för dessa gäller, oavsett om de är registrerade i eller inte, att undervägsavgiften beräknas efter en avgiftsformel där ett pris per avgiftsenhet multipliceras med dels en avståndsfaktor, dels en viktfaktor. har i enlighet med taxans bestämmelser möjlighet att meddela befrielse från undervägsavgift i vissa fall. För militär flygverksamhet debiteras inte någon undervägsavgift. Kostnaden för undervägstjänsten regleras i ett särskilt avtal mellan Försvarsstaben och . har tillträtt ett stort antal konventioner inom luftfartsområdet. Utformningen av den svenska luftfartslagstiftningen är följaktligen beroende av de internationella åtaganden som gjort. Bland de internationella överenskommelser som är bundet av bör i detta sammanhang särskilt nämnas konventionen angående internationell civil luftfart, den s.k. Chicagokonventionen (Convention on ). ratificerade konventionen 1946, (SÖ 1946 nr 2). Drygt 180 stater har anslutit sig till densamma. Genom bestämmelserna i konventionen inrättades Internationella civila luftfartsorganisationen, (). ändamål och uppgift anges i konventionen vara "att utveckla principerna och tekniken för internationell luftfart samt att befrämja planering och utveck- ling av internationell lufttrafik". Vidare behandlar konventionen bl.a. utarbetandet av internationella normer. har att anta internationella normer samt förorda regler och till- ämpningsförfaranden avseende ett stort antal frågor inom luftfartsområdet. Dessa normer och rekommendationer utfärdar i form av bihang (annex) till kon- ventionen. har 18 annex tillkommit, varav ett (11) rör , dvs. Annexen är bindande för varje stat, såvida denna inte har meddelat att vederbörande stat inte kan tillämpa de fastställda normerna och rekommendationerna. Förutom dessa normer och rekommendationer utfärdar s.k. Council Statements, vilka inte är bindande på samma sätt för medlemsstaterna, men som ändå kan sägas utgöra vägledande uttalanden från verkställande organ (dess råd) till medlemsstaterna. Rörande principerna för fastställande av av- gifter för tjänster för luftfarten finns sådana uttalanden från , (Doc 9082/4), vilka anger principerna för avgiftssättningen. Denna skall enligt uttalandena vara kostnadsbaserad, dvs. avgiften får inte sättas högre än vad som motiveras av de faktiska kostnaderna för tillhandahållande av den aktuella tjänsten. Bland de kostnader som får täckas av avgifterna märks t.ex. perso- nalkostnader och andra administrationskostnader, drift- och underhållskostnader, avskrivningar och räntekostnader, men självfallet också kostnader som är specifikt hänförliga till den tillhandahållna tjänsten. Till kostnader för ex- empelvis undervägshanteringen kan således även hänföras kostnader för meteoro- logiska tjänster och flyginformationstjänster m.m. Om den närmare utformningen av avgiftssystemet för undervägsavgifterna sägs att dessa som huvudregel skall sättas i relation till luftfartygets vikt samt flygsträckans längd. Avgiften skall, om möjligt, utformas som en avgift per flygning oavsett om undervägstjänsten tillhandahålls av en stat eller en grupp av stater. 6.2 Mål om betalningsskyldighet för undervägsavgifter Avgifterna för tjänster för luftfarten, däribland undervägsavgifter, fastställs enligt vad som redovisats i avsnitt 6.1.1 ovan av . De beslut om avgift som fattar med stöd av luftfartstaxan är direkt verkställbara (se nedan under avsnitt 6.2.2). Någon tillämpning av bestämmelser rörande behörig domstol eller motsvarande blir således inte aktuell enligt nu gällande ordning. 6.2.2Erkännande och verkställighet av utländska avgöranden De grundläggande bestämmelserna om vilka avgöranden som är verkställbara i återfinns i utsökningsbalken (UB). Bland de exekutionstitlar som anges märks förvaltningsmyndighets beslut under förutsättning att det är särskilt föreskrivet att beslutet får verkställas. Att beslut angående avgift för tjänster för luftfarten får verkställas enligt utsökningsbalken följer av 6 kap. 13 § luftfartslagen. Den uppräkning som återfinns i 3 kap. 1 § UB av vilka exekutionstitlar som är verkställbara avser emellertid inte utländska avgöran- den. För att en utländsk exekutionstitel skall kunna verkställas här krävs att det är särskilt medgivet. Detta följer av 3 kap. 2 § UB. I sådana fall skall tillämpas såvida inte annat är föreskrivet. För att ett utländskt avgörande skall kunna verkställas här fordras således en bestämmelse i lag. Sådana bestämmelser grundar sig vanligen på åtaganden enligt en konvention, men det finns även exempel på lagstiftning som tillkommit utan att det funnits någon konventionsreglering på området, exempelvis bestämmelserna om verkställighet av utländska avgöranden rörande adoption. Någon författningsreglering som möjliggör erkännande och verkställighet av utländska avgöranden rörande betalningsskyldighet för avgifter för flygtrafiktjänst, dvs. för en offentligrättslig avgift av förevarande slag finns inte. För att ge en överblick kan det emellertid vara av intresse att här kort ge exempel på författningsreglering rörande erkännande och verkställighet av utländska avgöranden. På civilrättens område finns anledning att särskilt nämna lagen (1992:794) med anledning av tillträde till , genom vilken lag görs direkt tillämplig här. Lagen trädde i kraft . gäller inom privaträttens område och omfattar inte straffrätten och inte heller frågor rörande skatter, tull och liknande offentligrättsliga spörsmål. Konventionen är inte tillämplig inom hela det privaträttsliga området. Så har exempelvis vissa familjerättsliga frågor undan- tagits, liksom konkurs- och skiljedomsförfaranden. Konventionen reglerar inte bara frågor angående erkännande och verkställighet utan behandlar bl.a. också domstols internationella behörighet, domsrätt samt vissa andra frågor som är aktuella redan under rättegången. Konventionen gäller i förhållandet mellan och men också mellan EFTA-länderna inbördes allt i den mån respektive land har tillträtt konventionen. ersatte de generella verkställighetskonventioner som gällde mellan staterna. ersätter däremot inte de konventioner som konventionsstatena har ingått eller kan komma att ingå på speciella områden. Sådana konventioner finns exempelvis inom transporträttens område. Här kan t.ex. nämnas fördrag om internationell järnvägstrafik (COTIF), som införlivats genom lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. Vidare kan nämnas om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande underhållsskyldighet, se lagen (1976:108) om erkännande och verkställighet av utländskt avgörande angående underhållsskyldighet. På straffrättens område kan nämnas lagen (1963:193) om samarbete med , , och ang. verkställighet av straff m.m. samt lagen (197- 2:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, vilka möjliggör att utländska brottmålsdomar i vissa fall kan verkställas här och vilka båda bygger på internationella överenskommelser. På det offentligrättsliga området slutligen finns lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga, som möjliggör exekution här i de fall överenskommelse därom träffats med den främmande staten. Lagen är endast tillämplig på tullar, skatter m.m. som upptas av tullmyndighet. 6.3 Immunitet och privilegier är part i och bundet av ett flertal internationella överenskommelser, vilka rör medlemskap i internationella organisationer och organ. Överenskom- melser av detta slag innehåller vanligen bestämmelser om immunitet och privilegier för organisationen ifråga liksom för personer med anknytning till denna. Bestämmelserna avser ofta immunitet för organisationen mot rättsligt förfarande, okränkbarhet för organisationens lokaler och arkiv samt immunitet och skatte- och tullprivilegier för personer som är knutna till organisationen. Bland dessa överenskommelser kan särskilt nämnas konventionen rörande privilegier och immunitet samt konventionen om privilegier och immunitet för fackorgan. Vidare kan nämnas Wienkonventionerna rörande diplomatiska respektive konsulära förbindelser. De bestämmelser om immunitet och privilegier som finns i internationella överenskommelser som har tillträtt har införlivats med svensk rätt genom lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Enligt 4 § i nämnda lag skall sådana internationella organ och därtill knutna personer som anges i bilagan till lagen åtnjuta immunitet och privilegier enligt vad som bestäms i stadga eller avtal som är ikraft i förhållande till . 7 Konventionernas huvudsakliga innehåll Som tidigare angetts styrs Eurocontrols verksamhet övergripande av Eurocon- trolkonventionen vilken är fogad som bilaga 1 till denna proposition. Eurocon- trols uppgift att handha hanteringen av undervägsavgifter för bl. a. medlems- staternas räkning regleras av den multilaterala överenskommelsen. Denna åter- finns som bilaga 2. I det följande lämnas en översikt av innehållet i de båda konventionerna. För det fall de enskilda bestämmelserna fordrar utförligare kommentarer kommer hänvisning att göras till de avsnitt som behandlar de frågor som den aktuella bestämmelsen reglerar. Artiklarna 1 och 2 anger ändamålet med tillskapandet av Eurocontrol, dess verksamhetsområde, organisation och uppgifter. Där sägs således inledningsvis att de fördragsslutande staterna för att stärka samarbetet och utveckla sin gemensamma verksamhet inom luftfartsområdet överenskommit att gemensamt: - fastställa gemensamma mål inom luftfartsområdet med avseende på flyg- trafikledningstjänster och anordningar, - utarbeta planer för avancerad utbildning, forsknings- och utvecklingsprogram med avseende på anordningar och tjänster för säkerhet, effektivitet och snabbhet i flygtrafikflödet, - samordna alla andra åtgärder för att trygga ett säkert och välordnat flygtrafikflöde, - inrätta en gemensam fond av erfarenheter avseende såväl drifts- som tekniska och ekonomiska aspekter av luftfarten, - samordna flödesplaneringen genom att införa ett internationellt flö- desplaneringssystem för att säkerställa ett effektivt utnyttjande av luftrummet. För de angivna ändamålen tillskapades Eurocontrol med säte i . Av artikel 2 framgår närmare de uppgifter som organisationen skall åta sig. I första punkten återfinns de uppgifter som närmast rör planering, harmonisering och vidareutveckling av flygtrafikledningstjänsten. Där anges också organisationens uppgift inom områdena för såväl utbildning- och forskning som utveckling av ny teknik inom luftfartsområdet. Organisationens uppgifter i förhållande till den Internationella civila luftfartsorganisationen och andra internationella organisationer anges också. Slutligen sägs att organisationen för de fördragsslutande staternas räkning och för de staters räkning som är parter till den multilaterala överenskommelsen skall fastställa och uppbära undervägsavgifter. Utöver de uppgifter som ovan redovisats kan Eurocontrol även ges befogenhet att installera och driva flygtrafikledningstjänsten för en fördragsslutande stats räkning samt att handha avgiftshanteringen för avgifter inom luftfarts- området som inte täcks av den multilaterala överenskommelsen. Möjligheten att överlåta avgiftshanteringen till Eurocontrol finns även för icke-medlemsstater. För deras räkning står Eurocontrol även till förfogande för bl.a. flödesplanering och för planering och anskaffning av flygtrafiktjänster och utrustning. I samtliga dessa fall krävs dock en särskild begäran från den stat som önskar ta Eurocontrols tjänster i anspråk. Artikel 3 anger konventionens fysiska tillämpningsområde till de flyginformationsregioner, FIR, vilka utgör de fördragsslutande staternas luftrum. Inom de fördragsslutande staternas flyginformationsregioner anges att konventionen är tillämplig på flygtrafiktjänst "en route", i terminalområden samt vid flygplatser. Eurocontrols status som juridisk person framgår av artikel 4. Kommissionens sammansättning och uppgifter regleras i artiklarna 5 och 6. Kommissionen skall vara sammansatt av företrädare för de fördragsslutande staterna vilka har rätt att utse flera delegater. Varje stat har emellertid endast en röst. Kommissionens beslut fattas efter omröstning bland de fördragsslutande staterna och är bindande för dessa. Detta följer av artikel 7. Besluten skall vara enhälliga. Det finns möjlighet för en stat ett meddela en avvikande mening (reservera sig) från ett beslut rörande vissa i artikeln närmare angivna frågor, för det fall överordnade nationella hänsyn så kräver. Kommissionen skall i sådana fall antingen ändra sitt tidigare beslut eller meddela villkor eller be- gränsningar för avvikelsen. För beslut i vissa frågor räcker det att beslutet fattats med viss majoritet och efter ett särskilt vägningsförfarande av de avgivna rösterna. Närmare bestämmelser härom återfinns i artiklarna 7 och 8. Huvudprincipen för röstvägningen är att antalet röster fastställs i relation till den fördragsslutande statens procentuella andel av staternas totala årliga bidrag till organisationens budget. Artiklarna 9-13 behandlar procedurfrågor, kommissionens befogenhet att företräda Eurocontrol i organisationens kontakter med stater och internationella organisationer, den interna fördelningen av befogenheter inom Eurocontrol samt bestämmelser om vad avtal mellan Eurocontrol och andra internationella organisationer eller stater skall innehålla. Eurocontrols rätt att också utföra vad som ålagts organisationen inom de fördragsslutande staternas territorier kommer till uttryck i artikel 14. I denna sägs att de fördragsslutande staterna skall, när det behövs för att Eurocontrol skall få tillgång till mark för sina installationer, tillmäta dessa behov karaktären av samhällsintresse för att möjliggöra expropriation eller motsva- rande förfarande. Staterna förbinder sig också enligt punkten 3 att inte diskriminera Eurocontrol vid tillämpningen av intern rätt rörande restriktioner i äganderätten till fast egendom. I de fall Eurocontrol gör installationer skall således Eurocontrols behov tillmätas karaktären av samhällsintresse på samma sätt som gäller för inhemska tjänster för samma ändamål. Föreskrifter som behandlar Eurocontrols skyldigheter gentemot de stater som givit organisationen i uppdrag att ombesörja flygtrafikledningstjänsten för deras räkning finns i artiklarna 15-17. Eftersom detta inte är aktuellt för vidkommande saknas anledning att här närmare redovisa konventionens bestämmelser i dessa frågor. Artiklarna 18-24 samt artikel 26 reglerar frågor om immunitet och privilegier för organisationen som sådan liksom för personer med anknytning till densamma. Här återfinns således bl.a. bestämmelser rörande okränkbarhet för organisationens installationer och arkiv, immunitet för dess egendom och tillgångar mot rekvisition, konfiskation, expropriation och liknande åtgärder samt föreskrifter om befrielse från valutarestriktioner, tullar och skatter. Konventionens närmare innehåll i dessa avseenden kommer att närmare redovisas i avsnitt 10.4. Artiklarna 25 och 27 innehåller bestämmelser rörande Eurocontrols ansvar och skyldigheter gentemot de fördragsslutande staterna. För det fall Eurocontrol givits i uppdrag att handha flygtrafikledningstjäns- ten för en stats räkning finns i artiklarna 28 och 29 ytterligare bestämmelser härom. För det närmare innehållet i konventionen i denna del hänvisas till den bilagda konventionstexten. Artikel 30 innehåller en bestämmelse av innebörd att de fördragsslutande staterna dels erkänner nödvändigheten av att Organet har en balanserad ekonomi dels påtar sig ansvaret för att - inom de ramar som anges i Organets stadga - ställa skäliga ekonomiska resurser till Organets förfogande. Tvister med avseende på tillämpningen eller tolkningen av konventionen skall, om de inte kunnat slitas genom direkta förhandlingar eller på annat sätt, hänskjutas till skiljedom. Detta framgår av artikel 31, som också innehåller föreskrifter i övrigt rörande skiljeförfarandet. I artikel 32 fastslås att Organets stadga liksom de ändringar som görs i den gäller inom de fördragsslutande staternas territorier. Vidare gäller att stad- geändringar fordrar enhälligt godkännande av kommissionen. I vissa uppräknade frågor äger dock inte kommissionen rätt att vidta stadgeändringar. Att konventionens bestämmelser inte påverkar de fördragsslutande staternas handlingsfrihet i händelse av krig och undantagstillstånd framgår av artikel 33.