prop · GH033 · 1994-01-01 00:00:00 — Styrmedel Åtgärder mot miljöproblem har i stor utsträckning vidtagits i form av förbud mot användning eller kvantitativa begränsningar. Eko- nomiska styrmedel har däremot utnyttjats i mindre utsträckning. Dessa styrmedel har principiellt den egenskapen att de överlåter till företagen eller de enskilda att välja vilken väg till anpassning som skall företas. På detta sätt kan ekonomiska styrmedel bidra till att leda utvecklingen i en gynnsam riktning medan förbud och andra begräns- ningar kan anses konservera den rådande strukturen. Målet för att införa en avgift på kadmium är att avgiften skall ge incitament till rening och därmed bidra till en snabbare utveckling av renare teknik. Det finns känd teknik för att avlägsna kadmium ur handelsgödsel och vissa processer är provade i mindre skala. En avgift på kadmium skulle, särskilt om avgift infördes i flera länder, sannolikt stimulera tillverkarna att investera i ny reningsteknik. I likhet med vad som anförts i betänkandet Mindre kadmium i handelsgödsel anser jag att en sådan styreffekt i fall skulle ha blivit tydligare om hade haft en egen tillverkning av fosforgödsel. blir nu allt mer integrerade i europamarknaden och blir därmed beroende av produktionen av handelsgödsel i de europeiska länderna. Det är dock tänkbart att de producenter i som har tillgång till särskilt ren råvara (apatit e.d.) väljer att styra en del av sina renaste kvaliteter till den svenska marknaden. Om flera länder ställer krav på lägre gränsvärden eller inför miljöavgifter ökar sannolikheten för att en marknad uppstår för rening. Detta ökar i sin tur möjligheterna för att flera länder skall få tillgång till handelsgödsel med låg kadmiumhalt. har ansökt om medlemskap i och detta har tidigare bedömts göra införandet av en miljöavgift på kadmium komplicerat. Nya miljöskatter eller -avgifter måste utformas så att de inte kräver gränskontroll eller på annat sätt stör varuhandeln enligt . har emellertid enats om att vissa punktskatter, t.ex. miljöskatter, kan behållas om de inte ger upphov till beskattningsåtgärder i samband med in- och utförsel. Vid ett EG-medlemskap måste ett system med miljöavgifter vara utformat så att gräns- kontroller inte behövs. Det kan i stället krävas t.ex. ett deklarationsför-farande. Uppbörden av miljöavgift på handelsgödsel sker på det sättet. Tillverkare och importörer av handelsgödsel är normalt registrerade hos och erlägger avgift grundad på deklarationer som lämnas . Endast i det fall en importör inte är registrerad skall avgiften tas ut av tullmyndigheten i samband med införseln. Ett sådant deklarationsförfarande medför emellertid viss risk för parallellimport och utvecklingen på detta område bör därför följas uppmärksamt. Jag bedömer att ett eventuellt svenskt medlemskap i inte innebär något hinder för ett införande av en miljöavgift på kadmium. Jag vill i detta sammanhang något beröra en fråga som behandlas i den utredning om miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel som redovisades av . beslutade om miljöförbättrande åtgärder i jordbruket. Kväveläckaget från åkermarken skulle enligt beslut halveras fram och fosforförlusterna skulle minska väsentligt. Åtgärdsprogrammet genomförs med stöd av lag- stiftning, rådgivning, försök och utveckling samt miljöavgifter på kväve och fosfor. Utvärderingen av miljöavgifternas effekter visar i fråga om fosforavgiften att denna endast haft liten effekt på fosforförlusterna. Fosfor utlakas huvudsakligen genom erosion och ytavrinning från marken och påverkas i mindre utsträckning av fosforgödslingen. För att minska fosforförlusterna torde and-ra åtgärder, t.ex. vinterbevuxen mark och förbättrad stallgödselhantering, vara mer effektiva. Utredningens slutsats är att miljöavgiften på handelsgödsel kan avvecklas. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds i . Jag anser att det med hänsyn till behovet av ytterligare åtgärder för att minska kadmiumhalten i handelsgödsel bör införas en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel. avskaffas miljöavgiften på fosfor. Kadmiumavgiften bör uppgå till per gram kadmium i gödselmedel till den del kadmium- innehållet överstiger per ton fosfor. Av- giften är anpassad till en nivå som bör kunna ge incitament till rening av fosforgödsel utan att innebära en ytterligare kostnadsbelastning för svenskt jordbruk och för konsumenterna. Med hänsyn till avgiftens syfte bör den även belasta handelsgödsel i de former som är undantagna från avgift. Miljöavgiften på kadmium borde enligt utredningens förslag införas i samband med att prisregleringsavgiften avvecklades. Eftersom prisregleringsavgifterna emellertid avskaffades anser jag att den nya miljöavgiften på kadmium bör införas . Lagtekniskt innebär mina förslag ändringar i 2 § lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel. Föreskriften i paragrafens första stycke om avgift på fosfor i gödselmedel tas bort. Den nuvarande bestämmelsen om avgiftsbefrielse för gödselmedel i viss form eller i små förpackningar ersätts av en bestämmelse som innebär att avgift skall betalas för kadmiuminnehållet i gödselmedlet. Jag anser att bör bli ansvarig uppbördsmyndighet för miljöavgiften på kadmium i handelsgödsel. En utvärdering av avgiften bör ske för att bl.a. bedöma avgiftens effektivitet. I detta sammanhang bör även övervägas om avgiften kan höjas för att styra kadmiumhalterna mot ännu lägre nivåer. Upprättat lagförslag I enlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel. Den föreslagna lagändringen är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande bör därför inte inhämtas. 4 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att 1.godkänna vad jag förordat i fråga om inlösenpris och arealbidrag för /95 (avsnitt 2.1), 2. godkänna vad jag förordat i fråga om omställningsprogrammet för /95 (avsnitt 2.2) samt 3. anta lagförslaget om avgift på gödselmedel. 5 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagt fram. 2 Utredningens för införande av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel sammanfattning av betänkandet (SOU 1992:14) Mindre kadmium i handelsgödsel Mitt uppdrag Större mängder kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på det levande. Kadmium ansamlas i njurarna och kan även ge genetiska skador. Kadmium är ett grundämne och bryts därför aldrig ned. Nästan hela vårt kadmiumintag kommer med maten. Där svarar vegetabilier (bröd, rotfrukter, grönsaker etc.) för cirka tre fjärdedelar. Huvuddelen av intaget är därför direkt beroende av hur mycket kadmium grödorna tar upp ur åkermarken. Regeringen beslutade därför att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel. Uppdraget innebär att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av att när nuvarande prisregleringssystem inom jordbruksområdet upphör, införa ett avgiftssystem för kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör enligt direktiven sättas så att den styr mot en kadmiumhalt som är mindre än per ton. Ett avgiftssystem skall kombineras med en högsta tillåten kadmiumhalt i handelsgödsel, ett s.k. gränsvärde. Ändrade förutsättningar påverkar uppdraget Valet av medel för att nå det långsiktiga målet är inte givet. Sedan () lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön * Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel, där bl.a. angav riktlinjer för det fortsatta arbetet med att införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel har förutsättningarna för att genom en avgift nedbringa kadmiumhalterna i handelsgödsel i flera avseenden förändrats. Det gäler speciellt på kort sikt: o har beslutat att lägga ned den enda svenska fabriken för tillverkning av fosforgödsel. o har officiellt sökt medlemskap i o Ett preliminärt har framförhandlats * som innehåller särskilda möjligheter och begränsningar vad gäller begränsning av kad- miumhalten i handelsgödsel. o Flera EFTA-stater har redan bestämt * och notifierat * gränsvärden för kadmium i handelsgödsel. Riskerna för negativa hälsoeffekter kan uppstå vid lägre kadmiumintag Kadmium är ett dokumenterat hälsofarligt ämne. En uppdatering av forskningsläget beträffande kadmium i födan ger vid handen att den aktuella svenska nivån inte innebär någon akut risk för folkhälsan. pekar färska studier på att negativa hälsoeffekter kan uppstå på lägre nivåer än man tidigare haft anledning att räkna med. Trots att jämfört med många andra länder ligger väl till när det gäller kadmiumhalten i , börjar det dagliga intaget av kadmium närma sig dessa senare risknivåer. Det finns alltså anledning att redan nu vidta åtgärder för att minska och efter hand upphöra med den pågående uppbyggnaden av kadmiumhalterna i svensk . Slutmålet måste vara att få ned kadmiumhalterna i marken till garanterat ofarliga nivåer. Här spelar förutom handelsgödsel också andra kadmiumkällor en viktig roll. Enighet råder om lägre kadmiumhalter Det internationella arbetet med att avveckla användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen har kommit in i ett intensivare skede. Det råder enighet om att användningen av kadmium bör upphöra. Internationell samordning är en viktig del i detta arbete. Det är därför angeläget att driva frågan om möjligheterna att begränsa och avveckla bl.a. kadmium i fosforgödselmedel. I olika internationella organisationer såsom FN, , , och har initiativ tagits för att nå enighet om lägre kadmiumhalter. Även flera enskilda länder har vidtagit eller kommer att vidta åtgärder i syfte att minska kadmiumhalten i fosforgödsel. Möjligheterna till ett både breddat och fördjupat internationellt samarbete när det gäller att nedbringa kadmiumhalterna i fosforgödsel är därför enligt min bedömning goda. Styreffekten av en avgift kan ifrågasättas Även om mitt uppdrag i första hand varit att utforma en avgift på kadmium i handelsgödsel som styrmedel medför de ändrade omvärldsförhållandena att jag måste ifrågasätta ändamåls- enligheten i en unik svensk avgift. är en relativt liten marknad för handelsgödsel, i ett europeiskt perspektiv t.o.m. mycket liten. Vi kan därför knappast vänta oss att utländska tillverkare skall vidta särskilda och kostnadskrävande åtgärder för att tillgodose våra önskemål om kadmiumfattigare handelsgödsel. Genom att Hydro Supras fabrik i läggs ned bortfaller också möjligheten att via svensk industri få till stånd ett utbud av renare handelsgödsel. Gränsvärden införs från Det faktum att ett antal EFTA-länder (, och ) redan deklarerat sin avsikt att införa gränsvärden under det närmaste året gör det enligt min mening naturligt att * på kort sikt * väljer samma styrmedel och ambitionsnivå. På det viset står starkare gentemot såväl leverantörer-na av gödselmedel som i en framtida förhandling med EG. Mitt förslag innebär att två gränsvärden införs för svensk del o ett på kadmium/ton fosfor NPK- och NP-gödselmedel, o ett på kadmium avsett för P- och PK-gödselmedel. Det dubbla gränsvärdet motiveras av behovet att särbehandla P- och PK-gödselmedel, vars normalt högre kadmiumhalter annars skulle riskera att utestänga dem från marknaden. I det svenska jordbruket behövs dessa gödselmedel för att kunna tillgodose behovet av växtnäring på ett rationellt sätt. Gränsvärdena bör införas från . En gradvis skärpning ned till den föreslagna nivån hade varit att föredra, men jag har bedömt att inte medger det. En miljöavgift på kadmium i handelsgödsel införs tidigast från I enlighet med direktiven lägger jag också fram ett alternativ med en avgift som styrmedel. Avgiften har lagts på en nivå * gram kadmium * som kan tänkas göra rening av fosforsyra från kadmium in- tressant, men den är inte så hög att en utebliven styreffekt (rening) skulle behöva bli en allvarlig belastning för det svenska jordbruket eller för konsumenterna. För att inte riskera dumpning på den svenska marknaden av *smutsiga* gödselmedelspartier bör avgiften kombineras med ett gränsvärde på t.ex. högst kadmium per ton fosfor. Även om jag valt att förorda ett gränsvärde framför en avgift anser jag det väl befogat att när EFTA-ländernas särbestämmelser om kadmium enligt skall omförhandlas eller i samband med ett inträde i EG ånyo pröva möjligheten att använda en avgift för att få ned kadmiumhalterna i gödselmedel till lägre nivåer än vad som är möjligt med gräns-värden. Om en avgift skall bli meningsfull krävs att andra länder delar vår strävan att i stort sett eliminera tillförseln av kadmium till via handelsgödsel. För att uppnå en internationell enighet för att reducera kadmiumtillförseln anser jag det väsentligt med svenska ansträngningar på detta område. Marknaden bör ta sitt ansvar Statliga regleringar och ekonomiska styrmedel är emellertid inte tillräckliga för att uppnå lägre kadmiumhalter i handelsgödsel. Skall vi lyckas att hålla nere människans intag av kadmium via livsmedel på ofarliga nivåer måste också jordbruket liksom gödselmedels- och livsmedelsbranscherna hjälpa till med att ställa krav, informera, producera och marknadsföra rena gödselmedel. blir ansvarig övervaknings- och kontrollmyndighet skall avgiften tas ut av tillverkare och importörer av handelsgödsel och baseras på årliga deklarationer av de kadmiummängder som de levererat till den svenska marknaden. har ett sys-tem för uppbörd av miljöavgifter och pris- regleringsavgifter på handelsgödsel som även bör kunna användas för uppbörd av miljöavgifter på kadmium och/eller övervakning och kontroll av ett gränsvärde. Mot bakgrund av att sektorsansvaret för miljöfrågorna har lagts fast och att det därmed ankommer på att verka för att jord- bruket bedrivs med hänsynstagande till intresset av att vårda bl.a. miljön är det enligt min mening naturligt att , även efter det att prisregleringsavgifterna avvecklats, blir ansvarig uppbördsmyndighet för miljöavgifter på bl.a. handelsgödsel. Härigenom kan ett gränsvärde också kopplas till göd-selmedelsavgiften och det nu gällande deklarationssystemet. Verkets nuvarande rutiner för uppbörd kan också användas om en avgift införs . besitter den kunskap m.m. som behövs för att rätt kunna bedöma och avgöra såväl konsekvenser som effekter av både ett gränsvärde och en avgift.