prop · GH03229 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:229 1993/94:229 Regeringen överlämnar denna proposition till . Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822) har kommit till för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag. I propositionen föreslås att detta skydd utvidgas till att även omfatta livsvillkoren för växter och djur. Det fordras enligt gällande lag dispens från för att inom strandskyddat område få uppföra en helt ny byggnad, att ändra en byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den har använts till, att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt för att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks. Dispens får meddelas om det finns särskilda skäl. Undantag gäller för vissa byggnader som behövs för de areella näringarna. Regeringen redovisar i propositionen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av bestäm- melserna om strandskyddsdispens skall kunna ge ett mer flexibelt strandskydd i mer glest befolkade områden av landet. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Förslag till lag om ändring i naturvårds- lagen (1964:822)......................... 4 3 Ärendet och dess beredning............... 6 4 Nuvarande ordning........................ 7 5 Regeringens överväganden................. 9 5 Regeringens överväganden................. 9 5.1 Strandskyddets syften .......... 11 5.2 Differentierat strandskydd...... 13 6 Ikraftträdande........................... 14 7 Författningskommentar.................... 14 7.1 Förslaget till lag om ändring i natur- vårdslagen (1964:822)................ Bilaga 1 Sammanfattning av Statens naturvårdsverks yttrande om differentierat strandskydd Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822). 2 Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) Härigenom föreskrivs att 15 och 40 §§ naturvårdslagen (1964:822)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 § För att åt allmänheten Strandskydd råder vid trygga tillgången till havet och vid insjöar och platser för bad och vattendrag. Syftet med friluftsliv råder strandskyddet är att strandskydd vid havet, trygga förutsättningarna insjöar och vattendrag. för allmänhetens Strandskyddet omfattar friluftsliv och att land- och vattenområdet bevara goda livsvillkor intill från på land och i vatten för strandlindjen vid växt- och djurlivet. normalt medelvattenstånd Strandskyddet omfattar (strandskyddsområde). land- och vattenområdet Regeringen eller intill från myndighet som strandlinjen vid normalt regeringen bestämmer kan medelvattenstånd. förordna att strandområdeRegeringen eller den som uppenbarligen myndighet som regeringen saknar betydelse för bad bestämmer får utvidga det och friluftsliv ej till högst från skall omfattas av strandlinjen när det strandskydd. Regeringen behövs för att tillgodose eller den myndighet något av strandskyddets regeringen bestämmer får syften. också utvidga strand- Regeringen eller den skyddsområdet, när det myndighet som regeringen behövs för att tillgodosebestämmer får förordna att syftet med strand- strandområde som skyddet, dock högst uppenbart saknar intill från betydelse för att strandslinjen. tillgodose Om det finns särskilda strandskyddets syften skäl får regeringen ellerinte skall omfattas av myndighet som strandskydd. regeringen bestämmer Regeringen eller den förordna att ett myndighet som regeringen strandområde som avses bestämmer får, om det ingå i en detaljplan finns särskilda skäl, för- eller omfattas av ordna att strandskyddet områdesbestämmelser inte skall upphävas för ett skall omfattas av strandområde som avses strandskydd. ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt (1987:10). 40 § En myndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos . Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 §, 14 § tredje stycket, 17 §, 20 § andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §, 24 a §, 39 § såvitt avser annat än handräckning eller 47 § får överklagas hos kammarrätten. Beslut i övrigt enligt denna lag av annan statlig myndighet än regeringen får överklagas hos regeringen. får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen. Finner myndighet att Finner en myndighet att den ej kan helt bifalla den inte kan helt framställningen från bifalla en framställning fortifikationsförvaltningenfrån eller statens vägverk om eller om undantag som avses i 16 §undantag som avses i 16 § tredje stycket, hän- tredje stycket, skall skjutes ärendet till ärendet hänskjutas till regeringens prövning. Denna lag träder i kraft . Förordnanden om undantag från strandskydd som meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före skall omprövas med tillämpning av 15 § i den nya lydelsen före utgången av . Har omprövning inte skett , upphör förordnandet att gälla. Ett beslut om dispens från strandskydd som meddelats enligt 16 a § gäller även efter ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 §. Byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 16 § första stycket och som tillkommit före ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 § eller senare, med stöd av beslut som enligt 2 och 3 skall gälla även efter sistnämnda paragrafs ikraftträdande, får användas för sitt ändamål också i fortsättningen, om inte annat följer av äldre bestämmelser. **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1991:641. 3 Ärendet och dess beredning I detta ärende föreslås ändringar i naturvårdslagen (1964:822). Förslagen avser regleringen av strandskyddet och en ändring till följd av en organisationsförändring. Regeringen bemyndigade chefen för och att tillkalla en kommitté att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). har överlämnat sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Betänkandet har remissbehandlats. Kommittén har lagt fram delbetänkandet Lag om införande av (SOU 1993:66). Även detta har remissbehandlats. Sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i Miljö- och naturresursdepartementet, dnr M93/1330/1 och M93/2499/1. Kommittén har lagt fram förslag bl.a. till förändring av strandskyddsbe- stämmelserna vad gäller ett ekologiskt betingat skydd. Det i betänkandet framlagda förslaget har brutits ut och ligger till grund för det förslag till ändring i naturvårdslagen som föreslås i denna proposition. Regeringen gav genom beslut i uppdrag åt länsstyrelserna i , och att undersöka förutsättningarna för att uppföra bostadsbyggnader för permanentboende eller fritidsändamål på strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra vattendrag är riklig. överlämnade i ett yttrande rapporterna till regeringen. sammanfattning av och förslag i yttrandet finns som bilaga 1. Förslaget är remissbehandlat. En samman- ställing av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepar- tementet, dnr M93/1416/4. Regeringen redovisar här sin bedömning av hur förslaget kan tillämpas. Ytterligare förslag har lagts fram av kommittén beträffande strandskydd inom områden som omfattas av detaljplan enligt (1987:10). Regeringen finner att samordningen med bör övervägas vidare och tar därför inte slutlig ställning i den delen. Lagförslaget om strandskydd är sådant att Lagrådets yttrande normalt bör inhämtas. Förslaget är dock av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande kan underlåtas. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtas. Allemansrätten utgör den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor möjligheter att komma ut i naturen. Föreskrifterna om strandskydd i naturvårdslagen utgör några av de viktigaste bestämmelserna för att ge människor denna möjlighet. Bestämmelser om strandskydd kom . infördes generellt strandskydd. Enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) gäller strandskyddet vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strand- skyddsområde). Regeringen eller får utvidga strandskyddsområdet när det behövs för att tillgodose syftet med strandskyddet, dock högst intill från strandlinjen. I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes att strand- skyddsförordnanden enligt de tidigare gällande bestämmelserna inte kommit till stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt värdefulla stränderna kunnat bevaras för den inte strandägande befolkningen i önskvärd omfattning (prop. 1974:166 s. 94 ff.). Vidare anfördes att dispens för bebyggelse inom strandskyddsområde hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strand- skydd. Strandskyddet skulle liksom tidigare ha till väsentligt syfte att bevara allemansrätten vid stränder. I praktiken torde strandskyddet i allmänhet auto- matiskt också få till effekt att de egenskaper hos naturmiljön bevaras som vid sidan av närheten till vatten gör ett strandområde lämpat för friluftsliv. Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra helt nya byggnader, att ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål, att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks. Sistnämnda förbud kan gälla vägar, bryggor, båtuppläggningsplatser samt anläggningar för camping, sport eller klubbverksamhet. För komplementbyggnader gäller dels att kan besluta att dispens inom ett område inte behövs för sådana byggnader, dels att dispens kan meddelas på grund av att särskilda skäl föreligger i det enskilda fallet. De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål. kan förordna att strandområde som uppenbart saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskydd. Som exempel anges obe- tydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166 s. 95). får, om det finns särskilda skäl, förordna att ett strandområde som avses ingå i en detalj- plan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd. Dispens från byggnadsförbudet får lämnas av om det finns särskilda skäl. Om dispens medges skall bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Det är möjligt att föreskriva en mindre tomt än normalt när det behövs för att tillgodose allmänhetens intressen. Ett beslut om dispens upphör att gälla om den inte utnyttjats från det beslutet vann laga kraft. kan delegera dispensbefogenheten till kommunerna. Det har också skett i stor omfattning. I princip har länsstyrelserna bara behållit beslutanderätten över vissa speciellt känsliga områden. Frågor om strandskyddsdispens blir oftast aktuella i samband med kommunala beslut enligt (PBL), dvs. beslut att anta en detaljplan eller att bevilja bygglov eller meddela förhandsbesked. För byggnader och anläggningar av olika slag på strandskyddat område krävs ofta två beslut, ett av i fråga om bygglov eller förhandsbesked och ett i fråga om strandskyddsdispens. Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer att vara fallet . Samtliga bestämmelser med möjlighet till beslut av myndigheterna om strandskyddet har redovisats. På förekommen anledning vill regeringen påpeka att det inte finns någon bestämmelse i naturvårdslagen som ger ytterligare möjligheter för en länsstyrelse att överlåta rätten att besluta om strandskydd- sdispens eller att upphäva strandskyddet till en annan myndighet, t.ex. en fastighetsbildningsmyndighet. Ett upphävande av strandsskyddet kan inte lagligen beslutas för framtida avstyckningar som görs av en fastighetsbildningsmyndighet. Särskilda skäl för strandskyddsdispens I motiven till dispensbestämmelsen anförs (prop. 1974:166 s. 97) att undantagsmöjligheten skall tillämpas restriktivt. allmänna råd 90:5 Strandskydd ger exempel på särskilda skäl för att i vissa fall medge strandskyddsdispens. Dispens kan medges om en byggnad eller en anläggning skall uppföras på en plats som är väl avskild från strandområdet och som därför saknar betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs av genom en större väg eller järnväg eller liknande och den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv. I vissa situationer kan en lucka mellan fastigheterna i ett redan bebyggt tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppenbart förlorat sin betydelse för allmänheten och för de boende i området. En sådan situation kan ha inträffat om det ändå finns en passage till vattnet. Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning för friluftslivets behov inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja stranden, t.ex. bryggor vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar och golfbanor innebär däremot att allmänhetens tillträde enligt naturvårdslagen till området begränsas. Vidare kan det finnas särskilda skäl för dispens för anläggningar som måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m. Sådana anläggningar bör dock inte lokaliseras till ett område som har stort rekreationsvärde. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta servicebyggnader. Försvarsanläggningar måste ibland med hänsyn till sin funktion och avsedda an- vändning ligga inom strandskyddsområde. I sådana fall bör försvarsanläggningar enligt vara dispensgrundande. Regeringens förslag: Strandskydd skall råda vid havet, insjöar och vattendrag. Syftet skall vara att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kommitténs förslag om strandskydd grundat även på ekologiska hänsynstaganden. framhåller att genom det föreslagna breddade strandskyddet kan livsvillkoren på land och i vatten för växt- och djurlivet skyddas endast från att byggnader och anläggningar uppförs inom strandskyddsområdet, men skyddet påverkar inte möjligheterna att bedriva skogsbruk inom strandzonen. Skälen för regeringens förslag: Stränderna är särskilt värdefulla miljöer för djur och växter och ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Det finns därför skäl att utvidga grunden för strandskyddet till att innefatta inte bara skydd för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet. Lagstiftningen om strandskydd växte fram då en av naturvårdens allra viktigaste uppgifter var att tillgodose tätortsinnevånarnas behov av rekreation. Genom att strandskydd råder vid hav, insjöar och vattendrag är stora områden med känsliga biotoper skyddade från exploatering. Skyddet för biotoperna är emellertid endast en indirekt effekt av gällande lagstiftning. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra. Generellt sett är den biologiska mång- falden mycket stor längs stränderna. Till detta kommer att det finns vissa särskilt värdefulla miljöer som är specifika för stränderna. Så är t.ex. lövrikedomen ofta hög i strandområden. Låga stränder som ibland översvämmas ger ofta en fuktig lövskog där bl.a. björk, klibbal, gråal, asp och sälg trivs. Exempel på värdefulla biotoper i strandnära områden är sumpskogar, våtmarker av olika slag, strandängar, mader, naturliga sandstränder och forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår kan vidare nämnas som en särskilt viktig biotop. Sådana finns bl.a. längs kusten från norra till . En annan väsentlig aspekt är att stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Att strandmiljöerna är skyddade innebär i sådana fall stora landskapsekologiska vinster. Slutligen bör nämnas att naturstränder har en viktig funktion som biologiska filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav. Stränderna har därför ett allmänt värde även från miljöskyddssynpunkt. har påtalat att strandskyddet inte påverkar möjligheterna att bedriva skogsbruk i strandzonen. I regeringens proposition En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) redovisas en ändrad inriktning i skogsvårdslagen. Genom den förstärkning av miljöhänsynen som betonas där, bl.a. de miljömål som skall gälla för skogsbruket, kan förutses att naturvårdshänsynen i skogsbruket kommer att öka. Sådan hänsyn är särskilt viktig i bl.a. strandnära områden. Bestämmelserna om biotopskydd ger ytterligare möjligheter att skydda känslig naturmiljö. Genom lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, har skyddet för stränderna i viss mån stärkts. Lagens avvägningsregler skall tillämpas vid prövning av tillstånd enligt såväl naturvårdslagen som , väglagen m.fl lagar som knutits till lagen. Vid bedömning av om ett strandområde skall bevaras obebyggt är det enligt naturresurslagen inte endast områdets värde för friluftslivet som skall vägas in, utan också dess naturvärden och kulturvärden. Vidare skall hänsyn tas till ekologisk känslighet och till värdet av att bevara större orörda områden, t.ex. långa sammanhängande stränder. För utpekade områden i landet, bl.a. kustområdena skall friluftslivets intressen beaktas särskilt vid ingrepp i miljön. Intresset att bevara växt- och djurliv skall således i viss utsträckning vägas in i alla strandskyddsärenden på grund av sambandet mellan naturvårdslagen och naturresurslagen. Emellertid bör det, med hänsyn till vikten av att bevara den biologiska mångfalden, i den grundläggande bestämmelsen i naturvårdslagen om strandskydd tydligt framgå att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till friluftslivet utan även till växt- och djurlivet. Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet . Regeringens bedömning: Strandskyddsbestämmelserna bör i glesbygder där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig kunna tillämpas differentierat inom områden som angetts i en antagen översiktsplan. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. De naturliga förhållandena och befolkningens täthet varierar starkt mellan olika delar av landet. Även om tillämpningen av föreskrifterna om dispens från strandskyddsbestämmelserna generellt sett således bör vara restriktiv, finns det ett visst utrymme för att tillämpa de före- skrifter som gäller strandskyddet med hänsyn tagen till lokala förhållanden (jfr bet. 1991/92:BoU2). Propåer har förts fram om ökade möjligheter att göra undantag från strandskyddet. Regeringen uppdrog genom beslut åt länsstyrelserna i , och att undersöka förutsättningarna för att uppföra permanent- eller fritidsbyggnader på strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra vattendrag är riklig. överlämnade i ett yttrande rapporterna till regeringen. Yttrandet innehåller förslag till tillämpning av dispensreglerna. Enligt förslaget kan en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna användas i glesbygd i inlandet där tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. Områdena skall vara sjörika och ligga på betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter samt ha lågt bebyggelsetryck. Med differentierad tillämpning avses möjlighet till regional och lokal anpassning av de generella reglerna varvid hänsyn tas till befolk- ningstäthet, sjö- och vattendragsrikedom och avstånd till större tätorter. Regeringen anser att bedömning bör ligga till grund som en vägledning för den fortsatta tillämpningen av regler om strandskyddsdispens i glesbygd där tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. I dialog med kommunerna bör länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kan bli aktuella för en differentierad tillämpning. I områden där en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna kan tillämpas bör kommunen efter sam- råd med i översiktsplan ange under vilka förutsättningar ett differentierat strandskydd kan tillämpas och peka ut områden där strand- skyddsdispens kan bli aktuell. Genom att behandla tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strandskydd i den kommunala översiktsplaneringen kommer frågan att handhas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentioner be- träffande strandskydd blir därmed del i en samlad miljö- och markan- vändningsstrategi. Även frågor om medgivande till fastighetsbildning inom strandskyddsområde kan hanteras inom ramen för översiktsplanen. Vissa kriterier bör ställas upp för områden där s.k. differentierat strandskydd kan tillämpas. Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård enligt 3 kap. 2-5 §§ naturresurslagen skall inte kunna bli aktuella för en differentierad strandskyddstillämpning. Områden enligt 2 kap. 6 § samma lag bör endast undantagsvis komma i fråga i detta sammanhang. Förutsättningarna kan lämpligen diskuteras i det samråd som sker med i arbetet med översiktsplanen. Strandområden i tätorternas närhet bör även i fortsättningen ha ett starkt skydd. Tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strandskydd nära tätorter blir beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark. I glesbygder bör i översiktsplanearbetet särskilt analyseras vilken betydelse närheten till storstadsområden och kontinenten har för efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse. Vid en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna bör en förutsättning för dispens vara att bebyggelse med tomtplats ända ner till vattnet som regel inte skall tillåtas. Tilltänkt bebyggelse inom strandskyddat område bör inte heller tillåtas på obebygda öar, uddar eller näs som till större delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller intill strömmande vatten. I enlighet med vad som redan gäller bör det tydligt framgå av utformningen och avgränsningen av en tomt att det är tillåtet att passera mellan vattnet och tomten. Såsom anfört bör det generella strandskyddet inte upphävas utan man bör arbeta med särskilda skäl inom vissa områden. Genom att bibehålla strandskyddet samt i varje enskilt fall pröva frågan blir det möjligt att följa utvecklingen. Vid bestämning av vilka områden som kan komma i fråga för differentierad tillämpning och när förutsättningar för tillämpningen anges samt vid prövning av enskilda ärenden skall gälla att allemansrättsligt tillgängliga områden kan bevaras oexploaterade både på lång och kort sikt samt att endast begränsade strandområden tas i anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får inte innebära stegvisa inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir kännbara och den får vid en bedömning av förhållandena på platsen inte bli till hinder för friluftslivet.