prop · GH03151 · 1994-01-01 00:00:00 — Fall där den enskilde gjort sig skyldig till försum- melse bör normalt också vara undandragna ersättningsreglernas tillämpning. Utredningen nämner som exempel taxeringsmål där den enskilde parten inte fullgjort sin deklarationsskyldighet på ett riktigt sätt eller rätt iakttagit de särskilda bestämmelserna i samma lag för verksamhet som redovisas enligt bokföringsmässiga grunder. Taxeringsmålen faller till stor del utanför den föreslagna lagens tillämpningsområde, eftersom majoriteten av fall där ombud behöver kopplas in, enligt utredningen, orsakas av att den enskilde inte fullgjort sina i lag föreskrivna skyldigheter. Man framhåller vidare att rättsfrågor är jämförelsevis ovanliga i skattemål och att domstolen förutsätts känna lagen. Utredningen finner det vara en självklarhet att ersättning endast i sällsynta fall skall kunna komma ifråga i mål där den skattskyldige blir skönstaxerad eller har bedrivit en avancerad skatteplanering. Fall där den enskilde av icke ursäktlig anledning underlåtit att före processen upplysa det allmänna organet om ett rättsfaktum eller ett bevisfaktum som har betydelse för processens utgång bör också hamna utanför ersättningssystemet. I likhet med vad som gäller enligt ersättningsregler måste kostnaderna varit skäligen påkallade för att ta tillvara partens rätt. Bland de omständigheter som härvid är av betydelse, nämns, i motsats till vad som gäller enligt ersättningslagen, inte den enskildes ekonomi. Ersättningsmöjligheten skall främst vara förbehållen relativt komplicerade mål, t.ex. sådana mål som angår en komplicerad lagstiftning. Partens eget arbete och tidspillan bör enligt utredningen inte ersättas av det allmänna. Något minimibelopp liknande det i ersättningslagen () anser utredningen inte bör finnas, men beloppets storlek bör spela in vid bedömningen av oskälighetsrekvisitet. Kommitténs förslag innebär att skattskyldiga i ökad utsträckning kan ersättas för sina kostnader i ärenden och mål om skatt, tull och avgift. Kommittén föreslår att kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att tillvarata den skattskyldiges rätt skall ersättas om han helt eller delvis vinner bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet, om ärendet eller målet avser fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, om ärendet eller målet i annat fall är svårbedömt eller om synnerliga skäl för ersättning föreligger i annat fall. Kommittén föreslår vidare att ersättningen skall kunna jämkas om den skattskyldige endast delvis vinner bifall till sina yrkanden eller om han har varit försumlig eller har orsakat att ärendet eller målet blivit mer omfattande än nödvändigt. Slutligen föreslår kommittén vissa justeringar av förfarandereglerna, bl.a. att frågan om ersättning skall prövas av den domstol eller myndighet som avgjort målet eller ärendet. Kommittén har vid sidan av sina förslag framfört att det bör övervägas om man inte bör tillåta avdragsrätt vid inkomsttaxeringen för kostnader i ärenden och mål om skatt. Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig särskilt om processkostnader tillstyrker huvuddragen i förslaget eller lämnar förslaget utan erinran. Endast två remissinstanser är mer allmänt kritiska. Länsrätten i anser att alternativa möjligheter bör undersökas innan beslut om ändring av ersätt- ningslagen fattas och hänvisar dels till vad som framförts i detta avseende i och betänkanden, dels till möjligheten att i stället utvidga rätten till skadestånd oberoende av culpa i de fall myndigheten handlat felaktigt. Länsrätten i finner lösning mer tilltalande och avstyrker därför kommitténs förslag. 7.2 Utgångspunkter för en reform Från rättssäkerhetssynpunkt är det av fundamental betydelse att den enskilde kan få sin taxering prövad av domstol. En viktig del av möjligheten till sådan prövning är att den enskilde kan ta tillvara sin rätt på ett effektivt sätt. Både hos allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar gäller principen jura novit curia (domstolen känner rätten). Parterna behöver inte prestera bevisning i form av rättsutredningar åt domstolen. Denna princip tillsammans med domstolens materiella processledning leder stundom till slutsatsen att parterna inte behöver lägga ned något arbete med att precisera innehållet i rättsreglerna i det prövade fallet. Vad sedan angår fakta- eller sakfrågorna karaktäriseras förvaltningsprocessen av att domstolen skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att den vid behov anvisar parterna hur utredningen bör kompletteras. Till skillnad från dispositiva mål, där ansvaret för målet vilar på parterna, skall således domstolen vara aktiv (official- principen). Utgångspunkten är således att de enskilda inte skall behöva anlita juridiskt biträde eller ombud i förvaltningsprocessen. Likväl finns det fall där sådan hjälp behövs. Från rättssäkerhetssynpunkt är det inte acceptabelt att den skattskyldige inte har tillgång till juridisk sakkunskap om sådan är nödvändig för att tillvarata hans rätt. Följdfrågan blir då om rättssäkerheten kan bli lidande av att den enskilde måste bekosta ombudet eller biträdet. Så är t.ex. fallet om den enskilde av ekonomiska skäl väljer att avstå från att anlita juridisk sakkunskap och därigenom inte kan tillvarata sin rätt. Emellertid är det också en rättssäkerhetsaspekt att man inte behöver tvingas in en kostsam process utan möjlighet till ersättning, oavsett om man har råd att bekosta den eller ej. Under förutsättning att den skattskyldige behövt juridiskt biträde eller ombud för att ta tillvara sin rätt och att det inte är han som vållat eller varit försumlig i skattemålet finns ingen rimlig anledning att han alltid skall behöva bekosta en process. De flesta som deklarerar riktigt drabbas inte av kostnader för en process, utan det är endast vissa skattskyldiga som behöver föra processer för att få rätt. Av likabehandlingsskäl borde naturligtvis detta inte inträffa, men sådan precision kan knappast uppnås i ett massförfarande som t.ex. den årliga inkomsttaxeringen. Det är emellertid en viktig del i likabehandlingen att de som drabbas åtminstone kompenseras för det extra besväret att föra en process för att nå en riktig taxering. Vi menar därför att det är rimligt från rättssäkerhetssynpunkt att ge den skattskyldige ersättning för processkostnader (i huvudsak kostnader för juridiskt ombud eller biträde) då han vunnit målet, om det behövts för att ta till vara hans rätt och han inte själv har orsakat processen genom att inte fullgöra sin skyldighet att deklararera eller lämna uppgifter, bevismaterial eller dylikt. förslag innebär att det allmänna i vissa fall skall svara för den enskilde partens kostnader i en skatteprocess då han vinner processen. Detta är ett värdefullt steg i rätt riktning. Utredningens förslag tar emellertid främst sikte på fall där den oriktiga taxeringen orsakats av myndighetens fel eller försummelse. Taxeringsmålen förutsätts till stor del falla utanför tillämpningsområdet. Det finns därför skäl anta att förslaget när det gäller skattemålen inte kommer att medföra någon större förändring jämfört med nuvarande ordning. För ett sådant antagande talar också utredningens beräkning av kostnaderna för ett ersättningsförfarande för hela det förvaltningsrättsliga området, vilka ligger i nivå med vad beräknade för enbart skattemålen. förslag till ändrade ersättningsregler har ännu inte lett till några åtgärder i lagstiftningshänseende. Frågan är i stället tänkt att tas upp inom ramen för en kommande allmän omarbetning av förvaltningsprocesslagen. I uppdrag ingick att samråda med av det allmännas skadeståndsansvar (Ju 1989:03). Denna har i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55) inte lagt något förslag om enskildas rätt till ersättning för rättegångskostnader. Rättegångskost- nadsfrågan bör enligt kommittén övervägas och lösas i första hand inom ramen för det pågående reformarbetet rörande förvaltningsprocessen i allmänhet och därjämte eventuellt tas upp som en del i en särskild reformering av skatte- processens bestämmelser. Enligt vår mening är såväl de nuvarande reglerna som de ändringar som föreslagits av för restriktiva. Vi finner det därför angeläget att nu införa mer generösa regler beträffande möjligheterna för enskilda att få ersättning för processkostnader i skattemål. 7.3 Förutsättningar för ersättning Regeringens förslag: Ersättning skall efter framställning beviljas för kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att tillvarata den skattskyldiges rätt om - den skattskyldige helt eller delvis vinner bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet, - ärendet eller målet avser fråga som är av betydelse för rättstillämpningen eller - det finns synnerliga skäl för ersättning i annat fall. Kommitténs förslag: Motsvarar vårt. Kommittén föreslår dock att ersättning även skall kunna utgå om ärendet eller målet i annat fall är svårbedömt. Remissinstanserna: anser att ersättning i normala fall inte skall medges för kostnader för överklagande av t.ex. tulltaxeringsbeslut, tulltillägg, förseningsavgift och viten, när den tullskyldige bedriver kommersiell importverksamhet. och vid avstyrker att ersättning skall kunna utgå när målet eller ärendet i annat fall är svårbedömt. FAR ser gärna att propositionen markerar en generös syn på skälighetsrekvisitet. pekar på att skattemyndigheternas rättsbildande verksamhet kan hämmas eftersom kostnadsaspekten troligtvis medför att antalet mål som drivs av prejudikatintresse minskar. I övrigt har flera remissinstanser lämnat synpunkter av lagskrivningsteknisk natur. Bl.a. har framförts önskemål om en precisering av kriterierna för rätt till ersättning. Skälen för regeringens förslag: De argument som normalt anförts mot ersättning till de enskilda i mål och ärenden om skatt rör i allmänhet att det inte finns något större behov av juridiskt biträde eller ombud, t.ex. därför att den enskilde enkelt kan föra processen själv, att han kan få rådgivning av skattemyndigheten hur han skall föra processen, att domstolen via sitt officialansvar kan vägleda och eventuellt på eget iniativ förordna om undersök- ningar etc. Emellertid finns många fall då den skattskyldige verkligen har behov av juridisk sakkunskap för att på ett effektivt sätt kunna föra sin talan. Skattelagstiftningen har fortlöpande blivit allt mer komplicerad, särskilt för näringsidkare. Allt fler skattskyldiga har därför funnit för gott att anlita skatteexpertis i ärenden och mål om skatt. Det framstår då som angeläget att den enskilde inte ställs utan ekonomiskt stöd i en situation där det under vissa omständigheter skulle framstå som stötande att han själv svarade för sina kostnader. Av rättviseskäl är det också viktigt att skattskyldiga så långt det är möjligt bereds samma möjligheter att oberoende av olika förutsättningar kunna föra en framgångsrik process. Däremot är det inte meningsfullt från rättssäker- hetssynpunkt att ge ersättning till en enskild som av bekvämlighetsskäl låter ett juridiskt ombud föra talan. Om man emellertid uppställer villkoret att kostnaderna för ombud eller biträde, utredning eller annat skäligen behövts för att ta till vara den skattskyldiges rätt, dvs. samma rekvisit som i nuvarande 3 ersättningslagen, kan skattemyndigheten resp. domstolen pröva huruvida sådant behov förelegat eller ej. En omständighet som bör berättiga den skattskyldige till ersättning är att han vinner bifall till sin talan helt eller delvis. Det är svårt att uttala sig om antalet mål och ärenden det är fråga om. De undersökningar som senast presenterats avser endast förhållandena års taxeringsreform. Till följd av reformen har emellertid antalet processer minskat kraftigt och ersatts av omprövningsförfarandet. Å andra sidan ställer den införda sakprocessen vid mål i skattedomstol större krav på den enskilde i fråga om talans utformning. Det kan finnas flera anledningar till att den skattskyldige vinner bifall till sitt yrkande. Ett ärende kan ha handlagts felaktigt av skattemyndigheten. Det förekommer även att den skattskyldige vinner målet därför att skattemyndigheten intagit en alltför fiskal hållning, utan att för den skull ha förfarit felaktigt. Vidare kan ny utredning eller ändrad praxis medföra att saken ställs i ett annat läge . Om deklarationsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt sätt och skattemyndigheten avviker från deklarationen, men avvikelsen sedermera ändras av skattemyndigheten eller av domstol, får det anses rimligt från rättssäkerhetssynpunkt att ersätta den skattskyldige för en process som leder till att han blir taxerad i enlighet med sin deklaration. Var och ens allmänna skyldighet sträcker sig endast till att deklararera, inte att driva en process mot skattemyndigheten om deklarationens riktighet. Förutsättning är dock som tidigare anförts att kostnaderna skäligen behövts för att ta tillvara hans rätt. Vad som sagts om bifall till den skattskyldiges yrkanden måste även gälla om hans yrkanden bifalls endast till viss del. Att ersättningen i dessa fall bör reduceras framgår av avsnitt 7.4. Vidare finns det ett stort antal fall där rättsläget är oklart eller sakomständigheterna är komplicerade. Inte minst antalet prejudikatfall hos Regeringsrätten visar detta. Det bör rimligen även finnas ett antal fall som inte når Regeringsrätten, men som har samma karaktär och kanske dessutom avgörs med ledning av att ett sådant fall prövats av Regeringsrätten. Prejudikatfallen och liknande fall innefattar normalt svåra rättsfrågor. Flera av dessa rättsfrågor är inte lösta på förhand och det går inte att säga att någon kan dem - känner rätten - i förväg. Svåra fall karaktäriseras i stället ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med två jämbördiga parter är här överlägsen andra former. I dessa fall är det därför till fördel för rättssäkerheten att den enskilde har tillgång till juridiskt biträde eller ombud, på samma sätt som skattemyndigheten företräds av sakkunniga tjänstemän. Det är då rimligt att det allmänna bekostar en verksamhet som inte sällan orsakas av den komplicerade skattelagstiftningen och som kommer ett större antal skattskyldiga till del. Vi finner därför att ersättning bör utgå i s.k. prejudikatfall och liknande mål, naturligtvis under förutsättningen att målet inte haft en sådan enkel karaktär att talan kunnat föras utan juridisk sakkunskap. Slutligen bör det även finnas en möjlighet till ersättning vid fall som inte täcks in av de rekvisit som redovisats ovan. Ersättning bör därför utgå om det i övrigt finns synnerliga skäl. Kommittén har föreslagit att ersättning även skall utgå om ärendet eller målet i annat fall är svårbedömt. Från såväl rättssäkerhetssynpunkt som av kostnadsskäl är det viktigt att ersättningsreglerna är så klara och enhetliga som möjligt. En regel av den innebörd som kommittén föreslagit får anses mindre angelägen än de övriga. Förutom att den kan ge upphov till vissa gränsdragningsproblem och därmed riskera att motverka enhetlighet i bedömningen, kan den föranleda onödig utredning, vilket drabbar den skattskyldige om ersättning ändå inte beviljas. Den allmänna skälighetsbedömningen och de föreslagna rekvisiten får anses tillräckliga. En särskild fråga är om det bör vara möjligt att få ersättning i ärenden hos skattemyndighet. Så är fallet enligt nuvarande ordning. Enligt Domstolsutred- ningens förslag skall däremot ersättning endast kunna lämnas för kostnader i domstolsprocess. Det är framför allt eftertaxeringsärenden och andra ompröv- ningsärenden samt taxerings- och skatterevisionsärenden som är aktuella. Det måste anses viktigt att den skattskyldige inte väntar med att skaffa sakkunnig hjälp till domstolsförfarandet, utan att tyngdpunkten i skatteförfarandet behålls på skattemyndighetsnivå. Ett omprövnings- eller taxeringsärende kan dessutom få i stort sett samma karaktär som en domstolsprocess, varför det saknas anledning att ha andra regler för ersättning vid ärenden om skatt än vid mål om skatt. Tvärtom är det bättre att tvister mellan skattskyldiga och skattemyndigheten löses på ett så smidigt sätt och så tidigt stadium som möjligt. Det blir i allmänhet också billigare för alla parter. Trots att det ibland kan föreligga vissa svårigheter att skilja ut de kostnader som avser sådant arbete som det ankommer på den skattskyldige att tillhandahålla finner vi det rimligt att den skattskyldige skall kunna få ersättning också i ärenden hos skattemyndighet. Det fordras emellertid att man uppmärksammar de skattskyldiga på att framgång i sådana ärenden inte alltid innebär rätt till ersättning, eftersom den skattskyldige har ett omfattande ansvar vid utredningen av beskattningsunderlaget. är det viktigt att den skattskyldige inte förleds att förhålla sig passiv i skatteärendet, i hopp om att möjligheten till ersättning är bättre i domstolsprocessen. Sammanfattningsvis föreslås att 3 ersättningslagen ändras i enlighet med vad som anförts. 7.4 Jämkning av ersättning m.m. Regeringens förslag: Ersättning får jämkas om den skattskyldige endast delvis vinner bifall till sina yrkanden eller om han har varit försumlig eller har orsakat att ärendet eller målet blivit mer omfattande än nödvändigt. Kommitténs förslag: Motsvarar vårt. Kommittén föreslår även att nuvarande regel att ersättningen skall minskas med annan ersättning som den skattskyldige har fått eller kan antas komma att få för samma kostnader enligt annan författning eller enligt avtal, skall upphävas. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att, om förslaget genomförs, ersättningen bör begränsas så att samhället inte åläggs att betala kostnaderna vid skatteplanering. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler skall ersättning inte medges den skattskyldige i sådana fall där framgången i ärendet eller målet beror på att han först i processen tillhandahållit sådant material som borde tillhandahållits tidigare. Ersättning skall således inte beviljas för kostnader som hänför sig till skyldigheten att lämna deklaration eller tillhandahålla underlag (räkenskaper, anteckningar m.m.) som han är skyldig att lämna och som behövs för att deklarera eller för att myndigheterna skall kunna kontrollera deklarationen och fastställa skatten. Om t.ex. en skattskyldig på grund av allvarliga brister i sin deklaration eller i sin bokföring påförs en skönsmässig taxering men sedan i en taxeringsprocess får skönstaxeringen nedsatt eller undanröjd bör ersättning normalt inte lämnas. Inte heller ersätts den skattskyldige för eget arbete, tidsspillan eller i övrigt för kostnader för sådant som den skattskyldige själv utfört med anledning av ärendet eller målet. Bestämmelserna i denna del bör kvarstå oförändrade. föreslås en jämkningsbestämmelse som ger möjlighet att sätta ned ersättning i den mån den skattskyldige endast vinner del av ärende eller mål samt då han varit försumlig eller orsakat att målet blivit mer omfattande än nödvändigt. Inte heller bör full ersättning beviljas när ärendet eller målet komplicerats på grund av oskicklig processföring från den enskildes sida. Vad beträffar frågan om ersättning enligt annan författning eller enligt avtal skall enligt nuvarande bestämmelser ersättning som fås enligt ersättningslagen minskas med annan ersättning som den skattskyldige har fått eller kan antas komma att få för samma kostnader. Kommittén har ansett att denna bestämmelse bör upphävas och har anfört att den främst har betydelse när den enskilde har tecknat en försäkring som ger rätt till ersättning för kostnader i skatteärenden eller skattemål. I dessa fall drabbar kostnaderna ändå dem som tecknat försäk- ringen, dvs. det påverkar rimligen premiens höjd. De som tecknat en försäkring har då enligt kommittén hamnat i en sämre situation än dem som underlåtit detta. Kommittén har vidare anfört att nuvarande ordning riskerar leda till att försäkringsbolaget och det allmänna inväntar varandra. Nuvarande bestämmelser tar främst sikte på de fall när ersättning betalats ut enligt rättshjälpslagen eller där den skattskyldige tecknat rättsskyddsförsäkring. Trots att ersättningslagen är subsidiär i förhållande till rättshjälpslagen kan, enligt uttalanden i förarbetena vid införandet av ersättningslagen (prop. 1988/89:126 s. 30), ersättning utgå även i det fallet att den skattskyldige har rättshjälp enligt rättshjälpslagen, nämligen för rättshjälpsavgift och tilläggsavgift. I ersättningsfallen kan på samma sätt ersättning medges för den del som inte ersätts via försäkringen, dvs. för självrisk och för den del som överstiger ett eventuellt ersättningstak enligt försäkringsavtalet. Vidare kan den situationen uppkomma att myndigheten eller domstolen i ett visst fall bedömer innebörden av ett försäkringsavtal så att den skattskyldige kan antas få ersättning enligt avtalet och därför reducerar den ursprungliga ersättningen enligt ersättningslagen med den förmodade försäkringsersättningen. Om det senare visar sig att försäkringsersättningen av någon anledning inte betalas ut, får den skattskyldige överklaga myndighetens eller domstolens ersättningsbeslut. Om tiden för överklagande har gått ut, kan det finnas förutsättningar för resning. Ersättningsbegränsningen kan således inte anses innebära att den som får ersättning enligt annan författning kommer i sämre läge. Däremot medför ett slopande av begränsningen risk för att kostnader ersätts dubbelt, vilket skulle te sig stötande. Beträffande försäkringsfallen bör vidare beaktas att det i prop. 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. avseende den allmänna rättshjälpens förhållande till försäkringar uttalats att den allmänna rättshjälpen bör göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar på så sätt att rättshjälp inte får beviljas i angelägenheter som omfattas av rättsskyddsförsäkringar eller liknande rättsskydd (s. 19 ff). I direktiven (Dir. 1993:77) till rättshjälpsutredning (Ju 1993:08) har uttalats att utredaren bör överväga denna fråga. Det får anses angeläget att ersättningslagens bestämmelser i denna del överensstämmer med vad som gäller enligt rättshjälpslagen. I avvaktan på utredningens förslag finns det inte skäl att slopa bestämmelsen i 5 ersättningslagen. Förslaget i denna del innebär i fråga om ersättningslagen att reglerna i nuvarande 3 om begränsning i ersättningsrätten flyttas till 4 och att det i 5 införs regler om jämkning i enlighet med vad som anförts. Regeringens förslag: Frågan om ersättning skall prövas av den myndighet eller domstol där kostnaderna uppkommit. En möjlighet för det allmänna att överklaga beslut om ersättning införs. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: RSV anser att ersättning skall betalas ut av skattemyn- digheten i stället för som av RSV. Kammarrätten i avstyrker att skattemyndigheten skall pröva frågan om ersättning i omprövningsfallen och förordar att länsrätten även fortsättningsvis prövar ersättningsfrågorna i dessa fall. Länsrätten i anser att om det finns ett omprövningsför- farande i själva sakfrågan, så bör detta gälla även i ersättningsfrågan. Skälen för regeringens förslag: Vad avser förfarandet i ersättningsärenden anser vi att nuvarande ordning med prövning av den domstol där kostnaderna uppkommit i huvudsak är ändamålsenlig. Endast några justeringar framstår som nödvändiga. Vad först beträffar forumfrågan skall enligt nuvarande ordning talan om ersättning väckas vid länsrätt i de fall då ärende ligger hos myndighet. Detta är enligt vår mening osmidigt och i stället bör myndigheten i dessa fall kunna avgöra om ersättning skall beviljas. Bestämmelserna bör därför ändras så att ersättningsfrågan prövas av den myndighet eller domstol där kostnaderna uppkommit. Därefter bör något sägas om tidsfristen för framställan om ersättning.