prop · GH03216 · 1994-01-01 00:00:00 — Utredaren överlämnade betänkandet (SOU 1989:103) Hypoteksinstituten . Betänkandet har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende fogas dels en sammanfattning av betänkandet som bilaga 1, dels en förteckning över remissinstanserna som bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr. 7341/89). På grund av den splittrade remissopinionen i fråga om ombildningen av uppdrogs åt ambassadören att efter kontakt med berörda intressenter lämna ett alternativt förslag till ombildning av . redovisade sitt uppdrag. Även detta förslag har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende fogas förslag som bilaga 3 och en förteckning över remissinstanserna som bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr. 2605/91). En förstärkt styrelse för allmänna hypoteksbank beslutade att till ge in ett förslag till ombildning av . Styrelsen var emellertid inte enig varför även ett förslag av reservanterna föreligger i samma ärende. Förslagen har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende fogas förslagen och en förteckning över remissinstanserna som bilaga 5-7. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr. 3510/92). Vid ordinarie delägarsammankomst i Hypoteksbanken har samtliga landshypoteksföreningar yrkat att regeringen till lägger fram förslag som möjliggör för att ombildas till en ekonomisk förening. Det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1989:103) behandlar samtliga tre hypoteksinstitut, dvs. , och Skepps- . Ombildningen av har redan beslutats av (prop. 1991/92:119, bet. 1991/92:NU32, SFS 1992:700-708). Frågan om ombildning av Skeppshypotek kräver ytterligare överväganden. Vi tar i detta ärende upp frågan om en ombildning av . Ombildningen av föranleder även ett ställningstagande till vissa skattefrågor. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Regeringen har i propositionens lagförslag följt Lagrådets förslag. Även i övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts i de remitterade lagförslagen. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter beträffande 12 § förslaget till lag om allmänna hypoteksbank i författningskommentaren till denna bestämmelse och i övrigt i allmänmotiveringen, avsnitt 5.3. 4 Hypoteksinstitutens organisation och verksamhet De tre hypoteksorganisationerna i - , och Skeppshypotek - har gamla anor och en tillkomsthistoria som återspeglar olika näringsverksamheters finansieringsproblem och behov av bl.a. långfristiga krediter. bildades för att förse jordbruket med långfristigt kapital till fast ränta. och tillkom med uppgift att tillhandahålla långfristiga primärlån till fastigheter i städer och att tillgodose behovet av bostäder i de då snabbt växande tätorterna. är av något senare datum och bildades för att möta kravet på ett speciellt , med huvuduppgift att underlätta den svenska handelsflottans förnyelse och expansion. 4.1 Hypoteksinstitutens roll på kreditmarknaden Syftet med statsmakternas stöd till hypoteksinstitutionerna har varit att tillförsäkra prioriterade sektorer i samhället förmånliga långfristiga krediter. Detta kunde andra kreditinstitut för hypoteksinstitutens tillkomst inte tillgodose. Avregleringen av den svenska kreditmarknaden har radikalt ändrat verksamhetsförutsättningarna för hypoteksinstituten och deras roll på marknaden. förelåg en ransoneringssituation i fråga om långfristiga krediter där endast ett fåtal institut gavs möjlighet att vara verksamma. hade ensamrätt inom sin sektor och marknaden för bottenlån till bostäder var kvoterad på ett sätt som automatiskt gav en mycket stark ställning. Systemet fungerade så, att bankerna i stor utsträckning förmedlade kunder till hypoteksinstituten. Sedan systemet med prioriterade obligationer för bl.a. hypoteksinstituten avskaffats måste all upplåning på den svenska kreditmarknaden ske till marknadsmässiga räntor. Kreditanskaffningen till t.ex. bostads- och lantbrukssektorerna konkurrerar nu på mer lika villkor med annan upplåning. Den s.k. grundfonden som vi återkommer till i ett senare avsnitt innebär dock en särbehandling av hypoteksinstituten. Det finns därför numera inte samma skäl för banker och vissa andra kreditinstitut att föra fastighetskrediter vidare till hypoteksinstitut. Banker och kreditmarknadsbolag kan själva utan särskilda begränsningar erbjuda kunderna konkurrenskraftiga villkor. På den tidigare starkt reglerade marknaden var kraven på hypoteksinstitutens organisation för kontakt med låntagare och för marknadsföring begränsade. Efter avregleringen och den ökade konkurrensen har tillgången till kontorsnät blivit av stor betydelse. Hypoteksinstituten har också lagt ned ett omfattande arbete på att utveckla sin organisation, framförallt på ADB-sidan. Vidare har hypoteksinstituten i varierande grad avsatt resurser för marknadsföring och uppbyggnad av en organisation för detta ändamål. Dessa åtgärder har vidtagits som en följd av avregleringen och den tilltagande konkurrensen på marknaden. 4.2 Hypoteksinstitutens nuvarande organisation I fråga om organisation och uppbyggnad skiljer sig hypoteksinstituten i vissa avseenden från varandra. I - liksom tidigare i - finns ett centralt organ som svarar för upplåningen medan lokala organ runt om i landet handhar kreditgivningen. Således är varken de centrala eller lokala organen i organisationen, sedda var för sig, kompletta kreditföretag. Skeppshypotek däremot består bara av ett organ - - som svarar för såväl upplåning som utlåning. Någon motsvarighet till hypoteksföreningarna finns alltså inte i den organisationen. regleras av lagen (1970:65) om allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar (landshypotekslagen) samt av ett av regeringen fastställt reglemente för varje förening. Organisationen består av Hypoteksbanken, som är det centrala organ vilket svarar för upplåningen, och tio landshypoteksföreningar, vilka sköter utlåningen. Hypoteksbankens upplåning kommer huvudsakligen från stora institutionella placerare och sker främst mot obligationer och certifikat. Som säkerhet för förbindelserna har staten ställt en garanti, den s.k. grundfonden. Inrättandet av denna garanti i samband med att Hypoteksbanken bildades , skall ses mot bakgrund av den då rådande bristen på kapital inom landet. Den statliga garantin var en förutsättning för upplåning på den europeiska kapitalmarknaden och utgjordes t.o.m. av statsobligationer som tillhandahölls av riksgäldsfullmäktige. Obligationerna var emellertid statens egendom och Hypoteksbanken erhöll ingen avkastning. utgörs grundfonden av en av utfärdad garantiförbindelse på . Hypoteksbanken förvaltas av en styrelse som består av sex ledamöter. Två av dessa - ordförande och vice ordförande - och suppleanter för dem utses av regeringen . Tre styrelseledamöter och lika många suppleanter väljs av hypoteksföreningarnas ombud på ordinarie delägarsammankomst. De av regeringen och föreningarna utsedda ledamöterna utser i sin tur verkställande direktören som också ingår som ledamot av styrelsen. När ett ärende av större vikt skall avgöras kan styrelsen bestämma att den skall förstärkas med en representant från varje förening. För revision av styrelsens förvaltning och Hypoteksbankens räkenskaper utser regeringen och var sin revisor och suppleant. Delägarna utser tre revisorer och suppleanter för dem. Av 2 § landshypotekslagen framgår att landshypoteksföreningarna är delägare i Hypoteksbanken. En förenings delaktighet i Hypoteksbanken bestäms efter det obetalda kapitalbeloppet av de lån som föreningen erhållit från denna. Föreningarna är ansvariga för Hypoteksbankens förbindelser i förhållande till sin delaktighet. Föreningarna har till uppgift att, var och en inom sitt geografiskt avgränsade verksamhetsområde, lämna lån mot säkerhet till jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsändamål. Genom att ta lån hos en förening blir låntagaren automatiskt delägare i föreningen. På föreningsstämman, som skall hållas minst en gång , har varje delägare en röst under förutsättning att vederbörande inte står i skuld till föreningen för förfallna avgifter. En förenings angelägenheter förvaltas av en styrelse som utses enligt föreskrifter i det av regeringen för föreningen . Antalet styrelseledamöter varierar från förening till förening. Samtliga ledamöter utses av delägarna på ordinarie föreningsstämma. Delägarna utser revisorer för granskning av föreningens förvaltning och räkenskaper. Hypoteksbanken skall för varje förening utse ett ombud som skall delta i revisionen av föreningens förvaltning. Föreningarna sammanträder till s.k. delägarsammankomst i Hypoteksbanken till vilken varje förening får sända tre ombud. Förutom att tre av Hypoteksbankens styrelseledamöter utses på delägarsammankomsten, avgörs bl.a. frågor om fastställande av balansräkning och om ansvarsfrihet för styrelsen. Ansökan om tillstånd att bilda en förening görs hos regeringen. Det är också regeringen som förordnar om förfarandet vid likvidation av såväl Hypoteksbanken som av förening. Slutligen skall nämnas att Hypoteksbanken och föreningarna står under tillsyn av . 4.3.2 Den nuvarande verksamheten verksamhet är enligt lag i huvudsak begränsad till kreditgivning för finansiering av jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsnäringar. verksamhet kan delas in i upplåning och utlåning. Hypoteksorganisationernas upplåning har av tradition skett främst genom utgivning av obligationer. Hypoteksinstituten uppträder själva som obligationer. Genom att det s.k. prioriterings- systemet upphörde fråntogs och samt de bostadsfinansierande kreditaktiebolag som kunnat ägna sig åt prioriterad kreditgivning möjligheten att anskaffa medel genom emission av prioriterade obligationer. Den administrativt bestämda obligationsränta som staten tidigare angav för vissa prioriterade ändamål inom bostadssektorn och jordbruket, ersattes av en marknadsanpassad ränta. Detta innebar att utlåningsräntan påverkades i motsvarande omfattning. Konkurrensen ökade avsevärt bl.a. genom att hypoteksinstitutens och de nämnda kreditaktiebolagens marknad för bottenlån öppnades för andra kreditinstitut. För de tre hypoteksorganisationerna har staten i lag ställt en garanti som särskild säkerhet för institutens förbindelser. Hypoteksinstitutens upplåningsmöjligheter står i direkt relation till storleken av denna garanti. För gäller att Hypoteksbankens upplåning är begränsad till ett belopp som motsvarar tio gånger summan av dess fonder, dvs. den statliga grundfonden på och reservfonden, som vid utgången av uppgick till . Utöver obligationsskulden har banken förlagslån på ca samt s.k. eviga förlagslån på . Härutöver får Hypoteksbanken ta upp lån mot säkerhet i form av panträtt i fastighet som den äger. För tillfälligt behov får lån även tas upp på annat sätt. Regleringen av upplåningen, grundfondens storlek och villkoren för att ta den i anspråk framgår av 18, 19, 27 och 28 §§ i landshypotekslagen. I lånas medel upp av Hypoteksbanken, som i sin tur lånar ut dessa till föreningarna. För de lån Hypoteksbanken lämnar till landshypoteksföreningarna fastställer Hypoteksbanken själv räntesats och återbetalningsvillkor men skall se till att förfallotiden för lånen är förenlig med villkoren för 15 bankens förbindelser, dvs. att s.k. matchning föreligger mellan bankens upp- och utlåning. Den egentliga utlåningen i bedrivs således av de lokala föreningarna. Föreningarna får för sin lånerörelse inte låna medel hos annan än Hypoteksbanken. Det bakomliggande syftet med tillskapandet av hypoteksorganisationen finns alltjämt kvar och kommer till uttryck i den nu gällande lagstiftningen. Detta framgår av beskrivningen av ändamålet för de lokala föreningarna. En landshypoteksförening har enligt 32 § landshypotekslagen till ändamål att inom sitt verksamhetsområde lämna långfristiga lån för jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsändamål samt driva annan verksamhet som står i samband därmed. Lånens löptider uppgår i regel till 30 - men kortare tider förekommer. I avvaktan på att ett sådant långfristigt lån kan lämnas får en förening lämna lån med kort löptid. Lån får beviljas mot säkerhet i form av panträtt i fast egendom eller mot annan betryggande säkerhet. För statliga garantilån krävs ej säkerhet. Lån får beviljas till högst av belåningsvärdet, vilket fastställs på grundval av särskild värdering. Föreningarna skall lämna lån på samma villkor som fastställts för föreningarnas motsvarande lån hos banken. Hypoteksorganisationernas belåningsändamål angavs i då statsmakterna med olika instrument styrde kreditgivningen på ett helt annat sätt än vad som sker . Genom metoden att i lag ange för vilka ändamål olika institut får låna ut medel prioriterades dessa ändamål på ett för dagens kreditmarknad främmande sätt. har med jämna mellanrum diskussioner om hypotekinstitutens ändamålsbestämmelser aktualiserats. Dessa diskussioner har lett till att vissa justeringar av lagstiftningen och tillämpningen skett i riktning mot en breddning av hypoteksinstitutens verksamhetsområden. 4.3.3 Kapital- och skattesituationen Hypoteksbankens eget kapital utgörs av en reservfond. Denna fond bildar tillsammans med den statliga garantin - den s.k. grundfonden - basen för Hypoteksbankens upplåningsrätt. Upplåning får, som tidigare angivits, ske med högst ett belopp som motsvarar tio gånger summan av fonderna. uppgår fonderna till sammanlagt och upplåningsrätten följaktligen till ca , varav vid utgången av ca hade utnyttjats. Enligt 29 § landshypotekslagen skall Hypoteksbankens behållna årsvinst avsättas till reservfonden. När denna uppgår till lägst ett belopp som svarar mot en procent av skulderna får Hypoteksbanken av sin årsvinst bevilja landshypoteksförening bidrag utan återbetalningsskyldighet. Enligt 30 § landshypotekslagen får reservfonden, i den mån den överstiger av skulderna, användas för att åstadkomma lättnader i föreningarnas lånevillkor. Om en förening har lidit förlust som den inte kan täcka med sin egen reservfond, får Hypoteksbanken bevilja föreningen bidrag ur sin reservfond utan återbetalningsskyldighet med belopp som svarar mot högst hälften av reservfonden. I övrigt får reservfonden användas endast till att täcka förlust som uppkommit på Hypoteksbankens rörelse i dess helhet. En landshypoteksförenings eget kapital utgörs också av en reservfond. Enligt 59 § landshypotekslagen skall en förenings behållna årsvinst avsättas till reservfonden. Denna skall i princip lägst uppgå till ett belopp som svarar mot en procent av föreningens skulder. Om föreningen inte klarar det kravet måste föreningens reservfond tillsammans med övriga föreningars och Hypoteksbankens reservfonder uppgå till lägst ett belopp som svarar mot av Hypoteksbankens skulder. Enligt 60 § samma lag får reservfonden, i den mån den överstiger av föreningens skulder, användas för att åstadkomma lättnader i delägarnas lånevillkor. Hypoteksbanken och föreningarna var i princip frikallade från skattskyldighet (skattskyldighet förelåg endast kommunalt för fastighet) men beskattas med vissa undantag som andra juridiska personer. har inte omfattas av systemet med avdrag för avsättning till skatteutjämningsreserv (surv) enligt den upphävda lagen (1990:654) om skatteutjämningsreserv. Med hänvisning till översynen av hypotekslagstiftningen (prop. 1989/90:110 s. 570) fick istället behålla rätten till avdrag för avsättning till reservfond, 2 § 8 mom. sjätte stycket lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt (SIL). Hypoteksbanken medges avdrag tills reservfonden uppgår till av skulderna. Föreningarna har avdragsrätt för avsättning till reservfond tills fonden uppgår till av skulderna. Genom lagstiftning infördes bestämmelser om skatteplikt för upplösning av fonderna i den mån avdrag medgetts vid avsättning (prop. 1984/85:150 bil. 1, bet. 1984/85:SkU64, SFS 1985:470). I propositionen föreslogs inga särskilda övergångsregler beträffande äldre avsättningar. På initiativ infördes en övergångsbestämmelse som innebär att skatteplikt för reservupplösning föreligger beträffande avsättningar i bokslut för och . Avsättningsmöjligheterna till reservfond har ansetts motsvara den skattemässiga nedskrivningsmöjligheten för andra finansiella företag (prop. 1984/85:150 bil. 1 s. 64). En skillnad i förhållande till t.ex. värderegleringskonton är att fonderna inte återförs för att med avdragsrätt sättas av på nytt. En annan skillnad är att fonderna får användas endast för att täcka förlust på rörelsen i dess helhet samt - i fråga om Hypoteksbanken - för bidrag till förening för viss förlusttäckning. Hypoteksbankens avdragsrätt för bidrag till föreningarna regleras i lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxering för bidrag till hypoteksförening m.m. och utgör ett slags motsvarighet till koncernbidragsregler- 16 na för andra företag (prop. 1975/76:158 s. 16). Bidraget är skattepliktigt för mottagaren. Per uppgick Hypoteksbankens och de tio hypoteksföreningarnas reservfonder till sammanlagt varav avsatts med avdragsrätt . Hur stor del av fonderna som utgörs av avsättningar för vilka avdrag medgetts t.o.m. är inte känt. För att fastställa detta skulle tillgång till deklarationsmaterialet taxeringar behövas. Ett rimligt antagande är att avsättningarna väsentligen gjorts med avdragsrätt. Avsättningar som gjorts eller tidigare utgör i sin helhet obeskattat kapital. För den statliga garantin (grundfonden), som uppgår till , betalar Hypoteksbanken en avgift till staten på . Avgiften är avdragsgill vid inkomsttaxeringen enligt generella regler. gäller enhetliga kapitaltäckningsregler för banker, nuvarande kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag samt för hypoteksinstitut (prop. 1989/90:43, bet. 1989/90:NU 15, SFS 1989:1086-1095). Kapitalkravet har anpassats till en internationellt accepterad lägsta nivå. För hypoteksinstituten innebär bestämmelserna genomgripande förändringar. Anpassningen till internationella krav innebär bl.a. att de statliga garantiförbindelserna inte får beaktas vid beräkningen av kapitalbasen. Vidare skall hypoteksinstitutens obeskattade reserver i den mån en upplösning är skattepliktig behandlas på samma sätt som andra finansiella instituts obeskattade reserver, dvs. det primära kapitalet kommer att bestå av beskattade fondavsättningar och kapitalandelen av obeskattade reserver. Vid nuvarande bolagsskattesats () kan kapitalandelen beräknas till av obeskattade reserver. Avsättningar t.o.m. bokslut för får i sin helhet räknas som primärt kapital. Väsentligt skärpta krav ställs vad avser fastighetskreditgivningen. Kapitalkravet för lån till kontors-, affärs- och jordbruksfastigheter har höjts från till , vilket alltså innebär att institutets kapital skall uppgå till av utlånat kapital. För bostadsfastigheter har kapitalkravet höjts till . Generellt kan sägas att hypoteksinstitutens verksamhetsförutsättningar påverkas väsentligt. Bestämmelserna trädde i kraft med ett successivt genomförande av kraven fram till utgången av . hade vid utgången av en kapitaltäckningsgrad på och vid utgången av en kapitaltäckning på . 5.1 Behovet av en reform bildades de första landshypoteksföreningarna på initiativ av enskilda jord- och skogsbrukare. När staten engagerade sig i verksamheten utgjorde det ett led i den dåvarande politiken på jordbrukskreditområdet. Allmänna Hypoteksbank grundades för att bl.a. samordna upplåningen med prioriterade obligationer. Denna upplåning garanterades av staten. Ändamålet med stödverksamheten var att förse jordbrukssektorn med långfristigt kapital till fast ränta. På en avreglerad kreditmarknad används emellertid inte samma teknik för fördelning av kapital och man är nu mer medveten än tidigare om de negativa effekter av olika slag som sådana stödåtgärder ofta för med sig. De skäl som tidigare fanns, för att staten i fördelningssyfte skulle ställa garantier till institut inom olika sektorer på kreditmarknaden, finns alltså inte längre. Avregleringen av kapitalmarknaden har också inneburit att frågan om konkurrensneutralitet kommit i förgrunden. Från en sådan utgångspunkt är det statens uppgift att se till att regelsystemet är ändamålsenligt och främjar en god utveckling på kreditmarknaden samt skapar lika förutsättningar för konkurrens mellan kreditinstituten. Det är knappast förenligt med ett sådant förhållningssätt att staten ställer garantier för vissa kreditinstituts förbindelser. Den form av statliga garantiåtaganden som det är fråga om gentemot bör alltså avvecklas. Även av ett annat skäl är det nödvändigt att grundfonden avvecklas. trädde i kraft. I avtalet har genom artikel 61 åtagit sig att inte lämna statligt stöd, genom att gynna vissa företag, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Detta gäller om stödet påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna. De möjligheter till undantag som avtalet medger kan inte i något fall anses vara tillämpliga i fråga om statens stöd till . Statens stöd genom grundfonden torde således vara oförenligt med . Som framgått har organisation varit föremål för utredningar och diskussioner under . Det är nu ytterst angeläget att en ombildning kommer till stånd. Hypoteksbanken, som så sent som av ratinginstitutet ''''s bedömdes ha kreditvärdigheten AA+ för den långfristiga upplåningen, har av samma institut nedgraderats till A. Prognosen är negativ. Orsakerna till nedgraderingen står att finna dels i en försvagning av bankens tillgångar, dels i regeringens dröjsmål med att förelägga en proposition om ombildning av . Detta dröjsmål har, enligt ratinginstitutet, inneburit att bankens kapitalplanering försvårats som det har utgjort ett hinder mot att bedriva en flexibel verksamhet. Om osäkerheten beträffande tidpunkten för 18 ombildningen kvarstår kommer detta sannolikt att leda till försämrade upplåningsvillkor för . I jämförelse med andra kreditinstitut är hypoteksinstituten särpräglade på flera sätt. Varje hypoteksinstitut har sin reglering i särskild författning. Detta har medfört att hypoteksinstitutens handlingssfär i detalj är reglerad och kontrollerad i en utsträckning som i jämförelse med övriga institut inom det finansiella området är påfallande. Dessutom finns ytterligare olikheter i fråga om verksamhetsförutsättningarna i förhållande till konkurrerande institut på marknaden. Det gäller t.ex. den skattemässiga behandlingen av . Dessa olikheter bör undanröjas för att skapa konkurrensneutralitet och främja en god utveckling på kreditmarknaden. Vad som sagts talar för att organisation bör ändras. Ombildningen bör ske i en sådan form att statens risktagande inte ökas. Inte heller obligationsinnehavarnas eller övriga fordringsägares intressen får åsidosättas. Det är av särskild vikt att ombildningen sker så att utomstående intressenter, exempelvis fordringsägare i utlandet, utan svårighet kan bilda sig en uppfattning om vad ombildningen konkret innebär. I propositionen 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet framgår att Hypoteksbanken omfattas av statens åtagande att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Även det institut som vid ombildningen kommer i dess ställe skall omfattas av åtagandet. Regeringens förslag: rörelse skall drivas i aktiebolagsform. Om så önskar och vissa kapitaltäckningskrav är uppfyllda, får institutet efter driva verksamheten i ekonomisk förening. Styrelsens förslag: Förordar att rörelse skall drivas av en ekonomisk förening. Reservanternas förslag: Förordar att rörelse skall drivas i aktiebolagsform. Remissinstanserna: Riksbanksfullmäktige avvisar förslaget om att ombildas till en ekonomisk förening. En omvandling till aktiebolag ser fullmäktige som en förutsättning för den planerade ombildningen och för en förlängning av den statliga grundfonden. Därutöver pekar fullmäktige på att behovet av speciallagstiftning måste utredas vid alternativet ekonomisk förening. Finans-inspektionen avvisar styrelsens förslag.