prop · GH039 · 1994-01-01 00:00:00 — Att som en remissinstans har varit inne på låta tillsynsmyndigheten utse revisorer anser jag av kostnadsskäl inte vara någon lämplig lösning. I sammanhanget får man också ta hänsyn till att revisorn, så snart det inte är fråga om en avkastningsstiftelse med tillgångar till ett värde mindre än tio basbelopp, skall vara kvalificerad revisor samt till att den årsredovisning som dessa stiftelser skall upprätta i flertalet fall även blir föremål för granskning av tillsynsmyndigheten. Jag anser därför att revisorer i stiftelser med egen förvaltning bör kunna utses av styrelsen för stiftelsen, om inte stiftaren har föreskrivit något annat. När det är fråga om stiftelser med anknuten förvaltning går det i vissa fall att undvika det problem som jag var inne på. Om inte annat har föreskrivits i stiftelseförordnandet, kan nämligen uppgiften att utse revisorer läggas på förvaltarens högsta beslutande organ. I fall då förvaltaren är t.ex. en ideell förening eller en kommun uppnår man på det sättet att revisorerna utses av en annan personkrets än den som har det yttersta ansvaret för handhavandet av stiftelsens angelägenheter. Enligt den associationsrättsliga lagstiftningen gäller att revisionsberättelsen är offentligt tillgänglig (jfr t.ex. 9 kap. 3 § andra stycket lagen om ekonomiska föreningar). Enligt min mening bör samma ordning gälla även för stiftelser som har kvalificerad revisor. 2.6.8 Likvidation av näringsdrivande stiftelser Mitt förslag: som utövar näringsverksamhet skall träda i likvidation om värdet av stiftelsens tillgångar är lägre än summan av stiftelsens skulder. När likvidatorerna har slutfört sitt uppdrag är stiftelsen upplöst. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 127--130). Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande. Vissa remissinstanser anser att likvidationsskyldigheten bör skärpas, medan andra menar att reglerna är obehövliga. Skälen för mitt förslag: Jag har i det föregående förordat att reglerna i stiftelselagen skall utformas så att en stiftelses borgenärer får ett rimligt skydd (se bl.a. avsnitt 2.5). Jag har i nämnda avsnitt även förutskickat att jag för att ytterligare förstärka skyddet för tredje man kommer att föreslå regler om likvidationsskyldighet för stiftelser som utövar näringsverksamhet. Jag avser att i förevarande avsnitt ta upp denna fråga. Enligt min mening är det angeläget att stiftelselagen innehåller regler som förhindrar att en stiftelse bedriver näringsverksamhet som i längden är förlustbringande. På denna punkt kan man anknyta till den reglering i aktiebolagslagen som innebär att ett bolag som bedriver en förlustbringande verksamhet kan bli skyldigt att träda i likvidation och att, om denna skyldighet inte iakttas, styrelseledamöterna blir personligen ansvariga för de förpliktelser som uppkommer för bolaget. Likvidationsskyldigheten för en stiftelse kan knappast inträda förrän värdet av stiftelsens tillgångar är lägre än summan av stiftelsens skulder. Visserligen är en stiftelse som befinner sig i en sådan situation insufficient och i praktiken antagligen också insolvent, dvs. Men även en så sent inträdande likvidationsskyldighet torde indirekt kunna utgöra ett skydd för tredje man. Den kan antas fungera som ett effektivt remedium mot bildandet av verksamhetsstiftelser med så ringa startkapital att stiftelsen -- om verksamheten skulle visa sig vara förlustbringande -- skulle drabbas av likviditetsbrist. Mot bakgrund av det anförda anser jag att stiftelselagen efter mönster av nämnda bestämmelser i aktiebolagslagen bör innehålla regler om likvidationsskyldighet för stiftelser som bedriver näringsverksamhet. Om likvidationsskyldigheten inte iakttas, bör i första hand stiftelsens styrelseledamöter eller förvaltare bli solidariskt ansvariga för stiftelsens uppkommande förpliktelser. En styrelseledamot eller förvaltare bör dock kunna frita sig från detta ansvar genom att visa att underlåtenheten att iaktta likvidationsskyldigheten inte beror på försummelse av honom. Till dessa frågor återkommer jag i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och vad som anförs i anslutning till 7 kap. 3 §). 2.6.9 Påföljder vid misskötsel Mitt förslag: Ledamöter i en stiftelsestyrelse, förvaltaren vid anknuten förvaltning och revisorer skall vara skadeståndsskyldiga, om de uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar stiftelsen ekonomisk skada när de fullgör sina uppdrag. De skall även vara skadeståndsskyldiga gentemot en tredje man som har tillfogats skada genom överträdelse av stiftelseförordnandet eller stiftelselagen. Ledamöter i en stiftelsestyrelse resp. förvaltaren skall kunna entledigas av allmän domstol, om de missköter sina uppdrag. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 125, 230--236). Remissinstanserna: Förslagen har i dessa delar i huvudsak lämnats utan erinran. Skälen för mitt förslag: av styrelsens ledamöter vid egen förvaltning står i direkt sysslomannaförhållande till stiftelsen. Detsamma gäller förvaltaren vid anknuten förvaltning. Styrelseledamöter och förvaltare är därför skyldiga att vid fullgörandet av sitt uppdrag för stiftelsen iaktta samma grad av omsorg som krävs av en syssloman i allmänhet. Om de uppsåtligen eller av oaktsamhet inte iakttar denna skyldighet och stiftelsen till följd därav orsakas skada av ekonomisk natur, bör de vara skadeståndsskyldiga gentemot stiftelsen (jfr 6 § tillsynslagen; jfr även 15 kap. 1 § första meningen aktiebolagslagen). Som jag har framhållit (se avsnitt 2.5) bör styrelseledamöter resp. förvaltare också ha ett skadeståndsansvar mot stiftelsens borgenärer. I analogi med den associationsrättsliga lagstiftningen (jfr 15 kap. 1 § andra meningen aktiebolagslagen) bör ledamöterna i en stiftelsestyrelse resp. en stiftelses förvaltare även ha ett skadeståndsansvar mot övriga tredje män som berörs av deras verksamhet för stiftelsen. Ansvaret i de nu berörda fallen bör emellertid vara begränsat till den del av uppdraget som direkt följer av stiftelseförordnandet och stiftelselagen. Däremot bör tillämpningsområdet för nu berörda regler inte vara begränsat till vissa stiftelser utan gälla även för de mindre avkastningsstiftelserna. En stiftelses revisorer bör -- också i analogi med vad som gäller enligt t.ex. aktiebolagslagen (jfr 15 kap. 2 § aktiebolagslagen) -- svara för skada gentemot såväl stiftelsen som tredje man enligt samma grunder som styrelseledamöter resp. förvaltare. Uppdraget att vara ledamot i en stiftelsestyrelse eller att vara förvaltare för en stiftelse är ett förtroendeuppdrag. Härav följer att en styrelseledamot eller förvaltare i regel kan entledigas när som helst, dvs. utan att missvård föreligger. Frågan vem som i det enskilda fallet har rätt att fatta beslut om ett entledigande bör i första hand avgöras med ledning av stiftelseförordnandet. Om förordnandet däremot skulle sakna föreskrifter om saken, bör det följa av stiftelselagen att beslut om entledigande vid egen förvaltning fattas av stiftelsens styrelse. Vid förvaltningsformen anknuten förvaltning är det däremot inte möjligt att fylla ut stiftelseförordnandet på denna punkt. Det är givetvis angeläget att den som missköter sitt uppdrag som styrelseledamot eller förvaltare alltid kan tvingas att lämna sitt uppdrag. Inte ens den beskrivna ordningen för stiftelser med egen förvaltning utgör emellertid någon garanti för detta. Det är därför nödvändigt att det i stiftelselagen tas in en bestämmelse av innebörd att domstol kan entlediga inte bara en förvaltare utan även en styrelseledamot (jfr 7 § tillsynslagen). Det bör lämpligen vara allmän domstol som prövar frågor om entledigande. Med en sådan ordning är det nämligen möjligt att vid en och samma domstol föra tala om såväl skadestånd som entledigande avseende en och samma styrelseledamot eller förvaltare. Till frågan om rätten att föra talan om skadestånd för stiftelsens räkning och om entledigande återkommer jag bl.a. i avsnitt 2.8.1. 2.7 Ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande 2.7.1 Allmänna förutsättningar för ändring m.m. Mitt förslag: Styrelsen eller förvaltaren får ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en föreskrift i stiftelseförordnandet, om föreskriften på grund av ändrade förhållanden kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns särskilda skäl. Åtgärden får inte vidtas innan Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det eller, om beslutet avser föreskrifter av ren detaljnatur, innan tillsynsmyndigheten har fått tillfälle att kontrollera att beslutet inte strider mot stiftelselagen. Om stiftaren i stiftelseförordnandet uttryckligen har föreskrivit att styrelsen eller förvaltaren utan tillstånd av myndighet skall få ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet (ändringsförbehåll) som angår någon annan fråga än stiftelsens ändamål, är styrelsen eller förvaltaren oförhindrad att fatta beslut om ändring m.m. Ett beslut som fattats med stöd av ett ändringsförbehåll får dock inte tillämpas innan tillsynsmyndigheten fått tillfälle att kontrollera bl.a. att det rör en föreskrift som omfattas av ändringsförbehållet och att -- om beslutet avser ändring eller åsidosättande i särskilt fall -- den nya föreskriften inte strider mot någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag utom så till vida att förslaget i promemorian inte tillerkänner ändringsförbehåll någon rättsverkan (se promemorian s. 135--138 och 240). Remissinstanserna: Många remissinstanser är positivt inställda till förslagen i promemorian. Någon remissinstans anser emellertid att reglerna om ändring m.m. endast bör gälla såvitt inte annat följer av stiftelseförordnandet. Från kommunalt håll framhålls att de i promemorian föreslagna reglerna inte passar in på stiftelser som bildats av kommuner. Skälen för mitt förslag: Stiftelselagen bör innehålla regler som i såväl materiellt som formellt avseende klargör vilka förutsättningar som måste föreligga för att föreskrifter i stiftelseförordnanden skall få ändras m.m. I fråga om stiftelseförordnanden som har meddelats av enskilda regleras nämnda förutsättningar enligt gällande ordning i permutationslagen (1972:205). I materiellt avseende innebär bestämmelserna i den lagen att en föreskrift kan ändras m.m. om den på grund av ändrade förhållanden kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns särskilda skäl. Det är viktigt att upprätthålla en hög donationsvilja i landet. Stiftelselagen bör därför enligt min mening knyta an till den reglering som permutationslagen innehåller i nu ifrågavarande avseende. Jag förordar alltså att stiftelselagen i materiellt hänseende ställer upp samma krav som permutationslagen. Till skillnad från den senare lagen bör dock kraven enligt stiftelselagen gälla för alla stiftelser. I formellt avseende ställs det i permutationslagen krav på tillstånd av Kammarkollegiet. Permutation kan meddelas efter ansökan av styrelsen eller av någon annan, t.ex. stiftaren. Även i nu ifrågavarande avseende förordar jag att regleringen i stiftelselagen blir ungefär densamma som i permutationslagen. I motsats till vad som är fallet i den lagen bör emellertid utgångspunkten för bestämmelserna i stiftelselagen vara att det alltid är styrelsen eller förvaltaren som svarar för stiftelsens beslut i frågor om ändring m.m. och det bör därför endast vara styrelsen eller förvaltaren som för stiftelsens räkning får ansöka om permutation. Vidare bör man enligt min mening kunna frångå permutationslagens undantagslösa krav på tillstånd av Kammarkollegiet när fråga är om ändring m.m. av föreskrifter av ren detaljnatur. Som jag ser det bör det då vara fullt tillräckligt med ett system som innebär att tillsynsmyndigheten får tillfälle att kontrollera att skälen för beslutet i materiellt avseende är sådana att de i lagen angivna kraven är uppfyllda och att, när fråga är om ändring eller tillfälligt åsidosättande, den nya föreskriften inte strider mot någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen. När det gäller gränsdragningen mellan tillståndspliktiga föreskrifter och föreskrifter som kan ändras m.m. efter kontroll av tillsynsmyndigheten måste givetvis stiftelselagen lämna ett entydigt besked. Denna fråga bör enligt min mening lösas så att det i lagen tas in en uppräkning av sådana föreskrifter eller slag av föreskrifter som skall vara tillståndspliktiga. Det kan inte råda något tvivel om att de föreskrifter som avser stiftelsens ändamål skall höra till den tillståndspliktiga gruppen av föreskrifter. Dit bör även hänföras bl.a. föreskrifter om förmögenhetsplacering och förvaltningsform. Den ordning som jag nu beskrivit är avsedd för fall då stiftaren i stiftelseförordnandet inte meddelat några föreskrifter som tar sikte på behovet av ändringar m.m. Som belysts i avsnitt 2.1.1 anses stiftaren enligt gällande ordning kunna förbehålla sig själv eller någon annan rätt att besluta om att ändra eller upphäva föreskrifterna i förordnandet (s.k. ändringsförbehåll). Ett ändringsförbehåll innefattar sällan krav på att det i materiellt avseende skall föreligga särskilda förutsättningar för att beslut skall få fattas med stöd av förbehållet. För att ett förbehåll som avser stiftelsens ändamålsföreskrifter skall vara giltigt anses det dock vara ett krav att rätten att ändra m.m. gjorts beroende av att en viss händelse inträffar som den beslutsberättigade inte kan råda över. Gällande ordning innebär vidare att beslut som fattas med stöd av ändringsförbehåll av nu angivet slag får tillämpas utan att tillstånd av myndighet behöver inhämtas. Det torde förhålla sig så att ändringsförbehåll av nu berört slag kan utnyttjas till skada för tredje man. Mot denna bakgrund föreslog jag i lagrådsremissen bestämmelser i syfte att för framtiden helt förta den rättsliga verkan som ändringsförbehåll nu anses ha. På denna punkt är det emellertid Lagrådets uppfattning att remissförslaget utan tillräckliga skäl beskär stiftarens möjligheter att bestämma om stiftelsens angelägenheter. Lagrådet anser därför att ändringsförbehåll i viss utsträckning alltjämt skall vara giltiga och föreslår att så skall vara fallet om stiftelseförordnandet uttryckligen föreskriver att styrelsen eller förvaltaren utan tillstånd av myndighet får ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål. Den av Lagrådet förslagna ordningen innebär att ändringsförbehåll får en kraftigt begränsad rättsverkan i jämförelse med vad gällande rätt innebär på denna punkt. På de skäl som anförts av Lagrådet är jag därför beredd att ansluta mig till den. Som Lagrådet också varit inne på bör det dock krävas att beslut som fattas med stöd av ett giltigt ändringsförbehåll inte får tillämpas innan tillsynsmyndigheten fått tillfälle att kontrollera bl.a. att beslutet rör en föreskrift som omfattas av ändringsförbehållet och att -- om beslutet avser ändring eller åsidosättande i särskilt fall -- den nya föreskriften inte strider mot någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen. Jag återkommer i avsnitt 2.9 till frågan vilken verkan som efter den nya lagens ikraftträdande bör tillerkännas ändringsförbehåll i stiftelseförordnanden avseende äldre stiftelser. Enligt min mening bör vad jag har anfört om ordningen för ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande i princip gälla även för insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser. Det finns dock anledning att ha en delvis avvikande reglering i fråga om den senare stiftelseformen. Till den frågan skall jag återkomma i specialmotiveringen (se avsnitt 4.1 och vad som anförs i anslutning till 11 kap. 4 §). vill jag ta upp frågan om instansordningen vid överklagande av Kammarkollegiets beslut. Enligt permutationslagen får kollegiets beslut överklagas till regeringen. Promemorieförslaget innehåller på denna punkt inte något förslag till nyordning. Enligt min mening finns det dock anledning att överväga om inte prövningen av överklaganden bör föras över från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. En sådan lösning ligger i linje med den allmänna strävan som finns att befria regeringen från ärenden av olika slag. Till detta kommer att frågor om tillstånd till ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande rör sådana civila rättigheter som avses i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Prövningen av sådana frågor skall enligt konventionen göras av domstol. En annan sak är att inte heller den nuvarande regleringen med överklaganderätt till regeringen torde stå i strid med konventionen, eftersom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillämplig på beslut i ärenden om permutation. Det finns således skäl som talar för att överklaganden av Kammarkollegiets beslut i frågor om permutation av stiftelser skall prövas av allmän förvaltningsdomstol. En sådan reform aktualiserar emellertid frågan om en liknande ändring skall göras beträffande överklagande av permutationsbeslut i allmänhet. Enligt min mening bör dock en sådan nyordning inte införas med mindre frågan varit föremål för en mer allsidig utredning än den som kan göras inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. Med hänvisning till vad jag nu har anfört och eftersom det inte är lämpligt att ha olika lösningar för å ena sidan permutation av stiftelser och å andra sidan övriga permutationsfall ansluter jag mig till förslaget i promemorian att överklaganden i frågor om permutation av stiftelser liksom skall prövas av regeringen. 2.7.2 Upphörande av stiftelser med små förmögenheter Mitt förslag: Styrelsen eller förvaltaren för en stiftelse med en ringa förmögenhet får i strid mot stiftelseförordnandets ändamålsföreskrifter besluta om att förbruka stiftelsens tillgångar för det ändamål vartill de är bestämda eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvara detta. En av förutsättningarna är därvid att värdet på stiftelsens tillgångar har understigit ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Övriga förutsättningar är att stiftelsen har grundats , att den inte har kunnat främja sitt ändamål av och att den saknar skulder. Styrelsens eller förvaltarens beslut får inte verkställas innan tillsynsmyndigheten har fått tillfälle att kontrollera bl.a. att föreskrivna förutsättningar för beslutet föreligger. När tillgångarna förbrukats är stiftelsen upplöst. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag (se promemorian s. 138--140). Remissinstanserna: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: Som jag har framhållit tidigare består det svenska stiftelseväsendet till stor del av avkastningsstiftelser med små förmögenheter. Den som förvaltar en sådan stiftelse har i realiteten få andra placeringsalternativ än traditionellt banksparande att tillgå. får i regel inte använda annat än den löpande avkastningen på sin förmögenhet för ändamålet. Det är därför svårt eller ibland t.o.m. omöjligt att både främja stiftelsens ändamål och skydda förmögenheten mot penningvärdeförsämringen. eller senare kan den situationen uppstå att den löpande avkastningen måste fonderas i stiftelsen under kanske för att den alls skall ha någon möjlighet att främja sitt ändamål. Det är bl.a. mot denna bakgrund som mitt förslag i avsnitt 2.6.4 om gemensam placering av stiftelseförmögenheter skall ses. Tanken bakom det förslaget är nämligen bl.a. att det skall medverka till att förebygga uppkomsten av problem av nu anfört slag. Om det uppstått en situation som innebär att en stiftelse måste fondera sin avkastning för att den skall kunna främja sitt ändamål finns det olika sätt att lösa problemet på. Ett sätt kan vara att placera förmögenheten gemensamt med andra stiftelser, ett annat att fusionera stiftelsen med en annan stiftelse med likartat ändamål. Stiftelselagen bör emellertid anvisa ytterligare en väg till lösning, en lösning som bör vara enkel att tillämpa när förutsättningarna för en tillämpning väl föreligger (jfr 1991/92:LU17). Mot bakgrund av det anförda ställer jag mig bakom förslaget i promemorian att styrelsen eller förvaltaren under vissa mycket speciella förutsättningar skall få besluta om att förbruka stiftelsens samtliga tillgångar för det ändamål vartill de är bestämda eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvara detta. En av förutsättningarna för ett sådant beslut bör därvid vara att värdet på stiftelsens tillgångar har understigit ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (dvs. Andra förutsättningar bör vara att stiftelsen har grundats , att den inte har kunnat främja sitt ändamål av och att den saknar skulder. Ett beslut som fattas med stöd av den av mig nu förordade regleringen kommer alltid att strida mot stiftelsens ändamålsföreskrifter. Det bör trots detta inte ställas krav på tillstånd av Kammarkollegiet. Enligt min mening bör det räcka med att tillsynsmyndigheten bereds tillfälle att kontrollera att beslutet inte strider mot stiftelselagen. Enligt min mening bör den ordning jag nu har förordat inte bara vara tillämplig om den löpande avkastningen inte längre räcker till för att främja stiftelsens ändamål. Den bör kunna komma till användning oavsett anledningen till att stiftelsen inte har kunnat främja sitt ändamål , t.ex. i fall då det inte längre går att uppbringa någon destinatär. 2.8 Tillsyn och registrering Mitt förslag: För stiftelser skall det finnas en tillsynsmyndighet. skall ingripa, om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av den inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot eller förvaltaren annars missköter sitt uppdrag. Ett ingripande skall kunna utmynna i att tillsynsmyndigheten t.ex. förelägger styrelsedamoten eller förvaltaren att fullgöra sina åligganden eller för stiftelsens räkning väcker talan om skadestånd mot eller väcker talan om entledigande av styrelseledamoten eller förvaltaren. bTillsynsmyndigheten skall alltid ha rätt att begära information av stiftelsen. En årsredovisningsskyldig stiftelse skall sända sin årsredovisning och revisionsberättelse till tillsynsmyndigheten. bTillsynsmyndigheten skall ge stiftelsen råd och upplysningar och skall även i övrigt lämna stiftelsen service i olika avseenden. bOm stiftaren i stiftelseförordnandet för en stiftelse enligt den allmänna definitionen har föreskrivit att stiftelsen inte skall stå under tillsyn, skall tillsynsmyndigheten som regel inte få ingripa mot och begära information av stiftelsen i andra fall än då det kan antas att stiftelsen åsidosätter stiftelselagens bestämmelser om årsredovisning eller revision. Samma ordning i fråga om tillsynen skall gälla för stiftelser som har bildats av ett offentligt rättssubjekt eller som förvaltas av en statlig myndighet. bLänsstyrelsen i det län där en stiftelses styrelse eller förvaltare har sitt säte skall i princip vara tillsynsmyndighet för stiftelsen. Promemorians förslag: Enligt promemorieförslaget tas ingen hänsyn till stiftarens inställning i tillsynsfrågan. Promemorieförslaget innefattar inte heller något undantag från tillsynsreglerna för stiftelser som bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. I övrigt överensstämmer promemorieförslaget i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 140--142). Remissinstanserna: Många remissinstanser är kritiska mot förslaget att hela stiftelseväsendet skall stå under offentlig tillsyn. Kritiken riktar sig särskilt mot att stiftaren inte skall kunna undanta en stiftelse från denna tillsyn. Skälen för mitt förslag: I stiftelser finns det i regel inte något organ som har befogenhet att både övervaka och ingripa mot stiftelsens förvaltning.