prop · GH03184 · 1994-01-01 00:00:00 — 1993/94:184 Regeringens proposition 1993/94:184 Försöksverksamhet med intensivövervakningProp. med elektronisk kontroll 1993/94:184 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Utgångspunkten för de överväganden och förslag som redovisas i propositionen är att det är angeläget att finna alternativ till fängelse och att den elektroniska övervakningsteknik som finns är av stort intresse i det sammanhanget. Mot den bakgrunden föreslås i propositionen en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. Försöksverksamheten syftar till att bl.a. ge underlag för överväganden i fråga om intensivövervakning med elektronisk kontroll bör införas i . Försöksverksamheten bör vidare kunna ge kunskap om hur elektronisk övervakningsteknik fungerar under svenska förhållanden och om hur kriminalvårdens arbetsformer i en verksamhet av detta slag bör utformas. Enligt lagförslaget i propositionen skall fängelsestraff i vissa fall kunna verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. En förutsättning för sådan verkställighet skall vara att den dömde är bosatt inom något av verksamhetsområdena för frivårdsmyndigheterna i , , Norra, Södra, eller . Försöksverksamheten kommer att bedrivas under ledning av frivårdsmyndigheterna. Ett av motiven bakom försöksverksamheten är att finna en form för den straffrättsliga reaktionen som är i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt men som inte är förknippad med de risker för negativa effekter avseende den enskildes utveckling som ett fängelsestraff kan medföra. Enligt lagförslaget kommer den dömde att vara förbjuden att lämna sin bostad annat än för vissa av frivårdsmyndigheten bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Sådana ändamål kan vara arbete, studier, behandling, deltagande i kriminalvårdens programverksamhet eller kontakter med frivårdsmyndigheten. Efterlevnaden av förbudet kommer att kon- trolleras med elektroniska hjälpmedel. Denna kontroll får avse också att den dömde fullständigt avhåller sig från alkohol. Om det är motiverat med hänsyn till den dömdes möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalt skall han betala en avgift på per dag som verkställigheten skall pågå. Vid misskötsamhet tas den dömde in på där undergå fortsatt verkställighet av straffet. Försöksverksamheten föreslås pågå . Avsikten är att den skall påbörjas . 1993/94:184 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.............................. 4 2 Lagtext.................................................. 4 3 Ärendet och dess beredning............................... 9 3.1Lagrådet.............................................. 9 4 Allmän motivering........................................ 10 4.1En försöksverksamhet bör inledas...................... 10 4.2Närmare om försöksverksamheten........................ 13 4.2.1En verkställighetsfråga.......................... 13 4.2.2Korttidsdömda på vissa orter bör omfattas av för- söksverksamheten................................. 15 4.2.3Stora krav bör ställas på den dömde.............. 18 4.2.4Sträng reaktion vid misskötsamhet................ 24 4.3Förfarandet under försöksverksamheten................. 25 4.3.1Kriminalvårdsstyrelsen beslutar om intensivöver- vakning med elektronisk kontroll................. 25 4.3.2Frivårdsmyndigheten leder försöksverksamheten.... 26 4.3.3Övervakningsnämnden beslutar om reaktion vid miss- skötsamhet....................................... 27 4.4Ikraftträdande m.m.................................... 28 5 Genomförande av försöksverksamheten...................... 29 6 Kostnadsfrågor........................................... 30 7 Utvärdering av försöksverksamheten....................... 31 8 Specialmotivering........................................ 32 Bilaga 1 Promemorians beskrivning av olika tekniska hjälp- medel vid intensivövervakning..................... 53 Promemorians redogörelse för intensivövervakning med elektronisk kontroll i ....... 56 Bilaga 2 Promemorians lagtext.............................. 61 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag....................... 65 Bilaga 4 Lagrådets yttrande................................ 69 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....................................................... 73 Rättsdatablad...............................................74 1993/94:184 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med intensiv- övervakning med elektronisk kontroll. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll Härigenom föreskrivs följande. Lagens tillämpningsområde, m.m. 1 Denna lag är tillämplig vid verkställighet av dom på fängelse, dock inte fängelse som ådömts enligt 28 kap. 3 , om den dömde skall undergå fängelse och har sin bostad inom något av verk- samhetsområdena för frivårdsmyndigheterna i , , Norra, Södra, eller . 2 I fall som avses i 1 får, på ansökan av den dömde, beslutas att fängelsestraffet skall verkställas utanför anstalt. En ansökan får inte bifallas om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som ansökan avser eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt. Beträffande verkställigheten utanför anstalt skall, i stället för bestämmel- serna i 26 kap. 5_24 och lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, gälla vad som föreskrivs i denna lag. Verkställigheten utanför anstalt bedrivs under ledning av frivårdsmyndig- heterna i , , Norra, Södra, och . Formerna för verkställigheten 3 Verkställigheten utanför anstalt sker i form av intensivövervakning i förening med ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande. Efterlevnaden av förbudet skall kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. 4 Den dömde skall under verkställigheten utanför anstalt iaktta skötsamhet, efter förmåga söka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom enligt denna lag och enligt föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Han skall avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel. Den dömde är, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att under verkställigheten på anmaning lämna blod-, urin- eller ut- andningsprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde avhåller sig från alkohol. 5 Den dömde skall betala en avgift, om det är motiverat med hänsyn till hans möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalt. Avgiften uppgår till per dag som verkställigheten skall pågå. Avgiften skall betalas i förskott och tillfaller staten. 6 skall verkställigheten utanför anstalt pågår utöva tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig underrättad om hans förhållanden. kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid tillsynen. 7 Den dömde skall under verkställigheten utanför anstalt hålla frivårds- myndigheten underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten, på kallelse inställa sig hos myndigheten och i övrigt enligt myndighetens anvisningar upprätthålla förbindelse med denna. I den mån frivårdsmyndigheten har bestämt det, gäller vad som sagts om myndigheten även den som förordnats att biträda vid tillsynen. 8 Vid verkställighet utanför anstalt skall särskilda föreskrifter meddelas om vad den dömde har att iaktta. Sådana föreskrifter skall avse 1. vilken bostad den dömde skall ha , 2. vad som skall gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning, 3. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utan- för bostaden, 4. det sätt på vilket den dömde skall hålla kontakt med frivårdsmyndigheten och den som förordnats att biträda vid tillsynen enligt 7 och omfattningen av kontaktskyldigheten och 5. det belopp som den dömde skall betala enligt 5 och när betalning skall ske. Särskild föreskrift får också avse läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verk- samheter som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga. Beslut om lagens tillämpning, m.m. 9 prövar på skriftlig ansökan av den dömde frågan, om denne skall få undergå verkställighet av dom på fängelse utanför anstalt. Styrelsen får föreskriva att frågan i stället skall prövas av en region- myndighet. Har ett beslut fattats av en regionmyndighet får det ändras av styrelsen. Den som beslutet angår får påkalla styrelsens prövning, om beslutet gått honom emot. beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 10 skall verka för att dömda som avses i 1 informeras om innehållet i denna lag och ombesörja den utredning som behövs för prövningen av en ansökan enligt 9 . 1993/94:184 11 Har den dömde ansökt om att få undergå verkställighet av dom på fängelse utanför anstalt, får han inte tas in i en påbörja verkställigheten innan ansökan slutligt prövats. Den dömde får dock tas in i en av straffet, om 1. ansökan har gjorts efter den dag han enligt föreläggande som avses i 10 första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. senast skulle ha inställt sig vid en av straffet, 2. han har gjort en ansökan om att få undergå verkställighet av straffet utanför anstalt, 3. det är uppenbart att ansökan inte gäller ett fall som avses i 1 denna lag eller 4. han är häktad. 12 Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 andra-femte styckena och 12 i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet skall dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag. Vid tillämpning av 10 första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag skall den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden skall räknas . Vid tillämpning av bestämmelsen om nåd i 13 lagen om beräkning av strafftid m.m. på sådan verkställighet skall sista dag vara den dag verkställigheten skall påbörjas. Bestämmelsen i 25 samma lag om sammanläggning av strafftider skall inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet därvid kommer att överstiga . Av 15 första stycket tredje meningen nedan framgår att övervakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt. Beslut om föreskrifter, om upphävande av verkställighet utanför anstalt, m.m. 13 beslutar om föreskrifter enligt 8 . Myndigheten tar emot och redovisar den i 5 angivna avgiften. Om den dömdes personliga förhållanden föranleder det, får frivårdsmyndigheten ändra en föreskrift enligt 8 första stycket eller ändra, upphäva eller meddela en ny föreskrift enligt 8 andra stycket. beslut gäller om inte annat förordnas. 14 Beslutet om verkställighet utanför anstalt skall upphävas, om den elektroniska kontroll som avses i 3 annat än tillfälligt blir omöjlig att upp- rätthålla. Vistelse på sjukhus eller därmed jämförlig inrättning skall dock inte föranleda upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Beslut om verkställighet utanför anstalt skall upphävas om den dömde 1. åsidosätter vad som åligger honom enligt denna lag eller enligt en före- skrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom till last inte är av mindre betydelse, 2. begär att så skall ske, 3. när verkställigheten skall påbörjas har en annan bostadsort än som anges i 1 eller är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan an- ledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser eller 4. innan verkställighet utanför anstalt har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 eller 34 kap. 4 att han skall undergå fängelse . 15 prövar, efter anmälan av frivårdsmyndigheten, frågan om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Nämnden får också självmant ta upp frågan till prövning. Om beslutet upphävs, skall nämnden fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt. Den tid sådan verkställighet har pågått skall därvid räknas som verkställd tid, om inte särskilda skäl talar mot det. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 som belöper på tid efter det att verkställigheten utanför anstalt upphört. Beslutet om verkställighet utanför anstalt får inte upphävas efter den fast- ställda dagen för strafftidens slut. 16 Uppkommer fråga om att upphäva beslut om verkställighet utanför anstalt, får övervakningsnämnden bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla. skall i sådana fall skyndsamt ta upp frågan om upphävande av beslutet om verkställighet utanför anstalt till slutlig prövning. Härvid gäller inte 15 andra stycket. 17 Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet utanför anstalt skall upphävas eller att beslutet tills vidare inte skall gälla, skall den dömde föras till en verkställighet av fängelsestraffet. i den ort där den dömde vistas skall förpassa honom till en sådan anstalt. Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde avviker, får polismyndigheten förelägga honom att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom dit. 18 Den dömde får överklaga frivårdsmyndighetens beslut enligt 13 hos den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde frivårdsmyndigheten är verksam. 19 Vid slutlig prövning av fråga om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt skall övervakningsnämnden bestå av ordförande och minst två andra ledamöter. beslut enligt denna lag gäller , om inte annat förordnas. Den dömde får hos överklaga ett beslut som fattats av en övervakningsnämnd enligt denna lag. beslut får inte överklagas. 20 Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd skall tillämpas på den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 första stycket 2 denna lag. I stället för vad som föreskrivs om skyddstid i 4 lagen om statligt personskadeskydd gäller att personskadeskyddet inträder när den dömde påbörjar en resa till arbetsplatsen i enlighet med föreskriften och upphör när en resa från arbetsplatsen avslutas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om ersättning från staten för skador som orsakats av den dömde vid sådant arbete som avses i första stycket. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer och upphör att gälla därefter. Lagen skall dock även därefter tillämpas på verkställighet utanför anstalt som pågår eller om vilken beslut föreligger när lagen upphör att gälla. En ansökan enligt 9 första stycket som har gjorts innan lagen upphört att gälla skall prövas enligt lagen. Beslutas det i sådant fall om verkställighet utanför anstalt skall lagen fortsätta att tillämpas på denna verkställighet. Lagen tillämpas inte vid verkställighet av dom på fängelse som är meddelad tidigare än före ikraftträdandet. Träder lagen i kraft före skall överklagande av beslut enligt 9 ske direkt till kammarrätten, om beslutet har meddelats före nämnda dag. I så fall krävs inte prövningstillstånd av kammarrätten. 1993/94:184 3 Ärendet och dess beredning har uppmärksamhet riktats mot den elektroniska övervakningsteknik som tagits fram i och de möjligheter denna teknik ger när det gäller att utveckla alternativ till fängelse. Inom har mot denna bakgrund upprättats promemorian Försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll (Ds 1993:100). I promemorian föreslås en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. Promemorian innehåller också en beskrivning av olika tekniska hjälpmedel vid intensivövervakning och en redogörelse för intensivövervakning med elektronisk kontroll i . Denna del av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian var föremål för en hearing i Justitie- departementet. Vid hearingen lämnades synpunkter av ombudsmän, , Kammarrätten i , Riksåklagaren, , , , i , , , vid , och Föreningen . Skriftliga yttranden över promemorian har lämnats av , , , i och Datainspektionen. , och har avstått från att lämna synpunkter på förslagen i promemorian. En sammanställning över de synpunkter som framfördes vid hearingen har upprät- tats i . Sammanställningen samt de skriftliga yttrandena över promemorian finns tillgängliga i (dnr 93_4671). I propositionen behandlas de förslag som tagits upp i promemorian. Framställningen disponeras på så sätt att först behandlas frågan om en för- söksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll bör genomföras. Därefter behandlas spörsmål om den närmare utformningen av en försöksverksamhet. Slutligen behandlas frågor om hur en försöksverksamhet kan genomföras i praktiken samt kostnadsfrågor och utvärderingsfrågor. 3.1 Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har i förtydligande syfte föreslagit vissa omformuleringar i den remitterade lagtexten. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjots i lagtexten. En ledamot av Lagrådet har avstyrkt förslaget att den dömde skall betala en avgift. Regeringen behandlar den frågan i det följande (se avsnitt 4.2.3). 4 Allmän motivering 4.1 En försöksverksamhet bör inledas Regeringens förslag: En försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll inleds. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Synpunkter på förslaget i promemorian: Alla instanser utom Datainspektionen ställer sig positiva till att en försöksverksamhet inleds. Datainspektionen framför kritik när det gäller förslagets påverkan på skyddet för den personliga integriteten. Vidare framför inspektionen att den har svårt att se vari straffmomentet vid elektronisk övervakning består. Skälen för regeringens förslag: Ett straffsystem måste innebära tydliga och konsekventa reaktioner på brott. För att tilltron till rättsväsendet skall kunna upprätthållas krävs att det finns en överensstämmelse mellan brottets svårhet och den reaktion på brottet som straffet utgör. Det torde också råda allmän enighet om att fängelse är en nödvändig del av ett straffsystem. Enighet torde vidare råda om att användningen av detta straff om möjligt bör begränsas. Denna inställning grundas bl.a. på insikten om de skadeverkningar ett fängelsestraff kan ha för den dömde och den negativa inverkan straffet kan få på hans möjligheter att anpassa sig i samhället. En annan faktor att beakta i sammanhanget är att fängelse är en mycket resurskrävande påföljd. Mot denna bakgrund har frågan om alternativ till fängelse tilldragit sig stort intresse. Särskild uppmärksamhet har riktats mot den elektroniska övervakningsteknik som tagits fram främst i och de möjligheter denna teknik ger när det gäller att utveckla alternativ till fängelse. Regeringen gav i uppdrag att se över det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad. En av kommitténs huvuduppgifter är att överväga möjligheterna att vidareutveckla användningen av olika alternativ till fängelsestraff. I direktiven för kommittén anges att inriktningen bör vara att öka utrymmet för sådana alternativ genom att dels öppna möjligheter till andra icke frihetsberövande påföljder än de som finns , dels ytterligare utveckla redan tillgängliga påföljder. I detta sammanhang framhålls emellertid vikten av att de till fängelse alternativa påföljderna ges en utformning som tillgodoser berättigade anspråk på att brott bör följas av tydliga och konsekventa reaktioner. Ett nytt alternativ till fängelse som enligt direktiven bör bli föremål för kommitténs överväganden är intensivövervakning. Det anges att kommittén närmare bör studera de olika modeller för intensivövervakning som förekommer i andra länder och pröva om det är lämpligt att införa någon form av intensivövervakning i . I direktiven nämns särskilt att det i vissa andra länder, bl.a. i , förekommer att den som dömts för brott som normalt skulle ha lett till fängelse i stället underkastas intensivövervakning i form av elektronisk kontroll. Enligt regeringens mening är det mycket angeläget att finna bärkraftiga alternativ till fängelse. Genom den i utvecklade elektroniska övervakningstekniken har möjligheterna att finna sådana alternativ ökat be- tydligt. Erfarenheterna från de amerikanska intensivövervakningsprogram som använder sig av elektroniska hjälpmedel visar att tekniken gör det praktiskt möjligt att anordna en effektiv kontroll av att den dömde uppehåller sig på den plats han anvisats. Den elektroniska kontrollen gör det således möjligt att upprätthålla en påtaglig frihetsinskränkning utan att inta den dömde på anstalt och att tillskapa en övervakning som är så intensiv att den företer betydligt större likheter med fängelse än med den nuvarande skyddstillsynspåföljden. Häri- genom kan kravet på en straffrättslig reaktion som står i relation till brottets svårhet tillgodoses, som de goda effekterna av kriminalvård i frihet utnyttjas. Regeringen vill redan här slå fast att det är uteslutet att den elektroniska kontrollen skulle ersätta den mänskliga kontakten mellan den dömde och kriminal- vården. Detta skulle nämligen innebära att man avstod från de möjligheter som en sådan kontakt ger till personlig påverkan och till förmedling av hjälp- och stödåtgärder till den dömde. Också den dömde har naturligtvis berättigade krav på bra kontakt med den myndighet som har till uppgift att verkställa det straff som har dömts ut. Dessa mänskliga kontakter bör således vara ett centralt inslag i en intensivövervakning. Vad den elektroniska kontrollen syftar till är främst att kontrollera att de frihetsinskränkande föreskrifterna efterlevs, vilket är viktigt inte minst för att göra intensivövervakningen till ett trovärdigt och för allmänheten godtagbart alternativ till fängelse. Det grundläggande innehållet i en intensivövervakning bör kunna utgöras av ett krav på att den dömde skall uppehålla sig i sin bostad under tid då han inte fullgör en sysselsättningsplikt eller deltar i någon godkänd aktivitet och att han därvid fullständigt skall avhålla sig från alkohol och andra droger. En intensivövervakning uppbyggd på detta sätt torde kunna tillgodose även högt ställda krav på att brott skall följas av tydliga och kännbara reaktioner, sam- tidigt som man skulle slippa många av fängelsestraffets skadliga verkningar. Detta skulle dessutom ske till en kostnad som är lägre än den för fängelse. Redan av det sagda följer att det framstår som fullt möjligt att finna ett alternativ till fängelse i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Det finns således anledning att med stort intresse emotse Straff- systemkommitténs överväganden i fråga om intensivövervakning med elektronisk kontroll bör införas i . Enligt direktiven för utredningsarbete skall kommittén redovisa sina förslag före utgången av . Det kan redan nu förutses att kommittén kan komma att behöva ytterligare någon tid för sitt arbete. Eftersom det är fråga om ett mycket omfattande utredningsarbete torde åtskillig tid komma att förflyta innan den lagstiftning som kan bli en följd av kommitténs förslag träder i kraft. Om kommitténs arbete och den därpå följande beredningen av kommitténs förslag skulle avvaktas kommer det således troligen att ta innan den elektroniska övervakningstekniken kan introduceras i .