prop · GH03149 · 1994-01-01 00:00:00 — Däremot tycks huvuddelen av myndigheterna vara mer restriktiva än utredaren vid valet av vad som bör författningsregleras genom lag. anser bl.a. att åligganden genom beskrivning av yrkesuppgifter för t.ex. barnmorskor inte behöver författningsregleras överhuvudtaget då detta framgår av utbildningen. ställer frågan om sådana bestämmelser kanske kan regleras genom föreskrifter från . , , Kammarrätten i och ifrågasätter också den föreslagna utvidgade detaljregleringen av bl.a. chefsöverläkarens och den i kommunen särskilt ansvariga sjuksköterskans arbetsuppgifter och avstyrker att dessa införs i den föreslagna författningen. De allra flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens ambition att samla och förenkla regelverket. , , , Kammarrätten i och anser inte att föreslagen författningsreglering skall göras i lagform. Dessa instanser tillsammans med anser också att de föreslagna bestämmelserna från tillsynslagen inte skall föras till den nya författningen utan finnas kvar i denna. Flera myndigheter och föreslår ytterligare förenklingar i den föreslagna omfattningen av författningen och betonar att myndigheterna inom området torde kunna utfärda en del av bestämmelserna som föreskrifter. Några instanser föreslår ytterligare särskild författningsreglering för t.ex. sekretess och psykologers yrkesverksamhet. I övrigt hänvisas till respektive remissinstans detaljerade synpunkter i sammanställningen paragraf för paragraf under kapitlet Specialmotivering. Personalbegreppet hälso- och sjukvårdspersonal har historiskt kommit att definieras med lite olika metoder. Enligt kungörelsen (1964:428) om medicinalpersonal ingick specifikt uppräknade personalkategorier. Då medicinalpersonalkungörelsen upphörde kom samhällstillsynen i princip att omfatta all personal som på något sätt medverkar i vårdarbetet. I tillsynslagen preciseras vilken innebörd detta begrepp skall ha. Därutöver finns författningar som uttryckligen riktar sig till en viss eller vissa personalgrupper med angivande av deras uppgifter på området och vad de har att iaktta vid fullgörandet. Undantagsvis finns också författningar inom hälso- och sjukvården där över huvud taget inte någon personalgrupp nämns. Uppskattningsvis rör det sig om ett hundratal författningar sammantaget. Att inte alla dessa författningar skall bli föremål för behovsbedömning i detta sammanhang ligger i de olika författningarnas olika natur. Bestämmelser som utfärdas av självständiga myndigheter kan t ex inte omfattas av utredningsuppdraget. Med hänsyn till att de aktuella bestämmelserna i tillsynslagen avser allmänna åligganden omfattar inte utredningens behovsprövning författningar om personalens handlande och åliggande inom speciellt reglerade ämnesområden. Med dessa avgränsningar återstår för utredningen att behovsbedöma författningar som reglerar skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonalen av mer allmän natur, dvs. de regler som finns i 5-7a §§ tillsynslagen och i allmänna läkar- och tandläkarinstruktionerna samt i sjuksköterske- och barnmorskereglementena. De bestämmelser som i dessa förordningar befinns vara reglerade också i tillsynslagen bör då enligt utredningen kunna utmönstras och de övriga därefter särskilt behovsbedömas. Utredaren har utgått från denna lags nuvarande gällande bestämmelser. I stort sett samtliga remissinstanser är positiva till den översyn som gjorts. Någon anser att hela regelverket borde ha omfattats. Flera instanser anser att ytterligare speciella områden t.ex. normalinstruktion för distriktssköterskor, psykologernas verksamhetsområde och apotekspersonalens ansvar skulle ha tagits med på ett annat sätt i översynen eller att dessa områden borde bli föremål för ytterligare utredning. Följande synpunkter har särskilt noterats: har inget att erinra mot de allmänna utgångspunkterna i utredningen eller kring förslagen i övrigt i rapporten. tillstyrker den allmänna inriktningen av den översyn som skett. Däremot anser man det beklagligt att utredaren inte getts större befogenheter att se över regelkomplexet i dess helhet. anser det vara bra med en översyn av instruktioner och reglementen för hälso- och sjukvårdspersonal då dessa i regel är gamla och inte konsekvent utformade sinsemellan. Utredaren har, menar man, fullgjort sitt uppdrag på ett förtjänstfullt sätt. Nämnden anser det dock vara en svårighet vid bedömningen av utredningsrapportens förslag att inte tillsynsutredningens förslag kunnat beaktas. Liknande synpunkt lämnar . anser det angeläget att behovet av både nuvarande föreskrifter och nya föreskrifter prövas mycket ingående och restriktivt. Verket anser också att en översyn av samtliga regler är nödvändig bl a med hänsyn till att många regler är ålderdomliga. Man hälsar med tillfredsställelse att en översyn gjorts av de fyra äldsta författningarna på området. Verket anser vidare att utgångspunkten i begreppet hälso- och sjukvårdspersonal inte är tillräcklig då bestämmelserna omfattar även andra kategorier t ex inom tandvården och apoteken. Man föreslår en återgång till begreppet medicinalpersonal. anser att det inte räcker med att enbart modernisera regelverket genom översyn. Grundläggande problem inom tillsynen måste också lösas. Kammarrätten i anser det värdefullt att en översyn nu gjorts inom området med tanke på att reglerna är splittrade och oöverskådliga. anser att det länge funnits ett stort behov av att se över läkar- och tandläkarinstruktionerna samt reglementena för barnmorskor och sjuksköterskor, eftersom de är gamla. Åtskilliga bestämmelser har upphävts och de som finns kvar bildar inte någon sammanhängande helhet. Man betonar att det är mycket tillfredsställande att den föreliggande översynen nu genomförts. Förbundet menar att det är en brist att det inte föreligger förslag grundade på tillsynsutredningen och att det inte finns något ställningstagande till ledningsansvaret i den offentliga vården enligt tidigare skrivelse från landstingsförbundet. TCO/SHSTF välkomnar översynen inom området men anser att också normalinstruktionen för distriktssköterskor (1964:68) borde ha omfattats av översynen. anser att det finns områden inom psykologers verksamhet som inte faller under tillsynslagens definition men som borde varit med i översynen. Man föreslår ytterligare utredning i denna del. Det finns särskilda skäl, anser man, att se över samtliga bestämmelser som gäller psykologer. anser det särskilt tillfredsställande att även reglering avseende apotekscheferna har kommit att omfattas av översynen. anser att apotekspersonalens ansvar och åligganden skulle varit föremål för särskild översyn med tanke på ansvarsgränserna mellan och som tillsynsmyndighet. Tillsynslagens innehåll och avgränsning I tillsynslagen ges de centrala och för patientens rättsställning grundläggande reglerna om det praktiska vårdarbetets bedrivande. Det gäller för personalen att ge patienten sakkunnig och omsorgsfull vård. Var och en som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall bemöda sig om att använda de kunskaper han fått under sin utbildning och den erfarenhet som finns inom området. Man kan numera inte hävda att all yrkesverksamhet i hälso- och sjukvården vilar på medicinsk vetenskaplig grund. Denna grund gäller t.ex. inte för kuratorers, psykologers och medicinteknikers yrkesutövning. Den jämförelse utredningen gör mellan 5 - 7a § i tillsynslagen och de i översynen ingående författningarna visar att bestämmelserna i dessa paragrafer i mycket ringa utsträckning täcker reglerna i de båda instruktionerna och reglementena. Enbart med denna jämförelse kan endast några få bestämmelser utmönstras i dessa förordningar. Utredaren konstaterar att om det finns behov av regler om skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonalen utöver dem som finns i 5 § - 7a § tillsynslagen kommer det att finnas ett stort antal yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårdspersonalen för vilka sådana regler behöver meddelas. Flera remissinstanser har berört tillsynslagen och betonat vikten av lagen som en övergripande lagreglering. Några föreslår i sina remissvar förändringar av tillsynslagen innan man behovsbedömer övriga bestämmelser. vill ha tillsynslagen som en mer renodlad förfarandelag. uttrycker restriktivitet angående förändring av tillsynslagen. tar upp frågan om tillsynsansvaret för apotekspersonalen och vill lägga detta ansvar på . Några instanser påpekar svårigheterna med avgränsningen av vem som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen och att den frågan borde blivit mer belyst. Följande synpunkter har särkilt noterats: anser det skulle vara en fördel att låta tillsynslagen bli en mer renodlad förfarandelag som innehåller de regler som gäller för och handläggning. Tillsynslagen skulle också alternativt kunna ha kvar bestämmelserna kring tystnadsplikt för andra än personer i allmän tjänst eller utövande av tjänsteplikt, för att underlätta behovsbedömning och författningsreglering av bestämmelser i övrigt. föreslår att man som utgångspunkt vid bedömningen bör ha tillsynslagens 5 § i huvudsak oförändrad. Tystnadspliktsbestämmelserna bör också brytas ut vid en behovsbedömning av övriga bestämmelser och läggas i en särskild lag om tystnadsplikt inom sjukvården och eller alternativt ligga kvar i tillsynslagen. anser att tillsynslagen bör ändras till att innefatta läkemedelsverkets individuella tillsynsansvar för apotekspersonalen och att detta inte bör ligga på . Verket anser att utredningen inte berört frågan var gränsen går för att tillhöra respektive inte tillhöra kategorin hälso- och sjukvårdspersonal. Man påpekar att flera personalfunktioner inom Apoteksbolaget med svårighet kan identifieras med hänvisning till om de omfattas av tillsynslagen eller inte. hänvisar till sitt remissvar angående tillsynslagen och menar att denna lag bör utvidgas till att bli tillämpbar inom verkets hela ansvarsområde, d.v.s. inom rättspsykiatrin, rättsmedicinen, rättskemin och rättsserologin. Verket menar vidare att befintliga lagar och huvudsakligen tillsynslagen skall vara utgångspunkten vid bedömning av lagreglering av bestämmelser som reglerar hälso- och sjukvårdspersonalens ansvar. anser att tillsynslagen bör vara utgångspunkten vid en restriktiv behovsbedömning av vilka övriga bestämmelser som bör gälla för personalen inom hälso- och sjukvården. betonar också tillsynslagens betydelse som utgångspunkt för bedömning av övrig lagreglering inom området. TCO/SHSTF vill understryka vikten av att mönstra ut åliggandebestämmelser ur tillsynslagen för att ha en ren processlag som utgångspunkt vid behovsbedömningen av andra regleringar för hälso- och sjukvårdspersonalen. Utredningen konstaterar vid genomgång av den allmänna läkarinstruktionen att följande bestämmelser även i fortsättningen behövs: - om skyldigheten att följa vad föreskrivit (2 §, 1:a stycket, 2:a mening) - att vid klinisk prövning av icke registrerat läkemedel och vid förordnande av läkemedel iaktta vad och föreskriver härom (3 § 3.) - om skyldigheten att lämna kvitto på patients vårdkostnader m.m., då ersättning utgår till läkaren (3 § 5.) - om utfärdande av dödsbevis och dödsorsaksintyg i viss fall (3 § 6.) - om anmälan av dödsfall till polismyndighet i vissa fall (3 § 9.) - om lämnande av uppgifter till annan läkare, som denne behöver för att utfärda dödsbevis och dödsorsaksintyg (3 § 10.) - om läkares skyldighet att bistå vissa myndigheter med av dem begärda undersökningar och utlåtanden däröver (5 §) - om läkares skyldighet att till anmäla öppnande eller stängande m.m. av egen mottagningsverksamhet (7 §) - om vissa uppgifter för chefsöverläkare (10 § 1. - 7.) - om vissa uppgifter för chefsöverläkare rörande omgivningshygien, livsmedelshygien m.m. (12 §) - om vissa uppgifter för chefsöverläkare rörande obehörigt utövande av läkaryrket, hälsofarligt kvacksalveri m.m. (13 §) - om fullgörande av uppgifterna i 10, 12 och 13 §§ inom verksamhetsområde utan chefsöverläkare (14 §) Följande synpunkter på vilka bestämmelser som behöver finnas kvar och på något sätt regleras i den nuvarande allmänna läkarinstruktionen har noterats: instämmer i stort med utredningen vad gäller bedömningen av vilka bestämmelser i den allmänna läkarinstruktionen som behöver finnas kvar och regleras på något sätt. Man uttrycker dock tveksamhet till om chefsöverläkarens åligganden särskilt behöver regleras. Vissa av bestämmelserna är av den typen att det lämpligen helt kan överlåtas på huvudmannen att bestämma vem som skall ansvara för dem. uttrycker liknande synpunkter. anser att man bör inta en mycket restriktiv linje i förhållande till vad som behöver regleras. Därför anser verket att bestämmelserna kring skyldigheten att följa myndigheters föreskrifter (2 §) kan tas bort eftersom detta är en självklarhet och redan gäller enligt annan författning. Verket är också tveksamt till om bestämmelsen om kvitton (3 § 5.) behövs, eftersom bestämmelsen en gång kom till av anledningen att patienten skulle kunna använda kvittot för att hos få tillbaks en del av avgiften. Uppgiften för chefsöverläkare angående hälsoskyddet (12 §) samt angående obehörigt utövande av läkaryrket m.m. (13 §) bör utgå eftersom dessa frågor delvis regleras på annat sätt eller bör göra det. Kammarrätten i anser att bestämmelsen angående skyldighet att följa myndigheters föreskrifter (2 §) kan utgå. har inga invändningar mot utredningens bedömning av vilka bestämmelser som bör vara kvar för reglering vid en genomgång av den allmänna läkarinstruktionen. finner genomgången av de nuvarande bestämmelserna grundliga och anser att bedömningen av vad som innehållsmässigt bör finnas kvar är väl motiverat. /framhåller att uppgifterna för chefsöverläkare som regleras i allmänna läkarinstruktionen inte behöver finnas knutna till denna funktion, utan kan fullgöras av annan kompetent legitimerad yrkesutövare som huvudmannen utser. Utredningen konstaterar vid genomgång av den allmänna tandläkarinstruktionen att följande bestämmelser även i fortsättningen behövs: - om skyldighet att följa vad föreskrivit (2 § 1:a stycket, 2:a meningen) - att vid förordnande av läkemedel iaktta vad och föreskrivit därom (3 § 3.) - om skyldigheten att lämna kvitto på patients tandvårdskostnader för beräkning av ersättning åt tandläkaren från tandvårdsförsäkringen (3 § 5.) - om anmälan till av fall av lex Maria-art (3 § 6.) - om tandläkares skyldighet att bistå vissa myndigheter med av dem begärda undersökningar och utlåtanden (5 §) - om tandläkares skyldighet att till och allmän försäkringskassa anmäla när egen enskild tandvårdsmottagning skall öppnas, stängas eller flyttas till annan lokal (7 §) I tillämpliga delar gäller remissinstansernas synpunkter på vad som skall finnas kvar av allmänna läkarinstruktionen även allmänna tandläkarinstruktionen. har inget att erinra mot slutsatserna i utredningen. Utredningen konstaterar att följande bestämmelser i reglemente för sjuksköterskor bör finnas kvar i någon form: - om skyldighet att följa vad föreskrivit (3 §, 1:a stycket, 1:a meningen) - om skyldigheten att till anmäla öppnandet eller stängandet av enskild mottagning (4 §, 1:a stycket) - om egen fortbildning (9§) I tillämpliga delar gäller remissinstansernas synpunkter på vad som skall finnas kvar av allmänna läkarinstruktionen även reglemente för sjuksköterskor. Därutöver har följande synpunkter noterats: är tveksam till om bestämmelser om fortbildning bör finnas kvar och regleras genom författning. anser att man måste beakta att ett bevarande av författningskrav på fortbildning kan leda till kostnadskrävande fort- bildningsönskemål gentemot huvudmannen från personalens sida. Man avstyrker därför att detta fortsättningsvis regleras genom författningsbestämmelser. ger också uttryck för en tveksamhet att författningsreglera en självklarhet som efterutbildning, men konstaterar att bestämmelsen ger tyngd åt kravet på efterutbildning. TCO/SHSTF finner det tillfredsställande att de föråldrade och obsoleta delarna av sjuksköterskereglementet har mönstrats ut. Utredningen bedömer följande bestämmelser i barnmorskereglementet behövliga även i fortsättningen: - om skyldighet att följa vad föreskrivit (4 §, 1:a stycket, 1:a meningen) - om barnmorskas skyldighet att till anmäla öppnandet eller stängandet av egen enskild mottagning (5 §) - om barnmorskas yrkesutövning (6, 7 och 8 §§) - om egen fortbildning (14 §) I tillämpliga delar gäller remissinstansernas synpunkter på vad som skall finnas kvar av de övriga allmänna instruktionerna och reglemente för sjuksköterskor även avseende på reglemente för barnmorskor. I övrigt har följande synpunkter noterats: anser att bestämmelserna angående reglering av barnmorskors yrkesutövning inte behöver finns kvar (6, 7 och 8 §§). Liksom för övriga legitimerade yrkesgrupper bör gränserna för yrkesutövningen regleras genom den utbildning som erhålls. Att därutöver särskilt ange vad yrket innebär tjänar enligt styrelsen knappast något syfte. I övrigt se synpunkterna angående allmänna läkarinstruktionen. och Kammarrätten i lämnar liknande synpunkter. Förslag om samlad författning Utredningen kommer till slutsatsen att det, utöver de föreskrifter som finns i 5 - 7a §§ i tillsynslagen, behövs ytterligare bestämmelser av allmängiltig natur om vad hälso- och sjukvårdspersonalen har att iaktta i yrkesutövningen. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att föra samman de bestämmelser som gäller samma ämne i en och samma författning. Det innebär, menar utredningen, att man bör upphäva allmänna läkar- och tandläkarinstruktionerna samt sjuksköterske- och barnmorskereglementena, dels föra samman föreskrifter i 5 - 7a §§ tillsynslagen med de bestämmelser av allmän karaktär som bör vara kvar från dessa instruktioner och reglementen. Om man för dessa regler till bestämmelserna i tillsynslagen kommer man att i tillsynslagen få ett relativt omfattande avsnitt med bestämmelser om åligganden för hälso- och sjukvårdspersonal. Det kan innebära att tillsynslagen blir svåröverskådlig. Utredningen finner det mer fördelaktigt att samla alla bestämmelser om åligganden för hälso- och sjukvårdspersonalen i en särskild författning. Till följd härav får också tillsynslagen karaktären av en mer "ren" tillsynslag, d.v.s. en processlag. Utredningens förslag är att det utfärdas en särskild författning om åligganden för hälso- och sjukvårdspersonalen. Med hänvisning till bl.a. sekretessbestämmelserna anser utredningen att författningen skall utformas som en lag kallad Lag (19XX:XXX) om åligganden för hälso- och sjukvårdspersonalen De allra flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens ambition att samla och förenkla regelverket. , , , Kammarrätten i och anser inte att föreslagen författningsreglering skall göras i lagform. Dessa instanser tillsammans med anser också att de föreslagna bestämmelserna från tillsynslagen inte skall föras till den nya författningen utan finnas kvar i denna. Flera myndigheter och föreslår ytterligare förenklingar i den föreslagna omfattningen av författningen och några betonar att myndigheterna inom området torde kunna utfärda en del av bestämmelserna som föreskrifter. Några instanser föreslår ytterligare särskild författningsreglering för t.ex. sekretess och psykologers yrkesverksamhet. Följande synpunkter har noterats: anser det vara rimligt att samla de grundläggande regler som behövs för hälso- och sjukvårdspersonalens handlande i en författning. Däremot ställer sig styrelsen tveksam till om reglerna behöver utfärdas som lag. Merparten av de föreslagna reglerna skulle mycket väl kunna utfärdas av regeringen som förordning. Styrelsen anser det också vara en fördel att låta tillsynslagen bli en mer renodlad förfarandelag och innehålla de regler som gäller för och handläggning av ärenden. Det finns också möjligheter att utmönstra ytterligare bestämmelser utöver utredningens förslag samt låta och i tillämpliga delar utfärda vissa av bestämmelserna. Styrelsen anser att ett alternativ för att kunna utfärda bestämmelserna som förordning och inte lag är att låta reglerna om tystnadsplikt finnas kvar i tillsynslagen. Där återfinns också det bemyndigande (3 §) som ger regeringen möjlighet att utfärda "basregler" med skyldighet för och att komplettera med ytterligare föreskrifter. Med en sådan konstruktion behövs enligt styrelsen ingen ny särskild lag. ställer sig tveksam till den konstruktion utredningen föreslagit och anser att 5 § tillsynslagen bör bibehållas i huvudsak oförändrad. I denna paragraf bör i allmänna ordalag anges vad som åligger hälso- och sjukvårdspersonalen. Därutöver kan en precisering inom denna ram göras i en förordning. Det måste anses vara fördelaktigt att kunna ändra bestämmelserna på ett smidigt sätt med den snabba utveckling som hälso- och sjukvården genomgår. Därutöver anser man det vara bättre att samla reglerna om sekretess inom sjukvården och i en särskild lag i annat fall bör bestämmelserna vara kvar i tillsynslagen. anser det fördelaktigt att regler för hälso- och sjukvårdspersonalen samlas i en särskild lag. anser det angeläget att de regler som oundgängligen behöver finnas kvar samlas och samordnas så att regelsystemet lättare kan överblickas. Däremot avstyrker verket förslaget till ny lag om hälso- och sjukvårdspersonalens åligganden. Regler som behöver lagregleras bör tas in i tillsynslagen och därutöver kan man samla de föreskrifter som måste finnas kvar på förordningsnivå. Det bör vara en uppgift för att meddela de detaljföreskrifter som behövs för personalens handlande i den medicinska verksamheten som behövs till skydd för enskilda. Bemyndigandet i HSL 28 § bör ändras så att det utvidgas till att gälla också hälso- och sjukvård som drivs av andra än landsting och kommuner. tillstyrker allmänt förslaget att bestämmelser för hälso- och sjukvårdspersonal så långt som möjligt samlas i en författning som gäller för all hälso- och sjukvårdspersonal. Det får anses mer ändamålsenligt att utfärda en ny författning än att införa särskilda instruktioner för ett stort antal yrkesgrupper som saknar sådana regler. Statskontoret stödjer förslaget om enhetlig reglering för hälso- och sjukvårdspersonalen, men vill också peka på risken med att alltför ensidigt fokusera det individuella ansvaret. Exempelvis kan resurstilldelningen i vården i hög grad påverka den enskildes möjligheter att fullfölja sitt ansvar. tillstyrker i princip utredningens förslag om samordning men anser att ytterligare förenkling är möjlig samt att de nödvändiga bestämmelserna borde integreras i tillsynslagen. Verket betonar vikten av ett samordnat regelverk beträffande verksamhetstillsyn och individtillsyn, eftersom det finns ett starkt samband mellan brister hos hälso- och sjukvårdspersonalen och brister i organisationen. Kammarrätten i anser att förslaget innebär att den nya lagen blir oöverskådlig, vilket är en påtaglig nackdel då personal som arbetar under disciplinansvar måste kunna behärska de regler som skall styra dess verksamhet. Föreskrifter som gäller enbart viss personal anser rätten bör samlas till instruktioner för respektive grupp, vilka inleds med allmänna åligganden lika för alla grupper. Rätten är också tveksam till om lagformen behövs och förordar förordningsformen. Av lagtekniska skäl bör 6 - 7 §§ tillsynslagen bevaras i denna. Apoteksbolaget tillstyrker förslaget att en ny samlad lag införs. anser inte att en ny författning på detta område skall vara en lag som beslutas av , utan en förordning som utfärdas av Regeringen. Flera av de föreslagna bestämmelserna är inte av den karaktären att de behöver tas in i en lag. De bestämmelser i tillsynslagen som föreslagits överförda till den nya lagen bör finnas kvar i tillsynslagen. tillstyrker utredningens förslag till en ny samlad lag inom området. TCO/SHSTF tillstyrker förslaget om att de föreslagna reglerna samlas i en författning inte minst för att tillsynslagen då kan bli en ren processlag. /tar upp behovet av en särskild lagstiftning för psykologers yrkesutövning och hänvisar bl.a. till där sådan lagstiftning redan finns.