prop · GH03212 · 1994-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna är enligt promemorian av sådan karaktär att de bör utfärdas av regeringen i form av förordning. Eftersom en sådan förordning måste innefatta föreskrifter om skyldighet för enskilda att lämna uppgifter behövs ett bemyndigande i lag för regeringen att meddela föreskrifterna. Enligt promemorian bör , med hänsyn till de uppgifter som verket har , lämpligen ges i uppdrag att för del svara för de uppgifter som följer av direktivet. Vid remissbehandlingen av promemorian har invändningar mot de angivna slutsatserna framförts av Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) som ifrågasatt om det inte borde vara möjligt att inhämta uppgifter med stöd av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Enligt direktivet kan kommissionen i vissa fall begära att få ta del av grundmaterialet till den statistiska information som uppgiftsskyldigheten skall omfatta. Informationen kan därmed inte anses inhämtad för rent statistiska ändamål. Lagen om den officiella statistiken tillämpas enbart på material som inhämtas för sådant ändamål. På grund härav bör uppgiftsskyldigheten i detta fall inte grundas på lagen om den officiella statistiken. Eftersom de uppgifter som kan inhämtas med stöd av oljekrislagen skall vara behövliga för fullgörandet av kan den uppgiftsskyldighet som är i fråga inte heller grundas på den lagstiftningen. Regeringens slutsats om behovet av särskilda bestämmelser blir därför densamma som den i promemorian redovisade. Regeringen återkommer till lagstiftningsfrågan (avsnitt 6.5). 6.4 Förordningen om anmälan av investeringsprojekt inom petroleum-, naturgas- och elektricitetssektorerna Rådets förordning 1056/72/EEG av om anmälan till kommissionen av investeringsprojekt av intresse för gemenskapen inom petroleum-, naturgas- och elektricitetssektorerna (EGT nr L 120, 25/05/72, s. 7) kan ses som ett uttryck för strävandena efter att införa en gemensam energipolitik inom EG. Vid tiden för förordningens tillkomst ansågs en central överblick över utvecklingen av energiinvesteringarna som ett viktigt inslag i en sådan politik. Genom rådets förordning 76/1215/EEG av (EGT nr L 140, 28.05.76, s. 1) utvidgades informationsskyldigheten enligt den tidigare förordningen, framför allt inom elsektorn. Den följande redogörelsen avser de bestämmelser som gäller efter den senaste förordningen. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna information som rör vissa investeringsprojekt som innefattar produktion, transport, lagring eller distribution av olja, naturgas eller elkraft. Information skall lämnas om projekt som beräknas starta såvitt avser olja och naturgas och om projekt som beräknas starta såvitt avser elsektorn. Informationsskyldigheten avser vissa större investeringar som uppräknas i bilaga till förordningen. Som exempel kan nämnas att värmekraftanläggningar omfattas endast om den elektriska effekten överstiger . För att medlemsstaterna skall kunna fullgöra sin informationsskyldighet skall berörda personer och företag anmäla sådana investeringar till de stater inom vilkas territorium projektet skall genomföras. Som ett komplement till uppgifterna om investeringar skall anges den produktionskapacitet som är i drift eller under byggnad eller som planeras att tas ur drift . För EFTA-staterna gäller enligt att den information som avses i förordningen skall lämnas till EFTA:s övervakningsmyndighet och till ständiga kommittén för EFTA-staterna. Frågan om det svenska genomförandet av den aktuella rättsakten har behandlats i den tidigare nämnda departementspromemorian av . Det konstateras där att investeringar av den storlek det är fråga om berör relativt få företag i . Enligt promemorian bör ges i uppdrag att utföra de uppgifter som enligt förordningen ankommer på som avtalsslutande part. I promemorian konstateras vidare att rättsakten är en förordning och att den därmed skall inkorporeras, dvs. som sådan införlivas med svensk rätt. Detta bör lämpligen ske genom en regeringsförordning. Eftersom EG-förordningen innehåller regler som gäller åligganden för enskilda behövs bemyndigande i lag för regeringen att meddela sådana föreskrifter. Vid remissbehandlingen av promemorian har huvudsakligen inga erinringar framförts i denna del. Regeringen återkommer till lagstiftningsfrågan (avsnitt 6.5). 6.5 En ny lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter på energiområdet Regeringens förslag: Regeringen ges i en ny lag befogenhet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för att uppföra kraftverk som huvudsakligen skall drivas med oljebränslen och för att ändra kraftverk till ett utförande för sådan drift. I lagen bemyndigas regeringen också att meddela föreskrifter om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter om investeringprojekt på petroleum-, naturgas- och elektricitetsområdena samt uppgifter om priser på råolja och oljeprodukter. Lagen träder i kraft . Skälen för regeringens förslag: Som framgått tidigare (avsnitt 6.2) innehåller direktivet om begränsning av användningen av petroleumprodukter i kraftverk bestämmelser om krav på tillstånd för att uppföra kraftverk som uteslutande eller väsentligen skall drivas med oljebränslen. Direktivet föreskriver också krav på tillstånd för att konvertera befintliga kraftverk till ett utförande för sådan drift. Eftersom det inte finns några svenska bestämmelser som motsvarar direktivet innebär en skyldighet för att införa sådana bestämmelser i svensk rätt. Bestämmelser om krav på tillstånd är sådana betungande offentligrättsliga föreskrifter om förhållandet mellan det allmänna och enskilda som enligt 8 kap. 3 regeringsformen (RF) hör till lagområdet. Direktivets bestämmelser om när tillstånd får meddelas bör lämpligen utfärdas av regeringen med stöd av 8 kap. 7 första stycket 3 RF. Som föreslås i promemorian bör därför regeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om krav på tillstånd i enlighet med EG-direktivet. Något behov av bestämmelser om frihetsstraff vid brott mot föreskrifter meddelade med stöd av lagen finns inte. då en utbyggnad av den oljebaserade kraftproduktionen inte är aktuell finns inte heller något behov av att ge den tillsynsmyndighet som utses möjlighet att vidta tvångsåtgärder vid utövande av tillsynen. Om förhållandena ändras får övervägas om sådana åtgärder är motiverade och hur bestämmelser om detta skall utformas. De bestämmelser som behövs för att införliva direktivet med svensk rätt kan sålunda med stöd av det föreslagna bemyndigandet utfärdas av regeringen. Som redogjorts för i avsnitt 6.3-6.4 föreskriver de där behandlade rättsakterna skyldigheter för medlemsstaterna att utföra vissa uppgifter i förhållande till kommissionen. För som avtalsslutande part gäller dessa skyldigheter i förhållande till EFTA:s övervakningsmyndighet och till ständiga kommittén för EFTA-staterna. Vad som i dessa avseenden ankommer på bör vara en uppgift för en myndighet. För information kan nämnas att regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att utföra de uppgifter som enligt de nu aktuella rättsakterna ankommer på som avtalsslutande part. Enligt direktivet om information och samråd om priser på råolja och oljeprodukter skall den information som lämnas av medlemsstaterna bygga på uppgifter från företag vars verksamhet täcker en viss del av den totala hanteringen inom landet. Bestämmelser behövs därför som gör det möjligt för myndigheten att vid vite förelägga näringsidkare att lämna de uppgifter som behövs för att myndigheten skall kunna fullgöra de skyldigheter som följer av direktivet. De bestämmelser som till följd av direktivet behöver införas i svensk rätt utfärdas lämpligen på regeringsnivå. Eftersom en föreskrift om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter gäller åligganden för enskilda, förutsätter detta ett bemyndigande i lag för regeringen att meddela sådana föreskrifter. Som föreslås i promemorian bör därför regeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter om priser på råolja och oljeprodukter. Myndighetens beslut om sådant föreläggande bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En bestämmelse om detta bör finnas i lagen. Av följer en skyldighet att i svensk rätt inkorporera förordningen om anmälan av investeringsprojekt. Detta skall ske genom författningsreglering på den konstitutionella nivå som de materiella reglernas innehåll kräver. Genom inkorporeringen blir EG-förordningens bestämmelser gällande svensk rätt. Det kan inte uteslutas att ändringar och tillägg kommer att göras i EG-förordningen. Det är därför lämpligt att den inkorporeras genom en regeringsförordning. Detta förutsätter ett bemyndigande i lag eftersom EG-förordningens regler om uppgiftsskyldighet för personer och företag gäller åligganden för enskilda. Regeringen bör därför i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter om investeringsprojekt på petroleum-, naturgas- och elektricitetsområdena. Bemyndigandena bör lämpligen tas in i en gemensam lag. 7.1 Förslaget till lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter på energiområdet 1 Lagen syftar till att införliva med svensk rätt i fråga om vissa av de rättsakter på energiområdet som finns förtecknade i avtalets bilaga IV. Av paragrafen framgår att lagen har till syfte att förpliktelser enligt skall kunna uppfyllas. 2 Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen att införa bestämmelser om krav på tillstånd för att uppföra kraftverk som huvudsakligen skall drivas med oljebränslen och för att ändra kraftverk till ett utförande för sådan drift. Som framgår av avsnitt 6.5 skall lagen utgöra grund för att med svensk rätt införliva rådets direktiv /405/EEG om begränsning av användningen av petroleumprodukter i kraftverk. 3 I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om näringsidkares uppgiftsskyldighet. Enligt punkt 1 får föreskrivas om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter om investeringsprojekt på petroleum-, naturgas- och elektricitet- sområdena. Som framgår av avsnitt 6.5 är syftet med punkt 1 att möjliggöra för regeringen att med svensk rätt inkorporera rådets förordning 1056/72/EEG om anmälan av sådana investeringsprojekt.Som framgår av punkt 2 får regeringen även föreskriva om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter om priser på råolja och oljeprodukter. Med stöd av bemyndigandet kan i förordning tas in bestämmelser som gör det möjligt att från näringsidkare infordra sådan information som behövs vid utförandet av de uppgifter som ankommer på enligt rådets direktiv /491/EEG om information och samråd om priser på råolja och oljeprodukter. 4 Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande. Om en myndighet i ett enskilt fall beslutar om skyldighet för näringsidkare att lämna uppgifter som avses i 3 2 får beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. I en nyligen till avlämnad proposition (prop. 1993/94:133) föreslås bl.a. att länsrätt ges en allmän behörighet att vara första domstolsinstans vid överklagande av förvaltningsbeslut och att möjlighet till prövningstillstånd införs i kammarrätt. Genom de ändringar som föreslås i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar blir det för mål som skall överklagas till länsrätt tillräckligt att i den materiella författningen ange att målet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regler om vilka mål som skall omfattas av krav på prövningstillstånd får avgöras beträffande varje slag av mål och bestämmelser om prövningstillstånd skall tas in i de materiella författning- arna. När det gäller frågan om prövningstillstånd skall krävas uttalas att prövningstillstånd främst bör användas i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt (s. 34). De beslut som det här är fråga om har prövats av förvaltningsmyndigheten och systemet med prövningstillstånd i kammarrätt lämpar sig väl för dessa slag av mål. Den ändrade instansordningen föreslås emellertid träda i kraft medan nu framlagt lagförslag föreslås träda i kraft . För den mellanliggande perioden bör nuvarande regler gälla, dvs. att myndighetens beslut får överklagas till länsrätt och att prövningstillstånd inte krävs för mål som överklagas från länsrätt till kammarrätt. 7.2 Förslagen till lag om upphävande av fastbränslelagen (1981:599) och lag om upphävande av lagen (1978:277) med bemyndigande att meddela föreskrifter i fråga om anordning för förbrukningsmätning av elektrisk energi, vatten eller värmeenergi, m.m. Fastbränslelagen och bemyndigandelagen skall upphöra att gälla vid utgången av . Skälen för detta anges i avsnitt 4 respektive 5. 1 Sammanfattande bedömning och förslag urrapporten fastbränslelagen ? (Ds 1993:85) 1.1 Mål och måluppfyllelse Fastbränslelagen (1981:599) tillkom med huvudsyftet att minska oljans dominerande roll i energiförsörjningen i enlighet med energipolitiska riktlinjer. Andra medel med liknande syfte var stöd till energihushållning och oljeersättning i form av såväl investeringsbidrag som forskning och utveckling. Som närmare redovisas i kapitel 3 ställs genom fastbränslelagen krav på att stora eldningsanläggningar skall utföras så att de kan eldas med fast bränsle. Den ursprungliga tanken var att detta krav i samverkan med statliga investeringsbidrag skulle möjliggöra oljeersättning i stor skala inom industrin och de kommunala fjärrvärmesystemen . Till en början var ersättningen tänkt att ske främst med kol. blev inställningen till kol mindre positiv, vilket tog sig uttryck i att en särskild tillståndsprövning för användning av kol infördes inom ramen för fastbränslelagen. För mindre eldningsanläggningar ställs i lagen krav på att de skall kunna ställas om till drift med inhemska fasta bränslen. Skälet till att man för dessa anläggningar nöjde sig med kravet på omställbarhet var främst ekonomiskt. I denna del hade lagen närmast ett beredskapssyfte, även om tanken var att omställbarheten skulle kunna leda till ökad användning av fasta bränslen i mindre anläggningar även under fredstida förhållanden. Lagens effekt i detta avseende minskades dock genom generella dispenser dels för naturgaspannor, dels också för eldrivna kombipannor för småhus. I fall då krav på omställbarhet alltjämt gäller har efterlevnaden kommit att successivt försämras, beroende bl.a. på bristande tillsyn från de berörda kommunala nämndernas sida. I kapitel 4 redovisas hur användningen av bränslen och el faktiskt har utvecklats . Man kan konstatera att oljans roll både i industrin och i bostadssektorn har minskats drastiskt . Även om detta har skett till stor del genom ökad användning av el har också användningen av fasta bränslen - och då framför allt de inhemska fasta bränslena (biobränslen och torv) - ökat. I kapitel 6 diskuteras orsakerna härtill. Såvitt gäller de stora anläggningarna dras slutsatsen att höga oljepriser i kombination med statliga investeringsbidrag var utslagsgivande men att fastbränslelagen kan ha förstärkt effekten av dessa ekonomiska faktorer, åtminstone marginellt. Också många mindre anläggningar har gått över till fastbränsledrift. Drivkrafterna har även här främst varit ekonomiska. Fastbränslelagens krav på omställbarhet tycks inte ha haft den avsedda effekten att öka möjligheterna till eldning med inhemska bränslen vid försörjningskriser. Dels har efterlevnaden av lagen som nämnts varit dålig, dels har lagen sannolikt ökat benägenheten att välja lösningar baserade på el, för vilka inget krav på prövning ställs. När det gäller fastbränslelagens måluppfyllelse kan alltså följande slutsats dras. För övergången till eldning med fasta bränslen i stora anläggningar har lagen haft liten betydelse, medan lagen som den faktiskt har tillämpats sannolikt inte alls har ökat möjligheterna till fastbränsleeldning i mindre anläggningar. Dessa slutsatser är i stort sett desamma som drogs av i en utvärdering . föreslog då att kravet på fastbränsleutförande skulle slopas för de stora anläggningarna. För de mindre anläggningarna ansåg emellertid verket att kravet på omställbarhet borde behållas av beredskapsskäl och att kontrollen av att lagen efterlevdes borde förbättras. Arbetsgruppen har i enlighet med sitt uppdrag strävat efter att föra analysen ett steg längre. Det gäller att bedöma inte bara huruvida fastbränslelagen har uppfyllt de mål som ursprungligen sattes utan även om dessa mål alltjämt är aktuella och angelägna. De förutsättningar som rådde vid lagens tillkomst har förändrats i flera avseenden. Dessa frågor diskuteras i kapitel 7. Viktigast är sannolikt att oljan spelar en långt mindre roll i energisystemet och att energipolitiken följaktligen är inriktad i första hand på oljeersättning. Försörjningssäkerheten för den olja som alltjämt behövs, framför allt inom transportsektorn, framstår som betryggande jämfört med . Miljöhänsyn och också klimathänsyn har kommit att få en allt större betydelse. Det är utsläppen av miljöfarliga ämnen och koldioxid vid förbränning av olja snarare än oljans egenskap av importbränsle som alltjämt gör det angeläget att minska oljeanvändningen. Också i andra avseenden har de energipolitiska prioriteringarna förändrats . Kol framstår åtminstone från klimatsynpunkt som det sämsta bränslealternativet. Bland de fossila bränslena är naturgas att föredra, men detta alternativ står till förfogande endast i en begränsad del av landet. Biobränslena är alltjämt gynnade, men inte därför att de är inhemska utan därför att de i princip inte ger upphov till nettoutsläpp av koldioxid vid förbränningen. är inställningen till småskalig vedeldning alltjämt avvaktande beroende på miljö- och hälsoproblemen med sådan eldning. Vidare framstår oljeersättning med el inte längre som önskvärd, med hänsyn bl.a. till antaganden om minskande elöverskott och stigande elpriser. Man kan alltså konstatera att de mål som ursprungligen gällde för fastbränslelagen nu ter sig inaktuella. I den mån lagen alls har någon styreffekt kan den verka i en riktning som strider mot dagens energi- och miljöpolitiska mål. Detta beror bl.a. på att lagen skapar ett visst incitament att välja lösningar för uppvärmning av småhus som baseras helt eller delvis på el. Också fastbränslelagens beredskapsmål framstår som inaktuella. Med de förutsättningar som gäller för totalförsvarets planering försvarsbeslut har kraven på uthållighet minskat. Planeringen på energiområdet bygger nu på att de oundgängliga värmebehoven i kriser och krig skall kunna tillgodoses med samma bränslen som under normala förhållanden. Möjligheter att ställa om eldningsanläggningar till drift med inhemska bränslen har därför ett begränsat beredskapsvärde. Dessutom kvarstår även efter ett bränslebyte behovet av att förse anläggningarna med el för driften. Elsystemets sårbarhet betraktas som ett långt allvarligare beredskapsproblem än minskad tillförsel av importbränslen. Den samlade bedömningen är alltså att de energipolitiska och beredskapspolitiska mål som ursprungligen gällde för fastbränslelagen i stor utsträckning är inaktuella och att lagen dessutom inte har varit ett särskilt verksamt medel för att uppnå dessa mål. Det finns därför inga motiv för att behålla lagen i nuvarande utformning. 1.2 Kan fastbränslelagen moderniseras? I uppdraget ingår också att bedöma om det kan ha tillkommit nya motiv för föreskrifter av det slag som finns i fastbränslelagen och om det i så fall finns behov av ändringar i lagen. Som redan nämnts har miljö- och klimathänsyn kommit att bli alltmer styrande för energipolitiken. I kapitel 7 redovisas de nya styrmedel i form av miljöskatter på energi som har införts . Dessa skatter har kraftigt inverkat på konkurrensförhållandena mellan skilda bränslen. Inom värmeproduktionen för bostäder, service m.m. har biobränslena en betydande konkurrensfördel gentemot fossila bränslen. Detta gäller särskilt i större anläggningar, där det inte ställs samma krav på enkelhet i driften som i små fastighetspannor och panncentraler. Införandet av miljöskatter på energi är ett uttryck för en strävan inom miljöpolitiken att i ökad grad använda ekonomiska styrmedel. Sådana styrmedel är kostnadseffektiva bl.a. därför att de verkar generellt för alla aktörer. Miljöskatterna kan ses som komplement till administrativa regleringar av traditionellt slag, som t.ex. miljöskyddslagen. Genom tillståndsprövning av individuella eldningsanläggningar enligt denna lag kan fastställas villkor för bl.a. högsta tillåtna utsläpp på grundval av de bästa tekniska lösningar som står till buds. Fastbränslelagen tar sikte på att eldningsanläggningar skall utföras på visst sätt, inte på effekterna av anläggningarnas drift. Kravet på att anläggningar skall utföras så att de kan drivas med eller konverteras till fast bränsle kan komma i konflikt med miljökraven, och det utgör dessutom en restriktion vid utvecklingen av miljövänligare förbränningsteknik. Fastbränslelagen är därför genom sin uppbyggnad föga lämpad som miljöpolitiskt styrmedel. Det finns ytterligare en aspekt på fastbränslelagen som måste beaktas när ställning tas till lagens framtid, nämligen den dåliga efterlevnaden av lagens bestämmelser om omställbarhet för mindre anläggningar. Som redovisas i kapitel 5 har lagen i praktiken upphört att tillämpas i denna del. De kommunala nämnder som har att svara för prövning och tillsyn enligt lagen torde endast i undan- tagsfall lägga ned arbete härpå. All erfarenhet tyder på att en administrativ detaljreglering av fastbränslelagens typ kräver betydande resurser om den skall kunna få avsedd effekt. Om tillämpningen av lagen till största delen läggs på kommunerna krävs det ett mått av central styrning, bl.a. i syfte att åstadkomma likformighet. Sedan upphörde och dess uppgifter fördes över till har inga resurser härför avsatts hos den centrala myndigheten. Det kan också antas att kommunerna har begränsat intresse av ökade insatser för en reglering som framstår som en i första hand statlig angelägenhet. I kapitel 8 berörs frågan om fastbränslelagens förenlighet med EG/EES-rätten. Dessutom berörs frågan om fastbränslelagen behövs för att skall kunna fullgöra sina förpliktelser enligt och som eventuell framtida medlem av EG. Den första frågan gäller främst huruvida fastbränslelagen kan medföra indirekta handelshinder och därmed komma i konflikt med den allmänna principen om varors fria rörlighet. Någon bestämd slutsats kan inte dras. Ytterst avgörs frågan av eller, vid ett EG-medlemskap, av genom en intresseavvägning mellan det svenska regleringsintresset och det EES-/gemenskapsrättsliga intresset av fria varurörelser. Den andra frågan gäller ett direktiv om begränsning av användningen av petroleumprodukter i kraftverk. Detta direktiv, som blir bindande för redan då träder i kraft, förutsätter nationella föreskrifter angående tillståndsplikt för byggande av nya oljedrivna kraftverk liksom för konvertering av befintliga kraftverk till oljedrift. Det har ansetts att sådana föreskrifter borde kunna tas in i fastbränslelagen. En närmare analys av frågan leder emellertid till slutsatsen att lagen knappast är lämpad för detta syfte och att bestämmelserna i inte utgör en tillräcklig grund för att behålla lagen. Arbetsgruppen anser därför att frågan om svenska nationella regler som svarar mot EG-direktivet bör lösas i annan ordning. Något konkret förslag om hur detta bör ske läggs inte fram. 1.3 Slutsatser och förslag Slutsatsen av genomgången är att de mål som ursprungligen gällde för fastbränslelagen i stor utsträckning har blivit inaktuella och att lagen i sin nuvarande utformning är föråldrad. En modernisering av lagen i syfte att anpassa den till dagens situation framstår inte som meningsfull. Det finns nu ett antal effektiva styrmedel som överensstämmer väl med aktuella energi- och miljöpolitiska riktlinjer. Hänsyn bör tas också till önskemålet om avreglering i syfte att ge företagen bättre möjligheter att arbeta rationellt och därmed öka marknadseffektiviteten.