prop · GH03203 · 1994-01-01 00:00:00 — De innebär formellt sett en inskränkning i de grundlagsfästa yttrande- och informationsfriheterna, som bara kan begränsas genom lag. Vidare kan nämnas reglerna i artikel 16, som innebär förbud och begränsningar i vissa fall när det gäller användningen av EG:s miljömärke vid marknadsföringen av produkter. Ett skäl till att inte binda fler regler än nödvändigt vid lagform är att mer detaljbetonade regler kan komma att ändras från tid till annan och att det därför är enklare och snabbare att föreskrifterna beslutas av regeringen eller en myndighet. Praxis inom EG är emellertid att ändringar i förordningar inte görs, som hos oss, genom partiella ändringar utan genom att nya förordningar utfärdas. Det innebär att man i praktiken inte skulle vinna något på att dela upp inkorporeringen mellan lag och förordning. Till detta kommer att det för dem som skall tillämpa reglerna är lättare om reglerna återfinns i en och samma författning. I likhet med de remissinstanser som har yttrat sig i frågan ansluter sig regeringen därför till promemorians förslag att förordningen i sin helhet inkorporeras genom lag. EG:s miljömärkningsförordning riktar sig till EG:s medlemsstater. innehåller regler om vilka allmänna och särskilda anpassningar som skall göras för att EG-reglerna skall kunna tillämpas inom EES. Regler om vilka anpassningar som sålunda skall göras bör, i likhet med vad som har gjorts i andra liknande fall, därför tas in i inkorporeringslagen. I lagen bör också tas in regler om behörigt organ. Denna fråga behandlar regeringen närmare i det följande (avsnitt 14.3.7). Vidare bör regeringen i lagen bemyndigas att meddela föreskrifter om de kriterier som skall vara uppfyllda för att en produkt skall få märkas med EG:s miljömärke. Andra regler som kan komma att behövas bör regeringen kunna meddela i form av verkställighetsföreskrifter, för vilka det inte behövs något särskilt bemyndigande (8 kap. 13 § regeringsformen). 14.3.5 Miljömärkning - myndighetsutövning Regeringens bedömning: Tilldelning av EG:s miljömärke bör inte innefatta myndighetsutövning. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i eller har inte någon erinran mot promemorians bedömning. tar bestämt avstånd från att göra en frivillig miljömärkning till en statlig myndighetsutövning. Skälen för regeringens bedömning: En särskild fråga som inställer sig i sammanhanget är om tilldelning av EG:s miljömärke innefattar myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning blev centralt i svensk förvaltningsrätt i samband med förvaltningsrättsreform. Den klassiska definitionen, som alltjämt gäller, gavs i 3 § förvaltningslag. Där definierades begreppet som "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande". Syftet var att ringa in ett område där rättssäkerhetssynpunkter gör sig särskilt starkt gällande. Inom detta område blir vissa speciella lagregler tillämpliga, t.ex. om straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar, krav på den formella ärendehandläggningen och om tillsyn av JK och JO. Innebörden av begreppet har behandlats ingående i den juridiska litteraturen. Här bör särskilt nämnas , Allmän förvaltningsrätt (16:e uppl. 1992, särskilt s. 19-20), , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet (1989 s. 171-247) och , Nya förvaltningslagen (3:e uppl. 1991, s. 138-139 och 153-162). Litteraturen och praxis tyder på en viss återhållsamhet när det gäller vad som skall anses innefatta myndighetsutövning. anför som exempel på myndighetsutövning tillstånd till annars förbjuden verksamhet, befrielse från lagstadgade förpliktelser, sociala förmåner, statsbidrag och dylikt alltså beslut som får anses betydligt mer och gynnande än beslut om miljömärke. talar också om att till myndighetsutövning bör hänföras vissa beslut som bara har indirekta rättsverkningar, t.ex. registreringsbeslut, beslut om att utfärda legitimationshandlingar och beslut om obligatorisk kontrollverksamhet (s. 20). Det framstår som klart att det föreligger myndighetsutövning när det är fråga om obligatorisk kontroll eller registrering eller när beslut har åtminstone indirekta rättsverkningar. anför (s. 175): "Med officiell provning avses det förfarande varigenom ett beslutande organ får ett faktaunderlag för beslut om godkännande av viss produkt eller anläggning. Ett sådant beslut innebär myndighetsutövning, när kontrollen är obligatorisk enligt en rättsregel: beslutet får direkt effekt i och med att det ligger till grund för ett sanktionsfritt brukande av det godkända. Ett beslut om att inte godkänna får också direkt effekt, eftersom det innebär ett förbud mot att använda produkten." understryker beträffande registreringsärenden m.m. (s. 138-139) "att åtskilliga sådana ärenden är förenade med rättsverkningar för parter och enskilda" och exemplifierar med att sådana ärenden enligt aktiebolagslagen (1975:1385) innebär myndighetsutövning, men andra inte. Miljömärkningen skiljer sig från de i litteraturen och praxis förekommande exemplen på myndighetsutövning. Miljömärkningen är en helt frivillig verksamhet. Det föreligger inget tvång. Sökanden betalar för att få använda ett miljömärke. Miljömärket ger ett säljargument, men har inga särskilda rättsverkningar. Produkten får säljas även utan miljömärke. Om någon obehörigen använder ett miljömärke, kan åtgärder vidtas enligt marknadsföringslagen (1975:1418) liksom vid annan otillbörlig marknadsföring. Någon straffsanktion är inte föreskriven. Det förekommer inte heller någon skönsmässig prövning, utan det är fråga om att uppfylla vissa tekniska kriterier. Själva grundtanken i förordningen är att systemet skall bygga på frivillighet och uppmuntran till både producenter och konsumenter. Sammantaget leder det anförda till att regeringen ansluter sig till promemorians bedömning att miljömärkning enligt EG-förordningen lika lite som miljömärkning enligt det nordiska systemet bör anses innefatta myndighetsutövning. Regeringens bedömning: EG:s miljömärkningsförordning bör inte hindra att det finns andra nationella miljömärkningssystem. De nationella miljömärkningssystem som finns i bör alltså kunna finnas kvar när EG-systemet införs här. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Med något undantag anser de remissinstanser som har yttrat sig i frågan att något hinder inte föreligger mot att ha flera konkurrerande system. anser att konkurrensen mellan ett nordiskt och ett europeiskt system borde få en gynnsam effekt för såväl konsumenter som kommuner. , , och LO anser att man bör eftersträva ett enhetligt system. anser att det nordiska systemet bör behållas till dess att enhetliga kriterier har kommit till stånd. är starkt emot att det kommer att finnas två miljömärkningssystem och anser att bara EG:s system bör finnas. är kritiskt till EG:s system, men anser att ändå inte bör ställa sig utanför det. Skälen för regeringens bedömning: Av ingressen till EG-förordningen framgår att nationella miljömärkningssystem kan finnas kvar vid sidan om EG:s, åtminstone fram då EG:s system skall utvärderas. Detta innebär att bl.a. det nordiska miljömärkningssystemet kan leva parallellt med EG:s, i varje fall . Regeringen ser inte heller några skäl att införa bestämmelser som skulle försvåra för andra miljömärkningssystem att existera vid sidan av EG-systemet. 14.3.7 Behörigt organ för EG:s miljömärkningssystem Regeringens förslag: Regeringen skall utse behörigt organ i . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. I promemorian föreslås att samma organ som har hand om det nordiska systemet också skall svara för EG-systemet. Vidare görs den bedömningen att Miljömärkningsstyrelsen inom i (SIS) uppfyller kraven för behörigt organ. Remissinstanserna: anser inte att Miljömärk- ningsstyrelsen i sin nuvarande form uppfyller EG:s krav på behörigt organ. I övrigt tillstyrker eller har remissinstanserna inte någon erinran mot promemorians förslag och bedömningar. i framhåller att SIS i sin anslagsframställning för /95 har föreslagit att SIS Miljömärkning, förutom att handha den nordiska miljömärkningen, även skall bli svenskt behörigt organ för EG:s miljömärkning, att det inom SIS Miljömärkning finns en unik kompetens samlad i miljömärkningsfrågor samt att den officiella miljömärkningsverksamheten bör bygga på denna kompetens. Skälen för regeringens förslag:Det nordiska miljömärkningssystemet handhas i av Miljömärkningsstyrelsen - SIS på grundval av ett avtal mellan och . Avtalet har sagts upp att upphöra att gälla fr.o.m. . pågår en översyn av SIS framtida organisation och verksamhet. Redan dessa förhållanden gör att det inte med säkerhet kan bedömas var det nordiska miljömärkningssystemet lämpligen skall omhänderhas i . Denna fråga kommer att övervägas ytterligare liksom i förekommande fall frågan om utformningen av ett nytt avtal. Oavsett hur lösningen blir bör vidare det lämpliga i att EG-systemet administreras av samma organ som har hand om det nordiska systemet diskuteras ytterligare. Sådana diskussioner har också inletts. För en lösning som innebär att verksamma organ ansvarar för båda systemen talar bl.a. ekonomiska skäl. Mot talar det förhållandet att systemen i praktiken kan komma att innefatta sins- emellan avvikande krav för tilldelning av de två olika miljömärkena för en och samma produktgrupp. Om en lösning skulle komma att väljas som innebär att båda systemen kommer att hanteras av samma organ, åtminstone övergångsvis, måste det därför tillses att de administreras med hänsyn till respektive systems särart. Mot bakgrund av vad som har sagts bör således frågan om lämpligt organ att ansvara för EG:s miljömärkningssystem övervägas ytterligare. Det bör ankomma på regeringen att besluta i frågan om lämpligt organ vilket i sin tur bör anges i lagen. Regeringens bedömning: Kostnaderna för tilldelning av EG:s miljömärke bör kunna täckas med avgifter. Kostnaderna för deltagande i utvecklingen av EG:s system i fråga om nya produktgrupper och kriterier bör täckas av staten inom ramen för anslaget C 5. Stöd till miljömärkning av produkter. får övervägas hur stora resurser som bör avsättas för det statliga engagemanget på miljömärkningsområdet. Promemorians bedömning: I promemorian uttalas att anslutningen till EG-systemet ofrånkomligen medför ökade kostnader. I promemorian pekas särskilt på att kriterieutvecklingen kan förutses bli mer krävande än inom , att handläggningen av ansökningar kommer att kräva mer arbete och kostnader, åtminstone till en början, och att förordningen ställer krav på informationsåtgärder. I promemorian framhålls att kostnaderna kommer att bero på vilken aktivitet går in för och vilken nordisk arbetsfördelning som kan uppnås. Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser berör frågan om kostnaderna för EG-systemet. anser att utförligare beräkningar av EG-systemets kostnadskonsekvenser bör göras samt att en utvärdering bör göras . Enligt verket bör statsbidrag vara temporära i ett initialskede för kriterieutveckling. Statskontoret bedömer att EG-systemet kommer att medföra ökade kostnader, men att totalkostnaderna för miljömärkning inte behöver öka. anser att det är olyckligt med ökade kostnader för miljömärkningen som en följd av anslutningen av EG-systemet och framhåller att det måste ligga i både konsument- och miljöintresset att hanteringen görs så kostnadseffektiv som möjligt. anser det önskvärt med en statlig grundfinansiering som gör systemet oberoende av försäljningen av märkta produkter. Skälen för regeringens bedömning: Erfarenheterna från det nordiska systemet och från andra länder med sådana system som innefattar komplicerade system för kriterieutveckling, testning och certifiering visar att det inte har varit möjligt att finansiera denna verksamhet med avgifter. En genom avgifter fullt ut finansierad verksamhet skulle leda till så höga avgifter att miljömärkning inte skulle framstå som attraktivt för de berörda företagen. Därmed skulle en önskvärd utveckling av miljömärkning komma att motverkas. Däremot bör de kostnader som är förbundna med själva tilldelningen av miljömärket - och som uppgår till avsevärt lägre belopp - kunna finansieras genom avgifter. Frågan om möjligheterna av ökad, eller till och med full, kostnadsfinansiering bör prövas sedan erfarenheter vunnits av EG-systemet. Regeringens förslag: Lagen om ett europeiskt miljömärkningssystem skall träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttryckligen uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen bör träda i kraft med att de nu aktuella ändringarna i träder i kraft. Det är ännu oklart när detta kan komma att ske. Det bör därför ankomma på regeringen att bestämma om tidpunkten för lagens ikraftträdande. 14.3.10 Lagförslaget i promemorian om inkorporering av EG:s miljömärkningsförordning Förslag till Lag om ett europeiskt miljömärkningssystem; Härigenom föreskrivs följande. Bestämmelser som enligt skall gälla som svensk rätt 1 § Följande rättsakt inom Europeiska gemenskaperna (EG), som det efter den Gemensamma EES-kommitténs beslut den 00 1994 hänvisas till i bilaga XX till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (), skall gälla som svensk lag: Rådets förordning (EEG) nr 880/92 av om ett gemenskapens miljömärkningssystem Som bilaga till denna lag finns den svenska texten till förordningen. 2 § De danska, engelska, finska, grekiska, isländska, italienska, nederländska, norska, portugisiska, spanska, svenska och tyska texterna skall ha samma giltighet. 3 § När bestämmelserna innehåller begrepp eller hänvisar till förfaranden som är utmärkande för EG:s rättsordning, exempelvis - ingresser, - adressaterna för EG:s rättsakter, - hänvisningar till territorier eller språk inom EG, - hänvisningar till inbördes rättigheter och skyldigheter för EG-medlemsstaterna, deras offentliga organ, företag och enskilda personer i dessa stater, - hänvisningar till informations- och anmälningsförfaranden, skall bestämmelserna i följande protokoll tillämpas: 1. protokoll 1 om övergripande anpassning, 2. Protokoll 1 till avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, 3. Protokoll 1 till avtalet om en ständig kommitté för EFTA-staterna. Protokollen finns intagna i lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). 4 § Behörigt organ enligt artikel 13.1 skall för del vara det organ som regeringen bestämmer. 5 § Föreskrifter om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en produkt skall få märkas med EG:s miljömärke meddelas av regeringen. Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. 14.4Direktivet om märkning och annan produktinformation som anger hushållsapparaters förbrukning av energi och andra resurser 14.4.1 Frågan och dess beredning Det ursprungliga omfattar bl.a. två direktiv som gäller märkning av hushållsapparater med information om deras energiförbrukning. De är dels rådets direktiv /530/EEG av om märkning som anger hushållsapparaters energiförbrukning, dels rådets direktiv /531/EEG av om tillämpning på elektriska ugnar av direktiv /530/EEG som anger hushållsapparaters energiförbrukning. Direktiven finns i bilaga II, kapitel IV till avtalet (Tekniska föreskrifter, standarder, provning och certifiering). De aktuella direktiven har införlivats med svensk rätt genom lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater (prop. 1992/93:34, bet. 1992/93:LU13, rskr. 1992/93:49), förordningen (1993:970) med samma namn samt före- skrifter (KOVFS 1993:6) om information om elektriska ugnars energiförbrukning. Direktivet 79/530/EEG har inom EG ersatts av ett nytt direktiv i samma ämne, nämligen rådets direktiv /75/EEG av om märkning och annan produktinformation som anger hushållsapparaters förbrukning av energi och andra resurser. Det nya direktivet skall vara införlivat med medlemsstaternas lagstiftningar med ikraftträdande . Som har redovisats i det föregående har beslutat att det nya direktivet skall omfattas av . Inom har upprättats en promemoria med förslag till de ändringar i lagen om märkning av hushållsapparater som behövs för att införliva det nya energidirektivet med svensk rätt. Promemorians lagförslag finns i bilaga 14:7. Efter remiss har yttranden över förslagen i promemorian kommit in från (), i , , Elektriska Hushållsapparat Leverantörer, Konsumentråd och . Remissvaren finns tillgängliga i (dnr C93/1044). EG-direktivet (92/75/EEG) finns i bilaga 14:8. 14.4.2 Innebörden av det nya direktivet I likhet med det gamla direktivet förutsätter det nya att särkilda genomförandedirektiv beslutas för varje slag av hushållsapparater. Därvid skall genomförandedirektiv om elektriska ugnar anses vara ett genomförandedirektiv också till det nya direktivet. I övrigt innebär det nya direktivet i förhållande till det gamla en del ändringar och en rad skärpningar i fråga om kraven på information. Beträffande innebörden av det gamla direktivet kan hänvisas till propositionen 1992/93:34 Märkning av hushållsapparater s.7 f. Syftet med direktivet är enligt artikel 1.1 att harmonisera nationella regler som gäller information om den energi och de andra resurser som hushållsapparater förbrukar och därigenom ge konsumenter möjlighet att välja mer energisnåla apparater. Medan det gamla direktivet endast omfattar information om hushållsapparaters energiförbrukning, omfattar det nya direktivet också information om förbrukning av andra resurser, t.ex. vatten och kemikalier. Vidare införs genom det nya direktivet ett obligatoriskt krav på information i de avseenden och på det sätt som anges i särskilda genomförandedirektiv för olika apparatslag. Informationsskyldigheten gäller när apparater bjuds ut till försäljning, hyrs ut eller ställs ut (artikel 2.1). Informationen skall lämnas inte bara på en etikett, som skall fästas på apparaten när den marknadsförs till slutanvändare, utan också på ett särskilt informationsblad ("fiche"). Det åligger leverantören, varmed avses tillverkaren eller den som släpper ut apparaten på den gemensamma marknaden, att tillhandahålla etiketter och informationsblad (artikel 3.1). Återförsäljaren, dvs. detaljisten eller den som annars säljer, hyr ut eller ställer ut hushållsapparater till slutanvändare, skall fästa etiketten på apparaten (artikel 4 a). För att kunna bedöma riktigheten av den lämnade informationen skall leverantören upprätta och hålla viss teknisk dokumentation tillgänglig för kontroll (artikel 2.3 och 4). Det nya direktivet innehåller också regler om marknadskontroll (artikel 7 och 8) som i huvudsak överensstämmer med det gamla direktivet. Medlemsstaterna åläggs alltså att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att alla näringsidkare som är etablerade inom deras territorium fullgör sina skyldigheter enligt direktivet (artikel 7 a). Medlemsstaterna skall vidare se till att etiketter, märken och symboler som inte överensstämmer med direktivet och genomförandedirektiven och som kan vara vilseledande förbjuds (artikel 7 c). Medlemsstaterna åläggs också att i samband med införandet av det nya systemet genomföra utbildnings- och reklamkampanjer för att uppmuntra privata konsumenter till en mer ansvarsfull energianvändning (artikel 7 c). 14.4.3 Behov av lagändringar Regeringens förslag: Lagen om märkning av hushållsapparater ändras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela de föreskrifter som behövs för att det nya energidirektivet skall kunna införlivas med svensk rätt. Förslaget innebär ändringar i 1-4 och 6 §§ lagen om märkning av hushållsapparater. Promemorian: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Promemorians förslag tillstyrks i huvudsak av remissinstanserna. , , EHL och Konsumentråd anser att ordet hushållsapparater i lagen bör ersättas med ett ord som närmare speglar den vidare betydelsen som direktivet företräder, t.ex. med ordet hushållsutrustning. efterlyser ett förtydligande i lagstiftningen att begagnade varor är undantagna. Köpmannaförbud anser att begreppet näringsidkare i 2 och 6 §§ bör preciseras till att avse tillverkare och/eller importörer, eftersom det är dessa parter som ytterst är ansvariga för produkterna. ifrågasätter om inte information om luftburet buller också bör göras obligatoriskt. och Konsumentråd föreslår att att 2 § 1 ändras till " den mängd energi, vatten och andra resurser som sådana apparater förbrukar (resursförbrukning)". anser att ordet resursförbrukning i 4 § 1 och 3 samt 6 § 3 bör bytas ut mot energi- och annan resursförbrukning. Skälen för regeringens förslag: De svenska reglernas utformning Lagen om märkning av hushållsapparater har utformats som en bemyndigandelag. Skälet till det är att regleringen i de bakomliggande EG-direktiven är detaljerad och i stor utsträckning av teknisk karaktär samt att det efter hand kan visa sig nödvändigt att justera föreskrifterna med hänsyn till utvecklingen inom EG och EES. Det nya energidirektivet har i dessa avseenden samma karaktär som det gamla. Lagstiftningen bör därför även i fortsättningen vara uppbyggd som en bemyndigandelagstiftning. De bemyndiganden som lagen innehåller ger emellertid inte regeringen möjlighet att meddela föreskrifter på alla de punkter som krävs för införlivande av det nya direktivet med svensk rätt. För att skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt bör lagen ändras. Lagens tillämpningsområde (1 §) Enligt 1 § lagen om märkning av hushållsapparater skall lagen tilllämpas på hushållsapparater som säljs i näringsverksamhet. Det nya direktivet gäller inte bara vid försäljning av hushållsapparater, utan även när sådana apparater hyrs ut och ställs ut. Vidare förutsätts genomförandedirektiven innehålla regler om vilken information som skall lämnas i kataloger m.m. vid distansförsäljning. Begreppet säljs i lagens 1 § bör därför bytas ut mot begreppet marknadsförs. Detta begrepp har en vidsträckt innebörd och innefattar inte bara försäljning utan också uthyrning och liknande förfaranden (jfr prop. 1975/76:34 s.124). Som några remissinstanser har påpekat har ordet hushållsapparater i direktivet en vidare betydelse än vad som följer av vanligt svenskt språkbruk. Direktivet omfattar t.ex. ljuskällor och apparater för luftkonditionering. För att det inte skall råda någon tvekan om att lagen också omfattar sådana apparater eller utrustning bör en definition av begreppet hushållsapparater ges i ett nytt andra stycke till 1 §. Begreppet bör avse sådana apparater eller annan utrustning som kan komma till användning i ett hushåll. Detta utesluter inte apparater för yrkesmässigt bruk. Genomförandedirektiven kommer närmare att precisera vilka apparater eller vilken utrustning som avses, vilket sedan får följas upp och avgränsas i de föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av 2 §. I dessa får också anges undantag för vissa slags apparater, t.ex. begagnade varor. Informationspliktens omfattning och utformning (2 §) Regeringen får enligt 2 § meddela föreskrifter om att vissa slag av hushållsapparater skall vara märkta eller på något annat sätt försedda med information om energiförbrukning och om luftburet buller, vilket är föranlett av ett annat EG-direktiv (86/594/EEG). Det nya direktivet omfattar inte bara information om energiförbrukning, utan också information om förbrukning av andra väsentliga resurser, såsom vatten och kemikalier. Paragrafen bör med anledning av det nya direktivet kompletteras så att regeringen kan föreskriva informationsplikt också i fråga om förbrukning av sådana andra resurser. Motsvarande ändringar bör också göras i 4 § 1 och 3 samt 6 § 3. Paragraferna bör därvid utformas i huvudsak på det sätt som och har föreslagit.