prop · GH03166 · 1994-01-01 00:00:00 — Trafikintressenter skall vidare kunna överenskomma med SJ om att förvärva överflödig rullande materiel som används i den kommersiella trafiken. Priset bör, på samma sätt som inom den statliga upphandlingen, bestämmas i förhandling mellan parterna. Järnvägsoperatörer bör ges möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten om överenskommelser inte kan träffas. bör bedöma förekomsten av över- flödig rullande materiel och regeringen bör därefter ges möjlighet att fatta beslut om försäljning av materielen. Vid beslut om försälj- ning bör regeringen även pröva att ett rimligt pris angivits för den rullande materielen. Motsvarande bedömning bör även kunna göras avseende den rullande materiel som förhandlaren för statens köp av persontrafik på järnväg köper eller leasar av SJ. Genom en ökad internationell standardisering samt med successivt fler operatörer på marknaden finns det enligt regeringens bedömning förutsättningar för en andrahandsmarknad för rullande materiel för persontrafiken. Fri konkurrens kan även komma att leda till förbättrade möjligheter att leasa rullande materiel på samma sätt som inom andra transportmarknader. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att analysera förutsättningarna för en utveckling av per- sontrafiken på järnväg m.m. samt lämna förslag till erforderliga åtgärder (dir. 1993:117). Rullande materiel utgör en av huvudpunkterna för utredaren. Utredaren skall redovisa sina förslag till regeringen . Regeringen kan, på grundval av utredarens förslag, därmed komma att återkomma med ytterligare förslag avseende rullande materiel . Regeringens förslag: Funktioner som handhas av SJ men som bör kunna utnyttjas även av andra trafikintressenter skall göras tillgängliga på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Flertalet funktioner görs tillgängliga till självkostnadspris. fattar beslut om villkoren för tillgången till gemensamma funktioner i de fall trafikintressenterna inte kan nå en överenskommelse. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag, dock förespråkas i promemorian att skall avgöra tvister mellan operatörerna angående villkoren för tillgången till gemensamma funktioner. Vidare föreslås att marken under spåranläggningarna skall överföras till . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att ansvaret för gemensamma funktioner bör ligga hos en neutral huvudman för att säkerställa konkurrensneutralitet. Flertalet remissinstanser anser att olika gemensamma funktioner skall organiseras fristående från SJ. påpekar att det är väsentligt att säkerheten hos de gemensamma funktionerna upprätthålls och utvecklas. SJ, SF, Föreningen och Skogsindustrierna tillstyrker förslaget att ge SJ ansvaret för gemensamma funktioner. Även tillstyrker förslaget men anser att stationer och depåer bör ägas eller leasas av den operatör som har största trafikintresset av stationen. Skälen för regeringens förslag: Den uppdelning mellan järnvägsdrift och infrastruktur som genomfördes i och med trafikpolitiska beslut har haft en rad positiva effekter för den svenska järnvägen. Dessa har redovisats bl.a. budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445). Investeringsnivån i järnvägens infrastruktur har höjts kraftigt, vilket torde ha varit svårare att genomföra med den gamla ansvarsfördelningen. Sedan staten genom övertagit ansvaret för infrastrukturen har investeringarna i det svenska järnvägsnätet ökat kraftigt, från ca till ca under /94. Därtill kommer investeringar som finansieras vid sidan av statsbudgeten. Med ett sammanhållet planeringssystem för järnvägens infrastruktur i regi konkurrerar numera inte behovet av investering med SJ:s mer kortsiktiga och affärsmässigt relaterade behov. Mot bakgrund av att den nuvarande uppdelningen sammantaget visat sig fungera bra, finns det inga skäl att återgå till den modell för järnvägen som fanns före reformen, med infrastruktur och trafikrörelse inom samma organisation. Principen för avgränsningen av infrastrukturen var att det skulle vara möjligt att åstadkomma en neutral behandling av olika trafikföretag och intressenter. Den nuvarande gränsdragningen innebär dock vissa avsteg från denna princip. Vissa funktioner av infrastrukturliknande karaktär som är av betydelse för att säkerställa konkurrensneutrala förhållanden tillhör således fortfarande SJ. Det gäller framför allt mark under spåranläggningarna men även stationsbyggnader, terminalspår m.m. Principiellt skulle det kunna övervägas att överföra samtliga dessa funktioner till infra- strukturen eller till en neutral huvudman. Vid en avreglering måste ställning tas dels till hur de gemensamma funktionerna skall organiseras, dels till i vilken omfattning och på vilka grunder de skall göras tillgängliga för olika trafikintressenter på järnvägsområdet. För en mer detaljerad beskrivning av de gemensamma funktionerna samt av principer för att organisera dessa hänvisas till promemorian. Följande funktioner kan i olika omfattning bedömas utgöra gemensamma funktioner (förutom de tidigare behandlade): stationer och andra fastig- heter som krävs för järnvägsverksamheten, persontrafikens depåer, sidospår, rangerbangårdar, andra bangårdar och godsterminaler, verkstäder, biljett- och informationssystem, utbildning, färjor och färjestationer samt räddningsberedskapen. De funktioner som i enlighet med trafikpolitiska beslut tillhör infrastrukturen och därmed ligger inom ansvarsområde behandlas inte. Ju större krav som ställs på olika operatörer att själva stå för egna gemensamma funktioner desto mindre blir konkurrenstrycket på marknaden. Detta talar för att gemensamma funktioner skall göras tillgängliga för samtliga trafikintressenter på konkurrensneutrala villkor. Genom att orga- nisatoriskt helt frikoppla de gemensamma funktionerna från SJ, där flertalet finns , skapas bättre förutsättningar för konkurrensneut- ralitet. Mot att göra de gemensamma funktionerna tillgängliga för alla på konkurrensneutrala villkor talar det faktum att detta innebär att sämre möjligheter ges för operatörerna att påverka sin produkt och därmed sin konkurrenskraft. Marknaden riskerar därför att bli likriktad vilket direkt motverkar syftet med avregleringen.Organisatoriska förändringar kan även resultera i oönskade effekter för järnvägsmarknaden som helhet i form av t.ex. ökade kostnader genom ökad byråkrati och försvagad marknadskoppling. Regeringens uppfattning är att större omorganisationer inte är aktuella i ett inledningsskede. Marken under spåranläggningarna, utgör emellertid som tidigare redovisats, en naturlig del av infrastrukturen och bör därför överföras till . Enligt regeringens bedömning är denna fråga inte av någon avgörande betydelse , men kommer att aktualiseras i samband med en eventuell framtida bolagisering av SJ:s verksamhet. Regeringen avser därför uppdra åt SJ och att utforma ett underlag som kartlägger möjligheterna och de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av att överföra bl.a. marken under spåranläggningarna från SJ till Ban- verket efter utgången av . Vissa andra gränsdragningsfrågor, såsom ansvaret för platt- formsförbindelser som åvilar SJ, bör ingå i denna kartläggning. I samband med delningen behandlades även vissa ekonomiska frågor såsom fördelningen av ansvar för livräntor, tjänsteresor m.m. mellan SJ och . Den ansvarsfördelning som då beslutades bör enligt regeringens mening revideras så att en tydligare ansvarsfördelning kommer till stånd. Regeringen återkommer till dessa frågor under avsnitt 5 Vissa redovisningsfrågor m.m. De gemensamma funktioner som finns i SJ bör göras tillgängliga för samtliga trafikintressenter till självkostnadspris på icke-diskriminerande och lika villkor. Mindre depåstationer, godsterminaler, kombiterminaler samt verkstäder bör dock göras tillgängliga till marknadsmässiga priser. Villkoren för tillgången till stationer är i många fall av avgörande betydelse för möjligheterna att åstadkomma konkurrens på persontrans- portmarknaden. Regeringen anser därför att det bör bildas särskilda stationsråd med representanter för olika trafikintressenter (, trafikhuvudmän, järnvägsoperatörer m.fl.) för de av staten ägda stationer etc. som nyttjas av andra än SJ. I de fall trafikintressenter inte kan komma överens om villkoren för tillgången till de gemensamma funktionerna bör tillsynsmyndigheten fatta beslut om villkoren. Det bör vidare vara en uppgift för tillsynsmyndigheten att successivt utarbeta förslag till regeringen avseende den exakta avgränsningen mellan de funktioner som skall göras tillgängliga till självkostnads- resp. till marknadspris. En utgångspunkt för bedömningen kan härvid vara förutsättningarna att etablera motsvarande funktioner utanför SJ. 3.2.6Säkerhetskrav för att bedriva järnvägstrafik Regeringens bedömning: ges successivt de eventuellt kompletterande behörigheter och uppgifter i den omfattning som krävs för att säkerställa att nuvarande säkerhetsnivå upprätthålls och vidareutvecklas även på en avreglerad järnvägsmarknad. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot promemorians förslag i denna del. Skälen för regeringens bedömning: hanterar med stöd av järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) spårtrafikens olika säkerhetsfrågor. Detta gäller såväl nyetablering av verksamhet som pågående eller ändrad verksamhet. utarbetar de grundläggande säkerhetsföreskrifter m.m. som behövs för tillämpningen av järnvägssäkerhetslagen. är administrativt inordnad i men är i sin myndighetsutövning fristående från såväl trafik- utövare som infrastrukturhållare. Målsättningen för inspektionens arbete är att förebygga olyckor i svensk spårtrafik (järnvägar, tunnelbanor och spår- vägar). Målet är att trafiksäkerheten i spårtrafiken fortlöpande skall förbättras och att risken att dödas eller skadas vid spårtrafik fortlöpande skall minskas. En grundförutsättning för en avreglering av järnvägsmarknaden är att denna inte får ske till priset av försämrad säkerhet. Karaktären hos inspektionens verksamhet, föreskrifter, normer, inspektioner, godkännanden m.m. påverkas i princip inte av en avreglering. Behovet av föreskrifter och normer av såväl operativ som teknisk karaktär kan dock med tiden öka med större mångfald på marknaden. Järn- vägsinspektionen bör successivt få de eventuellt kompletterande behörigheter och uppgifter med stöd av järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), lagen om undersökning av olyckor (1990:712) och lagen om transport av farligt gods (1982:821) och därtill kopplade förordningar i den omfattning som krävs för att säkerställa att nuvarande säkerhetskrav upprätthålls även på en öppen järnvägsmarknad. Regeringens bedömning: Den föreslagna avregleringen innebär inte att försvarsberedskapen försämras. Nuvarande försvarsorganisation bibehålls oförändrad. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot promemorians förslag. () anser att de begränsade ingrepp i järnvägssystemet som föreslås inte kommer att försämra beredskapen. Skälen för regeringens bedömning: Innebörden av SJ:s försvarsåtagande är i korthet att den verksamhet som SJ ansvarar för och bedriver skall upprätthållas även under krig. För detta krävs ett omfattande förberedelsearbete i fred. Ansvaret för funktionen *Transporter* i totalförsvaret ligger på ÖCB. I transportfunktionen ingår järnvägstransporter som en delfunktion under SJ:s ansvar. Beredskapsverksamheten inom järnvägen sköts av en för SJ och gemensam enhet *Stab försvar*. ansvarar för delfunktionen banhållning. Under den centrala enheten *Stab försvar* finns tre regionala organ. Finansieringen av SJ:s beredskapsverksamhet sker dels över anslag, dels med egna medel. Från det civila försvarets gemensamma ekonomiska ram tilldelas medel för beredskapsåtgärder. Medlen anvisas formellt till genom ett anslag men utnyttjas av *Stab försvar* för olika åtgärder inom såväl SJ:s som ansvarsområde. SJ tillskjuter därutöver egna intäktsmedel för att finansiera verksamheten. En snedvridning av konkurrensen skulle kunna anses uppstå genom att enbart SJ såsom operatör belastas med vissa kostnader för försvars- verksamhet. Beloppen är emellertid relativt obetydliga i sammanhanget. Den gemensamma enhet som SJ och har för försvarsberedskap bör bestå tills vidare. Regeringens förslag: En särskild tillsynsmyndighet bildas på järnvägsområdet. Myndigheten inordnas tills vidare administrativt i men blir i sin myndighetsutövning fristående från såväl som trafikintressenter. Myndigheten skall löpande följa upp avregleringen med avseende på dels den föreslagna ansvarsfördelningen, dels marknadsutvecklingen och utvecklingen av EG-regler på järnvägsområdet. organisation ses över. Det kan bl.a. bli aktuellt att i ett senare skede bryta loss tillsynsmyndigheten och från och bilda fristående myndighet. Förslag aviseras om att bolagisera verkets produktionsdel. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en bildas. Kommittén föreslås utöva tillsyn över järnvägsmarknaden och följa upp avregleringen. Vidare föreslås kommittén bl.a. utveckla ett långsiktigt regelsystem för fördelning av bankapacitet. På kan övervägas att överföra kommitténs uppgifter till en myndighet. Remissinstanserna: Endast vissa remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget. Av dessa är den övervägande delen kritiska till förslaget. Flertalet anser att kommittén ges en för svag ställning. SJ, () och Skogsindustrierna delar rapportens synpunkter. VTI påpekar att det kommer att ställas mycket höga krav på kompetens och integritet på den nya myndigheten. avstyrker förslaget att uppgifter eventuellt skulle kunna överföras till vid ett senare skede. Skälen för regeringens förslag: En särskild tillsynsmyndighet bör bildas för att utöva tillsyn över järnvägsmarknaden. föreslås fatta beslut om banfördelningen, utforma regler för banfördelning, medla vid konflikter avseende banupplåtelseavtalen samt pröva om den som söker tåglägen har ekonomiska förutsättningar att bedriva den sökta trafiken. Trafikledningsbeslut skall kunna överklagas till myndigheten. Myndig- heten föreslås vidare utforma villkoren för till- gången till gemensamma funktioner samt bedöma före- komsten av överflödig rullande materiel hos SJ. De beslut som tillsynsmyndigheten fattar bör kunna överklagas till regeringen. Den här föreslagna ansvarsfördelningen inom järnvägssektorn bygger på att det, i vart fall i ett inledningsskede, endast kommer finnas ett mindre antal järnvägsföretag som bedriver trafik på samma spår. För tillsynsmyndighetens del innebär detta att antalet ärenden avseende banfördelning, trafikledning etc. efter avregleringen kommer att vara begränsat. I takt med att fler operatörer etablerar sig på marknaden kan det senare bli aktuellt att modifiera den nuvarande ansvarsfördelningen. Detta kan även bli aktuellt om SJ:s dubbla roll t.ex. på trafikledningsområdet och i fråga om flera gemensamma funktioner visar sig ge upphov till problem. Myndigheten bör löpande följa utvecklingen för att vid behov återkomma till regeringen med förslag till åtgärder. efter avregleringen avser regeringen återkomma till med en samlad redovisning av avregleringen och dess effekter. Denna uppföljning bör samordnas med uppföljningen av SJ:s resultat och verksamhet efter utgången av (se vidare avsnitt 4.7). bör enligt regeringens uppfattning på samma sätt som tills vidare administrativt samordnas med Banver- ket. roll som infrastrukturhållare och därav följande intressen av operatörskaraktär, t.ex. avseende tillgång till spår och anläggningar, är oförenlig med de tillsynsuppgifter som föreslås, t.ex. övervakning av marknadsprissättning, tillgång och priser på rullande materiel m.m. Tillsynsfunk- tionen bör därför hållas åtskild från övriga verksamheter. I sin myndighetsutövning bör myndigheten vara fristående från såväl som trafikintressenter. Det bör enligt regeringens uppfattning vidare övervägas att i ett senare skede bryta loss tillsynsmyndigheten och från och bilda fristående myndighet. Detta bör ske i samband den översyn som aviseras avseende organisa- tion (se nedan). Detta tillsammans med möjligheten att överklaga till regeringen bör garantera en neutral handlägg- ning. Därutöver har givetvis med hjälp av konkurrenslagen (1993:20) möjlighet att inskrida mot konkurrensbegränsningar på järnvägsområdet. Regeringen kommer senare att ge i uppdrag att redovisa ett förslag till en ny tillsynsmyndighet fr.o.m. samt till finansiering av myndighetens verksamhet. I uppdraget skall ingå att föreslå hur trafikledningskostnaderna på länsjärnvägarna skall finansieras (se avsnitt 2.2.3). Regeringen avser att återkomma till finansieringsfrågorna budgetproposition. bör fram till dess bära tillkommande kostnader inom ramen för nuva- rande anslag. Ett effektivt banverk är av avgörande betydelse för järnvägens framtida konkurrenskraft gentemot övriga transportslag. Regeringen har i årets budgetproposition (1993/94:100 bil. 7) angett att , på liknande sätt som , bör omorganiseras så att produktionsdelen separeras från förvaltningsdelen. Målsättningen bör vara att all produktion i regi skall kunna konkurrensutsättas. Det bör därefter vara möjligt att bolagisera och privatisera pro- duktionsdelen. Förutsättningen bör vara att fungerande marknader skapas inom olika produktionsområden så att inte byte av associationsform och ägare leder till nya, privata monopol. har i olika sammanhang redogjort för internt pågående arbeten som syftar till att beskriva, tydliggöra och avgränsa verkets olika roller och ansvarsområden på ett sätt som överensstämmer med regeringens överväganden. Dessa arbeten bör avslutas skyndsamt. Re-geringen avser att återkomma till med förslag till en ny organisation för . 4 Riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet 4.1 Ärendet och dess beredning trafikpolitiska beslut redovisades inriktningen att SJ efter en femårsperiod skulle redovisa ett överskott som möjliggjorde självfinan- siering av rörelsen. Med hjälp av bl.a. en finansiell rekonstruktion av balansräkningen, en ny ansvarsfördelning beträffande infrastrukturen genom inrättande av samt avyttring av fast egendom m.m. som inte längre behövs för järnvägsändamål förutsågs en kraftig resul- tatförbättring. Genom beslutet fastställdes mål för SJ:s verksamhet . Koncernstrategin skulle baseras på en renodling av verksamheten till järnvägstrafik. Resultatet skulle förbättras med . Självfinansiering skulle kunna uppnås efter utgången av . SJ förutsågs vidare utvecklas till ett modernt och kundorienterat företag bl.a. genom en mer aktiv marknadsföring, bättre ekonimisk styrning och ökad transportkvalitet. Soliditeten för perioden skulle ligga på för affärsverket och för koncernen. behandlade SJ:s resultat och verksamhetsförutsättningar senast i samband med budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. 1992/93:TU27, rskr. 1992/93:445) samt kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150 bil. 5, bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445). budgetproposition konstaterades att SJ uppfyllt det av fastställda resultatförbättringskravet . Resultatet förbättrades med i storleksordningen . angavs att det redovisade överskottet inte är tillräckligt för själv- finansiering samt att soliditeten inte uppnått de nivåer som angivits i riksdagsbeslutet. Soliditeten inkl. leasing var vid utgången av för affärsverket och för koncernen. lönsamhet och resultatutveckling skulle därför analyseras vidare. Nya riktlinjer för SJ:s verksamhet avsågs att läggas fast fr.o.m. . kompletteringsproposition redovisades några förhållanden som behövde klarläggas ytterligare innan riktlinjer för SJ:s verksamhet skulle kunna presenteras. Det gällde bl.a. formerna för avreglering av järnvägstrafiken och dess konsekvenser för och verksamhet. Vidare angavs behov av en fördjupad analys av den framtida strukturen för SJ inkl. kapitalstruktur och finansiering. Den försämrade soliditeten i SJ i förhållande till krav noterades särskilt. SJ förutsattes koncentrera verksamheten till kärnverksamheten, dvs. De befogenheter som SJ innehaft till följd av trafikpolitiska beslut förlängdes att gälla under , t.o.m. , i avvaktan på nya riktlinjer för SJ. Regeringen avsåg att återkomma till med förslag i sådan tid att nya riktlinjer kan träda i kraft . Även frågan om SJ:s framtida associationsform skulle behandlas i detta sam- manhang. har en analys genomförts av ekonomi och verksamhet . Arbetet har skett i en arbetsgrupp med representanter från SJ samt från Kommunikations- och Finansdepartementen. Externa konsulter har biträtt arbetsgruppen. Konsekvenserna för SJ av en avreglering av järnvägstrafiken har beräknats utifrån det förslag till avreglering som presenteras i denna proposition. Detta innebär att SJ även framgent sköter den operativa trafikledningen på det statliga bannätet samt vissa andra gemensamma funktioner inom järnvägsområdet. Konsekvenserna för SJ redovisas i avsnitt 4.2. hemställde och ledning i en skrivelse till regeringen om bolagisering av affärsverket. SJ begärde bl.a. ett statligt kapitaltillskott på ca . SJ:s framställning har därefter analyserats i . Slutsatsen är att SJ i utgångsläget har en alltför svag ekonomisk och finansiell ställning för att nu ombildas till aktiebolag. Något kapitaltillskott kommer inte att medges. Därmed krävs ytterligare åtgärder i form av rationalisering och kapitalfrigörelse inom ramen för affärsverksformen. SJ har lämnat en affärsplan för verksamheten till regeringen.I affärsplanen redovisas ett alternativ baserat på själv- finansiering i med bl.a. minskade investeringar jämfört med skrivelsen till regeringen . I planen redovisas ett program för fortsatt omstrukturering av . Syftet med åtgärderna är att SJ, efter en treårsperiod, visar en sådan lönsamhet och självfinansiering att SJ uppnår angivna avkastnings- och soliditetskrav. Detta skulle innebära att SJ, efter utgången av , har en tillräckligt stark ekonomisk och finansiell ställning för bolagsbildning av verksamheten. I det följande lämnas förslag till mål och huvudinriktning för samt förslag till befogenheter för regeringen och för SJ (avsnitt 4.3 och 4.4). redovisas i avsnitt 4.6. Uppföljningen av SJ:s verksamhet mot uppställda mål redovisas i avsnitt 4.7. Järnvägsverksamhet har generellt sett ekonomiska problem i alla länder. I de allra flesta länder bedrivs järnvägen inom ramen för en statlig järnvägsförvaltning. Underskotten är i dessa fall som regel mycket omfattande. Endast i enstaka fall finns exempel på järnvägsdrift där tågtrafikföretag uppvisar en god lönsamhet. Företagen har i dessa fall satsat på produkter med stark konkurrenskraft jämfört med andra trafikslag och uppnått en mycket hög produktivitet. Verksamheten har koncentrerats till ett begränsat antal tågprodukter. Sådana exempel är höghastighetstågen i samt vissa godstågsupplägg i . Den svenska järnvägens arbetsproduktivitet, inkluderande såväl SJ som , är hög jämfört med andra europeiska länder. SJ är ett av de mest effektiva järnvägsföretagen i (UIC årsstatistik 1992). trafikpolitiska beslut redovisades inriktningen att SJ efter en femårsperiod skulle redovisa ett överskott som möjliggjorde själv- finansiering av rörelsen. SJ:s resultat förbättrades i enlighet med resultatförbättringskravet men resultatnivån är inte tillräcklig för att uppnå självfinansiering. Soliditeten har inte uppnått de nivåer som angivits i riksdagsbeslut. En förklaring till detta är att avyttring av fast egendom och aktier inte har kunnat fullföljas i den omfattning som planerats av lågkonjunktur. budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) redovisas några förhållanden som haft negativ inverkan på SJ:s verksamhet och resultat och som inte förutsågs trafikpolitiska beslut. T.ex. drogs stödet till SJ:s godstrafik om ca in . Som en följd av att erhöll trafikerings- rätt för malmtransporter på sjönk intäkterna och därmed resultatet för SJ.