prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — I varje fall bör behörigheten att besluta om uppsägning begränsas till de ärenden om avskedanden som anmäls till nämnden. i frågasätter fortsatta existensberättigande under hänvisning bl.a. till att nämnden saknar egna utredningsresurser och därför måste förlita sig på den utredning som görs av anställningsmyndigheten. Inte heller när fråga uppkommer om avskedande på grund av brott, finns det bärande skäl för att bevara . och Justitiekanslern kommer ju också - enligt förslag - att ha rätt att ingripa mot en felande arbetstagare, något som torde vara en tillräckligt verksam garanti mot vänskapskorruption. tycker att det är ett steg i fel riktning att vissa uppsägningar av personliga skäl skall flyttas från anställningsmyndigheten till . Principen bör vara att personalfrågor handhas av den som ansvarar för verksamheten i övrigt. avstyrker den vidgade behörigheten för . Flera "arbetsgivar- funktioner" leder till oklarhet och skapar problem i handläggningen samt medför osäkerhet för arbetstagaren. Skälen för mitt förslag Av 15 kap. 3 och 4 §§ framgår bl.a. att i stället för anställningsmyndigheten skall besluta om avskedande av vissa arbetstagare. Frågan om behörighet för nämnden att också besluta om uppsägning av personliga förhållanden har behandlats av , som dock inte ansåg att någon ändring borde göras i den då rådande ordningen (Ds Ju 1983:7 s. 335 f.). Enligt nu gällande ordning får lämna över prövningen av frågan om uppsägning på grund av personliga förhållanden till anställningsmyndigheten, i de fall ett avskedande enligt nämndens mening skulle vara för ingripande men det finns skäl som talar för att arbetstagaren i stället bör sägas upp. Jag anser att övervägande skäl talar för att behålla denna ordning. Jag får därvid peka på att en arbetstagare enligt 7 § LAS inte får sägas upp, om det finns möjlighet att omplacera vederbörande. En sådan prövning bör av praktiska och andra skäl åligga anställningsmyndigheten. Om får besluta också om uppsägning, måste nämnden ha nära kontakt med anställningsmyndigheten vid prövningen av möjligheterna till omplacering. En sådan ordning kan enligt min mening komplicera beslutsprocessen i stället för att förenkla den. Med anledning av att någon instans sätter fortsatta existens i fråga får jag framhålla att det är viktigt när det gäller de högre cheferna att det finns en utomstående, domstolsliknande instans som prövar dessa grannlaga frågor. Erfarenheten visar att det annars finns stor risk för att kritik från delar av allmänheten kan komma att riktas mot en ordning som innebär att dessa frågor avgörs av kollegor till cheferna. Enligt 15 kap. 4 § är beslutande organ för följande personkrets: andra ordinarie domare än justitieråd eller regeringsråd, byråchefer och därmed jämställda eller högre tjänstemän vid statliga myndigheter samt andra arbetstagare som regeringen bestämmer. I fråga om byråchefer och högre kan konstateras att förhållandena har ändrats betydligt sedan bestämmelsens tillkomst vid ämbetsansvarsreformen . tillsatte regeringen såväl myndighetschefer som avdelningschefer och byråchefer vid de statliga myndigheterna under regeringen. Myndigheternas byråer under en byråchefs ledning motsvarades i många fall av vad som kallas avdelningar och som leds av en avdelningschef. är byråcheferna bara i en del fall direkt underställda myndighetens chef. I regel är det då fråga om mindre myndigheter. I andra fall är byråchefen underställd en avdelningschef. Genom att titeln byråchef kommit att användas på lägre nivåer än har antalet byråchefer fortlöpande ökat. Rätten att anställa byråchefer och därmed jämställda arbetstagare, som inte lyder direkt under myndighetschefen, har också delegerats till myndigheterna under regeringen. Detta är en följd av s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226, a. prop. s. 66 f.) och de allmänna strävandena att delegera regeringsärenden. I likhet med anser jag att arbetstagare som anställs av en myndighet i princip också bör sägas upp eller avskedas av den myndigheten. En begränsning bör därför göras av den personkrets som omfattas av behörighet. Genom att inskränka den grupp som anges i 15 kap. 4 § första stycket 2 till att omfatta bara de arbetstagare som anställs av regeringen uppnås enligt min mening en lämplig avgränsning. I fråga om möjligheten att utvidga personkretsen får jag hänvisa till att regeringen i t.ex. myndigheternas instruktioner kan meddela föreskrifter med stöd av 15 kap. 4 § första stycket 3 . Jag anser att denna möjlighet bör finnas också i fortsättningen. 11.3 Bestämmelser om avstängning vid uppsägning eller avskedande Mitt förslag: Utöver reglerna i LAS behövs för den statliga delen av arbetsmarknaden inga särskilda regler om avstängning. Vissa särregler skall dock gälla för fullmaktshavarna. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 229-231) Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser berör inte dessa frågor. Några remissinstanser - , och - anser att frågorna om avstängning blir mer svårbedömda i fortsättningen, om reglerna i om avstängning tas bort och ersätts av reglerna i LAS. I LAS anges bara när avstängning inte får ske. framhåller att avstängning skall tillämpas med stor återhållsamhet enligt förarbetena till ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78 s. 199). Därför bör det klargöras att frågan om tillfällig omplacering alltid bör övervägas innan en avstängning aktualiseras. Överbefälhavaren påpekar att en avstängning enligt 34 § LAS måste inledas av en prövning om "särskilda skäl" föreligger. Arbetsdomstolen har en mycket restriktiv tolkning av "särskilda skäl". Detta kan leda till att en arbetsgivare avstår från att avstänga en arbetstagare trots att det vore motiverat med hänsyn till den offentliga verksamhetens särart. Bakgrunden till mitt förslag: Skillnaden mellan reglerna i och i LAS om avstängning är att det i anges när avstängning får ske och i LAS när avstängning inte får ske. Enligt 13 kap. 1 § får en arbetstagare avstängas från sitt arbete, om det inleds ett förfarande som syftar till att avskeda arbetstagaren. Ett annat fall är om det vidtas någon åtgärd för att anställa åtal mot en arbetstagare, under förutsättning att gärningen i fråga kan antas medföra uppsägning eller avskedande. Enligt LAS gäller som nämnts förbud mot avstängning i vissa fall. Om en arbetstagare sägs upp, består anställningsförhållandet till dess tvisten slutligt har avgjorts. Vid tvist om giltigheten av en uppsägning får således en arbetstagare inte stängas av från sitt arbete annat än om det finns särskilda skäl för det (34 § andra stycket). Detta är en undantagsregel som tar sikte på sådana fall, där arbetsgivaren på grund av arbetstagarens beteende eller anställningens särskilda beskaffenhet har ett legitimt behov av att kunna stänga av arbetstagaren från arbetet eller det annars framgår som mer eller mindre uppenbart att uppsägningen är sakligt grundad (prop. 1973:129 s. 277). Det kan nämnas att en arbetstagare som har sagts upp har rätt att behålla lönen och andra anställningsförmåner även om arbetstagaren då är avstängd från sitt arbete (12 § LAS). I rättsfallet AD 1978 nr 92 klargjorde domstolen att avstängningsförbudet, dvs. regeln om särskilda skäl för avstängning, måste anses tillämpligt också på avstängningar som ingår som ett första led i ett uppsägningsförfarande. Om arbetstagaren accepterar en uppsägning eller förklarar sig bara vilja föra skadeståndstalan, så synes en avstängning få ske utan att det finns särskilda skäl. I 35 § LAS behandlas avstängning i avskedandefallen. Som huvudregel gäller att ett anställningsförhållande bryts även om arbetstagaren för talan om att avskedandet skall förklaras ogiltigt. Har en domstol på yrkande av en arbetstagare beslutat att en anställning trots avskedande skall bestå, får arbetsgivaren inte stänga av arbetstagaren från arbetet (35 § tredje stycket LAS). I det fallet finns inte något utrymme för avstängning, även om särskilda skäl föreligger. En arbetsgivare får inte heller stänga av en arbetstagare från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen eller avskedandet, om en domstol har ogiltigförklarat uppsägningen eller avskedandet (37 § LAS). Av 30 § LAS framgår att också ett avskedande skall föregås av en under- rättelse till arbetstagaren och varsel till den lokala arbetstagarorganisation som han tillhör. Med hänsyn till arbetstagarsidans rätt att begära överläggning kan det dröja minst innan avskedandet får verkställas. I ett sådant fall är dock arbetsgivaren oförhindrad att avstänga arbetstagaren från arbetet - t.ex. om det behövs av utrednings-eller säkerhetsskäl - som behövs för att överläggning skall ske. Skälen för mitt förslag: Enligt min mening är det av vikt att samma regler i fråga om avstängning gäller över hela arbetsmarknaden. Jag anser inte att de synpunkter som framförts av remissinstanserna bör föranleda en ändring av denna princip. Detta innebär att reglerna i 13 kap. 1, 3 och 4 §§ inte förs över till den nya när det gäller avstängning vid uppsägning eller avskedande. Som en följd härav bör också övriga bestämmelser som rör dessa ämnen upphävas. Mot bakgrund av att bestämmelsen i 13 kap. 1 § om avstängning inte heller förs över till nya , bör inte heller bestämmelsen i 15 kap. 3 § om åklagares möjlighet att påkalla beslut om avstängning föras över. I avsnitt 9.9 har jag föreslagit att reglerna om avstängning på grund av sjukdom i 13 kap. 2 § skall föras över till den nya lag om fullmaktsanställning som jag föreslår. Också reglerna i 13 kap. 1 § om avstängning på grund av att avskedande kan bli aktuellt bör föras över till nämnda lag som närmare framgår av författningskommentaren (avsnitt 15.2). I likhet med vad som gäller i andra anställningsförhållanden behövs det inom det statliga området en möjlighet att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Är det fråga om en akut nödsituation, anses det enligt praxis att arbetsgivaren kan försätta arbetstagaren ur tjänstgöring (jfr avsnitt 9.9). Denna rätt grundar sig på arbetsgivarens arbetsledningsrätt samt allmänna rättsgrundsatser om nöd. Är det i stället ett led i en uppsägnings- eller avskedandesituation, kan arbetsgivaren på grund av det system som jag i övrigt förordar använda sig av reglerna om avstängning i LAS. Lika litet som kan jag finna att institutet försättande ur tjänstgöring behöver ändras eller författningsregleras (huvudbetänkandet s. 175, 180 och 181). 11.4 Uppskov med beslut när brott utgör grunden för uppsägning eller avskedande Mitt förslag: Föreskrifterna i 14 kap. 6 § slopas. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 231 f.). Remissinstanserna: Bara och behandlar dessa frågor. Enligt har utredningen - t.ex. i fråga om avstängning enligt 13 kap. och uppsägning eller avskedande enligt 14 kap. 6 § - utan tillräckligt bärande skäl bytt ut klara och entydiga regler mot mer komplicerade bestämmelser som leder till tolkningsproblem. Motsvarande regler i LAS borde ha förenklats. TCO-OF anser att bestämmelserna i 14 kap. 6 § bör gälla också i fortsättningen och kan utformas enligt 16 § lagförslaget. Motivet att ta bort lagrummet grundas bara på att förfarandet är besvärligt för arbetsgivaren. Skälen för mitt förslag: I 14 kap. 6 § föreskrivs att om en åtgärd har vidtagits för att anställa åtal mot en arbetstagare, får ett ärende om uppsägning eller avskedande på grund av gärningen inte avgöras, förrän ansvarsfrågan har prövats slutligt. Den paragrafen, som nära knyter an till reglerna om avstängning, har ingen motsvarighet i LAS. Enligt den lagen gäller månadsregeln, dvs. en uppsägning eller ett avskedande får inte grundas på omständigheter som arbetsgivaren har känt innan någon underrättelse lämnades enligt 30 § LAS (7 § tredje stycket och 18 § andra stycket LAS). Men om arbetsgivaren inte kan överblicka situationen, börjar tiden av en månad inte löpa förrän de närmare omständigheterna har blivit utredda, t.ex. när polisutredningen är klar (AD 1981 nr 160) eller när dom har fallit i brottmålet (AD 1981 nr 51). Som nämnts tidigare (avsnitt 2.3) föreslås i prop. 1993/94:67 ändringar i månadsregeln. Tidsfristen sträcks ut . I vissa situationer skall den tidsfristen kunna brytas igenom. När 14 kap. 6 § skall tillämpas, måste arbetsgivaren vänta på lagakraft- vunnen dom innan uppsägning eller avskedande får tillgripas. Enligt min mening är den kritik som har framförts mot den tidsutdräkt som är inbyggd i systemet på den statliga sektorn befogad. kan det dröja tills frågan är avgjord. Brottmålet kan komma att behandlas i flera instanser, innan arbetsgivaren kan fatta sitt beslut, som också kan prövas i flera instanser. Avsevärd tid kan således förflyta, till dess att frågan är slutligt prövad. Detta måste givetvis vara pressande för arbetstagaren, som dessutom kan vara avstängd från sitt arbete . För arbetsgivaren måste det också upplevas som påfrestande att beslut inte kan fattas ens i klara fall. Trots invändningarna från några remissinstanser kan jag inte finna annat än att systemet enligt 14 kap. 6 § bör ersättas av föreskrifterna om tidsfrister i LAS. 11.5 Allmänt skadestånd för bedömningsfel, m.m. Mitt förslag: Rätt till skadestånd vid avskedande enligt LAS skall införas. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 232). Remissinstanserna lämnar utredningsförslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: Enligt 38 § LAS har en arbetstagare som felaktigt har avskedats rätt till skadestånd. Enligt 16 kap. 7 § betalas inte sådant skadestånd för annat än brott mot vissa handläggningsregler; s.k. bedömningsfel omfattas således inte av rätten till skadestånd. Däremot kan en statlig arbetsgivare bli skyldig att utge allmänt skadestånd för bedömningsfel vid ett felaktigt uppsägningsbeslut. I likhet med tycker jag att detta är inkonsekvent, eftersom en uppsägning givetvis är mindre ingripande för arbetstagaren än ett avskedande. Med det föreslagna avskedandeinstitutet bör därför också följa rätt till skadestånd enligt reglerna i LAS. Därför bör avskedandefallen tas bort från 16 kap. 7 § . Uppsägningsfallen bör också utmönstras ur nyssnämnda paragraf som en följd av att jag har föreslagit att 14 kap. 6 och 8 §§ skall sakna motsvarighet i den nya lagen. 11.6 Rätten till normerat skadestånd Mitt förslag: 39 § LAS görs tillämplig på det statliga området vid uppsägningar och avskedanden av en del arbetstagare. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 232, 233). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot utredningens förslag. Försvarets civilförvaltning och Arbetsdomstolen är kritiska mot att 39 § LAS blir tillämplig på statliga anställningar. Domstolen menar att det förväntas av en statlig arbetsgivare att man rättar sig efter en domstols dom på ogiltighet av en vidtagen uppsägning eller ett avskedande. anser att det skulle vara värdefullt med en analys i propositionen av det lämpliga i att nämnda paragraf tillämpas på det statliga området. förutsätter att bestämmelsen bara undantagsvis kommer till användning men att den kan ha stor betydelse i vissa speciella förhållanden hos staten. Skälen för mitt förslag: Bestämmelserna i 39 § LAS handlar om verkningarna av att en arbetsgivare inte rättar sig efter en domstols ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande eller förklaring att en tidsbegränsad anställning skall gälla tills vidare. Anställnings- förhållandet skall därvid anses upplöst. Det går inte att på nytt föra talan mot arbetsgivaren. I stället får arbetsgivaren för sin vägran betala skadestånd till arbetstagaren enligt vissa bestämmelser. Skadeståndet är avsett att vara en kompensation för både ekonomisk och ideell skada. Det kan inte jämkas och det betalas ut även om arbetstagaren inte har lidit någon skada. Det är således fråga om allmänt skadestånd. Syftet är att skadeståndet genom sin storlek skall förmå arbetsgivaren att rätta sig efter domen. I samband med tillkomsten av denna paragraf diskuterades olika alternativ för att förmå arbetsgivaren att respektera domstolens dom. I likhet med utredningen framhöll föredraganden att det inte var lämpligt med regler om rätt för arbetstagaren att med exekutivt tvång återuppta sina arbetsuppgifter (prop. 1973:129 s. 182). I princip är skadeståndsreglerna i LAS tillämpliga också på det statligt reglerade området när det gäller uppsägning av tillsvidareanställda arbetstagare. Skadeståndsskyldigheten infördes redan i samband med att LAS trädde i kraft. I rapporten i vissa personalärenden, m.m. (Ds B 1978:3 s. 20) diskuterades tillämpligheten av 39 § LAS. I rapporten drogs den slutsatsen att nämnda paragraf inte är tillämplig på det statligt reglerade området, under hänvisning till att en arbetstagare enligt 7 kap. 1 § bara får skiljas från sin anställning med stöd av föreskrifter i . Rapporten är bilagd propositionen 1978/79:84 om myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, m.m. I det föregående (avsnitt 9.1) har jag föreslagit att nyssnämnda 7 kap. 1 § inte skall föras över till den nya lagen. Därav följer att 39 § LAS blir tillämplig även på statens område vid uppsägningar och avskedanden av tillsvidareanställda arbetstagare, om inte något annat föreskrivs. Av det nu sagda följer att lagrummet inte kan anses gälla för arbetstagare som är tillsatta med fullmakt. Jag anser inte att det skall tillskapas särregler på statens område som undantar tillämpligheten av 39 § LAS. Däremot hyser jag den uppfattningen att denna bestämmelse bara kan komma till använd- ning i undantagsfall. Jag avser dock att noggrant följa hur den kommer att tillämpas på statens område. 11.7 Handläggningen av frågor om avskedande av poliser och ordinarie domare Min bedömning: Någon omplaceringsskyldighet bör inte föras in vid avskedande av poliser eller ordinarie domare. Möjligheten att - exempelvis som ett mildare alternativ till avskedande - ta ifrån polismän behörigheten att utöva polistjänst enligt 1 kap. 2 § andra stycket polisförordningen (1984:730) behöver inte lagregleras. vid bör inte ges behörig- het att besluta om omplacering av en polis utan frågan bör lösas inom ramen för det nuvarande systemet. förslag: Överensstämmer med min bedömning (huvudbetänkandet s. 233-238). Remissinstanserna: föreslår att en ansvarsnämnd - personalansvarsnämnden vid styrelsen eller - bör ha möjlighet att pröva omplacering som alternativ till uppsägning av personliga skäl och till avskedande. påpekar att nyssnämnda bestämmelse i polisförordningen avser bara de fall när en polisman, utan att han har begått brott för vilka han kan komma att avskedas, av hälsoskäl eller allmän olämplighet inte bör få utöva polisyrket. Styrelsen framhåller att bestämmelsen också kan tillämpas vid sådan tillfällig omplacering som styrelsen har föreslagit i det föregående. anför vidare att det finns starka skäl för att överväga en generell ordning och komplettera de nuvarande sanktionerna mot felande arbetstagare med "omplacering på grund av brott". vid - eller - skulle med detta förslag få rätt att meddela beslut, som binder arbetsgivaren dvs. polismyndigheten eller , att omplacera en polisman till icke-polisiära arbetsuppgifter. Under den tiden kan han fråntas behörigheten som polisman med stöd av 1 kap. 2 § polisförordningen. Enligt mening har ett sådant beslut ingenting med arbetsled- ningsrätten att göra, eftersom det har en helt annan grund. Sammanfattningsvis anför att det är mycket angeläget att berörd ansvarsnämnd inom polisväsendet får möjlighet att som ett alternativ till uppsägning eller avskedande besluta om en tidsbegränsad omplacering. På det sättet skulle det bli möjligt att underlåta att avskeda polismän främst i fall där en så ingripande åtgärd inte hade vidtagits mot en arbetstagare med ett annat yrke. Beslutet bör kunna överklagas i samma ordning som gäller för avskedande. Om så anses behövas, säger sig vara beredd att införa det föreslagna systemet på prov. Bakgrunden till min bedömning: Enligt gällande rätt finns det ingen skyldighet för arbetsgivaren att försöka omplacera en arbetstagare, som riskerar att avskedas. Som nämnts i det föregående finns en sådan omplaceringsskyldighet vid uppsägning t.ex. av personliga skäl. har undersökt om det finns någon möjlighet att införa en omplaceringsskyldighet i samband med avskedande. Bakgrunden härtill är att det i praxis har förekommit att polismän har blivit avskedade i fall där en så ingripande åtgärd kanske inte skulle ha vidtagits om det hade gällt en arbetstagare med något annat yrke. Anledningen till avskedandet torde därför främst ha varit de särskilda krav som måste ställas på polismän (jfr AD 1981 nr 168, AD 1989 nr 69 och AD 1993 nr 64). Liknande fall har förekommit när det gäller domare (jfr AD 1989 nr 52 och AD 1992 nr 51). har också undersökt om det är möjligt att komplettera sanktionssystemet med att ta ifrån polismän eller andra behörigheten att utöva polistjänst etc. Den felande polismannen skulle därvid ha kvar sin anställning men med ändrade villkor. I 1 kap. 2 § polisförordningen finns föreskrifter om vilka som skall anses vara polismän. Av särskilt intresse är därvid paragrafens andra stycke, där det föreskrivs att bestämmelserna om polismän inte skall tillämpas på en tjänsteman som inte uppehåller en tjänst som polisman. Den främsta anledningen till att denna bestämmelse infördes, var just önskemålet att kunna omplacera polismän, som av olika skäl anses olämpliga för polisyrket, till andra befattningar inom polisväsendet med vilka polisiära befogenheter inte är förenade. Uppehåller inte en polisman sin tjänst, är han i princip skyldig att lämna ifrån sig sin polislegitimation. Inom ramen för den arbetsskyldighet som gäller i ett anställningsförhållande har en arbetsgivare rätt att varaktigt omplacera en arbetstagare till andra arbetsuppgifter. Denna rätt härleds ur anställningsavtalet och den arbetsledningsrätt som kommer därifrån. Vid finns en personalansvarsnämnd. Frågor om skiljande från anställningen på grund av personliga förhållanden prövas av nämnden också vad avser anställda i den lokala polisorganisationen. Däremot finns inga bestämmelser om att nämnden har rätt att besluta om omplacering. Skälen för min bedömning: I likhet med vill jag inte förorda att det införs någon rättslig skyldighet att försöka omplacera en arbetstagare vid avskedande. Det finns flera skäl för det. Ett problem är att avgränsa vilka personalkategorier som skall omfattas av en sådan omplaceringsskyldighet. Den bör givetvis avse arbetstagare på vilka kraven på oförvitlighet är höga. Polismän omfattas naturligtvis av sådana krav men det finns även andra arbetstagare, främst inom rättsområdet, som man ställer sådana krav på. Därför är det inte lämpligt med särlösningar för vissa personalkategorier. Att införa en generell omplaceringsskyldighet är inte heller någon bra lösning. Det skulle medföra, som framhåller, att skillnaden mellan avskedande och uppsägning nära nog suddades ut. Ett annat förhållande som talar emot att införa någon sådan omplaceringsskyldighet som här avses är de praktiska problemen. Det finns numera, sedan upphörde med sin verksamhet, inte någon myndighet som kan sköta en sådan uppgift som i regel in- nebär omplacering från en myndighet till en annan och som därför är mycket arbetskrävande. Därtill kommer att sådana omplaceringsförsök i regel har blivit resultatlösa. Det visar inte minst resultaten från arbetsmarknadsnämndens arbete. När det gäller möjligheten att omplacera en polisman, som är olämplig för sitt yrke, till icke-polisiära uppgifter inom polisväsendet, kan hänvisas till bestämmelserna i 1 kap. 2 § polisförordningen. Med tillämpning av denna bestämmelse är det i en del fall möjligt att låta en felande polisman få behålla sin anställning inom polisväsendet men utan några polisiära befogenheter. Som framgår av det föregående har personalansvarsnämnden vid Rikspolis- styrelsen ett ansvarsområde som omfattar arbetstagare hos flera anställningsmyndigheter.