prop · GH03209 · 1994-01-01 00:00:00 — Villkor som är kvantifierade leder ofrånkomligen till sådana effekter. Det gäller även det nuvarande arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Utformningen av arbetsvillkoret har enligt nu gällande regler främst betydelse för själva rätten till ersättning. Regeringen anser emellertid att arbetsvillkoret bör ha en mer vittgående betydelse. Som kommer att framgå i avsnitt 9 föreslår regeringen att den normalarbetstid och den dagsförtjänst som skall gälla för den enskilde skall beräknas med arbetsvillkoret som grund. Arbetsvillkoret bör därför utformas så att det ger ett rättvisande underlag för beräkningen av normalarbetstiden och dagsförtjänsten som det skall markera att rätten till ersättning kräver en klar anknytning till arbetsmarknaden. Den klara anknytningen bör manifesteras genom att ett icke obetydligt mått av förvärvsarbete skall krävas. Det nuvarande arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen innebär att ersättningsrätt kan inträda redan vid 225 timmars arbete (x ), dvs. av en helårsarbetstid. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att en så ringa omfattning av arbete skall ge rätt till ersättning. Detta kan i och för sig motverkas med bibehållande av den grundläggande konstruktionen för detta arbetsvillkor genom att t.ex. öka kravet på antalet arbetade dagar. Nackdelen med en sådan lösning är dock att detta arbetsvillkors konstruktion i sig är svår att förena med kravet att arbetsvillkoret skall ligga till grund för beräkningen av normalarbetstiden och dagsförtjänsten. Dagarna kan ju vara förlagda väldigt skiftande under de tolv månaderna. Det kan då vara svårt att få en entydig bild av den sökandes anknytning till arbetsmarknaden och vad som egentligen är den normala arbetstiden. En annan lösning är att kräva ett visst mått av arbete under . Genom detta uppnås flera fördelar. Bland annat anknytningen till arbetsmarknaden framträder tydligare. Det nuvarande arbetsvillkoret i KAS har denna konstruktion. Regeringen har övervägt för- och nackdelarna med dessa båda arbetsvillkor och därvid funnit, särskilt mot bakgrund av vad som strax föreslås i fråga om normalarbetstiden och dagsförtjänsten, att arbetsvillkoret i KAS har flest förtjänster. Den särskilde utredaren har föreslagit att arbetsvillkoret skall omfatta . Regeringen anser att detta krav är något långtgående i normalfallet. Det nuvarande kravet i KAS på minst 75 timmars arbete framstår enligt regeringens mening som väl avvägt. Regeringen föreslår därför att som gemensamt allmänt arbetsvillkor i arbetslös- hetsförsäkringen och KAS, såväl vad gäller grundbeloppet som dagpenningen, skall gälla det nuvarande arbetsvillkoret i KAS. Regeringen vill här erinra om att detta villkor infördes i KAS och att det har fungerat väl . Regeringen noterar också att förslaget ligger väl i linje med vad AMS har förordat. I fråga om arbetslöshetsförsäkringen innebär förslaget till allmänt arbetsvill- kor en viss skärpning i förhållande till nuvarande regler. Vid en samlad bedömning anser regeringen emellertid att fördelarna överväger och att uppstramningen är välmotiverad. I ett fall finns dock enligt regeringens mening skäl att frångå det nu föreslagna allmänna arbetsvillkoret och i stället föreskriva ett alternativt sådant. Det gäller i fråga om den som har haft ett varaktigt deltidsarbete men som inte har nått upp till minst 75 timmars arbete . Inom flera sektorer av arbetsmarknaden är det inte ovanligt att arbetstagarna är hänvisade till deltidsarbeten med kortare arbetstid än . Det gäller bl.a. inom kommuner och landsting samt handeln. För att dessa förvärsarbetande inte skall stå utan möjligheter till ersättning bör ett lägre timantal kunna godtas. En förutsättning bör dock vara att deltidsarbetet har en viss längre varaktighet. Regeringen föreslår därför att deltidsarbetande skall kunna uppfylla ett allmänt arbetsvillkor genom minst 65 timmars arbete inom ramtiden . Regeringen vill här betona det ansvar som arbetsgivarna har för att erbjuda anställningar som ger möjlighet till försörjning utan att skattebetalarna skall behöva träda emellan med inkomstutfyllnad. Genom att införa ett allmänt och ett särskilt arbetsvillkor ville utredaren begränsa möjligheten att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificera sig för nya ersättningsperioder. De kontanta understöden skall enligt utredaren ha en sådan utformning att de uppmuntrar och förstärker de drivkrafter som motverkar ett passivt mottagande av understöd. Enligt utredaren har de nuvarande reglerna i ALF-lagen och KAS-lagen inte en sådan utformning. Regeringen delar utredarens uppfattning. Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför en skillnad i fråga om möjligheten att kvalificera sig för nya ersättningsperioder genom att uppfylla ett allmänt eller ett särskilt arbetsvillkor. I likhet med utredaren föreslår regeringen därför att det bör införas ett sär- skilt arbetsvillkor. Rätten till ersättning bör påverkas av huruvida den sökande uppfyller ett allmänt eller ett särskilt arbetsvillkor. Regeringen har fram- hållit att en inkomstrelaterad ersättning endast bör lämnas till dem som har haft en klar anknytning till arbetsmarknaden. Ett allmänt arbetsvillkor bör därför endast kunna uppfyllas genom arbete eller sådan tid då det måste anses att den sökande fortfarande upprätthåller ett reguljärt förvärvsarbete. Beredskapsarbeten är en av flera alternativa åtgärder som arbetsförmedlingen kan erbjuda en arbetssökande. Anställningsvillkoren i beredskapsarbete är visserligen reglerade i kol- lektivavtal men den som deltar i beredskapsarbete omfattas inte av lagen om anställningsskydd. Anvisning till beredskapsarbete bestäms av arbetsförmedlingen och kan endast ges till den som är arbetslös. Regeringen anser inte att deltagande i beredskapsarbete visar att sökanden har haft den klara anknytningen till arbetsmarknaden som bör krävas. Regeringen föreslår därför att utfört beredskapsarbete inte längre skall likställas med förvärvsarbete och således inte kvalificera till ett allmänt arbetsvillkor. Däremot bör tid i beredskapsarbete självfallet få läggas till grund för uppfyllande av det särskilda arbetsvillkoret. Som kvalificerande för det särskilda arbetsvillkoret bör vidare gälla tid när den enskilde genomgår en arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, deltar i arbetslivsutveckling (ALU), i enskilt hem vårdar åldring eller handikappad i sådan utsträckning att han eller hon inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande, fullgör värnplikt eller åtnjuter föräldra- penningförmån enligt lagen om allmän försäkring, i de båda sistnämnda fallen dock tillsammans högst . Första gången den sökande blir arbetslös bör han eller hon endast få rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller dagpenning i KAS genom att upp- fylla ett allmänt arbetsvillkor. Genom detta betonas att dagpenning endast skall lämnas till den som har haft en klar anknytning till arbetsmarknaden. I fråga om grundbeloppet i KAS bör emellertid även den första ersättningsperioden få grundas på ett särskilt arbetsvillkor. Annars skulle t.ex. den som har avslutat en period med ungdomspraktik eller en arbetsmarknadsutbildning inte ha någon möjlighet att få grundbeloppet i KAS. Denna möjlighet finns och bör inte tas bort. Grundförutsättningen för att kunna få rätt till en ny ersättningsperiod med dagpenning från försäkringen eller KAS genom att uppfylla det särskilda arbets- villkoret, är således att den närmast föregående ersättningsperioden har grundat sig på ett allmänt arbetsvillkor. Den arbetslöse skall således först ha uppfyllt ett allmänt arbetsvillkor, varefter han eller hon har påbörjat en ersättnings- period. Därefter kan den arbetslöse få rätt till en ny ersättningsperiod genom att uppfylla ett särskilt arbetsvillkor. Om en arbetslös har fått ersättning grundad på ett särskilt arbetsvillkor kan han eller hon inte, med det angivna undantaget för grundbeloppet i KAS, få rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod genom att uppfylla ett sär- skilt arbetsvillkor. Det fordras i en sådan situation att den arbetslöse upp- fyller ett allmänt arbetsvillkor. Någon begränsning finns inte enligt de nuvarande reglerna för hur en person genom tid som jämställs med förvärvsarbete kan kvalificera sig för nya ersättningsperioder. Denna reglering kan ge upphov till en oändlig rundgång mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Regeringens förslag att begränsa återkvalificeringsmöjligheterna innebär att denna passiviserande rundgång kan brytas och att den arbetslöse, genom intensifierade åtgärder, kan återgå till reguljärt arbete. I KAS gäller vid fastställande av den ramtid under vilken arbetsvillkoret skall vara uppfyllt att överhoppningsbar tid inte får överstiga . Vad som avses med överhoppningsbar tid framgår av 8 ALF-lagen och KAS-lagen. Denna begränsning gäller inte i arbetslöshetsförsäkringen. Mot bak- grund av förslaget att dagpenning skall få lämnas också inom KAS-systemet bör samma regler gälla i de båda stödformerna även i detta avseende. Regeringen föreslår därför att denna begränsningsregel i KAS slopas. 9 Normalarbetstiden och dagsförtjänsten Regeringens förslag: Dagpenningen enligt ALF-lagen eller KAS-lagen skall beräknas på den dagsförtjänst som den sökande vanligen fick som var normal för sökanden i det arbete genom vilket det senaste arbetsvillkoret uppfylldes. Antalet grundbelopp i KAS skall likaså fastställas utifrån den arbetstid som var normal för sökanden i det arbete genom vilket det senaste arbetsvillkoret uppfylldes. Om det finns särskilda skäl får normalarbetstiden och dagsförtjänsten för en sökande som uppfyller ett arbetsvillkor men vars arbetstid har varierat inom ramtiden i stället beräknas utifrån den genomsnittliga arbetstiden inom ramtiden. Dagpenningen till en arbetslös, som har uppfyllt det särskilda arbetsvillkoret huvud- sakligen genom beredskapsarbete, arbets- marknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabi- litering för vilken statligt utbildningsbidrag har lämnats eller genom deltagande i arbetslivsutveckling, skall bestämmas till det belopp som skulle ha lämnats om den arbetslöse i fråga inte hade deltagit i åtgärden. Normalarbetstiden och dagsförtjänsten skall ändras under en pågående ersättningsperiod om den arbetslöse har förvärvsarbetat sammanhängande i sådan utsträckning att månaderna får tillgodoräknas i ett arbetsvillkor. Normalarbets- tiden och dagsförtjänsten skall dock inte ändras om den arbetslöse med förvärvsarbetet har fått dagpenning eller grundbelopp. En ändring skall inte ske till sökandens nackdel. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat normalarbetstidsfrågan. Länsrätten i finner det rim- ligt att den som efter en arbetslöshet får ett nytt arbete med en annan in- komstnivå i fortsättningen blir skyddad mot inkomstförlust på den nya nivån. anser att kvalifikationskrav och ersättningsperioder bör anpassas efter faktiskt utfört arbete. Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i 20 första stycket ALF-lagen lämnas ersättning av den arbetslöses dagsförtjänst. Av 20 andra stycket ALF-lagen framgår att med dagsförtjänst menas en femtedel av den veckoinkomst eller i fråga om försäkrad med månadslön, en tjugotvåendel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under arbetstid som var normal för den försäkrade. Avgörande för dagpenningens storlek är således dagförtjänsten som den försäkrade hade före arbetslöshetens inträde. Enligt 15 andra stycket ALF-lagen kan en person under en pågående ersättningsperiod genom arbete uppfylla ett nytt arbetsvillkor och när den pågående ersättningsperioden har gått till ända får den försäkrade rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Det har därvid utvecklats en praxis som innebär att den normalarbetstid som den arbetslöse hade när han eller hon påbörjade den första ersättningsperioden ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundande inkomsten även i efterföljande ersättningsperioder. Denna praxis kan belysas med följande exempel: En person har haft heltidsarbete med en månadsinkomst på . får den arbetslöse ett arbete som varar med en lön på . Därefter blir han eller hon arbetslös igen och får ersättning till dess ersättningsperioden är slut. Då prövas om arbetsvillkoret ånyo har uppfyllts. Eftersom det är fallet i detta exempel får personen i fråga en ny ersättningsperiod. Dagsförtjänsten räknas emellertid inte om utifrån det senaste arbetsvillkoret utan fastställs till den inkomst som den arbetslöse hade före den första ersättningsperioden. Dagpenningen blir oförändrad trots att inkomsten i det senaste arbetsvillkoret var lägre än i det första. Den nuvarande praxisen innebär i princip att dagpenningen inte kan sänkas, utan endast höjas för den som under en pågående ersättningsperiod genom arbete kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod. I fråga om den som arbetar deltid och får ersättning innebär den nuvarande praxisen att "eviga" ersättningsperioder har skapats. När ersättningsperioden har gått till ända prövas om den deltidsarbetslöse ånyo har uppfyllt arbetsvillkoret. Om så är fallet beviljas en ny ersättningsperiod. Normalarbetstiden ändras emellertid inte utan den fastställs till samma antal timmar som personen i fråga hade i sitt arbete före den första ersättningsperioden. På detta sätt kan den deltidsarbetslöse gång på gång få en ny ersättningsperiod trots att han eller hon aldrig ökar sin arbetstid. Den längre arbetstid som personen i fråga en gång hade blir bestående så länge han eller hon begär ersättning oavsett antalet ersättningsperioder. Den deltidsarbetslöse kan därigenom fylla ut inkomsten i ett deltidsarbete med deltidsersättning under "evig" tid utan att någonsin behöva gå upp i arbetstid. Vad nuvarande praxis för deltidsarbetslösa som får ersättning innebär kan belysas med följande exempel: En person arbetar heltid och har en månadslön på . Personen blir arbetslös och har då rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Han eller hon får då ersättning från försäkringen under t.ex. tiden - av , dvs. och tills vidare får personen en anställning som omfattar av en heltidsanställning. Lönen från deltidsanställning uppgår till . Ersättning lämnas då från försäkringen . Den försäkrade kommer således att få ersättning från försäkringen med ca (x ). Eftersom ersättning lämnas för endast kan personen få deltidsersättning under den tiden från till ca mitten av då personen har förbrukat sina . Under den gångna ersättningsperioden har emellertid personen genom sin deltidsanställning arbetat så mycket att han eller hon har kvalificerat sig för ytterligare en ersättningsperiod . Enligt nu gällande praxis skall den arbetslöse, trots att kvalificeringen för den nya ersättningsperioden har skett genom ett deltidsarbete anses ha en normalarbetstid som motsvarar heltid. I detta fall innebär det att personen även får en ersättning som motsvarar av den ursprungliga lönen på . Personen fortsätter under den nya ersättningsperioden med deltidsanställningen och får ersättning från försäkringen . Personen kommer således även fortsättningsvis att få från försäkringen som han eller hon får en lön på från deltidsanställningen. På det i exemplet beskrivna sättet kan en deltidsarbetslös fortlöpande kvalificera sig för rätt till ersättning från försäkringen och därigenom få deltidsersättning till dess han eller hon uppnår . Den nuvarande tillämpningen av reglerna i ALF-lagen har lett till en utveckling som måste anses strida mot de grundläggande principerna för arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen skall ge ett ekonomiskt skydd då den arbetslöse ställer om sig till ändrade förhållanden. Det är inte avsikten att försäkringen skall garantera en och samma livsinkomst ända fram till pensioneringen. Arbetslöshetsförsäkringen måste också harmoniera med arbetsmarknadspolitiken. Ett mål för arbetsmarknadspolitiken är att skapa en flexibel arbetsmarknad där människor kan få ett arbete som motsvarar deras arbetsutbud. Den nuvarande praxisen medför särskilt i fråga om de deltidsarbetslösa en konservering av en struktur på arbetsmarknaden som innebär att människor inte kan få ett arbete som motsvarar deras önskemål om arbetstid och i många fall inte heller har ekonomiska incitament att gå upp i arbetstid. Dessutom innebär praxisen en, enligt regeringens mening, icke önskvärd subventionering av arbetsgivare som envisas med att erbjuda endast deltidsanställningar. Enligt regeringens uppfatt- ning bör normalarbetstiden i stället relateras till det arbete som ligger till grund för det senaste arbetsvillkorets uppfyllande. För en arbetslös innebär detta att det är det arbete som har utförts och som kvalificerar för en ny ersättningsperiod som utgör utgångspunkten för normalarbetstidens och dagsförtjänstens beräkning . I det angivna exemplet rörande den person som hade heltidsarbete och fick en lön på kommer med förslaget ersättningen att bestämmas till av . I exemplet rörande personen som fick en deltidsanställning innebär förslaget att ersättning inte lämnas under någon ytterligare ersättningsperiod sedan de har förbrukats. Om personen i fråga emellertid skulle förlora sin deltidsanställning kommer ersättning att lämnas . Ersättningen i den nya 300-dagarsperioden kommer då att grunda sig på inkomsten i deltidsanställningen, dvs. av månadslönen på . Den föreslagna bestämmelsen för att beräkna normalarbetstiden och dagsförtjänsten bör dock få frångås om det finns särskilda skäl. Det kan gälla om den arbetslöse har haft en arbetstid som har varierat mellan månaderna. I ett sådant fall bör normalarbetstiden och dagsförtjänsten få beräknas utifrån den genomsnittliga arbetstiden inom ramtiden. För flertalet av de arbetslösa som får ersättning gäller samma normalarbetstid och dagsförtjänst . I vissa fall kan det dock vara befogat att ändra normalarbetstiden och dagsförtjänsten under en pågående ersättningsperiod. Regeringen föreslår att detta skall ske om den arbetslöse har förvärvsarbetat sammanhängande i sådan utsträckning att månaderna får tillgodoräknas i ett arbetsvillkor. Som den nya normalarbetstiden och dagsförtjänsten skall gälla normalarbetstiden och dagsförtjänsten i detta senaste arbete. För den som med förvärvsarbete har fått dagpenning eller grundbelopp bör dock inte normalarbetstiden och dagsförtjänsten ändras. En ändring bör inte få ske till den arbetslöses nackdel. Det har hävdats att regeringens aviserade förslag i fråga om normalarbetstid skulle leda till att kassamedlemmar väljer att inte anta erbjudanden om t.ex. ALU eller arbetsmarknadsutbildning. Den som är kassamedlem får utbildningsbidrag som motsvarar ersättningen från försäkringen när han eller hon är anvisad ALU, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Detta innebär att utbildningsbidraget för denna kategori av arbetslösa uppgår till av den tidigare inkomsten, dock högst per dag. Det påstås att regeringens förslag skulle leda till att den som genom t.ex. ALU har kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod skulle få en ersättning som motsvarar av det utbildningsbidrag som lämnades då han eller hon var ALU-anvisad. Successivt skulle ersättningsnivån komma att sänkas för den som anvisas ALU, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Det har självfallet aldrig varit regeringens avsikt att motverka att personer väljer utbildning och kompetentsutveckling framför passivt mottagande av understöd. Enligt regeringens uppfattning har de nuvarande reglerna i ALF-lagen en sådan utformning att de inte leder till de påstådda effekterna. Det är emellertid viktigt att alla tveksamheter på denna punkt undanröjs och därför föreslår regeringen att det i ALF-lagen och KAS-lagen införs regler som innebär att den som huvudsakligen har uppfyllt det särskilda arbetsvillkoret genom ar- betsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag har lämnats eller genom deltagande i ALU skall få en ersättning som motsvarar minst utbildningsbidraget. Detta innebär att om den arbetslöse under t.ex. utbildningen har haft ett utbildningsbidrag på per dag, kommer han eller hon också att få en dagpenning från försäkringen eller KAS som uppgår till minst samma belopp. Endast i fråga om den som vid t.ex. arbetsmarknadsutbildning får ett utbildningsbidrag som är högre än grundbeloppet eller dagpenningen bör arbetslöshetsersättningen efter åtgärden fastställas till vad som skulle ha gällt om den arbetslöse inte hade deltagit i åtgärden. Som en konsekvens av att beredskapsarbete skall få tillgodoräknas endast för uppfyllande av det särskilda arbetsvillkoret bör också gälla att ersättningen efter beredskapsarbete skall vara densamma som den som lämnades före åtgärden. För dem som inte har fyllt och som deltar i upphandlad arbets- marknadsutbildning och för dem som deltar i arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet gäller särskilda regler i fråga om utbildningsbidrag. Till dessa personer lämnas ett utbildningsbidrag med lånedel. Bidraget motsvarar av det belopp som skulle ha lämnats i arbetslöshetsersättning. Resterande får personen i fråga låna om han eller hon så önskar. Dessa grupper skall vid arbetslöshet få en dagpenning som motsvarar dagpenningen i KAS eller arbetslöshetsförsäkringen, dvs. ett belopp som motsvarar utbildningsbidraget inkl. lånedelen oavsett om lånet har tagits eller inte. Regeringens förslag: Grundbeloppet enligt KAS-lagen lämnas under längst (ersättningsperiod) till den som inte har fyllt . För den som har fyllt är ersättningsperioden längst . Ersättningsperioden för den som har fyllt är längst . Dagpenningen enligt KAS-lagen lämnas under längst till den som inte har fyllt . För den som har fyllt är ersättningsperioden längst . Till den som har utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen eller dagpenningen i KAS efter att ha fyllt lämnas grundbelopp under längst . Till den som får ersättning på grund av att hon eller han har uppfyllt ett särskilt arbetsvillkor är ersättningsperioden dock längst utom för den som inte har fyllt och får grundbeloppet i KAS. Då är ersättningsperioden längst . Utredarens förslag: Ersättning lämnas under längst för sökande som inte har fyllt och under längst för den som har fyllt . Antalet ersättningsperioder utan mellanliggande förvärvsarbete begränsas till tre. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. stöder utredarens förslag vad gäller ersättningsperiodernas längd och antal. och anser att kvalifikationstid och ersättningstid bör anpassas efter faktiskt utfört arbete. AMS och SO anser att utredarens förslag om kortare ersättningsperioder inte är lämpligt att genomföra i det rådande arbetsmarknadsläget. Även LO och TCO invänder mot att förkorta ersättningsperioderna eftersom detta leder till att fler arbetslösa utestängs från ersättning. befarar att de begränsningar som föreslås kommer att resultera i ett ökat behov av socialbidrag. vid Lunds universi- tet efterfrågar analyser över hur de grupper som lämnar arbetsmarknaden skall försörja sig. Skälen för regeringens förslag: I 14 första stycket KAS-lagen föreskrivs att KAS lämnas under längst (ersättningsperiod) för den som inte har fyllt . För den som har fyllt är ersättningsperioden längst och längst för den som har fyllt . I 14 ALF-lagen föreskrivs att ersättningsperioden är längst . Har den försäkrade uppnått innan ersättningsperioden har gått till ända är perioden i stället längst . Den som är utförsäkrad från arbetslöshetsförsäkringen efter fyllda kan i stället få KAS . Det föreslagna grundbeloppet enligt KAS-lagen skall motsvara det stödbelopp som lämnas enligt de nuvarande reglerna i KAS-lagen och den föreslagna ersättningsformen dagpenning enligt KAS-lagen skall motsvara den dagpenning som lämnas från arbetslöshetsförsäkringen.