prop · GH031 · 1994-01-01 00:00:00 — Helt olika uppgifter ligger normalt till grund för värderingen enligt olika värderingsmodeller. Vid en ändrad indelning av t.ex. byggnadstyp måste således nya uppgifter inhämtas från fastighetsägaren. Bestämmelser om vilken egendom som är skattepliktig finns i 3 kap. FTL. För skattefri egendom bestäms inte något taxeringsvärde. Skattepliktig och skattefri egendom kan inte ingå i samma taxeringsenhet. Ett avgörande av skattepliktsförhållandena har således betydelse för indelningen i taxeringsenheter och därmed även för övriga i det följande redovisade delar av beslutet om fastighetstaxering. Indelningen i taxeringsenheter regleras huvudsakligen i 4 kap. FTL. Taxeringsenhet är vad som skall taxeras för sig. I princip skall ett taxe- ringsvärde bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde. Marknadsvärde skall bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget andra året före det år då allmän fastighetstaxering av taxeringsenheten sker (nivååret). Indelningen i taxeringsenheter har således betydelse för vilket nivåår som skall ligga till grund för taxeringen. Även i övrigt har det betydelse för själva värderingen såsom för t.ex. indelningen i värderingsenheter, bestämning och klassificering av värdefaktorer och bestämning av justering för säregna förhållanden. Grundläggande bestämmelser om indelning i värderingsenheter finns i 6 kap. FTL. Indelningen har betydelse för värderingen och påverkar t.ex. bestämning och klassificering av värdefaktorer. Bestämning och klassificering av värdefaktorer samt beräkning av riktvärde Enligt 7 kap. 3 § FTL sker själva värderingen av byggnadstyper och ägoslag som avses i 8-15 kap. FTL med utgångspunkt i värdefaktorer. Med värdefaktorer avses egenskaper som är bundna till fastigheten och som påverkar dess marknadsvärde. Det finns tre slag av värdefaktorer, nämligen - värdefaktorer som ej skall beaktas vid taxeringen, t.ex. privaträttsliga förpliktelser, - värdefaktorer som beaktas vid riktvärdets bestämmande och - värdefaktorer för vilka genomsnittliga förhållanden förutsätts föreligga inom värdeområdet och som därför inte beaktas särskilt vid riktvärdets bestämmande. Bestämning och klassificering av värdefaktorer ligger till grund för beräkningen av värden (riktvärden) för värderingsenheter samt beräkning av delvärden och taxeringsvärde. Den påverkar även frågan om justering för säregna förhållanden. Det kan nämnas att beräkningen av riktvärden sker för varje värderingsenhet för kombinationer av värdefaktorer och på grundval av bl.a. rekommenderade riktvärdeangivelser. Bestämning av justering för säregna förhållanden Om i fråga om en taxeringsenhet den under punkt 7 sistnämnda typen av värdefaktorer inte motsvarar vad som är genomsnittligt inom värdeområdet kan enligt 7 kap. 5 § FTL justering för säregna förhållanden komma i fråga vid värderingen. Vid en justering måste det säregna förhållandets värdeinverkan bedömas. Justering görs på värdet av värderingsenhet och påverkar därmed även delvärden och taxeringsvär- det. Beräkning av delvärden och taxeringsvärde Beräkningen av delvärden och taxeringsvärde sker enligt bestämmelserna i 5 kap. I princip innebär detta att de olika värdena för värderingsenheterna summeras till olika delvärden och sedan slutligen till ett totalt taxeringsvärde för taxeringsenheten. Under denna punkt skall några speciella frågor tas upp som kan påverka de huvudsakliga besluten och åtgärder som skall företas enligt den ordning som anges under punkterna 1-9. Domstolar och andra myndigheter är bundna av de regler som utfärdas i föreskriftsform. Från föreskrifter får avvikelse ske endast efter lagprövning. I fråga om rekommendationer föreligger inte sådan bundenhet. Rekommendationer för fastighetstaxeringen tjänar som vägledning och följs som regel om de inte visas vara behäftade med något fel. Det kan således undantagsvis förekomma att en föreskrift eller rekommendation inte skall tillämpas. Konsekvenserna för fastighetstaxeringen beror på vilka åtgärder under punkterna 1-9 som påver- kas. En annan fråga som kan vara av intresse för systematiken vid fastighetstaxeringen är möjligheterna till extrapolering. Med detta avses att de tabeller som tillämpas vid värderingen medger att man kan frångå de värden som de utvisar. Exempelvis avser tabellerna för småhus endast byggnader med en storlek upp till 350 kvm. Sista kolumnen i tabellen utgör en s.k. öppen klass vilket innebär att även ett högre värde kan åsättas byggnader över 350 kvm. Det finns även tabeller som medger att man åsätter ett lägre värde än det tabellen medför. Till grund för en extrapolering ligger värderingstekniska bedömningar. Olika resultat av denna bedömning påverkar värdet av en värderingsenhet samt delvärdena och taxeringsvärdet. Av min redogörelse framgår sammanfattningsvis att en mängd sakfrågor måste avgöras vid fastighetstaxering. Dessa hänger samman enligt en viss systematik. Detta medför att ett ändrat ställningstagande i en fråga kan leda till att andra frågor måste avgöras mot bakgrund av ändrade förutsättningar. I vissa fall måste då även nya uppgifter inhämtas. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Länsrätten i anför att det inte är lätt att helt överblicka vilka konsekvenser införandet av en sakprocess får på det fastighetstaxeringsrättsliga området. En något utförligare genomgång och exemplifiering skulle enligt länsrätten vara av värde. anför att det vore naturligt att låta processen vara en kombinerad belopps- och sakprocess. anför att det vid en övergång från belopps-till sakprocess finns risk för att systemet blir krångligare och att om en omläggning skall genomföras bör noggranna regler utformas. Förbundet anser slutligen att införandet av en sakprocess utgör en avvikelse från bestämmelserna om att taxeringsvärdet skall motsvara av markrnadsvärdet . Skälen för mitt förslag: Skatteprocessen har utformats som en sakprocess i mål avseende skatter och avgifter som omfattas av TL, lagen (1968:430) om mervärdeskatt och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Det karaktäristiska för sakprocessen är följande: - En enskild sakfråga utgör processföremål. - Yrkanden och grunder som klaganden angett inom överklagandetiden utgör processens ram. - Fritt byte av grund är inte tillåten. Däremot kan nya omständigheter åberopas om frågan som är föremål för prövning därigenom inte ändras. Dessutom kan ett nytt yrkande framställas om det stödjer sig på väsentligt samma grund. - Äkta kvittningsinvändningar är inte tillåtna. Fastighetstaxeringsprocessen har karaktären av beloppsprocess. I princip bestäms processens ram genom de beloppsmässiga yrkanden som framställs om förändrat taxeringsvärde. Beloppsramen utgör egentligen den enda begränsningen för vilka nya grunder eller invändningar som kan framställas. Helt nya frågor kan således komma upp under processen. Det som kännetecknar beloppsprocessen är följande: - Processföremålet är en beloppsmässigt bestämd och inte någon enskild sakfråga. - De beloppsmässigt fixerade yrkandena utgör ramen för processen. - Klaganden kan fritt byta grund inom beloppsramen. - Kvittningsinvändningar är tillåtna inom beloppsramen. - Begreppet res judicata finns inte i vedertagen bemärkelse. I förarbetena till TL framhöll departementschefen som en fördel med bReloppsprocessen att den medför en informell processordning. Å andra sida ansåg han att motpartens obegränsade rätt att göra kvittningsinvändningar kunde kritiseras eftersom instansordningsprincipen sätts ur spel och parterna inte vet vad de riskerar i processen eller vilka frågor som kommer under bedömande. Införandet av en sakprocess har medfört att någon ändring av talan i princip inte får ske om en helt ny fråga därvid aktualiseras. Inte heller får motparten göra kvittningsinvändningar som hänför sig till en annan fråga än den som klaganden för talan om. I förarbetena till TL uttalades att ett väsentligt utvidgat omprövningsförfarande i förening med en sakprocess skulle förbättra den skattskyldiges möjligheter att få rättelse. Rättssäkerheten skulle således kunna förstärkas och dessutom skulle ärenden som inte är tvistiga rensas bort hos skattemyndigheterna. Domstolarna skulle därmed praktiskt taget enbart ägna sig åt att avgöra tvister. De motiv som redovisas i förarbetena är enligt min mening också relevanta vid införandet av en sakprocess i mål om fastighetstaxering. Det är dessutom ett intresse i sig att på hela skatteområdet ha en gemensam processform. Införs sakprocess även i fas- tighetstaxerings-processen omfattas alla viktiga måltyper på skatteområdet av sakprocessen. Övergång till sakprocess är vidare även vid fastighetstaxering en förutsättning för ett utvidgat omprövningsförfarande. Beloppsprocessens möjligheter till byte av grund så att talan kan avse en fråga som inte varit föremål för omprövning förtar syftet med det utvidgade ompröv- ningsförfarandet. En förskjutning mot första instans blir svårare att åstadkomma. Det blir även svårare att få en lika lång effektiv omprövningsperiod för samtliga fastighetsägare. Prövningen i länsrätten kommer att begränsa övervägandetiden genom att hela taxeringen är föremål. Den extraordinära besvärstiden kan inte slopas. För fastighetstaxeringsprocessen skulle en sakprocess i de flesta fall inte medföra några större skillnader i förhållande till gällande processform. Den tvistiga frågan kommer även i sakprocessen att normalt omfattas av yrkanden och grunder av vilka det framgår vad som skall prövas. Fastighetsägaren torde inte ha några större svårigheter att ange saken i målet. Om tveksamhet råder torde skattemyndigheten klargöra detta redan vid omprövningen. I praktiken omfattar fastighetstaxeringsmål avgränsade frågor som vid en ändring medför vissa enligt reglerna om fastighetstaxering bestämda konsekvenser för övriga delar av beslutet om fastighetstaxering. Mer sällan sker en omprövning av fastighetstaxeringsbeslutet i alla dess delar. Sakprocessen i kombination med beslut om taxeringsåtgärder medför att domstolarna inte i någon större omfattning behöver ägna sig åt beräkning och fastställande av taxeringsvärden. Genom detta förfarande minskas även riskerna för felräkningar m.m. Hos skattemyn- digheterna sker tabellslagning, beräkning av taxeringsvärden och redovisning av besluten helt maskinellt. Någon risk för att sakprocessen skulle minska möjligheterna till materiell rättvisa kan inte heller anses föreligga. De möjligheter att uppnå ett materiellt rättvist resultat som finns i beloppsprocessen genom möjligheter till taleändring och kvittningsrätt kan i en sakprocess i stället tillgodoses genom omprövningsförfarandet. Fastighetsägaren kan således få nya frågor prövade av skattemyndigheten genom omprövning utan hinder av att andra frågor är eller har varit föremål för prövning i domstol. Även skattemyndigheten har denna möjlighet. Dessutom föreligger en möj- lighet till eftertaxering, t.ex. vid fel som grundar sig på oriktiga meddelanden. Slutsatsen är således att en övergång till sakprocess bör ske även beträffande fastighetstaxering. Lagregleringen med anledningen av förslaget föreslås ske genom att i 22 kap. 3 § FTL tas in en hänvisning till . Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: I inkomstskatteprocessen har ingen definition av sakbegreppet införts. Processföremålet får i varje enskilt fall individualiseras av det överklagade beslutet samt klagandens yrkanden och de omständigheter som anges till stöd för yrkandet. Enligt förarbetena till TL borde någon precisering av sakprocessen inte ske i form av någon särreglering. Preciseringen av processföremålet får i stället ske genom praxis. Denna bör utvecklas under influens av tidigare praxis inom skatteprocessen och de allmänna processrättsliga principer som ligger till grund för bestämmelser. Vad som avses med processföremålet framgår här indirekt av bestämmelserna i 13 kap. 3 § om vad som utgör tillåten taleändring. I sakprocessen utgörs processföremålet av en enskild fråga. Vad som utgör processföremålet har betydelse för vad som avses med taleändring och vilka kvittningsinvändningar som är tillåtna. Det har även betydelse för domens rättskraft. I remissvaren på betänkande efterlystes närmare riktlinjer för rättstillämpningen. I proposition om ny taxeringslag pekade regeringen på vissa grundsatser som borde vara vägledande (prop. 1989/90:74 s.370 ff.). Även vid fastighetstaxering bör saken närmare preciseras genom praxis mot bakgrund av de allmänna processrättsliga principer som ligger till grund för bestämmelser. Bestämmandet av vad som utgör saken får alltså ske i varje enskilt fall genom sedvanlig juridisk teknik. praxis finns inte i någon större omfattning för fastighetstaxeringen. En viss ledning torde denna ändå kunna ge. Det utmärkande för dagens process beträffande fastighetstaxeringen är ju att det som i huvudsak utreds och underkastas en rättslig prövning är de frågor som klaganden har aktualiserat genom sin talan. Saken kommer således att individualiseras främst genom de yrkanden som klaganden framställer men också genom de omständigheter som anges till stöd för yrkandet. De konsekvensändringar som följer av beslutet i sakfrågan framgår vanligtvis direkt av bestämmelserna om fastighetstaxering. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: I inkomstskatteprocessen får en väckt talan i princip inte ändras. Klaganden får dock justera sitt yrkande till att avse ett högre belopp om den fråga som prövas därigenom inte ändras. I länsrätt får klaganden dessutom, inom den tid som gäller för överklagandet, föra in en ny fråga som har samband med den som skall prövas, om domstolen finner att den nya frågan utan olägenhet kan prövas i målet. Bestämmelserna i om taleändring har utformats mot bakgrund av bestämmelserna i . Av processekonomiska skäl har man emellertid gått ett steg längre i och med att en ny fråga får föras in i ett mål i länsrätt om den har samband med den fråga som redan ligger för prövning. Bestämmelserna är ändamålsenliga också vid fastighetstaxering. Även vid fastighetstaxering bör således en talan i princip inte få ändras. Som ändring av talan anses inte när klaganden inskränker sin talan eller, utan att frågan som är föremål för prövning ändras, åberopar en ny omständighet till stöd för sin talan. För att nya omständigheter skall kunna prövas i Regeringsrätten krävs dessutom att särskilda skäl föreligger (37 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL). Vidare bör klaganden få framställa ett nytt yrkande om inte en ny fråga därigenom förs in i målet. En utvidgning av talan till att avse ett nytt yrkande som stödjer sig på väsentligen samma grund kan vid fastighetstaxering exempelvis avse en beloppsmässig utvidgning av ett yrkande om justering för säregna förhållanden. Detta överensstämmer även med bestämmelsen i 29 § FPL som ger domstolen möjlighet att gå utöver yrkandet i målet om det kan ske utan men för något motstående enskilt intresse. Beloppsmässiga utvidgningar får tas upp till prövning i samtliga instanser. Eftersom yrkandet avser den fråga som är föremål för domstolens prövning kommer det att omfattas av domstolsavgörandets rättskraft. Det ändrade yrkandet kan under pågående process inte tas upp till omprövning av skattemyndighet på grund av litis pendens. En ny fråga bör dessutom, inom den tid som gäller för överklagande, kunna föras in i ett mål i länsrätt om den har samband med den fråga som redan föreligger för prövning. Med hänsyn till instansordningsprincipen bör detta enbart få ske i länsrätt. Vid fastighetstaxering medför detta enligt min mening att exempelvis ett yrkande om justering för säregna förhållanden avseende markradon kan utvidgas till att även omfatta justering för att trädgårdsanläggning saknas. Yrkandena avser i detta fall justering av värdet för en värderingsenhet tomtmark. Regeln är motiverad av processekonomiska skäl och länsrätten bör således kunna avvisa den nya frågan om det skulle vara förenat med någon olägenhet att handlägga frågorna gemensamt. Ett exempel på en sådan olägenhet kan vara om den nya frågan medför att ytterligare utredning behövs. En avvisad begäran om att få utvidga yrkandet bör normalt föranleda att skattemyndigheten omprövar frågan. Rätten får dessutom överlämna den nya frågan till skattemyndigheten för omprövning. Detta torde bli aktuellt framför allt om tidsfristen för begäran om omprövning har gått ut när avvisningsbeslutet meddelas. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. Skälen för mitt förslag: När ett beslut om fastighetstaxering har vunnit laga kraft innebär detta normalt att det inte kan överklagas. Hela taxeringen har vunnit rättskraft. Detta kan medföra rättsförluster för fastighetsägarna i vissa fall. Som en ventil finns emellertid möjligheterna till besvär i särskild ordning. Principerna om rättskraft vid fastighetstaxering behöver inte ändras vid införandet av en sakprocess. De får däremot en annan omfattning. Det är normalt enbart en avgränsad fråga, inte hela taxeringen, som prövas. Det är alltså denna som omfattas av domens rättskraft och som inte kan prövas på nytt när domen har vunnit laga kraft. Fastighetsägaren kan således få andra frågor prövade inom den femåriga omprövningsperioden. För civilprocessen finns bestämmelser om rättskraft i 17 kap. 11 § första stycket . Någon motsvarighet till bestämmelserna finns inte i FPL. Några särskilda regler om rättskraft torde inte behöva införas. Däremot bör det särskilt anges att skattemyndigheterna inte får ompröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsdomstol. I förarbetena till TL har departementschefen ställt upp vissa riktmärken som i stort svarar mot vad som finns för civilprocessens del. Dessa är enligt min mening även av grundläggande betydelse för fastighetstaxeringen och innebär följande. Vad som omfattas av en doms rättskraft kan i princip avgöras mot bakgrund av reglerna om taleändring. En doms rättskraft omfattar den sakfråga som prövats. En frågas individualitet bestäms genom yrkandet och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. I ett nytt ärende kan således endast prövas nya yrkanden eller omständigheter som hade utgjort otillåten taleändring vid den tidigare prövningen. I detta sammanhang har i förarbetena till TL särskilt betonats vikten av att domstolarna driver en kraftfull materiell processledning och ser till att det i målet klarläggs vad saken egentligen gäller. Domstolen bör särskilt uppmärksamma om det för klagandens yrkande finns någon annan relevant grund än den som angetts till stöd för yrkandet. Genom domens rättskraft prekluderas alla grunder (omständigheter) som skulle ha kunnat åberopas av fastighetsägaren till stöd för hans talan. Fastighetsägaren kan således inte föra en ny talan med samma yrkande under åberopande av andra grunder. Även omständigheter som inte åberopats vid en tidigare prövning av sakfrågan mister alltså sin rättsliga betydelse. Med omständigheter avses normalt de faktiska omständigheter (sakförhållanden) som åberopats till stöd för talan och som därigenom legat till grund för att bestämma processföremålet. De rättsliga faktorerna omfattas normalt inte av domens prekluderande verkan. Vid be- stämmande av processföremålet är det ju vanligtvis utan betydelse vilket lagrum som åberopas. Det råder vanligtvis ett nära samband mellan olika delfrågor vid fastighets- taxering. Domens prekluderande verkan bör endast omfatta den rättsföljd målet gällt. Den bör inte sträcka sig längre än vad som kunnat förutses i rättegången. En ny talan skall således kunna väckas över en annan fråga än den som varit föremål för prövning även om det råder ett nära samband mellan frågorna. Har en domstol t.ex. tagit ställning till frågan om en värdefaktors storlek skall en talan om indelning i byggnadstyper således inte avvisas. Vid prövningen av indelning i byggnadstyper kommer alltså prövningen att avse de förutsättningar på vilka den tidigare domen vilar. Särskilt om skönstaxering m.m. I det föregående (avsnitt 4.2.2) har jag föreslagit att en formell möjlighet till skönstaxering införs även vid fastighetstaxering. Skönstaxering bör kunna beslutas antingen i avsaknad av deklaration eller på grund av brister i deklaration eller i underlaget till denna. Vid avsaknad av deklaration har skattemyndigheten normalt tillgång till tidigare års beslut om fastighetstaxering. får dessutom uppgifter från andra myndigheter om t.ex. bygglov, fastighetsbildningar m.m. En skönstaxering vid särskild fastighetstaxering omfattar således normalt de förändringar av fastigheten som inte helt framgår av detta underlag. Vid allmän fastighetstaxering kan beslutet även omfatta de nya uppgifter som eventuellt krävs om en ny värderingsmodell har införts. Frågan om processföremålet torde inte bereda några särskilda problem i dessa fall. Detsamma gäller vid taxering i enlighet med inkommen icke undertecknad deklaration. I vissa fall har skattemyndigheten däremot inte tillgång till detaljerade uppgifter om egendomen. Detta kan vara fallet vid t.ex. nybyggnation. Det torde emellertid vara ovanligt att skattemyndigheten helt saknar uppgifter om en fastighet. Vissa uppgifter om byggnaden såsom storlek m.m. kan t.ex. framgå av planbestämmelser och bygglov. Även uppgifter om marken torde i många fall kunna inhämtas på annat sätt än från fastighetsägaren. När uppgifter saknas bör skattemyndigheten enbart anses ha tagit ställning till om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna att uppskatta delvärden och taxeringsvärdet till vissa belopp. Till grund för detta beslut har skattemyndig- heten även bedömt övriga frågor om t.ex. skatteplikt, indelning i taxeringsenheter och värden för värderingsenheter. Processföremålet bör enligt min mening i detta fall utgöras av samtliga delfrågor i beslutet om fastighetstaxering. Vid ett överklagande kan hela taxeringen överprövas. Detta bör gälla även om den klagande enbart för talan mot en särskild delfråga. kan således även ta upp andra frågor till prövning. Dessa invändningar är således alltid tillåtna oberoende av att de normalt skulle ansetts utgöra äkta kvittningsinvändningar som annars inte är tillåtna i sakprocessen. Hela taxeringen vinner således rättskraft och alla omständigheter som kunnat åberopas av parterna prekluderas. Normalt har emellertid skattemyndigheten en del kända uppgifter. I dessa fall görs skönsmässiga bedömningar enbart avseende vissa delfrågor. Vad som utgör processföremål i dessa fall får avgöras med ledning av den systematik som finns vid fastighetstaxeringen och vilka frågor som uppskattats eller bedömts efter skön. Exempelvis kan en skattemyndighet efter skön klassificera samtliga värdefaktorer som skall bestämmas för en värderingsenhet. Om ett överklagande avser endast en av dessa faktorer bör domstolen inte vara förhindrad att ta upp även övriga faktorer till prövning. Detta bör således inte anses utgöra ändring av talan och samtliga omständigheter som kunnat åberopas bör prekluderas. Däremot bör en frågan om indelning i byggnadstyper i detta fall anses utgöra en annan sak. I detta sammanhang bör uppmärksammas att skattemyndigheten inte skall anses förhindrad att genom eftertaxering ompröva ett skönsmässigt beslut om nya omständigheter framkommit. Detta gäller under förutsättning att omständigheterna framkommit efter det att uppskattningen gjorts och att de inte kunnat beaktas vid beslutet. 7.6 Deldom och mellandom Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.