prop · GH0348 · 1994-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet och rätt till anonymitet är ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och TV. De utgör en väsentlig förutsättning för massmedias möjligheter att skaffa och förmedla information och medverka i den allmänna debatten. Meddelarfrihetens omfattning är ytterst avhängig av avvägningen mellan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn. Meddelarfriheten skall motverka icke önskvärda effekter av sekretesslagstiftningen. Den fungerar således som en ventil som mjukar upp den stelhet i regleringen av offentlighet och sekretess som följer av att regleringen är utformad med tanke på normala fall men utan hänsyn till att det i andra fall kan finnas ett särskilt intresse av att uppgiften lämnas ut. Även om meddelarfrihet råder så talar erfarenheten för att sekretesslagens tystnadsplikter ändå innebär att de offentliga funktionärerna är återhållsamma med att lämna hemliga uppgifter till massmedia. I för- arbetena till sekretesslagen anges att som grundprincip bör gälla att stor återhållsamhet bör iakttas när det gäller undantag från meddelarfriheten. Risken för att affärshemligheter eller känsliga personuppgifter om före tagets kunder läcker ut till allmänheten via massmedierna skall inte överdrivas. Ingen remissinstans har pekat på att ett sådant problem råder hos de kommunala myndigheterna. Om meddelarfriheten skall inskränkas blir det nöd- vändigt att göra en avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av offentlighet (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Här kan för övrigt erinras om möjligheten att lämna ut uppgifter med förbehåll, t.ex. publiceringsförbud. Denna möjlighet kan ibland ses som ett alternativ till undantag från meddelarfriheten. Detta kan också vid en vidgad handlingsoffentlighet utnyttjas av de kommunala företagen i deras affärsförbindelser. Allmänhetens intresse av insyn kan sägas vara större i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Samma ordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i de kommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar för något annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns några sådana skäl. Regeringen föreslår därför ingen inskränkning av meddelarfriheten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 366, Del B s. 539). Lagrådet har givit uttryck för samma uppfattning som regeringen. Lagrådet har ansett att det är väsentligt att meddelarfriheten behålls så att en överflyttning av verksamhet från myndighet till företag inte skall leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi. I 16 kap. sekretesslagen finns uppräknat vilken sekretess som bryter meddelarfriheten. Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. kommer meddelarfrihet att råda i de kommunala företag som jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckning som i de kommunala myndigheterna. Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med viss modifikation. Lagrådet har ansett att det åtminstone finns viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när en verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap. sekretesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingående analys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå. Lagrådet har anfört följande. "Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett publice- ringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget, där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten otvivel- aktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa konsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Det är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den offentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra arbetsrättsliga påföljder (se SOU 1990:12 s. 63 och 74). Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffas med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av den anställdes lojalitetsplikt. Det är en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnads- plikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s. 75 ff. och 1989/90:LU 37 s. 43 f.). Övergången från en offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av meddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan om meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen som viker för meddelarfriheten, som avtal, öppet eller underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den sekretess i myndigheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6 kap. 1 § sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privata näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt 7 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se 1989/90:LU 37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett kommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet får betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att meddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion med anledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande av missförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bli skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för före- tagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 § i nämnda lag). - - - Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till mass- medierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap. tryck- frihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen, inne- fattar dels en tystnadsplikt för funktionärer inom massme- dierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadsplikten kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del. Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett publiceringsmed- delande riktar sig emellertid till myndighet och "annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala företagen torde falla utanför denna beskrivning, (prop. 1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om likställighet med myndighet gäller beträffande tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet till bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det yttrandefrihetsrättsliga skyddet." Regeringen anser i likhet med Lagrådet att det kan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ett offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga organ. Tillämpningen av meddelerfriheten utgör härvidlag inget undantag. Reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultat av sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således en ventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är att sekretess inte skall hindra någon att avslöja oegentligheter som förekommer inom en verksamhet. I detta avseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desamma i en myndighet som i det privata näringslivet. 2 § lagen om företagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att denna rätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får det redan genom de nu gällande bestämmelserna i kommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar att verka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genom de förslag regeringen nu lägger fram. Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnader som Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas, men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmare avgöra gränserna för meddelarfriheten. 11 Tystnadsplikter i annan lagstiftning Kommitténs förslag: Kommittén har inte närmare behandlat frågorna. Remissinstanserna: Frågan om offentlighetsprincipens förhållande till den aktiebolagsrättliga tystnadsplikten behöver enligt , , , , , , , och kommuner, , , , , kommunaljuridiska förening analyseras ytterligare. Enligt behöver också förhållandet till datalagen analyseras vidare. Skälen för regeringens förslag När associationsrättsliga företagsformer används i offentlig verksamhet, kommer givetvis de civilrättsliga regler som har tillkommit för att skydda ägar- och andra privata intressen att gälla även när det offentliga har ägarinflytande i associationen. Det finns inga uttryckliga bestämmelser i aktiebolagslagen (1975:1385) eller i lagen om ekonomiska föreningar (1987:667) om styrelseledamöters skyldighet att iaktta sekretess beträffande företagets angelägenheter. Däremot finns det föreskrifter beträffande revisors tystnadsplikt i 10 kap. 13 § aktiebolagslagen respektive 8 kap. 16 § lagen om ekonomiska föreningar. Denna olikhet beror ej på att styrelseledamöterna är fria från tystnadsplikt utan tvärtom på att en sådan plikt självklart följer ställningen som företagets förtroendeman. Tystnadsplikten innebär att styrelseleda- möter måste hemlighålla angelägenheter och förhållanden, vilkas yppande kan skada associationen. Indirekt framgår för övrigt denna tystnadsplikt av 9 kap. 12 § aktiebolagslagen och 7 kap. 11 § lagen om ekonomiska föreningar. De nämnda lagrummen avser styrelsens skyldighet att på en bolags- eller föreningsstämma lämna upplysning som begärs av aktieägare eller medlemmar. Denna skyldighet begränsas så att den endast avser upplysning som kan ges utan väsentligt förfång för associationen. Styrelsen har inte bara rätt utan också skyldighet att vägra lämna andra upplysningar. Av lagrummen framgår vidare att det inte ankom- mer på en enskild styrelseledamot utan på styrelsen i dess helhet att avgöra om utlämnade av en begärd upplysning skulle vara till skada för företaget. Uppenbarligen gäller tystnadsplikt inte endast på stämman. I lika hög grad måste styrelseledamot underlåta att utanför stämman till medlemmar eller andra lämna ut uppgifter som kan skada företaget. Brott mot tystnadsplikten kan medföra skadeståndsskyldighet enligt 15 kap. 1 § aktiebolagslagen och 13 kap. 1 § lagen om ekonomiska föreningar. I svårare fall kan även straff för trolöshet mot huvudman enligt 10 kap. 5 § aktualiseras. Arbetstagarledamöternas likställighet med övriga styrelseledamöter gäller även i fråga om tystnadsplikten. En verkställande direktörs och en styrelseledamots tystnadsplikt är vagt utformad. Tystnadspliktens omfattning bestäms främst genom reglerna om skadeståndsskyldighet och straffansvaret för trolöshet mot huvudman. Denna tystnadsplikt har sin grund i att just denna kategori personer har ett alldeles speciellt förtroendeförhållande till företaget. För att en verkställande direktör eller en styrelseledamot skall bli skadeståndsskyldig mot bolaget eller föreningen krävs att han vid fullgörandet av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadat bolaget eller föreningen. Skadeståndsskyldighet gentemot aktieägare eller annan intressent förutsätter att aktiebolagslagen eller bolagsordningen har överträtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det kan däremot inte anses oaktsamt eller på något annat vis anses stå i strid med lojalitetsplikten mot bolaget att lämna ut handlingar i enlighet med skyldighet i lag. Ett sådant förfarande kan inte heller anses stå i strid med aktiebolagslagens vagt ut- formade regler om tystnadsplikt. Regeringen kan därför inte finna att det råder någon konflikt mellan den nu föreslagna handlings- offentligheten och vad som anses gälla i fråga om verkställande direktörs och styrelseledamots tystnadsplikt. En annan fråga är vad som skall gälla om sekretessen enligt sekretesslagen skulle komma i konflikt med styrelsens eller verkställande direktörens upplysningsplikt mot bolagsstämman eller föreningsstämman. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det i 1 kap. 8 § sekretesslagen borde införas en klargörande bestämmelse om att den upplysningsplikt som verkställande direktören och styrelsen har gentemot stämman inte hindras av att sekretess enligt sekretesslagen råder för uppgiften. I denna del har Lagrådet anfört att, så som aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar är konstruerade, bolagsstämman eller föreningsstämman är ett särskilt organ och att de aktieägare eller föreningsmedlemmar som deltar i stämman därför inte torde böra behandlas som enskilda i sekretesslagens mening. Lagrådet har även pekat på bestämmelsen i 14 kap. 1 § sekretesslagen. Av den bestämmelsen följer att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Lagrådet har erinrat om att bolaget eller föreningen enligt det remitterade förslaget skall anses som myndighet. Enligt Lagrådet innebär därför bestämmelsen i 14 kap. 1 § sekretesslagen att en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor kan - inom de ramar som anges i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar - lämna upplysningar till stämman utan hinder av upplysningarna enligt sekretesslagen omfattas av sekretess. Lagrådet har mot denna bakgrund ansett att den i lagrådsremissen in- tagna lagbestämmelsen inte behövs. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning att sekretess enligt sekretesslagen inte utgör hinder för styrelsen eller för verkställande direktör att fullgöra den uppgiftsskyldighet som enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar föreligger mot bolags- eller föreningsstämman. Något behov av en särskild bestämmelse om detta finns därför inte. Enligt regeringens mening bör revisorernas tystnadsplikt bestå vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. För att detta skall klargöras föreslås att den föreslagna 1 kap. 12 § sekretesslagen kompletteras med en hänvisning till revisorernas tystnadsplikt. För revisorerna gäller såsom har nämnts, en lagstadgad tystnadsplikt. Vid fullgörandet av sina uppdrag har revisorerna rätt att få tillgång till företagets alla räkenskaper och handlingar, styrelseprotokoll m.m. samt att erhålla alla de upplysningar angående förvaltningen som de begär. Den insyn i företagets förhållanden som revisorn har rätt att få och skyldighet att skaffa sig avser även sådana förhållanden som företaget kan ha skäl att hemlighålla. Det kan vara affärshemligheter av teknisk, ekonomisk eller annan art. Det är därför naturligt att en revisor har sträng tystnadsplikt. Han får inte för en enskild föreningsmedlem, aktieägare eller utomstående yppa vad som under granskningen kommer till hans kännedom, om det kan vålla skada. Undantag därifrån gäller om yppandet är nödvändigt för att fullgöra av revisorsuppdraget. Om en revisor eftersätter sina skyldigheter och därmed uppsåtligen eller av oaktsamhet förorsakar företaget skada blir han ersättningsskyldig. Men hans ansvar gäller inte endast i förhållande till associationen. Revisorn anses också skyldig att bevaka utomståendes - fordringsägares, anställdas med fleras - intressen genom att se till att sådana regler i associationsrätten som avser att skydda dem iakttas. Försummelse i detta avseeende kan medföra att revisorn blir skyldig ersätta utomstående skada som därigenom uppkommer. I 11 § datalagen (1973:289) stadgas ett förbud mot att i privat verksamhet lämna ut personuppgifter som ingår i personregister, om det finns anledning att anta att mottagaren av uppgifterna skall använda dessa för automatisk databehandling i strid med datalagen. Det föreskrivs också att i det allmännas verksamhet skall sekre- tesslagens bestämmelser i stället gälla för utlämnandet. I 13 § datalagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt för den registeransvarige eller dennes anställda för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som företagen lagrar i personregister förda med hjälp av automatisk databehandling. Innebörden är att när dessa personer tagit befattning med personregister eller med uppgifter som samlats in för att ingå i ett sådant register så får de inte obehörigen röja vad de till följd härav fått veta om enskildas personliga förhållanden. Även i denna paragraf sägs att i det allmännas verksamhet skall bestämmelserna i sekretesslagen tillämpas. Enligt regeringens bedömning kommer inte heller tystnadsplikterna enligt datalagen i konflikt med den av regeringen föreslagna regleringen. Vad som är att betrakta som det allmännas verksamhet och på vilken sekretesslagen skall tillämpas får avgöras med ledning av de bestämmelser i sekretesslagen som styr lagens tillämp- ningsområde. 12 Följdändringar i kommunallagen Kommitténs förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Datainspektionen framhåller att den offentlighet och sekretess som tillämpas i delägda kommunala företag vilar på privaträttslig grund och att beslut om att tillämpa offentlighetsprincipen inte tar över datalagens regler om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Datainspektionen pekar vidare på att allmänhetens insynsmöjligheter kommer att vara beroende av om de efterfrågade handlingarna eller uppgifterna finns lagrade på traditionellt sätt på papper eller på ADB-medium. Inspektionen anser att förhållandet mellan datalagen och det civilrättsliga dokument som grundar offentlighetsinsynen är otillfredställande från offentlighetssynpunkt och förordar att frågan blir föremål för ytterligare överväganden. Skälen för regeringens förslag: Insynen i de kommunala företagen regleras i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen. De helägda kom- munala företagen regleras i 17 § och de delägda i 18 §. För de helägda kommunala företagen gäller enligt 17 § första stycket 4 att fullmäktige skall besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. För de delägda företagen gäller enligt 18 § att fullmäktige skall se till att företaget blir bundet av de villkor som anges i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Regeringen har i det föregående (avsnitt 4) föreslagit att sådana kommunala företag där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen samt att regler om detta tas in i sekretesslagen. Förslaget i denna del innebär att regeln i 3 kap. 17 § första stycket 4 om fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentlighet kan upphävas. bör en hänvisning till sekretsslagen göras i 3 kap. 16 §. När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte kommer att omfattas av sekretesslagen bör en så stor öppenhet som möjligt alltjämt eftersträvas. Det bör ske på samma sätt som , nämligen genom att fullmäktige åläggs att försöka se till att allmänheten skall ha rätt att del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Med den föreslagna ändringen av 3 kap. 17 § kommunallagen kräver det ett tillägg till 18 §. En tillämpning av offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte omfattas av sekretesslagen kommer i likhet med vad som gäller att vila på privaträttslig grund och komma till uttryck i avtal, bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar. Insynen i sådana kommunala företag kommer alltså liksom att vara beroende av beslut som företagen själva fattar. Regleringen i 3 kap. 18 § kommunallagen innebär endast en skyldighet för fullmäktige att verka för handlingsoffentlighet i de delägda företagen, inte en reglering av handlingsoffentligheten som sådan. Som Datainspektionen har framhållit tar ett privaträttsligt grundat beslut att tillämpa offentlighetsprincipen i ett delägt kommunalt företag inte över datalagens regler om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Uppgifter i personregister i datalagens mening kan lämnas ut bara om det finns stöd för det i datalagen. Detta innebär, som Datainspektionen också har påpekat, att insynsmöjligheterna i sådana företag kommer att bli beroende av om uppgifterna finns lagrade på ADB-medium eller på papper. I förstnämnda fall begränsas möjligheten att lämna ut uppgifterna av reglerna i datalagen. I sådana kommunala företag som kommer att omfattas av sekretesslagen kommer möjligheten att lämna ut uppgifter som finns lagrade på ADB-medium bara att begränsas av reglerna om sekretess i sekretesslagen. Med den avgränsning av den lagreglerade handlingsoffentligheten hos kommunala företag som regeringen föreslår, kommer offentlighetsprincipen att tillämpas fullt ut hos det stora flertalet kommunala företag. Det är också i de företag där det kommunala intresset dominerar som behovet av insyn gör sig mest gällande. Att insynsmöjligheterna kan bli mer begränsade i de delägda kommunala företag där kommuner eller landsting inte har ett rättsligt bestämmande inflytande måste godtas, inte minst med hänsyn till de privata intressenterna i dessa företag. Enligt regeringens bedömning bör avgränsningen inte heller leda till några svårigheter vid tillämpningen av datalagen eller den lagstiftning som före- slås. 13 Arkivlagen skall tillämpas av de kommunala företagen Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Vissa menar att en obligatorisk tillämpning av arkivlagen medför ökad byråkrati. Skälen för regeringens förslag: Grunden för det offentliga arkiv- väsendet kan sägas vara principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Arkivbestämmelserna har således en nära koppling till offentlighetsprincipen. Genom att handlingar arkivläggs sörjer man för att allmänheten kan få sådan tillgång till allmänna handlingar som tryckfrihetsförordningen stadgar (prop. 1989/90:72 s. 27). Arkivbestämmelserna har en nära koppling till bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering m.m. av allmänna handlingar. För statliga och kommunala myndigheter gäller arkivlagens (1990:782) bestämmelser om arkivbildning hos myndigheterna och om tillsynen över att de fullgör sina skyldigheter. I lagen finns också bestämmelser om hur man skall förfara med myndigheternas arkiv om myndighetens verksamhet upphör eller övertas av en annan myndighet. En särskild lag om förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter är under beredning inom . Enligt arkivlagen skall i varje kommun eller landsting finnas en arkivmyndighet. Kommun- respektive landstingstyrelsen är arkivmyndighet om inte kommun- eller utsett någon annan nämnd att vara det. Enligt arkivlagen skall myndighetens arkiv bildas av sådana hand- lingar som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Arkivbildningen skall tillgodose arkivlagens syften, som förutom att garantera tillgången till allmänna handlingar även efter det att myndigheten inte längre har behov av handlingarna, är att tillgodose behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt att tillgodose forskningens behov.