prop · GH0338 · 1994-01-01 00:00:00 — Enligt EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv (77/388/EEC) är tjänster avseende brevbefordran m.m. undantagna från skatteplikt till mervärdes- skatt när de tillhandahålls av offentliga postförvaltningar ("public postal services"). Bolagiseringen av innebär att det är tveksamt om verksamheten längre kan omfattas av skattefriheten. Genom den mervärdesskattebeläggning som således blir följden av bolagiseringen av , undanröjs de nuvarande konkurrenssnedvridningarna gentemot företag med liknande verksamhet som konkurrerar med och vars tjänster omfattas av skatteplikten. Skatteplikten och den därav följande avdragsrätten för ingående mervärdesskatt underlättar också det blivande Posten AB:s möjligheter att effektivisera sin verksamhet genom extern upphandling. Ett införande av mervärdesskatt även för befordran av brevförsändelser kommer för dem av Posten AB:s kunder som inte kan dra av ingående mervärdesskatt att innebära en kostnadsökning. har tidigare meddelat att man avser att erbjuda privat- personer rabatter för att mildra effekterna av ett införande av mervärdes- skatt. En sådan rabatt skulle inte på något av- görande sätt påverka Posten AB:s intäkter eftersom privatpersonernas bidrag till Posten Brevs intäkter endast är . För andra kundgrupper som saknar möjlighet att dra av ingående mervärdesskatt finns redan möjlighet till särskilda rabatter vid större sändningar. Ideella föreningar har även möjlighet att skicka brev till rabatterat pris. Även det faktum att konkurrens nu råder om brevbefordran har för föreningar med stora sändningar inneburit kostnadsbesparingar. Emellertid är situationen en annan för mindre föreningar som inte har möjlighet att sluta avtal med postbefordringsföretag om rabatterade priser. Regeringen avser därför att uppdra åt att även fortsättningsvis tillhandahålla ett förenings- porto för ideella föreningar som mildrar effekterna av att befordran av brev m.m. blir mervärdesskattepliktig. Enligt vad regeringen erfarit avser att före tillkännage ett nytt föreningsporto för ideella föreningar. 10.2 Avgifter för brevbefordran Skälen för regeringens förslag: I enlighet med regeringens proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt delegerades beslutande- rätten rörande taxan för normalbrev (brev) fr.o.m. till . Delegeringen kombinerades dock med ett prismål som innebär att avgiften för brev upp till får höjas med högst av den genomsnittliga förändringen av faktorprisindex för lastbilstransporter, E84:6011, *1993. revi- sorer skall i samband med granskning av årsbokslut följa upp prismålet. På en fungerande marknad med konkurrens behövs inte prisregleringar. Marknaden för brevbefordran är helt avreglerad. Marknaden kännetecknas dock ännu inte av någon fungerande konkurrens. är och kommer med stor sannolikhet under överskådlig framtid att vara det dominerande företaget på brevbefordringsmarkna- den. I syfte att skydda de konsumenter som inte har något alternativ till Posten AB:s brevbefordran från allt för kraftiga prishöjningar är ett pristak för dessa kunder nödvändigt. Ett pristak minskar även risken för korssubventioner från icke konkurrensutsatta tjänster till konkurrensutsatta tjänster. Pristaket skall riktas mot den del av marknaden som saknar konkurrens. Företagen får i ökad ut- sträckning alternativ till Posten AB:s brevbeford- ran, främst i form av telefax och elektroniska överföringar men även i form av nya brevdistributörer. Privatpersoner saknar dock i stor utsträckning alternativ till Posten AB:s brevbefordran inom överskådlig framtid. Regeringen föreslår därför att nuvarande prismål för befordran av brev ersätts med ett pristak för enbart privatpersoners avgifter för inrikes befordran av brevförsändelse. Kravet på att enstaka försändelse skall befordras till enhetligt och rimligt pris kan därigenom ligga fast. Pristaket innebär att avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelse inte får överstiga en viss nivå. Inom ramen för taket avgörs priserna av . Med hänsyn till marknadssituationen på brevmarkna- den anser regeringen att ett pristak endast bör avse Posten AB:s priser. Regeringen bör bemyndigas att i avtal med få reglera höjningen av avgiften för brevbefordran. Regeringen utesluter dock inte att bestämmelser om pristak kan komma att införas generellt för varje företag som tillhandahåller brevtjänster (se även specialmotiveringen till 1 § postlagen). bör få till uppgift att övervaka prisutvecklingen. Inför årsskiftet 1996/97 bör tillsynsmyndigheten ges i uppdrag att analysera effekterna av pristaket och lämna förslag om eventuell framtida prisreglering. Utgångspunkten även härvid bör vara att endast inte konkurrensutsatta delar av brevmarknaden skall omfattas av ett pristak. skall även följa utvecklingen för övriga enstaka försändelser för att senare bedöma om det finns skäl till ytterligare regleringar för samtliga enstaka försändelser dvs. inklusive företagspost.Riksdagen skall informeras om prisutvecklingen och om pristaket. Det föreslagna pristaket är avsett att utformas så att avgiften för privatpersoners befordran av brevförsändelse upp till får höjas årsvis () med högst den beräknade genomsnittliga förändringen av NPI . Treårsperioden omfattar höjningsåret och de två föregående åren. Avgiften för privatpersoners inrikes brevbefordran viktas med utgångspunkt från de olika viktgrupperna upp till . Avgiften i respektive viktgrupp beräknas utifrån en sammanvägd taxa som till består av rabatterade frimärken för privatpersoner och till av den ordinarie taxan för enstaka försändelser. Eftersom prismålet baseras på en prognos kan smärre avvikelser förekomma för ett enskilt år. De får beaktas vid prisjusteringar ett följande år. Konstruktionen av pristaket bygger på att under lätt tillgängliga former erbjuder privatpersoner rabatterade frimärken. 10.3 Totalförsvarets behov av postbefordran är ansvarig myndighet för funktionen Postbefordran inom totalförsvaret. Enligt 42 § förordningen (1988:79) med instruktion för skall verket, utöver vad som framgår av beredskapsförordningen (1993:242), samråda med Överbefälhavaren i ärenden om verkets uppgifter under höjd beredskap och andra ärenden som har betydelse för landets försvar. har preciserat mål för funktionen (jfr prop. 1991/92:102 s. 273 ff., bet. 1991/92:FöU12 s. 124, rskr. 1991/92:337). Regeringen förordar att tillsynsmyndigheten övertar funktionsansvaret för funktionen Postbefordran. I uppgiften ingår att utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funktionen under krig. Vidare skall den funktionsansvariga myndigheten bl.a. samordna beredskapsförberedelser samt planera och budgetera dessa, samordna och genomföra krigsplanläggning samt svara för att personal utbildas. Ansvaret bör också omfatta postbefordringsföretagens bered- skapsplanläggning och personalkontroll. Merkostnaderna för särskilda beredskapsåtgärder för postbefordringen bör emellertid finansieras över statsbudgeten. Ett postbefordringsföretag bör således kompenseras av staten om det vidtar åtgärder som har sin grund i beredskaps- och försvarsaspekter och som går utöver vad andra verksamheter av betydelse för totalförsvaret blir ålagda. Omfattningen av dessa åtgärder bör tills vidare hållas på nuvarande nivå. nuvarande kostnader för totalförsvars- åtgärder uppgår till ca . står själv för dessa kostnader utan särskild kompensation. Regeringen anser att tillsynsmyndigheten bör disponera motsvarande belopp för upphandling av nödvändiga tjänster och utrustning från de postbefordringsföretag som är av intresse i beredskapssammanhang. Regeringen åter- kommer till anslagsfrågorna i det följande. 10.4 Särskilt om uppgiften att företräda i det internationella samarbetet på postområdet De grundläggande bestämmelserna om traktaträtten finns i 10 kap. regeringsformen (RF). Huvudregeln är att en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen (1 §). I vissa fall måste emellertid godkänna en för bindande överenskommelse (2 §). Regeringen har utnyttjat delegationsmöjligheten enligt 10 kap 3 § RF inom postområdet på så sätt att har fått i uppdrag att ingå internationella överenskommelser. har därvid inte fått något generellt bemyndigande utan erhållit fullmakt för varje enskilt avtals- tillfälle. Vad gäller postverksamhet skiljer man numera mellan operatörsfunktioner och regulatörsfunktioner. Med operatörer avses sådana företag eller myndigheter som ombesörjer den praktiska postverksamheten medan regulatörer är de myndigheter som bl.a. uppställer regler för postverksamheten. Att företräda och binda som stat i det internationella postsamarbetet torde i allmänhet vara en regulatörsfunktion. I vissa fall avser emellertid de överenskommelser som ingås helt eller delvis operatörsuppgifter. Skälen för regeringens förslag: När det gäller de uppgifter i det internationella samarbetet som har karaktären av myndighetsutövning är det naturligt att tillsynsmyndigheten vid en bolagisering av träder i ställe. Detta innebär att huvudansvaret för de ingångna över- enskommelserna inom ramen för () flyttas till tillsynsmyndigheten i den utsträckning det rör sig om regulatörsuppgifter. Hit hör bl.a. överenskommelser som avser de grund- läggande principerna för den internationella post- trafiken. Enligt är emellertid även efter en bolagisering av förpliktat att ha ett nationellt postbefordringsföretag för det internationella postsamarbetet. För att ett postbefordringsföretag skall få delta i det internationella samarbetet krävs enligt postlagen att företaget har en verksamhet och organisation som garanterar att det på ett godtagbart sätt kan utföra internationell postbefordran och därvid tillämpa världspostfördragens bestämmelser samt att regeringen har godkänt företaget för sådant deltagande. är det blivande statliga postbolaget, , det enda möjliga valet. Det bör alltså ankomma på att företräda i frågor som avser affärsmässig och operativ verksamhet på postområdet, t.ex. taxor och system för avräkning och tekniska standarder. Detta åstadkoms genom att det statliga postbolaget formellt godkänns som nationell operatör inom UPU-- samarbetet. I samband med godkännandet förbinder sig att följa de internationella överens- kommelser som har ingått. Härigenom blir åtagandena enligt de internationella överenskom- melserna också gällande inom landet. Utredningens förslag: Stämmer överens med rege- ringens (se betänkandet s. 154). Remissinstanserna: framhåller att post- nummersystemet är en förutsättning för möjlighet att tillhandahålla en rikstäckande post- service med tillfredsställande kvalitet och till rimliga kostnader. Det är därför nödvändigt att även fortsättningsvis får sköta systemet och ha en exklusiv rätt att vidmakthålla och ändra i detta. accepterar dock av hänsyn till andra intressenter en ökad informationsskyldighet innan förändringar i systemet genomförs. CityMail accepterar utredningens förslag under förutsättning att man får till stånd effektiva och verkningsfulla uppdateringsrutiner hos . Enligt kan det från konkurrens- synpunkt riktas principiell kritik mot att låta det statliga postbolaget svara för postnummersystemet eftersom systemet har betydelse för andra postbefordringsföretags möjligheter att agera på marknaden. Verket anser trots detta att det inte finns tillräckligt starka skäl för att lägga ansvaret för postnummersystemet hos tillsynsmyndigheten. Om det emellertid visar sig att väsentliga problem från konkurrenssynpunkt uppkommer bör frågan övervägas på nytt. Flera remissinstanser framhåller att postnummersystemet har betydelse även för annan verksamhet än postverksamhet och anser därför att detta bör skiljas från vid bolagi- seringen och * åtminstone tills vidare * läggas på tillsynsmyndigheten. Skälen för regeringens förslag: Det befintliga postnummersystemet har utvecklats av för att effektivisera det nationella sorterings- och transportsystemet. Postnumren gör det möjligt för att åstadkomma rationell och effektiv postdistribution till lägsta möjliga kostnad. När det nu gäller att bestämma formerna för postnummerhanteringen väger * men även andra postbefordringsföretags * behov av postnumren som sorteringsinstrument tungt. Enligt regeringens mening tillgodoses postbefordringsföretagens intressen bäst genom att det statliga postbolaget övertar förvaltandet av postnummersystemet. Bolaget måste dock ha skyldighet att informera tillsynsmyndigheten innan viktigare ändringar genomförs liksom att offentliggöra beslutade ändringar innan de genomförs. Härigenom tillgodoses även andra intressenters behov av tid för införande av nya uppgifter i sina adressregister och andra register. Att regeringen nu förordar denna lösning har också en ekonomisk aspekt. Postnummersystemet är förenat med stora produktionskostnader, datorbearbetningar, utgivningen av postnummerkataloger m.m. Det är bl.a. av kostnadsskäl mindre lämpligt att lägga över hela hanteringen på tillsynsmyndigheten, inte minst som detta enligt vissa instanser skulle vara en tillfällig lösning. Innan det kan bli aktuellt att skilja postnummersystemet från måste de ekonomiska konsekvenserna av detta ordentligt kartläggas. Det är en opraktisk ordning om alla som på något sätt använder postnumren i sin verksamhet och därmed kan ha synpunkter på postnummerindelningen * det må vara postbefordringsföretag, kommuner, för- säkringsbolag eller andra * skall kunna initiera förändringar i systemet. Eftersom ett stort antal instanser skulle ha möjlighet att yttra sig över varandras ändringsförslag, eventuellt med möjlighet att överklaga fastställda ändringar, kommer en sådan ordning att kräva en stor administration som ofrånkomligen blir mycket tungrodd. De remissinstanser som förordar att postnummer- systemet läggs över på en myndighet beaktar inte syftet med postnummersystemet, nämligen att vara ett sorteringsinstrument för rationell posthantering. Det bör också noteras att konkurrent på brevbefordringsområdet, CityMail, med utgångspunkt från sin egen distribu- tionsverksamhet anser det väsentliga vara att man får till stånd effektiva och verkningsfulla upp- dateringsrutiner hos . Även accepterar att behåller ansvaret för postnumren. Från de synpunkter som finns att beakta i postsammanhang liksom av kostnadsskäl framstår det således som mest ändamålsenligt att ansvaret för postnummersystemet vid bolagiseringen av får övertas av det statliga postbolaget. Av hänsyn till övriga postbefordringsföretag och externa intressenter bör dock vara skyldigt att informera tillsynsmyndigheten innan viktigare ändringar beträffande postnumren vidtas och offentliggöra dessa innan ändringarna genomförs. 11 Anslagsfrågor för /94 I 2.Telestyrelsen: Upphandling av särskilda samhällsåtaganden Anslaget är i statsbudgeten för innevarande budgetår uppfört med I förslaget till postlag ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ett bemyndigande att föreskriva om skyldighet att betala avgift för tillsynsmyndighetens verksamhet enligt den lagen. Regeringen har för avsikt att utse som tillsynsmyndighet enligt denna lag. Detta föranleder att bör byta namn fr.o.m. till . I princip all myndighetsverksamhet enligt nämnda lag skall enligt regeringens förslag finansieras med avgifter. Detta avser främst hanteringen av obeställbara försändelser, tillsyn och föreskrivande verksamhet. Även verksamhet som består av marknadsövervakning får anses förekomma i avgiftsbetalarnas intresse. Regeringen anser vidare att deltagandet i nationellt och internationellt samarbete med harmonisering av regler bör finansieras med avgifter. Regeringen anser emellertid att myndighetsupp- gifter som kommer att utföras av och som medför kostnader för upp- handling hänförlig till samhällsåtaganden samt totalförsvarets behov av postbefordran bör finansieras över statsbudgeten. På årsbasis uppgår ersättningarna för sådana kostnader till: Totalförsvarets behov av postbefordran24 Befordran av blindskrift Handikappservice i samband med postservice20 Totalt Den ersättning som kan beräknas för innevarande budgetår, dvs. perioden februari*, uppgår till . Detta belopp behöver anvisas på tilläggsbudget. Postlagen föreslås träda i kraft . För perioden *föreslås Post- och förvaltningskostnader, som föranleds av regeringens förslag enligt denna proposition, täckas inom ramen för anslag för /94. Regeringen avser att återkomma om förslag om anslagstilldelning för avseende /95. 12.1 Förslaget till postlag I paragrafen anges vilken grundläggande postservice som skall finnas i landet. Ansvaret för att denna service kommer att finnas ligger hos staten. Det åligger sålunda staten att se till att det finns ett eller flera företag som tillsammans åstadkommer en rikstäckande postservice. I praktiken kommer den grundläggande postservicen * åtminstone under den närmaste framtiden * att tillhandahållas genom . Genom att på olika sätt utöva sitt ägarinflytande i bolaget kan staten se till att de uppställda målen för postservicen uppfylls. Den grundläggande postservice som det talas om i paragrafen motsvarar de väsentligaste av de mål som statsmakterna har ställt upp för (se vidare redogörelsen i avsnitt 6.2). De andra mer detaljbetonade målen skall även de gälla fortsättningsvis men regleras i stället i avtal mellan staten och . Postservice skall således liksom i normalfallet tillhandahållas osv. Även om postlagen endast reglerar postverksamhet har regeringen funnit det lämpligt att i anslutning till målen om en rikstäckande postservice fastslå att det också skall finnas en rikstäckande kassaservice dvs. att det skall erbjudas en möjlighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet att göra inbetalningar eller kvittera ut kontanter. Kassaservice och postservice har ett historiskt och praktiskt samband som motiverar att målet också för kassaservicen tas in i postlagen. I paragrafen fastslås principen om enhetsporto inom landet beträffande brev, paket från privatpersoner och kassaservicen. Enhetspris kan innebära såväl under- som överprissättning på olika geografiska marknader. Sådana förfaranden kan därför medföra konkurrensbegränsningar. 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning (s. 70) går det dock inte att med konkurrenslagen (1993:20) angripa konkurrensbegränsande avtal eller förfaranden vilka inte ger uttryck för den fria partsviljan, utan är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna. Systemet med enhetsporto gäller bara styckevis befordran av brev och paket (befordran av enstaka försändelser). Är det fråga om befordran av större mängd post som lämnas in från exempelvis ett företag vid ett och samma tillfälle, är prissättningen fri. I enlighet härmed får postbefordringsföretaget i en sådan situation ge rabatter från annars gällande enhetsporto. I fråga om brev sägs dessutom att befordringspriserna skall vara rimliga, dvs. en privatperson skall utan vidare ha råd att utnyttja brevtjänsterna (jfr. den lokution som används av i on the Development of the Single Market for , "affordable price"). Vad som i lagen avses med brev och paket framgår av 3 §. Självfallet har staten möjlighet att träffa avtal med exempelvis om också annan service än som anges i förevarande paragraf. Det torde bl.a. finnas anledning att ingå avtal om grundläggande postservice på detaljnivå liksom om vissa särskilda samhällsåtaganden motsvarande dem som utförs av (se vidare avsnitt 6.2). Regeringens uppgift enligt denna paragraf är i första hand att kontrollera att de grundläggande kraven i 1 § är uppfyllda. Inte minst den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet kan emellertid medföra att även andra krav behöver ställas upp. Regeringen kan ta initiativ till att nya avtal träffas med postbefordringsföretag eller att lagstiftningen ändras, så att den anpassas till nya samhällsbehov. Regeringen kan också överlåta denna uppgift på en myndighet. På Lagrådets inrådan har paragrafen utformats så att det finns utrymme för regeringen att dela upp uppgiften på olika myndigheter. När det gäller postservicen är det naturligt att valet faller på tillsynsmyndigheten på postområdet. När det däremot gäller kassaservicen har regeringen möjlighet att i stället överlåta uppgiften till . I första stycket anges vad som i lagen avses med postverksamhet. Det skall vara frågan om regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. På Lagrådets förslag har definitionen av postverksamhet förtydligats så att det klart framgår att brevbefordran alltid ingår i sådan verksamhet. Befordran enbart av paket skall således inte utgöra postverksamhet. I postbefordran ingår traditionellt uppsamling, sortering, transport (ny sortering) och utdelning av postförsändelser. Det är i första hand utdelningen * distributionen * och hur denna är utformad som avgör om det är fråga om postbefordran. är det inte ovanligt att exempelvis större företag sköter sortering och inleverering av postförsändelser till terminaler, vilket innebär att några led i arbete i den traditionella postbeford- ringen hoppas över. Detta hindrar inte att det är fråga om postbefordran. Likaså finns det hybridtjänster, som innebär t.ex. att ett meddelande överförs elektroniskt till en postterminal nära utdelningsorten, där meddelandet skrivs ut och kuverteras för att sedan fysiskt delas ut till mottagaren. Även här är det fråga om postbefordran, sedan meddelandet väl har kuverterats. Postverksamhet är enligt första stycket endast sådan verksamhet där befordringen sker med en viss regelbundenhet. Härmed menas att befordringen är i något avseende tidtabellsbunden eller följer ett fastlagt utdelningsschema. Utdelning efter detta fastlagda mönster skall i princip ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle. Normalt är det fråga om förmedling av stora volymer. Kravet på regelbundenhet i distributionen är avsett att skilja postverksamhet från beställningsdistribution, dvs. sådan verksamhet som sköts av bud-, express- och kurirföretag. Inom det slaget av verksamhet är det mest fråga om förmedling av enstaka försändelser vid tider som bestäms från fall till fall. Befordringspriserna är normalt avsevärt högre än vad som är fallet vid postbefordran. Det är i första hand det företag som avsändaren av ett brev eller paket anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Mellan avsändaren och företaget har därvid träffats ett avtal om befordran, även om det inte är ett individuellt avtal. Om ett postbefordringsföretag väljer att anlita en entreprenör för att ombesörja en del eller delar av befordringen blir även entreprenören skyldig att följa lagens regler om hur t.ex. brevbefordringsverksamhet skall bedrivas. Brev och paket som hanteras i postverksamhet * dvs. befordras mot avgift i regelbunden befordringsverksamhet * betecknas enligt andra stycket postförsändelser. I tredje stycket finns en definition av vilka försändelser som är att anse som brev. Liksom när det gäller paket skall det till en början vara fråga om en adresserad försändelse. Att detta rekvisit förts in hänger samman med de skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamhet, nämligen intresset av att skydda avsändares och mottagares personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordrings- möjligheter. Dessa intressen gör sig i princip bara gällande när det är fråga om försändelser som är avsedda för en speciell mottagare. I enlighet med det anförda faller alla oadresserade försändelser * det kan vara fråga om reklam, samhällsinformation och annat * utanför begreppen brev och paket. Befordran av oadresserade försändelser utgör därmed inte postverksamhet. För att en postförsändelse skall anses som ett brev i postlagens mening gäller också att försändelsen skall vara innesluten i ett kuvert eller annat omslag. Lagrådet har påpekat att ordet tillsluten ger intrycket av att det krävs att försändelsen skall vara igenklistrad och därför är missvisande.