prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — menar att följderna av utredningsförslaget är oklara på vissa områden, men understryker att det inte går att helt förutsäga vad som kommer att hända vid en avreglering. och poängterar att behovet av att få konsekvenserna belysta inte får utgöra en anledning till fördröjning av avregleringsarbetet. Ungefär femton remissinstanser har yttrat sig i denna fråga. Flertalet av dem anser av olika skäl att en avreglering av elmarknaden bör ske stegvis. och föreslår att handel med el under en övergångtid endast får ske med kontrakt med en viss minsta varaktighet. Enligt skulle därigenom omregleringen av elmarknaden få en start utan turbulens och skulle möjlighet ges att pröva ett nytt system för produktionsoptimering som f.n. utreds av föreningen. TCO, och förordar att en avreglering sker stegvis. Kammarrätten i anser att det vore praktiskt att i ett inledningsskede inte tillåta avtal om små elleveranser med tanke på att frågan om hur mätning skall ske ännu inte har utretts. föreslår övergångsregler för att underlätta för små elproducenter. framhåller fjärrvärmens utsatta situation och att etablerade fjärrvärmeföretagens situation måste beaktas vid bedömningen av de tidsmässiga och ekonomiska aspekterna på ett genomförande av utredningens förslag. anser att varje form av övergångslösning skapar oklarheter och gränsdragningsproblem. REL och KREAB förslår att regionnäten öppnas som ett första steg i avreg- leringen. Det är enligt KREAB nödvändigt att kommunala bolag ges en övergångstid. menar att om det beslutas om nya utredningar i stället för ett snabbt genomförande bör man införa ett tillfälligt moratorium för förvärv och samarbetsavtal eller en betydligt skarpare förvärvskontroll än den nuvarande. Några remissinstanser, bl.a. och , framhåller att alla nät bör öppnas och att utredningens förslag bör genomföras i sin helhet. ÖCB framhåller betydelsen av att de föreslagna förändringarna på elmarknaden genomförs med tillräcklig hänsyn till hur den europeiska elmarknadens regler förändras och med tidsanpassning till dessa, så att negativa konsekvenser för de elintensiva branscherna undviks. Flera remissinstanser, däribland Statskontoret, RRV, , , , , , och framhåller att mindre elförbrukares möjligheter att agera på en elmarknad i konkurrens kommer att vara begränsade, åtminstone i inlednings- skedet. Som skäl anges bl.a. att kostnaderna för mätning och avräkning kommer att vara alltför höga. Vidare anförs att små elkunder som är låsta till en leverantör har en svag förhandlingsposition. Ett par av dessa instanser anser att utredningens förslag om att slopa leve- ransskyldigheten och möjligheten till prisprövning inte bör genom- föras fullt ut. förordar att en särskild försäljningskoncession enligt verkets rapport i förändring (B 1991:6), införs . Genom en sådan koncession kan kunden få hela elpriset prövat av en myndighet. Även anser att det bör finnas en enkel möjlighet att få priset prövat hos en instans med specialkom- petens på området. HSB anser, att det av ellagen klart skall framgå, att det skall vara möjligt att göra kollektiva inköp av elenergi och därefter fördela kostnaderna på slutkonsumenterna. anser att utredningens förslag ger förutsättningar för en fungerande konkurrens för samtliga kundgrupper. Enligt verket ger konkurrens- lagens bestämmelser ett tillräckligt skydd för elkunden. STOSEB anser att utredningens förslag beträffande nätkoncession, särredovisning och utformningen av nättariffer innebär att enskilda små konsumenters ställning stärks järmfört med nuläget. Små producenter och slopande av mottagningsplikt Flera remissinstanser, däribland , , , , , , , och avstyrker utredningens förslag att den nuvarande skyldigheten för in- nehavare av områdeskocession att köpa el från mindre producenter skall upphöra. De anser bl.a. att köpskyldigheten bör kvarstå innan alternativa möjligheter att stödja sådan produktion har utvärderats. framhåller att förslaget kan innebära att den småskaliga elproduktionen med höga produktionskostnader, t.ex. vindkraftanläggningar, på kort sikt kan få svårt att hävda sig i konkurrensen. Detta kan leda till att investeringarna i denna typ av anläggningar minskar. förordar någon form av tidsbegränsade åtgärder för att ge dessa producenter en mjukare övergång till det nya regelverket. En möjlighet skulle enligt vara att införa en försäljningsgaranti som knyts till innehavaren av försäljningskoncessionen i området. SERO betonar att förslaget skulle få negativa konsekvenser för små elproducenter. Behovet av reservkraft och dyrbar mätutrustning skulle i praktiken omöjliggöra för små elproducenter att skaffa enskilda kunder. SERO begär att det i ellagen skrivs in ett skydd för dessa producenter i likhet med vad som finns i t.ex. den tyska lagstiftningen. Även Kammarrätten i befarar att utredningens förslag skulle medföra ekonomiska svårigheter för vissa små och nyetablerade kraftproducenter, varför det enligt Kammarrätten vore rimligt att ge dem någon form av stöd. anser att ökad konkurrens inte får innebära att mindre elproduktion slås ut. () anför liknande synpunkter. elverksamhet, ekonomiska föreningar Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. hänvisar i sitt remissyttrande till rapporten kommunala principer (, ) där verket bl.a. har redovisat sin syn på elverksamhet. Verkets synpunkter överensstämmer i huvudsak med utredningens förslag. Ett antal remissinstanser, däribland , , , , och , anser att det är inkonsekvent att särbehandla kommunala elbolag i förhållande till privata och statliga kraftbolag när det gäller offentligheten inom den konkurrensutsatta verksamheten. tillstyrker utredningsförslaget vad gäller undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna. Förbundet anser emellertid att förslaget om undantag från lokaliseringsprincipen, som är begränsat till att gälla elnät med anknytning till elnätet i den egna kommunen, innebär en statlig detaljstyrning av verksamhet. påpekar att kommunalt ägda nätföretag riskerar att missgynnas om det förslaget skulle genomföras. delar utredningens uppfattning att kommunala elföretag behöver undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Vidare anför förbundet att borgen inte bör få förekomma i elverksamhet som undantas från lokaliseringsprincipen. påpekar att det föreslagna begreppet sidoverksamhet får negativa konsekvenser för fjärrvärmens konkurrensförutsättningar. Enligt föreningen innebär utredningsförslaget att fjärrvärme som levereras av sådana kommunala företag som också distribuerar el får ett regelverk, medan fjärrvärme levererad av kommunala företag utan eldistribution omfattas av andra regler. anför att ombildningen av kommunala energiverksrörelser till aktiebolag måste kunna genomföras utan att företagen drabbas av extraordinära kostnader. Liknande synpunkter framförs av . framhåller, vad gäller utredningsförslaget om olika former för elverksamhet, att innan förslaget genomförs i denna del bör de rätts- liga aspekterna utredas ytterligare. Även Kammarrätten i anser att vissa konsekvenser av utredningens förslag bör utredas vidare. anser att utredningsförslaget är inte tydligt vad gäller möjligheten att sälja nättjänster utanför det egna koncessionsområdet. REL anser att förutsättningarna för ekonomiska föreningar att verka på en konkurrensutsatt marknad inte är helt klarlagda, varför frågan bör beredas ytterligare. Konsekvenser för fjärrvärme och kraftvärme Ett flertal remissinstanser har konstaterat att utredningens förslag får konsekvenser för värmemarknaden. Vissa instanser, däribland , , , , och , anför att lönsamheten för nyetablerade fjärrvärme- och kraftvärmeanläggningar kan komma att försämras och framhåller att utvecklingen måste följas noga. Vad gäller kraftvärmen erinras om att de nya anläggningarna vanligen är biobränsleeldade anläggningar som bl.a. finansierats genom statligt investeringsbidrag. Vissa remissinstanser, bl.a. , och , påpekar att lönsamhets- problemen bör lösas på annat sätt, t.ex. med ekonomiskt stöd eller genom en förändrad energibeskattning. Flertalet remissinstanser har lämnat utredningens förslag om att avskaffa undantagsreglerna för leverans av el för uppvärmningsändamål utan invändning. Förslaget avstyrks av . Flera remissinstanser, bl.a. , , och , föreslår att en försäljningskoncession införs enligt den modell som har skisserat i rapporten i förändring (B 1991:6). förslag innebär bl.a. att en försäljningskoncessionär skulle vara skyldig att leverera el inom koncessionsområdet till de kunder som inte anlitar någon annan leverantör. Remissinstanserna framhåller att en försäljningskoncession ger de små kunderna ett ökat skydd och ger möjlighet att få hela elprisets skälighet prövad. påpekar att utredningen valde att inte ta upp denna modell med hänvisning till att konkurrenslagstiftningen ger ett tillräckligt skydd för mindre kunder. menar dock att det inte klart framgår av utredningen att konkurrenslagstiftningen kan ge samma skydd som . anser att samordningsproblem kan uppstå mellan de två prövningsinstanser, och nätmyndigheten, som enligt utredningens förslag skall pröva elleverantörernas respektive nätägarnas verksamhet. anser att det är bra att NUTEKs förslag till försäljningskoncession ej vunnit gehör i utredningen. Förslaget skulle tvinga till förpliktelser som konkurrenterna slipper. Ett dussin remissinstanser för fram synpunkter som gäller utformningen av tariffsystemet. Flertalet av dem framhåller vikten av att tarifferna utformas så att de blir skäliga och sakligt motiverade. Flera är positiva till införandet av s.k. punkttariffer för hela eller delar av elnätet. RRV anser att det finns skäl att stärka utredningens lagförslag för att motverka diskriminerande prissättning. menar att en lokal nätägares tariff för nättjänster endast bör omfatta priser för överföring över hans egna anläggningar. anför att om nätägarens kostnad skall baseras på kapitalkostnad uppstår betydande omfördelningar, som enligt föreningen bl.a. innebär att de fasta avgifterna för detaljkunder kommer att behöva höjas mycket medan energipriset minskar i motsvarande mån. REL och KREAB påpekar att icke-avståndsberoende tariffer på regionnäten bör bli föremål för särskild uppmärksamhet så att högre kostnader för landsbygdskunder kan undvikas. framhåller att ett större skydd behövs för linjekoncessionerade anläggningar så att inte områdesnät helt eller delvis ersätter de regionala näten. Fungerar inte detta skydd kommer det att leda till avståndsberoende prissättning på regionnäten. Många remissinstanser, bl.a. kommun, , , , , , , , , , och , framhåller att bedömning av skälighet i nättariffer och övriga villkor inte bör göras på basis av de historiska anskaffningskostnaderna och bokfört värde. Ett sådan bedömningssystem skulle få negativa effekter för strukturutveckling och effektivisering och ge stora prisvariationer mellan liknande ledningsnät. Även Kammarrätten i redovisar liknande farhågor. Flertalet av de som framför dessa invändningar förordar att en anläggnings tekniska nuvärde i stället bör utgöra grund för skälighetsbedömningen. Ett mindre antal instanser, t.ex. KREAB, biträder uttredningens förslag om att justerat eget kapital skall gälla som underlag. Statskontoret anser att utredningens förslag om bedömningsgrunder inte kan anses ge tillräcklig ledning för tillämpningen och att den föreslagna bestäm- melsen i 2 7 mom 4 st bör utgå. BFN ifrågasätter möjligheten att på ett entydigt sätt avgöra i vad mån dispositioner som koncernbidrag och avsättningar till obeskattade reserver, vilka normalt beräknas utifrån ett företags totala verksamhet, kan anses hänförliga till en särredovisad nätverksamhet. Några remissinstanser, bl.a. , och , föreslår att det ställs krav på att nätverksamhet och affärsverksamhet drivs som skilda juridiska personer istället för att enbart kräva särredovisning. Några remissinstanser, bl.a. och , är kritiska till att varje nätområde måste särredovisas. De anser i huvudsak att det inte är rimligt att en ekonomisk särredovisning skall vara bunden till koncessionen på det sätt som utredningen föreslår. I stället måste det vara möjligt att under löpande koncessionstid utan särskilt dispensförfarande sammanföra koncessionsområden till gemensam redovisningsenhet likaväl som ett koncessionsområde skall kunna delas i flera redovisningsenheter. framför liknande synpunkter och betonar att en nätägare bör ges möjlighet att tillämpa enhetliga priser för ett antal ledningar och områden där detta är rationellt. Ett mindre antal remissinstanser tar direkt upp frågor om eventuella konsekvenser av avregleringen för glesbygden. Synpunkterna gäller främst behovet av konsekvensanalyser avseende bl.a. glesbygdskundernas situation. Dessa syn- punkter har redovisats ovan under punkt 5. Ytterligare några synpunkter har framkommit som beskrivs nedan. pekar på att koncessionsområden med en jämn fördelning mellan tätort och glesbygd inte är vanligt förekommande. i anser att nätmyndigheten i instruktion eller förordning bör ges direktiv om att aktivt verka för att situationen för elabonnenter i glest befolkade delar av landet inte försämras som en följd av avregleringen. KREAB anser att även kostnaden för regionnäten skall vara oberoende av var anslutning till detta nät sker. bör få rätt att besluta om de områden inom vilka utjämning skall ske. Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget om att inrätta en myndighets- funktion med ansvar för kontroll av nätverksamhet utan invändning. Vissa remissinstanser, däribland , KREAB och Statskontoret, betonar vikten av hög kompetens hos nätmyndigheten för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter. Statskontoret framhåller att en möjlig framtida myndighetsorganisation kan vara att samla tillsynen av el-, tele- och postlagstiftningen till en myndighet med uppgift att svara för uppföljning av produktiviteten inom verksamhetsområdena. är tveksam till förslaget att samma myndighet skall utfärda tillämpningsanvisningar, utgöra första instans i prövning om prisernas skälighet och i senare led föra talan mot nätägaren inför högre rättsinstans. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan invändning. I frågan om överklagande och talerätt erinrar Kammarrätten i om att domstolarna kan behöva ha tillgång till teknisk expertis vid bedömningar i tekniska frågor. anser att såväl fråga om återkallelse av nätkoncession som beslut om vägrad nätkoncession bör prövas av domstol. Länsrätten i tillstyrker att nätmyndighetens beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol med länsrätt i första instans. är av principiella skäl tveksam till förslaget att en statlig myndighet som är beslutande instans, vars beslut kan överklagas till domstol, även ges behörighet att agera som part i domstolen och får rätt att öveklaga domstolens avgöranden. Enligt är det dock önskvärt att på ett effektivt sätt få fram prejudikat från en högsta domstolsinstans. Ett antal remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , Statskontoret, RRV, , , , och , har lämnat synpunkter som rör prövning och tillsyn. Länsrätten i anser att det saknas exempel på i vilka situationer tillsynsmyndigheten skall gå in och i vilka intressen det är avsett att ske. Statskontoret anser att nätmyndigheten bör utveckla metoder för att jämföra produktiviteten i nätföretagen och göra jämförelser med motsvarande verksamheter i andra länder. Enligt RRV bör nätmyndigheten ges preciserade uppgifter om uppföljning, granskning och utvärdering i fråga om s.k. ofrivilligt kraftutbyte. Vidare framhålls att myndigheten bör ansvara för sammanställningar av elpriserna på icke-konkurrensutsatta marknadssegment. anser att sambandet mellan driftsäkerhet och elsäkerhet bör beaktas i samband med nätverksamhet, främst vid upphandling av nättjänster. framhåller att avtalslagens regler torde vara tillämpliga på elmarknaden varför ett avtal bör kunna förklaras ogiltigt enligt avtalslagens ogiltighetsregler om avtalet innehåller oskäliga villkor. Det är därför inte nödvändigt att ange att rätten till anslutning samt överföring av el skall ske på skäliga villkor utan det vore bättre att endast ange att nätmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan prövar om villkoren är skäliga. Vidare bör åtminstone några av de faktorer som nätmyndigheten skall beakta vid skälighetsprövningen anges uttryckligen i lagtexten. STOSEB anser att möjligheten att ändra gränserna för ett koncessionsområde, om det erfordras för ändamålsenlig nätverksamhet, i kombination med bestämmelsen om geografiskt oberoende nättariff inom ett område kan komma att tillämpas på ett sådant sätt att rationella samgåenden mellan närliggande nätföretag försvåras. Några instanser tar särskilt upp skyddet för små konsumenter och deras möjligheten att klaga. framhåller att nätmyndigheten och kommer att ha en mängd nya arbetsuppgifter i inledningsskedet. Enligt finns en risk att småkonsumentfrågorna inte prioriteras. Också , och framhåller frågans vikt. menar att utredningens förslag om prövning och överklagande kan leda till en försämring av rätts- säkerheten för framför allt de mindre abonnenterna på grund av de samordnings- problem som kan uppstå mellan de två prövningsinstanserna. Kammarrätten i anser att någon form av auktorisation bör krävas för att få uppträda som säljare av el. Ett tiotal remissinstanser för fram synpunkter på frågan om mätning och avräkning. Flera framhåller att kostnaden för mätning blir avgörande för om kunder med mindre elförbrukning skall kunna utnyttja konkurrens mellan elsäljare. anser att en del av sök- och transaktionskostnaderna kan elimineras genom en fungerande elbörs. föreslår att innehavaren av nätkoncession åläggs att vara konkurrensneutral i förhållande till de olika leverantörer av kraft som utnyttjar koncessionshavarens nät för sina kraftleveranser. framhåller att en grundläggande förutsättning för att uppnå en elmarknad med konkurrens är att elmätarfrågorna löses på ett tillfredsställande sätt för de små förbrukarna. Ett sätt att säkerställa konkurrensen är enligt verket att nätägaren och därmed i förlängningen kollektivet står för kostnaden. Ett annat sätt är att kravet på timvis avräkning tas bort för denna kundgrupp. Även HSB, , , och framhåller att mätkostnaden för enskilda elkunder måste hållas låg och menar att man borde kunna behålla befintliga elmätare och nuvarande avläsningsrutiner och förutsätta att förbrukningarna följer kända schabloner. tillägger också att reglerna bör vara så utformade att det är möjligt att göra kollektiva inköp. Knappt ett dussin remissinstanser för fram synpunkter som gäller det nuvarande producentsamarbetet kring utbytet av bl.a. tillfällig kraft, den s.k. produktionsoptimeringen. Några remissinstanser bl.a. , och framhåller värdet av en bibehållen produktionsoptimering och att en avreglerad marknad kan rasera förutsättningarna för en sådan. framhåller att produktionsoptimeringen har utvecklats till ett väl fungerande instrument för ekonomiskt bästa utnyttjande av landets samlade elproduktionsresurser och att den dessutom har en klart stabiliserande verkan på elförsörjningen . framhåller att det borde utredas bättre hur det nuvarande produktionsoptimeringsystemets fördelar kan utnyttjas . anser att i en hårdnande konkurrens måste staten se till frågor som säkerhet och utbyggnad av reservkraft. Andra remissinstanser, bl.a. LRF, REL och , anser inte att produktionsoptimeringen har sådana fördelar. REL menar att en väsentlig förutsättning för avregleringen är att de konkurrensbegränsningar som stamnäts- och produktionsoptimeringsavtalen utgör undanröjs med det snaraste. Flertalet remissinstanser har inte kommenterat utredningens förslag att skall ha systemansvaret för det nationella överföringssystemet. Bland dem som lämnat synpunkter i denna fråga är några allmänt positiva. Till de positiva hör Statskontoret, RRV, , , , och . RRV framhåller att reglerkraftfrågans hantering är är en helt central fråga för elmarknadens funktionssätt. Verket finner att utredningen har utformat sitt förslag så att det kan användas oavsett om en kraftbörs inrättas eller inte. Frågan återstår att lösa, vilket i sin tur kan ställa krav på kompletterande lagändringar. På grund av frågans vikt menar RRV att nätmyndigheten bör få ett mer preciserat uppföljningsansvar. understryker att förslaget skapar bättre förutsättningar för konkurrensneutralitet jämfört med alternativet att någon eller några enskilda kraftproducenter ansvarar för bl.a. frekvens- och spänningshållning. konstaterar att man har ett s.k. systemansvar för elsystemets balans. För att det inte skall råda någon oklarhet på denna punkt är det lämpligt att detta tar sig uttryck i en ändring i verkets instruktion på det sätt som utredningen föreslår. Några remissinstanser - och - är dock tveksamma till utredningens beskrivning av systemansvarets avgränsning m.m. anser att Svenska kraftnäts systemansvar skall begränsas till storkraftnätets tekniska frågor och ej till hela nationens elsystem. Ansvars- gränsen bör dras vid de punkter där storkraftnätet ansluter till det övriga elsystemet och Svenska kraftnäts rätt till mätvärden och villkor bör i möjli- gaste mån begränsas till dessa punkter. framhåller också att relationerna mellan och ägarna till de till storkraftnätet anslutande anläggningarna skall regleras i avtal och inte genom att ges rätt att utfärda föreskrifter. STOSEB konstaterar att utredningen med balansansvar förefaller avse de regler som i kraftproducenternas produktionsoptimeringsavtal gäller för leveranssäkerhet. STOSEB delar inte utredningens uppfattning "att alla avtal om leverans av el ... kompletteras med reservkraftavtal" utan påpekar att man bör skilja på operativt och kontraktsmässigt balansansvar och i det senare fallet godta finansiella lösningar som likvärdiga med fysisk reservkraft. lämnar utredningens förslag utan invändning. Flertalet av de remissinstanser som har kommenterat förslagen om hur utlandförbindelserna skall hanteras är positiva till förslagen och anser att de bör främja en friare utlandshandel. Några remissinstanser - bl.a. Den elintensiva industrin - pekar på risken att en ökad export kan driva upp svenska elpriser. tillstyrker utredningens förslag men anser att vissa oklarheter kvarstår. Verket konstaterar att såväl i elmarknadspropositionen som i direktiven till har slagits fast principen att staten genom skall äga en tillräckligt stor del av utlandsförbindelserna. Verket föreslår att man nu preciserar efter vilka kriterier koncessionsprövningen vad gäller utlandsförbindelser skall gå till. kommun anser att speciell uppmärksamhet måste ägnas åt att undvika att några få aktörer dominerar utlandsförbindelserna. menar att regeringen måste använda sig av möjligheten att som villkor för koncession till andra än föreskriva att t ex av överföringskapaciteten måste reserveras för andra än ägaren i den mån det finns intressenter. SVEBIO anser att det är önskvärt att förfogar över en mycket stor del av överföringskapaciteten för att tillförsäkra fri handel med el mellan kontinenten och . instämmer i uppfattningen att bör ha huvudansvaret för utbyggnaden av utlandsförbindelserna och ha en tillräckligt stor andel av kanalerna så att dessa kan användas på ett icke-diskriminerande sätt. LO anser att utlandsförbindelserna skall knytas till för att inte andra intressen än de samhällsekonomiska skall ta överhanden. REL konstaterar att en väsentlig förutsättning för en elmarknad i konkurrens är att tillräcklig överföringskapacitet finns. REL anser att storkraftnätet måste förstärkas så att ett fritt kraftutbyte inom blir en realitet. anser att det bör räcka med att nätmyndigheten hanterar koncessionsprövningen av utlandsförbindelser. Enligt mening bör inte vara den enda svenska enheten som omnämns i EG:s transitdirektiv. Ett drygt dussin remissinstanser för fram synpunkter som gäller utrikeshandeln med el.