prop · GH0311 · 1994-01-01 00:00:00 — Redan nu är det emellertid möjligt för de sexåringar som så önskar att börja skolan om skolhuvudmannen medger det. gällande socialtjänstlag innebär ingen skyldighet för kommunerna att i sådana fall erbjuda dessa barn ett förberedande år i förskolan. Enligt min mening är det dock angeläget att skolstarten föregås av en skolförberedande verksamhet. Med hänsyn till att regeringen tillkallat en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna av en förlängd grundskola med sänkt skolstartsålder samt vissa alternativa lösningar till en sådan reform (dir. 1993:39) är jag inte beredd att nu föreslå att en bestämmelse med denna innebörd införs i socialtjänstlagen. Jag utgår emellertid från att kommunerna på frivillig väg erbjuder femåringar som avser att börja skolan en sådan möjlighet. 6.3 Kravet på barnomsorgsplan slopas Mitt förslag: Bestämmelsen om att det i kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och fritidshemsverksamheten Skälen för mitt förslag: I 17 § socialtjänstlagen finns en bestämmelse om att kommunen genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritidshemsverksamheten skall sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad, utöver vad som följer av 14 och 15 §§ får sådan omvårdnad, när inte behovet tillgodoses på annat sätt. Vidare föreskrivs att det i kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och fritidshemsverksamheten. Planen skall avse en period av . Mitt förslag innebär att den särskilda bestämmelsen om kommunernas ansvar för att bygga ut verksamheten är nödvändig. Även bestämmelsen om att det skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och fritidshemsverksamheten har i takt med utbyggnaden av barnomsorgen förlorat i betydelse. Jag anser därför inte att det i lagen är nödvändigt att i detalj reglera kommunernas planeringsverksamhet. Självfallet utgår jag därvid från att kommunerna även fortsättningsvis dokumenterar och utvärderar de verksamheter som inom kommunen finns tillgängliga för barn. Mycket talar för att sådana planer inte bör begränsas till barnomsorgsområdet utan med fördel även kan belysa andra verksamheter för barn inom kultur- och fritidsområdet. 6.4 Kommunernas skyldigheter i sammanfattning Kommunens skyldighet att erbjuda förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i olika verksamhetsformer kan sammanfattas enligt följande. * För de barn som inte uppnått skolpliktig ålder skall förskoleverksamhet tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. De former som då främst kommer i fråga är daghem och familjedaghem. Dessa verksamhetsformer erbjuder heldagsomsorg med kontinuerligt öppethållande och kan i vissa fall även erbjuda omsorg tidiga morgnar, kvällar och natt. Kommunen skall, när ett erbjudande om plats inom förskoleverksamheten lämnas, ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform. * Alla barn skall från och med höstterminen det år barnet fyller anvisas plats i förskolan. Denna skall omfatta minst . Kan förskola på grund av barnets restider eller av andra skäl inte bedrivas i denna omfattning får kommunen dela upp förskolan . Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst . Den allmänna förskolans verksamhet bedrivs såväl i daghem som i deltidsgrupp. För hemmavarande barn och för barn i familjedaghem innebär rätten till förskola främst en plats i deltidsgrupp. Kommunen bör även erbjuda de femåringar vars föräldrar så önskar, med anled- ning av att barnet avses börja skolan , en plats i förskolan. * De barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola , oavsett om föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. För barn med behov av särskilt stöd innebär detta främst en plats i daghem. * Barn som inte har plats i daghem eller deltidsgrupp bör ha generell möjlighet att delta i öppen förskoleverksamhet. Härigenom ges barnen tillfälle att tillsammans med förälder, dagbarnvårdare eller annan vårdare delta i en verksamhet i gruppens form som syftar till att ge pedagogisk stimulans. Den öppna förskolan kan motverka isolering och ge stöd i föräldrarollen av utbildad personal och andra föräldrar. För familjedaghemmen utgör den öppna förskolan ett pedagogiskt komplement för de yngre barnen. I den öppna förskolan finns inget inskrivningsförfarande. * För skolbarn skall tillhandahållas skolbarnsomsorg i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Skolbarnsomsorgen avser skolbarn till och med ålder och bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg och familjedaghem. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov. Skolbarnsomsorg i form av fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg eller familjedaghem erbjuder främst barn i åldern - skolans årskurs 1-3 omsorg, tillsyn och pedagogisk stimu- lans. * För barn mellan tio och kan skolbarnsomsorgen bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. I den öppna fritidsverksamheten är barnen inte inskrivna och barngrupperna är ofta större. Verksamheten erbjuder inte samma grad av omvårdnad och tillsyn som fritidshemmen och den integrerade skolbarnsomsorgen, men erbjuder i gengäld de äldre barnen en verksamhet som är mer anpassad till dessa åldersgruppers behov. Ofta bedrivs den i samarbete med annan fritidsverksamhet eller föreningslivet. * Barn med behov av särskilt stöd för sin utveckling skall dock erbjudas plats i fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg till och med ålder. 6.5 Enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg Mitt förslag: Kommunen skall ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg med ett belopp för varje barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Kommunen får ställa upp vissa villkor för bidraget som avser avgifter och skyldighet att ta emot barn. Vid tillståndsgivning som gäller enskilda förskolor och fritidshem, och som kommunen har ansvar för enligt en särskild tidsbegränsad lag därom, får avseende fästas endast vid sökandens lämplighet och ändamålsenligheten av Skälen för mitt förslag: En utgångspunkt är att enskild barnomsorg där så är möjligt skall vara jämställd med sådan. Med anledning därav och med beaktande av vad som i övrigt framförts i avsnitten 1 och 5 om valfrihet i barnomsorgen anser jag att det i socialtjänstlagen skall införas en skyldighet för kommunen att stödja enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg så att sådan verksamhet kan bedrivas på lika ekonomiska villkor som den kommunala. Det bör ske genom att kommunen ger bidrag till enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Hänsyn bör vid jämförelsen bl.a. tas till barnens ålderssammansättning samt sociala och lokala variationer som påverkar kostnaderna. Jag anser att det är lämpligt att den som vill ha bidrag för en viss verk- samhet skall ge in en ansökan därom till kommunen. För att kommunen skall ha möjlighet att i sitt budgetarbete beakta de bidrag man har att utbetala , bör ansökan ha kommit in till kommunen före året innan verksamheten skall börja, om inte kommunen medger annat. Det kan ibland finnas anledning att ge bidrag med kortare varsel. Den enskilde skall dock alltid kunna räkna med att få bidrag för en verksamhet från dess början om han eller hon lämnar in ansökan året innan verksamheten skall börja. Kommunen bör enligt min mening därvid kunna påverka avgifterna i den enskilda verksamheten för att på så sätt säkerställa att avgiften för de platser i verksamheten som erbjuds inte blir orimligt betungande för föräldrarna. Kommunen bör därför som villkor för bidraget föreskriva att avgifterna i den enskilda verksamheten inte oskäligt får överstiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet. Vidare bör kommunen som villkor för bidraget få föreskriva att den som driver den enskilda verksamheten i mån av lämplig plats skall ta emot barn som kommunen vill placera där. Kommunerna bör också ha rätt att få ersättning av varandra för barn som erhåller plats på förskolor, fritidshem och integrerad skolbarnsomsorg inom kommunen utan att vara hemmahörande där. Enskilda förskolor och fritidshem skall ha tillstånd av enligt 69 § socialtjänstlagen. Kommunen kan enligt lagen (1987:442) om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen genom en anmälan till överta denna tillståndsprövning. Jag anser att det bör säkerställas att enskild sådan verksamhet inte hindras på annat än rent objektiva grunder. Omständigheter som att kommunen själv föredrar att driva viss verksamhet eller att man har olika meningar om den lämpliga utformningen av en verksamhet anser jag inte skall kunna åberopas som skäl för att vägra tillstånd. Det bör därför införas en bestämmelse i den nämnda lagen om att man vid tillståndsgivning som gäller för- skolor eller skolbarnsomsorg endast får fästa avseende vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och ändamålsenligheten av de lokaler där sökanden avser att bedriva verksamheten. Jag har tidigare (avsnitt 6.2) redogjort för min mening att kommunen skall kunna fylla sin uppgift att erbjuda plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen genom att hänvisa barnet till en motsvarande plats inom en enskild förskola, enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Någon skyldighet för kommunen att lämna bidrag till familjedaghem, kompletterande förskoleverksamhet eller öppen fritidshemsverksamhet som drivs i enskild regi föreslås inte. Det hindrar inte att kommunerna t ex kan låta föräldrar använda en barnomsorgspeng också för att betala för sådana alternativ. har vid en uppvaktning hos statsrådet påtalat vissa möjliga problem av skattemässig och arbetsrättslig natur som berör i första hand enskilda familjedaghem. Jag har erfarit att en rättslig prövning kan väntas vad gäller förutsättningarna att utfärda s.k. F-skattebevis för enskilda dagbarnvårdare. Denna prövning bör avvaktas innan eventuella initiativ tas till översyn av gällande lagstiftning. Mitt förslag: I socialtjänstlagen införs bestämmelser som dels preciserar förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgift samt de kvalitetskrav som skall gälla för verksamheten, dels anger förskoleverksamhetens och skol- barnsomsorgens ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Skälen för mitt förslag: Enligt socialtjänstlagen skall kommunens socialtjänst verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden samt i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Vidare anges ett särskilt ansvar för barn som behöver särskilt stöd för sin utveckling, dels genom att de tidigare eller med förtur skall få del av förskole- och fritids- hemsverksamheten, dels genom uppsökande verksamhet. Socialtjänstlagen innehåller dock inga närmare preciseringar av för- skoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgifter samt de kvalitetskrav dessa ställer på verksamheten. Den utvidgade lagreglering på barnomsorgsområdet som jag här föreslår är ett uttryck för den omfattning och grundläggande betydelse som barnomsorgen har i dagens samhälle. Jag har redogjort för målen för barnomsorgen samt vikten av uppföljning och utvärdering av verksamheten. Enligt min uppfattning är det nu nödvändigt att i lag precisera vilka kvalitetskrav som skall ställas för att verksamheten skall kunna fylla sin uppgift i samhället, i förhållande till föräldrarna och till barnen. Kvalitetskraven som här anges innbär dock ingen detaljreglering av verksamheten. Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn stöd i sin utveckling och en meningsfull fritid. Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens verksamhet omfattar omvårdnad, fostran och utvecklande stimulans byggd på ett pedagogiskt arbetssätt i gruppens form. Att inte särskilja pedagogiken och omsorgen utan istället se dessa som integrerade delar i verksamheten är utmärkande för den svenska, såväl som nordiska, modellen av barnomsorg. Barnomsorgens organisation, dess kvantitet och kvalitet, innebär att den kan fylla flera behov i det moderna välfärdssamhället. Den möjliggör för föräldrar, mödrar som fäder, att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Den erbjuder barnen trygga och stimulerande uppväxtvillkor. För barn med behov av särskilt stöd, t.ex. barn med funktionshinder och barn med psykosociala problem, tar barnomsorgen ett särskilt ansvar. Personalen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är den viktigaste kvalitetsfaktorn för verksamheten. Personalen skall ha sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Den svenska barnomsorgspersonalen är av tradition välutbildad. arbetar ca 100 000 personer inom förskolan och skolbarnsomsorgen. Av dessa är förskollärare, fritidspedagoger, barnskötare, har annan barnutbildning och saknar barnutbildning. Andelen outbildade har varit i stort sett oförändrat under hela 80- och , trots att utbyggnaden varit mycket omfattande. Rekommendationen att hälften av de anställda bör vara förskollärare och hälften barnskötare i för- skolan oavsett barnens åldrar har följts i de flesta kommuner under hela utbyggnadsperioden. De ökande krav som ställs på barnomsorgen genom dess allt mer varierande verksamhetsformer, utvecklingen mot ett decentraliserat ansvar samt kraven på ökad effektivitet och god resursanvändning har aktualiserat frågan om en förlängning av den nuvarande 2½-åriga (100 poäng) barn- och ungdomspedagogiska högskoleutbildningen med inriktning på förskollärare eller fritidspedagog. har efter förslag i regeringens proposition (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr.1992/93:363, Högre utbildning för ökad kompetens) därför be- slutat att den barn- och ungdomspedagogiska utbildningen förlängs med poäng till 120 poäng, vilket motsvarar en akademisk grundexamen. De ökade kraven aktualiserar också frågan om vidareutbildning. Att barnskötare vidareutbildar sig till förskollärare eller fritidspedagoger innebär en kompetenshöjning av barnomsorgens personal. Det bör vara en strävan att successivt öka andelen högskoleutbildad personal och att ha en mer enhetlig personalstyrka inom barnomsorgen. Jag vill i detta sammanhang även ta upp frågan om män i barnomsorgen. Svenska daghem och fritidshem är fortfarande en kvinnovärld. Andelen manlig personal är i förskolan och i fritidshemmen - siffror som varit i de närmaste oförändrade , även om antalet män givetvis ökat under den kraftiga utbyggnadsperioden. Det är angeläget att barn, flickor och pojkar, får både manliga och kvinnliga förebilder i barnomsorgen. Jag anser därför att olika insatser för att öka andelen män i barnomsorgen är ett viktigt område för utvecklingsarbete och försöksverksamhet. I syfte att diskutera denna fråga inbjöd jag till ett seminarium om män i barnomsorgen i . Olika förslag för att rekrytera och behålla män som personal i offentlig barnomsorg framfördes av seminariedeltagarna. Bl.a. framhölls vikten av att utbildningen förlängs, att verksamheten har hög status i det allmänna medvetandet samt att föräldraförsäkringen utnyttjas av papporna, vilket kan bidra till uppfattningen att barns omvårdnad och fostran är en uppgift för både män och kvinnor. Seminariet har dokumenterats i rapporten vill killar inte jobba på dagis och fritids? (1993). Som jag tidigare redovisat avser jag att i jämställdhetspropositionen återkomma med förslag om hur fäder skall stimuleras att utnyttja föräldraledigheten. Även inom för jämställdhetsfrågor har initiativ tagits till ett nordiskt projekt om män i barnomsorgen. Inom projektet kommer förslag till insatser och handlingsstrategier att presenteras vilka kan bidra till fortsatt utveckling av jämställdhet mellan könen och en mer mångsidig verksamhet inom barnomsorgen. Barngruppen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall vara lämpligt sammansatt. Att barngruppen är lämpligt sammansatt avser både gruppens storlek och ålders- och könssammansättningen i barngruppen. Barngruppen får givetvis inte vara för stor i förhållande till personalstyrkan om kraven på pedagogiskt innehåll skall kunna upprätthållas. Personaldimensionering och barngruppernas storlek bör inte statiskt fastställas i kommunen utan anpassas till de behov som finns i barngruppen. Förutsättningarna i barngrupperna varierar från grupp till grupp och från tid till annan. Personaltätheten kan behöva utökas, eller barngruppen minskas, om det finns barn med behov av särskilt stöd i grupperna. Behovet av en sådan förstärkning måste prövas i varje enskilt fall. är skillnaderna betydande mellan kommunerna när det gäller personaltäthet och barngruppsstorlekar. Enligt villkor i förändringstider, är 17-18 barn i syskongrupperna () nu vanligt mot tidigare 15 barn. 20-barnsgrupper förekommer och det finns även exempel på barngrupper med fler än 20 barn. I småbarnsgrupperna () varierar barnantalet vanligen mellan 10 och 15 barn. Rapporten visar dock att av de yngsta barnen finns i barngrupper med fler än 15 barn. Variationerna är även betydande när det gäller personaltätheten. Generellt har således en ökning av barngruppernas storlek skett, men det finns f.n. inget som tyder på att detta på något avgörande sätt försämrat kvaliteten i verksamheten. Barnomsorgspersonalens höga kompetens och engagemang anges som en förutsättning för detta. I enstaka kommuner har dock ökningen av antalet barn i grupperna i förhållande till antalet personal börjat tangera det oacceptabla för att verksamheten skall kunna uppfylla kraven på pedagogisk gruppverksamhet. anser att vissa grupper av barn behöver särskilt upp- märksammas. Det gäller främst de yngsta barnen i barnomsorgen som är mest känsliga för förändringar och har extra stort behov av överblickbarhet och tillräcklig personaltäthet. När personaltätheten minskar och barngrupperna blir större är det också svårare att anpassa verksamheten till barn med behov av särskilt stöd. anger i sin rapport att det finns tecken som tyder på ett ökande behov av specialverksamheter för de barn som inte klarar den ordinarie daghems- gruppen, vilket kan leda till ökad negativ segregering och att normaliserings- och integreringsambitionerna går förlorade. Forskning visar att det i bostadsområden med större andel sociala problem är särskilt viktigt med en högre personaltäthet för att kvaliteten skall kunna bibehållas, medan det i bostadsområden utan dessa problem är personalens utbildning som är den viktigaste kvalitetsfaktorn. Vid högskolan för lärarutbildning i har ett projekt med Reggio Emiliainspirerad pedagogik initierats med stöd från . Projektet leds av svenska barnomsorgsforskare och avser att i en praktisk försöksverksamhet utveckla ett arbetssätt med hög kvalitet i större barngrupper. Såväl olika pedagogiska som organisatoriska lösningar skall prövas som kan få betydelse för barnomsorgens fortsatta utveckling. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall bedrivas i ändamålsenliga lokaler. Lokalernas storlek och utformning, miljö och material skall vara beskaffade så att uppgiften att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad understöds och kan genomföras. Lokalernas utformning har stor betydelse när det gäller att med en god resurshushållning bedriva barnomsorgsverksamhet. Det finns numera i allmänhet en god kunskap i kommunerna när det gäller lokalernas utformning för förskolor och fritidshem. De pedagogiska programmen, tillsammans med de lagar och förordningar, t.ex. , livsmedelslagen och arbetsmiljö- och hälsoskyddslagen, som gäller för alla arbetsplatser, reglerar arbetsmiljön i förskolor och skolbarnsomsorg och utgör grunden för utformningen av lokaler, miljö och material inom barnomsorgen. Den utveckling som pågår inom skolbarnsomsorgen innebär att lokaler i stor utsträckning integreras i och samutnyttjas med skolan. Detta har i en rad försöksverksamheter visat sig ge såväl pedagogiska som ekonomiska vinster. 8 Kostnadskonsekvenser och finansiering De åtaganden som här aktualiseras på barnomsorgsområdet bör inte i något väsentligt avseende leda till merkostnader i förhållande till de uppgifter kommunerna redan har. Jag vill än en gång erinra om att behovstäckning i barnomsorgen enligt riksdagsbeslut skulle ha uppnåtts . beslut innebar visserligen en rätt för barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar att få en plats i heldagsomsorg, men underströks att detta mål inte innebar att kommunerna befriades från sitt ansvar för barn . Att nu slå fast att kommunerna skall ha uppnått detta mål kan inte ses som någon ny uppgift. Många kommuner har också full behovstäckning. Däremot kan naturligtvis historiska försummelser leda till att förslagen i enskilda kommuner innebär merkostnader i förhållande till dagens verksamhet. Bruttokostnaden för att ge barnomsorg för barn mellan i samma omfattning som för barn kan uppskattas till ca . Nettokostnaden är betydligt lägre eftersom de ytterligare föräldrar som kan tänkas utnyttja denna barnomsorg också betalar skatt. Den kan därför uppskattas till mindre än hälften. Dessa effekter får vägas in vid den reglering av statsbidragen som jag strax skall beröra. Kostnaden för ett skattepliktigt vårdnadsbidrag på föreslagen nivå skall närmare utredas av den särskilda arbetsgrupp som jag har tillsatt. Det kan, som jag har framhållit, förutsättas att kommuner och andra anordnare kommer att höja sina barnomsorgsavgifter för de berörda årskullarna när vård- nadsbidraget införs. I enlighet med finansieringsprincipen bör ett belopp motsvarande detta ökade avgiftsuttag dras in från kommunerna. Tillsammans med inbetalda skatter från vårdnadsbidraget innebär det att nettokostnaden för vårdnadsbidraget torde motsvara ungefär en tredjedel av bruttokostnaden. Förslag till finansiering av statens nettokostnader kommer att redovisas i budgetpropositionen . Konsekvenserna för kommunerna kommer att vägas in i det förslag till reglering av statens och kommunsektorns mellanhavanden som kommer att redovisas senast i kompletteringspropositionen . I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till 1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), 2. lag om ändring i lagen (1987:442) om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620). 1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) 13 § I första stycket har terminologin ändrats något. Någon ändring i sak är inte avsedd. Begreppet skolbarnsomsorg, som är ett väl inarbetat begrepp, är mer adekvat för den verksamhet som avses. Dessutom har det klargjorts att kommunen inte har ansvar för att anordna förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som inte är bosatta i . Undantaget berör i första hand barn som vistas i i avvaktan på beslut i ett ärende om uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter, se den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1). Det bör dock observeras att kommunens ansvar enligt 6 och 12 §§ socialtjänstlagen även gäller barn som vistas i kommunen utan att vara bosatta i . Om ett sådant barn har behov av särskilt stöd så kan det innebära att kommunen är skyldig att erbjuda den typ av hjälp som avses i 16 §. 13 § är således inte avsedd att minska kommunens allmänna ansvar för barn som vistas i kommunen. Andra stycket föreslås ändrat genom att regeln om att verksamheten även avser barn vars skolstart har skjutits upp tas bort.