prop · GH03156 · 1994-01-01 00:00:00 — Denna subvention är otydlig för den enskilde eftersom den inte är förutsebar , och ger därmed inte de rekryteringsfrämjande effekter som det finns skäl att förvänta sig. Avskrivningen kan dessutom stimulera till en onödigt hög skuldsättning och långa studietider. En del studenter kan tänkas spekulera i att hela eller delar av studielånen kommer att skrivas av. Incitamenten till den enskilde att hålla nere skuldsättningen är därför otydliga. Eftersom återbetalning i dagens system grundar sig på en procentsats av inkomsten kan låntagaren inte heller direkt påverka storleken på de faktiska inbetalningarna. Dessa bestäms i stället av hans eller hennes inkomst. Följden är att dagens återbetalningssystem i många fall upplevs som en särskild extra skatt för dem som har studerat. Problemet med en hög skuldbörda gäller inte bara den enskilde, utan också långivaren - staten och skattebetalarna. Skuldtillväxten som sådan kan anses ha negativa effekter. Det allvarliga är emellertid inte skuldtillväxten, utan den risk staten löper att inte få tillbaka pengarna. Med oförändrade regler kommer högst sannolikt statens utgifter för avskrivningar att stiga påtagligt . De beräkningar studiestödsberedningen gjort tyder på att kostnaderna kan komma att uppgå till ca med nuvarande inflation och ränta. Med en realränta på kan årliga avskrivningar på mellan en halv och två miljarder uppstå. Systemets instabilitet beror framför allt på att endast en procentenhets högre ränta eller lägre inflation kan leda till ytterligare i ökade avskrivningskostnader. Ett avskaffande av avskrivningen minskar denna statsfinansiella risk och ger tydliga incitament till den enskilde att hålla nere skuldsättningen. 5 Studiebidrag i förhållande till utbildningens omfattning och uppnådda prestationer Regeringens förslag: För studerande vid universitet och högskolor avpassas studiebidragets storlek fr.o.m. den andra terminen i utbildningen i förhållande till tidigare uppnådda studieresultat i form av avklarade poäng. Studiebidrag kan således lämnas även för poäng som innebär en återhämtning av en tidigare försening. Mellanskillnaden mellan studiebidraget och studiemedlens totalbelopp får utgöras av studielån. För studerande i övrig studiemedelsberättigande utbildning lämnas studiebidrag som motsvarar utbildningens totala omfattning och längd enligt fastställd studieplan. Den som försenas i studierna kan beviljas studielån. I studiestödslagen (1973:349) tas in bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter i dessa avseenden. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler lämnas studiemedel för läsår eller del av läsår under vilket den studerande bedriver studier. Krav ställs på att studierna skall vara framgångsrika. Den som börjar en högskoleutbildning eller en annan eftergymnasial utbildning beviljas studiemedel i en eller två terminer utan att någon prövning görs av hans eller hennes lämplighet för studierna. Därefter beviljas studiemedel för fortsatta studier bara om det med hänsyn till de uppnådda resultaten är sannolikt att studierna kommer att slutföras inom normal tid. Hänsyn skall tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten. Det ankommer på () att utfärda nödvändiga föreskrifter för tillämpningen av reglerna. I de högskoleutbildningar där många studenter har en förlängd studietid anses 30 poäng av 40 , eller 15 poäng under en termin vara ett tillräckligt studieresultat. Det gäller främst de humanistiska och samhällsvetenskapliga områdena, men också t.ex. juristutbildning och civilingenjörsutbildning. I andra utbildningar till t.ex. förskollärare, sjuksköterska, jägmästare, skådespelare samt alla s.k. eftergymnasiala utbildningar utanför universitet och högskolor krävs normalt att studierna fullgörs på tid enligt studieplan. Även för studerande som söker studiemedel för studier på grundskole- eller gymnasieskolenivå gäller krav på att studierna skall bedrivas i normal takt. Studiestödet bör vara så utformat att det kontinuerligt bidrar till effektivitet i utbildningsverksamheten. Genom att studietiderna hålls nere kan också studentens skuldsättning minska. Utgångspunkten för en förändring bör vara att studiebidrag lämnas för tid som motsvaras av utbildningens/kursens omfattning uttryckt i antal poäng eller tid enligt studieplan. Eventuella förseningar i studierna bör kunna accepteras i stort sett enligt nuvarande praxis, men studiestödet bör då bestå av enbart lån. När det gäller universitet och högskolor bör denna princip innebära att bidraget fr.o.m. den andra terminen i studierna avpassas i förhållande till de uppnådda studieresultaten under föregående termin. På det sättet kommer subventionen i form av bidrag att i stort sett svara mot utbildningens omfattning, även i det fall studierna försenas. Finansieringsmöjligheterna för den enskilde förändras alltså inte. Den som börjar en högskoleutbildning kan i fortsättningen på samma sätt som söka studiemedel för en eller två terminer. Den normala studietiden är motsvarande 40 poäng. Under första terminen utbetalas bidrag och lån, eller bara bidrag till den som inte vill ha lån, för motsvarande 20 poäng. Under efterföljande termin betalas ett lika stort totalbelopp ut, men bidraget avpassas i förhållande till de uppnådda poängen under föregående termin. Den som t.ex. klarat 16 poäng under första terminen får under andra terminen ett bidrag som är av maximalt bidrag (16/20). Lånedelen ökar med samma belopp som bidragsdelen minskar. Om 20 poäng under den andra terminen blir bidraget under tredje terminen av maximalt bidrag. Tas förseningen igen under termin 2, dvs. 24 poäng av, blir bidraget under tredje terminen av maximalt bidrag. Lånedelen minskar i motsvarande grad. Om särskilda skäl finns bör det vara möjligt att bortse från viss försening i studierna. Det bör i första hand kunna ske för den som varit sjuk . Principen om studiebidrag i förhållande till uppnådda poäng bör givetvis inte innebära att de övergripande kraven på studieframgång sätts ur spel, eller att längre studieförseningar skall kunna finansieras genom ett ökat låneutnyttjande. Bestämmelserna i studiestödslagen om krav på en god studieprognos bör alltså behållas. För den som söker studiemedel första gången för två terminer får enligt gällande regler någon prövning av studieprognosen inte göras förrän efter utgången av detta första år. Någon ändring av denna bestämmelse föreslås inte. För den som första gången beviljats studiemedel för endast en termin har CSN en jämförelsevis mild praxis. Det bör som vara möjligt för CSN att beakta förhållanden av personlig natur som bedöms ha inverkat på studieresultaten. Det förutsätts att samarbete etableras mellan CSN och institutionerna och att de samrådsgrupper, i vilka studeranderepresentation förekommer, fortsätter som . Den som under en termin studerar på halvfart och har studiemedel för deltidsstudier, men övergår till heltidsstudier terminen därpå, drabbas givetvis inte av någon reduktion om vederbörande har klarat deltidsstudierna. Till den som läser i snabbare takt än vad som förutsätts förhöjs inte studiebidraget. Så sker inte heller i dagens system. Om däremot en student deltar i utbildning som universitet eller högskolor erbjuder skall studiemedlen och den i stödet ingående bidragsdelen öka i relation till den ökade studieomfattningen enligt gällande regler. Lagtekniskt bör regeringens förslag genomföras på det sättet att det i en ny bestämmelse i studiestödslagen, 4 kap. 24 a §, lämnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att det studiebidrag som annars skulle lämnas enligt 4 kap. 24§ skall minskas eller ökas i förhållande till tidigare studieresultat. Till studerande i eftergymnasial utbildning utanför universitet och högskolor samt i sammanhållna utbildningar på gymnasial nivå är den nämnda ordningen inte tillämplig. Studierna vid dessa utbildningar fullföljs i allmänhet enligt en studieplan. Principen om bidrag för fastställd studietid innebär alltså i alldeles övervägande antalet fall ingen förändring jämfört med nuläget. För eventuella, acceptabla förseningar bör lån kunna beviljas. Även här bör ett bemyndigande lämnas för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Det är angeläget att effekterna av studieresultatprövningen, dvs. poänggränserna för rätt till studiestöd och reglerna om studiebidrag efter prestation kontinuerligt följs upp i fråga om bl.a. effekterna för utbildningar med en annorlunda uppläggning, påverkan på rekryteringen till utbildning samt samspelet med andra stödformer och trygghetssystem. Rapportering bör ske i samband med de fördjupade anslagsframställningarna. 6 Studerande i komvux Regeringens förslag: För studerande i och statlig vuxenutbildning som inte bedriver studier på heltid avpassas beloppet för studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa i förhållande till studiernas omfattning under terminen. Skäl för regeringens förslag: uttrycks studieomfattningen i komvux när det gäller studiestöd i s.k. studiestödspoäng. Det är CSN som fastställer studiestödspoäng för varje ämne/kurs samt antalet poäng för heltid respektive deltid. Den som studerar på minst halvtid har rätt till deltidsstudiestöd, i princip hälften av ett helt studiestöd. I de flesta utbildningar fungerar det relativt väl, eftersom utbildningen som regel är upplagd på halvfart. I komvux däremot, där utbildningen bygger på ett kurssystem, är reglerna ofördelaktiga för somliga studerande. Den som har en studieomfattning motsvarande av heltid får inte av ett helt studiestöd utan . Detta har gjort att många studerande fyller upp med kurser som de inte behöver för att komma upp till ett poängtal som ger fullt studiestöd. Detta problem togs upp av (Ett samordnat studiestöd, SOU 1991:65), som också föreslog en övergång till flexiblare regler. Regeringen föreslår att studiestödet till deltidsstuderande som läser på minst halvtid i fortsättningen avpassas i förhållande till studiernas omfattning. En sådan ändring kan - förutom att de ekonomiska möjligheterna vid deltidsstudier förbättras - bidra till att studieavbrotten minskar. Ändringen kan också få till effekt ett bättre resursutnyttjande i komvux. De förändrade reglerna bör avse både studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa). Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela närmare bestämmelser om studieomfattning för rätt till studiestöd för deltidsstuderande. Den grundläggande regeln om att storleken av studiestödet skall kunna betämmas i förhållande till studiernas omfattning bör dock tas in dels i en ny paragraf, 4 kap. 14 §, i studiestödslagen, dels i 7 kap. 7 §. Genom en ändring i 2 § lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa blir regeln också tillämplig på särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. har fattat beslut om införande av ett system med gymnasiepoäng i gymnasieskolan. Systemet avses också gälla gymnasial vuxenutbildning. För varje ämne inom gymnasial vuxenutbildning motsvarar antalet gymnasiepoäng det minsta antalet garanterade undervisningstimmar i gymnasieskolan enligt den av fastställda timplanen (skollagen 1985:1100, bilaga 2). Begreppet poäng bör också kunna användas för undervisningstimmar i grundläggande vuxenutbildning enligt fastställd timplan (förordningen 1992:403 om vuxenutbildning, bilaga 1). Timplaner för påbyggnadsutbildning fastställs av . När det gäller att bestämma studieomfattning för heltid och deltid i komvux bör det vara rimligt att utgå från reglerna om undervisningstimmar (poäng) enligt skolförfattningarna istället för studiestödspoäng. Vidare bör frågan prövas huruvida komvuxstuderande i likhet med universitetsstuderande skall erhålla bidrag i förhållande till tidigare studieresultat. Återbetalning skall, enligt nuvarande regler, ske med ett årligt belopp om av låntagarens inkomst . Låntagaren kan alltså inte direkt påverka storleken på inbetalningarna, annat än genom s.k. frivilliga inbetalningar. Det är med andra ord knappast möjligt för låntagaren att överblicka när skulden kommer att vara slutbetald. Många oroas också över att skulden stiger i början av återbetalningsperioden trots att betydande inbetalningar görs. En annan väsentlig nackdel är att systemet kan inbjuda till onödigt hög skuldsättning, eftersom skuldens storlek inte påverkar de årliga avgifterna. Reglerna om avskrivning av skulden för den som fyllt kan verka i samma riktning. Regeringen anser att återbetalningssystemet bör förändras och föreslår att det sker enligt följande huvudprinciper. Inriktningen är att de nya återbetalningsvillkoren skall gälla för låntagare som första gången beviljas studielån fr.o.m. . Regeringens förslag: Det skall finnas två alternativa återbetalningssystem, dels ett inkomstrelaterat system, dels ett annuitetslånesystem. Skälen för regeringens förslag: Som beskrivits i det föregående medför de nuvarande reglerna för återbetalning av studielån att den enskilde har svårt att överblicka de verkliga ekonomiska konsekvenserna av skuldsättningen. Risk finns också för ett onödigt högt låneutnyttjande. Därigenom riskerar staten stora avskrivningar . bör framhållas att ett inkomstrelaterat system har flera förtjänster. Bland annat gynnar det låntagare som har relativt låga löner och höga skulder genom att återbetalningsskyldigheten anpassas till betalningsförmågan. Tillsammans med anståndsregler leder det till att orimliga återbetalningskrav undviks. Administrationen är dessutom i viss mening relativt enkel, bl.a. med hänsyn till att uppskov med återbetalningen endast behöver förekomma i liten utsträckning. Regeringen förordar därför att möjligheten till inkomstrelaterad återbetalning skall erbjudas även fortsättningsvis. Det finns emellertid också anledning att låta den studerande få välja återbetalning i form av annuiteter. Ett annuitetslån innebär att de nominella inbetalningarna är i princip lika stora under en bestämd återbetalningstid. Genom de alternativa systemen ges låntagaren redan från början möjlighet att avgöra vilken form av återbetalning han eller hon vill ha, beroende av om det är återbetalningstidens längd eller den årliga andelen av inkomsten som upplevs som viktigast. Detta bör också bidra till att öka medvetenheten hos de studerande om att det kostar att låna pengar och att lån skall betalas tillbaka. Ur statsfinansiell synpunkt spelar val av teknik inte någon roll, så länge som räntan motsvarar statens upplåningskostnader och avskrivningsriskerna minimeras. De senast nämnda frågorna behandlas längre fram. Regeringens bedömning: Frågan om principerna för upplåning och räntesättning bör utredas. Skälen för regeringens bedömning: Den ränta som belastar studielån avser att spegla de verkliga kostnaderna för statens upplåning. Denna ränta är väsentligt lägre än vad en student skulle få som en kredit i bank utan annan säkerhet än sin framtida kompetens och inkomst. fastställs räntan på studielån för varje kalenderår av regeringen, som också bestämmer de avgifter för administrativa kostnader som får tas ut enligt 8 kap. 1 § studiestödsslagen (1973:349). är räntan efter avdrag för skatteeffekt. Räntan med hänsyn tagen till avdragsrätten i skattesystemet tas fram av (). Den beräknas som av den ovägda genomsnittsräntan för kontorets statsskulds-, växel- och statsobligationsemissioner . Till räntan läggs en avgift på för administrationskostnader. CSN debiteras samma räntesats på sin skuld hos RGK som låntagaren debiteras av CSN. CSN betalar eventuella kreditförluster, vilka i sin tur belastar statsbudgeten. Den ränta som tillämpas både från RGK gentemot CSN och från CSN gentemot den enskilde medför en ränterisk för staten. Detta beror på att räntan baseras på en löptid som inte överensstämmer med de faktiska löptiderna på lånen. Regeringen avser att ge CSN i uppdrag att i samråd med RGK utarbeta och lämna förslag till principer för upplåning och räntesättning. I det sammanhanget bör prövas om skäl finns att överge den nuvarande principen att räntan skall baseras på statens genomsnittliga upplåningsränta . Regeringens bedömning: Det nuvarande inkomstrelaterade återbetalningssystemet behålls som ett alternativ. Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande regler skall återbetalningen ske av den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapitel enligt senaste taxering, dvs. inkomsten före avgiftsåret. Med hänsyn till att den inkomst på vilken återbetalningen grundar sig är , blir den faktiska belastningen oftast mindre än vad den procentuella andelen ger sken av. Övervägande skäl talar för att ett i princip oförändrat inkomstrelaterat återbetalningssystem behålls. Regeringen har övervägt införande av bruttoränta och avdragsgillhet i systemet för att åstadkomma ökad likhet mellan detta system och konventionella lån. Skillnaderna mellan den inkomstrelaterade återbetalningen och andra kreditformer är emellertid så stora att ett införande av bruttoränta saknar relevans. Regeringen anser därför att den nuvarande nettoränteprincipen bör bibehållas för den inkomstrelaterade återbetalningen. Regeringens förslag: I annuitetslånesystemet skall studielån återbetalas i form av lika stora betalningar under en bestämd återbetalningstid. Återbetalningstidens längd skall i första hand vara beroende av skuldens storlek, men hänsyn skall också tas till den återbetalningsskyldiges ålder. Räntan skall vara fast under bestämda perioder av återbetalningstiden. Från och med det år återbetalningen börjar debiteras låntagaren full ränta som är avdragsgill i skattehänseende. , den återbetalningsfria tiden och med helt anstånd med återbetalningen löper lånet med nettoränta. Skälen för regeringens förslag: Den som väljer annuitetslån önskar sannolikt klara av återbetalningen och är beredd att avsätta en viss summa pengar för detta. Ett snabbt återflöde av lånemedel minskar också statens behov av ytterligare upplåning. Det är rimligt att återbetalningstidens längd avpassas till skuldens storlek. För den som har en skuld bör återbetalningstiden aldrig vara längre än . Är skulden bör en återbetalningstid vara rimlig. En utgångspunkt bör vara att återbetalningstiden bara i undantagsfall är längre än . Det bör emellertid vara möjligt att göra en bedömning i det enskilda fallet och komma överens med låntagaren om en återbetalningsplan. Hänsyn måste emellertid också tas till låntagarens ålder. Annuiteter som sträcker sig längre än till dess att låntagaren fyller bör som regel inte medges. Annuitetslånesystemet bör i så hög grad som möjligt efterlikna motsvarigheterna på den vanliga lånemarknaden vad konstruktionen beträffar. Regeringen föreslår därför att annuitetslånen från och med det år då återbetalningen börjar löper med bruttoränta och att avdragsrätt för sådana erlagda räntor införs. Inför deklarationen lämnar CSN uppgifter om skuldens storlek och hur mycket räntor som låntagaren har påförts . Den faktiska avgiften blir normalt lägre i början av återbetalningsperioden om räntorna görs avdragsgilla. De nuvarande studielånen skiljer sig från andra kommersiella lån genom att studenten är befriad från att betala räntor och amorteringar och . Upplupna räntor, efter avdrag för skatteeffekten, läggs istället till kapitalskulden. Regeringen anser att denna princip bör gälla också i det nya systemet. Den studerande bör alltså debiteras en icke avdragsgill nettoränta också i annuitetssystemet . Anledningen till det är att alla studerande inte kan antas ha så stora inkomster att, om bruttoränta debiteras, avdragsrätten kan utnyttjas i sin helhet. Liknande förhållanden kan uppstå för en låntagare som är återbetalningsskyldig, men får helt anstånd med betalningen på grund av nya studier eller annan anledning. Även i sådana fall bör skulden påföras nettoränta och därmed bortfaller rätten till skatteavdrag. Regeringens förslag: Någon rätt till avskrivning av skuld skall inte finnas i återbetalningssystemen. Studielån skall fortfarande skrivas av på grund av dödsfall. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler avskrivs den skuld som är kvar när låntagaren fyller . Även sker avskrivning vid dödsfall och om det finns synnerliga skäl. Sådana synnerliga skäl kan t.ex. vara varaktigt nedsatt betalningsförmåga på grund av sjukdom eller handikapp. Genom ett slopande av avskrivningsmöjligheten vid fastslås lånets egenskap av lån. Därigenom får den enskilde tydliga incitament för effektiva och målinriktade studier varigenom skuldsättningen också hålls nere. Möjligheterna till avskrivning på grund av dödsfall samt på grund av synnerliga skäl, t.ex. på grund av handikapp bör finnas kvar och kostnaderna bör liksom belasta statsbudgeten. De nuvarande reglerna om avskrivning av lån för gymnasiala studier för den som går vidare till universitet eller högskola bör också vara oförändrade tills vidare. Frågan bör behandlas i samband med det fortsatta beredningsarbetet rörande bl.a. vuxenstudiestödet. Reglerna om sjukförsäkring för studerande, som i vissa fall innebär avskrivning av lån, bereds inom . Tillsammans med anståndsreglerna leder dessa avskrivningsmöjligheter till att orimliga återbetalningskrav inte skall kunna uppkomma. 7.6 Studerande som fått lån enligt nuvarande regler fortsätter i samma system Regeringens förslag: För den som har fått studielån enligt nuvarande regler skall, om nytt studielån beviljas, återbetalningsvillkoren inte ändras. Skälen för regeringens förslag: Det kommer att finnas studerande som, när de nya lånereglerna träder i kraft, redan har lån enligt regler och kanske också i det system som gällde . Det gäller dem som är mitt uppe i utbildningen, men det kan också gälla dem som återupptar studier efter en period av annan verksamhet. Denna komplikation inträder vid varje större förändring av lånesystem. Vid införandet av system gjordes en strikt åtskillnad av lån beviljade före och efter . Studerande vars studier inte var avslutade blev alltså registrerade som låntagare i båda systemen. En särskild samordningsregel infördes som innebar att för dessa låntagare skulle avgiften inte behöva bli högre än motsvarande av inkomsten. Ordningen har varit administrativt betungande för CSN. För att undvika liknande administrativa svårigheter vid övergång till nya låneregler bör gälla att den som har lån enligt regler för studier före skall återbetala även nya lån enligt dessa regler. För dem som får lån enligt de kommande föreslagna reglerna och som har lån enligt reglerna är det knappast nödvändigt att införa någon särskild samordningsregel. Dels är det svårt att samordna ett lån där räntan är avdragsgill med ett lån med icke avdragsgill ränta, vilket skulle bli fallet vid en samordning med annuitetslånesystemet. Dels torde det som regel vara fråga om kortare studieperioder i dessa fall. Låntagarna kan lämpligen erbjudas återbetalning i form av annuiteter, där storleken av tidigare lån kan beaktas vid bestämmande av återbetalningstidens längd. Återbetalningen av studielån regleras såvitt avser lån tagna i 8 kap. studiestödslagen (1973:349). I fråga om studielån som tagits - s.k. återbetalningspliktiga studiemedel - gäller enligt övergångsbestämmelser till lagen (1988:877) om ändring i studiestödslagen äldre bestämmelser. Ett genomförande av de principförslag avseende återbetalningssystem, som regeringen nu lägger fram, kräver ändringar i bl.a. studiestödslagens 8 kap. Regleringen där bör avse såväl bestämmelserna om återbetalning av lån enligt det nuvarande återbetalningssystemet som de som föreslås gälla i de nya systemen. Detta innebär en så genomgripande omreglering att det nuvarande 8 kapitlet bör upphävas och ersättas med ett nytt.