prop · GH0348 · 1994-01-01 00:00:00 — Några förordar en nedre gräns för ägandet vid minst femtio procents aktieinnehav. kommun anser att handlingsoffentlighet endast skall vara obligatorisk för företag som är helägda eller där alla ägare är offentliga. Kammarrätten i och kommun anser att frågan om insynsreglernas tillämpning på dotterföretag måste klargöras. , och anser att elbranschen av hänsyn till den kommande avregleringen och konkurrensintresset måste undantas från insyn. Hovrätten för , , , , och kommuner, , och har ansett att frågan om det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikt måste klargöras om företagen jämställs med myndighet. kommunaljuridiska förening anser att föreskrift om ansvar för brott mot tystnadsplikt inte blir tillämplig. ombudsmän menar att frågan om ämbetets tillsyn över de kommunala företagen måste klargöras. JO anser att frågan om omfattningen av tillsynen måste beröras närmare liksom konsekvenserna för arbetsbördan hos ämbetet. och kommu- ner och anser också att JO:s tillsyn måste analyseras. anser att frågan behöver utredas mer. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. tryckfrihetsförordningen regleras allmänna handlingars offentlighet. I sekretesslagen (1980:100) finns regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna hand- lingar. Varken sekretesslagen eller 2 kap. tryckfrihetsförordningen är direkt tillämpliga på kommunala företag. Bestämmelserna tillämpas emellertid indirekt genom att fullmäktige enligt föreskrifterna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen i vissa fall skall besluta om eller se till att före- tagen skall tillämpa grunderna för allmänna hand- lingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. De kom- munala företagens handlingar blir inte härigenom att betrakta som allmänna handlingar. Beslutet innebär endast att företagen skall ha tryckfrihetsför- ordningens och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de bedömer en framställning från någon om att få ta del av företagens handlingar. Utvecklingen har gått mot att i ökad omfattning bedriva verksamhet i privaträttsliga former. Det handlar både om rena entreprenadförhållanden och om att kommuner, landsting och även kommualförbund själva eller tillsammans med andra intressenter bildar företag för olika verksamheter eller lägger över verksamhet på befintliga företag. Det är särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som det är vanligt att kommunerna bedriver verksamheten i privaträttsliga former. Detta är fallet inom många tekniska verksamheter, t.ex. när det gäller el- och bostadsförsörjning. Antalet kommunala företag ökar liksom deras totala omsättning. Kommunens och kommunmedlemmarnas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll över verksamheter som drivs i privaträttsliga former är mindre än i sådana som drivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Redan i samband med att sekretesslagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta vissa enskilda organ, uttalades att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten (prop. 1986/87:151 s. 148). Detta uttalande har alltjämt giltighet. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har fått en sådan omfattning att det finns anledning att införa en lagreglerad handlings- offentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn (jfr prop. 1990/91:117 s. 18). Regeringen delar i princip kommitténs uppfattning att allmänhetens intresse av insyn i de kommunala företagen är större ju större det kommunala ägandet är. Detta principiella synsätt har också kommit till uttryck i lagstiftningen genom bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen. I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser regeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunala företag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende av fullmäktiges beslut. Det bör ske genom att jämställa kommunala företag med myndigheter vid tilllämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Den fråga som i detta sammanhang har diskuterats av kommittén och remissinstanserna är huruvida handlingsoffentligheten skall vara beroende av verksamhetens art eller av det kommunala inflytandet i företagen. I sistnämnda hänseende har också diskuterats hur stort inflytandet i så fall skall vara. I denna del vill regeringen framhålla följande. Den verksamhet som bedrivs av kommunala företag måste ligga inom ramen för vad som är att betrakta som kommunala angelägenheter. Verksamheten måste tillgodose ett intresse som är gemensamt för kom- munmedlemmarna. Av kommunallagen följer att vården av kommunala angelägenheter sköts genom nämndförvalt- ning. De kan dock enligt 3 kap. 16 § överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver. Det innebär i sin tur att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet. Lagrådet har i sitt yttrande uttalat att regeringens förslag innebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas och ges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menar att detta måste hälsas med tillfredsstäl lelse. Lagrådet pekar dock på att det är förenat med problem att överföra en offentligrättslig regelmassa på privaträttsliga subjekt. drivs i av fallen i form av aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar (jfr prop. 1990/91:117 s. 52). Ideella föreningar, handelsbolag och kommanditbolag förekommer i mycket liten utsträckning. Behovet av insyn i verksamhet som bedrivs i dessa mera sällan använda företagsformer är emellertid inte mindre än i verksamhet som bedrivs i andra former. Detta gäller med undantag för de ideella föreningarna. i form av ideella föreningar utgörs i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex. och . Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en myndighet (jfr Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen bör därför inte omfatta ideella föreningar. Fråga återstår då hur gränsdragningen skall göras för att bestämma vilka kommunala företag i övrigt som skall omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Att handlingsoffentlighet skall råda i företag i vilka kommuner, landsting och kommunalförbund be- stämmer ensamma och i företag där kommuner, landsting och kommunalförbund samarbetar enbart med varandra framstår som uppenbart och råder bred enighet om. I huvudsak kan denna ordning i praktiken anses gälla redan nu genom reglerna i 3 kap. 17 § kommunallagen och 2 kap. 3 § kommunalförbundslagen (angående 3 kap. 5 § kommunalförbundslagen, se avsnitt 14). Beträffande handelsbolag, föreningar och stiftelser har kommittén föreslagit att handlingsoffentlighet skall gälla i de fall kommuner och landsting utövar ett bestämmande inflytande. Någon egentlig kritik har vid remissbehandlingen inte riktats mot kommitténs förslag i denna del. Även regeringen anser att den föreslagna avgränsningen i denna del är lämplig. Lagrådet godtar också att begreppet bestämmande inflytande används som avgränsning och föreslår dessutom att kommunalförbundet uttryckligen anges i sekretesslagen. Till frågan om vad som skall förstås med bestämmande inflytande i olika associationsformer återkommer regeringen i det följande. Delade meningar råder däremot i fråga om kommitténs förslag när det gäller aktiebolag. Kommittén har i denna del - med hänvisning till vissa regler i aktiebolagslagen (1975:1385) om skydd och rättigheter för minoritetsdelägare och om tvångsinlösen av aktier - föreslagit att reglerna om handlingsoffentlighet skall gälla vid ett kommunalt aktieinnehav som överstiger nio tiondelar av aktierna och nio tiondelar av rösterna i bolaget. Enligt regeringens mening kan den sålunda föreslagna av- gränsningen ifrågasättas. Även om minoritetsdelägares inflytande inte är obetydligt vid ett stort kommunalt aktieinnehav, har en majoritetsdelägare i de flesta fall ett avgörande inflytande när det gäller verksam- heten i och ledningen av ett aktiebolag. I aktiebolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund genom innehav av aktiemajoriteten eller på något annat sätt har det bestämmande inflytandet dominerar det kommu- nala intresset och därmed har också allmänheten ett starkt intresse av insyn i och kontroll av verksamheten. Regeringen anser därför i likhet med åtskilliga remissinstanser att reglerna om handlings- offentlighet skall gälla sådana aktiebolag i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund, själva eller gemensamt eller via ett kommunalt företag, utövar det bestämmande inflytandet. Därmed kommer samma principer att gälla samtliga associationsformer genom vilka kommuner, landsting och kommunalförbund får bedriva verksamhet. Den föreslagna ordningen ansluter också nära till vad som gäller för delägda kommunala företag enligt 3 kap. 18 § kom- munallagen. Som flera remissinstanser har påpekat råder det tveksamhet om vad som gäller om handlingsoffentlighet i kommunala dotterföretag. Reglerna bör därför utformas så att det klart framgår att handlingsoffentligheten också skall gälla sådana företag där kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller gemensamt med eller genom andra juridiska personer har ett bestämmande inflytande. Lagrådet har uttryckligen godtagit detta. När det gäller innebörden av begreppet bestämmande inflytande kan det till en början konstateras att inflytandet tar sig olika uttryck i olika företagsformer. Innebörden av begreppet har behandlats i förarbetena till 6 kap. 1 § sekre- tesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 147, jfr även m.fl., Sekretesslagen, tredje upplagan, s. 129 f.). Lagrådet har i sitt yttrande behandlat begreppet bestämmande inflytande och därvid anfört bl.a. följande. Begreppet bestämmande inflytande användes redan i koncerndefinitionen aktiebolagslag. aktiebolagslag återfinns definitionen i 1 kap. 2 §. Enligt andra stycket av den paragrafen föreligger ett koncernförhållande om ett aktiebolag på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande över en juridisk person och en betydande andel i resultatet av dess verksamhet. Uttrycket bestämmande inflytande återfinns i många andra lagar, t.ex. i 4 § första stycket 6 lagen (1987:464) om vissa riktade emissioner i aktiemarknadsbolag, m.m. och i 3 § andra stycket insiderlagen (1990:1342). I 3 kap. 18 § kommunallagen återfinns ett besläktat uttryck nämligen bestämmer. Lagrådet har vidare anfört att trots att begreppet bestämmande inflytande således har lång tradition i svensk rätt är det uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med hänsyn till de straffbestämmelser som ingår i det föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt skall enligt det remitterade förslaget dömas till straff, om de kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande i företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten, om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn till detta har Lagrådet föreslagit att en definition av bestämmande inflytande tas in direkt i lagtexten. Den definition av bestämmande inflytande som Lagrådet har föreslagit är avsedd av vara uttömmande. Lagrådet har vidare ansett att praktisk majoritet på bolagsstämma i ett aktiebolag kan, om aktieägandet är spritt, finnas vid mindre aktieinnehav än som anges i den av Lagrådet föreslagna definitionen. Att kommuner eller landsting har praktisk majoritet i denna mening gör emellertid inte att bestämmelserna om handlingsoffentlighet blir tilllämpliga på företaget. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att begreppet bestämmande inflytande i detta sammanhang bör ges en mer exakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagna definitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsen är dock något inskränkt i förhållande till hur begreppet har används i sekretesslagens 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 §. Enligt dessa bestämmelser gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och driftförhållanden hos bl.a. bolag som bedriver affärsverksamhet och vari det allmänna utövar ett bestämmande inflytande. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett bestämmande inflytande kan föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten av dessa är så spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att bestämma över bolagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 147, LU 1977/78:8 s. 18 ff, jfr. även m.fl., Sekretesslagen, tredje upp- lagan, s. 129 f.). Begreppet bör därför i detta sammanhang redan i lagtexten ges en mer preciserad och förutsebar bestämning. Enligt regeringen motiveras skillnaden i bestämningen av begreppet av att den nu föreslagna bestämmelsen anger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet och därmed direkt pekar ut de personer som omfattas av straffansvar. För att markera denna skillnad i betydelsen av begreppet bör det i lagtexten uttryckas som rättsligt bestämmande inflytande. Begreppet rättsligt bestämmande inflytande i fråga om de olika associationsformerna kommer därmed i huvudsak att innebära följande. Vad som sägs om kom- muner och landsting gäller också kommunalförbund. När det gäller aktiebolag får kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta. En kommun eller ett landsting får anses ha rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen eller genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig om att rösträtten för aktierna kommer att utövas på det sätt kommunen eller anvisar. Ett rättsligt bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget. Vad som sagts nu om aktiebolag bör gälla också för ekonomiska föreningar. Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt rättsligt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer är kom- muner eller landsting bör betraktas som kommunalstyrt, även om bolaget har kommanditdelägare som inte hör till den kommunala kretsen, eftersom kommanditdelägare in dubio är uteslutna från förvaltningen (se 3 kap. 4 § lagen om handelsbolag och enkla bolag). I enlighet härmed bör i lagen föreskrivas att kommuner och landsting skall anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande i ett handelsbolag, om de utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget. I fråga om stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse. Det rättsligt bestämmande inflytande som angivits nu kan helt eller delvis uppnås via företag som ägs av kommuner och landsting eller av dotterföretag till kommun- och landstingsägda företag. Vid tillämpningen av definitionen skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på sätt som anges i definitionen anses utövat av kommunen eller . Det innebär exempelvis att aktier i ett aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av ett helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt av kommunen. Regeringens förslag att jämställa vissa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen får konsekvenser också för tillämpningen av viss annan lagstiftning. Upprättade och inkomna handlingar hos de kommunala företagen kommer att anses som allmänna handlingar i samma utsträckning och på samma sätt som hos myn- digheter. Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i företagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den myndighetsutövande verksamheten blir underkastad ombudsmäns och Justitiekanslerns tillsyn (jfr bet. 1975/76:KU22 s. 69, SOU 1985:26 s. 151, bet. 1986/87:KU2 s. 15). Förslaget innebär också att den som röjer en uppgift som han enligt sekretsslagen är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brotts- balken. Lagrådet har tagit upp frågan om det straffrättsliga ansvaret. Därvid har Lagrådet anfört att det inte är självklart att de straffbestämmelser som ingår i den offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Enligt Lagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att driva konsekvensens krav så hårt som förslaget innebär eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt tillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt och andra brott i ett anställningsförhållande. Regeringen har tidigare i detta avsnitt uttalat att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någon åtskillnad inte heller bör göras när det gäller det straffrättsliga ansvaret. Mot bakgrund av det sagda - och då Lagrådet inte heller anser en sådan ordning som direkt olämplig - saknas det enligt regeringens mening skäl att frångå förslaget i lagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret. Den föreslagna ordningen kan väntas medföra visst merarbete för ombudsmän och Justitiekanslern då de kommunala företagen till viss del kommer under deras tillsyn. Antalet ärenden torde dock bli så begränsade att kostnaderna därför bör kunna regleras inom tillgängliga resurser. Regeringen föreslår alltså att vissa aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i sekretesslagen skall jämställas med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten. Förslaget innebär att reglerna om handlingsoffentlighet för det första skall tillämpas hos aktiebolag där en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund innehar samtliga aktier. Bestäm- melserna skall dessutom tillämpas hos aktiebolag där kommun, landsting, kommunalförbund eller företag som ägs av dessa har ett rättsligt bestämmande in- flytande. Förslaget innebär vidare att handlingsoffentligheten skall tillämpas hos ekonomiska föreningar där kommuner, landsting, kommunalförbund eller företag som ägs av dessa tillsammans innehar så många andelar i föreningen att de kan sägas ha ett rättsligt bestämmande inflytande däri. Handlingsoffentligheten skall även tillämpas hos stiftelser som har endast en stiftare dvs. antingen en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund. Bestämmelserna skall tillämpas även hos stiftelser där majoriteten av styrelseledamöterna enligt stiftelseförordnandet utses av kommuner, landsting, kommunalförbund eller företag som ägs av dessa. Handlingsoffentligheten skall också tillämpas hos handelsbolag (inklusive kommanditbolag) där kommuner, landsting, kommunalförbund eller ett företag som ägs av kommuner, landsting eller kommunalförbund utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän. Till frågan om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser återkommer regeringen i specialmotiveringen till lagförslagen. 5 Registrering och utlämnande av allmänna Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser menar att en obligatorisk tillämpning i ett kommunalt företag av 15 kap. sekretesslagen innebär alltför stor byråkrati, merkostnader m.m. Skälen för regeringens förslag: En effekt av att vissa kommunala företag skall inordnas i sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens regel- system är att bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om bl.a. registrering och utlämnande av allmänna handlingar blir tillämpliga på företagen, om inga särskilda undantag görs. I kapitlet finns bestämmel- ser som på vissa punkter kompletterar tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar. I 15 kap. 1 § finns den grundläggande bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar. Bestämmelsernas syfte är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar diarieförda eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns (prop. 1979/80:2 Del A s. 354). Motsvarande registreringsskyldighet gäller för de enskilda organ som anges i bilagan till sekre- tesslagen. Av förarbetena till sekretesslagen framgår att det för de flesta allmänna handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur diarieföringen skall ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna diarieföringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 356). I 15 kap. 2 § sekretesslagen anges de minimikrav som måste uppfyllas vid registreringen av allmänna handlingar. Enligt paragrafen skall det av registret framgå 1. datum då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, 3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt 4. i korthet vad handlingen rör. Syftet med denna bestämmelse är att registreringen skall vara så utförlig att handlingen utan svårighet kan identifieras (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 358). I 15 kap. 3-6 §§ sekretesslagen finns vidare bestämmelser om hemligstämpling, upplysningsplikt mot enskilda och myndigheter samt förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. Samtliga nu berörda bestämmelser har kommit till för att garantera en effektiv tillämpning av offentlighetsprincipen så som den har kommit till uttryck i tryckfrihetsförordningen. När reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen om allmänna handlingars offentlighet och sekretess görs tillämpliga på handlingar i kommunala företag finns motsvarande behov att garantera reglernas effektivi- tet. Det finns därför ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen från de aktuella bestämmelsernas tillämpningsområde. Sekretesslagens bestämmelser i 15 kap. 6 § om prövningen av frågan om utlämnande av allmänna handlingar kommer visserligen i praktiken inte att till alla delar kunna tillämpas direkt på företagen. Syftet med bestämmelserna får dock bli vägledande för tillämpningen hos de kommunala företagen. Kommunen eller kan genom ägardirektiv ange den närmare utformningen av beslutsgången inom företaget. De in terna handläggningsrutinerna får givetvis inte utformas så att skyndsamhetskravet m.m. i tryckfrihetsförordningen blir eftersatt. Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmänheten har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling. Avgifternas storlek bestäms för kommunens del i taxa som antas av fullmäktige. När det gäller tillämpningen i företagen av denna bestämmelse torde det vara företagen själva som fattar det formella beslutet om avgifternas stor- lek, utformning m.m. Kommunen, eller kommunalförbundet torde dock ha möjligheten att i ägardirektiv föreskriva att företaget skall tillämpa den taxa som fullmäktige antagit för sina styrelser och nämnder.