prop · GH0352 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:52 Skärpta åtgärder mot människosmuggling Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa åtgärder för att komma till rätta med verksamhet som innebär att utlänningar utan rätt till inresa hjälps till eller in i för att här söka uppehållstillstånd. Straffskärpning föreslås för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. Ändringen innebär att ett grovt brott med upp till fängelse i straffskalan införs. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett ett betydande antal personer eller utförts under hänsynslösa former. Vidare föreslås i propositionen en utvidgning av den krets som skall omfattas av straffbestämmelsen i 10 kap. 5 § utlänningslagen om planläggning och organisation av sådan verksamhet. Den som hjälper en utlänning att komma till exempelvis genom att biträda med transporten, skall kunna straffas för medhjälp om han insåg eller hade skälig anledning att anta att det var fråga om sådan verksamhet som nämnts. Slutligen föreslås att transportmedel som använts vid de angivna brotten skall kunna förverkas och att _ när fråga är om fartyg _ talan om förverkande i vissa fall skall kunna riktas mot fartygets befälhavare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehåll 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Nuvarande ordning 8 4.1Utlänningars rätt till inresa i 8 4.2Straffbar medverkan 8 4.3Förverkande 9 5 Överväganden 10 5.1Behovet av åtgärder 10 5.2Hjälp till illegal inresa 13 5.3Ansvar för organiserande av utlänningars resor till 5.4Förverkande 16 6 Specialmotivering 18 Bilaga 1Sammanfattning av departementspromemorian (Ds 1993:25)22 Bilaga 2Departementspromemorians lagförslag 23 Bilaga 3Förteckning över deltagare vid hearing rörande departementspromemorian (Ds 1993:25) Skärpta åtgärder mot människosmuggling 25 Bilaga 4Lagrådsremissens lagförslag 26 Bilaga 5Lagrådets yttrande 29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 10 kap. 2, 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i 10 kap. skall införas två nya paragrafer, 2 a och 6 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 kap. 2 § Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse döms 1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelse i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, 2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag, 3. den som i en anmälan 3. den som i en eller ett ansökningsärende anmälan eller ett enligt denna lag eller ansökningsärende enligt enligt en författning som denna lag eller har utfärdats med stöd av enligt en författning denna lag medvetet lämnar som har utfärdats med oriktig uppgift eller stöd av denna lag medvetet underlåter att medvetet lämnar tala om något förhållande oriktig uppgift eller av betydelse, medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. 4. den som hjälper en utlänning att komma in i i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 4 döms till ansvar enligt 23 kap. Till fängelse eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen 1. lämnats mot ersättning, 2. avsett ett stort antal personer, eller 3. utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. . Till fängelse i högst två Till fängelse eller, när eller, när omständigheterna är omständigheterna är mildrande, till böter döms mildrande, till böter den som i vinningssyfte döms den som i planlägger eller vinstsyfte planlägger organiserar verksamhet eller organiserar som är inriktad på att verksamhet som är främja att utlänningar inriktad på att främja reser till utan att utlänningar reser pass eller de tillstånd till utan som krävs för inresa i pass eller de . tillstånd som krävs för inresa i . Den som hjälper en utlänning att resa till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för medhjälp till brott enligt första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs. Ersättning som har Ersättning som har lämnats till den som har lämnats till den som begått brott enligt 3 § 2 har begått brott eller 5 § skall förklaras enligt 2 a §, 3 § 1 förverkad, om det inte är eller 5 § skall uppenbart oskäligt. förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Transportmedel som använts vid brott som avses i 2 a eller 5 § får förverkas om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars föreligger särskilda skäl därtill. Förverkande får dock inte ske om det är uppenbart oskäligt. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 a § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 6 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning S.k. människosmuggling, dvs. att utlänningar får hjälp att resa illegalt till eller in i , har varit ett tilltagande problem för svensk invandrings- och flyktingpolitik . Förfarandet innebär att utlänningars önskan att resa till för att vid ankomsten söka uppehållstillstånd utnyttjas i vinstsyfte. /93 har särskilt upprörande fall av människosmuggling förekommit. Asylsökande har betalat stora summor till personer som åtagit sig att ordna transport till och har sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i . Riksåklagaren har till inkommit med en framställning om ändring i utlänningslagen (dnr Ku93/448/Mp) föranledd av dessa händelser. Vidare har inkommit med en skrivelse rörande och flyktingkontrollen (dnr Ku93/631/Mp). Frågan om skärpta åtgärder mot människosmuggling har därför behandlats i en inom upprättad promemoria (Ds 1993:25). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Synpunkter på promemorian har inhämtats vid en av anordnad hearing med företrädare för närmast berörda myndigheter samt några frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i hearingen finns i bilaga 3. En utskrift av vad som framförts vid hearingen finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr Ku93/448/Mp). Regeringen föreslår att lagstiftning genomförs i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen i promemorian. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet framför i sitt yttrande bl.a. att en sedvanlig remissbehandling av förslaget hade varit av särskilt värde i detta fall eftersom lagförslaget berör straffrättsliga frågor och dessutom innehåller vissa särlösningar beträffande förverkande. Lagrådet har också haft vissa lagtekniska synpunkter. Regeringen instämmer i att det givetvis varit av värde om en formell remissbehandling kunnat äga rum. Eftersom det ansetts angeläget att en ändring skulle komma till stånd så fort som möjligt har dock i stället valts att hålla en hearing. Till denna inbjöds samma myndigheter och organisationer som skulle ha kommit i fråga vid en remissomgång. Vid hearingen framfördes värdefulla synpunkter. Några instanser lämnade också in sina synpunkter skriftligen. Förslaget bör därför ha fått en tillräckligt allsidig belysning. Regeringen återkommer till Lagrådets övriga synpunkter i avsnitt 5.2 och i specialmotiveringen till det framlagda lagförslaget. 4 Nuvarande ordning 4.1 Utlänningars rätt till inresa i Gällande regler finns i utlänningslagen (1989:529), UtlL, och utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Utländska medborgare är i princip skyldiga att ha pass och visum eller uppehållstillstånd för att få resa in i . I regel genom ömsesidiga överenskommelser är dock medborgare i de flesta länder undantagna från skyldigheten att ha visering för inresa. För den som inte behöver visering krävs heller inget uppehållstillstånd om vistelsen i är avsedd att vara högst . För medborgare i de nordiska länderna krävs i princip ingen form av tillstånd för inresa i . Motsvarande kommer att gälla för medborgare i övriga EES-stater när det s.k. träder i kraft. En person anses i princip inrest i så snart han kommit in på svenskt land-, luft- eller sjöterritorium (jfr prop. 1988/89:86 s. 57). En utlänning får i princip inte resa in annat än via en passkontrollort. Inresa från annat nordiskt land får dock ske även via ett s.k. gränsövergångsställe. Av praktiska skäl accepteras i viss utsträckning att en utlänning färdas på svenskt luft- eller sjöterritorium utan att iaktta reglerna för inresa. För passagerare och besättningsmän på fartyg och luftfartyg tillämpas således reglerna rörande inresa först när de lämnar fartyget eller luftfartyget. Det är i och för sig inte straffbart att resa in i utan pass och behövliga tillstånd. Den som saknar pass eller tillstånd kan dock avvisas. Den som uppehåller sig i utan att ha eller ha sökt behövliga tillstånd kan vidare dömas till böter (10 kap. 1 § UtlL). 4.2 Straffbar medverkan Sedan 1937 års utlänningslag trädde i kraft har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in illegalt i . utlänningslag gjordes även försök till sådan hjälp straffbart och infördes straff också för förberedelse till sådant brott. De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till illegal inresa finns i 10 kap. 2 § 4 UtlL. Böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse kan ådömas den som hjälper en utlänning att komma in i i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Av andra stycket framgår att även försök och förberedelse till sådant brott är straffbart. Straffbestämmelsen tar främst sikte på det fall att någon hjälper en person att ta sig in illegalt i landet, utan sedvanlig inresekontroll. Det kan ske genom att någon t.ex. tar sig över gränsen vid sidan av passkontroll eller passerar passkontrollen gömd i en godsvagn på ett tåg eller i bagageluckan till en bil. Också det fall att någon lyckas hjälpa en person att ta sig igenom passkontrollen med hjälp av förfalskade dokument faller in under bestämmelsen. infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar en resa till för utlänningar som saknar behövliga tillstånd för inresa. Straffskalan för brottet skärptes genom utlänningslag. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 5 § UtlL kan fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, böter ådömas den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som behövs för inresa. För att denna straffbestämmelse skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in eller har för avsikt att ta sig in i illegalt. Det saknar också betydelse om utlänningen, när han kommit hit, har rätt att stanna här exempelvis därför att han är flykting enligt om flyktingars rättsliga ställning. Vad som är relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar skall komma till utan erforderliga handlingar samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken på den organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Den som vid något enstaka tillfälle hjälpt en utlänning till torde inte komma att dömas med stöd av denna bestämmelse. Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan från hemlandet utan endast en etapp (jfr NJA 1986 s. 607). En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var . 1983/84:144 (s. 117) tar bestämmelsen endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nämnts är tillräckligt för att vinstsyfte skall anses föreligga (jfr NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av straffbestämmelsen. Det förtjänar slutligen att erinras om att till följd av våra internationella åtaganden är skyldigt att föreskriva åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid med gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens () konvention nr 143 behandlar missbruk i samband med migration. I artikel 3 i nämnda konvention sägs det bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal sysselsättning, dels mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom eller till dess territorium (jfr prop. 1981/82:146 s. 166 f.). 4.3 Förverkande De grundläggande bestämmelserna om förverkande finns i 36 kap. . Sålunda skall enligt 1 § utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat. Vidare får med stöd av 2 § egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott eller som frambragts genom brott förklaras förverkat, om det är påkallat för att förebygga brott eller annars särskilda skäl föreligger. Förverkande enligt 1 eller 2 § kan ske endast i samband med brott enligt . Sålunda gäller för förverkande av utbyte av brott mot någon straffbestämmelse i speciallagstiftning eller förverkande av hjälpmedel vid brott mot sådan lagstiftning att bestämmelser om förverkande måste ha tagits in i den aktuella författningen. I sådant fall gäller bestämmelserna i 36 kap. , om inte den särskilda författningen innehåller avvikande bestämmelser. Enligt 3 § 1 nämnda kapitel i får föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras komma till brottslig användning förklaras förverkat även om åtgärden inte kan vidtas med stöd av 2 §. För att förverkande skall kunna ske enligt 3 § fordras inte att något brott har begåtts. Det är tillräckligt att föremålet kan befaras komma till brottslig användning. Inte heller behöver det brott som befaras vara ett brott mot . Särskild rätt till egendom som förklaras förverkad består, om inte också denna rättighet förklaras förverkad. I 5 § finns bestämmelser om hos vem förverkande kan ske. Bestämmelserna gäller också vid förverkande som kan ske med stöd av speciallagstiftning, såvida inte den särskilda författningen innehåller något annat. Enligt 10 kap. 6 § UtlL kan den ersättning som gärningsmannen uppburit vid brott enligt 3 § 1 eller 5 § förklaras förverkad. 1983/84:144 (s. 118) framgår att inte bara vinningen av brottet utan hela ersättningen kan förverkas. I rättstillämpningen har hänsyn tagits bl.a. till motiven för gärningen och till vilken vinst den faktiskt gett. Eventuell vid brott mot 10 kap. 2 § 4 kan inte förverkas. Någon specialregel om förverkande av hjälpmedel, t.ex. transportmedel, vid brott mot 10 kap. 2 § 4 eller 5 § finns inte. I vissa speciella fall torde dock förverkande kunna ske med stöd av bestämmelserna i 36 kap. 3 och 4 §§ . Exempelvis kan förverkande av falska handlingar ske om det föreligger ett brott enligt . 5 Överväganden 5.1 Behovet av åtgärder Regeringens bedömning. Påföljderna för medhjälp till illegal inresa och för organiserande av resor i sådant syfte till måste på ett mer effektivt sätt än avskräcka från sådan verksamhet. Såväl en höjning av straffmaximum som en utvidgning av den personkrets som kan fällas till ansvar bör genomföras. Möjligheter att förverka transportmedel som använts bör införas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Synpunkter vid hearingen. I stort sett samtliga deltagare ansåg att människosmuggling och liknande verksamhet bör bestraffas hårdare. Bland annat från sida framfördes att det aktuella förslaget var alltför ensidigt inriktat på att hindra utlänningar utan behövliga tillstånd från att komma till ombord på fartyg och man efterlyste en bredare översyn av straffbestämmelserna. Ett par frivilligorganisationer ansåg att förslaget borde behandlas inom ramen för en allmän översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen. En sådan översyn borde anförtros den parlamentariska kommitté (Ku 1993:1), som tillsatts för att se över invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1993:1). Flera av de myndigheter, som i princip ställde sig positiva till förslaget, framförde viss tveksamhet när det gäller vilka återhållande effekter som eventuellt skulle kunna uppnås. Skälen för regeringens bedömning. har det blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till genom att betala stora summor till olika "organisatörer" _ för att sedan söka asyl eller annat uppehållstillstånd här. Om de inte beviljas uppehållstillstånd här måste de återvända till vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde i hemlandet för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge. Hjälpen som utlänningen får för de pengar han betalat består oftast i att han förses med förfalskade handlingar och inte sällan också instruktioner om vad han lämpligen bör säga vid ankomsten till . innefattar "hjälpen" även transport till den svenska gränsen och illegal inresa i landet. Om många asylsökande kommer till på nämnt sätt kan det minska våra möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att driva en rättvis och human flyktingpolitik. Människor som kanske har större behov av skydd än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot. Ett sätt att motverka att presumtiva asylsökande utnyttjas på nu nämnt sätt är upplysningsverksamhet kombinerad med hjälpinsatser i de berörda utlänningarnas vistelseländer. På så sätt kan man motverka att personer som inte har utsikter att få stanna i ändå söker sig hit. Det har emellertid visat sig vara mycket svårt att nå ut med information som tas på allvar i de berörda länderna. Det är också nödvändigt att kunna straffa dem som medverkar till sådan organiserad verksamhet som nämnts. Det var därför som den straffbestämmelse, som återfinns i 10 kap. 5 § UtlL, infördes . De problem som uppstår då utlänningar hjälps hit på ett organiserat sätt har dock ökat . /93 har verksamheten skett under särskilt hänsynslösa former. Utlänningarna har betalat stora penningsummor till professionella smugglare som därefter under svåra och farliga förhållanden transporterat dem med fartyg till . Gemensamt för sjötransporterna /93 har varit att de skett ombord på fartyg som varit direkt olämpliga för passagerarbefordran i den omfattning som förekommit. Resorna har inneburit svåra umbäranden för passagerarna genom undermåliga hygieniska förhållanden och brist på mat och vatten. Åtminstone tre av fartygen var vid ankomsten inte i sjövärdigt skick. Att märka är också att de som kommit hit inte flytt undan något hot om förföljelse. Det har rört sig om personer från främst som funnit ett tillfälligt skydd i något av länderna på andra sidan . De har visserligen levt under svåra förhållanden där men inte löpt någon omedelbar risk för förföljelse eller risk att sändas tillbaka till något land där de skulle riskera förföljelse. Besättningsmännen i de aktuella fallen har dömts för brott mot 10 kap. 2 § 4 UtlL till böter eller fängelse. Brott mot 10 kap. 5 § har inte kunnat styrkas. Däremot har i några fall, när fartygen varit särskilt undermåliga, dömts till ansvar även för framkallande av fara för annan (3 kap. 9 § ). Det längsta straff som utdömts är fängelse och . Fartygen har inte i något fall förverkats. I åtminstone ett fall har fartyget brutits sönder i havet och gått till botten innan målet avgjorts. Utvecklingen har således visat att nuvarande bestämmelser inte är tillräckliga för att förhindra människosmuggling och organiserande av illegala inresor till i stor skala; verksamheter som innebär ett hänsynslöst exploaterande av den utsatta situation vissa skyddssökande befinner sig i. Straffsatserna är uppenbart inte tillräckliga för att avhålla från brott mot utlänningslagens bestämmelser. Till detta kommer att bestämmelsen i 10 kap. 5 § UtlL om straff för organisatörer har visat sig svår att tillämpa på grund av utrednings- och bevissvårigheter. Det är inte heller möjligt att med stöd av utlänningslagens regler förverka hjälpmedel, t.ex. fartyg som använts för transport. I vissa fall kan det visserligen vara möjligt att döma till ansvar även för annat brott än brott mot utlänningslagen och straffsatserna kan då bli högre. Har en transport skett med ett helt sjöodugligt fartyg torde i regel i vart fall befälhavaren göra sig skyldig också till brottet framkallande av fara för annan. På detta brott kan följa böter eller fängelse i högst . Det är emellertid ofta förenat med betydande svårigheter att visa att faran var sådan att även besättningsmedlemmarna hade anledning att räkna med den när resan började. Om brottet begåtts utomlands tillkommer olika komplikationer som särskilt tillstånd för åtal och jämförelser med straffreglerna i det andra landet. Gärningen kan också komma att bedömas som straffri på grund av samtycke från de personer som utsatts för faran. Befälhavaren torde i en del fall också kunna ådömas böter med stöd av sjötrafikförordningen (1986:300). Det innebär emellertid normalt inte någon höjning av straffmaximum. Verksamheten har ofta organiserats från utlandet. Det är då ovanligt att huvudmannen kan nås av den svenska rättvisan. Det är oftast inte möjligt att visa att t.ex. besättningsmän på fartyg själva deltagit i planläggning eller organiserande av människosmugglingen. De kan då inte fällas till ansvar för brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Om ansvar kan utdömas för framkallande av fara för annan är det i princip också möjligt att förverka t.ex. ett fartyg eftersom det då är fråga om ett brott enligt . För att detta skall kunna ske är det emellertid i regel nödvändigt att talan riktas mot ägaren. Ägaren finns regelmässigt inte i . Att utreda vem som är ägare och att delge denne ett yrkande om förverkande är därför ofta inte möjligt. Regeringen har i och för sig förståelse för synpunkten att det kan finnas behov av en mer allmän översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen. En sådan översyn har tidigare förordats av lagrådet (se prop. 1988/89:86 s. 367). Det är emellertid enligt regeringens bedömning angeläget att skärpta åtgärder mot den verksamhet som berörts kan genomföras . Det bör betonas att det inte är och inte heller i fortsättningen bör vara straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd. Det är den verksamhet som avser illegal inresa eller som sker i vinstsyfte som bör bestraffas. För att komma till rätta med verksamhet av det slag som ovan angivits är det dock inte tillräckligt med skärpta straffbestämmelser. Det krävs också ett utökat samarbete med myndigheterna i de länder varifrån resorna organiseras.