prop · GH0365 · 1994-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till statsförvaltningens särart är det emellertid nödvändigt att i vissa fall finna andra lösningar i t.ex. personalpolitiska frågor än som gäller för arbetsmarknaden i övrigt. Men det är enligt min uppfattning inte längre sakligt motiverat att behålla alla de särlösningar som utvecklats. I vissa fall har dessa särregleringar bidragit till att skapa behov av kraftigt dimensionerade personaladministrativa funktioner hos de statliga myndigheterna. 2.3 Den framtida regleringen De centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden har gått ifrån de statliga särlösningarna på nästan alla avtalsbara områden och utvecklat lösningar som i princip stämmer överens med vad som gäller inom den privata sektorn. Det statliga lönesystemet har förändrats från ett detaljreglerat system till ett system med individuellt differentierad lönesättning. Ett nytt trygghetsavtal har vidare förhandlats fram som i stora delar stämmer överens med förhållandena på den privata arbetsmarknaden. Särskilda affärsverks- och bolagsavtal, anpassade till de verksamheter som bedrivs i dessa former, har träffats. Ett nytt pensions- avtal som ansluter till den övriga arbetsmarknaden har också träffats. Även i övrigt ansluter villkoren i de statliga avtalen närmare till vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Regeringens allmänna strävanden är att ta bort all onödig reglering av olika områden inom det svenska samhället. En given utgångspunkt är därvid att så långt det är lämpligt försöka begränsa också den särskilda författningsreglering som gäller genom och anslutande för- fattningar, främst anställningsförordningen (1965:601, omtryckt 1990:98, ändrad senast 1992:35). Regelsystemet anses ge små möjligheter till anpassning till skillnader i olika verksamheter och ge en dålig motivation för myndigheternas ledningar att mera aktivt utöva sin roll som arbetsgivare. Regelsystemets komplexitet medför också tillämpningssvårigheter. Förekomsten av dubbla regelsystem på arbetsmarknaden kan ibland göra det svårt att överblicka vilka regler som gäller. Regeringsformen förutsätter en offentligrättslig reglering av vissa frågor som rör de statsanställda. Enligt 11 kap. 10 § skall grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag. Bestämmelsen gäller för alla statsanställda oberoende av vilka arbetsuppgifter som de utför. Kravet på lagform vänder sig åt två håll genom att begränsa dels regeringens normgivningsmöjligheter, dels handlingsfriheten för de avtalsslutande parterna på den statliga arbetsmarknaden. Regeln i 11 kap. 10 § har ytterligare en funktion. Genom att lagkravet endast tar sikte på de grundläggande bestämmelserna om statstjänstemännens rättsställning, har regeringen en vidsträckt möjlighet att styra förvaltningsorganisationen i de avseenden som inte är lag- eller avtalsreglerade. Grundlagens krav skall vara en utgångsp- unkt för den framtida regleringen. Därutöver kan ibland allmänna lämplighetsskäl tala för en särskild lagstiftning i frågor som är speciella för de statsanställda. Dessa frågor behöver dock inte i alla detaljer regleras i lag. Genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan och regeringen också tydligare markera de särskilda krav på statlig anställning som behövs för att få till stånd en bra statlig verksamhet. Lagstiftningen garanterar också ett särskilt inflytande i viktigare frågor som avser de statsanställdas rättsställning. Även från rättssäkerhets- synpunkt finns skäl som talar för att använda lagstiftningstekniken i vissa fall. Enligt min uppfattning bör med dessa utgångspunkter en offentligrättslig reglering främst vara förbehållen för- hållanden eller omständigheter som är en följd av att statliga myndigheter utövar verksamheter som ingår som grundelement i statens relation till medborgarna. Det är fråga om arbetsuppgifter inom sådana skatte- och avgiftsfinansierade verksam- heter som typiskt sett hör hemma i den offentliga sektorn. Det är också inom sådana verksamheter som och regeringen har intresse av att reglera förhållanden för att garantera effektivitet och rättssäkerhet. Det kan vara arbetsuppgifter som är förenade med maktutövning gentemot allmänheten, t.ex. den polisiära verksamheten. Syftet med en särskild reglering för statsanställda bör alltså inte primärt vara att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Syftet bör i stället vara att genom denna reglering tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utövandet av statlig verksamhet. Vad gäller kan vidare nämnas att avtalet bl.a. innebär att svenska regler skall stämma överens med de EG-direktiv som berör arbetsrätten. Jag anser i likhet med att några lagändringar med anledning av inte behövs på det personalpolitiska området. Ett genomförande av förslaget till en ny m.m. kräver följdändringar i andra författningar. Det finns bl.a. ett stort antal författningar i vilka hänvisningar görs till olika bestämmelser i nuvarande . När det gäller förslag till förordningsändringar avser jag att i vanlig ordning senare återkomma till regeringen. Ändringar i LAS m.m. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (ändrad senast 1993:718), LAS, gäller arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. tillbaka arbetar en kommitté, arbetsrättskommitté (A 1991:05), med en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Kommittén har lämnat över del- betänkandet Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) som har remissbehandlats. På grundval av detta betänkande har regeringen i en proposition (prop. 1993/94:67, bet. 1993/94:AU4) om ändringar i lagen om anställningsskydd och i lagen om medbestämmande i arbetslivet föreslagit i huvudsak följande ändringar i LAS. Den tillåtna anställningstiden för visstidsanställning vid arbetsanhopning förlängs från sammanlagt högst till sammanlagt högst . Den längsta tillåtna prövotiden vid provan- ställning förlängs från . Gällande kollektivavtal som innehåller kortare tillåtna avtalstider i förhållande till de nya reglerna om rätten att visstidsanställa vid arbetsanhopning och att provanställa skall undanröjas. Reglerna skall emellertid även i fortsättningen kunna frångås genom kollektivavtal. Innan turordningen fastställs vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetsgivaren ha rätt att inom turordningskretsen undanta två arbetstagare som anses vara av särskild betydelse för den fortsatta driften. Den s.k. månadsregeln ändras. Regeln reglerar den tidsfrist inom vilken en arbetsgivare måste agera för att kunna säga upp en arbetstagare av personliga skäl eller avskeda denne. Ändringarna innebär dels att tidsfristen sträcks ut , dels att tidsfristen skall kunna brytas igenom i vissa situationer. Mot bakgrund av ett EG-direktiv införs en regel om att arbetsgivaren i inledningen av ett anställningsförhållande skall vara skyldig att skriftligen informera arbetstagaren om villkoren i anställningen. I propositionen föreslås också följande ändringar i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Bestämmelserna om facklig vetorätt avskaffas. I avsnittet om fredsplikt förs in en regel om förbud mot stridsåtgärder mot enmans- eller familjeföretag. Förändringarna föreslås träda i kraft . 3 Tillämpningsområdet för den nya lagen om offentlig anställning Mitt förslag: Den nya skall i huvudsak omfatta de statsanställda och de försäkringskasseanställda. Uttrycket statligt reglerade anställningar som en grund för att bestämma LOA:s tillämpningsområde slopas. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 131-146). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot utredningens förslag. Stiftelsen framför en kraftig reservation mot den föreslagna begränsningen av tillämpningsområdet för nya som innebär att museet i likhet med andra icke-statliga arbetsgivare med statligt lönereglerade arbetstagare ställs utanför den nya lagen. Detta kan få negativa ekonomiska konsekvenser för museet. Det är viktigt att personalens anställningsförmåner är likvärdiga med dem som gäller vid andra motsvarande kulturinstitutioner. har samma inställning och anser att den nya lagen precis som den nuvarande skall omfatta också de arbetstagare som den s.k. ställföreträdarlagen är tillämplig på (med undantag av biskopar och präster som omfattas av den nya kyrkolagen). förordar att begreppet myndighetsutövning bildar utgångspunkt för regleringen, en uppfattning som inte delas av bl.a. (). anser att det bör ytterligare övervägas att låta affärsverken stå utanför en offentligrättslig särreglering, medan SJ delar utredningens uppfattning att en ny också bör omfatta de anställda i affärsverken. Bakgrunden till mitt förslag tillkom som ett resultat av arbetsrättsreform. Lagen ersatte stats- och kommunaltjänstemannalagarna, som beslutades i samband med förhandlingsrättsreform. Som framgår av rubrikerna omfattade de båda nyssnämnda lagarna bara tjänstemän - således inte arbetare - i stat och kommun. däremot har inte denna inskränkning. Betydelsen av detta är inte speciellt stor, eftersom arbetstagarna på statens område med några få undantag skall anställas som tjänstemän. Men en viktig sak var i alla fall att kommunalarbetarna, som utgör en stor arbetsgrupp, på detta sätt blev omfattade av samma lagregler för arbetskonflikter som andra offentligt anställda. En annan nyhet i var att den gjordes tillämplig på - som det kom att heta vid lagens tillkomst - arbetstagare hos allmän inrättning, om anställningen är statligt reglerad. Därmed avses enligt 2 kap. 1 § en "anställning där enligt lag eller särskilt beslut av avlöningsförmånerna fastställes under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer". Den lag och de särskilda beslut av som åsyftas i är närmast lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. (ändrad senast 1982:101), ställföreträdarlagen, och vissa riksdagsbeslut, främst ett beslut (prop. 1967:131, bet. 1967:SU134, rskr. På det kommunala området var det tidigare främst lärarna vid och gymnasieskolan som hade statligt reglerade anställningar och som därför omfattades av samtliga bestämmelser i . Efter "kommunaliseringen" av lärarna gäller för dem liksom för andra arbetstagare hos kommunerna och landstingen bara 1-3 kap. , dvs. i realiteten 3 kap. om arbetskonflikter och skadestånd. Bland andra icke-statliga arbetsgivare med anställda som omfattas av ställföreträdarlagen och därmed också av kan nämnas de allmänna försäkringskassorna och stiftelserna , internationella fredsforskningsinstitut (), , samt Riksutställningar. Behörigheten för () att företräda bl.a. dessa icke-statliga arbetsgivare vid förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för deras arbetstagare grundas främst på ställföreträdarlagen. Den lagen gäller också för biskopar och präster i . budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 under s. 85-93) föreslog regeringen att SAV skall ombildas till en uppdragsmyndighet som fr.o.m. /95 skall finansieras med avgifter. godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildas med den inriktning som regeringen sålunda förordat (bet.1992/93:AU10, rskr.1992/93:205). 1993/94:77 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området, som i huvudsak innebär att beslut fullföljs, föreslår regeringen att ställföreträdarlagen skall upphöra vid utgången av . Skälen för mitt förslag Enligt min mening bör i sin helhet gälla för de arbetstagare som är anställda hos myndigheterna under regeringen. Vidare bör lagen omfatta arbetstagare hos och kyrkomötet samt deras myndigheter. De försäkringskasseanställda bör också omfattas av lagen. En utgångspunkt bör vara att en särskild lagstiftning på området skall omfatta de anställda vars uppgifter är av den natur att det från allmän synpunkt är välmotiverat med de särskilda garantier för insyn och rättssäkerhet som regelstyrning kan erbjuda. När det gäller kommuner och landsting bör nya i huvudsak bli tillämplig i den omfattning som gäller . Härav följer bl.a. att arbetstagare hos kommun- och landstingsägda bolag inte omfattas av lagen. Förekomsten av myndighetsutövning skulle kunna vara ett kriterium på att särregler skulle behövas för den personal som är "makthavare" eller "maktutövare" men inte för någon annan personal. Med en sådan avgränsning skulle LOA:s tillämpningsområde kunna minskas väsentligt. Det finns dock andra offentliga funktioner som ur det allmännas synvinkel kan uppfattas som lika viktiga som ren myndighetsutövning. En sådan avgränsning leder därför enligt min mening till ett alltför snävt tillämpningsområde. En annan invändning som med fog kan riktas mot att använda begreppet myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet är att många anställda sysslar med både myndighetsutövning och uppgifter av annan karaktär t.ex. service och rådgivning till allmänheten. Till det kommer att uttrycket myndighetsutövning täcker ett omfattande område och inte är helt entydigt, även om huvuddragen i uttrycket är relativt klara. Vad nu sagts innebär enligt min och utredningens mening att övervägande skäl talar mot att använda uttrycket myndighetsutövning för att avgränsa personkretsen i en ny . gäller ett särskilt affärsverksavtal för de affärsverksanställda. I det avtalet har inarbetats ett antal bestämmelser från vissa personalförfattningar på det statliga området. Vidare har en betydande avreglering skett på statens område genom olika regeringsbeslut av , då över 20 förordningar på det personalpolitiska området upphävdes, ändrades eller ersattes med nya. De förordningar som finns kvar gäller i princip inte för affärsverken. Affärsverkens önskemål om en anpassning till arbetsmarknaden i övrigt har härigenom tillgodosetts i flera viktiga hänseenden. pågår en bolagisering av affärsverken som kommer att innebära att antalet affärsverk minskar väsentligt. Eftersom den särskilda offentligrättsliga regleringen inte är tillämplig på de statliga bolagen, bör behovet av särskilda lösningar för affärsverkens konkurrensutsatta delar i princip försvinna i samband med en bolagisering. De affärsverk för vilka en förändrad associationsform inte är aktuell är , och . De är inte utsatta för konkurrens i samma omfattning som övriga affärsverk. Förhållandevis mycket myndighetsutövning förekommer också inom t.ex. och . Trollhätte kanalverk kommer att inordnas i fr.o.m. (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. 1992/93:TU18, rskr. 1992/93:244). Formen "statligt reglerad anställning" Som nämnts gäller LOA:s nuvarande bestämmelser inte bara anställningar hos staten utan också andra statligt reglerade anställningar hos icke-statliga arbetsgivare med tillämpning av ställföreträdarlagen. Hanteringen av löner och andra anställningsvillkor har således blivit avgörande för vilka anställda som skall omfattas av . Enligt min mening utgör inte längre det förhållandet att staten förbehållit sig rätten till inflytande på icke-statliga arbetstagares anställningsvillkor något bärande skäl för att sådana arbetstagare skall omfattas av . Avgörande bör i stället vara en bedömning av den aktuella verksamheten mot bakgrund av syftet med nya . Försäkringskassorna behandlas väsentligen som myndighet när det gäller finansiering och övrig styrning. Det är därför enligt min mening rimligt att jämställa dem med statliga myndigheter också i funktionen som arbetsgivare. Den nya bör därför i sin helhet göras tillämplig på anställda vid försäkringskassorna. I övrigt bör en ny lag - i likhet med vad som gäller enligt - tillämpas på arbetstagare hos kommun, landsting, kommunalförbund, församling eller kyrklig samfällighet i huvudsak bara när det gäller bestämmelserna om arbetskonflikter samt vad gäller kommuner och landsting också reglerna om periodiska hälsoundersökningar. Biskopar och präster omfattas fr.o.m. inte av nuvarande utan av den nya kyrkolagen (1992:300). Därför bör givetvis inte heller anställningarna för biskopar och präster omfattas av nya . Statsråd, ombudsmän, justitieråd, regeringsråd och justitiekanslern De nuvarande undantagen och inskränkningarna i LOA:s tillämpnings- område för statsråd, ombudsmän, justitieråd, regeringsråd och justitiekanslern bör i princip också gälla i fortsättningen. Jag anser också i likhet med utredningen att justitiekanslern skall jämställas med justitie- och regeringsråden i fråga om regleringen av vilka bestämmelser i lagen som skall tillämpas. Samma regler som för justitie- och regeringsråden skall också gälla för deras ersättare (jfr 3 kap. 4 § sjätte stycket , ändrad senast 1991:1819, och 3 § tredje stycket lagen /1971:289/ om allmänna förvaltningsdomstolar, ändrad senast 1991:1820). Av staten lokalanställda utomlands Som framgår av 1 kap. 4 § är lagen tillämplig på sådana arbetstagare som är av svenska staten lokalanställda utomlands under förutsättning att de är svenska medborgare. För sådana arbetstagare gäller också i tillämpliga delar de allmänna arbetsrättsliga reglerna i bl.a. LAS och lagen om medbestämmande i arbetslivet. För lokalanställda som inte är svenska medborgare regleras däremot de arbetsrättsliga förhållandena genom avtal (se vidare rapporten 1978:1 Lokalanställda vid utlandsmyndigheter, s. 194 f.). Den allmänna principen är dock att den arbetsrättsliga lagstiftningen bör tillämpas på varje arbetsplats med dominerande anknytning till . Enligt min mening bör därför en ny fortfarande gälla för lokalanställda svenska medborgare. har dock utvecklingen alltmer lett till att lokalanställda oavsett medborgarskap skall vara integrerade i verksamhetslandets arbetsmarknad samt att lokala förhållanden och villkor i allt högre grad har blivit styrande för innehållet i lokalanställningen. Detta talar för en ändrad ordning. Jag anser att en ändring härvidlag inte bör göras utan ytterligare överväganden, som ligger utanför ramen för detta lagstiftningsarbete. Denna fråga bör därför utredas i ett annat sammanhang. Arbetstagare i beredskapsarbete o.d. Arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete omfattas inte av som framgår av 1 kap. 6 § (ändrad senast 1992:325). I likhet med anser jag att inte heller nya bör gälla för dessa grupper, som är föremål för speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder av tillfällig natur. Mitt förslag: Uttrycket "tjänst" slopas och ersätts i princip med ordet "anställning". förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 146-155). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot utredningens förslag. , som i och för sig anser att tjänstebegreppet kan slopas och att reglerna i och anställningsförordningen om rätten till tjänstledighet kan utmönstras, förutsätter dock att möjligheterna till tjänstledighet också i fortsättningen kan regleras på ett både för arbetsgivaren och arbetstagaren godtagbart sätt. , som inte heller har något emot att tjänste-begreppet slopas, anser att en trolig konsekvens härav blir att systemet blir flexiblare än tidigare dvs. med vagare avgränsade befattningar och därmed större arbetsskyldighet. pekar på vissa följder för försvaret av att slopa begreppet tjänst t.ex. att staber och skolor kan klara sin personalförsörjning med hjälp av tidsbegränsade r-tjänster (jfr 8 § andra stycket anställningsförordningen. Skälen för mitt förslag: Inom den allmänna arbetsrättens område används i författningarna inte ordet tjänst utan det talas normalt om anställning. Tjänst är däremot ett centralt begrepp på den statliga sidan. Uttrycket tjänst kan ha olika betydelser och det är inte definierat vare sig i eller dess förarbeten. I avses ofta med ordet tjänst en anställning. Det kan också avse de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra. Detta är det s.k. funktionella tjänstebegreppet. Vid en genomgång av framkommer det, som sagts, att ordet "tjänst" i de flesta fall kan bytas ut mot "anställning". Som exempel kan nämnas att ett entledigande enligt 7 kap. 4 eller 5 § i 15 kap. 1 § samma lag betecknas som en fråga om anställningens upphörande. I dessa fall har orden tjänst och anställning samma betydelse. Även i 11 kap. 5 § regeringsformen, där det föreskrivs när en ordinarie domare får skiljas från tjänsten, kan ordet tjänst bytas ut mot anställning. Som exempel på fall där ordet tjänst är detsamma som arbetsuppgifterna kan nämnas 7 kap. 5 § där det föreskrivs att en fullmaktshavare kan entledigas, om han inte kan fullgöra sin tjänst på ett tillfredsställande sätt. Med tjänst kan också avses befattningen eller arbetstagarens plats i organisationen. Som exempel kan nämnas 7 kap. 7 § om försättande i dis- ponibilitet. En arbetstagare, som försätts i disponibilitet, skiljs från sina arbetsuppgifter men inte från sin anställning. Det står klart att innebörden av ordet "tjänst" har förändrats allteftersom regleringen av det statliga anställningsförhållandet har ändrats. Den statliga anställningen anses numera i likhet med den privata i väsentliga delar grunda sig på anställningsavtalet. har efter en ingående analys också kommit fram till att tjänstebegreppet inte längre fyller någon nämnvärd funktion. Även när det t.ex. gäller att bestämma omfattningen av den anställdes arbetsskyldighet har begreppet i allt väsentligt spelat ut sin roll. Uttrycket tjänst bör därför utmönstras. Mitt förslag innebär att det i den nya kommer att talas om anställning i stället för tjänst. Ordet tjänst förekommer också i ett stort antal lagar och andra författningar. Jag anser emellertid att det inte är nödvändigt att ordet tjänst byts ut i alla dessa författningar, eftersom det normalt står klart vad som skall förstås med det. Efter hand bör dock ordet tjänst ersättas med anställning eller eventuellt något annat ord. Ordet tjänst kan också ges en organisatorisk betydelse, som har att göra med att det sedan gammalt finns ett system för inrättande av tjänster (ges regler härom i inrättandeförordningen 1991:1749). I detta system ses tjänsten som något självständigt. Det är fråga om en på förhand given ram med vissa arbetsuppgifter som skall utföras av den som har tjänsten. Det organisatoriska tjänstebegreppet hade stor betydelse då Kungl. Maj:t och gemensamt inrättade samtliga tjänster. Även om tjänstesystemet med tiden har genomgått förändringar och bl.a. har likheter med de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra är innebörden av ordet tjänst som här avses fortfarande organisatorisk. Ordet motsvarar i detta fall närmast en årsarbetskraft eller de resurser som sätts av för att anställa en person. Av inrättandeförordningen framgår att vissa tjänster inrättas av regeringen, medan andra inrättas av den enskilda myndigheten. I princip gäller att den myndighet som inrättar en tjänst också skall tillsätta den. Jag kan inte finna att det medför några nackdelar att också ta bort ordet tjänst som organisatoriskt begrepp. Tvärtom bör det leda till en flexiblare löne- och personalpolitik hos myndigheterna. Jag avser därför att återkomma till regeringen med förslag om att inrättandeförordningen bör upphävas eller i varje fall ses över. Mitt förslag: Särregler om vikariat på den statliga sektorn slopas i princip. förslag: Överensstämmer med mitt (huvudbetänkandet s. 156-158). Remissinstanserna lämnar i huvudsak förslaget utan erinran. Kammarrätten i är positiv till att reglerna om vikariat anpassas till vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. påpekas att vikariatsanställning används som ett led i domarutbildningen. Det aktuella regelkomplexet - även frågan om att bevilja assessorer tjänstledighet - bör enligt kammarrätten övervägas under den fortsatta behandlingen av lagstiftningsärendet. framhåller att det inom fortfarande finns behov av att använda sig av vikariat också i de fall där vikarien är anställd inom . Denna fråga är till stor del beroende av vilken arbetsskyldighet som följer av anställningsavtalet. Skälen för mitt förslag: Regleringen av anställningsskyddet i LAS bygger på att ett anställningsavtal skall gälla tills vidare (4 §). Från denna huvudregel görs undantag bl.a. för vikariat.