prop · GH03165 · 1994-01-01 00:00:00 — För sådana uppgifter har stiftelsens hälso- och sjukvårdspersonal dessutom tystnadsplikt (6 lagen /1980:11/ om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.). I de fall en stiftelse driver näringsverksamhet kan det finnas uppgifter om affärsförhållanden som inte skall spridas till t.ex. konkurrenter. I verksamhet som avser tillsyn över stiftelserna kan myndigheterna få tillgång till känsliga uppgifter. Stiftelser som driver näring skall inge sammandrag av årsredovisning och verksamhetsberättelse till tillsynsmyndigheten. Även andra uppgifter som behövs för att granska verksamheten har tillsynsmyndigheten rätt att begära in. En tillsynsmyndighet som misstänker att en stiftelse t.ex. ger stöd åt personer med annat slag av medicinskt eller socialt handikapp än vad som föreskrivs i stiftelseförordnandet måste kanske begära in handlingar som innehåller integritetskänsliga uppgifter. Inom all allmän förvaltning råder handlingsoffentlighet. Detta innebär att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter under förut- sättning att handlingen inte omfattas av sekretess. För att en handling skall anses som allmän erfordras att den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Stiftelser är inte myndigheter. Det finns dock stiftelser som i vissa avseenden jämställs med myndigheter. I bilagan till sekretesslagen finns angivet de stiftelser för vilka tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall tillämpas. skall även sådana stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med myndigheter i nu nämnda avseenden (se SFS 1993:1298, prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46.) För flertalet stiftelser gäller dock att någon rätt att ta del av stiftelsens handlingar inte finns. I och med att handlingar lämnas in till tillsynsmyndigheterna blir de dock allmän- na handlingar hos dessa myndigheter i och med inlämnandet. Om någon sekretessbe- stämmelse som är tillämplig på uppgifter i dessa handlingar inte finns, har allmänheten rätt att ta del av handlingarna. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (TF 2 kap. 2 ). I sekretesslagen finns också bestämmelser som reglerar sekretess i myndighets tillsynsverksamhet. Bl.a. finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som består i tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet och näringslivet (8 kap. 5 och 7 samt 6 sekretesslagen jfr med 2 sekretess- förordningen och bilagan till förordningen). De uppgifter som kan skyddas är bl.a. uppgifter om affärs- och driftförhållanden samt ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande för- bindelse med den som är föremål för tillsynsverksamheten. Hos myndighet som utövar tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård gäller samma sekretess som i övrigt gäller inom hälso- och sjukvården (7 kap. 1 andra stycket sekretesslagen) och myndighet som utövar tillsyn över socialnämnders verksamhet omfattas av samma sekretess som gäller inom (7 kap. 4 tredje stycket sekretesslagen). De uppgifter som kan skyddas inom dessa verksamheter är uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Utöver dessa bestämmelser finns bestämmelser om överföring av sekretess. Detta innebär att om en myndighet i sin tillsynsverksamhet erhåller sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet så gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten (13 kap. 1 sekretesslagen). Någon generell bestämmelse som reglerar sekretess i tillsynsverksamhet över stiftelser finns emellertid inte. Handlingarna hos tillsynsmyndigheten är också som regel offentliga. De uppgifter som förekommer i en myndighets tillsynsverksamhet över stiftelser är samma typ av uppgifter som förekommer i tillsynsverksamhet över näringslivet, hälso- och sjukvården samt . I sådan verksamhet kan, som ovan nämnts, uppgifter sekretessbeläggas. Uppgifter om t.ex. affärsförhållanden hos den som är föremål för tillsyn omfattas av sekretess om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Skaderekvisitet är rakt, dvs. uppgifterna presumeras vara offentliga. Vad gäller uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden rörande t.ex. kunder till den som tillsynsverksamheten avser så gäller absolut sekretess. För att denna sekretess skall gälla i statliga myndigheters tillsynsverksamhet erfordras att regeringen föreskrivit härom. Sådana föreskrifter finns i bilagan till sekretessförordningen. I verksamhet som består i särskild tillsyn över allmän och enskild hälso- och sjukvård och över socialnämndernas verksamhet gäller sekretess för enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Skaderekvisitet är omvänt, dvs. presumtionen är för sekretess. Dessutom gäller att i de fall en myndighet utövar tillsyn över en annan myndighet och därvid får del av sekretessbelagt material, så följer sekretessen med till den mottagande myndigheten. I tillsynsverksamheten kan myndigheten få del av t.ex. uppgifter som rör en stiftelses affärsförhållanden eller uppgifter om enskildas hälsotillstånd. Uppgifterna är skyddsvärda och mycket talar för att de bör kunna omfattas av sekretess. Visserligen är allmänhetens intresse av insyn stort i tillsynsverksamhet, men för vissa känsliga uppgifter måste dock intresset av att skydda enskildas förhållanden få väga över. De uppgifter som förekommer i tillsynen över stiftelser kan på samma sätt som gäller i tillsynen över näringslivet delas upp i två slag. Dels är det sådana uppgifter som rör själva stiftelsen, t.ex. uppgifter om affärsförhållanden. Dels är det uppgifter som rör personer som varit i kontakt med stiftelsen. I de fall en stiftelse driver näringsverksamhet skulle ett sekretesskydd kunna uppnås genom ett tillägg i sekretessförordningens bilaga. Sekretess skulle då, enligt 8 kap. 6 sekretesslagen jfr med 2 sekretessförordningen och förordningens bilaga, gälla för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsför- bindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för tillsyn skulle absolut sekretss gälla. Sekretess skulle alltså gälla t.ex. för uppgifter om den som erhåller vård vid en inrättning som drivs av en stiftelse. Genom ett tillägg i sekretessförordningen skyddar man emellertid inte uppgifter som rör stiftelser vilka inte driver näringsverksamhet utan som i stället ur den löpande avkast- ningen på förmögenheten utger kontanta bidrag till fysiska personer. Uppgifter som förekommer i dessa stiftelsers verksamhet är inte mindre skyddsvärda. Det bör därför införas en ny regel i sekretesslagen som avser sådana uppgifter. Denna bör vara generell för tillsynsverksamheten. Enligt 8 kap. 6 sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden med ett rakt skaderekvisit. Även behovet av generell sekretess för uppgifter om en stiftelses affärs- eller driftför- hållanden bör kunna tillgodoses med ett rakt skaderekvisit. Detsamma gäller för sådana uppgifter som rör den som en stiftelse trätt i affärsförbindelse med. Uppgifterna kommer då huvudsakligen att vara offentliga. Endast i den mån det kan antas att stiftelsen eller affärskontrahenten lider skada kan uppgifter om affärs- och driftförhållanden sekretessbeläggas. Vid en skadebedömning skall beaktas om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös skall den alltså normalt falla utanför sekretessen. Uppgifter i t.ex. en stiftelses årsredovisning torde normalt falla utanför sekretessen. Vad gäller uppgifter om personliga förhållanden för dem som trätt i förbindelse med stiftelsen, t.ex. uppgifter om den som sökt kontant stöd, framstår kanske vid ett första påseende intresset av sekretess som starkare. omfattas ju uppgifter om personliga förhållanden av sekretess med ett omvänt skaderekvisit då sådana uppgifter förekommer inom t.ex. . Ett omvänt skadere- kvisit innebär emellertid att så gott som alla uppgifter omfattas av sekretess. Detta kan vara motiverat därför att det inom t.ex. förekommer känsliga uppgifter i stor omfattning, mycket större än vad som kan bli fallet inom ifrågavarande tillsynsverksamhet. Det torde endast vara mera sällan som tillsynsmyndigheten behöver inhämta uppgifter som rör t.ex. en stödmottagares personliga förhållanden. Det bör även beaktas att länsstyrelserna bedrivit tillsyn över stiftelser. De uppgifter som inkommit i denna verksamhet har alla blivit offentliga. Noteras bör att inte någon av de länsstyrelser som yttrat sig har anfört att problem skulle ha förelegat med utlämnande av känsliga uppgifter. En reglering med ett omvänt skaderekvisit förefaller därför inte motiverad. Sekretesskyddet kommer redan med ett rakt skaderekvisit att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter om den enskilde som avser t.ex. ekonomi, hälsotillstånd eller missförhållanden av olika slag. En ny paragraf bör tas in i 8 kap. sekretesslagen. I promemorian föreslås att sekretess skall gälla i verksamhet som består i tillsyn över stiftelser för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Flera remissinstanser har anfört att det i lagtexten klarare bör komma till uttryck att sekretess även skall gälla för uppgift om stiftelsens affärs- och driftförhållanden. I bestämmelsen bör därför sägas att sekretess skall gälla för uppgift om stiftelsens affärs- eller driftförhållanden och för uppgift om annan enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Den tid under vilken sekretessen för uppgift i en allmän handling skall gälla bör för uppgifter om enskilds personliga förhållanden bestämmas till och för övriga uppgifter till . I 16 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som i vissa fall inskränker friheten att meddela och offentliggöra uppgifter. I den tillsynsverksamhet som regleras i t.ex. 8 kap. 6 och 7 sekretesslagen råder meddelarfrihet för uppgifter som rör enskilds affärs- och driftförhållanden. I fråga om uppgifter som rör ekonomiska eller personliga förhållanden för den som trätt i t.ex. affärsförbindelse med den som är föremål för tillsyn råder dock ingen meddelarfrihet. Meddelarfriheten är även inom andra verksamheter ofta inskränkt vad gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Inom t.ex. hälso- och sjukvården och råder endast i undantagsfall meddelarfrihet. Även för uppgifter om personliga förhållanden för dem som trätt i förbindelse med en stiftelse som är föremål för tillsyn bör meddelarfriheten inskränkas. Inskränk- ningen bör dock begränsas till sådana uppgifter om enskilds personliga för- hållanden som kan vålla allvarligt men om de röjs. Det blir då de verkligt känsliga uppgifterna som omfattas av undantaget från huvudregeln om med- delarfrihet. En sådan bestämmelse bör tas in i 16 kap. 1 sekretesslagen. Något skäl att undanta föreslagen bestämmelse från generalklausulens tillämp- ningsområde eller att inskränka möjligheten att lämna uppgifter till t.ex. polismyndighet vid misstanke om brott föreligger inte. Eftersom stiftelser står under tillsyn bör nu föreslagen sekretess- reglering träda i kraft med övriga förslag i detta lagstiftnings- ärende. 15 Konkursförvaltares tillgång till sekretessbelagda revisionspromemorior Regeringens förslag: Utan hinder av sekretess får uppgifter i revisionspromemorior lämnas till konkursförvaltare i den reviderades konkurs, men förbehåll skall kunna uppställas när promemorior lämnas ut till förvaltarna. Vidare föreslås att sekretess skall gälla hos allmän advokatbyrå i ärende om konkurs- förvaltning. Regler om detta tas in i sekretesslagen. Promemorians förslag: Det sakliga innehållet överensstämmer med regeringens förslag. Därutöver föreslås att det i de berörda skatteförfattningarna tas in bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut till konkursförvaltare. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i ärendet är positiva till att konkursförvaltare får tillgång till sekretessbelagda revisionspromemorior. Flera instanser anser dock att den föreslagna lagtekniska lösningen är svårtillgänglig. Hovrätten över och anser att det bör övervägas om inte frågan kan regleras genom att en ny paragraf införs i 14 kap. I samma bestämmelse bör då frågan om eventuellt förbehåll regleras. Hovrätten påpekar också att en konkursförvaltare har rätt att ta del av räken- skapsmaterial som förvaras hos t.ex. en revisor och att förvaltaren avseende detta material inte omfattas av någon tystnadsplikt. Vidare anförs att det torde förekomma situationer där en av domstol utsedd person kan ha behov av att ta del av revisionspromemorior. Som exempel nämns god man enligt ackordslagen och likvidator enligt aktiebolagslagen. Kammarrätten i förordar att man i stället för att föra in handlingsregler i alla berörda skatteförfattningar tar in bestämmelsen i sin helhet i 9 kap. 2 . Om promemorians förslag ändå väljs förordas att bestämmelserna i skatteförfattningarna kompletteras med en uppgift om möjligheten att uppställa förbehåll. Vidare anser kammarrätten att ett förslag på förbehåll bör utarbetas och presenteras i kommande proposition. Även förordar att bestämmelsen tas in i 9 kap. 2 . Verket ställer sig tveksam till om föreslagen ändring i 9 kap. 9 är nödvändig. delar promemorians förslag att bestämmelser bör införas i respektive skatteförfattning. Det finns, anför man, emellertid fler skatteförfattningar enligt vilka revisionspromemorior kan upprättas än dem som nämns i promemorian. Vidare sägs att revisionspromemorior kan upprättas både i ärenden om kontroll av skatt och som ett led i ett taxeringsärende varför såväl sekretessbestämmelsen i 9 kap. 1 som i 9 kap. 2 kan vara tillämplig. Föreslagna ändringar i taxeringslagen och i lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter täcker in fler handlingar än enbart revisionspromemorior. Det är tillräckligt, menar man, att revisionspromemoriorna omfattas av undantaget. Vidare bör det föreslagna uttrycket "enligt denna lag" utgå ur lagrummen eftersom detta uttryck förhindrar att konkursförvaltare får tillgång till revisionspromemorior som upprättats efter revision enligt bestämmelser i den gamla taxeringslagen. påtalade i en skrivelse till Justitiede- partementet att företrädare för konkursförvaltarna och tillsynsmyndigheterna i konkurs ansåg att det fanns ett uppenbart behov av att konkursförvaltare gavs möjlighet att få tillgång till eventuella revisionspromemorior upprättade inom skatteförvaltningen beträffande konkursgäldenärer. Förslaget fick ett i det närmaste totalt positivt gensvar hos remissinstanserna. Under ärendets beredning inom departementet uppkom emellertid vissa frågor rörande advokaters tystnadsplikt och hur långt denna sträcker sig i de fall en advokat utför uppdrag som konkursförvaltare. Ärendet har därför beretts ytterligare. Med skatteförvaltning förstås den verksamhet och skatte- myndigheterna bedriver, med den förra som chefsmyndighet och de senare som regionala förvaltningsmyndigheter för bl.a. skatter (1 kap. 1 och 3 kap. 1 förordningen /1990:1293/ med instruktion för skatteförvaltningen). Taxeringslagen (1990:324) reglerar i vilken ordning taxering enligt bl.a. kommunalskattelagen samt lagarna om statlig inkomstskatt och förmögenhetsskatt skall ske. Bestämmelser om förfarandet vid beskattning finns även i andra lagar. För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt får under vissa förhållanden taxerings- och skatterevision äga rum. Vid sådan revision får granskning ske av en skattskyldigs räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten. När en revision genomförs - som ett led i ett taxerings- eller beskattnings- ärende eller som ett särskilt kontrollärende - framkommer ofta uppgifter som rör en enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Enligt 9 kap. 1 och 2 första stycket 1 sekretesslagen gäller för sådana uppgifter vad som brukar kallas absolut sekretess. En konkursförvaltare skall bl.a. ta hand om gäldenärens bo med de böcker och andra handlingar som rör boet och därefter upprätta en bouppteckning samt upprätta en förvaltarberättelse. Om förvaltaren misstänker att gäldenären kan misstänkas för något brott mot borgenärer, skall förvaltaren underrätta allmän åklagare. Konkursgäldenären å sin sida skall enligt 6 kap. 2 konkurslagen (1987:672) ge bl.a. förvaltaren de upplysningar om boet som denne begär. Gäldenären är också skyldig att inför rätten avlägga bouppteckningsed och då med ed betyga att bouppteckningen med gjorda tillägg eller ändringar är riktig, så att det inte enligt hans vetskap har oriktigt utelämnats eller upptagits någon tillgång eller skuld (6 kap. 3 konkurslagen). Också den som på uppdrag av gäldenären har upprättat räkenskapsmaterial rörande gäldenärens bo är skyldig att lämna ut material till förvaltaren (7 kap. 12 andra stycket konkurslagen). Konkursförvaltare utses av rätten (7 kap. 2 konkurslagen). Förvaltaren skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget (7 kap. 1 konkurslagen). Något krav på att förvaltaren skall vara advokat finns inte, även om det i praktiken är vanligast att advokater förordnas till förvaltare. Eftersom konkursförvaltaren inte är en myndighet eller därmed jämställt organ är sekretesslagens regler om offentlighet och sekretess inte tillämpliga i hans verksamhet. För advokater vid de allmänna advokatbyråerna gäller i ärenden om rättsligt biträde tystnadsplikt enligt 9 kap. 9 första stycket sekretesslagen för bl.a. uppgifter om någons ekonomiska och personliga förhållanden. Annan advokat har enligt 8 kap. 4 , där god advokatsed så fordrar, att förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning (jfr 34 stadgarna för Advokatsam- fund). Enligt de vägledande reglerna om god advokatsed (19 ) innebär detta att en advokat skall iaktta diskretion om sina klienters angelägenheter och inte utan skyldighet i lag eller samtycke yppa något som anförtrotts honom i hans verksamhet eller som han erfarit i samband med ett sådant förtroende. En konkursförvaltare som inte är advokat, t.ex. en anställd vid Ackordscentralen, har däremot inte någon tystnadsplikt. För konkursförvaltningen finns ett särskilt övervakningsinstitut, tillsynsmyn- digheten i konkurs, dvs. kronofogdemyndigheten, som har till uppgift att bevaka att konkursförvaltningen sker i överensstämmelse med gällande författningar. Regeringsrätten har (bl.a. RÅ 1985 2:18) med hänvisning till 9 kap. 2 sekretesslagen avslagit konkursförvaltares begäran att få ta del av revisionspromemorior. Skälen för regeringens förslag: Vid en sådan lättnad i en sekretessregel som föreslås i promemorian måste i princip behovet av offentlighet visas vara mycket stort för att uppväga det intrång i den enskildes integritet som detta kommer att innebära. Även om det är praktiska skäl och inte offentlighetsintressen som är bakgrunden till förslaget, kan emellertid ett genombrott av sekretessen i den begränsade omfattning det är fråga om inte anses stå i något avgörande motsatsförhållande till detta principiella synsätt. Det bör framhållas att den enskilde gäldenären normalt själv har tillgång till revisionsmaterialet och att konkursförvaltaren i viss mening inträder i hans ställe i och med konkursen. Det kan då vara naturligt att förvaltaren i det nu aktuella hänseendet har samma möjlighet som gäldenären att få ta del av uppgifter som finns hos skatteförvaltningen eller hos annan beskattningsmyndighet i anledning av företagen revision. Konkursförvaltaren har enligt konkurslagen en långtgående utredningsskyldighet; det innebär ofta att omfattande utredningar och svåra bedömningar måste göras. För att han skall kunna fullfölja sitt uppdrag är det därför av största betydelse att förvaltaren har tillgång till gäldenärens bokföring och den doku- mentation i övrigt som kan finnas avseende tiden fram till konkursutbrottet. Inte sällan är bokföringen bristfällig och ibland saknas den helt. Vid sådana förhållanden skulle i många fall tillgång till en revisionspromemoria väsent- ligen komma att underlätta förvaltarens arbete. Antalet konkurser har sedan sekretesslagens tillkomst ökat markant. Många pro- blem och svårigheter möter numera vid konkursförvaltning. På grund härav och eftersom det i huvudsak är fråga om uppgifter som gäldenären enligt konkurslagen är skyldig att lämna till konkursförvaltaren, får det anses vara motiverat att göra undantag från den normalt stränga skattesekretessen i just denna typ av ärende. Det föreslås därför att konkursförvaltare ges möjlighet att få ta del av uppgifter i revisionspromemorior beträffande konkursgäldenären oberoende av sekretess. har påpekat att det är tillräckligt att just revisionspromemo- riorna blir tillgängliga för konkursförvaltarna. Regeringen delar denna be- dömning. I promemorian föreslås - med motivering att det närmast är fråga om en handlingsregel för den utlämnande beskattningsmyndigheten - att en sådan regel tas in i de författningar som reglerar förfarandet vid beskattning och att det görs en hänvisning i sekretesslagen. Flera remissinstanser har anfört att den föreslagna regleringen är svårtillgänglig. Regeringen delar denna uppfattning. Något verkligt behov av handlingsregler för beskattningsmyndigheterna synes inte heller föreligga. Myndigheterna skall ju inte på eget initiativ lämna ut revisionspromemorior till konkursförvaltare. Först efter det att en begäran om utlämnande har framställts skall promemorian lämnas ut. Enligt regeringens uppfattning är det därför tillräckligt att en bestämmelse om att utlämnande får ske tas in i sekretesslagen. Eftersom sekretess kan gälla för revisionspro- memorior enligt både 9 kap. 1 och 2 bör bestämmelsen tas in i båda dessa paragrafer. Om eventuellt förbehåll m.m. Vid ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till en enskild kan myndig- heterna uppställa förbehåll. Ett förbehåll inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över uppgifterna. Ett förbehåll kan gälla t.ex. förbud mot vidarespridning av handlingens innehåll eller mot publicering av namn eller hemliga uppgifter ur handlingen. Genom ett förbehåll uppkommer en tystnadsplikt för den person förbehållet riktar sig till. Som sagts är konkursförvaltaren inte en myndighet. Det innebär att en konkursförvaltare, som ges möjlighet att få ta del av revisionspromemorior, inte automatiskt kommer att omfattas av regelsystemet om offentlighet och sekretess. Om förvaltaren är en advokat anställd vid en allmän advokatbyrå gäller dock att vederbörande är offentlig funktionär som utövar en del av den verksamhet som bedrivs inom den allmänna advokatbyrån. I så fall är offentlighetsprincipen tillämplig, likaså bestämmelserna om sekretess i bl. 9 kap. 9 första stycket sekretesslagen. Enligt detta lagrum gäller dock sekretess endast i ärenden om rättsligt biträde. För andra advokater gäller som sagts tystnadsplikten endast med avseende på klienter. Uppdraget som konkursförvaltare kan knappast sägas vara ett ärende om rättsligt biträde. Inte heller kan kon- kursförvaltaren anses stå i något uppdragsförhållande till vare sig gäldenären, borgenärerna eller någon annan. Det måste därför anses vara högst tveksamt om sekretess och tystnadsplikt gäller för advokater när de utför uppdrag som konkursförvaltare.