prop · GH03166 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen anser att det i vissa fall kan finnas stordriftsfördelar i järnvägstrafik varför det bör finnas en möjlighet att i enskilda fall begränsa rätten att bedriva trafik (se avsnitt 3.2.2). Ett annat motiv för att i enskilda fall begränsa rätten att bedriva trafik är det faktum att olika trafikintressenter har medverkat och kommer att medverka ekonomiskt till att bygga ut infrastrukturen i olika delar av landet. För att skapa förutsättningar för sådana investeringar krävs att de som investerar i infrastrukturen också kan garanteras tillgång till spåren. Hur spårkapacitet kan garanteras bör prövas från fall till fall. Rätten att ansöka om tåglägen föreslås öppnas för alla som har ekonomiska förutsättningar att ansvara för trafik i enlighet med det sökta trafikupplägget (se avsnitt 3.2.2). Den ekonomiska prövningen är avsedd att så långt som möjligt säkerställa stabilitet i järnvägstrafiken. Därutöver förutsätts , på samma sätt som , lämna tillstånd för att driva spåranläggningar, spårtrafik eller trafikledningsverksamhet. Till- stånd beviljas den som med hänsyn till yrkes- kunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och i före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. Regeringen avser att återkomma till under innevarande år med kompletterande lagförslag för tillståndsgivningen. Lagförslagen avser de delar i tillståndsgivningen som rör begränsning av trafikeringsrätten i särskilda fall samt prövning av den sökandes ekonomiska förutsättningar att upprätthålla järnvägstrafik i enlighet med det sökta trafikupplägget. Förslagen bör utformas med beaktande av de förslag till nya direktiv på detta område som presenterats av . Lagförslagen bedöms bli av begränsad omfattning. Rätten att ansöka om tåglägen bör enligt regeringens uppfattning inte begränsas till att endast omfatta järnvägsoperatörer. Det bör vara möjligt för den som har erhållit tåglägen att i sin tur anlita någon annan som bedriver trafiken på samma sätt som trafikhuvudmännen kan anlita olika järnvägsoperatörer. Även utländska operatörer bör ges rätt att trafikera det svenska järnvägsnätet. Grundprincipen bör vidare vara att huvudmännen för eventuellt privatfinansierade järnvägsbanor skall ges rätt att trafikera det statliga järnvägsnätet på liknande sätt som de pri- vatfinansierade banorna är öppna för andra operatörer. Avvecklingen av de nuvarande ensamrätterna till järnvägstrafik på det statliga bannätet förutsätts inte påverka vare sig principöverenskommelsen mellan staten, , och eller avtalen mellan trafikhuvudmännen och staten om övertagande av ansvaret för viss persontrafik på järnväg. , och AB anser att de längre avtalen mellan SJ och trafikhuvudmännen avseende persontrafik på stomnätet bör kunna omförhandlas mot bakgrund av de nya förutsättningar som en avreglering innebär. Regeringen delar uppfattningen att det kan finnas motiv att se över avtalen. Regeringen anser dock att det är upp till berörda parter att ta initiativ till eventuella omförhandlingar. Genom att avskaffa trafikhuvudmännens och SJ:s ensamrätter på bannätet kommer uppdelningen i stomnät och länsjärnvägar att sakna praktisk betydelse för järnvägsdriften. Uppdelningen kommer dock även fortsättningsvis att ha betydelse för investeringsplanering och medelstilldelning. Ett antal remissinstanser ifrågasätter uppdelningen och anser att bör ges det övergripande ansvaret för investeringsplaneringen m.m. även för länsjärnvägarna. Regeringen anser dock att behovet av regional förankring i beslutsprocessen för investeringar i infrastrukturen motiverar att uppdelningen mellan stomnät och länsjärnvägar bibehålls. Regeringen förordar således att den nuvarande ordningen för investeringsplaneringen bibehålls. Regeringens förslag: En särskild tillsynsmyndighet fattar beslut om banfördelningen mellan olika trafikintressenter på grundval av underlag från SJ och andra trafikintressenter. Myndigheten prövar vidare att de som ansöker om tåglägen har ekonomiska förutsättningar att upprätthålla den sökta trafiken. SJ uppdras av tillsynsmyndigheten att sköta den operativa tidtabellsuppbyggnaden. och olika trafikintressenter ges möjlighet till insyn och medverkan i det operativa banfördelnings- arbetet. Enskilda trafikintressenter tecknar banupplåtelseavtal med . Promemorians förslag: SJ ansvarar för banfördelningen. I de fall konflikter uppstår skall den föreslagna medverka till att lösa konflikterna. En trafikintressent som vill skydda sin identitet och affärsidé kan vända sig direkt till vid ansökan om bankapacitet. I dessa fall ges kommittén till uppgift att företräda trafikintressenten i banfördelningsprocessen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att det krävs mer långtgående förslag för att säkerställa en konkurrensneutral banfördelning. Ansvaret för banfördelningen bör därför överföras till en fristående organisation. SJ, , , Föreningen och Skogsindustrierna tillstyrker förslaget att ge SJ ansvaret för banfördelningen. anser att banfördelningen bör baseras på en efterfrågestyrd modell som grundar sig på betalningsviljan hos de sökande. Skälen för regeringens förslag: Med nuvarande ansvarsfördelning inom järnvägsområdet tecknas s.k. banupplåtelseavtal (BUA) mellan och trafikoperatörerna. I banupplåtelseavtalen regleras tillgängliga tider för järnvägstrafik resp. för banarbete samt banans tekniska standard såsom högsta tillåtna hastighet och axellast m.m. SJ:s arbete med att utarbeta trafikupplägg och att prioritera mellan dessa sker inom ramen för tågplanearbetet. Tågplanen, som är ettårig med början i , är den sam- manfattande benämningen på produktionsplanen. Här ingår tidtabellen som den övergripande komponenten. Planeringsarbetet med påbörjas före tidtabellens ikraftträdande och löper parallellt med BUA-arbetet. SJ utarbetar därutöver en strategisk tågplan . Järnvägstrafiken har, till skillnad från t.ex. luftfarten och vägtrafiken, begränsade möjligheter till möten och omkörningar samt begränsad kapacitet på stationsområden m.m. Detta innebär att det finns ett antal trånga sektorer där avvägningar måste göras mellan en operatörs olika trafikupplägg, mellan olika trafikoperatörer samt mellan trafikoperatörer och banhållare. På en avreglerad marknad måste sådana avvägningar göras på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande grunder. Genom att lägga det samlade ansvaret för banfördelning på en fristående organisation, t.ex. på en ny myndighet eller på ett av operatörerna samägt bolag, skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet. Ökad byråkrati kan dock in- nebära ökade kostnader för järnvägstrafiken, vilket i sin tur kan resultera i att järnvägens konkurrenskraft gentemot övriga trafikslag försäm- ras. är en neutral part gentemot olika trafikintressenter. behöver emellertid själv tillgång till banan för underhållsarbete m.m. Genom att förlägga banfördelningsfunktionen till skapas en naturlig koppling mellan banhållning och banfördelning. Om även ansvarade för trafikledningen, vilket har förordats av några remissinstanser, skulle ha det totala ansvaret för bannätet och dess utnyttjande gentemot operatörerna. En del remissinstanser har dock angett att marknadskopplingen skulle förloras om en myndighet, som inte har den direkta kontakten med marknaden för person- och godstransporter, ansvarar för banfördelningen. Den förväntade marknadsutvecklingen, med ett inledningsvis begränsat antal operatörer, talar enligt regeringens bedömning för att nu begränsa de organisatoriska förändringarna. Strävan efter ideala modeller bör balanseras mot riskerna med att bryta upp den nuvarande strukturen och skapa kostsamma lösningar, som i sig riskerar att försämra järnvägens konkurrenskraft. Regeringen anser dock, i likhet med en majoritet av remissinstanserna, att den ansvarsfördelning som föreslås i promemorian i fråga om banfördelningen inte i tillräcklig grad tillgodoser kravet på en neutral och icke-diskriminerande ordning. I princip bör varje trafikintressent teckna banupplåtelseavtal med . Det bör dock vara möjligt för en enskild trafikintressent att överlåta till SJ att teckna banupplåtelseavtal med . En särskild tillsynsmyndighet (avsnitt 3.2.8) bör medla mellan och trafikintressenter vid konflikter avseende banupp- låtelseavtalen. Myndigheten bör till regeringen redovisa hur banupplåtelsearbetet fortlöper. Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten ges den formella beslutanderätten i fråga om banfördelningen mellan olika trafikintressenter. SJ:s trafikledningsfunktion som har ansvar att leda alla tågrörelser på banan i enlighet med uppgjorda tidtabeller (avsnitt 3.2.3) bör ges i uppdrag att sköta den operativa tidtabellsuppbyggnaden. Förutom tillsynsmyndigheten bör och olika trafikintressenter ges möjlighet till löpande insyn, och när behov föreligger medverkan, i SJ:s arbete med tidtabellsuppbyggnaden. En styrgrupp bör bildas för detta ändamål. bör pröva att den som söker tåglägen har ekonomiska förutsättningar att upprätthålla trafik. bör vidare ges till uppgift att pröva om rätten att bedriva trafik i särskilda fall skall begränsas. Som redovisats ovan avser regeringen att återkomma till under innevarande år med kompletterande lagförslag rörande tillståndsgivningen. Banfördelningen bör i första hand bygga på överenskommelser mellan berörda parter. Till grund för överenskommelser om banfördelningen skall dock finnas regler som garanterar att fördelningen av bankapacitet sker på effektivitetsfrämjande och konkurrensneutrala villkor. Det bör bl.a. finnas regler som innebär att ej utnyttjade tåglägen anses som förbrukade. Vid den årliga banfördelningen måste hänsyn tas till lång- siktigt ingångna avtal om tillgång till spårkapacitet. Dessutom måste de investeringspro- gram som och regeringen fastställt för åtgärder i infrastrukturen beaktas. Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att närmare utforma regler för fördelning av bankapacitet. Det finns två principiella modeller för att fördela tåglägen. Den ena är en prismodell, som bygger på operatörernas betalningsvilja. I den andra modellen sker fördelningen efter administrativa regler. Dessa modeller kan kombineras i olika varianter. SJ tillämpar en administrativ modell som är kommersiellt baserad vid fördelningen av bankapaci- tet. Det finns inget land som tillämpar en renodlad prismodell på järnvägsområdet. I principöverenskommelsen mellan staten, och de båda kommunförbunden, fastslås bl.a. att trafikhuvudmännens lokala och regionala tågtrafik på såväl länsjärnvägar som stomjärnvägar inte får belastas med trängselavgifter. Vidare har SJ slutit avtal om gods- och persontrafik som i olika omfattning begränsar förutsättningarna för att under pågående avtalsperioder införa en prismodell. Banfördelningen bör mot denna bakgrund tills vidare bygga på administrativa regler. förutsätts följa utvecklingen inom detta område och utreda förutsättningarna att införa en mer efter- frågestyrd banfördelningsmodell. I dessa utredningar bör också beaktas möjligheten till incitamentsavtal i samband med banupplåtelsen. Regeringens förslag: Trafikintressenter ges möjlighet att ansvara för den operativa trafik- ledningen på de bandelar där de dominerar trafiken. SJ:s trafikledning uppdras att tills vidare sköta den operativa trafikledningen på de delar av det statliga bannätet där ingen annan trafikintressent tagit över ansvaret. Trafikledningen skall i sin u- tövning vara konkurrensneutral. och trafikintressenterna ges möjlig- heter till insyn i trafikledningen. SJ:s trafikledningsbeslut kan överklagas till till- synsmyndigheten. ansvarar även framgent för den tekniska utrustning för trafikledningen som är en del av infrastrukturen. ges i uppdrag att i samverkan med SJ:s trafikledning lämna förslag om finansieringen av trafikledningen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att SJ skall ges ansvaret för den operativa trafikledningen och att SJ:s trafikledningsbeslut kan överklagas till . Trafikledningen föreslås vara ekonomiskt självbärande men inte ha något vinstkrav. Verksam- heten för den del som inte finansieras av staten skall finansieras genom avgifter från trafikoperatörerna. Regeringen fattar beslut om trafikledningskostnaderna i de fall inte lyckas medverka till att lösa konflikter om kostnaderna. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att konkurrensneutralitet inte säkerställs genom promemorians förslag. SJ, , , Föreningen och Skogsindustrierna tillstyrker förslaget. TCO anser att SJ och bör ges direktiv som möjliggör en rationalisering av trafikledningen inom nuvarande affärsverksramar. Skälen för regeringens förslag: Med trafikledning avses att leda alla tågrörelser på en bana i enlighet med uppgjord tidtabell samt att fördela spårutrymmet vid störningar. Trafikledningen är därmed av central betydelse för driften och säkerheten i järnvägstrafiken. Det är den operativa trafikledningens ansvar att prioritera tågföringen vid olika typer av trafikstörningar. Den tekniska trafikledningen består av de tekniska anläggningarna för trafikledningen, främst anläggningar för signalsäkerhet som finns utefter bannätet. Enligt järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) ingår trafikledningen i driften av spåranläggningarna men ansvaret kan överlåtas till någon annan än den som driver anläggningarna. Enligt förordningen (1988:1379) om statens spåranläggningar har SJ ansvaret för den operativa trafikledningen på statens spåranläggningar medan svarar för den tekniska utrustningen för trafikledningen. SJ:s trafikledningsbeslut kan överklagas till . SJ:s trafikledning är organiserad som en separat enhet direkt underställd generaldirektören. Trafik- ledningen leds av en styrgrupp med representanter för bl.a. Persontrafik- och Godstransportdivisionerna. SJ:s trafikledning utför uppgifter åt de olika enheterna inom SJ. Trafik- ledningen ansvarar t.ex. för operativ transportledning åt SJ:s Persontrafikdivision (övervakning och beslut om resenärers vidaretransporter samt omdisposition av lok och vagnar vid störningar i trafiken) och för tra- fikinformation. Inom ramen för statens upphandling av persontrafik på järnväg ingår även ersättning till SJ för vissa gemensamma kostnader för persontrafi- ken på länsjärnvägarna (främst trafikledningskostnader). En väl fungerande trafikledning förutsätter såväl marknadskännedom, så att kundorienterade prioriteringar kan göras, som kunskap om banans tekniska förutsättningar. Detta förutsätter att trafikledningen aktivt deltar i banhållarens och trafikföretagens planering avseende teknik och tågplan. Huvudsyftet med banfördelning, tidtabellskonstruktion och trafikledning är att tillgodose marknadens behov av transporter på ett kostnadseffektivt sätt. Kunderna, dvs. person- och godstransportköparnas behov, bör vara utgångs- punkten för detta arbete. Trafikledningen utgör sista länken i transporttjänsten. Trafikledningen bör förfoga över eller sitta i direkt anslutning till transportledningen, som har resurser i form av dragkraft, vagnar och personal. Det finns även kopplingar mellan banhållning och trafikledning. Genom att lägga trafikledningen i anslutning till banhållaren uppnås en obruten ansvarskedja som inkluderar inspektion av anläggningar samt den säkerhetsmässiga kommunikationen vid arbeten på banan. Gentemot trafikoperatörerna utgör trafikledningen en sista bekräftelse på att banan tekniskt och säkerhetsmässigt är farbar. Den tekniska utrustningen ingår i ansvar. Den tekniska utvecklingen inom detta område skulle kunna öka om ansvaret för den tekniska utrustningen och utnyttjandet av densamma låg samlat. Med detta resonemang skulle banfördelningen och trafikledningen pro- duktionsmässigt som helhet organiseras tillsammans med infrastrukturen inom . En sådan lösning är också konkurrensneutral gentemot olika järnvägsoperatörer. Trafikledningen kan även brytas ur SJ och placeras i en ny myndighet eller i ett av operatörerna samägt bolag. Sådana lösningar torde dock inte vara aktuella med beaktande av den förväntade marknadsutvecklingen samt av de kostnader och den byråkrati detta skulle innebära. Sammantaget överväger fördelarna med att ha kvar den operativa trafikledningen inom ramen för SJ:s nuvarande organisation. Den tekniska trafikledningen utgör däremot en naturlig del av infrastrukturen och bör inte brytas loss från nuvarande ansvarsområde. Huvudoperatörsmodellen bör kunna användas på olika delar av järnvägsnätet. Detta innebär att i den mån nya operatörer kommer in och blir dominerande på delar av bannätet kan ansvaret, om inga tekniska hinder finns, överlåtas på dessa operatörer om de så önskar. Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten och att avgöra om trafikledningen lokalt skall överlåtas till en enskild operatör. bör bl.a. beakta behovet av samordning i fråga om övergripande tidtabellskon- struktion och trafikledning. svarar för den säkerhetsmässiga prövningen. För att skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor inom järnvägssektorn måste konkurrensneutraliteten när det gäller trafikled- ning tillmätas stor vikt. Regeringen anser därför att den föreslagna tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över trafikledningen. Trafiklednings- funktionen bör såvitt avser SJ även fortsätt- ningsvis vara organiserad i en separat enhet inom SJ, skild från dess affärsverksamhet. Trafik- ledningen skall vara konkurrensneutral i sin utövning. och trafikintressenterna bör ges möjligheter till insyn i trafikledningen. Om det med hänsyn till trafikens omfattning eller karaktär är lämpligt kan personal från annan operatör kunna begära att få medverka i trafik- ledningsarbetet. Trafikledningsbeslut bör kunna överklagas till tillsynsmyndigheten. Tillsyns- myndigheten och SJ samt övriga operatörer med trafikledningsansvar bör ingå avtal om genomförande och finansiering av trafikledningen. erhåller SJ ersättning för vissa gemensamma kostnader på länsjärnvägarna, främst trafikledningskostnader. Ersättningen, som för /95 har fastställts till , utbetalas via anslaget för statens köp av interregional persontrafik på järnväg. Ersättningen bygger på förhandlingar mellan staten och SJ. Ansvaret för ersättningen bör föras över till tillsynsmyndigheten fr.o.m. /96. Regeringen avser att återkomma med förslag till i denna del budgetproposition. bör olika järnvägsoperatörer bära trafikledningskostnaderna på länsjärnvägarna på samma sätt som på stomnätet. Verksamheten för den del som ej finansieras av staten bör finansieras genom avgifter från opera- törerna. bör ges i uppdrag att i sam- verkan med trafikledningen i SJ lämna förslag om finansieringen av trafikledningen. När tillsynsmyndigheten etablerats skall denna svara för finansieringssystem avseende trafikledningskostnaderna. SJ:s trafikledning utför som tidigare redovisats vissa serviceuppdrag åt SJ:s övriga funktioner. Andra operatörer bör kunna välja om de via avtal med trafikledningen vill ansluta sig till dessa servicefunktioner eller om man vill handha dessa i egen regi. Regeringens förslag: Förhandlaren för statens köp av persontrafik på järnväg (K 1991:02) ges möjlighet att köpa eller leasa rullande materiel som SJ utnyttjar i trafik som upphandlas av staten. Förhandlaren ges möjlighet att ge en statlig restvärdesgaranti. Överflödig rullande materiel i SJ görs tillgänglig för andra operatörer på affärsmässiga grunder. Regeringen fattar på grundval av underlag från tillsynsmyndigheten beslut om försäljning när överenskommelser inte kan träffas. Promemorians förslag: Motsvarar huvudsakligen regeringens förslag. I promemorian föreslås att , i stället för tillsyns- myndigheten, ansvarar för det underlag som regeringen behöver för att fatta beslut om försäljning av rullande materiel när överenskommel- ser inte kan träffas mellan operatörerna. Remissinstanserna: Övervägande del av remissinstanserna som direkt kommenterat rullande materiel har varit kritiska till promemorians förslag. Av dessa menar de flesta att SJ inte bör ansvara för den befintliga vagnsparken utan att ansvaret bör läggas på en neutral organisation. anser att det är naturligt att samhället äger de fordon som används i den av samhället köpta trafiken. En marknadsmässig upphandling av olönsam tågtrafik förutsätter att staten resp. trafikhuvudmannen ställer erforderligt vagnsmaterial till förfogande. anser att SJ:s fordonspark som till stora delar är köpt av staten eller som SJ erhållit genom direkta eller indirekta subventioner bör göras tillgänglig för andra operatörer om dessa övertar trafiken. SJ, , och delar i princip de ställningstagande som görs i promemorian. Skälen för regeringens förslag: Den övervägande delen av vagnparken för persontrafik innehas av SJ. Trafikhuvudmännen har i viss omfattning egen materiel som övertogs från SJ i samband med trafikpolitiska beslut. Trafikhuvudmännen har också i flera fall tagit initiativ till egna inköp av rullande materiel. Slutligen kan Förhandlaren för statens köp av persontrafik på järnväg (K 1991:02) välja att föreslå upphandling av rullande materiel i stället för trafik vid längre avtalsperioder. För godsvagnar finns en fungerande marknad med en stor andel privatägda vagnar. På godstrafikområdet kommer enligt regeringens bedömning rullande materiel inte att utgöra något etableringshinder på en öppen järnvägsmarknad. Däremot saknas en fungerande andrahandsmarknad för rullande materiel för persontrafiken. Då det dessutom är förenat med stora kostnader att införskaffa rullande materiel är detta en riskfylld investering. Tillgången på rullande materiel inom persontrafiken är därmed ett etableringshinder för nya operatörer. En del remissinstanser har valt att likställa rullande materiel i persontrafiken med andra gemensamma funktioner inom järnvägssektorn. Det är dock inte givet att rullande materiel skall ses som en gemensam funktion. är en stor del av den rullande materielen specialiserad för en viss typ av trafik. finns dock inslag av gemensamt utnyttjande av lok och vagnar m.m. Det är inte ovanligt att samma materiel utnyttjas för olika vagnomlopp i syfte att utnyttja vagnparken så optimalt som möjligt. Vidare hålls en viss reservkapacitet för att hantera driftstörningar. Denna rullande materiel kan vara gemensam för flera trafikupplägg men behöver inte vara gemensam för flera operatörer. Regeringen anser att grundprincipen bör vara att trafikintressenterna själva skall äga eller leasa rullande materiel. Detta utgör den starkaste garantin för marknadsanpassade järnvägsföretag. Om den affärsrisk som är förenad med anskaffandet av rullande materiel elimineras finns en risk för att marknadskopplingen försvagas. Regeringen anser således att det saknas motiv att särskilja järnvägsmarknaden från övriga transportmarknader. Detta innebär bl.a. att regeringen anser att det saknas motiv att bilda statliga vagnbolag etc. Det kan dock ligga i t.ex. trafikhuvudmännens intresse att samverka om rullande materiel. Genom samverkan skapas förutsättningar för längre produktionsserier och därmed lägre kostnader. Den materiel som SJ förfogar över för att driva sådan trafik som upphandlas av staten föreslås emellertid kunna ställas till andra operatörers förfogande för trafik på det olönsamma nätet. Förhandlaren för statens köp av persontrafik på järnväg föreslås ges möjlighet att köpa eller leasa materielen av SJ. Denna lok- och vagnpark blir därmed tillgänglig för de operatörer som deltar i anbudsupphandlingen. I princip bör priset vara marknadsbaserat. I avsaknad av ett marknadsvärde bör priset sättas vid förhandling mellan de förhandlande parterna. Då förhandlaren endast har mandat att ingå avtal på högst saknas reella möjligheter att införskaffa rullande materiel vars livslängd är avsevärt längre. Regeringen anser därför att förhandlaren i kommande upphandlingar bör ges möjlighet att leasa rullande materiel med en statlig restvärdesgaranti.