prop · GH03203 · 1994-01-01 00:00:00 — Arbetarskyddsstyrelsen ser inte någon anledning att nu ändra lagen i andra avseenden än som föreslagits. uttalar att nuvarande lags skyddsnivå väl uppfyller EG-direktivets krav varför det i huvudsak behövs endast vissa terminologiska och redaktionella förändringar. Några remissinstanser ifrågasätter dock om nuvarande regler om överklagande och tillsyn verkligen är tillräckliga för att uppfylla direktivets krav. Skälen för regeringens bedömning: Allmänna regler om produktsäkerhet finns i produktsäkerhetslagen som varit i kraft . Lagen har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom. Den är tillämplig på varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk (1 §). För att uppnå ändamålet finns i lagen möjligheter att vidta olika åtgärder mot näringsidkare. De åtgärder som får vidtas är åläggande om säkerhetsinformation (5 §), säljförbud (6 §), exportförbud (6 a §), åläggande om varningsinformation (7 §) och åläggande om återkallelse (8-10 §§). En förutsättning för ett flertal av åtgärderna är att näringsidkaren tillhandahåller en vara eller tjänst som medför särskild risk för skada på person eller egendom (se t.ex. 6 §). är tillsynsmyndighet, om inte annat sägs i någon spe- cialförfattning (4 §). När åtgärder enligt lagen blir aktuella bör tillsyns- myndigheten ta upp förhandlingar med berörda näringsidkare för att om möjligt åstadkomma en lösning på frivillig väg (16 §). Går inte detta överlämnas ärendet till () som, om han anser det nödvändigt, ansöker hos om en åtgärd (17 §). KO får i vissa fall själv meddela s.k. informations-, förbuds- eller åter- kallelseföreläggande. Ett sådant måste dock godkännas av näringsidkaren för att bli gällande (22 §). Lagen innehåller också regler om att en näringsidkare är skyldig att på anmaning avge yttrande, lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar, varuprover och liknande. En sådan anmaning får förenas med vite (19 och 24 §§). Om det finns särskilda skäl, kan interimistiska ålägganden eller förbud meddelas av (21 §). Beslut av en tillsynsmyndighet eller av KO överklagas i allmänhet hos kammarrätten (26 §). Produktsäkerhetslagen kan sägas i huvudsak uppfylla de krav som pro- duktsäkerhetsdirektivet ställer. Liksom direktivet avser den svenska lagen konsumentvaror. Den svenska lagens ändamålsbestämmelse har visserligen en annan utformning än direktivets, men dess huvudsakliga innebörd såvitt gäller varor torde vara densamma. De åtgärder som enligt direktivet skall kunna vidtas har sina motsvarigheter i produktsäkerhetslagen. Det finns en väl fungerande organisation för tillsyn och övervakning av olika produktsäkerhetsregler, dels enligt produktsäkerhetslagen, dels enligt olika speciallagar (regeringen återkommer i det följande till frågan om tillsyn och överklagande). Vidare finns bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) och sekretessförordningen (1980:657) som innebär att sekretess gäller för uppgifter i statliga myndigheters, däribland , tillsynsverksamhet, vilka torde uppfylla direktivets krav i artikel 12. På en punkt bör dock lagen ändras för att bättre överensstämma med direktivet. Det gäller möjligheterna att återkalla en vara (eller tjänst) som är mer begränsade i lagen än i direktivet. Vidare finns anledning att beröra de punkter där den svenska lagen går längre än direktivet, eftersom sådana avvikelser kan utgöra otillåtna handelshinder. Som exempel kan nämnas tjänster och exportförbud. Det bör också diskuteras om andra olikheter mellan lagen och direktivet, t.ex. i fråga om systematik och användande av olika begrepp, påkallar att den svenska lagen ändras. Dessa frågor kommer att behandlas i det följande. 14.2.4 Allmänt om tillämpningsområdet Av den redogörelsen framgår att produktsäkerhetslagen och direktivet har i huvudsak samma tillämpningsområde. Båda avser typiska konsumentvaror som kommer konsumenterna till del i näringsverksamhet (direktivet talar om "kommersiell verksamhet"). Båda skall tillämpas om det inte finns särskilda bestämmelser som reglerar samma sak i någon annan författning. Ett par remissinstanser har framhållit det angelägna i att den svenska lagen utvidgas till att omfatta varor och tjänster även på det offentliga området, t.ex. inom hälso- och sjukvården. fortsätter sitt arbete med att överväga om en sådan utvidgning är möjlig. Vilka konsekvenser detta får i ett EG-perspektiv är en fråga för utredningen. Här skall närmast diskuteras den svenska lagens tillämpning på tjänster och sakskador som ju saknar motsvarighet i direktivet. Regeringens bedömning: Produktsäkerhetslagens nuvarande tilllämpning på tjänster som tillhandahålls konsumenter i näringsverksamhet bör kunna behållas. Detsamma gäller lagens till- lämpning på sakskador. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 92-93 och 86-87). Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker eller motsätter sig inte att lagen även i fortsättningen tillämpas på tjänster och sakskador. tar dock inte ställning till förslaget i denna del men påpekar att det svenska regelverket måste ta sikte på EG-rättsliga principer om icke-diskriminering m.m. vid betonar att det noga måste beaktas att svensk rätt inte strider mot EES-rätten i övrigt eller andra internationella konventioner, särskilt när det gäller transporttjänster. Nämnden påpekar att bestämmelserna i 9 § produktsäkerhetslagen om ersättningsskyldighet kan orsaka problem genom den skyldighet som där åläggs näringsidkaren att täcka även kostnaden för att återställa den egendom som tjänsten avsett i ursprungligt skick. Detta kan enligt nämnden komma i konflikt med de särskilda ansvars- och beloppsbegränsningsregler som gäller på transportområdet. Därför förordar nämnden att sådana tjänster som inte omfattas av konsumenttjänstlagen undantas från lagens tillämpningsområde. framhåller vikten av att åtgärder eller regler utformas "proportionellt" mot det mål som eftersträvas och att man så långt som möjligt bör undersöka andra vägar, t.ex konsumentinformation och liknande för att tillgodose konsumentskyddet. Verket motsätter sig dock inte att lagens tillämplighet på tjänster och sakskador behålls. anser att en noggrann övervakning bör ske av att dessa avvikelser inte medför indirekta handelshinder. Skälen för regeringens bedömning: Produktsäkerhetslagen, som trädde i kraft , omfattar som nämnts, till skillnad från direktivet, även tjänster. fanns vissa regler i ämnet i marknadsföringslagen (1975:1418). I samband med att konsumenttjänstlagen (1985:716) kom till (prop. 1984/85:110) föreslogs att saluförbudsregeln i 4 § marknadsföringslagen, som då endast avsåg varor, skulle utvidgas till att gälla också tjänsteområdet, dock endast sådana tjänster som också konsumenttjänstlagen omfattade. Frågan om vilken räckvidd 4 § marknadsföringslagen skulle ha beträffande tjänster diskuterades på nytt i prop. 1984/85:213, som avsåg ändringar i lagen. Föredragande statsrådet uttalade där bland annat följande (s. 40): Avgränsningen i prop. 1984/85:110 om konsumenttjänstlag beror på vad som bedömts vara ur civilrättslig synvinkel lämpligast. Räckvidden av 4 § MFL bör enligt min mening inte avgränsas av vad som inledningsvis är ändamålsenligt att låta ingå i den civilrättsliga lagstift- ningen. Andra aspekter gör sig gällande i fråga om den marknadsrättsliga regleringen. Jag konstaterar att det finns en rad tjänster som faller utanför förslaget till konsumenttjänstlag men som förvisso skulle kunna vara farliga i det enskilda fallet. Som endast några typer kan tas olika slag av kroppsbehandling, transporter, tivoliverksamhet, sanering, optikerarbeten samt hotell- och pensionatstjänster....Som ett par praktiska exempel på tjänster som kan vara mycket farliga kan tas transporter med skidliftar och marknadsnöjen såsom färd i berg- och dalbana. Efter att ha ställt frågan om man från lagens tillämpningsområde borde utesluta sådana tjänster om vilka man anser sig med säkerhet kunna tro att de inte kan vara farliga anförde föredraganden bl.a. att olika former av avgränsningar skulle kunna innebära en från säkerhetssynpunkt olycklig inskränkning. Det skulle dessutom enligt föredraganden vara mycket komplicerat att göra en sådan värdering. Vidare ansågs att de andra rekvisit som skulle vara uppfyllda för lagens tillämpning, t.ex. att tjänsten kunde medföra särskild risk för skada på person eller egendom, i praktiken skulle komma att skära av tjänster som till sin art saknade den angivna vare- eller otjänlighetsnivån. Därför förordades att 4 § marknadsföringslagen borde omfatta hela tjänsteområdet vilket också godtogs av . När sedan paragrafen delvis arbetades in i produktsäkerhetslagen blev lagen av samma skäl generellt tillämplig på tjänster. Direktivet omfattar inte tjänster. Några andra gemenskapsregler för tjänster finns ännu inte, även om diskussioner har pågått inom EG, främst när det gäller regler om ansvar för tjänster. Det förhållandet att gemenskapsregler i fråga om tjänster saknas innebär självfallet en större frihet att nationellt reglera tjänster på det sätt som anses lämpligt. Nationella särregler kan dock, som några remissinstanser påpekat, betraktas som inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster. Denna fria rörlighet är dock inte utan undantag. Av artikel 39 jämförd med artikel 33 i framgår att handelshindrande åtgärder får tillämpas, om de grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa. Åtgärderna får dock inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan staterna. Nämnda regler i har sina motsvarigheter i (artiklarna 66 och 56). Också i fråga om tjänster har reglerna utvidgats genom praxis på motsvarande sätt som på varuområdet. Så som de svenska reglerna är konstruerade behandlas inhemska och utländska tjänster lika. Det sker alltså ingen diskriminering. Inte heller är det fråga om någon förtäckt begränsning av handeln. Det handlar i stället om skydd för konsumenters hälsa och säkerhet, dvs. om sådana hänsyn som kan tillåta avvikelser i de nationella reglerna. Från konsumentskyddssynpunkt är det enligt regeringens mening angeläget att produktsäkerhetslagen även i fortsättningen omfattar såväl varor som tjänster. Det främsta skälet till det är att även tjänster kan innefatta beaktansvärda skaderisker. Därtill kommer att gränsen mellan förvärv av vara och förvärv av tjänst i många fall är flytande. Som exempel kan nämnas arbete på lösa saker, som ju ofta innebär att man tillför reparationsobjektet något, t.ex. byter ut en försliten del. I sådana fall kan lagen användas för att motverka skaderisker, oavsett om dessa hänför sig till varan eller tjänsten. Vid en jämförelse med övriga nordiska länder kan noteras att även den norska produktsäkerhetslagen innefattar tjänster. avser enligt uppgift inte att ändra sin lag på denna punkt. I har man beslutat om en lagändring som innebär att den finska produktsäkerhetslagen utvidgas till att omfatta även ''''konsumenttjänster''''. I har lagts fram ett förslag om en allmän produktsäkerhetslag till följd av EG:s direktiv. Den föreslagna danska lagen omfattar tjänster som har anknytning till egendom. Med hänsyn till det anförda gör regeringen den bedömningen att den svenska lagen även i fortsättningen kan omfatta såväl varor som tjänster. vid påtalar att be- stämmelserna i 9 § andra stycket produktsäkerhetslagen kan komma i konflikt med de särskilda ansvars- och beloppsbegränsningsregler som gäller på det transporträttsliga området. Den aktuella bestämmelsen som reglerar frågan om återkallelse av tjänster, säger att ett alternativ till återkallelse av en tjänst, som innebär att näringsidkaren själv avhjälper det fel som skaderisken hänför sig till, är att näringsidkaren lämnar ersättning för felets avhjälpande genom annan. Är det fråga om tjänst avseende viss egendom skall ersättningen också, om det behövs, täcka kostnaden för att återställa den egendom som tjänsten avsett i ursprungligt skick. Ersättningsreglerna i andra stycket måste dock läsas i sitt sammanhang för att innebörden klart skall framgå. Enligt första stycket i samma paragraf kan återkallelse av en tjänst ske om en näringsidkare har utfört tjänsten "så att särskild risk för skada på person eller egendom uppkommit". Vidare sägs att återkallelse skall ske "i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall". Av ordalydelsen framgår att det måste ha uppkommit en risk genom den utförda tjänsten som alltjämt består när tjänsten har slutförts. Annars kan det ju inte finnas något "skadefall" att förebygga. I praktiken torde därför bestämmelserna om återkallelse i 9 § inte kunna tillämpas på transport- tjänster (jfr även prop. 1988/89:23, s. 102). Regeringens uppfattning är således att produktsäkerhetslagen även i fortsättningen bör omfatta alla slags tjänster. Produktsäkerhetslagen tillämpas inte bara vid risker för personskador, utan även vid risker för sakskador. Ett exportförbud får dock meddelas bara om det föreligger risk för allvarlig personskada. Att direktivet endast avser personskador torde bero på att sådana skador ansetts särskilt skyddsvärda. Detta bör knappast kunna tolkas så att det inte skulle vara angeläget, eller i nationell lagstiftning tillåtet, att meddela föreskrifter som syftar till att motverka även sakskador. EG:s produktansvarsdirektiv avser såväl person- som sakskador. Detsamma gäller den svenska produktansvarslagen (1992:18). Det kan kanske diskuteras i vad mån det faktum att även sakskador beaktas kan ha några handelshindrande effekter. Även om så kan vara fallet i vissa situationer måste man komma ihåg att syftet även med dessa regler är att uppnå ett bra konsumentskydd. Någon godtycklig diskriminering kan det knappast bli fråga om, eftersom alla produkter som kan vålla person- eller sakskador, oavsett varifrån de kommer, omfattas av lagen. Såväl och som har regleringar som omfattar båda skadetyperna, och man har, såvitt är känt, inga planer på att göra ändringar i detta avseende. Den föreslagna danska produktsäkerhetslagen omfattar såväl person- som egendomsskador. Regeringen anser därför att risk för sakskador även i fortsättningen bör kunna omfattas av produktsäkerhetslagen utan att detta innebär ett otillåtet handelshinder eller ett brott mot i övrigt. 14.2.5 Införande av en generalklausul Regeringens bedömning: Någon motsvarighet till direktivets generalklausul som anger att en tillverkare bara får släppa ut säkra produkter på marknaden bör inte anses nödvändig att införa i lagen. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en generalklausul införs i produktsäkerhetslagen av innebörd att en näringsidkare får tillhandahålla en vara eller tjänst bara om den kan anses säker (se betänkandet s. 99 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot att en generalklausul införs. vid ifrågasätter om uttrycket "kan anses säker" på bästa sätt uttrycker direktivets artikel 3 punkt 1. anser att det bör övervägas att i lagen föra in en skyldighet för företagen att ta kontakt med tillsynsmyndigheten när man har uppmärksammat att en vara är farlig. Skälen för regeringens bedömning: Inom EG pågår en utveckling som innebär att ansvaret för produktsäkerheten i första hand läggs på företagen själva. Myndigheterna måste visserligen också i fortsättningen, anses det, ha möjlighet att ingripa när farliga produkter kommer ut på marknaden. Den offentliga förhandskontrollen inskränks dock. Detta är utgångspunkten för direktivets uppläggning. Direktivets generalklausul i artikel 3.1, som anger att en tillverkare bara får släppa ut säkra varor på marknaden, ger uttryck för detta synsätt. Den är således en av de grundläggande bestämmelserna i direktivet. Motsvarande synsätt utgör grundtanken även i produktsäkerhetslagen. Detta framgår inte minst av att ålägganden och förbud enligt lagen meddelas först efter det att näringsidkarna beretts tillfälle att vidta frivilliga åtgärder men vägrat eller underlåtit att göra detta. Det framgår också av motivuttalanden (prop. 1988/89:23 s. 26 f. och 59-60). Utredningen har föreslagit att en generalklausul motsvarande direktivets införs i lagen. Som motiv för detta har utredningen anfört bl.a. att en sådan bestämmelse på ett tydligare sätt skulle markera att det är näringsidkarna som har det primära ansvaret för varor (och tjänster) som de tillhandahåller. Utredningen har dock inte ansett det lämpligt att införa någon straffbestämmelse för den som handlar i strid mot generalklausulen. Regeringen gör den bedömningen att direktivet och den svenska lagen, trots olikheterna i terminologi och systematik, i praktiken tillgodoser samma syften. En generalklausul skulle därför, enligt regeringens mening, inte tillföra lagen något utöver vad som redan gäller enligt lagens allmänna uppbyggnad och uttalanden i förarbetena. Frågan om sådan rapporteringsskyldighet för företagen som föreslår, diskuterades vid produktsäkerhetslagens tillkomst (prop 1988/89:23, s. 69-70). hade av tidsskäl inte lagt fram något förslag om det. Föredragande statsrådet ansåg att frågan borde utredas ytterligare men att det vore lämpligt att avvakta med en sådan utredning till dess att erfarenheter hade vunnits av den nya lagen. Det får i och för sig anses ligga väl i linje med direktivets och produkt- säkerhetslagens syften att tillsynsmyndigheterna får kännedom om riskfyllda varor (och tjänster). En rapporteringsskyldighet av detta slag krävs dock inte enligt direktivet. Enligt regeringens mening är det inte heller lämpligt att nu införa en sådan utvidgning av näringsidkarnas skyldigheter. Regeringens bedömning: Begreppen "näringsidkare" och "tillhandahålla" bör kunna behållas i produktsäkerhetslagen. Detsamma gäller lagens terminologi i övrigt. Utredningens bedömning och förslag: Utredningens bedömning av begreppen "näringsidkare" och "tillhandahålla" överensstämmer med regeringens. Utredningen föreslår att en defintion av "vara" motsvarande den som finns i produktansvarslagen (1992:18) införs, liksom en definition av begreppet "säker vara" (se betänkandet s. 83 f., 88 f., 121 och 124 f.). Remissinstanserna: I fråga om utredningens bedömning av näringsidkarbegreppet m.m. anser , och att ansvaret för säkra produkter bör preciseras mellan tillverkare/importörer och detaljister. påpekar att den aktör som inte kan påverka en produkts säkerhet inte bör åläggas ett större ansvar i än i andra EES-länder. Därför bör inte heller begreppet tillhandahålla användas enligt ; i produktansvarslagen används ''''tillhandahålla'''' bara i fall där det inte går att finna ut vem som placerade produkten på marknaden. Köpmannaför- bundet menar att man genom att precisera olika leds ansvar också gör det möjligt att införa en lagstadgad regressrätt så att detaljister kan få tillbaka ersättning som rätteligen bort betalas av tillverkaren/importören. anser att en sådan regressregel bör införas i produktsäkerhetslagen. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter i fråga om att införa de föreslagna definitionerna. Kammarrätten i ifrågasätter om det inte hade varit en fördel att, såsom i direktivet, ta in definitioner av ytterligare några centrala begrepp, t.ex tjänster, näringsidkare och tillhandahålla. Vad gäller utredningens förslag om definitioner tillstyrks detta av flertalet remissinstanser. anser det nödvändigt med ett förtydligande av vad som menas med att uppfylla säkerhetskraven. anser inte att den föreslagna svenska texten är lika klar som direktivets, bl.a. eftersom den svenska bestämmelsen inte specificerar mot vilka lagar som en bedömning skall ske. Föreningen anser också att ett förtydligande motsvarande direktivets artikel 2 b sista stycket bör införas, som säger att en produkt inte är osäker bara för att det finns produkter som är säkrare på marknaden. anser det vara bra med en definition, om den inte innebär en skärpning av den nuvarande lagen. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska lagen har en annan systematik och är uppbyggd utifrån vissa i svensk konsumentlagstiftning vedertagna begrepp som innebär vissa avvikelser från direktivet. Huruvida detta också innebär att lagen har en annan innebörd än direktivet, som några remissinstanser gör gällande, kan diskuteras. I 1 § produktsäkerhetslagen sägs att lagen tillämpas på varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. I de följande paragraferna används genomgående tillhandahålla repektive överlåta för att beskriva den handling som avses. I 2 § anges att vad som sägs om tillhandahållande och överlåtelse också gäller erbjudande om och upplåtelse av nyttjanderätt till en vara. Direktivet använder ordet ''''supply'''', vilket har översatts med just tillhandahålla, för att avgränsa tillämpningsområdet (artikel 2 a). När det gäller att beskriva den handling genom vilken varor blir tillgängliga för konsumenterna används uttrycket "place on the market", dvs. "släppa ut på marknaden" (artikel 3.1). Enligt en första version av en av harmonise- ringsdirektiv som utarbetats av kommissionen ("First version /incomplete/ of the guide to the implementation of Community harmonization directives based on the new approach and the global approach") och i vilken vissa vanligt förekommande begrepp kommenteras, beskrivs "place on the market" som den tidpunkt då en vara först passerar från tillverknings- eller importstadiet till distributions- eller användningsstadiet. I handboken sägs vidare att denna första handling, genom vilken en vara görs tillgänglig på den gemensamma marknaden, kan vara exempelvis försäljning, utlåning, uthyrning eller erbjudande om sådan handling. Detta har dock inte ansetts behöva anges uttryckligen och i direktivet finns inte heller någon motsvarighet till den svenska bestämmelsen om nyttjanderätt. Uttrycket "släppa ut på marknaden" tycks därför ha en annan, och i viss mån mer begränsad innebörd än tillhandahålla. För att förstå direktivets innebörd räcker det dock inte att bara se till den handling som beskrivs i generalklausulen. Det är också av betydelse vem eller vilka som har att uppfylla förpliktelserna. Direktivets förpliktelser åvilar uttryckligen i första hand "producers", dvs. tillverkare och andra som kan påverka en varas säkerhetsegenskaper. Det är tillverkare som enligt generalklausulen har en skyldighet att släppa ut endast säkra varor på marknaden. Detta är också en logisk följd av att begreppet "släppa ut på marknaden" avser det första ledet i distributionskedjan. För distributörer dvs. för dem som normalt kommer in i ett senare led, gäller vissa andra skyldigheter, t.ex. att samarbeta beträffande information och marknads- övervakning. Denna uppdelning mellan olika kategorier utgör en markering av att huvudansvaret för att produkter är säkra vilar på dem som har störst möjlighet att påverka säkerhetsegenskaperna. Samtliga åtgärder som får vidtas enligt direktivet, t.ex. återkallelse av farliga varor, kan dock riktas mot båda dessa kategorier och även mot andra, om det behövs för att undanröja risker (se artikel 6). I produktsäkerhetslagen däremot talas om näringsidkare. Begreppet täcker samtliga yrkeskategorier som kan tänkas ha del i tillhandahållandet av en vara eller tjänst, oavsett vilket säljled det är fråga om. Hit hör tillverkare och importörer samt grossister och detaljister. Det kan således finnas många att rikta ett eventuellt åläggande eller förbud mot. Av praktiska skäl har därför införts en möjlighet att rikta ett åläggande om varningsinformation eller återkallelse mot endast någon eller några näringsidkare (12 §). Vid ett sådant urval bör enligt lagen beaktas vem som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med åtgärden.