prop · GH03186 · 1994-01-01 00:00:00 — Marknadsövervakningen handlar om att spåra upp bristfälliga och farliga produkter. I påföljdsskedet skall ingripanden mot sådana produkter genomföras. Följande åtgärder, huvudsakligen hämtade från det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, bör övervägas att ingå i påföljdsskedet (se bl.a. prop. 1993/94:161 s. 20): - Krav på varning genom märkning - Temporärt förbud mot tillhandahållande - Krav på information till personer som kan utsättas för fara, t.ex. genom publicering av lämpliga varningar - Förbud mot försäljning av en farlig produkt - Krav på ett effektivt och tillbakadragande av farliga produkter och om nödvändigt förstörande av produkterna. Arbetsmiljölagen ger i sin nuvarande lydelse möjlighet att meddela förelägganden och förbud som avser ingripanden enligt samtliga punkter utom två. Möjlighet att ingripa med krav på information till personer som kan utsättas för fara (varningsinformation) samt med krav på återkallelse saknas. Arbetarskyddsstyrelsen har i yttrande till utredningen påvisat behovet av bestämmelser om varningsinformation och återkallelse även på arbetsmiljöområdet. Det kan till att börja med konstateras att de möjligheter att ingripa med varningsinformation och återkallelse som produktsäkerhetslagen (1988:1604) ger inte räcker till på arbetsmiljöområdet. De produkter som är avsedda enbart för yrkesmässig användning eller som endast i undantagsfall kan komma till använd- ning för enskilt bruk faller utanför den lagens tillämpningsområde. Regeringen finner mot den här bakgrunden att bland de tvångsmedel som skall vara tillgängliga vid tillsynen enligt arbetsmiljölagen bör, som utredningen har föreslagit, införas möjlighet att kräva varningsinformation och återkallelse. I den utökade kontroll av leverantörer som marknadskontroll enligt EG:s modell innebär bör naturligtvis de tillsynsmedel användas som är mest lämpliga. Även med de nya tvångsmedlen till hands kan ett ingripande i många fall ske genom åtgärder hos brukaren. Regeringen delar i övrigt utredningens bedömning om utformningen av de före- slagna tvångsmedlen. Bestämmelserna bör ansluta till bestämmelserna om varningsinformation och återkallelse i produktsäkerhetslagen med de anpassningar som behövs till leverantörsansvaret och tillsynen enligt arbetsmiljölagen. Som utredningen funnit ger en farlig produkt i de flesta fall upphov till överväganden om säljförbud och om varningsinformation eller återkallelse och övervägandena måste grundas på samma säkerhetsmässiga bedömning. Samtliga tillsynsmedel måste därför ligga i en hand, dvs. hos en tillsynsmyndighet enligt arbetsmiljölagen. Beslut om varningsinformation och återkallelse bör fattas av Arbetarskyddsstyrelsen. Hur marknadskontrollen skall bedrivas i praktiken bl.a. vad gäller omfattningen av marknadsövervakningen och förfarandet när en farlig produkt på- träffas bör, mot bakgrund av de beslut som föranleds av propositionen om Mark- nadskontroll för produktsäkerhet m.m., avgöras inom ramen för de tillsynsuppgifter som har. Regeringen vill avslutningsvis beröra en fråga som avser marknadskontroll av maskiner. Som framgår ovan omfattar produktsäkerhetsbestämmelserna i arbetsmiljölagen varje slag av produkt som kan användas yrkesmässigt oberoende av användningen i det enskilda fallet. För att t.ex. en maskin skall falla utanför dessa regler måste den vara så beskaffad att yrkesmässig användning av den är utesluten. Detta innebär att i princip alla maskiner omfattas av bestämmelserna om produktsäkerhet i 3 kap. 8 arbetsmiljölagen. Även t.ex. hushållsmaskiner kan användas i barnomsorgsverksamhet och i annan yrkesmässig verksamhet och faller därmed inom reglernas tillämpningsområde. Vad som sagts innebär att marknadskontrollen enligt arbetsmiljölagen i princip kommer att kunna omfatta samtliga maskiner på marknaden. Vid tillsyn och kontroll av maskiner som även marknadsförs mot konsumenter bör och Arbetarskyddsstyrelsen samverka med som central för- valtningsmyndighet på konsumentområdet. Den direkta marknadsövervakningen när det gäller maskiner som huvudsakligen är avsedda för privat bruk bör i stor utsträckning kunna fullgöras av som vid behov av åtgärder i påföljdsskedet samråder med Arbetarskyddsstyrelsen. Regeringens förslag: Arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas att föreskriva att en särskild avgift (sanktionsavgift) skall betalas om en överträdelse har skett av en föreskrift av visst slag. Avgiften skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift skall straff inte kunna dömas ut. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men utredningen har, till skillnad från regeringen, föreslagit att det på de områden där sanktionsavgifter kommer att införas fortfarande skall vara möjligt att väcka åtal och att utkräva personligt ansvar. Åtal skall dock få väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt (se betänkandet s. 128 - 142). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inte haft något att invända mot förslaget. LO, TCO och , vilka alla tillstyrkt förslaget, har pekat på att tillämpningsområdet för sanktionsavgifter måste kunna utvidgas så att de exempelvis kan tillämpas mot arbetsgivare som brister i sin s.k. internkontroll. SAF har avstyrkt förslaget. SAF har pekat på att utredningen inte på ett övertygande sätt undanröjt de invändningar som tidigare utredningar rest avseende främst svårigheterna att fastställa sanktionsavgiftens storlek. Byggentreprenörerna, vilka också avstyrkt förslaget, har pekat på att med en sanktionsavgift som bygger på strikt ansvar och som påförs i verksamheten kan det personliga ansvaret minska vilket kan få negativa konsekvenser ur förebyggande synpunkt. Bakgrunden till regeringens förslag: Huvudparten av föreskrifterna i arbetsmiljölagstiftningen är inte direkt straffsanktionerade. Ett direkt straffhot inträder i de flesta fall inte förrän eller Arbe- tarskyddsstyrelsen i det enskilda fallet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. Den som bryter mot ett föreläggande eller ett förbud kan dömas till böter eller fängelse i högst . Endast fysiska personer kan dömas till straff. Förelägganden och förbud kan förenas med vite som sätts ut på förhand. Vite kan riktas mot såväl fysiska som juridiska personer. eller Arbetarskyddsstyrelsen kan välja mellan att sätta ut vite eller att meddela föreläggande alternativt förbud utan vite. Har vite inte satts ut inträder i stället automatiskt straffhot enligt 8 kap. 1 arbetsmiljölagen. Om vite har satts ut kan å andra sidan inte dömas till straff. I arbetsmiljölagen finns också bestämmelser om direkta straffsanktioner som inte förutsätter förelägganden eller förbud. Straffbestämmelserna finns i 8 kap. 2 . Straffskalan är böter eller fängelse i högst respektive enbart böter beroende på vilken föreskrift som avses. Liksom vid överträdelser av förelägganden och förbud är det endast den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret som kan dömas. Det rör sig här huvudsakligen om föreskrifter om vissa formella förfaranden och om preciserade villkor eller förbud som meddelats av Arbetarskyddsstyrelsen med stöd av 4 kap. 1-8 Utmärkande för dessa föreskrifter är att det föreskrivna handlingsmönstret är så fixerat att det är förhållandevis lätt att avgöra om en överträdelse skett. Direkta straffpåföljder i arbetsmiljölagstiftningen finns också när det gäller vissa bestämmelser i lagen, t.ex. bestämmelser om minderåriga. I utredningen har redogjorts för viss statistik. Uppgifterna har hämtats från bl.a. sammanställningar som gjorts vid Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen.När det gäller överträdelser av direkt straffbelagda bestämmelser i arbetsmiljölagen framgår att domstolsprövning skett i 47 fall. I det alldeles övervägande antalet fall, där prövningen lett till en fällande dom, har påföljden stannat vid 40 dagsböter eller mindre. Den vanligaste typen av fall har här varit bristande besiktning av tekniska anordningar. Av statistiken framgår vidare att ett stort antal anmälningar rörande just besiktningar av tekniska anordningar inte lett till annat än åtalsunderlåtelse eller att åklagaren inte förmått styrka brott. infördes i en ny förverkandebestämmelse som angav att om det med anledning av ett brott begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit en otillbörlig förtjänst eller besparing, får värdet därav förklaras förverkat. I propositionen (prop. 1981/82:142 s. 77) angavs att den nya bestämmelsen på vissa områden kunde behöva kompletteras med sanktionsavgifter riktade mot företag. Utan att lägga något lagförslag angavs i propositionen vissa riktlinjer som skulle gälla för ett sådant avgiftssystem. Enligt departementschefen skulle detta kunna användas på områden där regelöverträdelser var särskilt frekventa eller speciella svårigheter förelåg att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det enskilda fallet. Vidare angavs att avgifter endast borde få förekomma inom speciella klart avgränsade rättsområden, att det skulle vara möjligt att förutse hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet, att ett strikt ansvar förutsatte att överträdelser på området inte kunde ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, att något hinder inte skulle föreligga att låta de straffrättsliga bestämmelserna vara kvar vid sidan om samt att man i viss utsträckning skulle kunna överlämna åt de administrativa myndigheter som var verksamma på området att ålägga avgiftsskyldighet. Departementschefen betonade också vikten av att avgiftssystem på nya områden infördes först efter noggranna överväganden om behov föreligger. Sanktionsavgifter har införts i lagstiftningen på flera områden. Exempel härpå är miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen (1969:387), överlastavgift enligt lagen (1972:345) om överlastavgift, byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt (1987:10) och skattetillägg enligt taxeringslagen (1990:324). Från det arbetsrättsliga området kan nämnas övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673). Arbetsgivare som inte iakttar gällande bestämmelser beträffande övertid kan tvingas att betala en avgift som beräknas utifrån hur mycket otillåten övertid som tagits ut. Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan av allmän åklagare. Skälen för regeringens förslag: Straff, dvs. i första hand böter och fängelse, kan enligt svensk rätt endast fysiska personer dömas till. För brott som begås i näringsverksamhet kan sålunda endast den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret dömas. Överträdelser av arbetsmiljöbestämmelser görs ofta inom ramen för verksamhet där många människor medverkar. För att straffansvar skall kunna utkrävas måste utredning ske av den personliga skuld som en utpekad gärningsman har till det inträffade. Det är ofta svårt. Det kan t.ex. vara osäkert vilket reellt inflytande över händelseförloppet någon som varit formellt ansvarig haft. Vidare är det ofta uppenbart att bristen i arbetsmiljön är resultatet av att någon inom företaget har gjort sig skyldig till en vårdslöshet utan att man kan peka på vem som gjort det. Från åklagarhåll har vidare framkommit att en klar överträdelse av t.ex. ett besiktningskrav kan kräva en tidsödande förundersökning om var inom företaget vårdslösheten ligger formellt och reellt. Straffrättsligt är detta avgörande för domstolens bedömning. Resultatet av det tidsödande arbetet kan, trots att ett fel uppenbarligen blivit begånget, bli att inget ansvar går att utkräva. Ett på detta sätt ineffektivt sanktionssystem riskerar att minska respekten för de sanktionerade reglerna. Mot bakgrund av dessa synpunkter förordar regeringen att det i arbetsmiljölagen införs en möjlighet att föreskriva sanktionsavgifter för överträdelser mot vissa föreskrifter. Härvid avses en konstruktion med strikt ansvar där avgifter kan påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Avgörande för regeringens förslag är den effektivisering av sanktionssystemet som kan vinnas om man kan begränsa erforderlig utredning till att gälla endast själva överträdelsen. Tanken är därvid att man inte skall behöva mer eller mindre resultatlöst satsa resurser på att belägga hos vem inom en organisation uppsåtet eller oaktsamheten bakom överträdelsen närmast är att söka. Administrativt och processekonomiskt uppnås motsvarande lättnader. Åklagarens resurser kan mera användas på områden där större utsikter finns att nå påtagliga resultat. Byggentreprenörerna har pekat på att med utredningens förslag till en strikt sanktionsavgift kan det personliga ansvaret i linjeorganisationen , något som kan få negativa konsekvenser ur förebyggande synpunkt. Regeringen är medveten om att förslaget kan uppfattas som att det personliga ansvaret i någon mån minskar. Mot detta skall dock ställas att, såsom reglerna är utformade, saknas i många fall möjlighet att utkräva personligt ansvar trots att fel har blivit begångna. Med hänsyn härtill anser regeringen att övervägande skäl talar för ett införande av sanktionsavgifter. Regeringen övergår härefter till frågan om på vilka områden sanktionsavgifter kan anses lämpliga. Regeringens bedömning är att effektivitetsvinster och motsvarande resursbesparing främst står att vinna när det gäller överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden eller preciserade åtgärder. Det rör sig om överträdelser som är direkt straffbelagda i arbetsmiljölagen och inte förutsätter förelägganden eller förbud. Enligt 4 kap. 1 och 2 får Arbetarskyddsstyrelsen, efter regeringens bemyn- digande, meddela föreskrifter om bl.a. produktkontroll beträffande tekniska anordningar samt krav på tillstånd i vissa fall. Enligt 3 samma kapitel får Arbetarskyddsstyrelsen efter bemyndigande av regeringen meddela föreskrifter bl.a. beträffande skyldighet att föra förteckning eller register. Liknande be- stämmelser finns i 8 samma kapitel beträffande föreskrifter om skyldighet att göra anmälan eller lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet eller att förvara handlingar som har betydelse från skyddssynpunkt. Genom den ändring som föreslås beträffande denna paragraf (se avsnitt 10.1) skall föreskrifterna också kunna gälla upprättande av handlingar som har betydelse från skyddssynpunkt. Regeringen har i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) givit Arbetar- skyddsstyrelsen nödvändiga bemyndiganden beträffande dessa paragrafer. Regeringen anser att föreskrifter utfärdade med stöd av ovan nämnda paragrafer är lämpliga områden för sanktionsavgifter. När det gäller dessa föreskrifter kan man dessutom klart presumera att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Om det exempelvis konstateras att en ar- betsgivare inte genomfört föreskriven kontroll av en teknisk anordning bör han alltså kunna påföras en sanktionsavgift. LO, TCO och , vilka alla tillstyrkt ett införande av sanktionsavgifter, har framhållit att det relativt begränsade området för sanktionsavgifter måste kunna utvidgas. LO och TCO har pekat på att sanktionsavgifterna borde kunna användas inom internkontrollområdet (3 kap. 2 a arbetsmiljölagen) beträffande bl.a. kravet på handlingsplaner m.m. Arbetarskyddsstyrelsen har framhållit att de själva bör ges frihet att avgöra på vilka områden sanktionsavgifter skall få förekomma. Regeringen anser det vara av vikt att sanktionsavgifter endast införs på ett avgränsat område där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Det nu angivna området uppfyller dessa krav. Att ge Arbetarskyddsstyrelsen frihet att helt bestämma detta område skulle enligt regeringen föra för långt. Regeringen vill också framhålla att sanktionsavgifter framstår som mindre lämpliga när det gäller upprättande av handlingsplaner och andra krav som avser internkontroll. Om ett system med sanktionsavgifter införs med sikte på internkontrollen riskerar man att intresset förskjuts från innehållet i kontrollen som helhet till de direkt sanktionerade förfarandena. Genom den tidigare nämnda ändringen i 4 kap. 8 skall regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetarskyddsstyrelsen kunna meddela föreskrifter om skyldighet att upprätta handlingar som har betydelse från skyddssynpunkt (se avsnitt 10.1). Bestämmelsen tar sikte på annan skyddsansvarig än den egna arbetsgivaren. Av liknande skäl som anförts när det gäller internkontrollen är också detta ett mindre lämpligt område för sanktionsavgifter. Lagrådet har före- slagit att möjligheten att meddela föreskrifter om skyldighet att upprätta hand- lingar som har betydelse från skyddssynpunkt förs in i ett nytt andra stycke i 4 kap. 8 . Vidare föreslår Lagrådet att det i kapitlet om sanktionsavgifter beträffande 4 kap. 8 endast görs en hänvisning till det första stycket. Därigenom kommer bemyndigandet att föreskriva om sanktionsavgifter inte att omfatta det nu nämnda området. Regeringen ansluter sig till Lagrådets synpunkter och har utformat lagförslaget i överensstämmelse med detta. Regeringen föreslår mot bakgrund av vad som sagts att det i arbetsmiljölagen införs en möjlighet att föreskriva att en särskild avgift skall betalas om överträdelse har skett av en föreskrift som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i något avseende som anges i 4 kap. 1-3 eller 8 första stycket. Avgiften skall betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligt eller av oaktsamhet. Den skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Avgiften bör inte vara avdragsgill vid taxering. En kompletterande bestämmelse om detta bör införas i kommunalskattelagen (1928:370). Enligt regeringens uppfattning bör det på arbetsmiljöområdet vara ett oavvisligt krav att avgiftsbeloppet kan beräknas på förhand och inte fastställs i efterhand med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen förordar därför en bestämmelse om att Arbetarskyddsstyrelsen, när styrelsen väl föreskriver en särskild avgift, anger hur avgiften skall beräknas. Viktigt är, enligt regeringens mening, att avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. SAF, som motsatt sig ett införande av sanktionsavgifter, har pekat på de svårigheter som kommer att finnas med att fastställa avgifterna. Arbetarskyddsstyrelsen har också, trots att man tillstyrkt förslaget, framhållit att svårigheter kan komma att uppstå vid fastställande av kriterier för avgiftens beräkning. Regeringen är medveten om att Arbetarskyddsstyrelsens arbete med att utfärda föreskrifter om sanktionsavgifter kan bli omfattande. Regeringen ser det emellertid som en fullt möjlig uppgift att på det begränsade område som föreslagits utforma föreskrifter om sanktionsavgifter. Arbetarskyddsstyrelsens tillstyrkande av förslaget måste också ses som en bekräftelse på att fördelarna med ett sådant system överväger nackdelarna. Innan en avgift av förordat slag påförs behövs emellertid en prövning av om en överträdelse faktiskt har skett. Denna prövning bör i princip utföras av domstol. Eftersom avgiften ligger vid sidan om straffansvaret förordar regeringen att frågan om utdömande av sanktionsavgift prövas av länsrätt. Det åsyftade resultatet med förslaget är att man skall uppnå en effek- tivisering av sanktionssystemet och administrativa lättnader. Detta resultat nås, enligt regeringen, bäst om talan om påförande av avgiften förs av eller Arbetarskyddsstyrelsen. Regeringen förordar att så sker. får ju antas redan vara insatt i ärendet och skulle under alla förhållanden haft att initiera prövningen. För åklagarmyndigheterna innebär det förordade förfarandet en resursbesparing, eftersom antalet av tillsynsmyndigheterna påkallade förundersökningar i arbetsmiljöärenden kan antas minska. Regeringen föreslog i remissen till Lagrådet att det i ett mål om påförande av sanktionsavgift skulle krävas prövningstillstånd för prövning i kammarrätt. Lagrådet har anfört att skälen för dispensprövning i de nu aktuella målen närmare bör övervägas och redovisas i propositionen. Enligt ett förslag som föreslås träda i kraft (prop. 1993/94:133) skall regler om prövningstillstånd i kammarrätt införas. Av propositionen framgår att det inte är fråga om att införa ett generellt system om prövningstillstånd. Frågan skall i stället prövas för varje måltyp, under beaktande av vissa allmänna principer. Ett krav på prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Av propositionen framgår emellertid att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Som tidigare nämnts skall frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av länsrätten efter ansökan av eller Arbetarskyddsstyrelsen. Som regeringen senare kommer till skall en avgift kunna jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften enligt angiven beräkningsgrund. Förslaget innebär således att sedan tillsynsmyndigheten konstaterat att en överträdelse skett skall myndigheten ta ställning till om det finns förutsättningar för att jämka eller efterge avgiften. krävs prövningstillstånd i hovrätten för bl.a. bötesmål. De nu föreslagna sanktionsavgifterna påminner om böter. Såvitt avser frågan om prövningstillstånd finns inte anledning att behandla mål om sanktionsavgift på annat sätt än bötesmål. Till detta kommer att det enligt regeringens mening är av stor vikt att reaktionen mot det företag som begår överträdelsen kommer relativt omgående vilket förutsätter ett lagakraftvunnet avgörande med viss snabbhet. Regeringen anser mot denna bakgrund att den nu aktuella måltypen är lämplig att omfattas av krav på prövningstillstånd i kammarrätt. Frågor om påförande av sanktionsavgifter kan förutsättas bli enkla ur handläggningssynpunkt. Det får antas att en arbetsgivare, ställd inför det faktum att han brustit i exempelvis kontrollen av en tekniska anordning, inte kommer att ha några invändningar mot att han påförs avgiften. Regeringen förordar därför att avgift även skall kunna åläggas efter ett föreläggande av den handläggande tillsynsmyndigheten. Om föreläggandet godtas av den som föreläggandet riktar sig mot, skall detta gälla som lagakraftvunnet avgörande som meddelats av domstol. Utredningen har föreslagit att de straffrättsliga sanktionerna skall finnas kvar även på de områden där det föreskrivits sanktionsavgifter. Åtal ska dock få väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt. En sanktionsavgift skall också kunna efterges om det till följd av straff, företagsbot eller förverkande som följer på överträdelsen eller av annan orsak skulle vara oskäligt att påföra avgiften. Arbetarskyddsstyrelsen har framhållit att man inte ser någon anledning att parallellt ha kvar möjligheten att döma till straff på sådana områden där sanktionsavgifter införs. SAF, som visserligen avstyrkt ett införande av sanktionsavgifter, har för det fall sådana införs motsatt sig att det parallellt skall finnas kvar en möjlighet att döma till straff. Om ett sådant system införs bör åtal kunna väckas endast om det av synnerliga skäl är påkallat ur allmän synpunkt. Regeringen finner anledning att först ta upp de direkt straffsanktionerade reglerna i sin helhet. Av 8 kap. 2 arbetsmiljölagen framgår att för brott mot vissa föreskrifter kan följa böter eller fängelse i högst medan det för brott mot andra föreskrifter endast kan följa böter. Av den statistik utredningen redovisat framgår att har aldrig dömts till fängelsepåföljd för brott enbart mot en i arbetsmiljölagen direkt straff- sanktionerad föreskrift. Mot denna bakgrund framstår det inte motiverat att ha kvar fängelsepåföljden i straffskalan för brott mot nu aktuella föreskrifter. Regeringen föreslår därför att påföljden fängelse tas bort från straffskalan.