prop · GH0394 · 1994-01-01 00:00:00 — Extraordinära kostnader får också ersättas. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har föreslagit att kommunerna ersätts med schablonbelopp som beräknas i efterhand per flyktingdygn. Vad gäller förläggningar som drivs på entreprenad överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Flera kommuner och betonar starkt att det inte får bli så att staten lägger över kostnaderna för mottagandet på kommunerna. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits bör staten genom liksom ha det primära ansvaret för mottagandet av asylsökande. Förläggningar bör i ökad omfattning läggas ut på entreprenad efter upphandling. Ersättning till den som driver en förläggning lämnas då enligt det entreprenadavtal som upprättas. Detsamma gäller självfallet också om delar av en förläggningsverksamhet eller annan verksamhet som åvilar som huvudman för mottagandet läggs ut på entreprenad. För att svenskundervisning och annan organiserad verksamhet skall kunna ordnas för asylsökande i eget boende bör kunna lämna ersättning till anordnaren för varje sådan asylsökande som inte deltar i organiserad verksamhet genom en förläggnings direkta försorg. Sådan ersättning bör kunna lämnas genom särskild överenskommelse med varje anordnare eller genom genom en schabloniserad ersättning för viss typ av verksamhet som fastställs av . Regeringens förslag i denna proposition innebär att - till skillnad från - skall svara för ekonomiskt bistånd till asylsökande som inte bor på förläggning. Det blir därmed inte längre aktuellt att lämna ersätt- ning till kommunerna för bistånd till asylsökande. Däremot skall kommunerna liksom svara för bistånd åt andra utlänningar än asylsökande som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Kommunernas kostnader för detta bistånd bör liksom ersättas av . Genom att tar över den praktiska hanteringen från kommunerna av bistånd åt asylsökande som vistas utanför förläggning och även skall ha ansvar för att i lämplig omfattning bereda dessa asylsökande meningsfull sysselsättning kan inte som tidigare nämnts förslaget om schablonersättning till kommunerna med ett schablonbelopp per flyktingdygn genomföras. Kommunerna bör med det ansvar som kommer att ha för kommunboende överhuvudtaget inte få någon generell schablonersättning. Däremot bör staten ersätta kommunerna för de uppgifter avseende asylsökande som man enligt lag har en skyldighet att utföra och som är kostsamma. Det gäller i första hand grundskoleundervisning för barn. Ersättning till kommunerna för kommunboende asylbarns grundskoleundervisning bör, som tidigare framhållits, kunna lämnas av i huvudsak enligt samma schablonberäknade grunder som skolgången för de förläggningsboende. Vidare bör vård av barn som ges i annat hem än dess eget enligt social- tjänstlagen och lagen om vård av unga samt eventuella kostnader för transport av asylsökande till utredningsslussar och förläggningar ersättas enligt samma principer som . I den mån kommuner kommer att ha andra extraordinära kostnader för mottagande av asylsökande bör sådana kostnader på samma sätt som kunna ersättas i särskild ordning av . Frågor som gäller ersättning till landstingen för sjukvård åt asylsökande har behandlats i avsnitt 4.9. 5 Flyktingmottagandet i kommunerna 5.1 Nuvarande ordning skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar. Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av kommuner medverkar. På så sätt erhålls en spridning av flyktingar över landet och en koncentration till storstadsområdena motverkas. Kommunerna har ansvar för att de som får stanna i får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Fr.o.m. förutsätts kommunerna göra upp en introduktionsplan för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och en samordning skall ske med de olika myndigheter som deltar i arbetet med flyktingar. Inte minst viktig är den lokala arbetsförmedlingen. En samverkan bör också ske med ideella organisationer och föreningsliv för att bl.a. skapa sociala nätverk. En viktigt del av introduktionen i det svenska samhället är svenskunder- visning. Kommunerna har skyldighet att ge svenskundervisning till en viss kunskapsnivå. Av stor betydelse för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för alla i kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån vilket administreras av . Fr.o.m. har kommunerna genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar gi- vits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kom- munala flyktingmottagandet (prop. 1991/92:172, bet. 1992/93:SfU01, rskr. 1992/93:9). Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kommunen och ett villkor för att ersättningen skall kunna beviljas är att flyktingen följer introduktionsplanen. Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Kommunerna får bl.a. en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan därav lämnas också viss annan ersättning. Nuvarande ersättningssystem trädde i kraft . Huvudsyftet med konstruktionen av det nuvarande ersättningssystemet är att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall kunna bli självförsörjande. skall svara för de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som erfordras för att flyktingarna skall komma ut i arbetslivet och bli själv- försörjande. 5.2 Allmänt om kommunernas flyktingmottagande Regeringens bedömning: Nuvarande riktlinjer och ansvarsfördelning mellan stat och kommun bör ligga fast. Det innebär bl.a. att en asylsökande som beviljats uppehållstillstånd bör tas emot i en kommun för bosättning och att kommunen i samråd med flyktingen själv bör göra upp en individuell plan för hans eller hennes introduktion i det svenska samhället. Asylsökande som har bott i eget boende i en kommun asylansökan prövas bör om de beviljas uppehållstillstånd företrädesvis kunna bo kvar i samma kommun och omfattas av den kommunens flyktingmottagande. Skälen för regeringens bedömning: Någon förändring av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun för flyktingmottagandet är inte motiverad. Staten skall ha det övergripande kostnadsansvaret. Kommunerna skall ha samma ansvar för introduktionsåtgärder som de har . skall se till att kommunerna tar detta ansvar och ordnar bostäder för flyktingar i tillräcklig omfattning. skall svara för de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som erfordras för att flyktingarna skall komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande. Det program för att underlätta för flyktingar att integreras som redovisades i propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna (prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU27, rskr. 1989/90:281) skall ligga fast. Det nuvarande systemet med frivilliga överenskommelser mellan och kommunerna om kommunplatser för flyktingar har visat sig vara effektivt. regionkontor har ett gott samarbete med och en god kännedom om de kommuner som finns inom verksamhetsområdet. Tillsammans med flyktingen och den mottagande kommunen söker man finna lämplig kommunplacering där hänsyn så långt som möjligt tas till den enskildes behov av närhet till släktingar samt utbildnings- och arbetsmöjligheter. I ett system där asylsökande i större omfattning än kommer att kunna bo utanför förläggningarna och ta ansvar för sitt eget liv, bör det vara naturligt för den asylsökande att kunna bo kvar i den kommun han vistats i ansökan prövats, om han får uppehållstillstånd. Flyktingen bör då kunna avräknas från den överenskommelse om kommunplatser som träffat med kommunen och kommunen bör vara berättigad till schablonersättning för en sådan person på samma sätt som för andra flyktingar som tas emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet från en förläggning eller direkt från utlandet. 5.3 Ideella organisationers roll Regeringens bedömning: Ideella organisationer kan och bör spela en viktig roll i det kommunala flyktingmottagandet. Lokala organisationers engagemang har en positiv effekt för såväl den enskilde flyktingen som för omgivningens attityder. Kommuner bör i stora delar kunna överlåta till en ideell organisation att ta ansvar för den enskilde flyktingens introduktion i det svenska samhället. De förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning skall fortfarande utövas av respektive myndighet. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har redovisat en uppfattning som i huvudsak överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget att de ideella organisationerna kan och bör spela en viktig roll i det kommunala flyktingmottagandet har de flesta varit positiva. Flera remissinstanser delar i sina remissvar uppfattningen att myndigheterna även bör ha ansvaret för att flyktingar får samma sociala förmåner som svenska medborgare och att den modell som tillämpas i en del andra länder, dvs. att ideella organisationer åtar sig hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete och bostad ordnats, inte är helt möjlig i . I stället föreslås att alternativa modeller införs på försök. Skälen för regeringens bedömning: Ideella organisationer och religiösa samfund bör kunna spela en stor och viktig roll i det kommunala flyktingmottagandet. Det måste emellertid vara en sak för varje organisation att avgöra på vilket sätt och i vilken utsträckning man kan och vill engagera sig. Att lokala organisationer engagerar sig i flyktingmottagandet har en positiv effekt inte bara för den enskilde flyktingen utan även för omgivningens attityder. Enskilda människors engagemang är oftast grunden för att skapa en positiv opinion för solidaritet med flyktingar. Flyktingen bör på detta sätt kunna erhålla sociala nätverk och komma in i det svenska samhället snabbare och lättare än vad som annars skulle vara möjligt. Ideella organisationer medverkar på en mängd olika sätt i det kommunala flyktingmottagandet. Det gäller såväl svenska organisationer som invandrar- och flyktingorganisationer. Bland de vanligaste verksamheterna kan nämnas - kontakt- och fadderverksamhet, - studiecirklar, - studiebesök och utflykter, - rådgivning, - kaféverksamhet och hemgårdsaktiviteter, - hantverkskvällar. När det gäller svenskundervisning (sfi) är det flera kommuner som uppdrar åt någon annan, ofta ett studieförbund, att svara för sfi inom kommunen. Det finns ingenting i nuvarande regelsystem som hindrar en kommun att överlåta till organisationer att svara för större delar av flyktingmottagandet än . Myndighetsuppgifter, exempelvis att besluta om ekonomiskt bistånd, kan dock inte läggas ut på en ideell organisation. Regeringen anser inte att någon förändring bör ske i detta avseende. Att i likhet med vissa andra länder överlåta hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete och bostad ordnats genom att en organisation "adopterar flyktingen" är enligt regeringens bedömning vare sig möjligt eller lämpligt. De ideella organisationerna kan dock svara för en stor del av flyktingmot- tagandet. I vilken omfattning och på vilket sätt detta sker måste vara en sak för den ansvariga kommunen och de lokala organisationerna att komma överens om. Det kan ske både genom att de ideella organisationer genom överenskommelse med en kommun svarar för avgränsad verksamhet för samtliga eller en större grupp flyktingar i kommunen och genom att en organisation tar sig an enskilda eller en mindre grupp flyktingar och i princip svarar för hela mottagandet för dem förutom sådant som kräver myndighetsbeslut, t.ex. beviljande av ekonomiskt bistånd. Det kan i det senare fallet i vissa avseenden bli samma närhet mellan organisationen och den enskilda flyktingen som i de länder där organisationer har hand om hela mottagandet. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att nya initiativ stimuleras och att erfarenheterna från verksamhet i organisationernas regi sprids. Genom beslut med anledning av budgetproposition har särskilda resurser avsatts för att inleda ett samlat utvecklingsarbete i avsikt att öka den ideella sektorns roll i samhällslivet (prop. 1992/93:100, bil. Regeringen har också slagit fast att ett samlat utvecklingsarbete om den ideella sektorn skall inledas. För detta ändamål har regeringen tillkallat en beredning vars inriktning bör vara att ge den ideella sektorn ökade möjligheter att ta ansvar för olika verksamheter där det allmännyttiga intresset och människors egna behov kan förenas. Flyktingmottagandet är naturligtvis en verksamhet som bör uppmärksammas i detta sammanhang. 5.4 Statlig ersättning till kommunerna Nivån på schablonersättningen Schablonersättningen till kommuner för mottagande av flyktingar för är för vuxna och för barn . Beloppen justeras med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen. Som redovisades i propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) kan nivån på schablonersättningen behöva höjas om socialbidragskostnaderna trots aktiva kommunala åtgärder ökar på grund av externa faktorer. och flera kommuner har framfört att kommunerna genom utvecklingen på arbetsmarknaden fått kraftigt ökade socialbidragskostnader för flyktingar och att schablonersättningen därför bör utökas för att kommunen skall få den kostnadstäckning som avsågs när nuvarande ersättningssystem infördes. analyserar , i samråd med och , resultaten av pågående uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet för att kunna bedöma om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun överensstämmer med utgångspunkterna för det nu gällande nya ersättningssystemet. Regeringen kommer utifrån dessa bedömningar att ta ställning till om det finns behov av en förstärkning av schablonersättningen. I den mån uppföljningen visar att kommunerna på grund av arbetsmarknadssituationen inte får den täckning av kostnaderna som varit avsedd kommer regeringen att lämna förslag om utökad schablonersättning. Utgångspunkten kommer att vara att staten även fortsättningsvis skall ha det fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader schablonersättningen är avsedd att täcka. Tillfälligt stimulansbidrag Regeringen fattade ett principbeslut att skyddsbehövande bosnier som sökt asyl i skulle beviljas permanent uppehållstillstånd. Som en konsekvens av detta beslut kommer stora krav att ställas på kommunerna att öka sitt flyktingmottagande. Inriktningen bör vara att kommunerna skall åta sig att ta emot ca 70 000 personer . Regeringen har i propositionen om överföring och mottagande av flyktingar från f.d. , m.m. (1993/94:51) föreslagit att det införs ett tillfälligt stimulansbidrag som syftar till att flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmotagandet snabbare skall kunna tas emot i en kommun. Stimulansbidraget föreslås vara per mottagen flykting och kunna ges till kommuner som träffar överenskommelser med om ett kraftigt utökat flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har ett avtal om att ta emot ett stort antal flyktingar men som ändå ökar detta. Stimulansbidraget föreslås utformas och utbetalas så att det stimulerar kommunerna till dels att snabbt träffa överenskommelser med om ett ökat mottagande, dels ta emot flyktingarna i så nära anslutning som möjligt till att fattar tillståndsbeslut. Översyn av nuvarande ersättningsregler En arbetsgrupp har sett över vissa regler i förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. i syfte att skapa ökad kostnadseffektivitet och större rättvisa mellan kommuner. Bakgrund till behovet av en översyn av ersättningsreglerna var bl.a. att revisorer i förslag angående invandrarpolitikens inriktning och resultat (1992/93 RR 2) tagit upp frågan om utbetalning av schablonersättning till kommunerna för flyktingmottagande. Revisorerna anför att de finner det olämpligt att full schablonersättning kan utbetalas . Normalt har då introduktionsplanen för flyktingar inte hunnit genomföras och kommunen har normalt inte heller gjort av med motsvarande belopp på intro- duktionsinsatser. Om flyktingen flyttar vidare till en annan kommun innebär detta, enligt revisorer, en ekonomisk vinst för den första kommunen. Revisorerna finner det angeläget att regeringen överväger hur utbetalning av schablonersättningen till kommunerna bättre kan anpassas till de krav som bör kunna ställas på resultatuppfyllelse och kostnadseffektivitet. Arbetsgruppen har redovisat sina överväganden och förslag i departe- mentspromemorian Översyn av vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75). I arbetet med promemorian har arbetsgruppen inhämtat synpunkter på förslagen från 18 kommuner. I promemorian föreslås bl.a. en förändring av utbetalningsreglerna och en fördelning av schablonersättningen mellan kommuner som bättre avspeglar var i tiden de faktiska kostnaderna ligger. En sådan förändring bör syfta till att skapa en bättre kostnadseffektivitet och en ökad rättvisa mellan kommunerna. I promemorian föreslås vidare att hel schablonersättning i stället för halv bör utbetalas för handikappade, sjuka och äldre flyktingar och att ersättning för faktiska kostnader för ekonomisk hjälp m.m. till sådana flyktingar bör lämnas först i stället för som . Arbetsgruppen föreslår också att redan i samband med överenskommelsen med kommunen om t.ex. mottagandet av vissa kostnadskrävande grupper bör kunna meddela beslut om extra medel utöver schablonersättningen. De medel som förfogar över för ersättning av extraordinära kostnader bör även kunna användas för att ersätta kommuner som träffar överenskommelser med om att ha en beredskap att ta emot flyktingar. Verket bör även fortsättningsvis kunna ha möjlighet att ersätta betydande merkostnader i efterhand för kostnadskrävande grupper. I promemorian föreslås slutligen att kravet på att kommuner skall upprätta en introduktionsplan för flyktingars introduktion i det svenska samhället bör gälla alla personer för vilka schablonersättning lämnas, dvs. även för flyktingar som flyttar från det första mottagandet i en kommun. Arbetsgruppens förslag bereds nu inom . Regeringen avser att lämna förslag i budgetpropositionen om vissa regeländringar i syfte att skapa ökad kostnadseffektivitet och större rättvisa mellan kommuner. 5.5 Statistik över introduktionsersättning till flyktingar och andra utlänningar förslag: Kommunerna skall lämna uppgifter om intro- duktionsersättning till för angelägna statistiska ändamål. Skälen för regeringens förslag: beslutade att införa en lag (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Lagen innebär att kommunerna fr.o.m. ges möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. är det ca 60 av kommuner som utvecklar eller har utvecklat ett system med introduktions- ersättning. I och med att kommunerna har fått möjlighet att bevilja introduktions- ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar kommer socialbidrags- behovet för dessa grupper troligtvis att minska. Detta innebär att social- bidragsstatistiken inte kommer att vara jämförbar och att tillförlitlig statistik över kostnaderna för flyktingar kommer att saknas. har hemställt om att () får i upp- drag att samla in uppgifter om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar med samma uppgiftsinnehåll som den nuvarande person- nummerbaserade socialbidragsstatistiken. Vidare har hemställt om att SCB dels får utvidga den nuvarande statistiken över kvartalsvis utbetalda socialbidragsbelopp med uppgifter om den summa av det totalt utbetalda bidragsbeloppet som betalas ut speciellt till flyktingar, dels att föra kvartalsstatistik över introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar med uppgiftsinnehåll motsvarande den nuvarande statistiken över kvartalsvis utbetalda socialbidragsbelopp. Enligt 63 § socialtjänstlagen (1980:620) är socialnämnden skyldig att, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna uppgifter till för angelägna statistiska ändamål. Regeringen har i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnden att lämna statistiska uppgifter föreskrivet i bl.a. att uppgift skall lämnas om ekonomiskt bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen . Exakt vilka uppgifter som skall lämnas regleras av föreskrifter som enligt förordningen får utfärda. Eftersom introduktionsersättning inte är en obligatorisk uppgift inom är den uppgiftsskyldighet som ålagts socialnämnderna enligt 63 § socialtjänstlagen inte tillräcklig. Regeringen anser därför att det behövs en ändring i lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar för att tillgodose behovet av statistik. Det bör ankomma på rege- ringen att närmare ange vilka uppgifter som skall lämnas. 6 Uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd Som nämnts har Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen lagt fram förslag till en lag om vistelsetillstånd m.m. för skyddssökande utlänningar från konflikt- eller krisområden. Förslaget innebär i korthet att en utlänning som rest in i från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art skall kunna beviljas ett tillfälligt vistelsetillstånd här. Det skall ankomma på regeringen att avgöra när ett sådant konflikt- eller kristillstånd skall anses ha inträtt eller upphört. En asylansökan från en utlänning som beviljats vistelsetillstånd skall behandlas först när vistelsetillståndet upphört att gälla. En utlänning med vistelsetillstånd skall inte anses bosatt här i landet och skall i princip ha samma förmåner och rättigheter som en asylsökande utlänning. När konflikt- eller kristillståndet upphört skall rätten att vistas här i landet upphöra och en utlänning som då inte frivilligt lämnar landet skall tvångsvis kunna avlägsnas härifrån. Förslaget innebär vidare att fastigheter eller delar av fastigheter skall kunna rekvireras för att tillgodose myndigheternas ofrånkomliga behov av utred- nings- och inkvarteringslokaler för skyddssökande utlänningar. Förslaget har remissbehandlats. De flesta remissinstanserna har ställt sig positiva till en särskild lagstiftning rörande tillfälliga vistelsetillstånd i en massflyktssituation. har allvarlig kritik riktats mot en rad enskildheter i förslaget. Det har bland annat ifrågasatts om det skulle stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden att skjuta upp behandlingen av asylansökningar med hänvisning till att vistelsetillstånd beviljats liksom att tvångsvis återsända en utlänning sedan vistelsetillståndet upphört att gälla och utan att ett särskilt avlägsnandebeslut fattats i det enskilda fallet. Flera har påpekat att det är oklart i vilka situationer det är tänkt att den föreslagna lagen skulle tillämpas och att skillnad måste göras mellan situationer där människor flyr på grund av hungersnöd och liknande och situationer där de flyr på grund av krig m.m. och eventuellt kan vara att bedöma som konventionsflyktingar. Det måste vidare regleras som vistelsetillstånd skulle kunna beviljas.