prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Skuldsättningsgraden steg sedan snabbt 1988 ligga på . Sedan har den sjunkit snabbt. var den tämligen exakt . minskade också hushållens sparande. Under i stort sett låg hushållens sparande kring av deras disponibla inkomster för att inledande år sjunka och ha uppgått till . Hushållens ränteutgifter mätt som andel av inkomsten ökade också kraftigt . Först har den börjat att minska något. Den privata konsumtionen ökade alltså under i stort sett snabbare än de disponibla inkomsterna steg. och långt in var det förhållandevis billigt att låna pengar till konsumtion och till investeringar. Inflationen var hög och kombinationen av höga marginalskatter och möjligheter till ränteavdrag stimulerade skuldsättning, dvs. För hushållens del dominerades bilden av omfattande reala investeringar i småhus och fritidshus. Men även rena konsumtionskrediter beviljades i avsevärd utsträckning. Skuldsätt- ningen senare hälft underlättades också påtagligt av den avreglering av kreditmarknaden som inleddes . Hushållen blev en allt viktigare kundgrupp för kreditinstituten, bl.a. därför att denna grupp inte visade samma räntekänslighet som större företag, kommuner och andra "professionella" låntagare. Detta kom att innebära att marknadsföringen av krediter inriktad på privatpersoner blev allt intensivare. Möjligheterna till skuldsättning ökade också kraftigt som en följd av att värdet på belåningsbara tillgångar (främst fastigheter och aktier) gick upp kraftigt. har en åtstramning skett på kreditmarknaden. Det är inte lika lätt att låna pengar som tidigare och många hushåll bedömer det numera som avsevärt mer riskfyllt att sätta sig i skuld jämfört med . Skattemässiga och andra fördelar av att investera med lånade pengar är - om det över huvud taget finns några - inte heller lika framträdande längre. Trots att nyupplåningen har gått ned kraftigt har många hushåll stora skulder. Många av dessa hushåll är känsliga för förändringar i omvärlden, som exempelvis ränteuppgångar. Många drabbas också av minskade inkomster till följd av exempelvis arbetslöshet. För hushåll som inte har någon buffert i sin budget kan skuldsituationen snabbt försämras drastiskt. Hushållens problem till följd av alltför hög skuldsättning kan ta sig många olika uttryck. Uppgifter från tyder på att efterfrågan på budgetrådgivning har ökat markant . Liknande rapporter kommer från och från kronofogdemyndigheterna. Samhällsförlusterna är stora på grund av obetalda skatter och avgifter. Förutom de allmänna orsaker som antytts i det föregående pekar på fem olika typsituationer som kan orsaka att ett hushåll har blivit "överskuldsatt", nämligen - försämrade inkomster till följd av t.ex. arbetslöshet, sjukdom eller studier, - allmänt svåra sociala förändringar som gör att man inte orkar sköta sin ekonomi, t.ex. i samband med äktenskapsskillnad eller anhörigs sjukdom, - att man vill "köpa in sig" i någon social skiktning, skaffa sig högre social status, - användning av kontokort för frekventa "småköp" när man inte kan vänta och göra planerade inköp, - allmänt dåliga kunskaper om och ointresse för den egna ekonomin. betänkande är , men det finns ingen anledning att anta att de angivna orsakerna inte skulle ha giltighet även . Möjligen skulle man kunna lägga till en sjätte typsituation, nämligen värdenedgången på fastighetsmarknaden, som i vissa fall har medfört att kreditgivare har sagt upp lån med fastighetspant som säkerhet till förtida betalning. redovisar i sitt delbetänkande SOU 1990:74 (s. 57 ff och bil. 2-3) också flera olika undersökningar som har gjorts beträffande hushållens skuldsituation. Resultatet av dessa undersökningar bekräftar i allt väsentligt det nu sagda. Problemen för vissa hushåll med en alltför hög skuldsättning uppmärksammades också i samband med arbetet på den nya konsumentkreditlagen (1992:830) som trädde i kraft . I förarbetena (prop. 1991/92:83 s. Ny konsumentkreditlag konstateras att mycket har hänt på kreditmarknaden sedan den tidigare konsumentkreditlagen (1977:981) trädde 1979 och att till utvecklingen på konsumentkreditområdet hör att hushållens skuldsättning ökade kraftigt fram då utvecklingen vände. Den nya konsumentkreditlagen innebär på flera plan ett förstärkt skydd för konsumenterna. Kraven på de professionella kreditgivarna vad gäller kreditprövning, information m.m. har höjts i och med lagens ikraftträdande. Detta kan förväntas bidra till att privatpersoner i större utsträckning avstår eller hindras ifrån att träffa oöverlagda kreditavtal. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att hushållen har ökat sin upplåning mycket kraftigt. Även om den utvecklingen nu har vänt, så är skuldsättningen i hushållssektorn alltjämt ett stort, och kanske alltjämt växande, problem. Situationen har dessutom förvärrats av värdenedgången på fastighetsmarknaden och av den tilltagande arbetslösheten. Det finns tecken som tyder på att de redovisade problemen i hushållssektorn kommer att bestå . 32 2.2 Skuldsaneringsfrågans tidigare behandling m.m. Diskussioner kring skuldsanering och en skuldsaneringslag har pågått . På många håll i landet och under flera olika former har också skuldsaneringsverksamhet förekommit, ofta i form av försöksprojekt. Frågan om skuldsanering har också uppmärksammats i och av olika statliga utredningar. Inte bara har uppmärksammat frågan. Också behandlade frågan. Dess betänkande Indrivningslag (SOU 1987:10) har lett till en ny indrivningslag (1993:891), som träder i kraft (prop. 1992/93:198). I propositionen diskuteras utredningens förslag om ett utvidgat eftergiftsinstitut beträffande det allmännas skatte- och avgiftsfordringar. Föredragande statsrådet uttalar i detta sammanhang att frågan om ett mer omfattande och generellt eftergiftsinstitut får anstå till dess att frågan om en eventuell skuldsaneringslag har nått sin lösning. betänkande tar upp frågan om skuldsanering och skissar ett förslag till en skuldsaneringslag. Någon lagstiftning har inte följt på utredningens förslag i den delen. Frågan om budgetrådgivning och skuldsanering behandlas också i flera rapporter från bl.a. . Här kan bl.a. nämnas rapporter /90:1 Hushåll i ekonomisk kris, 1990/91:14 Aldrig förr har så många fått låna så mycket, 1991/92:7 Från minus till plus, 1992/93:2 Budgetrådgivning - ett positivt alternativ samt 1992/93 Hushållens ekonomi. Frågan om ekonomisk rehabilitering av gäldenärer har också som nämnts behandlats av vid upprepade tillfällen. Vid /87 behandlades frågan i anledning av ett förslag från revisorer (förs. 1986/87:7). Förslaget hade föranletts av en granskningsrapport /86:7 om kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurser m.m. Revisorerna fann det mycket väsentligt att kronofogdemyndigheternas arbete också inriktas mot förbättrad information och aktiva insatser för ekonomisk rehabilitering av gäldenärerna. Revisorerna menade vidare att antalet mål hos kronofogdemyndigheten därmed torde på ett verksamt sätt komma att minskas och antalet fall med långvariga gäldenärsförhållanden kunna begränsas. I anledning av revisorernas förslag uttalade (bet. 1986/87:LU21, rskr. 1986/87:231) att det är angeläget att de möjligheter som finns att förebygga en ökad måltillströmning till kronofogdemyndigheterna och att eljest effektivisera den exekutiva verksamheten tas till vara. delade därför revisorernas uppfattning att det är viktigt att verka för ekonomisk rehabilitering av gäldenärerna. Vid /88 väcktes ett flertal motioner i ämnet. Detta föranledde lagutskott (bet. 1987/88:LU12, rskr 1987/88: 57) att inhämta remissynpunkter över vissa motioner som gällde just frågan om skuldsanering. Utskottet gjorde också ett studiebesök i för att på ort och ställe studera de danska förhållandena eftersom man där hade en lagstiftning rörande skuldsanering. I sitt av godkända betänkande anför lagutskottet att frågan om skuldsanering bör bli föremål för en allsidig och förutsättningslös översyn och att både företagare och privatpersoner kan ådra sig skulder som de inte någonsin kan betala. Utskottet uttalar vidare att "En enskild näringsidkare kan - hur seriöst än rörelsen bedrivits - av olika omständigheter som inte kan läggas honom till last bli tvungen att upphöra med sin verksamhet eller bli försatt i konkurs. I båda fallen kan hans betalningsskyldighet gentemot borgenärerna kvarstå. Är skulderna från rörelsen stora försätts han i en situation där hans framtida inkomster utöver existensminimum går åt till att betala borgenärerna. På motsvarande sätt kan andra seriösa och ansvarskännande fysiska personer av olika skäl hamna i en hopplös skuldsituation. Det ligger i sakens natur att en person som ådragit sig så stora skulder att han rimligen inte kan betala dem är föga motiverad att genom eget arbete skaffa sig inkomster och att han allmänt sett befinner sig i en svår social situation. Av hänsyn till både gäldenären och hans familj finns det enligt utskottets mening skäl för att han i ömmande fall bör kunna få till stånd en sanering av skuldförhållandena. För borgenärerna torde i allmänhet en skuldsanering sakna praktisk betydelse eftersom de inte kan räkna med att någonsin få full betalning. Utvecklingen visar också att det finns behov av en möjlighet till skuldsanering". Utskottet fortsätter: "Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att tiden nu är mogen för att spörsmålet om införandet i av en möjlighet till skuldsanering blir föremål för en samlad bedömning". Uskottet avslutar med att konstatera att utskottet inte bör ta ställning till hur förfarandet bör vara utformat, men att en viktig utgångspunkt är att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället och att endast starka skäl bör ge en gäldenär en lättnad i skuldbördan. Utskottet understryker också att en sanering bör omfatta gäldenärens alla skulder och att den bör kunna komma till stånd oavsett om gäldenären varit försatt i konkurs eller ej. Med anledning av beslut i enlighet med utskottets betänkande tillsattes (Ju 1988:02) med uppdrag att utreda ett antal frågor på konkursrättens område. I enlighet med vad som sades i direktiven (dir. 1988:52) behandlade utredningen med förtur frågan om skuldsanering för fysiska personer. Utredningen presenterade sitt förslag till lagstiftning i delbetänkandet Skuldsaneringslag (SOU 1990:74). Betänkandet har remissbehandlats. Remissutfallet är övervägande positivt. Frågan om skuldsanering har också uppmärksammats inom det nordiska samarbetet i . I rådets rekommendation 10/1991 rekommenderar rådet de nordiska ländernas regeringar att förbereda lagstiftning rörande skuldsanering för privatpersoner (se Medlemsförslag A 922/j). Frågan om skuldsanering för fysiska personer har också kommit upp i . behandlade frågan och uttalade då (se bet. 1991/92:LU28) att det är angeläget att en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer införs i . Vidare framhöll utskottet, liksom man gjort tidigare, att en viktig utgångspunkt måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Utskottet avstod från att uttala sig om förslag, men utgick ifrån att förslaget noga övervägdes inom och att regeringen skulle återkomma till med någon form av förslag till skuldsanering för fysiska personer. Något tillkännagivande fann utskottet inte nödvändigt att göra. behandlade lagutskottet återigen frågan om skuldsanering i ett yttrande till finansutskottet över en motion, som väckts med anledning av regeringens proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (1992/93:LU2y). I ett frågesvar i (prot. 1992/93:53 s. 27-29) anförde jag att jag inte var beredd att lägga fram något förslag om en skuldsaneringslag. Jag hänvisade till att jag först ville avvakta och se vad olika frivilliga lösningar kunde leda till. Skulle det visa sig att en skuldsaneringslag är nödvändig uteslöt jag inte lagstiftning. Jag framhöll också i min anmälan till budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 3 s. 33-34) att jag förordade frivilliga lösningar på området, men att jag inte var beredd att helt avfärda tanken på att införa en skuldsaneringslag om det, alla frivilliga lösningar till trots, skulle komma att visa sig nödvändigt. I anledning av motioner som väckts i ämnet vid /93 yttrade sig lagutskottet (1992/93:LU2y) till finansutskottet (1992/93:FiU1). anförde därvid att behovet av möjligheter till skuldsanering för fysiska personer accentuerats , varför vad utskottet tidigare uttalat om angelägenheten av införandet av en möjlighet till skuldsanering i allra högsta grad fortfarande har giltighet. Utskottet hälsade med tillfredsställelse att det igångsatts ett omfattande arbete såväl inom som utom med att finna lämpliga lösningar. Utskottet fann att ett särskilt tillkännagivande från sida knappast kunde påskynda det arbete som redan bedrevs för att finna lämpliga lösningar. ställde sig bakom lagutskottets bedömningar. beslutade i enlighet med vad utskotten hade uttalat. Frågan om skuldsanering kom upp en gång till vid samma . beslutade (prot. 1992/93:123, rskr. 1992/93:412) att ge regeringen tillkänna vad lagutskottet anfört i sitt betänkande 1992/93:LU49, att regeringen skall utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av utskottet angivna riktlinjer och med inriktning på ett ikraftträdande . I betänkandet, som avgivits i anledning av ett flertal motioner som väckts i frågan om skuldsanering, gjorde utskottet följande överväganden. "Utskottet kan konstatera att en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer alltjämt är i högsta grad angelägen. Utskottet ser därför mycket positivt på den av regeringen initierade och igångsatta försöksverksamheten med frivilliga lösningar, och utskottet förutsätter att denna verksamhet såväl intensifieras som utvidgas. Den i inrättade nämnden, , har därvid en viktig funktion att fylla som rådgivande organ. Enligt utskottets mening finns det nu skäl att fortsätta på den inslagna vägen och skapa ännu bättre möjligheter till skuldsanering genom rättslig reglering. Ett alternativ härvidlag skulle kunna vara att, såsom utskottet påpekade i sitt förenämnda yttrande till finansutskottet, underlätta frivilliga överenskommelser genom att införa en lagreglerad möjlighet att helt eller delvis efterge de allmännas fordringar. En annan lösning som utskottet också pekade på i sitt yttrande skulle vara att införa ett särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster från andra nordiska länder. Såsom framgått av den ovan lämnade redogörelsen för nordiska förhållanden har numera en rättslig reglering av skuldsanering för fysiska personer trätt i kraft inte bara i utan även i och . Vid utskottets studiebesök i framkom också att alla berörda parter var i huvudsak positiva till en sådan reglering samt att politisk enighet förelåg om behovet av lagstiftning på området. Det anförda leder utskottet till slutsatsen att tiden nu är mogen för att också i införa en lagreglerad ordning med skuldsanering för fysiska personer. Enligt utskottets mening synes därvid den norska modellen med erforderlig anpassning till svenska förhållanden vara den lämpligaste vägen att gå, detta särskilt med beaktande av att den norska lagen också främjar en frivillig skuldsanering. I likhet med den norska modellen bör således en svensk skuldsanering innefatta tre steg. För det första bör det ställas ett oeftergivligt krav på att gäldenären med alla rimliga medel försöker uppnå en överenskommelse med sina borgenärer. Endast om detta inte lyckas bör steg två med ett lagreglerat frivilligt förfarande kunna inledas efter en ansökan från gäldenären. Först om en överenskommelse därvid bedöms helt utsiktslös bör i steg tre en tvingande skuldsanering kunna komma till stånd. En viktig utgångspunkt är enligt utskottet att villkoren för en frivillig skuldsanering enligt steg två är desamma som för en tvingande ordning enligt steg tre. Huvudsyftet med den förordade lagstiftningen är nämligen att i största möjliga utsträckning få till stånd frivilliga lösningar. När det sedan gäller den närmare utformningen av lagregleringen vill utskottet endast framhålla vissa riktlinjer. Sålunda bör skuldsanering kunna komma i fråga endast för fysiska personer med allvarliga och varaktiga skuldproblem. Vidare bör lagregleringen möjliggöra en flexibel tillämpning. Ett viktigt skäl härför är att förhindra stötande resultat. Från rätten till skuldsanering bör vissa gäldenärer kunna undantas efter en individuell prövning. Också andra förutsättningar måste enligt utskottet uppfyllas för att en skuldsaneringsverksamhet skall kunna fungera tillfredsställande. Utskottet vill därvid peka på att verksamheten måste vara tillgänglig i hela landet på i huvudsak likartade villkor. Den måste också bedriva så resurssnålt som möjligt. Vilken organisationsform som därvid är lämpligast bör ingående övervägas. En tänkbar lösning är enligt utskottet att verksamheten i steg två med den lagreglerade frivilliga skuldsaneringen kan handhas av kronofogdemyndigheten. Ett annat alternativ är att denna verksamhet handhas av en särskilt utsedd utredningsman på motsvarande sätt som gäller vid förordnande av en skiftesman enligt 23 kap. 5 § eller av en bodelningsförrättare enligt 17 kap. . Ytterligare alternativ bör dock kunna övervägas. Skuldsaneringsförfarandet bör i huvudsak kunna vara skriftligt och summariskt. När det gäller den tvingande skuldsaneringen enligt steg tre bör övervägas om beslut härom skall kunna fattas av annan instans än domstol för att sedan kunna överklagas till domstol. Vad angår frågan om ändring av ett skuldsanerings- program anser utskottet att detta under vissa förutsättningar bör kunna ske på begäran av antingen gäldenären eller borgenärerna. En sådan ändring bör kunna komma till stånd vare sig det är fråga om frivillig skuldsanering enligt steg två eller tvingande enligt steg tre. Förutsättningar för en ändring kan exempelvis vara att nya omständigheter tillkommit eller att gäldenären grovt åsidosätter sina förpliktelser enligt programmet. Beträffande frågan om vilka skulder som skall omfattas av en skuldsanering anser utskottet att i princip samtliga skulder bör omfattas, alltså även skatte- och avgiftsskulder. En viktig utgångspunkt är vidare att fordringsägarna i huvudsak skall vara likställda. Här bör dock beaktas sådana faktorer såsom bl.a. fordringens art och storlek. En fråga som särskilt bör prövas är hur fastställda underhållsbidrag och fordringar som är förenade med panträtt i någon egendom skall behandlas. Utöver det anförda bör givetvis en rad andra spörsmål övervägas. Utskottet vill härvid endast nämna några av dessa. Frågan om en eventuell borgensmans ställning när gäldenären blir föremål för skuldsanering måste uppmärksammas. En annan fråga är förhållandet mellan ett skuldsaneringsförfarande och konkurs. Ytterligare ett spörsmål är vilka registrerings- och kungörelseåtgärder som ett skuldsaneringsförfarande bör föranleda. Vidare bör övervägas om en skuldsaneringslag skall innehålla särskilda regler om gäldenärens beneficium, dvs. vad denne skall få behålla för sin och sitt hushålls existens. Utskottet vill avslutningsvis understryka att en lagstiftning på området bör utformas så restriktivt som möjligt för att den allmänna betalningsmoralen i samhället inte skall rubbas. I detta sammanhang bör också framhållas att en kontinuerlig uppföljning bör ske av skuldsaneringsverksamheten. Det måste också övervägas att vidta förebyggande åtgärder i syfte att försvåra överskuldsättning. Sammanfattningsvis förordar utskottet att regeringen närmare utarbetar formerna för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med de riktlinjer som utskottet ovan skisserat och med inriktning på ett ikraftträdande . Vad utskottet sålunda anfört bör med anledning av samtliga motioner (motionerna 1992/93:L302, 1992/93:L303, 1992/93:L308, 1992/93:L310, 1992/93:L311, 1992/93:L315, 1992/93:L321, 1992/93:L322, 1992/93:L327, 1992/93:L328, 1992/93:So289 yrkande 3 och 1992/93:Fi92 yrkande 16) i ärendet som sin mening ge regeringen tillkänna." godtog vad utskottet sålunda anfört. 2.4 Ekonomisk rådgivning och frivillig skuldsaneringsverksamhet Som jag redan har nämnt pågår försöksverksamhet med skuldsanering på flera håll i landet under olika former. Jag skall här redogöra för ett antal verksamheter med sådan inriktning. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara komplett, utan skall ses mera som en exemplifiering. inledde på uppdrag av regeringen (C92/971/FOK) en tidsbegränsad försöksverksamhet i och i . Försöksverksamheten, som skall pågå , har till syfte att finna former för samarbete mellan kommunens budgetrådgivare (konsumentvägledare och socialsekreterare) och ackordscentralens jurister för hantering av skuldsanering med underhandsackord, att utarbeta kriterier för beviljande av underhandsackord och för en enhetlig handläggning av skuldsaneringsärenden samt att undersöka möjligheterna att finna finansiärer till ackordslikvider och andra saneringslån. Vidare har tagit initiativ till och bildat en rådgivande nämnd på central nivå för hanteringen av övergripande frågor som rör skuldsanering. På nivå fanns det konsumentverksamhet i 237 av landets 286 kommuner. Budgetrådgivning erbjuds i 179 och skuldsanering i 107 kommuner. Hur många tjänstemän som deltar i denna verksamhet är svårt att få något exakt grepp om. Många konsumentvägledare sysslar med budgetrådgivning vid sidan av andra arbetsuppgifter. Och det kan variera mycket från kommun till kommun hur den konsumentvägledande verksamheten i stort är organiserad och särskilt hur arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering bedrivs. Inom arbetar man också med budgetrådgivning och skuldsanering. Även här är det svårt att beräkna hur många som arbetar med dessa frågor och hur mycket arbete som läggs ned på detta. Det finns mycket sällan särskilda tjänster för denna typ av verksamhet. Det är dessutom något oklart vad som verkligen menas med budget- och skuldrådgivning. Många hjälpsökande människor har en komplex problembild där det kan vara svårt att skilja ut vad som är ekonomiska problem och vad som är relaterat till annat. I dessa sammanhang är det också ofta svårt att skilja vad som är orsak och vad som är verkan. Är det exempelvis i vissa fall ekonomiska problem som leder till alkoholmissbruk eller är det tvärtom? har under en följd av år förmedlat utbildning inom ämnesområdet. Man beräknar att cirka 2 000 personer mellan har deltagit i sådan utbildning och att nästan 1 000 personer har deltagit i sådan utbildning från till . Den enda utbildning på högskolenivå som finns är en kurs i budget- och skuldrådgivning vid vid . Enligt vad som har uppgivits från är intresset för dessa frågor från landets sju socialhögskolor ringa. Konsumentvägledningen i tog initiativ till att starta en skuldsaneringsbyrå. Skuldsaneringsbyrån har påbörjat sin verksamhet, som finansieras av banker och finansbolag med verksamhet i . Verksamheten är avsedd att vara ett försöksprojekt . Som grund för verksamheten finns ett ramavtal mellan och finansiärerna. Finansiärerna förbinder sig, förutom att finansiera verksamheten, också att medverka vid handläggningen av de enskilda ärendena. Kommunen, genom , är huvudman för hela verksamheten. Fem personer är anställda för att enbart syssla med denna verksamhet. Ett annat exempel på verksamhet med frivillig skuldsanering är det pilotprojekt som Metalls avd. 12 och konsumentkontoret i i samverkan med bedrev . Hos i har det bedrivits ett projekt med ekonomisk rådgivning. Projektet har därefter inlemmats med den ordinarie verksamheten. Vid i län bedrevs ett projekt benämnt "Engångsgäldenären" med inriktning på ekonomisk rådgivning. Projektet har utvärderats av vid . i har bedrivit rådgivningsverk- samhet för ekonomisk rehabilitering åt privatpersoner ("frivillig skuld- saneringsverksamhet").