prop · GH03110 · 1994-01-01 00:00:00 — Det kvicksilver som redan är i omlopp i samhället måste dessutom samlas in och tas om hand på ett säkert sätt. Åtgärder i detta syfte måste därför vidtas i . Det är också viktigt att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av kvicksilver från krematorier. Regeringen har erfarit att gett ut riktlinjer för bl.a. utsläpp av kvicksilver från krematorier. Det ankommer på att tillsammans med berörda organisationer och kommunerna måste verka för att kvicksilverrening kommer till stånd i enlighet med riktlinjer. har i en skrivelse till regeringen föreslagit att krematorier skall prövas enligt tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen (1969:387). Skrivelsen bereds i . Regeringens förslag: av uttjänta varor och produkter innehållande kvicksilver bör komma till stånd genom ett särskilt åtgärdsprogram. Regeringen avser att ge Natur- vårdsverket i uppdrag att i samverkan med andra berörda myndigheter, näringslivsorganisationer och kommunerna påbörja arbetet med ett sådant program. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslag. Skälen för regeringens förslag: Utsläppen i samband med att vissa kvicksil- verhaltiga varor och produkter kasseras är en betydelsefull källa till fortsatta utsläpp i men har inte kunnat åtgärdas effektivt. Ett långsiktigt fungerande och säkert system behöver åstadkommas för ett effektivare omhändertagande av uttjänta kvicksilverhaltiga varor och produkter genom hela kedjan från insamling med förbättrade avfallsrutiner för källsor- tering, till upparbetning samt säker lagring av insamlat material i avvaktan på slutligt omhändertagande. En mer heltäckande och effektivare insamling förutsätter medverkan från centrala myndigheter, kommuner, allmänhet, företag och olika organisationer. En effektiv insamling av kasserade kvicksilverhaltiga varor och produkter förutsätter vidare ökad kunskap och spridning av information om förekomst av kvicksilver i olika varor och produkter, möjlighet till ekono- miska incitament till bättre sortering och insamling av kvicksilveravfall vid källan. Vidare kommer det att behövas möjlighet till ekonomiskt stöd till omhändertagande av vissa produkter, förbättrade rutiner för kemikalie- och avfallshantering och klara ansvarsförhållanden för dessa, enkla insamlingssystem med hög servicenivå och en fungerande organisation för det fortsatta omhändertagandet samt en kontroll av avfallshanteringen i alla led. Regeringen erinrar om att utbytesregeln enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter skall tillämpas i de sammanhang där det är möjligt att byta en kvicksilverinnehållande produkt mot någon annan, från miljösynpunkt mindre farlig produkt. Det är också viktigt att tillse att hanteringen av sådana produkter som inte kan bytas ut inte leder till exponering som kan skada miljö eller hälsa. Rutiner för hantering av kasserade kvicksilverhaltiga produkter måste förbättras så att skada på hälsa och miljö inte uppkommer vare sig hos den som lämnar avfallet eller hos den som tar emot och transporterar avfallet. En mycket stor del av allt det kvicksilver som upplagrats i samhället finns i varor och produkter som varit i bruk. För åtskilliga sådana varor och produkter sker inte längre någon nytillverkning. Detta innebär i många fall att det inte längre finns någon producent, dvs. tillverkare eller importör som skulle kunna göras ansvarig för att samla in och slutligt ta hand om de uttjänta varorna och produkterna. Enligt regeringens mening behöver särskilda ekonomiska incitament utformas för att åstadkomma insamling, transport, behandling och slutligt omhändertagande även av andra kvicksilverhaltiga varor och produkter än de som det finns etablerade insamlingssystem för. Särskilt viktigt är det att säkerställa att insamlat material avlämnas så att det kan slutligt omhändertas på ett miljöriktigt sätt och inte hamnar bland annat avfall på soptippar. har i sin utredning pekat på att de ökade kraven vad gäller insamling och omhändertagande av kvicksilverhaltiga varor och produkter ibland innebär särskilda kostnader för den som önskar bli kvitt sitt avfall. Enligt beräkningar som gjort kan kostnaderna för transport, behandling och slutligt omhändertagande uppgå till ca per kg kvicksilver. Regeringen delar bedömning att sådana ökade kostnader kan motverka en effektiv insamling. Upparbetning av kvicksilveravfall och miljöriktigt slutförvar torde vidare leda till betydligt högre mottagningskostnader för sådant avfall än vad som återspeglas i dagens avfallstaxor. Möjlighet att temporärt få ekonomiskt stöd för att ta hand om vissa kvicksilverhaltiga varor och produkter kan därför behövas, så att det kvicksilverhaltiga avfallet inte lämnas bland det ospecificerade avfallet. Ett sådant stöd kan enligt regeringens mening också skapa förutsättningar för etablering av erforderlig insamlings-, behandlings- och slutförvaringskapacitet. Kommunerna har en viktig roll när det gäller att förbättra insamlingen av kvicksilverhaltiga varor och produkter genom t.ex. informations- och insamlingskampanjer. Kommunerna har också ansvar enligt renhållningslagen (1979:596) för avfallsplanering och omhändertagande av hushållsavfall. Regeringen anser att det inom ramen för detta ansvar är kommunernas uppgift att ombesörja att en effektiv mottagning av kvicksilverkomponenter kommer till stånd, t.ex. vid miljöstationer. Kommunerna bör också verka för att sådana källsorteringssystem inrättas som är inriktade på ett säkert omhändertagande av uttjänta lysrör och andra kvicksilverinnehållande lampor. Inom ramen för det arbete som bedrivs bl.a. inom kommunerna för att få slammet från de kommunala avloppsreningsverken så rent att det utan risk kan användas i jordbruket är det viktigt att huvudmännen för avloppsreningsverken kartlägger utsläpp av kvicksilver till det avloppsvatten som tillförs reningsverken. Regeringen erinrar om den ändring som skett i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och som innebär bl.a. att huvudmannens möjligheter tydliggjorts att föreskriva villkor för och begränsningar i rätten till utsläpp till det allmänna avloppsnätet för att säkerställa godtagbar slamkvalitet. I detta sammanhang kan nämnas att , enligt vad regeringen erfarit, avser att utarbeta regler för funktion och skötsel av amalgamavskiljare vid tandvårdsinrättningar och ta initiativ till att ett besiktningssystem med ackrediterade kontrollorgan införs. Regeringen har genom en ändring i förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m. beslutat om gränsvärden för vissa metaller, bl.a. kvicksilver, i slam som skall överlåtas eller saluföras för jordbruksändamål. Förordningsändringen träder i kraft när träder i kraft Kvicksilver används också i bl.a. lysrör, metallhalogenlampor och neonljus. Utvecklingen sker mot lysrör med allt lägre kvicksilverinnehåll. Det finns nu också kriterier för miljömärkning av ljuskällor. Den separata insamlingen av uttjänta lysrör är emellertid otillräcklig. Merparten av alla förbrukade lysrör och övriga kvicksilverinnehållande lampor hamnar bland hushållsavfall eller icke-branschspecifikt avfall på avfallsdeponier eller tillförs förbränningsanläggningar. Även om vissa kommuner har organiserad insamling av lysrör, främst för att förhindra kvicksilverutsläpp vid avfallsförbränning, sker återvinning och upparbetning av kvicksilvret i lamporna endast till en mindre del. Sannolikt finns en stor mängd kvicksilvertermometrar kvar hos hushållen. Insamlingen måste därför öka genom t.ex. informationsinsatser och insamlingskampanjer riktade till hushållen. Regeringen anser att det är som skall ge erforderligt stöd i dessa sammanhang. har i sin rapport erinrat om att stora kvantiteter kvicksilvertermometrar finns i . Regeringen anser att försvaret så snart som det föreligger för försvaret lämpliga utprovade ersättningsalternativ, skall byta ut kvicksilvertermometrarna och därvid tillse att dessa tas om hand på ett miljöriktigt sätt. Utöver nu nämnda exempel finns en rad varor och produkter med större eller mindre kvicksilverinnehåll och med bättre eller sämre förutsättningar att tas om hand på ett säkert och miljöriktigt sätt när de tjänat ut. Information till användarna är naturligtvis en första sådan förutsättning. Det måste i fortsättningen vara producenten - dvs. tillverkare, importörer och försäljare - som skall se till att nödvändig information lämnas. Sådana varor och produkter förekommer t.ex. i form av strömbrytare i hushållsapparater och bilar och nivåvakter i pumpsystem. Det är sedan en uppgift för Kemikalieinspektionen, och andra berörda myndigheter att utöva tillsyn över hur producenterna lever upp till detta ansvar och att ta behövliga initiativ. En risk som uppenbarat sig är det kvicksilverhaltiga avfall som uppstår i samband med ombyggnader eller rivningar av byggnader. Totalt uppskattas mängden upplagrat kvicksilver i byggnader till . Det finns inga generella riktlinjer för hantering av bygg- och rivningsavfall. Regeringen har emellertid erfarit att avser att utarbeta sådana generella riktlinjer. För att få till stånd en effektivare och mer heltäckande insamling av uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver behövs nu ett särskilt åtgärdsprogram. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att i samverkan med andra berörda myndigheter, näringslivsorganisationer och kommunerna påbörja arbetet med ett sådant program. Programmet bör genomföras inom en tidsram . Regeringen avser att budgetproposition återkomma bl.a. till frågor om finansiering av de särskilda insatser som behövs. 7.3 Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall Regeringens förslag: Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksilver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte återvinnas. Regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta förslag till slutförvaring i av kvicksilverhaltigt avfall. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i förslag att kvicksilver inte bör återvinnas och att kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör slutförvaras inom landet. (f.d. ) och anser att återvinning av det kvicksilver som är i omlopp i samhället i det internationella perspektivet bör vara ett bättre alternativ än brytning och utvinning av kvicksilver ur malm. i anför att alternativa sätt till slutlig förvaring behöver utredas mer förutsättningslöst än vad som skett av . Skälen för regeringens förslag: En långsiktigt hållbar lösning behöver tas fram för hur kvicksilverhaltigt avfall skall slutligt tas om hand på ett säkert och miljöriktigt sätt. En avgörande fråga för hur den slutliga lösningen skall se ut är om återvinning är acceptabelt eller ej. Regeringen delar uppfattning att återvinning och förnyad användning av kvicksilver innebär sådana risker för miljön att andra lösningar bör sökas. Användningen av kvicksilver har minskat såväl i som internationellt. Trots förbudet mot import och försäljning av vissa kvicksilverhaltiga varor i finns emellertid en viss efterfrågan på kvicksilver för användning inom olika varor och produkter. Kemikalieinspektionen påpekar i en rapport till regeringen om avvecklingen av bly- och kvicksilveranvändningen att gällande förbud inte får effekt med mindre än att import och försäljning av kvicksilver förbjuds. Enligt regeringens mening kan ett långsiktigt säkert slutförvar för kvicksilver innebära att avfallet måste förvaras i bergrum. Samma grundläggande kriterier bör därvid gälla för slutförvar av kvicksilver som för t.ex. radioaktivt avfall vad avser förvarets långtidsbeständighet och andra säkerhetsaspekter. Erfarenheter från detta område bör utnyttjas vid utformningen av ett framtida förvar för kvicksilverhaltigt avfall. För uttjänta lysrör och andra kvicksilverhaltiga belysningskällor bör särskilda, miljöriktigt utformade ytförlagda deponeringsanläggningar kunna utgöra alternativa slutförvar med hänvisning till det begränsade kvicksil- verinnehållet i dessa produkter och till att utvecklingen sker fortlöpande mot lysrör och andra kvicksilverhaltiga belysningskällor med lägre kvicksilve- rinnehåll. Alternativa metoder som utvecklas för att ta om hand sådana och liknande varor och produkter med mer begränsat kvicksilverinnehåll kan också vara möjliga att utnyttja i sammanhanget. Prövning av upplag eller anläggningar för behandling av kasserade varor och produkter som utgörs av kvicksilverhaltiga belysningskällor kan ske enligt tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen (1969:387). Det ankommer på regeringen att överväga behövliga förordningsändringar. har låtit utföra en inledande utredning om hur ett slutförvar för kvicksilveravfall bör vara utformat. Verket beräknar att det är möjligt att inom en tidsram ta fram nödvändigt underlag i form av förstudier, kravspecifikationer och förprojektering för beslut om sådant slutförvar. Det är angeläget att ett arbete med att upprätta förslag till slutförvar i för upparbetat kvicksilverhaltigt avfall kan inledas och genomföras. Detta arbete bör bedrivas av i samverkan med bl.a. , , samt andra instanser med erfarenhet från bergförvaring av farligt avfall. Regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta förslag till slutförvar i av upparbetat kvicksilverhaltigt avfall. I avvaktan på att ett permanent slutförvar ordnats är det enligt regeringens mening angeläget att säker lagring temporärt kommer till stånd av insamlat kvicksilverhaltigt avfall. Risken är annars stor att insamlat kvicksilver åter kan komma ut i miljön t.ex. genom att metalliskt kvicksilver förångas. Regeringen avser att i 1994-års budgetproposition återkomma till frågan om finansiering av kostnader bl.a. för sådan temporär lagring. Sammanfattning, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt avfall - nya regler Betänkandet innehåller en uppföljning och konkretisering i form av lagförslag m.m. av framställningen i det tidigare lämnade principbetänkandet (SOU 1992:45) Miljöfarligt avfall - Ansvar och riktlinjer. Principbetänkandet har remissbehandlats. I kapitel 1 utvecklas diskussionen kring ansvarsfrågorna i olika led av hanteringen av miljöfarligt avfall. Utredningen anger sin övergripande syn i dessa frågor. Den innebär att ett producentansvar för varor och produkter, som när de kasseras utgör miljöfarligt avfall, bör eftersträvas och utvecklas i samma riktning och med utnyttjande av samma medel som på andra avfallsområden, t.ex. förpackningar. Ansvaret för avfall från processer m.m. bör på motsvarande sätt förskjutas mot ett innehavaransvar. Det är innehavaren som ansvarar för en riktig hantering inom sitt led i behandlingskedjan och för att överlämnande i nästa led enbart sker till annan innehavare med vederbörliga tillstånd. Endast genom ett sådant överlämnande kan en avlastning av ansvaret ske. Hos den förste innehavaren, den i vars verksamhet avfallet uppkommer, ligger det grundläggande ekonomiska ansvaret. Enligt utredningen är huvudsyftet med förslagen att öka benägenheten att verka för förebyggande åtgärder, att stimulera till konkurrrens och till mångfald i återinsamlingssystem m.m. Det är utredningens grundsyn att det traditionella synsättet med en speciell avfallshantering som en sista länk i kedjan måste bytas mot i alla led integrerade åtgärder inriktade på att förebygga uppkomst av avfall respektive att förbereda och genomföra bästa möjliga omhändertagande av det avfall som inte kan undvikas. Detta kräver intensifierade åtgärder riktade mot speciella produktområden eller företagskategorirer, men bör stödjas av därför gynnsamma generella ansvarsregler. Utredningen lägger fram följande förslag: - En definition inom lagen om kemiska produkter (LKP) av begreppet miljöfarligt avfall (MFA) med sikte på att MFA-regleringen skall avse även miljöfarliga restprodukter som inte täcks av avfallsbegreppet. kommer parallellt med utredningens betänkande att redovisa ett förslag till förbättrad klassificering. Detta sker i ett första steg genom revidering av den vägledande förteckningen över miljöfarligt avfall. Verkets arbete går därefter vidare med en fördjupad revidering, med ökad vikt vid anpassning till EGs klassificering. - Genom en ny 13 a LKP tydliggörs att ansvaret för miljöfarligt avfall ligger hos den i vars verksamhet avfallet uppkommer eller hos den som innehar det i senare led. - Det kommunala transportansvaret tas bort, och något generellt kommunalt behandlingsansvar fullföljs inte. Nuvarande regler ersätts med ett heltäckande system med tillstånd för hantering av miljöfarligt avfall. - Utredningen förutsätter att det pågående arbetet med en ny miljöbalk utmynnar i att avfallsfrågorna tillmäts ökad vikt och att tillståndsprövningen inriktas på begränsning av avfall både från process och produkter. Härutöver skall regler i ökad utsträckning kunna ges för t.ex. förberedande avfallshantering. Förutsättningarna för att ompröva gamla tillstånd bör förbättras. En utgångspunkt för utredningens förslag om nytt regelsystem för hantering och behandling av miljöfarligt avfall är alltså att regeln om ett kommunalt transportansvar skall tas bort och tanken på ett kommunalt behandlingsansvar inte fullföljas. Detta gör att krav uppkommer på andra former av kontroll och överblick. Även av andra skäl bör regelsystemet för hantering av MFA skärpas och möjligheterna för konkurrens öka. Det kan också, mot bakgrund av den generella utvecklingen inom kommunerna när det gäller ekonomi, engagemang i nya uppgifter m.m. ifrågasättas om den tidigare tänkta utvecklingen mot ett kommunalt ansvar kan komma att fullföljas. Förslagen i kapitel 4 grundar sig i väsentliga delar på en inom SNV i anslutning till remissbehandlingen upprättad PM och innebär ett strikt regelsystem för hela hanteringskedjan producent-mellanlagring-förbe- handling-slutligt omhändertagande inklusive transporterna. Samtliga som mellanlagrar, behandlar, slutligt omhändertar och transporterar miljöfarligt avfall skall ha tillstånd för sin verksamhet enligt förordningen om miljöfarligt avfall. Undantaget från tillståndsplikten beträffande slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall i anslutning till den anläggning där det uppkommit och det undantag som finns enligt 17 förordningen om miljöfarligt avfall tas bort. Tillståndsmyndigheter blir och . Samtliga tillstånd föreslås bli tidsbegränsade, bl.a. i syfte att stimulera till användning av bästa möjliga teknik. Krav kommer att ställas på att även sökande för tillstånd till mellanlagring, behandling och slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall ställer en godtagbar ekonomisk säkerhet. Utredningen har med hjälp av en grupp experter och en konsult genomfört en översiktlig konsekvensbedömning av förslagen. Bedömningarna ger både stöd för utredningens huvudlinje och uttrycker osäkerhet om konsekvenserna av den omställning som förslagen till nytt regelsystem innebär. Behovet av en effektiv tillsyn understryks kraftigt. Utredningen för fram kompletterande förslag som motiveras av såväl de nämnda konsekvensbedömningarna som av utredningens egna överväganden: - Kostnaderna för SNV:s och länsstyrelsernas tillståndsprövning och systemtillsyn m.m. föreslås bli täckta genom att avgifter tas ut i tillståndsverksamheten. - Avgiftsbeläggning av tillsyn bör kunna ske enligt lagen om kemiska produkter (LKP) på samma sätt som gäller enligt miljöskyddslagen. - Kommunerna bör, genom en ändring i renhållningslagen, tillförsäkras möjlighet att frivilligt bedriva verksamhet inom området. Remissinstanser, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt avfall - nya regler Följande instanser har inkommit med yttrande: , , , , , , , , , Arbetarskyddsstyrelsen (), , , , , , Kemikalieinspektionen, Stiftelsen (), Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Tekniska (), , , , i , i län, i , i län, i , i , , kommun, kommun, kommun, , , , kommun, , , , , Svenska , (), i (LO), (), Kemikontoret, Miljöfarligt avfall i (), , , Tankrengörares och (), Svensk Av- fallskonvertering AB (), , , , , Verkstadsindustrier, , Nordvästra , Kemiavfall i , Teko-industrierna, Tekniska , . Följande instanser har beretts tillfälle men inte inkommit med yttrande: (), , , kommun, kommun, , , , , Stiftelsen , . Sammanfattning av Statens naturvårdsverks rapport avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager, rapport 4177 Stora områden i är allvarligt påverkade av kvicksilver. Spridningen kan inte längre kopplas direkt till enskilda utsläpp utan det är fråga om en utbredd diffus förorening av mark och vatten. beslutade att användningen av kvicksilver bör avvecklas . Den avvecklingsplan som antogs kommer successivt att att minska tillförseln av kvicksilver till samhället. finns det en stor mängd varor och produkter i bruk ute i samhället som innehåller kvicksilver. Detta vårt dolda kvicksilverlager har uppskattats till storleksordningen . tillförs nya kvicksilverhaltiga produkter inom vissa områden. När sådana produkter kasseras hamnar de alltför ofta i avfallsströmmar som inte bör innehålla kvicksilverhaltigt avfall. De bidrar därmed till fortsatt diffus spridning av kvicksilver till miljön från deponier och annan avfallsbehandling. Denna utredning syftar till åtgärder för att åstadkomma miljöriktig hantering av kasserade produkter som innehåller kvicksilver. De föreslagna åtgärderna ska också leda till miljömässigt bra hantering av övriga kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall. Dagens avfallshantering tar inte tillräcklig hänsyn till att kvicksilver- haltiga produkter finns utspridda i samhället och att detta kvicksilver behöver särbehandlas för att långsiktigt hållbara lösninar skall kunna åstadkommas. Detta beror bland annat på otillräcklig information och utbildning, bristande kunskaper om produkternas kvicksilverinnehåll och förekomst, felaktigheter vid hanteringen av avfall samt otillräckliga styrmedel och resurser för myndigheternas tillsynsinsatser. Att separat ta hand om kvicksilverhaltigt avfall kräver både särskilda arbetsinsatser och ekonomiska uppoffringar av den som vill göra sig av med avfallet. Myndigheterna har svårt att kontrollera att all avfallshantering sker korrekt. De rättsliga verktygen är otillräckliga för att erforderliga krav skall kunna ställas. För många kvicksilverhaltiga produkter i bruk går det inte att utkräva producentansvar, därför att de tidigare producenterna har upphört med sin verksamhet. Hela kedjan från insamling av kasserade kvicksilverhaltiga produkter, upparbetning av avfallet och slutligt omhändertagande av kvicksilvret måste få långsiktigt fungerande och säkra lösningar. Merparten av det kvicksilverhaltiga avfallet lagras på . Någon lösning för upparbetning och slutligt omhändertagande finns ännu inte. Den separata insamlingen av kasserade produkter och varor som innehåller kvicksilver måste förbättras för att minska kvicksilverspridningen till miljön. En effektiv insamling av kasserade produkter och varor kräver: - kunskap och spridning av information om förekomsten av kvicksilver i olika produkter och varor; - krav på och ekonomiska incitament till bättre sortering och insamling av kvicksilveravfall vid källan; - ekonomiskt stöd till omhändertagande av vissa produkter; - förbättrade rutiner för kemikalie- och avfallshantering och klara ansvarsförhållanden för dessa; - enkla insamlingssystem med hög servicenivå och en fungerande organisation för det fortsatta omhändertagandet; - kontroll av avfallshanteringen i alla led. Ett miljöriktigt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall förutsätter också ett miljöriktigt slutligt omhändertagande. Beslutet om att avveckla kvicksilveranvändningen och att inte alls använda kvicksilver leder till slutsatsen att kvicksilver ej bör återvinnas. Den enda framkomliga vägen är ett säkert slutförvar, där kvicksilvret läggs i sådan form och på sådant sätt att läckaget till den yttre miljön blir så litet som möjligt även sett i ett mycket långt tidsperspektiv.