prop · GH03236 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:236 Vissa jordbrukspolitiska frågor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra skall uppgå till för /95. Vidare redovisas konsekvenserna för vegetabilieodlingen av den träffade överenskommelsen med EU om villkoren för ett svenskt medlemskap i . Statens ansvar för socialförsäkringsskyddet för jordbrukare avvecklas. Lant- brukarnas riksförbund ges ansvaret att finna en så ekonomiskt gynnsam socialförsäkringslösning för jordbrukarkollektivet som möjligt. Skördeska- deskyddet avvecklas skörd. 1 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut........................3 2 Ärendet och dess beredning.........................3 3 Stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra /95...................4 4 Omställningsprogrammets utformning vid ett EU-medlemskap......................................7 5 Socialförsäkringsskyddet och skördeskadeskyddet inom jordbruket....................................12 Bilaga Förteckning över remissinstanserna beträffande Statens jordbruksverks rapport 1993:25 Stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra 1994/95..........................14 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......................................15 2 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.godkänner vad regeringen anför om en avveckling av skördeskade- skyddet (avsnitt 5), 2.godkänner vad regeringen anför om dispositionen av medel för ett socialförsäkringsskydd för jordbrukare (avsnitt 5), 3.till Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra för /95 under nionde huvudtiteln anvisar ett för- slagsanslag på , 2 Ärendet och dess beredning Regeringen gav i uppdrag att beräkna stödbehovet för jordbruket och livsmedelsindustrin i norra . Jord- bruksverket har presenterat utredningen i sin rapport 1993:25. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga. Re- misssvaren finns tillgängliga i . Regeringen föreslog (prop. 1993/94:3) att återbetalningskravet och övriga regler för omställningsprogrammet med ett undantag skulle kvarstå under hela omställningsperioden t.o.m. . De jordbrukare som inte genomför en varaktig omställningsåtgärd före men i övrigt följer omställningsvillkoren skulle emellertid få ett sänkt återbetalningskrav till per ha enligt regeringens förslag. avslog regeringens förslag om att sänka återbetal- ningskravet till per ha (prop. 1993/94:3, bet. 1993/ 94:JoU6, rskr. 1993/94:43). anförde emellertid i sitt betänkande, beträffande återbetal- ningskravet, att regeringen borde återkomma med en utförlig analys av vilka re- ella möjligheter till ekonomiskt hållbara alternativ som de jordbrukare har haft som inte varaktigt ställt om sin produktion men ändå uppburit stöd. Regeringen borde dessutom återkomma med en analys om rättviseaspekterna och med en beskrivning av infasningen av omställningsprogrammet i EG:s trädesprogram. ansåg att på grundval av en sådan analys kan en förnyad bedömning göras angående återbetalningsskyldigheten för de jordbrukare som inte genomfört en varaktig omställning av sin produktion. Regeringen har avslutat förhandlingarna med EU om villkoren för ett svenskt medlemskap. I budgetpropositonen 1994 har regeringen i avvaktan på en särskild proposition i ämnet, föreslagit att till Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra , för /95 beräkna ett förslagsanslag av . Regeringen tar nu upp bl.a. dessa frågor. 3 Stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra /95 Regeringens förslag: Stödnivån för jordbruket och förädlingsindustrin i norra skall vara oförändrad under /95. Det ger en total beräknad kostnad för stödet på . En översyn av stödet skall göras mot bakgrund av bl.a. resultatet av förhandlingarna med EU om villkoren för ett svenskt medlemskap. Statens jordbruksverks förslag: I uppdrag ingick att beräkna stödbehovet för jordbruket och livsmedelsindustrin med utgångspunkt års livsmedelspolitiska beslut. I detta beslut slås fast att lönsamheten i jordbruket i norra inte skall tillåtas sjunka nämnvärt till följd av avregleringens effekter. skulle vidare redovisa effekterna på lönsamheten av de åtgärder som vidtagits eller planeras för att anpassa det svenska jordbruket till EG:s jordbrukspolitik. Verket skulle slutligen lämna en redogörelse för kombinationsverksamheternas betydelse för lönsamheten hos jordbruksföretagen. har gjort två alternativa beräkningar av stödbehovet i sin rap- port. Om utgångspunkten är att endast reformens effekter på lönsamheten skall beaktas, visar beräkningar på totalt sett en förbättrad lön- samhet mellan /90 och och följaktligen ett minskat stödbehov. Verket har också gjort en beräkning som tar hänsyn till alla effekter på lönsamheten. Denna beräkning tyder på sänkt lönsamhet och ett ökat stödbehov. För mjölk och nötkött har samma beräkningsmodell som tidigare använts. Mo- dellerna för slaktsvin och smågrisar har anpassats så att de nu tar hänsyn till krav på spridningsareal för svingödsel. Specifika beräkningsmodeller har tagits fram för övriga produktionsgrenar - får och lamm, getmjölk, ägg och po- tatis - för vilka stödet tidigare beräknats schablonmässigt. Enligt är det förknippat med betydande svårigheter att göra beräkningar där effekter av olika jordbrukspolitiska åtgärder särskiljs från varandra. Framöver torde det bli allt svårare att avgöra vad som är en effekt av avregleringen och vad som beror på andra faktorer - t.ex. EG-anpassningen. Verket tycker att det är tveksamt om det över huvud taget är meningsfullt att framöver separat försöka beräkna vilka effekter avregleringen haft på lönsam- hetsnivån i jordbruket. Remissinstanserna: Samtliga länsstyrelser och anser att stödnivån bör höjas /95. Närings- och teknik- utvecklingsverket, , Konsumentberedningen och Svenska livs- medelsarbetareförbundet förespråkar dock att endast effekterna av avregleringen skall beaktas och stödnivån följaktligen sänkas. Några remissinstanser anger inte vilket beräkningsalternativ som bör ligga till grund för stödet /95, men anser i likhet med att det föreligger stora svårigheter att särskilja reformens effekter från andra effekter på lönsamheten. Flera remissinstanser ser det vidare som angeläget att införa investeringsstöd för kombinationsverksamheter, alternativt göra glesbygdsstödet mer flexibelt. Skälen för regeringens förslag: Strukturutvecklingen i jordbruket i norra följer relativt väl den för resten av landet. Det totala antalet företag har dock minskat något snabbare i norra än i resten av landet och något mer i de norra delarna av stödområdet än i de södra. Åkerarealen har å andra sidan minskat något mindre än i resten av landet, vilket beror på att omställningen av jordbruksmark varit mindre. Antalet mjölkkor har minskat i takt med övriga landet. Antalet svin ökade både i norra och i riket totalt. Omfattningen på svinproduktionen är emellertid fortfarande liten i norra . Såväl inkomstnivå som inkomstutveckling för mjölkföretag är jämförbara med resten av landet, med undantag av de största företagen, där inkomstutvecklingen varit negativ i riksområde 3 . Avräkningspriserna för mjölk ligger fortfarande något under riksgenomsnittet och avräkningspriserna varierar kraftigare i norra , vilket beror på att säsongsprissättningen slår hårdare där. Invägningen har ökat i stödområdet , vilket är en något mindre ökning än för riket totalt sett. Antalet mjölkleverantörer minskade både i stödområdet och i resten av landet men stödområdets andel mjölkleverantörer har i stort sett varit oförändrad (). Vid fastställandet av stödnivån för innevarande budgetår var situationen den- samma som . Mot bakgrund av den osäkerhet som gällde bl.a. prisutvecklingen, svårigheterna att urskilja reformens effekter och att vissa åtgärder vidtagits för att anpassa jordbruket till EG var regeringen då inte beredd att föreslå en sänkning av stödnivån för jordbruket i norra (prop. 1992/93:183, bet. 1992/93:JoU20, rskr. 1992/93:330). beslutade i enlighet med regeringens förslag om en oförändrad stödnivå för /94. Stödberäkningarna utgår från /90 som basår för beräkningarna av lönsamhetsutvecklingen. Jämförelseåret i beräkningarna av stödbehovet 1994/95 är . Eftersom det generella kobidraget som utbetalades under /90 låg på en relativt låg nivå och nådde sin topp först /92, slår de senaste årens nedtrappning av bidraget inte igenom i lönsamhetsberäkningarna. analys av effekterna av EG-anpassningen av jordbruket tyder på att den gradvisa sänkningen av kobidraget fr.o.m. /93 i praktiken dock verkat sänkande på lönsamheten för mjölkföretag i norra . Denna tendens gäller med största sannolikhet även i övriga landet. Som vi tidigare redovisat har trots detta invägningen av mjölk ökat såväl i stödområdet liksom i resten av landet . Med tanke på den, i förhållande till övriga landet, måttliga ökningen i invägningen, nedgången i antalet leverantörer och den stora osäkerheten vad gäller att särskilja reformens effekter från andra effekter på lönsamheten föreslår regeringen en oförändrad stödnivå för jordbruket och förädlingsindustrin även för nästa budgetår. Vidare bör stödet till industrin inte längre ingå som en högstsatt del i anslaget. Stödnivån kan därmed hållas oförändrad även om produktionsvolymerna förändras. Kostnaden för stödet beräknas uppgå till totalt , varav avser jordbruket och livsmedelsindustrin. blev en överenskommelse mellan om villkoren för medlemskap i klar. Vad beträffar stödet till jordbruket i norra innebär överenskommelsen att EU-medfinansierat s.k. bergsjordbruksstöd eller stöd till s.k. mindre gynnade områden - LFA-stöd - får utbetalas i stödområdet. Därutöver har möjlighet att ge nationellt stöd i områdena 1-3 för att fylla upp resterande stödbehov. Överenskommelsen innebär vidare att EG:s miljöstöd skall kunna användas för att möta de specifika problemen i jord- bruket i norra . Enligt regeringens bedömning bör en översyn av stödet göras, där bl.a. grunderna för beräkning ses över mot bakgrund av de angivna problem som föreligger vad gäller kopplingen till livsmedelspolitiska beslut och överenskommelsen med EU. Kopplingen till beslut kommer att behöva ersättas med någon annan beräkningsgrund för stödet, där hänsyn tas även till bl.a. produktions- och strukturutveckling. Pristilläggen kommer att behöva ersättas med någon annan typ av produktionsanknytning. I detta sammanhang får även utredas t.ex. ett eventuellt utvidgat stöd till nötköttsproduktionen genom ett s.k. särskilt dikostöd till norra utöver det generella stödet. Denna fråga har tagits upp av några remissinstanser. Regeringen avser att återkomma till med förslg vad gäller den framtida utformningen och beräkningen av stödet. har inte gjort något försök att beräkna kombinationsverksamheternas effekt på företagens lönsamhet. Verket har däremot redovisat en del statistiskt material vad gäller kombinationsverksamheter samt en studie genomförd av som rör de investeringar i kombinationsverksamheter som skett med stöd inom ramen för glesbygdsstödet och åtgärdsprogrammet för norra . Det är något vanligare med kombinationsföretag i norra än i övriga landet. Totalt sett har åtgärdsprogrammet omfattat /89-1991/92. Medlen har använts till investeringar i jordbruksdelen och i kombinationsverksamheter, till projektverksamhet samt forskning och försök. Inom åtgärdsprogrammet och glesbygdsstödet har ca gått till investeringar i kompletterande verksamhet vid jordbruksföretag i norra /89-1992/93. Investeringarna i kombinationsverksamhet genererar i högre grad nya arbetstillfällen än investeringar i traditionell jordbruksverksamhet. De har dessutom varit billigare per sysselsättningstillfälle. Företagen som erhållit stöd har fått en ökad arbetstid i företaget, omsättningen har ökat eller förväntas öka och ekonomin är oförändrad eller har blivit bättre. Inkomsterna från kombinationsverksamheter utgör dock normalt en liten del av familjens sammanlagda inkomster. Enligt regeringens uppfattning är kombinationsverksamheter ett värdefullt komplement till jordbruket, speciellt i företag där omfattningen på jordbruksde- len är liten. Stöd till kombinationsverksamheter lämnas inom ramen för glesbygdsstödet. Detta förstärktes i samband med livsmedelspolitiska beslut. Syftet med förstärkningen var att stärka jordbruksnäringen och verksamheter som bedrivs i kombination med jordbruksföretag. Inom ramen för EG:s strukturpolitik finns ett stöd till landsbygdsutveckling - mål 5 (b)-stöd - som har vissa likheter med åtgärdsprogrammet. I de fortsatta över- läggningarna med diskuteras hur stödet till landsbygdsutveckling skulle kunna appliceras i . Även stödet inom det nya målet 6 kan på liknande sätt ges för att främja landsbygdsutveckling. Regeringen avser att återkomma till denna fråga då dessa överläggningar har avslutats. I skrivelser till chefen för har Bär och Grönsaker ek.för. föreslagit dels ett särskilt stöd för bär och grönsaksodling i norra , dels särskilda medel för en elitplantstation för norra . Även dessa frågor bör tas upp i samband med att tillämpningen av olika stöd i norra vid ett EU-medlemskap utreds. 4 Omställningsprogrammets utformning vid ett EU-medlemskap Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap skall EG:s trädesprogram tillämpas från den dag ansluter sig till EU. Ett jordbruksföretag kan inte delta i det svenska omställningsprogrammet och EG:s program. Företag med omställningsmark som önskar få arealbidrag m.m. enligt EG:s program innan det svenska omställningsprogrammet avslutats skall återbetala del av erhållet omställningsbidrag. Varaktighetskravet i det svenska omställningsprogrammet slopas vid ett EU-medlemskap. Bakgrund till regeringens bedömning: gav i samband med sin behandling av budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/93:JoU13, rskr. 1992/93:231) regeringen i uppdrag att pröva frågan om en EG-anpassning av omställningsprogrammet till EG:s trädesprogram. I jordbruksutskottets betänkande föreslog utskottet att regeringen skulle verka för att omställningsprogrammet i största möjliga utsträckning anpassas till EG:s trädesprogram. Utskottet sade sig vara medveten om att en sådan anpassning förutsatte överväganden om både tekniska frågor och mer övergripande ekonomisk-politiska frågor, såsom t.ex. trädesvillkoren, varaktigheten och återbetalning av omställningsstödet. Med anledning av detta bereddes frågan om kravet på varaktighet, odlingsbegränsning, återbetalning och trädesvillkor inom omställningsprogrammet inom regerings- kansliet. Med varaktig omställning avses i det frivilliga omställningsprogrammet att den areal som anslutits till programmet skall ha ställts om till annan användning än traditionell livsmedelsproduktion före och att denna areal fram till detta datum inte används för odling av s.k. prisreglerade grödor för livsmedelsproduktion. Efter ställs inga krav på omställningsarealens användning. EG:s trädesprogram kan beskrivas som ett obligatoriskt trädesprogram som i princip skall gälla . Trädeskravet fastställs beräknat på årets odling. De till synes stora skillnaderna mellan omställningsprogrammet och EG:s trädesprogram är principiellt viktiga, men i praktiken är programmen tämligen lika och effekten av dem blir i stort den samma. Som tidigare nämnts avslog regeringens förslag om att sänka återbetalningskravet till per ha (prop. 1993/94:3, bet. 1993/ 94:JoU6, rskr. 1993/94:43). anförde i sitt betänkande att regeringen borde återkomma med en utförlig analys om vilka reella möjligheter till ekonomiskt hållbara alternativ som de jordbrukare har haft som inte varaktigt ställt om sin produktion. Regeringen borde dessutom återkomma med en analys om rättviseaspekterna och med en beskrivning av infasningen av omställningprogrammet i EG:s trädesprogram. Utskottet ansåg att på grundval av en sådan analys kan en förnyad bedömning göras angående återbetalningsskyldigheten för de jordbrukare som inte genomfört en varaktig omställning av sin produktion. anslöt sig till utskottets överväganden. Regeringen har avslutat förhandlingarna med EU om villkoren för ett svenskt medlemskap. Skälen för regeringens bedömning: Resultatet av förhandlingarna om ett svenskt EU-medlemskap Förhandlingarna mellan och EU angående villkoren för jordbrukssektorn för medlemskap i avslutades . Överenskommelsen innebär bl.a. att skall delta i den gemensamma jordbrukspolitiken av ett medlemskap. Detta innebär bl.a. att vid ett EU-medlemskap skall tillämpa vad gäller trädeskrav och övriga villkor för arealbidrag. Den i omställda marken kommer att räknas in i den basareal på ca 1,8 miljoner ha som får vid ett medlemskap. Produktion av spannmål, proteingrödor (ärtor, åkerbönor och sötlupin) och oljeväxter blir berättigade till arealbidrag under förutsättning att trädesvillkoren uppfylls. Det innebär att det för jordbrukare som ansöker om EG:s bidrag för arealbidragsberättigad odling införs ett individuellt trädeskrav som står i relation till odlingen av bidragsberättigade grödor. Trädeskravet är för roterande träda och för fast träda. Jordbrukare med en bidragsberättigad odling som är mindre än ca 23 ha undantas från trädeskravet. Den exakta arealen för att få fullt arealbidrag utan att behöva träda mark beräknas utifrån regionens genomsnittliga spannmåls- avkastning, vilket innebär att ju lägre avkastningen är i ett område desto stör- re areal undantas från trädeskrav. Inom ramen för förhandlingarna har fått ett nationellt undantag som anger att mark inom omställningsprogrammet som används för extensivt bete kan bli berättigad till årlig trädesersättning inom ramen för EG:s trädesprogram. Detta gäller av , dvs. den period som var fastlagd för omställningen. kommer extensivt bete inte att vara bidragsberättigat enligt för träda. Konsekvenser för vegetabiliesektorn Vid ett svenskt EU-medlemskap kommer att införa ett trädesprogram i enlighet med . Detta innebär att jordbrukare som önskar få arealbidrag enligt också måste uppfylla de trädesvillkor som gäller. De jordbrukare som önskar kvarstå i det svenska omställningsprogrammet skall få göra detta. Denna mark kan emellertid inte tillgodoräknas som träda. Någon möjlighet att ha mark i det svenska programmet och i EG:s program skall emellertid inte medges. Jordbrukare som deltar i det svenska omställningsprogrammet kan utnyttja omställd mark som träda enligt EG:s program under förutsättning att användningen står i överensstämmelse med . Ett undantag har medgetts för mark som utnyttjas för extensivt bete inom ramen för det svenska programmet. kan sådan mark klassas som trädesmark enligt EG:s program. I det fall jordbrukare önskar lämna det svenska omställningsprogrammet för att få EG:s areal- och trädesbidrag skall återbetalning ske med en viss del av lämnat omställningsbidrag. För de jordbrukare som inte lämnar det svenska om- ställningsprogrammet ställs naturligen inga sådana krav. Dessa jordbrukare kan emellertid välja att efter den svenska omställningsperiodens slut ansluta sin mark till EG:s program. För varaktigt omställd mark inom omställningsprogrammet som inte kan få arealbidrag enligt , t.ex. skogs- och våtmarker, bör inget krav på återbetalning ställas. Eftersom mark i om-ställningsprogrammet vid ett EU-medlemskap i princip kommer att ingå i basarealen kan kravet på en varak- tig omställning för sådana marker i detta läge inte upprätthållas. Ett sådant krav skulle endast leda till att jordbrukare tvingades att lämna det svenska programmet . Att ha ett program som kräver en varaktig omställning och ett annat program som medger att samma arealer kan utnyttjas i ett årligt trädesprogram kan inte motiveras. I det läge som uppkommit kommer jordbrukarna i sin planering av markanvändningen att utgå ifrån de regler som gäller inom EG. utgör 370 000 ha av svensk omställd mark. Trädeskravet för inom ramen för EG:s jordbrukspolitiska reform torde bli ca 250 000 ha. De jordbrukare som anslöt mark till omställningsprogrammet fick i genomsnitt ca per ha. Ett villkor för omställningsstöd är att jordbrukaren inte producerar produkter som konkurrerar med befintlig livsmedelsproduktion under budgetåren 1991/92-1995/96. De som överför omställd mark till EG:s trädesprogram bör därmed bli återbetalningsskyldiga med ett belopp som motsvarar den tid som återstår av omställningsperioden. Vid ett EU-medlemskap innebär det att återbetalningsskyldigheten uppgår till per ha för de marker som anmäldes till omställningsprogrammet . EG har beslutat om två väsentliga förändringar för sitt trädesprogram sedan det infördes . Dels har man beslutat höja ersättningen för arealer i trädesprogrammet, dels har man beslutat om en väsentligt större flexibilitet vad gäller maximal trädesareal. Det är nu tillåtet att ansluta en större andel än . Det innebär att samtliga jordbrukare får full trädesersättning för mark i träda som inte omfattar större areal än jordbrukarens odling av övriga arealbidragsberättigade grödor, dvs. spannmål, proteingrödor och oljeväxter. De jordbrukare som har haft större areal ansluten till omställningsprogrammet och som övergår till EG:s träda kan få trädesersättning för hela den tidigare om- ställningsarealen. Den trädesareal som överstiger odlingen av spannmål m.m. får emellertid en reducerad ersättning som motsvarar av normal trädesersättning. Det är viktigt att påpeka att det även fortsättningsvis är möjligt för jordbrukare att fullfölja omställningsprogrammet till . Detta är av betydelse för de jordbrukare som inte har en produktion på omställningsmarken som är bidragsberättigad inom ramen för EG:s jordbrukspolitik. Nuvarande användning av omställd mark I Lantbrukets företagsregister (LBR) redovisas jordbrukarnas uppgifter om omställningsarealer och vilka åtgärder som vidtagits på dessa. Enligt LBR upp- gick omställningsarealen till ca 368 000 ha, en mindre ökning jämfört med . Huvuddelen av arealen - drygt tre fjärdedelar - finns i södra och slättbygder. av omställningsarealen ligger i . Omställningsåtgärder hade enligt jordbrukarna genomförts på av arealen. Omställnings- arealen är emellertid ännu inte godkänd av stödmyndigheten. Den största delen - - av den åtgärdade arealen används som extensivt bete. På av den åtgärdade arealen odlas energi- och industrigrödor eller andra nischgrödor. Resten av den åtgärdade arealen har i huvudsak skogsplanterats. anförde i samband med livsmedelspolitiska beslut (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327) att det är av grundläggande betydelse för att omställningsarbetet skall bli framgångsrikt och för att jordbruket skall kunna medverka i produktionen av miljövänliga ener- giformer att en varaktig marknad skapas för dessa produkter. Marknaden för t.ex. biobränslen utvecklas och därmed produkterna och teknologin för att utnyttja produkter odlade på . är marknaden för biobränsle instabil. Utbudet av skogsflis och importerad bioenergi överstiger efterfrågan. Detta kan komma att begränsa avsättningsmöjligheterna och prisbilden även för bioenergi producerad på . Möjligheterna för biologiska råvaror för industriella och tekniska ändamål är lovande, men utvecklingen befinner sig ännu på ett tidigt stadium i de flesta fall. Det finns emellertid skäl att även fortsättningsvis sträva efter att finna nya användningsområden för biologiska produkter. Det gynnar både miljön, det öppna landskapet och den regionala utvecklingen i framför allt sämre jordbruksbygder. Med hänsyn till de överskott inom spannmålsodlingen som ännu kvarstår torde lönsamheten inom den traditionella sektorn också sannolikt minska . Det finns därför ett fortsatt behov av att utveckla nya användningsområden för . Det finns i detta sammanhang anledning att understryka att ett medlemskap i medför att väsentligt högre arealbidrag kan lämnas än vad som är fallet i . Till skillnad från vad som är fallet i lämnas dessutom ett högt årligt bidrag för mark som inte får användas för livsmedelsproduktion.