prop · GH03117 · 1994-01-01 00:00:00 — Detta hindrar emellertid inte att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av denna bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle befinnas oförenlig med . Lagrådet har föreslagit att det i lagrummet valda uttrycket att lag eller annan föreskrift "inte får meddelas i strid med" konventionen ändras till att en föreskrift "inte får strida mot" konventionen. Någon sådan har inte ansetts erforderlig. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen under avsnitt 7. 16.2 Förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna I det första stycket av bestämmelsen anges att av med de ändringar som gjorts i tilläggsprotkollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som gjorts i tillläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. I förhållande till det remitterade förslaget har uttryckligen angetts att de sist nämnda protokollen utgör tillägg till konventionen. Konventionskomplexet får således ställning som vanlig lag. Genom den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ges det emellertid en särskild betydelse utan att för den skull erhålla grundlagsstatus. Endast de protokoll som är ratificerade av omfattas av lagen. Inom pågår fortlöpande en genomgång av konventionskomplexet och konventionen kan komma att bli försedd med ytterligare tilläggsprotokoll . Konventionen och tilläggsprotokollen införlivas genom den föreslagna lagen i svensk rätt genom inkorporering. Detta innebär att konventionsskomplexet skall gälla som svensk lag i den lydelse konventionen och tillläggsprotokollen har enligt originaltexterna. Konventionskomplexets originalspråk är engelska och franska. Konventionstexterna på dessa språk äger, enligt vad som sägs i konventionen, lika vitsord. Det innebär att inget av språken skall ha företräde framför det andra. De engelska och franska originaltexterna föreslås tillsammans med en svensk översättning bli intagna som en bilaga till inkorporeringslagen. En erinran härom har tagits in i bestämmelsens andra stycke. Den svenska översättningen är avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna. Översättningen har gjorts i samband med att har ratificerat konventionen respektive tilläggsprotokoll. Arbete med en nyöversättning har dock initierats. Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövnings- rätten (Del A) samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av i svensk rätt (Del B). I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avsåg. I direktiven anges emellertid vissa särskilda frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet. Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför som angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än . Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel som på ett så distinkt och precist sätt som möjligt anger vilka inskränkningar som skall vara tillåtna. Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan om vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka klarlägga beskattningsmaktens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att vi även borde överväga om inte närings- och yrkesfriheten borde ges ett grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också betydelse för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga om även denna rätt skulle ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till frågan om bör införlivas med svensk rätt. Lagprövningsrätten har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även överväga om utrymmet för lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med en överordnad författning som enligt 11 kap. 14 § RF gäller i fråga om lagar och förordningar skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge någon av de högsta domstolsinstanserna en exklusiv behörighet att utöva lagprövningsrätten. Ett ytterligare alternativ som kunde övervägas var att tillskapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift. Utöver dessa frågor som uttryckligen nämndes i direktiven har vi också prövat om det i fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grund- lagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. Vi har gjort en genomgång av den lagstiftning som på något sätt kan sägas beröra egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning som gäller i ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd av en grundlagsregel. En sådan aktualiserades först . Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga . Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regeringsformen tar endast sikte på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller miljöskyddslagstiftning. I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall måste äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemans- rätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd. Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i skall betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för . Genom att nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet bör utformas. ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot . Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i regeringsformen ge en närmare precisering av det egendomsskydd som anger. Vi anser därför att det finns skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper om äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang. Rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning kommer således ej att förskjutas. Liksom bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som har redovisats är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller. En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersättningen vid t.ex. expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regerings- formen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbe- stämmelsen. Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Enligt vår mening är dock innebörden av allemansrätten så väl känd och är allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga. En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendoms- skydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin egendom inte utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten. Vi erinrar här till en början om att det har rått enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just beskattningsrätten. Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse. Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som be- stämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd. Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition av begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att det är mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika existerande skatteformerna som en sådan definition måste vara någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa in i regeringsformens regelsystem. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst. Vi har sammantaget funnit att skälen mot en sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl som kan tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att skydda de redan etablerade näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende på att de föreslagna bestämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering som gäller i fråga om samernas renskötselrätt. Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från det målsättningsstadgande som finns i 1 kap. 2 § RF. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Skydd för de fackliga rättigheterna Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna - främst strejkrätten - utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättigheterna. De fackliga fri- och rättigheterna har emellertid, med undantag för strejkrätten, skyddats genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och rättigheterna i grundlagen - föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrations- friheten m.m. - stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och rättigheter. Vi har diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Då det pågår en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett ställningstagande till ett eventuellt grundlagsskydd för dessa rättigheter. Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför arbetsmarknaden. Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall - utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte möjligt att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel. Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen. Rätten till utbildning är inskriven i 1 kap. 2 § RF som ett målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs in ett stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan utbildning än den som ges i . Det allmänna strävar således efter att medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock inte sägas ha , då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de olika gymnasielinjerna. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även på särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har emellertid funnit det lämpligt att i grundlagen ge uttryck för den skyldighet som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla högre utbildning än grundskoleutbildning i landet. Vad gäller föräldrarätten har vi kommit till den slutsatsen att den inte finns skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av . Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del. Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder. Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lag- tekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar av större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar att den i praktiken inte kan fås att fungera. Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en begränsning av en rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid att en mängd lagförslag skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att blir handlingsförlamad. Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, som är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram något förslag till lagändring i denna del. Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett sådant synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam lagprövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt. Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.