prop · GH03185 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:185 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisas förslag och bedömningar som rör ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna m.m. Mot bakgrund av att de allmänna villkoren för myndigheterna har ändrats betydligt sedan s.k. verksledningsbeslut föreslås att regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter i första hand bör välja formen enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Vid myndigheter som blir enrådighetsverk bör regeringen i regel inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Som alternativ till enrådighetsverk bör regeringen främst överväga styrelseformen. Styrelserna bör i normala fall ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. Till ordförande bör i regel någon av de externa ledamöterna utses. I propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i vissa länsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar och revisionen av dessa. Slutligen behandlar propositionen vissa frågor om myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar. Bland annat föreslås att de centrala förvaltningsmyndigheterna själva bör få bestämma sin inre organisation. Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak gälla myndighetscheferna. 1 Förslag till riksdagsbeslut.................3 2 Ärendet och dess beredning..................4 3 Fler enrådighetsverk........................4 4 Alternativa ledningsformer.................13 5 Ledningsformen i länsmyndigheter m.fl......16 6 Årsredovisningar och revision..............18 7 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar20 8 Genomförande ........................23 Bilaga 1 Sammanfattning av Betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58)..25 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde...32 2 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens riktlinjer för förvalt- ningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten 3, 4 och 7). 2 Ärendet och dess beredning I detta ärende tar regeringen upp en del ledningsfrågor inom myndigheterna under regeringen. Med myndigheter avses därvid bara förvaltningsmyndigheter, inte domstolar. Frågor om länsstyrelsernas ledning behandlas dock inte här. Myndigheter under eller under kyrkomötet behandlas inte heller här. Genom ett beslut bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över förvaltnings- myndigheternas ledningsformer m.m. (dir. 1992:10). Bakgrunden till beslutet var att de allmänna villkoren för de statliga myndigheternas verksamhet successivt har förändrats sedan fattade sitt s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87: KU29, rskr. 1986/87:226). De verksamhetsansvariga har getts ett allt större utrymme att själva lösa ålagda uppgifter. Verksstyrelsens relation till verkschefen och dess ställning i myn- digheten borde därför på nytt ses över. Kommittén har lagt fram sitt betänkande Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58). Kommitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. Sammanlagt 52 myndigheter och organisationer har besvarat remissen, varav fyra på eget initiativ. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 3071/93). Regeringens förslag: Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall regeringen i fortsättningen i första hand välja formen enrådighetsverk om inte vägande skäl talar för annat. Myndigheterna skall själva få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor. Regeringen skall i regel vid myndigheter som blir enrådighetsverk inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Regeringen skall likaså kunna in- rätta beslutande organ för avgränsade frågor. Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén föreslår att enrådighetsverk bör vara huvudmodellen för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna. Vid vissa myndigheter, t.ex. med integritetskänslig verksamhet, bör regeringen inrätta särskilda insynsorgan. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag och finner det angeläget att de genomförs. Justitiekanslern () ställer sig inte avvisande till tanken att enrådighetsverk skall vara huvudmodellen, men förordar att man skall gå fram med en viss försiktighet innan frågan avgörs. Några remissinstanser har invändningar mot enstaka delar av förslagen. anser att det kan vara svårt att skilja mellan råd och insynsorgan. Råd bör utses av regeringen då det är ägnat att höja statusen och stärka ledamöternas integritet. Även anser att råd bör utses av regeringen. avstyrker förslaget om särskilda insynsorgan och anser att insynen bör kunna ordnas på annat sätt. Sex remissinstanser, nämligen SIDA, , , , LO och TCO-OF, avstyrker eller är i huvudsak negativt inställda till ett genomförande av huvudmodellen med enrådighetsverk. De hänvisar bl.a till att nuvarande ordning i stort fungerar bra, att utredningen har underskattat betydelsen av samhällelig insyn och medborgerligt inflytande och att ansvarsförhållandena kan göras tydliga utan att de nuvarande lekmannastyrelserna avskaffas. Liknande synpunkter har även framförts av Kust- bevakningen och . De principer för ledningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna som fastställdes av genom verksledningsbeslut innebar en ändrad syn på förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. En viktig utgångspunkt var att regeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt . Det konstaterades att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna. Detta utrymme borde enligt verksledningsbeslutet utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som är förenligt med medborgarnas intressen. I den proposition som låg till grund för verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99 s. 87) anfördes att enrådighetsmodellen, där myndighetens chef är den högsta beslutande nivån inom myndigheten, i princip är tilllämpbar på alla myndigheter. ansågs det angeläget att behålla lekmannainflytandet i myndigheternas ledning. Det betonades att det i en förvaltningsmyndighet är verkschefen som normalt skall vara ansvarig för verksamheten och att denne som regel också bör vara ordförande i styrelsen. skall besluta endast i avgränsade frågor som anges i myndighetens instruktion. Vid riksdagsbehandlingen av verksledningspropositionen konstaterade (bet. 1986/87:KU29 s. 30) att det rådde en bred enighet om att lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledning skulle bevaras. Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som tillförs myndigheterna på detta sätt ansågs allmänt vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. fick man en medborgerlig insyn i verksamheten. Med anledning av motionsyrkanden uttalade emellertid utskottet att styrnings- möjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet är större i ett system med enrådiga myndighetschefer än i ett system med beslutsfattande lekmän. Utskottet såg ett värde i båda dessa styrsystem. Verksledningsbeslutet blev mot denna bakgrund i vissa avseenden en kompromiss mellan alternativet enrådighetsverk och alternativet med verksstyrelse, där myndighetschefen och styrelsen i en del beslutsfrågor fick ett delat ansvar inför regeringen. Beslutsärenden i styrelserna består som regel av beslut om föreskrifter som riktar sig till allmänheten, anslagsframställning och årsredovisning samt åtgärder efter genomförd revision av årsredovisningen. I övrigt skall styrelsens uppgift vara att ha allmän insyn i verksamheten samt biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verksledningsbeslutet närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i respektive myndighets instruktion. Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa områden eller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra modeller, t.ex. enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet härmed undantag för en del stabsmyndigheter, myndigheter inom försvarsmakten m.fl. Med ändring av verksledningsbeslutet beslöt att intresse- representationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters styrelser, främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). Med intresserepresentation avsågs i detta sammanhang att representanter för arbetsmarknadens parter utses som ledamöter m.m. i styrelser efter att ha nominerats av respektive organisation. I propositionen anfördes att det var avgörande för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till organisationers eller andra gruppers särintressen. Intresserepresentationen borde få komma till uttryck på annat sätt, t.ex. genom att rådgivande organ eller referensgrupper knyts till myndigheten, något som också ansågs vara värdefullt för andra typer av myndigheter. Sedan fattade verksledningsbeslutet, har de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringen successivt förändrats. De centrala förvaltningsmyndigheterna arbetar i flera avseenden under nya förutsättningar. Den mest markanta förändringen är övergången till mål- och resultatstyrning. Regeringen har därigenom börjat styra sina myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt. En effektivare statsförvaltning med oförändrade eller minskade resurser har varit en övergripande målsättning. Det ställs allt större krav på myndigheterna att leva upp till de mål som och regeringen sätter upp. Tyngdpunkten kan sägas ha förskjutits från resurser till resultat eller från anslagsframställning till årsredovisning. Det är främst på grundval av årsredovisningarna som regeringen skall bedöma om de krav som har ställts bl.a. i regleringsbreven har uppfyllts. Parallellt med det ökade krav som ställs på myndigheterna har de fått vidgade befogenheter och stor frihet i fråga om hur verksamhetens mål skall nås. På det arbetsgivarpolitiska området har en betydande delegering skett. har vidare godkänt nya huvudprinciper för budgetering av myndigheternas förvaltningskostnader. Dessa innebär att regeringen mycket tydligare än tidigare i förväg kan ange myndigheternas finansiella handlingsutrymme och att myndigheterna i princip fritt kan disponera hela det ekonomiska utrymme som har fastställts för dem. En rad finansiella befogenheter har successivt delegerats till myndigheterna. Utvecklingen har vidare gått i riktning mot att inom många förvaltningsområden skapa så marknadsanpassade och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt för den statliga verksamheten. Regeringens och bedömning har varit att särlösningar skall undvikas och verksamheter renodlas inom staten. Konkurrensutsatt verksamhet bör i normala fall inte bedrivas i myndighetsform. Några myndigheter har därför försvunnit eller gjorts om till bolag. Andra verksamheter har rationaliserats, omstrukturerats eller slagits samman, allt i syfte att effektivisera dem. Sammantaget ger alla dessa förändringar myndigheterna incitament att agera kostnadsmedvetet på ett helt annat sätt än tidigare och skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Det förtjänar att nämnas att en motsvarande utveckling har drivits fram i en rad andra industriländer. Denna utveckling belyses exempelvis i den av utgivna publikationen "Developments - Survey 1993", som behandlar styrning och ledningsfrågor inom medlemsländernas statsförvaltningar. Problem med nuvarande ledningsform De svenska förvaltningsmyndigheternas styrelser har enligt regeringens mening fungerat väl i sin roll av rådgivande organ med expertkompetens inom skilda områden. Detta bekräftas också såväl av kommitténs utvärdering av verkslednings- beslutet som av många remissvar. Som ledningsorgan har styrelserna däremot haft en relativt liten betydelse. I praktiken har den rollen också minskat till förmån för den rådgivande funktionen. De nya förutsättningarna för myndigheterna kräver en klar och tydlig ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Det är svårt att förena kravet på ett tydligt ansvar med den nuvarande uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef. En väsentlig förutsättning för regeringens styrning av myndigheterna i den nya budgetprocessen med en utvecklad dialog är att ansvarsbilden inom myndigheterna är entydig. Den rådande oklarheten i ansvarsfrågan berör samtliga grupper av ärenden som styrelsen normalt skall besluta om. Vi har tidigare nämnt att anslagsframställningarnas betydelse minskat till förmån för årsredovisningarna. Avgörande för myndighetens verksamhet är regleringsbrev och andra budget- och verksamhetsmässiga direktiv. Hur regleringsbrevens beslut skall omsättas i myndighetens löpande verksamhet är emellertid med nuvarande ledningsform knappast en styrelsefråga, låt vara att styrelsen naturligtvis bör hållas informerad. Styrelsen har i regel inte någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verksamheten. Det är vidare svårt att hävda att de nuvarande styrelsebesluten i fråga om årsredovisningen innebär att styrelsen har tagit någon form av ansvar för den genomförda verksamheten. Styrelsen garanterar snarare att årsredovisningen ger en korrekt bild av den verksamhet som bedrivits. Oklarhet om innebörden av ansvaret för årsredovisningen leder sedan i sin tur till oklarhet om ansvaret för åtgärder efter revision av årsredo- visningen. För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blir styrelsens beslut om dessa föreskrifter en betydande del av myndighetens totala verksamhet och svåra att skilja ut från myndighetens verksamhet i övrigt. I verksamheter som består i att meddela bindande föreskrifter, ge tillstånd och föreskriva förbud är det särskilt viktigt att det är helt klart var det yttersta ansvaret ligger. Vidare måste styrelseledamöterna stå obundna av partsintressen. De får t.ex. inte uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen. Den oklara ansvarsbilden kan också skapa vissa problem i samband med den ökande internationaliseringen och ett eventuellt medlemskap i . närmande till det övriga ställer särskilda krav på regeringens styrning av myndigheterna. Detta framgår redan av rapporten (Ds 1992:96) och dess remissbehandling (jfr prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 16). Det framgår också av betänkandet och EG (SOU 1993:80). Där betonas att en viktig förutsättning för ett framgångsrikt svenskt agerande är kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska representanternas agerande inom . Regeringen kommer i detta arbete i stor utsträckning att behöva medverkan från sina förvaltnings- myndigheter, där sakkunskapen ofta finns. Detta kommer att ställa delvis nya krav på verksledningarna. Det krävs också, framhålls det, att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet inom dessa områden blir tydligare än tidi- gare. måste i EG-samarbetet tala med en enda röst på grundval av en genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. Den tydligare styrningen innebär "att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i linje med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas av sektoriella särintressen, genom normgivning, tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart anger kraven på förvaltnings- myndigheternas verksamhet" (s. 17). Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständiga redovisningar m.m. I betänkandet påpekas också att EG vid ett medlemskap kommer att besluta om rättsregler som ligger inom förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområde. Förvaltningsmyndigheterna kommer i stor utsträckning att ansvara för den interna normgivning som EG-besluten kan kräva. Det finns därför enligt betänkandet skäl att förstärka regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskrifts- verksamhet. Skälen för regeringens förslag Förändringar i förvaltningsmyndigheternas ledningsform måste ske med beaktande av de statliga myndigheternas särskilda karaktär och ställning under regeringen. Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och vara ansvarig inför . Till sitt förfogande har regeringen förvaltningsmyndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder under regeringen, om det inte är fråga om en myndighet under eller under kyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen och beslut har regeringen att bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvaltningen. Mot denna bakgrund kan inte ledningen av förvaltningsmyndigheterna utan vidare jämföras med ledningen av företag, t.ex. aktiebolag. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter i den utsträckning dess ledning bestämmer. Dess huvudsakliga ändamål är att ge vinst. Förvaltningsmyndigheterna är däremot inga självständiga juridiska personer utan delar i ett enda rättssubjekt, nämligen staten. De har att sköta de särskilda uppgifter och utöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidare att förverkliga de politiska mål som och regeringen ställer upp för dem inom ramen för tilldelade resurser. Förvaltningsmyndigheterna har således en särskild karaktär, som gör att ledningsformer från näringslivet och den privata sektorn inte kan tillämpas fullt ut. En annan sak är att i övrigt rationellt företagstänkande och marknadsanpassning m.m. i allt högre grad bör prägla myndigheternas verksamhet. Enligt vår mening bör ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna reformeras och anpassas till de förutsättningar som gäller. En väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar kräver att ansvarsbilden gentemot regeringen blir tydlig. Kommitténs undersökningar och de flesta remissvaren visar också att det finns ett uttalat behov av klara och tydliga ansvarslinjer. Ett annat viktigt skäl att förbättra ledningsformen är de delvis nya krav som Europaintegrationen ställer på regeringen. Detta gäller redan nu med det samarbete som sker inom ramen för men blir särskilt markant vid ett svenskt medlemskap i . Dessa krav gör att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett tydligare och mer direkt sätt än vad fallet är . Till detta kommer att regeringen med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med med kort varsel måste kunna agera enhetligt och samordnat. Mot bakgrund av vad vi har sagt anser vi att möjligheterna för regeringen att i av ofta snabba och stora förändringar styra myn- digheterna strategiskt, samordnat och effektivt är störst om de utgör en- rådighetsverk. Regeringen kan då - inom ramen för de konstitutionella regler som gäller - utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten och bl.a. klargöra de politiska prioriteringarna. har det kommit till en rad nya myndigheter där regeringen har valt enrådighetsverk som ledningsform, t.ex. , Verket för högskoleservice, och . Bland övriga myndigheter kan nämnas att har gått över till att bli enrådighetsverk. I dessa fall har regeringen bedömt lekmannainflytandet vara mindre angeläget i myndighetens ledning och enrådighetsmodellen vara mer effektiv. Vår bedömning är att utvecklingen nu mer entydigt talar för den alternativa ledningsform med enrådighetsverk som övervägdes redan i samband med verks- ledningsbeslutet. Enrådighetsmodellen tillgodoser både kravet på tydlig ansvarsbild och behovet att förbättra regeringens styrmöjligheter. Denna ledningsform bör därför enligt vår mening i första hand övervägas och väljas för de centrala förvaltningsmyndigheterna. Antalet enrådighetsverk bör således öka i statsförvaltningen. Vad vi här har sagt innebär emellertid inte att en renodlad enrådighet är den enda ledningsform som bör komma i fråga. Enrådighetsmodellen kan varieras och kompletteras på olika sätt. Vi finner det också angeläget med flexibilitet och öppenhet för olika lösningar vid valet av ledningsform så att denna anpassas till vad som i det enskilda fallet bedöms vara den bästa lösningen. Enrådighetsmodellen bör således inte utan vidare appliceras på alla myndigheter. Det finns områden, t.ex. med anknytning till kultur och forskning, där statsmakterna medvetet valt att inte närmare styra myndigheternas verksamhet därför att en viss bredd och mångfald är önskvärd. Här kan det vara mer lämpligt med en kollektiv ledningsform. Även andra faktorer kan fall tala för en sådan ledningsform. Vi återkommer till denna fråga längre fram. Några få myndigheter gör i sina remissvar gällande att kommittén underskattat betydelsen av insyn och förankring och förordar därför att nuvarande system med lekmannastyrelser behålls. Vi har inte uppfattat kommitténs förslag på det sättet. Med vårt förslag vill vi inte tona ner betydelsen av insyn, sakkunskap och medborgerligt omdöme, vilka utgjorde vägande motiv för verksledningsbeslutet. Vad vi i stället, i likhet med kommittén, vill framhålla är att sådana behov kan tillgodoses i andra former. Ansvarslinjen blir klarare och tydligare, om man renodlar frågan rörande det yttersta ansvaret för beslut om verksamheten och ledningen av myndigheten och skiljer den från frågorna om rådgivning och insyn. Enligt verksledningsbeslutet borde lekmannainflytandet i de flesta frågor utformas som rådgivande. Så har också detta inflytande i allmänhet fungerat i de nuvarande styrelserna. Övergången till mål- och resultatstyrning utgör inget skäl att generellt minska det rådgivande inflytandet utifrån. Myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån torde inte bli mindre för att de omvandlas till enrådighetsverk. I en myndighet, där chefen ensam har det högsta ansvaret för att verksamheten skall bli så effektiv och väl förankrad i samhället som möjligt, kan man utgå ifrån att myndigheten i regel har ett klart intresse att knyta till sig samråds-, referens- eller expertgrupper av olika slag för att få del av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar i olika frågor. Behov av rådgivande organ av nämnda slag kommer således att före- ligga även om ledningsformen ändras. Vad som däremot måste övervägas är om det är regeringen som skall tillsätta dessa organ eller inte. Att höja ledamöternas status och integritet kan tala för att rådgivande organ bör utses av regeringen. Myndigheternas ökade frihet att själva organisera sin verksamhet talar dock för att de själva bör få bygga upp stödfunktioner av här avsett slag. Många myndigheter har vid sidan av styrelsen rådgivande organ med expertkompetens för särskilda frågor. I åtskilliga fall har dessa tillsatts på myndighetens eget initiativ. Vidare får man utgå från att myndigheterna själva bäst vet vilka rådgivnings- eller expertorgan som de behöver. Vi anser att övervägande skäl talar för att regeringen inte skall behöva utse organ av denna typ. Myndigheterna bör således själva i regel få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor som berör deras verksamhetsområde. Den andra frågan gäller den demokratiska insynen i myndigheternas verksamhet. Ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om den medborgerliga insynen i en myndighets verksamhet. Att ledamöter i myndigheternas styrelser i viss utsträckning kunde hämtas också från ansågs ge en värdefull kanal mellan denna och myndigheterna (bet. 1986/87:KU29 s. 30).