prop · GH0325 · 1994-01-01 00:00:00 — I takt med att de finansiella marknaderna avreglerats och kapital fritt rör sig över gränserna, har denna tendens förstärkts ytterligare. politik är därför inriktad på att hålla fast vid målet om medelfristig budgetkonsolidering. Tillväxtstimulanser väntas främst komma genom minskad osäkerhet om framtiden och lägre räntor samt genom strukturella förbättringar i ekonomiernas funktionssätt. En sådan inriktning på finanspolitiken undviker att den offentliga sektorn hamnar i en skuldfälla och innebär att utvecklingen i stället leds in på en bana mot balans. Detta förutsätter att det sker en växelverkan mellan finans- och penningpolitiken så att finanspolitiska åtstramningar inte hämmar tillväxten. En väl avvägd finanspolitik måste vara stram om förtroendet för den svenska ekonomin skall kunna bibehållas och stärkas. Därmed skapas också förutsättningar för lägre räntor vilket ger en betydande expansiv effekt. Även om beräkningar av denna typ är svåra att göra, visar skattningar att en sänkning av det allmänna ränteläget höjer BNP med ca 1/. har de korta räntorna sjunkit med 4 och de långa . Saneringsprogrammet för innebär att det strukturella underskottet avskaffas och möjliggör den nödvändiga konsolideringen av de offentliga finanserna. Det sker med beaktande av konjunkturutvecklingen . I den reviderade finansplanen räknade regeringen med att underskottet i statsbudgeten för /93 skulle bli och det totala statliga lånebehovet . Det faktiska utfallet kan nu beräknas till 187,5 respektive . För /94 beräknades underskottet i statsbudgeten, sedan hänsyn tagits till olika riksdagsbeslut, till ca . Statens lånebehov beräknades till ca . Lånebehov och budgetsaldo beräknas nu till 268 resp. . Skillnaden beror i huvudsak på att utgifter för stöd till , vilka tidigare antagits belasta /93, nu beräknas falla på det innevarande budgetåret. Den svagare ekonomiska utvecklingen jämte beslut om bl.a. fredsstyrkor och omperiodisering av utbetalningar till kommunerna ökar lånebehovet medan de lägre räntorna sänker det. Kännetecknande för en ekonomi i balans är att de samlade offentliga finanserna är i balans över en konjunkturcykel. För att uppnå detta krävs att det strukturella underskottet först elimineras, dvs. den del av underskottet som inte försvinner när konjunkturen blir bättre. Regeringen föreslog inom ramen för den långsiktiga utgiftsstrategin (LUS) ett femårigt saneringsprogram. Programmet omfattar prisnivå , fördelat på som berör transfereringar och 35 miljarder inom den offentliga konsumtionen. Beloppen är nettoberäknade, dvs. vid en besparing på t.ex. en transferering har hänsyn tagits till att detta också minskar skatteinkomsterna. Brutto måste därför en sådan besparing vara större än det eftersträvade nettobeloppet. En höjning av punktskatterna höjer också prisnivån och som följd därav t.ex. pensionsutbetalningarna. Vid utformningen av förslag måste hänsyn tas till detta så att nettoeffekterna uppnås. Ett av de viktigaste förslagen är införandet av en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Härigenom tillförsäkras i princip alla som står till arbetsmarknadens förfogande ett grundläggande skydd mot arbetslöshet. Genom införande av nya avgifter tas betydande steg mot att säkra finansieringen. En avgift på av lönen införs och denna avgift höjs till . Avgiften tas inledningsvis ut på inkomster upp till 7,5 basbelopp för alla som har förvärvsinkomst, medan förmåner utgår på grundval av inkomster . För den försäkrade skall emellertid systemet utformas så att förmånerna är relaterade till den inkomst för vilken avgift tas ut. Formerna för detta bereds vidare. Härigenom tillförsäkras i princip alla som står till arbetsmarknadens förfogande ett grundläggande skydd vid arbetslöshet. Den statliga subventionen av tandvård, läkemedel, sjukvård och sjukresor kommer att minska. Förslag om minskade kostnader för lönegarantisystemet kommer också att läggas. ATP-systemet måste reformeras på ett mera grundläggande sätt i samband med att det årliga underskottet avskaffas. Det är angeläget att en sådan reform kan beslutas under i bred politisk enighet. En indexering av miljö- och punktskatter m.m. föreslås nu som innebär en förstärkning av statsinkomsterna med ca genom att skatteuttaget hålls realt oförändrat. Detta innebär att första steget i saneringsprogrammet därmed har tagits. 6.3 Penning- och valutapolitiken Ett viktigt syfte med fastkurspolitiken, som tvingades överge, var att uppnå prisstabilitet. Detta mål står fast även vid rörlig växelkurs. Riksbanksfullmäktige har preciserat målet till att inflationstakten begränsas till , +/- . Regeringen har slagit fast att den underliggande inflationstakten skall förbli låg. Detta ligger väl i linje med inflationsmålen i andra europeiska länder. Prisstabilitet innebär att såväl snabba prisstegringar som tendenser till deflation förhindras. En framgångsrik penningpolitik innebär penningpolitiska lättnader i lågkonjunkturer till följd av prisstabilitetsmålet. Prisstabilitet skapar goda förutsättningar för ekonomisk tillväxt, hög sysselsättning samt motverkar en godtycklig omfördelning av inkomster och förmögenheter. Sedan kronan började flyta har sänkt marginalräntan till . Den korta räntan har fallit från till , den lägsta nivån sedan kreditmarknaden avreglerades. Detta har kunnat ske därför att inflationsförväntningarna har fallit. Den 10-åriga obligationsräntan, som bl.a. speglar de långsiktiga inflationsförväntningarna, har sedan kronan började flyta fallit till . Nedgången i den korta räntenivån på kan jämföras med den brittiska som har fallit med sedan pundet började flyta. Diagram 6.2 Ränteutvecklingen Källa: . Den lägre räntenivån tillsammans med deprecieringen av kronan har en klart expansiv effekt. Kronan har sedan den började flyta deprecierats mot ett vägt genomsnitt av våra konkurrentländers valutor. Näringslivets konkurrenskraft har därmed stärkts avsevärt, vilket gynnar den konkurrensutsatta sektorn. Penningpolitiken ger därmed ett stöd för ansträngningarna att öka sysselsättning och tillväxt. Genom fullföljande av saneringsprogrammet stärks förtroendet för den svenska ekonomin. Marknadsräntorna kan falla ytterligare och kronans värde stiger. En sådan utveckling bidrar inte bara till att klara inflationsmålet, utan också till en mellan olika sektorer mer balanserad expansion i ekonomin. Stora variationer i valutakursen kan verka ogynnsamt på investeringsklimatet. En fast växelkurs är till fördel för en liten utrikeshandelsberoende ekonomi som den svenska men förutsätter en balanserad ekonomisk utveckling och att förtroendet för prisstabilitetspolitiken är fast etablerat. bör sträva mot en fast växelkurspolitik inom ramen för ett europeisk valutasamarbete. Fortsatt låg inflation. På lång sikt styrs ett lands inflationstakt och växelkursutveckling av realekonomiska faktorer och den ekonomiska politikens uppläggning. Med en politik inriktad på att uppnå prisstabilitet kommer kronkursen att kunna stärkas. En gynnsam ekonomisk utveckling, förbättrad konkurrenskraft och god lönsamhet bidrar också till en starkare krona. En appreciering av kronan ger i sin tur en dämpande effekt på inflationstakten via bl.a. lägre kostnader för importerade insatsvaror och lägre inflationsförväntningar. Kapacitetsutnyttjandet är mycket lågt. uppgår BNP-gapet, dvs. skillnaden mellan faktisk och den möjliga produktionen vid normalt kapacitetsutnyttjande till . Den höga arbetslösheten kan antas medföra återhållsamhet i avtalsrörelserna och minskar risken för flaskhalsar på arbetsmarknaden och en ny löne-pris-spiral. En avgörande förutsättning för möjligheterna att minska arbetslösheten väsentligt utan att pris- och löneökningarna tilltar är att de arbetslösas förmåga att konkurrera på arbetsmarknaden kan upprätthållas. Regeringens satsningar på en aktiv arbetsmarknadspolitik, och på att förstärka incitamenten till arbete och återhållsamma lönekrav, syftar till att minimera utslagningen av arbetskraft och att förebygga en ny löne-prisspiral. Den förbättrade produktiviteten medför att kostnadsutvecklingen per producerad enhet kan hållas tillbaka. väntas produktiviteten inom industrin öka i genomsnitt, vilket kan jämföras med motsvarande utveckling på . Inflationstrycket liksom de framtida inflationsförväntningarna är därför låga. En rad strukturella reformer har genomförts som förbättrat ekonomins funktionsförmåga, bl.a. skattereformen och förändringarna i sjuk- och arbetslöshetsersättningarna. Långsiktigt förbättrade motiv för arbete, företagande och sparande ökar potentiella tillväxtskraft och därmed möjligheterna att kombinera en varaktigt hög och stabil tillväxt med låg inflation. Konkurrensen på en rad marknader kommer att öka som en följd av avregleringar, den skärpta konkurrenslagstiftningen och deltagandet i EES. Flera skäl talar således för att deprecieringen huvudsakligen kommer att ge en begränsad engångseffekt på prisnivån och inte en varaktig höjning av inflationstakten. Detta ställer dock krav på en väl fungerande och flexibel ekonomi och ett fullföljande av saneringsprogrammet. Utvecklingen på kreditmarknaden. Kreditefterfrågan är fortsatt svag i ekonomin. Utlåningen från kreditinstituten är dämpad. Bankutlåningen minskar och har även bostadsinstitutens utlåning bromsat upp ytterligare. Hushållens och företagens skuldsanering fortsätter . Bankerna håller alltjämt en hög marginal mellan ut- och inlåningsräntor historiskt sett. En viss minskning av marginalen har dock kunnat konstateras under innevarande år. Räntefallet i kombination med den höga aktiviteten på valuta- och värdepappers- marknaderna har tillsammans med betydande kostnadsnedskärningar haft gynnsamma effekter på bankernas intjäningsförmåga. Kreditförlusterna är fortsatt stora men utvecklingen tyder sammantaget på att kulmen kan ha nåtts. Bankernas kapitalsituation har i flera fall kunnat stärkas något. Utsikterna att ta i anspråk kapitalmarknaden för nyanskaffning av kapital har också ljusnat väsentligt. Behovet av kapitalstöd från har i motsvarande grad minskat. Sammanfattningsvis kan en utveckling mot en normalisering på kredit- marknaden skönjas. Regeringen har i skr. 1993/94:61 mer utförligt behandlat situationen för kreditinstituten samt redogjort för vidtagna åtgärder i samband med det statliga bankstödet. 7 Villkor för näringslivets expansion Regeringen har sedan den tillträdde inriktat politiken på att återupprätta som företagarnation. Det privata företagandet är avgörande för möjligheterna att öka sysselsättningen och upprätthålla välfärden i . En stark och positiv utveckling av företagandet är nödvändig för att åstadkomma ekonomisk tillväxt och för en förbättring av de offentliga finanserna. Möjligheten att starta företag är viktig inte bara för ekonomins funktionssätt och för att upprätthålla konkurrensen, utan också för att främja pluralismen i samhället. Att nya företag kan grundas och växa sig starka är betydelsefullt för att upprätthålla ett samhälle med motvikter till statsmakten och där olika uppfattningar har möjlighet att komma fram. För den enskilde kan beslutet att bli företagare ofta vara ett steg mot större personlig frihet och oberoende. Klimatet för företagande har förbättrats på ett antal områden: En rad strategiska skattesänkningar har genomförts. Sammantaget har fattats beslut om skattesänkningar på produktion och kapitalbildning med ca . En snabb utbyggnad av den högre utbildningen har genomförts. Även antalet gymnasieplatser har ökats. En omläggning och förstärkning av forskningspolitiken har skett. Investeringarna i trafikens infrastruktur har också ökats starkt. Avregleringar i tillväxtbefrämjande syfte har beslutats och genomförts på ett stort antal områden. Offentliga monopol har avskaffats och privata alternativ släppts in på ett stort antal områden. Möjligheterna att få fram nödvändigt riskkapital har förbättrats. Internationella erfarenheter visar att mindre och medelstora företag spelar en nyckelroll i att bidra till ökad sysselsättning. Detta innebär att villkoren för företagarna - de människor som startar, driver och äger dessa företag - måste sättas i centrum. Företagen, och företagarna, måste ha möjligheter att göra vinster och behålla dessa för att kunna expandera. Av största vikt för den ekonomiska utvecklingen blir att små- och nyföretagandet får en renässans. Goda förutsättningar för småföretagen är avgörande för att motverka arbetslöshet, säkra välfärden och garantera en tillväxt i regional balans. Många av de förslag som regeringen lägger fram beaktar särskilt de mindre företagens situation. Det gäller t.ex. förslaget om att ge egenföretagarna samma skattemässiga möjligheter att expandera som aktiebolagen, förändringar i arbetsrätten och nya möjligheter till risk-kapital. Regeringen avser också att särskilt bevaka möjligheterna till konkurrens mellan privat och verksamhet samt de konkurrenssnedvrid-ningar som kan följa av arbetsmarknadsåtgärdernas inriktning och volym.Sveriges relationer till har stor betydelse för företagandet, investeringarna och sysselsättningen. är betydelsefullt i detta avseende. Det är emellertid inte tillräckligt för att skapa de stabila villkor som är nödvändiga för en stark utveckling av handeln och investeringarna. Det kan inte heller ge oss tillräckligt inflytande i den europeiska samarbetsprocess som är viktig även för svenska förhållanden. Svenskt medlemskap i är därför en central del i regeringens politik för företagande och sysselsättning. På det skattepolitiska området har regeringen sedan den tillträdde inriktat arbetet på att lägga en grund för en ny period av tillväxt i den svenska ekonomin. På olika sätt har incitamenten för sparande och företagande förstärkts. Förmögenhetsskatten på arbetande kapital togs bort med omedelbar verkan . Den generella förmögenhetsskatten har sänkts successivt för att vara helt eliminerad . De högsta skattesatserna i arvs- och gåvobeskattningen har sänkts från . Den allmänna kapitalinkomstskattesatsen sänks från . Genom lättnader i energibeskattningen för produktion i har konkurrensläget förbättrats som miljöprofilen förstärkts. Konkurrenskraften förbättrades vidare genom de sänkningar av arbetsgivaravgifterna som blev ett resultat av krisuppgörelsen mellan regeringen och socialdemokraterna . I det ansträngda statsfinansiella läget har det varit nödvändigt att starkt prioritera budgetsanering. har särskilt skadliga skatter kunnat sänkas bl.a. genom en omprioritering inom skatteområdet. Skattesänkningar på sparande och produktion har i vissa fall finansierats genom ett ökat skatteuttag på konsumtion samt miljöbelastande resursanvändning. En sådan skatteväxling med strategiska skattesänkningar bidrar till högre tillväxt, produktion och sysselsättning i . vidtagna åtgärder har bidragit till att reducera den totala marginaleffekten på en extra arbetsinsats, dvs. den kombinerade effekten av socialavgifter, inkomstskatt, transferingar, bidrag och indirekta skatter. Från skattereformens första har marginaleffekten sjunkit från till . En uppgång sker 1994 och 1995 beroende bl.a. på slopat grundavdrag vid den statliga inkomstbeskattningen under dessa år. Diagram 7.1 Total marginaleffekt för beskattat arbete Källa: . har regeringen i en lagrådsremiss presenterat förslag som ytterligare förbättrar villkoren för sparande och företagande i den svenska ekonomin. Skattevillkoren för enskilt bedriven näringsverksamhet likställs med de redan internationellt starkt konkurrenskraftiga regler som gäller för aktiebolag. Bolagsbeskattningen förändras i riktning mot större enkelhet genom en sänkning av skattesatsen och genom att den internationellt avvikande skatteutjämningsreserven avskaffas. Erfarenhetsmässigt föredrar företag expansion med eget kapital framför lånekapital. Aktiebolagens finansiering av investeringar med eget kapital förbättras genom lättnader i dubbelbeskattningen av bolagsinkomster. Detta är av särskild betydelse för investeringar i små och medelstora företag som inte på samma sätt som storföretagen har tillgång till den internationella kapitalmarknaden. Dessutom underlättas svenska hushålls deltagande i de svenska börsföretagens finansiering av den framtida tillväxten. De presenterade förslagen om uppskov vid beskattningen vid avyttring av privatbostäder ("flyttskatten") bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Därigenom skapas bättre villkor för en pågående och nödvändig omstrukturering av den svenska ekonomin. Den svaga inhemska efterfrågan har fokuserat intresset på villkoren för privat tjänsteproduktion, en sektor av stor betydelse för framtida tillväxt och sysselsättning. I detta sammanhang är de även efter vidtagna åtgärder höga skattekilarna på arbete ett särskilt problem. Den viktigaste långsiktiga förändringen är att successivt knyta socialavgifter och förmåner närmare varandra så att dessa avgifter får allt mindre drag av skatter. Regeringen har också tillkallat en särskild utredare som har till uppgift att undersöka möjligheterna att genom förändringar i skattereglerna förbättra villkoren för den privata tjänsteproduktionen. Den höga arbetslösheten innebär stora risker för att långtidsarbetslösheten permanentas och att stora ungdomsgrupper aldrig kommer in på arbetsmarknaden. Långvarig arbetslöshet kan leda till dåligt självförtroende, social isolering och ökar risken för missbruksproblem. Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att motverka risken för permanent långtidsarbetslöshet. Grundläggande för ökad sysselsättning är dock att fler nya arbetstillfällen skapas. Förutom allvarliga sociala konsekvenser riskerar långvarig och hög arbetslöshet att försämra ekonomins funktionssätt så att denna vid en uppgång snabbt slår i kapacitetstaket med betydande risker för överhettning. Det visar utvecklingen i flera europeiska länder. Det finns således ingen motsättning mellan dagens arbetslöshet och åtgärder för att öka arbetskraftsutbudet. Länder med hög förvärvsfrekvens har inte systematiskt högre arbetslöshet än länder med låg förvärvsfrekvens. Arbetslöshet är i första hand ett obalansproblem som beror på konjunkturläge, strukturomvandling och lönebildning. ger ett högt arbetskraftsutbud bättre förutsättningar för en hög och växande produktion och därmed stigande levnadsstandard. Arbetsmarknadens funktionsförmåga bestäms i hög grad av befintliga regelsystem i form av lagar, avtal och informell praxis. Lagstiftningen har betydande effekter på arbetsmarknadens möjligheter att fungera tillfredsställande, vilket bl.a. påpekats av . För att underlätta anställningar av arbetslösa och öka flexibiliteten avser regeringen att senare förelägga en proposition om förändringar i arbetsrätten. Det huvudsakliga innehållet kommer att vara följande: - Anställningstiden för visstidsanställning vid arbetsanhopning förlängs från sammanlagt till sammanlagt högst . - Möjligheten till provanställning förlängs från . - Arbetsgivare får rätt att undanta två arbetstagare i varje turordningskrets från turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist. - Bestämmelserna om facklig vetorätt vid entreprenader avskaffas. - Förbud införs mot stridsåtgärder som vidtas mot enmans- eller familjeföretag. Arbetsmarknadsministern avser att senare återkomma till regeringen i fråga om de delar av arbetsrättskommitténs betänkande som inte behandlas i den ovan nämnda propositionen. Lönebildningen är i allt väsentligt ett ansvar som vilar på parterna. har staten, förutom sitt ansvar som arbetsgivare, ett ansvar för att offentliga regelsystem utformas så att en låg arbetslöshet är förenlig med en låg inflations- och löneökningstakt. Systemen bör utformas så att de leder till en lönestruktur och en lönenivå som bidrar till ett högt kapacitetsutnyttjande, hög tillväxt och en hög sysselsättning. Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som den sänkta ersättningsnivån och införandet av en allmän obligatorisk försäkring innebär förstärkta motiv för att söka jobb som den ekonomiska tryggheten utsträcks. Ersättningen och avgifterna knyts närmare samman. En viktig strukturell förändring är att möjligheten att genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificera sig för en ytterligare ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen begränsas till en ny period . Kravet på anknytning till arbetsmarknaden förstärks genom att endast förvärvsarbete skall kunna kvalificera till den längre ersättningsperioden. Detta stärker arbetslinjen och riskerna för en passivisering av det slag som kunnat konstateras i länder med långa ersättningsperioder begränsas. Framför allt ungdomars möjligheter till arbete påverkas i hög grad av offentliga regelsystems utformning. Ungdomspraktiken har på kort sikt gett närmare 140 000 ungdomar meningsfull sysselsättning och viktiga erfarenheter från arbetslivet. har de stora volymerna medfört risk för undanträngningseffekter. Regeringen har därför för avsikt att förändra det nuvarande systemet med ungdomspraktikplatser för att minimera riskerna för negativa bieffekter på den ordinarie arbetsmarknaden. Lönebildningen har betydelse för att stärka ungdomars ställning på arbetsmarknaden. Lägre ungdomslöner skulle ge ungdomar större sysselsättningsmöjligheter utan att låsa fast dem i låglönejobb för livet. Arbetsmarknadspolitiken är en betydelsefull del av den ekonomiska politiken. Den kan bara fungera om t.ex. lönebildningen fungerar väl. Dess huvuduppgift är att öka arbetsmarknadens anpassningsförmåga och bidra till hög sysselsättning. En annan central roll för arbetsmarknadspolitiken är att motverka öppen arbetslöshet. Arbetsmarknadsåtgärderna bör vidare störa lönebildningen så lite som möjligt. Arbetslinjen motverkar det passiviserande kontantstödets negativa effekter. Därför satsar regeringen på olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder varigenom av arbetskraften får utbildning eller genom andra åtgärder ges sysselsättning. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör inte låsa fast människor i åtgärder eller i särskilda sektorer. De måste stå till arbetsmarknadens förfogande när efterfrågan ökar. Därför måste åtgärderna vara utformade så att de snabbt kan avvecklas. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör inte heller motverka strukturrationalisering utan tvärtom underlätta denna. Subventionerad arbetsmarknadsutbildning bör inte heller bli ett alternativ till en annan, mindre subventionerad reguljär utbildning. Det är angeläget att motverka den uppdelning mellan könen som utmärker dagens arbetsmarknad. De senaste decenniernas utveckling bl.a. i form av utbyggd barnomsorg har visserligen förbättrat kvinnornas situation på arbetsmarknaden, men fortfarande kvarstår allvarliga problem. Kvinnor arbetar i färre yrken än män och har oftare deltidstjänstgöring. Kvinnor arbetar också i högre utsträckning än män inom den offentliga sektorn. Det innebär att de löper större risk att påverkas negativt när den offentliga sektorn måste förändras. Det är därför viktigt, med hänsyn till kvinnors möjligheter, att uppgifter som traditionellt utförts inom offentlig sektor kan utföras i annan regi. En stark strävan att befrämja jämställdheten på arbetsmarknaden är ett viktigt inslag i regeringens politik. Stat och kommun har ett särskilt ansvar som arbetsgivare för att motverka lönediskriminering. Genom det generella expansionsstöd som regeringen nu föreslår sänks kostnaden för de arbetsgivare som avser att öka sysselsättningen. Härigenom kan den sysselsättningsökning som blir följden av den förbättrade konjunkturen tidigareläggas. Den begränsade tid som stödet utgår medför ger också en stark stimulans till tidigareläggning. 7.4 Utbildning och forskning En allmän höjning av kunskapsnivån hos befolkningen har visat sig ha djupgående effekter på konkurrensförmågan och produktiviteten. Genom forskningen görs upptäckter som kan omsättas i nya effektivare produkter och tillverkningsmetoder. En välutbildad arbetskraft kan dra nytta av framstegen och föra utvecklingen vidare.