prop · GH0325 · 1994-01-01 00:00:00 — Utbildningen och forskningen har viktiga roller för att möta de strukturella bristerna i . Internationella jämförelser av utbildningsnivåer har visat på en del svagheter för del. Gymnasieutbildningen, särskilt den praktiska, är svag i , de längre universitetsutbildningarna har för liten omfattning, de forskarutbildade utgör en jämförelsevis liten grupp, många äldre i arbetskraften har låg formell utbildningsbakgrund och riskerar att halka efter vad gäller personalutbildningen. För att skapa förutsättningar för ett fortsatt högt välstånd utgör utbildning och forskning ett prioriterat område inom de snäva ramar som gäller för offentliga utgifter. Regeringen har för att råda bot på dessa brister vidtagit ett antal åtgärder inom utbildnings- och forskningsområdet. Sammanlagt har härigenom 150 000 utbildningsplatser tillkommit . Utbyggnaden av gymnasieskolan till treåriga program fullföljs. Antalet utbildningsplatser inom universitet och högskolor utökas med ca 50 000 mellan och , med en särskild förstärkning av de utbildningar som vänder sig till näringslivet. Antalet doktorandtjänster har ökats kraftigt för att målet om ett fördubblat antal doktorsexamina skall kunna uppnås, och forskningen har tillförts mer resurser. Universitet och högskolor har fått större frihet. Ett nytt resursfördelningssystem har också införts, vilket skall skapa stimulans till nytänkande, kvalitativ konkurrens och ett effektivt utnyttjande av resurser. Genom upplösningen av löntagarfonderna har tillförts forskningen genom två nya fristående forskningsstiftelser samt . Individernas efterfrågan på högre utbildning är mycket känslig för utbildningens lönsamhet. De sänkta marginalskatterna genom skattereformen har ökat denna. Även den s.k. utbildningslönepremien påverkar lönsamheten. Denna bestäms av den tekniska utvecklingen, vilken trendmässigt ökar efterfrågan på utbildad personal, tillsammans med det relativa utbudet av högskoleutbildade och lönebildningen. har utbildningslönepremien åter börjat stiga. Tabell 7.1 Utbildningslönepremier i (procent) 1968 1974 1981 1984 1986 1988 1991 33,9 17,8 15,2 17,6 14,2 18,2 16,6 95,2 48,9 31,5 36,8 39,8 39,9 41,3 140,6 56,7 41,3 43,0 44,9 46,8 50,8 Anm. Utbildningslönepremien anger den löneökning som följer av den ökade utbildningen. Källa: P.A. , , Ekonomisk debatt 1993:1. Teknikspridningen är vid sidan av utbildningen en av de viktigaste faktorerna för näringslivets teknologiska konkurrenskraft. De teknikparker, forskarbyar m.m. som finns etablerade runt universiteten och högskolorna spelar en stor roll för att föra forskningsresultat till industriella tillämpningar. har anslagit medel om där avkastningen skall användas till att vidareutveckla denna verksamhet. De kunskaps- och forskningsintensiva delarna av näringslivet har en snabb marknadstillväxt och ett högt förädlingsvärde per sysselsatt. En strukturomvandling mot dessa branscher ökar takten i produktivitetstillväxten, vilket kan ge utrymme för en hög och konkurrenskraftig lönenivå. Näringslivet har dock inte utvecklats mot mer avancerade produkter utan mot en försvagad specialisering på kunskapsintensiv produktion. Skillnaden ökade mellan exportens och importens kunskapsintensitet. I förhållande till de resurser som satsas på forskning och utveckling visar både exportens produktinriktning och den svenska produktionens fördelning jämförelsevis låga andelar för högteknologisk produktion, se diagram 7.2. De svenska storföretagens internationella arbetsfördelning är en delförklaring. Tillgången på långsiktigt riskvilligt kapital för bl.a. högteknologiföretag samt en relativ brist på kvalificerad arbetskraft i det svenska näringslivet kan emellertid ha medverkat till sämre tillväxtförutsättningar för den kunskaps- och forskningsintensiva produktionen och därmed till en för liten inhemsk exploatering av ny kunskap. Diagram 7.2 Sambandet mellan näringslivets utgifter för FoU och koncentrationen på högteknologisk produktion Källa: , och , (1993) Konkurrenskraft, komparativa fördelar och branschstruktur i svenskt näringsliv, FIEF, . 7.5 Kapitalförsörjning och riskkapital Kapitaltillförseln har en avgörande betydelse för företagens utveckling och konkurrenskraft. Den internationella integrationen av kapitalmarknaderna innebär emellertid att tillgången till inhemskt kapital inte längre spelar samma roll som tidigare för de stora företagens kapitalförsörjning. Denna blir i stället beroende av den förväntade avkastningen på investeringarna. De krav på kapitalavkastning som investerarna ställer utjämnas mellan länder. Den långsiktiga utvecklingen i och förtroendet för den svenska ekonomin får större betydelse för kapitalförsörjningen. I bankkrisens spår har staten vidtagit åtgärder för att skydda betalnings- systemet och kreditförsörjningen. Vikten av att bankkrisen får en långsiktig lösning är betydande för näringslivets utveckling. Företagandet får inte hämmas av en dåligt fungerande kreditmarknad. Insatserna för att lösa bankkrisen skapar förutsättningar för att kreditmarknaden normaliseras och kan fungera tillfredsställande när efterfrågan på krediter ökar. Riskkapitalmarknaden är mer nationellt bunden än marknaden för krediter. Särskilt för de mindre företagen har det inhemska sparandet i riskkapital betydelse. På grund av den stora osäkerhet som är förknippad med satsningar i mindre företag och vikten av att kapitalförsörjningen till de mindre och medelstora företagen fungerar väl har staten fonderat medel för att förstärka riskkapitalmarknaden. Den nya riskkapitalstrukturen med två dominerande huvudbolag, och , har fått ett kapitaltillskott på sammanlagt . Industri- och nyföretagarfondens inriktning har ändrats mot ökad tonvikt på nystartade företag. Fonden innehåller nu . Regeringen kommer att ta ställning till ytterligare åtgärder för att främja nyetablering och exploatering av innovationer. Förslag kommer att läggas fram om hur utvecklingsfonderna bäst skall användas för företagsutveckling. Riskkapital är ogynnsamt beskattat i jämfört med i konkurrentländerna till följd av dubbelbeskattningen med företagsskatt och skatt på utdelningsinkomster och aktievinster. Genom det förslag som regeringen presenterat elimineras denna nackdel. Den långsiktiga utvecklingen av välståndet hänger samman med ekonomins förmåga att tillgodogöra sig nya tekniska och organisatoriska lösningar. Denna process beror av näringslivets investeringar i realkapital och mänskligt kunnande. Även de investeringar staten gör i utbildning, forskning, vägar, järnvägar, telekommunikationer och energiförsörjning har central betydelse för ekonomins utvecklingspotential. Ekonomin blir mer internationellt beroende. Detta ökar behoven av snabba och tillförlitliga transporter av godsflöden. Internationaliseringen av produktion, marknader och ägande samt strävan att decentralisera beslutsfattandet i näringslivet medför vidare att beroendet av kontakter och därmed efterfrågan på telekommunikationer och persontransporter växer. Medan investeringarna i telekommunikationer och luftfart ökade i eftersattes investeringarna i vägar och järnvägar. Regeringen och har fattat beslut om det största investeringsprogrammet i modern tid. Investeringsaktiviteten kommer av konjunkturskäl att vara särskilt hög . Kommunikationsområdets växande betydelse kommer att ställa större krav på statens beslutsunderlag på området. Regering och riksdag har därför beslutat om att avsevärt öka de samlade anslagen för övergripande forsknings- och utvecklingsverksamhet inom kommunikationsområdet. Den ekonomiska politiken skall bidra till att alla människor ges likvärdiga möjligheter i livet och tillvarata utvecklingsmöjligheterna i alla delar. Det gäller inte minst landsbygden och de mindre orterna. Hög sysselsättning och uthållig tillväxt är grundläggande förutsättningar för en rättvis fördelning. Detta förutsätter att en tillväxt kan ske i landets alla regioner. Satsningar på infrastruktur och åtgärder för att förbättra villkoren för de mindre företagen är i detta sammanhang av stor betydelse Regionalpolitiken är ett viktigt medel att uppnå detta och regeringen avser att lägga fram förslag om en förnyad regionalpolitik. 7.7 Den offentliga sektorns samspel med näringslivet Statens huvuduppgift är att skapa förutsättningar för en väl fungerande marknadsekonomi inom sociala, ekologiska och etiska ramar. Detta är det bästa sättet att värna och vidmakthålla ett välfärdssamhälle med hög sysselsättning, god materiell standard, bra miljö och hög grad av personlig frihet. Den privata och den offentliga sektorn är i hög grad beroende av varandra. Goda etiska normer är en förutsättning för marknadsekonomi och affärsverksamhet, Det är uttryck för bristande etik, som dessutom allvarligt skadar marknadsekonomins funktionssätt, när bl.a. konkurser sätts i system för att kunna bevara förmögenheter och undkomma förpliktelser mot det allmänna, leverantörer och anställda. Fasta spelregler upprätthålls genom ett väl fungerande rättssystem. Ett konkurrenskraftigt näringsliv ställer krav på en väl fungerande infrastruktur i vid mening. På miljöområdet måste staten ta ansvar både för att ekologiska ramar sätts för verksamheten och för att miljöskulden inte ökar och därigenom minskar utrymmet för ekonomisk utveckling . Till statens åtaganden hör att upprätthålla en fungerande konkurrens. En ytterligare uppgift är att bidra till en rättvis fördelning av ekonomisk standard genom en ambitiös generell välfärdspolitik. Den offentliga sektorns resurer bestäms till stor del av utvecklingen i näringslivet. En effektiv privat sektor genererar tillväxt som minskar belastningen på de offentliga transfereringssystemen och möjliggör offentlig konsumtion och investering. För att uppnå en väl fungerande marknadsekonomi bör det finnas så få hinder som möjligt för nationellt och internationellt utbyte av varor och tjänster. Samspelet med den offentliga sektorn är av avgörande betydelse för en expansion av näringslivet. Ett konkurrenskraftigt näringsliv förutsätter bl.a. effektiva transportsystem och kommunikationer. En bra barnomsorg som gör det möjligt för föräldrar att arbeta, en skola som ger kunskap av hög kvalitet, en effektiv sjukvård och äldreomsorg främjar också näringslivet. Utan dessa tjänster är en tillväxt i den privata sektorn inte möjlig. Detta innebär inte att tjänsterna måste produceras i offentlig regi. Konkurrens mellan olika typer av producenter sänker kostnaderna och ökar valfriheten. För att upprätthålla ett högt omvandlingstryck inom ekonomin är det viktigt att den ekonomiska politiken syftar till att stärka konkurrensen, både inom näringslivet och inom den traditionellt offentliga sektorn. Såväl den nya konkurrenslagen som är viktiga inslag i en konkurrensfrämjande politik. Den nya lagen om offentlig upphandling, som träder i kraft i samband med , ger både möjligheter till besparingar för de offentliga uppköpen och öppnar nya möjligheter för det privata näringslivet. Med den nya lagen ställs emellertid också ökade krav på upphandlande enheter inom offentlig sektor. Information och satsning på förbättrad beställarkompetens är nödvändigt om besparingspotentialen skall kunna realiseras. Därutöver kan förändringar i organisation och finansiering av den offentliga verksamheten skapa nya marknader för den privata sektorn. Så långt möjligt bör den offentliga produktionen konkurrensutsättas. Inom den offentliga sektorn, framför allt i kommunerna, pågår ett arbete med att pröva nya organisationsformer. Decentralisering, beställar-utföraresystem, anbudsförfarande, olika check- eller pengsystem och privatisering av vissa delar av verksamheten blir allt mer vanliga inslag. Studier och utvärderingar visar att betydande effektivitetsvinster är möjliga. En avgörande förutsättning är likabehandling mellan offentliga och privata producenter. 8 De offentliga utgifterna De offentliga utgifterna har trendmässigt vuxit snabbare än BNP. Den offentliga sektorns totala utgifter beräknas uppgå till ca , motsvarande av BNP. Detta är den högsta utgiftsandelen av samtliga . Nära en femtedel av utgifterna finansieras med upplåning. Upplåningen medför en växande statsskuld. Räntekostnaderna för denna kommer successivt att tränga undan angelägna utgifter för t.ex. vård, omsorg och utbildning om inte de offentliga finanserna saneras. Det stora upplåningsbehovet bidrar även till att driva upp ränteläget i samhällsekonomin. De stora underskotten gör det vidare svårt att hålla ner skattekilarna på en nivå som inte är samhällsekonomiskt skadlig. De offentliga underskotten är därför ett hot mot välfärden och innebär en oetisk övervältring av räntebördan på kommande generationer. De höga offentliga utgifterna och underskotten kan till viss del förklaras av konjunkturläget. Men den offentliga sektorns finansiella kris är långsiktig. Även rensat för effekter av den djupa lågkonjunkturen finns det ett stort underskott i de offentliga finanserna. Regeringen har sedan den tillträdde vidtagit en rad åtgärder med syfte att bryta denna ohållbara trend. I stort sett samtliga offentliga transfere- ringssystem är under översyn eller har redan förändrats. Förändringarna är av flera slag: sambanden mellan avgifter och förmåner stärks, bl.a. genom egna avgifter och självrisker. Sådana förändringar har skett inom bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och i arbetslöshetsförsäkringen. Förutom att öka motiven att arbeta leder dessa förändringar också till en förstärkning av de offentliga finanserna, vilket är en förutsättning för att klara viktiga välfärdsåtaganden på andra områden. Avgifter som relateras till förmånerna innebär också en möjlighet att minska skadliga skattekilar. De fortsatta reformerna av bl.a. arbetslöshetsförsäkringen och pensionssystemet innebär ett större inslag av egna avgifter och självrisker i välfärdssystemen. Dessa blir därigenom långsiktigt mer stabila, vilket är viktigt inte minst mot bakgrund av hushållens misstro mot statens möjligheter att fullfölja gjorda åtaganden. En utgångspunkt i saneringsprogrammet är att utgifterna för den offentliga konsumtionen skall vara realt oförändrade. Huruvida åtagandena av inom denna ram beror i huvudsak på produktivitetens och lönernas utveckling. Beroende på hur dessa utvecklas är en oförändrad eller t.o.m. ökad service möjlig. Mycket tyder på att det fortfarande finns en betydande produktivitetspotential i stora delar av offentlig verksamhet. Det finns också många exempel från senare tid på hur denna potential har frigjorts som servicen förbättrats. Den produktivitetsökning som ägt rum bör kunna fortsätta, bl.a. genom förändrade verksamhetsformer och en ökad konkurrens. En betydande del av den besparing inom offentlig verksamhet som saneringsplanen innebär, bör därför kunna med hjälp av ökad produktivitet så att servicenivån kan upprätthållas. Därtill skall läggas att en ökad valfrihet för den enskilde i sig ofta innebär en ökad effektivitet, eftersom verksamheten bättre anpassas till människors behov och önskemål. I flertalet fall tycks det omfattande förnyelsearbete som sker inom både primärkommuner och landsting vara väl förenligt med en hög servicenivå. pekar t.ex. på avskaffande av operationsköer. Trots det positiva som hänt i många kommuner finns en risk att snabba och omfattande förändringar leder till problem och till sämre service för enskilda människor. Regeringen följer utvecklingen noga, bl.a. har en satsning på utvecklingsprojekt med anledning av utvärderingen av Ädelreformen initierats. På olika sätt avser regeringen att bevaka att alla får den vård och service de har rätt till. finns tendenser till minskad service, främst inom vissa primärkommuner som alltför länge åsidosatt förnyelsearbetet. Utvecklingen mot en minskad statlig reglering av den kommunala verksamheten har gjort det nödvändigt för och regeringen att mera samlat kunna följa upp och utvärdera hur verksamheten i landets kommuner och landsting utvecklas i förhållande till de nationella målen. Ett led i detta arbete är det uppdrag att överväga denna fråga som Stat-kommunberedningen (C 1990:B) har fått. Stora förändringar i statsbidragsreglerna kan också ha bidragit till vissa problem trots generösa övergångsregler. pågår omfattande översynsarbete av reglerna för statens bidrag till kommunsektorn. Förslagen kommer att beröra 1995 och presenteras . Regeringens samlade insatser för att förstärka statsfinanserna innebär att de offentliga utgifterna kommer att motsvara en lägre andel av BNP . beräknas utgifterna för den offentliga konsumtionen, mätt i fasta priser, minska . Den sanering av de offentliga finanserna som regeringen nu inlett innebär således ett trendbrott. När den femåriga perioden gått och saneringsprogrammet är genomfört, är de offentliga utgifterna tillbaka nivå, mätt i fasta priser. Detta motsvarar av BNP, vilket är samma andel som . De betydande förändringar som sker på regeringens initiativ avser inte bara den ekonomiska politiken i snäv mening. Inte minst har poängterat betydelsen av institutionella förändringar, bl.a. förändringar i hur de politiska besluten fattas. Ett intensivt arbete med institutionella förändringar av betydelse för den ekonomiska utvecklingen pågår. Utformningen av budgetprocessen är av avgörande betydelse när det gäller att förverkliga finanspolitikens målsättning att utnyttja de offentliga resurserna effektivt. Dagens problem med finansiering av de offentliga utgifterna och en ökad offentlig skuldsättning visar entydigt på att arbetet med att utveckla styrningen, budgeteringen och redovisningen av statens inkomster, utgifter och verksamheter måste fortsätta och ytterligare intensifieras. I internationell jämförelse har den traditionella svenska budgetprocessen ansetts vara förhållandevis utgiftsstyrd. Betydande förändringar sker dock . har regeringen ersatt den traditionella marginalbudgeteringen med en budgetberedning med ramteknik i . Detta innebär att regeringen först gör en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga utgifterna, därefter en prioritering mellan olika områden och slutligen en fördelning av tillgängligt utgiftsutrymme på departementsvisa budgetramar. I syfte att strama upp budgetprocessen och utveckla resultatstyrningen och den finansiella styrningen har ett stort antal andra åtgärder vidtagits . Bl.a. har en ny förordning för myndigheters årsredovisningar och anslagsframställningar trätt i kraft från . ställs ökade krav på verksamhetsanpassade resultatmått som grund för återrapporteringen till regeringen. Vidare har förbättringar i ekonomistyrningen inom den statliga sektorn genomförts. Den ekonomiska redovisningens informationsvärde har ökat. Den statliga medelshanteringen har effektiviserats och revisionens roll har stärkts. Uppstramningen av verksamhets- och budgetberedningen i kommer att fortsätta. Med anledning av bl.a. betänkande Ny Budgetproposition (SOU 1990:83), betänkande Reformera riksdagsarbetet! och EG-integrationssträvandena har ett utveck- lingsarbete påbörjats inom som bl.a. inbegriper budgetdokumentens form och innehåll, budget- och redovisningsprinciper, årsrytmen i budgetprocessen samt en ambitionsnivåhöjning av resultatstyrningen. baserar sin analys på en strävan att lösa problemen inom marknadsekonomins ram och att föreslå förändringar som leder till ett mera aktivt medborgarskap, en ökad pluralism och en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen delar i väsentliga avseenden kommissionens analys av läget. Inom den ekonomiska politikens område har den helt avgörande delen av kommissionens förslag förverkligats genom förslaget om saneringsprogram i vårens kompletteringsproposition. Den budgetsanering som där föreslås uppfyller väl den omfattning som kommissionen ansåg nödvändig. När saneringsprogrammet genomförts har också den stabilisering av den offentliga skulden som kommissionen eftersträvade uppnåtts. Den konkreta redovisningen av saneringsprogrammets första steg ökar utrymmet för lägre räntor. Inriktningen på långsiktig budgetsanering har redan resulterat i denna, i dagens läge effektivaste stimulansen. Ett viktigt inslag i kommissionens analys var behovet av olika systemförändringar. Regeringen konstaterar att i viktiga avseenden har förändringar i den riktning som kommissionen föreslår genomförts eller håller på att arbetas fram. På vissa områden är en bred politisk enighet nödvändig eller speciellt önskvärd varför förändringsarbetet kan komma att ta . Detta gäller t.ex. grundlagsfrågor, förändringar i sätt att arbeta och ställning. Ställningstagande till de överväganden som pågår i dessa avseenden kommer därför att ske . Samstämmigheten mellan regeringens och kommissionens syn kan sammanfattas i att av kommissionens 113 förslag eller synpunkter har regeringen redan genomfört eller delar kommissionens syn i 50-60 punkter. I en mindre del, 25-30 punkter, kommer förslag att redovisas eller också krävs ytterligare utredningsarbete och överväganden. Vad gäller tiotalet punkter kan konstateras att dessa avser förhållanden som inte ligger inom regeringens ansvarsområde. Det gäller t.ex. olika aspekter på lönebildningen eller frågor som ligger inom kommunernas ansvar och där regeringen inte har direkta beslutsbefogenheter. Inom ett tiotal områden delar regeringen inte kommissionens analys och avser inte att lägga fram förslag. Detta gäller t.ex. förslagen att inrätta ett kommunrevisionsverk, att förändra AP-fondernas organisation samt att minska antalet riksdagsledamöter. 10 Svensk ekonomi 1993-1995 Problemen i den svenska ekonomin har både långsiktiga och kortsiktiga, konjunkturella orsaker. En särskild dimension i denna ekonomiska nedgångsperiod är finanskrisen. Denna gör dagens ekonomiska problem annorlunda än under tidigare konjunkturnedgångar . Den långsiktiga utvecklingen har präglats av att tillväxten har hållits tillbaka av ett tillväxthämmande skattesystem, av olika konkurrenshämmande regleringar och av att de offentliga utgiftssystemen i alltför liten grad givit incitament till arbete och sparande. har lönebildningen bidragit till att gröpa ur konkurrenskraften. I samband med avvecklingen av kreditmarknadsregleringarna följde en överhettning och en spekulationsvåg . Därigenom förvärrades de strukturella problemen. När reaktionerna mot denna utveckling blev ofrånkomliga, när ett förändrat skattesystem, en ofrånkomlig ränteuppgång och lägre inflation innebar en helt ny situation, sammanföll detta med en internationell lågkonjunktur. Återverkningarna i den reala ekonomin blev därför speciellt kraftiga. Detta betyder emellertid inte att anpassningen kunnat skjutas till en senare tidpunkt utan att den borde påbörjats tidigare. är det hushållens och företagens strävan att anpassa sin skuldbörda efter 1980-talets lånebaserade expansion till en långsiktigt hållbar nivå, som särskilt påverkat den svenska ekonomin. Nedgången har därmed blivit kraftig och . har minskningen dock dämpats. Sammantaget blev nedgången, bl.a. till följd av den internationella utvecklingen och den mycket kraftiga skuldsaneringen , större än vad som antogs i den reviderade finansplanen . Även om tillväxten nu ser ut att återkomma medför förloppet att minskningen mellan årsgenomsnitten 1992 och 1993 blir . Sänkta arbetsgivaravgifter, deprecieringen av kronan tillsammans med en stark produktivitetsutveckling i industrin har lett till en markant förstärkning av konkurrenskraften. Därigenom har utsikterna för exporten och den konkurrensutsatta sektorn förbättrats. Den inhemska efterfrågan har försvagats och väntas sjunka . Att nedgången i inhemsk efterfrågan sammanhänger med skuldsaneringen bestyrks av att hushållsinkomsterna har ökat kraftigt . ökade de reala hushållsinkomsterna med inte . ligger de reala hushållsinkomsterna något över nivån . Finanspolitiken har således inte inneburit en så stark åtstramning att hushållsinkomsterna sänkts. Det är inte real köpkraft som saknats.