prop · GH03186 · 1994-01-01 00:00:00 — Ansvaret enligt 7 kap. 9 utvidgades genom ändringar i ar- betsmiljölagen (prop. 1990/91:140 s. 105 - 106). Bestämmelsen kom därvid att även omfatta upplåtelse av bergrum och andra utrymmen under jord. Vidare infördes möjligheten för tillsynsmyndighet att förelägga upplåtare skyldighet att undersöka skyddsförhållandena på platsen. föreslog som tidigare redovisats att även ansvaret för den som upplåter lokaler m.m. sågs över. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har övervägt om det finns anledning att, på liknande sätt som föreslås beträffande ansvaret för den som råder över ett arbetsställe, göra ansvaret för upplåtare oberoende av ett beslut av tillsynsmyndighet. Som utredningen anger bygger regleringen i 7 kap. 9 på att beslut om positiva åtgärder i verksamheten riktas mot den som driver denna som ett förbud meddelas mot fortsatt upplåtelse. Beslutet om förbud mot upplåtaren blir då ett komplement till kraven mot arbetsgivaren. På detta sätt behöver tillsynsmyndigheten inte utreda vilka åtgärder den ena eller andra svarar för, något som ofta innebär svåra ställningstaganden i avtalsrättsliga frågor. Utredningen har pekat på upplåtaransvarets omfattning och frågan om det finns möjlighet att ingripa med stöd av 7 kap. 9 när ett missförhållande inte gäller själva lokalen etc. utan tillträdesvägen dit. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att som missförhållande i skyddshänseende även kan betraktas att en tillträdesväg till en lokal m.m. inte är lämplig för de transporter som måste ske, och detta utan att det uttryckligen behöver framgå av lagtexten. Regeringen delar sammanfattningsvis utredningens bedömning att det inte finns anledning att nu ytterligare förändra ansvaret för upplåtare. 5.6 Tillträdesrätt för skyddsombud Regeringens förslag: Skyddsombud som företräder arbetstagare som utför arbete på ett arbetsställe över vilket den egna arbetsgivaren inte råder ges tillträdesrätt dit. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en förtydligande regel som fastslår att skyddsombud skall ha tillträde till de arbetsplatser som ombudet behöver besöka för att fullgöra sitt uppdrag. Detta skall även gälla i sådana fall då ombudet företräder en arbetstagare som utför arbete på ett arbetsställe utan att vara anställd av den som råder på arbetsstället. Tillträdesrätten till främmande arbetsställen skall inte gälla för ledamot av skyddskommitté och en förutsättning för denna är att en underrättelse skett till den arbetsgivare som råder på arbetsstället. Tillträdesrätten skall vara skadeståndssanktionerad och beträffande talan mot den arbetsgivare som råder över ett arbetsställe skall gälla vad som är föreskrivet om rättegång i allmänhet (se betänkandet s. 94 - 98). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändning. och har dock framhållit att tillträdesrätten bör göras beroende av att tillträdet inte medför betydande hinder för arbetets behöriga gång. SAF har därutöver tillagt att det måste klargöras att tillträdesrätten inte är ovillkorlig såvitt avser hemliga eller på annat sätt känsliga anläggningar. LO, TCO och har anfört att de saknar ett förtydligande av att ett skyddsombud som finns på arbetsstället hos den arbetsgivare som råder över arbetsstället även skall ha rätt att stoppa arbetet. Bakgrunden till regeringens förslag: Huvudregeln är att på arbetsställe där minst fem arbetstagare regelbundet sysselsätts skall bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud. Vanligtvis utses dessa skyddsombud av den lokala arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal med arbetsgivaren. Möjlighet finns också att utse skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare på arbetsstället (regionalt skyddsombud). Skyddsombudet företräder arbetstagarna i skyddsfrågor och skall verka för tillfredsställande skyddsförhållanden. Skyddsombudets uppgifter - i den mån de inte begränsas genom särskild skyddsområdesindelning - spänner över hela arbetsstället med alla dess anordningar och ämnen. Enligt arbetsmiljölagen får arbetsgivaren inte hindra skyddsombudet att fullgöra sina arbetsuppgifter. Med arbetsgivaren menas i detta sammanhang den som står i ett arbetsgivarförhållande till de arbetstagare som skyddsombudet företräder. Detta innebär bl.a. att skyddsombudet har en tillträdesrätt till de arbetsplatser som han har behov av att besöka inom arbetsstället. Det problem som utredningen pekat på ser med ett enkelt exempel ut på följande sätt. Ett städföretag bedriver sin verksamhet på så sätt att de anställda utför städning på olika industrier. Den lokala arbetstagarorganisationen har bland de anställda utsett ett skyddsombud. För att kunna sköta sitt uppdrag som skyddsombud är denne i behov av att besöka de olika industriföretag där städ- ningen sker. Enligt vad utredningen har inhämtat har det då inträffat att skydd- sombudet vägrats tillträde. Anledningen synes vara att arbetsmiljölagen endast anger att den egna arbetsgivaren inte får hindra skyddsombudet att fullgöra sina uppgifter, exempelvis vägra honom tillträde. Däremot sägs inte något om vad som skall gälla om en annan arbetsgivare hindrar skyddsombudet från att fullgöra sitt uppdrag. Utredningen har framhållit att samma problem uppstår när det gäller inhyrd arbetskraft under arbetsledning av annan än den egna arbetsgivaren. Liknande problem uppstår, enligt utredningen, också beträffande gemensamma arbetsställen där den arbetsgivare, vars arbetstagare skyddsombudet företräder, inte råder över arbetsstället. Skälen till regeringens förslag: Tillträdesrätt till det egna arbetsstället Utredningen har föreslagit att det i lagtexten införs en regel om att skyddsombud skall ha tillträde till de arbetsplatser inom ett arbetsställe som ombudet behöver besöka för att fullgöra sitt uppdrag. Utredningen har framhållit att visserligen får detta redan nu anses gälla beträffande det egna arbetsst- ället men att en markering kan vara värdefull inte minst med hänsyn till skyddsombudens behov av ledighet för att besöka olika arbetsplatser inom ett arbetsställe. Regeringen instämmer inte i utredningens förslag i denna del. I arbets- miljölagen anges att ett skyddsombud inte får hindras att fullgöra sina uppgifter. I detta ligger att den egna arbetsgivaren inte får hindra skyddsombudet från att besöka arbetsplatser inom det egna arbetsstället. Någon förtydligande regel i detta avseende, för att som utredningen framhåller trygga skyddsombudens behov av ledighet, anser regeringen därför inte vara nödvändig. Tillträdesrätt till främmande arbetsställe Utredningen har vidare föreslagit att i de fall ombudet företräder arbetstagare som utför arbete på ett arbetsställe över vilket den egna arbetsgivaren inte råder så skall skyddsombudet ha tillträdesrätt till detta arbetsställe. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns ett behov av tillträdesrätt för skyddsombud i den nu nämnda situationen. Regeringen vill emellertid betona att det bara bör röra sig om en ren tillträdesrätt som kan utövas gentemot den arbetsgivare som råder över arbetsstället. I övrigt skall skyddsombudet agera i denna sin egenskap i förhållande till den arbetsgivare vars arbetstagare han företräder. Regeringen anser att det i 6 kap. 10 bör införas ett nytt andra stycke av innebörd att om skyddsombudet företräder en arbetstagare som utför arbete på ett arbetsställe över vilket dennes arbets- givare inte råder är den arbetsgivare som råder över arbetsstället skyldig att låta skyddsombudet få tillträde dit i den omfattning som ombudet behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Vad som sägs i 11 om att arbetsgivare som bryter mot 10 skall ersätta uppkommen skada träffar också den arbetsgivare som enligt det föreslagna nya andra stycket råder över ett arbetsställe och förvägrar skyddsombud tillträde. Utredningen har tagit upp frågan om också ledamot av skyddskommitté skall tillerkännas tillträdesrätt. Utredningen har ansett att det skulle föra alltför långt. Regeringen delar utredningens bedömning att tillträdesrätten endast bör avse skyddsombud. Utredningen har föreslagit att skyddsombud skall få tillträdesrätt först efter det att en underrättelse skett till den som råder över arbetsstället. Regeringen anser inte denna bestämmelse behövlig. Tillträdesrätten bör gälla i och med att den egna arbetsgivaren underrättas om att skyddsombudet utsetts. Skulle den ar- betsgivare som råder över arbetsstället vara tveksam till att låta ett skyddsom- bud få tillträde kan han för säkerhets skull alltid ta kontakt med skydd- sombudets egen arbetsgivare eller den fackliga organisationen. Utredningen har slutligen föreslagit att lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister inte skall vara tillämplig vid tvister beträffande tillträdes- rätten mellan skyddsombudet, eller dennes fackliga organisation, och den arbets- givare som råder över arbetsstället. Lagen om rättegången i arbetstvister gäller för rättegången i tvister om kollektivavtal och andra tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den innebär i stort sett att talan förs vid Arbetsdomstolen antingen i första instans eller om målet fullföljs dit. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att lagen om rättegången i arbetstvister inte bör vara tillämplig på en tvist som avser skyddsombuds tillträdesrätt enligt 10 andra stycket eftersom tvisten inte gäller förhållandet arbetsgivare - arbetstagare. Talan i ett sådant fall mot den som råder över ett arbetsställe skall i stället prövas av allmän domstol. SAF har uttryckt oro över att hemliga handlingar genom förslaget kan komma i obehörigas händer, att det kan utgöra en risk för känsliga anläggningar samt att tillträdesrätten av den anledningen inte bör göras ovillkorlig. Enligt regeringens uppfattning torde dock den sekretess som gäller för ett skyddsombud enligt 7 kap. 13 arbetsmiljölagen vara tillräcklig för att uppnå det skydd som SAF efterlyser. Regeringens förslag: I arbetsmiljölagen införs en möjlighet att ålägga den som har marknadsfört eller levererat en produkt och som har skyddsansvar enligt 3 kap. 8 - 10 att återkalla produkten eller att lämna varningsinformation. Genom detta kompletteras möjligheterna att ingripa i en kon- troll av produkter på marknaden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 107 - 110). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändning. Bakgrunden till regeringens förslag: Arbetsmiljölagen innehåller inte bara bestämmelser om arbetsförhållandena på arbetsställena utan även bestämmelser om produktsäkerhet, dvs. krav på att pro- dukter skall erbjuda betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Produktsäkerhetsreglerna innebär ett leverantörsansvar för tekniska anordningar och s.k. farliga ämnen, dvs. kemiska ämnen eller produkter som kan föranleda ohälsa eller olycksfall. Arbetsmiljölagen har därmed en funktion som produktsäkerhetslag på arbetsmiljöområdet.De grundläggande bestämmelserna om leverantörsansvaret finns i 3 kap. 8 och 9 . Bestämmelsen i 3 kap. 8 innebär att den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter en teknisk anordning skall se till att anordningen erbjuder betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall när den släpps ut på marknaden, avlämnas för att tas i bruk eller när den ställs ut till försäljning. Bestämmelsen i 3 kap. 9 innebär att den som tillverkar, importerar eller överlåter ett farligt ämne skall vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka att ämnet vid avsedd använd- ning innebär risk från skyddssynpunkt. Produktsäkerhetsreglerna har ett vidsträckt tillämpningsområde. De gäller varje produkt som kan användas yrkesmässigt oberoende av användningen i det enskilda fallet (prop. 1976/77:149 s. 385 och 396). I samband med ändringar i arbetsmiljölagen fördes det in nya bestämmelser om information vid marknadsföringen samt om produktinformation vid avlämnandet, bestämmelser som avsåg båda slagen av produkter. I samband med de ändringar som gjordes som ett led i införlivandet av avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, (Ds 1992:82, prop. 1991/92:170, bil. 9) fördes begreppet "släpps ut på marknaden" in i 3 kap. 8 . Dessutom infördes en särskild bestämmelse om vilka villkor som skall gälla när en teknisk anordning ställs ut på mässor och liknande. Produktsäkerhetsbestämmelserna i arbetsmiljölagen gäller framför allt för ledet fram till dess en produkt avlämnas till brukarledet eller släpps ut på marknaden. Genom ändringar infördes emellertid också en skyldighet för leverantör att på en tillsynsmyndighets begäran lämna tillgängliga upplysningar om till vilka en produkt överlåtits eller upplåtits. Därigenom skall tillsynsmyndigheten kunna förhindra att en bristfällig produkt sprids vidare eller genom information eller andra åtgärder mot dem som förvärvat produkten kunna förebygga att den medför skada i brukarledet. De angivna ändringarna avsågs sålunda ge ökade möjligheter att ingripa mot levererade produkter. Tillsammans med bestämmelserna om produktinformation skulle möjligheterna att ingripa i leverantörsledet närma sig dem som produktsäkerhetslagen (1988:1604) ger på konsumentområdet. Möjligheterna att med stöd av arbetsmiljölagen ingripa med tvångsåtgärder på produktsäkerhetsområdet begränsar sig emellertid till att kunna meddela förbud eller föreläggande enligt 7 kap. 7 mot antingen leverantör eller brukare. Det kan handla om att förbjuda en leverantör att fortsätta leverera en produkt eller att förbjuda en eller flera arbetsgivare att använda produkten i fråga. Det kan vidare handla om föreläggande om märkning eller annan produktinformation eller föreläggande om information vid marknadsföringen. Arbetsmiljölagen innehåller också bestämmelser om produktkontroll, dvs. bestämmelser om kontroll av att produkter uppfyller föreskrivna krav på produktsäkerhet. I 4 kap. 1 och 2 finns bemyndiganden att meddela föreskrifter om provning eller annan kontroll av tekniska anordningar eller farliga ämnen samt om godkännande eller annat bevis om överensstämmelse som krav för avlämnande eller marknadstillträde för en produkt. Generella bestämmelser om provning och kontroll m.m. finns dessutom i lagen (1992:1119) och förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll. Denna lagstiftning innehåller bl.a. bestämmel- ser om riksprovplatser och andra organ som kan utföra föreskriven provning och kontroll. Regelsystemet för produktkontroll utformades vid arbetsmiljölagens tillkomst med utgångspunkt från att krav på förhandsbedömning och förhandsgodkännande skulle kunna meddelas för vissa produkter. Med stöd av arbetsmiljölagens och även den arbetarskyddslagens produktkontrollbestämmelser har ett flertal föreskrifter meddelats om typgodkännande som förutsättning för avlämnande eller ibruktagande samt om godkännande vid s.k. första besiktning av individuella produkter som förutsättning för att de skall få tas i bruk. Godkännandeprövningen, som är en myndighetsuppgift, utförs av Arbetarskyddssty- relsen eller av en riksprovplats. Föreskrivna krav på typgodkännande finns beträffande flera slag av maskiner, byggnadsställningar m.m. Godkännande vid individuell första besiktning krävs bl.a. för vissa tryckkärl, hissar och andra lyftanordningar och entreprenadmaskiner. Det hittillsvarande systemet med förhandskontroll av produkter som en myndighetsuppgift håller nu på att omformas med anledning av , och anpassningen till EG:s system för provning och kontroll. trädde i kraft . Genom avtalet införlivas de principer för fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital som gäller inom EG. Vidare har genom avtalet åtagit sig att införliva de rättsakter som avtalet hänvisar till. Bland dessa rättsakter finns ett flertal s.k. produktdirektiv, dvs. EG-direktiv som anger de krav som medlemsstaterna måste ställa på produkterna i fråga för att de skall få släppas ut på marknaden. För att skapa fri rörlighet för varor har EG inriktat sig på att ta bort de s.k. tekniska handelshindren, bl.a. skiljaktiga nationella krav på produkter och på förfarandet för kontroll av att produktkraven är uppfyllda. Principen om varors fria rörlighet grundar sig på artikel 30 i . Principen, som efter ett rättsfall i benämns Cassis de Dijon-principen, innebär att en vara som lagligen får marknadsföras i ett EU-land även fritt skall få säljas och användas i övriga EU-länder, om inte särskilda skäl kan åberopas för motsatsen. Detta innebär att särskilda nationella krav får ställas upp om det är nödvändigt för att skydda hälsa och säkerhet m.m. (för i artikel 36 erkända intressen) och regleringen inte är opro- portionerlig i förhållande till det hinder för varurörligheten som uppstår. För vissa produkter har EG infört och kommer att införa gemensamma regler som skall införas inom hela gemenskapen eller numera unionen. Detta sker normalt i form av direktiv, som beslutas med majoritetsbeslut enligt artikel 100 a i . Genom en rådsresolution har det lagts fast en metod, "the new approach", för harmonisering av reglerna för produkter. I produktdirektiv enligt den "nya metoden" anges de krav som skall införas i de nationella reglerna för att en produkt skall få släppas ut på marknaden i form av relativt allmänt hållna "väsentliga säkerhetskrav". Direktiven är totalharmoniserade, dvs. de innehåller alla regler som skall gälla för en viss produkt och en med- lemsstat får inte tillämpa avvikande regler. Det överlåts sedan åt de europeiska standardiseringsorganen att utfärda harmoniserade standarder med tekniska specifikationer för produkterna. En produkt som tillverkats enligt en sådan standard skall förutsättas uppfylla de väsentliga säkerhetskraven. Den som har tillverkat produkten eller avser att släppa ut den på marknaden skall om produkten överensstämmer med direktivets krav förse den med ett särskilt EG-märke. Därigenom anges inte bara att produkten uppfyller direktivets säkerhetskrav utan också att den har genomgått föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse. En närmare beskrivning av bedömning av överens- stämmelse inom EG och EES finns i prop. 1991/92:170, bil 11, s. 39 f. Produktdirektiv utformade enligt den nya metoden av särskild betydelse för arbetslivsområdet är direktiven om enkla tryckkärl (87/404/EEG), om maskiner (89/392/EEG), om personlig skyddsutrustning (89/686/EEG) och om explosiva varor (93/15/EEG). Det sistnämnda direktivet har ännu inte införts i . Arbetarskyddsstyrelsen har införlivat direktiven om enkla tryckkärl, maskiner och personlig skyddsutrustning genom olika föreskrifter. Utöver produktdirektiv enligt den nya metoden finns det alltjämt äldre produktdirektiv, som har en annan utformning med mer detaljerade tekniska krav och varierande bestämmelser om provning och kontroll. De är i allmänhet utformade på ett sådant sätt att medlemsländerna kan låta bli att införa nationella regler eller ha avvikande regler, så länge produkter som uppfyller direktivets krav inte hindras att få tillträde till marknaden (s.k. optionella regler). överger således med införlivandet av det tidigare systemet med förhandskontroll av produkter som en myndighetsuppgift. Den provning och certifiering som i vissa fall skall äga rum innan en produkt får släppas ut på marknaden är i EG:s ordning - och därmed i den ordning som skall gälla i hela EES - av privaträttslig karaktär. Den grundar sig på ett uppdrag mellan till- verkaren och det provande organet. Dessa organ för provning och certifiering skall i och för sig uppfylla vissa kompetenskrav m.m. men de skall inte utföra kontrollen å statens vägnar. De skall dessutom konkurrera med varandra på en fri marknad. Med EG:s ordning kommer samhällets förhandskontroll att ersättas med en marknadskontroll. Denna kontroll tar sikte på kontroll av produkter som släppts ut på marknaden. Det förutsätts vara en statlig efterkontroll av att tillverkare och andra som har släppt ut produkter på marknaden har fullgjort sina förpliktelser. EG:s produktdirektiv enligt den nya metoden förutsätter att medlemsländerna utför marknadskontroll. Detta tar sig uttryck i dels det grundläggande krav som finns i direktiven att alla nödvändiga åtgärder skall vidtas för att säkerställa att endast produkter som uppfyller direktivets krav och är säkra släpps ut på marknaden och tas i bruk, dels i de s.k. säkerhetsklausuler som direktiven innehåller. Säkerhetsklausulerna ålägger varje medlemsstat att, om en EG-märkt produkt skulle kunna innebära en säkerhetsrisk, vidta de åtgärder som behövs för att produkten skall tas bort från marknaden och för att förbjuda utsläppandet på marknaden och fri rörlighet för den. Vid ett ingripande skall underrättas, varefter ett särskilt förfarande för information och prövning av ingripandet inleds. I antagna riktlinjer för EG-märkningen (93/465/EEG) anges en skyldighet för medlemsstaterna att, om de upptäcker oriktigt EG-märkta produkter, se till att överträdelsen upphör. I sista hand kan staterna även enligt dessa riktlinjer bli skyldiga att vidta åtgärder för att förbjuda fortsatt utsläppande på marknaden och säkerställa att redan utsläppta produkter återkallas. Vissa ändringar har också gjorts i säkerhetsklausulerna med anledning av det angivna beslutet om EG-märket. I EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv (92/59/EEG) finns relativt detaljerade bestämmelser om marknadskontroll som kan bli tillämpliga i de fall det saknas direktiv enligt den nya metoden. Detta direktiv gäller för alla produkter som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsumenter för privat bruk och skall tillämpas i den mån säkerhetsregler saknas i de pro- duktspecifika direktiven. Produktsäkerhetsdirektivet träder i kraft inom EG . Vad som sagts om tillämpningen av EG:s produktdirektiv gäller efter ikraftträdande samtliga stater inom EES. Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet kan antas bli infört i avtalet genom ett tilläggsbeslut till avtalet. Den svenska produktsäkerhetslagen (1988:1604) ses över av produktsäkerhetsutredningen (dir. 1993:46) bl.a. med hänsyn till produktsäkerhetsdirektivet. Ett delbetänkande om ändringar i pro- duktsäkerhetslagen lämnades (SOU 1993:88). En lagrådsremiss om vissa ändringar i produktsäkerhetslagen har beslutats. Regeringen har föreslagit vissa riktlinjer för organisationen av en marknadskontroll av produkter till skydd för liv, hälsa och miljö (prop. 1993/94:161). Förslagen och bedömningarna omfattar allmänna riktlinjer för bl.a. kontrollen, fördelningen av ansvaret mellan olika myndigheter, inrättandet av ett centralt samordnings- och kontaktorgan, vilka befogenheter och sanktioner som bör finnas i marknadskontrollen samt finansieringen. Skälen för regeringens förslag: Genom har åtagit sig att i svensk rätt införliva bl.a. de produktdirektiv som avtalet hänvisar till. Som har framgått av redogörelsen ovan har Arbetarskyddsstyrelsen också utfärdat föreskrifter som bl.a. införlivar de direktiv som beslutats enligt den nya metoden. Nödvändiga lagändringar för införlivandet gjordes genom ändringar i arbetsmiljölagen efter förslag i EES-propositionen (prop. 1991/92:170, bil 9). Som har redogjorts för ovan innehåller produktdirektiven enligt den nya metoden bestämmelser som förutsätter en kontroll av säkerheten hos produkterna sedan de släppts ut på marknaden. Genom får därför både en rätt och en skyldighet att ingripa mot EG-märkta produkter som är bristfälliga från skyddssynpunkt. Av direktiven och avtalet följer också att de åtgärder som kan sättas in mot en bristfällig produkt måste vara tillräckliga för att undanröja säkerhetsriskerna.Genom övergång från förhandskontroll till marknadskontroll kommer samhällets kontroll att förskjutas till ett senare produktled. Även detta talar för att de medel som finns för ingripanden måste vara tillräckligt kraftfulla. Marknadskontrollen delas ofta in i två skeden - marknadsövervakning och påföljdsskedet.