prop · GH0397 · 1994-01-01 00:00:00 — Meningsmotsättningarna har delvis berott på en olikartad ideologisk syn på som sådan, men också på olika uppfattning om metoder i behandlingsarbetet. Under 1970- och hävdades i stor utsträckning att tvång mot vuxna inte alls borde förekomma inom ram, då detta ansågs äventyra ett förtroendefullt samarbete på mellan behandlare och klient. avvisades uppfattningen att missbruksproblem skulle ses som en sjukdom i vanlig mening. Sådana problem var således en angelägenhet för . Däremot ansåg många att inte skulle befatta sig med tvångsvård, i vart fall inte utöver vad som krävdes för att åstadkomma en inledande kort avgiftningsperiod. Själva behandlingsarbetet skulle bygga på den enskildes egen vilja till förändring, och roll borde vara att motivera, hjälpa och stödja honom i detta. Denna syn på missbrukarvården och roll präglade LVM, som kom till som en kompromisslösning i ett läge där beslut redan fattats om socialtjänstreformens ikraftträdande och om upphävande av den tidigare nykterhetsvårdslagen, innan frågan om tvångsvård av missbrukare ännu fått någon politisk lösning. Den äldre LVM utmärktes följaktligen av mycket begränsade vårdindikationer och korta vårdtider. Främst i syfte att befria från rollen som den enskildes motpart i tvångsvårdsmålen blev då den myndighet som skulle svara för utredning och ansökan om LVM-vård. Andra argument som framfördes för denna senare förändring var önskemålet om att stärka den enskildes rättsäkerhet samt att skapa förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. Kritikerna menade dock att det var en konstlad lösning. Missbrukarna visste ändå att stod bakom en ansökan om tvångsvård. Erfarenheterna av ordningen med som den enskildes motpart har dock varit mycket goda. Utredningarna från länsstyrelserna håller hög kvalitet och länsstyrelsernas initiativrätt i LVM-ärendena har bidragit till att motverka de skillnader i praxis och synsätt som finns i kommunerna. LVM behöll man därför denna principlösning. För att minska ett visst dubbelarbete lades en större del av ansvaret för själva utredningsarbetet på kommunens socialtjänst. Det fanns dock en riksdagsminoritet som redan då ansåg att man borde ta steget fullt ut och lägga hela ansvaret för utredning och ansökan om LVM-vård på socialnämnden i stället för på . När det gäller frågan om det i fortsättningen bör vara eller socialnämnden som svarar för utredning och ansökan om LVM-vård delar regeringen utredarens bedömning att den ideologiska synen på roll i fråga om tvångsvård, som i mycket bestämt den lagtekniska regleringen av missbrukarvården, har förändrats. Även om det fortfarande finns förespråkare för uppfattningen att förtroendet för försämras om också kan initiera tvångsvård, förefaller de flesta numera anse att detta spelar en underordnad roll för relationen till klienten. Klienten vet ändå att frågan om tvångsvård kan aktualiseras om inte behövlig behandling kommer till stånd på frivillig väg. Här kan också erinras om att ensam har ansvaret för utredning och ansökan när det gäller omhändertagande av barn och ungdomar enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), utan att detta gett anledning till motsvarande diskussion och problem. Till detta kan självfallet läggas olika praktiska hänsyn. Det har länge varit en strävan att effektivisera länsstyrelsernas tillsyn på det sociala området, så att länsstyrelserna verkligen kan fungera som den stödjande regionala fackexpertis för kommunernas socialtjänst som ursprungligen förutsattes. Detta har i praktiken visat sig omöjligt för länsstyrelserna, främst eftersom de varit alltför arbetstyngda med löpande ärenden. De extra resurser som länsstyrelserna tillfördes för LVM-ärenden har inte varit tillräckliga. Det är därför angeläget att finna möjliga alternativ för att avlasta länsstyrelserna löpande ärenden i syfte att skapa förutsättningar för en mera aktiv och effektiv tillsyn. En lämplig ärendegrupp är därvid LVM-ärendena. finns, som utredaren framhåller, hos socialnämnderna en stor kunskap och erfarenhet inom just missbrukarvården. Kommunernas verksamhet på detta område har långvarig tradition. Det är också som har ansvaret för all frivillig missbrukarvård, både den som kan vara ett alternativ till tvångsvård och den efterföljande vård som måste kunna ges efter en period av tvångsvård. känner väl till förhållandena för de flesta missbrukare som är aktuella för LVM-vård. Skulle i något fall inte känna till en missbrukare eller ha undersökt möjligheterna till frivillig vård för denne är socialnämnden ändå skyldig att utreda detta enligt 11 och 50 §§ SoL. Det ligger därför nära till hands att se det som en naturlig uppgift för att också utreda frågan om en eventuell LVM-vård och vid behov initiera sådan. Det torde i själva verket innebära ett ganska blygsamt merarbete för , som ändå måste utreda ärendet och kanske också låta ansvarig socialsekreterare närvara vid förhandlingen i länsrätten. Ett visst dubbelarbete mellan och skulle därigenom elimineras. Erfarenheterna från de oftast mer komplicerade LVU-ärendena talar dessutom för att kommunerna kan fullgöra dessa uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Å andra sidan skall, som utredaren också påpekar, inte bortses från att länsstyrelserna i flera avseenden kommit att spela en viktig roll genom sin initiativrätt i LVM-ärenden. Det gäller bl.a. strävandena mot en enhetlig rättstillämpning, något som får anses som både önskvärt och nödvändigt när det gäller för den enskilde så ingripande åtgärder som en längre tids frihetsberövande. Att praxis skiftar från kommun till kommun eller t.o.m. från kommundel till kommundel kan svårligen accepteras på ett sådant område. Det faktum att länsrätten fattar det formella beslutet om vård utgör visserligen en garanti för att inte tvångsvård kommer till stånd i ett fall när andra behandlingsmöjligheter först borde prövas. Beslut av länsrätten kan dock inte garantera att en kommun inte underlåter att ansöka om LVM-vård i ett fall när så borde ske. Det är inte minst i dessa situationer som kunnat agera i kraft av sin initiativrätt och därigenom framtvinga vårdinsatser som en kommun annars inte varit beredd att ansöka om. Detta har bl.a. framhållits av flera klientorganisationer i deras remissvar över utredningens förslag. I som är ekonomiskt bekymmersam för kommunerna ökar, som utredaren betonar, riskerna för att lokala ekonomiska hänsyn får påverka ramen för missbrukarvården och att tvångsvård inte alltid kommer till stånd när det behövs. Den ekonomiska åtstramningen är givetvis inte enbart av ondo, utan kan framtvinga en kritisk omprövning och granskning av den vård som lämnas och kan därmed leda till en effektivare och för den enskilde mer ändamålsenligt utformad behandling. Det kan dock inte bestridas att en ensidig satsning på enbart öppenvård kan medföra risker. Flera klientorganisationer framför i sina remissvar exempelvis att det i vissa kommuner blivit mycket svårt att få till stånd behövlig institutionell vård. Missbrukarvården är, som utredaren också påpekar, ett område där få personer protesterar mot nedskärningar trots att ingenting tyder på att vårdbehoven minskat. Den förändring som föreslås måste därför mötas med en kraftigt intensifierad tillsyn från sida, inbegripet kontroll av handläggningen av enskilda ärenden genom stickprov eller med anledning av klagomål från enskilda eller myndigheter. Att de resurser som länsstyrelserna använt för LVM-ärenden frigörs får sålunda inte leda till att dessa tas i anspråk för andra ändamål än för det sociala området. Med en sådan intensifierad tillsyn kan det finnas förutsättningar att vidmakthålla den konsekventa rättstillämpning som uppnåtts genom länsstyrelsernas bevakning av och initiativrätt i LVM-ärenden. Kompetensen finns otvivelaktigt i kommunerna. Problemet gäller konsekvenserna av att i ett kärvt ekonomiskt läge hos samma instans förena dels initiativrätten enligt en obligatoriskt tillämplig tvångslag, dels kostnadsansvaret för de i många fall långvariga och kostsamma vårdåtgärderna. Detta problem kan dock inte sägas vara unikt för LVM-vården utan finns även inom och inom den frivilliga ungdoms- och missbrukarvården. En intensifierad tillsyn från sida över hela socialtjänstområdet framstår därför som den i ett bredare perspektiv viktigaste åtgärden för att hindra att ekonomiska hänsyn på ett otillbörligt sätt tillåts påverka bedömningen av enskilda missbrukares behov av vård. Myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kontakt med missbrukare är enligt 6 § LVM skyldiga att till anmäla om någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM. Detsamma gäller läkare som i sin verksamhet kommer i kontakt med någon som kan antas vara i behov av LVM-vård och som läkaren varken genom egen försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården kan bereda en till- fredsställande vård. Som en följd av att ansvaret för utredning och ansökan om LVM-vård överflyttas är det naturligt att anmälningsskyldigheten som åvilar andra myndigheter och läkare enligt 6 § LVM i fortsättningen avser socialnämnden och inte . Detsamma gäller myndigheternas upplysningsskyldighet enligt 7 § andra stycket. Likaså bör det vara socialnämnden och inte som enligt 9 § LVM beslutar om läkarundersökning av missbrukaren och utser läkare för undersökningen. Om någon begått en brottslig gärning och kan bli föremål för LVM-vård får domstolen enligt 31 kap. 2 § överlämna åt eller styrelsen för ett LVM-hem att föranstalta om behövlig vård. Som följd av förslagen i övrigt bör också här ändras till socialnämnden liksom i 38 kap. 2 § . har som tidigare nämnts en utredningsskyldighet när det gäller missbrukare enligt 50 § SoL. Det åvilar också socialnämnden enligt 11 § SoL att sörja för att missbrukare får behövlig hjälp och vård. skall således alltid göra en utredning, om den får kännedom om något som tyder på att någon är i behov av behandling eller stöd för missbruksproblem. Det åvilar också nämnden att vara behjälplig med utredning om en klients tidigare och aktuella förhållanden. Själva utredningsarbetet för den som är aktuell för LVM-vård skall således skötas av socialnämnden, som svarar för insamlandet av faktaunderlaget medan står för bedömningen av behovet av LVM-vård. måste också ansvarig utredare från närvara vid förhandlingen i länsrätten. Enligt regeringens uppfattning torde den föreslagna förändringen för merparten av kommunerna komma att innebära ett obetydligt merarbete för . Någon kostnadsomfördelning mellan stat och kommuner bör därför inte komma ifråga. Genom förslaget kommer å andra sidan det dubbelarbete hos och som är en följd av de nuvarande reglerna att elimineras. Detta resurstillskott bör dock användas för att förstärka länsstyrelsernas tillsynsarbete inom det sociala området. Viss utbildning måste ges personal som i fortsättningen skall förbereda sig inför förhandlingar i domstol och sköta processföring. Länsstyrelserna bör inom ramen för sitt anslag övergångsvis administrera sådana utbildningsinsatser i samråd med . Regeringen avser att återkomma till den frågan i årets budgetproposition. Den föreslagna förändringen bör träda i kraft . 9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall 6 § Ändringen i första stycket innebär att den anmälningsskyldighet vissa myndigheter har angående behov av vård enligt LVM i fortsättningen skall fullgöras till socialnämnden i stället för som till . Andra stycket innehåller en specialregel om läkares anmälningsskyldighet. Ändringen innebär dels att nuvarande anmälningsskyldighet i fråga om behov av LVM-vård skall fullgöras till socialnämnden i stället för till , dels att ett tillägg görs som klargör att samma regel gäller i fråga om behov av omhändertagande enligt 13 §. Den frågan regleras särskilt i 14 §. Att socialnämndens uppgifter kan fullgöras av annan nämnd om kommunfullmäktige har beslutat det framgår av 4 § socialtjänstlagen. 7 § Förslaget innebär ingen annan ändring i sak än att socialnämnden i stället för skall svara för utredningar om tvångsvård. Uppgiftsskyldigheten vid utredningar enligt LVM skall följaktligen fullgöras till socialnämnden. 8 § Paragrafen svarar mot nuvarande 9 §. Ändringen innebär att socialnämnden skall utse en kontaktperson i samband med att nämnden inleder utredningen i stället för som tidigare i samband med redogörelsen till . I förarbetena till nu gällande lagstiftning (prop. 1987/88:147) anfördes att erfarenheten visat att den enskilde behöver stöd . Till kontaktpersonens uppgifter hör, som anfördes i propositionen, att informera den enskilde om de regler som gäller för vården och att förmedla kontakt med andra i missbrukarens närhet som kan bistå denne. Det senare förutsätter givetvis samtycke av den enskilde. En ledamot av nämnden kan inte utses som kontaktperson. Syftet med denna bestämmelse är alltså ett annat än att utse någon ansvarig för utredningen. Den föreslagna nya ordningen för utredning och ansökan om vård enligt lagen motiverar inte att regeln om att utse kontaktperson ändras. 9 § Paragrafen svarar mot nuvarande 10 §. Ändringen innebär att socialnämnden i stället för skall besluta om läkarundersökning i samband med utredningen om tvångsvård. 10 § Paragrafen svarar mot nuvarande 8 §. Den omredigeras som följd av att socialnämnden själv skall svara för utredningen om tvångsvård och inte endast lämna en redogörelse till . Några andra ändringar i sak föreslås inte. bör alltså genom kontakt med undersökas i vilket hem intagning kan ske och vidare vilken vård utanför hemmet som kan vara möjlig. Att dessa uppgifter skall framgå av den utredning, som enligt 11 § skall fogas till socialnämndens ansökan om tvångsvård, säkerställer att domstolen får erforderligt underlag för sin bedömning i fråga om den föreslagna tvångsvården. Att socialnämnden undersöker och förbereder frågan om intagning bidrar också till att vården kan inledas snabbare och till att kontinuiteten förbättras i det fall missbrukaren redan är omhändertagen. 11 § Ändringen i första stycket innebär endast att det är socialnämnden i stället för som skall ansöka om tvångsvård hos länsrätten. Ändringen i andra stycket är föranledd av att det är socialnämndens egen utredning som skall ges in till länsrätten och inte endast det underlag som nämnden har lämnat till . Tredje stycket är oförändrat. 13 § Första och andra styckena är oförändrade. Ändringen i tredje stycket är föranledd av att det är socialnämnden i stället för som skall ansöka om tvångsvård. 14 § Paragrafen föreslås upphävd. Den regel som finns där om läkares anmälningsskyldighet till socialnämnden i fråga om behov av omhändertagande har arbetats in i den allmänna regeln om läkares anmälningsskyldighet i 6 § andra stycket. Med hänsyn till att grunden för läkarens skyldighet att anmäla såväl behov av omhändertagande som behov av vård enligt lagen är att tillfredsställande vård eller behandling inte kan beredas missbrukaren genom läkarens försorg eller annars inom hälso- och sjukvården saknas anledning att ha kvar en särskild regel om anmälan av behov av omhändertagande under detta avsnitt. Anmälan skall enligt förslaget i båda fallen göras till socialnämnden. 15 § Ändringen i första stycket är föranledd av att det skall ligga på socialnämnden i stället för att ansöka om tvångsvård. Ändringen i andra stycket innebär att första meningen utgår. I denna anges att skall underrättas om beslut om 10 Detta blir onödigt när socialnämnden kommer att svara för ansökan om tvångsvård. Däremot måste självfallet polismyndighetens skyldighet att underrätta socialnämnden om sådana beslut kvarstå. 38 § Ändringen i första stycket är föranledd av förslaget att socialnämnden och inte skall ansöka om tvångsvård. Andra stycket är oförändrat. 44 § Första, andra och fjärde styckena är oförändrade. Ändringen i tredje stycket innebär att hänvisningen till 10 § ändras till 9 § som följd av den ändrade ordningen av 8-10 §§. 45 § Ändringen innebär att socialnämnden såsom ansvarig för utredningen i mål om tvångsvård får rätt att, liksom tidigare , begära polishandräckning för att föra en missbrukare till läkarundersökning. 47 § Första stycket är oförändrat. I det nuvarande andra stycket anges vilken länsstyrelse som avses i olika paragarafer i lagen. Denna bestämmelse blir onödig om socialnämnden övertar alla uppgifter i fråga om utredning och ansökan om tvångsvård. Regler om tillsyn över inklusive missbrukarvården finns i socialtjänstlagen. Andra stycket föreslås därför utgå. Ändringen i det nya andra stycket (nuvarande tredje) är en konsekvens av att det nuvarande andra stycket upphävs och innebär att regeln om vilken länsrätt som är behörig knyts till i vilket län den ansvariga kommunen är belägen. Det innebär ingen ändring i sak. De nya bestämmelserna bör i princip få fullt genomslag genast vid ikraftträdandet. Ärenden som är aktuella hos länsstyrelserna bör således fortsättningsvis handläggas av socialnämnden. För det fall redan har anhängiggjort ett mål i domstol ter det sig dock mest ändamålsenligt att får fullfölja ärendet till dess det avgjorts slutligt, utan att partsställningen hos domstolen förändras. 9.2 Förslaget till lag om ändring i 31 kap. 2 § Ändringen i första stycket är en konsekvens av förslaget om ändring i LVM. 38 kap. 2 § I denna paragraf görs en konsekvensändring i andra stycket. Sammanfattning av betänkandet vad avser lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) I utredningen konstateras att kommunerna redan har huvudansvaret för missbrukarvården på grund av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Kommunerna har sålunda att svara för frivillig vård både som alternativ till tvångsvård och som uppföljning av en period av tvångsvård. Det åvilar också kommunen enligt socialtjänstlagen att utreda en enskilds behov av insatser. Även enligt LVM åvilar det kommunen att tillhandahålla en redogörelse för missbrukarens förhållanden och för vidtagna och planerade åtgärder. Det innebär därför ett ganska blygsamt merarbete för kommunen att, på samma sätt som enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), ta det fulla ansvaret för utredning och ansökan om tvångsvård och föra talan härom i länsrätten. Utredningen erinrar om att bakgrunden till att getts denna roll enligt LVM men inte enligt LVU är att söka i den ideologiska debatt om vården av vuxna missbrukare vilken föregick LVM. Det principiella motståndet mot att låta spela en aktiv roll i ärenden om tvångsvård synes dock ha minskat. Det konstateras att erfarenheterna av länsstyrelsernas verksamhet varit mycket goda och att denna ordning bidragit till att motverka de skillnader i praxis och synsätt som funnits i kommunerna. Den risk som kan finnas med att anförtro kommunerna hela ansvaret för att utreda och initiera tvångsvård sammanhänger i första hand med att en kommun i ett kärvt ekonomiskt läge kan bli alltför obenägen att initiera kostsam institutionsvård, också i ett fall då lagen kräver detta. Detta är dock inte ett problem som bara gäller LVM-vården utan även den frivilliga missbrukarvården och den kvalificerade ungdomsvården. Det måste därför mötas främst genom utökad tillsyn över hela socialtjänstområdet. Utredningen framhåller vikten av att de resurser som frigörs hos länsstyrelserna verkligen utnyttjas för sådan tillsyn. Detta bör även innefatta att , på grund av anmälan från anhöriga e.d., kontrollerar handläggningen av vissa enskilda ärenden. Utredningens författningsförslag innebär att kommunerna tar över samtliga uppgifter i enskilda ärenden enligt LVM. I övrigt föreslås inga sakliga förändringar. En följdändring föreslås i . Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården (SOU 1993:31) I denna sammanställning behandlas endast missbrukarvården. Förteckning över instanser som yttrat sig Av de remissinstanser som anmodats eller erbjudits att inkomma med synpunkter på betänkandet har följande inkommit med svar: , , , Kriminalvårds- styrelsen, , , , , , , , , , ombudsmän (), Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i , i , i , i , i , i , i , i , i , , , , , , , , , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, (), (), (), , , socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns riksförbund (SSR), i (LO), Föreningen , Alkoholproblematikers riksorganistion (ALRO), (). Därutöver har inkommit yttrande från (), (), , (), , , (), och i . Totalt inkomna remissvar: 65 stycken. Tillstyrker förslaget: 46 Avstyrker förslaget: 9 Avstår: 10 Av de 65 remissinstanser som inkommit med svar tillstyrker 46 utredarens förslag att kommunerna tar över samtliga uppgifter i enskilda ärenden enligt LVM. En övervägande del av de remissinstanser som är positiva till utredarens förslag anser att viktigaste uppgift kommer att vara tillsynen över kommunernas socialtjänst. De resurser, som i och med att utredning av och ansökan om vård enligt LVM frigörs från , bör enligt majoriteten användas till att intensifiera tillsynen av kommunernas insatser. Framförallt pekar man på att kommunernas ansträngda ekonomi inte får urholka rättssäkerheten. har inget att erinra mot förslaget. För merparten av kommunerna innebär förslaget ett obetydligt merarbete. Förbundet vill dock erinra om att när nuvarande ordning infördes fick ett resurstillskott på 30 tjänster. När den aktuella uppgiften blir är det rimligt att dessa resurser överförs till kommunerna. kommun och anför liknande synpunkter. är positiv till att LVM- och LVU-lagstiftningen harmoniseras på det sätt som föreslås. anför att kommunernas benägenhet att ansöka om LVM har minskat som en följd av en alltmer pressad ekonomi. Det finns kommuner som överhuvudtaget inte ansöker om LVM. Eftersom kommunernas insatser på missbruksområdet har avsevärd betydelse för brottsutvecklingen kan enligt kommunernas besparingar medföra risk för ökade samhällskostnader som huvudsakligen kommer att belasta rättsväsendet. anser att ett system där behåller en viss initiativrätt vore att föredra. När en kommun prövat någons anmälan och beslutat att inte ansöka om LVM-vård skulle denne kunna vända sig till med sin anmälan. anser att länsstyrelsernas tillsynsarbete bör intensifieras. Styrelsen ser dock en brist i förslaget, nämligen att någon ändring i lagstiftningen gällande detta inte införs. För att aktivera tillsynen föreslås att det införs en bestämmelse om att dels alla anmälningar som inkommer till socialnämnden enligt 6 § LVM skall delges , dels att nämndens beslut att vidta annan åtgärd än LVM-ansökan skall delges . Länsrätten i tillstyrker också förslaget men anser att tillsyn måste vara aktiv och verksam och att kommunala företrädare skall kunna göras ansvariga för "underlåtenhetssynder". Länsrätten i ifrågasätter på samma sätt om en tillsynsfunktion utan möjlighet att vidta rättsliga åtgärder är tillräckligt effektiv, om en kommun av någon anledning inte lever upp till sina skyldigheter. i tillstyrker förslaget men påpekar att det föreligger en viss risk för att lagstiftarens intentioner med en tvingande lagstiftning kan komma att förflackas, varvid även rättssäkerheten kan komma att urholkas, detta på grund av att ett stort antal tjänstemän med olika vårdideologier och socialrättslig kompetens skall tolka gällande lagstiftning. Länsstyrelserna måste därför som tillsynsmyndigheter ägna särskild uppmärksamhet åt denna fråga. i biträder också utredningens förslag men anser att har kunnat spela en viktig roll genom att själv ta initiativ till LVM-utredning då så varit påkallat. Denna initiativrätt går förlorad i och med utredningens förslag, varför det kommer att krävas en intensifierad och återkommande tillsyn över arbete med missbrukare i allmänhet och bedömningar i förhållande till LVM i synnerhet.