prop · GH03162 · 1994-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 10.4 samt i specialmotiveringen till respektive paragraf. 4 Ökad konkurrens på elmarknaden Regeringens bedömning: Handel med el bör ske i konkurrens. Härigenom skapas förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden. Kraftföretag och kunder skall kunna välja vilka de handlar med. Prisbildningen anpassas därmed till kundernas behov och förutsättningar. Skälen för regeringens bedömning: Vid behandlingen av propositionen 1991/92:133 om en elmarknad med konkurrens anslöt sig till de mål och strategier för elmarknadens reformering som regeringen hade förordat. Reformeringen av elmarknaden är en viktig del av regeringens avregleringspro- gram. Regeringen har initierat ett omfattande program för avreglering, priva- tisering och reformering av regler som hämmar ett effektivt resursutnyttjande. Att öka konkurrensen och avskaffa tillväxthämmande regleringar är viktiga delar av strategin för att återupprätta som en tillväxt- och företagarnation. En elmarknad som möjliggör en omfattande internationell handel med el leder bl.a. till att de samlade produktionsresurserna kan utnyttjas bättre. Utvecklingen på elmarknaderna i , där åtgärder efter hand vidtas för att bryta äldre monopolstrukturer, är i detta avseende positiv. Inte minst de pågående förändringarna i våra nordiska grannländer pekar mot en allt öppnare handel med el och därmed också mot en ökad effektivitet i elförsörjningen. Energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i . Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. energipolitiska beslut (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) utgör grunden för regeringens energipolitik. Enligt riktlinjerna måste omställningen av energisystemet, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energihushållning. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid användning och utveckling av all energiteknik. beslut om riktlinjer för energipolitiken innefattade bl.a. särskilda program för omställningen och utvecklingen av energisystemet. Genom programmen lämnas stöd för bl.a. investeringar i kraftvärmeproduktion med biobränslen, investeringar i vindkraftverk och investeringar i anläggningar för utnyttjande av solvärme. Vidare lämnas genom programmet för effektivare användning av energi stöd till utveckling, upphandling och introduktion av energieffektiv teknik. Enligt beslut skall regeringen i budgetpropositionen redovisa de resultat som uppnås genom de energipolitiska programmen samt förelägga förslag om de ytterligare åtgärder som är motiverade. Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 Bilaga 13) lämnat en sådan redovisning och föreslagit vissa förändringar i programmen. En säker tillgång på el till ett rimligt pris är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Det är därför nödvändigt att det finns tillräcklig kapacitet i elproduktionen och att priset på el sätts efter marknadens villkor. Energipolitiken skall utformas så att denna förutsättning bevaras. Särskilt för den elintensiva industrin - som omfattar viktiga basnäringar som pappersindustrin, gruvindustrin och stålindustrin - är detta ett grundläggande krav. Det förslag om en reformerad elmarknad som lämnas i denna proposition anger det övergripande regelverket för en effektiv elmarknad. På denna marknad blir det företagens och konsumenternas uppgift att med utgångspunkt i den av statsmakterna fastlagda energipolitiken planera och utveckla elsystemet så att landets behov av el blir tillgodosett. Regeringens förslag i denna proposition är ett viktigt inslag i den aktiva energipolitiken som syftar till att skapa ett regelverk för elmarknaden som möjliggör ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributions- resurserna och tillförsäkrar kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Huvudprincipen är att åstadkomma en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). Produktionen och försäljningen skall ske i konkurrens, medan nätverksamheten som är ett naturligt monopol även i fortsättningen regleras och övervakas på särskilt sätt. Härigenom skapas förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden. Kraftföretag och kunder kommer att kunna välja vilka de handlar med. Prisbildningen anpassas till kundernas behov och för- utsättningar. Regeringen anser att en trovärdig och aktiv politik för omställningen och utvecklingen av energisystemet förutsätter konkreta åtgärder som förenar en stabil och tillräcklig tillförsel av energi med energipolitikens övriga mål. Stränga miljökrav skall gälla för all el- och värmeproduktion. Förslagen om en reformerad elmarknad ger de grundläggande förutsättningarna för att elsystemet skall utnyttjas effektivt. En fri prisbildning på el är ett villkor för kost- nadseffektiva avvägningar i konsumtionen och produktionen, och för elsystemets utveckling. Rapporten för miljön och energieffektiviseringen, som är publicerad i departementsstencilen Utredningar om elmarknadsreformen (Ds 1994:2), belyser bl.a. detta. I rapporten konstateras att de ändringar av lagstiftningen som föreslås i övrigt inte innebär några förändringar vad gäller möjligheterna för statsmakterna att bedriva en aktiv energipolitik. På elområdet, liksom på många andra områden, pågår en snabb internationalisering. Denna utveckling äger rum som elmarknaderna i många länder omstruktureras och rustas för internationell konkurrens. Inom EG drivs arbetet med att åstadkomma en inre marknad för el och gas. En tilltagande konkurrens och internationalisering ändrar förutsättningarna för kraftföretagens agerande och driver fram ett affärsmässigt synsätt. Den nordiska elproduktionen är väl sammansatt för en omfattande elhandel. Handeln gör också att den billiga och miljövänliga vattenkraften kan utnyttjas fullt ut. Med en allt mer marknadsinriktad elhandel i flera länder finns goda förutsättningar för ett växande kraftutbyte inom . Med öppna elnät skulle det innebära en stor marknad med möjligheter för kunderna att också vända sig till säljare i grannländerna. Regeringens bedömningar och förslag om en reformerad elmarknad redovisas i avsnitten 6 - 16. De närmast följande avsnitten (4.2 - 4.4) innehåller en bakgrundsbeskrivning av den svenska elförsörjningens nuvarande organisation. I avsnitt 5 redovisas utvecklingen i andra länder och inom det nordiska elsamarbetet. De därefter följande avsnitten är i stora drag disponerade på följande sätt: - I avsnitt 6 behandlas regeringens förslag till regler för nätverksamhet. För att dra fram eller begagna en elektrisk starkströmsledning krävs enligt nu gällande regelverk tillstånd, koncession, enligt ellagen. En grundläggande ändring i ellagen gäller koncessionshavarens skyldigheter, som ändras till att avse endast nätverksamhet. Till förslaget hör regler om bl.a. koncessionshava- rens skyldigheter att överföra el och att ansluta anläggningar till nätet. Ge- nom dessa förändringar i ellagen skapas förutsättningar för att produktion och försäljning av el skall kunna ske i konkurrens. - I avsnitt 7 redovisas regeringens förslag om en särskild koncession för leverans av el. Förslagen om en reformerad elmarknad innebär en delvis ny roll för elkunderna. Mindre förbrukare, i synnerhet hushållskunder, kommer i stor utsträckning att sakna motiv för att vända sig till en ny elleverantör. Det finns även mindre kraftproducenter som under en övergångstid kan få avsättningsproblem. Vidare skulle en i några fall oönskad konkurrens kunna uppstå mellan el och fjärrvärme. Förslaget om en leveranskoncession syftar till att skapa en stabil övergång till den nya konkurrensutsatta elmarknaden. - Regeringens förslag om ansvarsfördelningen för det svenska elsystemet lämnas i avsnitt 8. Den reformerade elmarknaden förutsätter en ny och klar rollfördelning i den nationella elförsörjningen. Det gäller i synnerhet det samlade ansvaret för drift och leveranssäkerhet, dvs. för det nationella överföringssystemet och för det totala elsystemets säkerhet (det s.k. systemansvaret). - Avsnitt 9 innehåller regeringens förslag om export och import av el och särskilda regler för utlandsförbindelserna. En avreglerad handel med elkraft innebär delvis nya villkor för handeln över nationsgränserna. Nya aktörer ges möjlighet att exportera och importera el. Driftsäkerheten ställer vissa krav på regler för det internationella handelsutbytet. - Förslag om särskilda regler för kontroll av nätverksamhet lämnas i avsnitt 10. Överföring av kraft underkastas enligt förslagen särskild reglering, eftersom den som har koncession för sådan verksamhet kommer att få en monopolställning inom sitt område. Regleringen innefattar bl.a. krav på särskild redovisning av nätverksamheten. Vissa riktlinjer för myndighetsövervakningen av nätverksamhet lämnas också. - Avsnitt 11 innehåller regeringens förslag om en ny myndighetsfunktion för tillsyn av nätverksamheten. I avsnittet redovisas den nya myndighetens uppgifter samt regeringens bedömningar om huvudmannaskap, resursbehov och finansiering. - I avsnitt 12 redovisar regeringen sin syn på den kommunala elverksamheten och lämnar förslag i frågan. Den kommunala elverksamheten, såväl produktion som distribution av el i kommunala företag, regleras av kommunallagens bestämmelser. Vissa kommunalrättsliga bestämmelser skulle hindra kommunala företag att bedriva produktion och försäljning av el i konkurrens med andra företag. - Avsnitt 13 behandlar regeringens förslag angående bestämmelser om överklagande i koncessionsärenden m.m. - I avsnitt 14 redovisas regeringens syn på reformens konsekvenser vad gäller ekonomisk skada för koncessionsinnehavare till följd av förändringarna av regelverket. - Avsnitt 15 innehåller regeringens förslag om tidpunkt för de föreslagna reglernas ikraftträdande. - Avsnitt 16 innehåller specialmotiveringar till de föreslagna lagändringarna. 4.2 Behovet av ökad konkurrens Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för dynamiken och tillväxten i den svenska ekonomin. Konkurrensen stimulerar en bättre användning av samhällets resurser. Den stärker det svenska näringslivets förmåga att hävda sig på internationella marknader och är till nytta för konsumenterna genom att priserna pressas och utbudet av varor och tjänster blir större och mer varierat. Det har blivit alltmer uppenbart att de långsiktiga problemen i den svenska ekonomin i stor utsträckning hänger samman med att omfattande hinder för stabilitet och tillväxt har byggts upp och förvärrats . Flera utredningar har anvisat möjligheter att stimulera tillväxt och nyföretagande genom att skapa fungerande marknader. I det sammanhanget har också de marknader uppmärksammats som har varit offentligt reglerade monopol. Produktivitetsdelegationen behandlade i betänkandet Drivkrafter för produk- tivitet och välstånd (SOU 1991:82) konkurrensens och regleringarnas betydelse för produktivitetsutvecklingen i . Delegationen underströk att en funge- rande marknadsekonomi är den institutionella ram som bättre än något annat eko- nomiskt system stimulerar till effektivitet och produktivitet för en avancerad ekonomi som den svenska. Delegationen anvisade strategier för att stimulera produktivitetsutvecklingen. Inom områden där ledningssystemen utgör naturliga monopol, som t.ex. inom elsektorn, är det framför allt konkurrensaspekterna som måste bevakas vid en av- reglering. Oavsett ägandeform måste de naturliga monopolen vara reglerade för att tillgången till marknaden skall säkras, monopolistiskt beteende motverkas och ett effektivt utnyttjande erhållas. Även Långtidsutredning (LU) behandlade elsektorn (SOU 1992:19). Utredningen påpekade att bland råvarorna spelar särskilt skogen och elenergin en viktig roll för stora delar av näringslivet. LU menade att en avreglering av elmarknaden kan leda till ett lägre elpris. För att öka konkurrensen på elmarknaden är det angeläget att även andra än de som har koncession får rätt att överföra el. Lokaldistributörerna och större elkonsumenter skulle då få möjlighet att välja producent. Producenterna skulle kunna vända sig till flera konsumenter. framförde i betänkandet Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) som en av sina huvudteser att effektivi- tetsproblem i stor utsträckning beror på att marknadsmekanismerna på centrala områden har satts ur spel. Problemen finns både i marknadssektorn och i den offentliga sektorn. Kommissionen anser att en av de mest angelägna uppgifterna för den ekonomiska politiken är att återställa en fungerande marknadsekonomi på de svenska varu- och tjänstemarknaderna. Välfärdsvinsterna kommer att vara betydande. Den europeiska integrationen kommer att bidra till en ökad konkurrens, men det mesta kan och måste vi åstadkomma på egen hand genom avreglering och skärpt konkurrenspolitik. Vissa regleringar behövs dock. Konkurrenslagen är ett exempel. Reglering av naturliga monopol är ett annat. Offentliga naturliga monopol bör därför inte privatiseras utan att man har utrett möjligheterna att reglera dem på ett tillfredsställande sätt. Ett viktigt steg för ökad konkurrens i den svenska ekonomin togs i och med att beslöt om en ny konkurrenslagstiftning. Konkurrenslagen (1993:20) trädde i kraft . Lagen innebär att de materiella konkurrensreglerna har utformats med utgångspunkt i i och . Den grundläggande förändringen är att den s.k. missbruksprincipen överges till förmån för den s.k. förbudsprincipen. Detta innebär att lagen innehåller uttryckliga förbud mot särskilt angivna typer av konkurrensbegränsningar. Såväl försäljning som överföring av el är underkastade särskild reglering ge- nom ellagen. De förändringar av ellagen som föreslås i denna proposition innebär att försäljningen av el konkurrensutsätts. Därigenom vidgas konkurrenslagens tillämplighet. 4.3 Den svenska elmarknaden Dagens svenska elmarknad har en struktur som vuxit fram under . De första elverken bildades i städer och tätorter främst i syfte att få elektrisk belysning. Efterhand som el blev en självklar bekvämlighet i hemmen och fick allt större användning inom industrin byggdes större vattenkraftverk långt från tätorterna och ledningar uppfördes för överföring av elkraften. bildades ett stort antal privata och kommunala elföretag, belysningsföreningar m.m., som svarade för lokal elproduktion och eldistribution. Genom ellag skapades enhetliga regler för bl.a. elsäkerhet och skadeståndsansvar. När den snabbt ökande elefterfrågan ställde krav på en mycket kapitalkrävande utbyggnad av vattenkraft i landets norra delar engagerade sig staten i elsektorn. bildades Kungliga Vatten- fallsstyrelsen som fick ansvar för utbyggnaden av vattenkraft främst i kronans älvar i och för de stamlinjer som överförde kraften till . I samarbete med privatägda kraftbolag planerades och byggdes ett landsomfattande överföringssystem för kraft. Inom detaljdistributionen engagerade sig ofta kom- munerna. På dagens svenska elmarknad finns en bred ägarstruktur med statligt, kommunalt och privat ägda elproduktions- och eldistributionsföretag. Det statligt ägda äger av elproduktionskapaciteten. I övrigt äger kom- muner , statliga, kommunala och privata fonder samt enskilda ägare av produktionskapaciteten. Driften av de sammanlagda produktionsresurserna är effektiv genom en internationellt sett hög grad av samarbete mellan produktionsföretagen i landet och med företag i kringliggande länder. Årsproduktionen av el har legat kring . av elproduktionen sker i vatten- och kärnkraftverk, som kännetecknas av höga kapitalkostnader men låga driftkostnader. Den resterade elproduktionen sker i kraftvärmeverk, mottrycksturbiner inom industrin, kondenskraftverk, gasturbiner och vindkraftverk. strukturförändringar är åtta större kraftföretag de dominerande ägarna av de svenska krafttillgångarna. Dessa företag, som deltar i den s.k. produktionsoptimeringen, svarar för av totala elproduktion. med god vattentillrinning har de en än större andel av den totala produktionen. producerade de eller av produktionen i . Överföringen av el från kraftstationerna till förbrukarna sker på ledningsnät som brukar indelas i tre nivåer. Storkraftnätet täcker hela landet och överför el på spänningsnivåerna och . De större vattenkraftverken, samtliga kärnkraftverk samt vissa reserv- och toppbelastningskraftverk är anslutna direkt till storkraftnätet. Till storkraftnätet är kopplade utlandsförbindelser till , och . Storkraftnätet drivs av och ägs till större delen av . De regionala näten, normalt på spänningsnivårena 70-130 kV och i vissa fall på , kopplar samman storkraftnätet med större mottagare av kraft. Dessa utgörs främst av distributionsföretag, men även vissa större elförbrukare i industrin. De regionala näten ägs och drivs av de kraftföretag som normalt ansvarar för råkraftleveranser inom regionen. De lokala näten, normalt högst på , ägs av distributionsföretag. Dessa s.k. detaljdistributörer har ensamrätt, men även skyldighet, att leverera el till kunder inom sina koncessionsområden. Inom områdena transformeras kraften efterhand ner till den normala hushållsspänningen 380/. fanns i 277 detaljdistributörer av elkraft med tillsammans ca 5,2 miljoner abonnenter. Kommunala energiverk svarar för leveran- serna till av landets lågspänningskunder. Kommunala bolag levererar till , privata bolag till , statliga bolag eller verk till samt ekonomiska föreningar till av kunderna. Bland distributörerna finns flertalet av de större kraftproducenterna som också svarar också för en viss distribution av lågspänd el. Strukturomvandlingen inom eldistributionen har inneburit att antalet företag minskat från ca 3000 till knappt 300. Antalet kunder hos det genomsnittliga distributionsföretaget är ca 19 000. Handeln med el sker på några delmarknader med olika karaktär och villkor. Mellan de större kraftproducenterna sker kortsiktiga utbyten av kraft inom produktionsoptimeringen i syfte att främst optimera driften av kraftverken och därmed sänka de sammanlagda produktionskostnaderna. Denna handel omfattar endast några procent av kraftproduktionen. Priset varierar starkt och beror på de kraftslag som för tillfället utnyttjas, och det kan vara både högre och lägre än priset på fasta leveranser. Handel med utlandet har skett endast mellan elproducenterna i de nordiska länderna. Denna handel har varit inriktad på kortsiktigt kraftutbyte i syfte att optimera utnyttjandet av det nordiska elsystemet som helhet, i stort sett efter samma principer som det kraftutbyte som sker mellan elproducenterna inom landet. Sedan den norska elmarknaden reformerades har dock förutsättningarna delvis förändrats (se avsnitt 5.5). Mellan kraftproducenterna och större kunder - distributörer och industrikunder - sluts längre fasta kontrakt som omfattar huvuddelen av handeln. Av tradition har dessa fasta kontrakt i i stor utsträckning baserats på pro- ducenternas råkrafttariffer. kan kontraktens utformning skilja sig mellan olika typer av kunder, exempelvis distributörer och större processindustrier. Priser och villkor kan bl.a. anpassas till kundernas belastningskurvor över året. Normalt har råkraftleverantören koncessionen för den ledning som överför kraften till köparen och är därför enligt ellagen skyldig att leverera eller överföra el. Kunder med avkopplingsbara elpannor köper kraft med flexibel leverans beroende på tillgången på överskott i kraftsystemet. med elöverskott, främst vår och sommar, kan dessa kunder ofta köpa el till mycket låga priser som ligger nära priset i producenternas interna handel. V anliga elabonnenter - hushåll, företag m.fl. - köper sin el från den distri- butör som har områdeskoncession enligt ellagen. Någon egentlig marknad finns inte. Abonnenten har lagenlig rätt till elleveranser men får köpa endast från områdets distributör. Distributören kan i princip själv bestämma om priser och leveransvillkor. Om en abonnent klagar kan en efterhandsprövning av pris och övriga villkor göras av för elektrisk ström. För kommunalt ägda eldistributionsföretag gäller de restriktioner som gäller för all verksamhet. 4.4 Nya spelregler på elmarknaden Det integrerade svenska elsystemet har byggts upp från lokala produktions- och distributionsområden. Utbyggnaden har skett i samverkan mellan producenter, distributörer, stat och kommuner. Därigenom har de samlade kost- naderna för elförsörjningen kunnat nedbringas avsevärt. Den marknadsstruktur som vuxit fram har dock givit ett dominerande marknadsinflytande till vissa aktörer och grupper. har statsmakterna beaktat detta vid styrningen av , som har varit den största aktören på marknaden, och genom administrativa åtgärder, t.ex. prisreglering. har förutsättningarna för verksamheten på elmarknaden förändrats. Liksom på många andra marknader, som har betraktats som s.k. naturliga monpol, finns numera förutsättningar att också på elmarknaden minska antalet regleringar och införa konkurrens utan att andra grundläggande krav på elförsörjningen hotas. De tekniska villkoren för produktion och distribution av el, samt sektorns karaktär av både privat och offentlig verksamhet, har lett till att elförsörj- ningen karaktäriseras av inofficiella överenskommelser och speciella organisationer som saknar motsvarigheter på andra områden. I det följande beskrivs kort några av dessa särdrag hos elmarknaden och deras betydelse för konkurrensen och marknadens effektivitet. , tidigare Kungl. , har haft en stor betydelse som instrument för statens indirekta styrning av elmarknaden. Denna roll för innebar att staten kunde utnyttja verkets marknadsdominans för att påverka bl.a. prissättningen på el. En sådan styrning är givetvis oförenlig med en konkurrensmarknad. Omstrukture- ringen i riktning mot en öppnare elmarknad inleddes då huvud- delen av blev ett statligt ägt aktiebolag medan verksamheten med storkraftnätet fördes över till . I propositionen 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt angavs att huvudmotivet för att bilda var att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Affärsverksformen ansågs inte längre vara ändamålsenlig för konkurrensutsatta verksamhet. Bolagsformen ger bättre förutsättningar att ta till vara affärs- möjligheter i och utomlands och att konkurrera på lika villkor med övriga företag på elmarknaden. Storkraftnätet består av ca 1 kraftledningar och därtill hörande ställverk, transformatorer m.m. Det utnyttjas av främst de stora kraftföretagen för överföring av kraft mellan områden i landet och till och från utlandet. Planeringen, utbyggnaden och utnyttjandet av storkraftnätet har baserats på ett nära samarbete mellan dessa företag. Nätet är av avgörande betydelse både för överföringen av kraft från företagens kraftstationer till kunderna och för företagens interna handel med kraft inom den s.k. produktionsoptimeringen. svarade och senare Statens vatten- fallsverk för byggandet och förvaltning av kraftledningar för och högre spänning. hade att träffa avtal om transitering med de företag som kunde anses ha ett berättigat behov av att överföra kraft på nätet. Det s.k. stamnätsavtal som träffades mellan och elva kraftföretag, de s.k. transitörerna, gäller . Enligt avtalet har affärsverket det direkta ansvaret för att planera, finansiera, driva och förvalta överföringssystemet. Verket skall därvid samråda med transitörerna.