prop · GH0327 · 1994-01-01 00:00:00 — Det företagsekonomiska villkoret bör emellertid enligt min mening inte längre generellt knytas till begreppet "ekonomiskt godtagbar" eller till frågan om fastigheten kan ge sin brukare hans "huvudsakliga utkomst". Det framstår i fråga om rena skogsfastigheter över huvud taget inte som vare sig realistiskt eller lämpligt att fordra att de skall kunna ge sina brukare deras huvudsakliga utkomst, eftersom det skulle ställa mycket stora krav på fastighetens areal. Härtill kommer att - såsom jag redan betonat i fråga om jordbruksfastigheter - det inte är lämpligt att i en ramlag av fastighetsbildningslagens slag anknyta till ett så förhållandevis statiskt begrepp som "huvudsaklig utkomst". Jag förordar därför att det företagsekonomiska villkoret i fråga om skogsbruksfastigheter jämkas på samma vis som jag har föreslagit i fråga om jordbruksfastigheter. Det bör alltså generellt krävas att det företag som skall bedrivas på en ny- eller ombildad skogsfastighet ger ett godtagbart ekonomiskt utbyte. Jag avser att i specialmotiveringen närmare redogöra för min uppfattning om innebörden i detta krav. Återigen vill jag emellertid framhålla att en sådan bestämmelse bör tolkas mot bakgrund av gällande jord- och skogspolitik. Lagstiftningen bör också i fråga om skogsbruksfastigheter utformas så att det finns utrymme att beakta fastighetsägarens möjligheter att kombinera skogsbruket med annan verksamhet på orten. Vidare bör särskild hänsyn tas till intresset av att sysselsättning och bosättning i glesbygd främjas. Detta kommer jag att ta upp i följande avsnitt. Mitt förslag: Vid bedömningen av om det företag som skall bedrivas på en jordbruks- eller skogsbruksfastighet ger ett godtagbart ekonomiskt utbyte skall man alltid kunna ta hänsyn till möjligheterna att kombinera verksamheten på fastigheten med annan varaktig verksamhet på orten. Enligt departementspromemorian bör det vid bedömningen av vad som är "ekonomiskt godtagbart" fästas större vikt vid regionalpolitiska intressen, dvs. främjandet av sysselsättning och bosättning på landsbygden. Det föreslås också att det generellt - och alltså inte enbart i glesbygd - skall vara möjligt att beakta fastighetsägarens möjligheter att komplettera intäkterna av fastigheten med intäkter av annan verksamhet (se promemorian s. 21 - 25). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt departe- mentspromemorians förslag eller lämnat förslaget utan erinran. har dock ansett att bestämmelserna bör ges en mera allmän utformning. Andra remissinstanser har uttryckt en liknande uppfattning. Några remissinstanser, bl.a. , har menat att förslaget kan leda till en alltför individanknuten fastighetsbildning för tillfälliga behov. Det har också från lantmäterihåll hävdats att förslaget kan leda till tillämpningssvårigheter. Skälen för mitt förslag: Enligt min uppfattning bör lagstiftningen göra det möjligt att mera generellt - och alltså inte enbart i glesbygd -ta hänsyn till möjligheterna att kombinera verksamheten på fastigheten med annan verksamhet. anser jag det vara väsentligt att så inte sker annat än där det finns långsiktiga förutsättningar för sådan kombinationsverksamhet. Jag anser därför att endast varaktig kombinationsverksamhet bör beaktas, dvs. sådan verksamhet som kan antas bestå . Om bestämmelsen utformas på det sättet, kommer den inte heller i konflikt med det varaktighetskrav som enligt 3 kap. 1 § andra stycket första meningen fastighets- bildningslagen gäller vid all fastighetsbildning. Några remissinstanser har menat att bestämmelsen om beaktande av kombinationsverksamhet kan leda till att fastighetsbildningsmyndigheterna tvingas pröva sökandens personliga förutsättningar att driva verksamhet av visst slag. De har bl.a. på grund härav ansett att förslaget kan leda till tillämpningssvårigheter. När det gäller frågan i vad mån sökandens personliga förutsättningar skall prövas i fastighetsbildningsärendet uttalas i departementspromemorian att bedömningen så långt möjligt bör frigöras från den nuvarande ägarens person. Det sägs också att bedömningen måste ta sikte på de allmänna förutsättningar som finns för att bedriva en varaktig kombinationsverksamhet, dvs. de möjligheter som finns för någon som äger fastigheten att finna kompletterande sysselsättning på orten. Jag delar den uppfattning som kommer till uttryck i departementspromemorian. Bedömningen av vilka möjligheter det finns att bedriva kombinerande verksamhet bör alltså inte göras med hänsyn till den aktuelle fastighetsägarens individuella förutsättningar. Om fastighetsägaren inte avser att bedriva någon kombinationsverksamhet, ligger det dock i sakens natur att det inte finns anledning att beakta möjligheterna till sådan verksamhet i fastighetsbildningsärendet. Föreligger det emellertid allmänna förutsättningar att kombinera jordbruksföretaget med annan varaktig verksamhet på orten och påstår fastighetsägaren att han ämnar göra det, bör ett sådant påstående godtas såvida det inte står klart att påståendet är felaktigt. - Om prövningen sker utifrån dessa riktlinjer, torde några påtagliga tillämpningssvårigheter inte komma att uppstå. Lagrådet har i sitt yttrande berört bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket andra meningen. Där föreskrivs att fastighetsbildning inte får äga rum om ändamålet med hänsyn till sin art och övriga omständigheter bör tillgodoses på något annat sätt än genom fastighetsbildning. Jag återkommer i specialmotiveringen till förhållandet mellan den bestämmelsen och den föreslagna bestämmelsen om att man i större utsträckning än skall beakta kombinationsverksamhet. Jag vill emellertid redan här understryka att den av Lagrådet aktualiserade bestämmelsen enligt min mening även i fortsättningen bör beaktas vid fastighetsbildning som berör jordbruk och skogsbruk. Jag avser också att i specialmotiveringen återkomma till vilken inverkan den nu förordade lagändringen bör få på dagens fastighetsbildning. Jag vill emellertid redan här understryka att dessa uttalanden gäller lagens avsedda effekter med den jord- och regionalpo- litik som gäller . Om jord- eller regionalpolitiken ändras, bör de till- lämpande myndigheterna ha möjlighet att tolka lagtexten mot bakgrund av de förändrade synsätten. Mitt förslag: I glesbygdsområden skall kunna ställas lägre krav på en jordbruks- eller skogsbruksfastighets ekonomiska ändamålsenlighet. En förutsättning för detta skall dock vara att fastighetsbildningen främjar bosättning och sysselsättning på orten. Departementspromemorians förslag överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 21, 25 och 26). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt departe- mentspromemorians förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för mitt förslag: I glesbygd, där behovet av regionalpolitiska hänsyn är särskilt stort, kan det vara motiverat att vara något mindre restriktiv i fråga om bildandet av små fastigheter. I dessa områden är det ofta särskilt svårt att kombinera jordbruket med annan varaktig förvärvsverksamhet inom pendlingsavstånd. Att under sådana förhållanden uppehålla samma företagsekonomiska kriterium som i andra delar av landet skulle innebära att möjligheterna att bilda mindre fastigheter skulle vara mycket begränsade i vissa glesbygdsområden. Detta skulle i sin tur försvåra nyinflyttning. All bosättning i glesbygd bör uppmuntras, också då den inte direkt kan kopplas till någon varaktig sysselsättning. I områden där det råder god tillgång på mark kan även bosättning under endast en del av året, t.ex. fritidsboende som förenas med "fritidsjordbruk", vara av positiv betydelse för glesbygden. Mot denna bakgrund bör man vid fastighetsbildning i glesbygd ta särskild hänsyn till intresset av att sysselsättning och bosättning främjas. Det rekvisit som här ställs upp överensstämmer i huvudsak med det som finns i jordförvärvslagen. I departementspromemorian uttalas dock att intresset av att befintlig fastighetsstruktur inte försämras gör det befogat att i detta sammanhang vara mer restriktiv än vid den prövning som skall göras i tillståndsärenden enligt jordförvärvslagen. Enligt jordförvärvslagen får - bortsett från i omarronderingsområden - förvärvstillstånd vägras endast om egendomen behövs för att främja sysselsättning och bosättning på orten. Vid fastighetsbildning finns det anledning att avvika från sedvanliga ekonomiska kriterier endast om fastighetsbildningsåtgärden i det särskilda fallet främjar sysselsättning eller bosättning på orten. Jag ansluter mig i denna del till departementspromemorians bedömning. 2.1.8 Skyddet för jordbruksnäringen Mitt förslag: Skyddsregeln för jordbruksnäringen i 3 kap. 6 § fastighetsbildningslagen mjukas upp så att den förhindrar endast sådan fastighetsbildning som är ägnad att medföra någon olägenhet av betydelse för jordbruksnäringen. Departementspromemorians förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för mitt förslag: De ändringar som jag har föreslagit i fråga om 3 kap. 5 § kan komma i konflikt med jordbrukets intressen. Skadliga effekter, såsom delning av bärkraftiga familjejordbruk och ägosplittring, kan emellertid förhindras genom bestämmelsen i 3 kap. 6 § fastighetsbildningslagen. gäller enligt 3 kap. 6 § att fastighetsbildning som berör en jordbruksfastighet normalt får genomföras enbart om fastighetsbildningen är till övervägande nytta för jordbruksnäringen. Efter beslutet om en ny livsmedelspolitik och de senaste ändringarna i jordförvärvslagen är denna bestämmelse enligt min mening alltför restriktiv och den bör därför jämkas. finns det dock skäl att behålla vissa regler till skydd för jordbruksnäringen. Detta gäller särskilt om man i enlighet med mitt förslag till ändringar i 3 kap. 5 § gör det möjligt att bilda väsentligt mindre fastigheter. Ett skäl för att regler till skydd för jordbruksnäringen bör behållas är landets behov av livsmedelsförsörjning under kriser och i krig. Det bör inte komma i fråga att dela upp bärkraftiga och välarronderade familjejordbruk belägna i landsdelar som är av särskild betydelse för landets livsmedelsförsörjning. Det gäller i synnerhet rationella heltidsföretag i och slättbygder och i vissa delar av . Flera av dessa har byggts upp med statligt stöd och de har ofta stor betydelse för landets - eller, beträffande norrländska företag, landsdelens - livsmedelsförsörjning. Vidare bör givetvis regelsystemet vara utformat så att det förhindrar ägosplittring och dålig skiftesindelning. Det finns skäl att ställa särskilda krav på redighet i fastighetsindelningen när det är fråga om mindre fastigheter. Någon form av yttersta spärr mot fastighetsbildningsåtgärder som på ett menligt sätt inverkar på jordbruksnäringens intressen bör därför enligt min mening finnas. En lämplig begränsning kan vara att föreskriva att fastighetsbildning som berör en jordbruksfastighet inte får ske om åtgärden är ägnad att medföra olägenhet av någon betydelse för jordbruksnäringen. Det motsvarar väsentligen det skydd som jordbruksnäringen åtnjuter vid fastighetsbildning som syftar till nybildning eller förbättring av fastighet som är avsedd för annat ändamål än jordbruk (se 3 kap. 6 § andra stycket fastighetsbildningslagen). 4 2.1.9 Skyddet för skogsnäringen och naturvården Mitt förslag: Skyddsregeln i 3 kap. 7 § fastighetsbildningslagen jämkas så att den ger ökat skydd för skogsnäringen och för skogsmiljön. Regeln utformas så att den förhindrar bildandet av skogs- bruksfastigheter som från skogsnäringens eller naturvårdens syn- punkt kan bedömas vara alltför små. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag men tar inte upp skyddet för skogsmiljön (se promemorian s. 28 och 31 - 33). Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt departementspromemorians förslag till en förstärkt skyddsregel för skogsnäringen eller har lämnat förslaget utan erinran. har dock förordat att skyddsregeln ges en annan utformning som bl.a. ger möjlighet att vid tillämpningen väga in regionalpolitiska intressen. Även i har förordat att skyddsregeln utformas på ett sådant sätt. Skälen för mitt förslag: Den ändrade lydelse av 3 kap. 5 § som jag nu har föreslagit (se avsnitt 2.1.5) kommer att göra det lättare att bilda små skogsfastigheter. Detta kan inverka menligt på skogsnäringens och naturvårdens intressen. Det är angeläget att fastighetsbildningsreglerna inte står i strid med rådande skogspolitiska mål. Det gäller såväl intresset av att landets skogstillgångar tas till vara på ett rationellt sätt som intresset av att olika miljöhänsyn inte eftersätts. Det finns därför anledning att se över skyddsregeln i 3 kap. 7 § fastighets- bildningslagen, vilken innebär att mark avsedd för skogsbruk inte får indelas på sådant sätt att möjligheterna att ekonomiskt utnyttja skogen undergår försämring av betydelse. Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 7 § är enligt min mening fortfarande motiverad. Den tar emellertid huvudsakligen sikte på fastighetsbildning som medför dålig arrondering och långtgående ägosplittring. Om det företagsekonomiska villkoret tunnas ut på det sätt som har föreslagits ovan, finns det skäl att ytterligare förstärka minimiskyddet för skogsnäringen. Enligt min mening finns det anledning att förhindra fastighetsbildningar som innebär att befintliga skogsföretag delas upp i alltför små enheter. En uppdelning i små skogsbruksfastigheter kan - även om de nya fastigheterna i och för sig är välarronderade - innebära en fara för att skogstillgångarna inte utnyttjas på ett rationellt sätt. Det finns en risk för att ägaren av en liten skogsbruksfastighet inte har ett tillräckligt ekonomiskt incitament att bedriva ett rationellt skogsbruk. Det finns också en risk för att värdefull skogsmark i stället används endast som en skyddszon kring bebyggelse eller enbart blir föremål för extensivt nyttjande. En uppdelning av en väl fungerande skogs- bruksenhet kan också leda till andra negativa konsekvenser, t.ex. därigenom att investeringar som har gjorts i företaget går till spillo. Jag delar därför den i departementspromemorian framförda upp- fattningen att det är motiverat att förstärka skyddet för skogsnäringen med en särskild spärregel mot sådana fastighetsbildningsåtgärder som innebär en skadlig uppdelning av skogsbruksfastigheter. En sådan spärregel skulle sätta en gräns för hur pass små skogsfastigheter som över huvud taget bör kunna accepteras. Miniminivån bör inte vara helt statisk utan vara beroende av flera olika faktorer av det slag som är av betydelse för det skogspolitiska produktionsmålet. I enlighet med skogspolitiska beslut (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93: JoU15, rskr. 1992//93:352), där det bl.a. uppställs ett miljömål för skogspolitiken, är det naturligt att bestämmelsen i 3 kap. 7 § också ger möjlighet att i viss utsträckning beakta även skyddet för miljön. Jag kommer i specialmotiveringen att närmare redogöra för hur denna spärregel enligt min mening bör tillämpas. Jag vill emellertid redan här framhålla att jag - i motsats till vad bl.a. har förordat - inte anser att regionalpolitiska intressen bör tillmätas någon självständig betydelse i detta sammanhang. Det skulle riskera att rubba balansen mellan skogsnäringens intressen och de regionalpolitiska intressena. Den eftersträvade förstärkningen av de regionalpolitiska intressena kommer i stället till stånd genom ändringarna i 3 kap. 5 § fastighetsbildningslagen. Med den utformning som spärregeln enligt min uppfattning bör ges är det emellertid naturligt att regeln får mindre praktisk betydelse i sådana glesbygdsområden där det inte bedrivs något skogsbruk av 2.2 Förbud mot eller villkor för skogsavverkning eller annan åtgärd i samband med klyvning Mitt förslag: får möjlighet att i samband med klyvning av en fastighet meddela förbud eller villkor för skogsavverkning eller jord-, grus- eller sandtäkt. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 40 och 41). Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Skälen för mitt förslag: Enligt 5 kap. 21 § fastighetsbildningslagen kan fastighetsbildningsmyndigheten vid fastighetsreglering förordna att skogsavverkning eller jord-, grus- eller sandtäkt inte får bedrivas på fastighet som omfattas av regleringen eller att för sådan åtgärd skall gälla särskilda villkor som myndigheten bestämmer. Sådant förordnande får meddelas om det kan befaras att regleringen annars skulle försvåras eller att oriktiga ersättningsbelopp skulle fastställas. Någon motsvarande bestämmelse finns inte bland bestämmelserna om klyvning. Något behov därav torde inte heller ha förelegat så länge samtliga beslut angående en samägd fastighet måste godkännas av samtliga delägare. lag om förvaltning av vissa samägda jordbruksfastigheter innebär emellertid att flertalet beslut som rör fastighetens nyttjande kan fattas genom majoritetsbeslut. Vid klyvning av en samägd fastighet kan därför en grupp delägare - så länge tillträde inte har skett - genom majoritetsbeslut besluta om exempelvis skogsavverkning på en styckningslott som tillkommer annan delägare. Detta kan leda till att de ersättningsbeslut som fattas vid förrättningen blir felaktiga eller i vart fall till att regleringen försvåras. bör därför ges möjlighet att tillämpa bestämmelserna om förbud eller villkor rörande skogsavverkning eller jord-, grus- eller sandtäkt även vid klyvning. Jag föreslår att ett stadgande om detta förs in i 11 kap. fastighetsbildningslagen. 2.3 Avvisande av ansökan på grund av underlåtenhet att betala förskott Mitt förslag: ges möjlighet att avvisa en ansökan om fastighetsbildning, om sökanden trots föreläggande underlåter att betala ett beslutat förskott på för- rättningskostnaderna. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt pro- memorians förslag eller lämnat det utan erinran. har dock ställt sig tveksam till förslaget och har i stället förordat att det införs en ansökningsavgift samt en bestämmelse om möjlighet att avvisa ansökan om ansökningsavgiften inte erläggs. Bakgrund: Kostnaderna för fastighetsbildningsverksamheten finansieras genom avgifter som tas ut för de förrättningar som fastig- hetsbildningsmyndigheten utför. I första hand sker det genom s.k. taxeavgift (se 2 kap. 6 § fastighetsbildningslagen). Bestämmelser om bestämmande och uttag av sådana taxeavgifter finns i lant- mäteritaxan (1971:1101). Några ansökningsavgifter tas inte ut. I stället består taxeavgiften av sakersättning eller tidersättning. Sakersättning utgår normalt med belopp som finns angivna i en till lantmäteritaxan fogad förteckning. Tidersättning utgår efter tidsåtgången för förrättningen och efter en timtaxa som är beroende av resp. tjänstemans lön. Som huvudregel skall taxeavgifterna betalas först i efterskott. Enligt 12 § andra stycket lantmäteritaxan får dock eller, efter verkets bestämmande, fastighetsbildningsmyndigheten för en viss förrättning besluta att räkning för utfört arbete skall upprättas innan förrättningen har avslutats och att förrättningskostnader skall betalas i förskott. Belopp som har tagits upp i räkning får enligt 16 § tas ut genom utmätning. När förrättningen avslutas skall myndigheten ta ställning till hur förrättningskostnaderna skall fördelas mellan sakägarna (se 5 kap. 13 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 8 §, 12 kap. 14 § och 14 kap. 10 § fastighetsbildningslagen). Fastighetsbildningslagen innehåller inte några regler som ger fastighetsbildningsmyndigheten möjlighet att avvisa en ansökan eller ställa in en förrättning om det kan befaras att taxeavgifterna inte erläggs. Inte heller om sökanden underlåter att erlägga ett beslutat förskott kan fastighetsbildningsmyndigheten avvisa ansökan eller ställa in förrättningen. Skälen för mitt förslag: Det har blivit allt vanligare att sökanden i ett fastighetsbildningsärende inte kan erlägga betalning för kostnaderna för förrättningen. Detta innebär förluster för staten. Särskilt otillfredsställande är att fastighetsbildningsmyndigheten kan vara skyldig att fullfölja en förrättning, trots att det på ett mycket tidigt stadium står klart att sökanden saknar medel att betala kostnaderna. Myndigheten kan visserligen besluta om förskott och även begära utmätning av förskottet. Men detta innebär inte någon garanti för att beloppet flyter in och begränsar inte myndighetens skyldighet att fortsätta förrättningsarbetet. har i en skrivelse till föreslagit att fastighetsbildningsmyndigheten får möjlighet att avvisa en ansökan om fastighetsbildning om det finns skäl anta att sökanden inte kommer att kunna betala förrättningskostnaderna och det föreligger särskilda skäl. Enligt bör sökandens betalningsoförmåga kunna verifieras genom att fastighetsbildningsmyndigheten begär förskott på förrättningskostnaderna. I promemoria har uttalats att det är mindre lämpligt att knyta en avvisningsregel till bedömningen av sökandens betalningsförmåga, eftersom en sådan bedömning riskerar att bli alltför skönsmässig och osäker. I promemorian har i stället föreslagits att fastighetsbildningsmyndigheten får rätt att avvisa ansökningar i sådana fall då sökanden, trots föreläggande, inte har erlagt ett beslutat förskott. har under remissbehandlingen av promemorian förordat en något annorlunda ordning, nämligen att det införs en ansökningsavgift och att avvisningsmöjligheten knyts till underlåtenheten att betala denna. Enligt min mening bör det finnas ett visst utrymme för myndigheten att avvisa ärenden i fall då det kan antas att förrättningskostnaderna inte kommer att bli betalda. Av rättssäkerhetsskäl bör emellertid avvisning bara komma ifråga när sökandens betalningsoförmåga har verifierats genom underlåtenhet att erlägga ett i ärendet förelagt belopp. Detta belopp kan vara antingen - såsom förutsatts i promemorian - ett förelagt förskott på förrättningskostnader eller - såsom förordats av - en förelagd ansökningsavgift. För den lösning som har förordats i promemorian talar att den ansluter till det taxessystem som gäller och att den ger utrymme för att anknyta föreläggandet till ett belopp som är lämpligt med hänsyn till fastighetsbildningsärendets storlek. Jag anser därför att promemorians lösning bör väljas. En sådan ordning förutsätter att fastighetsbildningsmyndigheten redan efter mottagandet av ansökan kan förelägga sökanden att betala förskott. Lagrådet har ansett att det saknas ett otvetydigt författningsstöd för att besluta om att sökanden skall betala förskott på förrättningskostnaderna innan ansökan tas upp till prövning och att förena ett sådant beslut med äventyr att ansökan annars inte kommer att prövas. Jag godtar Lagrådets uppfattning och avser därför att ta initiativ till att erforderligt författningsstöd kommer till stånd genom en ändring i 12 § lantmäteritaxan. Enligt 4 kap. 9 § fastighetsbildningslagen skall fastighetsbildningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa brister i ansökan. På samma sätt bör enligt min mening fastighetsbildningsmyndigheten, om den har beslutat att förskott skall betalas redan innan ansökan tas upp till prövning, ha rätt att meddela sökanden ett föreläggande om sådan betalning. Om sökanden inte erlägger det förelagda förskottet, bör fastighets- bildningsmyndigheten ha möjlighet att avvisa ansökningen på samma vis som om sökanden har underlåtit att avhjälpa någon brist i ansökan. Bestämmelsen om avvisning bör dock vara fakultativ, dvs. fastighetsbildningsmyndigheten bör i varje enskilt fall avgöra om underlåten- heten att betala förskott bör föranleda avvisning eller ej. På grund av de hänvisningar till fastighetsbildningslagen som förekommer i 19 § anläggningslagen (1973:1149), 16 § ledningsrättslagen (1973:1144) och 9 § lagen (1987:11) om exploateringssamverkan kommer de nu föreslagna bestämmelserna att kunna tillämpas också vid förrättningar enligt dessa lagar.