prop · GH03123 · 1994-01-01 00:00:00 — Frågan blir då om den borgenär som gäldenären har en motfordan mot skall gynnas på övriga borgenärers bekostnad. Likabehandlingsprincipen talar med styrka mot en sådan särbehandling. Visserligen måste vissa undantag göras från denna princip. Men detta bör endast ske när det är absolut nödvändigt (se avsnitt 4.1). Någon mer detaljerad regel där olika omständigheter behandlas torde inte vara möjlig att utforma. Enligt min mening talar övervägande skäl för att hålla fast vid likabehandlingsprincipen. Jag föreslår därför inte någon särregel för det fall gäldenären har en motfordran mot en borgenär vars fordran inte är förfallen vid den kritiska tidpunkten. Rent teoretiskt kan avsaknaden av en sådan regel leda till fler konkurser. Det torde dock inte innebära några större problem. För det första kan man anta att det är endast i ett litet fåtal fall som saken kommer att bli aktuell. För det andra bör skuldsaneringsinstitutet, som jag har nämnt (avsnitt 4.1), vara underordnat konkursinstituet. Konkursinstutet är ett mer komplett insolvensrättsligt institut som bör väljas om gäldenärens ekonomiska förhållanden är mer svårutredda eller svåröverblickbara. Förekomsten av mer komplicerade och konnexa fordringsförhållanden kan utgöra skäl för att en eventuell skuldsanering bör föregås av en konkurs. 4.6.9 "Småfordringar" och borgenärs medgivande : förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Skälen för mitt förslag: föreslår att prövningsmyndigheten skall få bestämma att vissa fordringar skall få full betalning, trots att andra fordringar sätts ned i ett skuldsaneringsbeslut. Vad utredningen avser är fordringar där det fordrade beloppet är mycket litet. I den danska lagen finns ingen sådan regel som utredningen föreslår. Erfarenheterna därifrån visar att det kan komplicera skuldsaneringsförfarandet. Den norska lagen däremot inne- håller en bestämmelse som tillåter att "småfordringar" särbehandlas på så sätt att de erhåller full betalning. Enligt min mening bör det i lagen tas in en bestämmelse av nu angivet slag. Intresset av en flexibel reglering gör att det inte är möjligt att i lagen ange en exakt beloppsgräns som bör gälla. Enligt min mening är det delvis avhängigt hur stor den totala skuldbördan är. För att omfattas av detta undantag skall alltså en fordran vara på ett mycket litet belopp jämfört med övriga fordringar i ärendet. Enligt min mening är det emellertid inte tillräckligt att så är fallet. För att omfattas av undantaget bör fordringen vara på ett lågt belopp även i absoluta tal. Det innebär att fordringar på normalt sett inte bör omfattas av detta undantag. Fordringar som understiger bör dock i många fall kunna falla in under undantagsregeln för "småfordringar". I övrigt föreslår utredningen att det i skuldsaneringsärendet skall kunna förordnas om en avvikelse till nackdel för en borgenär om den berörde borgenären själv medger det. En sådan regel förefaller mig tämligen självklar. : Utredningen föreslår att tvistiga fordringar skall behandlas som otvistiga och alltså omfattas av en skuldsanering. Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar i huvudsak utredningens förslag utan erinran. Skälen för mitt förslag: föreslår att tvistiga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skall behandlas som otvistiga. Om gäldenären bestrider en fordran skall detta bestridande så att säga inte beaktas i förfarandet enligt utredningen. Det innebär att även en bestridd fordran omfattas av skuldsaneringen och därmed får del av det betalningsutrymme som kan finnas. Som skäl för en sådan lösning anför utredningen att skuldsaneringsinstitutets rehabiliterande syfte skulle kunna förfelas om inte också dessa fordringar omfattades av en skuldsanering. Utredningen poängterar också att man inom ramen för ett skuldsaneringsförfarande inte bör avgöra tvister som rör frågor om det föreligger en fordran och till vilket belopp den i så fall uppgår. Frågan hur man skall behandla tvistiga - dvs. av gäldenären bestridda - fordringar har flera aspekter. En är, vilket också utredningen slår fast, att ett skuldsaneringsförfarande inte bör utformas så att det inom ramen för ett sådant ges utrymme för lösning av tvister huruvida det föreligger ett fordringsförhållande eller om en förpliktelses innehåll. För sådana konflikter ställs andra förfaranden till förfogande. Att "bygga in" tvistlösningsmöjligheter i ett skuldsaneringsförfarande kan inte komma i fråga. Det skulle bl.a. komplicera förfarandet och kunna äventyra effektiviteten i hela skuldsaneringsförfarandet.En tämligen självklar utgångspunkt är alltså att skuldsaneringsförfarandet inte skall innehålla regler för tvistlösning. Då återstår egentligen endast att välja om tvistiga fordringar, som utredningen föreslår, skall omfattas av skuldsaneringen och då behandlas som om de var ostridiga eller om tvistiga fordringar helt skall falla utanför en skuldsanering. Jag har påpekat vikten av att ett skuldsaneringssystem bygger på en totalsyn på gäldenärens ekonomiska förhållanden. Detta talar för att även bestridda fordringar bör omfattas av förfarandet. Å andra sidan medför en sådan lösning vissa problem. Bl.a skulle oberättigade fordringar kunna framställas och ta i anspråk delar av gäldenärens betalningsutrymme. Detta skulle givetvis innebära att övriga borgenärer motsätter sig en frivillig skuldsanering. Vidare skulle en sådan lösning kräva särskilda regler när det gäller betalningsplanen. Gäldenären kan ju inte rimligen förpliktas att betala för en fordran så länge den är tvistig. Det skulle också krävas regler om hur man skall förfara med de belopp som avsätts för den aktuella fordringen om det sedermera visar sig att gäldenären inte hade någon skuld till den aktuella borgenären. Det nu sagda gör att jag förordar att tvistiga fordringar helt och hållet lämnas utanför en skuldsanering. Det innebär att gäldenären disponerar över vilka fordringar som kommer att omfattas av skuldsaneringen. Jag kan inte se något hinder mot en sådan ordning. Gäldenären behåller sin rådighet även under ett skuldsaneringsförfarande. Han har inget att vinna på att utan grund bestrida de fordringar som anmäls i skuldsaneringsärendet. Tvärtom ligger det i gäldenärens intresse att verkligen alla hans skulder saneras. Skulle han bestrida en fordran som sedermera, efter rättslig prövning, visar sig berättigad kan förutsättningarna för skuldsaneringen nämligen rubbas. Det har givetvis gäldenären inget intresse av. Möjligen skulle man kunna tänka sig att gäldenären i samförstånd med någon medger - eller själv uppger - en påhittad fordran i skuldsaneringsförfarandet för att på så sätt krympa övriga borgenärers andel av betalningsutrymmet. Förutom att ett sådant förfaringsätt kan utgöra grund för att upphäva skuldsaneringen kan det också vara brottsligt. Den nu nämnda risken skall därför inte överdrivas. Det finns också anledning att påpeka att risken för otillbörliga förfaranden är lika stor eller lika liten även om man skulle välja att låta bestridda fordringar omfattas av en skuldsanering. Det enda sättet att effektivt stävja sådan förfaranden är att i skuldsaneringsförfarandet ha regler för tvistlösning med en förhållandevis långt gående officialprövningsskyldighet för prövningsmyndigheten. Som jag har sagt kan något sådant inte komma i fråga. I detta sammanhang är det angeläget att påpeka att det förhållandet att det förekommer fordringar vilkas ursprung är svårförklarliga kan medföra att gäldenärens ansökan om skuldsanering på grund av den allmänna skälighetsprövningen avslås (jfr avsnitt 4.3.3).Jag anser alltså sammanfattningsvis att fordringar som gäldenären bestrider inte skall omfattas av skuldsaneringen. Detta bör uttryckligen framgå av lagen. I detta sammanhang tar utredningen också upp frågan hur eventuella kvittningsinvändningar från gäldenärens sida skall hanteras. Borgenärens rätt att använda en icke förfallen fordran mot gäldenären till kvittning har redan behandlats (se avsnitt 4.6.8). Utredningen resonerar om hur en kvittningsgill motfordran från gäldenären skall behandlas i skuldsaneringsförfarandet. Någon särskild reglering föreslås dock inte. Frågan har i viss mån kommit i ett annat läge i och med att jag förordar att bestridda fordringar över huvud taget skall lämnas utanför en skuldsanering. Jag har redan anfört att en skuldsaneringslag bör anpassas till det befintliga civil- och processrättsliga systemet (se avsnitt 4.1). Det innebär i detta sammanhang för det första att skuldsaneringslagen inte bör innehålla några särskilda civilrättsliga regler om kvittning. Kvittningsfrågor får således även inom ramen för en skuldsanering lösas genom tillämpning av de civilrättsliga regler - skrivna som oskrivna - som redan finns. För det andra bör skuldsaneringslagen inte heller innehålla några särregler för kvittning just i skuldsaneringsförfarandet. Nära till hands skulle annars ligga att i en skuldsaneringslag ta in regler som motsvarar de särregler som gäller i konkursförfarandet. Jag har dock - liksom utredningen - stannat för att inte i skuldsaneringslagen ta in några sådana regler över huvud taget. Det innebär att när en gäldenär grundar ett bestridande på att han anser sig ha en kvittningsgill motfordran, så får detta avgöras enligt allmänna regler. Ett sådant avgörande skall dock inte kunna träffas inom ramen för skuldsaneringsför- farandet. Om borgenären inte godtar kvittningsförklaringen får hans fordran behandlas som vilken bestridd fordran som helst. Det innebär enligt mitt förslag - till skillnad från utredningens - att fordran inte omfattas av skuldsaneringen. En eventuell tvist får avgöras i den för tvistemål stadgade ordningen. En sådan ordning kan visserligen tänkas uppmuntra borgenären att utan skäl vägra godta kvittningsinvändningen; han får ju i sådant fall behålla sin fordran ograverad. Å andra sidan riskerar han att kvittningsinvändningen accepteras efter rättegång. Det är som jag ser det uteslutet med en ordning som innebär att gäldenärens bestridande på den grunden att han har en kvittningsgill motfordran skall behandlas annorlunda än andra bestridanden. Om borgenären godtar kvittningsförklaringen innebär det att den fordran som borgenären deltar med i skuldsaneringsförfarandet lyder på ett i motsvarande mån lägre belopp. Är gäldenärens motfordran lika stor eller större än borgenärens fordran innebär det att borgenären inte alls skall delta i skuldsaneringsförfarandet; han har ju då redan fått full betalning för sin fordran. Det finns även i detta sammanhang anledning att erinra om att skuldsanering inte bör komma i fråga om gäldenären har många oklara fordringsförhållanden. Kvittningsförklaringar från gäldenärens sida i förfarandet kan, framför allt om förklaringarna inte godtas, tyda på att gäldenärens skuldsituation bör redas ut på något annat sätt, exempelvis genom ett konkursförfarande. : föreslår att ansökan skall göras hos tingsrätt. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser lämnar utredningens förslag i denna del utan erinran. Några remissinstanser påpekar att gäldenären ofta torde ha behov av bistånd med att upprätta en ansökan. Några instanser framhåller också vikten av att det finns tillgång till enhetliga ansökningsblanketter och liknande. Skälen för mitt förslag: En skuldsanering skall förutsätta att gäldenären själv ansöker om det. Något behov av ett skuldsaneringsförfarande där andra - exempelvis en borgenär - kan ansöka om skuldsanering finns enligt min mening inte. Det är samma bedömning som utredningen oemotsagd av remissinstanserna har gjort. En skuldsanering kräver alltså initiativ av gäldenären själv. Detta hindrar givetvis inte att information och upplysning ges i olika sammanhang om vilka möjligheter lagen erbjuder. En ansökan om skuldsanering bör kunna avse endast en person. Det är också utredningens ståndpunkt. Från några håll ifrågasätts om det inte kan vara lämpligt att tillåta exempelvis äkta makar att ansöka om skuldsanering gemensamt. Den möjligheten finns också i vissa fall i . Ett krav är då att sökandena är solidariskt ansvariga för skulderna. Jag kan inte se något bra skäl att tillåta gemensamma ansökningar. Enligt min mening är det en viktig utgångspunkt att ansökan endast avser en person. Även om exempelvis äkta makar har en inbördes försörjningsskyldighet gentemot varandra är huvudregeln ändå att varje vuxen individ ansvarar för sin egen ekonomi (jfr 1 kap. 3 § ). Detta ställningstagande hindrar på intet vis att flera ansökningar handläggs gemensamt. Det kan ofta vara rationellt att handlägga ansökningar från personer med hushållsgemenskap i ett sammanhang, eftersom utredningen i många stycken då torde vara densamma. Äkta makars och även exempelvis sambors ekonomier är ofta sammanflätade genom gemensamma åtaganden där t.ex. makarna är solidariskt ansvariga för vissa skulder. Detta solidariska, eller på annat sätt gemensamma, ansvar är då strikt juridiskt grundat på andra omständigheter än hushållsgemenskapen. Att gemensam handläggning är möjlig, eller till och med önskvärd i vissa fall, behöver inte anges i skuldsaneringslagen, eftersom det följer av förvaltningslagen som gäller för kronofogdemyndighetens handläggning av skuldsaneringsärenden, såvida inget annat föreskrivs i skuldsaneringslagen. Om ett ärende överlämnas eller överklagas till tingsrätten följer av ärendelagen att gemensam handläggning kan komma i fråga hos tingsrätten. En ansökan om skuldsanering bör vara skriftlig. Det finns inga skäl att godta muntliga ansökningar. Varken utredningen eller någon av remissinstanserna har heller varit inne på denna tanke. Skriftlighetskravet kan motiveras bl.a. med att den omfattande utredning som skall ges in måste vara skriftlig och att ansökan bör enligt utredningens förslag undertecknas på heder och samvete. Ett motsvarande krav finns i andra nordiska skuldsaneringslagar. Några remissinstan- ser framhåller också vikten av att gäldenären lämnar uppgifterna i sin ansökan på heder och samvete. Enligt min mening är det av vikt att betydelsen av att gäldenären fullständigt och sanningsenligt bidrar till att ansökan ger en riktig bild av hans ekonomiska situation framhålls på skilda sätt. Det förhållandet att gäldenären får lämna uppgifterna under straffansvar (se 15 kap. 10 § ) är enligt min mening ägnat att inskärpa vikten av det sagda. Som jag redan har utvecklat bör ansökan göras hos kronofogdemyndigheten. Det är därvid naturligt att ansökan ges in till kronofogdemyndigheten i det län där gäldenären är bosatt. Gäldenärens ansökan är av grundläggande betydelse för utredningen i ärendet. Som jag har framhållit och vilket också nämns av utredningen bör det ställas vissa krav på ansökans innehåll. Jag skulle för min del vilja hävda att det bör ställas höga krav på innehållet. Alla uppgifter som är relevanta för att bedöma gäldenärens tidigare, nuvarande och framtida ekonomiska förhållanden bör noggrant uppges redan i ansökan. Det innebär bl.a. att tillgångar och skulder bör redovisas så exakt som möjligt. Lånehandlingar, saldobesked, deklarationer m.m. bör givetvis biläggas ansökan. Men jag bedömer det som viktigt att det i ansökan inte endast hänvisas till en mängd bilagda handlingar. Ansökan skall innehålla en ordentlig sammanställning i dessa hänseenden. Omständigheterna kring skuldernas uppkomst bör också anges. Vidare bör förväntade, framtida in- komster - för gäldenären och övriga hushållsmedlemmar - redovisas på ett tillförlitligt sätt. Utgifterna bör på motsvarande sätt beräknas och redovisas så detaljerat som möjligt. Även om en ansökan om skuldsanering är personlig är det självfallet viktigt att dessa beräkningar baseras på inkomster och utgifter i det hushåll gäldenären lever. Över huvud taget bör uppgifter i nu diskuterade avseenden lämnas beträffande alla som är medlemmar av gäldenärens hushåll. Om någon hushållsmedlem inte skulle vara villig att bidra med uppgifter kan detta medföra att gäldenärens ansökan måste avslås. Eftersom det åvilar gäldenären ett allmänt krav på medverkan ligger det närmare till hands att detta får drabba gäldenären i stället för någon annan. I många fall kan man förmoda att gäldenären har haft kontakter med budgetrådgivare inom konsumentvägledningen eller inom innan han ansöker om skuldsanering. Som jag har uttalat förutsätts i många fall att gäldenären först har vänt sig till sociala myndigheter eller motsvarande för att få råd och hjälp med att lösa sina ekonomiska problem. Det är givetvis av intresse att den utredning som i sådana sammanhang kan ha gjorts också kommer kronofogdemyndigheten till del. Som jag kommer att återkomma till förutsätter jag att ansökningsblanketter och ett lättillgängligt informationsmaterial finns att tillgå för de gäldenärer som önskar att ansöka om skuldsanering. När gäldenären lämnar in en ansökan om skuldsanering bör han alltså först ha försökt att lösa sina ekonomiska problem på egen hand, eventuellt med bistånd från de kommunala myndigheter som sysslar med budgetrådgivning. De ansträngningar han har gjort för att betala sina skulder och därnäst att nå en uppgörelse med borgenärerna bör som jag redovisade tas med vid den allmänna skälighetsbedömningen av om skuldsanering skall beviljas eller inte. Gäldenären bör därför i sin ansökan redovisa de försök som han har gjort och redogöra för varför de inte har lyckats. Ansökan bör givetvis också vara komplett vad gäller personuppgifter om gäldenären och hans hushållsmedlemmar. De krav som bör ställas i detta hänseende kan jämställas med de krav som ställs på en parts första inlaga till domstol i en rättegång (jfr 33 kap. 1 § ). Det innebär bl.a. att ansökan bl.a. skall innehålla uppgifter om gäldenärens namn, adress och personnummer. Motsvarande uppgifter bör också lämnas beträffande borgenärerna. De höga kraven på ansökans innehåll innebär att en väsentlig del av utredningsansvaret vilar på gäldenären själv. Som jag avser att senare redogöra för är det givetvis meningen att ett sådant ansvar också skall åvila de handläggande myndigheterna. Det bör dock betonas att det i första hand är gäldenären som skall införskaffa och sammanställa den utredning som behövs och att denna utredning skall finnas redan när ansökan ges in. Det är däremot inte nödvändigt att gäldenären redan i ansökan presenterar ett förslag till hur skulderna skall avvecklas. Något krav i det hänseendet bör därför inte ställas upp i lagen. Men det innebär inte att det skulle föreligga något hinder för gäldenären att redan på detta stadium ge in ett sådant förslag. Gäldenären kan exempelvis redan ha träffat preliminär uppgörelser eller liknande med några av sina borgenärer. Det kan vara värdefullt för kronofogdemyndigheten att vid den fortsatta utredningen ha tillgång till innehållet i en sådan. 4.7.2 Inledande av skuldsanering 37 : Enligt utredningens förslag skall den inledande prövningen göras av tingsrätten som skall kunna avvisa en ansökan som uppvisar vissa bristfälligheter. Rätten skall också kunna avslå ansökan, om det finns skälig anledning att anta att skuldsanering inte kan komma till stånd. Precis som enligt mitt förslag är vissa rättsverkningar knutna till beslutet om att inleda skuldsanering. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna betonar vikten av att det på ett tidigt stadium kan äga rum en "sållning" av ansökningarna. I klara fall bör en ansökan enligt dessa instanser kunna avslås efter en materiell prövning redan i inledningsskedet. Skälen för mitt förslag: Som jag har uttalat bör det ställas höga krav på ansökan och dess innehåll. Det gagnar intresset av ett snabbt förfarande. Dessa krav gör också att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte skall behöva bli så tungrott och omständligt som annars skulle kunna bli fallet. Detta innebär i sin tur att hela förfarandet kan bli förhållandevis billigt och enkelt. Alla inblandade -gäldenären, borgenären och kronofogdemyndigheten - bör ha nytta av en sådan ordning. Trots det sagda måste förfarandet ha inslag som garanterar att utredningen blir fullständig och tillförlitlig samt att alla berörda intressenter får möjlighet att komma till tals i ärendet. Om man, som jag föreslår, lägger ett stort ansvar på gäldenären själv vad gäller innehållet i ansökan, bör det finnas förutsättningar för kronofogdemyndigheten att på ett tidigt stadium göra en prövning av om det finns anledning att gå vidare med ärendet. Utredningen konstaterar - som en kommentar till danska förhållanden - att möjligheten att "sortera ut" de ansökningar som är grundlösa eller där det på grundval av gäldenärens egna upplysningar saknas anledning att anta att skuldsanering kan komma till stånd är eftersträvansvärd. Med en sådan första anhalt i förfarandet koncen- treras insatserna redan på ett tidigt stadium till de ansökningar där det verkligen finns skäl att gå vidare med ytterligare utredning, sägs det också i utredningens betänkande. Det är ingen som har haft några bärande invändningar mot detta. Även enligt min mening bör förfarandet vara utformat så att kronofogdemyndigheten i ett inledande skede kan göra en första gallring av ansökningarna. Utredningen föreslår att en ansökan som uppvisar formella brister skall kunna avvisas. Jag delar denna uppfattning. En ansökan som har formella brister som inte är bagatellartade bör kunna avvisas , om gäldenären inte efter påstötning rättar till bristerna. Enligt utredningen skall det inte finnas någon möjlighet att avslå en ansökan efter en materiell prövning efter det att ansökan har kommit in. Jag anser att man kan gå längre. Den inledande prövningen bör kunna vara av såväl formellt som materiellt slag. Det är av effektivitets- och kostnadsskäl viktigt att denna första gallring kan medföra att så många ärenden som möjligt verkligen gallras bort i ett så tidigt skede som möjligt. Det gör att tid och resurser kan koncentreras till de ärenden där det verkligen finns förutsättningar för att nå en skuldsanering. Mitt ställningstagande innebär följande. Om en ansökan om skuldsanering uppvisar brister i formellt hänseende, dvs. ansökan inte är fullständig eller tillräckligt tydlig, skall gäldenären föreläggas att komplettera sin ansökan. Ett sådant föreläggande behöver inte delges gäldenären. Det bör vara tillräckligt att det sänds i vanligt brev till den adress som gäldenären har uppgett. Härigenom blir förfarandet såväl enklare som billigare. Gäldenären riskerar inte heller att drabbas av någon rättsförlust. Följs inte ett sådant föreläggande och är ansökan så bristfällig att den inte kan läggas till grund för den fortsatta prövningen, skall ansökan kunna avvisas. Det förhållandet att en ansökan om skuldsanering har avvisats hindrar inte en gäldenär att ge in en ny ansökan och få den prövad. När kronofogdemyndigheten har att bedöma om en ansökan, som inte har kompletterats trots begäran om detta, kan ligga till grund för fortsatt prövning finns det anledning att beakta de höga krav som bör ställas på gäldenären och hans medverkan, inklusive vad gäller ansökans innehåll. Förutom den nämnda initiala formella prövningen bör kronofogdemyndigheten enligt min mening också ha en möjlighet att sålla bort ansökningar, som visserligen är formellt i sin ordning men som uppenbart inte kan leda till att skuldsanering beviljas. Det är alltså fråga om en initial prövning av materiellt slag. Ansökan bör således redan i detta skede kunna avslås om det av ansökan framgår att de grundläggande förutsättningarna för skuldsanering inte är uppfyllda. Jag räknar med att det stora flertalet av de ansökningar som inte bör leda till skuldsanering kommer att kunna sållas bort redan i detta skede. Som jag strax återkommer till bör kronofogdemyndigheten även under det fortsatta förfarandet ha möjlighet - och skyldighet - att avslå ansökan så snart det visar sig att de i lagen angivna förutsättningarna för skuldsanering inte är uppfyllda.