prop · GH034 · 1994-01-01 00:00:00 — Vidare tycks det saknas en verksamhetsplan där huvudmannen väger in familjerådgivningens verksamhet i ett bredare sammanhang. Det saknas också en fortlöpande uppföljning av verksamheten. Man tycks med andra ord från huvudmannens sida inte riktigt uppmärksamma att familjerådgivningen med sin särskilda kompetens kan tas tillvara som en del i övrig utåtriktad och förebyggande verksamhet i kommunen. Det är därför enligt uppfattning väsentligt att tydligare definiera familjerådgivningen och att klargöra dess särskilda uppgift i förhållande till andra verksamheter. Kärnan i familjerådgivningen bör vara samtalen med klienterna. Vid sidan av samtalen * och den handledning m.m. som förekommer * bör familjerådgivningen liksom bedriva en utåtriktad verksamhet. Denna bör vidgas så att nya behov, t. ex. stöd åt invandrarna, kan tillgodoses. Även när det gäller själva samtalen bör en breddning ske så att familjerelationerna i sin helhet kommer mer i fokus, t. ex. genom rådgivning i relationer mellan föräldrar och barn/ungdomar. Även homosexuella bör få större möjligheter att vända sig till familjerådgivningen. Familjerådgivningsbyråerna bör i ökad utsträckning genomföra uppföljningar beträffande verksamheten och dess inriktning så att förändringar på orten, t. ex. ett snabbt växande antal skilsmässor, kan beaktas. Familjerådgivarna bör även i ökad utsträckning tillföra huvudmännen sina erfarenheter av sociala konsekvenser till följd av ändrade samlevnadsmönster m.m. föreslår utbytestjänstgöring mellan familjerådgiv- ningsbyråer och familjerättssekreterare. Härigenom kan fördjupade kunskaper uppnås för respektive yrkesgrupp och metodututvecklingen kan stimuleras. Styrelsen anser att facklitteratur på området bör tas fram också som ett sätt att göra verksamheten mera tydlig. Ett enhetligt huvudmannaskap bör fastställas som ett led i att trygga och utveckla verksamheten. Den omständigheten att ingen huvudman riktigt känner ansvar för familjerådgivningen måste enligt mening ha haft en stor betydelse för att verksamheten är av begränsad omfattning och är sårbar. redovisar i rapporten argument för primärkommunalt respektive landstingskommunalt huvudmannaskap. förslag är att primärkommunerna skall vara huvudmän för verksamheten. Ett bärande motiv för detta är att verksamheten i sak ligger närmare än hälso- och sjukvården. Härom har rått ganska samstämmig uppfattning om man ser till tidigare utredningar, t. ex. socialutredningen, och till ställningstaganden i remiss- yttranden m.m. Någon anledning till ändrat synsätt med hänsyn till tidens gång finns enligt uppfattning inte. Snarare är det tvärt om så att landstingens uppgifter tenderar att mera renodlat bli inriktade mot hälso- och sjukvård än tidigare, vilket gör att familjerådgivningen alltmer kan komma att ses som en "främmande fågel" inom landstingen. detta skulle inte vara gynnsamt för verksamhetens utveckling, utan tvärtom kunna missgynna den. Eftersom familjerådgivningen bedöms vara en angelägen verksamhet bör den också finnas lätt tillgänglig över hela landet och kunna nå fler och bredare grupper än . Även detta talar för ett kommunalt huvudmannaskap. Samarbetssamtalens utveckling * merparten av kommunerna erbjuder nu sådan verksamhet * understödjer detta ställningstagande. Mellan familje- rådgivningen och samarbetssamtalen finns starka kopplingar. Som skäl mot ett kommunalt huvudmannaskap brukar anföras att små kommuner kan få problem att bedriva familjerådgivning. Denna fråga bör kunna lösas genom att kommuner går samman för gemensamma lösningar. Exempel på detta finns redan. Samverkansmodeller av olika slag kan också medverka till att nu existerande verksamhet med lands- tingskommunal huvudman kan behållas lokalmässigt och personellt. föreslår att kommunerna åläggs skyldighet att bedriva familjerådgivning genom en bestämmelse i socialtjänstlagen. Styrelsen bedömer detta som nödvändigt om verksamheten skall tryggas. är själv beredd att genom allmänna råd och att på annat lämpligt sätt bidra till en önskad utveckling av familjerådgivningen. Sammanställning av remissyttranden över 1989:10 Familjerådgivning Samarbetssamtal Efter remiss har yttranden avgetts av , kammarrätten i , ,länsrätterna i och , (), (), (), ärkebiskopen, , , , landstingen i , , , , , och , , , och kommuner, Landsorganisatio- nen i (LO), (), Central- organisationen /SR, Svenska Läkare- sällskapet, , Föreningen kommunal- och land- stingsanställdas familjerådgivare, för invandrarorganisationer, Frikyrkoråd och (). Yttranden har dessutom inkommit från familjerådgivningsbyråerna, , , för sexuellt likaberättigande, familjerådgivningen , och samhällsansvar samt och utbildning. Flertalet remissinstanser uttrycker stor uppskattning av familjerådgivningens arbete och understryker behovet att trygga dess verksamhet. Några förslag att lägga ned eller minska verksamheten finns inte. JO uttrycker det på följande sätt: Familjerådgivningen är att betrakta som en särskilt kvalificerad resurs till stöd och hjälp vid samlevnadsproblem. omfattas familjerådgivningen med stort förtroende av stora grupper människor. Framför allt familjer med barn ser möjligheten att kunna vända sig till familjerådgivningen, då konflikter uppstår inom familjen, som särskilt betydelsefull. Starka skäl talar för att familjerådgivningen bör tryggas genom att den ges ett stöd i lagstiftningen. Behovet av ett enhetligt huvudmannaskap är kopplat till om en särskild reglering av familjerådgivningen skall göras. Förslaget om ett enhetligt huvudmannaskap tillstyrks av kammarrätten i , länsrätten i , länsrätten i och län, , , , , , , kommun, , LO, /SR, , Samar- betsorganisationen för invandrar- organisationer, Frikyrkoråd och RFSL. Mot ett enhetligt huvudmannaskap uttalar sig , , , läns landsting, kommun och Föreningen kommunal- och landstingsanställda familjerådgivare. säger följande i sitt remissvar: Förbundsstyrelsen vill med detta ansluta sig till vad som sagts vad gäller huvudmannaskapet för familjerådgivningen. I barnpsykiatriska kommittén uttrycktes det med orden "familjerådgivning får i huvudsak anses vara en fråga om vad som är praktiskt att genomföra". I specialmotiveringen till den ändrade lagparagrafen säger att "för mindre kommuner blir det aktuellt att gå samman för att personellt och lokalmässigt tillsammans bedriva verksamhet". Förbundsstyrelsen är mycket tveksam till om familjerådgiv- ningen lämpar sig för ett sådant sam- arbete. Dessvärre är nu risken också stor att de landsting som tidigare velat dra sig ur verksamheten * under protest från aktuella kommuner * nu kommer att göra slag i saken. läns landsting anser att familjerådgivningens verksamhet i sak ligger minst lika nära hälso- och sjukvården som . Ett kommunalt huvudmannaskap kan endast accepteras i kombination med en skyldighet för kommunerna att bedriva familjerådgivning. har den bestämda uppfattningen att ett ändrat huvud- mannaskap utan lagskydd i dagens ekonomiska läge skulle medföra att verksamheten äventyras i stället för att tryggas. föreslår att behovet av familjerådgivning inom varje landstingskommun ska tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. På samma sätt som gäller hem för vård eller boende får landsting och kommuner inom ramen för vårdresurspla- neringen fördela ansvaret för inrättande och drift av familjerådgivning i länet. Den föreslagna § 18 a i socialtjänstlagen kan kompletteras med en hänvisning till § 23 och denna i sin tur ändras så att vårdresursplanen även omfattar familjerådgivningsverksamhet. Liknande synpunkter framförs av kommunal- och landstingsanställda familjerådgivares förening. Bland de remissinstanser som förespråkar ett enhetligt huvudmannaskap väljer det stora flertalet att lägga detta på primärkommunerna. Det gäller länsrätten i , länsrätten i , , , , , , kommun, , I,0, /SR, Samarbetsorganet för invandrarorganisationer, Frikyrkoråd och . anser att familjerådgivningsverksamheten i sak ligger närmare område än hälso- och sjukvårdens. års diskussioner om klarare ansvarsförhållanden mellan huvudmännen bör utgöra än mer vägande skäl för att nu fastlägga ett primärkommunalt ansvar. skriver i sitt svar att det är angeläget att huvudmannaskapsfrågan kommer till någon form av avgörande. Det delade huvudmannaskapet mellan primärkommuner och landsting och den oklarhet som länge rått i denna fråga har varit hämmande för utvecklingen. anser att huvudmannskapet för familjerådgivningen kan överföras till primärkommunerna, förutsett att verksamheten kommer att lagfästas genom bestämmelse i socialt- jänstlagen. I annat fall bör huvudmanna- skapet läggas hos landstingen, för att kunna trygga verksamhetens utveckling. läns landsting är tveksamt till ett kommunalt huvudmannaskap och anser att familjerådgivningens verksamhet i sak ligger minst lika nära hälso- och sjukvården som . Ett kom- munalt huvudmannaskap kan endast accepteras i kombination med en skyldighet för kommunerna att bedriva familjerådgivning. har den bestämda uppfattningen att ett ändrat huvudmannaskap utan lagskydd i dagens ekonomiska läge skulle medföra att verksamheten äventyras i stället för att tryggas. Följande remissinstanser instämmer uttryckligen i förslag att lagreglera ansvaret för familjerådgivningen: Länsrätten i , länsrätten i och län, , , , läns landsting, , läns landsting, , , LO, /SR, , , kommunal- och landstingsanställdas förening, Samar- betsorganisationen för invand- rarorganisationer, Frikyrkoråd och . instämmer i att familjerådgivningen bör tryggas genom att göra den till en laglig rättighet för medborgarna. Det är troligen enda sättet att skydda verksamheten från nedläggningshot och därför något kommunen hälsar med tillfredsställelse. Mot en lagstiftning uttalar sig RRV, Statskontoret, och kommun. Den senare anser emellertid att det inte är nödvändigt att lagreglera verksamheten, dess organisatoriska ställning och huvudmannaskapsfrågan. Kommunen kan instämma i den beskrivning som görs i rapporten om behovet av att utveckla familjerådgivningsverksamhetenn för att bättre än tillgodose det behov och den efterfrågan som finns, inte minst i invandrarfamiljer. Det är emellertid behov som måste vägas mot andra aktuella utbyggnadsbehov inom . Hur samhällsekonomiskt lönsam en utbyggnad av familjerådgiv- ningen än blir är utbyggnaden initialt ändock en finansiell fråga för kommunen. Några remissinstanser tar upp frågan om statligt ekonomiskt stöd om ett lagstad- gat krav på kommunerna att tillhandahålla familjerådgivning införs. pekar på att inte för något som helst resonemang om vare sig statsbidrag eller skatteväxling mellan landsting och kommun. kommun utgår från att, om förslaget om kommunalt huvudmannaskap lagfästs, staten svarar för de merkostnader som därvid uppkommer. föreslår att särskilda statsbidrag bör utgå för att stimulera utbyggnaden och underlätta för de mindre kommunerna att bygga upp en fungerande familjerådgivning i samverkan. kan t.ex. fastställa ett mindre antal familjerådgivare per enhet och en lägsta kompetensnivå för familjerådgivarna. Spe-ciellt stor betydelse får detta om huvudmannaskapet skall föras över helt till kommunerna. Frågan om hur familjerådgivningen skall bedrivas om primärkommunerna får ansvar för verksamheten berörs i . Styrelsen pekar på möjligheterna för kommuner att samverka om verksamheten. Detta kan särskilt gälla de mindre kommunerna. Andra möjligheter som tas upp i rapporten är att kommunen köper denna tjänstt exempelvis från landsting. Denna fråga tas upp av flera remissinstanser. Länsrätten i och län konstaterar att det är självklart att många kommuner måste gå samman med andra för att socialnämnden skall kunna uppfylla kravet på att familjerådgivning skall vara en själv- ständig verksamhetsgren. Länsrätten anser att det är lämpligt att man i lagtexten anger att socialnämnden eller socialnämnderna i flera kommuner i samarbete skall svara för familjerådgivning. instämmer i bedömning att ett klarläggande av ansvaret är väsentligt för att trygga verksamhetens fortsatta utveckling och tillstyrker utredningens förslag att primärkommunerna ges ett lagfäst ansvar för familjerådgivningen. Att mindre kommuner inte skulle klara att driva en egen verksamhet har varit ett argument mot ett primärkommunalt huvudmannaskap. års exempel på av- talsreglerat samarbete över kommungrän- serna visar dock att sådana praktiska frågor kan lösas lokalt. Här rör det sig dessutom om en verksamhet av liten omfattning. Även andra former av lokala lösningar bör kunna diskuteras. Det bör t.ex. vara möjligt för ett landsting att driva familjerådgivningsverksamhet på entreprenad åt ett antal kommuner. Möjligheter att få vara anonym och kunna söka hjälp utanför den egna kommunen talar för sådana lösningar. Förbundet förutsätter att denna fråga, liksom andra praktiska och ekonomiska konsekvenser av ett ändrat huvudmannaskap, kan lösas genom överläggningar mellan huvudmännen. menar att kraftigt underskattar de svårigheter som är förknippade med de små och medelstora kommunernas möjlighet att bedriva familjerådgivningsverksamhet med den kvalité som råder. För- bundsstyrelsen vill erinra om att 161 av landets 284 kommuner har under 20 000 invånare, ett befolkningsunderlag som är otillräckligt för driften av en rådgiv- ningsverksamhet. Det är ingen händelse att endast ett fåtal kommuner är huvudmän för familjerådgivningen. pekar på att för att familjerådgivningen skall fungera som en fristående verksamhet och möjliggöra en metodutveckling bör varje byrå ha en minimibemanning om 2-3 famil- jerådgivartjänster. Små kommuner kan därför få problem att driva verksamheten. Ett överförande av huvudmannaskapet förutsätter i många fall en primär- samverkan över kommungränserna. Ett alternativ bör också vara att , som redan har en väl funge- rande familjerådgivning, bedriver verksamhet på uppdrag av kommuner, som själva inte kan bygga ut densamma. är negativt till enbart ett primärkommunalt ansvar och anser att det är riktigt att lagfästa skyldigheten att bedriva familjerådgivning. Nämnden anser däremot inte att skyldigheten skall bindas till den primärkommunala . Det finns kommuner, som har underlag för en sådan verksamhet, men flertalet har det inte. Att då skapa särskilda regionala organisationer (typ kommunförbund) när det finns en etablerad regional organisa- tion, landstingen, som kan driva verksam- heten, förefaller orationellt. läns landsting finner det viktigt att den välfungerande familjerådgivningsverksamheten i läns landsting inte på grund av ändrat huvudmannaskap raseras. Möjligheten att kommunerna efter gemensamma diskussioner med kan överlåta driften av måste ges. Kommunal- och landstingsanställdas förening konstaterar att utredningen har underlåtit att ta upp frågan om familjerådgivningsbyråernas storlek, en fråga som KLFR anser vara väsentlig. För att säkerställa kvalitet och utveckling bör ingen byrå ha färre men helst fler än 3 tjänster. Det är rimligt att en familjerådgivningsbyrå med 3 familjerådgivare har ett befolkningsunderlag på ca 75 000 invånare. Ett fåtal av landets kommuner har underlag för egen familjerådgivningsbyrå men flertalet har det inte. Någon form av samverkan mellan kommunerna är nödvändig. Föreningen anser att det bästa sättet att tillgodose tillgänglighet och fortsatt hög kvalitet är att bibehålla redan existerande byråer och lägga ansvaret för fortsatt drift och utveckling på landsting och kommuner gemensamt via vårdresursplanering. Ärkebiskopen ifrågasätter om inte en närmare samverkan mellan den kommunala och den kyrkliga familjerådgivningen vore till gagn för verksamheten. anser att huvudmannaskapet och tillsyns- och övrigt ansvar bör utövas så att invandrarorganisationer, trossamfund och stiftelser kan bygga upp egna verksamheter utifrån egna behov och referensramar. Verket anser att kyrkans familjerådgivning är ett viktigt komplement för flyktingar och invandrare till den samhälleliga verksamheten. I finns förslag om en närmare samverkan mellan dem som sysslar med familjerådgivning och dem som arbetar med samarbetssamtal. Förslaget har fått ett negativt mottagande av remissinstanser representerar familjerådgivningen. Det gäller landstingen i , , , , och , och kommuner och /SR. Skälen till den negativa inställningen är dels önskan att värna familjerådgivningens särart, dels sekretesskäl. läns landsting skriver följande: Förslaget om utbytestjänstgöring med familjerätten finner utskottet vara olyckligt ur såväl sekretessynpunkt som för klienterna. De förväntar sig en klar åtskillnad mellan den frivilliga familjerådgivningen och den juridiskt bundna familjerätten. Detta är mer påtagligt ju mindre orten är. Kommunal- och landstingsanställda familjerådgivares förening anför liknande synpunkter: har inte funnit anledning att föreslå att samarbetssamtal skall åläggas familjerådgivningen som en obligatorisk uppgift. KLRF anser att detta är ett riktigt ställningstagande. Famil- jerådgivningen är en av flera institutioner, dit människor vänder sig för att få hjälp i vårdnads- och umgängesfrågor. Sådana frågor kommer också in som en naturlig del av arbetet vid separationer. Egentliga samarbets- samtal utgör emellertid endast en liten del av familjeråd- givningens verksamhet. tycker att det är positivt om fler familjerådgivare tar sig an samarbetssamtal, de har ofta kunskaper och erfarenheter som gör dem speciellt lämpade för arbetet. Det är emellertid olämpligt att lagstifta om detta. I stället bör man överlåta åt kommunerna att besluta om familjerådgivningen eller familjerätten skall ta på sig samarbets- samtalen. I de fall familjerådgivarna accepterar att ta hand om samarbets- samtalen måste detta ske genom utökade resurser, då annars verksamheten kommer att gå ut över de vanliga parsamtalen. Länsrätten i , , Statskontoret och LO stödjer förslag om ett närmare samarbete mellan dem som sysslar med familjerådgivning resp. samarbetssamtal. Också när det gäller tankar om ett bredare arbetssätt finns tveksamhet hos företrädare för familjerådgivningen. läns landsting anser att det är förvånande att utredarna föreslår ett förändrat arbetssätt - fokusering på familjerelationen i sin helhet - som gör avgränsningen till andra verksamheter mer oklar. Det unika med familjerådgivningen är inriktningen på parrelationen. I kontrast till barn- och ungdomspsy- kiatrin, vuxenpsykiatrin, och skolhälsovården där fokusering på hela familjerelationen är mer vanlig. Tvärtom anser social- och omsorgsnämnden det synnerligen viktigt att slå vakt om den inriktning som familjerådgivningen har . Dessutom är behandling av parrelationen det som klienterna efterfrågar. Familjerådgivningen är den enda samhälleliga institution som vänder sig till vuxna par med samlevnadsproblem. Även tanken att familjerådgivare skall kunna handleda familjerätts- sekreterare möter tveksamhet. pekar på att det finns risk att familjerådgivare dels möter en familj direkt i sitt eget yrke, dels indirekt som handledare till familjens kontakt- person i socialförvaltningen. De två roller som därmed uppstår är oförenliga utifrån familjerådgivningens krav på den absoluta sekretessen och dess inriktning att stå till kundens förfogande utan myn- dighetssamband. läns landsting är däremot positivt till tanken att familjerådgiv- ningen kan vara en handledningsresurs i dessa fall. pekar på behovet av kompetens- och metodutveckling, utbildning och handledning. De remissinstanser som företräder familjerådgivningen bekräftar behovet av mer insatser på dessa områden. anser att det är viktigt att kompetens- och metod- utveckling inom familjerådgivningen stimuleras, t.ex. genom utbyte av erfarenheter med familjerätt, PBU och vuxenpsykiatrin. beskriver kompetensbehovet på följande sätt: För att arbeta som familjerådgivare bör man kräva adekvat grundutbildning, långvarig erfarenhet av behandlingsarbete samt terapeutisk vidareutbildning. Erfarenhet från andra verksamhetsområden är alltid värdefull kunskap, men för att garantera god kvalitet på behandlingsarbetet måste man värna om kompetens och kontinuitet hos personalen i första hand. läns landsting instämmer i att arbetsmetodiken bör göras mer tydlig och att forskning och utveckling rörande relationer/- samlevnadsfrågor intensifieras och ser gärna ett samarbete med hög- skola/universitet. Föreningen kommunal- och landstingsanställda familjerådgidvare in- stämmer i att familjerådgivarnas behov av handledning och vidareutbildning bör uppmärksammas mera av huvudmannen. Detta är nödvändigt för att bevara och utveckla kompetensen. Utbildningsfrågor bör behandlas centralt men i samråd med KLRF, som har lång tradition av fortbildning och utveckling av arbetsmetodik för familjerådgivare. KLRF ställer sig positiv till förslaget om forsknings och utvecklingsarbete när det gäller relationer/samlevnadsfrågor och framtagande av mer facklitteratur på området. Statskontoret tar upp frågan om samhällelig insyn i och styrning av familjerådgivningsverksamheten och skriver: Familjerådgivningens möjligheter att fortleva hänger i hög grad samman med huvudmannens möjligheter att styra och bedöma hur verkamheten utvecklas. Rapporten föreslår en ökad målstyrning och en utveckling av verksamhetsplane- ringen som möjliggör utvärdering. Vi vill betona vikten av att familjerådgivningen integreras i och att beslutsfattarna ges bättre kunskaper om verksamheten och dess utveckling. Planering och uppföjning bör därför inte enbart ligga på familjeråd- givningsbyråerna själva utan huvudmannen måste ges möjlighet att få en tydlig bild av verksamheten. och läns landsting, liksom och landstingsanställda familjerådgivares förening instämmer i önskemålet målstyrning och uppföljning av familjerådgivningsverksamheten. läns landsting anser också att planeringen av familjerådgivningen bör integreras i huvudmannens övergripande planering. LO anser att det är av stor vikt att kommunerna tar fram politiska riktlinjer för familjerådgivningens verksamhet. pekar i sin rapport särskilt på behovet av familjerådgivning för invandrare. Behovet bekräftas av flera remissinstanser. pekar på att påfrestningarna i samband med flykt och byte av land kan vara mycket stora och den traditionella modellen för famil- jerådgivning är därför inte alltid tillräcklig. Verket framhåller också att det är en stor fördel om familjerådgivarna och sam- talsledarna är tvåspråkiga. Det betyder att de skall kunna utöva sin yrkeskompe- tens både på svenska och ett annat språk. Bristen på tvåspråkig personal är emellertid mycket stor. Med hänsyn till att mer än 100 olika språk är represen- terade bland flyktingar och invandrare är det orealistiskt att utgå från att det inom överskådlig framtid kommer att bli möjligt att rekrytera tvåspråkig personal på alla förekommande språk. Familjerådgivning måste då ske med hjälp av tolk. Huvudmannen har ansvar för att kompetenta tolkar anlitas samt för att personalen har så stor kunskap om främst kulturella möten och mönster så att den kan ställa i sammanhanget rele- vanta frågor. Grundläggande för alla stöd- och behandlingsinsatser bör vara kunskap om kulturmöten. All personal måste få insikt i den process som uppstår i möten med människor från olika kulturer, framför allt i kritiska situationer där djupt liggande grundvärderingar ifrågasätts av båda parter. Vidare måste all personal ges kunskap om innebörden av svensk kultur och egna attityder för att de med insikt skall kunna förmedla och förklara svenska företeelser och värderingar på ett fördomsfritt och respektfullt sätt. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer pekar på att den omställningsprocess som invandrarfamiljer genomgår kan orsaka kriser och slitningar mellan makar. Dessutom drabbas invandrar- familjer hårdare än svenska familjer av arbetslöshet, rotlöshet och brist på sociala kontakter. Kvinnornas frigörelse kan innebära större trauma och lättare leda till konflikter. Kulturkonflikter och språksvårigheter i s.k. bland- äktenskap kan leda till slitningar.