mot · GH02K57 · 1994-04-13 00:00:00 — med anledning av prop. 1993/94:188 Lokal demokrati Att utveckla demokratin är en av vår tids utmaningar.Ett utvecklat folkstyre kräver att medborgarna är välinformerade, har reella möjligheter att påverka och klartser politiska ansvarighetsförhållanden. En utveckladdemokrati kräver beslutsordningar som garanterar ettfolkligt inflytande direkt eller via folkets valda ombudgenom de politiska partierna. Men det kräver också attmänniskornas möjligheter till politisk påverkan är så jämntfördelade som möjligt och detta i sin tur kräver enekonomisk, social och kulturell jämlikhet.Ett samhälle, som präglas av växande sociala klyftor,präglas också av en växande olikhet i politiska ochkulturella avseenden. De som stampas ut i arbetslöshet elleri ekonomiska bekymmer får sämre möjligheter att göra siggällande i samhället -- i synnerhet enskilt -- medan de somkan tjäna stora pengar också ökar sina möjligheter till''fruktbara'' kontakter och inflytande.Demokratin handlar därför inte enbart om statsskickoch hur samhällets beslutsstruktur är uppbyggd. Hurdemokratin verkar i praktiken bestäms också av samhälletssociala förhållanden.Den kommunala självstyrelsen är en av hörnpelarna ivårt statsskick. Hur det demokratiska inflytandet över denkommunala verksamheten utvecklas är därför också enavgörande fråga för vår demokrati.Under senare år har tendensen varit att minskapolitikens inflytande över samhället i stort och även överstatlig och verksamhet. Påståddaeffektivitetsvinster, marknadsanpassning, privatiseringarliksom nedrustningar inom den offentliga verksamheten harallt tjänat som täckmantel för att minska det demokratiskainflytandet. Det förs en politik av demokratisk nedrustning,som kan vara förödande för folkets möjligheter attpåverka samhällsutvecklingen.Den nya kommunallagen, som antogs 1991, parad meden stark högerdominans i många kommuners politik, harmedfört bakslag för den lokala demokratin. Vi godtog enfriare nämndorganisation -- med undantag för miljö- ochhälsovårdsnämnd som ansågs borda vara obligatorisk --men vunna erfarenheter tyder på att den frianämndorganisationen underlättat en utveckling somundergrävt det demokratiska inflytandet. I föreliggandeproposition finns inga förslag som motverkar dennatendens.Den ökade friheten i den kommunala organisationensom den nya lagen medgav har använts för merkommersialiserade verksamhetsformer.Nämndorganisationen har generellt krympts och antaletförtroendevalda politiker har minskat.Marknadsorientering har i många kommuner blivit påmodet och verksamheter har ''avlövats'' till privataintressenter eller fått vägledas av rent kommersiellaprinciper. Medborgarnas insyn eller påverkan direkt ellervia politiker har tagit stryk.Den fria nämndorganisationen har i förening med denstarka högertendensen i politiken kommit att underlättainförandet av ett system som sagts prioritera handlingskraftgenom snabbhet, informell handläggning och regellöshet.Det kan synas som om vi inte längre skulle ha råd med endemokratisk beslutsordning.I propositionen om ny kommunallag förordades t.ex. enökad användning av muntliga beslut, vilket innebär bådeminskad insyn och eliminerar möjligheterna att kunnaöverklaga beslut. På detta sätt främjas en muntlighetskulturgenom vilken såväl demokrati som rättssäkerhet försvagas.Rätten till muntliga beslut måste begränsas, avgränsasoch preciseras. Regeringen bör åläggas att komma med ettsådant förslag.På samma sätt förhåller det sig med den tilltagandedelegeringen. Denna innebär att politiska organ oftaavhänder sig ansvar -- vilket sedan skapar svårigheter förmedborgarna såväl när det gäller insyn, kontroll som närdet gäller att kunna utkräva politiskt ansvar. I praktikenbetyder detta också att beredningstvånget utsuddas.Regeringen bör av dessa skäl också ges i uppdrag att lämnaförslag till som begränsar, avgränsar ochpreciserar delegeringsrätten.Antalet förtroendevalda i kommunerna har efter valet1991 minskat . Detta har skett genom minskningi antalet nämnder, att verksamheter privatiserats,bolagiserats eller lagts ut på entreprenad eller att de blivitmera tjänstemannastyrda. Denna utveckling har varit tillförfång för folkligt inflytande och insyn öververksamheterna liksom för offentlighetsprincipen.Det kan föreligga en konflikt mellan effektivitet ochdemokrati i ett kort perspektiv. Men denna konflikt ärdelvis skenbar. Demokratiskt förankrade beslut vinnergenom sitt folkliga stöd i effektivitet -- medan andra besluttill slut ofta kan skapa andra typer av konflikter, byråkratieller tvångsinslag.Vad det gäller är att finna en utvecklingsväg som stärkerdemokratin och effektiviteten -- men där effektiviteten inteenbart förstås som ett ekonomiskt mått. Effektivitetenmåste mätas efter tjänligheten för en kommuns invånareoch för hur man lyckas skapa en god och tryggsamhällsmiljö. Ett ''säljare--kund''-förhållande -- dvs. envarurelation -- säger inget om den faktiska funktionen ochkvaliteten på en åtgärd.Dagens utveckling, inte minst inom kommunsektorn,handlar tämligen ensidigt om att effektivisera ochrationalisera utifrån snävt ekonomiska bedömningsgrunder,ofta under rubrikerna marknadsorientering ochkonkurrensutsättning. Detta sker i många sammanhang påbekostnad av demokratiska beslutsprocesser och påbekostnad av en nödvändig dialog utifrån personalens ochmedborgarnas delaktighet.En rad lokala skräckexempel på missbruk av makt harframkommit både frånkommunstyrelser och ''resultatenhetschefer medvidaredelegation'' och ofta kommer dessa exempel frånkommuner som i snabb takt ''marknadsanpassat'' sinorganisation. Det gäller också angrepp på yttrandefrihetenför anställda eller för människor som måste få bidrag för attklara sin försörjning.Dessa för demokratin fundamentala problem förbigåshelt av regeringen. En särskild utredare bör ges i uppdragatt med utgångspunkt bl.a. från de senaste årens JO-ärenden om påstådda övertramp av grundlagensyttrandefrihet komma med förslag om hur yttrandefrihetenför de kommunanställda skall stärkas.Kommunal verksamhet bör bedrivas effektivt, så attmedborgarna får största möjliga utbyte av sinaskattepengar. Vissa verksamheter kan därför må väl avnågon form av konkurrensutsättning. I allmänhet klararden gemensamma sektorn som organisationsprincip mycketväl att jämföras med andra alternativ, i synnerhet om ensamhällelig helhetssyn vägs in, dvs. inte bara rentföretagsekonomiska utan även sociala eller miljömässigaskäl.Nu sker ofta s.k. konkurrensutsättning av rentideologiska skäl och på rent kommersiella grunder. Dettahar på flera håll lett till försämringar av verksamhetersinnehåll, försämringar som drabbat de mest utsattagrupperna och därmed bidragit till ökade sociala klyftor.Konkurrens som bara har kostnadsbesparingar för ögonenär långt ifrån alltid tjänlig -- och handlar ofta egentligen omatt söka vinna mer i förhållande till det insatta kapitalet ochi vissa fall att göra privata vinster på sociala behov.Dessutom borde diskuteras om kommunala företagborde ges möjlighet att konkurrera på mer lika villkor;privata eller statliga bolag kan lägga under sig verksamhet iflera kommuner medan de kommunala företagen ärhänvisade till sin egen kommun och inte kan vinna destordriftsfördelar konkurrenter kan ha.Regeringens strävan, att så långt möjligt lösa upp denoffentliga verksamheten, är ett led i en strategi avekonomisk omfördelning som också medför ökade klyftor ipolitiska och kulturella möjligheter.Strävan att rusta ner den offentliga verksamheten döljsunder olika ideologiska förtecken. I den föreliggandepropositionen (1993/94:188) anför regeringen, inspirerad avEU, en något speciell uttolkning av den s.k.''subsidiaritetsprincipen''. ''Så mycket som möjligt'', skriverregeringen, ''av vård, omsorg och gemensammaangelägenheter bör hanteras i små gemenskaper varavfamiljen är den viktigaste. De högre nivåernas roll är attverka stödjande och samordnande. (-- -- --) Ingen uppgiftbör flyttas till en högre nivå såvida det inte kan bevisas attden lägre nivån är ur stånd att fullgöra sin uppgift på etttillfredsställande sätt och att den högre nivån kan göra detmycket bättre.'' Så gamla och sjuka skall vårdas av familjenom det inte kan bevisas att kommunen kan göra det mycketbättre. Regeringen tycks vilja tillbaka till före denmoderna välfärdstaten.Den lokala demokratin kan utvecklas genom starkarepolitisk styrning. Härigenom har invånarna möjlighet attkräva politiskt ansvar. måste i den kommunalasektorn -- som i hela den gemensamma sektorn -- deanställda ha ett inflytande över sina arbetsvillkor ochyttrandefrihet, så att deras erfarenheter och insikter ochäven kritiska synpunkter kan tas till vara. Det gäller attutveckla demokratin i arbetsorganisationen och få till ståndfungerande kanaler mellan förtroendevalda, anställda ochbrukare.De exempel som framkommit där anställdaskräms till tystnad under hänvisning till ''lojalitet'' medarbetsgivaren/kommunen blottlägger hos de politiker sombär ansvaret härför en inställning till demokrati ochyttrandefrihet som borde varit övervunnen iSverige. Den gemensamma sektorn -- där den kommunalaär en viktig del -- bör vara en mönsterarbetsgivare.De nya system som utvecklas ''beställar--utförar''-systemeller att allt mer lämnas ut på entreprenad har minskat detpolitiska inflytandet. Makten i kommunerna harkoncentrerats till allt färre politiker. Beslut flyttas frånfullmäktige till kommunstyrelse eller kommunalråd.Delegeringsmöjligheterna från kommunfullmäktige tillnämnderna har ökat. Det har lett inte bara till färrefullmäktigesammanträden utan därigenom även tillminskad insyn för medborgarna eftersomnämndsammanträden inte är offentliga.Avskaffandet av de specialreglerade nämnderna harockså lett till att även nämndorganisationen imånga kommuner. Också detta har lett till en koncentrationav beslutsmakten till vissa politiker eller ökad makt förchefstjänstemän. Vi menar att denna utveckling tunnar utdemokratin.I propositionen förs ett allmänt resonemang kring dessaproblem. Där noteras emellertid passivt att deorganisatoriska förändringarna fört med sig att deförtroendevalda ''bara ser delar av verksamheten och intehelhetsperspektiven'', och att: ''Det har blivit svårare förförtroendevalda att detaljstyra verksamheten. ''Detta torde ha ett samband med vad propositionenkonstaterar att medborgarna är mindre benägna attengagera sig i politiskt arbete och att ''förtroendet förpolitiker minskar''.Men om utvecklingen gått därhän att politikerna -- dvs.folkets demokratiskt valda representanter -- varken kan sehelhetsperspektiven eller styra detaljer så måste någotgöras.Folkstyrets ledande roll för den kommunalaverksamheten behöver i så fall återupprättas genom att denpolitiska styrningen förstärks, vilket i sin tur betyder attverksamheter åter läggs under demokratiskt tillsatta ochinför väljarna ansvariga nämnder och styrelser.Vi delar propositionens konstaterande att ''en starkkommunal självstyrelse är en viktig förutsättning för enlevande lokal demokrati''. Den kommunala självstyrelsenhar gamla anor i vårt land. är meningen med denkommunala självstyrelsen ett lokalt demokratisktinflytande över lokala frågor. Om den kommunalasjälvstyrelsen utnyttjas för att bli kommunala elitersegenvälde över sina kommuner går meningen med denkommunala självstyrelsen förlorad.Därför borde en proposition med syftet att öka denlokala demokratin ha tagit upp förslag som kan stoppatendenserna till uttunning av demokratin. Eftersom denkommunala verksamheten -- också enligt regeringen --kommer att förändras på ett sätt som kommer att medföraett behov av omprövningar av de regelverk som reglerarkommunernas och landstingens handlande, finns anledningtill att fortlöpande återkomma till den lokala demokratinshuvudtendenser och centrala frågor.Regeringens huvudlinje måste alltså utsättas för en starkkritik -- likväl saknas inte enskilda förslag i propositionensom man kan hysa sympati för. Några av dessa syns dockinnebära blott skenbara förbättringar.Kommuner har rätt att lämna ut vården av en kommunalangelägenhet till en entreprenör. Det är till fördel att dettydliggörs att detta får ske först efter beslut avfullmäktige. Vi anser dock att den kommunalaverksamheten skall bedrivas i offentlig regi och att det skallvara undantag att verksamhet lämnas ut. I synnerhet gälleratt verksamhet som finns i gränslandet mellan service- ochmyndighetsutövning ligger kvar i offentlig regi. Reglerna ärhärvidlag oskarpa.Detta gäller också reglerna kring de s.k.självförvaltningsorgan som regeringen förordar. Vi haringet att erinra mot grundprincipen: att medborgarna''träder in i staten'' är en klassisk socialistisk tanke, men detmåste finnas distinkta regler som förhindrar attmyndighetsutövning eller politisk styrning övergår till organsom inte står under väljarnas kontroll.Ett självförvaltande dagis skall -- för att konkretiseratankegången -- inte kunna hindra eller frysa ut vadmajoriteten upplever som ''avvikande'' -- socialt elleretniskt -- familjers barn från verksamheten.Självförvaltning kan vara av stort positivt värde ochfrigöra initiativ och engagemang, men får inte vara ett led is.k. avknoppning och privatisering. Reglerna måste görasprecisa, i synnerhet som vi lever i ett samhälle med socialaklyftor. I detta riskerar självförvaltning att bli en möjlighetmest för dem som har tid och ork efter arbetsdagens slut,medan många familjer av sociala, ekonomiska och socio-kulturella skäl kan bli utestängda. Det finns ingen bestämdavgränsning mellan ''förvaltning'' och''myndighetsutövning'' och inte heller kan frågor omverksamhetens kvalitet avgränsas från ''förvaltningen''.Vidare är det viktigt att den kommunala insynen är starki de fall då utlämning på entreprenad förekommer. förslag var att ''tillförsäkraallmänheten kontroll och den insyn som kan ansesbefogad'', en princip som är till intet förpliktande.Regeringen föreslår emellertid ingenting i denna fråga.Vi anser att det måste finnas regler för allmänhetensinsyn och kontroll över helt privatägda företag som påentreprenad driver verksamhet. Enutgångspunkt för detta är de grunder för offentlighet ochinsyn som anges i tryckfrihetsförordningens 2 kap. Det böralltså finnas ett lagfäst krav på att avtal mellankommun/landsting och privata företag om bedrivande avkommunal verksamhet på entreprenad skall innehålla attgrunderna för TF 2 kap tillämpas.Det svenska statsskicket utgår från den representativademokratin som huvudprincip: folkets valda representanterskall fatta beslut och vara ansvariga inför folket i val för defattade besluten. Detta bör alltfort vara grundprincipen.Det bör finnas en möjlighet att kräva ansvar för en fördpolitik -- ingen kan däremot kräva ett ansvar mot enfolkmajoritet.Emellertid krävs en komplettering till denrepresentativa demokratin: Viktiga politiska frågor kanvara av sådan natur att folkets mening bör höras ifolkomröstningar. Detta institut finns nu både nationelltoch lokalt.Då erfarenheten visar att partier ibland inte återspeglaren bred folkopinion är det viktigt med en möjlighet tilllokala folkomröstningar. Vi anser också att utredningensoch regeringens idé om att det bör föreligga en möjlighet tillett ''folkinitiativ'' är sympatisk. Problemet är dock attregeringens förslag är ett folkinitiativ som ändå inte blir ettfolkinitiativ.Vi anser det vara rimligare att lagreglera vilka frågorsom får och inte får göras till föremål för folkomröstning.Grundläggande sociala rättigheter, kommunala skattesatseroch budgetar, revisionsberättelsen, val som fullmäktigeförrättar, kommunens administrativa organisation ellerfrågor där kommunerna har ett följa en nationell politik ärolämpliga att folkomrösta om. Däremot statsplaneärendenav större betydelse, frågor som har större betydelse förmiljön, kommunikationer, kulturen är frågor som kan varaväl lämpade för folkomröstning.Om ett folkinitiativ har av de röstberättigadebakom sig skall frågan behandlas av fullmäktige.Fullmäktige kan därvid avgöra om folkomröstning bör skeeller ej. Men har ett folkinitiativ bakom sig av deröstberättigade skall initiativet leda till folkomröstning.Förslaget att ge möjlighet till offentliganämndsammanträden torde vara utan större praktiskbetydelse för medborgarnas insyn. Vi kan godtaregeringens förslag, men vill ändå markera följande:Regeln är utformad inte som en medborgarnas rättighetutan som en av de kommunala organens möjligheter. Omnämndsammanträdena skall kunna vara informativa förmedborgarna om hur de olika partierna i ett fullmäktigeställer sig i de konkreta frågorna så bör samtliga ifullmäktige representerade partier få närvara medyttranderätt. Också i övriga möten i nämnder och styrelsenbör de i fullmäktige representerade partierna ha närvaro-och yttranderätt. Den omfattande delegeringen -- som vikritiserat ovan -- från fullmäktige till nämnder och styrelsermedför att alla partier i fullmäktige måste kunna informerasig på ett direkt sätt om nämndernas och styrelsernasverksamhet.Men inte heller detta skulle skingra tveksamheten,särskilt vad gäller de frågor där nämnderna har enberedande roll inför fullmäktigesammanträdena. Riskenblir att denna beredning då förflyttas från nämnderna tillinformella strukturer -- och att den tendens som redan finnsidag skulle förstärkas.Regeringen vill inskränka personalrepresentantersnärvarorätt när det gäller s.k. beställarnämnder ochöverhuvudtaget när det gäller beställning eller upphandlingav varor eller tjänster. Vi är här av annan uppfattning.Om det gäller frågor som lämnats på anbud och därpersonalen är eller kan förväntas bli anbudsgivare skullepersonalrepresentanters närvarorätt kunna uppfattas somen jävsposition eller som en fördel gentemot ev. andraanbudsgivare. Men genom att alla anbud öppnas samtidigtså kan dessa problem i huvudsak undvikas.Vi förutsätter att de förtroendevalda har en sådanintegritet att de inte låter sig påverkas vid beslutstillfället.Även entreprenörer utanför kommunen kan ju hapersonliga kontakter med nämndledamöter utan att ettjävsförhållande kan påvisas.I allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågorsom kan ha med personalens arbetsförhållanden att göra,varor och tjänster som kan ha direkt inverkan påpersonalens arbete och arbetsmiljö. Därvid torde det varaav fördel om de beslutande politikerna har nära tillgång tillden erfarenhet och insikt som personalrepresentanter kandelge.Men det finns också frågor som är mer principiella, t.ex.uppdelningen i beställarnämnder/utförare. Dennauppdelning kommersialiserar innehållet i den kommunalaverksamheten, ofta till förfång för såväl det demokratiskainflytandet över som insynen i verksamheten.Detta produktionsstyrelsesystem har lett till mera avtjänstemannamakt över verksamheters utformning tillförfång för en politisk/demokratisk styrning. Det leder affärsmentalitet där medborgarna ses som ''kunder'' ochställer marknadstänkandet före de demokratiska värdensom verksamhet bör bygga på.Vidare tenderar en renodlad politikerroll som''beställare'' att utveckla politiken till att bli alltmer''företagsmässig'', utan medborgerlig förankring och insyn.Förtroendevalda med en renodlad ''köparroll'' riskerar attförlora kontakten med medborgarna -- politiker som blottutförare kommer att sakna helhetsperspektiv och intresseoch är en omöjlighet.Vi menar att den statliga politiken måste ge sådanaregler att den tendens till mera kommersialism numotverkas. Kommunerna borde rekommenderas attavveckla beställar--utförar-modellen.Regeringen har inte visat att den vidgade sekretess somföreslås är absolut nödvändig. Stor restriktivitet måsteiakttas med beslut som medför utvidgad sekretess ikommunerna. Vi anser att ett eventuellt beslut om vidgadsekretess bör anstå tills mera erfarenheter vunnits. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om utvecklingen av och denönskvärda inriktningen på den kommunala verksamhetenoch lokala demokratin,2. att beslutar att hos regeringen begära förslagsom begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna tillmuntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen,3. att hos regeringen begär förslag sombegränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna tilldelegation av politiska ärenden i enlighet med vad somanförts i motionen,4. att hos regeringen begär att en utredningtillsätts med uppgift att se över hur de kommunanställdasyttrandefrihet kan stärkas i enlighet med vad i motionenanförts,5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om regler för allmänhetens insyn ochkontroll över helt privatägda företag som på entreprenaddriver sådan verksamhet där kommuner och landsting ärhuvudman och hos regeringen begär förslag i enlighetdärmed,6. att hos regeringen begär förslag somavgränsar ämnesområdena för kommunalafolkomröstningar i enlighet med vad som anförts imotionen,7. att , om yrkande 5 bifalls, beslutar att medgodkännande av regeringens förslag i övrigt till ändradlydelse av kommunallagen (1991:900) 5 kap. 23 § tillägga ettstycke med följande lydelse: ''Om folkinitiativet väckts avmer än av de röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna skall folkomröstninganordnas.'',8. att avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §kommunallagen,9. att avslår regeringens förslag till lag omändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen(1980:100).