mot · GH02Sf512 · 1994-01-25 00:00:00 — InledningUtbildningen har en helt avgörande betydelse för landetsframtida konkurrenskraft och ekonomiska tillväxt ochdärmed för våra möjligheter att värna om välfärden. I tiderav stora och växande budgetunderskott är det viktigare ännågonsin att värna om de resurser som måste avsättas förinvestering för framtiden. Med vetskap om att utbildning, ivid bemärkelse, är en sådan ofrånkomlig investering, bådemänskligt och ekonomiskt, är det i högsta grad nödvändigtatt så långt möjligt försäkra sig om största möjligaeffektivitet och måluppfyllelse av satsade resurser.Av tradition har vi en strikt uppdelning mellan reguljärutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Ofta hävdas attarbetsmarknadsutbildningen syftar till att stärka individensställning på arbetsmarknaden medan den reguljärautbildningens mål skulle vara i stora stycken något annat. Isjälva verket förhåller det sig så att all utbildningytterst har som mål att förbereda individen förarbetsmarknaden eller att stärka individens ställning påarbetsmarknaden, t.ex. i samband med struktur-eller andra förändringar som leder till att tidigareutbildning är adekvat.Gemensamt för all utbildning är vidare att den syftar tillatt höja kompetensen och kunskapen, inte bara hosarbetskraften, utan hos medborgarna i gemen. Den modelltill ett sammanhållet studiefinansieringssystem, sompresenteras i det följande, är tänkt att ()inte bara kunna ersätta det nuvarandestudiemedelssystemet, det särskilda vuxenstudiestödet(SVUX) och det särskilda vuxenstudiestödet för arbetslösa(SVUXA) utan även studiestöden inomarbetsmarknadsutbildningen, dvs. utbildningsbidraget ochutbildningsbidraget med lån (UBL).Av statsfinansiella skäl är det inte möjligt att genomföravåra förslag i ett sammanhang. Vi förutsätter därför attgenomförandet måste ske stegvis då deekonomiska förutsättningarna för detta finns. Förslagenmåste dessutom i vissa delar analyseras ytterligare vadgäller den exakta utformningen.Kunskap och kompetens till allaNya studier presenteras fortlöpande som entydigt visarpå samma sak; att i en internationell jämförelse haren låg andel ungdomar som slutar gymnasieskolan och gårvidare till högskolestudier. Även andelen av arbetskraftensom har en högskoleutbildning, särskilt en längre sådan, ärinternationellt sett låg i . Speciellt allvarligt är detförhållandet att andelen högskoleutbildade äranmärkningsvärt låg inom den privata sektorn.Till detta skall läggas den demografiska utvecklingen,som för del innebär minskade ungdomskullar somlämnar gymnasieskolan under senare delen av 1990-taletoch en bit in . Med tanke på vad vi sagt ombetydelsen av en hög kompetens-och utbildningsnivå för den framtida utvecklingen ilandet är det redan av dessa skäl oundgängligen nödvändigtmed en kraftfull satsning på inte bara den högreutbildningen utan även på kompetenshöjande utbildning pålägre nivåer.En fortsatt utbyggnad av den högre utbildningen ärnödvändig. För att fylla det ökande antalet platser ihögskolan räcker det inte bara med att ökadirektövergången från gymnasieskolan. Det krävs också attgenom olika stimulansåtgärder bredda rekryteringen viavuxenutbildningen.Riksdagen har beslutat om en ökning av antaletårsstudieplatser i högskolan. En försiktig bedömninginnebär att detta leder till att antalet nybörjarplatserkommer att ligga mellan 65 000 och 70 000 fr.o.m. mitten av . går caen tredjedel (ca 27 000) av dem som går ut gymnasieskolan vidare tilhögskolan och av dem som börjar högskolan kommer ca entredjedel (ca 22 000) via den kommunala vuxenutbildningen. Dettaförhållande innebär således att även om direktövergångenfrån gymnasieskolan till högskolan skulle öka kraftigt,exempelvis till , så måste ändå fler än i dagrekryteras till högskolan via vuxenutbildningen om vi skallkunna fylla nybörjarplatserna i högskolan under senaredelen av 1990-talet.Vår slutsats blir, redan av dessa skäl, att resurser måsteavsättas för en investering både på toppen ochbredden, både på högskolan ochvuxenutbildningen. Många fler än , av de personer somi vuxen ålder börjar inom vuxenutbildningen, kommersenare att fortsätta inom högskolan. Nya mönster förutbildning kommer också att bli vanligare, t.ex. attstuderande växlar dels mellan utbildningsnivåer, delsmellan förvärvsarbete och utbildning. Det kommerframöver, i den meningen, att bli allt svårare att tala omvuxenstuderande och högskolestuderande som vitt skildagrupper. Dess förhållanden ställer särskilda krav påframtidens studiefinansieringssystem.De vuxenutbildningspolitiska målenMålen för vuxenutbildningen i , som defastställdes av med anledning av förslag iproposition 1975:23, äger alltjämt aktualitet. Kortfattat ärdet vuxenutbildningens uppgift att medverka till attstärka individens ställning i arbetslivet,vidareutveckladen studerandes förmåga att delta i den demokratiskabeslutsprocessen,framväxten av livslångt lärandeunderlättas,utjämna skillnaderna i utbildningshänseendeinom och mellan generationerna.I takt med att ungdomsskolan successivt byggts ut så harockså utbildningsklyftorna mellan ungdoms-och vuxengenerationerna vuxit. definierades enkorttidsutbildad som en person med högst 6--7-årigfolkskola. räknades dit även personer med högstgrundskolekompetens. , när gymnasieskolan blirtreårig för alla, är det rimligt att höja ribban ytterligare ochsäga att korttidsutbildad är den som har högst en tvååriggymnasial utbildning. finns ca 850 000 vuxna som har kortareutbildning än nioårig grundskola och ca 1,5 miljoner somhar högst en tvåårig gymnasial utbildning. Flertalet av dessahar betydande brister i baskunskaperna. krymperarbetsmarknaden snabbt för dessa grupper. Risken är storför att dessa de svagaste grupperna utan goda möjlighetertill vuxenutbildning kommer att definitivt slås ut frånarbetsmarknaden.Studiestödet som ett viktigt instrument för att uppnå deutbildningspolitiska målenStudiestödet är en av många viktiga faktorer sompåverkar individens beslut att börja studera eller inte.Studiestödets huvuduppgift är att medverka till att deutbildningspolitiska målen uppnås så effektivt som möjligtgenom att verka rekryterande till studier. Senast vidreformeringen av studiemedelssystemet sades attstudiemedlen skulle bereda faktiska möjligheter till studierför så breda grupper i samhället som möjligt. Stödet bordevidare bidra till att minska betydelsen av såväl ekonomiska,sociala och geografiska faktorer som av kön och ålder förden enskildes beslut att studera.De undersökningar av studiemedlensrekryteringseffekter, som bl.a. --hargenomfört (sammanfattade i nr 2 1991, ''Lånaför livet''), visar att studiemedlen har en betydande generellrekryteringseffekt. Den har dessutom ökat under den tidsom systemet funnits. uppgav t.ex. 25procent av de högskolestuderande att de förmodligen inteskulle ha börjat högskolestudierna om studiemedlen intefunnits. har denna andel fördubblats.Vidare framgår av dessa undersökningar att studiemedlenbetyder mer för kvinnor än för män samt mer förstuderande från arbetarhem än för studerande från högresocialgrupper.Vår bestämda uppfattning är att för gruppenvuxenstuderande spelar de studiesociala åtgärderna enstöre roll än för ungdomsstuderande. Ett för de vuxnasärskilt avpassat studiestöd, rätt till ledighet för studier,studievägledning och rekryteringsfrämjande åtgärder äromistliga instrument och förutsättningar för en effektivvuxenutbildning. Studiestödet har av hävd sagts varaneutralt i förhållande till individens förutsättningar och tillvalet av utbildning. Detta har varit en sanningmed modifikation. Det är enligt vår mening inte heller varesig möjligt eller ens alltid önskvärt. I vissa lägen kan detvara motiverat att av rättviseskäl ge samma ekonomiskaförutsättningar till alla, men i andra lägen är det minst likamotiverat -- också av rättviseskäl -- att vissa måste ges merän andra. Det är alldeles uppenbart att vuxna som t.ex. tarledigt från arbetet för att skaffa sig grundskole-och/eller gymnasieskolekompetens har andraekonomiska behov än den som i ungdomen går direkt frångymnasieskolan till högskolan. Detta självklara förhållandegäller alltjämt och måste beaktas vid utformningen avframtidens studiestöd.De viktigaste bristerna i dagens systemDagens studiefinansieringssystem är resultatet av en långrad olika beslut som statsmakterna fattat under årens lopp.I takt med att utbildningspolitiken har utvecklats har nyabehov och krav på studiefinansiering ställts. Genom denstrikta sektorsindelningen i samhället har olika lösningarvalts för olika typer av utbildning. Även inom det reguljärautbildningsväsendet har man valt att skapa nya studiestödför att möta nya behov. Detta har över tiden lett fram i stora delar ohållbar situation. De viktigaste bristerna idagens system kan sammanfattas i följande punkter:orättvisornaden splittrade bildenbristen på stimulanstill effektiva studierdetaljregler som skapar konflikterett återbetalningssystem i obalansVuxna studerande erbjuds en rad olika studiestöd.Dessa stöd skiljer sig åt vad gäller beloppsnivå och framförallt när det gäller bidragsandel. Informationsmässigt är detnäst intill omöjligt att förklara denna snårskog av studiestödoch de olika regler och villkor som gäller. Medborgarna harstora svårigheter att orientera sig och att ta till vara sinarättigheter. Avgörande för vilket studiestöd som denenskilde studerande erhåller är inte i första hand detfaktiska behovet av utbildning och stöd utan oftare det sätt,eller den väg, som den studerande sökt sig till utbildning på.Det finns också utrymme för spekulation och taktiska valsom knappast kan ha varit statsmakternas avsikt. När desedan sitter i samma klassrum och jämför de stora skillnaderi ekonomiska villkor som gäller så har de svårt att förstårättvisan i systemet.Flera myndigheter är dessutom inblandade i hanteringenav studiestöd. Myndigheterna är dessutom ofta beroende avvarandras beslut gentemot samma individer, eftersomstöden skall samordnas. Administrationen blir onödigtkostsam och effektiviteten blir låg.Studiestödets främsta uppgift är att utgöra denekonomiska basen för studier, dvs. stödet skall varautformat så att det är möjligt för de studerande att såeffektivt som möjligt ägna sig åt sin huvudsakliga uppgift,nämligen studier. Av särskild betydelse i detta sammanhangär utformningen av reglerna för behovs-och meritprövning samt reglerna om maximalt antalterminer med studiestöd. Betydelse i sammanhanget harockså hur återbetalningsreglerna är utformade. Enligt vårmening behöver ändringar vidtas när det gäller dessa reglerför att de skall medverka till att effektivisera studierna ochdärmed öka genomströmningstakten i olikautbildningsformer.Återbetalningsreglerna som de utformades i sambandmed förändringarna 1989 är i huvudsak väl avvägda.Genom skatteomläggningen kom emellertid de faktorersom påverkar möjligheterna att inom rimlig tid återbetalaäven relativt måttliga studieskulder i obalans. Förhållandetmellan i första hand ränta på studielånen och den årligaavgiftens storlek är sådant att vi kan förvänta ossavskrivningar av vid pensionsåldern kvarstående skuldersom tillsammans kommer att uppgå till 1,5--2 miljarderkronor . En grundläggande ambition vid den nämndareformeringen av systemet var att lyfta fram subventionernafrån återbetalningssidan och göra dem synliga i sambandmed beviljningen av studiestöd. Denna ambition harnumera kommit delvis på skam och stora samhälleligasubventioner ligger alltjämt kvar i återbetalningssystemet.Det är väl knappast nödvändigt att nämna att subventioneri form av avskrivningar har mycketbegränsade rekryteringseffekter för dem som står i begreppatt eventuellt börja studera.Ett studiestöd för framtidens kunskaps-och kompetensbehovStudiestödets uppgift är, som vi sagt tidigare, att aktivtmedverka till att de av statsmakterna beslutadeutbildningspolitiska målen nås så effektivt som möjligt.Målbilden för alla olika utbildningsformer är splittrad, ochdetta är sannolikt den viktigaste orsaken till att vi mångfald studiestöd som kommit att bli ett avhuvudproblemen och ett hinder för att kunna arbetaeffektivt med de avsevärda resurser som samhället avsättertill studiefinansiering. Vår bedömning är att det är möjligtatt inom ramen för ett sammanhålletstudiefinansieringssystem kombinera den splittrademålbilden med ett effektivt resursutnyttjande. Alla sombereds en utbildningsplats skall också i princip kunnapåräkna ett studiestöd inom ramen för det samordnadesystem som vi föreslår i det följande.Grunden för vårt förslag till studiestödssystem är att detskall möjliggöra alla studier som det rymmermöjligheter till att särskilt stimulera vissa angelägna studieroch/eller vissa i utbildningshänseende eftersatta grupper.Sådana stimulansinslag i systemet kan, med hänsyn tilländrade förutsättningar eller nya behov, med lätthet ändrasöver tiden genom politiska beslut. Genom systemetsflexibilitet blir tillskapandet av nya studiestöd för att mötanya eller ändrade behov, en teknik som vi har tillämpathittills, inte längre nödvändigt.Ett sammanhållet studiestödssystem gör det ocksåmöjligt att utifrån en enda ansökan göra en samladbedömning av vilket studiestöd som är aktuellt. Stor vinsterfinns i detta i informationshänseende och därmed också förmedborgarnas -- och särskilt de korttidsutbildades --möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Genom att ettantal byråkratiska regler kan tas bort och mycketdubbelarbete kan undvikas leder förslaget också till eneffektivare administration.SystemkonstruktionEtt nytt studiefinansieringssystem för vuxna studerandebör kännetecknas avrättvisa,överskådlighet,flexibilitet,målstyrning,effektivitet ochpartsinflytande.Totalnivån -- en kombination mellan schablonbeloppoch inkomstrelaterat tilläggsbeloppI den senaste av --genomfördaundersökningen av studiemedlen konstateras attstudiemedlens totalbelopp numera upplevs som tillräckligtav de flesta högskolestuderande. Detta är givetvis en avanledningarna till att studiemedlen kan anses vararekryteringsbefrämjande. Mot den bakgrunden föreslår viatt ett schabloniserat grundbelopp ungefärmotsvarande dagens studiemedel (ca netto) läggs i botten i vårstudiefinansieringsmodell. Detta grundbelopp föreslåsutges till alla studerande i högskolan och studerande mellan20 och i grundläggande utbildning för vuxna och igymnasial utbildning.Totalbeloppet i dagens system är knutet till basbeloppet.Därigenom finns en följsamhet i förhållande tillkostnadsutvecklingen i samhället. I andra sammanhangövervägs att ersättningar inom vissa transfereringssysteminte längre skall vara kopplade till basbeloppet utan tillexempelvis löneutvecklingen eller liknande. Delvis medhänsyn till denna utveckling men också med hänsyn till vårtförslag om ett samordnat studiestödssystem, föreslår vi attdet schabloniserade grundbeloppet skall knytas till t.ex.dagpenningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Nivån motsvarar då en dagpenning på 410 kronor.Till studerande som är och som går igrundläggande utbildning för vuxna eller i gymnasialutbildning föreslår vi att det skall utges etttilläggsbelopp som är så stort så att det tillsammansmed grundbeloppet motsvarar den faktiska dagpenningenfrån A-kassan. Till den som inte tillhör A-kassan, eller haren dagpenning understigande grundbeloppet, utges ändå ettstudiestöd som är lika med grundbeloppet. börövervägas om det totala beloppet något bör överstiga detpassiva kontantstödet för att ge en stimulans till studier.Bidrag i förhållande till val av utbildningI den nämnda undersökningen konstaterades docksamtidigt att det fortfarande finns en brist i systemet somgör att man inte kan säga att det är ett verkligt effektivtrekryteringsinstrument. Bristen består i risken attungdomar avstår från högskolestudier därför att man intevill dra på sig stora studieskulder. Var tredje studerande iundersökningen trodde inte att man skulle klara av attbetala tillbaka sin studieskuld. Andra undersökningar haräven visat att ungdomar från lägre socialgrupper är mindrebenägna att skuldsätta sig än övriga ungdomar.I dag uppgår bidraget i studiemedlen till avtotalbeloppet. Inriktningen bör vara att bidraget höjs till 50procent. Med hänsyn till de avsevärda kostnader dettaskulle medföra kan man i en första etapp överväga enhöjning till av totalbeloppet.Av skäl som vi redovisat tidigare behövervuxenstuderande på nivåer upp t.o.m. gymnasiekompetenserbjudas inte bara en högre totalnivå på studiestödet utanockså en högre bidragsandel. Annars kommer studier inteatt framstå som ett realistiskt alternativ till förvärvsarbeteeller ens till arbetslöshet. Vi har länge uttalat denprincipiella ståndpunkten att ingen som saknar utbildningmotsvarande grundskolekompetens skall behöva skuldsättasig över huvud taget. Till studerande -- oavsett ålder -- igrundläggande utbildning för vuxna bör således, enligt vårmening, stödet i sin helhet utges i form av bidrag. Detbetyder att 20--25-åringar får hela grundbeloppet (ca ) i form av bidrag och de som är äldre äventilläggsbeloppet som bidrag. Detta bör även gälla sådanutbildning som anvisats i särskild ordning avarbetsmarknadsskäl.När det gäller studier på gymnasial nivå är det rimligt attsärskilt prioritera sådana studier som leder fram till allmänbehörighet till högskolan, dvs. studier i svenska, engelska,matematik och samhällskunskap (ämnen som vi ifortsättningen kallar ''basämnen''). Vi hade gärna sett att desom i vuxen ålder behöver komplettera med studier i dessaämnen också kunde erbjudas ett studiestöd som i sin helhetbestår av bidrag. Av statsfinansiella skäl bedömer vi dockdetta som orealistiskt. Det kvarstår docksom ett mål på sikt.När det gäller gruppen 20--25-åringar finns det ocksåandra skäl till att vara något återhållsam i fråga ombidragsnivån. Om studiestödet fr.o.m. 20-årsåldernframstår som alltför generöst i förhållande till denstudiehjälp som utgår för gymnasiala studierså kan det leda till att en del ungdomar, av ekonomiska skäl,skjuter upp sina gymnasiestudier till efter 20-årsdagen.Inriktningen bör vara att studerande ,som studerar på gymnasienivå (både basämnen och övrigagymnasiala studier), erbjuds bidrag motsvarande 40 procentav grundbeloppet. Studerande som är skullekunna få hela grundbeloppet i form av bidrag ochtilläggsbeloppet i form av lån. Detta betyder att studerandemed en dagpenning på (motsvarandegrundbeloppet ) får ett studiestöd som i sin helhetär ett bidrag medan de med en högre dagpenning erbjudsett tilläggsbelopp i form av lån.Till studerande , som studerar annat änbasämnen på gymnasial nivå, bör bidraget i så fallbestämmas till av grundbeloppet och ett lånerbjudas motsvarande resterande del av grundbeloppet pluseventuellt tilläggsbelopp.På sikt, efter hand som ekonomin så tillåter, vore detönskvärt att subventionen i systemet gradvis ökas så attäven tilläggsbeloppet för dem som är ochstuderar basämnen på gymnasial nivå i sin helhet utgår sombidrag.I dag utgår SVUX i stället för studiemedel tillstuderande på vissa yrkestekniska högskolelinjer och vissalärarutbildningar på högskolan. Skälet till att istudiefinansieringshänseende särskilt gynna studerande pådessa utbildningar är att det annars inte skulle vara möjligtatt rekrytera personer till dessa utbildningar, eftersom detkrävs yrkeslivserfarenhet för att bli antagen.Studiemedlens totalbelopp har bedömts för låg för dessagrupper. Enligt vår mening äger dessa argument fortfarandegiltighet. I vår modell kan man lösa detta på lämpligt sätt.Ett studiestöd för effektiva och målinriktade studierDe resurser som kan avsättas för utbildning ochstudiestöd är, särskilt i tider med stora budgetunderskott,begränsade. Det är nu viktigare än någonsin att resursernaanvänds så effektivt som möjligt.Inom utbildningsområdet har en rad åtgärder vidtagitssom har till syfte att både höja kvaliteten i utbildningen menockså effektiviteten. Både övergången från detaljstyrningtill målstyrning och nya statsbidragssystem har dessauttalade syften. Som vi sagt tidigare är studiestödetsövergripande syfte att medverka till att genomföra deutbildningspolitiska målen. Självklart är det då heltavgörande att studiestödet är utformat så att dettillsammans med övriga utbildningspolitiska instrumentverkar i samma riktning. Så är dessvärre inte fallet mednuvarande studiestödssystem. Tvärtom finns inslag som kanfå direkt motsatta effekter. I det följande föreslår vi ett antalåtgärder som är ägnade att minimera misshushållning medbåde studiestöds-och utbildningsresurser och som medför enkoncentration av resurserna så att meningsfulla studier kangenomföras på kortast möjliga tid. Genom att studiestödetutformas så att effektiva studier främjas, så skapas -- genomsnabbare genomströmning och mindre planlösa studier --utrymme för fler studerande inom ramen för oförändradeutbildningsresurser.Begränsning i antal terminer med studiestödDagens system ger i princip alla en generell rätt till ettvisst antal terminer med studiestöd; ett opreciserat antal pågrundläggande nivå, sex terminer på gymnasial nivå samttolv terminer på eftergymnasial nivå. Till dessa terminerkan i princip alltid läggas ytterligare två terminer föravslutande av en utbildning, både på gymnasial ocheftergymnasial nivå. Det är således möjligt att uppbärastudiestöd under sammanlagt 22 terminer (plus ytterligareterminer på grundläggande nivå), utan att någon som helstprövning görs av eventuell studieplanering, syfte medstudierna, gångbarhet eller liknande. Resultatet kan ofta bli''bortkastade'' terminer eller ren utbildningskonsumtionutan andra resultat än en hög studieskuld som den enskildeinte har förutsättningar att betala tillbaka.Med hänsyn till detta krävs en relativt kraftigbegränsning i den generella rätten till ett visst antal terminermed studiestöd. Den uppdelning vi har mellan ett visstantal terminer med studiestöd för studier på gymnasial nivåå ena sidan och eftergymnasial nivå å den andra har singrund i en tidigare klar utbildningsorganisatoriskavgränsning mellan dessa båda nivåer. kommerdet att bli mycket svårt -- och inte heller önskvärt medhänsyn till behovet av samverkan mellan olikautbildningsanordnare -- att upprätthålla dennaavgränsning.För studier på grundläggande nivå bör det,liksom , inte finnas någon formell terminsgräns. Desom i vuxen ålder behöver de grundläggande kunskaper ochfärdigheter det här handlar om bör få studiestöd för detantal terminer som bedöms som nödvändiga för att kunnagå vidare på gymnasial nivå.För studier i basämnen pågymnasial nivå, dvs. svenska, engelska, matematik ochsamhällskunskap, bör ett utrymme på högst tre terminernormalt vara tillräckligt. Efter en individuell prövning börytterligare någon termin kunna medges. Eventuellt kan ensådan extra termin innehålla ett visst inslag av lån för attmarkera vikten av målinriktade studier som detger utrymme för hänsynstagande till individers olikaförutsättningar.För övriga studier på gymnasial nivå ochför studier på eftergymnasial nivå bör studiestöd utgå utanprövning i sammanlagt högst tio terminer.Det är viktigt att understryka att dessa regler innebärbegränsningar i den generella rätten till studiestöd.De skall ses som en viktig signal till de studerande (ochutbildningsanordnarna) om att utrymmet är begränsat. Detgäller således att redan tidigt planera sina studier ochhushålla med det utmätta utrymmet. Reglerna skallnaturligtvis också ses i ljuset av nödvändigheten, både förindividen och samhället, att begränsa skuldsättningen. Somsagts tidigare måste en så pass omfattande begränsningkombineras med ett större utrymme, än vad dagens reglertillåter, för individuella hänsynstaganden. Det skall såledesäven framgent vara möjligt att erhålla studiestöd för längretid än vad den generella regeln säger, under förusättning attdet finns skäl till detta.