mot · GH02Sk38 · 1994-03-24 00:00:00 — med anledning av prop. 1993/94:151 Rättssäkerhet vid beskattningen Rättvisa och rättssäkerhetI den proposition (1987/88:65) som densocialdemokratiska regeringen lade fram för inovember 1987 redovisades ett antal utgångspunkter förutformningen av reglerna för skatterevision m.m. Blanddessa ingick följande:All offentlig makt ska utövas underlagarna. Skattemyndigheternas befogenheter ska klartframgå av lag;Skattemyndigheternas uppgift är attåstadkomma en riktig och likformig beskattning. De skaförverkliga innehållet i de av beslutadeskattelagarna och därvid se till att alla skattskyldiga är medi skattesystemet;För att nå detta mål behöverskattemyndigheterna ha ändamålsenligabeslutsbefogenheter;När en skattemyndighet vänder sigtill en enskild för att få underlag för en utredning bör dennefå klart för sig vilka rättigheter han har gentemotmyndigheten;Varje skatteutredning bör genomföras såatt den inte medför större olägenhet för den som berörs änvad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet medutredningen;Den enskildes skatteförhållanden börbehandlas som en angelägenhet mellan honom ochskattemyndigheten. Den enskildes privatliv bör omgärdasmed ett särskilt skydd;Uppgifter som är känsliga medtanke på den enskildes integritet bör så långt möjligt hållasutanför skatteutredningar;Allt som har betydelse för enskatteutredning bör dokumenteras genom protokoll eller påannat tillförlitligt sätt.Kravet på rättssäkerhet vid beskattningen är såledesvare sig nytt eller kontroversiellt. Tvärtom är uppslutningenkring rättssamhället ett av de värden som förenar dedemokratiska krafterna i Sverige.Rättssäkerhetsaspekterna har alltid haft en framträdandeplats vid utformning av såväl materiella skatteregler somförfaranden för deklaration, uppbörd och kontroll. Iuppdraget till skatteförvaltningen ingår också sedan längeatt bedriva sin verksamhet med tillbörlig respekt för denenskildes integritet och rättigheter.Det finns inte någon allvarlig kritik eller seriösdebatt om skatteförvaltningens arbetssätt ellerbefogenheter. Den kritik som förekommer handlar omsvårigheterna att komma till rätta med de allvarligareformerna av skattefusk och ekonomisk brottslighet.Riksdagens revisorer påpekade t.ex. i sin rapportom den ekonomiska brottsligheten att dagens lagstiftningger dåligt stöd åt myndigheternas kontrollarbete. De nuföreliggande förslagen måste enligt vår mening ses ochbedömas mot denna bakgrund.Underlaget för regeringens propositionRegeringens proposition har utformats medrättssäkerhetskommitténs betänkande Rättssäkerheten vidbeskattning (SOU 1993:62) som grund. Betänkandet harremissbehandlats, och därvid har ett antal tungt vägandeinvändningar mot kommitténs förslag framförts från såvälberörda myndigheter som från andra sakkunnigaremissinstanser. Bland de mer påfallande bristerna iunderlaget ingår följande.Kommittén redovisar intenågon utredning om erfarenheterna av dagens lagstiftningeller om behovet av förändringar, trots att detta ingick ideras uppdrag,Kommittén redovisar inte någon närmaregenomgång av de administrativa och kostnadsmässigakonsekvenserna av sina förslag,Kommittén redovisar intenågra överväganden om vilka konsekvenser dess förslag fårför möjligheterna till en effektiv och likformig tillämpningav skattereglerna,Kommittén lade förslag till väsentligaförändringar inom tullområdet utan att sätta sig in desärskilda förhållandena och frågeställningarna inom dettaområde,Kommittén ger ingen redovisning ellerbeskrivning av förhållanden och synsätt inom EU-ländernaeller inom andra västerländska demokratier.Bristerna i utredningsunderlaget har inte beaktats ellerkorrigerats i propositionsarbetet. Regeringen beskriversjälv i propositionen sina förslag som ''omfattande och ivissa fall genomgripande förändringar''. Mot dennabakgrund är bristerna i beslutsunderlagetanmärkningsvärda. Enbart dessa brister skulle i sig varatillräckliga motiv för fortsatt utredning istället förlagändringar.Vår syn på rättssäkerhetenVi socialdemokrater har ingen avvikande uppfattningbeträffande de aspekter av rättssäkerheten som regeringenredovisar i sin proposition. Det är och har alltid varit ensjälvklarhet för oss att staten och statsorganen ska följa dengällande rättens regler och att det ska finnas garantier ochskydd för den enskilde mot missbruk av statsmakten, ochmot oberättigade anspråk och krav från den offentligamaktens sida.Men för oss socialdemokrater finns det ytterligare enviktig aspekt på rättssäkerheten som fått en merunderordnad ställning i propositionen. Vi menar att irättssäkerheten också ligger att den enskilde ska skyddasmot direkta eller indirekta skador till följd av brottsligheteller otillbörligt utnyttjande av enskild makt. Ibeskattningssammanhang handlar det om att den enskildeskattebetalaren ska garanteras att skattebördan fördelasenligt gällande rätt, och att alla rimliga åtgärder vidtas föratt säkerställa att övriga skattebetalare fullgör sinaskyldigheter. Den enskilde näringsidkaren ska garanteraskonkurrens på lika villkor, och att alla rimliga åtgärdervidtas för att säkerställa att övriga näringsidkare fullgör sinaskyldigheter.Riksdagens revisorer tog däremot upp denna aspektnyligen i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten, därde konstaterade att samhällets misslyckande i kampen motden ekonomiska brottsligheten innebär att allmänhetenstillit till rättssamhället sätts på spel.Vi kan således inte acceptera propositionens uppfattningatt den ena aspekten av rättssäkerheten ska överordnas denandra, utan menar att båda måste tillmätas lika vikt. Vianser vidare att det är möjligt att tillgodose bådaaspekterna. Att vi i det följande avvisar stora delar avregeringens förslag beror på att vi funnit att medanförslagen på sin höjd ger marginella förbättringar när detgäller den första aspekten så medför de avsevärdaförsämringar när det gäller den senare.Vilka brister finns det ?Vare sig rättssäkerhetskommittén eller regeringenredovisar någon bild av erfarenheterna av dagensrättsregler, eller av de problem som de rättsvårdandemyndigheterna ställs inför. Det är svårt att frigöra sigfrån intrycket att regeringens förslag endast bygger påteoretiska funderingar.Vi socialdemokrater anser att det finns allvarligaproblem, men att dessa nonchaleras och att de t.o.m. skulleförvärras om regeringens förslag antogs.Vi delar den uppfattning som regeringen framför ipropositionen, att en av de grundläggande aspekterna avrättssäkerheten är att de enskilda så långt möjligt ska kunnaförutse de rättsliga följderna av sitt handlande. De problemsom finns på detta område hänger samman med brister iskattelagstiftningens materiella utformning. Riksdagensrevisorer påpekade t.ex. i sin rapport om denekonomiska brottsligheten att lagarna ibland är krångliga,och att det finns bestämmelser som är så svåra att tillämpaatt det krävs flera domar i högsta instans för att rättslägetska klarna.Vi anser att regeringen inte har försökt eller förmått attleva upp till detta krav på ett rättssamhälle. Sedan denförsta januari råder en utbredd osäkerhet om vilkarättsregler som ska gälla på företagsbeskattningens område.Det har inte varit möjligt för vare sig deskatteskyldiga eller för skattemyndigheterna att förutse hurde regler kommer att se ut som man ska rätta sig efterrespektive tillämpa.Vad regeringen har gjort är i praktiken att lagstifta iefterhand på grund av sin egen oförmåga att utformahållbara och sammanhängande förslag. Visocialdemokrater finner detta oacceptabelt och stötande urrättssäkerhetssynpunkt. De olägenheter och skador somdärmed tillfogats de skattskyldiga är väsentligt större än vadnågon skatteutredning kunnat medföra.Vi vill vidare peka på den snabba utvecklingen när detgäller ekonomisk brottslighet. Forskare vidBrottsförebyggande rådet (BRÅ) har uppskattat den svartaekonomin till ca . Vidare finns indikationerpå att det i fyra av fem konkurser förekommer () framhåller isitt remissyttrande att det nu närmast råder ''inbördeskrig''mellan brottsbekämpare och ekobrottslingar. Riksdagensrevisorer konstaterade i sin rapport om den ekonomiskabrottsligheten att brotten inte bara hade blivit fler, utanockså värre och grövre.Denna snabba utveckling ställer ökade krav på högkompetens, tillräcklig kapacitet och förmåga till snabbthandlande hos skatteförvaltningen. Det handlar inte baraom att kontrollera att bokföringen är korrekt eller attlämnade uppgifter är fullständiga, utan allt oftare om attförhindra att bokföring och annat bevismaterial förstörs,eller om att brottsliga vinster försvinner utomlands.Vid utskottsbehandlingen av den i januari 1994inlämnade socialdemokratiska motionen om åtgärder motden ekonomiska brottsligheten har lag-, skatte- ochjustitieutskotten bifallit förslag om att anvisa totalt 128miljoner kr mer för ekobrottsbekämpning utöver vadregeringen föreslagit. Av dessa medel är 50 miljoner kravsedda för skatteförvaltningen för utvidgad skattekontroll.Om nu skulle anta de föreliggande förslag somallvarligt försvårar och hämmar skatteförvaltningensmöjligheter att bekämpa ekonomisk brottslighet skulle detinnebära en kursomläggning och en felaktig signal, både tillallmänheten och till de ekonomiska brottslingarna.Behåll bevissäkringslagenVad frågan egentligen handlar om är naturligtvis hurman ser på brottsrisken. Enligt vår uppfattning tarregeringen alltför lätt på den skada som den ekonomiskabrottsligheten tillfogar samhället, det allmännarättsmedvetandet och de laglydiga medborgarna.Regeringens förslag till ny lagstiftning förefaller att hautformats utifrån mycket teoretiska -- för att inte sägadogmatiska -- utgångspunkter. Bland annat förefaller manatt utgå från att alla skattskyldiga är beredda att samarbetamed skattemyndigheterna. Så är uppenbarligen inte fallet.Tvärtom måste lagstiftaren utgå från att de som medvetetbryter mot lagar och andra rättsregler också kommer attgöra sitt yttersta för att förhindra, obstruera och undandrasig skattekontroll.Vi socialdemokrater är inte främmande för en översynav bevissäkringslagen. Det är viktigt attskattemyndigheternas befogenheter är tydligt reglerade ilag, att skatterevisionen genomförs på ett sådant sätt attolägenheterna för medborgarna så långt möjligt begränsas,att beslut och andra åtgärder dokumenteras noga, och attmedborgarna har möjlighet att få granskat omskattemyndigheterna har agerat korrekt och med lagstödför sina åtgärder.Vår principiella uppfattning är också att skatterevisioneroch andra kontrollåtgärder om möjligt ska genomföras isamverkan med den skattskyldige. Vi anser dock attskattemyndigheterna bör ha möjlighet att utan onödigtdröjsmål fullfölja en påbörjad skattekontroll, även om denskattskyldige skulle vägra att medverka.Om samhället ska ha några möjligheter att vinnakampen mot den ekonomiska brottsligheten så får inteskyddet för den personliga integriteten ges en sådanutformning att kampen försvåras och i praktiken kanskeomöjliggörs.Redan idag förekommer en rad inskränkningar irespekten för den personliga integriteten --säkerhetskontroller på flygplatser, tullkontroll vid inresa,nykterhetskontroller på vägar, identitetskontroller påbanker, ålderskontroller på utskänkningsställen som ansesvara förenliga med det allmänna rättsmedvetandet. Denfrämsta anledningen är att dessa inskränkningar upplevssom motiverade med hänsyn till den skada de avser attförhindra.Vi socialdemokrater är övertygade om att en korrektgenomförd skatterevision också accepteras av allmänheten.Den som sköter sina affärer och räkenskaper i fullöverensstämmelse med lagens regler har allt intresse ivärlden av att skatteförvaltningen har reella möjligheter attskydda honom mot illojal och osund konkurrens.Regeringen har inte förmått att visa på några egentligaproblem med skattekontrollen som motiverar de mycketingripande försämringar som den föreslår. Vi vill därföravslå regeringens förslag till ny lag om särskildatvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, samt tillföljdändringar i annan lagstiftning. Därmed kommer dennuvarande bevissäkringslagen att fortsätta att gälla somhittills.I de följande avsnitten redovisar vi vår syn på de frågorsom aktualiseras av regeringens förslag.Generell domstolsprövningDet centrala inslaget i regeringens proposition ärförslaget att de befogenheter att vidta kontrollåtgärder motden skattskyldiges vilja som skatteförvaltningen hardels ska begränsas, dels överföras till länsrätten.Innan skatteförvaltningen får genomföra enskattekontroll på en tidpunkt, plats eller sätt som denskattskyldige inte accepterar så skall den enligt regeringensförslag vara skyldig att begära tillstånd hos länsrätten.Skatteförvaltningens granskningsledare ska kunna fattainterimistiska beslut, men endast om det finns en ''påtagligrisk'' för att den skattskyldige undanskaffar eller förvanskarhandlingar.En sådan ändring skulle medföra allvarliga men för eneffektiv skattekontroll i de fall där skattekontrollen är sommest angelägen. Kontrollverksamheten skulle bli tyngre,mer tids- och resurskrävande på grund av det administrativamerarbetet. Kraven på att kunna styrka ett behov avrevision mot den skatteskyldiges vilja skulle göra detsvårare för skattemyndigheten att agera utifrån indirektaindikationer på oegentligheter, och det finns en betydanderisk för att kraven på dokumenterad grund skulle kommaatt ställas så högt att en meningsfull skattekontroll i mångafall omöjliggörs.Regeringens förslag synes utgå från en vilja att jämställaen skatterevision mot den skatteskyldiges vilja medhusrannsakan vid misstanke om brott. behöver detemellertid inte föreligga någon grundad misstanke om brottför att en skatterevision ska få göras. Det är enligt vårmening inte heller önskvärt.Redan idag är det ett problem att skatterevisionergenomförs alltför sällan, och att skattemyndigheternadärför tvingas att prioritera företag och branscher där manhar misstankar eller indikationer på oegentligheter.Därmed blir skatterevisionen också i allmänhetens ögon lätten signal om att företaget inte är seriöst. Genom att skärpakraven kommer man att förstärka denna effekt. Den ökaderisken för att en skatterevision skadar det revideradeföretaget kommer att tvinga fram en ökad återhållsamhetmed skatterevisioner och ytterligare försvårakontrollverksamheten.Formerna för skatterevisionNär det gäller enskilda personer så hartaxeringsförfarandet kunnat förenklas kraftigt genomkontrolluppgifter från bl.a. arbetsgivare och banker m.fl.Det är också de enskilda personerna som har starka anspråkpå respekt för sin personliga integritet.Vi socialdemokrater delar därför uppfattningen attskatterevision normalt inte bör göras hos enskild person. Vianser dock att det behövs fortsatta överväganden, bl.a. omutformingen av skatteregler och kontrollförfaranden närdet gäller enskilda personer som bedriver en omfattandehandel med värdepapper utan att för den skull varanäringsidkare. Vi avvisar därför regeringens förslag när detgäller revision av fysiska personer.När det gäller näringsidkare finns inte samma inbyggdakontroller, och där är möjligheterna till en effektivtaxeringsrevision i stället av grundläggande betydelse förskattekontrollen. innebär en offentlig insyn i ettföretags bokföring och andra ekonomiska förhållanden iföretagen inte någon inskränkning av respekten för enenskild persons personliga integritet.Vi socialdemokrater anser att uppgiftsskyldigheten föroch kontrollerna av näringsidkare inte skall vara meromfattande än nödvändigt. De olägenheter som sådanakontroller kan medföra för den reviderade skall reducerastill ett minimum. Vi menar dock att det även i fortsättningenskall finnas möjlighet att genomföra en skatterevision motden skattskyldiges vilja även om det inte finns någon styrktmisstanke om felaktigheter eller oegentligheter.Regeringen föreslår bl.a. att möjligheten tilltredjemansrevision ska avskaffas. Regeringen föreslår attskatteförvaltningen i stället ska begära in kontrolluppgifter.Endast vid påtaglig sabotagerisk ska en skatterevisionkunna genomföras.Tredjemanskontrollen spelar en central roll förmöjligheterna att komma till rätta med skattefusk ochannan ekonomisk brottslighet. En allt större del av denekonomiska brottsligheten handlar om momsbedrägerier.Genom att mervärdesskatten är en skatt i flera led måsteskattemyndigheterna snabbt kunna stämma av uppgifternahos det reviderade företaget mot uppgifter hos andraföretag. Näringsstrukturen karaktäriseras också i ökadutsträckning av nätverk och andra former av varaktigsamverkan mellan olika företag, som därmed utvecklar enintressegemenskap. Även i dessa fall är möjligheten tilltredjemansrevision av central betydelse.Till detta kommer att i olika konventioner harförbundit sig att utbyta information om de skattskyldigamed skattemyndigheterna i ett stort antal andra länder.Skulle bli medlem i Europeiska Unionen kommerGemenskapens handräckningsdirektiv att gällaockså i . Den kontrollverksamhet som bedrivs för etteller flera andra länders räkning är nästan alltidtredjemanskontroll. De regler som regeringen nu föreslårhar så vitt vi har kunnat finna inte stämts av mot Sverigesåtaganden i internationella konventioner eller i EG:shandräckningsdirektiv. Vi bedömer att får mycketsvårt att leva upp till dessa åtaganden om regeringensförslag skulle genomföras.Vi kan mot denna bakgrund inte acceptera regeringensförslag att inskränka möjligheterna till tredjemansrevision.Regeringen föreslår också att möjligheterna för denenskilde att undanta handlingar från revision skall utökas.Vi socialdemokrater anser att integritetskänsligt materialskall kunna undantas, och att det finns goda skäl för att sökaförtydliga vilka regler som ska gälla och vilka förfaringssättsom ska följas. Det innebär att vi instämmer i att handlingarsom enligt inte ska få beslagtas vidhusrannsakan med anledning av brott också skall kunnaundantas från revision.Däremot kan vi inte godta regeringens förslag när detgäller utökade möjligheter att undanta råd i skatterättsligaangelägenheter. Vi anser att de anvisningar som regeringenlämnar i sin proposition är allmänna och ganska teoretiska,och att gränsdragningsproblemen kommer att varabetydande. Om nuvarande lagstiftning ska revideras bördetta ske på ett sådant sätt att vad som ska skyddas är merbegränsat och tydligt definierat.Formerna för tullkontrollSverige kan -- under förutsättning av ett bifall i denkommande folkomröstningen -- komma att bli medlem iEuropeiska Unionen . Ett svensktmedlemskap i skulle innebära att allaformaliteter och kontroller vid gränsen till ett annat EU-land skulle upphöra. kontrollverksamhet skullei stället i väsentligt högre utsträckning behöva utförasgenom revisioner och efterkontroll.Vi socialdemokrater anser att frågan om vilkakonsekvenser ändringar i tullagen skulle få för Tullverketsarbetsmöjligheter behöver bli föremål för noggrannaöverväganden. Det vore enligt vår mening mycketanmärkningsvärt om majoritet nu skullebegränsa arbetsmöjligheter utan någongranskning eller redovisning av vad detta skulle få förkonsekvenser för kampen mot bl.a. narkotikasmugglingoch ekonomisk brottslighet.De krav som EG:s tullkodex skulle ställa på den svenskatullagstiftningen ligger också närmare den nuvarandelagstiftningen än regeringens förslag. En särskildutredning -- tullanpassningsutredningen -- arbetar redanmed att överväga vilka ändringar i lagstiftningen som skullebli nödvändiga vid ett EU-medlemskap. Det finns ingenanledning att nu föregripa denna utredning, och det voreolyckligt om vi relativt snabbt skulle tvingas ändra lagen pånytt. Vi anser därför att regeringens förslag till ändringar itullagen skall avslås.Anstånd med att betala in skattVi har inga invändningar mot att frågan om ändradeförutsättningar för anstånd med att betala in skatt elleravgifter och om anståndsränta överlämnas tillSkattebetalningsutredningen (Fi 1993:07). Vidare godtar viregeringens förslag om säkerhet och kostnad för ställdsäkerhet.Ersättning för kostnader i ärenden och mål om skattRätten att föra sin talan och få sin sak prövad i domstolär en central del av rättssäkerheten.Skatteförvaltningens arbete ska bedrivas på ett sådantsätt att den enskilde normalt inte behöver anlita särskiltbiträde eller egen expertis. Det kan emellertid förekommaatt den skattskyldige behöver anlita eget biträde ellerombud. I dessa fall bör enligt vår mening ersättning undervissa förutsättningar kunna utgå.Således bör ersättning endast utgå för skäligamerkostnader. Ersättning bör inte utgå till enskild personsom av bekvämlighetsskäl låter ett juridiskt biträde föratalan, utan det bör ha förelegat ett objektivt behov av etteget biträde. Ersättning bör inte heller utgå till juridiskperson som även normalt företräds av ombud, såvida intekostnaderna väsentligt överskrider vad som är normalt.Vidare bör ersättning inte utgå för kostnader föröverklagande av t.ex. tulltaxeringsbeslut, tulltillägg,förseningsavgift och viten när den skattskyldige bedriverkommersiell importverksamhet. Ersättning bör förutsättaatt den skattskyldige helt eller delvis fått bifall till sinayrkanden.Vi kan inte biträda regeringens förslag att ersättning ivissa fall skulle kunna utgå trots att den skattskyldigeförlorat målet. Den föreslagna regeln skulle medföra enbetydande risk för skönsmässiga bedömningar, samtidigtsom den skulle innebära en alltför långtgående avvikelsefrån vad som gäller enligt . Vi anser därföri likhet med bl.a. att möjligheten till ersättningvid synnerliga skäl ger en tillräcklig flexibilitet.Vi lägger därför fram förslag till en annan lydelse av 3§lagen om ersättning för kostnader i ärenden om mål ochskatt m.m. än vad regeringen föreslagit. godtar viregeringens förslag att till ersättning för dessa kostnader /95 anvisa ett förslagsanslag på 10 miljonerkronor.BetalningssäkringInsolvensutredningen (Ju 1988:02) har i sitt betänkandeLag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113) lagt framförslag som bl.a. berör statens förmånsrätt för skatter ochavgifter. Vi socialdemokrater anser att dessa frågor börprövas i ett sammanhang, och vi är därför inte beredda attredan nu ta ställning till om statens förmånsrätt skaavskaffas eller inskränkas. Till detta kommer attlagändringen kan förväntas medföra ett inte oväsentligtbortfall av skatteintäkter, och att regeringen inte redovisatnågon uppskattning av kostnaderna för de föreslagnalagändringarna.Vi yrkar därför avslag på regeringens förslag tilländringar i lagen (1978:880) om betalningssäkring förskatter, tullar och avgifter, samt till följdändringar i annanlagstiftning.MeddelararvodenVi delar regeringens bedömning att det inte finnsanledning att införa en definitiv källskatt påmeddelararvoden. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att avslår regeringens förslag till lag omsärskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet,2. att avslår regeringens förslag till lag omändring i taxeringslagen (1990:324) i vad avser 3 kap. 8§ andra och tredje styckerna, 3 kap. 10§ andra och tredje styckena, 3 kap. 11§ tredje stycket (nuvarande lagtext) samt 6 kap. 10§,3. att beslutar att 3 kap. 10§ första stycket taxeringslagen (1990:324) skall haföljande lydelse:En taxeringsrevision skall om möjligt bedrivas isamverkan med den reviderade och göras på ett sådant sättoch att den inte hindrar verksamheten för densom revideras. Den får inte utan särskilda skäl verkställashos enskild mellan och kl. 8.00.4. att beslutar att 3 kap. 13§ första stycket taxeringslagen (1990:324) skall haföljande lydelse:Revisorn har rätt att ta del av handlingar som är avbetydelse för revisionen även om den som revideras skalliaktta tystnad om deras innehåll. Länsrätten får dock på denenskildes begäran besluta att handling skall undantas frånföreläggande eller revision om1. handlingen inte får tas i beslag enligt 27 kap. 2§ ,2. det finns synnerliga skäl och handlingen med hänsyntill sitt innehåll på grund av särskilda omständigheter intebör komma till någon annans kännedom.5. att avslår regeringens förslag till ändring ilagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar ochavgifter,6.