mot · GH02U212 · 1994-01-25 00:00:00 — Biståndspolitik för en gemensam framtid IntroduktionBiståndet har ansatts hårt. Å ena sidanhar en värld i snabb förändring ställt långt större krav påökade resurser och nya ändamål. Å andra sidan harbiståndets volym urgröpts genom krisuppgörelsen hösten1992, utnyttjandet av biståndets resurser till vissaflyktingkostnader och för Östeuropasamarbete, samtgenom att dess reala storlek sänkts avsevärt genom kronansminskade värde. har biståndet utsatts för hårdosaklig kritik som sökt undergräva det breda och starka stödbiståndet åtnjutit.Vi behöver emellertid alla biståndet. De fattiga angåross. Människorna på denna jord delar en ödesgemenskap.Bara på en grund av internationell solidaritet kan engemensam framtid byggas. Det är därför glädjande attnotera att den svenska biståndsopinionen är stark ochpositiv.Kärnan i solidaritetens idé är de fattigas rätt: de fattigasrätt till sin människovärdighet, till frihet från armod ochförtryck. ''Medborgarrätten'' var ordet som användes i vårteget land i arbetarrörelsens begynnelse. På samma sätt somkraven på rösträtt och rätt till arbete här gick hand i handmåste nu kraven på en mer demokratisk och en mer rättvisvärldsordning också gå hand i hand.Under den borgerliga regeringsperioden har visocialdemokrater i olika motioner tagit upp behovet av enny säkerhets- och solidaritetspolitik. Det handlar omSveriges internationella ansvarstagande både i ettövergripande perspektiv och på de olika områdena var försig. Det gäller engagemang för gemensamsäkerhet, bistånd, östsamarbete och flyktingfrågor. Detkrävs nytänkande i hur politiken utformas, vilka resurser vibehöver och hur de fördelas. Gamla gränsdragningar dugerinte längre. Morgondagen kommer att ställa stora krav påkreativitet i det internationella samarbetet. Frågor omnationalism, ekonomisk utveckling, social sammanhållningoch flyktingar kommer att knytas allt närmare. Säkerhets-och solidaritetspolitik handlar allt mer om samma frågor.Vi socialdemokrater har betonat behovet av bredenighet kring dessa frågor. Vi föreslog till exempel i enmotion en nationell kommission med uppgift attse över internationella ansvarstagande. Flera avbiståndets avgörande utmaningar borde behandlas i ettsådant sammanhang.Regeringen har emellertid avvisat dessa förslag.Dessutom bestämde man sig, illa förberedd och på grundvalav en oklar utredning, att genomföra betydandeförändringar i hur det långsiktiga biståndet ska hanteras.Det gäller framför allt landprogrammeringssystemet ochbiståndsadministrationen. Detta valde man att i riksdagendriva igenom med ny demokratis hjälp. Det var förstagången i biståndets historia som regeringen inte klaratenighet om biståndspolitikens grunder.Socialdemokraterna beklagar det sätt den borgerligaregeringen hanterat biståndspolitiken. Vi måste snaraståterfinna det samarbete över partigränserna som prägladeSveriges biståndspolitik under gångna årtionden, såvälunder socialdemokratiska som borgerliga regeringar. Detkrävs för att biståndet ska kunna bidra till att klara de svårautmaningar som världen står inför.2. Ett förnyat utvecklingskontrakt -- eller ökad splittringoch marginalisering?En bärande tanke i socialdemokraternas syn påutvecklingsoch biståndsfrågor är att vi , då världen intelängre präglas av det globala kamp ominflytande, har en historisk möjlighet att upprätta ett nyttkontrakt som på ett konsekvent sätt ställerutvecklingsfrågorna i centrum, och bygger på den kunskapom utveckling och bistånd som vi vunnit under de gångnadecennierna.I propositionen 1962:100, den proposition som ladegrunden för biståndspolitik, betonades starkt att''biståndsgivningen måste baseras på en bedömning avutvecklingsproblemens natur'' och att ''en sådan bedömningförutsätter kunskap om förhållanden, om dedjupast liggande orsakerna till deras ekonomiska läge ochom de centrala faktorerna i utvecklingsprocessen.'' Vårkunskap är och kommer med nödvändighet att förbliofullständig. Samhällsutveckling kan aldrig styras avföreställningar om färdiga lösningar.Det är viktigt att ta till vara det vi faktiskt lärt och vad vikan sluta oss till av det faktum att länder med mycketlikvärdiga utgångslägen över tiden utvecklats högst olika.Vi måste fråga oss varför det blivit så och identifiera deegenskaper som karaktäriserar ''det utvecklingsfrämjandesamhället''. En sådan analys ger oss en bättre grundval föratt utforma ett effektivt bistånd, ett bistånd som verkligenbidrar till att förbättra de enskilda ländernasutvecklingsförutsättningar, som stärker de fattigas rätt.Att höja de fattiga folkens levnadsnivå är biståndetshuvudmål. Men fattigdom kan inte hävas enbart medbistånd. För att det ska kunna ske måste länderna utformaen bärkraftig utvecklingspolitik och bygga de institutionersom krävs. I den processen kan ett väl utformat biståndspela en viktig, strategisk, stödjande roll. Däri liggerbiståndets centrala uppgift.Det gångna decenniet har dominerats avstrukturanpassningsfrågorna, och en period tycktesutvecklingsdebatten reducerad till en fråga om ekonomiskstabilisering och strukturförändringar. Efterhandutvecklades demokratifrågan till ett andra huvudtema. Ibåda fallen handlade debatten om fundamentala frågor,men ofta anlades ett förenklat, ohistoriskt synsätt.Marknadslösningar och flerpartival betraktades på ettmekaniskt sätt som lösningen. Staten, som i många länderförvisso inte förmått ''leverera'' de resultat den ställt i utsikt,betraktades som det avgörande utvecklingshindret.Ur denna polariserade diskussion, som till stor del fördesmed som objekt snarare än dialogpartner, harunder en mera nyanserad syn vuxit fram,en syn som på ett helt annat sätt rymmer politiska, sociala,fördelningspolitiska och ekologiska såväl som ekonomiskaaspekter på utveckling. En ny grundval för ett långsiktigtutvecklingsarbete har därmed utkristalliserats.Långsiktighet borde därför vara -- och har länge varit --ett nyckelord i svenskt bistånd. hardet skett en märkbar förskjutning från detta synsätt till ettsynsätt präglat av kortsiktighet, till och med avopportunism. Behovet av katastrofhjälp eller särskildapunktinsatser i akuta lägen kan framtvinga snabba beslut.Den urholkning av det långsiktiga landsamarbetet som nusker på olika områden genom minskade ramar för mångaav de fattigaste , ökad splittring av biståndet ochbenägenheten att låta hemmaintressen styra, kan på siktleda till en ohållbar situation.Regeringen har genom de senaste tre årensbudgetpropositioner föreslagit exakt en halvering avlandramsnivån till fem länder i södra från 1 740 milj.kr. till 870 milj.kr. (, , , ochZimbabwe). Vår nuvarande biståndsminister har dessutomen benägenhet att vilja dela ut presenter snarare än attförhandla med ett land om vad som bidrar till långsiktigsamhällsutveckling.Samtidigt som långsiktigheten gröps ur ökar kraven påmottagarländerna att uppfylla kraven på att föra en bättrepolitik. Alltfler villkor ställs på . Villkoren ärofta berättigade. finns risken att alla villkor frånolika håll sammantagna kan bli övermäktiga också för denmest reforminriktade regeringen. Det kan också ligga enviss inkonsekvens i att öka villkorligheten somman säger att mottagarlandet själv ska ta mer ansvar, att detär mottagarlandets ''ägande'' av projektet som är det bästasättet att nå effektivitet.Allt detta sker parallellt med att flertalet av de fattigasteu-länderna går in i omfattande omstruktureringar av sinaekonomier och sina politiska system som deförsöker anpassa sig till de omfattande globalaförändringarna som skett , politiskasåväl som ekonomiska. Om inte vi kan säkra helhet ochlångsiktighet i samhällsomvandlingen och omvärldensstöd -- ett nytt utvecklingskontrakt -- riskerar vi att få setilltagande splittring och fortsatt marginalisering av defattigaste länderna.3. Statens roll i utvecklingsprocessenDen kanske viktigaste förändringen i utvecklingssyn sominträffat under de gångna decennierna har att göra medsynen på statens roll i utvecklingsprocessen. Ur denekonomiska kris som kom att omfatta ettallt större antal och destrukturanpassningsåtgärder som denna kris framtvingadehar en ny syn på staten vuxit fram: inte den ''minimalist-syn''som predikats från vissa håll, men en syn som ställer heltnya krav vilka statens funktioner i samhället bör vara ochpå kvaliteten på det som staten gör.Staten skall kort sagt ägna sig åt färre saker, och göra detsom ankommer på staten väsentligt bättre än vad som oftavarit fallet. I stället för en mjuk all-reglerande stat behövsen effektiv, utvecklingsfrämjande offentlig sektor somförmår skapa goda förutsättningar i form avmakroekonomisk stabilitet, fungerande rättsväsende,utbyggd social och fysisk infrastruktur, miljöskydd etc.Denna generalisering döljer stora skillnader mellan olikasamhällen. och , ochAfghanistan är vitt skilda samhällen. Dessutom ärbegreppet stat i sig alltför begränsat. Den lokala nivån,kommunens eller regionens roll är underskattad.Sammantaget är det uppgifter som för flertalet u-länderställer långtgående krav på reformer ochkapacitetsutveckling.Ofta har omprövningen haft ett samband med denpolitiska legitimitetskris som den ekonomiskatillbakagången fört med sig. Staten tenderade att förlora sintrovärdighet i alla avseenden när den inte förmådde vara eneffektiv drivkraft för utveckling. Återvunnen legitimitetförutsatte grundläggande förändringar i relationerna mellanstat, marknad och det civila samhället.Strukturanpassning har varit det främsta medlet förreformprogrammen. I många fall har åtgärderna inte haftde förväntade effekterna på den ekonomiska tillväxten, ochdärmed inte heller skapat de resurser som skulle krävas föratt häva skolans eller hälsovårdens kris. Erfarenheternatyder dock på att reformerna leder till ökad tillväxt om deverkligen genomförs och ges finansiellt stöd. Svagheten harvarit att de varit för kortsiktiga och ensidigt inriktade påstabiliserings- och liberaliseringsåtgärder. En huvudslutsatsi en aktuell genomgång publicerad av SIDA med titeln''Strukturanpassning, skuldkris, bistånd'' är attstrukturanpassning bör ses som en långsiktig process somsyftar till att skapa mer flexibla och dynamiska ekonomiersnarare än som en engångsåtgärd.Därmed vidgas också perspektivet till att omfattauppbyggnaden av de institutioner i form av lagar, regelverk,myndigheter, organisationer, service och såvidare som krävs för att en marknadsekonomi ska kunnafungera. Erfarenheten visar allt klarare den institutionellautvecklingens avgörande betydelse, och då inte bara viktenav administrativ och teknisk-ekonomisk kapacitet, utanockså av de normer och regler som styr ett samhälle.En av fjolårets båda nobelpristagare i ekonomi,, har genom att utveckla den institutionellaekonomin gjort det möjligt för oss att på ett klarare sätt sebetydelsen av de informella och formella normerna ochlagarna för ett samhälles utveckling -- eller brist påutveckling. De utgör en central del av ett samhälles socialakapital, och är av avgörande betydelse för såväl denenskilde bondens eller företagarens vilja att investera somför medborgarnas vilja att samverka i att bygga denoffentliga sektorn och dess utbud av utbildning och andragrundläggande sociala nyttigheter.4. God samhällsförvaltningAtt bygga ett lands institutioner är en långsiktig process.Det handlar om att förändra själva spelreglerna i samhället,inklusive det sätt på vilket landets politiska system fungerar.För att de nya institutionerna ska vinna legitimitet krävs attde växer fram som en konsekvens av eller skapar utrymmeför folkligt deltagande.I den internationella utvecklingsdebatten har godsamhällsförvaltning eller god samhällsstyrning (''goodgovernance'') vuxit fram som ett konkret sätt att se på vadsom krävs. Tyngdpunkten ligger på frågan huruvidastatsmakten har förmågan att utveckla och vidmakthålla enmiljö i form av lagar, offentliga tjänster etc. som främjarsnabb och rättvist fördelad utveckling. Begreppet har tregrundelement: lagar och regler, insyn och information, samtansvar.Att ett land styrs med lagar som är kända förmedborgare och juridiska personer och inte med dekreteller personligt godtycke är en förutsättning såväl förindividens rättssäkerhet som för t.ex. företags möjligheteratt verka på en marknad. Det förutsätter i sin tur insyn i hurstaten utövar sin makt och möjlighet att utkräva ansvarinom statsförvaltningen och av dem som indriver skatter,handhar upphandling med statliga medel, eller lederoffentlig verksamhet i någon form. Utan god tillgång tillinformation är inget av detta möjligt. Avsaknad av insynkorrumperar.Det handlar sålunda om hur ett lands lagstiftningsarbetebedrivs, hur dess budgetprocess ser ut, hur dess offentligaförvaltning är uppbyggd, hur revision bedrivs, huroffentliga upphandlingar görs etc. Det avser sålunda enmängd konkreta områden inom vilka bistånd kan vara avstor betydelse. Det s.k. förvaltningsbiståndet är också ett avde områden inom det svenska biståndet som under detsenaste decenniet utvecklats snabbast. Tyngdpunkten i alltutvecklingssamarbete har i allt högre grad kommit att liggapå kunskapsutveckling och institutionsuppbyggnad.Samtidigt som samarbete på dessa områden är särskiltviktigt är det dock ett av de svåraste vad gällermöjligheterna att uppnå varaktiga resultat. UNDPs genomförda studie över det tekniskabiståndet till . Såväl denna rapport somVärldsbankens genomförda studie av sina egnaprojekt visar på den viktigaste orsaken till misslyckandena:givarens dominans och otålighet och mottagarlandets bristpå ''ägarskap'' av projekten.Institutionsuppbyggnad kan av uppenbara skäl intelyckas om inte mottagarlandet är genuint intresserat ochgenuint involverat i processen. Det arbete som under desenaste åren bedrivits inom biståndsmyndigheterna, ochsärskilt i SIDA, med att klargöra rollerna iutvecklingssamarbetet är ett viktigt sätt att angripa dettafundamentala problem. Mer måste dock göras. Det äråterigen fråga om ett icke-spektakulärt arbete som ställerstora anspråk på den kompetens biståndsgivaren kan ställatill förfogande.En viktig del av biståndssamarbetet består i att i olikafora föra en dialog med mottagarländerna. Så sker imultilaterala sammanhang såväl som bilateralt. Särskiltviktig är dialogen med de länder med vilka bedriverett omfattande långsiktigt samarbete, i första hand de s.k.programländerna för svenskt bistånd. Det är naturligt attdenna dialog som ett viktigt element rymmer frågan hur godsamhällsförvaltning kan utvecklas och biståndetsmöjligheter att bidra därtill.5. Demokratins förankringGod samhällsförvaltning förutsätter inte uttryckligen attett land har ett demokratiskt styrelseskick. Begreppet ärmera begränsat. Däri ligger en styrka, men också enallvarlig begränsning. Styrkan består i att den ger mångakonkreta ingångar till utvecklingen av ett öppnare, bättrestyrt samhälle, ingångar som ofta är framkomliga även iauktoritärt styrda stater och som kan innebära väsentligasteg på vägen mot ett öppnare samhälle. Svagheten är attden rymmer en tendens till att teknokratiseragrundläggande utvecklingsfrågor och skapa intrycket att''det utvecklingsfrämjande samhället'' kan förverkligas utandemokrati och respekt för grundläggande mänskligarättigheter.Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter måsteses som absoluta värden, som ej kräver någon motivering iform av att de är ''effektivare'' i varje skede. Demokratinoch respekten för mänskliga rättigheter är särskilt viktig förde fattiga som saknar andra medel för att hävda sinaintressen. Utan demokrati vinner de fattiga inga beståendesegrar.Det är därför mycket glädjande att demokratin nått envidare utbredning än . Helt klart växer sigde demokratiska rörelserna starkare i de fattigarevärldsdelarna. är det dock klart attpåfrestningarna är stora. Institutionerna är ofta svaga, ochekonomisk kris, etniska spänningar och andra faktorersätter dem på prov. En fungerande demokrati förutsätterförtroende för samhällets institutioner och det förutsätter isin tur att dessa har en viss funktionsduglighet. Endemokrati måste förankras genom att utvecklas som denform genom vilken beslut fattas och intressekonflikter isamhället löses. Mycket skulle vara vunnet om deekonomiska reformer som praktiskt taget samtliga länderföretar gav mer entydiga resultat. Genomförandet avkrävande reformer förutsätter att regering ochparlament förmår bygga upp stöd för dem och hålla fast vidde underliggande långsiktiga utvecklingsmålen. I denprocessen kan bistånd spela en viktig stabiliserande roll.Det är glädjande att konstatera att det svenska biståndetspelar en viktig roll för att främja demokrati och respektenför mänskliga rättigheter. Formerna för demokratibiståndetutvecklas i såväl programländerna som ett växande antalandra länder i , och . Grundenlades genom det humanitärabiståndet till de som kämpade för majoritetsstyre iSydafrika, och utvidgades snabbt genomstödet till repressionens offer i och andra länder imilitärdiktaturens Latinamerika.Klart är att demokratifrämjande bistånd har en roll i allaländer. Formerna måste sedan avgöras från fall till fall. tillbaka framstår det ''systemöppnande biståndet'' somsärskilt viktigt. Rättsinsatserna i , ochVietnam, stödet till valet av en konstitutionsförsamling iUganda, valövervakningsinsatserna i ,och andra länder, biståndet till utvecklingen avrättsstödet i , stödet till olika mänskligarättighetsorganisationer på och i visar påden mångfald av vägar som står till buds för att under olikaomständigheter spela en främjande roll.Av stor betydelse är att utvärdera vunna erfarenheteroch att utforma ett demokratistöd som verkligen bidrar tillatt demokratins förutsättningar utvecklas. Det är särskiltviktigt att denna form av bistånd bygger på väl genomtänktaprinciper.FNs världskonferens om de mänskliga rättigheterna ijuni 1993 visade på de spänningar mellan nord och syd somfrågan rymmer. Delvis ligger det naturligtvis i sakens naturatt regimer som ej har ett demokratiskt mandat eller sombegår brott mot de mänskliga rättigheterna intar en kritiskhållning till de mål som konferensen arbetade för, men imotsättningen ligger också berättigade kritikmot att fattigdomsfrågorna ej får den uppmärksamhet dekräver. En bättre balans bör eftersträvas mellan hur denförsta och den andra generationens fri- och rättigheterhävdas. De båda konventionerna bör inte ställas motvarandra.Sverige och likasinnande i-länder bör kunna spela rollenav brobyggare såväl multilateralt som i den bilateraladialogen om demokrati och utveckling. Att främjagrundläggande principer bör vara det för primäraförhållningssättet. Det måste dock vara likasjälvklart att otvetydigt påtala och fördöma grova brott motde mänskliga rättigheterna.Ett särskilt arbete som bedrivit och som väcktbetydande internationellt intresse är utredningen om attinrätta ett internationellt främja fria ochdemokratiska val. Förslag om ett sådant framfördes i dets.k. En utredning hararbetat och har presenterat ettförslag för regeringen. Vi delar regeringens positivainställning och ser fram mot att arbetet med att bildainstitutet nu inleds.6. Handel och skulderI och med att den s.k. Uruguay-rundan nu fullföljts ärdet viktigt att se på de konsekvenser som avtalet får förolika länder. Även om frågan är komplicerad kan det interåda några tvivel om att också många vinner påavtalet, särskilt om man betänker vad konsekvensernakunde ha blivit av ett sammanbrott i förhandlingarna medriskerna för att världsekonomin skulle drabbas av en våg avtilltagande protektionism.Frihandelsavtalet kan skapa förutsättningar för ett mereffektivt utnyttjande av de globala resurserna och därmedskapa en tillväxtbefrämjande internationell miljö. För attde fattigaste , särskilt de afrikanska länderna,skall kunna utnyttja fördelarna krävs dock att derasproduktiva potential stärks. Det i sin tur kräverinvesteringar och ett betydelsefullt kapitaltillskott utifrån.Privata kapitalflöden spelar en stor roll i u-världen.I och återigen i kan vinotera en stadig ökning i de privata flödena. I Afrikadäremot har de privatakapitalflödena minskat kraftigt. Genom fortsatta reformermåste de afrikanska länderna försöka skapa förutsättningarför nya privata kapitalflöden. Men under överskådlig tidkommer behovet av bistånd för dessa länder inte attminska.En betydande förbättring för de fattigaste länderna voreom en fortsatt avbindning kunde komma till stånd. Enligtuppskattning skulle det samlade internationella biståndetkunna öka i värde för mottagarländerna med ca 15 -- 20 %.Det vore ett betydande tillskott som bör verka förinternationellt.En annan överhängande fråga är behovet avskuldavskrivningar. Många av de fattigaste länderna har enskuldbörda som berövar dem en stor del av deras småexportinkomster. Olika internationella initiativ, senast des.k. Trinidad-villkoren, syftar till att minska skuldbördan.Mycket återstår emellertid att göra.Vi anser att än mer aktivt bör driva frågan ominternationellt samordnade aktioner med siktet inställt påjust de fattigaste länderna. Annars riskerar dessa länder attstraffas i takt med att deras ekonomier förbättras av att deökande exportinkomsterna måste användas till räntor. Förmånga handlar det i första hand om skulderna tillInternationella Valutafonden och , dvs. tillinstitutioner som ''ägs'' av samma biståndsgivare som svararför merparten av det bilaterala biståndet.På samma sätt som det genom den s.k. Brady-planenskett en sanering av den privata skuldstocken iLatinamerika, vilket bidragit till att återskapa förtroendetför regionen hos utländska investerare, behövs nu nyainitiativ för de fattigaste och mest skuldsatta länderna. Nyalösningar behövs såväl vad gäller privat skuldtjänst som densom härstammar från lån från de multilateralainstitutionerna.I en rapport om skuldkrisen presenterade SIDAförslag till skuldlättnader för de fattigaste och mestskuldtyngda länderna. Rapporten är i högsta grad aktuell . Vi välkomnar regeringens initiativ att hålla enskuldkonferens tillsammans med och hoppas attdetta kan leda till konkreta svenska initiativ.7. MiljöÅttiotalet präglades av en av vår tids ödesfrågor: miljön.Brundtlandkommissionens idé om hållbar utvecklingsammanlänkade på ett helt nytt sätt utvecklingsfrågor ochmiljöfrågor. Detta var också huvudbudskapet i UNCED-processen, FNs världsomspännande miljö- ochutvecklingskonferens med toppmötet i i juni 1992.Vid UNCED kom de ohållbara produktions- ochkonsumtionsmönstren i norr i fokus och kritiserades medrätta av . Likaså diskuterades viktigaförändringar när det gäller samspelet mellan u- och i-land,utöver biståndet.UNCED-processen ledde emellertid även till en ökadinsikt hos om att de själva måste ta ett ansvar försin utveckling också på miljöområdet. De lokala ochnationella nivåerna är av avgörande betydelse för hur miljö-och utvecklingsproblemen kommer att se ut . Ennationell kapacitet i är också en förutsättning föratt dessa skall kunna delta på mer jämställd nivå i deinternationella diskussionerna om miljöfrågornas lösning.I förra årets motion pekade vi på den globalamiljöfonden, GEF, och dess möjligheter att stärkautvecklingsländernas kapacitet att delta i arbetet med deglobala miljöproblemen. Den oro vi då uttryckte förfondens användning och den bristande kopplingen mellanmiljö- och fattigdomsrelaterade problem har förstärktsunder året. genomförde Afrikanskautvecklingsbanken och den s.k. Globala koalitionen förAfrika en studie som visar att en majoritet av afrikanskaländer inte har kapacitet att utnyttja den globalafondmekanismen för finansiering av projekt. Förhandlingarom GEF:s mandat måste nu föras i hamn på ett sätt somtydligare kopplar bistånd på miljöområdet till generelltutvecklingsfrämjande bistånd.En strategi för stöd till miljövård ochfattigdomsbekämpning i måste dock äveninnefatta åtgärder på områden som ligger utanför detkonventionella biståndet. Sådana områden är exempelvis i-ländernas utsläpp av växthusgaser i atmosfären, dumpningav kemiskt avfall i och export av otillåtnabekämpningsmedel.