mot · GI02K9 · 1994-11-25 00:00:00 — med anledning av förs. 1994/95:TK1 Skrivelse från talmanskonferensen med överlämnande av förslag angående en nämnd i för Europeiska unionen m.m. SammanfattningVi anser att de i talmanskonferensens förslag till (1994/95:TK1) framlagda förslagen i vissa avseenden ärägnade att inge betänkligheter av konstitutionell art. Inteminst gäller detta den föreslagna ställning iförhållande till . Förslaget beaktar inteheller i alla avseenden de erfarenheter som vunnits underEU-arbetet i . Ett genomförande av förslagetriskerar att få icke önskvärda konsekvenser förutrikespolitikens utformning. Mot denna bakgrund föreslårvi att riksdagsordningens 8 kap. 14 § ges en annanutformning än vad som föreslås av talmanskonferensen.Konstitutionella övervägandenEfter folkomröstningen står det klart attSverige kommer att bli medlem i Europeiska unionen. Enhuvuduppgift för är nu att anpassa sin organisationoch sina arbetsformer så att vi på den existerandeförfattningens grund kan säkra det demokratiska inflytandetunder de nya, delvis överstatliga beslutsformer som kommeratt gälla för väsentliga områden av svenskt samhällsliv.Ett medel för detta är inrättandet av en särskild,ärendeinriktad , som skall fungera somsamrådsorgan mellan och regeringen inför EU-ministermötena. Enligt vår uppfattning är detta en lämpligordning vad avser de EU-frågor för vilka överstatlighet råder,dvs där EU:s beslut är bindande.Vi tror att det är viktigt att göra distinktionen mellan frågorrörande ärenden, vilka kan höra hemma i ,och mera långsiktiga, övergripande och viktiga frågor ochproblem, som bör behandlas i de redan behandlar frågor av både överstatlig ochmellanstatlig karaktär. I proposition 1994/95:19 Sverigesmedlemskap i unionen anges (s. 532) somutgångspunkt för inrättande av en särskild form för samrådoch information mellan regeringen och attriksdagens roll måste värnas ''även på de områden därSverige utövar beslutanderätten gemensamt med andramedlemsländer i Europeiska unionens råd'', d.v.s. deområden där överstatlighet råder.Konstitutionsutskottet har i ställningstaganden tidigt underdet svenska arbetet med den västeuropeiska integrationenbetonat att just överstatligheten utgör det centralakonstitutionella problemet. Exempelvis sägs i bet.1990/91:KU22, s. 17: ''Det är med hänsyn till dessöverstatliga befogenheter (kursiverat här) i regel avavgörande vikt att kunna utöva ett inhemskt parlamentarisktinflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. ''Den inrättade EU-delegationen harhuvudsakligen verkat under ett förhandlingsskede. NärSverige nu blir medlem i EU inträder en annan situation.Följderna av medlemskapet bör i största möjligautsträckning hanteras inom ramen för våra normalainstitutioner. I enlighet med det citerade KU-uttalandetbör ett samrådsforum, såsom , inrättas föröverstatliga frågor. Nämnden bör dock inte ta över deordinarie institutionernas roll.Enligt vår uppfattning går talmanskonferensens förslagsåledes för långt genom att det organ som inrättats för att lösaproblemet med överstatlighet, , som framgår avlagförslaget också avses bli tilldelat en roll vad avser detnormala, mellanstatliga samarbetet.Vår slutsats blir att grundläggande konstitutionellaöverväganden talar för att formellakompetens bör begränsas till att omfatta de områden däröverstatlighet kommer att råda.Utrikesnämndens ställningSkulle talmanskonferensens förslag vad avser kompetensområde antas, innebure det att det isvenskt statsliv skulle finnas två organ () med vilka regeringen i vissa utrikespolitiskafrågor enligt grundlag (se 10 kap. 6 § RF och förslag till 8kap. 14 § RO) är ålagd att överlägga. Dettakonkurrensförhållande är uppenbart olämpligt.Det kan i sammanhanget noteras att talmanskonferensensförslag inte innehåller någon diskussion om vad''överläggning'' (RF 10 kap. 6 §) respektive ''samråd''(föreslagen lydelse i RO 8 kap. 14 §) innebär, ej heller omvilka konsekvenserna skulle bli om de två organen stannadeinför olika slutsatser. Bilden kompliceras ytterligare av att,om den fråga som varit föremål för överläggning/samrådsenare också måste bli föremål för riksdagsbeslut, ett tredjeorgan -- ett av utskott -- därutöver måste göra sittställningstagande.Talmanskonferensen säger i sitt förslag (s. 20): ''... attviktigare frågor på det utrikes- och säkerhetspolitiskaområdet under alla förhållanden kommer att behandlas iUtrikesnämnden. I dessa fall finns det knappast någonanledning att ha ett särskilt samrådsförfarande i . ''Det presenterade lagförslaget har dock motsatt innebördvad avser utrikes- och säkerhetspolitiska frågor somuppkommer inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiska samarbete (GUSP) -- tvågrundlagsbestämmelser (i Regeringsformen respektiveRiksdagsordningen) kommer som framgått att kräva tvåolika samrådsförfaranden i samma fråga.Även på denna punkt blir vår slutsats att EU-nämndensformella kompetens bör inskränkas till de områden däröverstatlighet kommer att råda. Utrikespolitiska frågor avmellanstatlig karaktär bör även fortsättningsvis hanteras avexisterande organ. intar härvid ensärställning.Hur de danska erfarenheterna kan beaktasKonstruktionen med en har, som framgår avtalmanskonferensens förslag, i stor utsträckning hämtatinspiration från danska förhållanden och erfarenheter.Den danska beslutsmodellen fastlades efterinträdet i Gemenskaperna och har därefter, när såerfordrats, justerats i takt med utvecklingen.När började tillämpas den 1november 1993 framgick det nämligen tämligen omgåendeatt, om inte annat så av volymskäl, det i längden inte varmöjligt att föredra samtliga EU-frågor i ett endafolketingsudvalg. Markedsudvalget, som döpts omtill Europaudvalget, ombildades och fick ansvaret förfrågorna inom pelare ett (överstatliga frågor). Denparlamentariska behandlingen av övriga EU-frågor förladestill två andra folketingsorgan.Eftersom man på svensk sida vid medlemskap skulle få enexakt lika hög ärendebelastning som det danska folketingetpekar de danska erfarenheterna på att det, liksom danskarnagjort, är mest ändamålsenligt att lägga ansvaret för detmellanstatliga EU-samarbetet i ett annat organ än det somhar hand om det överstatliga samarbetet.Talmanskonferensen anför (s. 20) att ''beträffande ...utrikes- och säkerhetspolitiska frågor bör ytterligareerfarenheter avvaktas innan ställning tas till spörsmålet omsamrådet skall förläggas till berört utskott, främst dåutrikesutskottet, eller till . Inledningsvis bördock nämnden svara för samrådsfunktionen. Utrikesutskottethar ändå möjlighet att spela en självständig roll. ''Bortsett från det faktum att talmanskonferensen antyder attdess förslag kan komma att innebära att ett av riksdagensutskott får en mindre självständig roll är förslaget olämpligtav flera skäl.Med EU-nämnden inrättas ett organ som visserligen baraär till för samråd, och som inte skall ersätta utskotten, mensom i praktiken tycks få en nästan beslutande funktion imånga frågor. Det kommer att heta att samtyckehar inhämtats när det bara är fråga om att nämnden har hörts.Därmed kommer partierna och utskotten att känna sigbundna av nämndens överväganden när ärendet senareåterkommer för formellt beslut.Om likhetstecken sätts mellan nämnden och riksdagenföreligger risk för att det skapas en fiktion av demokratiskkontroll som ärendemängden (jfr. de danskaerfarenheterna) och brådskan gör att nämndens ledamöter fårsmå möjligheter att verkligen sätta sig in i frågorna. Detta ärsärskilt allvarligt för oppositionen, som ju inte förfogar överregeringskansliets utredningsresurser. Om nämnden ger sittbifall till förslag och planer och därmed binder ,utan att i praktiken ha kunnat sätta sig in i ärendena, är detrisk för att man får en förment demokratisk kontroll, somi efterhand kommer att användas för en parlamentarisklegitimation av EU-besluten.Ovanstående resonemang talar för att nämndensansvarsområde i görligaste mån begränsas. Detta kan skegenom att dess roll inskränks till områden där överstatlighetkommer att råda.Som de danska erfarenheterna indikerar finns det en riskatt , enligt den föreslagna konstruktionen,tämligen snabbt blir överbelastad. Finner man ,vilket i talmanskonferensens förslag antyds kunna bli fallet,att de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna bör avskiljasfrån området för obligatoriskt samråd i skulledet, om talmanskonferensens förslag går igenom, krävalagändring enligt det förfarande som gäller för grundlag. Detbör finnas ett betydande intresse av att redan frånbörjan får en och tålig organisation när det gäller EU-frågorna. Att introducera ett system som man redan frånbörjan kan förutse inte kommer att bli långvarigt är inte tillgagn för engagemang i hithörande frågor.Det bör i sammanhanget noteras att samråd ochinformation mellan regeringen och mycket välkan ske utan att den av talmanskonferensen föreslagnaregleringen införs i Riksdagsordningen. Detta framgår avpåpekanden av regeringen i bl.a. prop. 1994/95:19. Detframhålls också av talmanskonferensen (förslaget s. 10), sompåpekar att ''... en författningsreglering avsamrådsskyldigheten inte utesluter att samråd även kan skeinformellt på annat sätt. ''Såväl de danska erfarenheterna som tveksamhet inför atttämligen snart behöva ändra en huvudbestämmelse iRiksdagsordningen talar, enligt vår uppfattning, för att formella kompetens bör inskränkas till deområden där överstatlighet kommer att råda.EU-nämnden och utrikespolitikenI talmanskonferensens förslag (s. 15) anförs: ''Det slutligaansvaret för samrådet med regeringen måste ligga på med hänsyn bl.a. till att det i många fall kan krävasövergripande bedömningar och avvägningar mellan olikaintresseområden. ''Vi delar inte denna uppfattning. Det gör manuppenbarligen inte heller i där ju ansvaret för EU-samrådet är delat mellan tre parlamentariska organ.Det är inte självklart att sammanvägningen mellan å enasidan utrikespolitiska frågor och å andra sidan övrigaintressen huvudsakligen skall ske i EU-nämnden.Utrikesfrågorna är inte fackfrågor av samma slag sombullernormer och veterinärbestämmelser.Sverige vill även som EU-medlem bedriva enutrikespolitik som grundar sig på självständiga och bredabedömningar av våra långsiktiga intressen. En rad förSverige viktiga internationella frågor måste diskuteras ochavgöras i ett vidare sammanhang än inom EU:s ram. Detgäller exempelvis vår FN-politik, det gällernärområdesfrågorna där förhållandet till och debaltiska länderna är viktiga komponenter, det gäller vårnedrustningspolitik och våra relationer till tredje världen.Krisen i f.d. , i vilken är engagerad medFN-trupp, med omfattande bistånd och i omhändertagandeav flyktingar är bara ett exempel på en fråga som inrymmerbetydligt fler aspekter än de som behandlas inom EU. Att urdenna komplicerade väv lyfta ut EU-aspekterna försärberhandling i vore inte ändamålsenligt.Behovet -- om det alls finns -- av att samordna Sverigesagerande inom EU:s gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitik med de ''inrikespolitiska'' delarna av EU-samarbetet torde vara väsentligt mindre än behovet av attsamordna ställningstaganden inom dengemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken med densvenska utrikespolitiken i övrigt. Att utrikespolitiken bör sesi ett övergripande perspektiv framgår också av en radbestämmelser i 10 kap. RF (bl.a. §§ 6 och 8). Detta har ocksåpåpekats i olika förarbeten. Grundlagberedningen anför bl.a.(s. 188) att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskiltstarkt intresse av enhetlighet och konsekvens och attgrundlagen borde, som ett moment i befästandet avparlamentarismen, ge garantier för en sammanhållenbedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse.RF:s synsätt måste, enligt vår uppfattning, ta över behovetav en sammanhållen bedömning av EU-frågorna, dettasärskilt som kopplingen mellan de överstatliga och deutrikespolitiska frågorna inom EU är mycket svag.Av dessa skäl bör beredning, samråd och samordning avviktiga utrikespolitiska frågor inom , liksomhittills, ske inom utrikesutskottet och . Detär den bästa garantin för att åstadkomma den demokratiskaförankring av utrikespolitiken som är svensk tradition. Detär också den bästa garantin för att formuleringen av svenskutrikespolitik tar sin utgångspunkt i ett brett internationelltengagemang.Talmanskonferensens förslag innebär att en de facto-samordning av stora delar av utrikespolitiken skulle kunnakomma att ske inom . Detta är enligt våruppfattning olämpligt. Utrikes- och säkerhetspolitiken inomEU bör istället ses som en del av totala politikgentemot omvärlden.LagregleringenMot bakgrund av det ovan anförda föreslås att ,med avslag på talmanskonferensens förslag till (1994/95:TK1) i berörd del, ändrar riksdagsordningen iöverensstämmelse med nedanstående förslag.Förslag tillLag om ändring i riksdagsordningen 8 kap.14 § 1Talmanskonferensens förslagMotionärernas förslagFör samråd med regeringen enligt 5 § lagen (1994:000)med anledning av anslutning till Europeiskaunionen skall inom sig för varje valperiod tillsättaen unionen ().För samråd med regeringen enligt 5 § lagen (1994:000)med anledning av anslutning till Europeiskaunionen vad avser frågor där befogenhet överlåtits tillEuropeiska unionen skall inom sig för varjevalperiod tillsätta en unionen (). För samråd med regeringen enligtTalmanskonferensens förslagMotionärernas förslagnämnda lagrum i övriga utrikes- och säkerhetspolitiskafrågor gäller den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 §regeringsformen.Nämnden skall bestå av samma antal ledamöter som ettutskott.Nämnden skall bestå av samma antal ledamöter som ettutskott.Tilläggsbestämmelserna 4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och 4.11.4skall tillämpas på nämnden.Tilläggsbestämmelserna 4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och 4.11.4skall tillämpas på nämnden.1 (Senaste lydelse SFS 1993:962)Kommentar till den föreslagna lagregleringenSom framgått tidigare i motionen är vårt syfte i första handatt undvika att ställning urholkas och atten oönskad konkurrenssituation uppstår mellanUtrikesnämnden och . Det främsta medlethärför är att se till att samråd i inte blirobligatoriskt i alla frågor som har med EU att göra; skersamråd i bör samma fråga ej bli föremål församråd i . Vårt förslag innebär inte atthinder reses mot samråd och information i utrikespolitiskafrågor i . Det innebär bara att grunden för etteventuellt sådant samrådet skulle bli en annan -- samrådbehöver inte alltid ske, utan det kan begränsas till de frågordär det anses påkallat.Ur många synpunkter hade det varit mera praktiskt attföreslå att samråd avseende frågor inom ''andra pelaren''inte skall vara obligatoriskt. Det torde dock vara olämpligtatt i Riksdagsordningen uttrycka sig i dylika termer. Vi hardärför valt att utgå från distinktionenöverstatlig/mellanstatlig. Detta medför dock att ett annatproblem uppstår beroende på att vissa frågor inom förstapelarens område (framför allt skattefrågor), som lämpligenborde ligga inom ramen för obligatoriskt samråd i , med vårt förslag hamnar utanförsamrådsskyldigheten. Lämpligen kan detta problem lösasgenom motivuttalanden. Med hänvisning till det anförda hemställsatt beslutar att anta talmanskonferensens förslagtill (1994/95:TK1) med den ändring som föreslåsi motionen.