bet · GH01KU40 · 1994-05-24 00:00:00 — Enligt regeringensmening är det en bättre ordning att fullmäktige får rätt att medmajoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i en nämnd när denpolitiska majoriteten i nämnden är densamma som ifullmäktige. En sådan återkallelse skall avse samtligaförtroendevalda och skall således inte kunna användas för attentlediga enstaka förtroendevalda.Enligt regeringens mening bör det också klart framgå avkommunallagen att fullmäktige kan entlediga samtligaförtroendevalda i samband med en ändrad nämndorganisation.Härigenom kommer lagen att ge en fullständig bild av vid vilkatillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kanåterkallas under löpande mandatperiod.Lokaldemokratikommittén föreslog även att ett ärende om attentlediga samtliga förtroendevalda i en nämnd skulle kunnabordläggas bara genom beslut med enkel majoritet. Regeringenmenar dock att de vanliga reglerna om minoritetsbordläggningskall gälla även ett sådant ärende.Enligt propositionen har ett par remissinstanser pekat på attett förtida entledigande kan innebära problem, bl.a. avekonomisk natur, främst för de hel- och deltidsengageradeförtroendevalda. Detta gäller dock enligt regeringen redan i dagför de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som antingenbegär avsked av fri vilja eller som entledigas enligtkommunallagens nuvarande bestämmelser. Det får enligt regeringenåvila kommunerna och landstingen själva att reglera de främstekonomiska konsekvenser som ett återkallande eller ettentledigande kan medföra.4.2 MotionenI motion 1993/94:K609 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om möjligheten att entlediga kommunal- ochlandstingsråd före valperiodens utgång.Motionären framhåller att kommunallagen inte innehåller någrasärskilda regler om kommunalråd eller landstingsråd. Som regelhar ett sådant råd även annat förtroendeuppdrag. Fullmäktige kanendast entlediga förtroendevald/kommunalråd mot sin vilja i defall som anges i 4 kap. 10 § kommunallagen. Det finns interegler för entledigande av kommunalråd som saknar det egnapartiets förtroende eller för råd som saknar partianknytning.Motionären har ansett att regeringen i sitt arbete med denproposition som utskottet nu behandlar skulle överväga frågan omhur entlediganden av kommunal- och landstingsråd i olikasituationer kan göras under valperiodens gång.4.3 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige återkallauppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om denförtroendevalde har vägrats ansvarsfrihet eller genom en dom somhar vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det ärföreskrivet fängelse eller däröver.Lokaldemokratikommittén har inte särskilt behandlat frågan ombehov av särskilda regler för entledigande av kommunal- ellerlandstingsråd under valperiodens gång. Inte heller harregeringen övervägt frågan i den proposition som utskottet nubehandlar. Den möjlighet till återkallelse som regeringenföreslagit skall avse samtliga förtroendevalda, dvs. avsikten ärinte att enstaka förtroendevalda skall kunna entledigas.Om behov av ytterligare bestämmelser för entledigande avenstaka förtroendevalda skulle uppkomma, utgår utskottet frånatt regeringen tar upp denna fråga till behandling.Utskottet avstyrker med det nu anförda motion 1993/94:K609.5. Särregleringen för kommun5.1 PropositionenI propositionen föreslås att bestämmelserna om borgarråd i4 kap. 28--32 §§ och 6 kap. 17 § kommunallagen och samtligabestämmelser om drätselnämnd i 6 kap. 39--42 §§ upphör attgälla. Borgarrådensmotionsrätt i fullmäktige tas bort. Fullmäktige ges en möjlighetatt bestämma att endast borgarråd eller vissa av dem skall kunnavara adressater för interpellationer. Förslagen genomförs genomändringar i 5 kap. 23 och 52 §§ kommunallagen. Ändringarföreslås också i 4 kap. 24, 26 och 27 §§ kommunallagen.Enligt regeringen bör man tillmötesgå kommunsönskemål om vissa förändringar av reglerna om drätselnämnd ochborgarråd.5.2 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.6. Kommunala folkomröstningar m.m.6.1 PropositionenRegeringen föreslår att ett visst antal kommun- ellerlandstingsmedlemmar får rätt att i fullmäktige väcka ett ärendeom att hålla folkomröstning i en viss fråga. Detta sker genomett tillägg i 5 kap. 23 § kommunallagen. Enligtspecialmotiveringen till denna paragraf ligger det i sakensnatur att ett folkinitiativ skall vara skriftligt. Ett initiativskall, utöver den för folkomröstningen aktuella frågan,innehålla initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydligandenoch uppgift om deras adresser. Detta för att kommunen skall hamöjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en viss person,vars namn finns med på initiativet, verkligen skrivit under det.Kommunen eller bör enligt specialmotiveringen inormalfallet kunna utgå från att enbart behöriga personerskrivit under ett folkinitiativ. Det faktum att folkinitiativetinte är av den karaktären att fullmäktige är tvungna att anordnaen folkomröstning, gör enligt regeringen atträttssäkerhetskraven inte gör sig gällande med samma styrka somom fallet varit det motsatta. Enligt regeringen bör kommunernasoch landstingens hantering av ett folkinitiativ inte omgärdas aven alltför stor byråkrati.I 5 kap. 34 § kommunallagen görs en hänvisning till denföreslagna lagen om kommunala folkomröstningar och en ändringtill följd av att det enligt den lagen blir en obligatoriskuppgift för valnämnden att genomföra beslutade folkomröstningar.I 3 kap. 9 § kommunallagen görs tillägget att det bara ärfullmäktige som kan fatta beslut i ärende om att hållafolkomröstning.Enligt regeringen utgör de kommunala folkomröstningarna ettbra komplement till både den direkta och den indirektarepresentativa demokratin. Regeringen bedömer att intresset förfolkomröstningar som ett sätt att stärka medborgarnas inflytandekommer att öka. Regeringen ser positivt på en sådan utvecklingoch anser att tiden nu är mogen för att utveckla möjligheternatill ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar.Farhågorna för eventuella negativa effekter på denrepresentativa demokratin får enligt regeringens mening inteöverdrivas. En folkomröstning kan bidra till att vitalisera denlokala demokratin genom att den enskilde ges en möjlighet tillpåverkan och ökat ansvarstagande. Enligt regeringens uppfattningär folkomröstningar ett bra sätt att öka medlemmarnas intresseoch engagemang i olika samhällsfrågor.I enlighet med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF om attbeslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar kanenligt regeringen folkomröstningarna bara vara rådgivande.Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att införa enmöjlighet för kommun- och landstingsmedlemmarna att väckainitiativ i fullmäktige om att hålla folkomröstning i viss fråga(folkinitiativ). För att klargöra att folkomröstningar ävenfortsättningsvis endast bör avse för medlemmarna viktigarefrågor bör man enligt regeringen kunna kräva att en relativtstor andel av de röstberättigade medlemmarna står bakom ettsådant folkinitiativ för att fullmäktige skall vara tvungna attbehandla det.Vilken modell man än väljer för att konstruera en tröskel förmöjligheten att väcka folkinitiativ, kommer den enligtregeringen inte att kunna slå helt lika i både stora och småkommuner.Lokaldemokratikommittén föreslog en gräns på av deröstberättigade medlemmarna för att kunna väcka ett ärende omfolkomröstning. De reella möjligheterna att med en sådan gränsfå till stånd ett folkinitiativ kan som regeringen ser det dockbli mycket skiftande i olika kommuner och landsting. Det skulleenligt regeringen t.ex. vara svårt att få till stånd ettfolkinitiativ i . Gränsen bör därför sättaslägre. Regeringen anser att en generell gräns på av de ifolkomröstningen röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna är en rimligare nivå.Enligt regeringen skulle det innebära både lagtekniska ochvärderingsmässiga svårigheter att lagfästa vilka frågor som kanbli föremål för en folkomröstning. I förslaget ligger i ställetatt det är fullmäktiges majoritet som skall ta ställning tillnär det skall hållas folkomröstning. Det är också fullmäktigesom skall bestämma frågeställningen och svarsalternativen. Pådetta sätt finns det enligt regeringen en garanti för attfolkomröstningar genomförs i sådana frågor som kan anses lokaltviktiga att folkomrösta om. Därmed torde enligt regeringen t.ex.frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda personer intekunna bli föremål för omröstning.Regeringen föreslår att en särskild lag om kommunalafolkomröstningar skall införas. Lagen anger de närmare formernaför hur omröstningarna skall gå till.Ett införande av särskilda förfaranderegler skulle enligtregeringen gynna den önskade utvecklingen mot en ökad användningav kommunala folkomröstningar. En ökad användning avomröstningsinstitutet kan också enligt regeringen leda till attdet vid allt fler tillfällen kan uppstå praktiska problem ochfrågor varvid tydliga regler om förfarandet kan behövas. Medsådana regler bör man dessutom kunna undvika eventuellakonflikter mellan partierna om den formella hanteringen.Enligt regeringen bör lagregleringen begränsas till de mestgrundläggande momenten av omröstningsförfarandet, och därutöverskall fullmäktige fatta beslut om de ytterligare föreskriftersom lokalt kan behövas för att genomföra folkomröstningen.Regeringen föreslår att det skall vara enobligatorisk uppgift för valnämnden att genomföra en avfullmäktige beslutad folkomröstning. Landstingen har inga egnavalnämnder, utan får använda sig av en en folkomröstning.Enligt regeringen är det rimligt att fullmäktige beslutar omindelningen i omröstningsdistrikt och var de röstberättigademedlemmarna skall kunna rösta. Regeringen anser vidare attröstlängd och röstkort skall användas också vid de kommunalafolkomröstningarna. Enligt regeringens uppfattning skallkommunerna och landstingen själva bära kostnaderna för enfolkomröstning som fullmäktige själva tagit initiativ till.Därför föreslår regeringen att skattemyndigheten skall ha rättatt få ersättning för de kostnader som den kommunalafolkomröstningen föranleder.6.2 MotionernaI motionen 1993/94:K57 yrkande 6 av m.fl. (v)har yrkats att hos regeringen skall begära förslag somavgränsar ämnesområdena för kommunala folkomröstningar ienlighet med vad som anförts i motionen (se nedan).Vidare har motionärerna i yrkande 7 begärt -- underförutsättning av bifall till motionens yrkande 5 -- attriksdagen skall besluta att med godkännande av regeringensförslag i övrigt till ändrad lydelse av kommunallagen (1991:900)5 kap. 23 § tillägga ett stycke med följande lydelse:Om folkinitiativet väckts av av deröstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skallkommunal folkomröstning anordnas.Mot bakgrund av sambandet mellan motionsyrkandena 6 och 7 harutskottet uppfattat hänvisningen i yrkande 7 såsom en hänvisningtill motionsyrkandet 6.I motiveringen till motionsyrkandena 6 och 7 anförs bl.a.följande.Då erfarenheten visar att partier ibland inte återspeglar enbred folkopinion är det enligt motionärerna viktigt med enmöjlighet till lokala folkomröstningar. Motionärerna anser attutredningens och regeringens idé om att det bör föreligga enmöjlighet till ett "folkinitiativ" är sympatisk. Problemet ärdock att regeringens förslag är ett folkinitiativ som ändå inteblir ett folkinitiativ. Motionärerna anser det vara rimligareatt lagreglera vilka frågor som får och inte får göras tillföremål för folkomröstning. Grundläggande sociala rättigheter,kommunala skattesatser och budgetar, revisionsberättelsen, valsom fullmäktige förrättar, kommunens administrativa organisationeller frågor där kommunerna har att följa en nationell politikär enligt motionen olämpliga att folkomrösta om. Däremot ärstadsplaneärenden av större betydelse, frågor som har störrebetydelse för miljön, kommunikationer och kulturen, frågor somkan vara väl lämpade för folkomröstning.Om ett folkinitiativ har rocent av deröstberättigade bakom sig skall frågan behandlas av fullmäktige.Fullmäktige kan därvid avgöra om folkomröstning bör ske ellerinte. Men har ett folkinitiativ bakom sig av deröstberättigade skall enligt motionärerna intitiativet leda tillfolkomröstning.I motionen 1993/94:K58 yrkande 1 av m.fl. (s)yrkas att avslår regeringens förslag till lag omändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket.Enligt motionärerna är det allmänt vedertaget att det skallråda en värdegemenskap mellan de stora politiska partierna kringdemokratins spelregler. I har vi sedan gammalt därförsträvat efter bred enighet när det gäller att göra ändringar ireglerna som rör det demokratiska styrelseskicket. Regeringensförslag i fråga om kommunala folkomröstningar innebär enligtmotionen ett brott mot denna princip.De möjligheter till folkomröstning som finns enligt nugällande regler kan enligt motionen uppfattas som undantag frånprincipen om den representativa demokratin. Motionärerna anseremellertid att det från ett medborgarperspektiv kan varabetydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågoräven mellan de allmänna valen. Liksom bör det dock heltoch hållet ligga i fullmäktiges hand att avgöra huruvidafolkomröstningar skall anordnas som ett inslag i beredningeninför fullmäktiges avgörande i en viss fråga. har använts har det enligtmotionärerna inte utgjort något hot mot den representativademokratin.Då antog den nya kommunallagen ansågs att bådebeslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativskulle innebära en stor risk för urholkning av denrepresentativa demokratin (bet. 1990/91:KU38, rskr.1990/91:360).Regeringens förslag innebär enligt motionen att en minoritetkan framtvinga ett ställningstagande. Det är enligt motionärernainte svårt att föreställa sig fall då det i praktiken kan varaomöjligt att stå emot på så sätt framförda krav påfolkomröstning. Man kan också enligt motionen räkna med attolika små partier, däribland s.k. enfrågepartier, kommer attanvända sig av möjligheten av folkinitiativ för att få störregenomslag för sin politik än som svarar mot partiernas andel avväljarna. Förslaget innebär vidare enligt motionärerna riskerför att sammanhållningen och samlade lösningar i kommuner ochlandsting försvåras.Enligt motionärerna tar regeringen alltför lätt på de farhågorför negativa effekter på den representativa demokratin somriksdagen uttalade och som därefter har förts fram frånolika håll.Enligt motionen har förslaget också vissa andra brister. Detanförs i propositionen att kommunernas hantering av ettfolkinitiativ inte bör omgärdas av en alltför stor byråkrati.Detta kan emellertid enligt motionen inte undanskymma det faktumatt fall kan uppkomma då en närmare granskning av det skriftligamaterialet blir nödvändig. Möjligheterna att göra närmarekontroller av de antecknades rösträtt i kommunen ellerlandstinget kommer i de flesta fall att vara små. Ipropositionen anges inte heller närmare vilka krav påöverensstämmelse mellan olika skrifter som skall ställas när detgäller att ange föremålet för folkinitiativet. Olika sätt attuttrycka vad frågan gäller kan enligt motionen ge upphov tillolika bedömningar. Vad den ene anser vara framställningarrörande en och samma fråga kan av den andre uppfattas somframställningar beträffande flera olika frågor.Regeringen föreslår en halvering av Lokaldemokratikommitténsförslag om till men enligt motionen redovisasemellertid inte vilka konsekvenser detta får.Enligt motionen lägger således regeringen fram ett illagenomtänkt förslag som kan innebära en stor risk för urholkningav den representativa demokratin. Motionärerna anser attriksdagen bör avslå propositionen i denna del.I motionen 1993/94:K615 yrkande 4 av m.fl. (fp)begärs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings.Motionärerna föreslår att hearings bör anordnas i samband medstörre kommunalpolitiska beslut. Sådana bör enligt motionen varaen integrerad del av processen inför planbeslut och kompletterade skyldigheter att informera som finns. Hearings har denfördelen enligt motionärerna att de kan erbjuda en arena förmötet mellan förtroendevalda, tjänstemän och opinioner ienskilda sakfrågor. Därmed får enligt motionen de nya formernaför politiskt deltagande en hemvist inom ramen för den kommunalademokratin, och de får möta beslutsfattarna i ett offentligt --och sannolikt i många fall uppmärksammat -- sammanhang. Enligtmotionärerna får man en institution där enskilda medborgareseller gruppers syn och kunskaper på ett bättre sätt än kankomma den kommunala demokratin till godo.I motionen 1993/94:K619 yrkande 4 av ochHarriet (nyd) begärs tillsättande av en utredning meduppgift att undersöka förutsättningarna för ett nyttfolkomröstningsinstitut i kommuner eller landsting vilket syftartill att vitalisera demokratin.Enligt motionärerna skall folkomröstning kunna hållas påinitiativ av en minoritet i fullmäktige eller efter förslag aven viss andel av kommunmedlemmarna. Det måste enligt motionenskapas klara och enhetliga förfaranderegler för anordnande avfolkomröstningar. Folkomröstningar är enligt motionärerna ettsätt att intressera folk för politik. Enligt motionen är intealla frågor lämpliga att folkomrösta om, men väl den kommunalaskattesatsen, stora bygg- eller anläggningsprojekt eller andragenomgripande förändringar som påtagligt ingriper i medborgarnasliv. Folkomröstningar framstår också enligt motionen som ett änviktigare instrument för medborgarna nu när utvecklingen gåttdithän att folkvalda grupperingar inte drar sig för attförhindra medborgarnas valhandling att få genomslag.6.3 Bakgrund6.3.1 Gällande bestämmelserEnligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige besluta omatt, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktigeskall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmarna i kommuneneller . Detta kan ske genom folkomröstning,opinionsundersökning eller något annat liknande förfarande.Därvid får valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrarnämndens arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att fåersättning för de kostnader som föranleds av att ett landstinganlitar valnämnden.Bestämmelserna har med några språkliga justeringar överförtsfrån kommunallag. Den enda sakliga ändringen är attlandsting nu får anlita valnämnden utan att fullmäktige medgettdet.6.3.2 Utredningar och tidigare beslutKommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt slutbetänkandeKommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grundför införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 årskommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen medinnebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led iberedningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter frånmedlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas somett införande av något särskilt lagregleratfolkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för dettasaknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigareoklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagnaordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpasendast i sällsynta fall.Regeringen delade i propositionen 1975/76:187 om kommunaldemokrati, ny kommunallag m.m. kommitténs principiellauppfattning.Vid konstitutionsutkottets behandling (bet. 1976/77:KU25)anförde utskottet bl.a. följande.Den representativa demokratins princip innebär att medborgarnavid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträttväljer en beslutande församling. Härigenom får de valdarepresentanterna på medborgarnas uppdrag ansvaret för skötselnav de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaretutkrävs sålunda främst vid de allmänna valen, menoffentlighetsprincipen i förvaltningen liksom de under offentliginsyn och debatt avgjorda ärendena i de kommunala beslutandeförsamlingarna gör det möjligt för medborgarna att hela tidengranska de förtroendevaldas handlande. Av stor betydelse för attden representativa demokratin skall fungera väl är även att depolitiska partierna kan samla medborgarna kring en målsättningoch kanalisera och ge eftertryck åt medborgarnas önskemål.De nämnda principerna måste, enligt utskottet, även iframtiden ligga till grund för den kommunala självstyrelsen. Enurholkning av den representativa demokratin eller en försvagningav de politiska partiernas möjligheter att göra sig gällande idet kommunala livet bör sålunda inte komma i fråga. ärdet uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida ochett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är avstor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av denkommunala självstyrelsen. Samhällsutvecklingen har också, somutskottet framhållit, medfört ökade krav på breddade och mermångsidiga former för beredningen av de kommunala ärendena.Enligt utskottets mening kunde en rådgivande kommunalomröstning i vissa fall vara lämplig som ett led i beredningenav ett särskilt ärende av stor betydelse. Resultatet av en sådanomröstning kunde få stor betydelse för beslutet i en viss fråga,men det var ändå de förtroendevalda ledamöterna i den beslutandekommunala församlingen som hade det fulla ansvaret för beslutetsinnehåll. En sådan omröstning måste sålunda enligt utskottet sessom ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet, somsyftade till att ge fullmäktige ett så tillförlitligtbeslutsunderlag som möjligt. I detta låg också enligt utskottetatt de i omröstningen ställda frågorna självfallet måste rymmasinom ramen för den kommunala kompetensen, dvs. gälla ett ämne ivilket fullmäktige har rätt att fatta beslut.Någon möjlighet att nu närmare formalisera självaomröstningsförfarandet genom särskilda bestämmelser härom ikommunallagen fanns inte enligt utskottets mening. Avsikten varinte att sådana omröstningar skulle bli ett ofta förekommandeinslag i den kommunala verksamheten. Kommunerna och landstingenborde enligt utskottet själva i de fall då omröstningar blevaktuella närmare utforma de bestämmelser som regleradeomröstningsförfarandet.I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag(SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning avfolkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för enurholkning av den representativa demokratin. Man ställde siginte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler medhänvisning bl.a. till att avvisatförslag med detta innehåll.I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gavregeringen samma motivering till förslaget om att de äldrereglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskildaförfaranderegler inte skulle införas.Vid utskottets behandling av propositionen (bet. 1990/91:KU38)togs även upp ett antal motioner om bl.a. utvidgning av detkommunala folkomröstningsinstitutet och förfaranderegler. Medhänvisning till att utskottet tidigare avstyrkt motioner avliknande slag , att följtutskottets uppfattning och att det inte kommit fram något somgav utskottet anledning att frångå sina tidigareställningstaganden avstyrktes motionerna. följdeutskottet.I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ettbehov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunalafolkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för attutlösa en folkomröstning, samt kommunens skyldighet attinformera kommuninvånarna om alternativen.6.3.3 hade enligt sina direktiv i uppdragatt inom ramen för sin huvuduppgift -- att överväga olikaåtgärder för att stärka den lokala demokratin och de enskildakommunmedlemmarnas inflytande -- bl.a. se över reglerna förkommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning avdet kommunala folkomröstningsinstitutet.Kommittén lät genomföra en studie av det kommunalafolkomröstningsinstitutets användning sedan införandet ikommunallagen 1977. Resultatet av studien redovisades irapporten inhämta synpunkter från medborgarna -- i tillämpning (SOU 1993:72).Av denna rapport framgår att --1992 harhållits 25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar ochfem opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gälltindelningsärenden.