bet · GH01KU20 · 1994-02-24 00:00:00 — Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ änmyndigheter I betänkandet behandlas proposition 1993/94:113 om förvaringav allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. Ipropositionen föreslås regler om förvaring av allmännahandlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privatregi. Utskottet tillstyrker propositionens förslag om en ändringi tryckfrihetsförordningen. I proposition 1993/94:113 yrkas att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,2. lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organän myndigheter för förvaring,3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),4. lag om ändring i arkivlagen (1990:782).Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har intagits ibilaga till betänkandet. Inledning1.1 BakgrundI en framställning till regeringen hemställdeRiksarkivet att regeringen skulle ta initiativet till en översynav offentlighetslagstiftningen med anledning av dekomplikationer som uppstår i samband med bolagiseringar. Fråganberördes också i departementspromemorian Bolagisering avaffärsverk Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101).De frågor som framställning berörde behandlades ien inom upprättad promemoria Förvaring avallmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (Ds 1993:49).Denna promemoria blev sedan föremål för remissbehandling.1.2 PropositionenI propositionen föreslås regler om förvaring av allmännahandlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privatregi. Enligt nuvarande regler skall de handlingar som finns hosen myndighet när denna upphör överföras till en arkivmyndighet.Detta är enligt propositionen en opraktisk ordning i de fallverksamheten inte upphör när myndigheten läggs ned utan övergårtill att bedrivas i privaträttslig form.Propositionens förslag innebär att ett organ som trätt istället för en myndighet i fortsättningen skall kunna förvara deallmänna handlingarna så länge de behövs hos organet. Undertiden skall handlingarna behandlas på samma sätt som hos denförutvarande myndigheten. Detta innebär att allmänheten skall harätt att ta del av uppgifter i dem och att de skall vårdas ienlighet med arkivlagens regler. Bestämmelserna tas in i ensärskild lag.Vidare skall sekretesslagens regler gälla hos det enskildaorganet såvitt avser dess befattning med de ifrågavarandehandlingarna.I propositionen föreslås införande av en ny paragraf, 2 kap.17 §, i tryckfrihetsförordningen (TF). Genom den nya paragrafenlämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingarfår överlämnas till och förvaras även hos enskilda organ utanatt handlingarna förlorar sin karaktär av att vara allmänna.Regeringen avses bestämma vilka organ som skall ha en sådanuppgift. Såvitt avser kommunala myndigheters verksamhet skallkommun- resp. besluta om överlämnande. Omett enskilt organ med stöd av lag sålunda förvarar allmännahandlingar skall det vid tillämpningen av 2 kap. 12--16 §§jämställas med myndighet i fråga om handlingarna.Vidare föreslås en ny särskild lag om överlämnande av allmännahandlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samtändringar i sekretesslagen och arkivlagen.Eftersom en ändring föreslås i TF kan propositionens förslagträda i kraft tidigast den 1 januari 1995.Propositionen anmäldes i kammare första gången den16 och förutsättningarna för en grundlagsändringenligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen är sålundauppfyllda.Propositionen har inte föranlett några motioner.1.3 Lagrådets yttrandeRegeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.Lagrådet har helt anslutit sig till uppfattningen att i de fall"bolagisering" sker av allmän verksamhet, offentlighetsprincipeninte bör upphöra att gälla beträffande de allmänna handlingarsom övertas av det enskilda organ som skall fortsättaverksamheten. Enligt Lagrådets mening är det också värdefulltatt gällande lagstiftning nu bättre anpassas till den situationsom uppkommit genom att allmän verksamhet alltmer förs över tillenskilda organ.När det gäller de lagtekniska lösningarna har Lagrådetemellertid haft ett flertal invändningar, några av principiellnatur. I första hand gäller invändningarna förslaget till en nyparagraf i 2 kap. TF och de förslag som är en direkt följd avdet förslaget. Lagrådet förordar här i stället en lösning inomramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 §sekretesslagen. I övrigt anser Lagrådet att de remitteradeförslagen med vissa ändringar kan läggas till grund för enreglering av de frågor som aktualiserats.I propositionen anförs att regeringen i lagrådsremissendiskuterade skälen för och emot en förankring i TF av denföreslagna regleringen och då kom till slutsatsen att en sådanborde finnas. Vad Lagrådet anfört uppges inte ändra regeringensuppfattning. Regeringen har därför inte ansett sig beredd attfölja Lagrådet i vad avser frågan om en förankring itryckfrihetsförordningen av den föreslagna regleringen.Lagrådets övriga synpunkter har regeringen till största delenföljt.Nedan redogörs närmare för Lagrådets synpunkter ochregeringens förslag vad avser frågan om en ändring i TF.2. Propositionens förslag om en ny bestämmelse i TF2.1 Gällande bestämmelserI 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingarsoffentlighet. I 3--11 §§ finns regler om innebörden av rättenatt ta del av en allmän handling och i 12--15 §§ om förfarandetnär en begäran framställts om att få ta del av en sådanhandling. I 16 § finns en bestämmelse om hemligstämpling.Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling på begärangenast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på ställetutan avgift till den som önskar ta del av den. Man har ocksårätt att få en kopia mot fastställd avgift. Om någon del av enallmän handling skulle vara sekretessbelagd har man rätt att fåen avskrift eller kopia av den icke sekretessbelagda delen.En begäran att få ta del av en allmän handling skall enligt 2kap. 14 § första stycket TF göras hos den myndighet somförvarar handlingen. Denna myndighet skall enligt grundregeln iandra stycket pröva begäran. Om särskilda skäl föreligger fåremellertid i lag föreskrivas att annan myndighet prövarframställan. Rör det sig om en handling av synnerlig betydelseför rikets säkerhet får även i förordning föreskrivas att endastviss myndighet får pröva begäran. I de nu nämnda fallen skall enbegäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.Viktiga bestämmelser om allmänna handlingar finns även iarkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446).Enligt 11 § arkivlagen skall, när en statlig myndighet läggsner, dess arkiv överlämnas till en arkivmyndighet inom tremånader om inte någon annan myndighet har övertagit den nedlagdamyndighetens verksamhet. Regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer får emellertid föreskriva annat. Enligt14 § gäller samma principer för kommunala arkiv då kommunalamyndigheter läggs ned. I dessa fall är det dock fullmäktige ikommun eller landsting som fattar beslutet.Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) kanförvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening,samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattaruppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Attpröva en begäran om utlämnande av allmän handling är att ansesom myndighetsutövning.Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingarhos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hosde organ som anges i en bilaga till lagen, i den månhandlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilaganangivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagenjämställas med myndighet.2.2 Handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företagI tog ett beslut omhandlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag (prop.1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Beslutetinnebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar ochstiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövarett bestämmande inflytande jämställs med myndigheter när detgäller handlingsoffentligheten. Vidare får enskilda rätt att hosförvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företagatt inte lämna ut företagets handlingar.I sekretesslagen har införts en ny paragraf, 1 kap. 9 §. Iparagrafens första stycke anges de företag som skall omfattas avhandlingsoffentligheten. Det är aktiebolag, handelsbolag,ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommunalaföreträdarna har ett rättsligt bestämmande inflytande. I andrastycket finns en definition av vad som avses med rättsligtbestämmande inflytande i de olika associationsformerna. I tredjestycket finns en bestämmelse om att detsamma skall gälla ocksåbeträffande handlingar som efter medgivande av en kommun ellerett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag,handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser därkommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmandeinflytande. Avsikten med bestämmelsen är att komma till rättamed de problem som kan uppstå vid en sådan förändring iägarstrukturen som medför att företaget faller utanför denföreslagna regleringen. Detta gör det möjligt för företaget attunder myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen ellerlandstinget, för viss bestämd tid behålla vården av dehandlingar som skall anses som allmänna men som övergångsvisbehövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid äratt en omprövning skall ske av behovet av attlåta handlingarna ligga kvar.Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen skall träda i kraftden . I fråga om vissa aktiebolag och ekonomiskaföreningar träder dock bestämmelsen i kraft först den 1 januari1998.Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag somjämställs med myndighet.I proposition 1993/94:48 uppgavs (s. 44) att en fråga som intetogs upp i det lagstiftningsärendet var hur man skulle se påarkivhanteringen vid privatisering av verksamhet ochvad som skulle hända med de allmänna handlingar som behövs i dennya privata verksamheten. Den frågan uppgavs vara föremål förberedning inom Kulturdepartementet.2.3 LagrådsremissenI lagrådsremissen om de nu aktuella lagändringarna anfördesatt en utgångspunkt vid sökandet av en ändamålsenlig regleringbör vara att de allmänna handlingar som finns hos en myndighetden dag den upphör skall omfattas av offentlighetsprincipen ochbestämmelserna i arkivlagen även fortsättningsvis medan dehandlingar som upprättas inom eller kommer in till det nybildadebolaget inte skall göra detta (jfr dock prop. 1993/94:48 omhandlingsoffentlighet i kommunala bolag).En fråga som diskuterades i lagrådsremissen var om regeln i 1kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skulle kunna öppna en vägtill lösning. Bakgrunden till denna bestämmelse angavs vara attoffentlig verksamhet i allt större utsträckning kommit attbedrivas i bolagsform eller i annan associationsrättslig form.Detta medför att principerna om handlingsoffentlighet inte blirtillämpliga i sådan verksamhet. Genom att på detta sätt ge vissaenskilda organ en ställning som motsvarar en myndighets, blirsåledes handlingar, som annars skulle ha varit privata, att ansesom allmänna.I lagrådsremissen anfördes här bl.a. följande.Det problem som här skall lösas är emellertid delvis ettannat. I den situation som diskuteras rör det sig om en stormängd handlingar som är allmänna och som därmed redan omfattasav tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser.Karaktären på dessa handlingar bör nu inte ändras utan derasstatus som allmänna handlingar bör bestå. Dessutom skall senaretillkomna handlingar hos bolaget inte omfattas avoffentlighetsprincipen utan vara det enskilda organets privatahandlingar (jfr dock beträffande vissa kommunala företag prop.1993/94:48). Bolaget kan därför inte som sådant jämställas meden myndighet ens i sådan verksamhet som tas över från enmyndighet. Frågan är i stället här vem som skall förvara dennedlagda myndighetens allmänna handlingar som ettbolag behöver tillgång till dem och vilka skyldigheter som skallfölja med förvaringen. Dessutom bör tilläggas att de bolag somnu diskuteras normalt inte ägnar sig åt myndighetsutövning i sinordinare verksamhet. Således bör en annan rättslig lösningväljas än att låta bolagen omfattas av reglerna i 1 kap. 8 §sekretesslagen.Enligt lagrådsremissen borde en lösning väljas som gör detmöjligt att till de berörda bolagen också överlämna de uppgiftersom ankommit på myndigheten i fråga om prövning avutlämnande av allmänna handlingar enligt TF och sekretesslagen.En sådan lösning skulle enligt remissen ha klara praktiskafördelar. En väg vore därför att på bolaget med stöd av 11 kap.6 § tredje stycket RF lägga de nödvändiga uppgifterna och alltsåge bolaget rätt att göra prövningen. Bolaget skulle då agera ieget namn vid utlämnande av de handlingar som tidigareöverlämnats av myndigheten till bolaget. Eftersom det ocksåskulle innebära en skyldighet för bolaget att utföra prövning,iaktta sekretess och svara för vården måste också debestämmelser i som gäller åligganden för enskilda iakttas,dvs. skyldigheten måste läggas fast i lag.En sådan lösning skulle enligt lagrådsremissen leda till atthandlingarna inte längre skall anses förvarade hos myndigheten.Eftersom det är hos den förvarande myndigheten som en ansökan omutfående av en allmän handling skall göras enligt 2 kap. 14 §TF, bör anpassas till den nya ordningen. Ilagrådsremissen föreslogs införande av en ny paragraf i 2 kap.TF.2.4 Lagrådets synpunkterEnligt Lagrådets mening finns det inget behov av denföreslagna nya paragrafen i TF. Lagrådet framhåller att detredan i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen finns enetablerad ordning för hur principen om allmänna handlingarsoffentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs iprivaträttsliga former. I detta sammanhang nämner Lagrådet attsystemet enligt 1 kap. 8 § andra stycket i huvudsakanvänts i fråga om handlingar hos organ som i viss utsträckninganförtrotts viss myndighetsutövning. Men sedan numerahar antagit förslaget till ny lydelse av 1 kap. 9 §sekretesslagen kommer systemet att få ett avsevärt vidgattillämpningsområde. Bl.a. kommer det att gälla i fråga omhandlingar hos kommunala och landstingskommunala bolag,ekonomiska föreningar och stiftelser.Lagrådet tillägger att den i remissen föreslagna regleringen,såvitt nu kan överblickas, inte är lättare att tillämpa ellerleder till andra resultat än den redan etablerade ordningen.Enligt Lagrådet kan det givetvis inte vara till fördel förintresset av överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen attha två sakligt sett, troligen identiska system vid sidan avvarandra. Särskilt på det kommunala området kan enligt Lagrådeten sådan ordning föranleda onödiga svårigheter. Om en kommunbeslutar att viss verksamhet skall drivas av ett organ somomfattas av den föreslagna nya 1 kap. 9 § sekretesslagen blirsålunda enligt Lagrådet två olika regelsystem tillämpliga påorganets handlingar.Mot bakgrund härav finner Lagrådet att det inte föreliggertillräckligt starka skäl för den föreslagna grundlagsändringen.I stället bör syftet med förslaget tillgodoses inom ramen för enordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.För den händelse den i remissen föreslagna ändringen ändågenomförs, har Lagrådet i sitt yttrande vissa synpunkter påutformningen. Dessa synpunkter anges nedan i samband medredogörelsen för propositionens förslag.2.5 PropositionenUtgångspunkten för den föreslagna regleringen har enligtpropositionen varit att allmänna handlingar inte bör förlora sinkaraktär av allmänna handlingar när de utnyttjas ienskild verksamhet som kan sägas utgöra fortsättningen på enmyndighets verksamhet samt att bolagen skall kunna förvarasådana handlingar på eget ansvar med möjlighet till fortsattinsyn och god arkivvård. En reglering bör inte ske som skulleinnebära att en oöverskådligt stor samling allmänna handlingarskulle upphöra att vara allmänna handlingar på grund avplaceringen hos de nya bolagen.Regeringen kan inte helt instämma i Lagrådets synsätt att den,som Lagrådet uttrycker det, etablerade ordningen enligt 1 kap. 8§ sekretesslagen vore lämpligare. Syftet med regleringen isekretesslagen är enligt propositionen att skapa ett system sommedger insyn i privaträttsliga subjekt som framåt i tiden skallbedriva verksamhet med offentligrättsliga inslag och där dåsamma principiella rätt till insyn bör finnas som ioffentligrättslig verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Den ipropositionen diskuterade regleringen anges ha ett annat syfte,nämligen att inte omintetgöra den insyn i och den skyldighettill tillvaratagande av arkiv som en gång funnits, närverksamheten övergår i former som inte skall vara föremål förinsyn och offentligrättslig arkivreglering. Det eventuellabehovet av insyn i de aktuella bolagens framtida verksamhet tasinte upp i sammanhanget.Enligt regeringen uppnår man den enklaste regleringen genomatt låta det system som gällt för de ifrågavarandehandlingarna fortsätta att gälla även . Såvitt gällerde kommunala bolag som omfattas av den nya regleringen i 1 kap.9 § sekretesslagen kommer det att innebära två system.Enligt propositionen blir det för de stora statligamyndigheter som övergått till bolagsform enklare och klarare omde allmänna handlingarna inte ändrar karaktär utan fortsätteratt omfattas av samma regelsystem som gällt. Det gårinte heller enligt propositionen att bortse från den merpraktiskt betonade synpunkten att respekten för regelsystemettorde bli större om handlingarna alltjämt är allmännahandlingar. Motivet för lagstiftningen är ju i främsta rummetatt de intressen som motiverar arkivvården inte skall trädas förnär vid en bolagisering.Även om regeringen har förståelse för de argument som Lagrådetfört fram anser regeringen sålunda att en ändring av TF börgenomföras. I propositionen framhålls dock att ändringen endasttar sikte på den nu angivna situationen, nämligen att allmännahandlingar skall kunna överföras till bolag som övertagitmyndighetsuppgifter. Någon ändring av de principer somutvecklats på detta område i övrigt bör ärendet inte föranleda.Vad gäller förslaget till utformning av den nya bestämmelsen iTF ansåg Lagrådet att efter ordet "förvaring" i första meningenskulle tilläggas orden "och förvaras där" för att förslagetssyfte skulle tillgodoses. Regeringen anser inte detta tilläggvara behövligt. Däremot har efter förslag av Lagrådet ordet"därigenom" tillagts i meningen.2.6 Utskottets bedömningUtskottet delar regeringens bedömning att en ändring avtryckfrihetsförordningen bör göras. Propositionens förslag idenna del tillstyrks av utskottet.3. Propositionens lagförslag i övrigtI propositionen föreslås en särskild lag om förvaring avallmänna handlingar hos enskilda organ. Vidare föreslåsändringar i arkivlagen och sekretesslagen.Utskottet har ingen erinran mot förslagen. De är dock beroendeav att ändringen av tryckfrihetsförordningen genomförs och bördärför antas först i samband med att slutligt antarförslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Utskottet hemställeratt som vilande antar regeringens förslag till lagom ändring i tryckfrihetsförordningen.Stockholm den 24 februari 1994På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), (), CatarinaRönnung (s), (), (),(), (), (),(), (nyd), (m), () och ().Propositionens lagförslag1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Förslag till lag om överlämnande av allmänna handlingartill andra organ än myndigheter för förvaring3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)4. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)