bet · GI01UU8 · 1994-12-08 00:00:00 — Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner När inträder som medlem i EU kommer EG:s rättsakteratt bli gällande rätt i . EG-förordningar är direkttillämpliga i varje medlemsstat. Detta innebär bl.a. att deEG-förordningar om ekonomiska sanktioner som är i kraft vidtidpunkten för den svenska anslutningen blir direkt tillämpligai . Förordningarna innehåller uppmaningar tillmedlemsstaterna att förse dem med nationella påföljder.Utskottet behandlar i detta betänkande ett regeringsförslag(proposition 1994/95:97) om ändring i lagen (1971:176) om vissainternationella sanktioner (sanktionslagen) med anledning avsvenskt medlemskap i den europeiska unionen. De föreslagnaändringarna i sanktionslagen avser bestämmelser om påföljder föröverträdelse av de förordningar om ekonomiska sanktioner som EGbeslutat om med anledning av beslut som antagits i Förentanationernas säkerhetsråd. Lagändringarna föreslås träda i kraftden 1 januari 1995.Utskottet tillstyrker propositionens förslag såvitt avser deföreslagna ändringarna i sanktionslagen. Med avvikelse avpropositionens förslag till ikraftträdande föreslår utskottetändring med den innebörden att lagändringarna träder i kraftsamtidigt med lag (1994:000) med anledning av Sverigesanslutning till Europeiska unionen. I proposition 1994/95:97 föreslår regeringen() att antar det i propositionenframlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1971:176) omvissa internationella sanktioner.Lagrådets yttrande har inhämtats över lagändringsförslagen ochfinns bifogat på s. 25--27 i propositionen. Regeringen haransett sig inte kunna följa Lagrådets förslag till ändringar somavsåg ändringarna i 11 och i 16 §§ i sanktionslagen, varom meranedan under rubriken fogas till betänkandet, se bilaga.Lagändringarna föreslås träda i kraft . BakgrundEnligt kapitel VII i stadga kan FN:ssäkerhetsråd under vissa förhållanden anta resolutioner omsanktioner av icke militär natur, dvs. sådana sanktioner somenligt artikel 41 icke innebär bruk av vapenmakt, som måbefinnas nödvändiga i syfte att upprätthålla eller återställainternationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan ges iform av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som ärmedlem i FN är enligt organisationens stadga skyldig att godtaoch verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådanasanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast enuppmaning till FN:s medlemsstater utan beslutets bindande kraft.För att möjliggöra snabba åtgärder, då sådana påkallas medanledning av ett beslut eller en rekommendation som harmeddelats av , beslöt om enlag (1971:176) om vissa internationella sanktioner(sanktionslagen). Lagen är en s.k. fullmaktslag som formellt äri kraft men som i huvudsak endast kan tillämpas för attfullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Detankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tillämpas.Enligt 1 § får regeringen, i den mån det påkallas med anledningav beslut, som fattats eller rekommendation som har antagits avFN:s säkerhetsråd, förordna att vissa i lagen närmare angivnaåtgärder (bestämmelserna i 3--8 §§) skall vidtas mot stat ellerområde som gjorts till föremål för icke militära sanktioner. Isamma paragraf, tredje stycket, stadgas att regeringensförordnande att tillämpa lagen skall underställas riksdagensprövning inom en månad från förordnandet. Genom en lagändring(prop. 1992/93:57, bet. 1992/93:UU4, rskr. 1992/93:51) somträdde i kraft får regeringen också förordnaom sanktioner om samarbetet med den europeiska gemenskapen (EG)eller inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) för attfrämja internationell fred och säkerhet påkallar det och om detär ett svenskt intresse att åtgärder införs utan dröjsmål.För närvarande tillämpas sanktionslagen genom regeringensförordningar som godkänt mot fem stater. Dessa ärIrak, , ""(), såvitt avser UNITA ochBosnien-Hercegovina såvitt avser områden under bosnisk-serbiskastyrkors kontroll. Till tillämpades också sanktionslagenmot . beslöt attunder vissa förutsättningar upphäva handelsembargot mot Haiti.Dessa förutsättningar har uppfyllts, och sanktionerna hardärför upphävts med verkan från . Regeringensförordnande i fråga om upphävdes således (jfrprop. 1994/95:24, bet. 1994/95:UU4, rskr. 1994/95:18).Ekonomiska sanktioner mot samma målstater och målområden harinförts inom EU. En närmare redogörelse härför lämnas ipropositionen, s. 9--13. Av denna redogörelse framgår att resp.EG-förordning uppmanar medlemsstaterna att bestämma om depåföljder som skall tillämpas för överträdelse avbestämmelserna. Vad gäller kvarstår i EG:ssanktionsförordning förbudet att tillgodose haitiskarättsanspråk.Regeringen beslöt att tillkalla ensärskild utredare med uppgift att se över sanktionslagen medsyftet att modernisera och tekniskt anpassa det svenskaregelsystemet till de krav omvärlden ställer. Av propositionenframgår att utredningen () fick iuppdrag att bl.a. beakta vilka konsekvenser ett svensktmedlemskap i kunde medföra för den tekniska utformningen avdet svenska regelverket. Utredningen fick också till uppgift attföreslå ändringar som påkallas av detta.Svenska folket röstade i en folkomröstning den 13 november1994 för ett medlemskap i (52,ja, nej och 0,9 %blanka), vilket innebär att efter godkännandeav anslutningsfördraget är berett att inträda som medlem i EU.Vid svenskt medlemskap i kommer delar av den svenskasanktionslagstiftningen inte längre att kunna tillämpas. Iavvaktan på betänkande måste därförredan nu frågan om kompletterande ansvarsbestämmelser till EG:srättsakter tas upp särskilt. Gemenskapsrätten (EG-rätten) harföreträde framför nationell rätt. Detta medför att det inte ärmöjligt för en medlemsstat att åsidosätta EG-rätten genom attlagstifta nationellt på ett område som regleras avgemenskapsrätten. Ekonomiska sanktioner regleras till stor delgenom EG:s normgivning i form av förordningar. En EG-förordningär direkt tillämplig rätt i medlemsstaterna. Motsvarande svenskanationella bestämmelser får då inte tillämpas. I vissa delarkrävs dock även i fortsättningen nationella regler, exempelvispå områden där gemenskapen saknar kompetens. Detta gäller föransvarsbestämmelserna. Det åligger EU:s medlemsstater attförsäkra sig om att deras medborgare respekterar EG-rätten.Detta följer bl.a. av solidaritetsprincipen i artikel 5 iRomfördraget: "Medlemsstaterna skall vidta alla lämpligaåtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa attde skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller avåtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner." Detsvenska EU-medlemskapet kräver sålunda att bestämmelser ompåföljder för överträdelse av EG-fördningarna om ekonomiskasanktioner måste föreligga vid dagen för anslutningen.Av propositionen, som innehåller förslag härom, framgår attberedningsarbetet i detta avseende skett i nära samarbete medsanktionslagsutredningen och att synpunkter inhämtats frånRiksåklagaren, samt från Generaltullstyrelsenoch Kommerskollegium.Sanktionsinstrumentet inom EUI artikel J, avdelning V, i finnsbestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik(GUSP). Artikeln behandlar utförligt samarbetets syften,omfattning och beslutsformer. Artikel J.2 innebär attmedlemsstaterna fastställer en gemensam ståndpunkt, vilkendärefter skall samordnas inom internationella organisationer ochpå internationella konferenser. Sådant beslut fattas alltidenhälligt av . Artikel J.3 avser beslut omgemensamma aktioner i de frågor som omfattas av utrikes- ochsäkerhetspolitiken. skall på grundval av allmännariktlinjer från det besluta att en fråga skallbli föremål för en gemensam aktion. Även ett sådant beslut måstevara enhälligt. Rådet kan dock med enhälligt beslut avgöra vilkafrågor under den gemensamma aktionens förlopp som kan avgörasmed kvalificerad majoritet. I beslutet skall anges bl.a.aktionens exakta omfattning, mål, tidsram, medel ochförfaranden. Beslut om sanktioner är under Maastrichtfördragetutrikespolitiska beslut. Samarbetet på det utrikes- ochsäkerhetspolitiska området är bindande för medlemsstaterna.I artikel 228a (införd genomMaastrichtfördraget) regleras frågan hur ett beslut omekonomiska sanktioner inom GUSP skall omvandlas till åtgärderunder EU:s s.k. första pelare, vilken omfattar EG:snormgivningsmakt. Artikeln förutsätter att en gemensamståndpunkt eller en gemensam aktion om sanktioner antagitsenligt artikel J.2 eller J.3.Enligt artikel , punkt 1 (införd genomMaastrichtfördraget) får i enlighet medförfarandet i artikel 228a besluta om inskränkningar i förbudenmot restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Densituation som avses är, då beslut om inskränkningar av deekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länderfattas enligt bestämmelserna för den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken. Även åtgärder enligt artikel förstapunkten förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller aktion omsanktioner enligt artikel J.2 eller J.3 antagits.Sverige och EG:s sanktionerFN:s säkerhetsråds sanktioner införlivas i gemenskapen sålångt dess kompetens sträcker sig genom EG-förordningar. Dessaär så snart EG utfärdat en förordning i ämnet som trätt i kraftdirekt tillämpliga i varje EU-medlemsstat. Som framgått ovan ärinte någon nationell lagstiftningsåtgärd tillåten i de frågorsom regleras av EG-förordningarna. Av propositionen framgår attförordningarna inte täcker alla delar av säkerhetsrådetsbeslutade sanktioner. Nationella lagstiftningsåtgärder är därförerforderliga. Så är t.ex. fallet vad gäller vapenembargo.EG-kompetensen har genom utökats så att denomfattar t.ex. frysning av tillgångar och alla tjänster, såvälfinansiella som icke finansiella. Däremot omfattas inte allmännastraffrättsliga bestämmelser, vilket således är en exklusivnationell kompetens.Det framgår av propositionen att det i EG:ssanktionsförordningar finns artiklar som anmodar varje enskildmedlemsstat inom gemenskapen att nationellt bestämma depåföljder som skall införas för överträdelser av bestämmelserna.I propositionen nämns också att det i rådsförordning (EEG) nr990/93 av mot artiklar som anmodar medlemsstaternas behörigamyndigheter att beslagta egendom som kan vara föremål för brottsamt en föreskrift till medlemsstaterna att dessa vid fastställtbrott mot sanktionsbestämmelserna får förverka egendomen.Innehållet i denna EG-förordning visar också på behovet avsvenska kompletterande regler, vilka kräver lagform.Det ankommer på medlemsstaterna själva att besluta om medlenför att beivra brott. kan alltså i princip välja vilkentyp av straffåtgärd det bör bli fråga om och omfattningen avåtgärden i fråga. Det är emellertid viktigt att det inte uppstårinkonsekvenser i det svenska straff- och sanktionssystemet.Enligt propositionen har fastställt allmännaprinciper som den anser bör gälla som grund för medlemsstaternasval av straffåtgärder. Medlemsstaterna skall se till attöverträdelser av EG-rätten sanktioneras i enlighet med liknandemateriella och processuella bestämmelser som gäller föröverträdelser av nationell rätt av samma slag. Under allaomständigheter skall straffåtgärderna enligt domstolen varaeffektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och haavskräckande effekt.I propositionen nämns också att har en förpliktelsegentemot FN och säkerhetsrådets bindande resolutioner omsanktioner. Som exempel tar propositionen upp resolution nr 820(1993) om sanktioner mot ""() punkt 19 som direkt uppmanar FN:smedlemsstater att vidta rättsliga åtgärder mot personer ochföretag som överträder resolutionens bestämmelser och att ådömalämpliga påföljder. Överträdelser av bestämmelserna i deförordningar om sanktioner som är i kraft i är ocksåstraffsanktionerade.LagförslagetRegeringens förslag är, som framgått ovan, föranlett avSveriges medlemskap i unionen. I propositionenföreslås att påföljdsbestämmelserna i sanktionslagen (1971:176)också görs tillämpliga på EG-förordningar om ekonomiskasanktioner som utfärdats med anledning av beslut ellerrekommendation som antagits av iöverensstämmelse med FN:s stadga. Vidare föreslår regeringen attbeteckningarna på EG:s förordningar skall ges till känna iSvensk författningssamling.Överträdelser mot sanktionsbestämmelserna regleras i 11 §första stycket sanktionslagen. Motiven för ansvarsbestämmelsernafinns i proposition 1971:77 med förslag till lag om vissainternationella sanktioner, m.m., s. 82--92. Paragrafen är etts.k. blankettstraffbud, som får sitt innehåll genom de reglerden hänvisar till. Dessa regler återfinns i de enskildaregeringsförordningarna som införts med tillämpning av lagen. DåEG:s förordningar har samma grund som de svenskasanktionsbestämmelserna, dvs. av beslutadeeller rekommenderade ekonomiska sanktioner, är det, enligtföreliggande proposition, en naturlig följd attstraffbestämmelserna till dessa har samma innehåll som det somredan gäller för vår nationella reglering.Genom hänvisningen i sanktionslagens nuvarandestraffbestämmelse till lagens materiella bestämmelser, på vilkade enskilda sanktionsförordningarna bygger, anknyts debestämmelser som kan komma att tillämpas i det enskilda fallet.Det innebär också att de enskilda sanktionsförordningarna redanfrån det de trätt i kraft är försedda med påföljdsbestämmelser.För de EG:s förordningar som grundas på FN:s säkerhetsrådsbeslut och rekommendationer gäller också att de kan beslutassnabbt. Därigenom uppstår samma behov av att straffbestämmelserfinns nationellt som EG-förordningen träder i kraft. Ipropositionen föreslås därför att straffbestämmelsen utformasmed mönster från vad som redan gäller enligt 11 §sanktionslagen. På så sätt finns en enda typ avstraffbestämmelse för hela det ekonomiska sanktionsområdet.I propositionen påpekas vidare att varje enskild förordning omekonomiska sanktioner ofta kräver någon form av nationellakompletterande föreskrifter. Dessa kan utfärdas av regeringenmed stöd av bemyndigandena i sanktionslagen. I sådanaföreskrifter kan hänvisas till den aktuella förordningen.I sanktionslagens 12 och 13 §§ finns bestämmelser omförverkande på grund av brott mot lagen. I propositionen angesatt det får anses vara lika angeläget att möjligheten tillförverkande finns även på grund av brott mot sanktionerbeslutade av EG. Genom att låta bestämmelserna i 12 och 13 §§även omfatta förordningarna om ekonomiska sanktioner tillgodoseskravet på sådan åtgärd.I propositionen föreslås också att bestämmelserna i 13--19 §§lagen (1960:418) om straff för varusmuggling görs tillämpliga påbrott mot bestämmelserna i förordningar om ekonomiskasanktioner.Lagrådets yttrandeDe svenska författningarna kungörs i Svenskförfattningssamling (SFS). EG:s rådsförordningar kungörs iEuropeiska gemenskapens officiella tidning (EGT). Den utkommersamtidigt på alla medlemsstaternas språk. Det grundlägganderättssäkerhetskravet på publicering av för enskilda bindandenormer uppfylls genom publiceringen i EGT. Enligt propositionenär det i föreliggande lagförslag fråga om att görastraffbestämmelserna tillämpliga inte endast på redan beslutadeEG-förordningar med anledning av FN-sanktioner utan även påframtida sådana. Dessa förordningar kan följaktligen inte räknasupp i lagen då de ännu inte är publicerade i EGT. Regeringenföreslog därför, vilket framgår av lagrådsremissen, attregeringen i SFS skulle ge till känna vilka förordningar omekonomiska sanktioner som beslutats och utfärdats av EG medanledning av beslut och rekommendationer av anför i sitt yttrande (se bilaga 2 i propositionen, s.25 f.) att införandet av ett tillkännagivande i SFS rörandeEG-förordningar som också kommer att omfatta de nationellastraffbestämmelserna kan ge en felaktig bild av EG-rätten ochför tankarna till att EG-förordningar skall eller kan genomförastill svensk rätt genom nationell lagstiftning. Härutöver skulleregeln, anser Lagrådet, kunna skapa tveksamhet om närstraffbestämmelsen kan tillämpas i det fall att kungörandet avnya EG-förordningar i SFS kommer senare än kungörandet i EGT.Bestämmelsen i 24 kap. 9 § om straffrihet för densom begår en straffbar gärning i villfarelse rörande desstillåtlighet gäller bl.a. om fel förekommit vid kungörandet.Lagrådet föreslår mot denna bakgrund att stycket omtillkännagivande utgår.Regeringen anser att det föreslagna tillkännagivandet inte äratt jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.Regeringen anför i propositionen att den är väl medveten om attdet, såsom Lagrådet också angett, är förbjudet förmedlemsstaterna att införliva EG-förordningar med nationell rättgenom någon form av normgivning. Det tillkännagivande somåsyftas innebär inte någon normgivning utan endast att det i SFStas in en upplysning till en vid krets berörda om beteckningarnapå det slag av EG-förordningar som beskrivs istraffbestämmelsen. Detta eftersom det inte är möjligt attdirekt i lagen ange beteckningarna på de aktuellaEG-förordningarna. I propositionen betonas att den nu aktuellalagregleringens karaktär och konstruktion kan anses motivera detsärskilda kravet på information. EG-förordningarna kommer genomett sådant tillkännagivande varken att införlivas med svenskrätt eller kungöras i SFS. Syftet med straffbestämmelsen är,enligt propositionen, att den, oberoende av regeringenstillkännagivande i SFS, skall vara direkt tillämplig på brottmot förbud som meddelats i det slag av EG-förordningar som ärbeskrivna i 11 § andra stycket i lagförslaget.Regeringen instämmer i vad Lagrådet uttalat så till vida attbestämmelsen såsom den formulerats i lagrådsremissen kan vållamissförstånd. För att undvika att bestämmelsen tolkas på detsättet bör den formuleras om och tas in som lagens sistaparagraf (17 §).Utskottets ställningstagandeSverige kommer att vara medlem i EU. att de EG-förordningar om ekonomiska sanktioner som är ikraft vid det svenska inträdet blir direkt tillämpliga iSverige. EG-förordningarna innehåller uppmaningar tillmedlemsstaterna att förse dessa förordningar med nationellapåföljder. Regeringen föreslår därför ändringar i sanktionslagenså att den omfattar påföljder för överträdelse av EG:sförordningar i ämnet.Artikel 189 i (lydelse enligtMaastrichtfördraget) föreskriver att EG:s förordningar harallmän giltighet. De är till alla delar bindande och direkttillämpliga i varje medlemsstat. Utskottet konstaterar att EG:sförordningar offentliggörs i Europeiska gemenskapens officiellatidning (EGT). Ett kungörande av en EG-förordning på detta sättfår således samma offentlighet i som den form avkungörande som sker i ().Utskottet konstaterar vidare att det är förbjudet förmedlemsstaterna att inkorporera EG:s förordningar i nationellrätt.Regeringen föreslår att sanktionslagen förses med enbestämmelse som innebär att regeringen i Svenskförfattningssamling skall tillkännage vilka förordningar omekonomiska sanktioner som beslutats av EG. Med anledning av defarhågor som uttrycks i Lagrådets yttrande (s. 25--26 ipropositionen) över detta förslag får utskottet anföra följande.Utskottet har förståelse för Lagrådets synpunkter i dettaavseende. En lag som anger att regeringen skall tillkännageEG-förordningarna i SFS skulle för den enskilde kunna uppfattassom att straffbestämmelsen bleve gällande först när den därgivits till känna och därmed också förespegla att ett behov avinförlivande i svensk lag föreligger. Utskottet vill därförunderstryka att regeringens nu aktuella förslag, som innebär atten bestämmelse om tillkännagivande i SFS införs i en särskildparagraf (17 §), inte skall anses som ett slags införlivande isvensk rätt. Tillämplighet av en EG-sanktionsförordning är inteavhängig en publicering i SFS.Utskottet uppfattar vidare regeringens förslag i dettahänseende så att metoden valts med tanke på sanktionslagensspeciella karaktär och konstruktion, som bl.a. innebär attstraffbestämmelser finns i sanktionslagen till senare utfärdadeEG-förordningar i ämnet. Detta kan inte anses få prejudicerandeeffekt när det gäller andra EG-förordningar vilka innehållerkrav på nationella påföljdsbestämmelser.Utskottet anser att det är angeläget att lagstiftaren är såtydlig som möjligt utan att för den skull göra ingrepp iEG-rätten. Enligt vad utskottet inhämtat kommer EGT från trycketi alla språkversioner . När inträtt somEU-medlem kommer EGT att innehålla beslutade EG-förordningar påsvenska. Detta förfarande kommer i vad avser EG-förordningar dåatt vara likställt med ett kungörande av svensk författning iSvensk författningssamling.Sammanfattningsvis betraktar utskottet regeringens förslag vadavser paragraf 17 som föranlett av sanktionslagens konstruktionoch inte som uttryck för en allmän princip.Vad gäller propositionens övriga förslag finner utskottetdessa väl avvägda varför även de tillstyrks.Utskottet noterar i detta sammanhang att den tillsattaSanktionslagsutredningen har i uppdrag att göra en allmänöversyn av lagen.Med anledning av att tidpunkten för lagändringarnasikraftträdande i propositionen är knuten till den dag då lagen(1994:000) med anledning av anslutning till Europeiskaunionen skall träda i kraft föreslår utskottet ändring vad avserikraftträdande på det sätt som framgår av utskottets hemställan.Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast enbordläggning. Utskottet hemställerbeträffande ändring i sanktionslagenatt antar regeringens i proposition 1994/95:97framlagda förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) omvissa internationella sanktioner med den ändringen attikraftträdandebestämmelsen erhåller följande lydelse:"Denna lag träder i kraft med lag (1994:000) medanledning av anslutning till Europeiska unionen. "den 8 december 1994På utrikesutskottets vägnarMargaretha af UgglasI beslutet har deltagit: (), (), (), (),(), (), (), (), (), (),(), (), (),(), () och ().Propositionens lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext.