bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — Ett av de avgörande skälen föratt införliva konventionen är enligt regeringen också att påområdet för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellanEuropas stater och på så sätt ytterligare markera denvärdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det enligtregeringen givet att det är just den gemensamma fördragstextensom skall ges rättsverkan i Sverige.Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden attEuropakonventionen nu skall inkorporeras i den svenska rätten.Som redan nämnts innehåller det första tilläggsprotokollet iartikel 2 en bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rättentill undervisning. Vidare föreskrivs i artikelns andra mening attvid utövandet av den verksamhet staten kan påta sig i fråga omuppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnasrätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisningsom står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa ochfilosofiska övertygelse. Som också har nämnts i det föregåendehar gjort ett förbehåll mot andra meningen i artikeln.Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar rätt att underhänvisning till sin filosofiska övertygelse erhålla befrielsefrån viss skolundervisning för sina barn. Inte heller kundeSverige medge föräldrar rätt att för sina barn erhålla befrielsefrån skyldigheten att delta i kristendomsundervisning såvida intebarnen hade en annan trosbekännelse än och fördessa var anordnad tillfredsställande religionsundervisning.Regeringens förslag till inkorporering innebär att artikelnkommer att gälla som lag här i landet och regeringen anser därföratt den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 iförsta tilläggsprotokollet bör återtas. I sina skäl pekarregeringen på ett avgörande från domstolen för de mänskligarättigheterna och ett annat avgörande från den europeiskakommissionen för mänskliga rättigheterna.Domstolen hade uttalat att varje stat i princip hade rätt attsjälv bestämma läroplanens innehåll och utformning och att ingethindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolanbedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiellafrån religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge somundervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt ochpluralistiskt sätt. Kommissionen hade för sin del uttalat attföreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiskaövertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första meningsom föreskriver att "ingen må förvägras rätten tillundervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder ochdominerar artikeln måste enligt kommissionen slutsatsen dras attföräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den intestått i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning.Det innebär att föräldrar inte på grund av sin rätt tillövertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.Regeringen förklarar att den fäster avgörande vikt vid detallmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att detgrundläggande är barnets rätt till undervisning och attföräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses iljuset härav. Mot den bakgrunden måste det enligt regeringensaknas anledning att befara att en återkallelse av den svenskareservationen skulle kunna medföra att utrymme ges försärlösningar som riskerar att öka segregeringen och reduceraförutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse idet svenska samhället.MotionernaI de under den allmänna motionstiden väckta motionerna1992/93:K202 av () och 1992/93:K207 yrkande5 av m.fl. (v) förespråkas ett införlivande av deneuropeiska konventionen om mänskliga rättigheter med svensk rätt.I motion 1993/94:K214 av m.fl. (nyd) räknarmotionärerna upp statliga organ som alla har det gemensamt attordet "nämnd" ingår i namnet. Motionärerna anför därefter att manbör göra en inventering och genomlysning av alla statliga nämnderoch deras verksamhet i ljuset av Europakonventionensinkorporering i svensk rätt.Utskottets bedömningI likhet med regeringen anser utskottet att nu fullt utskall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna,såsom dessa manifesteras i , komma till uttrycki svensk rätt. Som regeringen anför är ett av de avgörande skälenför att införliva konventionen att skapa rättslikhet mellanEuropas stater på området för mänskliga rättigheter och på såsätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med dettasynsätt är det givet att det är den gemensamma fördragstexten somskall ges rättsverkan.Utskottet vill liksom regeringen också tillägga att en önskvärdoch nödvändig följd av en inkorporering torde bli en ökadbetydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- ochrättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågorsom rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av attkonventionens originaltexter inkorporeras.Utskottet tillstyrker således regeringens förslag attEuropakonventionen skall inkorporeras i den svenska rätten.Därmed tillgodoses syftena med motionerna 1992/93:K202 och1992/93:K207 yrkande 5.Utskottets ställningstagande innebär att utskottet inte harnågon erinran mot regeringens bedömning när det gäller ettåtertagande av den svenska reservationen mot andra meningen iartikel 2 i första tilläggsprotokollet.Som framgått av det föregående har löpande anpassat sigtill konventionens krav och detta har haft betydelse för denstatliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Lagen(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan sessom ett exempel på detta. I sitt fortsatta arbete har vidare till uppgift att överväga en utbyggnad avden svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut. Mot denangivna bakgrunden är en sådan särskild utredning av statliganämnder och deras verksamhet som förespråkas i motion1993/94:K214 inte nödvändig. Utskottet avstyrker därför motionen.Europakonventionens konstitutionella ställning efter eninkorporeringNågra konstitutionella principerBestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap.regeringsformen utgår från att en författning av högrekonstitutionell valör har företräde framför en författning avlägre konstitutionell valör. Det innebär att grundlag harföreträde framför vanlig lag, att lag har företräde framförregeringsförordning och att regeringsförordning har företrädeframför myndighetsföreskrifter. Genom denna hierarkiska ordninglöses konflikter mellan författningar på olika konstitutionellnivå.Vid konflikter mellan författningar på samma konstitutionellanivå gäller som regel att en senare meddelad författning tar överen äldre författning enligt principen lex posterior derogatlegi priori. En annan princip -- principen om lex specialis-- är att en författning som reglerar ett speciellt förhållandehar företräde framför en författning av allmännare karaktär.Den omständigheten att en författning grundar sig på ettinternationellt avtal innebär i sig inte att den har företrädeframför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dockatt våra författningar är förenliga med våra internationellaåtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda,s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning.PropositionenRegeringen förklarar sig dela Fri- och rättighetskommitténsuppfattning att inkorporeringen skall ske genom vanlig lag.Regler om mänskliga fri- och rättigheter är visserligen av sådanvikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I 2 kap.regeringsformen finns dock redan en omfattande reglering av fri-och rättigheter som är inspirerad av Europakonventionen.Regeringen anser att det bör undvikas att en inkorporering pågrundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionellanivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.Regeringen föreslår därför att inkorporerasgenom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelsesom konventionen har föreslås att en ny bestämmelse införs iregeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift intefår meddelas i strid med åtaganden på grund avkonventionen.Regeringen förklarar sig också dela kommitténs uppfattning attdet även efter en inkorporering av liksomhittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande setill att den svenska rätten stämmer överens med konventionensbestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårtdemokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftandeoch dömande makten inte rubbas. Regeringen anför att det är enuppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av deninhemska rätten som kan vara påkallade.Även om det generellt sett är så att det inte finns någramotsättningar mellan en inkorporerad Europakonventionsbestämmelser och annan lagstiftning, kan det enligt regeringeninte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kanifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Regeringen ställerfrågan hur en sådan konflikt mellan sinsemellan motstridigalagregler skall lösas. Regeringen pekar på att kommittén harförordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en nygrundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte fårmeddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta enkonventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd avlagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringenförklarar att den för sin del anser att en bestämmelse som denkommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel iregeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionenhar och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till attförstärka. Visserligen är bestämmelsen uttryckligen riktad endasttill lagstiftaren. Regeringen anför att det naturligtvis är ettgenerellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagarsom strider mot våra folkrättsliga förpliktelser. Regeringenpekar emellertid på att kommittén också har anfört att domstolaroch myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet atttillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen.Det är enligt regeringens mening viktigt att, om det osannolikaskulle inträffa att väljer att lagstifta iuttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kansättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Regeringen anföratt det därför är angeläget att genom en grundlagsregel gemöjlighet till lagprövning.Regeringen anför vidare att det dock måstetillfogas att konventionens tillämpning i givetvis intebör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringenav konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagnabestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på detförhållandet. Regeringen anför att konventionen således inte gesgrundlags status genom det föreslagna stadgandet och att inteheller någon ny nivå i hierarkin, mellan vanlig lag och grundlag,tillskapas. Enligt regeringen innebär det att i fall av verkligeller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag -- ochmotstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsättsi lagprövningsregeln -- måste konflikten lösas genom lagtolkningeller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.Vid remissbehandlingen av kommittéförslaget har flera instanseringående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skallinordnas i vår rättsordning liksom frågan vad kommitténs förslagi denna del får för effekt. Från flera håll har uttalatsbetänkligheter mot kommittéförslaget. Några instanser, däriblandHögsta domstolens ledamöter, har avstyrkt förslaget till särskildgrundlagsregel. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter om inteden föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle ökakonventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelseskulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan tvåsvenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot enligtHögsta domstolens ledamöter kunna leda till att eventuellakonflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilkettill följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 §regeringsformen skulle kunna medföra att konventionen fick enmera begränsad betydelse i sådana situationer.Högsta domstolens ledamöter berör också principen om lexspecialis och anför att en tillämpning härav i många fall skulleleda till att den svenska lagen gavs företräde, eftersombestämmelserna i denna lag ofta måste ses som lex specialis iförhållande till de mera allmänt utformadekonventionsbestämmelserna. En tredje princip, som enligt Högstadomstolens ledamöter skulle kunna vägas in i den tänktasituationen, är att en konvention om mänskliga rättigheter, ävenom den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanliglag, ändå på grund av sin speciella karaktär bör ges en särskildvikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser.Mot bakgrund av de farhågor om tillämpningsproblem som sålundaförts fram redogör regeringen för principer som kan bli aktuellaom det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelseroch inhemska lagregler. Regeringen tar därvid upp tillämpningenav principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna omlex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att Högstadomstolens ledamöter hade pekat på att ytterligare en principskulle kunna vägas in i en konfliktsituation. I propositionenanför regeringen att det synsätt som Högsta domstolens ledamöterhar anlagt också kan sägas ansluta till principen omfördragskonform tolkning, även om den principen gäller iförhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.Vidare sägs att en rättstillämpare, om han inte genom sinatidigare överväganden kommit fram till attkonventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning avlagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot denföreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvidgäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbartstrider mot grundlagens förbud mot konventionsstridiglagstiftning.Regeringens redogörelse för principer som kan bli aktuella närdet eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionensbestämmelser och inhemska lagregler avslutas med följandeuttalande (sista stycket på s. 38 i avsnitt 10):I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan ansesstrida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovananförts, bli en uppgift för domstolarna ochförvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skalllösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift förlagstiftaren att löpande se till att den inhemska rättenöverensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregåendeför principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns enkonflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagreglerhar lämnats utifrån denna inställning.MotionernaI motion 1993/94:K25 av m.fl. (s) hänvisarmotionärerna till regeringens uttalande i propositionen att detframlagda förslaget utgör resultatet av överläggningar medföreträdare för riksdagspartierna. Enligt motionärerna är dettapå en viktig punkt ett felaktigt påstående. De menar nämligen attregeringen har frångått den överenskommelse som träffades den 2december 1993 i frågan om inkorporering av Europakonventionen.Motionärerna anför att texten i avsnitt 10 omEuroparådskonventionens rättsliga ställning efter eninkorporering (prop. s. 35--38) i de nämnda överläggningarna blevföremål för långa och ingående diskussioner mellanpartiföreträdarna vid olika tillfällen. Texten var den sistautestående frågan i överläggningarna. Anledningen härtill varenligt motionärerna att texten handlar om hur konflikter mellankonventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politisktkänsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och dendömande makten.Motionärerna anför vidare att Socialdemokraterna ochregeringspartierna till en början stod långt från varandra närdet gäller textens utformning. Från båda sidor gjordeseftergifter i syfte att uppnå en överenskommelse om alla deförfattningsfrågor som varit föremål för överläggningar. Tillslut enades parterna om en text . Efterförhandlingarna överlämnade statsrådet till en avSocialdemokraternas företrädare vid överläggningarna, , ett justerat exemplar av den överenskomna texten. Dennakorrekta version offentliggjorde regeringen också den 3 december1993 när författningsöverenskommelsen presenterades förallmänheten och massmedierna.Enligt motionärerna diskuterades särskilt sista stycket itexten (prop. s. 38) i förhandlingarnas slutskede. De anför attdet av anteckningar från förhandlingarnaframgår att parterna kommit överens om att i detta stycke endasten omflyttning av en mening skulle ske, vilket också statsrådetReidunn uppfattade och återgav i det slutliga dokumentet.Thage G förklarade sig kunna godkänna omflyttningen avden aktuella meningen under villkor att några nya ord inte ficktillföras. Statsminister anges på detta ha svarat attså självklart inte skulle ske.Enligt motionärerna har regeringen trots detta, då denbeslutade propositionen , enligt uppgift påstatsminister inrådan, gjort ett tillägg i detaktuella stycket genom att skjuta in bisatsen "i enlighet med vadsom ovan anförts" i den första meningen, som därigenom fåttföljande lydelse: "I det säkerligen fåtal fall då en svensklagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighetmed vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna ochförvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skalllösas. "Motionärerna anser att tillägget har betydelse för tolkningenav hela texten (s. 35--38) när det gäller hur konflikter mellankonventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politisktkänsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och dendömande makten.Motionärerna menar att motivtexten i sista stycket i avsnitt 10i propositionen i stället bör ha följande av partiernaöverenskomna lydelse:I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan ansesstrida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarnaoch förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skalllösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift förlagstiftaren att löpande se till att den inhemska rättenöverensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregåendeför principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns enkonflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagreglerhar lämnats utifrån denna inställning.I motion 1993/94:K26 yrkande 2 av och (nyd) anförs att det i stället för motivtextensinvecklade tolkningsresonemang är enklare och klarare att införaen lagvalsparagraf med lydelsen: "innehåller en annan lag enföreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen ellertilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas." Ensådan regel skulle enligt motionärerna göra lagvalsregeln meduppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen obehövlig.Om konventionen på detta sätt inte ges företräde kan riksdagenenligt motionärerna avgöra tolkningsfrågan. De anför att en enkelriksdagsmajoritet då även fortsättningsvis kan urholkagrundlagen.Utskottets bedömningI likhet med regeringen anser utskottet att det bör undvikasatt en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelregleringpå samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hurdessa får inskränkas. Utskottet delar därför regeringensbedömning att inkorporeringen av skall skegenom vanlig lag.Utskottet delar också regeringens uppfattning att det ävenefter en inkorporering av liksom iförsta hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att densvenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser.Som regeringen anför bör den i vårt demokratiska statsskickgrundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten interubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilkaförändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.Även om det generellt sett är så att det inte finns någramotsättningar mellan en inkorporerad Europakonventionsbestämmelser och annan lagstiftning, kan det, som regeringenanför, inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kanifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur enkonflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas.Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 2 (nyd) bör konflikten lösasgenom att det i inkorporeringslagen förs in en lagvalsregel avinnebörd att konventionen och tilläggsprotokollen alltid skalltillämpas före annan lagstiftning. Motionärerna menar att detannars blir som avgör tolkningsfrågan om konventionenpå detta sätt inte ges företräde. Utskottet finner för sin delatt en sådan lagvalsregel inte är förenlig med den uppfattningsom utskottet gav uttryck för och avstyrker därför motionen.Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap.regeringsformen förs in en ny grundlagsregel om att en lag ellerannan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, medmöjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan medstöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Ilikhet med regeringen anser utskottet att en bestämmelse som denkommittén har föreslagit har ett betydande värde. Genom en regeli regeringsformen markeras den särskilda betydelse somkonventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nusyftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsenuttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvisett generellt krav att lagar inte utfärdas som strider mot någonav våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Kommitténanför emellertid att domstolar och myndigheter med stöd avbestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i11 kap. 14 § regeringsformen. Utskottet delar regeringens meningatt det är viktigt att, om det osannolika skulle inträffa attriksdagen väljer att lagstifta i uttrycklig stridmed konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidanav domstolar och myndigheter. Det är som regeringen anför därförangeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet tilllagprövning.Som regeringen anför måste det dock härefter omedelbarttillfogas att konventionens tillämpning i givetvis intebör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringenav konventionen sker genom vanlig lag och den föreslagnabestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på detförhållandet. Konventionen får således genom den föreslagnabestämmelsen inte grundlags status och inte heller skapas någonny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och grundlag. Utskottetdelar regeringens uppfattning att detta innebär att i fall avverklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag-- och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär somförutsätts i lagprövningsregeln -- konflikten måste lösas genomlagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.I propositionen redogör regeringen för principer som kan bliaktuella när det eventuellt finns en konflikt mellanEuropakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler. I motion1993/94:K25 (s) anförs att sista stycket i redogörelsen inteöverensstämmer med den överenskommelse om texten som träffadesmellan riksdagspartierna . Utskottet kankonstatera att propositionstexten avviker från den överenskomnatexten i det avseende som påtalas i motionen. Utskottet anser attden överenskomna texten bör ligga till grund för riksdagensbeslut och tillstyrker därför motionen.Utskottets ställningstagande innebär att motiven tillinkorporeringslagen i denna del får en något annorlundautformning än den som återges i propositionen. För sammanhangetsskull lämnar utskottet därför en med överenskommelsenöverensstämmande redogörelse för principer som kan bli aktuellanär det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionensbestämmelser och inhemska lagregler.Inledningsvis vill utskottet framhålla att någon risk för enkonflikt mellan bestämmelser ochföreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer denregel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet förfri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterarregelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8 i propositionen).Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens ochyttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.Den omständigheten att en författning grundas på eninternationell konvention innebär i sig inte att den harföreträde framför andra författningar.