bet · GH01KU21 · 1994-04-19 00:00:00 — Det bör framhållas att våra åtaganden på dessa områden genomvåra egna beslut kan ges en generell och långsiktig karaktär, men i sista handbestämmer vi själva hur långt vi vill gå i detta samarbete. En anslutning tillsamarbetet på dessa mellanstatligt präglade områden innebär dock, som utskottetser det, att vi ställer oss bakom de syften som samarbetet har. Därmedförväntar sig de övriga medlemsstaterna att lever upp till deförpliktelser som vi iklätt oss.Även inom den första pelarens samarbetsområden finns delar där samarbetet kansägas ha mellanstatlig karaktär. Det gäller t.ex. på områdena för skatter,gränskontroll, kultur samt industri- samt utvecklingssamarbete. Besluten pådessa områden förutsätter som regel enhällighet i ministerrådet ochförverkligas genom nationell lagstiftning. Möjligheten kvarstår förmedlemsstaterna att vidta åtgärder om inte EU gör det. I motsats härtill kanöverstatligheten på andra områden ta sig mycket tydliga uttryck. När det t.ex.gäller den inre marknaden är normgivningen förbehållen EU:s institutioner ochkan genomföras med kvalificerad majoritet i rådet. Normgivningen blir direkttillämplig rätt i medlemsländerna. Dessa två typer av beslutsordningarrepresenterar extrempunkterna på en skala, och däremellan finns olika slag avbeslut som på varierande sätt kombinerar mellanstatliga och överstatligaelement.Även utvecklingen inom EU är enligt utskottet komplicerad och delvismotsägelsefull när det gäller förhållandet mellan överstatliga ochmellanstatliga inslag. Å ena sidan har genom området därbesluten fattas med kvalificerad majoritet utvidgats. varsroll i allt väsentligt har varit rådgivande, får vissa veto-liknandebefogenheter i lagstiftningsprocessen. Å den andra sidan skall den s.k.subsidiaritetsprincipen gälla på de områden där såväl medlemsstaterna som EUhar beslutskompetens. EU skall på dessa områden handla endast om och i denutsträckning som målen för den planerade åtgärden inte i tillräckligutsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sinomfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.I motion K13 av och () och i partimotionenK14 yrkande 1 (v) hävdas att genom ett medlemskap i skulle ge uppväsentliga delar av sin suveränitet. Därför bör en anslutning inte ske ochpropositionen följaktligen avslås.Som framgått av utskottets redovisning innebär i och för sig ettEU-medlemskap en överlåtelse av vissa beslutsbefogenheter. Denna är emellertidbegränsad genom fördragen. Även om utskottet således inte anser att deöverstatliga inslagen i EU är så omfattande som motionärerna gör gällande, ärdetta inte det avgörande argumentet för utskottets ställningstagande tillmotionerna. Utskottet vill i stället peka på de vinster för reellahandlingsfrihet i en värld av internationella beroendeförhållanden som ettmedlemskap kan medföra. Som en av konsekvensutredningarna påpekat ökar denfaktiska suveräniteten genom att aktivt kan påverka beslut som intebara skall gälla för utan också för övriga medlemsländer.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna.Överlåtelse av beslutanderättGällande rättDe inskränkningar i överlåtelsemöjligheterna som stadgas i 10:5 RF ärför det första att beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformenendast får överlåtas "i begränsad omfattning". Det är för det andra intemöjligt att överlåta beslutanderätt som avser stiftande, ändring ellerupphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till ochinte heller i fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter somavses i 2 kap. RF.GrundlagsutredningenUtredningen framhåller att frågan om en avgränsning av det överlåtbaraområdet endast har betydelse för tiden efter en svensk EG-anslutning. I sambandmed ett tillträde måste beslutanderätt överlåtas i precis den omfattning som dågällande gemenskapsfördrag fordrar. Regeringsformen måste då också ge utrymmeför en sådan överlåtelse, om ett medlemskap över huvud taget skall varamöjligt. Genom en avgränsning begränsas således möjligheter att,utan grundlagsändring, överlåta andra beslutsbefogenheter i samband medframtida revisioner av gemenskapsfördragen.Utredningen diskuterar först möjligheten av en inskränkning i generellatermer, t.ex. att överlåtelse får ske "i närmare bestämd omfattning". Men engenerell inskränkning riskerar enligt utredningens uppfattning med nödvändighetatt bli relativt oprecis och därför ge upphov till tolkningstvister. Sedanbehandlar utredningen möjligheten att inskränka överlåtelsen till att gällavissa kategorier av beslut. Det överlåtbara området kan liksom i nuvarandereglering bestämmas till "meddelande av föreskrifter, användningen av statenstillgångar, ingående eller uppsägning av internationell överenskommelse ellerförpliktelse" eventuellt med något tillägg rörande ensamrätt attge ut sedlar och mynt (RF 9:13). Vidare kan det anges att överlåtelse inomdetta område ej får ske av beslutanderätt "som avser fråga om stiftande,ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val tillriksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter somavses i 2 kap. 1 § 6, 2--5, 7, 9 och 10 §§ eller 11 § första stycket". Deuppräknade bestämmelserna avser de fri- och rättigheter som inte ärbegränsningsbara genom lag, dvs. religionsfriheten, de negativaopinionsfriheterna, förbudet mot åsiktregistrering, förbuden mot dödsstraff,kroppsstraff och tortyr m.m., förbudet mot landsförvisning, skyddet för detsvenska medborgarskapet, rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden,förbuden mot retroaktiv strafflag och skattelag samt förbudet mot tillfälligadomstolar.Utredningen stannade slutligen för att föreslå att någon avgränsning av detöverlåtbara området inte ges. Det finns enligt utredningens mening inte skälatt nu ge grundlagsfästa ramar för och regeringens möjligheter attlåta delta i det vidare EG-samarbetet. Utredningen ansåg det vidarevara angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten ochvår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade atti tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel ryms inom ett område däröverlåtelse inte kan ske. En viss betydelse tillägger också utredningen detförhållandet att avsaknaden av en begränsning inte synes ha medfört någrakonstitutionella problem i de nuvarande medlemsstaterna. När det gällercentrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse statsråd och rättenatt avge misstroendeförklaring anser utredningen dock att en överlåtelse integärna kan komma i fråga även om någon formlig begränsning inte finns.Gemenskapsrättsliga åtgärder inom sådana områden bör förutsätta attintegrationen nått förbundsstatens stadium, vilket enligt utredningen knappastkan ske utan omfattande grundlagsrevisioner i samtliga medlemsstater.DepartementspromemorianI promemorian behandlas också möjligheten till begränsning av det överlåtbaraområdet. I fråga om fri- och rättigheterna är enligt promemorian en möjlighetatt peka ut vissa fri- och rättigheter beträffande vilka en överlåtelse inteskall vara möjlig. Liksom utredningen exemplifierar promemorian dennamöjlighet med en regel enligt vilken ingen överlåtelse får ske beträffande deicke begränsningsbara fri- och rättigheterna. Enligt promemorian vore det ocksåtänkbart att i motsats därtill peka ut vilka fri- och rättigheter som kanöverlåtas och låta övriga fri- och rättigheter vara undandragna en sådanmöjlighet. En ytterligare möjlighet är att utan att i grundlagen ange någonsärskild inskränkning tillåta överlåtelse av rätten att besluta ombegränsningar av fri- och rättigheterna i samma utsträckning som riksdagensjälv kan besluta om sådana begränsningar. En sådan lösning skulle kunnaövervägas mot bakgrund av att EG iakttar inte bara det fri- och rättighetsskyddsom är gemensamt för medlemsstaternas grundlagar utan också de motsvarandeskyddsreglerna i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna ochgrundläggande friheterna. Genom en ny bestämmelse i 2 kap. RF skulle klargörasatt de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får begränsas också genomrättsregler beslutade av EG.I promemorian framhålls vidare att vill man lyfta fram att vi haren med EG och dess medlemsländer gemensam rättskälla på fri- ochrättighetsområdet skulle detta kunna ske genom att i en allmän bestämmelse omEG-medlemskapet i regeringsformens inledningskapitel eller i en bestämmelse omöverlåtelse av beslutanderätt markera den bundenhet av somEG-domstolen ålagt sig och som kodifierats i . Med stöd aven sådan hänvisning skulle svenska domstolar ges en möjlighet att göra envärdering av det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet motsvarande den somgjorts av domstolarna i EG:s medlemsländer. Tydligast har detta formulerats avden tyska författningsdomstolen i de s.k. so lange-besluten (se ovan).Hur en markering av att EG är bundet av ett grundläggande fri- ochrättighetsskydd skulle kunna uttryckas i en allmän bestämmelse iregeringsformens inledningskapitel eller i 10 kap. 5 § skisseras i promemoriansalternativ C. I en ny bestämmelse i 1 kap. RF skulle anges att "kantill EG eller annat utländskt organ som också har ett fri- och rättighetsskyddvilket i allt väsentligt står i överensstämmelse med fri- och rättighetsskyddeti denna regeringsform alt. överlåta befogenheter att fattabeslut som skall gälla här i riket". Av 10 kap. 5 § första stycket skulleframgå att överlåtande av beslutanderätt kan ske till mellanfolkligorganisation för fredligt samarbete, "vilken respekterar grundläggande fri- ochrättigheter i allt väsentligt sådana som dessa kommer till uttryck i dennaregeringsform alt. ".RemissinstansernaFlertalet remissinstanser som berört frågan avvisar tanken på någon form avbegränsning av det överlåtbara området. Högsta domstolens ledamöter framhållert.ex. att det är nödvändigt att regeln i 10 kap. 5 § RF ges en sådan utformningatt vi kan leva upp till de förpliktelser som ett medlemskap i ålägger oss.Här avses främst att regler som ytterligare begränsar grundlagsfästa fri- ochrättigheter kan komma att införas av EG. Därmed riskerar dock enligt HD:sledamöters mening inte det nuvarande skyddet i vårt land för fri- ochrättigheter att urholkas. HD:s ledamöter framhåller också liksom utredningenatt den alldeles övervägande delen av regeringsformens bestämmelser inte berörsav ett EG-medlemskap. Mot den bakgrunden finns det inte någon anledning atthysa betänkligheter mot att 10 kap. 5 § tillförs så generellt utformade nyabestämmelser som utredningen har föreslagit.Ett par remissinstanser förordar någon form av begränsning. i bör man överväga att i 10 kap. 5§ behålla skyddet för de absoluta fri- och rättigheterna. vill förorda att 10 kap. 5 § byggs ut med ett antal negativaförbehåll, angivande vad vid ratifikation av anslutningsförslageteller senare kompletterande fördrag inte får ge avkall på.Promemorians alternativ C kommenteras positivt eller negativt av ett fåtalinstanser. anser att det i 10 kap. 5 § RF bör finnasden inskränkningen att delegation av beslutsmakt endast får ske tillmellanfolklig organisation som respekterar grundläggande fri- och rättigheter.Samfundet ansluter sig till den formulering som framgår av alternativ C.Förutom hänvisningen i paragrafen till "denna regeringsform" bör hänvisningockså göras till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna(). Alternativ C förkastas däremot av i , som finner paragrafen illaformulerad och dess praktiska värde diskutabelt.PropositionenDet konstateras i propositionen att ,promemorieförfattarna och samtliga remissinstanser är ense om att den nugällande överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att beslutanderättöverlåts till EG i den utsträckning som ett medlemskap fordrar. Det rådersåledes fullständig enighet om att den nuvarande regelns krav på attöverlåtelse endast får ske "i begränsad omfattning" inte kan bibehållas. Deallra flesta är likaså överens om att det inte heller är möjligt attupprätthålla det nu gällande kategoriska förbudet mot att överlåta rätt attfatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheternai 2 kap. RF.En ändring måste alltså enligt regeringen komma till stånd i regeringsformensregler om överlåtelse av beslutanderätt för att ett svenskt medlemskap skallvara möjligt. Några vägande skäl för att i allmänhet vidga möjligheterna tillsådan överlåtelse har inte anförts. Därför bör möjligheterna till överlåtelsetill EG regleras särskilt. En sådan lösning har enligt regeringen dessutom denbetydelsefulla fördelen att det förhållandet att kan tillhöra EG klartframgår av regeringsformen.Ändringen i 10 kap. 5 § RF innebär att ett nytt första stycke inskjuts iparagrafen. Stycket har följande lydelse:Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så längesom dessa har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsformoch i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheternaoch de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genombeslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagensbeslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.Styckets lydelse överensstämmer med en väsentlig skillnad med förslaget frånGrundlagsutredningen. Under departementsberedningen tillfogades formuleringenatt överlåtelse kan ske "så länge som dessa /Europeiska gemenskaperna/ har etträttighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i deneuropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna".Tillägget ges en tämligen kortfattad motivering i propositionen och kandärför citeras i sin helhet:Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt tillägg bör göras för attsärskilt markera den vikt som tillmäter ett verksamt fri- ochrättighetsskydd. Som funnit har vissa EG-rättsakter ettsådant innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- ochrättigheterna i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därförinte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse avbeslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är detprincipiellt så, som också konstaterat, att en EG-rättsaktinte i den nationella tillämpningen kan angripas med hänvisning till detsvenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur svensksynpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att detfri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls. Vi anserdärför att det bör komma till tydligt uttryck i den svenska överlåtelseregelnatt överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskyddsom motsvarar vårt eget enligt 2 kap. och det i om skydd förmänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju nu föreslås bli endel av den svenska rättsordningen.MotionernaI motion K14 yrkande 2 av m.fl. (v) föreslås att --om yrkande 1 avslås -- avslår propositionens förslag till ny lydelse av 10 kap.5 § RF och antar följande förslag till lydelse av 10 kap. 5 § RF:Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skallhållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse avbeslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra attriksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunalasjälvstyrelsen inskränks, att rätt till egen valuta och självständigekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar ifrågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning avtryckta skrifter rubbas eller att domstolars oberoende inskränks.Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd somges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.I andra fall kan besluta om överlåtelse av beslutanderätt.I motiveringen framhålls att grundlagen bör ange vissa specifika svenskakonstitutionella principer som icke överlåtbara. Regeringsförslaget är inne pådetta när det gäller rättighetskatalogerna. Motionärerna menar att en liknandelösning bör väljas vad gäller bestämmelsen att är folkets främstaföreträdare. Detta innebär att svensk grundlag skall fastslå att riksdagenaldrig kan avskaffa sin egen rätt att oavhängigt fatta beslut och att dessabeslut gäller inom , dvs. inte heller EU skall kunna pressa på Sverigeen politik som inte kan acceptera.Ytterligare områden som inte bör kunna omfattas av överlåtelse alls ellerendast i begränsad utsträckning är den kommunala självstyrelsen, rätten tillegen valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen ochmeddelarskyddet, förbudet mot förhandsgranskning, rätten till avtal med tredjenation och domstolarnas oberoende.I motion K15 av m.fl. (s) behandlas den föreslagnabestämmelsen i 10 kap. 5 § RF. Motionärerna har inga invändningar motgrundlagstexten men anser att motiveringen till paragrafen bör kompletteras ochändras på två punkter.Den ena gäller fri- och rättighetsskyddet. I propositionens specialmotiveringanförs att det är ett vilkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensksida att ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformenoch i upprätthålls hos EG. Enligt motionen står detemellertid redan nu klart att det vid det första överlåtelsetillfället i ettviktigt hänseende inte kommer att råda någon överensstämmelse mellanregeringsformens fri- och rättighetsskydd och det rättighetsskydd som finns hosgemenskaperna. Om följer regeringens förslag i propositionen ominkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop.1993/94:117) kommer allemansrätten att få ett grundlagsskydd. Någonmotsvarighet till detta finns inte hos gemenskaperna. Kravet påöverensstämmelse kan således inte vara så strikt som lydelsen av förevarandeparagraf ger uttryck för. Detta förhållande bör klart framgå av motivtextentill paragrafen.Vidare påpekas i motionen att utformningen av förslaget till 10 kap. 5 § RFinnebär att överlåtelse av beslutanderätt kan ske trots att EG inte har detfri- och rättighetsskydd som finns i tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen.Den andra punkten gäller möjligheten till överlåtelse av beslutanderätt utansamtidig ändring av grundlag. Det konstateras i motionen att det i denföreslagna paragrafen inte finns någon begränsning i fråga om vilka slag avbeslutanderätt som får överlåtas. Beslutanderätten kan således avse sådant somregleras i vanlig lag eller ämnen som regleras i grundlag. Förslaget innebäralltså att genom ett beslut -- låt vara med minst tre fjärdedelarav de röstande -- kan överlåta beslutanderätt som kan leda till sådanaändringar i ett rättsläge som enligt nuvarande ordning bara kanbesluta om genom två likalydande beslut med riksdagsval emellan.Den föreslagna bestämmelsen ger enligt motionen emellertid inte svar påfrågan vad som är möjligt att överlåta utan samtidig ändring av grundlag.Enligt propositionens motivtext sätts gränsen för detta av regeringsformensbestämmelser om grunderna för det svenska statsskicket. Det anförs ipropositionen att dessa bestämmelser, oavsett innehållet i förevarandeparagraf, inte medger överlåtelse av beslutanderätt i sådan utsträckning attdessa grunder upphör att vara giltiga. Exakt var gränsen går kan enligtpropositionen inte anges i några entydiga termer.Gränsdragningen mellan den materiella omfattningen av samarbetet och våragrundlagar är enligt motionen en av de viktigaste frågorna i detta ärende.Motionärerna anser att propositionens motivtext är alltför undanglidande ochatt den därigenom präglas av en onödig eftergivenhet från svensk sida. Enligtmotionärernas mening tillgodoser nämligen gränsdragningen betydligt bättreviktiga konstitutionella principer än vad som framgår av propositionen. Detområde som inte kan överlåtas utan samtidig ändring av grundlagen är inteinskränkt till enbart bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick. Inomområdet faller också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer ivårt konstitutionella system. Detta bör klart framgå av motivtexten till den nuaktuella paragrafen.Enligt motionen kommer den fria åsiktsbildningens stora betydelse i vårtstatsskick till uttryck redan i regeringsformens inledande bestämmelse. Enförutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktigaroll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,skyddet för uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer itryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse förden fria åsiktsbildningen. Grundläggande principer av nu nämnt slag måstedärför anses höra till det som inte kan överlåtas utan samtidig ändringi grundlag. Även detta bör klart framgå av motivtexten till den nu aktuellaparagrafen.I sammanhanget finns det enligt motionärerna anledning att peka påkonsekvenserna av att beslutanderätten på vissa grundläggande konstitutionellaämnesområden inte kan överlåtas utan samtidig ändring av dengrundlagsbestämmelse som reglerar ämnet i fråga. Om något EG-organ skullebesluta en rättsakt av innebörd att den grundläggande princip som kommer tilluttryck i grundlagsbestämmelsen upphör att vara giltig, uppkommer frågan ombestämmelsen skall ändras för att anpassas till EG-rättsakten. Slutsatsen frånsvensk sida kan i en sådan situation bli att någon ändring inte skall göras.Den svenska ståndpunkten innebär då att grundlagsbestämmelsen inte viker förEG-rättsakten. Motivtexten bör enligt motionen innehålla klara och entydigauttalanden i enlighet med detta.Utskottets bedömningRegeringen liksom utredningen och samtliga remissinstanser anser att denöverlåtelse av statsorganens beslutanderätt som är en förutsättning för attSverige skall kunna bli och vara medlem i EU inte ryms inom regeringsformensnuvarande regel, som stadgar att beslutanderätt endast får överlåtas "ibegränsad omfattning". En ändring måste alltså ske för att möjliggöra ettmedlemskap. Utskottet instämmer i denna bedömning.Frågan uppkommer då om den ändrade regeln skall innehålla några begränsningarför överlåtelsen eller om överlåtelse skall kunna ske utan begränsningar.Utredningen stannade för den senare lösningen bl.a. för att inte begränsaSveriges möjligheter att fullt ut delta i en fortgående integrationsprocess ochför att undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår internarätt. Utredningen förklarade dock att en överlåtelse inte gärna kan komma ifråga när det gäller centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utsestatsråd och rätten att avge misstroendeförklaring. Utredningen erinrade ocksåom att överlåtelse visserligen skall kunna ske men då med ettbeslut som vinner stöd av minst tre fjärdedelar av de röstande i riksdagen.Enligt regeringsförslaget skall kunna överlåta beslutanderätt tillEuropeiska gemenskaperna utan begränsningar "så länge som dessa har ett fri-och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i deneuropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna". I motiveringen för tillägget framhåller regeringenatt, eftersom det inte är möjligt att generellt eller i viss utsträckningförbjuda överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka de grundläggande fri-och rättigheterna i 2 kap. RF och det inte heller går att angripa enEG-rättsakt i den nationella tillämpningen med hänvisning till det svenska fri-och rättighetsskyddet, det ur svensk synpunkt är av avgörande betydelse förEG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finnsinom EU verkligen upprätthålls.I partimotionen K14 (v) föreslås -- för det fall yrkandet om avslag påpropositionen inte bifalls -- att grundlagsregeln skall ange vissa specifikasvenska konstitutionella principer som icke överlåtbara.