bet · GH01TU32 · 1994-05-17 00:00:00 — I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag iproposition 1993/94:180 att produktionsdivisionombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996och om bemyndigande för regeringen att genomföra bolagiseringenså att det nya bolaget kan arbeta på ett konkurrensneutralt ochkonkurrenskraftigt sätt. Vidare ställer sig utskottet bakomregeringens förslag att produktionsdivisionen bör ges möjlighetatt fr.o.m. agera inom ett utökatverksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften införbolagiseringen. Utskottet är inte nu berett att stödjaregeringens uppfattning att bolaget bör vara fristående frånVägverket utan förordar att regeringen ägnarhuvudmannaskapsfrågan ytterligare överväganden och därefterredovisar sitt ställningstagande för , föregenomförandet.I likhet med regeringen understryker utskottet att Vägverketäven efter bolagiseringen av produktionsdivisionen skall verkaför uppnåendet av de trafikpolitiska mål som för närvarandegäller för verket.Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag att den börbemyndigas att avyttra aktier i ett av intressebolag.I sammanhanget ställer sig utskottet också bakom regeringensförslag om att den bör bemyndigas godkänna ändringar ibolagsordningarna för vissa av bolag.Utskottets ställningstagande medför att en s-motion och env-motion, båda med yrkanden om avslag på propositionen,avstyrks.I en reservation och en meningsyttring framhållers-ledamöterna resp. v-suppleanten att propositionen bör avslås.Nyd-ledamoten betonar i ett särskilt yttrande vikten av att dennämnda huvudmannaskapsfrågan ägnas fortsatta överväganden. Motioner väckta med anledning av propositionen1993/94:T70 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1993/94:180 Bolagisering avVägverkets produktionsdivision m.m.1993/94:T71 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1993/94:180.Motioner avgivna under den allmänna motionstiden i januari19941993/94:T220 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att produktionsresursertills vidare kvarstår under kontroll,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att förslag till en eventuellbolagisering bör framläggas först när en samlad bedömning avvägsektorns framtida organisation gjorts,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en utredning av den framtidaorganisationen av produktionsverksamheten inom trafikverken.1993/94:T336 av m.fl. (s) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att utvärdera de statliga verk somprövar s.k. beställar--utförar-modellen. 1 Bolagisering av m.m.1.1 är central förvaltningsmyndighet för väghållning,dvs. byggande och drift av vägar. Huvuduppgiften är att svaraför statens väghållning.Riksdagen beslutade om en förändring av (prop. 1990/91:87, bet. TU26, rskr. Vägverketdelades in i en beställardel -- väg- och trafikdivisionen --samt en produktionsdel -- produktionsdivisionen. I samband meddenna organisationsförändring gjordes även en ändring avVägverkets regionala förvaltning. Den nya organisationeninfördes . Vidare beslutade år 1992att inrätta en särskild enhet -- bolagsenheten -- för denkommersiella verksamhet som är skild från myndighetsuppgifterna(prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. TU15, rskr. Enhetensuppgift är att förvalta aktier i verkets dotterbolag och bedrivanödvändig affärsutveckling.År 1992 beslutade om en avveckling av dåvarandeTrafiksäkerhetsverket och att dess uppgifter skulle övertas avVägverket (prop. 1992/93:2, bet. TU4, rskr. Dennaorganisationsförändring har genomförts fullt ut. Vägverkethar sålunda numera ett övergripande ansvar inte bara förväghållningsuppgifterna utan också för det samladetrafiksäkerhetsarbetet. Vidare har verket ettsektorsansvar för ett miljöanpassat vägtransportsystem. Dessutomhar ansvar för frågor som rör kollektivtrafik på vägavseende bl.a. handikappanpassning, yrkestrafik, internationellatransporter samt föreskrifter för handikappanpassning avhandikappfordon.Våren 1993 ställde sig bakom vissa uttalanden ifjolårets budgetproposition om marknadsanpassning ochbolagisering av produktionsverksamhet (prop.1992/93:100 bil. 7, bet. TU24, rskr. Enligt dessauttalanden gäller i huvudsak följande. Vägverketsproduktionsverksamhet bör helt marknadsanpassas och utsättas förfull konkurrens. Beställarfunktionen bör upphandlaminst av nyinvesteringar i konkurrens. Fr.o.m.år 1994 bör samtliga verkets nyinvesteringar upphandlas ikonkurrens. Motsvarande siffra för drift- ochunderhållsverksamheten bör uppgå till 50 %.Åtskiljandet av beställare och utförare bör fortsätta genom attproduktionsdivisionen bolagiseras. Tidpunkten härför börinriktas mot . Bolaget bör vara fristående från Vägverketmen ägas av staten i ett första skede. När bolaget arbetar påhelt kommersiell grund och på en fungerande marknad, bör enprivatisering övervägas.1.2 Regeringens överväganden och förslag1.2.1 Bolagisering av produktionsdivisionI propositionen framhålls att både den tidigare och dennuvarande regeringen i olika sammanhang uttalat en principiellinställning till frågan i vilken verksamhetsform statligkonkurrensutsatt verksamhet bör bedrivas. Sålunda framhöll dentidigare regeringen budgetproposition (prop.1990/91:100 bil. 2) att ren konkurrensutsatt verksamhet inte börbedrivas i myndighetsform. I stället borde bolagsformenövervägas. Vid sådana överväganden borde alltid prövas omverksamheten bör bedrivas i statlig regi. I normalfallet var det-- enligt den dåvarande regeringen -- inte lämpligt med bolagunder myndigheter.Vidare framhålls att den nuvarande regeringen i proposition1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska politikenredovisade sin strategi för statens förmögenhetsförvaltning. Enviktig del av strategin är att staten endast i undantagsfall ochdå med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter somhar kommersiella förutsättningar. Verksamheter som bedrivspå konkurrensutsatta och i övrigt väl fungerande marknader börinte ägas av staten utan säljas till privata ägare. Ett motivtill ett fortsatt statligt ägande kan vara olika typer avbrister hos marknaden. I dessa fall bör, om möjligt,förändringar av regelverk och strukturella åtgärder vidtas.Genom dessa åtgärder kan förutsättningar skapas för att överlåtaäven sådana verksamheter till privata ägare. Statens ägande börsåledes begränsas till områden och funktioner där marknadensjälv inte förmår skapa de bästa förutsättningarna för enfungerande samhällsekonomi.Regeringen framhåller att det i princip är möjligt attpå den befintliga marknaden köpa samtliga de tjänster somVägverket behöver inom projekteringsområdet och inomnybyggnadsverksamheten. På marknaden för drift och underhållfinns det inte någon möjlighet för att handlaupp tjänster i tillräcklig omfattning i effektivt verkandekonkurrens. Det pågår emellertid ett intensivt,och mycket lovande, arbete inom med attutveckla upphandlings- och uppföljningssystem, vilket är enförutsättning för att få till stånd en fungerande marknad.Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen att riksdagengodkänner att ombildas till ettav staten helägt aktiebolag . Med hänsyn tillkonkurrensneutraliteten mellan olika företag som kommer attutbjuda väghållningstjänster till bör bolaget ägasdirekt av staten och inte av Vägverket.Vidare föreslår regeringen att den av ges vissabemyndiganden. Regeringen bör sålunda få genomförabolagiseringen och överföra delar av verksamhet medtillgångar och skulder till det nybildade bolaget. Överföringenskall innefatta de pensionsåtaganden som vidbolagiseringstillfället har upparbetats i produktionsdivisionen.Regeringen bör också få ge produktionsdivisionen möjlighet attfr.o.m. agera inom ett utökatverksamhetsområde som avser arbeten inom mark- ochanläggningsområdet och som rör vägar, järnvägar, flygplatser,hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar. Till stöd förförslaget framhåller regeringen att produktionsdivisionen måsteskaffa sig kunder utanför för att den skall kunnaverka och långsiktigt överleva på anläggningsmarknaden.1.2.2 dotterbolagVägverket bedriver vissa delar av sin verksamhet i bolagsform.Vägverkets Investerings Aktiebolag (Väginvest) är ettholdingbolag för samtliga dotterbolag ochintressebolag med undantag för Svensk-Danska broförbindelsenSvedab Aktiebolag (). Väginvest, som också bedriver vissutredningsverksamhet, förvaltar statens andel av aktierna iStockholmsleder AB (SLAB, ), () ochSwedish (, ). Härtillkommer att förvaltar hälften av aktierna i det avstaten ägda Svensk-Danska broförbindelsen Aktiebolag ().Vidare förvaltar statens andel av aktierna i (RST, )Den angivna strukturen illustreras i propositionen medföljande figur.Utredningsbetänkandet På väg (SOU 1994:15), som ligger tillgrund för regeringens förslag om en bolagisering av Vägverketsproduktionsdivision, omfattar också en översyn av ägarfunktionenför . I propositionen återges i ettavsnitt med rubriken dotterbolag vad som sägs ibetänkandet om de olika bolagens ändamål och verksamhet m.m.Regeringens förslag i anslutning till det nämndapropositionsavsnittet är att den av bemyndigasdels att avyttra aktier i ,dels att godkänna de ändringar i bolagsordningarna förVägverkets bolag som är nödvändiga till följd av regeringensförslag.Till stöd för förslaget om bemyndigande för regeringen attavyttra aktier i anförs i propositionen följande. RST är etthögteknologiföretag som bildades . Staten äger avbolagets aktier, vilka förvaltas av . RST är därmed attbetrakta som ett intressebolag för . De övriga ägarnaär och AB Färdig Betong, som vardera äger30 % av bolaget. Varu- och tjänsteutbudet består av mätningarav vägars och gators tillstånd samt olika programvaror fördataöverföring och åtgärdsplanering till följd av deninformation som samlats in vid mätningarna. Bolagets verksamhetär i första hand inriktad på , övriga , Nordamerikaoch . Verksamheten på de två sistnämnda marknadernabedrivs av helägda dotterbolag. I ingår ettytterligare antal hel- och delägda dotterbolag enligt vad somnärmare framgår av en i propositionen återgiven figur. År 1992var resultatet i ochomsättningen . Omsättningen fördelades påolika delmarknader enligt följande.- 69 %- 22 %- 4 %- 3 %- 1 %- 1 %Regeringen framhåller att det kan ifrågasättas om det ligger iVägverkets intresse att verket skall förvalta statens andelar iett bolag som bedriver affärsverksamhet på så avlägsna marknadersom det här är fråga om. Risken i dessa verksamheter måsteställas mot möjligheterna att få tillbaka nedlagdautvecklingskostnader. Det förhållandevis stora antalet helägdadotterbolag inom kan också ifrågasättas. Motbakgrund av det anförda säger sig regeringen ha för avsikt attuppdra åt att redovisa en plan för hurstatens ägarengagemang i RST successivt kan minskas. Regeringenbör dock redan nu -- framhålls det i propositionen -- bemyndigasatt avyttra aktier i och, som en följd härav, att godkännaändringar i bolagsordningarna för bolag efter förslaghärom från Vägverket.2 MotionsförslagI motionerna T70 (v) och T71 (s) yrkas avslag påpropositionen.I s-motionen framhålls till en början att regeringens förslaginte beretts på ett tillfredsställande sätt. Detutredningsbetänkande, På väg (SOU 1994:15), som ligger tillgrund för regeringens förslag, har sålunda inte remissbehandlatspå sedvanligt sätt utan endast diskuterats vid en hearing medberörda intressenter. Regeringen har också frångått betänkandetpå flera väsentliga punkter, bl.a. genom att föreslå att detbolag som bildas av bör ägasdirekt av staten och vara fristående från Vägverket.Motionärerna betonar att de står fast vid ståndpunkten atten bolagisering av produktionsverksamheten bör prövas. En sådanprövning måste dock visa att vissa mycket viktiga villkor för enbolagisering kan uppfyllas. Ett sådant villkor är att de avriksdagen fastställda trafikpolitiska målen om trafiksäkerhet,kvalitet, miljö, regional balans och effektivitet inteäventyras. I sammanhanget framhåller motionärerna att det finnsskäl att noga pröva om vinterväghållning är en verksamhet somlämpar sig för upphandling i konkurrens. Så gott som allkompetens på området finns ju hos . Härtill kommer attsamhällets intresse av trafiksäkra och framkomliga vägarriskerar att kollidera med företagens lönsamhetsintresse.Bolagiseringen måste också ske på ett sådant sätt --fortsätter motionärerna -- att det nybildade bolaget får reellaförutsättningar för en framgångsrik verksamhet. Dagensentreprenadmarknad kännetecknas av oligopolliknande karteller.På vissa delmarknader, t.ex. på asfalts- och beläggningssidan,råder närmast monopol. För att det nybildade bolaget skall kunnanå framgång och leva vidare på en sådan marknad måste det redanfrån starten ha en stark balansräkning och soliditet. Då måsteockså beställarkompetens ha hunnit utvecklas och deprivata entreprenörernas kunskap, inte minst om drifts- ochunderhållsarbete, vara väl dokumenterad. Detta har en avgörandebetydelse för att trafiksäkerhets-, kvalitets- ochframkomlighetsmålen skall kunna nås.Avslutningsvis framhåller motionärerna att frågan omtidpunkten för en bolagisering närmare måste belysas ochutvärderas innan beslut därom kan fattas. En annan fråga är omdet bör vara som -- efter sådana studier -- skallfastställa tidpunkten.Även i motion T70 (v) yrkas, som nämnts, avslag påpropositionen. Motionärerna framhåller att det harfunnits en samsyn om att infrastrukturen, till vilken Vägverketbidrar, är av så grundläggande betydelse för välfärden ochsysselsättningen att dess tillgänglighet inte skall styras avmarknadskrafterna. Genom propositionen ändras detta synsätt igrunden. De långsiktiga effekterna av att genomföra detföreslagna systemskiftet blir omfattande. Motionärerna betonaratt de inte kan acceptera att marknadskrafterna skall avgöratillgången till den infrastruktur vi alla bidragit till attbygga upp genom skatter och politiska beslut.I motion T220 (s), som väcktes under den allmänna motionstideni år, framhålls att produktionsresurser tills vidarebör kvarstå under kontroll. Vidare erinrarmotionärerna om att till regeringen har framfört vill införa en ny modell för finansiering av väghållningenoch om att regeringen inte nu är beredd att ta ställning tillverkets förslag. Det är enligt motionärernas uppfattning fel attförändra organisation och struktur innan man tagitställning till hur vägväsendet framöver skall finansieras.Slutligen framhåller motionärerna att en utredning börtillsättas om den framtida produktionsverksamheten inomtrafikverken.I motion T336 (s), som även den väcktes , framhålls att den s.k.beställare--utförare-modellen, sådan den tillämpas i vissaaffärsverk, bör utvärderas. Motionärerna betonar att modellenbrister i helhetsansvar och överblick samt att de fackligaorganisationerna är kritiska. Risken är uppenbar -- understryksdet -- att demokratin minskar, "snuttifieringen" ökar och attarbetstryggheten minskar.3 Utskottets ställningstagandeUtskottet ansluter sig till de allmänna överväganden somenligt regeringen talar för att produktionsverksamhetbör bolagiseras. Till bemötande av de invändningar motregeringens förslag som framförs i motionerna vill utskottetanföra följande.3.1 Ärendets beredningPropositionen baseras som nämnts på utredningsbetänkandet , som avgavs av en kommitté med företrädareför och . Av propositionen framgåratt en hearing om betänkandet ägde rum medföreträdare för myndigheter och organisationer som berörs avkommitténs förslag. Dessa fick då möjlighet att lämna synpunkterpå förslagen. Sådana synpunkter redovisas också i propositioneni ett flertal sammanhang. Utskottet har för sin del ingenerinran mot att regeringen i detta ärende valt den angivnaberedningsmetoden.3.2 Bolagiseringens förenlighet med de trafikpolitiska målenRegeringen erinrar om att det övergripande målet förtrafikpolitiken enligt riksdagsbeslut är attmedborgarna och näringslivet i landets olika delar skallerbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänligtrafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad(prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. TU13, rskr. Detta målutvecklas i fem delmål, nämligen:tillgänglighet; transportsystemet skall utformas så attnäringslivets och medborgarnas grundläggande transportbehovtillgodoses,effektivitet; transportsystemet skall utformas så att detbidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället somhelhet,säkerhet; transportsystemet skall utvecklas så att detmotsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken,miljö; transportsystemet skall utvecklas så att en god miljöoch hushållningen med naturresurser främjas,regional balans; transportsystemet skall byggas upp så att detbidrar till regional balans.Regeringen framhåller att delmålen om tillgänglighet,effektivitet och regional balans inte i och för sig berörs av enbolagisering av produktionsverksamhet. Arbetet medatt bidra till uppfyllelsen av dessa mål ligger nämligen tillstörsta delen inom myndighets- och beställarfunktionen och harfrämst sin utgångspunkt i planeringssystemet och de politiskadirektiv som ligger till grund för detta. Delmålet omeffektivitet påverkas dock indirekt, eftersom bolagiseringenssyfte är att utnyttja samhällets resurser effektivare. Uppgifterinom väghållningen som efter en bolagisering kommer att utförasav entreprenörer har däremot en direkt inverkan på delmålen omtrafiksäkerhet och en god miljö. Det är därför av stor vikt --framhåller regeringen -- att de avtal som träffas mellanbeställaren och entreprenören innehåller kraftfulla incitamentsom säkerställer att trafiksäkerheten upprätthålls, att dennegativa miljöpåverkan begränsas och att kvaliteten på detutförda arbetet hålls på en hög nivå.Utskottet delar regeringens uppfattning och vill erinra omatt uttalat att har ett samlatansvar för att åstadkomma ett effektivt vägtransportsystem somuppfyller högt ställda krav på säkerhet med hänsyn tagen tillmiljö och regional balans (prop. 1993/94:100 bil. 7, bet. TU26,rskr. Detta ansvar ligger fast, vill utskottetunderstryka, även efter en bolagisering avproduktionsdivisionen.3.3 Bolagets konkurrensförutsättningarRegeringen framhåller att till det nybildade bolaget börendast överföras tillgångar och skulder som svarar mot vad somär rimligt med hänsyn till bolagets marknadsförutsättningar. Föratt nå detta krävs ett omfattande rationaliseringsarbete inomproduktionsdivisionen. Arbetet bör kunna fullföljas i en sådantakt att organisationen med avseende påresurser, kompetens och finansiell styrka är fullständigtanpassad till en bolagisering.Regeringen föreslår som nämnts att produktionsdivisionenfr.o.m. ges möjlighet att agera inom ettutvidgat verksamhetsområde som avser vissa arbeten inom mark-och anläggningsområdet. Vidare framhåller regeringen attbolagets kapitalstruktur bör ge en solid bas för dess framtidaverksamhet samt möjligheter att uppnå en uthållig lönsamhet.Soliditeten bör för bolagiseringen uppgå till20 % för att successivt öka till . En soliditet på20 % kräver ett aktiekapital på . Härtillbehövs ett kapitaltillskott för att täcka bl.a. de skulder ochskatter som uppstår som en effekt av bolagiseringen. I sambandmed en bolagisering skall, i enlighet med de principer riksdagenbeslutat om (prop. 1991/92:150 bil. I.1), de i den bolagiseradeverksamheten uppsamlade pensionsåtagandena föras över till detnybildade bolaget för att ge en rättvisande bild avkapitalstrukturen och för att bolaget skall bära sina egnakostnader för pensioner. Detta är en förutsättning -- betonarregeringen -- för att man skall kunna jämföra den egnaverksamheten med branschen i övrigt och åstadkommakonkurrensneutralitet. Bolaget bör dock inte belastas med enskuldbörda som kan anses ligga utanför den skuld som enkonkurrensutsatt verksamhet skulle ha haft. En del avpensionsskulden läggs därför som en ansvarsförbindelse på sättsom närmare anges i propositionen.Utskottet vill i likhet med regeringen -- och motionärerna-- betona att bolagiseringen bör ske på ett sådant sätt att detnybildade bolaget får reella möjligheter till en framgångsrikverksamhet. Regeringens bedömningar och förslag synes utskottetväl ägnade att tillgodose detta önskemål.3.4 beställarkompetensRegeringen framhåller att det inte finnstillräckligt många leverantörer som har den specialkompetens somutförande av drifts- och underhållstjänster kräver.Begränsningen i möjligheten att handla upp dessa tjänster berorockså på den bristande erfarenhet som finns hos beställaren.Vägverket har emellertid , i enlighet med beslut,börjat upphandla drifts- och underhållsarbeten i konkurrens.Följden härav blir att ett antal företag kommer att bygga uppkompetens, erfarenhet och kapacitet på denna marknad, något somäven kommer att göra dessa företag konkurrenskraftiga inom denkommunala sektorn. arbetar, som nämnts, intensivt medatt utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för drifts-och underhållsverksamhet. Detta arbete har visat sig mycketlovande. Regeringen betonar att utvecklingen avbeställarorganisationen är av avgörande betydelse för att skapagoda marknadsförutsättningar så att som en kompetentbeställare skall kunna bidra till att uppfylla riksdagenstrafikpolitiska mål och till att utveckla marknaden. Utskottetdelar denna regeringens -- och motionärernas -- uppfattning.3.5 Tidpunkten för en bolagiseringRegeringen framhåller att hittillsvarande arbete ocherfarenheter tyder på att till börha stärkt sin beställarkompetens i erforderlig utsträckning.Därigenom bör en effektiv upphandling kunna ske av det samladebehovet av väghållningstjänster och -produkter i hela landet medutgångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen.Utskottet finner för sin del den föreslagna tidpunkten förbolagiseringen väl avvägd.3.6 Huvudmannaskapet för det nya bolagetRegeringen anser som nämnts att bolaget bör vara friståendefrån och ägas direkt av staten. En rad olikasynpunkter på huvudmannaskapet har framförts bl.a. iutredningsbetänkandet, under hearingen med anledning avbetänkandet, i motionerna och direkt till utskottet underärendets beredning. Utskottet är för sin del inte nu berett attta ställning i denna fråga. Regeringen bör därför ytterligareöverväga vem som skall vara huvudman för det nya bolaget och igod tid före genomförandet för redovisa sittställningstagande. Vad utskottet nu anfört bör som sinmening ge regeringen till känna.3.7 Sammanfattning av utskottets ställningstagandeAv utskottets ovan redovisade ställningstaganden följer attriksdagen bör godkänna att produktionsdivisionombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari1996. Vidare bör bevilja regeringen de begärdabemyndigandena att genomföra bolagiseringen och att geproduktionsdivisionen möjlighet att verka inom ett utökatverksamhetsområde.