bet · GH01JoU19 · 1994-03-29 00:00:00 — Med sikte på hållbar utveckling Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition Medsikte på hållbar utveckling -- Genomförande av besluten vid om om miljö och utveckling -- UNCED. Konferensen, påengelska benämnd United Nations` Conference on Environment andDevelopment, på svenska allmänt kallad , hölls iRio de Janeiro i juni 1992.Propositionen innehåller överväganden i skilda politiskafrågor. Tre andra utskott, skatteutskottet, utrikesutskottet ochförsvarsutskottet, har inkommit med yttranden.Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag ochöverväganden i propositionen och avstyrker motionerna.Till betänkandet har fogats fyra reservationer (s), ettsärskilt yttrande (s) och en meningsyttring av suppleant (v). Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) har iproposition 1993/94:111 föreslagit att riksdagen1. godkänner den huvudsakliga inriktningen av arbetet medgenomförandet av Riobesluten i (kapitel 4),2. godkänner den huvudsakliga inriktningen av den svenskastrategin för det globala samarbetet för hållbar utveckling(kapitel 5).Propositionens huvudsakliga innehållVärldens länder fick ett gemensamt uppdrag vid FN:s konferensom miljö och utveckling (UNCED) att verka för en hållbarsamhällsutveckling. I denna proposition lägger regeringen framsin strategi för det fortsatta arbetet med att förverkliga måletom en hållbar utveckling i och en strategi för Sverigesinsatser i det globala samarbetet för hållbar utveckling.Strategierna utgår från de vid konferensen beslutade principernai Riodeklarationen och från handlingsprogrammet Agenda 21.Ett av regeringens prioriterade områden är att verka för enlångsiktig och hållbar utveckling i inom ramen förekosystemens bärighet. Detta mål är väl förenligt medRiodeklarationen och Agenda 21.I propositionen redovisas allmänna riktlinjer för utvecklingeni inom olika problemområden och samhällssektorer.Tillsammans formar de en nationell strategi för hållbarutveckling och därmed en svensk . Som grund ligger avriksdagen redan beslutade miljöpolitiska mål och prioriteringarbl.a. i vad avser kretsloppsanpassad samhällsutveckling,klimatfrågor, biologisk mångfald och skogspolitik samt ärendenunder beredning och utveckling som miljöbalk, kemikaliefrågoroch miljöskulden. En redovisning av den aktuellamiljösituationen -- regeringens årliga miljöredovisning tillriksdagen -- är bifogad propositionen.Regeringen avser att vidta åtgärder för att beskrivningar avkonsekvenserna för miljön som allmän regel skall göras redanföre eller i samband med principiella beslut som fattas avregeringen eller av statliga myndigheter. Myndigheterna börbeakta konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i formav föreskrifter eller allmänna råd. Instruktioner, författningarm.m. ses över för att bedöma behovet av miljöanpassning.Vidare avser regeringen att ge statliga myndighetermöjlighet att ta ett särskilt miljöansvar i sin verksamhet.Uppfyllelsen av detta ansvar förutsätts komma att granskas vidåterkommande miljörevisioner.Regeringen vill stödja kommunerna i arbetet med attutarbeta lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling.För att uppnå en hållbar utveckling behövs en förbättradresurshushållning, ändrade produktions- och konsumtionsmönsteroch förändrade livsstilar. I propositionen behandlas hurkommuner bl.a. i samband med upprättande av s.k. lokalaAgenda 21 kan bidra till denna utveckling. Regeringen avser attåterkomma budgetproposition till ett förslag frånUtredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö omstimulans till arbetet med lokala i kommuner ochideella organisationer.Regeringen avser att ge Miljövårdsberedningen uppgiften attutveckla uppföljningen av Riobesluten i det svenska samhället.System för miljöövervakning är av central betydelse för bl.a.uppföljningen av miljöarbetet och dess resultat. Sverigeskunnande inom miljöövervakningsområdet är internationelltefterfrågat. Regeringen avser att budgetpropositionåterkomma till frågan om medel för internationelltutvecklingsarbete inom miljöövervakningsområdet.I propositionen behandlas vidare den svenska strategin när detgäller det fortsatta arbetet med globala miljö- ochutvecklingsfrågor. Mål, prioriteringar och åtgärder redovisas,liksom därmed förknippade organisations- och resursfrågor. Ensärskild arbetsgrupp tillsätts, som skall behandla miljö- ochbiståndsfrågor i ljuset av Riobesluten. Motioner med anledning av propositionen1993/94:Jo21 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att utökad areal ekologisk odling bör ingåi strategin för en mer bärkraftig utveckling inomjordbrukssektorn,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att ett mål för naturreservatsavsättningav produktiv skogsmark nedan skogsodlingsgränsen bör ses som endel i en strategi för uthållig utveckling för skogssektorn,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om kommunernas arbete att ställa om till enbärkraftig utveckling i enlighet med ,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att arbete för inrättande av en globalvattenkonvention bör ingå i globala strategi iuppföljningen av UNCED.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19941993/94:Jo690 av m.fl. (s) vari yrkas1. att begär att regeringen återkommer med ett merpreciserat förslag till inriktning av genomförandet avRiobesluten i ,2. att begär att regeringen återkommer med ett merpreciserat förslag till inriktning av den svenska strategin fördet globala samarbetet för hållbar utveckling,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en kommission för uppföljning avRiokonferensen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om miljöarbetet gentemot ,5. att begär att regeringen återkommer med enredovisning av hur miljöregler bättre skall inlemmas i denstatliga verksamheten,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om presentationsformer för ettmiljöindexsystem,10. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om länsstyrelserna och landskapsplanering,11. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om försvaret och miljön,12. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om det lokala Agenda 21-arbetet,13. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utvecklingssamarbete,14. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utnyttjande av genetiskt material ochgenmodifierade organismer,15. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en skärpning av klimatkonventionen,16. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ett särskilt protokoll med regler förturism i ,17. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om de miljöfrågorna,18. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en ny konvention om spridningav spårämnen och långlivade organiska ämnen,19. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utvecklingen av Riodeklarationen till enbindande stadga.1993/94:Jo691 av m.fl. (s) vari yrkas1. att begär att regeringen i FN tar initiativ vidCSD (Commission for Sustainable Development) för att följa uppFN-studien om att rädda och återställa miljön i enlighet medförslagen i densamma,2. att begär att regeringen fullföljer FN-studiensnationella förslag och lägger fram förslag om att alla miljökravoch miljölagstiftning, som gäller det civila samhället, ocksåskall gälla all militär verksamhet,3. att hos regeringen begär en nationell aktionsplanför hur militära resurser kan användas för att rädda elleråterställa miljön i enlighet med motionen och ,4. att som sin mening ger regeringen till känna attmiljömässigt sund teknologi för förstörelse av vapen börutvecklas och att miljöhänsyn bör infogas i de militäraforsknings- och utvecklingsprogrammen,5. att hos regeringen begär att en studie snarastgenomförs om militärens miljöförstörelse med förslag om hur denkan minskas,6. att som sin mening ger regeringen till känna attmilitären skall återställa den miljö den skadat,7. att som sin mening ger regeringen till känna attkostnaderna för att återställa tidigare militär miljöförstöringbör belasta försvaret.Ärendet och dess beredningEn första redovisning med anledning av om miljöoch utveckling, UNCED, i har tidigarelämnats till (skr. 1992/93:13, bet. JoU8, rskr. Iskrivelsen meddelade regeringen sin avsikt att återkomma tillriksdagen i fråga om det svenska arbetet med uppföljningen avkonferensens beslut.Vid antogs tre grundläggande dokument:Riodeklarationen om miljö och utveckling, samtSkogsprinciperna. Dokumenten har remissbehandlats, de tvåförstnämnda av Miljö- och naturresursdepartementet och dettredje, Skogsprinciperna, av . Ensammanställning av remissyttrandena över Riodeklarationen ochAgenda 21 finns som bilaga 1.1 till propositionen. Ensammanställning över remissyttrandena i fråga omSkogsprinciperna finns tillgänglig på Jordbruksdepartementet.Riodeklarationen och har av Utrikesdepartementetremitterats till biståndsmyndigheterna. En sammanställning avremissyttrandena finns i bilaga 1.2 till propositionen.De svenska ambassaderna i 28 länder har fått i uppdrag attredovisa i stora drag vilka åtgärder som vidtagits i ländernasom ett led i UNCED-uppföljningen.Förslag som bl.a. har samband med UNCED-uppföljningen harvidare lagts fram av Utredningen om kommunernasarbete för en god livsmiljö (KLIV) i betänkandet Kommunerna ochmiljöarbetet (SOU 1993:19). Den s.k. harremissbehandlats. Yttrandena finns tillgängliga på Miljö- ochnaturresursdepartementet (dnr M93/1070/8).Frågor som sammanhänger med uppföljningen av UNCED har ocksåaktualiserats av i aktionsprogrammetMiljö 93. Aktionsprogrammet har remissbehandlats.Remissyttrandena finns tillgängliga på Miljö- ochnaturresursdepartementet (dnr M93/2488/4).En redovisning av miljösituationen återfinns i bilaga 2 tillpropositionen. Underlaget för miljöredovisningen har tagits framav i samarbete med Statistiskacentralbyrån, , och har avgett yttrande över propositionensavsnitt 4.2.3 Miljörelaterade skatter -- skatteväxling(1993/94:SkU5y). har avgett yttrande överkapitel 5 Strategi för globala samarbete för enhållbar utveckling jämte motioner (1993/94:UU5y).Försvarsutskottet har avgett yttrande över avsnittet 4.3.7Försvaret och miljön jämte motioner (1993/94:FöU5y). Yttrandenabifogas (bil. 1--3). BakgrundRegeringen har pekat ut fyra stora uppgifter för sitt arbete:miljön, Europasamarbetet, ekonomin och välfärdsfrågorna. Det ärnaturligt att miljön ges en central plats i politiken med tankepå det intresse och engagemang det svenska folket har förmiljöfrågorna förutom den betydelse miljöfrågorna har även förekonomi och välfärd.Ett viktigt mål i miljöarbetet är att skapa hållbarutveckling genom att arbeta för ett kretsloppssamhälle.Samhällsplaneringen skall vara ett verktyg för attförbättra miljön och för att underlätta byggandet avkretsloppssamhället. Miljöhänsynen skall in i ett tidigare skedei planeringen. Konsekvenserna för miljön skall därför redovisasföre varje beslut som riskerar att ge en större miljöpåverkan.Många miljöproblem måste lösas genom internationelltsamarbete, till exempel försurningen, uttunningen av ozonskiktetoch frågan om klimatförändringarna på grund av höjdkoldioxidhalt i atmosfären. Ett liknande samarbete behövsdessutom ofta för att skydda utrotningshotade växter och djur.Sverige är aktivt i det internationella miljöarbetet såväl inomEuropa som inom FN och andra globala organ.FN:s konferens om miljö och utveckling ägde rum i deJaneiro . Konferensen behandlade globala miljö- ochutvecklingsfrågor av stor betydelse för mänsklighetensfortlevnad.Riokonferensen utmärkte sig genom sitt breda ämnesområde ochsammankopplingen av miljö- och utvecklingsfrågorna, men ävengenom att konferensbesluten, när de omsätts i åtgärder ochhandlingar, på ett avgörande sätt kommer att påverka delångsiktiga levnadsvillkoren för människor i många länder.Vid konferensen antogs som tidigare nämnts de tregrundläggande dokumenten: Riodeklarationen om miljö ochutveckling, samt Skogsprinciperna. Tvåinternationella miljökonventioner, konventionen omklimatförändringar och konventionen om biologisk mångfald, vartillgängliga för underskrift vid konferensen och skrevs under avföreträdare för mer än 150 länder och EG.I propositionen lägger regeringen fram en nationell strategiför hållbar utveckling i enlighet med Riodeklarationen. Denbildar grundvalen för en svensk . Tillsammans med denredovisning av miljösituationen i vilken återfinns ibilaga 2 till propositionen föreligger därmed en översiktligframställning av svensk miljöpolitik sedd i FN-konferensensperspektiv. Redovisningen bygger på ett brett samråd omRiobesluten. Bl.a. har Miljö- och naturresursdepartementet ochSvenska kommunförbundet riktat ett gemensamt brev till samtligakommuner som i stor utsträckning yttrat sig med angivande avsina resp. ambitionsnivåer.Utskottet tar i det följande i första hand upp de avsnitt avpropositionen som särskilt aktualiserats genom motionerna och deyttranden som avgetts av övriga utskott. Utskottet har ingenerinran mot vad som anförs i de delar av propositionen som inteberörs i detta betänkande.Nationell strategi för en hållbar utvecklingPropositionenAllmänna utgångspunkterI propositionen redovisas riktlinjer och bedömningar rörandeövergripande frågor och integrerad miljöpolitik. Dessa formartillsammans grundläggande element i en nationell strategi förhållbar utveckling och därmed en svensk . Strateginutvecklas fortlöpande i takt med att kunskapen ommiljösituationen i och i vår omvärld förfinas ochfördjupas. Strategins utveckling kommer fortsättningsvis attredovisas för i samband med regeringens årligaredovisning av miljötillståndet i Sverige.Den fortsatta uppföljningen och genomförandet av Riobeslutenbör enligt regeringens bedömning ses som ett uppdrag till helasamhället men också till den enskilda människan. En övergångtill hållbar utveckling måste genomsyra och prägla alla delar avsamhällets verksamhet och ligga till grund för utformningen ochinriktningen av politiken inom skilda samhällssektorer.Sektorernas ansvar för sin miljöpåverkan och för hållbarutveckling förstärks av Riobesluten. Det bör varaMiljövårdsberedningens uppgift att inom ramen för sin verksamhetutveckla uppföljningen av Riobesluten i det svenska samhället,bl.a. i kontakter med kommuner, folkrörelser, forskning m.m.Den nu presenterade strategin bör enligt propositionen iförsta hand ha ett tidsperspektiv för åren , medinslag av delar med mer långsiktig räckvidd. Senast år 1997skall FN sammankalla till en särskild session medgeneralförsamlingen för en övergripande översyn och bedömning avhur tillämpas i världens länder.En utgångspunkt för regeringens EES/EU-arbete är att högstatillämpade ambitionsnivå bör gälla i miljöarbetet, både detsvenska och det inom EU. Därmed kommer inga miljökrav i olikarättsregler att sänkas. bör fortsätta att driva på i deteuropeiska miljövårdsarbetet, bl.a. på kretsloppsområdet och föratt integrera ekonomi och ekologi. Regeringen avser attkraftfullt agera i denna riktning redan från EES-avtaletsikraftträdande.Effektivare regelsystem och miljöövervakningRegeringen bedömer att det är angeläget att beskrivningar avmiljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede avden politiska processen. Sådana beskrivningar bör göras när detgäller program, plan- och policyarbete i viktigasamhällssektorer. Beskrivningar av miljökonsekvenserna börregelmässigt innefattas i propositioner och andra förslag tillövergripande beslut av strategisk karaktär. Med den nuföreslagna ordningen kommer konsekvenserna för miljön av störrebeslut av strategisk karaktär att regelmässigt beskrivas.Myndigheterna bör beakta konsekvenserna för miljön innan deutfärdar regler i form av föreskrifter eller allmänna råd.Regeringen avser att se över regelsystem, som instruktioner,författningar m.m., i syfte att bedöma behovet avmiljöanpassning av dessa.De lagar som gäller på miljöområdet kan vara svåra attöverblicka och behöver i en del fall skärpas. Regeringen avserdärför att samla flertalet miljölagar i en miljöbalk.Regeringen avser att lägga fram ett förslag om ensådan samlad och i vissa avseenden skärpt miljölagstiftning.Miljölagstiftningen skall därmed bli effektivare och lättare attöverblicka och tillämpa.Det internationella samarbetet med miljöövervakning börinriktas på det nordiska och europeiska samarbetet samt på deövervakningsaktiviteter som sker inom FN. beslutoch rekommendationer bör särskilt uppmärksammas.I propositionen anmäls vidare att regeringen har för avsiktatt i direktiv till fördjupad anslagsframställning förNaturvårdsverket avseende budgetperioden /96--1998/99 geverket i uppdrag att redovisa en fördjupad analys och förslagtill strategi för det internationella samarbetet påmiljöövervakningsområdet. Verket bör också utifrån sinautgångspunkter och behov redovisa förslag till hur ettmiljödatacentrum kan etableras i samt kostnadsberäknadetta.MotionernaI den socialdemokratiska gruppmotionen Jo690 riktas kritik motatt propositionen innehåller mycket få konkreta förslag.Motionärerna erinrar om att regeringen i skrivelsen (1992/93:13)om UNCED lovade att återkomma till med förslag tillåtgärder. Trots dessa löften har regeringen återigen presenteraten proposition som till karaktären mer liknar en skrivelse tillriksdagen, anför motionärerna. Propositionens allmännautformning med en beskrivning av dagsläget och främst förslagtill en mängd utredningar bildar enligt deras mening intetillräckligt underlag för de beslut som föreslås attfatta. De föreslår att begär att regeringen återkommermed förslag till mer preciserade mål, strategier och medel(yrkande 1). För att följa upp och det svenskaAgenda 21-arbetet bör en brett sammansatt kommission tillsättas.Kommissionen bör också ha till uppgift att förbereda FN:s storauppföljning av UNCED som är planerad till 1997 (yrkande 3).Socialdemokraterna anser även att en förstärkning av deteuropeiska miljöarbetet är nödvändig eftersom vi i så storutsträckning påverkas av EU:s miljöarbete och miljöregeler.Detta gäller oavsett om blir medlem av EU eller inte.Ökade personella resurser behövs både i och i andraeuropeiska länder (yrkande 4).Miljökonsekvensbeskrivningar är enligt motionen ett brainstrument för att förebygga miljöproblem. Motionärerna serpositivt på regeringens förslag att se över regelsystem,instruktioner, författningar m.m. för att bedöma behovet avmiljöanpassning. Men därutöver måste utformas konkreta förslagtill hur miljöregler skall inlemmas i verksamheten. Därförföreslås i motionen att ger regeringen i uppdrag attåterkomma med en sådan redovisning (yrkande 5).Motionärerna yrkar vidare på ett tillkännagivande ompresentationsformer för ett miljöindexsystem (yrkande 7). Föratt miljöredovisningen skall bli förståelig av andra än experterbör ett uppdrag läggas på i samband meduppdraget att utveckla en strategi för internationelltmiljöövervakningsarbete.Utskottets övervägandenFN:s konferens om miljö och utveckling -- UNCED -- utgör enmilstolpe i världssamfundets strävan att återföra den globalautvecklingen till en långsiktigt hållbar sådan. Utgångspunktenför denna strävan var . Den nuframlagda propositionen avser att för svensk del föra vidareUNCED-besluten på olika nivåer: global (i det svenskaperspektivet), nationell, regional och lokal nivå. Utskottetnoterar att regeringen framlagt ett brett översiktligt dokumentsom innehåller en utförlig genomgång av svensk miljöpolitikfördelad på samhällets olika sektorer. Strategin syftar till attverka för en långsiktig och hållbar utveckling i inomramen för ekosystemens bärighet. Den omfattar även det fortsattaarbetet med globala miljö- och utvecklingsfrågor.Det är enligt utskottets mening naturligt att ett dokument avhär berört slag inte går in på konkreta detaljförslag i olikamiljöfrågor, vilket förordas i motion Jo690 yrkande 1. Det ärriktningen och anslaget som gäller när strategin skall anges.Som framhålls i propositionen avser regeringen att återkomma ikonkreta frågor på olika områden.Utskottet delar regeringens bedömning att den fortsattauppföljningen och genomförandet av Riobesluten bör ses som ettuppdrag till hela samhället men också till den enskildamänniskan. Det bör vara Miljövårdsberedningens uppgift att inomramen för sin verksamhet utveckla uppföljningen av Riobesluten idet svenska samhället, bl.a. i kontakter med kommuner,folkrörelser, forskning m.m. , när arbetet fortskriditytterligare, kan det finnas anledning att överväga tillskapandetav en särskild kommission för det fortsatta uppföljningsarbetet.Utskottet är inte berett att tillgodose motionärernas förslag(yrkande 3) för närvarande.I miljöarbetet intar det europeiska samarbetet en särskildposition. Utskottet delar regeringens syn att högsta tillämpadeambitionsnivå bör gälla i både det svenska miljöarbetet och detinom EU. Utskottet har ingen annan mening än den som redovisas imotion Jo690 (yrkande 4) att samarbetet med främst EU-ländernabör ges hög prioritet. Rent konkret kommer det ökade samarbetetinom EES/EU att medföra att i ökad utsträckning kommeratt delta i det europeiska internationella samarbetet redan frånutredningsstadiet. Det finns anledning erinra om att miljörådeti vid sin sida har en miljöattaché. Enligt uppgiftkommer det nyutnämnda miljörådet i att tillträda med detsnaraste.Utskottet ansluter sig även till regeringens bedömning attmiljökonsekvensbeskrivningar bör komma in i ett tidigt skede avden politiska processen. Som framgår av redovisningen avserregeringen att se över regelsystem, som instruktioner,författningar m.m., i syfte att bedöma behovet av dessa. Somexempel kan erinras om att regeringen (i prop. 1993/94:158)föreslagit införandet av en MKB-klausul i fiskelagen (1993:787).Det anförda är ägnat att i viss utsträckning tillgodose motionJo690 yrkande 5.Miljöövervakningen spelar en viktig roll i uppföljningsarbetetinom miljöpolitiken. Utskottet understryker vikten av denredovisning av hur väl miljömålen uppfylls som redovisas varjeår och som detta år införts i förevarande proposition sombilaga 2. Utskottet har ingen annan mening än motionärerna omdet angelägna i att miljöindexsystemet vidareutvecklas för attåskådliggöra detta även för icke fackmän. Enligt vad utskotteterfarit avser att redan i vår presentera enrapport med förslag om hur allmänheten skall kunna informeras omresultaten av miljöövervakningen. I pågår ävenett arbete på att förse den s.k. gröna BNP med ett system förinformation om miljöövervakningen. Utskottet utgår från att detarbete som alltså pågår följs upp av regeringen. Därmed fårmotionen anses tillgodosedd såvitt nu är i fråga (yrkande 7).Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo690 yrkandena 3,4, 5 och 7.Miljörelaterade skatter -- skatteväxlingEnligt propositionen visar en utvärdering av denhittillsvarande användningen av ekonomiska styrmedel imiljöpolitiken att vissa miljöskatter/avgifter är effektivastyrmedel. Samhällsekonomiskt och miljömässigt effektivaekonomiska styrmedel bör därför användas i ökad utsträckning.Det finns mot denna bakgrund anledning att utredaförutsättningarna för en sådan skatteväxling som innebärytterligare miljörelatering inom skattesystemet. Regeringenavser enligt propositionen att återkomma i dennafråga.Skatteutskottet framhåller i sitt yttrande (1993/94:SkU5y)att det är angeläget att de möjligheter till en ökadmiljöstyrning som finns inom skattesystemet tas till vara påbästa sätt. Det är viktigt att möjligheterna till enomfördelning inom skattesystemet nu utreds. Hänsyn måste härvidtas till andra beaktansvärda mål som t.ex. behovet av bibehålleninternationell konkurrenskraft.