bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Även om avsikten med uttalandet inte varit denna kandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelseni 11 kap. 2 § regeringsformen.Vad gäller justitieminister uttalande rörande denlagakraftvunna domen om vårdnaden synes någon avsikt att påverka Högstadomstolen i dess ställningstagande i målet om egenmäktighet med barn inte haförelegat. Det kan också förutsättas att inte låter sigpåverkas av ett sådant uttalande. Utskottet vill i sammanhanget ändå framhållavikten av att en justitieminister är utomordentligt försiktig och återhållsami situationer där justitieministern gör eller förväntas göra uttalanden om fallsom är föremål för prövning i domstol.I granskningsanmälan avseende statsrådet uttalande begärs enprövning om dels agerande är förenligt med bestämmelserna i 11kap. 2 § RF, dels regeringens agerande uppfyller kraven i 7 kap. 2 § RF. kan ej anses ha agerat i strid med 11 kap. 2 § RF.Någon avsikt att genom uttalandet påverka domstolen i det aktuella ärendetsynes ej ha förelegat. Med hänsyn till det breda remissförfarande regeringengenomfört får kraven enligt 7 kap. 2 § RF enligt utskottet anses uppfyllda.Uttalanden vars överensstämmelse med regeringens uppfattning har ifrågasattsMiljöminister uttalade sig i dansktelevision om kärnkraftverket i och den planerade fasta förbindelsenöver . I en intervju sade bl.a., som svar på reporternsfråga om det vore lämpligt för att säga nej till Öresundsförbindelsentills har stängts, att han inte skulle ogilla en sådansammankoppling. I ett frågesvar och ett interpellationssvar i undervåren 1993 har statsrådet framhållit att uttalandet var en personlig synpunktoch inte någon uppmaning till och inte heller ett uttalande om vadSverige borde göra.Utrikesminister representerade regeringen vid ettsvenskt statsbesök i den 7--. I samband därmed hadeutrikesministern överläggningar med sin norske kollega omhuvudsakligen internationella frågor. Vid en efterföljande presskonferensställdes en fråga till om den svenska inställningen tillden norska valfångsten, varvid hon svarade att en begränsad valfångst, som inteinnebär att valarna utrotas utan som ligger inom det biologiskt möjliga, varnågot som man från svensk sida kunde acceptera.Utskottets bedömningI förarbetena till regeringsformen är det förutsatt att regeringen somhuvudregel skall uppträda som en enhet. Detta kommer till uttryck genomuttalandet i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) att "regeringen ärett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättashållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar". Någraformella regler som föreskriver att regeringen skall vara enig om sina besluteller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då deenskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana somhar varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottetvill emellertid framhålla att uttalanden som uppfattas stå i strid medregeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer,särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måstedärvid ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för fråganinom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när detgäller regeringens hållning.Beträffande miljöminister uttalande gäller frågan huruvidauttalandet om en eventuell stängning av kan anses ha inneburitatt statsrådet på ett otillbörligt sätt sökt påverka den myndighet som haransvaret för säkerheten vid . Enligt utskottets mening framstårdet som långsökt att haft för avsikt att påverka Statenskärnkraftinspektion (SKI), som har ansvaret för säkerheten. Däremot konstaterarutskottet att har uttalat sig kritiskt på principiell grund omsjälva konstruktionen av ansvaret för säkerheten, vilket det bör stå honomfritt att göra. Utskottet anser emellertid att genom sittuttalande kan ha skapat oklarhet om regeringens hållning i sakfrågan.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottet.Utrikesminister uttalande aktualiserar andra frågor ände som regleras i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen. Uttalandet har gjorts ihennes egenskap av svensk utrikesminister, och någon tvekan om detta behöverinte råda.Beträffande frågan om beredning inom regeringen ägt rum harUtrikesdepartementet konstaterat att det över huvud taget inte varit aktuelltmed en förändrad svensk hållning i valfångstfrågan och att någon beredning idenna fråga följaktligen inte ägt rum. Granskningen föranleder i övrigt ingetuttalande från utskottet.12. Regeringens handläggning av vissa asylärendenUtskottet har under en följd av år granskat regeringens handläggning avutlänningsärenden, bl.a. handläggningstidernas längd, regeringens praxis iasylärenden och avvisningen av peruanska medborgare. har anmälts tillfortsatt granskning regeringens praxis i fråga om peruanska medborgare, varvidbl.a. hänvisats till en rapport av advokaten på uppdrag avfrivilligorganisationernas Fond för Mänskliga Rättigheter. Utskottet har vidaretagit upp till granskning frågan om avvisningar av asylsökande från Kosovo.Vidare har utskottet granskat regeringens beslut att medge uppehållstillståndför asylsökande från Bosnien. Anmälningarna fogas till detta betänkande sombilagorna A 9.1--A 9.4.Till grund för granskningen har bl.a. legat dels fyra promemorior frånKulturdepartementet, bilagorna A 9.5--A 9.8, dels en offentlig utfrågningmed statsrådet bilaga B 3.Den svenska invandringspolitikenMed invandringspolitik avses de principer och bestämmelser som reglerar vilkautlänningar, inkl. asylsökande, som skall få tillstånd att bosätta sig iSverige. Den svenska invandringen är reglerad för utomnordiskamedborgare. De nuvarande riktlinjerna för invandrings- och flyktingpolitikenlades fast av (prop. 1978/79:100, bil. 15, bet. AU1978/79:22, rskr. 230) och bekräftades vid 1983/(prop.1983/84:144, bet. SfU 1983/84:30, rskr. Den utomnordiska invandringenbestår huvudsakligen av flyktingar och personer som får bosätta sig i Sverigeav flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till här bosattapersoner. Uppehålls- och arbetstillstånd av rena arbetsmarknadsskäl beviljas iprincip bara om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom . Denutomnordiska arbetskraftsinvandringen har uppgått till bara ettpar hundra personer om året.I utlänningslagen (1989:529) anges på vilka villkor utlänningar får resa inoch ut ur samt vistas och ha anställning här. I lagen anges också undervilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Närmarebestämmelser om lagens tillämpning finns i utlänningsförordningen (1989:547).En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig i under längretid än utan att ha uppehållstillstånd. Undantag gäller förmedborgare i de övriga nordiska länderna. Bestämmelser om uppehållstillstånd,liksom om visering och arbetstillstånd finns i 2 kap. utlänningslagen.Uppehållstillstånd innebär enligt 2 § tillstånd att resa och vistas i Sverigeunder (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning(permanent uppehållstillstånd).I beviljas en skyddsbehövande i regel permanentuppehållstillstånd och inte tidsbegränsat sådant. Regeringen skulle dock ioch för sig kunna ge tidsbegränsade uppehållstillstånd till personer som bedömsha ett tillfälligt behov av skydd i . De som omfattas av ett sådanttillstånd har inte rätt till bistånd enligt lagen (1988:153) om bistånd åtasylsökande m.fl. och tillstånd kan inte beviljas deras nära anhöriga. Denuvarande riktlinjerna för när tidsbegränsat uppehållstillstånd bör gälla drogsupp 1984 (prop. 1983/84:144).Den 1 juli 1994 träder lagändringar som gäller tillfälligtuppehållstillstånd i kraft (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11). Enskyddssökande som flyr undan konflikter och kriser som bedöms ha en kortarevaraktighet skall beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådanttillstånd förutsätter att den skyddssökande inte har rätt till asyl enligtutlänningslagen och en fullständig prövning av utlänningens asylansökan skallgöras. Tillståndet meddelas lämpligen med möjlighet tillförlängning under ytterligare högst . I propositionen framhölls attdet regelmässigt beviljas permanent uppehållstillstånd för allakategorier av asyl- och hjälpsökande som bedöms ha behov av skydd här. Det kandock i vissa situationer vara lämpligt och önskvärt att i stället beviljabegränsat uppehållstillstånd. Regeringen framhöll att en förutsättning för attdet skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd förskyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endastunder en begränsad tid. I propositionen redovisades att regeringen i ettprincipbeslut rörande några asylsökande från i juni 1993konstaterat att någon snar lösning på denna konflikt inte var i sikte ochsökandena därför beviljats tillstånd för bosättning av humanitära skäl. Sammaförhållanden har rått när det gäller åtskilliga andra konflikter ochinbördeskrig ; någon snar lösning har inte varit i sikte.Tidsbegränsade uppehållstillstånd bör enligt propositionen främst användas dåskyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha kortarevaraktighet. Det kan också vara fråga om en naturkatastrof eller en ekologiskkatastrof. -- Ansvaret för bistånd för dem som saknar egna medel kommer attligga på . Nuvarande praxis för familjeåterförening börtillämpas även vid tillfälligt uppehållstillstånd.Frågan om möjligheterna att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i störreutsträckning och kommer att behandlas av den parlamentariskautredning som har till uppgift att se över invandrarpolitiken samt invandrings-och flyktingpolitiken (dir. 1993:1). Utredningen som beräknas avlämna sittslutbetänkande bör enligt sina direktiv inleda sitt arbete med attgöra en sammanställning och analys av hur invandringsregleringen ochskyddsbestämmelserna i andra länder har kodifierats och hur regler tillämpas.Kommittén bör därefter analysera de olika skyddsregler som finns och i ljusetav de övriga grunder som finns för att få uppehållstillstånd göra deöverväganden och lämna de förslag som översynen kan aktualisera. Kommittén börvidare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett framtida system kanutformas så att de tydligare än uttrycker ansvaret för att gerättsligt skydd åt olika kategorier av skyddsbehövande. skall vara att pröva hur skyddsregler bör utformas så att det innebärett långsiktigt internationellt åtagande och inte kommer att bli beroende avkortsiktiga förändringar av mottagningsresurserna. Kommittén bör vidare enligtdirektiven göra en bedömning av behovet av mer omfattande användning avtillfälliga skyddsanordningar. Möjligheterna att återvända om förhållandena iflyktingarnas hemland så medger skall bedömas och förslag till en aktiv politikför frivillig repatriering bör läggas fram.Gällande huvudregel är således att permanent uppehållstillstånd beviljas närtillstånd ges för bosättning i . Permanent uppehållstillstånd beviljassåledes för utlänningar som får stanna i av asylrelaterade skäl.Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligt bestämmelserna om asyl.Dessutom får uppehållstillstånd ges till en utlänning om han av humanitära skälbör få bosätta sig här. Detsamma gäller om utlänningen har fått arbetstillståndeller har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskrivaatt uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.De svenska bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap. utlänningslagen.Enligt 4 § första stycket har flyktingar, krigsvägrare och s.k. defacto-flyktingar rätt till asyl. Definitionen av flykting (2 §) överensstämmermed den som finns i (FN:s konvention omflyktingars rättsliga ställning). används därför benämningenkonventionsflyktingar för dessa personer. I avses meduttrycket flykting den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse pågrund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgruppeller politisk åskådning befinner sig utanför det land vari han är medborgaresamt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, ickeönskar att begagna sig av sagda lands skydd. Motsvarande gäller den som utanatt vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts,befinner sig utanför det land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseortsamt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som sagts icke önskaråtervända dit.Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger den svenska utlänningslagenskydd åt personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av depolitiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omständighetertill stöd för detta. Det är här fråga om personer som inte har varit utsattaför eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de börbetraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politiskaförhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserier attdet inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Bestämmelsenomfattar normalt inte den som har tvingats lämna sitt land på grund av yttreaggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid dessaomständigheter vara sådana att lagrummet anses tillämpligt. För de personer somnu avses används ofta termen de facto-flyktingar.Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 utlänningslagenäven andra utlänningar än de som omfattas av asylreglerna få stanna i Sverige.Uppehållstillstånd av humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flyttundan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av utanatt ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillstånd på denna grund har ocksåbeviljats personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållandenbör få stanna i . Bestämmelsen kan vidare omfatta personer som inte ärflyktingar men där förhållandena i det land till vilket de skulle behöva resaändå är sådana att det ter sig inhumant att tvinga dem att återvända dit ellerpersoner som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön ellerhomosexualitet. Uppehållstillstånd har också beviljats personer som i och försig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske därför attdet inte finns något land där utlänningen tas emot. Uppehållstillstånd harockså i vissa fall beviljats när det funnits en kombination av humanitära skäloch släktanknytning, skäl som var för sig inte varit tillräckliga.Ett avvisningsbeslut får enligt 8 kap. 1 § inte verkställas om det finnsgrundad anledning att tro att utlänningen, i det land till vilket han skulleavvisas skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff elleratt utsättas för tortyr. Detsamma gäller enligt 2 § om han i hemlandet löperrisk för förföljelse som innebär fara för hans liv eller som annars är avsärskilt svår beskaffenhet.Någon ovillkorlig rätt att få asyl i finns dock inte. Asyl fårnämligen enligt 3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen vägras i vissa angivnafall; bl.a. om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigareverksamhet och med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att intebevilja asyl eller -- beträffande krigsvägrare eller de facto-flykting -- omdet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Med synnerliga skäl avsesenligt motivuttalanden (prop. 1954:41, bet. LU 1954:14, rskr. 155 och prop.1975/76:18 s. 107, bet. InU 1975/76:24, bet. JuU 1975/76:15, rskr. 121 och 122)dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligtatt bevilja asyl, dels omständigheter som enligt Genèvekonventionendiskvalificerar en flykting från konventionens skydd. Sådana omständigheter kanvara brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar samtgrova icke-politiska brott före ankomsten till Sverige.Med särskilda skäl i fråga om krigsvägrare och de facto-flyktingar avsesenligt förarbetena till den tidigare utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18s. 108 f., jfr även prop. 1983/84:144 s. 37 och prop. 1988/89:86 s. 156) attförhållandena är sådana att det bedömts nödvändigt för att reglerainvandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara helt omöjligt att taemot dessa utlänningar i ; för att skydd skulle vägras skulle det dockvara fråga om så många personer att det skulle medföra stora påfrestningar fördet svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta emot dem iSverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades också att tyngden av deomständigheter utlänningen åberopar måste tillmätas betydelse vid avgörande avfrågan om särskilda skäl föreligger.Beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skälföreligger med hänsyn till mottagningsresurserna har fattats vid tvåtillfällen: första gången och . Det beslutom att inskränka asylrätten som fattades med hänvisning tillatt särskilda skäl förelåg med hänsyn till mottagningsresurserna innebar att --utöver konventionsflyktingar -- endast de som hade särskilt starkt skyddsbehovkunde påräkna asyl. I ett beslut konstaterade regeringen att deförhållanden som föranlett den tidigare regeringen att skärpa kriterierna föratt få asyl inte längre förelåg och beviljade asyl åt en person som bedömdesvara de facto-flykting, men som inte skulle ha fått stanna här med dentillämpning av utlänningslagen som gällt under de föregående två åren.I oktober 1992 beslutade regeringen att de då gällande bestämmelserna i 3kap. 4 a § utlänningsförordningen (1989:547) skulle upphöra att gälla medutgången av . Regeln innebar att den anknytning som barn hade fåtttill genom skolgång särskilt skulle beaktas vid prövningen avuppehållstillstånd. Om inte särskilda skäl talade däremot fickuppehållstillstånd ges till familjer i vilka det vid beslutstillfället fannsbarn som hade fullgjort minst tre terminer i skola, förskola eller liknande.Den 14 april 1994 har regeringen återinfört en liknande regel genomförordningen (SFS 1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden,som trädde i kraft . Regeln innebär att asylsökandes barn ochbarnfamiljer som har ansökt om asyl före skall få stanna häri landet av humanitära skäl om inte särskilda skäl talar emot det. Somsärskilda skäl för att inte bevilja uppehållstillstånd har i förordningsmotiven1994:1 angetts bl.a. det förhållandet att någon familjemedlem har verkat förorganisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp av olika slag.Dessutom fattade regeringen beslut i ett enskilt asylärende på ens.k. ny ansökan som hade överlämnats till regeringen ifrån Invandrarverket.Beslutet innebär att barnfamiljer som har fått sin sak slutligt prövad men somännu inte har lämnat landet kan få stanna här efter samma tidsregler som gällerenligt förordningen.Nämnas kan vidare förordningen (1991:1999) om uppehållstillstånd i vissautlänningsärenden som anger att utlänningar som har vistatsi riket eller, om ansökan gäller en familj med barn som eller äldre, efter det att en ansökan om uppehållstillståndgjorts men inte slutligt prövats, får beviljas uppehållstillstånd om intesärskilda skäl talar däremot.I samband med inrättandet av uttalades att denna skulleöverta regeringens dittillsvarande uppgifter att pröva överklaganden av beslut men att ärenden av mera uttalad principiell betydelseäven i fortsättningen borde överlämnas till regeringen för avgörande (prop.1991/92:30 s. 19). Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen kan överlämna särskilt viktiga eller känsliga ärenden tillregeringen för avgörande.Utredningen om utvärdering av praxis i asylärenden har den 6 april 1994överlämnat sitt betänkande (SOU 1994:53). Utredningen har sammanfattningsvisredovisat bl.a. att det finns en nedåtgående trend när det gälleruppehållstillstånd i asylärenden, att det fortfarande finns stränga krav förkonventionsflyktingskap och att det hos regeringen finns stor spännvidd på deomständigheter som kan grunda de facto-flyktingskap medan kriterierna för sådanstatus håller en jämnare nivå hos , där det förefaller som omhumanitära skäl fått stå tillbaka. Enligt utredningen är det i stort settpositivt att säkerligen är mindre känslig för exempelvismassmediekampanjer i enskilda ärenden. Utredningen framhåller vidare attbetydelsen av dokumentlöshet har fått en oproportionerlig genomslagskraft.Utredningen pekar avslutningsvis på att det krävs en rad åtgärder för att iframtiden kunna göra korrekta analyser av praxis; det gäller bl.a.beslutsmotiveringar och dokumentation i skilda avseenden.Statsrådet har under utskottets utfrågning upplyst om att maninom förbereder direktiv för en utredning som skall utredafrågan om att ge regeringen ett större inflytande över praxis.Uppgifter om antalet asylsökande m.m.Under /93 sökte totalt 80 600 personer asyl i , 26 000fler än föregående budgetår. Av de asylsökande var från f.d. ,därav ca hälften från . upphävde regeringenvisumfriheten för medborgare från . Tiden söktei genomsnitt ca 1 600 personer asyl i . beslutetreducerades antalet till 170. väntade ca 66 400 personer påsitt första beslut från . Ca 57 000 var medborgare i någotland i det . 42 000 personer kom från Bosnien-Hercegovina.Under /93 kom 693 personer från , vilket gör de asylsökandefrån till den fjärde största gruppen efter asylsökande från f.d.Jugoslavien (65 882), (3 655) och (2 367).Under perioden juli--sökte 7 100 personer asyl, vilket är28 400 personer färre än januari--. kom deflesta asylsökandena (eller 3 190 personer) från f.d. . kom 1 450 asylsökande att jämföra med första halvåret 1993då 23 600 asylsökande kom därifrån. Från kom 993 personer medan asylsökande från f.d. var 313. Asylsökandefrån var nu den femte största gruppen (206) efter asylsökande från (233).Vid utgången av väntade 24 400 personer på sitt första beslutfrån . Ca 17 500 var medborgare i något land i det fornaJugoslavien. De flesta, ca 13 000 personer, kom från . Vidsamma tidpunkt väntade ca 25 300 asylsökande på beslut från Utlänningsnämnden.Av dessa var ca 20 000 kosovoalbaner. Ca 17 000 personer hade lagakraftvunnaavvisnings- och utvisningsbeslut. Ca 10 400 av dessa var efterlysta.På Invandrarverkets anläggningar fanns närmare 65 400asylsökande och flyktingar, ca 24 600 färre än vid utgången av . Avdem som bodde på verkets anläggningar hade 16 800 uppehållstillstånd. Underandra beviljade ca 31 900 personeruppehållstillstånd. Av dessa var ca 29 800 från f.d. . De flesta, ca28 000, var från och 26 900 av dem fick uppehållstillståndav humanitära skäl och resten som konventions- eller de facto-flyktingar.För innevarande budgetår har anvisats sammanlagt 13,3miljarder kronor, och verket har under första hälften av budgetåret förbrukatnärmare . Den största delposten av förbrukade medel ärförläggningskostnader, ca och ersättning till kommuner,1,2 miljarder kronor.Regeringens beslut om avvisning av asylsökande peruanerRegeringen fattade beslut i 19 ärenden rörandeasylansökningar av peruanska medborgare. I 18 av ärendena fattades beslut omavvisning och i ett ärende beviljades uppehållstillstånd. Vid utgången avseptember 1993 hade därefter ytterligare 10 ärenden i fråga om peruanskamedborgare avgjorts av regeringen. Av dessa beviljades uppehållstillstånd avhumanitära skäl i 6 fall.Ingen av de asylsökande bedömdes av regeringen vara flykting. Bland deasylsökande fanns personer som varit verksamma för Sendero Luminoso men ocksåpersoner som åberopat helt andra skäl.I några av ärendena uttalade regeringen följande.NN har verkat för en organisation som enligt vad som är känt gjort sigskyldig till upprepade grova övergrepp i . Även om NN inte medverkat isådana gärningar, har han dock verkat för en organisation vars metoder fåranses omfatta sådana förhållanden som faller inom ramen för artikel 1 F i 1951års Genèvekonvention, enligt vilken konventionens skydd utesluts.