bet · GH01UU18 · 1994-04-21 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utrikesutskottet regeringensskrivelse /94:207 och Partnerskap för fred (PFP)jämte de två partimotioner, (s) och (v), som väckts medanledning av skrivelsen.Med utgångspunkt från skrivelsen och proposition 1993/94:100bil. 4 behandlas också motioner som väckts och som rör säkerhetspolitiskafrågor. Motionerna kan indelas i två huvudgrupper, dels sådanasom rör och , dels sådana som rör svensksäkerhetspolitik.Försvarsutskottet har yttrat sig över regeringens skrivelseoch de motioner som väckts i anledning av denna.I betänkandet uttalar sig utrikesutskottet för att Sverigetidigt kommer med i PFP-samarbetet (Partnership for Peace).Utskottet behandlar 26 yrkanden. Samtliga besvaras utom ettsom avstyrks.2. SkrivelsenRegeringen () anmäler i skrivelse1993/94:207 svensk medverkan i det initiativ avseendePartnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP) somNATO-staterna presenterade vid sitt toppmöte i den10--. I skrivelsen redovisas den bedömning somregeringen gör av initiativet och de skäl som ligger till grundför regeringens avsikt att besluta om ett svenskt deltagande iPFP-samarbetet. Motioner väckta med anledning av skrivelsen1993/94:U6 av m.fl. (s) vari yrkas1. att ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett svenskt deltagande i Partnerskap för fred,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om finansiering och hantering inom ramen förett program för gemensam säkerhet.1993/94:U7 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att i presentationsdokumentet börklargöra att de svenska insatserna inom Partnerskap för fred(PFP) avbryts om PFP innebär en utvidgning av NATO,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att i presentationsdokumentet börklargöra att samarbete som generellt syftar till harmoniseringav svenska stridskrafter med NATO-stridskrafter inte accepteras,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att kostnaderna för insatserna inom PFPfinansieras över försvarsanslaget.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19941993/94:U304 av m.fl. (s) vari yrkas1. (delvis) att beslutar anta ett program förgemensam säkerhet,6. (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i övrigt anförts i motionen om syfte och hantering.1993/94:U313 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att i internationella sammanhangskall verka för att FN inrättar permanenta fredsskapande styrkor(peacemaking units) under säkerhetsrådets kontroll.1993/94:U403 av m.fl. (s) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om initiativtill internationell konflikthantering i enlighet med vad somanförts i motionen,2. att hos regeringen begär förslag om former ochresurser för stärkta svenska insatser i fråga om förhandling,medling och försoning i nationella och internationellakonflikter,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om initiativ för att utvidga ESK:s mandat ochutöka ESK:s resurser.1993/94:U406 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom avskräckningsstyrkor i FN:s eller ESK:s regi.1993/94:U407 av m.fl. (v) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om svenskt initiativ i FN för att lösagränstvister som kolonialmakterna efterlämnat.1993/94:U408 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom svensk observatörsstatus inom VEU vid ett svenskt medlemskapi EU.1993/94:U411 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om alliansfriheten.1993/94:U412 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om inrättandet av ett särskiltsäkerhetspolitiskt bistånd.1993/94:U414 av m.fl. (s, v) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en utredning med syftet attbelysa det vidgade internationella säkerhetsbegreppetskonsekvenser på nationell nivå och att föreslå åtgärder somtydliggör och integrerar denna grundsyn i svensksäkerhetspolitik.1993/94:U416 av och (c, kds)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av att inrätta en fond för FN:sfredsbevarande verksamhet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ett svenskt förslag i FN om beredskap förfredsbevarande FN-operationer.1993/94:U616 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att bör verka för att förändrareglerna för medlemskap och avskaffa vetorätten i FN:ssäkerhetsråd,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att bör verka för att förändrafinansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att bör ge sitt fulla stöd tillFN:s generalsekreterares förslag om demilitariserade zoner ipreventivt syfte,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att bör verka för att upprättandetav ett stabsutskott enligt artiklar 46 och 47garanteras vid varje framtida väpnad FN-operation,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att i FN bör verka för att FN gesmer resurser till fredsbyggande verksamhet,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att bör verka för att förslagetfrån FN:s kommission för internationell rätt att upprätta enpermanent krigsdomstol i förverkligas.1993/94:Fö335 av m.fl. (nyd) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att som ett första steg i attöverge den förlegade alliansfriheten och neutraliteten aktivtmedverkar i Partnership for Peace.4. Sammanfattning av skrivelsen, propositionen och motionerna4.1 Sammanfattning av regeringens skrivelse 1993/94:207Sverige och Partnerskap för fredVid NATO-staternas toppmöte i den 10--i årskapades en ny form för europeiskt samarbete. Det skedde genomett erbjudande från NATO:s sexton medlemsstater om samverkan medandra stater inom ramen för initiativet Partnerskap för fred(PFP).Initiativet har genomgående mottagits positivt i berördaländer. Arbetet med att ge PFP-samarbetet ett konkret innehållhar redan inletts, och de första samarbetsprojekten inom PFP:sram kommer att kunna äga rum redan i höst.Efter noggrant övervägande har regeringen kommit tillslutsatsen att det ligger i intresse att delta i dettasamarbete.4.1.1 NATO-staternas erbjudandeNATO:s inbjudan om Partnerskap för fred har riktats tillmedlemmarna i det nordatlantiska samarbetsrådet (-- NACC), samt till andra ESK-stater "somkan och vill bidra till programmet". Därmed avses främst ländersom , och , vilka de factomedverkar i NACC:s arbete på det fredsbevarande området.Utgångspunkten för deltagande i programmet är att varje statsjälv definierar de områden inom vilka den är beredd attsamarbeta.PFP-programmets totala omfattning har fastslagts i detramdokument som fogades till NATO-staternas inbjudan.PFP-programmet syftar till att: underlätta öppenheten i nationella försvars-, planerings- ochbudgeteringsprocesser; säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter; upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörligakonstitutionella hänsyn, bidra till operationer under FN:sbemyndigande och/eller ESK:s ansvar; utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATOsyftande till gemensam planering, utbildning och övning för attförstärka förmågan att genomföra operationer på detfredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på dethumanitära området och på andra områden som parterna kan enasom; på utveckla förmågan att samarbeta med militäraenheter från medlemsstater.Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer församarbetet med utgångspunkt i folkrätten, och ESK:sprinciper. Ramdokumentet är inte juridiskt bindande. Detinnehåller inga åtaganden om insatser från vare sig NATO:s ellerpartnerstaternas sida.Utgångspunkten för och inriktningen av ett enskiltdeltagarlands medverkan inom PFP-programmets totala ramdefinieras av landet självt i ett s.k. presentationsdokument(Presentation Document).Varje land bekostar sin egen medverkan.Presentationsdokumentet utgör underlag för nästa steg, då desexton NATO-staterna och resp. partnerstat samråder i syfte attenas om vilka element i presentationsdokumentet som kan ingå idet gemensamma arbetsprogram som utarbetas för samtligapartners.När detta samråd fullföljts kommer sedan det för det enskildadeltagarlandet bindande steget i form av en bilateralöverenskommelse mellan landet i fråga och NATO om ettpartnerskapsprogram (Partnership Programme) för en giventidsperiod, exempelvis . Av detta program framgår vadlandet utfäster sig att delta i och vilka resurser som detställer till förfogande.Genom samrådsförfarandet skapas alltså ett för allamedverkande stater gemensamt arbetsprogram.PFP har rönt ett brett och positivt gensvar. hartretton stater undertecknat ramdokumentet. har nyligenaviserat sin avsikt att underteckna dokumentet.4.1.2 Regeringens bedömningUtgångspunkten för intresse är den svenskaberedskapen att medverka till en gemensam europeisksäkerhetsordning. delar de grundläggande värden som PFPger uttryck för.PFP erbjuder en möjlighet att medverka i ett arbetesom syftar till att effektivisera framtida fredsbevarandeinsatser inom FN:s eller ESK:s ram. Detta arbete ger möjligheteratt förbättra säkerheten och effektiviteten i fredsbevarandeoperationer i svåra miljöer.Ett nyckelbegrepp i PFP är interoperabilitet. Deltagarstaternasöker skapa gemensamma rutiner och samarbetsformer. PFP erbjuderen ram inom vilken vi kan planera och samöva fredsbevarandeinsatser med andra stater.PFP kan bidra till starkare demokratisk kontroll över väpnadestyrkor och större öppenhet i försvarsplanering. avserbidra till sådan verksamhet.En svensk medverkan i PFP sker på den militäraalliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte någraförsvarsförpliktelser.Sveriges avsikt är att utnyttja PFP-samarbetet för attutveckla samarbetet med NATO i syfte att förstärka vår -- ochandra staters -- förmåga att delta i fredsbevarande operationer,räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och påandra områden som parterna kan enas om.NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer medpartnerstater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sinsäkerhet. Sådana konsultationer kan endast komma till stånd påbegäran av partnerstaten själv. Ingen stat kan inbegripas utanatt själv vilja detta. handlingsfrihet begränsassålunda inte av detta erbjudande.Svenskt deltagande i fredsbevarande operationer kan endastkomma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver.PFP är ett instrument för att samordna, förbereda och övastyrkor för insatser i fredsbevarande verksamhet.Sveriges deltagande i PFP definieras och förhandlas bilateraltmed NATO.För att skall kunna bidra till det arbete som nuinleds är det regeringens avsikt att förstärka den diplomatiskaoch militära kapaciteten vid ambassaden i Bryssel.Även ur ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv har PFPbetydande positiva element. Det är inriktat på att ge militärtsamarbete mellan tidigare motståndare ett konkret ochpragmatiskt -- och förtroendeskapande -- innehåll. Det bidrarsamtidigt till att stärka banden mellan och Förentastaterna.PFP utgör enligt regeringens mening ett innovativt försök attmöta några av de säkerhetspolitiska utmaningar som Europaställts inför efter ochWarszawapaktens upphörande. Det är också ett svar på de önskemålom att bli upptagna i alliansen som NATO ställts inför, utan attnya skiljelinjer etableras i Europa.Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedömer regeringen detangeläget att inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart dettalåter sig göras. Ett svenskt inträde på ett tidigt stadiumskulle underlätta deltagande i det viktiga uppbyggnadsskede somnu har inletts. får därigenom tillfälle att praktisktpåverka de diskussioner som inletts på diplomatisk och militärnivå mellan NATO och partnerstaterna om den fortsattainriktningen av detta potentiellt viktiga initiativ.4.1.3 Tänkbara svenska insatserSverige är berett att erbjuda sin erfarenhet på detfredsbevarande området och andra områden såsom t.ex.räddningstjänstverksamhet. ser det som ett tillfälle attgenom PFP:s verksamhet kunna förbättra sin egen kapacitet attsamverka med andra PFP-stater och att utveckla rutiner försäkrare och mer effektiva fredsbevarande operationer. Underdenna rubrik faller också miljösamarbete av olika slag.Flertalet planerade insatser gäller erbjudanden om utbildninginom områden där har kompetens och resurser. Det harvarit naturligt för regeringen att koncentrera dessa tillföljande huvudområden: För det första samverkan på det fredsbevarande området.Regeringen avser erbjuda kurser rörande planering ochgenomförande av fredsbevarande insatser och humanitäraoperationer.Till en del kan denna utbildning också innefatta gemensammaövningar med andra länder. En första större övning utomlands kankomma att äga rum under det närmaste året. Det kan då bliaktuellt för att delta med fredsbevarande trupp påkompaninivå och/eller med övningsledning, observatörer ochinstruktörer.Regeringen kommer därför att i en särskild proposition föreslåen lagändring av innebörd att regeringen får möjlighet att sändaväpnad styrka utomlands för att delta i ovannämnda typer avövningar inom ramen för PFP.Här kan också nämnas möjligheten av något mer omfattande ochkoncentrerade insatser för att bidra till att bygga upp enfredsbevarande kapacitet i andra stater, i första hand debaltiska. För det andra stöd till ramdokumentets målsättning att främjaökad demokratisk kontroll över de militära strukturerna i Öst-och Centraleuropa.I detta syfte kommer vissa erbjudanden om svenskautbildningsinsatser att göras.4.1.4 Kostnader för svenska insatserDet tilltänkta svenska deltagandet i PFP ryms under budgetåret1994/95 inom ramen för regeringens förslag till anslag ibudgetpropositionen. Den tillkommande kostnaden för deföreslagna PFP-åtgärderna finansieras under tredje huvudtitelnoch uppgår till ca , och likamycket . Kostnaderna för stöd till en baltiskfredsbevarande bataljon har ännu inte kunnat beräknas. De avsesfinansieras under tredje huvudtiteln och inom befintliga ramar.4.2 Sammanfattning av propositionen (prop. 1993/94:100, bil.4, s. 1--16)4.2.1 InledningEfter det slut befinner sig världen i enomvandlingsperiod som karaktäriseras av såväl nya möjlighetertill samverkan över nationsgränserna som risker för nya formerav konflikter och hot mot stabiliteten. De pågående konflikternahar inte sällan rötter av etnisk och religiös natur. Tillskillnad från tidigare är de oftast lokala eller regionala ochrisken att de utvecklas till stormaktskonflikter är liten. IEuropa utgör Europeiska unionen (EU) kärnan i arbetet med attvidga det alleuropeiska samarbetet och integrationen samt attsäkra stabilitet och fred. integration i låtersig väl förenas med vårt engagemang för den globalautvecklingen.Sverige måste ta sitt ansvar för att medverka till en närmareintegration och ett vidgat samarbete för att säkra fred, frihet,demokratiska rättigheter och ökat välstånd i hela . Alltdetta görs bäst som fullvärdig medlem i EU.Vår Europapolitik syftar till att ge en plats i deteuropeiska samarbetets kärna. Det är för oss ett vitalt intresseatt dagens europeiska samarbete breddas och fördjupas. Sverigebör vara pådrivande i utformningen av svaren på de avgörandefrågorna -- i första hand den europeiskafredsordningen, tillväxten, sysselsättningen och välfärden,samarbetet med länderna i samt degränsöverskridande miljöfrågorna.Utmaningarna är i lika hög grad globala, inte minst motbakgrund av att förändringarna i omvärlden innebär ett ökatömsesidigt beroende mellan stater. Världshandeln fortsätter attexpandera. Med modernteknik sprids information allt snabbare över stora avstånd.Även hoten mot vår framtid är i växande utsträckninggemensamma för världssamfundet. Många av de störstamiljöproblemen såsom hoten mot klimatet, ozonskiktet och denbiologiska mångfalden är globala till sin karaktär. Allvarligaoch omfattande övergrepp mot mänskliga rättigheter förekommeralltjämt i många länder. Miljoner människor har tvingats flyundan krig och förföljelse. Migrations- och flyktingproblemen iolika delar av världen påverkar i hög grad vår egen vardag. Fåuppgifter kan i detta perspektiv vara viktigare än attdemokratin sprids och befästs överallt där den mänskligarättighetssituationen är otillfredsställande.Till denna bild kan fogas problemen med narkotikahandel ochinternationell terrorism, även den som grundas på religiös ochpolitisk fanatism. Ett stärkande av säkerheten vid kärntekniskaanläggningar är också särskilt angeläget.Det går alltså inte längre att betrakta länder eller regionerisolerat från deras roll i ett globalt sammanhang. Vi måste mötahoten mot vår framtid genom internationell samverkan. Detinnebär växande krav på världssamfundet att finna gemensammalösningar på olika problem som spänner över nationsgränserna.Det internationella utvecklingssamarbetet är i detta perspektivett viktigt medel såväl för att bidra till att fattiga människorfår en människovärdig tillvaro, som för att främja fred,säkerhet och demokrati.Förenta nationerna fortsätter att vara en hörnsten i vårutrikespolitik. har kommit att spela enallt viktigare roll för internationell fred och säkerhet,som dess olika organ utgör viktiga kanaler för vårtutvecklingssamarbete. FN:s fredsbevarande verksamhet har ökatdramatiskt . Parallellt med detta harinsatsernas komplexitet ökat, så att fredsfrämjande, humanitärtbistånd och återuppbyggnad samverkar.Fler svenskar deltar i FN-operationer ännågonsin tidigare. I är svenska soldater,kvinnor och män, engagerade i en mycket komplicerad ochriskfylld FN-insats. Inom ramen för en nordisk bataljon bidrarde till att lindra nöden för en hårt utsatt civilbefolkning.Också i den tidigare jugoslaviska republiken deltarsvenskar i en nordisk bataljon för att förhindra en spridning avkonflikterna i det f.d. . Detta exempel påförebyggande utplacering av trupp visar på ett nytt område därvärldssamfundet står inför stora uppgifter. Det ärkostnadskrävande insatser, men också en investering i vår egenoch framtida säkerhet.De senaste årens säkerhetspolitiska omdaning i ,som resultat av upplösning och skildarustningsbegränsande överenskommelser, har dock inte motsvaratsav en lika genomgripande förändring i norra på det rentmilitära området. Det snart fullständigt genomfördabortdragandet av ryska trupp från det f.d. DDR, ochBaltikum har förvisso minskat riskerna för invasionsföretag motvårt land. Men alltjämt finns stora militära resurser iKaliningrad, och -- viktigast --, där den ubåtsbaserade komponenten svarar för enstörre andel av de ryska kärnvapenstyrkorna till följd avSTART 2.Främjandet av stabilitet i norra framstår oförändratsom en huvuduppgift för svensk utrikes- och säkerhetspolitik.Utvecklingen i visar att det kommer att dröja innanden deklarerade mål, stabila demokratiskainstitutioner och en fungerande marknadsekonomi, uppnås. Ensnabbare omvandlingsprocess i och delar av Central- ochÖsteuropa bidrar till stärkt stabilitet i närområdet.Därmed ökar också förutsättningarna för ett fruktbart ochlångsiktigt samarbete. Ett gynnsammare politiskt klimat kommeratt råda i hela , när de ryska trupperna harlämnat samtliga tre baltiska republiker.Såväl i denna fråga som vad gäller ansträngningarna att fåtill stånd ett bättre förhållande mellan de olikabefolkningsgrupperna i och , spelar , isamverkan med andra länder och internationella organisationer,en viktig roll.Sverige ägnar särskild uppmärksamhet åt samarbetet inärområdet, speciellt med de baltiska länderna, nordvästraRyssland och . Det svenska östbiståndet, med desskoncentration på just denna region, syftar till att ökastabiliteten, inte minst genom ekonomisk utveckling och stärktbaltisk suveränitet.En bred utbyggnad av förbindelse österut,alleuropeisk frihandel och ekonomisk integration, fortsattpolitiskt och ekonomiskt bistånd till reformländerna och en påsikt fortsatt utvidgning av EU:s medlemskrets ärhuvudinstrumenten för skapandet av stabilitet i hela Europa.Europas säkerhetspolitiska omvandling och utbyggnad pågår sombäst. Vi vet inte hur länge denna formativa period kommer attvara. Vi ser huvudriktningen, men ingen kan närmare förutsägaslutresultatet. saknas internationellasamarbetsstrukturer som är starka nog att lägga grunden förvaraktiga europeiska fredslösningar. Vad vi kan åstadkommaär att i bästa fall förebygga eller begränsa konflikterna.En effektiv europeisk säkerhetsordning kräver samverkan avflera krafter och förutsätter fortsatt amerikanskt engagemangoch närvaro i . I likhet med EU är ESK (Konferensen omsäkerhet och samarbete i ), NATO, VEU (Västeuropeiskaunionen), och (det nordatlantiskasamarbetsrådet) stadda i utveckling. Nya samarbetsformer ärdessutom på väg att tillkomma, senast förslaget om samverkan förfred (Partnership for Peace). Vad vi kan hoppas på i framtidenär ett allt närmare samarbete mellan de europeiskasäkerhetsorganisationerna.Sverige deltar aktivt som observatör i för fredsbevarande frågor. Svenska riksdagsledamöterbesöker som observatörer NATO:s parlamentarikermöten. Som medlemi Europeiska unionen kommer att få nya möjligheter attdelta i utformningen av utrikes- och säkerhetspolitik.ESK utgör med sin breda medlemskrets ett viktigtsäkerhetspolitiskt forum. Alltjämt pågår arbetet med atteffektivisera dess arbetsformer. Under sitt ordförandeskapbidrog till att göra ESK mer operativt med tyngdpunkt påförebyggande diplomati och konfliktlösning.Den svenska militära alliansfriheten, syftande till att vårtland skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårtnärområde, består. har i medlemskapsförhandlingarnaförklarat sig önska att aktivt och fullt ut medverka i detutrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom EU. ärberett att ikläda sig samma fördragsmässiga rättigheter ochskyldigheter som Europeiska unionens nuvarande medlemmar. Ingaåtaganden krävs av som går utöver vad unionensmedlemsländer själva överenskommit. Ett svensktställningstagande till förbindelserna med VEU aktualiseras försti samband med att blir medlem av har som huvuduppgift att främja demokrati ochmänskliga rättigheter i . Organisationen spelar en viktigroll för demokratiseringsprocessen i . Syftet är intebara att skapa demokratiska strukturer utan verkligarättssamhällen där respekten för mänskliga rättigheter är fastförankrad i det legala och politiska systemet.Det nya säkerhetspolitiska läget har markant förändratutgångspunkterna för det internationella nedrustningsarbetet.Under flera decennier fokuserades arbetet i hög grad på attskära ner supermakternas kärnvapeninnehav. Efter det kallakrigets slut och genom START-avtalen med radikalt reduceradekärnvapenarsenaler inriktas det svenska och internationellanedrustningsarbetet alltmer på att minska riskerna för spridningav vapen och vapenteknologi. Arbetet omfattar såvälmassförstörelsevapen som konventionella vapen. Det svenskanedrustningsarbetet har vidare alltmer kommit att relateras tillett bredare säkerhetsbegrepp, med ökad uppmärksamhet påicke-militära frågor, fredsfrämjande verksamhet ochförtroendeskapande åtgärder.Sverige kommer även i fortsättningen i olika sammanhang,särskilt inom ramen för FN och ESK, att aktivt delta i deansträngningar som görs för att lösa konflikter och mildra detav våld och ofärd framkallade mänskliga lidandet. Global ochregional samverkan kompletterar och förstärker varandra. Medfortsatt integration och samarbete över gränserna samt med ettökat utbyte mellan länderna förbättras förutsättningarna förfredlig utveckling och växande välstånd.