bet · GH01AU25 · 1994-05-05 00:00:00 — revisorers förslag angående arbetsmarknadspolitiken 1993/94AU25I detta betänkande behandlar utskottet revisorersförslag angående arbetsmarknadspolitiken. Förslaget bygger pårevisorernas rapport /94:1 Arbetsmarknadspolitik -- engranskning av åtgärder mot arbetslöshet. revisorer har bl.a. efter en framställning frånarbetsmarknadsutskottet granskat arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mot arbetslöshet.Granskningen omfattar en svår period på den svenskaarbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav storaåtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere denöppna arbetslösheten.Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning ochutvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse underen besvärlig period på arbetsmarknaden.Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna avde insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras ochanalyseras.Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkretaförslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill tordevara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare iden parlamentariska kommitté som tillsattes för attse över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktningoch avgränsning (dir. 1993:132).Utskottet har för egen del av samma skäl avstått från attlägga fram förslag till . Utskottet anser att denavgivna rapporten och förslaget kommer att utgöra ett värdefulltunderlag för fortsatta diskussioner och överväganden i denomnämnda kommittén.FörslagetI förslag 1993/94:RR9 föreslår revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vadsom anförts i revisorernas förslag om samspelet mellanarbetsmarknadspolitiska insatser och insatser inom andrapolitikområden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadsom anförts i revisorernas förslag om internkontroll ochinternrevision,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadsom anförts i revisorernas förslag om kassakontrollen. 1993/94:A72 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om avvägningen mellan olika insatser för attbekämpa arbetslösheten,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en samlad finansiering av olika åtgärder,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en långsiktig strategi inomarbetsmarknadspolitiken,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om arbetsmarknadspolitikens kvalitet ochriskerna med "gratis arbetskraft",5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiskaåtgärderna,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utförsäkringsgarantins betydelse.1993/94:A73 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiskaåtgärderna. BakgrundRevisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet harsitt ursprung bl.a. i en framställning frånarbetsmarknadsutskottet. Genom ett beslut den 7 april 1992föreslog nämligen utskottet en granskning av hurArbetsmarknadsverket använder "de olika möjligheter som finnstill arbetsmarknadspolitiska insatser i det rådandearbetsmarknadsläget". Utskottet ställde vidare frågan om vilkapositiva effekter som kunnat noteras av det decentraliseradebeslutsfattandet inom och om det blivit enenhetlig bedömning av likartade ärenden.Ett ytterligare skäl för granskningen anges i rapporten varaatt såväl arbetsmarknadssituationen som arbetsmarknadspolitikensroll och utformning under den nu pågående arbetslöshetskrisenskiljer sig på avgörande punkter från tidigare kända ochanalyserade förhållanden. Detta innebär, heter det i rapporten,att de slutsatser man kommit fram till i tidigare forsknings-och utredningsverksamhet inte utan vidare kan förutsättas gällai dagens situation.FörslagetI förslaget tas först upp frågan om avvägningen mellan olikaåtgärdsinsatser. Här hänvisas till den i rapporten redovisadeuppfattningen att arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för stortansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågåendelågkonjunktur. Arbetsmarknadspolitiken behöver därför i högregrad kompletteras med ekonomisk-politiska insatser och insatserinom andra politikområden. I rapporten sägs vidare attarbetsmarknadsutbildningen i inledningen till lågkonjunkturenfick en alltför dominerande roll i förhållande till andraarbetsmarknadspolitiska insatser. Det innebär att många somgenomgått utbildning får vänta innan deras kunskaper kananvändas. Risken är att den förvärvade kunskapen därmed hinnergå förlorad.Revisorerna ifrågasätter inte värdet avarbetsmarknadsutbildning som sådan. Deras bestämda uppfattningär att utbildningen, oavsett konjunkturläge, är en av den aktivaarbetsmarknadspolitikens viktigaste och värdefullaste delar. Detär emellertid viktigt att det sker en avvägning mellan olikaåtgärder i förhållande till hur efterfrågan utvecklas. Det bördessutom finnas en strategi i det enskilda fallet hurkompetensen skall bevaras. Ökad uppmärksamhet bör dessutom ägnassamspelet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatserinom andra politikområden. Revisorerna vill ha etttillkännagivande härom.I rapporten noteras att det saknas en långsiktig strategi förarbetsmarknadspolitiken. Den har kommit att präglas avkortsiktiga insatser av stor volym för att få nedarbetslösheten. Vidare konstateras i rapporten att avvägningenmellan olika åtgärder i hög grad påverkats av att kostnadernaför arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat inte belastaranslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De nämndaåtgärderna har fått karaktären av "gratisresurser".Enligt revisorernas uppfattning bör de åtgärdsresurser somdisponeras av () belasta deanslagsposter som ryms inom anslag.Något yrkande läggs emellertid inte fram i denna del.Revisorerna tar härefter upp frågan om delegerings- ochdecentraliseringsprocessen inom AMV och konstaterar att denunder senare år nått mycket långt. I rapporten görs bedömningenatt detta har bidragit till ett snabbt genomslag av politiskabeslut om resursramar och införandet av nya åtgärder.Arbetsförmedlingens ökade ansvar och utvidgade befogenheter hartagits väl till vara i den praktiska verksamheten.Det är enligt revisorernas uppfattning angeläget att detdecentraliserade beslutsfattandet inom AMV konsolideras ochutvecklas ytterligare. Det behövs en klarare ansvarsfördelningmellan länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, tydligarecentrala riktlinjer och strategier för verksamheten, enutbyggnad av internrevisionen och uppföljningsinsatserna.Av medlen till arbetsmarknadspolitiska åtgärder disponerarregeringen för arbetsmarknadspolitiskaåtgärder. Revisorerna ifrågasätter varför regeringen skallbehöva fatta beslut rörande insatser för att lösasysselsättningsproblem. Dessa medel bör enligt revisorerna kunnadisponeras av AMS. Något yrkande i denna del förs inte fram.Revisorerna kommer härefter närmare in på frågan omuppföljning och kontroll. Enligt rapporten är bristen påregelbunden resultatanalys tillsammans med en alltför begränsadinternkontroll och internrevision den allvarligaste svagheten iAMV:s inre styrning. Härigenom försvåras samordningen avverksamheten, risken för missbruk ökar och allmänhetensförtroende för verksamheten riskerar att undermineras. Ansvaretför att lägga upp tillfredsställande riktlinjer förinternkontroll och internrevision ligger på AMS, heter det irapporten.Revisorerna konstaterar att AMS nu tagit ett antal viktigainitiativ för att förstärka internkontroll och internrevision. Ikorthet innebär dessa initiativ att ansvaret för kontroll ochrevision knyts direkt till verksledningen. Revisorerna anseräven att av regeringen bör begära en redovisning avhur utvecklingen av internkontroll och internrevisionfortskrider inom AMV. De begär ett tillkännagivande härom.Revisorerna tar i detta sammanhang upp vissa frågor som rörresultatanalys, rundgångsproblematik, statistikmått ochkassakontroll och framför viss kritik i dessa delar. Beträffandekassakontrollen redovisas vad som framkommit vid granskningen idenna del. Enligt rapporten är arbetsförmedlingens kontroll avvillkoren för utbetalning av kassaersättning och kontantarbetsmarknadsstöd otillräcklig.Även dessa problem har uppmärksammats av AMS som initierat ettantal projekt med syfte att effektivisera kontrollen.Revisorerna anser det angeläget att dessa åtgärder följs upp ochatt man noggrant studerar vilka effekter ökade kontrollinsatserfår för arbetsförmedlingens arbetssätt och kundkontakter iövrigt. Regeringen bör få i uppdrag att till redovisaresultaten av en sådan uppföljning. Ett tillkännagivande härombegärs.Revisorerna tar slutligen upp frågor som hänger samman medersättningsnivåer och bidragssystem. I rapporten ifrågasätts ombidragen är så utformade att de ger den arbetssökande incitamenti rätt riktning och på ett konsekvent sätt främjar ett aktivtarbetssökande. Enligt revisorernas mening är det angeläget attdet finns en klar linje i de statliga bidragssystemen somsamtidigt beaktar såväl den enskildes incitament för ett aktivtarbetssökande som olika social- och fördelningspolitiska mål.Utifrån dessa mål finns det enligt revisorerna också skäl attompröva utförsäkringsgarantin. Det gäller att finna ett bättresätt att hävda arbetslinjen och undvika att aktivaarbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för attuppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning. Någotyrkande förs inte fram i denna del.MotionerIngela m.fl. (s) anser i motion A73 attgranskningsrapporten utgör ett intressant underlag för fortsattdiskussion om och utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Dennabedömning gäller även om motionärerna är kritiska till vissaslutsatser.Motionärerna delar uppfattningen att arbetsmarknadspolitikenfått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen underpågående lågkonjunktur. Insatser inom övriga politikområdenbehöver komplettera arbetsmarknadspolitiken.Ett mycket viktigt inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitikenär arbetsmarknadsutbildningen, som har berättigande i allakonjunkturlägen, betonar motionärerna. Självklart måsteavvägningen mellan olika åtgärder anpassas till hur efterfråganutvecklas på den reguljära arbetsmarknaden (yrk. 1).Motionärerna delar uppfattningen att medel för olikaarbetsmarknadspolitiska insatser skall samlas så att sambandetmellan dem blir tydligt. Samtliga resurser bör enligtmotionärernas uppfattning samlas i arbetsmarknadsfonden.De framhåller vidare behovet av ett ersättningssystem utformatså att de arbetslösa får incitament att delta i utbildning.Aktiva åtgärder skall premieras framför passiva och arbetslinjenstärkas, understryks i motionen.Motionärerna kommenterar slutligen revisorernas resonemang omden s.k. utförsäkringsgarantin. De framhåller garantinsfundamentala betydelse för människor som utan framgång har söktarbete . Dessa människor lever inte på kontantstödav brist på incitament utan av brist på riktiga arbeten (yrk.2).Även i motion A72 delar uppfattningen attarbetsmarknadspolitiken har fått ta ett alltför stort ansvar förarbetslöshetsbekämpningen under den pågående lågkonjunkturen.Motionärerna delar vidare den i rapporten framfördauppfattningen att arbetsmarknadspolitiken saknat en långsiktigstrategi och understryker behovet av en sådan. De varnar förrisken att kvaliteten på åtgärderna sjunker och att det skapasen artificiell "åtgärdsmarknad" (yrk. 1, 3 och 4).De statliga bidragssystemen ger fel signaler till denarbetslöse, menar motionärerna och pekar särskilt påutbildningsbidragens nuvarande utformning. Bristerna i den s.k.incitamentstrukturen i åtgärdsmixen måste avhjälpas ocharbetslinjen hävdas (yrk. 5).Vänsterpartiet delar revisorernas uppfattning att de resursersom disponeras av AMS skall belasta Arbetsmarknadsdepartementetsanslag. Vidare anser partiet att de av regeringen disponeradesärskilda arbetsmarknadspolitiska medlen skall användas av AMS iden operativa verksamheten (yrk. 2).Beträffande utförsäkringsgarantin anser motionärerna attrevisorernas synsätt är för snävt och understrykerutförsäkringsgarantins betydelse (yrk. 6).Utskottets övervägandenSom utskottet inledningsvis har redovisat var det bl.a. påarbetsmarknadsutskottets initiativ som revisorerbeslutade att granska åtgärderna mot arbetslöshet.Genom statsmakternas beslut (prop. 1988/89:100,bil. 12, AU11, rskr. 138) gavs AMS större frihet att /90 nyttja ett mindre reglerat och mer offensivtanvändande av vissa av medlen till "sysselsättningsförstärkandeinsatser". Tanken var att AMS i varje situation skulle kunnavälja den rätta insatsen.Arbetsmarknadsverket har härefter förhållandevis fritt kunnatfördela medel mellan ett antal åtgärdsprogram samt kunnatanpassa insatserna så att de passar lokala förutsättningar tillföljd av mindre detaljerade regler. Besluten har dessutom kunnatfattas längre ut i organisationen tack vare ett decentraliseratbeslutsfattande.Nyssnämnda beslut fattades under den då rådandehögkonjunkturen med hög efterfrågan på arbetskraft. Bakgrundentill beslutet var att det trots högkonjunkturen fanns gruppersom hade svårt att få ett reguljärt arbete. Den traditionellauppdelningen av medel för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderpå olika anslagsposter ansågs kunna motverka att rätt medelsattes in. Härigenom riskerade man att resurserna inteutnyttjades tillräckligt effektivt.Efter statsmakternas beslut har situationen påarbetsmarknaden radikalt förändrats. Högkonjunkturen harförbytts i djup lågkonjunktur och arbetslösheten har dramatisktökat i hela landet. Arbetslöshet har inte baradrabbat de redan tidigare svårplacerade grupperna, den harslagit till i alla yrkesgrupper och i alla åldrar, även om deunga och de äldre råkat mest illa ut. har inte på över50 år haft en liknande arbetslöshetssituation och antaletsysselsatta ligger på den lägsta nivån sedan 1970-talet.Det är mot denna bakgrund man skall bedöma hur välArbetsmarknadsverket lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken iden konkreta arbetslöshetsbekämpningen och vilken betydelsesamspelet mellan arbetsmarknadspolitiken och andrapolitikområden har haft för utvecklingen på arbetsmarknaden.I granskningsrapporten redovisar revisorerna de avstatsmakterna uppsatta målen för de arbetsmarknadspolitiskainsatserna. Vidare görs en bred genomgång av dearbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen och insatserna undernuvarande lågkonjunktur. Ansvarsfördelningen mellanriksdag/regering och () tas upp. I ettsärskilt avsnitt behandlas uppföljning och kontroll avverksamheten. Slutligen ställs frågan om de övergripande målenhar uppfyllts. I rapporten diskuteras och övervägs lösningar påproblem som framkommit under granskningen.Arbetsmarknadspolitiken har enligt revisorerna fått ta ett förstort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen underlågkonjunkturen. Den behöver därför i högre grad kompletterasmed andra ekonomisk-politiska insatser och insatser inom andrapolitikområden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna haremellertid enligt revisorerna på ett relativt framgångsrikt sättutnyttjats för att motverka långtidsarbetslöshet. Trots kraftigtökad arbetbelastning, ändrade förutsättningar för verksamhetenoch kort framförhållning, inte minst vad gäller tilldelningen avekonomiska resurser, har åtgärdsvolymerna snabbt kunnat ökas ienlighet med beslut.Efter det att granskningsrapporten publicerats har regeringenden beslutat att tillkalla en parlamentariskkommitté med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll,omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132).Kommittén skall också föreslå de förändringar avarbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranleda.I utredningsuppdraget kan följande i förevarande sammanhangrelevanta huvudfrågor urskiljas:Hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främjatillväxt och fullgod sysselsättning i hela landet?Hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hurbör de se ut ?Hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela medandra politikområden?Hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svagagrupper på arbetsmarknaden?Hur bör struktur utformas ochdimensioneras?Hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen avarbetsmarknadspolitiken förbättras?Utredningsområden som bör belysas enligt direktiven är bl.a.individernas drivkrafter för arbete och vidareutbildning,lönebildningen i relation till regelsystem och ersättningsnivåerinom åtgärder och a-kassa, prioriteringar inomarbetsmarknadspolitiken samt . Målstyrningenav AMV liksom verkets uppföljning av verksamheten skallanalyseras. Kommittén bör vidare överväga lämpligheten av denuvarande tre nivåerna inom organisationen, dvs. AMS,och arbetsförmedlingen.Enligt direktiven till utredningen bör revisorernas rapporttjäna som ett av flera underlag i kommitténs arbete.Mot denna bakgrund har revisorerna valt att begränsa sinaförslag till till vissa frågor som rör samspeletmellan olika politikområden samt uppföljning avinternrevision och kassakontroll. De utgår från att även vad somanförs i förslaget till skall komma att läggas tillunderlaget för utredningen.Granskningen omfattar en svår period på den svenskaarbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav storaåtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere denöppna arbetslösheten.Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning ochutvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse underen besvärlig period på arbetsmarknaden.Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna avde insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras ochanalyseras.Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkretaförslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill tordevara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare iden parlamentariska kommitté som tillsattes för attse över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktningoch avgränsning.Utskottet har för egen del av samma skäl valt att avstå frånatt lägga fram förslag till . Utskottet anser att denavgivna rapporten, och förslaget kommer att utgöra ett värdefulltunderlag för fortsatta diskussioner och överväganden i denomnämnda kommittén.Även i de framlagda motionerna tar motionärerna upp frågor ochgör överväganden i de ämnen som omfattas av utredningsuppdraget.Vad särskilt gäller frågorna om internrevision ochkassakontroll som revisorerna lyft fram i sina förslag tillriksdagen, konstaterar utskottet att AMS redan uppmärksammatproblemen och vidtagit åtgärder i syfte att komma till rätta meddem. Utskottet utgår från att detta arbete fortsätter med storkraft och att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagenom resultatet.Mot bakgrund härav och av vad ovan upplysts om den nyligentillsatta kommitténs uppdrag kan emellertid utskottet inte finnaatt det skulle vara nödvändigt med något initiativ ide aktuella frågorna.Av det anförda följer att inte bör göra någotsärskilt uttalande med anledning av revisorernas förslag ellerförslagen i motionerna. Utskottet hemställeratt lämnar förslag 1993/94:RR9 samt motionerna1993/94:A72 och 1993/94:A73 utan vidare åtgärd.Stockholm den 5 maj 1994På arbetsmarknadsutskottets vägnarElver JonssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (nyd), (), (), KentOlsson (m), (), () och Bengt-OlaRyttar (s).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.