bet · GI01SfU3 · 1994-11-24 00:00:00 — I betänkandet behandlas proposition 1994/95:8 Lag omsocialförsäkringsregister. I propositionen föreslås enförfattningsreglering för flertalet personregister på ADB-mediumvid och de allmänna försäkringskassorna.Det är fråga om register som behövs för handläggningen avärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner.I propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregisteranges grundläggande regler för registren. En förutsättning föratt ett socialförsäkringsregister skall få föras är att det ärfråga om handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåneroch andra förmåner enligt lag eller förordning. Registerföringfår vidare endast ske om regeringen har beslutat att inrättaregistret. Ett sådant beslut skall meddelas genom förordning. Iförordningen skall -- inom ramen för lagens ändamålsbestämmelser-- föreskrivas för vilken handläggning registret skall användas.Regleringen ersätter de tillstånd från Datainspektionen på vilkaden nuvarande registreringen på ADB-medium vilar.I den föreslagna lagen anges för vilka ändamål registren fåranvändas och vilka uppgifter som får registreras. Vidare finnsbestämmelser om sambearbetning med andra register,registeransvar, terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter påADB-medium, sökbegrepp, gallring av uppgifter ur registret samtinformationsskyldighet för den registeransvarige. Regeringenskall i vissa fall kunna meddela föreskrifter till skydd för deregistrerades personliga integritet vilka ytterligare begränsarmöjligheterna att utnyttja registret.Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.Utskottet anser att förslaget ligger i linje med inriktningenpå att ta fram särskilda registerförfattningar förintegritetskänsliga personuppgifter. Vidare konstaterarutskottet att den föreslagna lagen kommer att innebära ettförstärkt skydd för de registrerade personernas integritet.Utskottet tillstyrker propositionen men föreslår iförtydligande syfte ett tillägg till bestämmelserna omregisterinnehåll i 9 §. En motion väckt med anledning avpropositionen avstyrks. I proposition 1994/95:8 Lag om socialförsäkringsregister harregeringen föreslagit att anta regeringens förslagtill lag om socialförsäkringsregister.Lagförslaget återfinns som bilaga 1 till betänkandet. 1994/95:Sf1 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tilläggsdirektiv till Sjuk- ocharbetsskadeförsäkringsutredningen för att undvika system somunderlättar fusk,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om upplysning om samkörning av uppgifter somges i samband med ansökan om förmåner isocialförsäkringssystemet,3. att beslutar införa uppgift om vem som ärregisteransvarig i enlighet med vad i motionen anförts. InledningHuvuddelen av de offentliga ekonomiska trygghetssystemen iform av socialförsäkringsförmåner och vissa andra förmåneradministreras av () och de allmännaförsäkringskassorna. ADB-stödet är därvid av central betydelse.Vid RFV:s ADB-avdelning i finns en centraldataanläggning med stordatorer och databaser. Till denna ärförsäkringskassorna anslutna via ett gemensamtkommunikationsnät. I det centrala datasystemet finns ett flertalrikstäckande administrativa personregister. Registren användsför beräkningar, expediering av beslut och utbetalning avförmåner från socialförsäkrings- och bidragssystemen. De användsockså för samordning av ersättningar från andra myndigheter ochförsäkringsinrättningar med de förmåner försäkringskassornaadministrerar. Flera av registren förs i enlighet med tillståndav Datainspektionen. RFV har hand om datordriften samt förvaltaroch utvecklar datasystemen. RFV är också registeransvarigmyndighet. Vidare används ADB-stödet för tillsyn, uppföljning,utvärdering och framställning av statistik över verksamheten.Utöver administrativa register finns ett flertal särskildaforsknings- och statistikregister. Avsikten är att ADB-systemeni fortsättningen skall byggas upp så att teknikstödet blir meranvändbart som stöd vid försäkringskassornas ärendehandläggningoch att uppgifter i ökad utsträckning skall lagras i lokalaregister.I proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADButtalades att en målsättning bör vara att register med ett stortantal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skallregleras i lag. Vid behandlingen av propositionen våren 1991uttalade (bet. 1990/91:KU11) att detallmänt sett är av stor betydelse att en författningsregleringav ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet förde registrerades integritet i samband med nödvändig registreringav känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade denuppfattning som framfördes i propositionen om att register hoskommunerna, landstingskommunerna, ochSocialstyrelsen bör regleras i särskilda registerlagar. Likasåansåg utskottet att det krävs ingående överväganden i fråga omvilka register inom dessa områden som bör lagregleras. I dettasammanhang erinrade om det då nyligenavgivna utredningsbetänkandet om lokala sjukförsäkringsregister.Utskottet förutsatte att frågan om vilka övriga register som börregleras ägnades en fortlöpande uppmärksamhet från regeringenssida och att åtgärder vidtogs för att sådana regleringar komtill stånd.Det nämnda utredningsbetänkandet, Lokalasjukförsäkringsregister (SOU 1991:9), hade avgivits avUtredningen om socialförsäkringsregister ().Betänkandet låg till grund för det förslag till lag omsjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna somlades fram i proposition 1992/93:193. Lagförslaget antogs avriksdagen (bet. 1992/93:SfU19, rskr. 1992/93:366, SFS 1993:747).Enligt lagen får sjukförsäkringsregister föras med hjälp av ADBför varje lokalkontors verksamhetsområde. Registren får användasav försäkringskassorna vid handläggningen avsjukpenningärenden och vissa andra sjukförsäkrings- ochsjuklöneärenden samt för försäkringskassornasrehabiliteringsverksamhet. Lagen har kompletterats med enförordning, SFS 1993:836.SFRL-utredningen lämnade i sitt slutbetänkandeSocialförsäkringsregister (SOU 1993:11) förslag till lag omsocialförsäkringsregister.I avvaktan på arbetet med en registerlag försocialförsäkringsområdet har utfärdats förordningen (1993:982)om bostadsbidragsregister, som gäller till utgången av år 1996.Vidare har utfärdats förordningen (1994:565) omvårdnadsbidragsregister. Övriga register förs med stöd avtillstånd från har haft i uppdrag att göra en översyn avdatalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Iutredningens slutbetänkande (SOU 1993:10) föreslås en ny datalagsom omfattar behandling av personuppgifter med hjälp av ADB. Förkänsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslåssärskilda regler. Enligt dessa får de känsliga uppgifterna, omsamtycke saknas, ADB-behandlas bara om det finns särskilt stöd iförfattning för behandlingen. I proposition 1993/94:116 omnormgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringenanfört att utredningens förslag till en ny datalag bör anståtill dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet. Ipropositionen föreslås att Datainspektionens verksamhet medtillståndsgivning minskas genom att inspektionen ges möjlighetatt utfärda generella bransch- och sektorsföreskrifter. Ipropositionen föreslås grundlagsändringar för detta ändamål. Iproposition 1993/94:217 En reformerad datalag har regeringen ienlighet med den nämnda grundlagspropositionen föreslagit attregeringen ges möjlighet att bemyndiga Datainspektionen attutfärda generella föreskrifter om personregister inom bestämdaverksamheter och att register som inrättas och förs i enlighetmed sådana regler skall undantas från tillståndsplikt.Regeringen poängterar att möjligheten till en delegeradnormgivningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommeratt påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskildaregisterförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter.-- Det slutliga beslutet om grundlagsändringarna har fattats (bet. 1994/95:KU7).Författningsreglering av socialförsäkringsregisterPropositionenI propositionen anförs beträffande personregister påsocialförsäkringsområdet att skyddet för den enskildespersonliga integritet bör förstärkas genom att frågor som hängersamman med integriteten regleras i en särskild lag. Förslag tilllagreglering, lag om socialförsäkringsregister, läggs fram ipropositionen.Författningsteknisk lösningI propositionen framhålls att de bestämmelser omsocialförsäkringsförmåner och andra förmåner som RFV ochförsäkringskassorna handlägger är omfattande och i många fallkomplicerade samt att stora delar av rättsområdet ständigtförändras. En fullständig reglering i lag avregisteranvändningen skulle således bli alltför detaljerad ochföremål för ständiga förändringar. Ensocialförsäkringsregisterlag bör därför utformas så att denlämnar kvar vissa delar av ämnet för lagen åt regeringen attreglera. I lagen bör anges de från integritetssynpunkt viktigagränserna för personregistreringen. Det får sedan ankomma påregeringen att närmare bestämma hur de i lagen givnamöjligheterna skall utnyttjas.Beträffande frågan huruvida registrering skall ske i centralaeller lokala register talar, enligt propositionen, i vissahänseenden -- främst när det gäller samordning av förmåner --såväl effektivitetshänsyn som hänsyn till kraven pårättssäkerhet för centrala lösningar. I många fall torde dockintegritetsskyddsintressena bli bättre tillgodosedda genomsärskilda register för varje försäkringskassa. En strävan bör påsikt vara att inrätta lokala register när hinder inte möter medhänsyn till effektivitets- och rättssäkerhetsintressen. Fördelarfrån integritetssynpunkt kan vinnas med lokala register även omden tekniska utrustningen inte är förlagd lokalt. Lagförslagethar enligt propositionen utformats så att regeringen vidinrättandet av ett socialförsäkringsregister har möjlighet attvälja att inrätta lokala register.Register som inte omfattas av författningsregleringenUtanför det förslag till författningsreglering som läggs frami propositionen faller personregister som inrättats med stöd avannan lag. Den lagreglering som finns avser delokala sjukförsäkringsregistren.Vid vissa försäkringskassor förs med tillstånd frånDatainspektionen s.k. vårdersättningsregister för hanteringen avräkningar från läkare och andra vårdgivare. Sådana registeromfattas inte av nu föreliggande förslag utan bör regleras isärskild ordning.Utanför förslaget faller också register som inrättas särskiltför forskningsändamål eller för att framställa statistik.Lagförslaget omfattar inte heller register som skall användas avRFV och försäkringskassorna för enbart tillsyn, uppföljningeller utvärdering.RegisterändamålI propositionen anförs att, för att hindra otillbörligtintrång i registrerade personers integritet, ändamålet medregistren uttömmande måste anges i lagen. Den som för ettpersonregister är skyldig att se till att inga andra uppgifterregistreras än sådana som står i överensstämmelse med ändamålenoch att ett register inte används i strid med dessa.Socialförsäkringsregistren bör byggas upp för att tjäna som stödför försäkringskassornas och RFV:s verksamhet. Avintegritetsskyddsskäl bör det inte accepteras attsocialförsäkringsregistren byggs upp i syfte att -- utöver sinaprimära ändamål -- också utgöra en informationskälla för andraintressen. Registerändamålen har därför i förslaget begränsatstill att avse behoven hos försäkringskassorna och RFV och främstärendehandläggningen där. Undantag föreslås dock såvitt avserden utbetalning av pensioner som görs av Statens löne- ochpensionsverk (SPV) och Kommunernas pensionsanstalt (KPA). Ettsocialförsäkringsregister får således enligt 3 § användasför handläggning av ärenden om förmåner som enligt lag ellerförordning ankommer på eller RFV. Registretfår även användas för utbetalning av ersättning som handläggs ilokala sjukförsäkringsregister. Ett register får vidare enligt 5§ användas av RFV och för tillsyn,uppföljning, utvärdering och framställning av statistik.I propositionen föreslås också att tystnadsplikt införs förbefattningshavare hos KPA.Regleringen i övrigtI den föreslagna lagen anges vilka uppgifter som fårregistreras. Vidare finns bestämmelser om sambearbetning medandra register, registeransvar, terminalåtkomst, utlämnande avuppgifter på ADB-medium, sökbegrepp, gallring av uppgifter urregistret samt informationsskyldighet för den registeransvarige.Regeringen skall i vissa fall kunna meddela föreskrifter tillskydd för de registrerades personliga integritet vilkaytterligare begränsar möjligheterna att utnyttja registret.Vissa av bestämmelserna redovisas utförligare nedan.IkraftträdandeLagen föreslås träda i kraft . Ettsocialförsäkringsregister skall enligt 2 § lagförslaget få förasendast om regeringen genom förordning har beslutat att inrättaregistret. När lagen träder i kraft upphör såledesDatainspektionens möjligheter att meddela tillstånd tillinrättande och förande av sådana register. Bestämmelsen kommeräven att gälla de register för vilka tillstånd har meddelatsföre ikraftträdandet. Tillståndsregistren får föras tills deersätts av register enligt denna lag, dock längst t.o.m. juni1996.Utskottets bedömningRFV:s och försäkringskassornas handläggning avsocialförsäkringsärenden och ärenden om andra förmånerförutsätter ett väl fungerande ADB-stöd för att grundläggandekrav på rättssäkerhet och effektivitet skall uppfyllas. Dettainnebär behov av en omfattande personregistrering påADB-medium. I den föreslagna lagen anges vissa ramar för vad somskall gälla för ett personregister som avser RFV:s ochförsäkringskassornas handläggning av dessa ärenden. Registretinrättas genom en förordning utfärdad av regeringen. Därvidskall anges bl.a. för vilken handläggning registret skallanvändas. I lagen regleras vilka uppgifter som får förekomma iregistren. Vad gäller uppgifter som avses i 4 § datalagen elleruppgifter som avser omdöme eller värderande upplysning skerregleringen genom en uttömmande uppräkning av uppgifter som fåranges. Regeringen kan i förordning ytterligare begränsainnehållet i och användandet av ett register.Socialförsäkringsutskottet har inhämtat yttrande överpropositionen från . I yttrandet(1994/95:KU1y) anges att tidigare (bet.1990/91:KU11) har betonat betydelsen av att enförfattningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfteatt stärka skyddet för de registrerades integritet i samband mednödvändig registrering av känsliga personuppgifter imyndighetsregister. Propositionens förslag om en lag omsocialförsäkringsregister ligger enligt konstitutionsutskottetsmening väl i linje med inriktningen på att ta fram särskildaregisterförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter,och utskottet tillstyrker därför propositionens förslag om enreglering i författning av socialförsäkringsregister.Socialförsäkringsutskottet delar konstitutionsutskottetsuppfattning och vill framhålla att det framlagda förslagetkommer att innebära ett förstärkt skydd för de registreradepersonernas integritet. Det är enligt socialförsäkringsutskottetsärskilt viktigt att de stora rikstäckande registren men ävenandra register med uppgifter om ett stort antal personer är nogareglerade. Lagen skall emellertid tillämpas på alla dataregistersom avser RFV:s eller handläggning avsocialförsäkringsförmåner eller andra förmåner. Med sådanhandläggning avses enligt propositionen även den verksamhet somRFV utövar som part i mål och ärenden. Alla register som avserhandläggning av ärenden måste följaktligen inrättas genomregeringsförordning. Detta kan komma att medföra en omfattandeförordningsverksamhet. Utskottet förutsätter att regeringenåterkommer med förslag om det skulle föreligga behov av attöverlåta beslutanderätten till Datainspektionen beträffanderegister som inte innehåller särskilt integritetskänsligauppgifter.Utskottet kommer nedan att närmare gå in på lagförslagetsåvitt avser registerinnehåll, sambearbetning och utlämnande påADB-medium samt information. I övriga delar tillstyrkerutskottet den föreslagna lagen.Närmare om registerinnehållPropositionenDe materiella regler som styr försäkringskassornas och RFV:shandläggning av ärenden skall vara utgångspunkt för vad som fårantecknas i ett personregister. Bestämmelserna omsocialförsäkringsförmåner är omfattande och i många fallkomplicerade. Det är, enligt propositionen, därför inte möjligtatt i lagen detaljreglera vad ett socialförsäkringsregisterskall få innehålla. Till skydd för den personliga integritetenbör kraftiga begränsningar gälla. Lagens regler om innehåll börvara utformade så att den enskildes personliga integritet fårett tillfredsställande skydd.I propositionen anges att avsikten är att regeringen inom de ilagen angivna gränserna i förordningar skall föreskriva vilkauppgifter ett register får innehålla. Härmed avses dock inte endetaljerad uppräkning. Med hänsyn till den mängd uppgifter detär fråga om, flertalet av inte integritetskänsligt slag, samtbehovet av flexibilitet torde det vara nödvändigt att utformainnehållsreglerna på ett mer allmänt sätt.Enligt lagförslaget får uppgifter om en person antecknas i ettsocialförsäkringsregister endast under förutsättning att hanförekommer i ett sådant ärende och uppgifterna har betydelse förhandläggningen av ärendet. Härvid avses även förberedandeåtgärder i ett ärende.I fråga om vilka uppgifter som bör få förekomma i ett registerfår en avvägning göras mellan integritetsskyddsintresset å enasidan och intresset av en rättssäker handläggning å andra sidan.I lagförslagets 6--12 §§ anges vilka uppgifter som fårregistreras. Det gäller till att börja med uppgift om namn,personnummer, adress m.m. Vidare föreslås att uppgifter ommedborgarskap, civilstånd samt kortfattade uppgifter omekonomiska och personliga förhållanden får antecknas.Uppgifterna kan i många fall vara av känslig natur, och i lagenbör därför föreskrivas begränsningar när det gällermöjligheterna att registrera sådana uppgifter. Endast uppgiftersom har betydelse för rätten till och utbetalning av sådanasocialförsäkringsförmåner och andra förmåner som enligt lageller förordning ankommer på de allmänna försäkringskassorna kankomma i fråga.Vad gäller uppgifter som avses i 4 § datalagen anges ilagförslagets 9 § uttömmande i vilken omfattning de fårförekomma i ett socialförsäkringsregister. Detsamma gälleruppgifter som utgör omdöme eller annan värderande upplysning omden registrerade. Inga uppgifter av nu nämnt slag får såledesregistreras, om de inte finns med i uppräkningen i förevarandeparagraf, dock med undantag för uppgift om vissa beslut enligtvad som följer av 11 §. Som exempel på uppgifter som inte fårregistreras nämns diagnos, sjukdomsorsak, undersökning ochbehandling av läkare eller annan vårdgivare samt utredningenligt socialtjänstlagen.Enligt 10 § andra stycket kan regeringen i förordningytterligare begränsa innehållet i ett socialförsäkringsregister.Utskottets bedömningAllmänt om innehållsregleringenVilka uppgifter som får förekomma i ettsocialförsäkringsregister regleras i 6--12 §§. Vad gälleruppgifter som avses i 4 § datalagen eller uppgifter som avseromdöme eller värderande upplysning sker regleringen genom enfullständig uppräkning av uppgifter som får anges. Vilkauppgifter som får registreras kommer också att begränsas av förvilken handläggning registret skall användas. Regeringen harhärutöver möjlighet att föreskriva begränsningar beträffanderegisterinnehållet. Avsikten är att regeringen i förordning, ivart fall på ett mer allmänt sätt, skall ange vilka uppgifterett register får innehålla.Utskottet delar uppfattningen i propositionen att det inte ärrimligt att i lag mer detaljerat reglera innehållet i ettregister. Med hänsyn härtill och då 9 § innebär en fullständigreglering av särskilt känsliga uppgifter tillstyrker utskottetden föreslagna regleringen. Utskottet vill endast föreslåföljande tillägg i 9 § lagförslaget.Enligt 9 § får i socialförsäkringsregister anges bl.a.förekomsten av ansökan om ett flertal olika förmåner. Iuppräkningen anges inte ansökan om t.ex. förtidspension,handikappersättning eller vårdbidrag. Enligt utskottets meningkan avsikten knappast ha varit att t.ex. sådana ansökningar tillskillnad mot de uppräknade inte får registreras. Mer sannoliktär att regeringen menat att andra än de uppräknade ansökningarnainte rör uppgift som avses i 4 § datalagen. För att det itillämpningen inte skall uppstå oklarhet om en viss typ avansökan får registreras föreslår utskottet att det i 9 § läggstill en ny punkt enligt vilken får registreras förekomsten avansökan om annan förmån som avses i 1 § första stycket och dentidsperiod för vilken sådan förmån begärs.RFV har under hand till utskottet framfört att det i ärendenom bostadstillägg enligt den nya lagen (1994:308) ombostadstillägg till pensionärer föreligger behov av attregistrera uppgift om att pensionären har bostad i en särskildboendeform eller i en liknande inrättning. Enligt RFV:s meningkan uppgiften avse en persons hälsotillstånd, och den bör därföranges i 9 §.Utskottet anser med hänsyn härtill att lagen bör ge utrymmeför att uppgift om sådant boende skall kunna registreras, ochutskottet föreslår att även detta anges i 9 § lagförslaget.Flyktingstatus m.m.I propositionen (s. 29 och 46) anges med anledning av remissyttrande att enligt förslaget omregisterinnehåll får inte registreras uppgift om flyktingstatus,tortyrskador eller att någon utsatts för tortyr.Utskottet instämmer i att uppgift om tortyrskador eller annanuppgift om att någon utsatts för tortyr inte får registreras.Detta följer av lagförslagets 9 §. Flyktingstatus kan däremotinte anses vara en sådan uppgift som avses i 4 § datalagen.Uppgift om flyktingstatus är av betydelse för rätten till enförmån i följande avseende. Enligt 5 kap. 1 § lagen (1962:381)om allmän försäkring (AFL) har en försäkrad som är bosatt iSverige rätt till folkpension antingen i förhållande till detantal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng förtilläggspension eller i förhållande till det antal år somtillgodoräknas som bosättningstid i . Om den försäkradehar beviljats asyl i skall han eller hon enligt 5 kap. 7§ AFL även kunna tillgodoräknas bosättning i det tidigarehemlandet. I lagrummets tredje stycke anges att med asyl avsesatt den försäkrade beviljats uppehållstillstånd i medstöd av 3 kap. 1 § 1 utlänningslagen (1989:529), eller eljestpå grund av att han ansetts som flykting enligt konventionen den28 angående flyktingars rättsliga ställning, eller medstöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3 utlänningslagen eller motsvarandeäldre bestämmelser. Punkterna 2 och 3 avser krigsvägrare resp.s.k. de facto-flykting.Med hänsyn till det anförda bör, enligt utskottet, i lageninte anges förbud mot registrering av uppgift om flyktingstatus.Utskottet vill erinra om att en uppgift bara fårregistreras om den är av betydelse för rätten till den förmånhandläggningen avser. I sådana fall torde det i regel varatillräckligt att det framgår att personen beviljats asyl ienlighet med vad som anges i 5 kap. 7 § AFL. Vidare harregeringen möjlighet att i förordning föreskriva begränsningarom registerinnehåll även i detta avseende.Risken för flyktingspionage har i propositionen berörts såvälbeträffande sökbegrepp som beträffande sekretess. Uppgift ommedborgarskap har i förslaget inte undantagits som sökbegrepp.Medborgarskap är däremot inte tillåtet som sökbegrepp ifolkbokföringsregistren eller i de lokalasjukförsäkringsregistren. En del av de författningar omsocialförsäkringsförmåner och bidrag som grundar sig påinternationella överenskommelser har emellertid utformats så attde för sin tillämpning kräver att man i registret måste kunnasöka efter försäkrade med visst medborgarskap. När det gällerrisken för att någon i otillbörligt syfte söker kartläggautländska medborgare i vårt land erinras i propositionen om attuppgifterna i ett socialförsäkringsregister omfattas avsocialförsäkringssekretess enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen.