bet · GI01KU12 · 1994-10-27 00:00:00 — I betänkandet behandlas fem motioner från den allmännamotionstiden . Motionerna, som berör frågor inom området föroffentlig förvaltning, avstyrks av utskottet. Till betänkandethar fogats en reservation (m och fp). 1993/94:K202 av () vari yrkas att riksdagenhos regeringen begär förslag på områden där myndighetsutövningutan problem kan överlämnas till privata företag ellerorganisationer.1993/94:K302 av Skånberg (kds) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom alkoholfri representation för statlig förvaltning ochriksdagen.1993/94:K501 av och i (kds) vari yrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om utveckling av ettkvalitetsprogram för den offentliga sektorn.1993/94:K505 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en effektiv och merserviceinriktad myndighetsutövning.1993/94:A453 av m.fl. (v) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att en försöksverksamhet med länsting iStockholms län bör genomföras. Service och kvalitet inom den offentliga sektorn1.1 MotionernaI motion K501 av och iKolmården (kds) yrkas att som sin mening skall geregeringen till känna vad i motionen anförts om utveckling avett kvalitetsprogram för den offentliga sektorn.Enligt motionen sker inom svenskt näringsliv enviktig satsning på kvalitetsutveckling. Den offentliga sektornär viktig, särskilt ur servicesynpunkt, och därför måste enligtmotionärerna även den offentliga sektorn satsa på en kraftigutveckling av kvalitetsarbetet. Enligt motionen uppfattaskvalitetsbegrepp som ISO 9000 troligen som alltför statiska inomstora delar av den offentliga sektorn. Därför bör det enligtmotionärerna övervägas om en ISO-standard som håller på attutvecklas, och som går under beteckningen Total QualityManagement, skulle vara bättre att tillämpa. Dettakvalitetsbegrepp innefattar att den som vänder sig till denoffentliga sektorn aldrig bör avvisas utan rekommendation om hurhan eller hon skall gå vidare för att finna lösningar på sinaproblem. Motionärerna anser att kvalitetsprogram bör startasinom den offentliga sektorn och att programmet skall gälla alladelar av den offentliga sektorn.I motion K505 av m.fl. (s) yrkas attriksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en effektiv och merserviceinriktad myndighetsutövning.Enligt motionärerna är allmänhetens förtroende förmyndigheterna avgörande för möjligheterna att med politiskamedel påverka samhället. Allmänhetens förtroende för våramyndigheter har enligt motionen försämrats kraftigt de senastetio åren, och politiker och politiska partier har utnyttjatdetta missnöje till att genomföra kraftiga nedskärningar imyndigheternas resurser. För att kunna förbättra myndigheternassätt att fungera och deras förhållande till allmänheten utanstora kostnadsökningar, krävs enligt motionärerna en nyförvaltningspolitik. Denna nya politik skall vara en offensivpolitik som har det uttalade syftet att förbättra allmänhetensinställning till myndigheterna. I motionen ges några drag iskissform av vad en sådan politik skulle kunna innehålla. Bl.a.bör en bred kvalitetskampanj inom hela statsförvaltningeninitieras, som sedan leder till fortlöpandekvalitetsförbättringar. Kunder och användare skall ges bättremöjligheter att påverka vilka tjänster de vill ha, hur de villha dem och vilka problem de upplever. Vidare bör staten ges ettserviceinriktat arbetssätt, som innebär lyhördhet och engagemangför den enskildes situation, och myndighetens grunduppgift börvara att hjälpa individen att, så fördelaktigt som möjligt,uppfylla gällande lagar och bestämmelser.1.2 Bakgrund1.2.1 Förvaltningslagens bestämmelserEnligt förvaltningslagen har varje myndighet enserviceskyldighet. Myndigheten skall lämna upplysningar,vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor somrör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i denutsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, denenskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas såenkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheteneftersätts. Myndigheterna skall sträva efter att uttrycka siglättbegripligt, och även på andra sätt skall myndighetenunderlätta för den enskilde att ha med den att göra.1.2.2 Statlig verksamhetStatskontoret har på regeringens uppdrag gjort en uppföljningav viktigare organisations- och strukturförändringar inomstatsförvaltningen. En utgångspunkt för arbetet har varit detprogram för omställning och minskning av den statligaadministrationen som presenterades i 1991 årskompletteringsproposition, det s.k. administrationsprogrammet.I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. redogörs för inriktningen av det fortsatta arbetet föreffektivisering och utveckling av den offentliga förvaltningen.Det anges att avsikten är att ge Statskontoret ytterligareuppdrag angående organisationsförändringarna i staten. Syftet äratt förbättra informationsunderlaget och därmedförutsättningarna för att fortsatta strukturförändringar skallge snabba genomslag utan störande negativa verksamhetseffekter.Det långsiktiga syftet är att bidra till kontinuerligtförbättrad produktivitet i statens verksamhet.Statskontorets insatser bör enligt propositionen bl.a. avseatt medverka i systematisk uppföljning av organisations- ochstrukturförändringar och att ställa samman erfarenheterna avarbetet med att genomföra omställningar och nedskärningar av denstatliga förvaltningen samt vidare att pröva i vilka former somkunskaper om statsförvaltningens utveckling mer kontinuerligtbör samlas in och spridas samt medverka till systematiskaproduktivitetsjämförelser. Beträffande systematiskaproduktivitetsjämförelser anförs i propositionen att i och medatt de nationella regelsystemen blir alltmer likartade i Europaökar förutsättningarna väsentligt att jämföra produktivitetenhos likartade verksamheter och marknader i olika länder. I dettaperspektiv är det enligt propositionen angeläget att det iSverige bedrivs metodutveckling som gör det möjligt att görasådana jämförelser och att insamlingen av underlag får fastaformer och kontinuitet. Möjligheter till mera systematiskaproduktivitetsjämförelser bör undersökas. En i fastare formerorganiserad verksamhet bör enligt propositionen ha till syfteatt initiera metodutveckling inom , följaproduktivitetsutvecklingen i och utomlands och verka förett utbyte av erfarenheter samt utarbeta nyckeltal och annatunderlag som belyser produktivitetsutvecklingen.I förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning ochanslagsframställning finns föreskrifter med innebörden attmyndigheterna inom ramen för den nya budgetprocessen i denårliga resultatredovisningen skall redovisa hur man har lyckatsmed att förbättra kvaliteten. Förordningen gäller för statligamyndigheter under regeringen som tilldelats anslag ellerredovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget.Förordningen gäller dock inte för affärsverken.I sammanhanget kan även nämnas att länsstyrelserna under 1992varit föremål för fördjupad verksamhetsprövning i enlighet medden nya budgetprocessen. Enligt budgetpropositionen 1993 (prop.1992/93:100 bil. 14 s. 5 f.) skall länsstyrelserna, under entvåårsperiod, inom sina verksamhetsområden särskilt utvecklaformerna för uppföljning och utvärdering av den nationellapolitikens genomslag, ytterligare utveckla sitt tvärsektoriellaarbetssätt samt fortsätta att effektivisera sin verksamhet medförvaltningsärenden med beaktande av kravet på rättssäkerhet ochgod service. Enligt budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100bil. 14 s. 8) fortsätter arbetet med att effektiviseralänsstyrelsens verksamhet med förvaltningsärenden.1.2.3 (dir. 1992:12) hade bl.a. i uppgiftatt överväga hur de som är berörda av den kommunala verksamhetenskall få inflytande och kunna medverka i en situation därvalfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas upp iutförar- och beställarroller. Detta angavs i direktiven vara avsärskild vikt i fråga om äldreomsorg och handikappomsorg. Enligtdirektiven skulle kommittén dessutom överväga formerna förkvalitetskontroll.I sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU1993:90) föreslog att användarna avkommunal service skulle få ett ökat inflytande över denna ochkunna delta i de beslut som fattas. Kommuner som så önskadeskulle, enligt kommitténs förslag, kunna uppdra viss beredning,förvaltning och verkställighet till användarstyrda lokalasjälvförvaltningsorgan vid kommunala institutioner.Vad gällde frågan om kvalitetskontroll ansågLokaldemokratikommittén att sådan kontroll och kvalitetsmätningkommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas ochlandstingens alla verksamheter. Kommittén ansåg det önskvärt attkvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten,dvs. både processen och strukturen i vilken tjänsten framställsmen också själva resultaten av tjänsten, där så är möjligt.Vidare ansågs det önskvärt att mätningar sker integrerat iverksamheten i en kontinuerlig kvalitetsutvecklingsprocess somengagerar all personal i organisationen. Kommittén ansåg att deninformation som framkommer vid kvalitetsuppföljning skallåterföras till användarna i form av jämförelser mellanproducenter. Informationen måste också återföras till personalenoch kvalitetshöjande prestationer belönas. Etik, respekt förmänniskors värdighet och ett självständigt ansvarstagande hospersonalen bör enligt kommittén lyftas fram iorganisationskulturen. Användarna av kommunens tjänster måsteockså, enligt kommittén, få veta vilken kvalitet de har rätt attkräva och vart de kan vända sig med klagomål.Enligt Lokaldemokratikommitténs mening skulle en modell med"medborgarkontrakt", t.ex. barnomsorgsgarantier ellervårdgarantier inom sjukvården, kunna prövas lokalt i kommunerna,som en deklaration ifrån de valda till väljarna av vilkenservicenivå man vill tillhandahålla. Kommittén ansåg att deförtroendevalda aktivt skall engagera sig i utvärderingen avverksamheter, eftersom det är en politisk uppgift, och vidareatt den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sigav systematiska kvalitetsmätningar.I proposition 1993/94:188 Lokal demokrati anförde regeringen iett inledande avsnitt bl.a. att det är angeläget att kommuneroch landsting fortsätter att utveckla och förbättra formerna förkontroll av kvaliteten på sina tjänster och att informationensammanställs för att kunna användas i den egna utvärderingen menockså för informationen till allmänheten. Det var enligtregeringens mening viktigt att också de kvalitativadimensionerna av de olika verksamheterna ges en framträdanderoll i det pågående utvecklingsarbetet. Datatekniken har gjortdet möjligt att utveckla metoder för att ta fram allt flernyckeltal även inom serviceproduktionen i kommuner ochlandsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten fårenligt propositionen en ökad betydelse i en situation sompräglas av snabba förändringar i fråga om såväl styrsystem somden politiska organisationen.I propositionen föreslogs införande av bestämmelser ikommunallagen om självförvaltningsorgan. I enlighet medpropositionens förslag har fr.o.m. (bet.1993/94:KU40) genom bestämmelser i kommunallagen införts enmöjlighet för fullmäktige att besluta att en nämnd får uppdra åtett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvissköta driften av en viss eller institution.Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning börinte kunna överlåtas. Organet skall bestå av företrädare förnyttjarna av anläggningen eller institutionen och för deanställda där. Nyttjarna skall vara i majoritet. Ipropositionen anförde regeringen att man hade för avsikt attnära följa tillämpningen av de nya reglerna för att se ommöjligheter finns att ytterligare vidga kommunernas befogenheteratt föra över uppgifter till självförvaltningsorgan eller attfinna nya möjligheter att använda entreprenadlösningar i sambandmed att föreningar övertar kommunala uppgifter. Här framhöllsockså att regeringen fått i uppdrag av att övervägaförändringar i skollagstiftningen i syfte att öka elevers ochföräldrars inflytande i skolan (bet. 1993/94:UbU1).Med början har en femårig försöksperiod meds.k. medborgarkontor inletts (prop. 1993/94:187, bet.1993/94:KU39). Genom lagen (1994:686) om försöksverksamhet medmedborgarkontor ges kommunerna befogenhet att för en begränsadtid sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om attutföra sådana uppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Deuppgifter som kan komma i fråga är service och rådgivning avenklare och mer rutinbetonat slag. Enligt propositionen kräverfrågor om ärendehantering och myndighetsutövning vidmedborgarkontor med integrerad statlig och verksamhetytterligare rättsliga överväganden.1.3 tidigare behandlingFinansutskottet behandlade under /93 en motion(nyd) gällande frågor om kvalitet i offentlig förvaltning.Motionärerna ansåg att regeringen borde initiera ett omfattandearbete med syfte att införa ett kvalificerat kvalitetstänkandeinom hela den statliga förvaltningen. (bet.1992/93:FiU19 s. 9) hade ingen annan mening än motionärerna närdet gällde kvalitetsfrågornas betydelse och anförde att ettarbete med denna inriktning pågick inom statsförvaltningen påinitiativ av regeringen. Av stor betydelse i sammanhanget angavsvara att myndigheterna inom ramen för den nya budgetprocessen iden årliga resultatredovisningen skall redovisa hur man harlyckats med att förbättra kvaliteten. Vidare anförde utskottetatt det inom ett antal sektorer hade tagits initiativ inomkvalitetsområdet. Bl.a. hade utgett enstudie med goda exempel på kvalitetsarbete i kommuner ochlandsting inom områdena vård och omsorg. Utskottet anförde ocksåatt de statliga myndigheterna på många håll bedriver ettambitiöst arbete med kvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisats irapporter från Statskontoret om resultatmått ochserviceundersökningar. Med det anförda avstyrktes motionen.Riksdagen följde utskottet.Under föregående avstyrkte (bet. 1993/94:KU5) en motion (s) vari framhölls dels behovet avatt få en bred kunskapsspridning kring vad den offentligasektorn har att erbjuda sina konsumenter, dels vikten avdelaktighet i besluten kring den vård och omsorg som väljs.Utskottet redogjorde bl.a. för Lokaldemokratikommitténsslutbetänkande i dessa frågor. Mot bakgrund av att betänkandetskulle komma att bli föremål för vidare beredning ansåg inteutskottet att det fanns anledning för att vidta någonåtgärd med anledning av motionen. följde utskottet.1.4 Utskottets bedömningI motionerna framhålls behovet av en utveckling av såvälkvalitet som service inom den offentliga sektorn. Enligt motionK505 är bl.a. en förbättring av användarnas möjligheter attpåverka tjänsterna en viktig del i den nya förvaltningspolitiksom enligt motionärerna krävs för att förbättra allmänhetensinställning till myndigheterna.Av redovisningen ovan har framgått att det pågår ett arbeteför att effektivisera och utveckla den offentliga förvaltningen.Detta gäller såväl inom statlig som verksamhet. Enviktig del i detta arbete är förbättring av kvalitet ochservice.Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns skäl förriksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av motionerna.Utskottet avstyrker motionerna K501 och K505.2. Myndighetsutövning2.1 MotionenI motion K202 av () yrkas att hosregeringen skall begära förslag på områden därmyndighetsutövning utan problem kan överlämnas till privataföretag eller organisationer.Enligt motionen bör modellen med överlämnande avmyndighetsutövning till privat företagsamhet eller organisationutökas till flera områden, där legitimerad expertis finns atttillgå. Överlämnandet skall ske på klart definierade villkor.Motionären anser att det finns flera områden där den statligaeller kommunala kapaciteten är alldeles för liten eller däruppgifterna mycket väl kan skötas av enskilda aktörer.Regeringen bör enligt motionen göra en inventering och återkommatill med förslag.2.2 BakgrundEnligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kanförvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening,samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgifteninnefattar myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.Av förarbeten till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397)framgår att med myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelsemed den tidigare förvaltningslagen (1971:290) -- utövning avbefogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet,disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande.Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades iförarbetena till den tidigare förvaltningslagen (prop. 330 f.). Gemensamt för all myndighetsutövning är enligt dennaproposition att det rör sig om beslut eller andra åtgärder somytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållandetill medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärdersom medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kanockså förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd attdriva en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgadförpliktelse och beviljande av social förmån. Karaktäristiskt äremellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ettberoendeförhållande. Är det fråga om förbud, föreläggande ellerliknande, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom hanannars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom.Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandettill uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig tillmyndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndigheternastillämpning av de föreskrifter som gäller på området fåravgörande betydelse för honom. Såsom framhölls i propositionenär det ytterst genom rättspraxis som innebörden av begreppetmyndighetsutövning fastställs.Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen -- i dess nya lydelse fr.o.m.den 1 juli 1994 -- får kommun och landsting efter beslut avfullmäktige lämna över vården av en angelägenhet, förvars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ettaktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideellförening, en stiftelse eller en enskild individ. I paragrafensandra stycke erinras om att -- i enlighet med bestämmelsen i 11kap. 6 § regeringsformen -- vården av en angelägenhet sominnefattar myndighetsutövning endast får överlämnas om det finnsstöd för det i lag.Ett exempel på en bestämmelse i lag som medger överlämnande avmyndighetsutövning till bolag eller annan juridisk person är 9 §i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer får, enligt denna paragraf,överlämna till en riksprovplats som är bolag eller annanjuridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövningoch som gäller godkännande av personal, utrustning, förfarande,organisation, produkt eller anläggning eller fastställande avavgift för utförd kontroll. Enligt 19 § samma lag fårriksprovplatser, och även riksmätplatser, ta ut avgift för atttäcka kostnaderna för kontroll och för utförda mätningar enligtvad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer närmareföreskriver.I förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll finnsbestämmelser om riksprovplatser. I denna sägs bl.a., i 12 §, attföreskrivande myndigheter får överlämna till en riksprovplats,som är bolag eller annan juridisk person, att besluta i ärendesom rör myndighetsutövning och som gäller godkännande avpersonal, utrustning, förfarande, organisation, produkt elleranläggning. Enligt paragrafens andra stycke prövar AB SvenskBilprovning fråga som gäller godkännande av fordon med avseendepå viss egenskap inom bolagets kontrollområden enligtförordningen (1989:527) om riksprovplatser och riksmätplatser,om inte annat är särskilt föreskrivet.Enligt 1 § förordningen (1989:527) om riksprovplatser ochriksmätplatser är riksprovplatser, enligt lagen (1992:1119) omteknisk kontroll, de myndigheter och aktiebolag som anges ibilaga I till förordningen. Bilagan upptar bl.a. AB SvenskBilprovning, AB Svensk Anläggningsprovning, och Apoteksbolaget AB.Vad gäller AB har (bet. 1993/94:TU35) beslutat att fr.o.m. den 1 januari 1995skall fristående, av Styrelsen för teknisk ackreditering(SWEDAC) ackrediterade besiktningsföretag i konkurrens få utförasådan kontrollbesiktning av fordon som AB har monopol på.2.3 Utskottets bedömningMotionären anser att regeringen bör göra en inventering ochsedan lägga fram förslag till på områden därmyndighetsutövning utan problem kan överlämnas till privataföretag eller organisationer.Överlämnande till bolag m.fl. av förvaltningsuppgift sominnefattar myndighetsutövning skall enligt 11 kap. 6 § tredjestycket regeringsformen ske med stöd av lag. Det är alltsåriksdagen som beslutar att uppgift som innefattarmyndighetsutövning skall få överlämnas. Enligt utskottets meningbör beslut om överlämnande föregås av noggrannaöverväganden. Utskottet anser att frågan om överlämnande böraktualiseras först när behov uppkommer av att inom ett visstområde överlämna uppgift som innefattar myndighetsutövning.Utskottet utgår från att regeringen kommer att lägga framförslag till då ett sådant behov av överlämnandeuppkommer. Mot bakgrund härav anser utskottet att det saknasskäl att göra en sådan generell inventering som föreslås imotionen. Utskottet avstyrker motion K202.3. Länsting i län3.1 MotionenI motion 1993/94:A453 av m.fl. (v) yrkande 13begärs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att en försöksverksamhet med länstingi bör genomföras.Enligt motionen blir den regionala nivån allt viktigare iEuropa, liksom i . Frågan om en funktionell regionalorganisation i har, enligt motionärerna, varitföremål för många diskussioner. Motionärerna anser attlänsstyrelser och landsting i hela landet bör kunnasamsas i en organisation, s.k. länsting, och att tiden är mogenför en försöksverksamhet i på detta område. Enligtmotionen är utökat samråd i hela ocksåönskvärt.3.2 BakgrundVåren 1991 tillkallades en särskild utredare(, dir. 1991:31) med uppgift att göra en analysav den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt attgöra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtidastruktur. tillkallades en särskild utredare(, dir. 1991:30) med uppgift att analyseraför- och nackdelar med nuvarande länsindelning i västra att föreslå de åtgärder som behövs för att komma till rättamed nackdelarna.De båda utredningarna redovisade sina uppdrag i juni år 1992.Regionutredningen redovisade sitt arbete i betänkandet Regionalaroller -- en perspektivstudie (SOU 1992:63) med tillhörandebilagor, Utsikt mot framtidens regioner (SOU 1992:64) ochKartbok (SOU 1992:65). redovisade sittarbete i betänkandet -- region i utveckling (SOU1992:66).I maj 1992 gjordes en hemställan till regeringen frånkommunförbunden och landstingen i och länsamt kommun om att få bedriva försöksverksamhet medförändrad regional uppgiftshantering i landskapet augusti 1992 tillkallades en beredning med parlamentarisksammansättning, nedan kallad Regionberedningen (dir. 1992:86).Beredningen har enligt direktiven till uppgift att på grundvalav de analyser som gjorts av och övrigtaktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentligaverksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.Beredningen skulle också enligt direktiven med förtur behandladen ovan nämnda begäran om försöksverksamhet med förändradregional uppgiftshantering i landskapet . Regeringen beslötden att till Regionberedningen överlämnaVästsverigeutredningens betänkande och remissyttrandena förfortsatta överväganden.Regionberedningen har avlämnat delbetänkandetVästsverige och -- regioner i förändring (SOU 1993:97).Resultatet av beredningens arbete i övrigt beräknas kunnapresenteras under innevarande år.I delbetänkandet föreslår Regionberedningen att kommuner ochlandsting i och i den västsvenska regionen skall fåmöjlighet att bilda i regionalautvecklingsfrågor.