bet · GH01KU40 · 1994-05-24 00:00:00 — Medborgaren skall enligt motionen veta -- i sitt mötemed politiker, tjänstemän och inför valet mellan olikaalternativ -- vilken standard som skall garanteras.Det stora arbetet med att utforma kontrakten måste enligtmotionärerna vara en angelägenhet när kommunernasskilda prioriteringar får genomslag. Men i några fall skall derättigheter som den offentliga verksamheten skall garantera blitydligare genom nationella beslut.Det andra elementet i ett välfärdskontrakt, vid sidan om klartdefinierade rättigheter, är enligt motionen system förjämförande information om de olika alternativen. Målet ärsålunda enligt motionärerna att "VDN-deklarera" de offentligatjänsterna för att underlätta för den enskilde i en valsituationmen också som stimulans för kvalitetsförbättringar.Det tredje elementet i ett välfärdskontrakt är enligt motionenatt tydliga procedurer tillkommer för att vinna rättelse om felbegås.15.2 PropositionenI några av motionerna berörs frågor om allmänhetens insyns-och kontrollmöjligheter i verksamhet som bedrivs påentreprenad.Regeringen har i propositionen gjort den bedömningen att någraregler om allmänhetens insyn i och kontroll av helt privatägdaföretag som på entreprenad bedriver verksamhet inte börinföras.Regeringen framhåller här att privata entreprenörer tillskillnad från kommunala företag driver sin verksamhet ivinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en marknad. Attlagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genomhandlingsoffentlighet när det gäller verksamhet som en heltprivat entreprenör driver på uppdrag av en kommun eller ettlandsting skulle enligt regeringen skapa betydandegränsdragningsproblem. En offentligrättslig reglering av detprivata näringslivet i dessa avseenden skulle enligt regeringenockså sannolikt motverka syftena med strävandena att utsätta denoffentliga verksamheten för konkurrens.Samtidigt är det enligt regeringen emellertid önskvärt attallmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunalaverksamhet som drivs på entreprenad. Sådan verksamhet bedrivsför att tillgodose ett kommunalt ändamål och med kommunalamedel.Enligt regeringen kan allmänhetens insyn i nu aktuellverksamhet tillgodoses i huvudsak på två olika sätt. Det ena äratt allmänheten genom tillämpningen av offentlighetsprincipenhar insyn hos den kommunala nämnd som under fullmäktige svararför att entreprenaden drivs i enlighet med de mål och riktlinjersom fullmäktige har bestämt och de föreskrifter i övrigt somgäller för verksamheten. Ett annat sätt är att kommuner ochlandsting i lag åläggs att i entreprenadavtalet tillförsäkraallmänheten den direkta insyn i entreprenörens verksamhet somkan anses befogad.Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande införande ilag av en reglerad skyldighet för kommuner och landsting atttillförsäkra allmänheten möjligheter att kontrolleraverksamheten. Enligt förslaget skulle insynen dock ges enomfattning som med beaktande av enskildas intressen är rimligmed hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingetsoch allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samtomständigheterna i övrigt.Regeringen ställer sig tveksam till Lokaldemokratikommitténsförslag i denna del.Enligt regeringen har kommunerna kvar det yttersta ansvaretför verksamheten även om den helt eller delvis läggs ut påentreprenad. Regeringen har också enligt ovan föreslagit attnämndansvaret för sådan verksamhet tydliggörs och attfullmäktige åläggs att se till att kommunen resp. landstingettillförsäkrar sig en möjlighet att aktivt kontrollera och följaupp verksamheten. De uppgifter om entreprenören och dennesverksamhet som kommunen eller skaffar sig på dettasätt är enligt regeringen genom offentlighetsprincipentillgängliga för allmänheten, om de inte med stöd av någonbestämmelse i sekretesslagen är skyddade av sekretess. Enligtregeringens mening får behovet av allmänhetens insyn i enentreprenörs verksamhet anses tillräckligt tillgodosett genom demöjligheter som på detta sätt finns. Någon särskild lagregel avdet slag som kommittén föreslagit i denna del behövs därför inteenligt regeringen.15.3 Bakgrund m.m.15.3.1 Meddelarfriheten m.m.I några av motionerna berörs frågor om de kommunalt anställdasyttrandefrihet. De grundläggande bestämmelserna ommeddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje styckettryckfrihetsförordningen (TF) och i 1 kap. 2 §yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var ochen fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp.YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande itidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program,filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissaundantag, att också uppgifter som normalt skall hållas hemligaenligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantagfrån meddelarfriheten som enligt TF kan föranledastraffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av entystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fallsom särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter somgäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 §sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande avallmän handling som inte är tillgänglig för envar ellertillhandahållande av sådan handling i strid med myndighetsförbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet förbl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering tillmassmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap.YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagitbefattning med tillkomsten av en framställning om vem som harlämnat meddelande för publicering, dels ett förbud attefterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig tillmyndighet och annat allmänt organ.I samband med utskottets behandling (bet. 1993/94:KU13) avproposition 1993/94:48 om handlingsoffentligheten i vissakommunala företag, behandlade utskottet motioner som berördefrågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet.Utskottet delade propositionens bedömning att någotuttryckligt undantag i lag från principen om meddelarfrihet inteborde göras för de kommunala företagens del. Som Lagrådet hadeanfört kunde emellertid ändå vissa skillnader vad gälldemeddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala myndigheterna.Lagrådet hade gett några exempel på detta och kommit tillslutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för attutrymmet för meddelarfriheten krymps när en verksamhetflyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag. Lagrådet hadeäven pekat på att efterforskningsförbudet inte torde gälla i dekommunala företagen.Utskottet ansåg att de av Lagrådet aktualiserade problemen medtillämpningen av meddelarfriheten borde ägnas fortsattuppmärksamhet och ansåg för sin del att frågan om ett utbyggtmeddelarskydd i de kommunala företag som omfattades avpropositionens förslag kunde behöva bli föremål för utredning.Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen vunnitsborde dock några åtgärder från sida inte vidtas.Utskottet avstyrkte ifrågavarande motioner, och följdeutskottet.15.3.2 tillsattes 1991 och har i uppgift attgöra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Enligtdirektiven (dir. 1991:50) skall kommittén bl.a. övervägainnehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunalasocialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskilduppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör varaförenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende ochhur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Kommittén börvidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör skeoch hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén harlämnat flera delbetänkanden och beräknas avge sittslutbetänkande den 30 juni 1994.15.3.3 Den kommunala verksamhetens kvalitetI motion 1993/94:K615 yrkande 7 berörs frågan om s.k.välfärdskontrakt. hade enligt sinadirektiv bl.a. i uppdrag att överväga hur de som är berörda avden kommunala verksamheten skall få inflytande och kunnamedverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunalaverksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Dettaangavs i direktiven vara av särskild vikt i fråga om äldreomsorgoch handikappomsorg. Enligt direktiven skulle kommittén dessutomöverväga formerna för kvalitetskontroll.I sitt slutbetänkande anser attkvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas iökande grad framöver i kommunernas och landstingens allaverksamheter. Kommittén anser det önskvärt attkvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvalitetenoch att mätningar sker integrerat i verksamheten i enkontinuerlig process som engagerar all personal iorganisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ettsjälvständigt ansvarstagande hos personalen bör enligt kommitténlyftas fram i organisationskulturen. Användarna av kommunenstjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt attkräva.Enligt Lokaldemokratikommitténs mening kan en modell med"medborgarkontrakt", t.ex. barnomsorgsgarantier ellervårdgarantier inom sjukvården, prövas lokalt i kommunerna, somen deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivåman vill tillhandahålla. Kommittén anser att den information somframkommer vid kvalitetsuppföljning skall återföras tillanvändarna i form av jämförelser mellan producenter.Informationen måste också återföras till personalen ochkvalitetshöjande prestationer belönas.Kommittén anser att de förtroendevalda aktivt skall engagerasig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politiskuppgift och vidare att den kommunala revisionen i ökadutsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.Kommittén gjorde även den bedömningen att samma kvalitetskravmåste ställas på verksamhet i egen regi som på verksamhet medextern drift. I entreprenadavtal med externa producenter börregleras vilka uppgifter om verksamheten som producenten skalllämna till beställaren, hur kvaliteten skall mätas och huruppföljning och utvärdering skall ske. Det bör också regleras iavtalet vad som skall ske om verksamheten inte hålleröverenskomna kvalitetsnivåer.Utskottet avstyrkte under innevarande (bet.1993/94:KU5) en motion (s) med yrkande om tillkännagivande avvad som i motionen anförts bl.a. om varudeklarering av denoffentliga sektorn. Utskottet hänvisade tillLokaldemokratikommitténs bedömningar och till att betänkandetskulle bli föremål för beredning.Vad gäller de bedömningar som gjorde,har i propositionen endast berörts frågan om anlitande avprivata entreprenörer, se ovan under avsnitt 3.15.4 Utskottets bedömningLokaldemokratikommitténs huvuduppgift har varit att övervägaoch föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratini . I sitt arbete har kommittén gjort en utförligredovisning av utvecklingstendenserna i verksamhet.Härav framgår att förändringarna inom den kommunala verksamhetenhar varit omfattande. har varit då gamlamodeller, synsätt och principer för verksamhet fått gevika för nya idéer. I stor utsträckning har dessa prövats inomramen för olika försöksverksamheter.Lokaldemokratikommitténs arbete har resulterat i ett flertalolika förslag, och flera av dessa har legat till grund för olikaförslag från regeringen. Av propositionen om lokal demokratiframgår att regeringen anser att vissa av kommitténs förslagbehöver belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang. Detfinns också enligt regeringen frågor som inte legat inomkommitténs uppdrag, men som visat sig krävaytterligare utredning. Regeringen uppger sig ha för avsikt attlåta utreda ett flertal frågor.Utskottet anser att en samlad uppföljning och utvärdering börgöras av de reformer och omfattande förändringar som hargenomförts inom den kommunala verksamheten. Bilden av denkommunala demokratin är splittrad och det är enligtutskottets mening angeläget att få en mer sammanhållenuppföljning och utvärdering som grund för den framtidautvecklingen.Uppföljningen och utvärderingen bör bl.a. omfatta de effektersom de olika organisatoriska förändringarna och de nyaverksamhetsformerna inom kommunerna har haft i olika avseenden.En annan viktig fråga är offentlighetsprincipens tillämpninginom den kommunala verksamheten, vilket bl.a. innefattar frågorom meddelarskydd och anonymitetsskydd. I motionerna berörs andrafrågor som det kan vara av vikt att följa upp och utvärdera.En fråga som särskilt tas upp i flera motioner är frågan omallmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i helt privatägdaföretag som på entreprenad bedriver verksamhet.Frågan om tillämpningen av offentlighetsprincipen i dessaföretag har givetvis ett samband med möjligheten till insyn ochkontroll.I likhet med regeringen anser utskottet att det är önskvärtatt allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunalverksamhet som drivs på entreprenad. Alltmer av det sommedborgarna har uppfattat som en del av den offentligaverksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Fråndemokratisk synpunkt kan det finnas risker med att stora delarav den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddaderätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag.Utskottet har ovan tillstyrkt regeringens förslag tilllagändringar vad gäller det kommunala ansvaret och kontrollenvid entreprenader i verksamhet. Utskottet anser attdessa ändringar innebär en förbättring, men de är intetillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insynoch kontroll som här gör sig gällande.Utskottet anser att frågan om ytterligare åtgärder för atttillgodose allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet bör ingå iarbetet med den uppföljning och utvärdering som utskottet enligtovan ansett bör komma till stånd. Detta arbete bör även omfattafrågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit uppsig i ett avtal med en entreprenör. I arbetet bör givetvisbeaktas resultatet av uppdrag.Den av regeringen planerade utredningen av de förtroendevaldasarbetsförutsättningar kan enligt utskottets mening ses som eninledning till en sådan uppföljning och utvärdering somutskottet anser bör komma till stånd. Att begränsa uppföljningentill enbart dessa frågor kan emellertid inte anses tillräckligt.Enligt utskottets mening bör regeringen vidta åtgärder för ensamlad uppföljning och utvärdering på sätt som utskottet nuanfört. Utskottet anser att regeringen bör återkomma tillriksdagen med en redogörelse för arbetet med uppföljning ochutvärdering senast vid utgången av . Enligt utskottetsmening bör i uppföljnings- och utvärderingsarbetet finnas ettparlamentariskt inslag.Vad utskottet nu med anledning av motionerna 1993/94:K57yrkandena 1, 4 och 5, 1993/94:K58 yrkandena 2, 3 och 4,1993/94:K59, 1993/94:K60, 1993/94:K425, 1993/94:K504 samt1993/94:K615 yrkandena 1, 6 och 7 har anfört beträffande ensamlad uppföljning och utvärdering bör enligt utskottets meningriksdagen som sin mening ge regeringen till känna.16. Den kommunala kompetensen16.1 uppdragsverksamhet16.1.1 MotionernaI motion 1993/94:K604 av och () yrkas att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet medatt ändra lagstiftningen om uppdragsverksamhet.Enligt motionärerna har föreslagit attett begränsat antal kommuner skall ha rätt att bedriva uppdragsverksamhet "under regeringensledning och kontroll". Enligt motionen kan man konstatera atttrots denna föreslagna försiktighet har ingenting hänt. Någotlagstiftningsarbete har inte påbörjats och förklaringen tordeenligt motionärerna vara att regeringen fått signaler från detprivata näringslivet innebärande att man inte är intresserad avnågon fri konkurrens på berörda områden.Motiven för att genomföra en förändring av lagbestämmelsernapå området är enligt motionärerna emellertid synnerligen starka,och mot den bakgrunden bör försöksverksamheten skyndsamtigångsättas med sikte på att vinna erfarenheter som kan liggatill grund för en generell lagändring.Frågan om uppdragsverksamhet berörs även i motion1993/94:K610 av m.fl. (s) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom försöksverksamhet med uppdragsverksamhet.Enligt motionen kan den offentliga sektorn inte helt avståfrån verksamhet i egen regi av säkerhets- och beredskapsskäl.Inte minst för att minska risken för onödig protektionism är detviktigt att konkurrens tillåts inte bara med offentligproduktion, utan också av offentliga producenter.Försöksverksamhet med uppdragsverksamhet utanför detegna området bör därför enligt motionen genomföras. Verksamhetenskall bedrivas på affärsmässiga grunder och således inteomfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.Enligt gällande kommunallag är det enligt motionen intemöjligt att bedriva denna typ av uppdragsverksamhet. Det äremellertid möjligt att sälja tillfällig "överskottskapacitet"utanför det egna området om det ligger i kommuninvånarnasintresse. Försöksverksamheten kan enligt motionärerna bygga pådenna möjlighet.Försöksverksamheten bör enligt motionen utvärderas av regeringen och vara öppen för alla kommuner ochlandsting som uppfyller kraven på att särredovisning sker.Uppföljningen bör koncentreras på att bl.a. klarlägga hurerforderlig särredovisning skall utformas för att garanteraaffärsmässighet och konkurrens på lika villkor.I motionerna 1993/94:K614 av m.fl. (s) och1993/94:K621 av m.fl. (s) yrkas att riksdagenhos regeringen skall begära förslag till lagändringar sominnebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligtaffärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egnakommunen.Enligt motionärerna förhindrar den nuvarande lagstiftningenkommunal- och landstingsägda trafikföretag att lägga anbud påtrafikuppdrag utanför den egna kommunen. De nuvarandeupphandlingsbestämmelserna där kommunerna tvingas att utsättasina egna företag för konkurrens i den egna kommunen samtidigtsom de kommunala företagen är förbjudna att vara med ochkonkurrera i andra kommuner innebär enligt motionärerna enallvarlig snedvridning av konkurrensen.Enligt motion 1993/94:K614 skapas i längden ett oligopol påkollektivtrafiken eftersom det blir omöjligt för de kommunalaföretagen att överleva. Därför är det enligt motionärernanödvändigt att snabbt åstadkomma en lagändring som innebär attde kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässigaprinciper och själva utsätts för konkurrens tillåts konkurrerautanför den egna kommunen.I motion 1993/94:K621 hänvisas till vad regeringen uttalat ilagrådsremissen Om handel med el i konkurrens som regeringenantog och till vad som uttalas i direktiventill i denna del. Motionärerna beklagaratt förslag inte lett till någotregeringsförslag. De nämnda ställningstagandena från regeringenbör dock enligt motionen göra det möjligt för regeringen attsnabbt lägga fram förslag i den riktning som föreslås imotionen.16.1.2 fick genom tilläggsdirektiv (dir.1992:28) i uppdrag att lämna förslag tillutformning av en begränsad försöksverksamhet med kommunaluppdragsverksamhet. I direktiven hänvisades tillKonkurrenskommittén, som i sitt betänkande Konkurrens inom denkommunala sektorn (SOU 1991:104) föreslagit att kommuner ochlandsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet i andrakommuner och landsting under förutsättning att motsvarandeverksamhet upphandlas i konkurrens i den egna kommunen ellerlandstinget. Till följd av svårigheter att överblickakonsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning somKonkurrenskommittén föreslagit borde enligtLokaldemokratikommitténs tilläggsdirektiv frågan omuppdragsverksamheten ytterligare övervägas och belysas i ljusetav den utveckling som sker och med beaktande av effekterna påmarknaden.Kommitténs uppdrag i denna del begränsades enligt direktiventill att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommitténborde särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a.särredovisning och uppföljning som bör ställas på kommuner ochlandsting för att de skall få bedriva försöksverksamhet.Kommittén borde särskilt notera inom vilka områden enförsöksverksamhet är mindre lämplig.Kommittén lämnade ett delbetänkande Kommunaluppdragsverksamhet (SOU 1992:128) i november 1992.Lokaldemokratikommittén föreslår att en försöksverksamhetskall ledas av regeringen med en särskild utredare som beredandeinstans. Kommuner och landsting som är intresserade av attdelta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen fåansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att fåbedriva uppdragsverksamhet. Verksamheten skall pågå under treår.Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så bredaerfarenheter som möjligt av uppdragsverksamhet. Dessaerfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning avom den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så attkommuner och landsting generellt skall medges rätt att säljatjänster till andra.Kommittén har bedömt det som angeläget att försöket ges enbred inriktning både med avseende på olika kommunalaverksamheter och den marknad på vilken uppdragsverksamhetenskall få bedrivas. Därför föreslår kommittén att allkompetensenlig verksamhet tills vidare får ingå iuppdragsverksamheten och att de i försöket deltagandekommunerna, landstingen och deras företag får sälja sinatjänster till både offentliga och privata köpare. Bland köparnakan således t.ex. finnas andra kommuner, statliga myndigheteroch privata företag.Kommuner, landsting och kommunala företag skall bedriva sinuppdragsverksamhet på affärsmässiga grunder. Vid prissättningenav de i uppdragsverksamheten ingående tjänsterna skallkommunerna, landstingen och de kommunala företagen inte varabundna av den kommunala självkostnadsprincipen. Vidare skallverksamheten bedrivas på ett sätt som inte hämmar den friakonkurrensen. Uppdragsverksamheten skall särredovisas i denkommunala ekonomiska redovisningen.Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som haryttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordatytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flerastatliga myndigheter såsom , ,, , ochsamtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågadekommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har ocksåställt sig positiva liksom LO, TCO och . Bland de instansersom avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finnskammarrätterna i och , ochKonkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF,, ochGrossistförbundet instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuneroch landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externamarknader. En annan framträdande invändning är att en sådanverksamhet till sina verkningar skulle blikonkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för attverksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel.Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har bristeroch att kravet på särredovisning därför inte skulle varaverkningsfullt.Av propositionen om lokal demokrati framgår att regeringeninte , bl.a. med hänsyn till remissutfallet, är beredd attlägga fram några förslag i dessa delar. Frågorna kommeremellertid enligt regeringen att beredas vidare.I en av motionerna berörs regeringens uttalanden i enlagrådsremiss om handel med el i konkurrens. Efter Lagrådetsyttrande överlämnade regeringen en proposition 1993/94:162 idessa frågor. I denna gör regeringen bl.a. den bedömningen attkommunal elproduktion och elhandel som drivs i privaträttsligform skall undantas från lokaliseringsprincipen och drivas påaffärsmässig grund i stället för med iakttagande avsjälvkostnadsprincipen och likställighetsprincipen.Näringsutskottet har (bet. 1993/94:NU22) behandlatpropositionen. Enligt utskottets mening innebär förslaget intenågon förändring av synsättet på näringsverksamhet.Förslaget har enligt utskottet föranletts av den nuvarandestrukturen på elmarknaden, och större delen av den lokalaeldistributionen ombesörjs av kommunala verk ochkommunalägda bolag.