bet · GH01KU19 · 1994-04-14 00:00:00 — S-motionärerna ser även en risk med attfinansutskottet inte längre skall godkänna avtal omanställningsvillkor, och det begärs ett tillkännagivande om attriksdagens finansmakt inte får urholkas.ÖvervägandenUtskottet inskränker sitt yttrande till att avse dels frågan ivilken form arbetsgivarorganisationen för det statliga områdetskall bedriva sin verksamhet, dels förslaget om upphävande avställföreträdarlagen.OrganisationsformenUtskottet har i det av godkända betänkandet1992/93:AU10 ställt sig bakom att Statens arbetsgivarverkombildas enligt den inriktning som angavs i förra åretsbudgetproposition (1992/93:100, bil. Avsikten medombildningen är att ge den statliga arbetsgivarorganisationen enfrån regeringen mer fristående ställning. Ombildningen kan sägasvara en konsekvens av det genomgripande förnyelsearbete sompräglat den statliga förvaltningen i där den statligapersonalpolitiken är en viktig del. Som utskottet tidigareframhållit (1991/92:AU3) är det ett övergripande mål ipersonalpolitiken att staten skall kunna rekrytera och behållabra arbetskraft, eftersom det i mycket hög grad är de anställdasmotivation och kompetens som är avgörande för kvalitet, serviceoch effektivitet inom den offentliga sektorn. Genomverksamhetsanpassade lönesystem ökas förutsättningarna fördetta. Avreglering, decentralisering och delegering ärhuvudpunkter i den statliga personalpolitiken.Utvecklingen går mot en resultatorienterad styrning avstatsförvaltningen, vilket innebär att ansvaret förarbetsgivarfrågor liksom övriga förvaltningsfrågor i allt störreutsträckning faller på de enskilda myndigheterna.Den nu framlagda propositionen innebär som nämnts i principett fullföljande av det tidigare riksdagsbeslutet om ombildning.Regeringen förordar att den nya arbetsgivarorganisationen fördet statliga området skall bedriva sin verksamhet i form avuppdragsmyndighet. I förhållande till förra åretsbudgetproposition är förslaget modifierat i så måtto att den nyaorganisationens beslutande organ skall utgöras av ettarbetsgivarkollegium och inte ett årsmöte.Enligt vad utskottet inhämtat pågår förberedelsearbete för attinrätta arbetsgivarkollegiet. Enligt planerna skall detta beståav 120 ledamöter. Myndigheterna skall indelas i grupper efterstorleksordning, mätt i antalet årsarbetskrafter. De störstamyndigheterna får nominera två ledamöter var och de mellanstoraen var. De minsta myndigheterna nominerar ledamöter, 60 tillantalet, genom val. Även icke statliga arbetsgivare deltar idetta nomineringsförfarande.De invändningar som finns i motionen K11 av m.fl.(v) riktas inte mot förslaget som sådant att ombildaarbetsgivarorganisationen till en uppdragsmyndighet.Motionärerna anser emellertid att organisationen inte bör få enmer fristående ställning från regering och riksdag än ,eftersom de då ser en risk för samordning med SAF. En sådansamordning är oförenlig med tesen att staten skall vara enmönsterarbetsgivare, sägs det i motionen. Av detta skäl yrkasavslag på propositionen i sin helhet samt ett tillkännagivandeom statens arbetsgivarpolitik.Riksdagens ställningstagande med anledning av förslaget iförra årets budgetproposition om ombildning av SAV innebar ettförordande av en i förhållande till regeringen mer friståendearbetsgivarorganisation. Av vad som anförts i det föregåendeframgår att utskottet ser detta som en logisk och önskvärdkonsekvens av utvecklingen av löne- och personalpolitiken på detstatliga området.När det gäller synen på den statliga personalpolitiken anseräven utskottet att staten bör vara ett föredöme. Utskottet kanemellertid inte se att en sådan ambition skulle vara oförenligmed en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheternasjälva för personalpolitiken och en mer självständigarbetsgivarorganisation. Tvärtom bör detta kunna bidra till enförbättring, eftersom personalpolitiken mera kan anpassas tillden enskilda verksamhetens förutsättningar.Av vad som anförts i det föregående följer att utskottet intekan ansluta sig till motion K11, som således avstyrks.Inte heller i motion K12 av m.fl. (s)framförs någon invändning mot förslaget i sig att ombilda SAVtill en uppdragsmyndighet. Motionärerna är dock kritiska mot deni propositionen beskrivna modellen med ett arbetsgivarkollegium.Utskottet ser saken på följande sätt. Om strävan är att skapaen arbetsgivarorganisation där de enskilda myndigheternaverkligen är delaktiga i verksamheten måste de på något sättberedas möjlighet att reellt påverka både grundläggande frågorsom rör organisationen och dess ledning och frågor om t.ex.inriktningen av avtalsrörelserna och annat av övergripandeintresse. Enligt utskottets mening skulle det innebära vissapraktiska problem om samtliga myndigheter och andra somföreträds av organisationen skulle få egen representation. Enordning med ett kollegium av den storlek och med densammansättning som beskrivits ovan är möjligen en lämplig vägatt gå. Om modellen verkligen är ändamålsenlig för detta syfteär dock enligt utskottets mening svårt att uttala sig om, inteminst med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknaserfarenheter av liknande beslutsorgan. Under alla förhållandenförutsätter utskottet därför -- om ordningen genomförs -- att enutvärdering sker och att det finns en beredskaptill omprövning.Vad som framför allt får utskottet att känna tveksamhet införförslaget är det förhållandet att organisationens styrelse skallutses av kollegiet och inte av regeringen. Utan att anläggasynpunkter på frågan om grundlagsenligheten av den ipropositionen föreslagna ordningen anser utskottet att det bordeövervägas om inte en lämpligare ordning vore att regeringen,efter förslag av kollegiet, utser styrelse för organisationen.Vad som anförts innebär att arbetsmarknadsutskottet -- frånde synpunkter utskottet har att iaktta -- tillstyrker motion K12i motsvarande del. Eftersom invändningarna i denna motion motregeringsförslaget är av huvudsakligen konstitutionell artavstår utskottet från att yttra sig över övriga delar avmotionen.Slutligen vill utskottet -- om förslaget om ettarbetsgivarkollegium genomförs -- för sin del framhålla att detär mycket angeläget med en jämn könsfördelning i dennaförsamling.Ställföreträdarlagen m.m.De statliga myndigheterna företräds av SAV med stöd avförordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. Avförordningen följer att kollektivavtalen sluts på statens vägnarav SAV och att det är SAV som beslutar om lockout eller annanstridsåtgärd mot arbetstagare hos staten.Enligt vad arbetsmarknadsutskottet inhämtat är tanken att destatliga myndigheterna skall vara obligatoriskt "anslutna" tillden nya arbetsgivarorganisationen. Hur detta skall reglerasrättsligt är ännu inte bestämt.Utskottet vill i detta sammanhang understryka attkonflikträtten även framöver bör hållas samman på central nivå.Ställföreträdarlagen innebär att staten genom lag ellersärskilt beslut av förbehållit sig att medverka vidfastställandet av anställnings- och arbetsvillkor även för endel arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke statligaarbetsgivare. Detta får ses mot bakgrund av att dessaarbetsgivares personalkostnader i viss utsträckning finansierasgenom statsbidrag. Det område som täcks av ställföreträdarlagenhar, framför allt efter "kommunaliseringen" av lärartjänsterna,blivit allt mindre. Det kan därför enligt utskottets uppfattninginte anses motiverat att upprätthålla en speciell lagreglering,allrahelst som lagen på sina håll anses mycket svårtolkadframför allt i fråga om sitt tillämpningsområde.Utskottet anser därför liksom regeringen attställföreträdarlagen bör upphävas. I den mån staten alltjämt förnågot visst område har ett intresse av den statligaarbetsgivarorganisationens medverkan vidkollektivavtalsförhandlingarna bör det obligatoriskaställföreträdarskapet regleras särskilt för området i fråga.Detta är också innebörden av regeringsförslaget; i avvaktan påen sådan särskild reglering för de försäkringskasseanställdaföreslås att ställföreträdarlagen övergångsvis skall varatillämplig på detta område.Om de pågående övervägandena om ett ändrat huvudmannaskap förde statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna inteföranlett slutligt ställningstagande /95förutsätter utskottet att regeringen kommer tillbaka mederforderliga förslag till ändringar i kyrkolagen.De icke-statliga arbetsgivare som väljer att företrädas av denombildade arbetsgivarorganisationen skall enligt vad utskotteterfarit "anslutas" genom uppdragsavtal, i vilka de ävenförutsätts överlåta rätten att besluta om stridsåtgärder påorganisationen.Arbetsmarknadsutskottet har inga erinringar motregeringsförslaget i den nu berörda delen av propositionen.Till sist vill utskottet anföra följande med anledning av denoro som uttryckts på sina håll för effekterna på bl.a.pensionsavtal på det icke statliga området omställföreträdarlagen upphävs. Upphävandet av lagen påverkar isig inte de kollektivavtal som slutits med stöd avställföreträdarlagen. De löper således vidare enligt sinavillkor. löper med i taget och förlängsom inte uppsägning sker från någondera sidan. Enligt vadutskottet inhämtat kommer de icke statliga arbetsgivare somväljer att även fortsättningsvis låta sig företrädas avarbetsgivarorganisationen att omfattas av avtalet. Som framgårav propositionen kan även anställda hos de arbetsgivare somväljer att inte lämna förhandlingsuppdrag till organisationenomfattas av den statliga pensionsplanen. Det förutsätter attregeringen bestämmer att arbetsgivaren i fråga skall omfattas avförordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissaarbetstagare med icke statlig anställning. Utskottet villtillägga att detta självfallet innebär att arbetsgivaren skallerlägga föreskrivna pensionsavgifter.Stockholm den 22 februari 1994På arbetsmarknadsutskottets vägnarIngela ThalénI beslutet har deltagit: (), (), (m), (), (), (), (), (),(), (nyd), (), (), (), ()och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant från ,eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot iutskottet.Hans Andersson () anför:Regeringens främsta tanke med förslaget att ombilda SAV är attde arbetandes lönekrav skall mötas med "första linjens ansvar"av alla arbetsgivare i föreningen. Jag motsätter mig en sådanutveckling. Om staten skall vara den mönsterarbetsgivare somstaten borde vara är en samordning med SAF utesluten, eftersomSAF har sin udd riktad mot löntagarna.Enligt min mening finns det alltså starka ideologiska skäl somtalar mot att SAV får en mer självständig ställning frånregering och riksdag än . De konstitutionella tveksamhetersom förslaget innebär gör det än tydligare att propositionen böravslås.Det anförda innebär att jag biträder motion yttrande1993/94:FiU8yBilaga 3En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statligaområdetTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälleatt avge yttrande över proposition 1993/94:77 om en ombildningav arbetsgivarorganisationen för det statliga området jämtemotioner.InledningRiksdagen har godkänt att ombildastill en uppdragsmyndighet fr.o.m. (bet.1992/93:AU10, rskr. 205).I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som ihuvudsak innebär att beslut fullföljs, somdet läggs fast att arbetsgivarorganisationen för det statligaområdet skall bedriva sin verksamhet i form av enuppdragsmyndighet.I en lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda attbestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal ifrågor om anställningsvillkor för statens arbetstagare tas bort.Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar iriksdagsordningen och i sekretesslagen (1980:100).Med anledning av propositionen har två motioner väckts,nämligen 1993/94:K11 av m.fl. (v) och 1993/94:K12av m.fl. (s).Avgränsning av yttrandetFinansutskottet behandlar i detta yttrande frågan om vilkaförutsättningar som måste vara uppfyllda för att skallkunna upphäva bestämmelserna om att finansutskottet skallgodkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statensarbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Vidare berörsfrågan om behovet av att ha en särskild s.k. ställföreträdarlag.Slutligen behandlas formerna för arbetsgivarorganisationen.Finansutskottet kommenterar men överlåter tillkonstitutionsutskottet att bedöma om den föreslagna formen förarbetsgivarorganisationen kan anses vara förenlig medföreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripandeuppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen).Finansutskottet anser emellertid att den föreslagnaorganisationen även måste bedömas utifrån det avsedda syftet attskapa en klarare avgränsning mellan regeringens och riksdagensansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvarför en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn.BakgrundI förra årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 8Finansdepartementet) föreslogs att ()skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringenså fristående ställning som möjligt. Myndigheten skullefinansieras med obligatoriska avgifter från de myndigheter somskulle anslutas till den nya arbetsgivarorganisationen. Iorganisationen skulle ingå de myndigheter som tilldelats ettuttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet,dvs. sådana myndigheter som finansieras över särskilt anslageller särskild anslagspost på statsbudgeten eller genomavgifter.Organisationens styrelse föreslogs bli tillsatt av ett årsmötedär myndigheterna var representerade. Styrelsen skulle i sin turutse organisationens ledning.En förutsättning för den föreslagna verksamhetsformen varinförande av s.k. utgiftsramar, vilket innebär att myndigheternatilldelas anslagsmedel i sin helhet inför varje budgetår med ettansvar för kostnadsutvecklingen, bl.a. för löner. Någonkompensation för utfall av löneförhandlingar eller andrafaktorer ges inte. och regeringen skall angeförutsättningarna och de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skallutveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternasverksamhet. Inom de angivna ramarna skall myndigheterna ges frihet att bestämma hur tillgängliga medel skall användasför att uppnå de mål som statsmakterna bestämt. Myndigheternages därigenom ansvaret för lönebildningen ochpersonalkostnaderna. För den skull bör myndigheterna ha tillgångtill en stark och sammanhållen arbetsgivarorganisation, som kanföreträda deras intressen i centrala arbetsgivarpolitiskafrågor, framhölls det i budgetpropositionen . Tilldetta kommer att förhandlings- och konflikträtten för detstatliga området skall hållas ihop på central nivå.Det är, enligt vad statsrådet anförde, viktigt attmyndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fulltansvar för alla typer av kostnader som följer av ettkollektivavtal. Med en sådan ordning skulle de avtal somarbetsgivarorganisationen sluter inte längre behöva godkännas avregeringen och , bortsett från att regeringen bör taställning till de s.k. huvudavtalen, vilka rör frågor avbetydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skyddetför den politiska demokratin.Om systemet med tydliga ramar för myndigheternasförvaltningskostnader införs, anfördes det i budgetpropositionenförra året, behöver avtalen inte längre träffas med förbehåll omregeringens godkännande. Detta borde enligt föredragandestatsrådet gälla även i fråga om avtal av mer långsiktigkaraktär, som t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.En slutsats av de förslag till förändringar som föreslogs iförra årets budgetproposition var enligt statsrådet attgrundlagsbestämmelsen 9 kap. 11 § regeringsformen, som reglerarden särskilda aspekt av finansmakt som avserförhandlingar av här avsett slag, borde kunna upphävas.Föredragande statsrådet anförde att med den föreslagnaordningen kan finansmakten utövas på ett annat och bättre sättän , nämligen genom i förväg fastställda ramar förförvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande tillmyndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa iefterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.Statsrådet anmälde att om skulle godkänna förslagetvar hennes avsikt att senast lägga fram förslagtill lagändring så att den kan träda i kraft den 1 januari 1995.Riksdagen godkände förslaget (1992/93:AU10, rskr. 205) och SAVgavs i regleringsbrevet för /94 i uppdrag attförbereda omläggningen.PropositionenI nu föreliggande proposition 1993/94:77 om en ombildning avarbetsgivarorganisationen för det statliga området tas följandefrågor upp:Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor omanställningsvillkor som gäller statens arbetstagare.Ställföreträdarlagen upphävs.Arbetsgivarorganisationen på det statliga området.Utseende av chef och vem som skall kunna skilja honom/hennefrån anställningen.Genomförandetidpunkt.UtskottetFinansutskottet behandlar de framlagda förslagen punkt förpunkt.Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor omanställningsvillkor som gäller statens arbetstagareI propositionen föreslås att finansutskottet inte längre skallgodkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gällerstatens arbetstagare. Förslaget innebär att 9 kap. 11 §regeringsformen skall upphävas samt att konsekvensändringar görsi riksdagsordningen och i sekretesslagen.I motion K12 av m.fl. (s) ifrågasättsom statsmakterna kan överlåta åt en myndighet att för statensräkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna på detstatliga området. Det finns enligt motionärerna en risk för attavtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndighetersanslag. Statsmakterna är på vissa områden enligt lag ålagda attutföra vissa uppgifter. Statsmakterna måste tillhandahålla medelför att lagens krav skall kunna tillgodoses. Denna risk börenligt motionärerna undanröjas. Motionärerna begär att riksdagenvid behandlingen av propositionens lagförslag skall uttala attriksdagens finansmakt inte får urholkas.Som finansutskottet ser det är detta en fråga som sammanhängermed den fria förhandlingsrätten inom det statliga området. Dennaförutsätter ett ansvarsfullt agerande av alla berörda parter.Utskottet anser att en förutsättning för att skallkunna avstå från att utöva sitt inflytande i dessa frågor är attmyndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig det fullaansvaret för alla typer av kostnader som följer av ettkollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag isin helhet för budgetåret och några utfästelser får inte görasom ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret förtillkommande lönekostnadsökningar.Det åligger således myndighetens chef att tillse att utfalletav löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetensomfattning eller inriktning. Det är angeläget att slå fast attförändringar i verksamhetens inriktning eller omfattning påsedvanligt sätt måste underställas . Statsmakterna harsjälvfallet ett ansvar för att följa upp och utvärderaeffekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna harslutit. SAV är enligt sin instruktion ålagt att ta fram sådantunderlag.Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessaavseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2.Däremot anser utskottet att för att den i propositionenföreslagna modellen skall fungera krävs att kostnaden för varjeanställningsförmån, omedelbar eller framtida, belastarmyndigheternas förvaltningsanslag. Det kan ske genom attmyndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvararkostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än överramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen haraviserat ett förslag om införande av arbetsgivaravgifter förmyndigheterna. har efter förslag i 1993 årsbudgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning motramanslagen skall tillämpas i avvaktan på införande avarbetsgivaravgifter. Detta såg utskottet som en förutsättningför att bestämmelserna om att finansutskottet skall godkännaavtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare(9 kap. 11 § regeringsformen) skulle kunna upphävas(1992/93:FiU10 s. 74).Finansutskottet vill fästa uppmärksamhet på att i de centralaavtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generellaanställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig karaktär sompensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte avpropositionen om effekterna av dessa avtal direkt kommer attbelasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader tillföljd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten. Ibudgetförslaget har t.ex. regelmässigt ett särskilttäckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagitsupp. Så görs även i budgetförslaget för /95.Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inomkulturområdet. I RALS 1993--1995 har parterna enats om enavsättning till en särskild kulturpott om attfördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten äratt dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara attdessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.Riksdagens utövande av finansmakten kräver att äventar ställning till avtalskostnader som belastar generellaanslag. Detta kan ske antingen genom ett ställningstagande tillramanslagen under förutsättning att samtliga avtalskostnaderavräknas mot myndigheternas ekonomiska utrymme eller somhittills genom att godkänner avtalen och på grundvaldärav tar ställning till de generella anslagen.Fr.o.m. /94 får de flesta myndigheterna sinamedel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt debestämmelser som gäller för ramanslagen får dessa merbelastas,normalt genom utnyttjande av den anslagskredit som ges iregleringsbrevet eller, efter regeringens beslut i vissa fall,genom att merutgift redovisas under anslaget. En eventuelltutnyttjad anslagskredit dras från det belopp myndigheten fårdisponera efterföljande år. Eftersom den tidigare s.k.löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört --liksom för kvarvarande förslagsvis anvisade myndighetsanslag --kommer det anvisade beloppet att utgöra det totalautgiftsutrymme som myndigheten får för att finansieraverksamheten under det aktuella budgetåret. Häri ingår numeraockså medel för betalning av räntor och amorteringar på lån iRiksgäldskontoret till investeringar. Enligt utskottets meningväcker detta frågan om under vilka förutsättningar somregeringen framöver får medge merutgifter under anslag. Dennafråga berörs inte i propositionen.En annan företeelse som förefaller bli allt vanligare är attmyndigheter, i sin strävan att minska kostnaderna förverksamheten, erbjuder anställda som uppnått en viss ålderförtidspension (pensionsersättning). Kostnaderna härför belastarmyndigheten endast men faller därefter påett annat anslag på statsbudgeten. Enligt utskottets mening börmöjligheterna att teckna sådana avtal regleras på ett sådantsätt att kostnaderna inte kan övervältras på annan änmyndigheten. Enligt vad utskottet erfarit pågår ett arbete inomregeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.Utskottet förutsätter att denna fråga regleras skyndsamt. Förden händelse regeringen avser att fatta sådana beslut iframtiden måste de underställas för godkännande.Enligt vad utskottet kunnat finna är inte de villkor till alladelar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för utskottets ochriksdagens ställningstagande . Förslaget i åretsbudgetproposition att anvisa ett anslag för täckning avmerkostnader för löner och pensioner strider mot de angivnaprinciperna. Med tanke på de särskilda regler som omgärdarbestämmelserna om förändringar i regeringsformen anserfinansutskottet det angeläget att fullständig klarhet vinnskring de av utskottet väckta frågorna, innan slutligtställningstagande tas till förslaget i propositionen att upphävabestämmelsen i regeringsformen att finansutskottet skallgodkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statensarbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen).