bet · GH01SfU25 · 1994-05-26 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet proposition 1993/94:156 omvissa förändringar i studiestödssystemet jämte motioner. Vidarebehandlar utskottet ett antal motioner om studiestödsfrågor somväckts under den allmänna motionstiden samt en motion med sammainriktning som väckts med anledning avkompletteringspropositionen.I proposition 1992/93:156 redovisar regeringen den analys ochprobleminventering som genomförts på området och tar upp behovetav en reformering av studiestödet. Utgångspunkterna för en sådanreform redovisas, och regeringen aviserar att en utredning medparlamentariska inslag kommer att tillsättas för det fortsattaarbetet med att utforma förslag till förändringar.Enligt regeringen visar det utredningsarbete som genomförtsatt det finns ett behov av att förbättra incitamentet förstudier och låg skuldsättning, och regeringen föreslår attriksdagen redan nu fattar beslut om att genomföra vissaförändringar med verkan fr.o.m. den 1 juli 1995.Studiebidraget i studiemedlen föreslås för studerande viduniversitet och högskolor avpassat till studieresultatet i formav avklarade poäng. I de fall bidragsdelen minskar kan i ställetlånedelen öka. I övrig utbildning med studiemedel föreslås attstudiebidraget skall lämnas för den tid som motsvararutbildningens totala omfattning enligt studieplan.Vidare föreslås att studiestödet för studerande i ochstatlig vuxenutbildning som inte studerar på heltid skall kunnabestämmas i förhållande till studiernas omfattning underterminen.Regeringen redovisar också principerna för en tänkt förändringav återbetalningsvillkoren . Avsikten är attlåntagare skall kunna välja ett annuitetslån som underåterbetalningstiden löper med en avdragsgill bruttoränta. Vidareavses den nuvarande rätten till avskrivning vid ålderupphöra. Dessa regler skall dock inte tillämpas för den som harlån enligt nuvarande regler.Genom de föreslagna ändringarna skapas enligt regeringenutrymme för en höjning av studiebidraget med ca permånad, och regeringen föreslår att denna höjning genomförsfr.o.m. den 1 januari 1996.I flera av de motioner som väckts med anledning avpropositionen instämmer motionärerna i att det finns ett behovav förändringar och välkomnar planerna på en parlamentariskutredning. De anser emellertid inte att det finns skäl att redannu fatta beslut om ett första steg och avstyrker därförregeringens förslag både vad gäller beslut om förändringar ochbeslut om principerna för en förändring avåterbetalningsvillkoren. Många motionärer har också synpunkterpå utformningen av ett reformerat studiestöd.Utskottet instämmer i vad motionärerna anfört om att det intefinns skäl att nu fatta beslut om förändringar som avses träda ikraft först eller senare och som riskerar attbegränsa de möjligheter att lägga fram förslag som denparlamentariska utredningen bör ha och avstyrker därförpropositionen i dess helhet. Också när det gäller de yrkandensom framställs i motionerna om olika förändringar avstudiestödssystemet, m.m. anser utskottet att ettställningstagande bör undvikas med hänsyn till utredningensarbete och avstyrker därför även dessa.Med anledning av en motion som tar upp de problem som de mångaolika formerna av studiestöd för vuxna ger upphov till föreslårutskottet ett tillkännagivande till regeringen att denna frågabör tas upp och behandlas med förtur av utredningen.Till betänkandet har fogats 7 reservationer (m, fp, c, kds)och ett särskilt yttrande (s). Regeringen () har i proposition1993/94:156 föreslagit attdels anta regeringens förslag till1. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),2. lag om ändring i lagen (1983:1030) om särskiltvuxenstudiestöd för arbetslösa,dels3. godkänna det som regeringen förordar om att det skallfinnas två alternativa återbetalningssystem, dels ettinkomstrelaterat system, dels ett annuitetslånesystem (avsnitt7.1),4. godkänna det som regeringen förordar om de huvudsakligaprinciperna för ett annuitetslånesystem (avsnitt 7.4),5. godkänna det som regeringen förordar om avskrivning avstudielån (avsnitt 7.5),6. godkänna det som regeringen förordar om oförändradeåterbetalningsvillkor för den som uppburit studielån enligtnuvarande regler (avsnitt 7.6).Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av proposition 1993/94:1561993/94:Sf47 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1993/94:156.1993/94:Sf48 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om studier vid folkhögskolor.1993/94:Sf49 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag till lag omändring i 4 kap. 24 a och b § studiestödslagen (1973:349) enligtvad i motionen anförts,2. att avslår regeringens förslag om tvåalternativa betalningssystem,3. att avslår det som regeringen förordar om dehuvudsakliga principerna för ett annuitetslånesystem enligt vadi motionen anförts,4. att avslår det som regeringen förordar omavskrivning av studielån enligt vad i motionen anförts,5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en parlamentarisk utredning avstudiestödssystemet.1993/94:Sf50 av (nyd) vari yrkas att riksdagenavslår proposition 1993/94:156.1993/94:Sf51 av och (kds) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av att se över och ta hänsyntill hur olika trygghetssystem samspelar medstudiestödssystemet,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att den flexibilitet som det delvisnya studiesystemet ger möjlighet till utnyttjas,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att en minskad individuellskuldsättning bör vara ett av huvudmålen för en fortsattreformering av studiestödssystemet.Motion väckt med anledning av proposition 1993/94:1501993/94:Fi55 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett samordnat studiestöd för vuxna.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /941993/94:Sf503 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av att bibehålla ochförstärka stödet till vuxenstuderande vid våra folkhögskolor.1993/94:Sf504 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom förslag till hur man inom studiestödssystemet kan premieraslutförda doktorandstudier.1993/94:Sf509 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om konsekvenserna av ersättningsnivån förstudiestöden svux, svuxa och ubl.1993/94:Sf512 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om utformning och inriktning av ett förändratstudiestödssystem.1993/94:Sf515 av och () variyrkas att hos regeringen begär att en utredningtillsätts om gymnasieelevernas ekonomiska situation.1993/94:Sf517 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att korttidsutbildade skall hamöjlighet att skaffa sig grundskole- och gymnasiekompetens,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om nivån på bidragsdelen för Svux ochSvuxa,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om regler för svux och svuxa,4. att hos regeringen begär att medel frånArbetsmarknadsfonden får tas i anspråk för att täcka särskiltvuxenstudiestöd, för den som är berättigad till kontantstöd,enligt vad i motionen anförts,5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en studiestödsgaranti för vuxna.1993/94:Sf519 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om studiestöd för vuxenstuderande.1993/94:Sf520 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om åldersgräns för rätt till studiemedel.1993/94:Sf525 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om förtida återbetalning av studielån.1993/94:Sf526 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet att samordna vuxenstudiestödet.1993/94:Sf527 av Skånberg och () variyrkas1. att som riktlinjer för ett framtidastudiesystem som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om rekryteringen till högre studier,2. att som riktlinjer för ett framtidastudiesystem som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ett bättre studiestödssystem,3. att som riktlinjer för ett framtidastudiestödssystem som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om meritprövning,4. att som riktlinjer för ett framtidastudiestödssystem ger regeringen till känna vad i motionenanförts om återbetalning av studielån.1993/94:Ub365 av m.fl. (nyd) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om nytt studiefinansieringssystem.1993/94:Ub635 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att vidta lämpliga åtgärder för att få fler elever attfullfölja sina studier vid universitet och högskolor och ta sinexamen.1993/94:Ub903 av m.fl. (v) vari yrkas6. att hos regeringen begär en utvärdering av detframtida studiemedelssystemet ur ett rekryteringsperspektiv.1993/94:A815 av m.fl. (c) vari yrkas33. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att ett nytt studiemedelssystem börutformas så att det tar hänsyn till kvinnors förutsättningar. Ett reformerat studiestödI propositionen tar regeringen upp behovet av mergenomgripande förändringar inom studiefinansieringssystemet. Denanalys som genomförts visar enligtregeringen att det finns allvarliga problem. De viktigastegäller rättviseaspekterna, de bristande incitamenten atthushålla med studietiden och hålla nere skuldsättningen samtstatens risk för stora avskrivningskostnader. De beräkningar somgjorts av den arbetsgrupp inom sombereder dessa frågor, Studiestödsberedningen, tyder på attkostnaderna för avskrivningar kommer att stiga påtagligt iframtiden och att de kan komma att uppgå till mellan en halv ochtvå miljarder kronor . Det är enligt regeringen önskvärtatt en bred uppslutning nu kan uppnås kring den nödvändigaförnyelsen av systemet, och regeringen anser därför att enutredning med parlamentarisk representation bör tillkallas. Enreformering av studiestödssystemet bör enligt regeringen tafasta på följande.En långsiktigt förbättrad stimulans till utbildning. Denhuvudsakliga metoden bör vara att minska risken för högskuldsättning, vilket kan göras såväl med goda incitament tilleffektiva studier och minskat låntagande som med en höjdbidragsandel.En större rättvisa. Det kan åstadkommas genom högre grad avenhetlighet i systemet såsom att studier på samma nivå och medsamma inriktning i princip ger samma stöd. Därvid bör ocksåsamspelet med andra trygghetssystem och stödformer beaktas.Behovet av att stimulera fördjupningsstudier. Därvid bör bl.a.olika inslag av eller avskrivningar kunna prövas.De statsfinansiella restriktionerna. Statens kostnader förutbildning, innefattande såväl de direkta utbildningskostnadernasom studiestödet, bör ses som en helhet. Därav följer attfördelningen dem emellan inte är given. Medlen för studiestödbör kunna utnyttjas mer effektivt och ökadeavskrivningskostnader undvikas.I utredningsarbetet bör vidare behandlas frågor sominkomstprövningsreglerna och det s.k. fribeloppets nivå, antaletterminer som studiestöd skall kunna beviljas, den övreåldersgränsen för rätt till stöd, utformningen avprestationskraven för rätt till studiestöd m.m.I propositionen går regeringen närmare in på utgångspunkternaför det fortsatta reformeringsarbetet.Enligt regeringens mening är det befogat att kritisera deolika offentliga stöden till studier för att de är orättvisaeller som signalsystem inkonsekventa. Mycket talar därför föratt ett nytt system bör vara enkelt. Ett sådant system ger varjeindivid samma möjligheter, som information omsystemets regler och villkor kan ges största möjliga spridning.Ett differentierat studiestödssystem riskerar däremot alltidatt bli godtyckligt, orättvist och byråkratiskt. En utgångspunktbör därför enligt regeringens mening vara attstudiestödssystemet skall vara lika för alla och generellt, ominte mycket starka skäl talar för något annat.Svårigheterna att åstadkomma ett enkelt system blir enligtregeringen uppenbara om man vidgar perspektivet till att omfattade stöd som har andra motiv än utbildningspolitiska, framförallt de arbetsmarknadspolitiska stöden. Å ena sidan är detviktigt att människor i allmänhet stimuleras att höja sinkompetens genom studier. Å andra sidan får den som är arbetslösoch uppbär ersättning från arbetslöshetskassan inte bedrivastudier, vilket motiveras av att vederbörande skall stå tillarbetsmarknadens förfogande och aktivt bör sträva efter ettåterinträde på arbetsmarknaden. Vidare får en arbetslös som välmedgivits utbildning ofta ett stöd som visserligen kan varasämre än ersättning från arbetslöshetskassan, men som normaltsett är betydligt bättre än vad den vanlige studeranden får.Även om det alltså inte är sannolikt att ett heltinvändningsfritt system kan åstadkommas bör en fortsattberedning av studiestödsfrågorna enligt regeringens meningbeakta samspelet mellan studiestödet och de socialatrygghetssystemen.Studiestödssystemet är generellt i den meningen att allasom uppfyller villkoren får samma stöd. Det finns emellertid ettbetydande undantag från denna huvudprincip: det särskildavuxenstudiestödet (svux). Svux är avsett för dem som har denkortaste utbildningen och är i störst materiellt behov avstödet. Svux ger i flertalet fall den enskilde studeranden ettbetydligt gynnsammare stöd än vad som kan utgå i form avstudiemedel. Svux ger därmed upphov till betydanderättviseproblem. Vissa elever i en och samma utbildning kan hasvux, medan många andra, ofta med samma bakgrund och sammakompetensbehov, får nöja sig med studiemedel. Även om såledesorättvisan i svuxkonstruktionen framstår som påtaglig är denbakomliggande kompensatoriska avsikten ofta välmotiverad. Dettagäller särskilt dem som inte har grundskolekompetens. Ensträvan bör enligt regeringen vara att hitta en mera generelloch rättvis stödform för denna grupp.De utbildningspolitiskt betingade studiestöden skall främjaindividuella utbildningsinvesteringar i allmänhet, och myckettalar enligt regeringen för att man också i fortsättningen börundvika att genom variationer i utformningen av stödet försökafrämja andra mer specifika utbildningspolitiska mål. Stödet bördock utöver sin mer allmänna uppgift kunna främja en effektivkunskapsinhämtning och stimulera till god hushållning. Härigenomkan vinster göras både genom en minskad skuldsättning för denenskilde och minskade kostnader för staten.Studiestödet skall vidare kunna stimulera till mer allmännafördjupningsstudier. I proposition 1993/94:177 Utbildning ochforskning -- kvalitet och konkurrenskraft har regeringen lagtfast riktlinjer för utvecklingen av den eftergymnasialautbildningen. Av särskild betydelse är här bl.a. att öka antaletstuderande som vill skaffa sig fördjupade kunskaper inom långautbildningar. Det finns således enligt regeringens uppfattninganledning att överväga att i studiestödssystemet föra in elementsom verkar i denna riktning.Problemet med den ökande skuldbördan gäller både den enskildeoch staten. Det är enligt regeringen viktigt att den subventionsom ingår i stödsystemet nu görs så tydlig som möjligt ochstrikt hålls isär från den del som utgör lån. Subventioner iform av t.ex. avskrivning av studielån är ineffektiva och kandessutom i vissa fall leda till en onödigt hög skuldsättning.Det enklaste sättet att få ner skuldsättningen är annars attsänka totalnivån. Detta kan å andra sidan medföra svårigheterför vissa studenter att klara uppehället. En annan möjlighet äratt med olika förändringar stimulera till effektiva ochmålinriktade studier. Exempel på sådana åtgärder är att låtastudenternas prestationer påverka bidragsnivån.I propositionen lägger regeringen också fram förslag tillåtgärder som skall beslutats nu för att i ett första stegförändra studiestödsfinansieringen. Det utredningsarbete somredan genomförts visar enligt regeringen på möjligheter attredan nu genomföra betydande förbättringar avincitamentsstrukturen. står det klart att problemenmed obalanserna i återbetalningssystemet accentueras för varjeår. Till dessa förslag återkommer utskottet i det följande.I ett antal motioner lämnas synpunkter på hur ett reformeratstudiestödssystem bör vara utformat.I motion Sf512 av m.fl. (s) lägger motionärernafram förslag till ett nytt studiestödssystem. De erinrar om attdagens system är resultatet av en lång rad beslut somstatsmakterna fattat . Genom den striktasektorsindelningen i samhället har olika lösningar valts förolika typer av utbildning. Även inom det reguljärautbildningsväsendet har man valt att skapa nya stöd för att mötanya behov. Detta har enligt motionärerna lett fram till en istora delar ohållbar situation. De viktigaste bristerna ärenligt dem orättvisorna, den splittrade bilden, bristen påstimulans till effektiva studier, detaljregler som kan skapakonflikter och ett återbetalningssystem i obalans. Grunden fördet nya system som motionärerna föreslår är att det skallmöjliggöra alla slags studier som det rymmermöjligheter till att särskilt stimulera vissa angelägna studieroch/eller vissa i utbildningshänseende eftersatta grupper avstuderande. Sådana stimulanser i systemet kan med hänsyn tilländrade förutsättningar eller behov med lätthet ändras övertiden genom politiska beslut. Genom att systemet är flexibeltblir det enligt motionärerna inte längre nödvändigt att skapanya studiestöd för att möta nya eller ändrade behov.Motionärernas förslag innebär att ett schabloniseratgrundbelopp som ungefär motsvarar dagens studiemedel skall utgestill alla studerande i högskolan och till studerande mellan 20och i grundläggande utbildning för vuxna och gymnasialutbildning. Det grundbeloppet skall knytas till t.ex.dagpenningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Studerande som äräldre än och som går i grundläggande utbildning för vuxnaeller i gymnasial utbildning föreslås få ett tilläggsbelopp somär så stort att det tillsammans med grundbeloppet motsvarar denfaktiska dagpenningen från a-kassan. Om den studerande intetillhör a-kassa eller har en dagpenning understigande a-kassaskall studiestödet vara lika med grundbeloppet. bördet enligt motionärerna övervägas om det totala beloppet någotbör överstiga det passiva kontantstödet för att ge en stimulanstill studier.Motionärerna anser att bidragsdelen i de framtida studiemedlenbör höjas till av totalbeloppet. På grund av de avsevärdakostnader som detta skulle medföra anser de att man i en förstaetapp kan överväga en höjning till av totalbeloppet. Medhänsyn till motionärernas principiella ståndpunkt att ingen somsaknar utbildning motsvarande grundskolekompetens skall behövaskuldsätta sig bör enligt deras mening hela grundbeloppet utgessom bidrag till 20--25-åringar och även tilläggsbeloppet utgessom bidrag till dem som är äldre. Detsamma bör gälla sådanutbildning som anvisats i särskild ordning avarbetsmarknadsskäl. När det gäller stödet på gymnasienivå börenligt motionärerna 20--25-åringar få bidrag motsvarande 40 %av grundbeloppet. Äldre studerande bör få hela grundbeloppet ibidrag och tilläggsbeloppet i lån om de läser basämnena svenska,engelska, matematik och samhällskunskap men endast bidrag av grundbeloppet och resten av detta och tilläggsbeloppet ilån om de läser andra ämnen. bör även tilläggsbeloppetför studerande som läser basämnena utges som bidrag.Motionärerna anser också att finansieringen av studier på vissayrkestekniska högskolelinjer och vissa lärarutbildningar påhögskolan bör kunna lösas på lämpligt sätt enligt deras modellför att möjliggöra en fortsatt rekrytering till dessautbildningar.Det av motionärerna föreslagna studiestödet skall i tekniskmening och beräkningsmässigt vara ett timbaserat stöd. Förgrundläggande studier och studier i basämnen på gymnasial nivåskall stödet kunna utgå med avheltidsomfattning. För övriga studier på gymnasial nivå och förhögskolestudier skall stödet kunna utges med av heltidsstudier.För att studiestödsresurserna skall användas så effektivt sommöjligt föreslår motionärerna att antalet terminer medstudiestöd skall begränsas utom vid studier på grundläggandenivå. För studier i basämnen på gymnasial nivå bör studiestödunder högst tre terminer normalt vara tillräckligt, medmöjlighet till studiestöd för ytterligare någon termin efterindividuell prövning. Studiestödet för denna extra termin kaneventuellt innehålla ett visst inslag av lån för att markeravikten av målinriktade studier som det ger utrymme förhänsynstagande till individers olika förutsättningar. För övrigastudier på gymnasial nivå och för studier på eftergymnasial nivåbör studiestöd utges utan prövning i sammanlagt högst tioterminer. Vid särskilda skäl, såsom t.ex. studier på gymnasialnivå som är en förutsättning för eller har ett direkt sambandmed fortsatta studier på eftergymnasial nivå, längreutbildningar på eftergymnasial nivå eller kombinationer avutbildningar och påbyggnadsutbildningar som bedöms varavärdefulla, skall studiestöd kunna erhållas änenligt den generella regeln.Motionärerna anser att det också bör finnas en meritprövninginom systemet. Riktlinjerna för denna bör vara att denstuderande skall ha uppnått 35 poäng per läsår för att få rätttill fortsatt studiestöd. De anser vidare att det inom systemetbör finnas en behovsprövning av samma slag som den som i daggäller inom studiemedelssystemet. Därvid bör reduktionen förinkomster över fribeloppsgränsen höjas från nuvarande och reduktionen bör alltid först drabba lånedelen.Motionärerna räknar med att den övre gränsen för barnbidragkommer att höjas till eftersom praktiskt taget allaungdomar genomgår treårig gymnasieutbildning. Därefter börstudiestöd för gymnasiestudier fram t.o.m. vårterminen det år dåden studerande fyller lämnas inom ramen för den avmotionärerna skisserade modellen. Motionärerna föreslår ocksåatt den övre åldersgränsen för rätt till studiestöd skall höjastill med möjlighet till en bedömning av behovet avutbildning och stöd i huvudsak på arbetsmarknadspolitiskagrunder även i åldrarna 50 till 60 år.Enligt motionärerna bör ett statsbidrag förrekryteringsfrämjande åtgärder återinföras liksom möjlighetenatt överklaga beslut om studiestöd. För det senare ändamålet bören särskild överklagandenämnd, skild från CSN, inrättas. Inämnden bör sitta företrädare för de studerande,utbildningsanordnarna och arbetslivet.I samband med detaljutformningen av motionärernas förslag börockså de komplexa studiestödsreglerna bli föremål för engenomgripande översyn, varvid frågan om ansvarsfördelningen vadavser regelverket mellan riksdag, regering och myndighet böranalyseras.Motionärerna anser att det nuvarande återbetalningssystemet iprincip och i sina huvuddrag är bra. De förändringar sommotionärerna föreslagit för tilldelning av studiestöd gör detdock möjligt att skärpa återbetalningsvillkoren något. De menaratt en skärpning också är nödvändig för att uppnå en bättrebalans mellan in- och utflöde i systemen. Den årliga avgiften iåterbetalningssystemet föreslås höjd från fyra till fem procentav den sammanräknade inkomsten vid inkomster över den s.k.brytpunkten i skattesystemet. Vid inkomster böravgiften sättas till . Något behov av avskrivning avstudiemedel vid gymnasiala studier som följts av eftergymnasialafinns enligt motionärerna inte om deras förslag tillstudiestöd under sådana studier genomförs.