bet · GH01SfU24 · 1994-05-31 00:00:00 — Reformen syftar även till att ge pensionssystemet enförsäkringsmässig karaktär som de fördelningspolitiskainslagen görs tydligare. Vidare syftar reformeringen till attöka pensionssystemets bidrag till det sammantagna offentligasparandet och att det i högre grad än dagens system skallstimulera arbetsutbudet.Propositionen innehåller förslag till riktlinjer för viktigaelement i ett reformerat pensionssystem: pensionsrätt,förmånstak, ålderspensionsavgift (som skall utgå somarbetsgivar- eller egenavgift), fördelningssystem, individuellpremiereserv, livsinkomstprincip, pris- och följsamhetsindex,garantipension samt övergångsregler.Regeringens förslag till nytt pensionssystem innebär att ettoffentligt och obligatoriskt pensionssystem kommer att utgöragrunden för den enskildes pensionsskydd som sambandetmellan pensionsavgifter och förmåner stärks i förhållande tillnuvarande system. Det reformerade pensionssystemet skall tillsin huvuddel vara uppbyggt som ett fördelningssystem menkompletteras med inslag av individuella premiereserver som äruppbyggda på rent försäkringsmässiga principer. Ålderspensionenskiljs ut som en separat försäkringsgren och finansieras i sinhelhet med en specialdestinerad pensionsavgift.Fördelningspolitiska inslag görs i den föreslagna modellentydliga och finansieras över statsbudgeten som avgift tillålderspensionssystemet.Finansutskottet välkomnar en reformering av det allmännapensionssystemet. Det är flera omständigheter som talar för atten reformering är nödvändig. Det finns en välgrundad oro för attdet nuvarande systemet kommer att utsättas för finansiellapåfrestningar beroende på att följsamheten mot samhällsekonomininte är tillräckligt stark och att det inte är anpassat till dendemografiska utvecklingen.Finansutskottet ställer sig bakom de grundlägganderiktlinjerna för ett reformerat allmänt pensionssystem somredovisas i propositionen. Att reformeringen av systemet kunnatförberedas med ett brett parlamentariskt stöd är ytterligare enomständighet som talar för att reformeringen bör följa deriktlinjer som regeringen nu föreslår. Det är angeläget medkontinuitet i reglerna för pensionssystemet, och det bredastödet innebär att det inte behöver utsättas för skiftanderevideringar förorsakade av växlingar vid regeringsmakten.Finansutskottet har, utöver denna inledande, övergripandekommentar till reformens huvudsakliga inriktning, valt attsärskilt yttra sig över de delar av förslaget som utskottetbedömt har primär relevans för utskottets beredningsområde. Detrör reformförslagets betydelse för sparandet, avgiftsnivån påoch uppräkning av pensionsrätt, beräkning av pensionsbelopp,pensionssystemets finansiering, premiereservsystemet samt attålderspensionssystemet görs fristående.1. Förslagets betydelse för sparandetEtt ofta anfört argument för att skapa ett allmäntpensionssystem är sparandets betydelse för investeringarna ochtillväxten. Det har hävdats att sparandet är nödvändigt för attskapa finansiellt utrymme för investeringar. Detta resonemangvar grundläggande för det nuvarande ATP-systemets utformning ochvar relevant för en finansiellt reglerad ekonomi som Sverigesfram . I propositionen förs emellertidett resonemang som visar hur situationen har förändrats ochvilken betydelse sparandet har för samhällsekonomin i en ekonomisom är öppen mot utländska finansiella marknader. Utskottetanser att detta resonemang är klargörande för att bedöma behovetav sparandet i samhällsekonomin och för nödvändigheten attreformera det nuvarande pensionssystemet.I propositionen konstateras att den totala sparkvoten iekonomin hamnade på den lägsta nivån underefterkrigstiden. Det låga sparandet kan dock inte i sig ansesutgöra något primärt problem för den svenska ekonomin, anförsdet. Avgörande för att få till stånd ökad ekonomisk tillväxt äratt efterfrågan ökar, vilket driver fram investeringar ochdärmed får effekter på produktion och sysselsättning.I propositionen framhålls att investeringsutvecklingen främstbestäms av efterfrågan i och i utlandet. Med Sverigestillgång till den internationella kapitalmarknaden har däremotdet inhemska sparandet inte längre någon direkt betydelse förinvesteringsaktiviteten. Investeringar kan alltid finansieras,om inte annat så genom lån på de internationellakapitalmarknaderna. Sparandenivån spelar inte heller någonstörre roll för den realekonomiska utvecklingen på längre sikt.Det är det samlade värdet av investeringarna -- kapitalstocken ivid mening inkl. investeringar i humankapital -- tillsammans medekonomins förmåga att ta till vara produktiva resurser, sombestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet ärdärför inte ett sätt att öka tillväxten och investeringarna.Sannolikt innebär starkare incitament för investeringarbetydligt mer.Sparandet saknar således betydelse för den realekonomiskautvecklingen men har stor betydelse för inkomstutvecklingen. Denekonomiska tillväxt som gjorts möjlig genom investeringarnaskapar utrymme för en konsumtionsökning. Den del som inteanvänds för konsumtion utgör sparande. En investeringsökning sominte har en motsvarighet i en sparandeökning innebär att detreala sparandet kommer att överstiga det finansiella sparandet,dvs. det uppkommer ett underskott i bytesbalansen som måstefinansieras genom upplåning utomlands. En ökad utländskskuldsättningen innebär att räntor och amorteringar måstebetalas till utlandet och tas av framtida nationalinkomster.Om sparandet långsiktigt understiger investeringarna uppstårett strukturellt sparandeunderskott. Det var sannoliktförhållandet och . Trots attinvesteringarna var för små för att kunna skapa en långsiktigtgod tillväxt och för låga för att kunna bygga upp kapitalstockenuppstod ett bytesbalansunderskott eftersom sparandet var ännulägre. I den meningen var sparandet för lågt.Det är uppenbart att investeringarna måste öka för att vi iframtiden skall uppnå en tillfredsställande ekonomisk tillväxt.Nu aktuella prognoser tyder också på en investeringsuppgångunder . förutspås storaöverskott i bytesbalansen, vilket skulle tyda på att sparandetmer än väl räcker för att kunna finansiera investeringarna. Medtanke på att den demografiska utvecklingen innebär att antaletäldre en bit in ökar i förhållande till antaletyrkesaktiva borde tillfället nu utnyttjas att höjainvesteringskvoten och därmed öka den långsiktiga tillväxten.Framtidens pensioner betalas av det arbete som de då yrkesaktivasvarar för samt av den avkastning som kapitalstocken ger. Idagsläget finns det dock ett finansiellt sparandeunderskott iden offentliga sektorn som uppgår till 165 miljarder kronor.Det motverkas nationellt sett av ett högt hushållssparande.I propositionen uppställs två mål för sparandet som utskottetställer sig bakom. Det ena är att det totala sparandet skallligga på en nivå som skall finansiera investeringarna för attundvika permanenta bytesbalansunderskott. Det andra målet är attreducera det finansiella underskottet i den offentliga sektornoch uppnå balans i denna.Enligt propositionens kalkyler kommer pensionsutgifterna i detnuvarande pensionssystemet att öka med nära2 % i reala termer oberoende av hur stor tillväxten bliri avgiftsunderlaget. Det betyder att avgörande för hur sparandetutvecklas i systemet är tillväxten av avgiftsunderlaget. Med lågtillväxt och oförändrade avgifter kommer sparandet snart attvara negativt. Det totala sparandet i samhället kommer därmedatt minska även om det privata sparandet kommer att ligga kvarpå en hög nivå. Även med en god ekonomisk tillväxt med ca 3 %per år under resten av 1990-talet beräknas AP-fondssparandet blihalverat.I motion Sf52 avstyrks det framlagda förslagettill reformering av pensionssystemet bl.a. med hänvisning tillatt man vill ha ett högt offentligt sparande. Som utskottet serdet är de förslag till marginella förändringar inom detnuvarande pensionssystemet som motionärerna förordarotillräckliga för att åstadkomma ett högt offentligt sparande.Finansutskottet delar regeringens uppfattning att det finnsskäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom detoffentliga pensionssystemet.2. Pensionsrätt: avgiftsnivå och uppräkningEnligt regeringens förslag skall den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde inom ålderspensionssystemetbaseras på dennes pensionsgrundande inkomster under samma år.Värdet av pensionsrätten skall vidare överensstämma med denålderspensionsavgift som tas ut. Denna ordning bidrar till attskapa det önskade direkta sambandet mellan inkomst ochpensionsförmån och ökar därmed pensionssystemets finansiellastabilitet. Kopplingen mellan inkomst och förmån bör dessutom fåen positiv effekt på arbetsutbudet. Vidare reduceraspensionsavgiftens karaktär av skatt.Ålderspensionsavgiften skall alltså enligt förslaget varaförsäkringsmässigt fastställd på så sätt att de avgifter sombetalas in motsvarar de pensionsförmåner somden försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut somålderspensionär. Det innebär att det reformeradeålderspensionssystemet blir avgiftsbestämt i stället förförmånsbestämt. Storleken på ålderspensionsavgiften blir därmeden faktor som har stor betydelse för kompensationsnivån isystemet.Enligt förslaget skall avgiftsuttaget ligga fast, vilketinnebär att förändringar i de samhällsekonomiska ellerdemografiska förutsättningarna i stället kommer att slå igenompå förmånsnivåerna. De demografiska faktorerna förändraslångsamt och kan förutses med god säkerhet, medan desamhällsekonomiska förhållandena som det visat sig kan komma attvariera kraftigt. Det framgår inte av propositionen på vilketsätt olika samhällsekonomiska scenarion skulle påverkaförmånsnivåerna. Det kan emellertid inte uteslutas att enväsentligt annorlunda samhällsutveckling än den antagna skullekunna leda till stora variationer i förmånerna med allvarligapåfrestningar som följd. Eventuella påfrestningar på systemetsom kan uppkomma måste hanteras inom systemet. I annat fallbryts den grundläggande principen om ett försäkringsmässigtsamband mellan avgifter och förmånsnivåer. Det är som utskottetser det en nödvändig förutsättning för att systemet skallfungera på ett samhällsekonomiskt tillfredsställande sätt attinte statsbudgeten automatiskt belastas vid påfrestningar isystemet. Det skulle kunna skapa en okontrollerbar utveckling avstatsfinanserna. Utskottet konstaterar med tillfredsställelseatt med den föreslagna utformningen av ålderspensionssystemetundviks detta.Finansutskottet ser positivt på att pensionsrätten kopplastill individens pensionsgrundande inkomster och att den beräknaspå försäkringsmässiga grunder på det sätt som föreslås ipropositionen. Det bör bidra till att ge systemet denfinansiella stabilitet som dagens system saknar.Regeringen föreslår vidare i enlighet medPensionsarbetsgruppens förslag att tillgodoräknad pensionsrättoch ålderspensionsavgift skall fastställas till av denpensionsgrundande inkomsten. Detta beräknas inte åstadkommanågra generella förändringar av den genomsnittliga förmånsnivåsom gäller inom det allmänna pensionssystemet. För attbestämma avgiftsnivån har pensionsarbetsgruppen utgått från attden som förvärvsarbetar och har haft en jämninkomstutveckling som sammanfallit med den genomsnittsligainkomstökningen i ekonomin skall få en pension som uppgår till55--av inkomsten innan han eller hon går ipension . Med den genomsnittliga livslängd sområder och en årlig ekonomisk tillväxt på 1,5 %skulle avgiften enligt pensionsarbetsgruppens beräkningar behövauppgå till . Vid avvägningen av avgiftsnivån har ävenhänsyn tagits till vilken pensionsavgift som faktiskt behövs föratt finansiera de pensionsförmåner som under övergångstidenkommer att fortsätta att utges med tillämpning avhittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas såatt avgiftsinkomsterna tillsammans med buffertfonden inompensionssystemet förslår att täcka nuvarande och framtidaåtaganden enligt dagens folkpensions- och vill i detta sammanhang påpeka att dengrannlaga uppgift som regeringen haft beträffande fastställandetav avgiftsnivån inte enbart har rent pekuniära aspekter, utan ihög grad handlar om en principiell inställning till omfattningenav statens uppgifter och ansvar för medborgarnas pensionering.De partier som har medverkat vid beredningen av regeringensförslag har från olika ideologiska utgångspunkter nått fram kompromiss som, enligt utskottets mening, innebär en rimligavvägning mellan de konkurrerande värden som här bryts.Nivån på avgifterna innebär att staten reserverar en bestämdandel av nationens ekonomiska resurser för pensioner. Dennareservering som motsvarar av de pensionsgrundandeinkomsterna kan jämföras med andra tänkbara lösningar som skullekunna bedömas ge en annan omfattning och fördelning avpensionerna, dvs. antingen en sänkt avgifts- och förmånsnivå föratt minska pensionernas andel av konsumtionen och/eller ökaprivata pensionsförsäkringars omfattning eller en höjd nivå,vilket skulle säkra en högre kompensationsnivå i det statligapensionssystemet och därmed ta i anspråk en större andel avsamhällets konsumtion. instämmer i debedömningar och avvägningar som regeringen och tidigarePensionsarbetsgruppen har gjort när de föreslår att avgiftsuttagoch pensionsrätt skall uppgå till av den årligapensionsgrundande inkomsten och har följaktligen inget atterinra mot regeringens förslag till avgiftsnivå.Regeringen föreslår vidare att de inom fördelningssystemetintjänade pensionsrätterna skall skrivas upp efter ettindex som baseras på den procentuella ökningen av depensionsgrundande inkomsterna. Detta index -- kallat PGI-index-- konstrueras så att det avspeglar förändringen ikonsumentprisindex under loppet av justerat medden genomsnittliga prisjusterade förändringen ipensionsgrundande inkomster . För dendetaljerade utformningen av PGI-indexet krävs, bedömerregeringen, emellertid vidare överväganden.Genom sitt förslag avser regeringen att koppla uppräkningen avintjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet till den allmännastandardutvecklingen så att pensionsrätten utvecklas på sammasätt som de yrkesaktivas inkomster. Vid valet avuppräkningsmetod har regeringen stått inför flera vägval därsåväl principiella prioriteringar som praktiska administrativahänsyn beaktats. Regeringen har dock bedömt att man behöverutreda närmare om indexet skall beräknas efter dengenomsnittliga eller totala förändringen av de pensionsgrundandeinkomsterna. I det första fallet prioriteras likhet istandardutveckling och i det andra uppnås en högre stabilitet.Eftersom ett index baserat på genomsnittet blir okänsligt förförändringar i förvärvsdeltagandet kan detta medföra finansiellapåfrestningar vid minskat förvärvsdeltagande.Finansutskottet vill inte föregripa de fortsatta övervägandenabeträffande indexets slutliga utformning, men kan i övrigtansluta sig till de principer som ligger bakom indexets tänktakonstruktion i propositionen. Konstruktionen av detta indexinnebär bl.a. att det blir följsamt till standardutvecklingenoch att finansiell stabilitet skapas i systemet. Vidare syftarkonstruktionen till att alla inkomster skall väga lika tungt vidpensionsberäkningen oavsett när under livet som de intjänats.3. Beräkning av pensionsbeloppDen årliga uppräkningen av utgående ålderspensioner kommer attbaseras på PGI-indexet med avdrag eller tillägg för så mångaprocentenheter som den reala förändringen i indextalet avvikerfrån en tillväxtnorm, s.k. pris- och följsamhetsindexering.Denna tillväxtnorm skall, föreslår regeringen, vara den tillväxtsom ligger till grund för beräkningen av delningstalet ochdärmed för nivån på den nybeviljade ålderspensionen. Vilkentillväxtnorm som skall tillämpas kommer att avgöras i denfortsatta beredningen av frågan. Regeringen gör dock bedömningenatt en tillväxtnorm om utgör en god utgångspunktför det arbetet. Anledningen till att tillväxtnormen inte kanfastslås nu är att frågan om pris- och följsamhetsindexeringeninom det nuvarande regelsystemet ännu inte avgjorts.Finansutskottet har inget att erinra mot den principiellalösningen utan tillstyrker att pris- och följsamhetsindexeringenav utgående pensioner får den utformning som regeringen föreslåri propositionen. Det är viktigt att ett reformeratpensionssystem i alla delar är följsamt gentemot densamhällsekonomiska utvecklingen. Utskottet delar den bedömningsom regeringen gör att den föreslagna utformningen uppfyllerdetta krav. Utskottet vill emellertid inte föregripa detfortsatta beredningsarbetet i övrigt i denna fråga.Tillväxtnormens höjd har ingen betydelse för finansieringen avdet reformerade systemet, däremot har valet av indexeringsnormstor betydelse för pris- och följsamhetsindexeringen av denuvarande pensionerna.4. Pensionssystemets finansieringI avsnittet 13.2 i propositionen framförs förslag om formernaför uttaget av avgifter till pensionssystemet. Enligtregeringens förslag skall avgiften till ålderspensionssystemetuppgå till sammanlagt varav hälften, , skalltas ut som egenavgift. Motiven för att dela upp den totalaavgiften på egenavgift och arbetsgivaravgift är bådeprincipiella och administrativa. Med en egenavgift görskostnaderna synliga för de försäkrade för det inkomstskydd förålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger. Det andramotivet för att finansiera pensionssystemet med egenavgifterhänger samman med att man vill stärka sambandet mellan avgifteroch förmåner.Egenavgifter bör därför inte tas ut på inkomster ovanförförmånstaket. Att begränsa uttaget av arbetsgivaravgift till attavse enbart delar av den enskildes inkomst är förenat med vissaadministrativa problem. Takbegränsningen gäller den enskildesinkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras arbetsgivaren pålöner och andra ersättningar som utgår till samtliga anställdautan någon uppdelning på enskilda. Den enskildes avgift kanfastställas först i samband med taxeringen.En växling från arbetsgivaravgift till en ny egenavgift förålderspension förutsätts genomföras. Då införande avegenavgiften förutsätter bruttolöneökning som kompensation krävsöverenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Enligtregeringen bör avgiftsväxlingen inte genomföras om intetillräckliga garantier för kompensation genom bruttolöneökningkan åstadkommas. Vissa remissinstanser har påpekat att det kanfinnas svårigheter att rent tekniskt i förhandlingarna mellanarbetsmarknadens parter åstadkomma en lönerevidering som ledertill att avgiftsväxlingen blir neutral.Finansutskottet vill betona vikten av att växlingen kanåstadkommas på ett sådant sätt att den blir neutral ur denenskilde individens perspektiv. Det förutsätts att garantier förkompensation genom bruttolöneökning vid avgiftsväxling kanåstadkommas. Avgiftsväxlingen kommer att påverka bruttolönerna,vilka i sin tur utgör underlag för att fastställa vissainkomstrelaterade förmåner och avgifter som t.ex. bostadsbidrag,sjuk- och arbetslöshetsersättning och daghemsavgifter m.m.Utskottet utgår från att dessa konsekvenser beaktas vid denslutliga utformningen av förslagen. Med tanke på de nämndakonsekvenserna anser utskottet att avgiftsväxlingen bör ske iett steg för hela arbetsmarknaden samt attden bör hållas isär från sedvanliga löneförhandlingar.Enligt regeringens förslag bör avgiftsväxlingen integenomföras om inte garantier för kompenserande bruttolöneökningkan åstadkommas. Finansieringen skulle i så fall ske enbart medarbetsgivaravgifter. Denna del av arbetsgivaravgiften skall i såfall endast tas ut på inkomster upp till förmånstaket. Hur ensådan begränsning av avgiften administrativt skall genomförasmåste i så fall utredas ytterligare.I motion Sf52 avvisar attålderspensionssystemet finansieras med egenavgifter. Genomegenavgifter, anför motionärerna, försvagas den kollektivatanke, det samhällskontrakt, som arbetarrörelsen bygger på.Egenavgifter öppnar för en ytterligare privatisering avpensionssystemet. Eftersom egenavgifter inte skall betalas påinkomster över förmånstaket försvagas solidariteten mellanklasserna, och dessutom utesluts en finansieringskälla tillpensionssystemet som har fördelningspolitiska fördelar.Finansutskottet anser att egenavgifter har flera fördelar.Bland annat görs kostnaderna för pensionssystemet tydligare förden enskilde inkomsttagaren genom egenavgifter än genomarbetsgivaravgifter. Utskottet stöder även regeringsförslaget omatt pensionsavgiften i princip skall motsvara pensionsförmånen.Det är därför rimligt att egenavgiften inte tas ut för inkomstersom inte är förmånsgrundande. Därtill vill utskottet påpeka attförslaget till det reformerade pensionssystemet bygger på enform av samhällskontrakt med väsentliga fördelningspolitiskainslag, inte minst fördelningen mellan generationer. Med detanförda avstyrker utskottet motionen i denna del.5. PremiereservsystemetInom ramen för det reformerade pensionssystemet skall vidareett premiereservsystem inrättas. Till detta skall tvåprocentenheter av avgiftsuttaget avsättas och ge pensionsrättenligt i princip samma försäkringsmässiga grunder som gällerför frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Avsättningenav medel skall registreras på individuella konton, och det skallfinnas möjlighet att välja ett efterlevandeskydd genomförmånstagarförordnande.I motion Sf57 (nyd) föreslås att premiereservdelen avpensionen skall vara minst dubbelt så stor som den av regeringenföreslagna. Motiveringen är att fördelningssystemet harkedjebrevskaraktär, dvs. att betalningen av konsumtion i dagskjuts till kommande generationer.Finansutskottet anser att ett fonderat pensionssparande harmånga fördelar, t.ex. genom att det skapar ett robustarepensionssystem och ger tryggare pensioner som detfinansiella sparandet ökar. Vad beträffar fördelningen mellanfördelningssystemet och premiereservsystemet har utskottet ingainvändningar mot den bedömning som Pensionsarbetsgruppen ochregeringen har gjort. Regeringen framhåller att om en störreandel av den totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättastill en premiereserv skulle återstoden inte komma att räcka tillför att täcka de löpande utbetalningarna frånfördelningssystemet; avgiften blir således för låg. För attkunna öka inslaget av premiereservsystem skulle det förnärvarande krävas att avgiften ökades. Med det anfördatillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del ochavstyrker motsvarande förslag i motion Sf57 (nyd).I motion Sf53 av m.fl. (s) hävdas att ommedlen i premiereservsystemet placeras i privata fonder, tillskillnad från i kollektiva, kan de användas helt utan hänsyntill nationens behov eller intresse av kapital.Motionärernas påstående kan tolkas som att vissa investeringarsom görs i nationellt intresse skulle kunna riskera att bliofinansierade i ett system med privata fonder. Investeringarbedöms emellertid utifrån den avkastning och risk de förväntasge och innebära. Syftar motionärerna på offentliga investeringari t.ex. infrastruktur eller skolor torde risken vara obefintligeftersom offentliga institutioner står som garant. Utskottet kansåledes inte dela den oro motionärerna uttrycker förpremiereservsystemet i dessa avseenden.Vänsterpartiet framhåller i motion Sf52 attpremiereservsystemet är en del i det ideologiska systemskiftet.Motionärerna påpekar dessutom att systemet torde bli dyrt attadministrera eftersom de försäkringsbolag som skall skötahanteringen kommer att göra det mot skälig ersättning och på ettsätt som genererar vinst för bolaget.