bet · GI01KU18 · 1994-12-08 00:00:00 — På grundval av proposition 1994/95:112 läggerkonstitutionsutskottet i detta betänkande fram ett förslag omläggning av utrikessekretessens tillämpning i . Ettenhetligt, rakt skaderekvisit införs nämligen i bestämmelsen omutrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Det innebär attför alla uppgifter som rör förbindelser med andrastater och med mellanfolkliga organisationer skallutgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är motiverati första hand av en strävan att även inom ramen för ett svensktdeltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till insyn iallmänna angelägenheter.I betänkandet föreslås ytterligare en ändring i sekretesslageni syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda genom atten bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhetinförs i lagen.Till betänkandet har fogats en reservation (v och mp). I proposition 1994/95:112 yrkas att antarregeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100). Förslaget, som har lagts fram efter hörande avLagrådet, finns i bilaga 1. 1994/95:K10 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen beslutar att i regeringens förslag till ny lydelse av2 kap. 1 § i sekretesslagen (1980:100) lägga till ett nytt andrastycke av följande lydelse: Sekretess gäller inte för handlingaruppättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensklagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantaghärifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av ensådan uppgift allvarligt kan skada intressen.1994/95:K11 av och (båda mp) variyrkas att antar proposition 1994/95:112 om ändring isekretesslagen med det tillägg som motionen föreslår.Yttrande från utrikesutskottetPå konstitutionsustkottets begäran har utrikesutskottet yttratsig i ärendet. Yttrandet finns i bilaga 2. Propositionens huvudsakliga innehållPropositionen innehåller två helt skilda förslag tilländringar i sekretesslagen.Huvuddelen av propositionen ägnas åt ett förslag som innebäratt bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagenskall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Detinnebär att för alla uppgifter som rör förbindelser medandra stater och med mellanfolkliga organisationer skallutgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i förstahand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svensktdeltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerliginsyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalarregeringen att den avser att vid ett svenskt medlemskap i följa utvecklingen på området och att den är beredd attöverväga ytterligare åtgärder för öppenhet.Det andra förslaget innebär främst att en bestämmelse omsekretess i specialpedagogisk stödverksamhet förs in i 7 kap. 9§ sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet förenskilda.Bakgrund till förslaget rörande utrikessekretessBestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommittill i då deltagit i ett internationelltsamarbete som skett i traditionella former. Det svenskadeltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europamotiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning. Sverigedeltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiskaekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet skervisserligen i huvudsak i traditionella former men har enomfattning som saknar sin motsvarighet bland de internationellaavtal som har varit bundet av.Ett fullvärdigt medlemskap i unionen (EU) innebär,till skillnad från vad som gäller enligt och deflesta andra internationella fördrag, att medtillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåternormgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensammainstitutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då varaomedelbart tillämpliga här i landet och således utanmellankommande svensk rättsbildning bindande för enskildamedborgare och företag.Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersättseller kompletteras vår inhemska process för beredning avnormgivningsbeslut med en gemensam beredningsprocess igemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den nationellaberedningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i densvenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Vid ettmedlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av degemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras medtillämpning av gemensamt beslutade regler om insyn i degemensamma institutionernas verksamhet.När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna avuppgifter som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i principuteslutande nationell rätt. Det finns nämligen inte något förmedlemsländerna bindande gemensamt regelverk på offentlighets-och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter påolika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skalliakttas i vissa avseenden. Ett svenskt inträde i den europeiskaunionen innebär således att vi på likställd fot med övrigamedlemsländer blir delaktiga i ett omfattande internationelltsamarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i sambanddärmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmännaangelägenheter.Med anledning av och i perspektivet av ett svensktmedlemskap i tillkallades en särskild utredaremed uppgift att se över bestämmelserna om utrikessekretess isekretesslag. Utredningen, som antog namnet Utredningen omutrikessekretessen, överlämnade sitt betänkandeUtrikessekretessen (SOU 1994:49). Det förslag om ändring ibestämmelserna om utrikessekretess som föreläggs genomförevarande proposition har utformats på grundval avutredningens betänkande.Offentlighet och sekretess i Europeiska unionenSom framgått av det föregående finns det inom Europeiskaunionen inte någon harmoniserad lagstiftning om offentlighet ochsekretess. Varje land kan i allt väsentligt följa sin egentradition. De grundläggande fördragen ger inte hellergemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella reglersom medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- ochtryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan påoffentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden medbetydelse för den inre marknadens funktion.När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensammainstitutionerna inom unionen har det ända tills helt nyligensaknats en grundläggande offentlighetsprincip. Arbetet i rådetoch i kommissionen har bedrivits med traditionell diplomatiskförtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensammaberednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka sammantolv olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje.Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått frånatt det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå.Trots kraven på förtrolighet vid de gemensammainstitutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum attåtskillig information inför, och efter, sådana överläggningarändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivitssom "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns detinte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egenståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någongång, låta en motparts position läcka ut i syfte attmisskreditera den.Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för attinsyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formelltplan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellttillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men ocksåEuropaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket storöppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingarbör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhetredan i samband med att undertecknades. Iförklaringen uttalade medlemsländerna att insyn ibeslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktäroch allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrogdärför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättraallmänhetens tillgång till den information som institutionernabesitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaringsom bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet pådetta område.Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet medatt genomföra den intensifierades, genom beslut vid möten i , och . I december1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för attförbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. ioktober månad lägga fram ett arbets- ochlagstiftningsprogram för som skall bli meralättläst och ges en vidare spridning än . Kommissionenskall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanserpå ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetetskall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än förnärvarande.Vid Europeiska rådets möte i den 11 och 12 december1992 bekräftade, som nämnts, regeringscheferna sin strävanefter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Denprocessen skulle, uttalades det, innefatta följande element.Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps ochkommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledandediskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andraförslag.Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighetför den som önskar att avge en röstförklaring).Korta pressmeddelanden efter varje rådsmöte.En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremålför behandling i rådet.Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt närbeslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller dåparlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då enförklarande promemoria publiceras.Rådet har vidare, , antagit en nyarbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser omoffentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövarsin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inomramen för det traditionella EG-samarbetet -- skallomröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet avländerna motsätter sig det. I andra fall kan ettomröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och intenågot annat land motsätter sig förslaget.Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen ocksåbeslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång tillde handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner.Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av enhandling skall skriftligen vända sig till institutionen med sinbegäran och han eller hon har -- efter vissa inledandeprövningar -- rätt att få ett beslut som, om det är negativt,kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingarsom upprättats hos institutionen. Gäller det en handling somgetts in av någon utomstående -- t.ex. en privatperson eller enmedlemsstat -- hänvisas den sökande till att i stället vända sigtill ingivaren med sin begäran.En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dessutlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för denenskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- ochindustrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vidinstitutionens interna överläggningar.Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiskaberednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägasinnebära följande. Varje bindande normgivningsbeslut i rådetförutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett förslagtill ett sådant beslut. Både rådet och harvisserligen en fördragsfäst rätt att begära att kommissionenlägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan försökaatt påverka kommissionen till att avge ett förslag i en vissriktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut ikommissionen som ett normgivningsärende kan initieras;kommissionen besitter ensam den formella initiativrätten. förslag till normgivningsakt blir alltidoffentligt -- och möjligt att allmänt diskutera -- i samma stundsom det överlämnas till rådet för beredning och slutligtställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ettvisst kommenterande material i samband med att ett förslaglämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria av vissomfattning.Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan iblandpågå men sträcker sig inte sällan överett eller, ibland, . Under den tiden utformasmedlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesserliksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de ständigarepresentanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kankommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers ochintresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kandebatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag.När beslut i rådet skall fattas i samarbete medEuropaparlamentet, eller när parlamentet har medbeslutanderätt,skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i enförsta läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnastill parlamentet som därefter tar ställning tillmedlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör singemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarandepromemoria. i beredningsprocessen berikassåledes det offentliga samtalet med ytterligare underlag.Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjligatt diskutera innan det slutliga beslutet fattas.I råder en stor öppenhet. Parlamentet hartidigare beskrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såvälparlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar äröppna. Det innebär att parlamentets, och de europeiskapartigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsaktoch eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställasina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslutverkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg ochi princip i enlighet med varje lands domstols- ochförvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finnsdärför intaget vissa anvisningar om hur medlemsländerna skallsäkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Oftaföreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationellmyndighet som har att kontrollera att direktivets ellerförordningens bestämmelser följs liksom att den myndighetenskall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpasoch utbyta information med de behöriga myndigheterna i övrigamedlemsländer.Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om attenskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och attsekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådanatystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att gegemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. Föranställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även förtidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges atttystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheteri medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det angesatt en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknanderegler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vidnationella tillståndsorgan som sysslar medstandardiseringsarbete.Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form avinspektioner hos framför allt företag. Det är oftastkommissionens personal som utför inspektionerna, men nationellatjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektionföreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhetavser utbyte av information på olika områden såväl mellanmedlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:sinstitutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådankommunikation anger att den information som tas emot skall varahemlig och att tystnadsplikt skall gälla.Offentlighetsprincipen samt frågan om kravet på sekretess igemenskapsrättliga regler kan tillgodoses genom tillämpning avden svenska sekretesslagenPropositionenI propositionen tar regeringen upp frågan om de krav påsekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kantillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas degemenskapsrättsliga sekretessbestämmelserna enligt regeringentill regler för de gemensamma institutionernas arbete, t.ex.regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte äroffentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar skallomfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avsesäven det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupperoch i Coreper.Regeringen anför att de handlingar som inom ramen för dengemensamma beslutsprocessen kommer in till regeringskanslieteller till en förvaltningsmyndighet, till skillnad frånåtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemskainterna beslutsprocess, är allmänna handlingar. Men eftersom deavser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU,eller med annan stat ryms de regelmässigt inomutrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebärenligt regeringen att när det gäller uppgifter som kommer in hitinom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, skall i samtligafall en begäran om att få ta del av en uppgift prövas enligt densvenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. Regeringenmenar att det i sådana fall således inte kan bli fråga om attsvenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av gemensamtbeslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av denfördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindradeatt t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländersförhandlingspositioner.En förordning har generell tillämpning och är "bindande i sinhelhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater" (artikel 189Romfördraget). Den träder i kraft uteslutande genom att denpubliceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Denskall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ordav medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. Enförordning får inte transformeras till eller inkorporeras mednationell rätt. Direktiv är, enligt den nämnda bestämmelseni , bindande i fråga om det resultat som skalluppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form ochmetod för detta.Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara fårutan också skall omsättas till nationell lag, dvs. för svenskdel till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lageninte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivetskrav.Regeringen anför att de sekretessregler som finns i hittillsbeslutade direktiv, såvitt kan bedömas, svarar mot bestämmelseri sekretesslagen. Regeringen menar att detsamma gäller desekretessregler som intagits i förordningar och anför att deintressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda överhuvud taget inte mycket skiljer sig från motsvarande intressen igemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter omföretags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättensdel avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nunämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- ochövervakningsorgan som har att se till att detgemenskapsrättsliga regelverket följs inom olikasamarbetsområden. Hos oss gäller enligt regeringen sekretess förmotsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6§ sekretesslagen.Regeringen konstaterar att det även för sekretessregler ihittills utfärdade förordningar alltså finns en motsvarandereglering i sekretesslagen och att detta innebär att det i defallen finns en faktisk dubbelreglering dels i den direkttillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen.En sådan dubbelreglering är enligt regeringen emellertid ganskanaturlig eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svenskoch ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhetdär uppgifterna förekommer.Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkttillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenskasekretesslagen, får enligt regeringen övervägas om det finns ettsvenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen.Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras,uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrättoch sekretesslagens reglering. I en sådan situation gällerenligt regeringen likafullt den gemenskapsrättsliga regeln.Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regeli , anser regeringen att det bör kunna ske på ett sättsom står i samklang med sekretesslagens bestämmelser förliknande slag av uppgifter.Lagrådet har i anslutning till detta anfört att det kan sättasi fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättsligsekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är välförenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra styckettryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsningi rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga ibestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnslämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.Lagrådet uttalar också att det emellertid förefaller som om detknappast är fråga om något praktiskt problem.Regeringen förklarar att den delar Lagrådets bedömning ochanför att det inte är teoretiskt uteslutet att en sådanbristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som nyssbeskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå iframtiden. Inte heller är det möjligt att på förhand säkertbedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så fall skullepräglas av erforderlig pregnans. Vad som enligt regeringenförefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga om någonEG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som -- sedda frånsvensk synpunkt -- inte kan skyddas med hänsyn till de intressensom anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristandeöverensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas enhänvisning i den svenska sekretesslagen till den nyagemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristandeöverensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas genom attsekretesslagen ändras så att även denna nya regel får enmotsvarighet i lagen.Regeringen tar därefter upp en annan fråga som inställer bristande överensstämmelse mellan EG:s och Sverigessekretessreglering. Frågan gäller om brott mot engemenskapsrättslig sekretessregel som helt eller delvis avvikerfrån sekretesslagens föreskrifter kan beivras med stöd av 20kap. I det lagrummet beskrivs den brottsligagärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktigatt hemlighålla enligt lag eller annan författning". Regeringenanför att det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkttillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtnanormgivningsbefogenheter bör en EG-förordning vara att anse som"annan författning".Det finns enligt regeringen i och för sig goda skäl för attgenerellt se saken på det viset. Regeringen menar emellertid attnär det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § måsteett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsligalegalitetsprincipen.Den gällande straffbestämmelsen ansågs tillämpligäven för tystnadsplikter som berodde av myndighets elleröverordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur.Regeringen konstaterar att regleringen regeringsformemellertid bygger på att någon tystnadsplikt inte är möjlig attupprätthålla utan författningsstöd. Regeringen pekar också påatt det i motiven till lagändring hänvisades tilluttalanden av innebörd att ett straffbud inte borde gällagenerellt inom ett så diffust bestämt område.Av dessa skäl infördes enligt regeringen den nuvarandeavgränsningen till tystnadsplikter som kom till uttryck iförfattning. förutsågs således enligtregeringen inte att några andra tystnadsplikter än sådana sommeddelats i enlighet med av stiftad lag eller avregeringen utfärdad förordning kunde omfattas avstraffstadgandet.Regeringen kommer därför till slutsatsen att det inte kananses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20kap. 3 § låta dess beskrivning av den brottsligagärningen utvidgas till att omfatta också brott mottystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som intehittills rymts inom dess tillämpningsområde och som inte hellervar kända när den nuvarande avgränsningen beslutades.