bet · GH01NU22 · 1994-05-05 00:00:00 — Handel med el i konkurrens 1993/94NU22ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1993/94:162 om handel med el ikonkurrens,dels tio motioner som har väckts med anledning avpropositionen,dels en motion från allmänna motionstiden.Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottetlämnats av företrädare för ,Riksförbundet Energileverantörerna -- REL, SverigesEnergiföreningars -- SERO, och . Från SERO har ocksåen skrivelse inkommit. Vidare har skrivelser ingivits av , , och De småkommunernas samverkan -- Småkom. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en avreglering avelmarknaden med ikraftträdande . För att skapatillväxt i ekonomin och för att minska arbetslösheten är detväsentligt att det utformas regler som säkerställer en fortsattgod tillgång på el till internationellt konkurrenskraftigapriser. En effektivt fungerande elmarknad är av grundläggandevikt för en hållbar ekonomisk tillväxt, påpekar utskottet.Den föreslagna reformen innebär genomgripande förändringar avelmarknadens funktionssätt. Det ligger därför i sakens natur attkonsekvenserna av reformen i alla dess delar är svåra attförutsäga i detalj.Utskottet har i betänkande 1993/94:NU17 om energipolitik, somavlämnas med föreliggande betänkande, föreslagit atten energipolitisk kommission skall tillsättas. En viktigarbetsuppgift för kommissionen bör vara att noga följautvecklingen på elmarknaden. Utskottet tar i det här aktuellabetänkandet upp vissa frågor som kommissionen särskilt börbehandla. De gäller främst utlandshandeln med el ochregionalpolitiska aspekter. Vidare anser utskottet att de småelproducenterna bör ges ett skydd -- jämförbart med denföreslagna mottagningsplikten -- utöver den avregeringen föreslagna övergångsperioden . böranmoda regeringen att återkomma med erforderliga förslag för attsäkerställa detta.I en reservation (s), med instämmande i en meningsyttring (v),förordas att propositionen skall avslås och att regeringen skallanmodas att tillse att den parlamentariska energikommissionenges i uppdrag att analysera konsekvenserna av en avreglering avelmarknaden. Bl.a. borde frågan om privatisering av VattenfallAB, utvecklingen vad gäller reformering av elmarknaderna inom EUsamt elmarknadsreformens energipolitiska, miljöpolitiska,näringspolitiska och regionalpolitiska aspekter belysas.Reservanterna beklagar att alla de partier som stod bakom 1991års energiöverenskommelse nu inte står fast vid denna. Genom detställningstagande kring kärnkraftens avveckling som företrädarenför gjort i det energipolitiska betänkandet ärdetta parti på gång att bryta det samförstånd i energipolitikensom har gällt , sägs det. I proposition 1993/94:162 föreslås att riksdagen1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriskaanläggningar,2. antar regeringens förslag till lag om handel med el, m.m.,3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1985:277) om vissa bulvanförhållanden,4. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen(1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m.,5. godkänner det som regeringen förordar om handeln medreglerkraft (avsnitt 8.2.3),6. godkänner det regeringen förordar om nätmyndighetensverksamhet (avsnitt 11.1),7. godkänner det regeringen förordar om principer föravgiftsfinansiering av nätmyndighetens verksamhet (avsnitt11.4),8. till Närings- och teknikutvecklingsverket:Förvaltningskostnader för /95 under tolftehuvudtiteln anvisar ett ramanslag på utöver vadsom har föreslagits i proposition 1993/94:100 bilaga 13.Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges ibilaga 1. De motioner som väckts med anledning av propositionen ärföljande:1993/94:N17 av och (båda s)vari yrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en parlamentarisk utredning med syfte attklarlägga konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en tolkning görs av föreslagna regler förersättning till små elproducenter och att dessa regler samtmottagningsplikt skall gälla t.o.m. ,3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en fond för finansiering av småskalig vattenkraftinförs,4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en översyn görs av reglerna för egenanvändning avel från egna produktionsanläggningar.1993/94:N18 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omde små elkraftsproducenternas villkor.1993/94:N19 av () vari yrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en tioårig koncessionstid,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den tyska modellen.1993/94:N20 av () vari yrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett förtydligande av statsmakternas mål för förnybarsmåskalig energiproduktion,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om de små kraftproducenternas situation efterövergångsperioden i avregleringen.1993/94:N21 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omnackdelarna med näringsverksamhet.1993/94:N22 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen1. avslår proposition 1993/94:162,2. hos regeringen begär att en parlamentarisk beredningtillsätts med uppgift att se över energipolitiken.1993/94:N23 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen1. hos regeringen begär att en parlamentarisk beredningtillsätts med uppgift att följa upp 1991 årsenergiöverenskommelse och att analysera konsekvenserna av enavreglering av elmarknaden,2. avslår proposition 1993/94:162 om handel med el ikonkurrens.1993/94:N24 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen1. avslår regeringens proposition 1993/94:162 i dess helhet,2. hos regeringen begär förslag som stärker de småelproducenternas ställning i enlighet med vad som anförts imotionen.1993/94:N25 av och (båda fp) variyrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att glesbygden ej får drabbas av kostnadsökningar pånättariffdelen,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att frågan om att sälja ut de lokala näten utreds.1993/94:N26 av (nyd) vari yrkas att riksdagenavslår proposition 1993/94:162.Den motion från allmänna motionstiden som behandlas här är1993/94:N405 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en parlamentarisk utredning föratt klargöra konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden. PropositionenInledningI proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrensföreslås förändringar i ellagstiftningen i syfte att ökakonkurrensen avseende produktionen av och handeln med el. Syftetmed det nya regelverket är att skapa förutsättningar för ett änmer rationellt utnyttjande av produktions- ochdistributionsresurserna och att tillförsäkra kunderna flexiblaleveransvillkor till lägsta möjliga priser, anför regeringen.Huvudprincipen är att åstadkomma en klar boskillnad mellan åena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidanöverföring av el (nätverksamhet). Produktionen och försäljningenskall enligt förslaget ske i konkurrens, medan nätverksamheten-- som är ett naturligt monopol -- även i fortsättningen skallregleras och övervakas på särskilt sätt. Härigenom skapasförutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden,sägs det i propositionen. Kraftföretag och kunder kommer attkunna välja vilka de handlar med, och prisbildningen kommer attanpassas till kundernas behov och förutsättningar.Våren 1992 beslöt om mål och strategier för enreformering av den svenska elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet.NU30). Reformeringen av elmarknaden är en viktig del avregeringens avregleringsprogram, sägs det i propositionen.Regeringen erinrar om att den har initierat ett omfattandeprogram för avreglering och privatisering samt reformering avregler som hämmar ett effektivt resursutnyttjande. Att ökakonkurrensen och avskaffa tillväxthämmande regleringar betraktassom viktiga inslag i regeringens strategi för att återupprättaSverige som en tillväxt- och företagarnation.Riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1990/91:88,bet. NU40) utgör grunden för regeringens energipolitik, heterdet vidare i propositionen. Regeringen ser förslaget ipropositionen som en del i den aktiva energipolitiken.Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen(1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriskaanläggningar (den s.k. ellagen). Vidare föreslås införandet aven ny lag om handel med el, m.m. Förändringarna föreslås träda ikraft den 1 janauri 1995. I det följande lämnas en redovisningav förslagens innebörd.Nätkoncession för linje och för områdeFör att dra fram eller använda elektriska starkströmsledningarskall det enligt förslaget i propositionen (avsnitt 6.2) krävassärskilt tillstånd (koncession). Den som får koncession skall,som , vara skyldig att på skäliga villkor anslutaledningar och andra anläggningar och att upplåta sin ledningeller sitt ledningsnät för överföring av el. Däremot bortfallernuvarande rätt för förbrukare att få leverans och nuvarandeskyldighet för koncessionshavare att leverera.Koncessionshavarens skyldigheter skall sålunda i fortsättningenendast avse nätverksamhet.Det skall finnas två typer av nätkoncession -- nätkoncessionför linje och nätkoncession för område. Med den förra avseskoncession för en elektrisk ledning med i huvudsak bestämdsträckning och med den senare avses koncession för ledningarinom ett visst område. Nätkoncession skall meddelas avregeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av denföreslagna nätmyndigheten (se vidare i det följande).Bestämmelser om nättjänsterNätkoncessionshavarens anslutningsskyldighet skall, sägs det ipropositionen (avsnitt 6.3), anges uttryckligen i ellagen.Huvudregeln skall vara att den som har nätkoncession är skyldigatt på skäliga villkor ansluta en anläggning. Skyldighetengäller för alla innehavare av nätkoncession, både för linje ochför område. Undantag från anslutningsskyldigheten kan beviljasav den föreslagna tillsynsmyndigheten -- nätmyndigheten.Vidare gäller enligt förslaget att den som har ennätkoncession skall vara skyldig att på skäliga villkor överförael åt annan. Denna skyldighet, som främst är en konsekvens avanslutningsskyldigheten, är den bärande principen i denföreslagna elmarknadsreformen. Överföringsskyldigheten föreslåsgälla inte bara mot den som är ansluten till nätet utan ävengentemot den som köper eller säljer el utan att själv varaproducent eller konsument av elen.Innehavaren av nätkoncession skall vara skyldig att utföra denmätning av överförd el som krävs och att rapporteramätresultatet. Föreskrifter om hur mätningen skall ske kommeratt utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer. Dessa föreskrifter kan bl.a. avse den tidsnoggrannhetmed vilken mätningen skall utföras.Nättariffer för överföring av el skall, enligt förslaget,utformas så att betald avgift för en anslutning ger rätt attanvända hela det elektriska nätet inom landet, med undantag förutlandsförbindelserna. Nättariff skall, enligt lagförslaget,vara skälig och utformad på sakliga grunder. Beträffandenättariff för område sägs i propositionen att denna inte fårkonstrueras så att överföringsavgiften beror på var inom områdeten anslutning är belägen.En princip för utformningen av nättariffer bör vara att densom förorsakar kostnader för nätägaren också skall betala fördetta, sägs det i propositionen. Principen innebär atttarifferna bör vara kostnadsriktiga för varje kundkategori. Detär dock viktigt att denna strävan efter kostnadsriktighet intemedför att elkonsumenter i glesbygd behöver stå för samtliga dekostnader elöverföringen till dem medför, anser regeringen. Inomett koncessionsområde skall alltså inte kunder vid exempelvisområdets gränser betala högre avgifter än de som bor centralt iområdet. Detta överensstämmer i stort sett med gällande praxis.Vid meddelande av områdeskoncession bör därför, enligtregeringens mening, koncessionsområdets geografiska omfattningbedömas utifrån bl.a. den aspekten att området om möjligt skallinnefatta både tätorter och glesbygd. Även med detta system förutjämning av nätkostnader kommer det dock inte att kunnaundvikas att nättarifferna i utpräglade glesbygdsområden blirhögre än i utpräglade tätortsområden. Så är emellertidförhållandet även med nuvarande system med områdeskoncessioner,konstateras det.Regeringen anser att det bör vara en särskild uppgift för denföreslagna nätmyndigheten att se till att de nya förhållandenapå elmarknaden inte leder till försämrade villkor vad gälleröverföring av el för kunder i glesbygd. Det aviseras om ettuppdrag till nätmyndigheten att följa denna fråga närmare.Myndigheten bör därvid bl.a. kartlägga kostnaderna (avgifter ochtariffer) för överföring på lokala och regionala nät i syfte attredovisa hur kostnaderna för elöverföring utvecklas på regionnätoch i glesbygdsområden efter det att elmarknadsreformen harträtt i kraft. bör myndigheten regelbundetrapportera till regeringen i denna fråga, sägs det.Det är vidare angeläget att nätmyndigheten intensifierararbetet med att skapa koncessionsområden med en kostnadsstruktursom medger tillräckligt stor utjämning av kostnaderna förelöverföringen, anförs det. Myndigheten bör i detta arbete riktasärskild uppmärksamhet på områden dels i glesbygd, dels däröverföringskostnaderna är höga i förhållande tillkundstrukturen. Mot bakgrund av de erfarenheter som vinns, börmätmyndigheten bedöma om föreslagna befogenheter är tillräckligaför att åstadkomma lämpliga avgränsningar avkoncessionsområdena, heter det vidare. I annat fall börnätmyndigheten överväga att föreslå erforderliga förändringar avregelverket.Koncessionsvillkor i ellagen, m.m.Olika villkor för nätkoncession anges i den föreslagnaändringen av ellagen (avsnitt 6.4). De gäller koncessionstid,spänningsnivå, lämplighetsbedömning m.m. Nätkoncession skallmeddelas för en bestämd tid, längst . Detta överensstämmermed vad som gäller i normalfallet enligt nuvarande bestämmelserom linje- och områdeskoncessioner. Nätkoncession för områdeskall vidare ges för en viss högsta spänningsnivå. Någonmotsvarande reglering av spänningsnivån finns inte i den nugällande ellagen.Lämplighetsbedömningar skall göras i följande tre avseenden:nätkoncession skall endast ges för sådana ledningar och nät somär lämpliga från allmän synpunkt; nätkoncession för område skallomfatta en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet;sökandens lämplighet skall alltid prövas innan nätkoncessionges.Enligt lagen (1976:240) om förvärv aveldistributionsanläggning m.m. får, med vissa undantag, sådananläggning inte förvärvas utan tillstånd av regeringen ellermyndighet som regeringen bestämmer. Lagen har i praktikeninneburit en etableringskontroll för återförsäljare av el, sägsdet i propositionen. De föreslagna nya reglerna i ellagen gördet möjligt att skälighetspröva priser och andra villkor. Förköpare och säljare av el innebär det därför, enligt regeringensbedömning, ingen skillnad om anläggningen byter ägare. Någonsärskild prövning när det gäller överlåtelser av självaanläggningarna behövs således inte längre; den nämnda lagenföreslås upphöra vid utgången av . Med anledning häravföreslås en konsekvensändring i 1 § lagen (1985:277) om vissabulvanförhållanden.ÖvergångsbestämmelserEn särskild koncession skall införas för leverans av el tillkunder belägna inom område för nätkoncession --leveranskoncession (avsnitt 7). Detta system tillgodoser,enligt regeringens bedömning, berättigade krav påövergångslösningar. Föreskrifter om leveranskoncession skallföras in i en särskild lag om handel med el, m.m.Det främsta motivet till att det behövs en övergångslösning ärbehovet att tillvarata de små elkonsumenternas intressen, anförsdet i propositionen. För kunder med låg elförbrukning, främsthushållskunder, får bl.a. kraven på mätning konsekvenser förderas möjligheter att agera på en öppen elmarknad, sägs det. Ipraktiken kommer de att vara beroende av sin nuvarandeleverantör som därigenom behåller en monopolliknande ställning,trots att kunderna har formella möjligheter att byta leverantör.Till dess små elkunder generellt sett har anledning attefterfråga individuella avtal om elleveranser finns det, enligtregeringens bedömning, skäl att ha regler som ger särskilt dessakunder ett tillräckligt skydd.Den som innehar leveranskoncession skall enligt förslaget haskyldighet att leverera el för normala förbrukningsändamål tillalla kunder inom området som inte önskar byta leverantör. Kundenskall ha rätt att få elpriset och villkoren för överföringenprövad av en och samma myndighet.På kort sikt kan övergången till en fri elmarknad innebäravissa problem för den småskaliga elproduktionen, sägs det ipropositionen. Övervägande skäl talar för att ge de småelproducenterna garanterad avsättning för sin produktion, anserregeringen. Därför föreslås att den som har leveranskoncessionskall vara skyldig att köpa el från en produktionsanläggning,som är belägen inom området och som kan leverera en effekt omhögst 1 500 kW.Den småskaliga elproduktionen svarar för av dentotala elproduktionen, konstateras det. De småkraftanläggningarna utgörs främst av vattenkraftverk ochvindkraftsanläggningar. Nuvarande bestämmelser om skyldighet fören innehavare av områdeskoncession att köpa el från småproduktionsanläggningar, s.k. mottagningsplikt, och attunderkasta sig prövning av priset för dessa inköp infördes iellagen (prop. 1986/87:167, bet. 1987/88:NU7).Enligt regeringens bedömning bör de små elproducenterna gesmöjlighet till prövning av skäligheten i den ersättning som defår från koncessionshavaren. Ansvaret för denna prövning börligga hos den föreslagna nätmyndigheten, anförs det ipropositionen.Enligt nuvarande riktlinjer för beräkning av ersättningen --EKOVISAM, som tas fram av -- baserasersättningen på alternativkostnaden. Regeringen föreslår attersättningen i stället skall grundas på koncessionshavarensgenomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året med avdragför skäliga kostnader för administration m.m. och skäligvinstmarginal för koncessionshavaren. Med försäljningsintäkteravses härmed de tariffer som leveranskoncessionshavarentillämpar för hushållskunder och andra mindre förbrukare. Detanges som lämpligt att nätmyndigheten utfärdar allmänna råd förberäkning av ersättning till små kraftproducenter.Genom den föreslagna ordningen skapas en grundtrygghet för desmå elproducenterna under övergången till en fri marknad, anserregeringen. Leveranskoncession föreslås bli meddelad för en tidav längst . Inför en eventuell förnyelse av koncessionernabör systemet utvärderas, sägs det i propositionen. Om det närleveranskoncessionen, och därmed mottagningsplikten, upphör attgälla föreligger behov av fortsatt garanterad avsättning tillskäligt pris för el från de små elproducenterna bör lämpligaåtgärder vidtas.Regeringen föreslår vidare att innehavaren av enleveranskoncession inte bör ha någon skyldighet att leverera elför uppvärmningsändamål inom ett område där fjärrvärme ellernaturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. Motivettill detta förslag är att de berörda aktörerna därmed gesmöjlighet till en successiv anpassning till det nya regelverket.Leveranskoncession skall meddelas den som från allmän synpunktbedöms vara mest lämplig att svara för leveranser av el inomområdet, sägs det vidare i propositionen. Endast en sådankoncession får beviljas i ett leveransområde. Även överlåtelseav leveranskoncession föreslås bli föremål förlämplighetsprövning.Leveransskyldighet och prisprövning föreslås också blireglerade i lagen. Annan än innehavare av leveranskoncessionskall enligt förslaget ha rätt att leverera el till kund inomleveransområdet under förutsättning att avtalad uppsägningstidhar iakttagits eller, om avtal inte finns, efter skäliguppsägningstid. En kund som har lämnat innehavaren avleveranskoncession föreslås få rätt att återvända till denne,dock inte med garantier om samma villkor som . Det prissom kunden betalar skall vara skäligt, och kunden skall ha rättatt få prisets skälighet prövad, sägs det i propositionen.Ansvaret för det nationella elsystemetDet föreslås i propositionen (avsnitt 8.2) att regeringenskall bemyndigas att utse den myndighet som skall utöva det s.k.systemansvaret. ()är den myndighet som skall ha systemansvaret. Med detta avsesdet övergripande ansvaret för att elektriska anläggningarsamverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar avlandet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion ochförbrukning av el.Den systemansvariga myndigheten skall ges behövligabefogenheter att beordra kraftproducenter att, motmarknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el,sägs det i propositionen. Kraftproducenter och elkonsumenterskall ha skyldighet att till den systemansvariga myndighetenlämna de uppgifter om produktion eller konsumtion av el, sombehövs för att systemansvaret skall kunna utövas. Myndighetenskall vidare ha möjlighet att utfärda föreskrifter om kontroll,provning eller besiktning och andra föreskrifter angåendeelektriska anläggningar m.m. när så är påkallat av hänsyn tillelsystemets driftsäkerhet.Regeringen begär i propositionen godkännande av detsom förordas om handeln med reglerkraft.I Svenska kraftnäts systemansvar ingår att ansvara för denslutliga balanseringen av det svenska elsystemet, sägs det ipropositionen. I den s.k. reglerprocessen kombineras automatiskaoch ingrepp. I första hand krävs en automatiskreglering, primärreglering, som tar hand om de mindrevariationerna i förbrukningen. De variationer som inte kanklaras av med primärregleringen får regleras manuellt --sekundärreglering. anses på ett effektivt sättkunna hantera den sekundära regleringen genom en reglermarknad.Endast aktörer som har en flexibel produktion eller förbrukningkan delta på en sådan marknad. Insatserna av regleråtgärder börske på frivillig väg och till marknadsbestämda priser.Det bör, enligt regeringens mening, vara en uppgift förSvenska kraftnät att ansvara för en marknad där reglerkrafttillhandahålls på neutrala och marknadsmässiga villkor tillbl.a. den på elmarknaden som saknar egna reglermöjligheter.Formerna för en sådan marknad för reglerkraft bör utarbetas isamarbete med elmarknadens aktörer, sägs det. Inriktningen avSvenska kraftnäts arbete bör vara att en marknad för reglerkraftkan starta , dvs. när de nyalagreglerna föreslås träda i kraft, anförs det.Utrikeshandel med elRegeringen redovisar i avsnitt 9 sina ställningstaganden omutrikeshandel med el.Det föreslås att regeringen skall besluta om nätkoncession näransökan avser utlandsförbindelse. bör ensamtbetraktas som s.k. nätansvarig enhet, enligt den innebörd somanges i EG:s eltransiteringsdirektiv, sägs det i propositionen.Regeringen erinrar om att näringsutskottet, vid behandlingenvåren av den tidigare nämnda propositionen om enreformering av den svenska elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet.NU30), betonade det önskvärda i att hänsyn tas till behovet avinternationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningarskall undvikas. Skilda konkurrensförhållanden på elmarknaderna iSverige och andra länder kan ge upphov till sådanakonkurrenssnedvridningar, konstateras det i propositionen. Förnärvarande pågår reformering av elmarknaderna i flera länder.Utvecklingen bör därför följas noggrant, anser regeringen.En generell anmälningsplikt föreslås beträffande långsiktigakontrakt om import eller export av el. Sådan information behövsför att det skall bli möjligt att göra marknadsbedömningar,t.ex. avseende förväntad leveranssäkerhet och prisutveckling påden svenska marknaden. Vidare behövs den som underlag för enanalys av huruvida handeln med kraft mellan och andraländer orsakar störningar i elförsörjningen eller påverkarberedskapen på elområdet.