bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — Detta gäller även tvånget för dem somvill bedriva advokatverksamhet att vara medlemmar i . Enligt 8 kap. 1 § skall förriket finnas ett allmänt advokatsamfund. I paragrafen föreskrivsvidare att advokat är den som är ledamot av samfundet. Den somobehörigen ger sig ut för advokat kan enligt 17 kap. 15 § tredjestycket dömas till böter för brottet föregivande avställning såsom advokat. Också tvånget för bl.a. renskötandesamer att vara medlemmar i sameby enligt rennäringslagen(1971:437) faller utanför skyddet.Enligt artikel 11 i skall envar äga rätttill frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt tillföreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sigtill fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt sinordalydelse garanterar artikeln endast den positivaföreningsfriheten. Fri- och rättighetskommittén anför i sittdelbetänkande (del B s. 72) att den europeiska kommissionen förde mänskliga rättigheterna emellertid som en allmän princip harfastslagit att föreningsfrihet även innefattar frihet att intesammansluta sig med andra och att inte ansluta sig tillfackföreningar. Kommittén redogör för några avgöranden idomstolen för de mänskliga rättigheterna. Det viktigaste måletavseende den negativa föreningsrätten anges vara ett mål från år1981 där klagandena som varit anställda av hadeavskedats på grund av att de hade vägrat att ansluta sig till enfackförening. När de anställdes hade något krav på fackliganslutning inte funnits men ett sådan infördes senare genom ens.k. Domstolen undvek att ta ställning tillom den negativa föreningsrätten omfattades av artikel 11. Inteheller tog domstolen ställning till systemet medorganisationsklausuler som sådant. Den konstaterade att detförelåg speciella omständigheter i det aktuella fallet såsom attklagandena hade ställts inför valet att antingen bli avskedadeeller att ansluta sig till fackföreningen. Hotet om avskedandevar så allvarligt att detta i förening med att det vidanställningens ingående inte funnits krav på tillhörighet tillfackförening ansågs stå i strid med artikel 11.Sedan kommittén överlämnade sitt betänkande har domstolen den30 avgjort ett mål om negativ föreningsfrihet (SigurdurA. En i isländsk lag föreskrivenskyldighet för taxiförare att vara medlem i en viss organisationansågs i det målet stå i strid med artikel 11.Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot enskildaGrundlagsregeln om den negativa föreningsfriheten tillkom påförslag av Fri- och rättighetsutredning. I sittbetänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheterdiskuterade utredningen frågan mot vem ett grundlagsskydd förfri- och rättigheter skulle gälla. Slutsatsen blev att det intevar praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell regleringav skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandetmellan enskilda. Man skulle i så fall -- utan att ändå helt kunnaöverblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till enreglering som så detaljerat angav vilka beteenden som varförbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till deuppställda förbuden att den till följd av sin omfattningsvårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Utredningenanförde vidare att en grundlagsreglering som generellt skyddarfri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vissaproblem som gäller förhållandet mellan grundlagensrättighetsskydd och vissa av avtalsrättens principer. Ett avdessa problem angavs ha sin grund i principen om enskildasavtalsfrihet. En grundlagsreglering skulle nämligen enligtutredningen ge upphov till frågan huruvida fri- ochrättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typerav avtalsklausuler. Utredningen anförde att man t.ex. kan hävdaatt det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbindasig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämnaen viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- ochrättighetsreglering, som gäller också för förhållandet enskildaemellan, som huvudregel skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas manenligt utredningen att undersöka i vilken omfattning man genomsärskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningari fri- och rättigheterna. Utredningen anförde att det varofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss utsträckning måstevara möjliga.De flesta remissinstanser godtog utredningens slutsats att detinte var praktiskt möjligt att i grundlag reglera förhållandetmellan enskilda parter. Någon remissinstans pekade dock på denallt starkare ställning som organisationsväsendet fått ochanförde att det syntes angeläget att överväga, vid en förnyadprövning av grundlagsskyddet, den enskildes ställning iförhållande till organisationerna, exempelvis de storaorganisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbundensom tenderade att få en roll som var jämförbar med det allmänna.I proposition 1975/76:209 delade regeringen utredningensbedömning att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag gerättigheterna ett omfattande skydd mot angrepp från enskilda. flesta fall förelåg enligt propositionen inte något behov avett sådant skydd då de möjligheter som erbjöds genom vanliglagstiftning fick anses vara helt tillräckliga. Regeringenförordade att förslaget om den negativa föreningsfriheten skullegenomföras på det sätt utredningen hade föreslagit.Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag,och följde utskottet (bet. KU 1975/76:56, bet. KU1976/77:1, rskr. 1976/77:2).Rättighetsskyddsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1978:34)Förstärkt skydd för fri- och rättigheter upp frågan huruvida deträttighetsskydd som genom regeringsformen tillförsäkrasmedborgarna gentemot det allmänna borde utsträckas till att gälladet samhälleliga livet som helhet och således även förhållandenmellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det inte varmöjligt att gå in på dessa vittomfattande problem.Frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den negativaföreningsfriheten har under en följd av år behandlats avkonstitutionsutskottet med anledning av olika motioner (bet. KU1983/84:8, bet. KU 1984/85:30, bet. KU 1986/87:17, bet. KU1987/88:9, bet. KU 1987/88:32, bet. 1989/90:KU7, bet. 1990/91:KU6och bet. 1992/93:KU2). I huvudsak har som skäl anförts att det inte ärpraktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp ocksåden i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd förenskild mot annan enskild. Frågor om sådant skydd borde enligtutskottet lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Vid varjetillfälle har de borgerliga ledamöterna i utskottet reserveratsig till förmån för motionerna.Fri- och rättighetskommitténFri- och rättighetskommittén behandlade utförligt frågan om enutbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsfriheten.I sina överväganden konstaterar kommittén att grundlagensrättighetsreglering -- med undantag för rätten till fackligastridsåtgärder och författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap.17 och 19 §§ regeringsformen) -- endast gäller förhållandetmellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellanenskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter motangrepp från andra enskilda, exempelvis organisationer, är detenligt kommittén, till skillnad från skyddet gentemot denoffentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag.Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i grundlag tain vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellanenskilda. Kommittén anför att detta exempelvis kan vara fallet dåman gjort bedömningen att den vanliga lagformen i vissahänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd för den enskildegentemot andra enskilda.Kommittén noterar att den negativa föreningsfriheten inteåtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. att det område där behovet av en regleringav den negativa föreningsfriheten främst diskuterats ärförhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellanenskilda.Enligt kommittén saknas även på områden utanför arbetsmarknadenregler om exempelvis utträdesrätt ur organisationer eller vad somär skälig uppsägningstid vid utträden. Kommittén ställer sigfrågan om det är praktiskt möjligt att i grundlagen ta in en klaroch meningsfull regel beträffande skyddet för föreningsfrihetenmellan enskilda parter. För att få ett fullgott skydd för sinnegativa föreningsfrihet bör enligt kommittén den enskildeåtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från enorganisation utan också mot sådan åtgärder från exempelvis sinarbetsgivare och sina arbetskamrater. För att ett sådant skyddskall vara fullgott krävs också att eventuella kränkningar avnegativ föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Men dettalåter sig enligt kommittén inte med lätthet göras i grundlagen.Kommittén erinrar om att skyddet för den negativaföreningsfriheten behandlades ingående av Fri- ochrättighetsutredningen och i det därpå följandelagstiftningsarbetet. Kommittén återger utredningens slutsats attdet inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generellreglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheternasåvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återgesutredningens uttalande att man i så fall -- utan att ändå heltkunna överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till enreglering som så detaljerat anger vilka beteenden som varförbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till deuppställda förbuden att den till följd av sin omfattningsvårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram.Kommittén förklarar att den anser att detta förhållandealltjämt gäller och avslutar sina överväganden enligt följande:De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel igrundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör harätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar frånderas sida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälpav sådana allmänna regler som används i regeringsformen. Ejheller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljdersom eventuellt skall följa då exempelvis en facklig organisation,en arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtryckningar påeller diskriminerar en enskild.Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för dennegativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådanreglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. Engrundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligenupphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud motvissa typer av avtalsklausuler, exempelvisorganisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfrihet ärså viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall dåavtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande ärmöjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.Vi avstår således från att lägga fram några förslag om enytterligare reglering av den negativa föreningsfriheten igrundlagen. Frågan om en sådan reglering skall införas bör iförsta hand övervägas i annat sammanhang.MotionenI motion 1993/94:K19 av () erinrarmotionären om att grundlagen skyddar föreningsfriheten och attdetta innebär att varje medborgare har rätt att bilda, tillhöraoch verka i en förening. En särskilt känslig fråga har enligtmotionären varit om föreningsfriheten även innefattar en negativföreningsrätt, dvs. innebär ett skydd mot att tvingas atttillhöra en förening. Motionären anför att det främst handlar ommedborgarens skydd mot kollektivanslutning till politiskt partivia facklig förening samt mot tvång att ingå kollektivavtal.Enligt motionären gäller problemet om det skall införas ett igrundlag eller vanlig lag stadgat skydd för rätten att slippa atttillhöra en facklig förening. Motionärerna anför att det härföreligger en motsättning mellan de politiska blocken och attorsaken anses vara den politiska och fackliga sammanflätningenmellan Socialdemokraterna och fackföreningsrörelsen.Motionären är kritisk mot Fri- och rättighetskommittén. Enligtmotionären tillsattes den för att stärka skyddet förmedborgerliga fri- och rättigheter men har inte förmått göranågon rejäl framflyttning av de medborgerliga skyddspositionerna.Kommitténs förslag har också utsatts för massiv kritik på flerapunkter. Motionären anför att kommittén vid behandlingen av dennegativa föreningsrätten uppenbarligen har resonerat på följandesätt. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp frånorganisationer är det i de flesta fall tillräckligt med vanliglag. Det kan dock finnas skäl att ta in regler i grundlag men detanses inte praktiskt möjligt i detta fall och därför föreslåsinte någon grundlagsreglering. Motionären vänder sig mot attkommittén inte har lagt fram något lagförslag alls beträffandeföreningsrätten.Enligt motionären pekar ordalydelsen i regeringsformen på attdet inte finns och inte heller skall finnas något skydd för dennegativa föreningsfriheten. Motionären erinrar om bestämmelsen omföreningsfriheten i artikel 11 i och anför attartikeln även omfattar den negativa föreningsfriheten enligtdomstolen för de mänskliga rättigheterna. Motionären pekar på deni det föregående nämnda domen av den 30 juni 1993.Slutresultatet blir enligt motionären att även svenskamedborgare får ett skydd mot kollektivanslutning ochkollektivavtalstvång. Detta skydd föreligger redan nu utan svensklagreglering genom vår anslutning till konventionen. Genominkorporering av konventionen blir skyddet indirekt lagfäst isvensk nationell rätt. Motionären anför att det här uppkommer enrisk för rättskollision mellan grundlagen och Europakonventionenvarvid fråga även uppkommer om lagprövning enligt 11 kap. 14 §regeringsformen med dess enligt motionären tvivelaktigauppenbarhetsrekvisit.Motionären anför vidare att den svenska rättsliga regleringenär synnerligen svårbegriplig beträffande den negativaföreningsfriheten. Den bästa metoden att undanröja risk förmissförstånd synes enligt motionären vara att i samband medinkorporeringen av komplettera regeringsformenpå lämpligt sätt för att ge medborgarna uttryckligtgrundlagsskydd mot att tvingas tillhöra en förening.Utskottets bedömningDe personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel igrundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör,som Fri- och rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlundadetaljerat få veta vilka handlingar från deras sida som ärförbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådanaallmänna regler som skulle bli aktuella i regeringsformen.Utskottet anser att det inte heller är möjligt att i grundlagenreglera vilka påföljder som eventuellt skall följa då exempelvisen facklig organisation, en arbetsgivare eller arbetskamraterutövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för dennegativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är, somkommittén påpekar, hur en sådan reglering skall förhålla sig tillprincipen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativaföreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skallanses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler,exempelvis organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet medkommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig att dennainte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klartmissbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ettlämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.På grund av det anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K19(fp).Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstolBakgrundFrågan om lagprövningsrätten diskuterades avFörfattningsutredningen, Grundlagberedningen och Fri-och rättighetsutredning. Enighet rådde om att det i svensk rättfanns oskrivna regler om lagprövningsrätt av innebörd attprövningsrätten avsåg såväl formerna för en författningstillkomst som dess materiella överensstämmelse med högreförfattning och frågan om den har beslutats av ett kompetentorgan. En föreskrift av eller regeringen fick docksättas åt sidan bara om ett formfel vid dess tillkomst var grovteller föreskriften i något annat hänseende uppenbart stred motnågon författning av högre konstitutionell valör.I propoposition 1975/76:209 om förstärkt skydd för degrundläggande fri- och rättigheterna biträdde regeringen ochrättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten medden ovan angivna innebörden. Regeringen ansåg att dennalagprövningsrätt innebar en lämplig avvägning mellan de olikaintressen som här stod mot varandra. Något förslag att låtaprövningsrätten komma till direkt uttryck i grundlagstexten ladesdock inte fram i detta sammanhang. godtogregeringens bedömning (bet. KU 1975/76:56).Rättighetsskyddsutredningen hade i uppdrag att bl.a. utredalagprövningsrätten. Utredningen ansåg inte att några sakligaändringar skulle göras i lagprövningsrätten men menade att tidenvar mogen att införa en bestämmelse i ämnet i regeringsformen.Utredningen föreslog därför att det rådande rättsläget skullekomma till uttryck i ett grundlagsstadgande (SOU 1978:38 s. 109).Uppenbarhetsrekvisitet diskuterades i den fortsattabehandlingen av lagstiftningsärendet. Från en del håll framfördesatt det var otillfredsställande att de två högsta statsorganenskulle åtnjuta större felmarginal än andra normgivande organ. Detfanns andra som menade att rekvisitet borde gälla föreskrifteräven på lägre nivå. Gemensamt för dessa ståndpunkter var att delagliga kraven för underkännande borde sammanfalla oavsettvarifrån den granskade föreskriften härstammade. Justitiekanslernansåg dock att det var givet att den tröskel som bör varapasserad innan en föreskrift får åsidosättas inte kan undgå attpåverkas av frågan om vem som beslutat föreskriften.Rättighetsskyddsutredningens förslag fördes fram till riksdagengenom proposition 1978/79:195. ansåg försin del att det inte kunde komma i fråga att i något hänseendeförändra lagprövningsrätten. Enligt måsteuppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller avriksdagen beslutad lag eller annan föreskrift.Konstitutionsutskottet anförde att enligt grundlagen ärden främste lagstiftaren och att endast kan stiftagrundlag. ansåg därför att det ärnaturligt att är den instans som är bäst ägnad attpröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig.Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet attriksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måsterespekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjligtolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpningav en av beslutad föreskrift måste det därför fordrasatt föreskriften materiellt sett är oförenlig med ettgrundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutandeförekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligtstadgande i grundlag eller riksdagsordningen omlagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara avväsentlig betydelse för denna. Ingen reservation anmäldes i dennadel (bet. KU 1978/79:39).Fri- och rättighetskommitténI sina överväganden anför Fri- och rättighetskommittén en radargument mot inrättandet av författningsdomstol. Ett huvudproblemmed inrättandet är enligt kommittén att ett sådant system ärsvårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fårinnebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.De frågor den skulle ta ställning till skulle bli fokuserade påett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt denordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen somsystemet skulle innebära gör enligt kommittén att det blir meraktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten.Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan denpolitiska och den dömande makten. Kommittén anför att det ärsvårt att komma till rätta med en befarad politisering av ensådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system förtillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån attresultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridiskbedömning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det anförda utgörenligt kommittén ett tungt skäl mot införandet avförfattningsdomstol i vårt land.Kommittén övervägde vidare om lagprövningen skall bestå i sinnuvarande utformning. I denna del anför kommittén följande:Det i den nu gällande bestämmelsen i 11 kap. 14 § intagnakravet på att det skall föreligga en uppenbar motstridighetmellan en av eller regeringen beslutad föreskrift ochöverordnad författning för att föreskriften skall få sättas åtsidan har i bland kritiserats. Det har nämligen hävdats att detär otillfredsställande att de två högsta statsorganen skallåtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när detgäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning.Riksdagen likaväl som alla andra offentliga organ är bunden avgällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen denfrämste lagstiftaren. Endast kan stifta grundlag ochvanlig lag. Detta talar för att det är som är deninstans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift ärgrundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från attstatsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser.Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verkasom en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall dålagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för demedborgerliga fri- och rättigheterna.Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheternainte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De harhärigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukatförtroendekapital, när ett ingripande till fri- ochrättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner såledesatt den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighetmellan föreskrift i lag eller förordning och överordnadförfattning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningenskall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vadgäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.MotionernaI motion 1993/94:K26 yrkande 4 av och (nyd) förklarar motionärerna att de i motsats tillregeringen anser att en författningsdomstol bör inrättas för attlösa konstitutionella tveksamheter. Vidare anför de att denställning som ges som rättskyddsgarant intebör omgärdas med materiella tolkningsförbehåll av den art som nufinns i 11 kap. 14 § regeringsformen. De anser därför attparagrafen bör upphävas (yrkande 3).Också i motion 1992/93:K222 yrkande 2 av . (nyd) förespråkas inrättandet av en författningsdomstol.Motionären anför att utvecklingen erbjuderåtskilliga exempel på händelser och företeelser där inställningentill medborgarskyddet vacklat hos beslutsfattarna. När grundlageninte otvetydigt står över dagsaktuella strömningar blandpolitikerna skapas enligt motionären grogrund för misstro ochosäkerhet, som drabbar både medborgarna och beslutsfattarnasjälva. Motionären menar att det behövs en skiljedomare påkonstitutionell nivå vid tvister om grundlagens innebörd och omlagstiftningen står i strid med grundlagen. Inrättandet av enförfattningsdomstol markerar enligt motionären vikten av att viupprätthåller ett självständigt och fristående domstolsväsende.Motionären anser att författningsdomstolen bör ges ett särskiltansvar för detta.Utskottets bedömningEtt huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol ärsom Fri- och rättighetskommittén anför att ett sådant system ärsvårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fårinnebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skullebli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid enlagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan dencentralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära görenligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk"styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur ledatill onödiga spänningar mellan den politiska och den dömandemakten. Kommittén anför att det är svårt att komma till rätta meden befarad politisering av en sådan domstol genom att konstrueraett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter.