bet · GI01JuU8 · 1994-12-08 00:00:00 — Insatser mot den ekonomiska brottsligheten I detta betänkande behandlar utskottet ett förslag frånRiksdagens revisorer angående insatser mot den ekonomiskabrottsligheten och fyra motioner som väckts i anslutninghärtill. Utskottet, som avstyrker revisorernas förslag ochmotionerna, utgår från att de synpunkter som framkommit iärendet beaktas av regeringen i arbetet med att ta fram detåtgärdsprogram mot den ekonomiska brottsligheten som regeringenaviserat till vårriksdagen.Riksdagens revisorers förslagI förslag 1994/95:RR4 hemställer revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om förebyggande insatser mot ekonomiskbrottslighet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om det brottsutredande arbetet rörandeekonomisk brottslighet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om den rättsliga proceduren i mål omekonomisk brottslighet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om regeringens samlade styrning av åtgärdermot ekonomisk brottslighet. 1994/95:Ju11 av m.fl. (m) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om insatser mot den ekonomiska brottsligheten.1994/95:Ju12 av Per m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om genomförandet av de förslag som irapporten redovisas rörande registrering hos Patent- ochregistreringsverket,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en återgång till verkligalänsskattekontor,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lagen om särskilda tvångsåtgärder ibeskattningen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om speciella skattedomstolar.1994/95:Ju13 av och () variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av åtgärder mot den växandeekonomiska brottsligheten enligt revisorers förslag,2. att som sin mening ger regeringen till kännabehovet av lämpliga åtgärder för att uppnå konkurrens på likavillkor mellan företag.1994/95:Ju14 av m.fl. (c) vari yrkas1. att hos regeringen begär en parlamentariskutredning angående bokföringsbrott, i enlighet med vad somanförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om registrering av företag,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ökad myndighetskontroll,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om eko-rotlar på regional nivå.Revisorernas förslagInledningRiksdagens revisorer beslöt att göra engranskning av samhällets insatser mot den ekonomiskabrottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6)Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutadesav revisorerna i plenum . Revisorerna lägger nu på basis av rapportenoch remissyttrandena fram sina förslag angående samhälletsinsatser mot den ekonomiska brottsligheten.Revisorernas förslag sträcker sig över ett brett område ochberör i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom näringslivetoch genom utomstående organ, den brottsutredande verksamhetenhos polis och åklagare samt den rättsliga proceduren idomstolarna. Avslutningsvis tas till behandling upp frågan omregeringens samlade styrning av kampen mot den ekonomiskabrottsligheten.I ärendet har inkommit yttranden från skatteutskottet,lagutskottet och näringsutskottet, se bilagorna 1--3.Begreppet ekonomisk brottslighetDet finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppetekonomisk brottslighet. introduceradeemellertid (se JU 1980/81:21 s. 6 f) endefinition som kommit till användning i många sammanhang och somrevisorerna utgått från vid sin -- något utvidgade --gränsdragning mot annan brottslighet.Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattarbrott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjarföretagsformen. Den inkluderar även brott som begås i ellergenom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet iegentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genomföretag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel fördessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknarrevisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär attföretag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätttill. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott avnu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller sominte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personersskattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definitionav ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiseradebrottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas avrevisorerna hit.Förebyggande åtgärderRevisorerna betonar inledningsvis betydelsen avattitydskapande arbete inom näringslivet när det gällerekonomisk brottslighet och vikten av personligt ansvar, såvälbland företagare som bland löntagare. Revisorerna anser attregeringen i sina kontakter med olika organisationer bör ta uppdiskussioner kring frågor om attityderna mot ekonomiskbrottslighet och annat skattefusk.Enligt revisorerna är det viktigt att upprätthålla en strängsyn på bokföringsbrott. Revisorerna är av principiella skälstarkt tveksamma till att avkriminalisera ringa bokföringsbrott-- ett förslag som förts fram i olika sammanhang och som syftartill att minska belastningen på rättsväsendet. De pekar dock påmöjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott,och de anser att denna fråga bör utredas av regeringen. Även enskärpning av påföljderna för bokföringsbrott bör enligtrevisorerna övervägas. Regeringen bör också överväga andra sättatt ge tydligare signaler till företagare om betydelsen av attbokföringen sköts väl. Den informationskampanj mot ekonomiskbrottslighet som beslutade om (se1993/94:JuU19) kan enligt revisorerna utnyttjas i dettasammanhang.När det gäller de auktoriserade och godkända revisorerna hardessa, anförs det, en nyckelroll för att förebygga ekonomiskbrottslighet. Revisorerna föreslår därför att frågan om deauktoriserade och godkända revisorernas roll i detta sammanhangövervägs av regeringen inom ramen för en offentlig utredning.Revisorerna framhåller vidare att bolagsregistret, som förs avPatent- och registreringsverket (PRV), innehåller en mängdvärdefull information om bolagen som borde utnyttjas betydligtmer. Kunskapen om registret bör därför spridas genom utbildningoch information. Revisorerna anser vidare att det är viktigt attöka PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterlevabestämmelserna om rapportering m.m. till registret. I denna delförordar revisorerna ändringar som innebär vitesföreläggande ochavgifter för försenade räkenskapshandlingar, likvidation avbolag som saknar registrerad revisor, registrering avstyrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda bolagetinför tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolagså att det framgår i vad mån bolaget misskött sig samt ett särskilt konkursregister som förs av PRV.Dessa förslag bör enligt revisorerna beredas av regeringen.Det är enligt revisorerna utomordentligt viktigt för bådestaten och näringslivet att motverka anonymitet hos bolag ochbolagsbildare. Revisorerna lägger därför fram förslag om attaktiebolag skall vara skyldiga att ange organisationsnummer vidavtal, korrespondens etc. Vidare föreslås att reglerna föroffentlig upphandling skärps och att det skapas enkla rutinerför kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med.Formerna för detta bör enligt revisorerna utredas av regeringen.Revisorerna framhåller behovet av ökad myndighetskontroll. Detmåste, anförs det, råda balans mellan regelsystemet ochmöjligheterna till kontroll av dess efterlevnad. Regler varsefterlevnad är svår att kontrollera bör antingen inte införaseller kompletteras med resurstillskott som möjliggör enverkningsfull kontroll. Av särskilt stor betydelse är enligtrevisorerna regelförenklingar på skatteområdet. Revisorernapekar också på länsstyrelsernas möjligheter att effektiviseraoch samordna kontrollaktiviteterna inom sina respektive län. Närdet gäller tillsynen av restaurangbranschen erinras om attlänsstyrelserna fått regeringens uppdrag attansvara för samordningen mellan berörda myndigheter. Man börenligt revisorerna överväga att utsträcka detta uppdrag tillflera områden. Revisorerna anser sammanfattningsvis attregeringen områdesvis bör pröva möjligheterna att stärkamyndigheternas kontrollåtgärder till den del man därmed kanförebygga ekonomisk brottslighet. Regeringen bör enligtrevisorerna informera om arbetsläget och resultaten avsådana analyser.Det brottsutredande arbetetRevisorerna konstaterar att när resurserna inom rättsväsendetär begränsade kan nödvändiga prioriteringar leda till att mångamindre och medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade.Därmed förlorar rättsväsendet sin "signalfunktion" för denna typav brott. Enligt revisorerna är det viktigt att resurserna ärtillräckliga för att man skall kunna beivra större delen av allade brott som upptäcks. Skälet är att man måste upprätthållarespekten för lagen och att snabbheten i samhällets reaktion motlindriga överträdelser kan ha en viktig förebyggande verkan.Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredandearbetet bör övervägas mot bakgrund av det anförda. Ävenresurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör avdessa skäl övervägas. Revisorerna avstår emellertid från att genågra konkreta förslag i denna del.När det gäller resurser och kompetens för det brottsutredandearbetet konstaterar revisorerna att klara förbättringar har ägtrum . anförs att det är svårt attavväga resurserna mellan olika myndigheter och regioner.Revisorerna pekar på möjligheten att oftare än låta tvååklagare arbeta tillsammans i svårare mål. De förordar också attdet prövas nya rekryteringsvägar för ekobrottsutredare ochatt såväl polis- som åklagarmyndigheter ges ett större tillskottav ekonomer och andra med specialistkompetens. Regeringen börenligt revisorerna återkomma till med en beskrivningav hur ett system för resursfördelning skall utformas som ärsådant att samverkan mellan myndigheter vad gäller ekonomiskbrottslighet inte hindras av flaskhalsar. Resurserna förutbildning och specialkompetens bör därvid uppmärksammassärskilt. Vidare bör regeringen enligt revisorerna fortlöpandefölja utvecklingen vad gäller kompetensfrågorna i berördamyndigheter och informera riksdagen.Revisorerna pekar på betydelsen av ett effektivt samarbetemellan de olika yrkesgrupper och myndigheter som måste samverkai utredningar om ekonomisk brottslighet. De konstaterar attregeringen har tagit initiativ till att inrätta en central gruppför bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även frågorna omsamverkan mellan myndigheterna för sådana ärenden som handläggsinom den normala myndighetsorganisationen måste emellertid lösasenligt revisorerna. De har inte sett som sin uppgift att gekonkreta förslag i denna del. Regeringen bör dock enligtrevisorerna återkomma till med förslag.Den rättsliga procedurenNär det gäller den rättsliga proceduren konstaterarrevisorerna att det är mycket som talar för att förberedelsernainför rättegången skulle kunna göras bättre än . Någraändringar i lagstiftningen behövs inte utan förändringar kan skeinom ramen för existerande regelsystem. Det bör enligtrevisorernas mening ankomma på regeringen att utforma dedirektiv till myndigheterna och initiera de regeländringar somkan behövas för att förbättra förberedelserna inför rättegången.En utvärdering av det reformerade tingsrättsförfarandet ärenligt revisorerna också av stort intresse i detta sammanhang. Ifrågan om hur man bör förstärka domstolarnas kompetenspoängterar revisorerna att det vid remissomgången redovisatspositiva erfarenheter av expertmedverkan i rätten. Revisorernaser också positivt på tanken att pröva gemensam utbildning iföretagsekonomi för domare och åklagare. De noterar i dettasammanhang att domstolsväsendet inför /95 hargivits ett tillskott på utöver regeringensförslag med hänvisning till behoven av vidareutbildning ochmåltillströmningen vad gäller ekonomisk brottslighet (se1993/94:JuU21). Revisorerna anser att regeringen bör övervägahur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunnaåvägabringas. Revisorerna föreslår att regeringen återkommertill med en beskrivning av hur man avser att lösa deberörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet. När det gälleråklagarväsendet förordar revisorerna att dess utbildningsbudgetförstärks så att det ges möjlighet att utveckla åklagarnaspedagogiska kunskaper.Regeringens samlade styrningRevisorerna menar att det övergripande problemet när detgäller att bekämpa ekonomisk brottslighet är bristen på samladstyrning. De pekar på behovet av särskilda centrala initiativför att fortlöpande följa och analysera insatserna. Under senaretid har enligt revisorerna myndigheternas svårigheter attbemästra de ekonomiska brotten uppmärksammats av regeringen, somäven har tagit ett antal initiativ för att förbättrasituationen. Revisorerna anser att dessa initiativ är bra meninte tillräckliga, och att arbetet bör drivas vidare,kompletteras och systematiseras. Revisorerna föreslår attregeringen avger en årlig rapport till om läget vadgäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den,inklusive förebyggande insatser och övergripande analyser avområdet. Härmed skulle den ekonomiska brottsligheten, enligtrevisorerna, få karaktär av "politikområde" med ett välgenomarbetat underlag för behandling i en gång omåret. BakgrundUtskottet har under en följd av år sett med oro påutvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet hari olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat attdenna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottethar framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till enrad skadeverkningar för samhället; stora medborgargrupperslojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och detekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, ochstatens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenomfördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridnakonkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så attseriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonatatt det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärderför att motverka denna brottslighet.Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i fråganom den ekonomiska brottsligheten. Under såväl som år1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2).Dessa fick sin fortsättning inför årets budgetbehandling, dåutskottet genomförde en icke offentlig utfrågning med ettflertal företrädare för de myndigheter som har uppgifter påområdet. Under nämnda budgetarbete beslutade påutskottets initiativ (se 1993/94:JuU19) att förstärka polisensresurser med utöver regeringens förslag föratt höja polisens kompetens och effektivitet när det gäller attbekämpa ekonomisk brottslighet. Även ett förslag från utskottetom att tillföra för enupplysnings- och informationskampanj beträffande ekonomiskbrottslighet vann gillande. Härutöver kan nämnas attutskottet tog initiativ till dengenomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiskabrottsligheten som kom att presenteras i den s.k.RÅ/(se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legattill grund för en stor del av senare tids reformarbete när detgäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag avutskottet som Finanspolisen inrättades (se1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaningför att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar somutgör av brottslig verksamhet.Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemangbeträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempelnämnas att regeringen under den föregående mandatperiodeninitierade översyner av skattebrottslagen ochuppbördslagstiftningen samt vissa delar avaktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglernaför beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning.Vidare beslutade regeringen om nya och effektivaresamarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de tvåprojekten (Riksåklagarens specialoperation förundersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighetriktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbetemellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vidbrottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutadeockså om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har underföregående och innevarande budgetår på regeringens initiativsatsats sammanlagt på polisväsendet i kampenmot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiskabrottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare haråklagarväsendet tillförts för anställningav 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet hartillförts betydande resurser -- -- som skallanvändas för en effektivare skattekontroll.Utskottet återkommer i det följande närmare till en del av detreformarbete som här har beskrivits mera översiktligt.YttrandenaUtskottet har i ärendet inhämtat yttranden frånskatteutskottet, lagutskottet och näringsutskottet. har, utifrån sina respektive utgångspunkter,inledningsvis anlagt mera övergripande synpunkter pårevisorernas förslag.Skatteutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattningatt den tilltagande ekonomiska brottsligheten utgör ett växandeproblem som kräver kraftiga motåtgärder från statsmakternassida, inte minst på skatteområdet. Utskottet hänvisar isammanhanget bl.a. till en redovisad utredningenligt vilken de undandragna skatterna för beräknas till46 miljarder kronor. Enligt utskottet undergräver detta denallmänna samhällsmoralen. Utskottet framhåller också att denekonomiska brottsligheten snedvrider konkurrensförhållanden ochförsvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik.Utskottet förutsätter att regeringen energiskt och målmedvetetnu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Deförslag som läggs fram av revisorerna är, såvitt utskottet kanbedöma, väl värda att övervägas närmare under det fortsattaarbetet med ekobrottsbekämpning. Utskottet påtalar särskilt atten bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter somberörs av ekonomisk brottslighet är en viktig väg till bättreresultat. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom attrevisorernas förslag övervägs närmare.Lagutskottet understryker för sin del att det mot bakgrund avde omfattande skadeverkningar som den ekonomiska brottslighetenförorsakar såväl enskilda som samhället i stort är en angelägenuppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst prövaåtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Enligt utskottetsmening är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna medsin oberoende ställning utnyttjas på bästa sätt beträffandeinsatser mot ekonomisk brottslighet.Näringsutskottet framhåller i sitt yttrande att utgångspunktenmåste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. I etträttssamhälle är det enligt utskottet oacceptabelt att individergenom brottsligt beteende kan tillskansa sig konkurrensfördelar,jämfört med de personer som följer gällande lagar och regler.Utskottet anser att det är mycket viktigt att det finnseffektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet.Riksdagen bör därför enligt utskottet fortsätta att ge dettaområde hög prioritet.De tre utskotten framlägger också synpunkter på olikaenskilda frågor som aktualiserats i ärendet. Till dettaåterkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggandemotionerna.Skatte-, lag- och näringsutskottet anser sammanfattningsvisatt det inte är erforderligt med något initiativ från riksdagenssida med anledning av revisorernas förslag och de motioner somväckts i anslutning till dessa.MotionernaI ärendet har väckts fyra motioner som tar upp skiftandefrågor med anknytning dels till revisorernas förslag, dels tillden ekonomiska brottsligheten i stort. Utskottet redogör här förförslagen i dessa motioner och för vad de utskott som yttrat sigöver dessa haft att anföra. I anslutning härtill lämnas ocksåviss bakgrundsinformation.BokföringsbrottI motion Ju14 (c) tillstyrks revisorernas förslag om att vissabokföringsbrott borde beivras med avgifter i stället för straff.Förslaget bör enligt motionen beredas av en parlamentariskutredning.I bokföringslagen (1976:125) finns bestämmelser omnäringsidkares bokföringsskyldighet. Lagen straffsanktionerasgenom en bestämmelse i 11 kap. 5 § BrB. Där stadgas att den somuppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighetenligt bokföringslagen genom att underlåta att bokföraaffärshändelser eller bevara räkenskapsmaterial eller genom attlämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt döms,om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning tillföljd härav inte kan i huvudsak bedömas med ledning avbokföringen, för bokföringsbrott. Straffet är fängelse eller, om brottet är ringa, böter. Är brottet grovt dömstill fängelse i lägst och högst fyra år.Bokföringens skick kan ha betydelse för bedömningen även avannan brottslighet enligt BrB. Vid bedömande av om bedrägeri,förskingring eller oredlighet mot borgenärer skall anses somgrovt brott skall nämligen enligt 9:3, 10:3 respektive 11:2 BrBbl.a. beaktas om gärningsmannen begagnat vilseledande bokföring.Av betydelse i sammanhanget är också bestämmelsen i 10 §skattebrottslagen (1971:69). Där stadgas att den som uppsåtligeneller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet ellersådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivsför vissa uppgiftsskyldiga, och därigenom försvårar myndighetskontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt elleravgift döms för försvårande av skattekontroll till böter ellerfängelse i högst eller, om brottet är grovt, tillfängelse lägst och högst . I ringa fall skallinte dömas till ansvar. Bestämmelsen tillämpas inte om ansvarför gärningen kan utdömas enligt BrB.I olika sammanhang har diskuterats behovet av ändringar avbestämmelsen om bokföringsbrott. Bl.a. föreslog Riksåklagarenoch i en rapport (den s.k.RÅ/) avkriminalisering av förfaranden som är attbedöma som ringa bokföringsbrott.Mot bakgrund av bl.a. RÅ/förslag tillsatteregeringen skattebrottsutredning (dir. 1993:23 och1994:94). Utredningen har i uppdrag att se överskattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte-och avgiftsområdet samt bestämmelserna i 11 kap. BrB om brottenmot borgenärer m.m. En fråga som skall behandlas av utredningenär förhållandet mellan bokföringsbrott och den nu nämndalagstiftningen. Utredningen skall också behandla frågan omavkriminalisering av det ringa bokföringsbrottet. I utredningensuppdrag ingår vidare att se över sanktionssystemet på områdetoch bl.a. överväga om inte administrativa sanktioner bordeinföras i större utsträckning. Utredningens överväganden skallenligt direktiven redovisas dels i ett delbetänkande föreutgången av , dels i ett slutbetänkande före utgången avår 1995.Skatteutskottet hänvisar i sitt yttrande till den pågåendeutredningen och finner att motionsyrkandet således redan ärtillgodosett.Registreringen hos PRVI motionerna Ju12 (v) och Ju14 (c) förordas åtgärder i linjemed revisorernas förslag för att förbättra registreringen avolika uppgifter om företag och deras verksamhet hos , , är en avgiftsfinansieradcentral förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolagoch utländska företagsfilialer i samt enskildanäringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiskaföreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideellaföreningar och stiftelser.