bet · GH01SoU26 · 1994-05-19 00:00:00 — Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. I betänkandet behandlas regeringens proposition 1993/94:149Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. och tolvmotionsyrkanden med anledning av propositionen.I betänkandet behandlas även revisorers förslagangående disciplinärenden inom hälso- och sjukvården(1993/94:RR7) samt en motion som väckts med anledning avförslaget.I betänkandet behandlas också två motionsyrkanden från denallmänna motionstiden och ett yrkande från den allmännamotionstiden 1994.I huvudsak ställer sig utskottet bakom regeringens förslagtill lag om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården(åliggandelagen) och lag om disciplinpåföljd m.m. på hälso- ochsjukvårdens område (disciplinpåföljdslagen) samtföljdlagstiftning.Utskottet anser dock att förslaget till 27 § idisciplinpåföljdslagen, innebärande att även omden inte är part skall beredas tillfälle att yttra sig tillhälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, bör avslås eftersom ettgenomförande av en sådan bestämmelse skulle få till följd bl.a.att handläggningstiderna hos regelmässigt skulleförlängas med flera månader.Utskottet anser vidare att ikraftträdandetidpunkten förlagförslagen bör vara i stället för den 1juli som regeringen föreslagit.I ett flertal frågor anser utskottet att tillkännagivanden börgöras till regeringen.Utskottet anser att det råder viss oklarhet om och i så fall ivilken utsträckning skolpsykologerna och vissa andra som arbetarmed individinriktad patientvård utanför den traditionellahälso- och sjukvården tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen.Utskottet anser därför att denna fråga bör övervägasytterligare.Utskottet anser, med anledning av revisorersförslag, att det finns skäl att överväga att komplettera det ipropositionen föreslagna sanktionssystemet med ett system medkrav på arbete under arbetsledning eller kompletterandeutbildning. Regeringen bör återkomma till med förslag.I detta sammanhang bör, enligt utskottet, också frågan om ettriksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonalensom tilldömts påföljd och därmed sammanhängande frågor övervägasytterligare. Regeringen bör därefter återkomma till riksdagenmed förslag.Mot bakgrund av bl.a. revisorernas förslag på området anserutskottet att frågan om att öka möjligheterna till interimistiskdelegitimering bör tas upp på nytt.Utskottet anser vidare att förskrivningsrätten när det gälleranabola steroider och andra dopningsmedel som är läkemedel börkunna begränsas. Regeringen bör återkomma till medförslag till ändringar.Utskottet anser slutligen också att det är viktigt med enenhetlig policy när det gäller anmälan avfrågor om disciplinpåföljd till . I proposition 1993/94:149 om Åligganden för personal inomhälso- och sjukvården m.m. föreslår regeringen() -- efter hörande av Lagrådet -- attriksdagen antar i propositionen framlagda förslag till1. lag om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården,2. lag om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdensområde,3. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,4. lag om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisksprit och alkoholhaltiga preparat,5. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),6. lag om ändring i lagen (1984:542) om behörighet att utövayrke inom hälso- och sjukvården m.m.,7. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),8. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.Riksdagens revisorers förslagRevisorerna föreslår sammanfattningsvis följande:1. beträffande tillsynsmyndighetens registeratt som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om behovet av ett riksövergripande registeröver hälso- och sjukvårdspersonal som tilldömts påföljder avHälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,2. beträffande lämplighetsprövning för patientrelateradeyrken m.m.att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om dels utformning av lämplighetskriterierför antagning till högskoleutbildning och legitimering när detgäller patientrelaterade yrken, dels frågor rörande avskiljandetill sådana yrken,3. beträffande sanktionssystem för hälso- ochsjukvårdspersonal m.m.att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om behovet av ett mer ändamålsenligtsanktionssystem och om ökade möjligheter till interimistiskdelegitimering,4. beträffande information till allmänheten m.m.att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om behovet av information till allmänhetenoch inrättandet av en funktion som statlig patientombudsman samtomprövning av lagen om förtroendenämnder,5. beträffande tillsynatt som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om inrättandet av en oberoendetillsynsfunktion,6. beträffande medicinteknisk utrustningatt som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om tillsyn över medicinteknisk utrustning. Motioner väckta med anledning av propositionen1993/94:So54 av m.fl. (s) vari yrkas1. att beslutar avslå proposition 1993/94:149,2. att hos regeringen begär att det tas fram ensamlad lagstiftning om tillsynen av såväl enskilda somoffentligt drivna hälso- och sjukvårdsinrättningar,3. att beslutar avslå förslaget att Socialstyrelsenalltid skall beredas möjlighet att yttra sig över ärenden iHälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (),4. att hos regeringen begär att förslaget till lagom disciplinpåföljd m.m. kompletteras med möjlighet för attinterimistiskt återkalla legitimation vid grov oskicklighet iyrkesutövningen eller vid allvarlig misstanke om grovt brott,5. att hos regeringen begär att förslaget till lagom disciplinpåföljd m.m. kompletteras med ett system med arbeteunder arbetsledning som mellanform mellan varning ochåterkallande av legitimation,6. att hos regeringen begär att förslaget till lagom disciplinpåföljd m.m. ändras så att disciplinpåföljd fåråläggas även vid brister av behandlingen av avlidna,7. att hos regeringen begär att förslaget till lagom disciplinpåföljd kompletteras med möjlighet för attbegränsa eller dra in förskrivningsrätten när det gäller anabolasteroider,8. att ger regeringen till känna vad i motionenanförts angående oklarheter om skolpsykologernas tillhörighettill hälso- och sjukvårdspersonalen,9. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om definition av begreppet närstående.1993/94:So55 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt lagen tillämpas generellt för laboratorier som utförprovtagning och analyser för hälso- och sjukvårdens räkning.1993/94:So56 av () vari yrkas1. att beslutar att 12 § tillsynslagen tillämpas såatt anmälan till kan underlåtas endast i de fall dåsamtliga omständigheter talar mot en disciplinpåföljd,2. att som sin mening ger regeringen till känna attarbetet med att åstadkomma en så enhetlig policy som möjligt vadgäller anmälan från till intensifieras.Motion väckt med anledning av revisorers förslagI motion 1993/94:So59 av m.fl. (s) hemställs1. att beslutar avslå förslaget omlämplighetsprövning vid intagning till högskoleutbildning närdet gäller patientrelaterade yrken,2. att beslutar avslå förslaget om inrättande av enfunktion som statlig patientombudsman och om omprövning av lagenom förtroendenämnder,3. att beslutar avslå förslaget om att inrätta enoberoende tillsynsmyndighet,4. att beslutar avslå förslaget om råd ochanvisningar beträffande medicinteknisk utrustning.Motioner väckta under den allmänna motionstiden 19931992/93:So491 av m.fl. (kds) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av skyndsam översyn av enskildasjukvårdsinrättningar eventuellt genom en komplettering av dengällande hälso- och sjukvårdslagen.1992/93:So493 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom behovet av ett forum för anmälan av upplevdotillfredsställande vård på grund av bristande resurser.Motion väckt under den allmänna motionstiden 19941993/94:So432 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om förlängning av preskriptionstiden förärenden som behandlas av . BakgrundBestämmelser om hälso- och sjukvårdspersonalens ansvar ochskyldigheter för vården är utspridda i ett flertal författningarpå olika nivåer. Grundläggande bestämmelser för hälso- ochsjukvården finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL.Bestämmelser om personalens åligganden finns bl.a. i lagen(1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.och för vissa yrkesgrupper i särskilda instruktioner ochreglementen m.fl. författningar.Statens tillsyn över hälso- och sjukvården bedrivs dels medavseende på själva vårdverksamheten (verksamhetstillsyn), dels iförhållande till de personer som arbetar i vårdverksamheten(individtillsyn).Verksamhetstillsynen avser hälso- och sjukvårdsverksamhetensom sådan, t.ex. hur den är organiserad, vårdutbudetsomfattning, den medicintekniska utrustningen ochpersonaltillgången. Den statliga verksamhetstillsynen medavseende på den allmänna hälso- och sjukvården inklusivetandvården utövas av . Hälso- ochsjukvårdsverksamhet som förekommer som en del av annanverksamhet, exempelvis inom kriminalvården och skolan, står dockunder tillsyn av respektive Skolverketsom en del i dessa myndigheters verksamhetsansvar.Individtillsynen tar sikte på hälso- och sjukvårdspersonalensyrkesutövning och avser det sätt på vilket den enskildeyrkesutövaren utför sina åligganden inom hälso- och sjukvården.Bestämmelserna om tillsynen över hälso- och sjukvårdspersonalenfinns i huvudsak i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- ochsjukvårdspersonalen m.fl., den s.k. tillsynslagen.Individtillsynen utövas av oavsett om det rörsig om personal inom allmän eller enskild vård. Frågor omdisciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. förhälso- och sjukvårdspersonalen enligt tillsynslagen prövas avHälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ().Regeringen beslutade att tillsätta en utredning föratt se över tillsynslagen samt vissa närliggande frågor. Iseptember 1989 överlämnade ett delbetänkandeFörenklad handläggning hos m.m. (SOU 1989:80). Utredningenshuvudbetänkande Tillsynen över hälso- och sjukvården (SOU1991:63) överlämnades i augusti 1991.I de för utfärdade direktiven (dir.1987:21) erinrades bl.a. om att det utöver bestämmelserna itillsynslagen finns särskilda föreskrifter för flerapersonalgrupper. Det kunde enligt direktiven även ifortsättningen finnas anledning att reglera vissa skyldigheterför denna personal genom bestämmelser utöver dem itillsynslagen. En uppgift för utredningen skulle därför vara attöverväga i vilken utsträckning hälso- och sjukvårdspersonalenborde omfattas av en sådan reglering. Bestämmelserna borde sålångt möjligt förenklas, göras enhetliga och samlas i enförfattning. Denna deluppgift för drogsemellertid tillbaka, och regeringen förordnade i december 1991en särskild utredare att fullgöra denna uppgift.Departementspromemorian Samordnade bestämmelser om åliggandenför hälso- och sjukvårdspersonalen (Ds 1992:61) överlämnades ijuni 1992.När det gäller tillsynen av enskild vårdverksamhet ansågTillsynsutredningen att stadgan (1970:88) om enskilda vårdhemborde ses över och förändras. tillsatteregeringen en arbetsgrupp för denna uppgift. Gruppen redovisadesitt arbete i Enskild vård och omsorg -- offentligtillsyn (Ds 1993:38). Arbetsgruppens förslag innebär i korthetsåvitt avser hälso- och sjukvården att den enskildavårdhemsstadgan upphävs och att tillsynen över den enskildahälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdslagen genomatt verksamhetstillsyn enligt 27 § HSL ochregeringens och möjlighet att meddelaföreskrifter enligt 28 § samma lag utvidgas till att omfattaäven den enskilda hälso- och sjukvården. Enligt förslaget skallall enskild hälso- och sjukvård i tillsynshänseende behandlas påsamma sätt. Det skall inte heller vara någon skillnad mellantillsynen över privat och offentlig verksamhet. Arbetsgruppenhar pekat på den begränsade rätt till verksamhetstillsyn somSocialstyrelsen har då det gäller landstingens och kommunernashälso- och sjukvård. När det gäller socialtjänstlagen hargruppen föreslagit att det skall finnas en medicinskt ansvarigsjuksköterska även för hälso- och sjukvård i särskildaboendeformer i enskild regi samt att hälso- och sjukvård somingår i sådan verksamhet skall omfattas av länsstyrelsenstillsyn. Förslaget har remissbehandlats och frågan bereds förnärvarande i regeringskansliet.I april 1992 lämnade utskottet förslag om nyagranskningsärenden till revisorer. att det kunde vara lämpligt att revisorerövervägde att granska handläggningen av ärenden om disciplinärtansvar eller återkallelse av legitimation m.m. -- framför alltSocialstyrelsens roll och samspelet mellan styrelsen ochansvarsnämnden.I december 1993 presenterade revisorer en rapportDisciplinärenden inom hälso- och sjukvården (1993/94:4) vilkenremissbehandlades.Förslaget till angående disciplinärenden inom hälso-och sjukvården lades fram i 1994.Kort tid innan revisorerna lade fram sitt förslag överlämnaderegeringen proposition 1993/94:149 med förslag till lag omåligganden för personal inom hälso- och sjukvården och till lagom disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område.Samtidigt föreslog regeringen att lagen (1980:11) om tillsynöver hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. upphävs. Till grundför regeringens förslag ligger i huvudsak Tillsynsutredningensbetänkande Tillsynen över hälso- och sjukvården (SOU 1991:63).Förslaget i propositionen i huvuddragI propositionen anförs bl.a. att Tillsynsutredningentillsattes bl.a. mot bakgrund av att framställningar ochpåpekanden hade gjorts om behovet av att se över främsttillsynslagen. Även förändringar som skett under de senaste årenaktualiserar, enligt propositionen, behov av förändringar.Antalet privata vårdgivare har ökat och nya verksamhetsformersom entreprenadverksamhet och personalkooperativ har vuxit fram.Konkurrens mellan olika vårdgivare inom hälso- och sjukvårdenblir också allt vanligare. Antalet ärenden hos hälso- ochsjukvårdens ansvarsnämnd () har ökat kraftigt vilket ställerhögre krav på ett mera effektivt förfarande. Socialstyrelsenstillsyn har fått en starkare inriktning mot att upptäcka ochkomma till rätta med s.k. systemfel och därmed förebygga olikarisker i vården snarare än att ställa enskildaindivider till ansvar.Bestämmelser om hälso- och sjukvårdspersonalens åliggandenfinns förutom i tillsynslagen även i instruktioner ochreglementen vilka fastställdes ochnumera kommit att bli otidsenliga. Enligt propositionen finnsdärför ett behov av revision på detta författningsområde för attskapa överblick såväl för den enskilde yrkesutövaren som förpatienter.För att åstadkomma en bättre överskådlighet föreslås att deregler som avser personalens allmänna skyldigheter ochSocialstyrelsens tillsyn över personalen samlas i en särskildlag, lag om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården.Det övergripande syftet med de föreslagna lagbestämmelserna är,enligt propositionen, att säkerställa en god kvalitet i vårdenoch en hög patientsäkerhet samt att förebygga sådana risker förpatienterna som kan undvikas.Den föreslagna lagen om disciplinpåföljd m.m. på hälso- ochsjukvårdens område skall enligt propositionen tillförsäkrapatienterna en opartisk prövning när de anser sig ha fåttfelaktig vård eller behandling inom hälso- och sjukvården. Lagenskall också tillförsäkra den utpekade personalen rättssäkerhet iförfarandet. Den sistnämnda lagen har ett mer begränsattillämpningsområde än den förstnämnda.Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Samtidigt föreslås att lagen (1980:11) om tillsyn över hälso-och sjukvårdspersonalen m.fl. upphävs.Enligt propositionen har regeringen för avsikt att underinnevarande återkomma till i den del avförslagen som redovisats av den nämnda arbetsgruppen ochsom rör tillsynen över enskild vårdverksamhet.Förslaget från revisorerna i huvuddragEn av huvudfrågorna för revisorernas granskning har varithuruvida skall föra register över personal somtilldelats påföljder av . Revisorerna föreslår attregeringen uppdrar åt att upprätta ettriksövergripande register över personal som tilldömts sådanapåföljder.Revisorerna föreslår vidare att regeringen ges i uppdrag attutforma kriterier i fråga om lämplighet vid antagning tillhögskolestudier för patientorienterade yrken och vidlegitimering av sjukvårdspersonal. Även regler för avskiljandeunder studietiden när det gäller studerande till yrken inomhälso- och sjukvården behöver enligt revisorerna utformas.Revisorerna föreslår också att ett nytt sanktionssystemutarbetas, vilket bl.a. bör omfatta ökade möjligheter tillinterimistisk delegitimering.När det gäller information till allmänheten anser revisorernaatt den behöver förbättras, framför allt information vad gällerenskildas möjligheter att klaga på behandling och bemötande.Revisorerna föreslår att lagen om förtroendenämndsverksamhetomprövas och att möjligheterna övervägs att i stället inrättaett organ som fungerar som statlig patientombudsman.Revisorerna föreslår vidare att den statliga tillsynen överhälso- och sjukvården bör vara enhetlig, bedrivas fristående ochmed hög kompetens.Slutligen föreslår revisorerna att får iuppdrag att -- utifrån patienternas säkerhet -- utforma råd ochanvisningar för hur regler i fråga om utbildning och hanteringav medicinteknisk utrustning skall utformas och däreftersystematiskt kontrollera att dessa råd och anvisningar följs.Fråga om avslag på propositionen m.m.I motion 1993/94:So54 av m.fl. (s) begärs attriksdagen avslår propositionen (yrkande 1). I yrkande 2hemställs att hos regeringen begär förslag till ensamlad lagstiftning om tillsynen av såväl enskilda somoffentligt drivna hälso- och sjukvårdsinrättningar. Motionärernaanser att förslagen i propositionen bör samordnas med förslag omtillsyn av enskilda vårdgivare. En samlad tillsynslagstiftningbör utformas med hänsyn till de förhållanden som råder inomhälso- och sjukvården med fler inslag av icke-offentligadriftsformer, upphandling och konkurrens.I en motion från den allmänna motionstiden tas också frågan omlagstiftningen för de enskilda hälso- ochsjukvårdsinrättningarna upp.I motion 1992/93:So491 av m.fl. (kds)hemställs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av en skyndsam översyn avenskilda sjukvårdsinrättningar eventuellt genom en kompletteringav den gällande hälso- och sjukvårdslagen. Motionärerna anföratt det varit angeläget med en översyn avbestämmelserna gällande enskilda sjukvårdsinrättningar för attanpassa dessa till den utveckling som har skett och denutveckling som kommer. Med hänvisning härtill och riskerna somär förenade med verksamhetstillsyn som inte är anpassad tillutvecklingen anser motionärerna att översynen av reglerna börske skyndsamt.Utskottets bedömningUtskottet har vid en utfrågning av statssekreteraren , , erfarit att regeringen aktivt berederfrågan om verksamhetstillsynen inom hälso- och sjukvården pågrundval bl.a. av förslagen från arbetsgruppen för översyn avstadgan för enskilda vårdhem. räknar med atten proposition kan lämnas till i höst.En utgångspunkt för arbetet är, enligt uppgift, attverksamhetstillsynen skall vara neutral i förhållande tillhuvudmannaskapet för en hälso- och sjukvårdsinstitution. Fråganom verksamheten drivs i offentlig eller privat regi skallsåledes inte påverka rätten till insyn i verksamheten, ellertillsynens arbetsmöjligheter och möjligheter att ingripa. Idagsläget är bestämmelserna om tillsyn av enskildavårdinrättningar betydligt mindre utvecklade än i fråga omoffentliga inrättningar.En andra utgångspunkt i arbetet är, att tillsynsarbetet skallutgå från att kretsen av tillsynsobjekt tydligt markerats genomett obligatoriskt anmälningsförfarande som bör gälla såväloffentliga som enskilda vårdgivare. Anmälningsförfarandet kandärvid komma att också omfatta mera betydande förändringar iverksamheten i redan etablerade institutioner. I samband därmedöverväger regeringen frågan om ett sådant anmälningsförfarandeskall kunna kombineras med ett krav på tillstånd för vissa typerav verksamhet. En möjlighet som kommer att prövas är attregeringen eller skall kunna förordna atttillståndsprövning skall ske för former av medicinsk verksamhet,där den medicinska risken för den enskilde är särskilt hög ochdär den enskilde har särskilt svårt att själv bilda sig enuppfattning om vårdens kvalitet.En tredje utgångspunkt för det pågående arbetet är atttillsynens vikt ytterligare kommer att markeras bl.a. medhänvisning till de stora förändringar i drift- och ansvarsformerinom sjukvården som pågår. Därvid prövas frågan omtillsynsmyndigheten skall kunna meddela föreskrifter förbedrivande av vården vid en viss vårdinrättning om kraven påhälso- och sjukvården särskilt påtagligt riskerar attåsidosättas, och då andra möjligheter till skydd av de allmännaintressena uttömts. En sådan nyordning föranleder, enligtregeringen, att ansvaret för mottagandet av anmälningar,tillståndsprövning och tillsyn koncentreras tillSocialstyrelsen. Härvid måste en ordning för överprövning avställningstaganden från myndighetens sida också utarbetas.En fjärde utgångspunkt är att den information om verksamheten,kvalitet och resultat som krävs för uppföljning och tillsynskall tillgodoses på samma sätt, oavsett om kraven påuppgiftslämnande riktar sig till enskilda eller offentligavårdinstitutioner. I beredningen av det nu aktuella lagkomplexetkommer denna principfråga att övervägas av regeringen.Genomförandet av de förändringar vad gällerverksamhetstillsynen, som sålunda nu förbereds iregeringskansliet, måste ske successivt för att undvika onödigbyråkrati. Anmälningsskyldigheten och -- i förekommande fall --tillståndsskyldigheten bör således inte omfattapågående verksamhet vid nu existerande institutioner.Utskottet anser mot bakgrund av inriktningen av det pågåendeberedningsarbetet i att propositionen inte böravslås. Utskottet vill understryka attövergångsperioden vid genomförandet av regeringens kommandeförslag om verksamhetstillsynen bör vara begränsad i tiden såatt en ny ordning kan komma i tillämpning utan ytterligaredröjsmål. Motionärerna i motion So54 (s) yrkandena 1 och 2 samt1992/93:So491 (kds) är delvis tillgodosedda. Motionsyrkandenaavstyrks.Förslaget till lag om åligganden för personal inom hälso- ochsjukvårdenPersonkretsen (1 §)PropositionenRegeringen föreslår att bestämmelserna om åligganden förhälso- och sjukvårdspersonalen och tillsyn överpersonalens yrkesutövning skall gälla dem som har legitimationför yrke inom hälso- och sjukvården, personal vidvårdinrättningar som medverkar i vård, undersökning ochbehandling av patienter, den som i annat fall i vård,undersökning eller behandling biträder en legitimeradyrkesutövare, personal inom detaljhandel med läkemedel förvilken särskilda föreskrifter gäller, personal inomApoteksbolaget giftinformationsverksamhet, personalvid larmcentral som förmedlar hjälp eller lämnar råd ochupplysningar till vårdsökande samt arbetsterapeuter i vad avseråtgärder för att förebygga, utreda eller behandla medicinskabesvär. Vidare skall regeringen eller, efter regeringensbemyndigande, kunna föreskriva att andra grupperav yrkesutövare skall omfattas av bestämmelserna. Medborgare iländer som omfattas av och som är behöriga atttillhandahålla tjänster inom yrket under tillfälligt besök iSverige utan att ha svensk legitimation skall också omfattas avbestämmelserna.Viss stödpersonal inom hälso- och sjukvårdsorganisationen,dvs.