bet · GH01LU34 · 1994-05-26 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition1993/94:208 om förändringar i lönegarantisystemet. Ipropositionen föreslås ändringar när det gäller omfattningen avde lönefordringar som kan ersättas genom lönegarantin och attregler mot missbruk tas in i lönegarantilagen (1992:497).När det gäller omfattningen av fordringar som kan ersättasgenom lönegarantin föreslås en förkortning av förmånsrätten förlöne- och pensionsfordringar enligt 12 § förmånsrättslagen(1970:289). Förmånsrätten skall omfatta lönefordringar somförfallit till betalning avarbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och intetidigare än före konkursansökningen. Förpensionsfordringar föreslås en begränsning av förmånsrätten före konkursansökningen och därpå följande sexmånader.I fråga om fordran på uppsägningslön knyts enligt förslagetförmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt lagen(1982:80) om anställningsskydd. För tid under vilkenarbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären ellerannan och inte heller driver egen rörelse föreslås attarbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentligarbetsförmedling för att uppsägningslön skall omfattas avförmånsrätt. Genom förslaget utsträcks också avräkningsregeln i12 § förmånsrättslagen till att omfatta även inkomst somarbetstagaren har haft av egen rörelse eller borde ha kunnatförvärva i en annan anställning.För lönefordringar som varit föremål för tvist föreslås bådevissa tidsmässiga begränsningar av förmånsrätten och en vissutvidgning av förmånsrättens omfattning. När det gällersemesterlön och semesterersättning, som är intjänad förekonkursansökningen, innebär förslaget att förmånsrättenbegränsas till vad som står inne för det löpande och föregåendeintjänandeåret.I fråga om delägares förmånsrätt föreslås att arbetstagare somsjälv eller tillsammans med närstående senare än sex månaderföre konkursansökningen har ägt minst en femtedel avkonkursföretaget i fortsättningen inte skall omfattas avförmånsrätt. Denna begränsning avser enligt förslaget även falldå andelen har ägts av närstående till arbetstagaren.I propositionen föreslås även två nya regler ilönegarantilagen (1992:497) i syfte att bekämpa missbruk avlönegarantin. Enligt den ena regeln, den s.k. karensregeln, harsom huvudregel den som före konkursbeslutet, för enfordran som har uppstått huvudsakligen i samma verksamhet,tillerkänts ersättning genom lönegarantin inte rätt tillgarantiersättning i den senare konkursen. Undantag görs dock förde fall att arbetstagaren har anvisats anställningen av denoffentliga arbetsförmedlingen. Den andra regeln innebär attlönegarantin inte skall ersätta en lönefordran, om det finnsgrundad anledning att anta att en av förutsättningarna för denanställning eller det anställningsvillkor på vilket fordringengrundar sig har varit att betalning skulle utgå genomlönegarantin.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Ibetänkandet behandlas också fyra motionsyrkanden i olikalönegarantifrågor som väckts under den allmänna motionstiden.I ärendet har skrivelser inkommit från samt gemensamt från och . Vidarehar företrädare för , SverigesAkademikers , inför utskottet framförtsynpunkter på propositionen.På lagutskottets begäran har arbetsmarknadsutskottet avgivityttrande i ärendet. Yttrandet har fogats till betänkandet sombilaga 2.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall tillmotionsyrkandena. Till betänkandet har fogats fem reservationer(alla s). I proposition 1993/94:208 föreslår regeringen() -- efter hörande av Lagrådet --att antar de i propositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),2. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),3. lag om ändring i semesterlagen (1977:480),4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter.Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet. Motioner väckta med anledning av proposition 1993/94:2081993/94:L13 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1993/94:208 Förändringar ilönegarantisystemet,2. att hos regeringen begär tillsättandet av enutredning med uppgift att föreslå förändringar i förmånsrätts-och lönegarantilagstiftningen i enlighet med vad i motionenanförts.1993/94:L14 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att regeringen bör återkomma tillriksdagen med förslag för att underlätta rekonstruktion avlivskraftiga företag samt begränsningar av risker för missbrukav konkursförfarandet,2. att avslår regeringens förslag om ändringar iförmånsrättslagen (1970:979),3. att beslutar att 9 § lönegarantilagen (1992:497)skall ha följande lydelse: För fordran med förmånsrätt enligt 12§ förmånsrättslagen (1970:979) gäller garantin för varjearbetstagare med högst . Betalning för fordransom avser ersättning för särskilda kostnader utgår framför annanfordran, och med de begränsningar som framgår av nedan. a)Betalning lämnas endast för fordran som har förfallit tillbetalning av arbetstagarensanställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tremånader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. b)Betalning för fordran på uppsägningslön lämnas som längst föruppsägningstid som beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) omanställningsskydd. c) Betalning för uppsägningslön för tidunder vilken arbetstagaren inte utför arbete förkonkursgäldenären eller annan och inte heller driver egenrörelse lämnas endast om arbetstagaren kan visa att han haranmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande. d)Om en lönefordran som har förfallit tidigare än förekonkursansökningen har varit föremål för tvist lämnas betalningendast om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs ikollektivavtal eller lagen om medbestämmande i arbetslivet harbegärts från förfallodagen ochkonkursansökningen har följt från det atttvisten slutligt har avgjorts. e) Betalning för semesterlön ochsemesterersättning som är intjänad före konkursansökningenlämnas endast för vad som står inne för det löpande och detnärmast föregående intjäningsåret. f) Betalning för fordran påpension vilken tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevandeför högst före konkursansökningen och därpå ,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om möjligheterna till en kompletterandefrivillig avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om sparande av semester fristående frånanställningen,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om regeringens förslag till karensregel ochregister över lönegarantiärenden.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /941993/94:L314 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att beslutar avveckla lönegarantin i enlighet medvad som anförts i motionen,2. att beslutar att utbetalningarna underavvecklingstiden begränsas till gällandearbetslöshetsersättningar.1993/94:L318 av m.fl. (s) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom maximibeloppet för lönegaranti vid företagskonkurser.1993/94:L319 av och () variyrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om anställdas rätt till lönegaranti. InledningFör att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någonbetalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts ikonkurs infördes lagstiftning omstatlig lönegaranti vid konkurs, lagen (1970:741) om statliglönegaranti vid konkurs. Regelsystemet reformerades år 1992varigenom en ny lönegarantilag tillkom som trädde i kraft den 1juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318).Lönegarantilagen (1992:497) kan allmänt sägas innebära attstaten garanterar prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13§ förmånsrättslagen (1970:979), dvs. fordringar på lön ochaktuell pension resp. fordran på framtida pension, samt attstaten övertar fordringarna -- med motsvarande förmånsrätt --och inträder i konkursen som borgenär.Att arbetsgivaren är försatt i konkurs är såledeshuvudförutsättningen för att garantin skall träda i tillämpning(1 § lönegarantilagen). Lönegarantisystemet är därför intimtsammankopplat med bestämmelserna om konkurs ochförmånsrättsordningen vid konkurs.Enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) skall en gäldenärsom är på obestånd efter egen eller en borgenärs ansökanförsättas i konkurs. Konkursens omedelbara funktion är atttvångsvis genomföra en ordning för tillgodoseende avkonkurrerande betalningsanspråk. Konkurslagstiftningen bygger påprincipen, att då flera borgenärer inte kan fullt uttillgodoses, de skall bära förlusten proportionellt motstorleken av vars och ens fordran. Principen har dock i avsevärdutsträckning modifierats genom införande av förmånsrätt förskilda fordringar, s.k. prioriterade fordringar.Förmånsrättslagen (1970:289) skiljer mellan särskildförmånsrätt och allmän förmånsrätt. Särskild förmånsrätt gällervid utmätning och konkurs samt belastar viss egendom. Särskildförmånsrätt följer bl.a. med företagshypotek, varmed avses ensäkerhetsrätt på grund av inteckning i en näringsidkares lösaegendom, och med inteckning i fast egendom. Allmän förmånsrättgäller endast vid konkurs och avser all egendom som ingår igäldenärens konkursbo. Allmän förmånsrätt har t.ex. under vissaförutsättningar fordringar på skatt samt vissa fordringar pålön. Förmånsrättslagen reglerar den inbördes företrädesrättenmellan särskilda förmånsrätter resp. allmänna förmånsrätter.Särskild förmånsrätt har i princip företräde framför allmänförmånsrätt.Enligt 12 § förmånsrättslagen följer allmän förmånsrätt medarbetstagares fordran på sådan lön eller annan ersättning pågrund av anställningen, som inte förfallit till betalningtidigare än innan konkursansökningen gjordes, och på löneller ersättning under skälig uppsägningstid, högst sex månader.Förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen följer även medfordran på pension vilken tillkommer arbetstagaren eller dennesefterlevande för högst innan konkursansökningen gjordesoch nästföljande . Enligt 13 § förmånsrättslagenföljer allmän förmånsrätt med fordran på framtida pension tillarbetstagare, som är född eller tidigare, eller dennesefterlevande.Värdet av det skydd en allmän förmånsrätt ger är dock heltberoende av om det finns några tillgångar i konkursboet. Saknastillgångar kan ingen utdelning ske, varför en fordran kan visasig vara värdelös, trots förmånsrätten, och det är mot bakgrundav detta förhållande som lönegarantin tillskapats.Lönegarantisystem finns numera i någon form i de flestavästeuropeiska länder. Inom EG gäller ett särskiltdirektiv (80/987/EEG) som syftar till en harmonisering avmedlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid konkurs.Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnaslönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd och hör till derättsakter som är bindande för de avtalsslutande parterna enligtEES-avtalet.År 1992 antog internationella arbetskonferens enkonvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd förarbetstagares fordran i händelse av arbetsgivarens insolvens.Till skillnad från EG-direktivet innehåller konventionen reglerom skydd för lönefordringar genom såväl förmånsrätt somlönegaranti. har ännu inte tillträtt konventionen.Lönegarantisystem infördes i de nordiska länderna ungefärsamtidigt, . Systemen harnärmat sig varandra genom lagstiftningsreformer under senare år.Lönegarantin i finansieras genom en arbetsgivaravgiftsom är av en arbetsgivares lönekostnader. Avgifternatillförs en fond, lönegarantifonden, som förvaltas avkammarkollegiet. Fondens tillgångar är avsedda att täckakostnaderna för ersättningar enligt garantin.Genom den nya lönegarantilagen sänktes maximiersättningen förfordringar med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen fråntidigare tolv basbelopp enligt lagen om allmän försäkring tillett fast belopp om . Vidare avskaffadesprövningsförfarandet av lönegarantifrågor hoskronofogdemyndigheten och beslut om lönegaranti fattas numera avförvaltaren även i konkurser utan bevakningsförfarande.De förändringar som gjordes genom den nya lönegarantilagengrundades på en översyn av lönegarantin som genomfördes avLönegarantiutredningen ochsom resulterade i betänkandena (Ds A 1983:15) Ändringar ilönegarantisystemet och (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag.Lönegarantiutredningens slutbetänkande (SOU 1988:27)Lönegarantin och förmånsrättsordningen överlämnades till den år1988 tillsatta för att beaktas i dessutredningsarbete.Lönegarantins materiella del -- nämligen frågan omlönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när detgäller vilka lönefordringar garantin skall omfatta -- har intevarit föremål för någon översyn sedan lagstiftningen omlönegaranti infördes . Behovet av en sådan översyn harpåtalats i olika sammanhang . Lagutskottethar uttalat att en översyn avlönegarantireglerna och förmånsrätten är motiverad och förutsattatt en sådan kommer till stånd (bet. 1991/92:LU6 och1991/92:LU37). Mot denna bakgrund tillsattes i början av år 1993en ny lönegarantiutredning med uppdrag att se över vissa delarav det statliga lönegarantisystemet vid konkurs. Utredningenöverlämnade betänkandet (SOU 1993:96)Förändringar i lönegarantisystemet. Betänkandet harremissbehandlats och ligger till grund för de förslag som avgesi förevarande proposition.Den nyssnämnda hade som uppdrag attutreda ett antal spörsmål på konkursrättens område. Utredningenavlämnade slutbetänkandet (SOU 1992:113) Lag omföretagsrekonstruktion. I betänkandet föreslås ett nyttlagreglerat rekonstruktionsförfarande, företagsrekonstruktion,som ersättning för konkurs i vissa fall. I betänkandet föreslåsockså vissa förändringar av förmånsrättsordningen, vilka framförallt syftar till att underlätta sådan rekonstruktion av företagsom utredningens huvudförslag avser.Insolvensutredningens betänkande har remissbehandlats och enproposition i de frågor utredningen behandlat har aviserats tillhösten 1994.Utskottet kommer nedan, efter en redovisning av propositionensinnehåll, att under skilda rubriker behandla de förslag ipropositionen som aktualiserats genom motionerna eller på annatsätt.2. PropositionenI propositionen föreslås ändringar när det gäller omfattningenav de lönefordringar som kan ersättas genom lönegarantin. Vidareföreslås att regler mot missbruk av lönegarantisystemet tas in ilönegarantilagen.I propositionen anförs att till grund 1992av maximibeloppet för utbetalning enligt lönegarantin låg denoroväckande ökningen av lönegarantifondens utgifter under senareår. Antalet företagskonkurser uppgick till ca 5000--6 000 . hade antalet stigit till 17 378 ochår 1992 till 21 219. Lönegarantifondens utgifter ökade undersamma period från att ha uppgått till ca perbudgetår till budgetåret1990/91 och till /92.Enligt propositionen är utgifterna för lönegarantinfortfarande mycket höga och uppgick för /93 till4,. Den rörliga kredit som är förenad medlönegarantifonden hos har från och /92 till innevarande budgetår höjts frånursprungliga till . Enligtpropositionen kommer det att ta åtskilliga år innanlönegarantifondens ackumulerade skuld hos haråterbetalats. Att söka åstadkomma en minskning avlönegarantifondens utgifter är enligt propositionen såledesfortfarande nödvändigt. De förslag som läggs fram ipropositionen har därför som ett av sina syften att nedbringautgifterna ytterligare.Som motiv till förslagen i propositionen pekas också på enspeciell form av användning av lönegarantin som på senare tidpåtalats särskilt, nämligen förekomsten av s.k. handel medlönegaranti. Enligt propositionen kan förfarandet i korthetsägas gå ut på att de anställda utförarbete för förvärvaren av konkursboet mot en lägre lön ännormalt så länge de anställda är berättigade till lönegaranti.Den nya arbetsgivaren tillgodogör sig på så vis en subvention avsin verksamhet genom att lönen eller en del av den för vissaarbetstagare betalas av lönegarantin under den uppsägningstidsom de har kvar hos konkursgäldenären.Enligt propositionen bör lönegarantin även fortsättningsvisvara kopplad till löne- och pensionsfordringarnas förmånsrätt påså sätt att ersättning enligt garantin skall kunna lämnas föralla löne- och pensionsfordringar som har förmånsrätt enligt 12och 13 §§ förmånsrättslagen.Förmånsrätten för lönefordringar föreslås begränsad till vadsom har förfallit till betalning avarbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och intetidigare än konkursansökningen kom in tilltingsrätten. I denna tidsfrist inräknas också uppsägningstid,som skall beräknas enligt bestämmelserna i lagen (1982:80) omanställningsskydd. Pensionsfordringar skall enligt förslagetomfattas av förmånsrätt avseende högst förekonkursansökan och därpå följande sex månader.I propositionen föreslås vidare att en fordran påuppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utförarbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driveregen rörelse skall omfattas av förmånsrätt endast omarbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos den offentligaarbetsförmedlingen som arbetssökande.För uppsägningstid föreslås också att förmånsrätten skallomfatta endast lön eller ersättning som överstiger inkomst somarbetstagaren, lönen eller ersättningen avser, harhaft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnatförvärva i en annan anställning.När det gäller lönefordringar, som har varit föremål förtvist, innebär förslaget att förmånsrätt gäller om fordringarnahar förfallit till betalning tidigare än förekonkursansökningen. Förutsättningen härför är dock att talan harväckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal ellerlagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts,från förfallodagen och konkursansökningen harföljt från det att tvisten slutligt haravgjorts.Enligt förslaget avser förmånsrätten för semesterlön ochsemesterersättning, som är intjänad före konkursansökningen, vadsom står inne för det löpande och närmast föregåendeintjänandeåret. Förslaget innebär att även semester som sparatsunder nämnda tidsperiod omfattas av förmånsrätten.En arbetstagare som själv eller tillsammans med närståendesenare än före konkursansökningen har ägt minst enfemtedel av ett företag, eller hans efterlevande, skall enligtförslaget inte ha förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar.Detsamma skall gälla även när andelen har ägts av en närståendetill arbetstagaren.I propositionen föreslås också införande av två nya paragraferi lönegarantilagen som syftar till att förhindra attlönegarantin används på inte avsett sätt. Sålunda skall enligten karensregel lönegaranti kunna lämnas endast en gång under entidsperiod för lönefordringar som har uppstått ihuvudsakligen samma verksamhet. Lönegarantin gäller dock enligtförslaget om arbetstagaren har anvisats anställningen av denoffentliga arbetsförmedlingen. Den andra regeln utgör en allmänregel mot missbruk och innebär att lönegarantin inte skallersätta en lönefordran om det finns grundad anledning anta atten av förutsättningarna för den anställning eller detanställningsvillkor på vilket fordringen grundar sig har varitatt betalning skulle utgå helt eller delvis genom garantin.För att underlätta tillämpningen av karensregeln samtmöjliggöra en statistisk uppföljning av lönegarantiutbetalningarbör enligt propositionen ett centralt register överlönegarantiärenden upprättas.3. Lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m.Som berörts har föreslagit enlag om företagsrekonstruktion som är tillämplig på allanäringsidkare och avser att öka möjligheterna att utan konkursrekonstruera en näringsverksamhet, när gäldenären har fåttbetalningssvårigheter. Ansökan om företagsrekonstruktion kanenligt förslaget göras av såväl gäldenären som av en borgenäroch görs hos tingsrätt. Då beslut om företagsrekonstruktionfattats utser domstolen en administrator som skall utredagäldenärens ekonomiska situation och dessutom verka för attborgenärernas intressen iakttas. Administratorn skall i enrekonstruktionsplan bl.a. beskriva vilka åtgärder som måstevidtas för att man skall komma till rätta med företagetsproblem. Administratorn bör söka nå fram till enunderhandsuppgörelse med borgenärerna och gäldenären. Kan ensådan uppgörelse inte nås får gäldenären vid samma domstolansöka om offentligt ackord. Förfarandet får pågå under en tidav , men kan förlängas upp till ett år.När det gäller förmånsrättsordningen föreslårInsolvensutredningen att s.k. produktiva löner, varmed avsesintjänad lön samt uppsägningslön driften avföretaget fortsätter, dock längst , iförmånsrättshänseende skall gå före företagshypotek. Förslagetavser att ge långivare med olika former av säkerheter incitamentatt ingripa och därigenom till undvikande av konkurs skapabättre förutsättningar för en rekonstruktion.Insolvensutredningen tar i betänkandet Lag omföretagsrekonstruktion också upp frågan om den statligalönegarantins roll i samband med fortsatt drift avkonkursföretag. Särskilt har utredningen uppmärksammat garantinsinverkan på konkurrensen, varvid utredningen anser sig ha fåttbelägg för att osund konkurrens förekommer på grund av attlönegarantin i vissa hänseenden utnyttjas på sätt som inte varitavsett. Ett exempel som utredningen anger är att det vidöverlåtelse av konkursföretagets rörelse bestäms att de somarbetat åt företaget skall arbeta förköparföretaget, varvid lönerna betalas av lönegarantin. Ettannat exempel är enligt utredningen att köparföretaget övertarpersonalen från konkursföretaget men betalar endast en del avlönen medan resten utgår från lönegarantin. I dessa fallutnyttjas garantin som en sorts indirekt samhällelig subventionav de inblandade företagen. Enligt utredningen är det sådanaanvändningssätt som de nu exemplifierade som ligger bakompåståenden om "handel med lönegarantin" och förekomst av en"osund konkurrens" mellan företag i olika branscher. Utredningenanser att bägge formerna av "överutnyttjande" av lönegarantintorde motverkas av utredningens förslag till åtgärder för attersätta konkurs med företagsrekonstruktion utan konkurs.I motion L14 av m.fl. (s) anförs atthuvudproblemet med de stora utgifterna i lönegarantin inte äratt löntagarna missbrukar systemet utan att företagaremissbrukar konkursinstitutet. Motionärerna anser därför att ettreformarbete i stället bör inriktas på konkursförfarandet ochfrågan om företagsrekonstruktion. De av regeringen föreslagnalagändringarna kan medföra att rekonstruktioner av företagförsvåras genom att en anställd som inte fått ut sin lön i tidfår anledning att så snabbt som möjligt få företaget i konkurs.Motionärerna anser mot denna bakgrund att regeringen böråterkomma till med förslag som är avsedda attunderlätta rekonstruktion av företag och att begränsa missbrukav konkursförfarandet (yrkande 1). Motionärerna motsätter sigdock inte de besparingar i lönegarantisystemet som regeringensförslag innebär, men anser emellertid att besparingarna böråstadkommas genom förändringar i lönegarantilagstiftningen ochinte genom att löne- och pensionsfordringars förmånsrättförsämras. Kopplingen mellan förmånsrättslagen ochlönegarantilagen bör därför avskaffas. Motionärerna pekar på attInsolvensutredningen framlagt förslag till förändringar iförmånsrättsordningen och anför att hela frågan om fordringarsförmånsrätt bör behandlas i ett sammanhang. Motionärerna yrkardärför avslag på regeringens förslag om ändringar iförmånsrättslagen och anser att motsvarande förändringar istället bör göras i lönegarantilagen (yrkandena 2 och 3).I linje med de synpunkter som sålunda framförs i motion L14ligger också önskemål enligt motion L13 av . (v). Enligt denna motion bör propositionen avslås och istället en utredning tillsättas för att se överförmånsrättsreglerna och lönegarantilagstiftningen i syfte attkomma till rätta med spekulativt utnyttjande av lönegarantinfrån företagares sida utan att arbetstagarnas grundläggandeskydd rubbas.Enligt motion L314 av m.fl. (nyd) börlönegarantisystemet avvecklas. Lönegarantin fyller inte sittsyfte utan missbrukas så att snedvridna konkurrensförhållandenuppstår.