bet · GH01KU42 · 1994-05-17 00:00:00 — I betänkandet behandlas regeringens proposition 1993/94:185Förvaltningsmyndigheternas ledning. Utskottet tillstyrker att riksdagengodkänner de riktlinjer som regeringen föreslår och som främst innebär attcentrala förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk, om detinte finns vägande skäl som motiverar att myndigheten leds på något annat sätt.Till betänkandet har fogats en reservation (s) och en meningsyttring (v). I proposition 1993/94:185 föreslår regeringen att godkännaregeringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten3, 4 och 7 i propositionen). Motioner väckta med anledning av propositionen1993/94:K64 av m.fl. (s) vari yrkas1. att avslår förslaget i proposition 1993/94:185 om attenrådighetsverk skall inrättas i den omfattning som anges i avsnitt 3,2. att som sin mening ger regeringen till känna attförvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregel skall utgöras avlekmannastyrelser.1993/94:K65 av m.fl. (v) vari yrkas att avslårproposition 1993/94:185 om förvaltningsmyndigheternas ledning.Motioner väckta under allmänna motionstiderna 1993 och 19941993/94:K506 av m.fl. (nyd) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att tillsätta enutredning om de statliga verkens styrelser och ledning.1992/93:K315 av m.fl. (nyd) vari yrkas att genomlag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende avstatliga bidrag. Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelseRegeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och varaansvarig inför . Till sitt förfogande har regeringenförvaltningsmyndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder underregeringen, om det inte är fråga om en myndighet under eller underkyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen och beslut har regeringenatt bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvaltningen.Förvaltningsmyndigheterna är inga självständiga juridiska personer utan delari ett enda rättssubjekt, staten. De har att sköta de särskilda uppgifter ochutöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidare attförverkliga de politiska mål som och regeringen ställer upp för deminom ramen för tilldelade resurser.Ingen myndighet, och inte heller eller en kommuns beslutande organ,får dock enligt 11 kap. 7 § regeringsformen bestämma hur enförvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rörmyndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningav lag.Propositionens huvudsakliga innehållRegeringen föreslår att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skallstyras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam har ansvaret förverksamheten inför regeringen. Vid enrådighetsverk skall i regel inrättassärskilda råd med insyn som främsta uppgift.Vid valet av ledningsform skall regeringen pröva om det finns vägande skälsom motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef.Därvid skall styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna bör i dessa fallnormalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen.I propositionen behandlas också vissa frågor om myndigheternas inreorganisation och chefstillsättningar. Bl.a. föreslås att de centralaförvaltningsmyndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation.Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsakgälla myndighetscheferna.De centrala förvaltningsmyndigheternas ledningGällande ordningDe nuvarande principerna för ledningen av de centralaförvaltningsmyndigheterna fastställdes av genom det s.k.verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226).Enligt detta beslut skall förvaltningsmyndigheterna normalt ha enlekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Som regel följeransvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen huvudprincipen iverksledningsbeslutet att chefen för myndigheten inför regeringen är ansvarigför myndighetens verksamhet, medan styrelsens uppgift är att öva insyn iverksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligtomdöme. Styrelsen skall vidare besluta i vissa särskilt angivna frågor.Beslutsbefogenheten för styrelsen gäller generellt i fråga omanslagsframställning, avrapportering av genomförd verksamhet och föreskrifterriktade till enskilda, kommuner och landsting. Styrelsen skall delaverkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelatsbeslutanderätt.Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verksledningsbeslutetnärmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i resp. myndighetsinstruktion.Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa områdeneller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra modeller, t.ex.enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet härmed undantag för endel stabsmyndigheter, myndigheter inom försvarsmakten m.fl. Vid sidan avverkschefen kan det vid enrådighetsverk också finnas ett rådgivande organ.År 1992 slopades intresserepresentationen i vissa statliga myndighetersstyrelser, främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, KU36, rskr.305). Vid utskottsbehandlingen av denna fråga reserverade sig s-ledamöterna.Propositionens förslag om fler enrådighetsverk (avsnitt 3)Regeringen anser att de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringensuccessivt har förändrats sedan fattade verksledningsbeslutet. Denmest markanta förändringen är övergången till mål- och resultatstyrning.Tyngdpunkten kan enligt propositionen sägas ha förskjutits från resurser tillresultat eller från anslagsframställning till årsredovisning.Nya förutsättningar för myndigheterna kräver enligt propositionen en klar ochtydlig ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det ytterstaansvaret inför regeringen ligger, och detta är svårt att nå med den nuvarandeuppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef.Klarhet i ansvarsfrågan är enligt propositionen särskilt viktig iverksamheter som består av att meddela föreskrifter, ge tillstånd ochföreskriva förbud, dvs. för tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattandebefogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning.De som svarar för föreskrifterna måste stå obundna av partsintressen och fårinte uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen.Vidare framhålls i propositionen att Europaintegrationen ställer delvis nyakrav. Detta gäller redan med det samarbete som sker inom ramen för EES-avtaletmen blir ännu mer markant vid ett svenskt medlemskap i . Dessa krav gör attregeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på etttydligare och mer direkt sätt än vad fallet är . Regeringen måste ocksåmed hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter medEU:s organ med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat.Förvaltningsmyndigheterna kommer i stor utsträckning att ansvara för deninterna normgivning som EG-besluten kan kräva. Även detta förhållande talarenligt propositionen för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternasföreskriftsverksamhet behöver förstärkas.Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att som ledningsform förcentrala förvaltningsmyndigheter i fortsättningen i första hand skall väljasformen enrådighetsverk. Möjligheterna för regeringen att i av oftasnabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat ocheffektivt är enligt propositionen störst om de utgör enrådighetsverk.Regeringen kan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller --utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har detavgörande ansvaret för verksamheten och bl.a. klargöra de politiskaprioriteringarna.Valet av ledningsform bör dock enligt propositionen göras med flexibilitetoch öppenhet för olika lösningar så att ledningsformen anpassas till vad som idet enskilda fallet bedöms vara den bästa lösningen. Enrådighetsmodellen börsåledes inte utan vidare appliceras på alla myndigheter.För att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet ilinje med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas avsektoriella särintressen bör regeringen enligt propositionen genom normgivning,tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart ange kraven påförvaltningsmyndigheternas verksamhet. Denna styrning bör huvudsakligen kunnaske inom ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständigaredovisningar m.m.Vid myndigheter som blir enrådighetsverk skall regeringen i regel inrättasådana särskilda råd som har demokratisk insyn som främsta uppgift. Undantagkan göras för en del myndigheter vilkas verksamhet är sådan att en speciellform av insyn inte bedöms vara av allmänt intresse.Regeringen framhåller i denna del att lekmannainflytandet enligtverksledningsbeslutet i de flesta frågor borde utformas som rådgivande och attdet också i allmänhet har fungerat så i de nuvarande styrelserna. Vidare pekaspå att ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om denmedborgerliga insynen i en myndighets verksamhet. De riktlinjer för insyn imyndigheternas verksamhet som slogs fast genom verksledningsbeslutet bör enligtregeringen i allt väsentligt bevaras.Att ledamöter i myndigheternas styrelser i viss utsträckning kunde hämtasockså från ansågs vid verksledningsbeslutet ge en värdefull kanalmellan denna och myndigheterna. Genom att insynsrollen är klart skild frånledningen av myndigheten blir det enligt regeringen möjligt för företrädare fört.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vemsom har ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Liksom ide nuvarande styrelserna skall således också riksdagsledamöter kunna ingå.Regeringen föreslår att myndigheterna själva skall få besluta om inrättandeoch sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågorsom berör deras verksamhetsområde.Slutligen pekar regeringen på ytterligare ett sätt att i vissa fallkomplettera enrådighetsmodellen. Detta kan ske genom att regeringen, där så ärlämpligt, inrättar särskilda beslutsorgan med utomstående ledamöter som kantillföra myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom området.Propositionens förslag om alternativa ledningsformer (avsnitt 4)Verksamhetens art och regeringens behov av att styra den enskilda myndighetenpå ett visst sätt bör enligt propositionen vara utgångspunkten vid prövningenav alternativa ledningsformer. Om en samlad bedömning, som utmynnar i attriksdagens och regeringens syften med den aktuella verksamheten bäst gynnas aven alternativ ledningsform, ger vid handen att vägande skäl motiverar att enmyndighet leds på annat sätt än av en enrådig chef, skall närmast modellen medstyrelse övervägas.Styrelsen skall i dessa fall utgöra myndighetens ledning och normalt ha etttotalt ansvar för verksamheten enligt de mål som regeringen har satt upp. Äveni dessa fall föreligger alltså ett klart ansvarsförhållande gentemotregeringen.Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande ochlångsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning,omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift bliratt ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer somstyrelsen utfärdar. Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelningmellan styrelsen och myndighetschefen som gäller för affärsverken.Till myndigheter som kan komma i fråga för styrelseledning hör enligtpropositionen sådana som arbetar under affärsliknande förhållanden eller somhar en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheterför en regional organisation. En del myndigheter vars verksamhet i hög gradberör enskilda personers integritet kan också motivera att de leds av enstyrelse.Andra fall där styrelseformen bör övervägas är enligt propositionen främstforsknings- och kulturmyndigheter. Dessa myndigheter har i daglekmannastyrelser som i flera fall leds av en ordförande som har hämtatsutifrån. och regeringen beslutar om anslag och den allmännainriktningen av forskningen. Det ankommer sedan på myndigheten att fritt prövavilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja och vilka kravsom skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Liknande övervägandenkan även göras för vissa kulturmyndigheter, som ofta har speciella uppgiftersom skiljer dem från förvaltningen i övrigt.Styrelseledamöterna skall utses mot bakgrund av styrelsens roll att ledamyndigheten. Den bör enligt propositionen inte bestå av alltför mångaledamöter. Styrelseledamöterna bör göras klart medvetna om sin uppgift att påregeringens uppdrag leda myndigheten och ha det yttersta ansvaret införregeringen för de beslut som fattas. Eventuella jävsfrågor bör uppmärksammasvid förordnandet av styrelseledamöter. De måste stå obundna av olikapartsintressen och i sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen ochmyndigheten.Mandatperioderna för styrelseledamöter i vanliga förvaltningsmyndigheter, somför närvarande i regel är , bör enligt regeringens mening i stället kunnavariera beroende på verksamhetens art och betydelse. Ettåriga mandatperioderkan t.ex. användas i de fall regeringen finner det befogat att särskiltunderstryka styrelseuppdragets vikt och behovet av ganska tätt återkommandeomprövningar av uppdraget.Myndighetschefen bör enligt propositionen vara självskriven ledamot istyrelsen men normalt inte ordförande. I likhet med vad som gäller föraffärsverken bör ordföranden i regel hämtas utifrån.Särskilt organ vid myndigheten (avsnitt 8 i propositionen)Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myndighetenÖverbefälhavaren. Enligt förordningen (1978:879) medinstruktion för Militärledningens rådgivande nämnd består nämnden av nioledamöter som utses av regeringen. Nämndens uppgift är i huvudsak rådgivandeoch tar sikte på avvägnings- och planeringsfrågor samt på frågor som rörpersonal, utbildning och organisation.Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i propositionens avsnitt3 bör enligt regeringen, för att komplettera nuvarande styrnings- ochsamverkansinstrument, ett särskilt organ knytas till Försvarsmakten med uppgiftatt utöva insyn i verksamheten. Frågor som rör den operativa verksamheten samtunderrättelse- och säkerhetstjänsten bör -- enligt vad som i huvudsak gäller i fråga om rådgivande nämnden -- inte omfattas av insynsorganets uppgifter.Ledamöter bör kunna vara såväl riksdagsledamöter som representanter förviktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären. Myndigheter inomtotalförsvaret förutsätts få erforderlig insyn genom normal samverkan medFörsvarsmakten. De bör således inte ha några representanter i det särskildainsynsorganet. Detta organs uppgifter, arbetsformer och sammansättning börregleras i den instruktion för Försvarsmakten som regeringen kommer att beslutainom kort.Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar (avsnitt 7 ipropositionen)Gällande ordningDe nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inreorganisation lades fast genom verksledningsbeslutet . Enligt dessa skallprincipen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriskagrundstruktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihetatt själva besluta om en ändrad organisation.För den enskilda myndigheten finns bestämmelser om den inre organisationen . Det vanligaste är att regeringen i denna bestämtvilka avdelningar eller motsvarande som skall finnas. Några myndigheter harfått befogenhet att själva bestämma organisationen.I verksledningsbeslutet slogs fast att regeringens ansvar för att tillsättachefstjänster borde koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. tillverkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt under verkschefen. I sambanddärmed beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direktunderställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna.I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens cheftillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen finns enöverdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myndighetschefen ochutsedd av regeringen.När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör, finns i instruktionenföreskrifter om att någon annan tjänsteman, t.ex. en avdelningschef eller enbyråchef, skall vara myndighetschefens ställföreträdare. Ett sådant förordnandemeddelas av regeringen för en bestämd tid, normalt efter anmälan avmyndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utseställföreträdare för myndighetschefen.Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av regeringenefter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschef ellerliknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna.PropositionenRegeringen föreslår att de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt självaskall få bestämma sin inre organisation. De centrala förvaltningsmyndigheternaskall i allmänhet få befogenhet att även tillsätta chefstjänster på nivånnärmast under myndighetschefen. En central myndighet skall likaså få tillsättatjänster som chef på den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för enfristående länsmyndighet. Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem somskall svara för chefens uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst.Övriga frågor i propositionenI propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i vissalänsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar och revisionenav dessa.De riktlinjer som har angetts för ledningsformen i de centralaförvaltningsmyndigheterna bör enligt regeringens bedömning i princip kunnatillämpas också på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet, menresultatet av Regionberedningens arbete bör avvaktas innan några förändringargörs.Regeringen anser det vara en fördel om myndigheternas årsredovisningar kanutformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får dock inte innebära attregeringens krav på tillräckligt och för regeringen relevant underlag föruppföljning och prövning av myndighetens verksamhet inte tillgodoses.Regeringen pekar på att den förutom årsredovisningarna ochRiksrevisionsverkets revisionsberättelser också från får ensamlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och avrevisionens resultat. Regeringen avser att lämna en samladredogörelse av revisionens resultat och regeringens ställningstagande tilldetta.I fråga om genomförandet av de nya principerna för förvaltningsmyndigheternasledning förklarar regeringen sin avsikt vara att efter genomgångardepartementsvis av förvaltningsmyndigheterna -- sedan informerats --fatta beslut om deras ledningsform genom ändringar i resp. myndighetsinstruktion. Reformeringen av förvaltningsmyndigheternas ledningsform avsesvara avslutad den 30 juni 1996.MotionerMotioner väckta med anledning av propositionenI motion 1993/94:K64 av m.fl. (s) anför motionärerna atthuvudregeln alltjämt bör vara att förvaltningsmyndigheterna jämte verkschefenskall ledas av valda lekmannastyrelser, varigenom garanteras både densamhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Ett absolut krav pålekmannastyrelser bör enligt motionärerna gälla för tillsynsmyndigheter somutfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnasfrihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar underaffärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stortfinansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur, där detär av stort värde med styrelser eftersom statsmakterna medvetet valt att gedessa verksamheter stor frihet, samt för de fall där tidigare undantag gjortsfrån ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheterinom försvarsmakten. -- kan enligt motionärerna tolereras ismärre myndigheter som övervägande sysslar med rutinärenden, om någon typ avinsynsorgan finns. Motionärerna instämmer i förslaget att det delade ansvaretmellan verksledningschef och styrelse skall upphöra och att styrelsen bör varaensam ansvarig för myndigheternas ledning enligt de mål för verksamheten somriksdagen har lagt fast. De anser vidare, liksom regeringen, att tillordförande i en verksstyrelse i regel bör utses någon av de externaledamöterna, medan verksledningschefen bör ingå i styrelsen som självskrivenledamot. I motionen begärs att avslår förslaget att enrådighetsverkskall inrättas i den omfattning som anges i propositionens avsnitt 3 (yrkande1) och ger till känna att förvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregelskall utgöras av lekmannastyrelser (yrkande 2).I motion 1993/94:K65 av m.fl. (v) anför motionärerna att ettenrådighetsverk innebär att en person får mer makt över många beslut, att"muntliga" beslut kommer att tendera att öka och därmed att allmänhetensmöjligheter till insyn och kontroll över myndigheterna kommer att försvagas. Enövergång till enrådighetsverk försvagar enligt motionärerna den demokratiskastrukturen inom myndigheterna och skulle bli ännu ett led i den uppluckring avdemokrati och insyn i den offentliga sektorn som varit en linje för regeringen.Motionärerna yrkar avslag på propositionen.Andra motionerI motion 1992/93:K315 begär m.fl. (nyd) att genomlag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende avstatliga bidrag. I motionen hänvisas till en genomgång av Statskalendern somenligt motionärerna visar att det sitter en eller flera riksdagsledamöter iförvånansvärt många statliga nämnder etc. Motionärerna menar att det inte ärrimligt att riksdagsledamöter ingår i ledningen av statliga organ eller organsom på annat sätt är beroende av statliga bidrag, då detta kan vara ägnat attrubba tilltron till oväld. Frågan bör enligt motionärernas meningregleras med en förbudslag om det inte kan lösas på annat sätt.I motion 1993/94:K506 av m.fl. (nyd) kritiseras innehållet iverksförordningen, och motionärerna anser att en modernare och meraffärsmässigt organiserad arbetsform borde övervägas. I motionen begärs att enutredning tillsätts om de statliga verkens styrelser och ledning.Utskottets bedömningSom regeringen framhållit i propositionen kräver de nya förutsättningarna förmyndigheterna en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någontvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Den nuvarandeuppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef är svår attförena med kravet på ett tydligt ansvar.Utskottet delar regeringens uppfattning att ledningsformen för de centralaförvaltningsmyndigheterna bör reformeras och anpassas till de förutsättningarsom gäller samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen ochmyndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvarkräver att ansvarsbilden gentemot regeringen blir tydlig. Europaintegrationenskrav gör också att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet behöverstärkas. Möjligheterna för regeringen att i av ofta snabba och storaförändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt är ocksåenligt utskottets uppfattning störst om de utgör enrådighetsverk. Regeringenkan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller -- utan omvägeller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörandeansvaret för verksamheten. Som regeringen föreslagit bör därför ledningsformenenrådighetsverk väljas i första hand, och endast om vägande skäl motiverar det,bör en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse.Som regeringen vidare framhållit är det vid en övergång till flerenrådighetsverk av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll, ochregeringen bör därför när myndigheter ombildas eller nybildas tillenrådighetsverk i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn somfrämsta uppgift.