bet · GH01KU19 · 1994-04-14 00:00:00 — Regeringen bördärför senast i kompletteringspropositionen återkomma tillriksdagen med en sådan redovisning innan slutligtställningstagande görs i frågan.Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, ilikhet med vad som anförs i motion K12 (s) yrkande 2, attriksdagens finansmakt inte får urholkas. Motionsyrkandet tordedärmed vara tillgodosett med vad finansutskottet redovisat.StällföreträdarlagenMed den s.k. ställföreträdarlagen avses lag omställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhandlingar m.m.Enligt propositionen "anses" den innebära att staten i vissafall förbehållit sig rätten att medverka vid fastställandet avanställnings- och arbetsvillkor för vissa arbetstagare hoskommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare inom detstatligt lönereglerade området. Motivet för denna ordning är attvissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader -- helteller delvis -- har finansierats genom statsbidrag. Lagen hartidigare främst haft betydelse för löner inom det kommunalaskolområdet. Så är inte längre fallet. harställföreträdarlagen tillämpats för de anställda vidförsäkringskassorna. har samförhandlatmed när det gäller deförsäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor.Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- ochprästtjänster i och på vissa anställda vidStockholms internationella fredsforskningsinstitut ().Vissa andra icke-statliga arbetsgivare, främst stiftelser,omfattas också av lagen som framgår av propositionen (s. 16överst).I propositionen föreslås att ställföreträdarlagen upphävs.Arbetsgivarkommittén föreslog att lagen skulle ersättasmed en ny ställföreträdarlag som skulle omfatta de allmännaförsäkringskassorna och församlingar avseendepräster samt sådana universitet och högskolor som bedriver sinverksamhet som en från staten fristående stiftelse.I motiven för sitt ställningstagande säger regeringen att manvill tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statligamyndigheterna som ges en gentemot regeringen så friståendeställning som möjligt (proposition 1992/93:100 bilaga 8 s. 89och proposition 1993/94:77 s. 15).En central arbetsgivarorganisation för det statliga områdetunderlättar en samordning av anställningsvillkoren på detstatliga området. Det är angeläget, sägs det i propositionen,att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor ombl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- ocharbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medgerockså enligt propositionen effektivare regleringar avövergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för attuppnå stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna förarbetskonflikter.I den nu aktuella propositionen sägs vidare (s. 15):För att en central arbetsgivarorganisation för det statligaområdet skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statligaförvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdragföreträda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvisinom det statliga området.Av detta resonemang dras i propositionen följande slutsats:Mot bakgrund av denna strävan att skapa en starkarbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därförmotiv för att behålla en reglering i form av en särskildställföreträdarlag.Finansutskottet anser snarare att detta är de skäl som kananföras för varför en ställföreträdarlag behövs. Det finnsenligt utskottets mening behov av en sådan samordning somställföreträdarlagen innebär. Men eftersom lagen i sin nuvarandeutformning anses oklar och förändringarna på det kommunalaområdet gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas lönerfinns det som utskottet ser det skäl att upphäva lagen i sinnuvarande utformning.Det finns dock anledning att ta upp frågan om enställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskoloromvandlas till stiftelser. För de försäkringskasseanställda görsställföreträdarlagen enligt det föreliggande förslaget tillsvidare tillämplig genom en övergångsbestämmelse. Avsikten är attde föreskrifter i ställföreträdarlagen som är tillämpligapå försäkringskasseanställda skall föras in i lagen om allmänförsäkring.Det framgår av propositionen att regeringen, med hänsyn tillbl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga områdetäven framgent hålls samman på central nivå, avser att undervåren 1994 återkomma till med förslag till ändring ilagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter omfastställande av anställnings- och arbetsvillkor för deförsäkringskasseanställda. De ovan nämndaövergångsbestämmelserna kommer att upphävas när motsvarandeändringar i lagen om allmän försäkring träder i kraft.Övriga icke-statliga arbetsgivare, som vidställföreträdarlagens upphävande företräds av med stöd av denna lag, skall också ifortsättningen kunna företrädas av verket, om arbetsgivarenönskar det.Av propositionen framgår att några icke-statliga arbetsgivaresom omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oroför att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a.det statliga pensionsavtalet.Enligt propositionen kan de anställdas pensioner ändå kommaatt betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringenföreskriver att den icke-statliga arbetsgivaren skall omfattasav förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissaarbetstagare med icke-statlig anställning.Finansutskottet har inget att erinra mot vad som anförs omövriga icke-statliga arbetsgivare men vill i sammanhanget fästauppmärksamheten på att i den mån förslagen får statsfinansiellaeffekter måste de underställas , dvs. det är inteendast en fråga för regeringen eller den berörda icke-statligaarbetsgivaren.Arbetsgivarorganisationen på det statliga områdetI propositionen föreslås att arbetsgivarorganisationen på detstatliga området skall bedriva sin verksamhet i en modifieradform av uppdragsmyndighet. Lagrådet avvisade det ursprungligaförslaget om en fristående uppdragsmyndighet med motiveringenatt det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § förstastycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angåenderegeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 §regeringsformen). Det nu framlagda förslaget till organisationinnebär att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället förett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium.Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag avkollegiet. Kollegiet skall besluta om avgifter tilluppdragsmyndigheten och utse styrelse för myndigheten. Styrelsenutser och avsätter myndighetens chef.Regeringens bedömning är att genom den här angivnauppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som närmareskall framgå av myndighetens instruktion, kommer regeringensstyrande makt (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen) i tillräckligomfattning att kunna utövas beträffande myndigheten och attLagrådets synpunkter därmed blivit tillgodosedda.I motion K11 av m.fl. (v) anförs att statenbör vara en mönsterarbetsgivare. Detta kräver enligtmotionärerna en statlig arbetsgivarorganisation som intesamordnar sig med ().Organisationen kan i och för sig ha karaktär avuppdragsmyndighet, men den bör inte ha en mer friståendeställning från regering och riksdag än som är fallet i dag.Propositionen bör därför enligt motionärerna avslås avriksdagen.Den organisatoriska formen tas upp även i motion K12 avKurt m.fl. (s) som anser att regeringensinflytande på den nya organisationen är alltför svagt för attuppfylla regeringsformens krav. Av konstitutionella skäl börmyndighetens styrelse utses av regeringen. Det är ocksåangeläget, enligt motionärerna, att det av regeringensinstruktion för myndigheten framgår att regeringen styr riketoch att myndigheten lyder under regeringen.Enligt finansutskottets mening bör arbetsgivarorganisationenför de statliga myndigheterna utöva sin verksamhet såsjälvständigt som möjligt i förhållande till den politiskanivån. Den statliga arbetsgivarorganisationen måste vara välförankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare.Utskottet ansåg vid behandlingen av föregående års finansplanatt med hänsyn till och regeringens övergripandeansvar för statsförvaltningen borde formen uppdragsmyndighetväljas. Enligt utskottets mening borde den föreslagnaorganisationen kunna bidra till att skapa en skarpare gränsmellan statsmakternas och myndigheternas ansvar förlönepolitiken.Det framgår inte av propositionen på vilket sätt den nuföreslagna organisationsformen kommer att bidra till detta. Medtanke på de konstitutionella invändningar som rests mot detursprungliga förslaget ser finansutskottet emellertid inte någonannan möjlighet än att den föreslagna organisationsformen fårprövas. Det får bedömas i efterhand i vilken utsträckning denkunnat bidra till att skapa den skarpa gräns mellan regeringensoch ansvar för den totala utgiftsutvecklingen ochparternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom denstatliga sektorn som utskottet anser bör eftersträvas.Det är enligt utskottets mening naturligt att myndigheternafår ett direkt inflytande på tillsättning av den statligaarbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering, m.m.Finansutskottet delar således inte den uppfattning omstatsmakternas roll i de statliga löneförhandlingarna somredovisas i motion K11 (v). anser därför attkonstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v).I propositionen diskuteras om ledningsformen bör varamyndighet eller ideell förening.Eftersom Lagrådet har avvisat formen med uppdragsmyndighet(s. 19) med motiveringen att det skulle strida motföreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripandeuppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen), finnsdet enligt finansutskottets mening inte anledning att ipropositionen diskutera föreningsformen som i än högre gradskulle begränsa regeringens möjligheter att fullgöra sinagrundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Dettakonstateras också i propositionen (se t.ex. på s. 21):Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns enuppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter attfullgöra nämnda grundläggande funktioner beskärs på ett intetillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad omassociationsformen förening väljs för att utövaarbetsgivarfunktionen.Finansutskottet ställer sig mot bakgrund härav frågande tillvarför ledningsformen ideell förening över huvud tagetdiskuteras i propositionen.Det får ankomma på att närmare prövafrågan om formen för arbetsgivarorganisationen medarbetsgivarkollegium kan anses överensstämma med stadgandena iregeringsformen. I denna prövning bör även ingå att ta ställningtill yrkande 1 i motion K12 (s). Från de utgångspunkterfinansutskottet har att bedöma är det emellertid viktigt att taställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kanbidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidanregeringens och ansvar för den totalautgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för enändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Detta börenligt utskottets mening vara huvudsyftet med den föreslagnaorganisationen.Det bör också ankomma på att bedöma omdet, som Lagrådet anför, är en olämplig kronologi att den nyaarbetsgivarorganisationen träder i kraft och attändringen i regeringsformen träder i kraft först den 1 januari1995. Som framgått av vad finansutskottet anfört ovan torde denföreslagna ordningen kräva att något anslag för täckande avmerkostnader för löner och pensioner inte bör anvisas iframtiden. Ett förslag till sådant anslag för /95har emellertid lagts fram även i årets budget.Stockholm den 24 februari 1994På finansutskottets vägnarPer-Ola beslutet har deltagit:Per-Ola (),(),(),(),(),Per (),(),Tom (),(),(),(nyd),(),(),() ochCarin ().Bilaga 4Finansutskottets yttrande1993/94:FiU11yBilaga 5Med anledning av promemoria om enombildning av arbetsgivarorganisationen för det statligaområdetTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har beslutat attbereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över en tillkonstitutionsutskottet inkommen skrivelse med promemoria frånFinansdepartementet () med anledning av proposition1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för detstatliga området.I promemoria, som har , behandlas vissa frågor med anledning avfinansutskottets yttrande (1993/94:FiU8y) tillkonstitutionsutskottet över propositionen.BakgrundRiksdagen beslutade om ändradarbetsgivarorganisation på det statliga området (prop.1992/93:100 bil. 8 , AU10, rskr. Enförutsättning för att kunna genomföra den föreslagnaorganisationsförändringen är att utgiftsramar införs förmyndigheternas förvaltningskostnadsanslag. Myndigheternatilldelas anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhetinför varje budgetår. Det innebär att någon kompensation föruppkomna kostnader till följd av löneavtal inte ges.Myndigheterna ges därigenom hela ansvaret för lönebildningen ochpersonalkostnaderna. skulle därigenom kunna avstå frånatt utöva sitt inflytande i dessa frågor. finansmaktskulle i stället kunna utövas på ett mer renodlat och tydligtsätt genom budgetregleringen och ställningstagandet tillmyndigheternas förvaltningsanslag.I proposition 1993/94:77 om en ombildning avarbetsgivarorganisationen på det statliga området föreslogregeringen mot bakgrund härav att skulle upphävastadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) om attfinansutskottet skall godkänna avtal i fråga omanställningsvillkor för statens arbetstagare. Propositionenbereds i konstitutionsutskottet.UtskottetFinansutskottet överlämnade ett yttrandetill i ärendet (1993/94:FiU8y). Iyttrandet anförde finansutskottet att de villkor som utgjordeförutsättningen för utskottets och ställningstagandeförra våren inte till alla delar var uppfyllda. Regeringen bordedärför enligt finansutskottets mening senast ikompletteringspropositionen återkomma till med enredovisning av hur de frågor utskottet tagit upp skulle hanterasinnan slutligt ställningstagande gjordes i ärendet. De frågorutskottet väckte var följande.Hur skall ta ställning till de kostnader till följdav kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternasanslag?Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning avanslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner?Under vilka omständigheter avser regeringen att användamöjligheten att redovisa merutgifter under ramanslag?Kostnader för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastarmyndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten förkostnaden som i stället belastar ett generellt anslag påstatsbudgeten. Hur skall myndigheterna kunnabelastas för hela kostnaden för s.k. pensionsersättningar?Finansdepartementet har därefter inkommit med en skrivelse(daterad ) undertecknad av statssekreterare till med anledning avfinansutskottets yttrande. I skrivelsen behandlas de frågorfinansutskottet tagit upp i sitt yttrande.Finansiering av kostnader till följd av kollektivavtalI yttrandet till anfördefinansutskottet att den i propositionen föreslagna modellen kanfungera endast om kostnaden för varje anställningsförmån,omedelbar eller framtida, belastar myndigheternasförvaltningsanslag. Det kan ske antingen genom attmyndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvararkostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än överramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen hari finansplanen 1993 aviserat ett förslag om införande avarbetsgivaravgifter för myndigheterna. har efterförslag budgetproposition (s. 109) godtagit att enavräkning mot ramanslagen skall tillämpas i avvaktan påinförande av arbetsgivaravgifter.Finansutskottet fäste i nämnda yttrande uppmärksamheten på atti de centrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor ävengenerella anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktigkaraktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgårinte av proposition 1993/94:77 om effekterna av dessa avtaldirekt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommerkostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten.I budgetförslaget har t.ex. regelmässigt ett särskilttäckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagitsupp. Så görs även i budgetförslaget för /95.Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inomkulturområdet. I RALS 1993--95 har parterna enats om enavsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronoratt fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsiktenär att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara attdessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagenäven tar ställning till avtalskostnader som belastar generellaanslag.I skrivelsen från anförs i denna fråga attenligt den anslagsteknik som tillämpas istatsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd avkollektivavtal över andra poster på statsbudgeten änmyndigheternas ramanslag. Det gäller t.ex. kostnader förpensionsåtaganden som finansieras över den i statsbudgetenuppförda , netto. Denteknik för budgetering av ramanslagen som regeringen redovisadei budgetproposition och som ställt sig bakominnebär att sådana avtalskostnader som finansieras på annat sättän över ramanslagen skall avräknas myndigheternas ekonomiskautrymme. I praktiken innebär detta att ramanslagen reduceras medbelopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta har ocksågenomförts i budgetpropositionen 1993 bl.a. avseende densärskilda kulturpott som parterna har överenskommit i ramavtaletför 1993--1995. Genom denna teknik tar ställning tillsamtliga förvaltningskostnader när beslutar omramanslag till myndigheterna.Med vad som redovisats i skrivelse harklarhet vunnits om hur kostnader som inte direkt belastarmyndigheternas förvaltningsanslag, i detta fall den särskildakulturpott som parterna överenskommit i ramavtalet för1993--1995, kommer att hanteras under /95.Finansutskottet har inte något att erinra mot den redovisadelösningen.Principer för beräkning av anslag för täckning av merkostnaderför löner och pensionerI skrivelsen från framhålls vidare att detäven framgent kommer att erfordras ett anslag för täckande avmerkostnader för löner under löpande budgetår för de fåmyndigheter som även fortsättningsvis kommer att hareservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag föratt finansiera förvaltningskostnader. Som regeringen anförde ibudgetpropositionen 1993 (s. 108) kommer kompensationen fördessa myndigheter att beräknas på samma grunder som förramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kan aldrig överstigalönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässigförskjutning för dessa myndigheter. Det täckningsanslag somförts upp i årets budgetproposition har således ett klartavgränsat ändamål och budgeteras enligt samma principer sommyndigheternas ramanslag. Det skiljer sig därmed från detäckningsanslag som tidigare förts upp som en förslagsvisberäkningspost på statsbudgeten för att generellt täckaprognosticerade lönemerkostnader på grund av kollektivavtal.Med denna förändrade beräkningsgrund för anslaget för täckandeav merkostnader för löner och pensioner som redovisats avFinansdepartementet, innebärande att kostnader förkollektivavtal på det statliga området inte längre skall liggatill grund för beräkning av anslagets storlek, harfinansutskottet inte något att erinra mot att ett sådant anslagtas upp i statsbudgeten /95.Merutgifter under ramanslagI yttrandet till påpekadefinansutskottet att fr.o.m. /94 får de flestamyndigheterna sina medel för förvaltningsändamål i form avramanslag. Enligt de bestämmelser som gäller för ramanslagen fårdessa merbelastas, normalt genom utnyttjande av denanslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efterregeringens beslut i vissa fall, genom att merutgifterredovisas under anslaget. Eftersom den tidigare s.k.löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört kommerdet anvisade beloppet att utgöra det totala utgiftsutrymme sommyndigheten får för att finansiera verksamheten under detaktuella budgetåret. Enligt utskottets mening väcker dettafrågan om under vilka förutsättningar som regeringen framöverfår medge merutgifter under anslag.I skrivelsen från framhålls att avpropositionen 1986/87:100 bilaga 1 (bet. 1986/87:FiU10, rskr.1986/87:122) framgår att regeringens rätt att bevilja merutgiftinskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommitutanför myndighetens kontroll, och att det endast kan bli frågaom rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare uppgifter somålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut men som intebeaktats vid budgeteringstillfället eller vid forcemajeureliknande förhållanden, som t.ex. omfattande skada påinventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställariksdagen frågan.Regeringens beslut om merutgifter kan självfallet intelängre föranledas av ökade kostnader till följd avkollektivavtal, anförs det i skrivelse.Med detta klarläggande anser finansutskottet att osäkerhetenundanröjts om under vilka förutsättningar regeringen harmöjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag.Finansiering av pensionsersättningarSlutligen påpekade finansutskottet i yttrandet att kostnadernaför s.k. pensionsersättning belastar myndigheternasramanslag endast under det första verksamhetsåret i defall avgång sker frivilligt. Därefter belastarkostnaderna ,netto. Kostnaderna övervältras därigenom på annan änmyndigheten.Enligt vad finansutskottet erfarit pågår ett arbete inomregeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.Utskottet förutsatte i yttrandet att denna fråga skulle reglerasskyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådanabeslut måste de enligt finansutskottets meningunderställas för godkännande.Av skrivelsen från framgår att enändring av förordningen om utbetalning av statligatjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner m.m.(1980:759) förbereds som innebär att sådana kostnader ävenfortsättningsvis skall belasta myndigheternas ramanslag.Ändringen beräknas vara genomförd före . Vidstörre organisationsförändringar kan det emellertid finnasskäl att anvisa särskilda medel för sådana åtgärder. Regeringenbör då återkomma till med förslag i dessa frågor.Under förutsättning att dessa frågor reglerats inför nästabudgetårs början har finansutskottet inte något att erinra.SammanfattningFinansutskottet konstaterar att iskrivelsen till har uppmärksammat deproblem utskottet tagit upp i yttrandet tillkonstitutionsutskottet. Av skrivelsen framgår hurFinansdepartementet avser att hantera de olika problemen.Avsiktsförklaringen beträffande täckningsanslaget för löner ochpensioner och utnyttjandet av merutgifter för ramanslag harutskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till följdav kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslaghar accepterat en provisorisk lösning i avvaktan påatt frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheterprövas av den finansplan aviserade utredningen.Frågan om hur förtidspensionerna (pensionsersättningarna) skallbelasta myndigheternas anslag avser regeringen enligt skrivelsenatt lösa före den 1 juli 1994.Under förutsättning att de förändringar genomförs somredovisas i skrivelse ser utskottet intenågot hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9 kap.11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga omanställningsvillkor för statens arbetstagare.Stockholm den 24 mars 1994På finansutskottets vägnarPer-Ola ErikssonI beslutet har deltagit: (), BengtWittbom (m), (), (), PerOlof (), (), (), (), ArneKjörnsberg (s), (), (),(), (), ChristelAnderberg (m) och (nyd).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten ()närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.