bet · GH01KU18 · 1994-05-31 00:00:00 — Motionen avstyrks.När det gäller motion 1992/93:K301 yrkande 1 angåendemöjligheten att ställa frågor även avseende och dessverk och samma motion yrkande 3 angående kortare talartider vidfrågestunderna samt motion 1993/94:K305 angående särskild lokalför fråge- och interpellationsdebatter konstaterar utskottet attde förslag som förs fram i motionerna är av intresse. De äremellertid av sådan art att det krävs ytterligare utredning ochöverväganden. Det finns därför anledning att återkomma i dessafrågor . Utskottet avstyrker numotionerna.1.7 Motionsrätten m.m.1.7.1 Gällande bestämmelserEnligt 4 kap. 3 § regeringsformen får regeringen och varjeriksdagsledamot väcka förslag i fråga om allt som kan kommaunder prövning, om ej annat är bestämt iregeringsformen. I sammanhanget bör erinras om innebörden avriksdagens delegering till regeringen av normgivningsmakt, dvs.rätten att i lag bemyndiga regeringen att genom förordningmeddela föreskrifter i skilda ämnen. Denna delegering regleras i8 kap. 7--10 och 13 §§ regeringsformen. Enligt 8 kap. 11 § RFkan medge att regeringen överlåter åtförvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser iämnet (vidare- eller subdelegering). Dock finns enligt 8 kap. 14§ RF inget hinder för att genom lag meddelaföreskrifter i ämne, där befogenheter delegerats tillregeringen.Grundlagberedningen (SOU 1972:15) ville att skullekunna ingripa på regeringens kompetensområde bara i vissa fall.I den efterföljande propositionen (1973:90 s. 204) togsbegränsningen bort med argumentet att det var "bäst förenligtmed folksuveränitetens princip att man inte uppställer någraformella hinder för normgivningskompetens".De närmare bestämmelserna om motionsinstitutet finns iriksdagsordningen 3 kap. 9--15 §§. Enligt 9 § avgerriksdagsledamot förslag till genom motion. Förslag iskilda ämnen får inte sammanföras i samma motion. Enligt 10 §får motion väckas för anmälan avbudgetpropositionen i . Motion med anledning avproposition eller skrivelse från regeringen får enligt 11 §lämnas från den dag då propositionen anmäldesi kammaren. I vissa fall kan motionstiden förkortas ellerförlängas. I 12 § finns bestämmelser om när motion med anledningav proposition som uppskjutits från ett till ett annatfår väckas. Motion med anledning av händelse av större vikt fårenligt 15 § väckas gemensamt av minst tio ledamöter under vissaförutsättningar.1.7.2 föreslår inga principiella förändringareller formella begränsningar i motionsrätten. I stället harutredningen utarbetat riktlinjer som rekommenderar frivilligrestriktivitet vid väckandet av motioner. Enligt de föreslagnariktlinjerna bör motioner på områden där beslutanderätten ärdelegerad till regeringen eller myndigheter undvikas.Riktlinjerna avråder även från täta upprepningar av motioner.Utredningen konstaterar dock i sina överväganden att det ärett viktigt led i den demokratiska processen och i riksdagenskontrollmakt att även till regeringen delegerade frågor vidbehov kan bli föremål för både prövning och debatt i riksdagen.Ibland gäller det enligt utredningen frågor där riksdagenframstår som den "yttersta vägen" att åstadkomma ett besluteller ingripande som från allmänna eller enskilda utgångspunkterbedöms som synnerligen angeläget.Utredningen har också beaktat att en stor del av motionernasannolikt inte väcks med det primära syftet att åstadkomma ettriksdagsbeslut av viss innebörd. I många fall synes enligtutredningen det huvudsakliga syftet med en motion vara att väckauppmärksamhet och skapa opinion kring en viss fråga, somdessutom har lokal eller regional anknytning. Utredningen menaratt syftet med att skapa opinion givetvis är legitimt för denpolitiska verksamheten. Med hänsyn till de statsrättsligaeffekterna är det emellertid önskvärt att frågorna aktualiserasgenom t.ex. frågor eller interpellationer, anser utredningen.Utredningen föreslår också att beredningstvånget i principbehålls oförändrat men att den metod för förenkladärendeberedning som några utskott redan nu ibland tillämpar fåren vidgad användning. Utskotten bör i stället för rutinmässigmotionsberedning prioritera uppföljning och kontroll. En ändringi uppskovsreglerna föreslås, som bl.a. innebär att utskottensjälva beslutar om uppskov med behandlingen av ärenden från ettriksmöte till ett annat inom valperioden. medverkanbör enligt förslaget endast krävas i de fall ett utskott anmälerbehov av uppskov till nästa valperiod.1.7.3 MotionernaGudrun m.fl. (v) föreslår i motion 1992/93:K207yrkande 11 att hos regeringen begär att frågan ommedborgarmotion utreds. Motionärerna anför bl.a. att enmedborgare som inte vill gå via något politiskt parti för att fåen fråga behandlad i skulle t.ex. kunna begära attnågon av talmännen tar upp frågan som sin egen under benämningenmedborgarmotion. Ett alternativ är enligt motionärerna att en avpartierna någorlunda oberoende politisk bedömning görs omhuruvida ett förslag är värt att väckas.I motion 1992/93:K328 yrkar () att riksdagenbeslutar att utreda möjligheterna att införa helt frimotionsrätt för riksdagsledamöterna. Motionären anför attriksdagsledamöternas rätt att väcka förslag till ärkringgärdad av många och delvis svårtillämpade regler och attfri motionsrätt föreligger endast . Utskottsberedningen av de tiotusentalsmotionsyrkandena tar enligt motionären en oproportionerligt långtid i anspråk. En väg att nedbringa antalet motioner skulleenligt motionärens mening vara att ta bort alla inskränkningar imotionsrätten. Ett avskaffande av den allmänna motionstidenskulle enligt motionärens bedömning troligen medföra enväsentlig minskning av antalet motioner, eftersom trycket på denenskilde ledamoten att motionera vid just detta tillfälle skulleminska. En helt fri motionsrätt kan dock skapa nya problem förutskottsarbetet, bl.a. vad gäller tiden för att väcka motion medanledning av proposition och hanteringen av nya motioner somväcks under pågående beredningsarbete.I motion 1993/94:K307 begär och () att ger talmanskonferensen i uppdrag att föreslåändringar av motionsrätten i riktning mot fri motionsrätt underhela året.Enligt motionärerna är de enskilda motionernas inverkan påstatsfinanserna mycket begränsad på kort sikt, eftersom enförsvinnande liten andel bifalls. Dock utgör de enskildamotionerna ett värdefullt instrument för att kanaliseraopinioner in i det politiska livet, vilket är ett skäl varförden fria motionsrätten enligt motionärerna bör bibehållas. Denallmänna motionstiden leder enligt motionärerna till den storamängd motioner som utgör ett reellt problem. En öppenmotionsrätt kombinerad med ett krav från att ta uppmotioner till behandling inom exempelvis borde enligtmotionärerna övervägas vid en reformering av motionsinstitutet.I motion 1993/94:K303 begär och (s) att beslutar om en översyn av formernaför motionsbehandlingen i syfte att åstadkomma mera seriösaberedningar.Motionärerna belyser utifrån tre konkreta exempel sambandetmellan behandlingen av en motion och varför den upprepas eneller . Med utgångspunkt ifrån exemplen anförmotionärerna att motioner ofta avslås med hänvisning till att deaktuella förhållandena är föremål för utredning elleröverväganden i . Det händer också att frågornainte tas upp i de sammanhang som åberopats iutskottsbetänkandet.För att uppnå ett mera rationellt och smidigt riksdagsarbetekrävs enligt motionärerna insatser från såväl ledamöterna somutskotten. Ett stort antal motioner skulle kunna avföras fråndagordningen genom att utskotten t.ex. bifaller eller i vissafall besvarar motioner som uppenbarligen motiverar en sådanbehandling.I motion 1993/94:K308 begär () att riksdagenbeslutar om nya former för behandling av riksdagsmotioner.Enligt motionären ligger i motionsbehandlingen vidsidan av den allmänna praxis som utbildats inom förenings- ochorganisationslivet och den kommunala sektorn. Detta framträderframför allt i de fall där beslut blir avslag trotsatt det de facto underförstått är ett bifall.Motionären anför, med hänvisning till den åberopade praxisen,att i alla de relativt vanliga fall då utlåtandet utmynnar i envälvillig behandling blir förslaget till beslut i fullmäktige,på stämman eller kongressen i regel att motionen skall ansesbesvarad med hänvisning till vad styrelsen eller utskottetanfört. Så är oftast inte fallet i . De som följerriksdagens behandling av motioner har därför enligt motionärensvårt att känna igen sig från verksamheter där de själva variteller är verksamma.Motionären finner det egendomligt att inte anser sigkunna besvara motioner "med hänvisning till vad utskottet anförti frågan". Med en sådan ordning skulle utskottets skrivning fåen högre dignitet än , och de organ som har att följauttalanden i skulle få lättare att hämta vägledning urriksdagens protokoll.1.7.4 Förhållandena i andra länders parlamentVid en internationell jämförelse är initiativrätt frånandra aktörer än parlamentsledamöter, regeringar, statscheferoch parlamentsutskott relativt ovanlig. Medborgarinitiativtillhör de mera exklusiva kategorierna. Som exempel på ländermed en sådan ordning kan nämnas , , ,och . Antalet medborgare som krävs för att ettförslag i lagstiftningsfrågor skall få lämnas till parlamentetvarierar från 600 (900 beträffande grundlagsfrågor) iLiechtenstein till 500 000 i . I har minst 100000 medborgare rätt att initiera grundlagsändringar.Bestämmelser om begränsningar av olika slag iinitiativrätten drabbar främst förslag som har finansiellakonsekvenser. I åtskilliga länder, bl.a. och ,kan parlamentsledamöterna över huvud taget inte lämna förslagsom har finansiella konsekvenser. I några länder, däriblandGrekland, och , måste sådana förslag varaförsedda med en rekommendation från regeringen för att fåframläggas. I och andra länder för vilka denbrittiska författningen varit förebild får medlemmarna avunderhuset inte lägga fram förslag vilkas främsta syfte är attöka utgifterna eller beskattningen. En annan typ av inskränkningär förbud mot förslag som minskar de offentliga tillgångarnaeller ökar utgifterna, om förslaget inte åtföljs avkostnadsnedskärningar eller inkomstökningar på andra ställen ibudgeten.Andra typer av begränsningar, som inte har samband medekonomin, är att förslag som inte bifallits eller som förkastatsav parlamentet inte kan tas upp igen under samma session ellerinom efter det att förslaget först lagts fram. Dennaordning finns i bl.a. Italien.I och finns inga begränsningar vad gällerledamöternas initiativrätt i lagstiftningsärenden. I måsteförslag väckas i odelstinget, antingen av någon av dessledamöter eller av regeringen. För att förslaget skall godkännaskrävs likalydande beslut i odelstinget och lagtinget.1.7.5 Den kvantitativa utvecklingen av motionsinstitutetAntalet motioner per mandatperiod har stadigt ökat frånoch med mandatperioden /77--1978/79 till och med den förramandatperioden, 1988/89--1990/91. Under den förstnämnda periodenuppgick antalet motioner till 6 384, under den senare till 14267.Under perioden 1976/77--1978/79, då de borgerliga partiernainnehade regeringsmakten, låg det genomsnittliga antaletmotioner och mandatperiod på ca 2 100. Under dennaperiod bestod, med undantag --1979 då ensamthade regeringsmakten, oppositionen av två partier,Socialdemokraterna och dåvarande kommunisterna.Den följande perioden steg antalet till cirka 2 300 motioner.Oppositionen utgjordes av Socialdemokrateroch kommunisterna. /82 stod ocksåModerata samlingspartiet utanför regeringsmakten. Under perioden1982/83--1990/91, då Socialdemokraterna innehade regeringsmaktenoch då de tre borgerliga partierna och Vänsterpartietkommunisterna utgjorde opposition, steg genomsnittet från 2 890under den första treårsperioden till 4 756 under den sistaperioden. ingick även Miljöpartieti oppositionen.Den innevarande mandatperioden, med merparten avriksdagspartierna i regeringsställning och tre partier iopposition, innebär ett avbrott i ökningen av antalet motioner.Under det första minskade antalet motioner med 38 %för att därefter öka med . Antalet motionerunder /94 har minskat med drygt 600 motsvarande ca17 % jämfört med föregående . Det genomsnittliga antaletmotioner per för hela den innevarande mandatperiodenuppgår till ca 3 250 motioner. Det innebär en nedgång tillungefär samma nivå som genomsnittet för perioden1982/83--1987/88, då motsvarande siffra var ca 3 300. Under densistnämnda perioden var antalet oppositionspartier fyra.1.7.6 behandlingDen fria motionsrätten har tidigare behandlats av bl.a.Grundlagberedningen och Folkstyrelsekommittén.Grundlagberedningen betonade att initiativrätten för de enskildaledamöterna var en omistlig beståndsdel i svenskt riksdagsskick.Den framhöll också att principerna om att varje ärende skulleutskottsberedas och leda till beslut i sak gav de enskildaledamöternas motionsrätt en internationellt sett unik kvalitet(SOU 1972:15).Folkstyrelsekommittén framhöll för sin del att den friamotionsrätten är ett karaktäristiskt inslag i arbeteoch att man därför borde undvika att införa begränsningar idenna rätt. Det fanns därför enligt kommitténs mening anledningför ledamöter och partigrupper att överväga om avslagna motionerbehöver upprepas och om flera motioner med i huvudsak sammainnehåll behöver väckas av motionärer inom samma partigrupp.Ledamöter och partigrupper borde också avstå från att försöka"tänja ut" följdmotionsinstitutet (SOU 1987:6).Konstitutionsutskottet anförde i sitt betänkande KU 1987/88:43att man övervägt att föreslå begränsningar i motionsrätten.Enligt utskottet skulle dock sådana begränsningar, bortsett frånatt det är närmast ogörligt att konstruera regler som ärverkningsfulla och inte leder till en omfattande byråkrati,innebära att man gav upp en viktig princip i svensktparlamentariskt liv. Utskottet ville i stället starktrekommendera att partierna frivilligt sökte åstadkomma enuppbromsning av utvecklingen.1.7.7 Utskottets bedömningUtskottet anser att den fria motionsrätten har stor betydelseför den demokratiska processen i vårt land, både frånopinionsbildningssynpunkt och som ett led i kontrollav regeringen. Utskottet har tidigare uttalat att begränsningari motionsrätten skulle innebära ett uppgivande av en viktigprincip i svenskt parlamentariskt liv. Härtill kommersvårigheterna att konstruera sådana regler för ändamålet som ärbåde verkningsfulla och inte för byråkratiska. På denna grundanser utskottet i likhet med utredningen att begränsningar imotionsverksamheten bör vara frivilliga. Liksom utredningenanser utskottet att det är de politiska partierna som själva börverka för en viss återhållsamhet i framläggandet av motioner.Av utredningens förslag till riktlinjer för utformning avmotioner framgår att motioner i frågor som delegerats frånriksdagen till regeringen och myndigheter bör undvikas. Somredovisats i det föregående finns emellertid ingakonstitutionella hinder mot att även delegerade frågor vid behovblir föremål för både prövning och debatt i . Härtillkommer att det får anses legitimt för den politiska verksamhetenatt motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i enviss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller enmyndighets beslutsområde.Utskottet har i övrigt inga invändningar mot utredningensförslag i denna del, innebärande att inga formella begränsningargörs i motionsrätten, att beredningstvånget i princip behållsoförändrat och att uppskovsreglerna ändras så att utskottensjälva beslutar om uppskov med behandlingen av ärenden inomvalperioden och att medverkan endast krävs omutskottet önskar skjuta upp behandlingen till nästa valperiod.Utredningen, som noga gått igenom användningen avmotionsinstitutet, har inte funnit anledning att föreslå någraprincipiella förändringar när det gäller reglerna för väckandeoch beredning av motioner. Utskottet delar den bedömningen ochavstyrker motionerna 1992/93:K207, 1992/93:K328, 1993/94:K303,1993/94:K307 och 1993/94:K308.1.8 arbete med uppföljning, utvärdering ochrevision1.8.1 Gällande bestämmelserRiksdagens kontrollfunktion utövas främst via att antalsärskilda kontrollinstrument, vilka regleras i regeringsformens12 kapitel. Dessa är KU:s granskningsverksamhet (1--3 §§),verksamheten hos revisorer (7 §), fråge- ochinterpellationsinstituten (5 §) samt JO:s verksamhet (6 §).Riksdagens kontrollmakt omfattar också möjligheten tillmisstroendeförklaring gentemot statsråd (6:5, 12:4).1.8.2 RiksdagsutredningenEnligt riksdagsutredningens mening bör utskotten själva följaupp och utvärdera resultat i verksamheter inom resp. utskottsberedningsområde. Utgångspunkterna för förslaget är att frågorom uppföljning, utvärdering och resultatstyrning blivit alltvanligare inom den offentliga sektorn, liksom inslaget avramlagstiftning. Utredningen konstaterar att bortsett från KU:ssärskilda granskningsuppgifter har arbetet i riksdagsutskottenendast i ringa grad varit inriktat på uppföljning och kontroll.Möjligheterna att bedriva en sådan verksamhet har enligtutredningen varit otillfredsställande.Riksdagsutredningen lämnar i sitt betänkande förslag tillolika åtgärder som skall stödja en utveckling av utskottensarbete i den önskade riktningen. Utredningen tar också uppverksamheten hos revisorer och lämnar förslag tillrevisionens inriktning och omfattning. Desutom lämnas förslagtill förstärkning av resurser för uppföljning,utvärdering och revision.Utredningen föreslår en ny form av samverkan mellan utskotten,och revisorer.Huvudansvaret för den löpande återkopplingen bör enligtutredningen ligga på utskotten och för den fördjupadeförvaltningsrevisionella granskningen hos revisorer.Det får enligt utredningen förutsättas att fackutskottensgranskning främst blir sakinriktad samt ämnes- ellerområdesinriktad. Viss metodutveckling erfordras samtförstärkning av kansliresurserna. Större granskningsprojekt börsom kunna genomföras av revisorer.Ett nytt, ADB-baserat informationssystem med uppgifter omriksdagens normgivningsbemyndiganden föreslås inrättas för attunderlätta utskottens uppföljning av effekterna avlagstiftningsarbetet.En förstärkning av tjänster för utskottens uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet föreslås tillföras revisorersom i sin tur skall förse utskotten med personal till stöd fördessa uppgifter.För att revisionen på riksdagsnivå skall kunna bli meraslagkraftig föreslås dessutom en resursförstärkning för dendirekta revisionsverksamheten. föreslåsförstärkas med 18 fasta tjänster och vissa medel härutöver förinlåning av personal. Utskotten avses få disponera motsvarandefem helårstjänster av detta tillskott. Utbyggnaden av kanslietbör enligt förslaget ske stegvis mellan budgetåren 1994/95 och1996/97.Möjligheterna att till revisorer utse f.d. riksdagsledamöterföreslås kunna utnyttjas för begränsade perioder. Detta förslagföranleder en ändring i 12 kap. 7 § regeringsformen.När det gäller inriktningen av revisionsverksamheten föreslåsatt revisorernas förslag blir mindre detaljerade och merpreliminära och att revisorerna åter får möjlighet att riktaframställningar direkt till regeringen. Revisorerna bör också fåavgöra formerna för inhämtande av yttranden från dem som ärberörda av granskningen eller särskilt sakkunniga. Enligtförslaget bör regeringen åläggas att för årligenredovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av RRV:sgranskning av de statliga myndigheterna. Revisorerna bör enligtutredningen också granska statens årsbokslut, främst vad gällerden del av bokslutet som RRV inte granskar.I ett särskilt yttrande (s) till utredningen anförs i fråga omriksdagens arbete med uppföljning och utvärdering bl.a. att detär mycket viktigt att den föreslagna förstärkningen avresurserna för revision i första hand kommer utskotten till del.Den ytterligare personal som behövs för att arbeta medmålstyrning, uppföljning och utvärdering bör enligt detsärskilda yttrandet i stället för att anställas i placeras i utskottsorganisationen, t.ex. ifinansutskottets kansli. För att finansiera ökningen avkostnaderna, som den föreslagna ökningen av tjänster för medsig, föreslås i yttrandet att möjligheten att överföra elleranvända resurser från bör prövas i förstahand.I ett särskilt yttrande (nyd) till utredningen anförs attfinansieringen av den föreslagna förstärkningen av inte bör föranleda någon ökning av anslagentill och dess myndigheter utan den bör finansierasinom ramen för nuvarande totala anslagsnivå.1.8.3 Remissyttranden över betänkandetRiksdagens revisorer, () ochStatskontoret har yttrat sig över betänkandet. Yttrandenaåterges här såvitt avser utredningens förslag angåenderiksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision.Riksdagens revisorer har i sitt yttrande framhållit inte kan likställa utskottens arbete rörande uppföljning ochutvärdering med revisorers granskningsverksamhet.Utskotten bör enligt revisorernas mening i ökad grad granskautfallet av beslutade reformer, men det behövs också enförstärkning av revisionsverksamheten hos revisorerbl.a. mot bakgrund av de förändrade styrformerna i denoffentliga sektorn. Revisorerna ser också mycket positivt påförslaget om samverkan mellan utskotten och Riksdagensrevisorer. Revisorerna anser, i motsats till utredningen, attföre detta riksdagsledamöter inte bör utses till revisorer.Riksrevisionsverket finner utredningens förslag välmotiverade när det gäller den föreslagna förstärkningen avriksdagens kapacitet i fråga om uppföljning, utvärdering ochrevision. RRV anser det angeläget att prioritera riksdagensuppföljning bl.a. avseende hur regeringen effektuerar riksdagensbeslut och vad beslut leder till. Med hänsyn till attde sammanlagda resurserna för statlig förvaltningsrevision ärbegränsade är det enligt RRV viktigt att främja ett effektivtutnyttjande av de samlade resurserna. RRV anser det naturligtatt vidareutveckla den praxis som redan delvis utvecklats mellanRiksdagens revisorer och RRV, nämligen att riksdagsrevisorernaprioriterar granskningen av verksamhet som RRV:sförvaltningsrevision inte har möjlighet att granska.Statskontoret tillstyrker den föreslagnaambitionshöjningen i uppföljnings- ochutvärderingsarbete, som enligt Statskontoret är angelägen medhänsyn till att rambudgetering och utvecklad mål- ochresultatstyrning förutsätter förbättrad uppföljning på allanivåer. Såväl omfattningen som inriktningen på granskningen börenligt Statskontoret bedömas mot bakgrund av ochregeringens olika roller. Det är, anser Statskontoret, naturligtatt i första hand följer upp och utvärderar sina egnalagstiftnings- och budgetbeslut samt granskar hur regeringenfullgör sin uppgift att styra förvaltningen. Regeringen börgranska sina underlydande myndigheter samt följa upp hur de kravpå resultat som riktas mot myndigheterna slår igenom i verkligtutfall.1.8.4 MotionernaI följdmotion 1993/94:K30 yrkande 1 föreslår . (s) med hänvisning till den mycket höga kompetens somfinns inom utskotten att den av utredningen föreslagnaresursförstärkningen tillförs utskottsorganisationen i ställetför revisorerna och i formellt hänseende placeras underkammarsekreteraren. I varje utskottskansli bör en av deföredragande ha ett särskilt ansvar för uppföljning ochutvärdering.Utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet, särskiltvad gäller inhämtande av upplysningar och yttranden, bör enligtmotionärerna regleras i 4 kap. riksdagsordningen (yrkande 2).I motionen (yrkande 3) föreslås vidare att avslårRiksdagsutredningens förslag såvitt avser utbyggnaden avRiksdagens revisorer.Enligt motionärerna motiverar den pågående utvecklingen av nyastyrformer inom den offentliga sektorn en allmän översyn av densamlade statliga revisionens organisation. I detta sammanhangbör revisorers förhållande till Riksrevisionsverketklarläggas. bör hos regeringen begära enparlamentarisk utredning av den statliga revisionen (yrkande 4).I motion 1992/93:K305 föreslår och () att ger talmanskonferensen till kännaatt en utredning bör göras om att utskott får iuppgift att inom sina ämnesområden följa upp och utvärdera depolitiska målen.