bet · GH01KU19 · 1994-04-14 00:00:00 — Regeringen börfortlöpande redovisa till de slutsatser som denna uppföljningföranleder.Beträffande ramanslag framhålls i promemorian att myndigheterna tilldelasanslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet inför varje budgetår.Myndigheterna skall därefter bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen,vilket bl.a. innebär att samtliga kostnader som är en följd av kollektivavtalmåste finansieras av myndigheterna. Enligt den anslagsteknik som för närvarandetillämpas i statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd avkollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än myndigheternas ramanslag.Det gäller t.ex. kostnader för pensionsåtaganden som finansieras över den istatsbudgeten uppförda , netto. Dengällande tekniken för budgetering av ramanslag innebär att sådanaavtalskostnader som finansieras på annat sätt än över ramanslagen skallavräknas myndigheternas ekonomiska utrymme. I praktiken innebär detta attramanslagen reduceras med belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Dettahar också genomförts i budgetpropositionen 1993, bl.a. i fråga om den avtaladesärskilda kulturpotten. Genom denna teknik tar enligt promemorianställning till samtliga förvaltningskostnader när beslutar omramanslag till myndigheter.Det kommer dock även att krävas ett anslag för lönekostnader underett löpande budgetår för de få myndigheter som inte anvisas ramanslag utanreservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för att finansieraförvaltningskostnader. Kompensationen för dessa myndigheter beräknas på sammagrunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kommer inte attöverstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig förskjutning för dessamyndigheter.I promemorian tas vidare upp regeringens möjlighet att besluta om merutgifterpå ramanslagen. Det hänvisas till att beslut om regeringens rätt attbevilja merutgift innebär att regeringen kan medge en myndighet att disponeraytterligare medel utöver det av anvisade anslaget för ett specifiktändamål. Regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täckatillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndigheternas kontroll och detkan endast bli fråga om undantagsfall. I samtliga fall måste regeringenunderställa frågan. Regeringens beslut om merutgifter kan därförsjälvfallet inte föranledas av ökade kostnader till följd av kollektivavtal.När det gäller kostnaderna för s.k. pensionsersättning anges i promemorianatt det inom förbereds en ändring av förordningen(1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissasocialförsäkringsförmåner m.m., som innebär att sådana kostnader även efter detförsta verksamhetsåret skall belasta myndigheternas ramanslag. Ändringenberäknas vara genomförd före den 1 juli 1994.Finansutskottet har i sitt yttrande över innehållet i promemorian (FiU11y)sammanfattningsvis konstaterat att i skrivelsen tillkonstitutionsutskottet har uppmärksammat de problem finansutskottet tagit upp iyttrandet till . Avsiktsförklaringen beträffandetäckningsanslaget för löner och pensioner och utnyttjandet av merutgifter förramanslag har finansutskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader tillföljd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag harriksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på att frågan omarbetsgivaravgifter för statliga myndigheter prövas av den i 1993 årsfinansplan aviserade utredningen. Frågan om hur förtidspensionerna(pensionsersättningarna) skall belasta myndigheternas anslag avser regeringenenligt skrivelsen att lösa före . Under förutsättning att deförändringar genomförs som redovisas i skrivelse serfinansutskottet inte något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9kap. 11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga omanställningsvillkor för statens arbetstagare.Utskottets bedömningEn utgångspunkt för regeringens förslag i fråga om ny arbetsgivarorganisationpå det statliga området är de av beslutade nya principerna förfastställande av ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop.1992/93:100, bil. 1, bet. 1992/93:FiU20). Ramanslagsreformen innebär attriksdagen och regeringen nu kan ta ställning till de faktiska utgifterna förförvaltningsändamål, vilket inte var möjligt på samma sätt tidigare näravtalade löneökningar automatiskt ökade utgifterna på statsbudgeten. Reformeninnebär också att myndigheterna skall bära det fulla ansvaret förkostnadsutvecklingen och att samtliga kostnader som är en följd avkollektivavtal måste finansieras av myndigheterna. Utskottet gör mot dennabakgrund inte någon annan bedömning än finansutskottet när det gällerhuvudsyftet med en ny arbetsgivarorganisation. Det är således angeläget attorganisationen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidanregeringens och ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och åandra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom denstatliga sektorn. för de statliga myndigheterna bördärför utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till denpolitiska nivån och måste vara väl förankrad i myndigheternas intressen somarbetsgivare. delar således inte -- i likhet medarbetsmarknads- och finansutskotten -- den uppfattning som redovisas i motionK11 (v) om att arbetsgivarorganisationen inte bör ha en mer friståendeställning än den har . Utskottet anser således inte att propositionen böravslås. Motion K11 (v) yrkande 1 avstyrks följaktligen.När det gäller de konstitutionella aspekterna på propositionens förslag atten mer fristående ställning skall uppnås genom att arbetsgivarorganisationensstyrelse inte skall utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilketmotion K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande årsmöte medhänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt 11 kap. 6 § första stycketregeringsformen, sett mot bakgrund av regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen omatt regeringen styr riket, har beaktats i propositionen genom det nuföreliggande förslaget att regeringen i stället skall utse ettarbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning skulle det innebära en onödigbegränsning i organisationens fristående ställning om myndighetens styrelseockså skulle utses av regeringen. Som framhölls i den av godkändaverksledningspropositionen har regeringen -- under sitt ansvar för att denstatliga verksamheten är effektiv och fungerar i enlighet med riksdagensintentioner och föreskrifter -- att på egen hand bedöma i vilken utsträckningden önskar styra förvaltningen. Utskottet anser mot den bakgrunden i motsatstill vad som framhålls i motion K12 (s) att den ordning som föreslås ipropositionen inte kan anses begränsa regeringens inflytande på ett sätt somstrider mot regeringsformen. Motionens yrkande 1 avstyrks följaktligen.Utskottet tillstyrker således att godkänner den av regeringenföreslagna formen, i vilken arbetsgivarorganisationen skall bedriva sinverksamhet. Mot bakgrund av att den föreslagna organisationen är något nytt iverksledningssammanhang vill emellertid i likhet medarbetsmarknadsutskottet understryka behovet av att verksamheten följs upp ochatt en utvärdering sker ganska snart.När det härefter gäller det i motion K12 (s) framställda yrkandet 2 om ettuttalande att finansmakt inte får urholkas gör utskottet inte någonannan bedömning än finansutskottet, som inte delar motionens farhågor. Detåligger således myndighetscheferna att se till att utfallet avlöneförhandlingar inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning,och förändringar i dessa avseenden måste underställas . ochregeringen har självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärderaeffekterna av de kollektivavtal som träffats av myndigheterna och avarbetsgivarorganisationen. Motion K12 yrkande 2 avstyrks således.Konstitutionsutskottet anser vidare, liksom finansutskottet ocharbetsmarknadsutskottet, att det inte finns anledning för att göraett tillkännagivande till regeringen om statens arbetsgivarpolitik sommönsterarbetsgivare i enlighet med vad som anförs i motion K11 (v) yrkande 2.Motionsyrkandet avstyrks.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i regeringsformen.Sedan uppmärksammat de problem som tagits upp ifinansutskottets yttrande och redovisat hur de olikaproblemen avses att hanteras har finansutskottet ingen erinran mot förslagetatt slopa stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen att finansutskottet skallgodkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Ilikhet med finansutskottet förutsätter därvid att de avFinansdepartementet aviserade förändringarna kommer att genomföras.Propositionens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen har tillstyrksav arbetsmarknadsutskottet och -- med viss tvekan -- av finansutskottet.Finansutskottet menar att det finns behov av en sådan samordning som lageninnebär, men eftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och den intelängre behövs för samordning av lärarnas löner finns det enligt finansutskottetskäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. pekar på attfrågan om en ställföreträdarlag bör tas upp, t.ex. när vissa universitet ochhögskolor omvandlas till stiftelser. gör inte någonannan bedömning. Utskottet tillstyrker således även regeringens förslag attställföreträdarlagen skall upphävas.När det gäller de allmänna försäkringskassornas arbetsgivarfunktioner villutskottet också erinra om att propositionens förslag inte medför någonförändring i förhållande till vad som gällt. I lagen om allmänförsäkring (1962:381) föreskrivs att anställnings- och arbetsvillkor förtjänstemän vid försäkringskassorna skall fastställas under medverkan avregeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med stöd avställföreträdarlagen sker statens medverkan genom eller myndighet som regeringen bestämmer. Genom enövergångsbestämmelse avses ställföreträdarlagen fortfarande gälla förförsäkringskasseområdet. Enligt ett regeringsbeslut harregeringen uppdragit åt att gemensamt med de allmännaförsäkringskassorna sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hosallmän försäkringskassa. De 25 allmänna försäkringskassorna har genom sittmedlemskap i uppdragit åt förbundet att vara centralarbetsgivarorganisation.Riksdagen bör ta ställning till propositionens övriga lagförslag först isamband med att tar slutlig ställning till den föreslagna ändringen iregeringsformen. beträffande avslag på propositionenatt avslår motion 1993/94:K11 yrkande 1,men. - delvis (v)2. beträffande ändring i regeringsformenatt med bifall till propositionen som vilande antar propositionensförslag till lag om ändring i regeringsformen,3. beträffande ställföreträdarlagenatt antar propositionens förslag till lag om upphävande av lagen(1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationenatt med bifall till propositionen och med avslag på motion1993/94:K12 yrkande 1 godkänner vad regeringen förordat om utseendet avstyrelsen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området,res. (s)5. beträffande arbetsgivarorganisationen i övrigtatt godkänner vad regeringen i övrigt under avsnitt sex ipropositionen anfört om den form i vilken arbetsgivarorganisationen för detstatliga området skall bedriva sin verksamhet,6. beträffande statens arbetsgivarpolitikatt avslår motion 1993/94:K11 yrkande 2,men. - delvis (v)7. beträffande uttalande om finansmaktatt avslår motion 1993/94:K12 yrkande 2.Stockholm den 14 april 1994På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), (), StigBertilsson (m), (), (), (), (), (), (), HarrietColliander (nyd), (), (m), LisbethStaaf-Igelström (s), () och ().Från , som inte företräds av någon ordinarie ledamot iutskottet, har suppleanten () närvarit vid den slutligabehandlingen av ärendet. Styrelsen för arbetsgivarorganisationen (mom. 4), , , , , och (alla s) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 11börjar med "När det gäller" och slutar på s. 12 med "sker ganskasnart" bort ha följande lydelse:När det gäller de konstitutionella aspekterna påpropositionens förslag att en mer fristående ställning skalluppnås genom att arbetsgivarorganisationens styrelse inte skallutses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket motionK12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutandeårsmöte med hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund avregeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styrriket, har visserligen i viss mån beaktats i propositionen genomdet nu föreliggande förslaget att regeringen i stället skallutse ett arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning äremellertid den modifiering som gjorts i förhållande tilllagrådsremissen endast av formell karaktär och ger interegeringen något mer reellt styrande inflytande överarbetsgivarorganisationen. Enligt utskottets mening måsteregeringen ges ett starkare inflytande över organisationen föratt regeringsformens krav skall anses uppfyllda. Mot bakgrund avvad Lagrådet anfört och även med hänsyn tillarbetsmarknadsutskottets bedömning i denna del anser utskottetdärför att även organisationens styrelse bör utses avregeringen. Utskottet delar således den uppfattning som framförsi motion K12 (s) yrkande 1 och tillstyrker motionen. Regeringensförslag i fråga om arbetsgivarorganisationen bör således enligtutskottets mening godkännas med den ändringen att ävenorganisationens styrelse bör tillsättas av regeringen.dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort haföljande lydelse:4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationenatt med bifall till motion 1993/94:K12 yrkande 2 ochmed avslag på propositionen i denna del som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört om att regeringen börutse styrelsens ledamöter.MeningsyttringMeningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartieteftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot iutskottet.Bengt () anför:1. Avslag på propositionen (mom. 1)Den i propositionen föreslagna ombildningen avarbetsgivarorganisationen på det statliga området till enuppdragsmyndighet är enligt min mening i och för sig godtagbar.Mot bakgrund av att ombildningen, enligt vad som framgår av 1993års budgetproposition, kan ses som ett steg mot den statligaarbetsgivarmyndighetens uppgående i SAF, bör myndighetenemellertid inte få en mer fristående ställning från regering ochriksdag än vad som är fallet . bör intevara medlemmar i , som är både intresseorganisation ochpolitisk propaganda- och lobbyorganisation. Propositionen börmot den angivna bakgrunden avslås.2. Statens arbetsgivarpolitik (mom. 6)Det är en mycket god tes att staten skall vara enmönsterarbetsgivare. Principen har dock i många fall intetillämpats utan uttunnats, helt försvunnit och på vissa hållsnarast förbytts i sin motsats. Det kan inte bortses ifrån attregeringens förslag har sin grund i en borgerlig regeringsbenägenhet att upphöja arbetsgivarintresset tillsamhällsintresse. Om staten skall vara en mönsterarbetsgivarekräver detta en särskild statlig arbetsgivarorganisation sominte samordnar sig med SAF. SAF är nämligen en uttaladklassorganisation med sin udd riktad mot löntagarna. Vad sålundaanförts om statens arbetsgivarpolitik bör ges regeringen tillkänna.Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.1 och 6 borde ha hemställt.1. beträffande avslag på propositionenatt med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 1avslår propositionens förslag,6. beträffande statens arbetsgivarpolitikatt med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 2 somsin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,Regeringens lagförslag yttrande1993/94:AU2yBilaga 2En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statligaområdetTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har berett arbetsmarknadsutskottettillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:77 Enombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga områdetjämte motioner.BakgrundDåvarande bildades efter det att deoffentliga tjänstemännen i stat och kommuner fått förhandlings-och avtalsrätt om anställningsförmånerna. Dessförinnanreglerades de statliga ämbetsmännens anställningsvillkor enligtstatstjänstemannalagen och tillhörande stadga utfärdad avregeringen, statens löneförordning och statens allmännaavlöningsreglemente (Saar).Efter det att medbestämmandelagen antagits och trätt i kraftden ansågs det erforderligt att anpassaavtalsverkets funktion och organisation till det nyaförhållningssätt som utvecklades mellan arbetsgivarsidan påstatens område och arbetstagarnas organisationer. Avtalsverketskulle ytterligare inriktas mot att stödja myndigheterna i derasvidgade arbetsgivarroll.Det ansågs att de arbetsuppgifter som ankommer på staten somarbetsgivare skulle hållas åtskilda från de uppgifter som hängersamman med statens allmänna samhällsfunktioner. Det borde klartframgå vilket organ som representerar de statligaarbetsgivarintressena.I proposition 1977/78:157 föreslogs en omvandling avAvtalsverket till ett nytt centralt ämbetsverk, , som central myndighet för arbetsgivarpolitiken.I begreppet arbetsgivarpolitik innefattades bl.a. de mål ochprinciper som staten som arbetsgivare verkar för i frågor somrör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Verketskulle svara för samordningen av den statligaarbetsgivarpolitiken. Det nya arbetsgivarverket (SAV) inrättadesden 1 januari 1979.Sedan SAV bildades har en omfattande utveckling ägt rum på detstatliga personalpolitiska området. Vägledande för denna processhar varit förenkling, decentralisering och marknadsanpassning.Personalpolitiken skall vara ett tydligt instrument i förnyelsenav den offentliga sektorn.I fråga om lönebildningen har verksamhetsintresset och dedirekt verksamhetsansvariga myndigheterna getts ettgrundläggande inflytande som varit vägledande för den statligaarbetsgivarfunktionens utveckling. I praktiken har dettainneburit att staten successivt anpassat sin lönebildning tillvad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. centraltdetaljreglerade lönesystem har slopats och ersatts av lokal ochdifferentierad lönesättning och en anpassning av den statligalönestrukturen till arbetsmarknaden i övrigt.En motsvarande utveckling pågår också på detförfattningsreglerade området. Regeringen har lagt framproposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställdam.fl. som innehåller förslag till en ny lag om offentliganställning. De föreslagna förändringarna syftar bl.a. till attförenkla hanteringen av personalfrågor inom statsförvaltningen.Det s.k. verksledningsbeslutet innebar att regeringensstyrning av den statliga förvaltningen skulle gällaverksamhetens huvudinriktning vid en myndighet. Samtidigtpreciserades regeringens krav på myndigheten. ramanslag införts där myndigheterna får disponera anvisademedel utan restriktioner för olika resursslag. Omfördelning kandärmed ske mellan t.ex. löner, lokaler och övrigaförvaltningskostnader.I mars 1992 tillkallades den s.k. för attlämna förslag till framtida utformning av statens centralaarbetsgivarfunktion.På grundval av kommitténs slutbetänkande Staten ocharbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100) föreslog regeringen iförra årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8, s.86--93) att SAV skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med enfrån regeringen mer fristående ställning. Omvandlingen sågs somen konsekvens av statsmakternas strävan att utveckla enresultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet.Myndigheterna borde enligt regeringen ha en långtgående frihetatt bestämma hur tillgängliga medel skall användas för att uppnåde mål som statsmakterna har bestämt, inte minst i fråga omansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna.I budgetpropositionen hemställde regeringen om riksdagensgodkännande av att den statliga arbetsgivarorganisationen skulleombildas i enlighet med den förordade inriktningen. Dennainriktning innebar bl.a. att myndigheterna skulle ges ett direktinflytande över sin arbetsgivarorganisation genom att vidårsmöte utse dess styrelse. Styrelsen skulle i sin tur tillsättaorganisationens ledning.I fråga om val av verksamhetsform förarbetsgivarorganisationen hade flera remissinstanser uttryckttveksamhet om en uppdragsmyndighet skulle innebära den önskvärdasjälvständigheten i förhållande till den politiska nivån. Ipropositionen aviserades därför att en utredare skulle få iuppdrag att undersöka möjligheterna till andraassociationsformer. Om fördelarna med en annan verksamhetsformövervägde avsåg regeringen att återkomma med förslag.Även i andra delar förutsattes att regeringen skulleåterkomma. Det gällde bl.a. frågan om roll i sambandmed löneavtalen för de statsanställda där nuvarande ordninginnebär att finansutskottet på statens vägnar godkänner avtalen(9 kap. 11 § första stycket regeringsformen). Regeringenaviserade ett förslag om grundlagsändring och om en ny förenkladställföreträdarlag.Regeringens här återgivna förslag föranledde ingamotionsyrkanden. godkände att den statligaarbetsgivarorganisationen ombildades med den inriktning somförordats i propositionen (1992/93:AU10, rskr. 205).Proposition 1993/94:77Det nu framlagda förslaget innebär i princip ett fullföljandeav tidigare ställningstaganden av statsmakterna.Arbetsgivarorganisationen för det statliga området föreslåsbli ombildad till en uppdragsmyndighet. I fråga om myndighetensbeslutande organ är förslaget dock modifierat i förhållande tillförra årets budgetproposition, detta sedan Lagrådet uttryckttveksamhet kring konstitutionella frågor. I stället för årsmöteskall det beslutande organet utgöras av ettarbetsgivarkollegium, vars ledamöter skall utses av regeringenefter förslag av kollegiet. Det skall ankomma på kollegiet attgenom en arbetsordning fastställa formerna för myndigheternasinflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör enligtpropositionen också fastställa avgifterna tilluppdragsmyndigheten och utse en styrelse. skallförutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätti löpande frågor och därvid bl.a. utse myndighetens chef.Det föreslås också att finansutskottet inte längre skallgodkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gällerstatens arbetstagare eller i övrigt tillhör prövning.Vidare skall den s.k. ställföreträdarlagen upphävas.Enligt propositionen skall ombildningen ske den 1 juli 1994.Reformen skall fullföljas genom att den förutangivna ändringen i regeringsformen jämte följdändringar iriksdagsordningen och i sekretesslagen träder i kraft liksomupphävandet av ställföreträdarlagen.MotionerI motion K11 av m.fl. (v) yrkas avslag påpropositionen. Motionärerna vill också ha ett tillkännagivandeom den statliga arbetsgivarpolitiken. De pekar på att ett avsyftena med förslaget är att främja en ökad samverkan mellanarbetsgivarorganisationerna på hela arbetsmarknaden. Vid ennärmare granskning kan förslaget inte ses som något annat än ettsteg mot att SAV går upp i SAF, sägs det i motionen.Motionärerna vill att politiken inriktas mot att staten skallvara en mönsterarbetsgivare, vilket förutsätter att den statligaarbetsgivarorganisationen inte samordnar sig med SAF, vars uddär riktad mot löntagarna. Den statliga arbetsgivarorganisationenkan i och för sig ha karaktären av uppdragsmyndighet, men denbör inte ha en mer fristående ställning från regering ochriksdag än i dag.Kurt m.fl. (s) anknyter i motion K12 till desynpunkter som framförts vid lagrådsgranskningen. Motionärernaanser att även den ordning som förordats i propositionen när detgäller organisationens beslutande organ ger regeringen ettalltför tunt inflytande för att uppfylla regeringsformens krav.Av konstitutionella skäl bör regeringen utse myndighetensstyrelse.