bet · GH01KU21 · 1994-04-19 00:00:00 — Det är en annan sak attEG-domstolen, som svarar för att grundläggande rättigheter respekteras inomdess ansvarsområde, därvidlag låter sig vägledas av i de nationellakonstitutionerna erkända grundläggande rättsprinciper, liksom av folkrätten.Även i övrigt kan domstolen hämta inspiration ur nationella rättskällor.Handhavandet av den interna rätten ankommer på de nationella domstolarna.Sveriges Advokatsamfund anser sig inte ha övertygats om att man såkategoriskt som utredningen har gjort skall proklamera EG-rättens absolutaföreträde framför medlemsstaternas nationella rätt, inklusive alla regler ideras statsförfattningar. Denna bedömning har sin utgångspunkt i tvåöverväganden.För det första är enligt vid en närmare analys det s.k.federala draget i EG som internationell organisation i dagens läge inte såstarkt att det legitimerar och dess rättspraxis som enda källa föratt avgöra företrädesfrågan. Varken de antagna formerna för samarbetet ellerens omfattningen av de ämnesområden, som är föremål för samarbete, medför attnågon av medlemsstaterna har förlorat sin status av folkrättssubjekt, och dessaförhållanden undanröjer heller inte det faktum att den yttersta basen församarbetet är -- och tills vidare, även med , förblir --folkrättslig, inte "konstitutionell".För det andra erkänner rättspraxis hos de högsta domstolarna i några avmedlemsstaterna inte entydigt EG-rättens företräde framför alla nationellaregler, också grundlagsregler. Här avses i första hand den tyskaförfattningsdomstolen. I själva verket förefaller enligt Advokatsamfundeträttsläget vara det att från sina utgångspunkter gör gällandeatt EG/har absolut företräde framför alla rättsregler imedlemsstaterna.Advokatsamfundet invänder inte emot själva grundsynen att EG-rätten måste gåföre konkurrerande nationell rätt för att den inte skall få olika innehåll iskilda delar av EG-området och därmed mista sin funktion att vara en enhetligrättslig grund för den mångfacetterade integrationsutvecklingen. Frågan här ärom företrädet för EG-rätten reservationslöst gäller alla nationellagrundlagsregler, även de som skyddar nationellt sett mycket specifikagrundläggande fri- och rättigheter eller mycket centrala nationellakulturvärden, när dessa rättigheter inte skyddas fullt ut i EG-rätten. Det ärviktigt att svensk grundlagstiftning inte företas med utgångspunkt frånantaganden om förpliktelser i EG/EU-samarbetet som det inte är visat att vihar.Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden i framhåller attgemenskapsrättens anspråk på formell överhöghet är något som medlemsstaternareellt tolererar men formellt inte är beredda att erkänna i sina författningar.Än mindre är regeringar och nationella parlament beredda att frånträda sinställning som fördragsslutande parter, vilka har den yttersta makten övergemenskapens fortsatta utveckling. Vad gäller den demokratiska legitimeringenär gemenskapen grundad på sina medlemmar, anser de ledande politikerna i allamedlemsländer. Då frågan om den yttersta makten över fördragen ställs på sinspets, befinner sig denna helt i händerna på medlemsländerna och derasdemokratiskt ansvariga politiker.Tyska författningsdomstolens bedömningDen tyska federala författningsdomstolen har medanledning av väckta mål uttalat sig principiellt om förhållandet mellanEG-rätten och den nationella suveräniteten. Dessa uttalanden har väckt storuppmärksamhet och åberopats i skilda sammanhang bl.a. i propositionen. Enkortfattad redovisning av dessa uttalanden har därför ansetts motiverad.I ett mål 1970 som gällde en viss EG-förordnings förenlighet med det tyskafri- och rättighetsskyddet uttalade den tyska författningsdomstolen attgemenskaperna saknade ett direktvalt parlament inför vilket gemenskapernasnormgivande institutioner ansvarade och att gemenskaperna också saknade enkodifierad rättighetskatalog. Domstolens slutsats var att så länge somgemenskaperna saknade ett med den tyska konstitutionen jämförbarträttighetsskydd så kunde domstolen bedöma gemenskapsreglers giltighet utifråndet tyska rättighetsskyddet (so lange-beschluss I). Sedan gåttvidare i sitt erkännande av grundläggande fri- och rättigheter som en del avgemenskapsrätten har den tyska författningsdomstolen uttalat att sålänge gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd motsvarar tysk standard kommerden att avstå från att pröva gemenskapsreglers förenlighet med den tyskaförfattningen (so lange-beschluss II).I sin dom prövade domstolen frågan om Maastrichtfördragetom Europeiska unionen är förenligt med den tyska grundlagen. Frågan gällde omfördraget stred mot de demokratiska principer som kommer till uttryck i artikel38 i den tyska författningen. Domstolen ansåg att bestämmelsen garanterar enrättighet för alla tyska medborgare att delta i valet av parlamentsledamöterna.Genom valet ger folket legitimitet åt statsmakten och påverkar statsmaktensutövning. Detta måste garanteras även i den europeiska integrationsprocessenoch får inte urholkas genom en omfattande överföring av uppgifter ochbefogenheter från förbundsdagen. För att medlemskapet skall förbligrundlagsenligt måste parlamentarismen kunna göra sig gällande även inom denStaatenverbund (ung. förening av stater, ej statsförbund) som unionenutgör. I den mån statsmakt överflyttas till EU måste enligt domstolenmaktutövningen få sin legitimitet via medlemsstaternas parlament.Överflyttningen kan då inte vara alltför långtgående. Den tyska förbundsdagenmåste behålla uppgifter och befogenheter av substantiell vikt.Domstolen framhöll vidare att unionen bygger på principen om begränsadekompetenser och inte på någon unionens kompetens att själv bestämma om innehålloch omfattning av sin egen kompetens, s.k. kompetens-kompetens. Utökadeuppgifter och befogenheter för EU måste komma till stånd genomfördragsförändringar, vilket i sin tur kräver godkännande av de nationellaparlamenten. Domstolen förbehåller sig rätten att pröva om europeiskarättsakter och europeiska institutioner håller sig inom ramen för debefogenheter som överlåtits.Fördragen lägger enligt domstolen grunden för en allt fastare sammanslutningmellan de i stater organiserade europeiska folken. Medlemsstaterna förblir dock"fördragens herrar". Den europeiska unionen grundar sig på bemyndiganden frånstater som förblir suveräna och som i regel handlar genom sina regeringar ochstyr integrationen i ett mellanstatligt samarbete. Gemenskapsmakten beror påatt den utövas av organ som inrättats av medlemsstaternas regeringar. EU kaninte utvecklas till en federation som gör till en europeisk delstat.Tyskland kan upphäva sitt medlemskap genom ett nationellt beslut.Som framgått betonar domstolen i sin analys av EU:s demokratiska legitimitetöverhögheten för den tyska demokratin. Förbundsdagens ledamöter är i allahänseenden fria, obundna och de enda rätta företrädarna för det tyska folket.Därigenom säkerställs den s.k. evighetsgarantin. Enligt denna får grundlagenaldrig ändras i de delar som gäller respekten för människovärdet, liksom närdet gäller att är och förblir en demokratisk och social förbundsstat.I artikel 23 som infördes i den tyska grundlagen finns en spärregel omatt medverkan i den europeiska integrationen begränsas av dennaevighetsgaranti. I den mån fördragen framgent skall ändras, kan det från tysksida inte ske, understryker domstolen, med mindre än att kraven påmänniskovärde, demokrati, välfärdsstat och federal organisation i det egnalandet anses uppfyllda.Regeringens bedömningÄven om EG-samarbetet i viktiga hänseenden har en överstatlig karaktär är detenligt regeringen ändå i grunden fråga om ett samarbete mellan suveräna stater.Det är medlemsländerna -- inte EG:s institutioner -- som i enighet avgör hurlångt samarbetet skall sträcka sig och vilken kompetens som EG-institutionernaskall ha. Detta grundläggande förhållande leder till några givna utgångspunkterför -- och andra medlemsländers -- ställning och roll i samarbetet.För det första kan enligt regeringen inte tillägga sig själv någraytterligare kompetenser utan att medlemsländerna kommer överens om det i ettnytt fördrag med ändring av grundfördragen. För att ett sådant nytt fördragskall bli gällande fordras att det "ratificeras av samtliga medlemsländer iöverensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser" (artikel N.2 iMaastrichtfördraget). Det ligger således alltid i hand att slutligtavgöra om ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske.För det andra sätter enligt regeringen regeringsformens bestämmelser omgrunderna för det svenska statsskicket en gräns bortom vilken inte ytterligareöverlåtelse kan ske utan att grundlagen ändras. Det kan inte förenas med dessabestämmelser att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenomskapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet urett mandat som givits av ett -- i detta fall -- europeiskt folk i gemensammaval.För det tredje torde enligt regeringen den svenska grundlagen också sätta engräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak, även om den institutionella ramenför samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter omstyrelseskickets grunder liksom det främsta statsorganets, ,ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att riksdagensställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helteller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetetsmateriella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan däremotnaturligtvis inte anges i några entydiga termer.För det fjärde står det enligt regeringen klart att även utan begränsningar ien svensk överlåtelseregel begränsas de befogenheter som överlåts av innehålleti de gemenskapsfördrag till följd av vilka överlåtelse sker. kanendast handla, om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutadefördragen ger dem befogenhet härtill, och de kan inte själva tilldela sigytterligare kompetenser. I propositionen hänvisas till den tyskaförfattningsdomstolens utslag med anledning av frågan omMaastrichtfördragets förenlighet med demokratiprincipen i den tyska grundlagen.Där uttalade domstolen bl.a. att om något EG-organ skulle komma att beslutarättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för dentyska anslutningslagen, skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan i ,och tyska statsorgan av författningsrättsliga skäl vara förhindrade atttillämpa dem. Om ett sådant synsätt har giltighet i , bör det enligtregeringen ha det också i Sverige.För det femte måste enligt regeringen en särskild betydelse tillmätas detförhållandet att det inom gemenskaperna upprätthålls ett fri- ochrättighetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter överensstämmer med detgällande svenska men som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeiskrättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar det svenska skyddet.Det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet har utvecklats i EG-domstolensrättspraxis och kodifierats i Maastrichtfördraget.Sammanfattningsvis drar regeringen två slutsatser. För det första ligger deti hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen reglera vårtdeltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda attgå i en fortsatt europeisk integration. För det andra bör grundlagen inteändras så att binder sig självt vid ett godtagande av nu gällanderättsläge inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att tillsammans medövriga suveräna medlemsländer utforma principerna för det framtida samarbetet.MotionernaEnligt motionerna K13 av och () och K14yrkande 1 av m.fl. (v) bör ej bli medlem av EU ochföljaktligen bör propositionen avslås av riksdagen.I motionen K13 framhålls att vid ett medlemskap skulle EU:s lagar ta översvensk lag inom de områden EU har bestämt. skulle därmed ge uppväsentliga delar av sin suveränitet. I jämförelse med detta är de förhandlingarom undantag och övergångsbestämmelser som bedrivs med EU:s medlemsstaterbetydelselösa. Är vi väl medlemmar i unionen bestämmer andra över vad somgäller i . Om vi förblir en nation kan vi däremot fortsätta vårtmångåriga, öppna samarbete med EG/EU till ömsesidig belåtenhet. Vi kan också taegna initiativ till överläggningar med EU. Är vi en medlemsstat måste vi förstförmå att väcka förslagen. Enligt motionen har vi alltsåstörre möjligheter att påverka internationella frågor som rör vårt land, om vifortsätter att vara en suverän stat än som en medlemsstat.I motionen K14 framhålls att EU:s styrelseskick bygger på en helt annanprincip än . Grunden för regeringsform ärfolksuveränitetsprincipen. EU ger sina icke folkvalda organ den avgörandemakten. Lagstiftningen inom EU bereds av kommissionen och lagarna antas avministerrådet. har därtill en mycket stark politisk ställning ochspelar rollen närmast av en författningsdomstol. Principen att ståröver medlemsstaternas nationella rätt har fastslagits inte genom politiskabeslut och fördrag utan genom domar i domstolen.Enligt motionen innebär alltså EU-medlemskap att folksuveräniteten ges upp påvitala områden av det politiska fältet. Den mängd områden som på detta visundandras folkviljan är i växande. I beräknas av lagstiftningenvara EU-lagar.I motionen bemöts den argumentation som går ut på att våra möjligheter självständig politik redan skulle vara beskurna och att vi därför bör in iEU:s lagstiftningsprocess för att kunna påverka besluten. Motionärerna anseratt detta inte utgör något skäl att byta bort folkets rätt och möjlighet attpåverka politikens huvudinriktning mot att folket i stället skall ha rätten attbara indirekt kunna påverka vilka "i den politiska eliten som skall få kännasig som internationella statsmän och kunna påverka EU:s beslut". EttEU-medlemskap skulle innebära en uttunning av demokratin och bör därföravvisas.Utredningsbetänkandet Suveränitet och demokratiEnligt utredningen har suveräniteten två sidor. Den ena gäller vilken formellfrihet en stat har att fatta olika beslut. Den andra sidan handlar om en statsreella rörelse- och handlingsfrihet. Suveräniteten har alltså en formell och enfaktisk sida.En levande demokrati bygger enligt utredningen på att det verkligen finns enfaktisk suveränitet. Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomförabeslut undergräver tilltron till demokratin. Inför ett medlemskap i måstediskuteras inte bara vad som händer med den formella suveräniteten utan ocksåhur den faktiska suveräniteten påverkas. En stats handlingsmöjligheter kansägas öka på två sätt, då den ansluter sig till en internationell organisation.För det första får varje medlemsnation inflytande över organisationensgemensamma beslut. För det andra måste alla medlemmar i organisationen följa degemensamma reglerna. På samma sätt som den formella handlingsfriheten minskarför den egna staten, minskar den också för de andra. Det kan också uttryckas såatt man visserligen inte får göra som man vill, men behöver å andra sidan intebefara att andra kommer att göra som de vill.Utredningens slutsats är att formella suveränitet minskar vid ettmedlemskap i . I gengäld ökar den faktiska suveräniteten genom att Sverigeaktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för utan också förövriga medlemsländer. Står vi utanför EU kommer vår formella suveränitet inteatt minska. Det spelar på den punkten inte någon roll om vi håller fast vidEES-avtalet eller ingår olika frihandelsavtal eller, om det är möjligt, sökervidga det nordiska samarbetet. Däremot inskränks vår faktiska suveränitet isamtliga dessa avtal. Om väljer att enbart hålla fast vid EES-avtaletblir den faktiska suveräniteten påtagligt sämre än vid ett medlemskap. Dettahar sin grund i att inflytandet på endast är indirekt i EES. Medett frihandelsavtal är det visserligen rimligt att säga att ett sådant kan geSverige starkare bibehållen suveränitet än t.ex. , men den faktiskasuveräniteten måste enligt utredningen betecknas som starkt inskränkt.Utredningen tar också upp frågan om hur formerna för vårt nationellabeslutsfattande påverkas i de olika alternativen. Dessa former påverkas endastmarginellt vid frihandelsavtal och i EES. Vid ett EU-medlemskap kommer däremotdessa former att påverkas på olika sätt. Utredningen räknar med förändringarför den demokratiska processen inom sex områden:samspelet mellan regering och riksdag påverkas,tempot i beslutsprocesserna drivs upp,frågor som betraktats som rent inrikespolitiska får karaktären av"utrikespolitik",betydelsen av rättsligt präglade resonemang och i sista hand EG-domstolensutslag ökar,medborgarna kan uppleva att distansen till beslutsfattarna ökar också när detgäller frågor, som direkt berör dem självaåsiktsbildningsprocessen förändras mot en europeisk offentlighet.Utredningen anser dock att det blir lättare att behålla våra traditionellainrikespolitiska former med öppenhet och folkligt deltagande vid ett medlemskapän om vi enbart håller fast vid EES. Framför allt kommer medborgarna via sinarepresentanter att få större möjligheter att påverka politiken än om vi väljeratt stanna vid ett EES-avtal.Det avgörande valet står således enligt utredningen mellan, å ena sidan,bibehållen formell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset aven kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta besluti många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genomatt som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening meden försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor.Utskottets bedömningEtt svenskt inträde i Europeiska unionen får enligt utskottets uppfattningkonsekvenser för ställning som suverän stat. Vilka begränsningar idetta hänseende som ett inträde medför bör öppet redovisas. är det,anser utskottet, viktigt att betona samarbetets begränsning till vissa utpekadeområden och de gränser som finns för EU:s överhöghet över de ingåendemedlemsstaterna, även på de områden som omfattas av samarbetet. Den unikablandning av överstatliga och mellanstatliga drag som utmärker EU sominternationell organisation är emellertid inte alldeles lätt att exaktbeskriva. Tolkningarna av gällande rättsläge vad beträffar relationerna mellanEU och medlemsstaterna är som framgått av det föregående delvis motstridiga. Enomständighet som ytterligare försvårar denna analys är att det europeiskasamarbetet genom tillkomsten av Maastrichtöverenskommelsen genomgåttstora förändringar, vars konsekvenser för utvecklingen av förhållandet mellanEU och medlemsstaterna det ännu är för tidigt att uttala sig om.Utskottet vill först konstatera att samarbetet genom harfått en vidsträckt omfattning. Fördraget liknas ofta vid en konstruktion medtre pelare. Den första pelaren rör det traditionella samarbetet inom Europeiskagemenskapen (EG) enligt de tidigare fördragen. Dessa fördrag undergår nuförändringar på flera viktiga områden. Dessutom har nya verksamhetsområdentillkommit inom första pelaren. Den nya andra pelaren omfattar det utrikes- ochsäkerhetspolitiska samarbetet och den tredje samarbete i rättsliga och inreangelägenheter. Som intressanta områden när det gäller den tredje pelarenssamarbete nämns bl.a. asyl- och invandringspolitik och polisiärt samarbete.Det är enligt utskottet viktigt att framhålla att EU-institutionerna på deangivna områdena endast kan handla med uttryckligt stöd av bestämmelser ifördragen. Denna s.k. legalitetsprincip innebär dock inte, som närmareutvecklats ovan, att beslutsbefogenheterna låter sig lätt fastställas. Dettaberor främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag igemenskapsrätten. Unionen har emellertid -- som tyska författningsdomstolenuttryckt det -- inte någon kompetens att själv bestämma om innehåll ochomfattning av sin egen kompetens. Utökade uppgifter och befogenheter måstekomma till stånd genom fördragsförändringar. För del drog domstolenden slutsatsen att om något EU-organ skulle komma att besluta rättsakter somgår utöver unionsfördraget skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan och tyskastatsorgan av konstitutionella skäl vara förhindrade att tillämpa dem.Utskottet anser liksom regeringen att detta synsätt också bör gälla förSveriges vidkommande.Som redan framhållits utmärks EU av en unik blandning av mellanstatliga ochöverstatliga drag. Till de mellanstatliga hör att det är medlemsstaterna somkontrollerar rådet, EU:s mäktigaste organ. Besluten i rådet kan dock i vissafall fattas med kvalificerad majoritet, dvs. mot en minoritets vilja.Existensen av ett direktvalt parlament får betecknas som ett överstatligtinslag. hade dock, innan unionsfördraget slöts, i stort settenbart rätt till information, samråd eller samarbete med de beslutsfattandeorganen. Genom detta fördrag har parlamentet tilldelats ytterligare viktigabeslutsbefogenheter. De tydligaste överstatliga dragen framkommer emellertid iEG:s rättsordning, såsom den utformats genom allmänna uttalanden i samband medavgöranden av . Domstolens uttalanden har klargjort attmedlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit nationellabeslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna som har upprättats genomfördragen. Normbeslut som fattas gemensamt i rådet med stöd av dessabefogenheter binder även enskilda individer och företag i medlemsstaterna.Enligt utskottets uppfattning är principen att EG-rätten går förekonkurrerande nationell rätt logisk. Eftersom själva syftet med samarbetet äratt åstadkomma en närmare integration framför allt på det ekonomiska området,måste givetvis en enhetlig rättslig grund skapas för den ekonomiskautvecklingen inom hela unionsområdet. Det är emellertid principens tillämpningvid kollisioner mellan EG-rätten och konstitutionella regler som framför alltvållat diskussion såväl här hemma som i andra länder. Enligt utskottets meningbör risken för att sådana kollisioner uppstår inte överdrivas. Den genomgångsom inför EG företagit av de svenska grundlagsreglernasförhållande till gemenskapsrätten visar att den alldeles övervägande delen avgrundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ettEG-medlemskap skulle förbli svenska. Det gäller t.ex. reglerna om rösträtt ochval till (3 kap. RF), om riksdagsarbetet (4 kap. RF), om statschefen(5 kap. RF) och om hur regeringen utses (6 kap. RF). Däremot skulle vissa avbestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF), omnormgivningsmakten (8 kap. RF) samt om rättskipning och förvaltning (11 kap.RF) komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gäller enligtutredningen några regler i tryckfrihetsförordningen och iyttrandefrihetsgrundlagen.Utskottet vill framhålla att risken för kollisioner på fri- ochrättighetsområdet minskar om de bestämmelser som finns i Maastrichtfördragetsinledning följs. Där framhålls att unionen skall respektera den nationellaidentiteten i medlemsstaterna, vilkas styrelseform bygger på den demokratiskaprincipen. Unionen skall också respektera grundläggande rättigheter somallmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa principer garanteras iEuropakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggandefriheter och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionellatraditioner.När det gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen medsina detaljrika regler är konfliktriskerna enligt utskottets uppfattningstörre. Problemet sammanhänger med att svensk offentlighets- ochyttrandefrihetslagstiftning inte bara åtnjuter grundlagsskydd utan också imateriellt hänseende är väsentligt mer långtgående än i andra europeiskaländer. Utskottet återkommer i det följande avsnittet om överlåtelse avbeslutanderätt till frågan om skyddet för offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten.Utskottet vill vidare understryka att det överstatligt präglade samarbetetendast återfinns inom den första pelaren av EU-samarbetet. Inom de områden somtillkommit genom är samarbetet traditionelltmellanstatligt. På dessa områden förutsätter samarbetet i allt väsentligtnationella beslut.