bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Beträffande principerna för lagstiftningen hade utskotteterinrat om det i fortlöpande pågående arbetet med attbegränsa och förenkla regelsystemet, och utskottet hade ansett det angelägetatt arbetet med detta fortsatte och intensifierades. Det förelåg enligtutskottets mening inte anledning till ytterligare riksdagensåtgärder med anledning av motionerna gällande konsekvensanalyser. Inte hellervad angick arten och omfattningen av konsekvensanalyserna m.m. fann utskottetanledning till något initiativ med anledning av motionerna.Under innevarande har avslagit (bet. 1993/94:KU5) enmotion (fp) med yrkande dels om att som sin mening skulle geregeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av tillfredsställandekonsekvensanalyser för propositioner m.m., dels att skulle beslutaatt för det fall en proposition inte innehåller tillfredsställandekonsekvensanalyser, bör propositionen kunna avslås med denna motivering.I betänkandet angavs att vikten av genomarbetade konsekvensanalyser vid ettflertal tillfällen framhållits av utskottet. Möjligheterna till en senareutvärdering underlättades enligt utskottet också om konsekvensanalyser hadeingått i beslutsunderlaget. Såsom utskottet tidigare framhållit var detangeläget att i första hand propositioner med förslag till ny lagstiftninginnehöll konsekvensanalyser. Enligt de bestämmelser och riktlinjer somredogjordes för i betänkandet skall konsekvensutredningar göras av de förslagsom läggs fram.Mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågick i regeringskanslietutgick utskottet från att regeringen även i fortsättningen med storuppmärksamhet följde behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Det kundeenligt utskottet finnas anledning att återkomma till frågan i utskottetsgranskningsarbete genom en undersökning av förekomsten av konsekvensanalyser iframlagda propositioner.Pågående arbete inom regeringskanslietEnligt uppgift från övervägs ett antalåtgärder som skall resultera i både fler och bättre konsekvensanalyser.Bl.a. är avsikten att i verksförordningen (1987:1100) ta in de krav påkonsekvensanalyser som finns i begränsningsförordningen (1987:1347). Attnödvändiga och bra konsekvensutredningar görs i myndigheternas regelarbete blirstyrelsens ansvar och uppgift. Konsekvensanalyser och kraven på samråd med demsom berörs av regeln både ekonomiskt eller på något annat sätt och att inhämtaregeringens medgivande innan något beslut fattas om en regel som medföravsevärda kostnader blir en del av ett nödvändigt underlag i styrelsensregelbeslut.Som ett komplement till ändringen i verksförordningen är avsikten att ta inbestämmelser i instruktion (1988:80) om att verket skallutveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar och följatillämpningen.När det gäller kravet på fler och bättre konsekvensanalyser iförfattningsarbetet i skall det ovan nämnda cirkuläret från1989 (C 1989:7) ersättas av ett nytt cirkulär om konsekvensanalysernas storabetydelse. Med hänvisningar till uttalanden om vikten avkonsekvensanalyser och till förslag (se ovan) ställs kravpå ingående problem- och konsekvensanalyser i allt författningsarbete iregeringskansliet. Exempelvis skall sådana analyser bifogas alla delningar ochdet offentligas åtagande grundligt utredas och slås fast innan enförfattningsreglering föreslås.En ny checklista för regelgivare håller också på att utarbetas. Den skallersätta den nu gällande promemorian (Statsrådsberedningens PM1990:2). I den nya checklistan framhävs kraven på problem- ochkonsekvensanalyser.Avsikten är att ändringarna i verksförordningen m.fl. författningar och detnya cirkuläret och checklistan skall kunna träda i kraft den 1 juli 1994.Yttranden från andra utskott m.m.Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott tillfälle att yttra sig omförekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner under 1993.Yttranden har inkommit från finansutskottet, skatteutskottet,justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet,socialutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet ochbostadsutskottet, bilagorna A 7.2--A 7.12. Från utbildningsutskottet haröverlämnats en inom utskottskansliet upprättad promemoria, bilaga A 7.13.Utskotten har gjort en genomgång av de propositioner som behandlats av resp.utskott. Nedan görs en sammanfattning av vilka överväganden och bedömningarutskotten har gjort.Finansutskottet har i sammanhanget understrukit betydelsen av attpropositioner så långt möjligt innehåller bedömningar av de samhällsekonomiskaoch statsfinansiella konsekvenserna av de presenterade förslagen. Utskottetkonstaterar att metoder anpassade till den offentliga beslutsprocessen hararbetats fram bl.a. inom ramen för det utvecklingsarbete som RRV har bedrivit.I ett cirkulär (C 1989:7) ställs vidare krav på att konsekvensutredningarskall göras i de författningsärenden som handläggs inom resp. departement.Vissa utbildningsinsatser har också gjorts inom för attförbättra kunskaperna inom området. Trots detta finns det enligtfinansutskottet inte sällan uppenbara brister när det gäller förekomsten ochutformningen av konsekvensanalyser i de propositioner som läggs fram förriksdagen.Enligt finansutskottets mening är detta inte tillfredsställande. Höga kravbör enligt utskottet generellt sett ställas på underlaget för riksdagensbeslut. Utskottet pekar på att en väl genomförd konsekvensanalys i samband medatt ett beslut fattas givetvis också väsentligen underlättar en kommandeefterhandskontroll i form av uppföljning, utvärdering eller revision.Enligt finansutskottet är i hög grad beroende av detbeslutsunderlag som presenteras av regeringen. Visserligen kan det berördautskottet komplettera underlaget i samband med sin beredning av ärendet. Avtids- och resursskäl är det dock knappast möjligt att i detta skede avbeslutsprocessen göra något mera omfattande utrednings- och analysarbete. Detär därför enligt finansutskottets uppfattning angeläget att konsekvensanalyserav något slag regelmässigt ingår i regeringens propositioner. Sådana analyserbehövs för att ett ärende skall anses vara tillräckligt berett av regeringen.Enligt finansutskottets mening skulle krav från på att ett avsnittmed rubriken (eller motsvarande) normalt skall ingå idispositionen av i första hand lagstiftningspropositioner kunna ha storbetydelse i sammanhanget. Detta skulle leda till att frågan regelmässigt blevuppmärksammad i samband med beredningen av ett ärende.Finansutskottet har ansett att vad utskottet här anfört bör som sinmening ge regeringen till känna.Till finansutskottets yttrande har fogats en avvikande mening (nyd) enligtvilken det på det ekonomiska området bör finnas ett motsvarande organ tillLagrådet, ett ekonomiskt råd. Även detta råd bör enligt den avvikande meningenhöra hemma i grundlagen. Att införa ett sådant råd anses dock kunna ta lång tidoch därför bör nu ett annat ekonomiskt råd bildas och knytas tillfinansutskottet. Detta råd bör enligt den avvikande meningen ha till uppgiftatt granska regeringens konsekvensanalyser och att biträda med attförbättra beslutsunderlaget genom att vid behov göra egna konsekvensanalyser.En minoritet i utskottet skall kunna utlösa en granskning från det ekonomiskarådet av propositioner och andra förslag.I skatteutskottets yttrande anförs bl.a. att trots att det senaste åretsangelägna reformarbete på skatteområdet måst bedrivas i ett relativt forcerattempo, anser utskottet att rimliga krav på redovisning av det grundläggandeutredningsmaterialet samt analyser och bedömningar av konsekvenserna i olikaväsentliga hänseenden i allmänhet tillgodosetts i de propositioner somutskottet haft att behandla. Även andra relevanta uppgifter som bör finnastillgängliga för har enligt skatteutskotteti allmänhet redovisats i propositionerna på ett tillfredsställande sätt.Utskottet vill dock peka på att det ibland inte är möjligt att iförväg säkert bedöma alla praktiska konsekvenser av varje enskildhet i dedetaljförslag som läggs fram. Från fall till fall kan det enligtskatteutskottet vara motiverat att trots det genomföra ändringarna och attompröva detaljlösningarna i efterhand mot bakgrund av vunna erfarenheter.Sammanfattningsvis har skatteutskottet ansett att det saknas anledning attrikta anmärkning mot regeringen när det gäller redovisningen avkonsekvensanalyserna i de propositioner som avlämnats och somremitterats till utskottet. Enligt utskottets mening finns det således ingenanledning att vidta någon åtgärd med anledning av regeringens propositioner påutskottets område.Till skatteutskottets yttrande har fogats en avvikande mening av utskottetssocialdemokratiska ledamöter. I denna konstateras att åtskilliga av förra åretspropositioner inte har innehållit tillfredsställande konsekvensanalyser. Närdet gällt propositioner om skattesänkningar eller andra lättnader ibeskattningen har enligt den avvikande meningen regeringen nära nog genomgåendeunderlåtit att redogöra för finansieringen av skattebortfallet, i vart fall idess helhet. I den avvikande meningen anses att dessa brister i propositionernaär anmärkningsvärda.I en meningsyttring har suppleanten från anslutit sig till denavvikande meningen.Enligt justitieutskottet aktualiserarlagstiftningsprojekt, förutom behov av konsekvensanalyser i fråga om denföreslagna regleringens materiella konsekvenser på det område som regleringengäller, också ekonomiska och administrativa konsekvenser inom såväl denoffentliga som den privata sektorn av att en reglering tillkommer, avskaffaseller ändras. Även om den senare typen av konsekvenser ofta endast är avsekundär betydelse för statsmakternas ställningstagande i lagstiftningsfråganär det enligt justitieutskottets uppfattning, t.ex. med hänsyn till derationaliserings- och besparingskrav som ställs på myndigheterna, viktigt attsådana konsekvenser uppmärksammas och blir föremål för analys.När det gäller de aktuella lagförslagen konstaterar justitieutskottetsammanfattningsvis att det föreligger konsekvensanalyser av god omfattning iungefär hälften av fallen. I övriga fall är konsekvensanalyserna i olikahänseenden bristfälliga. Det finns således enligt justitieutskottet utrymme förförbättringar. Enligt justitieutskottets mening bör konsekvensanalyserna iallmänhet dels göras mer utförliga, dels redovisa de resonemang som liggerbakom gjorda bedömningar. Självklart bör enligt justitieutskottet samtliga deaspekter belysas som i sitt betänkande omverksledningspropositionen (1986/87:KU29) tagit upp.Enligt lagutskottet uppfyller de i -- till lagutskottet remitterade --propositionerna lämnade redovisningarna inte de krav som generellt kan ställaspå konsekvensanalyser. Utskottet finner emellertid inte skäl till någonväsentlig erinran i detta avseende. I de propositioner som lagutskottethittills slutbehandlat har det nämligen i allmänhet varit fråga om begränsadeändringsförslag eller förslag till ändringar i gällande rätt med överblickbarakonsekvenser föranledda av internationella åtaganden. Några motionermed kritik mot att framlagda förslag saknat erforderliga konsekvensanalyser harinte heller väckts. Inte i något fall kan av lagutskottet förordade ändringar iframlagda lagförslag sägas haft sin orsak i ofullständiga eller bristfälligakonsekvensanalyser.Vad lagutskottet i sitt yttrande (1990/91:LU1y) framhöll om viktenav att lagförslag är väl övervägda och att de förutsebara konsekvenserna ärnoga analyserade äger enligt lagutskottet givetvis fortfarande tillämpning.Konsekvensbeskrivningar och konsekvensanalyser -- beskrivningar respektiveanalyser av förväntade prestationer eller effekter av de presenteradelagförslagen -- i propositionerna utgör enligt lagutskottet inte baranödvändiga beslutsunderlag för utan underlättar också arbetet meduppföljning och utvärdering. Noggranna och väl genomarbetade konsekvensanalysermöjliggör för att redan i samband med att en lag beslutas ocksåöverväga hur effekterna senare lämpligen kan följas upp och utvärderas. Deställningstaganden som gjorts när det gäller riksdagensframtida arbete med uppföljning, utvärdering och revision ökar enligtlagutskottets mening behovet av ordentliga och utförliga konsekvensanalyser (se1993/94:TK1).Enligt lagutskottets mening är det mot denna bakgrund än mer angeläget attregeringen regelmässigt redovisar sina bedömningar när det gällerkonsekvenserna av de lagförslag som läggs fram. Förslagens konsekvenser börenligt lagutskottet därvid belysas också utifrån andra utgångspunkter än rentstatsfinansiella. Således bör även konsekvenserna för exempelvis enskilda,kommuner och näringsliv redovisas. har här konstaterat att sådanakonsekvensanalyser i många fall är komplicerade men utgår från attmetodutvecklingsfrågor på området ägnas allt större uppmärksamhet.Försvarsutskottet har begränsat sitt yttrande till att gällakonsekvensanalyser i de regeringsförslag till lagändringar som utskottet haftatt bereda . Enligt försvarsutskottet har i dessa lagförslag intepresenterats några i särskilda avsnitt sammanhållna konsekvensanalyser. Ipropositionerna har dock i motiveringarna till lagförslagen belysts deraskonsekvenser i olika hänseenden. har för sin ärendeberedninginhämtat ytterligare information. Enligt utskottets mening är det emellertidviktigt att konsekvensanalyser presenteras tydligt i propositioner som en grundför utskottens uppföljande verksamhet. För försvarsutskottets del hade detenligt yttrandet främst varit relevant att presentera en konsekvensanalys iproposition 1993/94:32 med förslag till ny lag för skydd förlandskapsinformation.Socialförsäkringsutskottet har sammanfattningsvis ansett att dethittillsvarande sättet att i propositioner till beskrivakonsekvenserna av förslag till förändringar i socialförsäkringssystemen äroutvecklat och ofullständigt. En förklaring till detta kan vara att deekonomiska problemen inom socialförsäkringen är av relativt sent datum. De nyakraven på effektivitet och besparingar inom systemen ställer emellertid mednödvändighet krav även på metodutveckling av konsekvensanalyser vid mergenomgripande förändringar. Utvecklingsarbetet i detta hänseende måste enligtsocialförsäkringsutskottet sträcka sig över ett vitt fält. Modeller förberäkning av dynamiska effekter vid regelförändringar inom socialförsäkringenmåste arbetas fram. Vidare måste standardiserade system för beräkning ochredovisning av de finansiella konsekvenserna vid regeländringar tillämpas, inteminst vid propositionernas konsekvensbeskrivningar. När det gäller mergenomgripande förändringar inom socialförsäkringssystemet bör enligtsocialförsäkringsutskottet såväl de samhällsekonomiska konsekvenserna på kortoch på lång sikt som de omedelbara konsekvenserna för staten, kommunerna och deenskilda som grupp och som individer redovisas. För kommunernas del bör då ävenbeaktas att en övervältring kan ske i form av ökade socialbidragskostnader.Detta framgår enligt socialförsäkringsutskottet bl.a. av det avlämnadebetänkandet Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag(SOU 1994:46). Redovisningarna bör också enligt utskottet innehålla analyserav tänkbara finansiella konsekvenser för andra socialförsäkringsförmåner inkl.arbetslöshetsförmånerna. Inom området finns enligt socialförsäkringsutskottetlång erfarenhet av de försäkrades beteendemönster utifrån olika utformningar avregelverket liksom omfattande statistiska uppgifter från olika konjunkturlägensom bör kunna tas till vara för att få fram mera ingående analyser avöverströmningar mellan olika transfereringsslag.Socialutskottet har i sitt yttrande konstaterat att flertaletpropositioner numera har ett särskilt avsnitt om kostnader och andrakonsekvensanalyser. Detta är enligt socialutskottet en klar förbättring jämförtmed situationen då föregående granskning gjordes. Analyserna är dockenligt utskottet av skiftande kvalitet och de skulle kunna utvecklasytterligare. Här anges som exempel propositionen om utvidgad lagreglering påbarnomsorgsområdet som innehöll en alltför kortfattad redovisning av deekonomiska konsekvenserna av lagförslaget. Kalkylen ifrågasattes också avSvenska kommunförbundet. anordnade därför en utfrågning avföreträdare för och kompletterakostnadskalkylen och erhålla visst underlagsmaterial.Socialutskottet vill i sitt yttrande framhålla vikten av att arbetet med attutveckla kostnads- och konsekvensanalyserna fortsätter. Redovisningen ipropositionerna av kostnader och andra konsekvenser av förslagen bör enligtsocialutskottet göras så utförliga att utskottet kan göra en reell bedömning avkonsekvenserna av de framlagda förslagen och även bedöma regeringensberäkningsunderlag.Till socialutskottets yttrande har fogats en avvikande mening av utskottetssocialdemokratiska ledamöter. I denna delas inte utskottsmajoritetensuppfattning att det skett en klar förbättring jämfört med situationen år 1990.I den avvikande meningen framhålls att kostnaderna för olika huvudmän måsteanalyseras ingående, om förslag läggs fram om fri etablering för olikayrkesgrupper som skett i propositionerna om barnomsorgslag, husläkare ocharvoden till privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster.Trafikutskottet konstaterar i sitt yttrande att höga krav ställs påbeslutsunderlagets kvalitet inför många ställningstaganden inom utskottetsberedningsområde. Utskottet anser att konsekvensanalyser inte endast börinnehålla en beskrivning av direkta ekonomiska effekter på statsbudgeten utanockså söka behandla andra ekonomiska frågor liksom övriga samhälleligaeffekter. Vad gäller trafikens infrastruktur är det enligt trafikutskottetangeläget att det politiska inflytandet över planeringsprocessen stärks och attett helhetsperspektiv anläggs på investeringar i trafikens infrastruktur så attkonsekvenserna av väg- och järnvägsutbyggnader kan klarläggas bättre.Trafikutskottet har framhållit svårigheterna att allsidigt beskriva delångsiktiga konsekvenserna av olika reformer understryker behovet av enförstärkt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. För att möjliggöra ettpolitiskt inflytande över dessa frågor krävs vidare enligt trafikutskottet attresultaten från resultatanalyserna löpande underställs prövning.Trafikutskottet har avslutningsvis framhållit att genom en förstärktuppföljningsverksamhet från sida ges ökade förutsättningar för attkonsekvensanalysernas utformning och träffsäkerhet kan utvecklas ytterligare.Näringsutskottet har i sitt yttrande sammanfattningsvis konstaterat att itre av de tretton propositioner som remitterades till näringsutskottet under år1993 fanns det särskilda avsnitt som behandlade kostnadskonsekvenser avförslagen. Det som därvid togs upp var endast anslagseffekter och därmeddirekta budgeteffekter, inte ekonomiska effekter i vidare mening.I flera fall byggde enligt utskottet förslagen i propositionerna påutredningar eller framställningar. Genom att innehållet i dessa, liksomremissutfallet, redovisades i propositionstexten och att ett resonemang fördesi propositionen om det framlagda förslaget i förhållande till det underliggandematerialet, kan enligt utskottet ett inslag av konsekvensanalys indirekt sägasha ingått i propositionerna. I vissa av propositionerna var dock enligtnäringsutskottet redovisningen av sådan beskaffenhet att behovet avkonsekvensanalys inte kan anses tillgodosett.Ett sätt att främja att konsekvensanalyser ingår i propositioner skulle,enligt näringsutskottets mening, kunna vara att regeringen regelmässigt ipropositioner -- med undantag för mycket korta propositioner -- införde ettsärskilt avsnitt med . I ett sådantavsnitt bör enligt näringsutskottet inte bara direkta anslagseffekter angesutan också andra typer av effekter -- inte endast ekonomiska.Enligt arbetsmarknadsutskottets mening är det angeläget att regeringen isina förslag till regelmässigt inkluderar en analys av såvälekonomiska som andra konsekvenser av förslagen. Det råder enighet iarbetsmarknadsutskottet om att beslutsunderlaget i propositionerna måste varaså heltäckande och fullständigt att resultatet av utskottsarbetet ärotvetydigt. Vikten av konsekvensanalyser har påtalats av flera gångertidigare, men utvecklingen har enligt utskottets uppfattning inte gått åt rätthåll.Arbetsmarknadsutskottet hänvisar till sin redogörelse för genomgångnapropositioner och anför att det av de betänkanden som nämnts i detta sammanhangframgår, att utskottet haft anledning att rikta kritik mot brister ipropositionernas beslutsunderlag . uppfattning är det definitivt inte tillfredsställandenär brister i propositionen leder till att utskottet under stark tidspressmåste låta genomföra olika utredningar som underlag för sitt ställningstagande.Arbetsmarknadsutskottet ser det som särskilt viktigt att förslagens effekterför sysselsättningen och för belastningen på berörda anslag klart och tydligtredovisas. Lika väsentligt är det enligt utskottet att lagförslagen är välanalyserade till sina administrativa och ekonomiska konsekvenser och inte minstför motionärerna anser utskottet att ett sådant underlag är av betydelse.Arbetsmarknadsutskottet har också velat understryka vikten av attbudgetpropositionen är så heltäckande som möjligt. När många förslag omregeländringar läggs fram först i samband med kompletteringspropositionen,uppger sig utskottet inte ha tillräckliga möjligheter att bedömabeslutsunderlaget, eftersom riksdagsarbetet sent präglas av starktidspress.Bostadsutskottet har vid sin genomgång av avlämnade lagförslagkonstaterat att de flesta propositionerna innehåller bedömningar i någon formav framför allt förslagets ekonomiska effekter. Dessa analyser presenterasvanligtvis i särskilda avsnitt och redogörelserna är ofta relativt kortfattade.Utskottet har inte funnit anledning till erinran eller särskilt uttalandebeträffande konsekvensanalyser. Utskottet framhåller att man med det anfördainte tagit ställning till kvaliteten eller inriktningen avkonsekvensanalyserna.Utskottets övervägandenUtskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen avatt propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Propositionensförslag utgör underlag för beslut. Krävs ytterligare upplysningarkan det beredande utskottet visserligen komplettera underlaget, men på grund avtidsbrist kan oftast inte något mer omfattande analys- och utredningsarbetegöras. Att en väl genomförd konsekvensanalys finns med i beslutsunderlagetunderlättar också en efterkommande uppföljning och utvärdering.Utskottet granskade (bet. 1990/91:KU30 s. 23 f.) förekomsten ochutformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagenunder . Denna granskning visade att det fanns vissa brister när detgällde förekomsten av konsekvensanalyser. Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. iform av utbildningsinsatser -- som bedrevs inom för att istörre utsträckning åstadkomma tillräckliga konsekvensanalyser ipropositionerna kunde det enligt utskottets mening antas att de brister som dåfanns på området skulle komma att minska i framtiden.Elva av utskott har avgett yttranden tillkonstitutionsutskottet i frågan om förekomsten och utformningen avkonsekvensanalyser i propositioner . Därutöver harutbildningsutskottet överlämnat en inom kansliet utarbetad promemoria.Vad gäller frågan om hur en konsekvensanalys skall utformas, framgår avyttrandena från riksdagsutskotten att en sådan analys kan inrymma många moment.Utskotten har vid sin genomgång naturligtvis utgått från resp. utskottsberedningsområde. Vad en analys bör innehålla är givetvis till viss delberoende av vilket område som förslaget i fråga berör.Finansutskottet framhåller att det är viktigt att propositionerna så långtsom möjligt innehåller bedömningar av de samhällsekonomiska ochstatsfinansiella konsekvenserna av de presenterade förslagen.