bet · GH01KU18 · 1994-05-31 00:00:00 — Motionärerna erinrar om den gradvisa övergångenfrån beslut om detaljer till beslut om mål för verksamheten inomden offentliga sektorn, där måluppfyllelsen bärs upp av deanställda och dem som berörs av verksamheten. I ett sådantsystem är det enligt motionärerna nödvändigt att de beslutandepolitikerna successivt förskjuter sitt intresse till uppföljningoch utvärdering. Mot den bakgrunden bör det övervägas om ocksåriksdagens utskott skulle ägna sig mer åt att följa upp ochutvärdera sina politiska mål.1.8.5 Utskottets utfrågning med anledning av förslagetUtskottet har med anledning av utredningsförslaget funnit skälatt inhämta kompletterande uppgifter och synpunkter i ärendet.Därvid har utskottet genomfört utfrågningar medriksdagsdirektören och ordföranden i Riksdagsutredningensexpertgrupp , generaldirektören och f.d. chefenför samt kanslichefen ochexperten i övergripande frågeställningen vid utfrågningarna avsåg hurden mest effektiva statliga revisionsverksamheten skulle kunnaåstadkommas. Beträffande den föreslagna utbyggnaden avresurserna för revisorer ställdes och besvaradesfrågor om bl.a. förslagets sakliga underbyggnad, skälen till attalternativa modeller förkastats, eventuella begränsningar förden föreslagna utbyggnaden och samspelet mellan Riksdagensrevisorer och föremålen för granskningsverksamheten. Även frågorom förhållandet mellan och Riksdagensrevisorer togs upp, bl.a. med inriktning på eventuella brister iRiksdagsutredningens analys på detta område,uppgiftsfördelningen mellan RRV och revisorer,resursöverföring från RRV till revisorer,sammanslagning av de båda organen och effektivitetsvinster viden ökad samordning av den statliga revisionen. ÄvenStatskontorets ställning och uppgifter i förhållande till RRVberördes.1.8.6 Utskottets bedömningRiksdagsutredningen har lämnat ett viktigt bidrag tilldiskussionen om hur arbete med uppföljning,utvärdering och revision kan gestaltas . Principielltanser utskottet att flera av de tankar och förslag somutredningen lagt fram bör kunna ligga till grund för detfortsatta arbetet på detta område. Det gäller t.ex. den allmännaorienteringen av utskottens arbete i riktning mot större inslagav uppföljning och utvärdering, att utskottens egna initiativbör vara styrande för uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet, att utskottens egen uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet bör ske inom ämnesmässigt avgränsadeområden och och att utskotten bör samverkamed revisorer och utredningstjänsten för attåstadkomma ett så bra resursutnyttjande som möjligt. Utskottettillstyrker med detta vad utredningen framfört under avsnitt7.3. Utskottet anser inte att någon reglering i RO avuppföljnings- och utvärderingsverksamheten ärnödvändig och avstyrker motion K30 yrkande 2.Det finns enligt utskottets mening skäl att erinra om desärskilda kännetecknen hos den statliga revisionen i ijämförelse med andra länder. Ett särdrag är att det i Sverigefinns två revisionsorgan, (), somrapporterar till regeringen, och revisorer, somrapporterar till . I de flesta andra länder rapporterarrevisionen till parlamentet. Ett annat särdrag är attparlamentariker, till följd av revisorers speciellaorganisatoriska form, deltar i själva revisionsarbetet.Mot bl.a. denna bakgrund bör frågan om den statligarevisionens framtida roll, organisation och finansieringbedömas. En utgångspunkt för denna bedömning är att såvälriksdagen som regeringen även till sitt förfogande börha egna revisionsmyndigheter. En annan utgångspunkt är attonödigt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagensrevisionsorgan så långt möjligt bör undvikas.Utskottet vill mot denna bakgrund ställa sig bakom deprinciper för förstärkning av revisionen som Riksdagsutredningenföreslår. Dessa principer ligger också enligt utskottet väl ilinje med riksdagsbeslut, enligt vilket börfå ett ökat ansvar för den statliga revisionen (1991/92:FiU2).Utskottet vill emellertid inte nu ta ställning till den slutligaomfattningen av resurstillskottet till revisorer.Bl.a. med hänvisning till motion 1993/94:K30 anser utskottet attfrågan om utvecklingen av relationen mellan revisoreroch bör ytterligare utredas. framhåller har kontakterna och samordningenmellan de båda myndigheterna utvecklats positivt under senaretid. Utskottet vill bl.a. mot denna bakgrund att nubegränsar sitt beslut till vad utredningen anger som etapp 1.Det innebär ett resurstillskott om sex tjänster. Med ett sådantresurstillskott blir det också möjligt att påbörja det närmaresamarbete mellan utskotten och revisionen som utredningenföreslagit i avsnitt 7.3.Innan tar ställning till de ytterligare resurser somutredningen förordar bör enligt utskottet en närmare utredninggöras av den föreslagna utbyggnaden av revisionens kansli och avrelationen och rollfördelningen mellan revisorer ochRiksrevisionsverket. En sådan utredning bör presenteras förriksdagen . Det bör ankomma på talmanskonferensen attföranstalta om denna utredning. Vad utskottet här anfört börriksdagen med anledning av motion K30 yrkande 4 som sin meningge talmanskonferensen till känna. Motionens yrkande 3 om avslagpå förslaget såvitt avser revisorer avstyrks. Fråganom hur utskotten vad gäller uppföljning och utvärdering skallorganiseras har visst samband med utbyggnaden av revisionenskansli. Denna fråga bör anstå tills den föreslagna utredningenslutfört sitt arbete. Med hänvisning till detta avstyrksmotionens yrkande 1.Utskottet vill också erinra om utredningens förslag attregeringen bör genomföra en närmare analys av den statligarevisionens roll rörande den kommunala sektorn. Detta börriksdagen, med anledning av vad utskottet anfört, ge regeringentill känna.Utskottet tillstyrker utredningens förslag enligt vilket detblir möjligt för att utse f.d. riksdagsledamöter tillrevisorer.I motion 1992/93:K305 föreslås att en utredning bör göras omatt utskott får i uppgift att inom sina ämnesområdenfölja upp och utvärdera de politiska målen. Detta önskemål ärredan uppfyllt genom förslag i denna del,varför motionen avstyrks.1.9 Statsbudgetens indelning i utgiftsområden1.9.1 Gällande ordningStatsbudgetens innehåll är i mycket begränsad utsträckningföremål för reglering i grundlagen. Enligt 9 kap. 3 § RF företarriksdagen budgetreglering för närmast följande budgetår ellerför annan budgetperiod. bestämmer därvid till vilkabelopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag tillangivna ändamål. kan besluta att särskilt anslag påstatsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Vidbudgetregleringen skall beakta behovet under krig,krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel förrikets försvar. Enligt 9:6 RF avger regeringen förslag tillstatsbudget till riksdagen.Statsbudgetens uppställning i tekniskt hänseende, t.ex. medavseende på indelning i huvudtitlar och anslagstyper, är integrundlagsreglerad, varför är obunden i varje särskiltläge. Motivet för detta angavs i grundlagspropositionen (prop.1973:90) där justitieministern anförde att ständiga förändringari fråga om budgetsystemets innehåll, den ekonomisk-politiskadebatten och den tekniska utvecklingen leder till att detstatliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt, varförregeringsformen inte borde lägga hinder i vägen.En konsekvens av att det saknas budgettekniska bestämmelser igrundlagen är att kan specificera anslagen i detaljeller underlåta att göra det. kan också sätta villkorför anslagen vid angivandet av ändamålen. En annan konsekvens äratt krav på balans mellan inkomster och utgifter saknas.Själva budgetpropositionen är en översiktlig redovisning avberäknade inkomster och utgifter. Inkomsterna är specificeradepå olika inkomstslag, och utgifterna är fördelade på 17huvudtitlar, som väsentligen speglar departementsindelningen.Förutom departementen utgör statschefen och regeringen,och dess myndigheter, räntor på statsskulden ochoförutsedda utgifter huvudtitlarna i 1993/94 årsbudgetproposition. I 19 bilagor till budgetpropositionenredovisas närmare och motiveras inkomst- och utgiftsposterna istatsbudgeten. I bilagorna ingår, förutom de 17 huvudtitlarna,finansplanen och en beredskapsbudget för totalförsvarets civiladel.1.9.2 RiksdagsutredningenI betänkandet 1993/94:TK3 diskuteras ett antal principiellagrunder för statsbudgetens indelning i utgiftsområden medutgångspunkt från rambeslutsmodellens krav på en sådanindelning. Enligt utredningen bör huvudprincipen vara attutgiftsområdena skall svara mot de ändamål och de politiskasyften som finns bakom anslagsförslagen. Indelningen bör enligtutredningens mening tillfredsställa krav på politisk relevans,statsfinansiellt lämpliga avgränsningar, möjlighet att görameningsfulla prioriteringar och att följa upp resultaten. Vidarebör utgiftsområdena enligt utredningen ha en över tiden önskvärdfasthet som ändå kan förenas med flexibilitet och möjligsituationsanpassning. Områdena bör vara en naturlig grund förregeringens och organisation av budgetarbetet.I utredningen presenteras en skiss med en indelning avbudgetpropositionens drygt 600 anslag i 26utgiftsområden. Indelningen bygger bl.a. på att gemensammastatsangelägenheter av huvudsakligen konstitutionell ellerfinanspolitisk natur fördelas på tre ramar, som tas om hand avkonstitutions-, finans- eller skatteutskottet. En annan principär att totalförsvarsutgifterna hålls samman, dvs. att anslag fördet militära och det civila försvaret läggs inom en gemensamram. En tredje princip är att anslag för sektorsforskning,internationella kontakter samt miljöinsatser fördelas på olikautgiftsområden. Dessutom har fem områden avsedda att rymma renahushållstransfereringar, alla med benämningen Ekonomisktrygghet, skilts ut. Det föreslås även att de areala näringarna,jord- och skogsbruk samt fiske och anslutande näringar, bildarett avgränsat utgiftsområde. Statsskuldsräntor bildar ett egetområde.En konsekvens av den föreslagna indelningen i utgiftsområdenär att antalet utgiftsområden är fler än antalet utskott, vilketmedför att några utskott får arbeta med mer än en utgiftsram.Med den föreslagna ordningen blir det inte längre möjligt attfördela enskilda utgiftsanslag på olika utskott för attåstadkomma en jämnare arbetsfördelning. En del principiella ochpraktiska detaljfrågor beträffande fördelningen av anslag påolika utgiftsområden återstår att ta ställning till.I en reservation anför (nyd) att utredningenredan nu borde lägga fram förslag om indelning av statsbudgeteni utgiftsområden och förslå därmed sammanhängande förändringar iutskottsindelningen (se vidare avsnitt 1.10.2).1.9.3 MotionenI följdmotion K66 yrkande 1 (delvis) begär iStockholm (nyd) att antar förslag om indelning avstatsbudgetens utgiftsområden i enlighet med vad som anförts imotionen. överväganden beträffandeutgiftsområden utgör enligt motionären en tillräcklig grund förett sådant förslag.1.9.4 Utskottets bedömningUtskottet har inga invändningar mot vad utredningen framför idenna del och ställer sig därför positiv till de redovisadeprinciperna om en ny indelning av statsbudgeten iutgiftsområden. Enligt utskottets mening är den skiss tillindelning i 26 utgiftsområden som utredningen redovisar välägnad att ligga till grund för fortsatta överväganden. Utskottetställer sig därför också positivt till förslaget i 1993/94:TK3enligt vilket den redovisade skissen avses ligga till grund förvidare överväganden. Beslut bör dock enligt utredningensbedömning fattas för att kunna beaktas ibudgetarbetet . Med hänvisning till vad utskottet häranfört avstyrks följdmotion K66 yrkande 1 (delvis).1.10 Utskottsindelningen1.10.1 Gällande bestämmelserEnligt 4 kap. 3 § RF väljer inom sig utskott,däribland ett konstitutionsutskott, ett finansutskott och ettskatteutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Dennabestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § RO, enligt vilken förutom detre nämnda utskotten minst ytterligare tolv andra utskotttillsätts av för fram till valperiodens slut.Riksdagen kan under tillsätta ytterligare utskott församma tidsperiod. I tilläggsbestämmelse 4.6.1 RO räknas denuvarande 16 utskotten upp, och i 4 kap. 4--6 §§ samttilläggsbestämmelserna 4.6.1--16 anges utskottens uppgifter.1.10.2 RiksdagsutredningenUtredningen lägger inte fram något färdigt förslag omutskottsorganisationen utan nöjer sig med ett exempel, i vilketantalet utskott minskats till 15 eller 14.Utgångspunkterna för utredningens överväganden om fördelningenav utgiftsområden för beredning i utskott har varit att utskottskall kunna behandla mer än ett utgiftsområde men att ingautgiftsområden skall delas mellan utskott. Den s.k.fackutskottsprincipen, innebärande att såväl lagstiftnings- sombudgetärenden inom ett ärendeområde behandlas av samma utskott,bör enligt utredningen behållas. Vidare bör enligt utredningentransfereringsområden sammanföras med resp. verksamhet.Den skisserade fördelningen på utgiftsområden på utskott skallenligt utredningen ses som ett exempel på hurutskottsorganisationen med relativt små förändringar kananpassas till de nya förutsättningar som den förändradebudgetprocessen ger. Förslag om förändring av den nuvarandeutskottsindelningen och fördelningen av ärenden mellan utskottenbör enligt utredningen anstå tills definitivt förslag omutgiftsområden lagts fram.I en reservation av (nyd) anförs att utredningenredan nu borde lägga fram förslag om indelning i utgiftsområdenoch förändringar i utskottsorganisationen, med sikte pågenomförande nästa valperiod. Utredningens längst gåendeöverväganden borde kunna ligga till grund för ett sådantförslag. Reservanten skulle för egen del vilja gå längre genomatt föreslå en sammanslagning av lag- och justitieutskotten samtfinans- och skatteutskotten. Ett särskilt miljöutskott bordeinrättas. Jordbruks-, skogs- och fiskefrågor borde enligtreservanten föras till näringutskottet.I ett särskilt yttrande av de socialdemokratiska ledamöterna iutredningen anförs att bör inrätta ettmiljöutskott med ansvar för de övergripande miljöfrågorna medsamordnande och pådrivande funktioner. Det är enligt(s)-ledamöternas mening nödvändigt att ge miljö- ochnaturresursaspekterna ännu större betydelse än . Detnuvarande jordbruksutskottet bör ombildas till ett renodlatmiljöutskott medan frågor om de areala näringarna integreras medövriga näringsfrågor. kan, redan innan den nyarambudgeteringen införs, genomföra en del begränsadeförändringar i utskottsorganisationen, t.ex. överföra mer av deinternationella miljöfrågorna till nuvarande jordbruksutskottet,ändra namnet till miljöutskott och stärka dess samordnande rollför miljöfrågorna i riksdagen.I ett särskilt yttrande anför () att enlångsiktigt naturlig förändring av utskottsorganisationen skullevara att jordbruksutskottet ombildas till ett miljöutskott ochatt jordbruksfrågorna förs till näringsutskottet. EnligtLeijonborg kan det dock var lämpligt att diskutera dennaförändring parallellt med andra som kan bli aktuella under nästamandatperiod. Det kan också vara motiverat med ett särskiltjordbruksutskott vid ett eventuellt svenskt medlemskap i accepterar dessa argument mot att nu genomföra dennaförändring.1.10.3 MotionernaI följdmotion 1993/94:K28 begär m.fl. (s) attriksdagen inrättar ett miljöutskott med ansvar förövergripande miljöfrågor som kemikalier, strålskydd, avfall,miljölagstiftning, naturvård, miljövårdens organisation samtskydd för luft, mark och vatten. Utskottet bör också arbeta medförebyggande miljöskydd, samhällsplanering, naturresurslagen ochplan- och bygglagen. Utskottet bör enligt förslaget varasamordnande och pådrivande med bibehållet ansvar hosfackutskotten för miljön inom olika sektorer. Stor vikt börläggas vid de internationella frågorna och av ommiljö och utveckling . Som särskilt angeläget framhållsmiljöarbetet inom EES/EU. Även frågan om miljö ochdet utvidgade samarbetet med att återställa betonas.I följdmotion 1993/94:K48 yrkande 2 begär m.fl.(v) att beslutar att varje i representeratparti, som i riket erhållit stöd av av väljarna, skall vararepresenterat i finansutskottet. Enligt motionärerna stärker denföreslagna ordningen med rambeslutsmodellen finansutskottet påden övriga bekostnad. Detta är ett skäl till att allapartier som passerat fyraprocentsspärren bör vararepresenterade med ordinarie ledamot i finansutskottet.Finansutskottet bör kunna växla i storlek beroende på antaletpartier i så att en rimlig proportionalitet säkras.I följdmotion 1993/94:K66 yrkande 1 (delvis) begär DanEriksson i (nyd) att redan nu bör antaförslag om indelning av statsbudgeten i utgiftsområden ochdärmed sammanhängande förändringar i utskottsindelningen. Enligtmotionären utgör riksdagsutredningens överväganden entillräcklig grund för ett sådant förslag. Detta bör enligtmotionären byggas på genom att lag- och justitieutskotten samtfinans- och skatteutskotten slås samman. Vidare föreslås att ettsärskilt miljöutskott inrättas och att jordbruks-, skogs- ochfiskefrågor flyttas till näringsutskottet.Ingrid () begär i motion 1992/93:K303 yrkande 2att beslutar att flytta beredning avturistfrågor till näringsutskottet. Motionären anför attturismen är basen för ett stort antal småföretag och att det ärförst som turismen har börjat att betraktas som ennäring. Därför bör turistfrågorna behandlas i det utskott somhandhar frågor som rör övrigt näringsliv och inte ikulturutskottet.Charlotte () begär i motion 1992/93:K306 attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad somanförts i motionen om en organisatorisk samordning av jordbruks-och näringsfrågorna. Motionären erinrar om de jämfört medEG-länderna höga svenska matpriserna och menar attvälorganiserade särintressen kan bete sig egennyttigt på deoorganiserades bekostnad på grund av den politiska ochorganisatoriska uppbyggnaden av vårt land. I vissa fall kanlösningen vara att organen, t.ex. departement och utskott,minskar i antal och samordnas bättre. En samordning avjordbruks- och näringsfrågorna skulle enligt motionärensannolikt stärka konsumenternas ställning.I motion 1992/93:K318 yrkar () att riksdageni samband med en översyn av utskottens organisation inrättar ettmiljöutskott. Huvuddelen av miljöfrågorna handläggs i riksdagenav jordbruksutskottet, trots att intressekonflikten mellan jord-och skogsbruksintressena och miljöintressena enligt motionärenmånga gånger är uppenbar. I motionen redovisas den åtskillnadmellan jordbruks- och miljöfrågor som finns inom regeringen, vidlänsstyrelserna och i kommunerna samt inom EG/EU:s olika organ.Enligt motionären är utskottsindelningen i i dettaavseende föråldrad, varför ett miljöutskott bör inrättas, varvidjordbruksutskottet antingen kan vara kvar eller uppgå i annatutskott.I motion 1992/93:Jo630 yrkande 34 begär m.fl.(s) att inrättar ett miljöutskott. Demiljöproblem som skall hanteras skiljer sigenligt motionärerna delvis från tidigare problem. Många små ochdiffusa utsläpp från t.ex. jordbruket, trafiken och konsumtionensamt hoten mot den biologiska mångfalden dominerar nu och underlång tid framåt. Denna utveckling måste enligt motionärerna fåkonsekvenser även för arbetssätt. Ett miljöutskottbör ha en samordnande roll i behandling avmiljöfrågorna. Stor vikt bör enligt motionärerna läggas vid deinternationella frågorna. bör också arbeta medförebyggande miljöskydd. Även utvecklingen av nya instrument sommiljörevision, miljömärkning och kvalitetssäkring bör följas avutskottet.I motion 1992/93:Kr513 yrkande 2 begär (m) attriksdagen belutar att flytta ärenden rörande turism och dyliktfrån kulturutskottet till näringsutskottet. Enligt motionärenhör turistfrågor naturligen till men dehandläggs inom i kulturutskottet. Naturligare voredock enligt motionären om näringsutskottet handlade dessafrågor.I motion 1992/93:Ub689 yrkande 3 begär (nyd) attriksdagen beslutar att ett utskott vid beredning av ett förslagmåste genomföra en allsidig belysning av sakfrågan, om det inteär uppenbart onödigt. Utgångspunkten för motionens yrkande idenna del är en redogörelse för och regeringensbehandling av frågan om rörflen, ett gräs som bl.a. kan användassom förnyelsebart biobränsle. En slutsats av denna genomgång äratt vid behandlingen av en fråga måste ta ett samlatgrepp över hela frågekomplexet, dvs. göra en allsidig bedömning.1.10.4 Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att utredningen inte lagt fram någotfärdigt förslag till en ny utskottsindelning utan nöjt sig medatt redovisa ett exempel. Av exemplet framgår hurutskottsorganisationen, på basis av en skisserad fördelning påutgiftsområden, med relativt små förändringar kan anpassas tillde nya förutsättningar som den nya budgetprocessen ger.Utskottet delar utredningens mening att förslag om förändringari utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskottetbör anstå till dess utgiftsområdena lagts fast. Mot dennabakgrund tillstyrker utskottet utredningens förslag om fortsattutredning av utskottsorganisationen. Med hänvisning till dettaavstyrks följdmotionerna K28, K48 yrkande 2 och K66 yrkande 1(delvis) samt motionerna 1992/93:K303 yrkande 2, K306, K318,Jo630 yrkande 34, Kr513 yrkande 2 och Ub689 yrkande 3.1.11 EU-nämnden1.11.1 RiksdagsutredningenUtredningen förslår att en unionen() inrättas i från och med den tidpunkt dåSverige inträder som medlem i EU. Nämnden skall enligt förslagetha i uppgift att samråda med regeringen inför viktigareställningstaganden i Europeiska unionens råd. Nämnden bör enligtutredningen ha en storlek och sammansättning som överensstämmermed utskottens.Enligt utredningens mening är det förhållandet att riksdagenvid ett medlemskap i avhänder sig beslutanderätt till EU:sbeslutsfattande institutioner det viktigaste principiellaargumentet för att genom skalltillförsäkras inflytande över beslutsprocessen inom EU.Benämningen "nämnd" markerar enligt utredningen att ilikhet med utrikesnämnden har rådgivande snarare än beredandeuppgifter.När det gäller storlek och sammansättning harutredningen övervägt tre modeller: införEG förslag, innebärande att storleken skulle få variera för attbl.a. garantera att alla i representerade partierskall ha minst en representant i nämnden, vidareutskottsmodellen, innebärande proportionellt val och extrasuppleantplatser för partier som inte blir representerade, samtvalberedningsmodellen, innebärande att varje parti har enrepresentant och att därutöver tio platser fördelasproportionellt. Utredningen förordar utskottsmodellen.I en reservation till utredningen framhåller () att sammansättning bör grundas påvalberedningsmodellen och inte utskottsmodellen. Omutskottsmodellen används riskerar de små partierna att bli utanordinarie ledamot i nämnden. Med tanke på den vikt för detparlamentariska arbetet som denna nämnd kommer att få i händelseav svenskt medlemskap i är detta enligt reservanten heltoacceptabelt. Eftersom avses vara ett forum förinformation och samråd, inte beslut, finns det inga matematiskaargument för att stänga ute småpartierna från ordinarierepresentation.I en reservation anför (nyd) att det är avyttersta vikt för demokratin att alla partier som passeratfyraprocentsspärren till är representerade i utskott,nämnder, delegationer m.m. som sorterar under riksdagen.Beträffande EU-nämnden borde antalet platser för samtligapartier som uppnått i val ha en ordinarie plats ochresterande platser fördelas proportionellt efter storlek.1.11.2 MotionernaI följdmotion K66 yrkande 2 (delvis) begär iStockholm (nyd) att antar förslag om EU-nämndensstorlek och sammansättning i enlighet med vad som anförts imotionen.