bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Slutligen kritiserade JK ett beslutav inspektionen att meddela försäkringsaktiebolaget och dess styrelse enallvarlig erinran, eftersom en sådan inte kunnat medföra någon rättsverkan iegentlig mening på grund av att verksamheten skulle avvecklas och bolaget somvar försatt i konkurs skulle upplösas. Dessutom ifrågasatte JK det lämpliga iatt ange en erinran som "allvarlig".ChefsförsörjningVerkschefernas roll i statsförvaltningen behandlades i regeringensproposition /87:99. Där framhölls att chefsförsörjningen är ett viktigtinstrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling. Dengrundläggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet ienlighet med statsmakternas intentioner. Propositionen syftade bl.a. till attåstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsutveckling ide av regeringen tillsatta tjänsterna. Rekryterings-, rörlighets- ochutvecklingsåtgärder som avser högre chefer borde mer systematiskt ochmålmedvetet utnyttjas för att förnya, förändra och effektivisera den statligaverksamheten.I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statligaförvaltningens verksamhet och ansvara för att den statliga sektorn fungerar ienlighet med beslut. Av detta följer enligt propositionen att detåligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs iledningen för den statliga förvaltningen. Denna uppgift innebär bl.a. ocksåuppföljning av verksamheten samt erforderliga utbildnings- ochrörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhetenseffektivitet. Verkschefskarriären borde framöver i normalfallet kunna inrymmaperioder av chefskap för olika verksamheter, åtföljda eller avbrutna avkvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster iförvaltningen. Denna rörlighet borde enligt propositionen ske på frivillig vägoch grundas på överenskommelser med berörda verkschefer. Trots att deeftersträvade omplaceringarna i de helt övervägande fallen förutsattes kunnagenomföras efter överenskommelse kunde man enligt propositionen inte bortseifrån att det kunde finnas skäl för att också mot verkschefens vilja förflyttahonom under löpande förordnandetid.Den situationen kunde exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärtatt bryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripandeorsak kunna genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer,alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annatskäl är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringenav den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Detkan givetvis enligt propositionen även uppkomma andra fall där det finnsfullgoda skäl att förflytta en verkschef. Det avgörande borde enligt statsrådetvara vad som var nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa.Regeringen tillsätter de högsta cheferna i statsförvaltningen.Myndighetschefer och vissa andra chefer anställs normalt för bestämd tid, iallmänhet första gången och därefter per period. Möjligheten atttidsbegränsa en verksledande tjänst ges i lagen (1976:600) om offentliganställning () och 3 § tidsbegränsningsförordningen (1991:1750).Om en chef för en förvaltningsmyndighet, som lyder direkt under regeringen,är förordnad för bestämd tid får han eller hon enligt 7 kap. 10 § LOAförflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det ärpåkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn tillmyndighetens bästa.För chef för ett statligt affärsverk gäller i stället enligt 7 kap. 9 § atthan får skiljas från sin tjänst om det är nödvändigt med hänsyn tillverkets bästa.Dessa båda bestämmelser infördes på förslag av regeringen iverksledningspropositionen. I propositionen framhölls att ett beslut omförflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grunda sig påobjektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens bestämmelser i 1kap. 9 § om lika behandling, saklighet och opartiskhet. Beslut om förflyttningfår ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådanasynnerliga skäl sägs vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att enmyndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt.Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkscheferkonstruerades enligt verksledningspropositionen på ett likartat sätt som densom redan gällde för fullmaktstjänster. Bl.a. hade intresset av att denstatliga förvaltningsorganisationen skulle utvecklas på det sätt som statenfann bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av densärskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter.I detta sammanhang kan nämnas att regeringen lagt fram en proposition (prop.1993/94:65) med förslag om en ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. Detföreslås inte någon ändring i sak beträffande nämnda bestämmelser utom förchefen för den ombildade arbetsgivarorganisationen som föreslås omfattas avsamma regler som gäller för affärsverkscheferna. har godkäntpropositionen såvitt nu är i fråga (bet. 1993/94:AU16, rskr. 257).Utskottets bedömningVid ett sammanträffande med statsrådet --tillkommet på statsrådets initiativ -- erbjöds Finansinspektionensgeneraldirektör en tjänst som minister vid svenska ambassaden i Washington.Samtidigt uttryckte statsrådet ett visst missnöje med sätt attleda inspektionen. uppfattade situationen så att han inte längrehade regeringens förtroende och därför måste avgå. har införutskottet sagt att det med utgångspunkt från vad som sägs iverksledningspropositionen varit möjligt för honom att framföra att AndersSahlén i det aktuella hänseendet inte hade fullt förtroende från regeringenssida. Hans avsikt med mötet var dock endast att erbjuda en annanbefattning. Hade tackat nej till erbjudandet hade han enligtstatsrådet fått stanna kvar som chef för kan konstatera att omflyttningen av inte skedde medtillämpning av bestämmelserna i 7 kap. 10 § . Bestämmelserna i dennaparagraf om att förflyttning skall vara påkallad av organisatoriska skäl ellerannars vara nödvändig med hänsyn till myndighetens bästa har således i och försig inte varit tillämpliga.Statsrådet åtgärd att erbjuda en annan tjänstsamtidigt som han uttryckte ett visst missnöje med sätt att ledaFinansinspektionen har dock naturligt nog lett till att denne känt sig försatti en tvångssituation, som ligger mycket nära den situation som bestämmelserna i7 kap. 10 § avser.Utskottet vill erinra om att bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen omlika behandling, saklighet och opartiskhet innebär att verksamheten i denoffentliga förvaltningen måste grunda sig på objektivt godtagbara skäl.Av granskningen har framgått att redan tidigt efterregeringstillträdet var negativ till den utveckling somFinansinspektionens verksamhet fått och inte velat acceptera denrekonstruktionsroll som enligt bl.a. JK får anses falla inom ramen förinspektionens uppgifter. Regeringen synes dessutom ha låtit sig ledas avirritation över befogade synpunkt att skullekunna komma i en jävssituation som chef för finns således enligt utskottets mening anledning att ifrågasätta attomflyttningen varit föranledd av hänsyn till myndighetens bästa. För en sådanbedömning talar också det förhållandet att samtliga de styrelseledamöter ochavdelningschefer i som hörts av utskottet har betonat AndersSahléns kompetens och skicklighet och uttryckt sin förvåning överomflyttningen.Utskottet, som i och för grundar sin bedömning på att verksledningsbeslutetger ett utrymme för omflyttningar av myndighetschefer, anser emellertid mot denovan angivna bakgrunden att regeringens skäl när det gäller omflyttningen avAnders Sahlén inte varit tillräckliga för att svara mot kravet på saklighet ochopartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen.Enligt utskottets mening kan därför regeringen och särskilt då statsrådet inte undgå kritik för handläggningen av frågan om byte avFinansinspektionens chefstjänst.Utskottet vill därvid också peka på det anmärkningsvärda förhållandet attstatsrådet erbjudit minst en person den aktuellatjänsten. Enligt utskottets mening har statsrådet på detta sätt riskerat attundergräva position och auktoritet som chef för entillsynsmyndighet. Utskottet vill understryka att ett sådant agerande ärolämpligt.Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten av att företrädare förregeringen iakttar en viss försiktighet när det gäller omflyttningar avmyndighetschefer. Uttalade önskemål från statsråd om en annan bemanning av enchefspost innan frågan blir aktuell skapar oro och leder till störningar imyndighetens verksamhet. I första hand bör enligt utskottetverksledningsbeslutets syften i fråga om ökad rörlighet nås på helt frivilligväg, bl.a. mot bakgrund av de begränsade förordnandetider som ändå gäller. Mereller mindre påtvingade omflyttningar av myndighetschefer kan innebära en riskför att det kan ses som ingrepp i den självständighet för myndigheterna somomfattas av bestämmelserna i 11 kap. 7 § regeringsformen. Det finns också enrisk för att chefernas vilja att tillvarata angelägna men möjligenkontroversiella intressen minskar.b) Regeringens förberedelser för rekrytering till tjänster inomEG/EU-institutionerVid ett svenskt medlemskap i unionen blir det aktuellt attrekrytera svensk personal till vissa tjänster inom EU:s institutioner. Efteranmälan, se bilaga A 13.3 har utskottet granskat hur regeringen harförberett denna rekrytering. Till grund för denna granskning har legat dels enpromemoria från Statsrådsberedningen bilaga A 13.4, dels utfrågningar meddepartementsrådet , se bilaga B 5 och statsrådet , se bilaga B 10.Tjänsterna vid EU:s institutioner tillsätts av institutionerna själva ochinnehavarna av tjänsterna skall representera institutionerna, inte de ländervarifrån de kommer. Tjänsterna tillsätts i fri konkurrens efter skriftliga ochmuntliga antagningsprov.För att ge ett nytt medlemsland möjlighet att relativt snabbt komma in i EU:sarbete på tjänstemannanivå görs efterinträdet en rekrytering som enbart är riktad till medborgare i det nyamedlemslandet. Detta innebär att tjänsterna söks endast i konkurrens medmedborgare från det egna landet. Helt undantagna från konkurrens är vissatjänster på högre chefsnivå som tillsätts av EU efter förslag från regeringen idet berörda landet.Frågan om hur många tjänster i EU:s institutioner som reserveras för nyamedlemsstater finns inte reglerad i , inte heller ianslutningsfördragen. För svensk del kommer i samverkan med deberörda EU-organen antalet reserverade tjänster att fastställas. Jämförelsermed länder som tidigare anslutit sig visar att det torde röra sig om ca 600tjänster på chefs- och handläggarnivå inkl. tolkar och översättare. Av dessakommer ca 40 tjänster på högre chefsnivå att tillsättas efter förslag avregeringen och resten genom riktad rekrytering.I januari 1994 inrättade statssekreteraren i Utrikesdepartementetshandelsavdelning (UDH) en interdepartemental samrådsgrupp för rekryterings- ochtillsättningsfrågor i anslutning till ett EU-medlemskap. Samrådsgruppen somleds av departementsrådet innehåller representanter för allafackdepartement. Vid utfrågningen av framkom att departementenvia gruppen håller löpande kontakt, informerar och förankrar våra kontakter medEU-institutionerna i rekryteringsfrågor. Departementsledningarna får rapporterom gruppens verksamhet från sina representanter i gruppen. Ärenden om det40-tal tjänstemän som skall nominera kommer inte atthanteras fullt ut i samrådsgruppen, utan kommer att hanteras på politisk nivå.Det som övervägs i Statsrådsberedningen är att man skall ha en mindrestatssekreterargrupp med någon representant för UDH, ochStatsrådsberedningen.I Statsrådsberedningens promemoria framhålls att rekryteringen av praktiskaskäl förbereds redan innan ett medlemskap träder i kraft. Givetvis tillsättsinga tjänster före folkomröstningen, och om denna utmynnar i ett nej blirrekryteringen naturligtvis över huvud taget inte aktuell. Såväl statsrådet som departementsrådet har vid utfrågning förklaratatt inga kontakter med intresseorganisationer har tagits irekryteringsfrågor.Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.c) Utseende av biståndskontorschefEfter anmälan har utskottet till granskning tagit upp agerandet inomUtrikesdepartementet i samband med att Styrelsen för internationell utveckling(SIDA) tillsatte en tjänst som biståndsråd vid svenskaambassaden i . Anmälan har fogats till detta betänkande som bilaga A13.5. Från Statsrådsberedningen har överlämnats en promemoria som medanledning av anmälan har upprättats av statssekreteraren vidUtrikesdepartementet, bilaga A 13.6.BakgrundDen tog statssekreteraren vidUtrikesdepartementet i en skrivelse till generaldirektören vid SIDA, ,upp frågan om tillsättning av på en tjänst som chef förbiståndskontoret i underströk i skrivelsen vikten av samråd när det gällertillsättning av biståndsråd och att den beslutsprocess som var överenskommeninte hade tillämpats. "Vi, biståndsministern är informerad om ärendet, finnerdetta anmärkningsvärt. "Statssekreteraren framhöll vidare att om inte tillsättningen återkalladeskunde konsekvenserna bli att SIDA inte kan komma i fråga för flerambassadchefstjänster. I skrivelsen pekades också på att en placering av AndersHagwall i i enlighet med dennes andrahandsprioritering skulle kunnavara en lyckad lösning. I det perspektivet förväntade sig statssekreteraren enomprövning av beslutet.Den 28 januari besvarade generaldirektören skrivelsen och framhöll att samrådskett samt att inte sökt någon annan tjänstän den aktuella. Det fanns enligt generaldirektören varken sakliga ellerformella skäl för en omprövning av beslutet. Generaldirektören hänvisade vidaretill myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen.Den 31 januari 1994 beslutade generaldirektören vid SIDA att placera AndersHagwall med sin tjänst som biståndskontorschef/biståndsråd vidbiståndskontoret i , Nicaragua.De ovannämnda skrivelserna registrerades i UD:s diarium först den 9 februari1994. Som s.k. regdat. användes tidpunkterna resp. den 7februari. Enligt uppgift från UD gjordes detta eftersom fältet Regdat. i detdatoriserade diariet används för tidpunkter då handlingar enligttryckfrihetsförordningen är att anse som upprättade resp. inkomna. Eftersom manpå kände till att skrivelseexpedierades som den var daterad användes detta datum. Skrivelsenfrån kom enligt UD:s uppgifter in till UD den 7 februari.Gällande regler om tillsättning av tjänst som chef för biståndskontorEnligt 11 § tredje stycket förordningen (1988:531) med instruktion förStyrelsen för internationell utveckling (SIDA) tillsätts tjänster som chef vidbiståndskontoren av SIDA efter samråd med . Om chefensamtidigt är chef för en utrikesmyndighet, tillsätts tjänsten dock avregeringen efter anmälan av generaldirektören. Enligt 4 § förordningen(1980:806) med instruktion för biståndskontorschef tillsätts tjänst sombiståndskontorschef av regeringen. Denna bestämmelse avser enligtstatssekreterarens promemoria de fall då biståndskontorschefen också ärmyndighetschef.För närvarande gäller i fråga om samråd en promemoria av omhandläggningsrutiner vid utseende av biståndskontorschefer. UD och SIDA harenligt uppgift gjort en överenskommelse som fastlägger vilka rutinersom skall gälla vid bemanning av de aktuella tjänsterna.Biståndsorganisationens integration i beskickningarnaDagens organisation av biståndet i fält har sina rötter i ett riksdagsbeslutom förstärkt integration av biståndskontoren i beskickningarna (UU 1973:3). Deriktlinjer som antogs av syftade till att biståndskontoren skullegöras till sektioner inom berörda beskickningar. De av fastställdariktlinjerna för integrerade ambassader kom -- enligt vad som sägs iutredningsbetänkandet (SOU 1993:1) Styrnings- och samarbetsformer i biståndet-- dock bara delvis att få genomslag. Även om biståndskontoren med tiden komatt integreras lokalmässigt så gäller de facto fortsatt separation av ledning,verksamhet och administration.I det ovannämnda utredningsbetänkandet sägs att oklarheterna i chefsrollernasåväl inom ambassaden som gentemot huvudmännen belyses genom de ömsesidigtmotstridiga förordningar som gäller i fråga om vem som utnämnerbiståndskontorschefen. De under föregående avsnitt redovisade bestämmelserna ärenligt utredningen motstridiga. Oklarheterna i chefsrollerna sägs varabetydande inte bara sakligt utan också rättsligt.Utredningen låg till grund för regeringens proposition 1992/93:244 omstyrnings- och samarbetsformer i biståndet. I propositionen föreslogs enintegration av ambassader och biståndskontor i programländerna. Grundstrukturenborde vara en chef, som tillika är biståndschef. Beslut om utnämningar avchefer för de nya integrerade biståndsambassaderna skall fattas i vanligordning av regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats frånberörda myndigheter. I propositionen framhölls att arbetet vad gäller frågormed anknytning till personaltillsättning m.m. borde närmare studeras.Integrationen och de förändringar denna föranleder borde genomföras successivt.Riksdagen godkände förslaget (rskr. 342).Regeringens förhållande till myndigheternaRegeringens rätt att bestämma över myndigheterna begränsas av bestämmelsen i1 kap. 1 § regeringsformen om att all offentlig makt utövas under lagarna.Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder de statliga förvaltningsmyndigheternaunder regeringen. Detta innebär enligt Grundlagberedningen dels att en enskildminister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskriftfrån regeringen skall riktas till myndigheten som sådan, inte till tjänstemanhos denna. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är det inte tillåtet för någonmyndighet, ej heller , att bestämma hur förvaltningsmyndighet isärskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskildeller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Bestämmelsen är tillämpligpå regeringen som är en myndighet.Tjänstetillsättningsbeslut anses falla inom ramen för begreppetmyndighetsutövning mot enskild (se prop. 1975/76:209 s. 167). Organisatoriskaoch administrativa förhållanden kan enligt vad harframhållit (SOU 1983:39 s. 45 f.) däremot inte föras till det genom 11 kap. 7 §regeringsformen fredade området, såvida de inte är reglerade i lag, vilket ärmindre vanligt.Det nu aktuella beslutet om placering torde inte vara ett beslut omtjänstetillsättning i formell mening utan det kan ses som ettarbetsledningsbeslut. Hade tjänsten tillsatts med en UD-tjänsteman torde detemellertid inte längre ha varit fråga om ett arbetsledande beslut omförflyttning utan om ett rent tjänstetillsättningsbeslut. Anmärkas kan att deti ärendet enligt skrivelsen från generaldirektören vid SIDAhar förelegat en ansökan/anmälan från en UD-tjänsteman.I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) framhölls att 11 kap. 7 §oftast tolkas som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter attuttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden, menatt varken regeringsformen eller dess förarbeten ger något stöd för en sådantolkning. Ett skäl till väl utvecklade kontakter mellan regeringen ochmyndigheterna är enligt propositionen de förändringar som den statligaverksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det fortlöpandebehovet av rationalisering, omprioritering och omprövning att kontakternabehöver hållas levande och vidareutvecklas. Departementschefens bedömning varatt de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna utgör ochalltid har utgjort ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement tillregeringens formella styrning av myndigheterna. Informella kontakter inomområdet för 11 kap. 7 § borde dock enligt propositionen i den mån de ärnödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till derättssäkerhetsgarantier som åsyftas med lagrummet och borde för regeringens delskötas på tjänstemannanivå.Konstitutionsutskottet framhöll (bet. 1986/87:KU29) att det finns ett stortbehov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna ochregeringskansliet. Åtskilliga myndigheter hade själva vittnat om detta behov isina remissyttranden över och Verksledningskommitténsbetänkanden. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om denaktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sidavia informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheternaklarlagda. Utskottet framhöll vidare att det svenska systemet kännetecknas avatt regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av deenskilda regeringsledamöterna. Vissa risker för ministerstyre ville utskottetinte förneka, varför kontakterna borde vara mer inriktade på information änstyrning. I särskild hög grad gällde detta området för 11 kap. 7 §regeringsformen.Utskottets bedömningUtskottet tar först upp frågan om diarieföringen av statssekreterarensskrivelse till SIDA:s generaldirektör. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen(1980:100) skall en handling registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbartatt den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmännahandlingar, för vilka sekretess ej gäller, får dock registrering underlåtas omhandlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas omhandling har kommit in eller upprättas.Statssekreterarens skrivelse upprättades men registreradesinte förrän eller . Enligt utskottets mening ärdenna tidsutdräkt alltför lång. Utskottet vill därvid erinra om attregistreringen fyller en viktig funktion i allmänhetens och massmediernas insyni den offentliga verksamheten och att det därför är mycket angeläget attbestämmelserna om handlingars registrering utan dröjsmål inte åsidosätts i defall handlingarna inte kan hållas ordnade på det sätt som sägs ibestämmelserna.När det härefter gäller innehållet i statssekreterarens skrivelse fårutskottet anföra följande.Den nu aktuella tjänsten som chef för biståndskontorskulle enligt gällande föreskrifter tillsättas av SIDA efter samråd medUtrikesdepartementet. Enligt utskottets mening visar granskningen inte annat änatt statssekreterarens skrivelse till SIDA:s generaldirektör varit ett led idet föreskrivna samrådet, vilket enligt fastlagda rutiner skall inledas med attett beslutskoncept från SIDA överlämnas till . Att denaktuella skrivelsen synes ha tillkommit efter det att ärendet behandlats i dengrupp som har att utöva samrådet föranleder inte någon annan bedömning.Granskningen har vidare enligt utskottets mening gett vid handen att statsrådetAlf enda kontakt med frågan varit att han erhållit information omärendet. Utskottet anser att det mot denna bakgrund inte finns anledning attrikta någon anmärkning vare sig mot statsrådet eller mot det sättpå vilket ärendet hanterats inom Utrikesdepartementet.Utskottet vill i sammanhanget peka på att de svårigheter som har förelegatnär det gäller integrerade biståndsambassader har uppmärksammats av riksdag ochregering och att det som följd därav pågår ett arbete inom Utrikesdepartementetbl.a. för att åstadkomma en enhetlig ordning vid tillsättning av chefstjänster.17. Statsministerns anförande "och de baltiska länderna" den 17november 1993ÄrendetStatsminister höll på UtrikespolitiskaInstitutet ett anförande med rubriken och de baltiska länderna.I anförandet uttalade statsministern bl.a. följande.Den militära alliansfriheten syftar, med den av fastlagda nyaformuleringen, till att "vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krigi vårt närområde". Den automatik i vår politik som var en konsekvens av detblockuppdelade finns . Men vi bevarar fullt ut möjlighetenatt välja neutraliteten i händelse av en konflikt i vårt närområde.Samtidigt är det inte lätt att se den möjliga konflikt i vårt närområde därdet svenska folket skulle vilja se dra sig tillbaka till en neutralitetenligt folkrättens regler.Ingen kan begära att vi skall ge förhandsbesked om hur vi skulle handla i ettläge där länder i vårt närområde utsattes för hot eller angrepp.