bet · GI01KU17 · 1994-12-01 00:00:00 — Den nya grundlagsbestämmelsen om överlåtelse avbeslutanderätt nämner inte uttryckligen vilka typer avbeslutanderätt som kan överlåtas. Grundlagsbestämmelsen omfattarsamtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett denöverlåtna beslutanderättens art.Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelseange vilka slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutningtill EU anser regeringen att det är viktigt att nu försöka göraen sådan analys. Det måste finnas möjligheter attbedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom vilketbeslutanderätten överlåtits. Vid en anslutning till Europeiskaunionen måste enligt regeringen därför också analyseras vadanslutningsfördraget och övriga grundläggande fördrag kräver ifråga om överlåtelse av beslutanderätt. Härvid får deEG-rättsliga aspekterna om kompetensfördelning mellangemenskaperna och medlemsländerna och legalitetsprincipenbetydelse.Regeringen hänvisar i denna fråga först till den genomgång avvilka beslutanderätter som överlåtits vid en anslutning somGrundlagsutredningen inför EG gjort (SOU 1993:14).Det är enligt här främst fråga omöverlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller att i sammautsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternasnormgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antargemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingåinternationella avtal i de frågor som regleras avgemenskapsrätten. Även systemet för EG:s finansiering, därgemenskaperna erhåller en andel av medlemsstaternas intäkter avmervärdesskatten, innebär att finansmakt överlåts tillgemenskaperna. Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättensställning, som regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen,framhåller att inte har attöverpröva dessa domstolars domar och att det därför inte kanvara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden avatt och Regeringsrätten är högsta domstolar.Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som eninskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för endel av det normsystem som de vid ett medlemskap har atttillämpa dels saknar behörighet att avgöra om EG-rättsakter ärogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning.Systemet med bindande förhandsavgöranden från ,låter sig enligt inte utan vidare förenasmed bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen.En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundadebefogenheter ger enligt inte vid handen attnågon av dem skulle behöva överlåtas. Utredningen pekar på attreglerna i 8 kap. 19 § regeringsformen om utfärdande ochkungörande av lagar och andra författningar gäller svenska lagaroch andra författningar och således inte utgör något hinder motEG:s regler om publicering av EG-rättsakter. Likaså avserregeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformenenbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller frånsvenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt påregeringsformen grundade befogenheter, som enligt utredningeninte gärna kan bli föremål för överlåtelse, nämner utredningenriksdagens möjligheter att utse tillfällig riksföreståndare,talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt attutse statsråd.När det gäller rättskipningsuppgifter ochförvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt påregeringsformen blir detta enligt utredningen främst aktuelltnär det gäller kommissionens övervakning av enskildarättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens område. Kommissionensbeslut gäller nämligen i medlemsstaterna och förutsätter alltsåatt beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.I fråga om den kommunala självstyrelsen anserGrundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gälleravgränsade områden och endast i marginell utsträckning berör deområden som den fria kommunala sektorn omfattar med undantag förkommunala stödåtgärder och upphandling. tyder förarbetena till regeringsformen på två skildasynsätt om den kommunala kompetensen, dels ett naturrättsligtinfluerat som utgår från att det finns en sektor inom vilkenstaten inte äger besluta, dels att kommunernas kompetens på allaområden grundar sig på en delegation från statsmakten.Regeringen förklarar att den i huvudsak delar den bedömningsom gjort när det gäller frågan om vilkaslag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta tillgemenskaperna vid ett medlemskap. Regeringen hänvisar till attriksdagen vid behandlingen av grundlagsärendet har gjortbedömningen att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen intemedger att överlåtelse av beslutanderätt sker i sådanutsträckning eller med sådant innehåll att reglerna omstatskickets grunder eller andra bestämmelser som bär uppgrundläggande principer i vårt konstitutionella system upphöratt vara giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andraord en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse avbeslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen samtidigtändras.Av grundlagspropositionen framgår i fråga om högsta domsmaktenatt den i propositionen föreslagna överlåtelseregeln omfattarden inskränkning i de nationella domstolarnas befogenheter somskyldigheten att begära och bundenheten av förhandsavgörandenfrån innebär. Överlåtelsen kan också i vissa fallkomma att omfatta sådana normgivnings- eller förvaltningsbeslutsom annars skulle fattas av svenska kommunala förvaltningar ochövriga organ.I den nya överlåtelsebestämmelsen i grundlagen är omfattningenav beslutanderätten uttryckligen begränsad såvitt gäller kravetpå ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.Detta är enligt regeringen den första begränsningen föröverlåtelsen medan omfattningen av beslutanderätten i övrigtbestäms av anslutningsfördraget och de övriga grundläggandefördragen.Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är möjligtatt i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts.Regeringen förklarar att den delar denna uppfattning och att denanser att en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheterbör formuleras så att befogenheterna knyts an tillanslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.Regeringen pekar på att gemenskaperna, när överlåtelsen sketttill dem, inom ramen för gällande fördrag kan utnyttja denkompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse ärnödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer somtillämpas. Det råder i det hänseendet ingen principiell skillnadmellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana somkan fattas med kvalificerad majoritet.Regeringen tar vidare upp en fråga som berörts iremissbehandlingen och som gäller innebörden avMaastrichtfördraget och dess artikel K.9 i förhållande till denföreslagna överlåtelsebestämmelsen. Ett beslut enligt dennaartikel avser möjligheten att överföra ett område i fördragetss.k. tredje pelare om mellanstatligt samarbete i fråga omrättsliga och inrikesfrågor till samarbetet inom ramen förEuropeiska gemenskapen. Regeringen anför att ett sådant beslutkräver ratifikation i medlemsländerna innan besluten kan träda ikraft. De skall alltså behandlas i medlemsländerna i enlighetmed deras konstitutionella förfaranden, och fordrar ytterligarekompetensöverföring. Enligt regeringen gäller detsammaeventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitikrespektive ett gemensamt försvar. Regeringen erinrar isammanhanget att den uttalat att beslut omgemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenskariksdagens medverkan.Införlivande av EG:s existerande regelverkNär det gäller anslutningens andra sida nämligen övertagandeav EG:s existerande regelverk gäller samma beslutsregler som ifråga om överlåtelse av beslutanderätt. Den nya bestämmelsen i10 kap. 5 § första stycket regeringsformen utgår nämligen frånatt skall besluta inte bara om överlåtelsen avbeslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt avEG:s vid tillträdestidpunkten existerande regelverk.PrimärrättenRegeringen anser att det av lagen bör framgå att såvälanslutningsfördraget som de grundläggande fördragen m.m., dvs.den s.k. primärrätten, skall gälla i . Det anförs att detfrån EG-rättslig synpunkt inte föreligger hinder mot dettaförutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna iSverige får den effekt och den verkan de har enligt de principersom har utvecklats av EG-domstolen.Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördrageninförlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstaterasgälla i blir dessa fördrag att betrakta som en del avden svenska nationella rätten. De kommer också att gälla här iSverige med den effekt de har enligt EG-rätten, dvs. enligtEG-domstolens praxis som är grundad på bestämmelserna i degrundläggande fördragen. Enligt är detangeläget att fördragen införlivas med den effekt de har enligtEG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen förklarar att dendelar utredningens bedömning härvidlag, men anser att dettaockså bör framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att det ianslutningslagen skall tas in en bestämmelse i vilkenkonstateras att anslutningsfördraget och de grundläggnadefördragen skall gälla här i landet med den verkan som följerav dessa.Regeringen tar härefter upp frågan om fördragen skallinförlivas i sin helhet eller bara i vissa delar. Regeringenanser att det beträffande de ursprungliga fördragen är främsthuvudbestämmelserna och ändringarna i dessa som bör införlivasmed svensk rätt. Det uppstår emellertid svåraavgränsningsproblem när man kommer in på t.ex.Maastrichtfördraget med dess bestämmelser om mellanstatligtsamarbete på utrikespolitikens och ett antal andra områden.Dessutom skulle det vara mycket svårt att ta ställning tillvilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet. Härtillkommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effektändå kan vara av betydelse för tillämpningen i Sverige.Regeringen föreslår att anslutningsfördraget och degrundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gällahär i landet i sin helhet. Regeringen anför att den inte finneranledning att avgränsa införlivandet till bestämmelser som ärdirekt tillämpliga eller som har direkt effekt.Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gällahär i landet med den verkan de har enligt praxis,dvs. Att i övrigt införliva bestämmelser avmellanstatlig karaktär, kan enligt regeringen inte vara någonnackdel. Regeringen pekar på att så har skett i fleralagstiftningsärenden, t.ex. vad gäller EES-avtalet.Regeringen anser vidare att det är viktigt attanslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. tydligtanges och att den bör kungöras i Svensk författningssamling.Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen i ensärskild bestämmelse föreskrivs vilka fördrag m.m. som gällerhär i landet.SekundärrättenOm det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördragetoch de grundläggande fördragen skall gälla här i landet, kommerföreskrifterna i anslutningsfördraget och i de grundläggandefördragen om olika typer av rättsakter att direkt gälla här ilandet på de villkor som anges i fördragen och ianslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna ianslutningsfördraget om att de beslutade rättsakternaskall vara bindande för de nya medlemsländerna och att de fråndagen för anslutningen skall på svenska språket vara giltiga påsamma villkor som texterna på de nuvarande nio språken attutgöra en del av den nationella rätten.Enligt regeringen skulle det från strikt juridiskautgångspunkter vara obehövligt att särskilt föreskriva att dehittills beslutade rättsakterna skall gälla här i landet.Regeringen anser dock att tydlighetsskäl talar för att reglerainförlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringenmenar att det är tillräckligt att det i samband med bestämmelsenom införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag m.m.föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagitsav gemenskaperna också gäller här i landet. Det bör enligtregeringen därvid framgå att rättsakterna blir gällande iSverige med den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:srättsordning. Regeringen förordar därför att de EG-rättsligaeffekterna skall uttryckas så att sekundärrätten skall gälla häri landet med den verkan den har enligt fördragen.MotionenI motion 1994/95:U24 yrkande 5 av m.fl.(mp) anförs att propositionen inte tar ställning till frågan omsvenskt medlemskap i militäralliansen . Motionärerna anföratt måste förbli alliansfritt och att detta inte ärmöjligt vid ett EU-medlemskap. Motionärerna pekar på enförklaring som har avgivits i anslutning tillMaastrichtfördraget i vilken framhålls att medlemsländerna sålångt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut, omen kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger.Motionärerna anför att detta innebär att den vetorätt sompropositionen ofta hänvisar till skrivs bort. De menar att detär uppenbart att någon reellt användbar vetorätt för somEU-medlem när det gäller utrikes-, säkerhets- ochförsvarspolitik inte föreligger. Motionärerna yrkar därför attriksdagen beslutar att inte utan beslutandefolkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå iett militärt bedömningI likhet med regeringen finner utskottet att en svenskanslutning till Europeiska unionen bör komma till uttryck genomövergripande bestämmelser i en särskild anslutningslag.Vid folkomröstningen gav svenska folketsitt bifall till att blir medlem i Europeiska unionen.Från och med den 1 december 1994 gäller enligt 10 kap. 5 §första stycket regeringsformen att kan överlåtabeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Om riksdagengodkänner anslutningsfördraget och slutakten till fördraget,finns således förutsättningar för att anta förslageti fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter i anslutningslagen(3 §). Enligt övergångsbestämmelserna till grundlagsstadgandetfår beslutet fattas med enkel majoritet.När det gäller frågan om den föreslagnaöverlåtelsebestämmelsen uppfyller grundlagens krav får utskottetanföra följande.Grundlagsbestämmelsen innebär att kan överlåtabeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessahar ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges iregeringsformen och den europeiska konventionen angående skyddför de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.I bestämmelsen anges inga ytterligare begränsningar ellervillkor.I motiven, särskilt utskottets betänkande 1993/94:KU21,gjordes emellertid uttalanden av innebörd att inteutan samtidig ändring av grundlag kan överlåtabeslutsbefogenheter i sådan utsträckning att regeringsformensbestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får enligt vadutskottet uttalade inte genom överlåtelse avnormgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. uttalanden är det område som inte kan överlåtas utansamtidig ändring av grundlag emellertid inte inskränkt tillbestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattarockså andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer ivårt konstitutionella system. I detta sammanhang nämndesoffentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur,skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andraviktiga tryckfrihetsrättsliga principer itryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.I förslaget till bestämmelse i anslutningslagen om överlåtelseav beslutsbefogenheter föreskrivs att Europeiska gemenskapernaefter anslutning till Europeiska unionen får fattabeslut som gäller här i landet i den omfattning och med denverkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges iden efterföljande paragrafen. I denna paragraf räknas i 20punkter upp de grundläggande fördragen, konventionerna, akternaoch besluten samt anslutningsfördraget med m.fl. länder,dvs. den s.k. primärrätten.När det gäller att bedöma om den föreslagna överlåtelsen avbeslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen medger måsteman alltså gå till anslutningsfördraget, grundfördragen och deandra delar av primärrätten som enligt vad sagts räknas uppi anslutningslagen.I punkten 19 i uppräkningen nämns fördraget den 7 februari1992 om Europeiska unionen (). I artikel F idet fördraget framhålls att unionen skall respektera dennationella identiteten i medlemsstaterna och som allmännaprinciper för gemenskapsrätten respektera grundlägganderättigheter såsom de garanteras i och som deföljer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionellatraditioner. I EG-rätten finns alltså ett fri- ochrättighetsskydd som motsvarar det som finns iEuropakonventionen. Därmed står det också i nivå med det skyddvi har i regeringsformen utan att till alla delar vara identisktmed detta. Den i grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningenför överlåtelse är därmed enligt utskottets mening uppfylld.I likhet med regeringen delar utskottet i huvudsak denbedömning som gjort när det gäller fråganom vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt attöverlåta. Utskottet kan alltså konstatera att det inte finnsnågon bestämmelse i fördragen som ger gemenskapsinstitutionernakompetens att besluta om grunderna för vårt statsskick eller omandra grundläggande principer som bär upp vårt konstitutionellasystem. Inte heller från den utgångspunkten föreligger hindermot överlåtelsen.Anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse avbeslutsbefogenheter ligger således enligt utskottets mening inomdet område som grundlagen anger.Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad utskottet anfördei grundlagsärendet i frågan om hur man skall förhålla sig omnågot EG-organ likväl skulle besluta en rättsakt som från svensksida framstår som konstitutionellt oacceptabel. Den svenskahållningen i en sådan situation bör enligt utskottets uttalandeinte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationellrätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rättatt med verkan för fatta ett sådant beslut eller medandra ord om den beslutade rättsakten ligger inom det område därbeslutanderätten överlåtits. Om rättsakten ligger utanför dettaområde bör svaret, enligt vad utskottet uttalade, vara att deninte är giltig som EG-rätt i (bet. 1993/94:KU21 s. 29).Vid utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse omöverlåtelse av beslutsbefogenheter har ifrågasatts om den integår onödigt långt. Det har anförts att bestämmelsen innebär attallt som de Europeiska gemenskaperna beslutar enligt de ianslutningslagen uppräknade fördragen kommer att gälla iSverige. Av den anledningen har föreslagits att det iöverlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om inte riksdagenbeslutar annorlunda".Till en början vill utskottet erinra om att det i riksdagensmakt att stifta lag också ligger makten att ändra eller upphävalagen eller att stifta annan lag som avviker från lagen. Ilagstiftningen brukar detta förhållande inte särskilt anmärkas.Syftet med det föreslagna villkoret är emellertid att det iöverlåtelsebestämmelsen skall slås fast att iefterhand skall kunna fatta beslut som går före EG-rätten. I denfrågan får utskottet anföra följande.Enligt artikel 1 i anslutningsfördraget blir medlem iEuropeiska unionen och part i de grundläggande fördrag somligger till grund för unionen, enligt den lydelse som fördragenhar efter ändringar och tillägg.Genom att godkänna anslutningsfördraget med anslutningsaktenär folkrättsligt skyldigt att se till att följerde förpliktelser som fördraget och anslutningsakten innehåller.Det finns inte några bestämmelser i som anger hurdetta skall gå till. Det ankommer på varje medlemsland attavgöra den frågan i enlighet med sin konstitution. I vissaländer behövs inget mer än ett godkännande av fördraget ochanslutningsakten. I andra länder fordras, utöver ett sådantgodkännande, lagstiftning om införlivande av EG-rätten med dennationella rätten. hör till den senare kategorin. Varjemedlemsland är alltså tvunget att se till att EG-rätteninförlivas med den egna rättsordningen men bestämmer själv detsätt på vilket detta skall ske.Vad som är avgörande i sammanhanget är principen om EG-rättensföreträde. har sålunda uttalat att införlivandetmed varje medlemslands rättsordning av bestämmelser som härrörfrån gemenskaperna och mer allmänt från fördragens bokstav ochanda medför att det blir omöjligt för staterna att tillerkännaen ensidig senare vidtagen åtgärd företräde före det rättsligasystem som de har godtagit på ömsesidighetens grund. En sådanåtgärd kan enligt domstolen därför inte vara förenlig med dettarättsliga system. Domstolen uttalade vidare attgemenskapsrättens genomslagskraft inte i praktiken kan varierafrån en stat till en annan i det att den viker för efterföljandelag utan att detta äventyrar uppnåendet av de i art. 5.2åsyftade fördragsmålen och leder till sådan särbehandling somart. 7 förbjuder (målet 6/64 mot ).Utgångspunkten för vilka beslutsbefogenheter som överlåts äranslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till degrundläggande fördragen. Vid en anslutning till EU måste en stataceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunktenexisterande regelverket, såvitt annat inte överenskommits ianslutningfördraget.Enligt utskottets mening innebär det sagda att medlemsstaternainte kan göra en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelsegällande mot en rättsordning som de gemensamt har accepterat.Att villkora anslutningslagen genom att föreskriva attöverlåtelsen av beslutsbefogenheter bara gäller i denutsträckning inte beslutar annorlunda har i sig ingenbetydelse i förhållande till gemenskaperna. Om skullegöra verklighet av ett sådant villkor och "besluta annorlunda",skulle dock bryta mot sina åtaganden enligtanslutningsfördraget. Man kan enligt utskottet inte hellerbortse från risken att rättstillämpande myndigheter felaktigtskulle kunna uppfatta en bestämmelse med den föreslagnainnebörden som en lagvalsregel.På grund av det anförda kan utskottet inte förorda att det iöverlåtelsebestämmelsen förs in villkor av den angivnainnebörden. Utskottet vill dock även i detta sammanhang erinraom sina uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensksida skall förhålla sig i det fall något EG-organ skulle beslutaen rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionelltoacceptabel.Utskottet övergår härefter till att beröra anslutningens andrasida, dvs. införlivandet av gemenskapernas regler.Utskottet finner i likhet med regeringen att det avanslutningslagen bör framgå att såväl anslutningsfördraget, degrundläggande fördragen och andra delar av primärrätten skallgälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördragoch andra instrument.Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning atttydlighetsskäl talar för att också reglera införlivandet avsekundärrätten i anslutningslagen. Som regeringen föreslår börde EG-rättsliga effekterna härav uttryckas så att sekundärrättenskall gälla här i landet med den verkan den har enligtfördragen.Sammanfattningsvis har utskottet sålunda inga erinringar motregeringens förslag till anslutningslag såvitt gälleröverlåtelse av beslutsbefogenheter och införlivande avgemenskapernas regler. Som framgått av det föregående behandlarutskottet den del av lagförslaget som rör samråd mellanregeringen och m.m. i betänkandet 1994/95:KU22.I detta avsnitt skall utskottet avslutningsvis ta upp det imotionen framförda kravet att frågan om militärt EU-samarbetemåste avgöras genom beslutande folkomröstning.Som regeringen anför kan något svenskt deltagande i gemensamtförvar inte komma i fråga utan att beslutar om det.Enligt regeringsformen kan beslutande folkomröstning baraförekomma i grundlagsfrågor. I motiven till bestämmelserna ombeslutande folkomröstning anförs att principiella skäl talar föratt folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocesssom syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna omvilka organ som skall utöva den offentliga makten, om hur dessaorgan skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem ochom vilka gränser som skall sättas för den offentligamaktutövningen (prop.