bet · GI01KU18 · 1994-12-08 00:00:00 — Eftersomregeringen har funnit att såvitt nu kan överblickasgemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet isekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också iframtiden finner den inte heller anledning att utsträckatillämpningsområdet för 20 kap. 3 § genom enlagändring.Regeringen konstaterar att de materiella sekretessföreskriftersom finns i EG-rättsakter inte heller utgör någon fullständigreglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållashemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte mer än att förförtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgiftersom närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte.Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång tillsådan information skall ske, vem som har att fatta beslut ifrågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hurett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden ärsekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar enligtregeringen inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter idirektiv. Regeringen menar att det således är tydligt att dessamateriella sekretesstadganden inte utgör en tillräcklig rättsligreglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter somutväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i eller inågon av de nuvarande medlemsstaterna kan de enligt regeringenrimligen ensamma läggas till grund för hur enförvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få tadel av en allmän handling.Regeringen drar därför slutsatsen att svenska myndigheter ävenvid ett svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om attfå ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommenhandling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och densvenska sekretesslagens bestämmelser.Konstitutionsutskottets bedömningFrågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på densvenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten har varit enav de mest uppmärksammade i den allmänna debatten sedanförhandlingarna om ett svenskt medlemskap inleddes. Utskottetvill därför till en början erinra om sitt yttrande tillutrikesutskottet i detta ämne i ärendet om medlemskap iEuropeiska unionen (1994/95:KUy2 i bet. 1994/95:UU5).I sitt yttrande konstaterade konstitutionsutskottetsammanfattningsvis att det kan uppstå konflikter mellanEG-rätten och vår svenska offentlighetsprincip ochmeddelarfrihet. Utskottet uttalade emellertid som sinuppfattning att har goda möjligheter att försvara sinakonstitutionella traditioner på detta område och attoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att beståäven vid ett svenskt medlemskap i . Utskottet framhöll attSverige bör spela en aktiv roll i dessa frågor och att Sverigesom medlem således bör dela med sig av sin erfarenhet av denbetydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har förett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhetinom gemenskapens institutioner.Konstitutionsutskottet övergår härefter till att behandlafrågan om kravet på sekretess i gemenskapsrättliga regler kantillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.Enligt regeringen svarar de sekretessregler som finns ihittills beslutade direktiv och förordningar mot bestämmelser isekretesslagen. Utskottet har inte någon annan mening. Somregeringen konstaterar skiljer sig de intressen som enligtsvensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarandeintressen i gemenskapsrätten.Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkttillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenskasekretesslagen, får, som regeringen anför, övervägas om detfinns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering isekretesslagen. Utskottet finner i likhet med regeringen att detskulle uppstå en bristande överensstämmelse mellan direkttillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering, omsekretesslagen inte skulle ändras i en sådan situation. Somregeringen anför gäller den gemenskapsrättsliga regelnlikafullt.Lagrådet har anfört att det kan sättas i fråga omtillämpningen av en sådan gemenskapsrättslig regel som saknarmotsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftetbakom den bestämmelsen. Där föreskrivs att begränsning av rättenatt ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelsei en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare,i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. EnligtLagrådets uppfattning förefaller det emellertid inte vara frågaom något praktiskt problem.Liksom regeringen delar utskottet Lagrådets bedömning. Somregeringen anför är det inte teoretiskt uteslutet att enbristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen av detslag som nämnts kan uppkomma i något enstaka fall iframtiden. Utskottet delar regeringens bedömning att det dockknappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skallskydda uppgifter som -- sedda från svensk synpunkt -- inte kanskyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 §tryckfrihetsförordningen. Den bristande överensstämmelsen kanavhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att den nyagemenskapsrättsliga regeln får en motsvarighet i lagen.En viktig fråga som uppkommer vid bristande överensstämmelsemellan och sekretessreglering är om brott mot engemenskapsrättslig sekretessregel helt eller delvis kan beivrasmed stöd av bestämmelsen i 20 kap. 3 § om straffför brott mot tystnadsplikt.Enligt den i svensk rätt gällandelegalitetsprincipen krävs ett stadgande i lag eller annanförfattning för att en handling skall utgöra ett brott ochsåledes kunna leda till utdömande av en straffrättslig påföljd.I likhet med regeringen anser utskottet att det inte kan ansesförenligt med denna princip att utan ändring av 20 kap. 3 §brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningenutvidgas att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följerav föreskrifter av ett slag som inte rymts inom desstillämpningsområde och som inte heller var kända när dennuvarande avgränsningen i straffbestämmelsen beslutades.Utskottet delar också regeringens bedömning att det inte finnsanledning att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde genomen lagändring.I likhet med regeringen finner utskottet att de materiellasekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter inte utgör entillräcklig rättslig reglering av nationella myndighetershantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetetoch att de rimligen inte ensamma kan läggas till grund för huren förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att fåta del av en allmän handling. Utskottet delar därför regeringensslutsats att svenska myndigheter även vid ett svenskt medlemskaphar att pröva varje begäran om att få ta del av en hosmyndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt densvenska tryckfrihetsförordningens och den svenskasekretesslagens bestämmelser.Ett enhetligt, rakt skaderekvisit för utrikessekretessenBakgrundBestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagenfick sin nuvarande utformning genom införandet av 1980 årssekretesslag. Ett förslag till en sammanhållen sekretesslag, meden reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, hadelagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och 11). Ipromemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit förutrikessekretessens del. Sekretess skulle endast gälla om detkunde antas att röjande av uppgiften skulle störa Sverigesmellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet.Ett på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtionför offentlighet. Samma sekretess föreslogs gälla hos allamyndigheter.Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser,bland dem Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingarsom kommit in till eller upprättats inom kanförekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet och att detofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter.Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slagetborde presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omväntskaderekvisit borde gälla. Föredragande statsrådet uttaladebl.a. följande.Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där detkan vara av stort intresse för den allmänna debatten ochopinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andrasidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunnaupprätthållas i sådan utsträckning att kontakter medandra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras elleromöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått avöppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bliatt utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämretillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom decentrala delarna av utrikessekretessens område. När det gällerandra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre.Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare,promemorians förslag som mindre lämpligt (prop. 1979/80:2 s. ).I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning dennu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen ochinom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medandet för uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gällerett rakt rekvisit. Den valda lösningen med olika skaderekvisitinnebar, sades det också, "självfallet inte att en prövning avsekretessen hos en handling som inkommer både till regeringenoch till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s.131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmelsensskadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande.Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges enalltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet förlandet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarandegäller i fråga om störningar av de mellanfolkligaförbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar ellerirritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas omuppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.PropositionenRegeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslageninnehåller således i sin nuvarande lydelse ett omväntskaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos regeringen och inomutrikesrepresentationen (första stycket) och ett raktskaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andrastycket). Utredningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvisendast skall innehålla ett rakt rekvisit som således kommer attavse uppgifter som angår utrikes förbindelser oavsetthos vilken myndighet uppgifterna finns. Regeringen konstateraratt utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av ennästintill enhetlig remissopinion och förklarar att den delarden uppfattning som utredningen och en majoritet blandremissinstanserna har givit uttryck för.Regeringen framhåller för egen del att EG-samarbetet påavgörande punkter skiljer sig från annat internationelltsamarbete som deltar i. Särskilt viktigt är att ettmedlemskap förutsätter att överlåternormgivningskompetens till gemensamt utövande i främstEuropeiska unionens råd. Regeringen anför att det innebär att påde områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant somhittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli ocksåutrikespolitik. Från sekretessynpunkt medför detta attbestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig påbetydligt fler uppgifter än . Sådan sekretess kanvid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenskamyndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andramedlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater,dels uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landetinom ramen för den nationella process genom vilken det svenskaställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslutbereds.Enligt regeringen måste utgångspunkten mot den bakgrunden varaatt åtgärder bör vidtas för att säkerställa att en sådanutveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerligarätten till insyn i allmänna angelägenheter. Regeringen menaratt möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocesssom syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition ien viss fråga så långt möjligt bör vara desamma som om detslutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstårdärför enligt regeringen som helt nödvändigt att låta enpresumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inomutrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om enuppgift förvaras i eller hos enförvaltningsmyndighet.Regeringen anför att det är också rimligt att detskaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om utrikessekretessär av samma slag som rekvisiten i flertaletsekretessbestämmelser till skydd för det allmännas intressen iövrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centralafinans-, penning- och valutapolitiken (3 kap. 1 §sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar(2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit harminst lika stor vikt som utrikessekretessregeln.Regeringen pekar på att Justitiekanslern i remissbehandlingenav utredningens förslag har väckt frågan om en sådan ordningkan riskera att leda till ett alltför svagt sekretesskydd.Regeringen anför att det därför, liksom mot bakgrund av vad somkarakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till dennuvarande regleringen, kan finnas anledning till klargörande påen punkt. Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ettomvänt rekvisit kommer till användning förutsätter enligtregeringen ett sekretessbeläggande av en uppgift att ettoffentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen omutrikessekretess beskrivs denna skada på samma sätt iparagrafens första stycke, som innehåller ett omvänt rekvisit,som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit. Denskada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen somatt det "stör mellanfolkliga förbindelser eller påannat sätt skadar landet". Det är enligt regeringen samma slagav uppgifter som träffas av regleringen, oavsett vilketskaderekvisit som valts och om den skada som skall motverkasgenom sekretess beskrivs på samma sätt.Regeringen anför att vad som noga taget skiljer de bådaföreskrifterna åt är en skillnad i presumtionen, dvs. i självautgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande kan medföraskada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningenatt uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskildafallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talarför att ett utlämnande kan skada . Med ett omväntrekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess gällerför uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnassärskilda omständigheter som med viss styrka talar för att ettutlämnande inte kan skada Sverige.Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kansåledes sekretess gälla för samma slag av uppgifter. Valet avrekvisit har därmed enligt regeringen sin största, men mycketviktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generellhållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. omman i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte.Regeringen kan därför för sin del inte finna att ettgenomgående rakt skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kanriskera att leda till att uppgifter som bör vara hemliga kankomma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller ett raktskaderekvisit kan enligt regeringen en bedömning grundas på attuppgifter av ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifterangående affärs- och driftförhållanden hos företag ellerhälsotillstånd hos enskilda personer). Regeringen anför att fråndenna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omväntskaderekvisit sägas mera bygga på frekvensen av känsligauppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mereller mindre känsliga till sin natur. Ett rakt skaderekvisit börenligt regeringen därför inte i sig medföra några risker föratt, vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt atttillgodose sådana berättigade krav på sekretess somgemenskapsrätten ställer.Vid en bedömning av om en uppgift som erhållits från en annanstat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut ellerinte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan enligtregeringen visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållashemlig. Regeringen anför att avsändarens intresse av sekretessdäremot kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskildafallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkligaorganisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kandet enligt regeringen givetvis vara ett skäl för att anse attett utlämnande, med lagrummets ord, "stör Sverigesmellanfolkliga förbindelser". Regeringen menar att svenskadomstolar och myndigheter ändå kommer att självständigt och medtillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande avuppgifter som erhålls från EU:s institutioner eller övrigamedlemsländer.Regeringen konstaterar att den föreslagna lagändringen innebären ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Detblir inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheteratt utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på detområdet -- liksom redan är fallet i så gott som samtligasekretessregler till skydd för det allmännas intresse -- kanenligt regeringen en uppgift hållas hemlig endast om ettutlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skadaför landet eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggandehållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det enligtregeringens mening antas leda till att betydligt fler uppgifterkan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet.Regeringen anför att den föreslagna nya ordningen får sinsärskilda betydelse för deltagande i EU-samarbetet. Detär enligt regeringen utomordentligt angeläget att motverka attden medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensammabeslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process.Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit bör innebära attsådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- ochdiskussionsmaterial och som upprättats i inom ramen förden gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kansekretessbeläggas.Vidare bör enligt regeringen hållning till ettförslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt.Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar somupprättas här i landet i samband med en känslig förhandlingsslutskede. Likaså torde enligt regeringen sekretess ofta varabefogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dessdetaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenskaandrahandsståndpunkter.Regeringen förklarar att den avser att regelmässigt redovisasina ställningstaganden i ministerrådet (Europeiska unionensråd).När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annanmyndighet erhåller från en EU-institution eller från en annanmedlemsstat kan utrymmet för öppenhet enligt regeringen vara merbegränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall detovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Detförhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätterhandlingar någon form av anteckning om förtrolighet får enligtregeringen inte i sig innebära att sekretess gäller här ilandet.Regeringen pekar på att olika förslag till lagtekniskalösningar har förts fram och att ett förslag har varit attutforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådansärreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessenbegränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatligaförhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rörEG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av övrigabestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle detillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i dengemensamma normgivningsprocessen som i traditionell svensklagstiftningsprocess. Regeringen anför att ytterligareöverväganden fordras i frågan om en sådan reglering är möjligoch hur den i så fall skulle kunna utformas. Regeringenkonstaterar vidare att det saknas underlag för regeringen attföreslå en lösning av det slaget och anför att den nu aktuellaändringen av utrikessekretessbestämmelsen inte bör fördröjas.Regeringen förklarar att den i samband med den uppföljning sombör ske avser att återkomma till frågan om även andralagändringar kan var motiverade.MotionernaI motion 1994/95:K10 av m.fl. (v) anförs ännu inte vet hur EU:s instituioner kommer att hanterakonflikter mellan den svenska offentlighetsprincipen och . Motionärerna anför vidare att lagstiftningen inom EUkommer att äga rum via EU-organ och att detta betyder att våröppna inrikes lagstiftningsprocess delvis kommer att ersättasmed en internationell process. Handlingar kommer enligtmotionärerna att upprättas i EU-organen och icke stå undersvensk offentlighet.Även om bestämmelserna om utrikessekretess enligt motionärernablir bättre enligt regeringens förslag, anser de att det mot denangivna bakgrunden behövs en tydlig markering att handlingar somberör inrikes förhållanden -- t.ex. förslag och underlag förförslag inom EU -- inte skall falla under utrikessekretessen. Deförordar därför att det i 2 kap. 1 § sekretesslagen förs in ettnytt andra stycke av följande lydelse:Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inomEuropeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftningeller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får görasenbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgiftallvarligt kan skada intressen.I motion 1994/95:K11 av och ()förespråkas ett tillägg till 2 kap. 1 § sekretesslagen av sammainnebörd som förslaget i motion yttrandeUtrikesutskottet understryker värdet av största möjligaöppenhet på utrikesområdet. Öppenhet utgör enligtutrikesutskottet grunden för ett förtroendefullt samarbetemellan stater. anför att de kritiska synpunktersom förts fram mot förslaget att införa ett enhetligt, raktskaderekvisit för utrikessekretessen är beaktansvärda.Utrikesutskottet menar dock att regeringens förslag är attföredra framför nuvarande ordning. I likhet med Justitiekanslernframhåller utrikesutskottet betydelsen av att ökad uppmärksamhetfästs vid hur sekretessreglerna tillämpas och fäster stor viktvid att det i propositionen talas om att en noggrann uppföljningmåste ske av utvecklingen i frågor rörande utrikessekretessen.Utrikesutskottet konstaterar att regeringens förslag har lagtsfram mot bakgrund av ett förestående svenskt deltagande iEU-samarbetet. Enligt utrikesutskottets uppfattning är denföreslagna sekretessbestämmelsen väl lämpad härför.Utrikesutskottet förklarar att det inte ser att några problem avallvarlig natur kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernastillämpning på den traditionella utrikespolitikens område.Utrikesutskottet tillstyrker regeringens förslag.Konstitutionsutskottets bedömningSom regeringen anför skiljer sig EU-samarbetet på avgörandepunkter från annat internationellt samarbete som deltari. Ett medlemskap förutsätter att överlåternormgivningskompetens till ett gemensamt utövande i Europeiskaunionens råd (ministerrådet). Liksom regeringen kankonstitutionsutskottet konstatera att detta innebär att på deområden som omfattas av EU-samarbetet kommer sådant som hittillshar varit ren svensk inrikespolitik att också bliutrikespolitik. Detta leder till att bestämmelsen omutrikessekretess kommer att bli tillämplig på betydligt fleruppgifter än . Som regeringen anför måste åtgärderdärför vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling intemer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyni allmänna angelägenheter.Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning attmöjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess somsyftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i enviss fråga så långt möjligt bör vara densamma som om detslutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Utskottetkommer därför liksom regeringen till slutsatsen att det framstårsom helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighetgälla för alla uppgifter inom utrikessekretessenstillämpningsområde.