bet · GH01KU41 · 1994-05-17 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag tilllag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner attlämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Förslagetinnebär en i förhållande till den gällande lagstiftningenutökad rätt att lämna bistånd.I betänkandet behandlas också de motioner som väckts ianledning av propositionen samt motioner som väckts under denallmänna motionstiden med anknytning till den aktuellalagstiftningen.Utskottet tillstyrker lagförslaget och avstyrker motionerna. 1993/94:189 vari yrkas att antar det i propositionenframlagda förslaget till lag om rätt för kommuner, landsting ochkyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp ochannat bistånd.Lagförslaget har fogats till betänkandet, se bilaga 1. 1993/94:K61 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt landstingens, kommunernas och rätt att gebistånd begränsas till att avse överskottsutrustning, utbildningoch rådgivning.1993/94:K62 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behov av transportstöd, samordning ochutvärdering av biståndsinsatser.1993/94:K63 av () vari yrkas att riksdagenavslår proposition 1993/94:189 i dess helhet.1993/94:K605 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom införande av kommunala biståndsmöjligheter.1993/94:K612 av m.fl. (fp, s, c, kds, nyd)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ändring av kommunallagen.1993/94:U809 av m.fl. (v) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om svenskt kommunalt bistånd till Östeuropa.1993/94:U813 av och () variyrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om kommuners rätt att bedriva miljösamarbeteinom ramen för vänortsutbytet. BakgrundGenom lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommunatt lämna internationell katastrofhjälp fick kommuner ochlandstingskommuner rätt att i samband med krig, farsot,översvämning, jordbävning och liknande i annat land bistå medutrustning som kunde avvaras. Enligt lagen fick kommunerna ochlandstingskommunerna i samband med sådant bistånd också i skäligomfattning bekosta iordningställande och transport avutrustningen samt tillhandahålla och bekosta personal sombehövdes för att utrustningen skulle kunna tas i bruk (prop.1975:84, KU 1975:16).Tidigare hade både den s.k. lokaliseringsprincipen och det dålagstadgade skyddet för den kommunala förmögenheten i rättspraxisansetts lägga hinder i vägen för kommuners ochlandstingskommuners internationella engagemang på detta område.Den 1 januari 1992 ersattes lag med den nu gällandelagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkligakommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annathumanitärt bistånd. Denna lag innebar en utvidgning i förhållandetill lag genom att kommuner och landsting gavs rätt attlämna humanitärt bistånd i en nödsituation även om något direktkatastrofläge inte föreligger. Den nya lagen omfattar ävenkyrkliga kommuner. Biståndet får liksom tidigare ges i form avutrustning som kan avvaras (prop. 1990/91:117, KU38).Intresset hos kommuner och landsting för internationella frågorhar ökat . En av de främsta förklaringarna tilldetta är utvecklingen i som medfört att t.ex. ochde baltiska staterna i stor utsträckning vänt sig till bl.a.Sverige för att få den hjälp de behöver för uppbyggnaden av intebara en ny demokratisk samhällsstruktur utan även avnäringslivet. Detta har medfört en kraftig ökning av de svenskakommunernas och landstingens utländska kontakter. De ökadekontakterna har kanaliserats på olika sätt, framförallt genomvänortssamarbete och bistånd inom ramen lag.I dag finns ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbetemellan å ena sidan svenska kommuner och landsting och å andrasidan kommuner och regionala organ i främst och Polen.Framförallt sjukvårds- och kontorsmaterial sänds till ochBaltikum inom ramen för nuvarande lagstiftning. GentemotÖsteuropa finns också ett utvidgat vänortssamarbete som delvisfinansieras av Beredningen för internationellttekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med SvenskaKommunförbundet.I samband med att antog den nyakommunallagen (1991:900) uttalade bl.a. att regeringennoggrant borde följa utvecklingen på det kommunala området och omdet behövdes snabbt vidta de förändringar somsamhällsutvecklingen ger anledning till.1990 års kyrkomöte uttalade, med hänvisning till det specielladiakonala ansvar som har för de hjälpbehövandeutanför landets gränser, att lokaliseringsprincipen, i varje fallpå sikt, borde kunna genombrytas så att de kyrkliga kommunernafick möjlighet till ekonomisk delaktighet i internationellamissions- och biståndsprojekt. Detta uttalande fick till följdatt de kyrkliga kommunerna genom lagändringen numera ärlikställda med kommuner och landsting vad gäller rätten att ägnasig åt internationell katastrofhjälp och annat humanitärtbistånd.1992 års kyrkomöte uttalade bl.a. att borde fortsätta arbetet med att ge de kyrkligakommunerna större möjligheter att ägna sig åt internationellkatastrofhjälp och annat humanitärt bistånd än vad lagmedger.År 1992 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansattkommitté, , med uppgift att överväga olikaåtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). Ikommitténs uppdrag har bl.a. ingått att undersökaförutsättningarna för kommunalt bistånd till länder i behov avhumanitärt stöd samt att överväga lättnader i de restriktionersom finns för exporten av kommunala tjänster.I augusti 1993 avlämnade delbetänkandet(SOU 1993:77) tjänsteexport och internationellt bistånd.Betänkandet har remissbehandlats. Förslagen i propositionenbygger, med vissa avvikelser, på detta betänkande.I ärendet föreligger också en skrivelse från SvenskaKommunförbundet.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny lag om rätt för kommuner,landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationellkatastrofhjälp och annat bistånd.Förslaget innebär att den nuvarande rätten att ge utrustningsom kan avvaras kompletteras med en rätt för kommunerna ochlandstingen att även ge bistånd i form av t.ex. utrustning,rådgivning och utbildning eller i form av ekonomiskt stöd om dethar samband med utbildning och rådgivning. Denna form av biståndföreslås dock få lämnas endast till länder som får svensktstatligt bistånd. Vidare föreslås att det skall krävas tillståndav regeringen för att få lämna sådant bistånd.För att säkerställa att biståndet kommer till sådan användningsom avsetts föreslås att kommunerna och landstingen skall vidtaåtgärder för att förvissa sig om att så sker.Vad gäller kommunernas och landstingens rätt att bedrivatjänsteexport föreslås ingen ändring av nu gällande bestämmelser.Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Avslag på propositionenMotionenI motion 1993/94:K63 av () yrkas att riksdagenskall avslå propositionen i dess helhet. I motionen anförs attinternationellt biståndssamarbete bör vara ett statligt ansvarinom ramen för utrikes- och biståndspolitiken. Enligt motionäreninnebär förslagen i propositionen att denna grundprincipurholkas. I motionen anförs vidare att internationelltbiståndsarbete, till skillnad från vanligt vänortssamarbete,måste präglas av omfattande kunskaper i internationellaförhållanden och utvecklingsfrågor samt kräver ett ickeoväsentligt mått av utrikespolitiskt kunnande och omdöme, vilket,enligt motionären, inte rimligtvis kan förväntas ingå i reguljärkommunal verksamhet. Risken för felbedömningar blir därför enligtmotionären alldeles för stora. I motionen anförs vidare att detinte kan anses principiellt rimligt att man i kommuner, kanskemed knappa majoritetsbeslut, skall kunna fatta beslut om biståndtill länder där den politiska opinionen är starkt splittrad. Detprincipiella ansvaret för internationellt biståndssamarbete skalldärför, enligt motionären, odelat ligga hos regering och riksdag.Tidigare riksdagsbehandlingI förarbetena till lag uttalade föredragandedepartementschefen bl.a. att avsteg från den s.k.lokaliseringsprincipen bör komma i fråga bara om mycket starkaskäl talar för det och att en självklar utgångspunkt även efterikraftträdandet av den då föreslagna lagen var att statsmakternahar ansvaret för den officiella svenska bistånds- ochutrikespolitiken.Vid riksdagsbehandlingen uttalade utskottet bl.a. attpropositionens förslag om kommuns och landstingskommuns rätt attlämna internationellt bistånd var välavvägt och borde genomföras(KU 1975:16 s. 2).Även i förarbetena till lag slog regeringen fast attden svenska utrikes- och biståndspolitiken i första hand åvilarstaten (prop. 1990/91:117 s. 143).Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till lag förelågbl.a. ett motionsyrkande (m) om att propositionen skulle avslås.I motionen anfördes att års lag innebar ett avstegfrån principen om att det är staten som skall handha utrikes- ochbiståndspolitiken. En ytterligare utvidgning av kommunernaskompetens på detta område kunde därför, enligt motionären, inteaccepteras. Utskottet konstaterade att förslaget innebar en vissmindre utvidgning av den kommunala kompetensen på detta område.Utskottet delade dock regeringens bedömning att förslaget intemötte något hinder från utrikes- och biståndspolitiskasynpunkter. Utskottet ansåg de föreslagna biståndsmöjligheternalämpligt avgränsade och avstyrkte motionen.PropositionenI propositionen fastslås inledningsvis åter grundprincipen attdet är staten som ansvarar för den svenska utrikes- ochbiståndspolitiken. De utvidgningar som föreslås i propositionenär, enligt regeringen, utformade i enlighet med denna princip.I propositionen anförs bl.a. att de behov av stödinsatser somfinns i t.ex. på bl.a. det kommunala området är mycketstora. Ett avgörande problem när det gäller att tillgodosebehoven är att dessa länder i stor utsträckning saknar medel föratt köpa kunskaper på den öppna marknaden. Svenska kommuner ochlandsting har mycket stora kunskaper och en mycket hög kompetensnär det gäller förvaltning och organisation. I propositionenkonstateras att den nuvarande lagstiftningen hindrar svenskakommuner och landsting att fritt tillhandahålla utbildning ochrådgivning samt att bistånd med utrustning endast får avseutrustning som kan avvaras.I propositionen föreslås därför en utökad rätt för kommuner,landsting och kyrkliga kommuner att lämna bistånd. Den utökaderätten avser bistånd till ett land som får svenskt statligtbistånd. Enligt förslaget skall bistånd till sådant land fålämnas i form av utrustning, rådgivning och utbildning eller påannat sätt, under förutsättning att regeringen lämnar tillståndtill det. Bistånd föreslås också få ges i form av ekonomiskt stödför att genomföra utbildning och rådgivning.I propositionen anförs att begränsningen till länder som fårsvenskt statligt bistånd är avsedd att förhindra att denutvidgade rätten att lämna bistånd kommer i strid med dennationella utrikes- och biståndspolitiken. De länder som avsesär sådana som får direkt svenskt statligt bistånd, dvs. biståndsom kanaliseras direkt från staten eller någon statlig myndighet.Utskottets bedömningSåsom anförs i propositionen, och som även slagits fast i flerasammanhang tidigare, är det staten som ansvarar för den svenskautrikes- och biståndspolitiken.Den föreslagna utvidgningen av biståndsmöjligheterna harbegränsats till länder som får svenskt statligt bistånd ochföreslås därutöver kräva tillstånd av regeringen. Förslaget bördärför, enligt utskottets mening, inte möta något hinder urutrikes- eller biståndspolitisk synpunkt. Utskottet delar iövrigt regeringens uppfattning att kommuner och landsting bör gesökade möjligheter att bistå bl.a. de nya kommuner som byggsupp i . Utskottet tillstyrker således iprincip regeringens förslag och avstyrker motion K63. Härmed fåräven yrkande 4 i motion 1993/94:U809 av m.fl. (v) omförverkligande av förslag om ökademöjligheter för svenska kommuner att lämna utvecklings- ochkatastrofbistånd, anses tillgodosett. Till enskildheter iförslaget återkommer utskottet nedan.Bistånd i form av utrustningGällande ordningEnligt gällande ordning får bistånd avse utrustning som kanavvaras. Med detta avses att kommun eller landsting får bistå medutrustning om det t.ex. på grund av den tekniska utvecklingenframstår som motiverat att ny utrustning anskaffas för den egnaverksamheten eller om utrustningen inte längre behövs i den egnaverksamheten. Däremot anses det inte tillåtet för kommunen attköpa utrustning i syfte att den skall användas förbiståndsinsatser och inte heller att en kommun skänker utrustningoch därigenom tvingas att anskaffa annan likvärdig utrustning.Kommuner och landsting har lämnats en tämligen stor frihet attsjälva avgöra om de kan avstå från en viss utrustning (prop.1975:84 s. 34 och prop. 1990/91:117 s. 143).PropositionenI propositionen föreslås att kommuners och landstings biståndtill länder som får svenskt statligt bistånd även skall få avsebl.a. annan utrustning än sådan som kan avvaras. Förutsättningenär att regeringen ger tillstånd till det. Det normala tordedärvid, enligt propositionen, komma att bli att kommunerna ochlandstingen ger in en ansökan till regeringen om att få lämna bistånd till en viss mottagare, t.ex. inomramen för ett vänortssamarbete och i enlighet med ett antagetprogram. I tillståndsbeslutet får regeringen ange de villkor somskall gälla för tillståndet, t.ex. att utrustning endast fårlämnas om kostnaden härför uppgår till ett visst bestämt beloppper gång eller per år.Denna utvidgade biståndsmöjlighet har kombinerats med enskyldighet för kommuner och landsting att förvissa sig om attutrustningen kommer till avsedd användning. För det fall attkommunerna och landstingen själva saknar möjlighet attkontrollera detta bör de, enligt propositionen, i samband med attbiståndet lämnas kräva att mottagaren i efterhand redovisar hurdetta har använts.MotionenI motion 1993/94:K61 av () yrkas i denna del attriksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna attlandstingens, kommunernas och möjligheter att gebistånd i form av utrustning skall begränsas till att avseöverskottsutrustning.Utskottets bedömningUtskottet har inte några invändningar mot att kommuner ochlandsting, under de förutsättningar som föreslagits, får lämnabistånd även i form av annan utrustning än sådan som kan avvaras.Utskottet avstyrker motion K61 i denna del.Ekonomiskt stödPropositionenLokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att biståndskulle få ges även i form av kontant stöd.I propositionen anförs att bistånd i form av kontant stöd ävenfortsättningsvis måste ankomma på staten och att direktpenningbistånd inte är en sak som faller inom den kommunalakompetensen, inte ens efter den utvidgning som föreslås.Vidare anförs att risken för att ett sådant bistånd hamnar i felhänder måste bedömas som relativt stor på grund av rådandeförhållanden i Östeuropa.I propositionen föreslås att ekonomiskt stöd, utöver vad somgäller , endast skall få lämnas för att genomföra utbildningoch rådgivning. Med detta avses stöd inte bara för att bekostautbildning eller rådgivning utan även andra kostnader som har ettsamband med utbildning och rådgivning, såsom resor och uppehälle.Förutsättningen är att regeringen ger tillstånd till det.MotionernaI tre motioner tas frågan om kommunernas, landstingens och dekyrkliga kommunernas möjligheter att ge ekonomiskt stöd upp. Imotion 1993/94:K61 yrkas en begränsning av denna möjlighet iförhållande till vad som föreslås i propositionen, medanmotionären i motion 1993/94:K605 yrkar större möjligheter i dettaavseende än vad som föreslås i propositionen. I motion1993/94:K612, yrkande 1, begärs att kommunallagen ändras så attkommuner och landsting kan budgetera medel förbiståndsverksamhet.I motion 1993/94:K61 av () yrkas i denna del attriksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna attlandstingens, kommunernas och rätt att ge biståndskall begränsas till att avse överskottsutrustning, utbildningoch rådgivning. I motionen anförs att rena penninggåvor sombestrids med skattemedel och skattefinansieradebiståndsverksamhet skall handhas av regering och riksdag.I motion 1993/94:K605 av () anförs att detbör införas möjlighet för de svenska kommunerna att inom denkommunala kompetensen kunna bidra ekonomiskt till specifikaprojekt i sina vänorter. Det ekonomiska bidraget föreslås beståav två delar, dels direkt kommunalt ekonomiskt bidrag, delsbidrag med statliga biståndspengar för specificerade projekt.I motion 1993/94:K612, yrkande 1, av m.fl.(fp, s, c, kds, nyd) anförs att egentlig biståndsverksamhet mednuvarande lagstiftning ligger utanför den kommunala kompetensen.I motionen yrkas att som sin mening skall ge regeringentill känna att kommunallagen skall ändras så att de kommuner ochlandsting som så önskar skall kunna budgetera medel förbiståndsverksamhet i t.ex. sina vänorter.Tidigare riksdagsbehandlingI förarbetena till lag anförde regeringen som skäl föratt inte föreslå en generell rätt för kommuner och landsting attutge bistånd i form av kontant stöd dels att detta skulleinnebära större risker för konflikter med den officiella svenskabistånds- och utrikespolitiken, dels att en sådan befogenhetskulle innebära ett avsevärt avsteg från lokaliseringsprincipen(prop. 1975:84 s. 32).Även i förarbetena till den nu gällande lagen uttaladeregeringen att ett rent penningbistånd inte är förenligt med denuppgiftsfördelning som slagits fast mellan stat och kommun pådetta område (prop. 1990/91:117 s. 143).Vid riksdagsbehandlingen av lag förelågmotionsyrkanden (v och mp) om att kommuner och landsting bordeges rätt att lämna bistånd även i form av ekonomiskt stöd.Utskottet som ansåg att de föreslagna biståndsmöjligheterna varlämpligt avgränsade avstyrkte motionerna.KommunallagenI 2 kap. kommunallagen regleras kommunernas och landstingensbefogenheter. I en allmän kompetensregel i 1 § anges att kommuneroch landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter avallmänt intresse som har anknytning till kommunens ellerlandstingets område eller deras medlemmar. I 4 § anges att detbeträffande kommunernas och landstingens befogenheter ochskyldigheter på vissa områden finns särskilda föreskrifter. Häråsyftas bl.a. lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landstingoch kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp ochannat humanitärt bistånd.Utskottets bedömningUtskottet delar regeringens bedömning att bistånd i form avkontant stöd även fortsättningsvis bör ankomma på staten.Utskottet avstyrker därför motionerna K605 och K612 yrkande 1.Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att ekonomisktstöd skall kunna ges för att genomföra bistånd i form avutbildning och rådgivning. Utskottet avstyrker därmed motion K61,i denna del.TransportstödPropositionenI propositionen föreslås att den gällande möjligheten förkommuner och landsting att i skälig omfattning få anvisa medelför att transportera och ställa i ordning utrustning skallbehållas. I propositionen föreslås vidare att också de nyabiståndsformerna skall kunna skickas genom en internationellhjälporganisation.I propositionen anförs att en mycket stor del av det ökadebistånd som kan bli aktuellt efter den föreslagna lagändringen ärbistånd som kommer att ges till vänorter eller andra organ avsamma slag som givaren.MotionenI motion 1993/94:K62 av och ()anförs att det engagemang som finns i kommuner och landsting attbistå den pågående utvecklingen i mot politisk demokratioch social marknadsekonomi bör uppmuntras och stödjas. Det ärdärför enligt motionärerna väsentligt att eventuella hinderundanröjs, t.ex. transportkostnader i samband med att utrustningforslas till mottagarlandet. Transportstöd borde därför utgå urde statliga anslag som kanaliseras till SIDA ochBITS.SIDA och BITSStyrelsen för internationell utveckling (SIDA) har till uppgiftatt ge stöd till länderna i genom svenskafolkrörelser och enskilda organisationer.Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete(BITS) har som övergripande mål att i enlighet med debiståndspolitiska målen främja ekonomisk och social utveckling ienskilda , samt att främja reformprocessen i Central- ochÖsteuropa för en demokratisk samhällsutveckling och enmarknadsorienterad ekonomi.Riksdagen har för /95 under tredje huvudtiteln . Samarbete med , anvisat ettreservationsanslag på (1993/94:UU16). Över dettaanslag finansieras bl.a. expertinsatser och rådgivning inom olikasamhällsområden, projekt inom miljöområdet, stöd tillnäringslivsutveckling, utbildning, kultur och forskning. Avbudgetpropositionen (s. 244) framgår att regeringen under dettaanslag beräknat en anslagspost om till BITS.BITS har bl.a. /94 beviljat 18 miljonerkronor för s.k. fördjupat vänortssamarbete mellan svenskakommuner och kommuner i bl.a. de baltiska staterna och Polen.Dessa medel förvaltas av (1993/94:UU16 s.30--31).Utskottets bedömningGenom de möjligheter som ovan redovisats får motionsyrkandetanses tillgodosett. Utskottet avstyrker motion K62 i denna del.SamordningPropositionenI propositionen anförs att det är en fördel om bistånd somlämnas till ett visst land samordnas mellan olika givare. Enligtpropositionen talar mycket för att i varje fall större bidrag börsamordnas och planeras mellan olika givare. Detta bör dock enligtpropositionen ske på frivillig väg genom t.ex. samarbete medstatliga myndigheter på området eller kommunernas ochlandstingens olika samarbetsorgan.MotionenI motion K62 anförs också att det är nödvändigt att finnaformer för samordning av de kommunala biståndsinsatserna, t.ex.genom och Landstingsförbundet.Utskottets bedömningUtskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning omatt biståndsinsatser bör samordnas. Enligt utskottets mening bördock detta, såsom anförs i propositionen, ske på frivillig väg.Utskottet finner således inte skäl till något tillkännagivande idenna fråga. Utskottet avstyrker motion K62 i denna del.UtvärderingMotionenI motion K62 anförs vidare att all biståndsverksamhet måsteutvärderas, även biståndsinsatser av kommuner och landsting.Motionärerna anser att Sekretariatet för utvärdering av svensktbistånd, SAU, skulle vara lämpat att tillgodose behovet avutvärdering av bistånd som lämnas av kommuner och landsting.Propositionen m.m.Uppföljning och utvärdering av biståndsprogram ochbiståndsprojekt är väl etablerade inslag i svenskabiståndsmyndigheters och internationella biståndsorgansverksamheter. Utvärderingsrapporter från pågående och avslutadebiståndsinsatser ingår regelmässigt i biståndsmyndigheternasinterna beslutsprocess.Frågan om utvärdering tas inte särskilt upp i propositionen. Ipropositionen framhålls dock att det är av vikt attbiståndsgivningen sker på ett sådant sätt att kommunmedlemmarnainte upplever att deras skattemedel används på ett olämpligtsätt. Därför föreslås att kommunerna, landstingen och de kyrkligakommunerna skall kontrollera att det lämnade biståndet kommertill avsedd användning. För det fall att kommunerna själva saknarmöjlighet att direkt kontrollera detta bör de enligtpropositionen i samband med att biståndet lämnas ställa krav påatt mottagaren i efterhand redovisar hur biståndet använts. I defall där enskilda kommuners bistånd ingår som en del av en meromfattande biståndsgivning och där samarbete och samordning skermed t.ex. en statlig myndighet, kan denna kontroll enligtpropositionen lämpligen ske genom den statliga myndighetensförsorg.År 1992 tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag attutvärdera och analysera effektiviteten i det svenska biståndet,och analys inom biståndsområdet (dir.1992:59). Syftet med kommitténs arbete är att ge regeringen ettbättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen avbiståndet och biståndsadministrationen. Kommittén, vars arbetetidsbegränsades till , skall lämnaen samlad bedömning till regeringen. Kommittén bedriver egetutvärderings- och analysarbete genom sitt sekretariat,Sekretariatet för analys av utvecklingssamarbete (SAU).