bet · GH01AU16 · 1994-03-24 00:00:00 — Ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag iproposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställdam.fl. I propositionen läggs fram förslag till en ny lag omoffentlig anställning (), som skall ersätta den nuvarandelagen (1976:600) med samma namn.Förslaget innehåller bl.a. följande.Den nya skall i huvudsak omfatta de statsanställda och deförsäkringskasseanställda. Detta innebär att lagen -- liksom dennuvarande -- också skall gälla för anställda i de statligaaffärsverken, så länge dessa drivs i myndighetsform. I likhetmed vad som gäller skall bestämmelserna om arbetskonflikterockså tillämpas på de kommun- och landstingsanställda m.fl.Institutet tjänst slopas, vilket får till följd att ordet"tjänst" kommer att utmönstras ur lagstiftningen.Den nya lagen skall inte heller innehålla några bestämmelserom vikariat utan reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd-- LAS -- skall i princip tillämpas.Reglerna i nuvarande om ledigkungörande av anställningarskall också slopas. Varje myndighet skall i princip självbestämma vilket sätt som är bäst för just den myndigheten att fåkompetent personal.De nuvarande bestämmelserna om behörighetsvillkor,befordringsgrunder och förtroendeskadliga bisysslor samt omarbetskonflikter förs i huvudsak oförändrade över till nya LOA.De nuvarande reglerna om avgångsskyldighet på grund avsjukdom, påtvingad läkarundersökning eller avstängning på grundav sjukdom förs inte över till nya LOA.Det skall inte längre finnas några specialregler om avskedandeutan reglerna om detta i LAS skall tillämpas också på denstatliga sektorn.En nyhet är också att regler om periodiska hälsoundersökningarförs in i lagen.Vidare föreslås en särskild lag om fullmaktsanställning, somkompletterar nya om fullmaktsanställda. I den nyalagen om fullmaktsanställda regleras frågor om anställningensupphörande, avstängning och läkarundersökning.Därutöver föreslås några följdändringar med anledning av denya lagarna.Den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 juli 1994.Utskottet tillstyrker förslagen i huvudsak.När det gäller uppsägning och avbrytande av provanställninghar uppställts krav på skriftlig form för att rättshandlingenskall vara giltig. Utskottet förordar att motsvarande kravuppställs även vid avskedande. När det gäller JO:s resp. JK:sroll vid avskedande av en statsanställd föreslår utskottet attregeringen kommer tillbaka med överväganden och förslag.I betänkandet behandlas också ett antal motioner från denallmänna motionstiden som rör statlig personalpolitik m.m.Motionerna avstyrks av utskottet.Reservationer har avgetts av företrädarna förSocialdemokraterna, samlingspartiet och Ny demokrati.Meningsyttring har avgetts av företrädare. I proposition 1993/94:65 () föreslårregeringen att antar de i propositionen framlagdaförslagen till1. lag om offentlig anställning,2. lag om fullmaktsanställning,3. lag om ändring i högskolelagen (1992:1434),4. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning tillsmittbärare,5. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank,6. lag om ändring i arbetsrättsliga beredskapslagen(1987:1262),7. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion förRiksdagens ombudsmän,8. lag om ändring i polislagen (1984:387),9. lag om ändring i lagen (1983:1061) med instruktion förRiksdagens förvaltningskontor,10. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),11. lag om ändring i lagen (RFS 1980:4) om beslutande organ ifrågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hosriksdagen och dess myndigheter,12. lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången iarbetstvister,13. lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utövaveterinäryrket m.m.Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till dettabetänkande. Motioner väckta med anledning av propositionen1993/94:A37 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar att 42 § tredje stycket i förslagettill lag om offentlig anställning skall utgå,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om information om lediga anställningar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ytterligare restriktioner beträffandeoffentliganställdas rätt att utföra bisysslor,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om rätt till skadestånd vid felaktigabedömningar vid beslut om disciplinstraff,5. att beslutar att 22 § i den föreslagna lagen omoffentlig anställning skall ha följande lydelse: Arbetstagare,som är skäligen misstänkt för sådant i tjänsteutövningenbegånget brott som avses i 20 kap. 1--3 §§ ellerannat brott varigenom han har satt åliggande i tjänsteutövningenåsido, skall anmälas till åtal, om för brottet är föreskrivetfängelse eller det finns anledning antaga att talan om enskiltanpråk kommer att föras.I fråga om allmänfarlig vårdslöshet som avses i 13 kap. 6 §första stycket får regeringen medge undantag frånanmälningsskyldighet enligt 1 §.6. att beslutar om en 13 a § i lagen om offentliganställning med följande lydelse: Arbetstagare får skiljas frånanställningen endast med stöd av föreskrift i denna lag.7. att beslutar att 12 § i den föreslagna lagen omoffentlig anställning skall tillföras ett andra stycke medföljande lydelse: Uppsägning, som strider mot bestämmelse omturordning, skall på talan av arbetstagaren förklaras ogiltig.Vid tvist om giltigheten av uppsägning enligt första styckettillämpas 34 § andra och tredje styckena, 37 §, 40 § första ochtredje styckena samt 42 § lagen om anställningsskydd. I fråga omavvikelser i kollektivavtal från vad som sägs i 40 § första ochtredje styckena lagen om anställningsskydd tillämpas 2 § andrastycket samma lag.8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om rätt till skadestånd vid brott motreglerna om återanställningsrätt,9. att avslår förslaget till 30 § lag om offentliganställning.1993/94:A38 av m.fl. (s) vari yrkas1. att beslutar att 42 § i regeringens förslag tilllag om offentlig anställning kompletteras med ett nytt tredjestycke i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att beslutar avslå punkt 4 iövergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag omoffentlig anställning,3. att beslutar att regeringens förslag till lag omoffentlig anställning 20 § ändras i enlighet med vad som anförtsi motionen,4. att beslutar att regeringens förslag till lag omoffentlig anställning och lag om fullmaktsanställningkompletteras med en bestämmelse i lagen om rättegången iarbetstvister i enlighet med vad som anförts i motionen,5. att beslutar avslå 30 § i regeringens förslagtill lag om offentlig anställning.1993/94:A39 av och (nyd) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en begränsad tid för statlig anställning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om anbudsliknande förfarande för tillsättningav tjänster inom allmän verksamhet i syfte att nå godtagbarkompetens till lägsta lönekostnad.Motioner från allmänna motionstiden 19931992/93:A601 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om försöksvis användande av s.k.sociala bokslut inom statlig förvaltning.1992/93:A605 av (-) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att avskaffa Statens ansvarsnämnd.1992/93:Ju640 av m.fl. (nyd) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att avskaffa och attdess ansvarsområde överflyttas till allmän domstol.Motioner från allmänna motionstiden 19941993/94:A601 av () vari yrkas att riksdagenhos regeringen anhåller om en komplettering avtjänstledighetsförordningen varigenom möjligheten tilltjänstledighet för internationellt arbete utvidgas till attgälla även tjänstgöring vid europeiska institutioner.1993/94:A602 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär en översyn av 6 kap. 1 § lagen omoffentlig anställning.1993/94:A712 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om överförande av arbetsrättsliga tvistemåltill allmän domstol.1993/94:Fi307 av och (nyd)vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ett nytt system för tjänstetillsättning istaten.1993/94:Ju810 av m.fl. (nyd) vari yrkas38. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att avskaffa . InledningI detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag iproposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställdam.fl. och de med anledning av propositionen väckta motionerna. Ibetänkandet behandlas också ett antal motioner väckta under deallmänna motionstiderna 1993 och 1994 som rör frågor medanknytning till personalpolitik inom den offentliga sektorn.Bakgrunden till de förslag som läggs fram i proposition 65 ärde förändringar som skett inom svensk offentlig verksamhet underde . Handläggnings- och beslutsprocesser harförenklats på ett stort antal områden. Enskilda arbetstagare harfått förändrade och vidgade uppgifter. Den enskilde medborgarensrättssäkerhet har i betydelsefulla hänseenden stärkts genomförändrade och förbättrade möjligheter att överklaga. Verksamhetsom inte innefattar myndighetsutövning har i många fallöverförts framför allt till bolags- eller stiftelseform ellerlagts ut på entreprenad.Från att före förhandlingsrättsreformen vila påoffentligrättslig grund anses det numera att även statligaanställningar grundas på civilrätten i form av enskildaanställningsavtal mellan den anställde och hansanställningsmyndighet.Inom det personalpolitiska området har det tidigare förekommiten central reglering och detaljstyrning. Utvecklingen hardärefter gått mot förenkling, decentralisering ochmarknadsanpassning. De olika anställningsmyndigheterna har fåttett större och mera markerat arbetsgivaransvar.De centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden har undersenare år gått ifrån de statliga särlösningarna på nästan allaavtalsbara områden och i stället valt lösningar som bättrestämmer överens med vad som gäller på den privata sektorn.Även lönebildningen har successivt anpassats till vad som gällerpå arbetsmarknaden i övrigt. centralt detaljregleradelönesystem har slopats och ersatts av lokal och differentieradlönesättning. I sammanhanget kan nämnas det av regeringennyligen i proposition 1993/94:77 framlagda förslaget omombildning av arbetsgivarorganisationen för det statligaområdet, som bl.a. syftar till att ge organisationen en iförhållande till regeringen mer fristående ställning.De förslag som läggs fram i den nu behandlade propositionengrundas i stora delar på förslag av den s.k. (C 1989:07). Den särskilde utredaren hade till uppgift att seöver lagstiftningen om offentlig anställning. Uppdraget hade trehuvudsyften. Lagstiftningen skulle ge bättre förutsättningar förförnyelsen av den offentliga sektorn och så långt som möjligtöverensstämma med vad som tillämpas på arbetsmarknaden i stort.Regler som inte var grundläggande för arbetstagarnasrättsställning skulle utmönstras, och reglerna skulle görasenklare att förstå, överblicka och tillämpa. LOA-utredningenshuvudbetänkande Enklare regler för statsanställda (SOU 1992:60)överlämnades till regeringen i augusti 1992.Propositionen i huvuddragI propositionen framhålls regeringens allmänna strävan att tabort all onödig reglering av olika områden inom det svenskasamhället. En given utgångspunkt anges vara att så långt som detär lämpligt försöka begränsa också den särskildaförfattningsreglering som gäller genom och anslutandeförfattningar, främst anställningsförordningen (1965:601,omtryckt 1990:98).Nuvarande regelsystem anses ge små möjligheter till anpassningtill de skillnader som finns inom olika verksamheter och endålig motivation för en mera aktiv roll som arbetsgivare förmyndigheternas ledningar. innebär förekomsten avdubbla regelsystem att det ibland kan vara svårt att överblickavad som gäller.Det konstateras att regeringsformen förutsätter enoffentligrättslig reglering av vissa frågor som rör destatsanställda. Grundläggande bestämmelser omstatstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än somberörs i regeringsformen skall meddelas i lag. Detta krav pålagform begränsar dels regeringens normgivningsmöjligheter, delshandlingsfriheten för de avtalsslutande parterna på den statligaarbetsmarknaden.Enligt regeringen bör en offentligrättslig reglering främstvara förbehållen sådana förhållanden eller omständigheter som ären följd av att statliga myndigheter utövar verksamheter somingår som grundelement i statens relation till medborgarna. Detär fråga om arbetsuppgifter inom sådana skatte- ochavgiftsfinansierade verksamheter som typiskt sett hör hemma iden offentliga sektorn. Syftet med en särskild reglering förstatsanställda är inte primärt att reglera förhållandet mellanarbetsgivare och arbetstagare utan att genom regleringentillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utövandeav statlig verksamhet.De förändringar som föreslås är enligt propositionen avseddaatt förenkla och förbättra hanteringen av personalfrågor inomstatsförvaltningen utan att detta skall ha några negativaeffekter för medborgarnas rättssäkerhet.I propositionen föreslås en ny lag som, för att markera attdet materiella innehållet i de nödvändiga specialreglerna förden statliga sektorn förblir oförändrat, bör ha samma namn somden nu gällande lagen.Med hänsyn till de särskilt höga krav som ställs framför allti den rättsvårdande verksamheten föreslås specialregler förpersoner som är anställda med fullmakt, bl.a. ordinarie domare.Dessa regler föreslås bli samlade i en särskild lag, lagen omfullmaktsanställning.I korthet innebär förslaget om den nya följandeLagen skall i huvudsak omfatta de statsanställda och deförsäkringskasseanställda.Uttrycket "tjänst" slopas och ersätts i princip med ordet"anställning".Särregler om vikariat slopas.De särskilda reglerna som rör rekrytering av personal tilllediga platser slopas.Föreskriften om att det måste finnas stöd i för att enarbetstagare skall kunna skiljas från tjänsten slopas, vilketinnebär att LAS regler blir direkt tillämpliga.De särskilda reglerna om företrädesrätt till återanställningslopas, utom såvitt avser företrädesrätt för arbetstagare iverksledande eller därmed jämförlig ställning; bestämmelserna omsakliga grunder vid tjänstetillsättning medför dock attåteranställningsrätten har annan innebörd än på den privatasektorn.De särskilda reglerna om avgångsskyldighet med ålderspensionslopas, vilket innebär att 33 § LAS blir tillämplig.De särskilda reglerna om avgångsskyldighet på grund av sjukdomslopas.De särskilda reglerna om påtvingad läkarundersökning elleravstängning på grund av sjukdom slopas.De särskilda reglerna om avskedande slopas, vilket innebär attLAS regler, däribland i fråga om rätten till skadestånd, blirtillämpliga.De särskilda reglerna om avstängning vid uppsägning elleravskedande slopas, vilket innebär att LAS blir tillämplig.39 § LAS om upplösning av anställningsförhållandet i vissafall görs tillämplig på det statliga området.Behörigheten för inskränks till att iprincip avse arbetstagare som anställs av regeringen.En skyldighet för en del arbetstagargrupper hos staten,kommunerna och landstingen att genomgå periodiskahälsoundersökningar läggs fast i lag.Vissa regler behålls oförändrade. Dit hör bl.a. bestämmelsernaom behörighetsvillkor och befordringsgrunder,anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmedjämförlig ställning och reglerna om förtroendeskadligabisysslor. Även de nuvarande reglerna om arbetskonflikterbehålls i sak oförändrade. Dessa regler skall ocksåfortsättningsvis även gälla anställda hos kommuner och landstingm.fl. Särreglerna om turordning vid uppsägning pågrund av arbetsbrist, som utgör ett skydd för att en myndighetpå ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina rättskipnings- ochförvaltningsuppgifter, behålls. Däremot skall det inte längrevara möjligt att ogiltigförklara en uppsägning som strider motturordningsreglerna. Kravet på skriftlighet för att enuppsägning m.m. skall vara giltig föreslås vara kvar. Ävenbestämmelserna om disciplinansvar skall i princip behållasoförändrade. Möjligheterna att försätta vissa arbetstagare idisponibilitet skall finnas kvar, men fortsättningsvis benämnas"skiljande från arbetsuppgifter".Den nuvarande innehåller knappt hundratalet paragrafer,indelade i 17 kapitel, medan det nya lagförslaget rymmer 42paragrafer.Den nya lagen föreslås träda i kraft . Iövergångsbestämmelserna föreslås bl.a. att regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer tills vidare i författning fårmeddela föreskrifter i fråga om anställnings- ellerarbetsvillkor för arbetstagare som omfattas av lagen även omvillkoret kan regleras i avtal, detta dock bara omföreskrifterna inte strider mot kollektivavtal.Förslaget till lag om fullmaktsanställning innebär ihuvudsak följande.Anställningsformen fullmakt skall behållas, och de särskildareglerna om sådan anställning sammanföras till en särskild lag.Reglerna om förflyttningsskyldighet för anställda med fullmaktförs över till den nya lagen.De särskilda reglerna om påtvingad läkarundersökning,avstängning och avgångsskyldighet på grund av sjukdom behållsbeträffande de fullmaktsanställda.I propositionen läggs också fram ett antal förslag omkonsekvensändringar i andra lagar. Även dessa lagändringarföreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Både Socialdemokraterna och är i sina resp.motioner A38 och A37 positiva till propositionenshuvudinriktning, nämligen att regleringen av deoffentliganställdas villkor så långt som möjligt med hänvisningtill verksamhetens karaktär bör stämma överens med vad somgäller på arbetsmarknaden i övrigt. Kritik framförs dock motenskilda delar av propositionen.Utskottet uppehåller sig i det följande huvudsakligen vid deavsnitt av propositionen där invändningar framförts i motioner.Befordringsgrunder, anställningsformer m.m. på det statligaområdetPropositionenI propositionen föreslås som nämnts inte några förändringarnär det gäller befordringsgrunder på det statliga området. Detinnebär bl.a. att det vid anställning bara skall fästas avseendevid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.Skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskildaskäl för något annat.Liksom på den privata arbetsmarknaden gäller på det statligaområdet som huvudregel att en anställning skall vara tillsvidare och alltså inte tidsbegränsas. Itidsbegränsningsförordningen (1991:1750) anges i vilka fall enanställning får tidsbegränsas. Förordningen utgör inte någoninskränkning i den rätt att tidsbegränsa anställningar somföljer av LAS.MotionerLaila och (båda nyd) anser i motionA39 att statliga anställningar bör tidsbegränsas, förslagsvistill . Då skall behovet av arbetsuppgifterna ochanställningsförhållandet omprövas. Vid behov skall tjänstenutlysas på nytt. Det bör enligt motionärerna också införas ettanbudsliknande förfarande vid tillsättning av tjänster i syfteatt nå godtagbar kompetens till lägsta lönekostnad. Förändringarav detta slag skulle enligt motionärerna öka effektiviteten ochbidra till förnyelse och kreativitet inom den offentligasektorn. Löneläget skulle sjunka och en nyttigpersonalomsättning skulle komma till stånd. Fler skulle få chanstill arbete på den reguljära arbetsmarknaden, och medborgarnaskulle få bättre service till lägre kostnader.Liknande synpunkter framförs av samma motionärer i motion1993/94:Fi307 yrkande 2.UtskottetDen föreslagna regeln i 4 § , som inte innebär någonförändring i sak, innebär att skickligheten skall prioriterasvid tjänstetillsättning om det inte finns särskilda skäl förnågot annat. Bakom reglerna i regeringsformen och i omsakliga grunder vid tjänstetillsättning ligger statsnyttan, dvs.det allmännas intresse av att offentliga funktioner utövas av depersoner som är bäst skickade för uppgifterna.Som utskottet uppfattar motionen menar motionärerna att enarbetssökandes löneanspråk skall kunna vara ett särskilt skälatt inte sätta skickligheten främst. Med ett anbudsförfarandevid tjänstetillsättningen -- eller anställningen, som termenfortsättningsvis skall lyda -- skulle man enligt motionärerna någodtagbar kompetens till lägsta lönekostnad. Statligaanställningar skulle också regelmässigt tidsbegränsas.Enligt utskottets mening är motionernas förslag heltoförenliga med viktiga principer för tjänstetillsättningar ochmed arbetsrättsliga regler på svensk arbetsmarknad.Förslaget att regelmässigt tidsbegränsa statliga anställningarstår dessutom inte i samklang med den nu föreslagna förändringenav lagstiftningen som innebär att man så långt som möjligt skallåstadkomma likartade förhållanden på de olika delarna avarbetsmarknaden.Av anförda skäl avstyrker utskottet de nu berörda motionernaA39 och Fi307 i berörd del.Information om lediga anställningarPropositionenSom nämnts tidigare föreslår regeringen att de regler i LOAsom rör rekryteringen av personal till lediga anställningarslopas. Som huvudregel gäller att en tjänst eller ettlångtidsvikariat skall ledigkungöras genom annons i Post- ochInrikes Tidningar. En arbetsgivare är i princip skyldig attunderrätta arbetsförmedlingen om att det finns ettrekryteringsbehov, vilket för statsförvaltningen följer avförordningen (1984:819) om statliga platsanmälningar.Enligt propositionen finns det övervägande skäl som talar föratt frågan om förfarandet vid anställning av personal intebehöver regleras i den nya . Det bör vara tillräckligt attregeringen meddelar behövliga föreskrifter omrekryteringsförfarandet. Varje myndighet skall därmed själv iprincip bestämma vilket sätt som är bäst för just denmyndigheten att få kompetent personal. Särskilda regler kan dockbehövas för att garantera bästa möjliga kompetens, t.ex. vidrekrytering av professorer.MotionVänsterpartiet anser i motion A37 (yrkande 2) att den frihetsom myndigheterna får enligt regeringsförslaget kan komma atthota respekten för den allmänna tjänstens integritet. Risken för"mygel" i samband med rekryteringen ökar. Grupper utankontaktnät hos myndigheterna, t.ex. invandrare och kvinnor somvarit föräldralediga , får svårare att hävda sig.Partiet begär ett tillkännagivande i enlighet med detta.UtskottetFör närvarande gäller enligt huvudregeln att en tjänst skallkungöras ledig till ansökan genom en annons i Post- och InrikesTidningar och på myndighetens anslagstavla. Annonsen kan också ivissa fall sättas in i någon annan publikation. Emellertidtillämpas bestämmelserna inte om det finns särskilda skäl atttillsätta utan ledigkungörande. Myndigheterna får själva avgöranär sådana särskilda skäl finns. Det nu framlagdaregeringsförslaget innebär som nämnts att den enskildamyndigheten får avgöra på vilket sätt man skall få fram lämpligasökande till lediga platser.Utskottet anser att informationen om lediga anställningar haren betydelsefull funktion i rekryteringsprocessen och att det ärviktigt att systemet är utformat så att det ger det bästaresultatet. Det kan ifrågasättas om förfarandet med annonseringi Post- och numera framstår som särskiltändamålsenligt. Utskottet anser att man bör kunna utgå från attmyndigheten väljer det sätt för att anmäla lediga anställningarsom är effektivast för att nå kretsen av lämpliga kandidater.Den principiella skyldigheten att anmäla en ledig plats tillarbetsförmedlingen är enligt utskottet den främsta garantin föratt så många som möjligt får upplysning om när en anställning ärledig. Något förslag har inte framförts om att ändra dennuvarande ordningen, som i princip innebär att anmälan tillarbetsförmedlingen skall göras om personal söks utanförmyndigheten.Utskottet kan inte se att större frihet för myndigheterna ifråga om rekryteringsförfarandet skulle innebära ökade riskerför "mygel" och annat icke önskvärt. Offentlighetsprincipengäller, och varje medborgare har rätt att ta del avansökningshandlingarna. Den som blivit förbigången kan stödjasig på reglerna om saklig grund för anställning och harmöjlighet att överklaga anställningsbeslut.