bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — Inkorporering av och andra fri- ochrättighetsfrågor I detta betänkande behandlas regeringens proposition1993/94:117 om inkorporering av och andra fri-och rättighetsfrågor. Till grund för propositionen ligger enöverenskommelse i olika författningsfrågor som träffades mellanriksdagspartierna den 2 december 1993.I enlighet med propositionen föreslår utskottet en särskild lagom inkorporering av . I anslutning härtillföreslås en ny bestämmelse i regeringsformen som föreskriver attlag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sverigesåtaganden på grund av konventionen.Utskottet konstaterar att motivtexten i propositionen i fråganom konstitutionella ställning efter eninkorporering i ett avseende avviker från den text varomöverenskommelsen träffades . Utskottettillstyrker ett motionsyrkande om en återgång till denöverenskomna texten.I överensstämmelse med propositionen lägger utskottet vidarefram förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen.I bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om rätt tillersättning vid expropriation eller annat sådant förfogandeföreslås en närmare precisering av det egendomsskydd somEuropakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddetföreslås ett utryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidareföreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet iregeringsformen förs in ett skydd för närings- och yrkesfrihetenoch en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av denallmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggandeutbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt tillgrundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skallsvara för att det finns högre utbildning.Med anledning av olika motionsyrkanden behandlar utskottet ävennågra grundlagsfrågor som inte tas upp i propositionen, nämligenfrågorna om grundlagsreglering av fackliga rättigheter och av dennegativa föreningsfriheten samt frågorna om lagprövningsrättenoch författningsdomstol. Vidare behandlas några motionsyrkandenom grundlagsreglering av ytterligare ämnen. Utskottet avstyrkersamtliga nu berörda motionsyrkanden.Till betänkandet är fogade sju reservationer, ett särskiltyttrande och en meningsyttring. I proposition 1993/94:117 yrkar regeringen att antarde i propositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i regeringsformen,2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.Lagförslagen har tagits in i bilaga 1.Lagförslaget under 1 såvitt avser införande av en ny paragraf iregeringsformen med beteckningen 2 kap. 23 § och lagförslagetunder 2 har lagts fram efter hörande av Lagrådet. 1993/94:K19 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om grundlagsfäst negativ föreningsrätt.1993/94:K20 av () vari yrkas att -- med ändring i regeringens förslag -- beslutar ge 2 kap. 18 §andra stycket andra meningen RF följande lydelse: Sådanersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas tillsådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad attpågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommersom är betydande i förhållande till värdet på berörd del avfastigheten.1993/94:K21 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår förslaget i proposition 1993/94:117till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen,2. att avslår förslaget i proposition 1993/94:117till ny 20 § i 2 kap. regeringsformen.1993/94:K22 av och () vari yrkas attriksdagen vid beslut om ändring i regeringsformen förtydligarmotivuttalandena om allemansrätten i enlighet med vad som anförtsi motionen.1993/94:K23 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen medföreslagen lydelse "ersättning för förlusten" ändras till "fullersättning".1993/94:K24 av () vari yrkas1. att beslutar vad i motionen anförts omspecialmotiveringen till 2 kap. 18 § regeringsformen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tilläggsdirektiv eller tillkallad utredning.1993/94:K25 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen godkänner vad som anförts i motionen i fråga ominnebörden av lagförslaget såvitt avser Europakonventionenskonstitutionella ställning efter en inkorporering.1993/94:K26 av och (nyd)vari yrkas1. att beslutar avslå proposition 1993/94:117 såvittavser förslag till ändring i regeringsformen,2. att beslutar införa en lagvalparagraf i lagen ominkorporering av i enlighet med vad i motionenanförts,3. att beslutar upphäva 11 kap. 14 § regeringsformen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om en författningsdomstol.1993/94:K27 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar om att regeringsformen 2 kap. 18 § skall ges en sådanlydelse att en mer generell karaktär än den av regeringenföreslagna kan nås.Motioner från allmänna motionstiden år 19941993/94:K201 av (-) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motion anförts omallemansrätten.1993/94:K210 av m.fl. (v) vari yrkas5. att hos regeringen begär förslag till stärktgrundlagsskydd för strejkrätten,6. att begär att regeringen tillsätter en utredningmed uppdrag att utarbeta förslag till grundlagsskydd fördemokratiska fri- och rättigheter på arbetsplatserna,1993/94:K211 av (nyd) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna att tornedalingar ochsverigefinnar bör betraktas som och ges status av inhemskminoritet.1993/94:K212 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär att frågan om en reglering avurbefolkningarnas rättigheter skyndsamt utreds.1993/94:K213 av och ()vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ursprungsbefolkningars kollektivarättigheter,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om konvention 169 om ursprungsfolk ochstamfolk i självstyrande länder,3. att hos regeringen begär att den noga följerSametingets möjlighet att verka för den samiska kulturen.1993/94:K214 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysningav alla statliga nämnder och deras verksamhet i ljuset avEuropakonventionens inkorporering i svensk rätt.1993/94:K215 av m.fl. (s) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att den skriver under stadgaför regionala språk och minoritetsspråk och ratificerar stadganför finska språket.1993/94:K216 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att frågan om en ändring av 2 kap. 18 §regeringsformen bör bli föremål för ytterligare överväganden iparlamentarisk form.1993/94:So246 av m.fl (v) vari yrkas1. att hos regeringen begär ett förslag tillgrundlagsändring enligt vad i motionen anförts om att lagar ochbestämmelser inte utformas så att människor med funktionshinderdiskrimineras.1993/94:A454 av m.fl. (m) vari yrkas8. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om den privata äganderätten.Motioner från allmänna motionstiden år 19931992/93:K202 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inkorporation av konvention om mänskligarättigheter.1992/93:K203 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omgrundlagsskydd för svenska språket som enda officiella språk iSverige.1992/93:K205 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om ettgrundlagsskydd för allemansrätten i enlighet med vad som anförtsi motionen.1992/93:K207 av m.fl. (v) vari yrkas5. att hos regeringen begär lagförslag ominförlivande av den europeiska konventionen om mänskligarättigheter med svensk rätt,9. att hos regeringen begär förslag till stärktgrundlagsskydd för strejkrätten enligt vad i motionen anförts omrätten att vidta fackliga stridsåtgärder,1992/93:K210 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förbud mot biltullar och andra likartade hinder isyfte att förstärka den personliga rörelsefriheten.1992/93:K222 av m.fl. (nyd) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna attförutsättningarna för att inrätta en författningsdomstol börutredas,1992/93:Sf234 av och (nyd) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att patienternas rätt till vård och omvårdnadbör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.1992/93:So248 av och (nyd) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att vårdbehövande personers rätt tillomvårdnad bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen. Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddetTiden före 1970-talets författningsreformerRedan i de medeltida konungaförsäkringarna och 16 § i 1809 årsregeringsform finns en början till en fri- ochrättighetsförklaring. Med undantag för tryckfriheten och rättenatt ta del av allmänna handlingar växte dock de medborgerligafri- och rättigheterna fram i sin moderna form i den vanligalagstiftningen. Först i samband med författningsreformerna på1970-talet fick de ett skydd i grundlagen. Frågan om ettgrundlagsskydd hade emellertid diskuterats sedan lång tidtillbaka. Fri- och rättighetsregleringen regeringsformhar sålunda sin grund i ett lagstiftningsarbete som påbörjadesredan i slutet på 1930-talet.1974 års regeringsformI förarbetena till regeringsform framhölldepartementschefen att den politiska utvecklingen visat att endemokrati kan växa fram och befästas utan att grundlageninnehåller några bindande regler om lagstiftningens innehåll iform av en fri- och rättighetskatalog av det slag som oftaåterfinns i utländska författningar. Enligt departementschefenmåste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga i detdemokratiska systemet som sådant med fritt verkande politiskapartier som slår vakt om de grundläggande politiskarättigheterna, med fria val som bygger på allmän och likarösträtt, med behandling i av lagförslag och med envidsträckt allmän debatt. Departementschefen framhöll att denyttersta garantin för fri- och rättigheter är demokratinsförankring i folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).Vad departementschefen hade uttalat föranledde ingen erinranfrån . Utskottet var angeläget attframhålla att i dessa delar inte förelåg någonmeningsskiljaktighet inom utskottet. Däremot förelåg delademeningar i fråga om sättet för och omfattningen av regleringen igrundlag av medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU 1973:26).Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i alltväsentligt på Grundlagberedningens avgivna förslag. Närdet gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde beredningensförslag resultatet av en kompromiss som innebar attregeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheternaoch den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningarmen medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsasgenom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes men skulleinte skrivas in i regeringsformen.Ytterligare reglering år 1976Vid behandlingen av förslaget till regeringsform begärderiksdagen en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd pånytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet förenskildas fri- och rättigheter. Denna uppgift utfördes av 1973års Fri- och rättighetsutredning och ledde fram tillvissa ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebar att derättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidareutökades de rättigheter som endast kan inskränkas genomgrundlagsändring. Även de rättigheter som kan inskränkas genomvanlig lag utökades som möjligheterna att besluta omrättighetsbegränsande lag inskränktes.1979 års reformEn ny utredning, , fick i uppdragatt utreda några frågor som var föremål för olika meningar. Iutredningen enades de fyra största riksdagspartierna om fleraförstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheternagenom ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsandelagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästandeav lagprövningsrätten. Utredningsförslaget fördes fram tillriksdagsbeslut år 1979.Krav på ytterligare regleringUnder tiden riksdagsbeslut har krav på utbyggnadoch ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- ochrättighetsskydd förts fram genom motioner i . Riksdagenhar avslagit motionerna med motiveringen att erfarenheterna avden reglering som skett genom reformerna borde avvaktas.Fri- och rättighetskommitténDen beslutade regeringen att en kommittéskulle tillkallas för att utreda frågan om grundlagsskydd föräganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativaföreningsrätten. Enligt beslutet borde kommittén också övervägafrågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslutoch förvaltningsbeslut. I fråga om lagprövningsrätten angavs dennuvarande grundlagsregleringen inte vara tillfredsställandeutformad. Kommittén borde överväga om utrymmet förlagprövningsrätten borde utvidgas genom borttagande avuppenbarhetsrekvisitet. En annan möjlighet som borde övervägasvar att skapa någon form av författningsdomstol.Kommittén fick vidare i uppdrag att ta ställning till om det ärmöjligt och lämpligt att med svensk rätt införliva den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna, i det följande kalladEuropakonventionen. I så fall skulle kommittén lägga fram förslaghärom.Kommittén antog namnet Fri- och rättighetskommittén ochöverlämnade ett delbetänkande, (SOU 1993:40) Fri-och rättighetsfrågor. I kommittén ingick ledamöter från samtligariksdagspartier. Utöver de frågor som särskilt nämndes idirektiven prövade kommittén också om det bör införasgrundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning ochföräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samtför allemansrätten. Kommittén behandlade också frågan omförfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöverförändras. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellanföreträdarna för Socialdemokraterna, samlingspartiet,liberalerna och . Reservationer avgavsfrån ledamöterna från Kristdemokratiska samhällspartiet,och Ny demokrati.I sitt fortsatta arbete skall Fri- och rättighetskommitténöverväga en utbyggnad av domstolskontrollen avförvaltningsbeslut.PropositionenResultat av partiöverläggningarTill grund för propositionen ligger Fri- ochrättighetskommitténs delbetänkande. I propositionen förklararregeringen att den anser att det är viktigt att största möjligapolitiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget.Det anförs att propositionsförslaget i linje härmed utgörresultatet av överläggningar med företrädare förriksdagspartierna. Det skall här tilläggas att en överenskommelsei olika författningsfrågor träffades mellan riksdagspartierna den2 december 1993.Huvudsakligt innehållI propositionen föreslås en särskild lag om inkorporering avEuropakonventionen. I anslutning härtill föreslås en nybestämmelse i regeringsformen som föreskriver att lag eller annanföreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden pågrund av konventionen.Propositionen innehåller vidare förslag till några ytterligareändringar i regeringsformen. I bestämmelsen i 2 kap. 18 §regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation ellerannat sådant förfogande föreslås en närmare precisering av detegendomsskydd som anger. I bestämmelsen omegendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll förallemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggandefri- och rättighet i regeringsformen förs in ett skydd förnärings- och yrkesfriheten och en bestämmelse som garanterar allabarn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt attkostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. Ibestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås ävenatt det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.EuropakonventionenBakgrundEfter påbörjades inom FN ett arbete somsyftade till att stärka de mänskliga rättigheterna. År 1948antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheternaav generalförsamlingen. öppnades för undertecknandekonventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättighetersamt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.Ytterligare till skydd för de mänskligarättigheterna är konvention om avskaffandet av allaformer av rasdiskriminering, konvention mot tortyr ochannan grym och omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning samt barnkonvention. Ingen av de nu nämndakonventionerna innehåller några verkställighetsbestämmelser.Detta gör att konventionsbestämmelserna inte får ett konkretinnehåll och att den enskilde inte med stöd av konventionerna fårnågot effektivt skydd. Som framgår av det följande skiljer sigEuropakonventionen härvidlag på ett avgörande sätt frånFN-konventionerna.Vid sidan av FN:s arbete med att stärka de mänskligarättigheterna påböjades ett motsvarande arbete i bildades av , , ,, , , , , Storbritannienoch . Sedermera har ytterligare ett tjugotal medlemsstatertillkommit.En av uppgifter är att vidmakthålla ochvidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. utarbetades och lades framför undertecknande. Den trädde 1953, då tiomedlemsstater hade ratificerat den. undertecknadekonventionen och ratificerade den år 1952.Konventionen består av en inledande förklaring och 66 artiklar.Samtliga artiklar utom den första är fördelade på femavdelningar. Avdelning I innehåller materiella bestämmelser omrättigheter och friheter: rätten till liv (art. 2), förbud mottortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning(art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4),rätten till frihet och personlig säkerhet (art. 5), rätten tilldomstolsprövning och garantier i domstolsförfarandet (art. 6),förbud mot att döma till straff utan stöd i lag och motretroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat-och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten tilltankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rättentill yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- ochföreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bildafamilj (art. 12), rätten att föra talan vid inhemsk myndighet omkränkningar av fri- och rättigheterna (art. 13) samt förbud motdiskriminering (art. 14).I avdelning I finns också bestämmelser om möjlighet förstaterna att i vissa situationer göra inskränkningar irättigheterna.Avdelning II innehåller bestämmelser om upprättandet av eneuropeisk kommission och en europeisk domstol för de mänskligarättigheterna.Kommissionen regleras i avdelning III. Enligt artikel 25 harkommissionen rätt att motta framställningar från enskildapersoner, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda,som påstår sig ha blivit kränkta av en medlemsstat. Somförutsättning gäller att den stat mot vilken klagomålet riktashar förklarat sig erkänna kommissionens behörighet att ta emotsådana framställningar. När ratificerade konventionenavgav en sådan förklaring. Erkännandet var inte begränsati tiden.Avdelning IV innehåller bestämmelser om domstolen. Av artikel44 följer att endast de fördragsslutande parterna ellerkommissionen har rätt att hänskjuta ett mål till domstolen.Enligt artikel 46 har domstolen bara kompetens att pröva mål moten stat om den staten har erkänt domstolens jurisdiktion somtvingande i och för sig och utan särskild överenskommelse.Sverige underkastade sig till en början inte domstolenskompetens. Det skedde först , då avgav enförklaring av innebörd att för av erkändeatt i alla frågor om tolkning eller tillämpning av konventionendomstolens jurisdiktion skulle vara tvingande i och för sig ochutan särskild överenskommelse. Det svenska erkännandet avdomstolens behörighet har senare förnyats för ytterligarefemårsperioder. Det senast avgivna erkännandet löper alltså ut år1996.Till konventionen hör tio tilläggsprotokoll. De behandlar såvälmateriella frågor, såsom skyddet för äganderätten ochdödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmålom förfarandet hos konventionsorganen. har godkänt ellerratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål tillEuropadomstolen. Den avvaktande hållning som tillsammansmed flera andra stater intar härvidlag hör samman med den meraövergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen sompågår inom Europarådet.Det första tilläggsprotokollet innehåller i artikel 2 enbestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten tillundervisning. Vidare föreskrivs att vid utövandet av denverksamhet staten kan påta sig i fråga om uppfostran ochundervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt atttillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står iöverensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiskaövertygelse. har dock gjort ett förbehåll mot artikeln isistnämnda hänseende. kunde nämligen inte medge föräldrarrätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelseerhålla befrielse från viss skolundervisning för sina barn. Inteheller kunde medge föräldrar rätt att för sina barnerhålla befrielse från skyldigheten att delta ikristendomsundervisning såvida inte barnen hade en annantrosbekännelse än och för dessa var anordnadtillfredsställande religionsundervisning.Inkorporering av EuropakonventionenPropositionenRegeringen redogör inledningsvis för de två olika metoder som ivårt land har kommit till användning för att införliva eninternationell överenskommelse med vår rättsordning. Den förstametoden innebär att en konvention omarbetas -- transformeras --till svensk författningstext i den utsträckning som redanexisterande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Omgällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen,är det fullt tillräckligt att så konstateras vara fallet. Enligtden andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenskarätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att självakonventionstexten skall gälla som svensk lag.Regeringen anför att löpande har anpassat sig tillkonventionens krav och att dessa reformer kan betraktas som delari en fortgående transformation av konventionen. De krav som denställer har därigenom successivt preciserats. Regeringen hänvisartill Fri- och rättighetskommitténs uttalande att den svenskaordningen är ovanlig i . I propositionen anförs att detdärför är naturligt att nu inkorporerar konventionen ochdärigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt ochklargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag attdirekt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andrarättstillämpande myndigheter.Vidare utgör fri- och rättighetsskyddenligt kommittén en del av de allmänna rättsprinciper som ingår iEG-rätten. Redan genom har förbundit sig atttolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på sammasätt som tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a.Europakonventionen. Konventionens internrättsliga ställningbefästs också ytterligare vid ett svenskt medlemskap i mening är det olämpligt att får ensärskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt.Slutligen skulle enligt kommittén en inkorporering kunnamedföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheterkommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenskamyndigheter.Regeringen förklarar att den delar kommitténs bedömning attSverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri-och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i ,komma till uttryck i svensk rätt. Regeringen anför att detgivetvis är förenat med vissa svårigheter att med den svenskarätten införliva en text vars utformning skiljer sig fråntraditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är staddi en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Detär emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessasvårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att,som de flesta övriga konventionsstater, låta Europakonventionenfå full rättsverkan i vårt land.