bet · GH01UU24 · 1994-05-05 00:00:00 — Lag om strategiska produkter m.m. Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens() förslag (prop. 1993/94:176) tilländringar i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissaprodukter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m.(massförstörelselagen).De föreslagna ändringarna rör dels ny lydelse av lagensrubrik, Lag om strategiska produkter, dels utvidgning avlagens tillämpningsområde.Till betänkandet fogas en meningsyttring från . I proposition 1993/94:176 föreslår regeringen att riksdagenantar de i propositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i lagen (1991:341) om förbud mot utförselav vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte,m.m.,2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,3. lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning avvissa förvaltningsbeslut. 1993/94:U8 av m.fl. (v) vari yrkas1. att med avslag på propositionen hos regeringenbegär ett nytt lagförslag i enlighet med vad i motionen anförts,2. att , om yrkande 1 avslås, avslår regeringensförslag om undantag från kravet på utförseltillstånd,3. att , om yrkande 1 avslås, avslår regeringensförslag om delegering av beslut.Propositionens huvudsakliga innehållRegeringens förslag innebär att massförstörelselagenstillämpningsområde utvidgas till att avse också kontroll av delshögteknologiprodukter som regleras i förordningen (1986:89)om förbud mot viss utförsel, oavsett om dessa är av utländskeller inhemsk tillverkning, dels kärnämnen och sådanutrustning som särskilt har ställts i ordning för bearbetning,användning eller framställning av kärnämnen, som det nu finnsbestämmelser om i lagen (1983:3) om kärnteknisk verksamhet. Ilagförslaget återfinns också bestämmelser som gör det möjligtför regeringen att delegera prövningen av tillståndsärenden tillden myndighet som regeringen bestämmer.Ändringarna som föreslås i massförstörelselagen berör en radprodukter av vilka de flesta har en företrädesvis civil och heltlegitim användning. Att ordet massförstörelse ingår ibenämningen kan därför leda till missuppfattningar, varförregeringen föreslår att rubriken på massförstörelselagen ändrastill Lag om strategiska produkter.Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, fogas tillbetänkandet, som bilaga.Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringenbestämmer.I propositionen anges att regeringen har för avsikt attöverföra ansvaret för handläggningen av allaexportkontrollfrågor avseende produkter med både civil ochmilitär användning, s.k. dual use-produkter, till en enhet inomUtrikesdepartementets handelsavdelning. Till denna skallöverföras samtliga de ärenden rörande dual use-produkter som handläggs av Krigsmaterielinspektionen (KMI) rörandesamarbetet inom MTCR, Australiengruppen och NSG, varom meranedan, liksom frågor med anknytning till dehögteknologiprodukter som föreslås bli reglerade i lagen omstrategiska produkter. Till denna enhet överförs också frågor omutförsel av vissa kärnteknikprodukter. Härigenom kan inomUtrikesdepartementets handelsavdelning alla frågor som rör denstrategiskt känsliga icke-militära exportkontrollen samlas påett ställe. Samråd med politiska avdelningförutses ske också i förekommande fall.Sammanfattning av motionenI kommittémotion U8 poängteras vikten av atthindra att produkter som kan användas i massförstörelsesyftesprids. I motionen nämns exporten till som ett förödandeexempel på en bristande kontroll av export avmassförstörelseprodukter. Som ett led i nedrustningssträvandenabör vara ytterst restriktivt när det gäller export avren krigsmateriel, kärnteknisk utrustning och högteknologiskavaror av dual use-karaktär. Regeringens lagändringsförslag ärenligt motionärerna alltför mycket anpassat till den politikkärnvapenmakterna , och vill föra pådetta område. Motionärerna avvisar regeringens förslag i sinhelhet och hemställer att regeringen utarbetar ett nytt förslagtill lagändringar (yrkande 1). Om detta yrkande avvisashemställer motionärerna dels om avslag på regeringens förslagsom rör undantag från kravet på utförseltillstånd till vissastater. Några sådana undantag bör inte finnas i lagstiftningen(yrkande 2). Dels yrkas avslag på förslaget att bemyndigaregeringen att delegera prövningen av beslut om utförsel enligtmassförstörelselagen (yrkande 3). Det bör ankomma på regeringenatt inhämta garantier om civil användning även i ärenden som rörde stater som ingår i det samarbete som tagit vid efter COCOM:supplösning. Regeringen har enligt motionärerna inte tagittillräckligt stor hänsyn till att COCOM:s lista upprättats i ettutpräglat politiskt syfte att förhindra länderoch att komma över alla typer av västerländsk teknologi.Sverige skall endast delta i handelsembargon som sanktioneras avFN. När det gäller regeringens förslag att medge undantag frånkravet på utförseltillstånd anser motionärerna att det inte ärlämpligt att undantar kärnvapenmakterna , Frankrikeoch från tillståndskravet. Motionärerna anservidare att den parlamentariska insynen i frågor rörande exportav strategiska produkter måste öka. Efter mönster frånhandläggningen av krigsmaterielexportfrågor bör en rådgivandenämnd inrättas i vilken alla principiellt viktiga ärendenangående utförsel av strategiska produkter behandlas. I nämndenbör ingå riksdagsledamöter från samtliga riksdagspartier.BakgrundSverige är bundet av fem internationella överenskommelseravseende massförstörelsevapen: Genèveprotokoll omförbud mot användning av biologiska eller kemiska vapen, 1968års icke-spridningsavtal (, NPT), 1971års fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andramassförstörelsevapen på havsbotten, konvention omtotalförbud mot biologiska vapen samt konvention omförbud mot utveckling, produktion, innehav och användning avkemiska vapen samt om deras förstöring.Vid sidan av existerande konventioner har en radsamarbetsprojekt av mindre formaliserad karaktär inletts i syfteatt införa ytterligare begränsningar av spridningen av produktersom kan användas i massförstörelsesyfte m.m. Bland dessa märksfrämst Missile Technology Control Regime (MTCR), den s.k.Australiengruppen samt ().Missile Technology Control Regime (MTCR), även kalladsjustatsöverenskommelsen, går tillbaka då ,, , , , och USAinledde överläggningar om kontroll över exporten av missiler ochmissilteknologi. Bakgrunden till detta var att en ökad spridningav vapenbärare, något som inte regleras i NPT, börjat uppfattassom ett problem från nedrustningssynpunkt. Överläggningarnaledde till att staterna genom samtidiga nationellauttalanden tillkännagav att man, var för sig, beslutat att antaen ny politik för begränsning av spridningen av missiler ochmissilteknologi.MTCR är uppbyggt på så sätt att kontroll avteknologiöverföring regleras i den omfattning den nationellalagstiftningen i de olika deltagarstaterna medger det. Enligtgemensamt utformade riktlinjer skall vissa principer iakttas,exempelvis prövningen av om utförsel kan tillåtas. Resultaten avsamarbetet traktatsfästs däremot inte. deltog inte iMTCR från begynnelsen. Sedan en kontroll av bl.a. exporten ienlighet med MTCR:s riktlinjer införts genommassförstörelselagen , deltar också iMTCR-gruppens arbete. Detta samarbete omfattar 25stater, däribland de nordiska. Massförstörelselagen ändrades år1993 (prop. 1992/93:154, bet. 1992/93:UU12, rskr. 1992/93:163,SFS 1993:106) för att återspegla den skärpning av praxis sometablerats inom MTCR. Från att tidigare endast ha omfattatmissiler och teknologi för sådana med kapacitet att transporterakärnvapen, täcker nu reglerna alla missiler som kan transporteraalla former av massförstörelsevapen.Australiengruppen, som består av samma stater som ingår iMTCR, har verkat för att kontrollera och hindraspridning av kemiska produkter. Gruppen har gjort upp en listasom omfattar 54 utgångsämnen (s.k. kemiska prekursorer),biologiska agenser som kan användas som stridsmedel samt visskemisk och biologisk tillverkningsutrustning. anslöt sigockså till detta samarbete när massförstörelselagenträdde i kraft.Även på kärnteknikområdet förekommer det internationellaansträngningar att skapa kontrollregimer avseende utrustning ochviss teknologi som har en civil användning men som också kananvändas i massförstörelsesyfte. Den s.k. Nuclear SuppliersGroup (NSG), vilken har 30 medlemmar, däriblandSverige, arbetar för att förhindra att sådanastater, som försöker bygga upp en kärnvapenarsenal, får tillgångtill kärnteknisk utrustning. Kärnteknikområdet är i Sverigereglerat genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet(kärntekniklagen). Deltagarna i enadesår 1992 om riktlinjer också för exporten av kärnteknikrelateradedual use-produkter och upprättade en lista över dessa. Dessaprodukter kontrolleras i enligtmassförstörelselagen.Flertalet industriländer tillämpar en kontroll över utförselnav strategiskt känsliga produkter. Kontrollen avser delskrigsmateriel, dels sådana produkter som har en etablerad civilanvändning men som också kan utnyttjas i massförstörelsesyfte.Samarbetet mellan NATO-länderna på exportkontrollens område harbedrivits inom ramen för ett särskilt organ, COCOM (CoordinatingCommittee for Multilateral Export Controls), som bildades år1949. Efter upplösning har en successivavveckling inletts av det öst-västliga teknologiembargot.Ambitionerna inriktas nu på att bygga ut det internationellasamarbetet till att omfatta fler stater och avse fler produkter.COCOM avvecklades per . Ett nytt samarbete omexportkontroll med en bredare deltagarkrets kommer att inrättas.Detta samarbete skall inriktas på att förhindra export avstrategiskt känsliga produkter till destinationer där man kanmisstänka att de kan komma till användning för utveckling ochframställning av massförstörelsevapen.Samarbetet på exportkontrollens område utvecklas nu också inomEuropeiska unionen, EU, både vad gäller principer och kriterierför vapenexport och när det gäller kontrollen över export avandra strategiska produkter. En harmonisering avmedlemsstaternas exportkontroll av strategiska varor gentemotutomstående stater eftersträvas.Den svenska kontrollen över utförseln av strategiskt känsligaprodukter, dvs. traditionell krigsmateriel och dualuse-produkter, baseras på ett antal lagar och förordningar.Export m.m. av krigsmateriel kontrolleras i enlighet med lagen(1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen). Exporten avkärnteknisk utrustning kontrolleras enligt lagen (1984:3) omkärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Produkter som kananvändas i syfte att åstadkomma massförstörelse kontrollerasenligt lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissaprodukter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m.(massförstörelselagen). Export av vissa högteknologiskaprodukter kontrolleras enligt förordningen (1986:89) om förbudmot viss utförsel (högteknologiförordningen).Flertalet ärenden enligt krigsmateriellagen,massförstörelselagen och kärntekniklagen prövas av regeringen.Flera departement och myndigheter handlägger ärendena.Krigsmaterielinspektionen (KMI) bereder ärenden enligtkrigsmateriellagen och massförstörelselagen. Ärenden som fallerunder kärntekniklagen bereds inom Miljö- ochnaturresursdepartementet tillsammans med Utrikesdepartementetspolitiska avdelning och efter yttrande från Statenskärnkraftinspektion (SKI). SKI prövar vissa ärenden avseendeutförsel av små mängder kärnämne. Medgivande tillutförsel av högteknologi i enskilda ärenden lämnas avtullmyndigheterna.Enligt propositionen är ett viktigt motiv tilllagändringsförslagen att den internationella utvecklingen påexportkontrollens område efter det slut ändratinriktning. Behovet växer att kontrollera exporten till sådanastater som misstänks sträva efter att förvärva eller viljatillverka olika former av massförstörelsevapen. Det faktum attdet nuvarande regelverket är svåröverskådligt för den enskildehar också gjort det nödvändigt med förändringar i regelsystemet.Ett tredje viktigt motiv till ändringsförslagen är att Sverigesexportkontroll gentemot tredje stat håller EU:s standard. Riskföreligger annars att exportkontrollen i varans ursprungslandkan kringgås genom utförsel till tredje länder via Sverige.Regeringens förslag till lagändringar bygger på betänkandetKontrollen över export av strategiskt känsliga varor (SOU1993:56), som återfinns i sammanfattning på s. 38 ipropositionen. Betänkandet har remissbehandlats.Remissyttrandena är sammanfattade på s. 49 f. i propositionen.Förslagen till ny regleringHögteknologiprodukter med både civil och militär användning(dual use)Regeringen föreslår att massförstörelselagenstillämpningsområde utvidgas så att den, i den utsträckningregeringen föreskriver, även omfattar andra högteknologiskaprodukter som direkt eller indirekt kan användas iförstörelsebringande syfte (ny punkt 9 i 1 §). Lagensbestämmelser om utförsel, tillverkningsrätt ochtillhandahållande åt någon i utlandet görs tillämpliga på sådanahögteknologiprodukter. Förslaget överensstämmer enligtpropositionen med utredningens förslag. Remissinstansernatillstyrker förslaget.Förordningen (1986:89) om förbud mot viss utförsel reglerarexport av sådana utländska högteknologiprodukter som ärunderkastade exportrestriktioner i tillverkningslandet. Dessaprodukter får enligt huvudregeln inte föras ut ur , om deinte åtföljs av ett certifikat utfärdat i tillverkningslandeteller annan handling som visar att de med hänsyn tilltillverkningslandets exportkontrollbestämmelser fåråterexporteras till det land de avses bli utförda till.För produkter som är tillverkade i och inte regleras avmassförstörelselagen finns inte någon sådan möjlighet attkontrollera exporten.För att åstadkomma den önskvärda heltäckande kontrollenföreslår regeringen att regleringen av högteknologiprodukteröverförs till massförstörelselagen. På så sätt sammanförs författning kontrollen av såväl högteknologiprodukter somprodukter som kan användas i massförstörelsesyfte.Kärntekniska produkter och materialRegeringen föreslår att massförstörelselagenstillämpningsområde utvidgas så att den, i den utsträckningregeringen föreskriver, även omfattar kärnämnen, mineraler medhalt av kärnämne och varor där sådana ämnen ingår (ny punkt 6 i1 §), utrustning eller material som har särskilt konstrueratseller iordningställts för bearbetning, användning ellerframställning av kärnämnen (ny punkt 7 i 1 §). Lagensbestämmelser om utförsel, upplåtelse eller överlåtelse avtillverkningsrätt och tillhandahållande åt någon i utlandet görsdärvid tillämpliga på sådan utrustning och sådant material somanges i den nya punkten 7 (ändringar i 5 §). Lagens bestämmelserom utförsel och tillhandahållande görs tillämpliga på produktersom avses i den nya punkten 6. Det nuvarande bemyndigandet förregeringen att utfärda föreskrifter i fråga om kärntekniskaprodukter av dual use-karaktär föreslås utvidgas från att avseutrustning eller material som är av väsentlig betydelse förframställning av kärnladdningar till att omfatta utrustningeller material som kan användas för framställning avkärnladdningar (punkten 8 motsvarande gamla punkten 6).Förslaget överensstämmer enligt propositionen i huvudsak medutredningens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget.Undantag från kravet på utförseltillståndI propositionen anges det att regeringen i enlighet med dennuvarande tillämpningen av massförstörelselagen i vissa fall kanmedge ett företag generellt tillstånd till utförsel eller annanutlandssamverkan avseende vissa produkter till en viss angivenstat. Sådana tillstånd ges . Betydelsefullt förprövningen av om ett sådant tillstånd kan ges är huruvida stateni fråga deltar i relevant internationellt samarbete och självhar tillfredsställande kontrollsystem. Denna ordning bör gällaäven i fortsättningen.Enligt regeringens mening bör man när det gäller stater somhar kontrollbestämmelser som överensstämmer med de svenska ivissa fall kunna gå ytterligare ett steg och föreskriva undantagfrån kravet på tillstånd för utförsel. Regeringen föreslårdärför att bemyndigar regeringen att meddelaföreskrifter om undantag från tillståndskravet för utförsel tillvissa stater av vissa produkter (3 §). Enligt propositionen börett sådant bemyndigande utformas på samma sätt som de generellatillstånden utformats.GeneralklausulDen tekniska utvecklingen på området förmassförstörelseprodukter är så snabb, att det i det närmaste äromöjligt att förutse vilka produkter eller vilket material somkan komma att användas för bl.a. massförstörelsevapen. Somkomplement till gällande bestämmelser och produktlistor ansersig därför många stater behöva en generell möjlighet för sittlands regering att föreskriva t.ex. ett krav på exporttillstånd,också för sådana produkter som inte är upptagna på listorna överkontrollerade produkter. Flera stater har därför, enligtpropositionen, infört en generalklausul i sin nationellalagstiftning. Frågan om en generalklausul har också diskuteratsinom och . Mot denna bakgrund avserregeringen utreda tänkbara modeller för en skärptlagstiftning som bl.a. kan lösa problemet med vidareexport frånSverige. Regeringen avser redovisa detta arbete inför riksdagen.RättsprövningRegeringen föreslår att ändringar görs i punkterna 9 och 10 i2 § i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut med anledning av ändringarna imassförstörelselagen och kärntekniklagen. Utskottets övervägandenMot bakgrund av de brister som kunnat identifieras i detsvenska systemet för bl.a. exportkontroll och de krav som deninternationella utvecklingen ställer på området för strategisktkänsliga produkter delar utskottet regeringens bedömning avbehov av ändringar i den svenska lagstiftningen. Utskottetfinner de lagändringar som föreslås i propositionen i huvudsakväl avvägda och ställer sig bakom regeringens förslag.Följaktligen avstyrker utskottet bifall till yrkande 1 i motionU8 (v). Till några enskilda frågor i regeringens förslagåterkommer utskottet nedan.Utskottet konstaterar att såväl som hardeklarerat att de avser att följa MTCR:s riktlinjer i sin exporttill länder som står utanför detta samarbete. deltarsedan år 1991 i MTCR-gruppens arbete.Förhandlingarna om ett nytt internationellt samarbete rörandehögteknologiprodukter av dual use-karaktär med en bredaredeltagarkrets (OECD-stater och ett antal forna öststater), ivilken ingår, pågår . Det torde därför nuvara svårt att bedöma vilken slutlig utformning och omfattningdet nya samarbetet kommer att få. Utskottet delar därförregeringens bedömning att förslagen till lagändringar inte börträda i kraft förrän förhandlingarna om det nya internationellasamarbetet är avslutade.Utskottet noterar i sammanhanget den lagändring som skallgenomföras i 6 a § i massförstörelselagen med anledning avSveriges tillträde till FN:s konvention om förbud mot kemiskavapen (prop. 1993/94:120, bet. 1993/94:UU12, rskr. 1993/94:174).Det kan, såsom regeringen anfört, förmodas att nu föreliggandelagförslag kan komma att träda i kraft tidigare än förslaget ienlighet med riksdagsskrivelse 1993/94:174. Om så skulle blifallet kan givetvis den nu föreslagna ändringen i 6 a § inteträda i kraft förrän den dag de bestämmelser träder i kraft somföranleds av anslutningen till konventionen.Vad avser undantagsbestämmelserna konstaterar utskottet attregeringen i enlighet med den nuvarande tillämpningen avmassförstörelselagen i vissa fall kan medge företag generellttillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan avseendevissa produkter till en viss angiven stat. Denna ordning böräven gälla fortsättningsvis. När det gäller stater som harkontrollbestämmelser som överensstämmer med de svenska börregeringen kunna föreskriva undantag från kravet på tillståndför utförsel. Bemyndigandet som utformas på samma sätt som degenerella tillstånden avser utförsel till vissa stater avvissa produkter. Med det anförda ställer sig utskottet bakompropositionens förslag och avstyrker bifall till motion U8 (v)yrkande 2.Propositionens förslag att regeringen skall kunna delegeraprövningen av beslut i ärenden enligt massförstörelselagenöverensstämmer med utredningens. De flesta remissinstanserstöder också förslaget. Utskottet delar regeringens bedömningatt ärenden enligt lagen bör delegeras till myndighet i denomfattning detta är möjligt eller lämpligt. En sådan delegeringbör vara möjlig och lämplig när det gäller ärenden som avsert.ex. export till stater, som själva deltar i det relevantainternationella samarbetet och som har en kontroll, som ligger ilinje med den svenska regleringen. Skulle fråga av principiellvikt uppstå vid handläggningen av ett ärende eller myndigheten iövrigt finna att omständigheterna i ett enskilt ärende är sådanaatt det bör underkastas en politisk bedömning, bör myndighetenhänskjuta ärendet till regeringen för prövning. Det förefallerlämpligt att föreskrifter om detta ges i förordningsform.När det gäller ärenden avseende utförsel av kärntekniskaprodukter till stater med vilka inte har bilateralaavtal måste garantier om civil användning inhämtas pådiplomatisk väg. Prövningen av sådana ärenden bör ävenfortsättningsvis ankomma på regeringen.Andra produkter som omfattas av lagen bör också hänskjutastill regeringen, om ärendet är av principiell vikt ellermyndigheten i övrigt finner att omständigheterna i ett enskiltärende är sådana att det bör underkastas politisk bedömning.Huruvida en delegering av sådana ärenden bör ske är enligtutskottets förmenande avhängigt av de krav som deninternationella utvecklingen på området kommer att medföra.Utskottet delar därför regeringens bedömning att beslut om attdelegera beslutsrätten till myndighet i dessa delar bör anståtill dess att regeringen kunnat bilda sig en klar uppfattning omde krav som med hänsyn härtill kommer att ställas på denframtida organisationen. Med det anförda avstyrker utskottetbifall till motion U8 (v) yrkande 3.Med tanke på den snabba utvecklingen på området förmassförstörelseprodukter och att risk kan föreligga att Sverigeskulle kunna utnyttjas för att kringgå exportkontrollen i andrastater, anser utskottet att det förefaller lämpligt att närmareutreda frågan om att införa en generalklausul. Utskottet noteraratt regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagenhärom.Till skillnad från vad som gäller för kontrollen över exportav krigsmateriel bygger kontrollen över export av stategisktkänsliga produkter inte på ett nationellt regelverk grundat påSveriges egna utrikes- och försvarspolitiska intressen. Denbygger i allt väsentligt på regler som överenskommitsinternationellt. deltar i det internationella samarbetetpå området vars syfte bl.a. är att åstadkomma en harmoniseringav regler och procedurer för denna kontroll. Mot bakgrund avSveriges internationella åtaganden förefaller det inte finnasnågot större behov av den typ av konsultationer som äger rum iden rådgivande . beträffande avslag på proposition 1993/94:176att avslår motion 1993/94:U8 yrkande 1,men. (v) - delvis2. beträffande undantag från tillståndskravatt med avslag på motion 1993/94:U8 yrkande 2 delsgodkänner vad utskottet anfört, dels antar det i propositionenframlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1991:341) omförbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas imassförstörelsesyfte, m.m. såvitt avser 3 §,men. (v) - delvis3. beträffande delegeringatt med avslag på motion 1993/94:U8 yrkande 3 delsgodkänner vad utskottet anfört, dels antar det i moment 2 nämndalagförslaget såvitt avser 1 a §,men. (v) - delvis4. beträffande massförstörelselagen i övrigtatt antar det i moment 2 nämnda lagförslaget i denmån det inte omfattas av utskottets hemställan ovan,5.