bet · GH01KU40 · 1994-05-24 00:00:00 — Det kommunala medlemskapet19.1 MotionenI motion 1993/94:K616 av () yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att fastighetsinnehav inte längre skall vara grund förmedlemskap i en kommun.Motionären pekar på det förhållandet att enfritidsfastighetsägare som inte är bosatt i den kommun därfastigheten är belägen ändå är medlem i kommunen. Sådanfastighetsägare betalar ingen skatt i kommunen menfår gratis viss service som kommunen inte får ta betalt för,t.ex. brandförsvar och allmän rådgivning av byggnadsnämnd ochmiljö- och hälsoskyddsnämnd.Motionären framhåller att frågan uppmärksammades vidriksdagens behandling av den nya kommunallagen 1991, men attdenna förlegade ordning då behölls. I motionen hänvisas till attkonstitutionsutskottet i och för sig ansåg det angeläget att enav regeringen aviserad översyn av frågan om fastighetsinnehavsom grund för medlemskap kom till stånd så snart detta varmöjligt men utskottet ansåg inte att särskilt behövdepåpeka detta. Enligt motionären bör detta snart vara möjligt ochriksdagen bör därför påminna regeringen om den aviseradeöversynen.19.2 har i delbetänkandet Det kommunalamedlemskapet (SOU 1992:72) bedömt det som möjligtatt slopa fastighetsägandet som självständig grund för kommunaltmedlemskap. Kommittén har ansett att den lagtekniskt sett mestlämpliga vägen att nå en ordning med vidgade möjligheter attfrångå likställighetsprincipen är att slopa fastighetsinnehavetsom självständig grund för medlemskap.Enligt propositionen om lokal demokrati är regeringen inte , bl.a. med hänsyn till remissutfallet, beredd att lägga framnågra förslag i denna del. Frågorna kommer enligt propositionenatt beredas vidare.19.3 Utskottets bedömningSom framgår av det som anförts ovan har en sådan översyn somregeringen aviserade 1991 genomförts av Lokaldemokratikommittén.Regeringen har i propositionen om lokal demokrati uppgett sig,bl.a. mot bakgrund av remissutfallet, inte nu vara beredd attlägga fram något förslag. Regeringen uppger sig dock ha föravsikt att bereda frågan vidare. Mot bakgrund härav anserutskottet att motion 1993/94:K616 inte bör föranleda någonåtgärd från sida. Utskottet avstyrker motionen.20. Kommunallagens valbarhetskrav20.1 MotionenI motion 1993/94:K618 av () begärs attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om skapandet av möjligheter till fortsattpolitiskt engagemang vid högskolestudier på annan ort.En omständighet som försvårar rekryteringen av ungdomartill kommunalpolitisk verksamhet är enligt motionärenfolkbokföringslagens krav på att man skall vara skriven på denort där man har "sin huvudsakliga dygnsvila".Folkbokföringslagen, i kombination med kommunallagens regler förvalbarhet, gör det enligt motionären i princip omöjligt attengagera sig i kommunpolitiken i hemkommunen om man samtidigtvill kunna studera på högskolan på annan ort.Enligt motionären måste ungdomar ges möjlighet att fortsättasitt politiska engagemang i hemkommunen även om de skaffar sigen högskoleutbildning. Man skall enligt motionen självklartkunna engagera sig politiskt på lika villkor var man än bor ilandet. En förändring behövs enligt motionären i lagstiftningenså att möjlighet ges att behålla kommunpolitiska uppdrag,åtminstone under pågående mandatperiod, vid högskolestudier påannan ort.20.2 Gällande bestämmelserEnligt 4 kap. 5 § kommunallagen är rösträtt enligt samma lagen förutsättning för valbarhet. Rösträtt vid val av ledamöteroch ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd ikommunen och har fyllt senast på valdagen. Rösträtt vidval av ledamöter och ersättare i har densom är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare ikommunfullmäktige i en kommun inom . Om enförtroendevald upphör att vara valbar, upphör enligt 4 kap. 8 §kommunallagen också uppdraget genast.Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) skall en personfolkbokföras på den fastighet och i den territoriella församlingdär han enligt 7--13 §§ är att anse som bosatt. En person ansesenligt 7 § samma lag vara bosatt på den fastighet där hanregelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett,kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Densom därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighetanses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sinfamilj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses hasitt egentliga hemvist. En person skall anses regelmässigttillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sinnormala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckaneller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden.Från bestämmelsen i 7 § finns undantag angivna i 8--11 §§.I 11 § ges bestämmelser, vilka innebär att omyndiga studerandeoch sådana studerande som efter myndighetsdagen slutförgrundskole- eller gymnasieutbidlning eller motsvarandeutbildning och har sitt egentliga hemvist hos föräldrar ellerandra anhöriga inte skall anses bosatta på en annan ort där devistas på grund av studierna. Bestämmelsernas nuvarandeutformning omfattar således inte vuxna studerande som genomgårhögre utbildning.En vuxen studerande vars föräldrar bor på annan ort hadetidigare i praktiken möjlighet att välja själv om han skulleanses ha kvar sitt egentliga hemvist i föräldrahemmet eller inteoch därmed möjlighet att välja den förmånligastefolkbokföringsorten. I proposition 1990/91:153 om nyfolkbokföringslag m.m. ansåg regeringen att detta undantag förstuderande i den då gällande folkbokföringsförordningenmedförde att folkbokföringen för vuxna studerande på ettolämpligt sätt avvek från vad som i övrigt gällde. Enligtregeringens mening borde därför vuxna studerande folkbokförasenligt samma regler som den övriga befolkningen. Det framhöllsatt det sagda avsåg studerande som verkligen bor på studieortenoch vistas i föräldrahemmet eller på någon annan plats endastvid tillfälliga besök. Studerande som veckopendlar tillstudieorten kommer i enlighet med bestämmelserna om dubbelbosättning att anses ha sådan bosättning. Deras bosättningkommer därmed att bedömas på samma sätt som för andra personermed dubbel bosättning.När det gällde omyndiga elever var enligt regeringenförhållandena annorlunda. Att exempelvis en elev bosatt iglesbygd måste vistas på annan ort för att genomgå normalskolgång medförde enligt då gällande regler inte att han ansågsbosatt på studiorten. I den här delen hade dåvarande ordninginte ifrågasatts och regeringen föreslog inte heller någonändring i sak.Skatteutskottet (bet. 1990/91:SkU28) tillstyrktepropositionens förslag och följde utskottet.20.3 Utskottets bedömningSom framgått ovan har ansett att vuxna studerandebör folkbokföras enligt samma regler som den övrigabefolkningen. I de fall då dubbel bosättning enligt gällandebestämmelser kan anses föreligga för en vuxen studerande skallvidare en bedömning göras på samma sätt som för andra personermed dubbel bosättning. Detta innebär att det ärfolkbokföringsmyndigheten som med hjälp av bosättningsreglernamåste avgöra vilken av två, eller flera, tänkbara platser som ären persons rätta folkbokföringsort. Mot denna bakgrund är inteutskottet berett att föreslå införande av särskilda bestämmelseri kommunallagen innebärande ett undantag för studerande frånregeln om att ett uppdrag som kommunalt förtroendevald upphör omden förtroendevalde upphör att vara valbar.Utskottet vill emellertid framhålla att detta självfallet intehindrar en vuxen studerande från att vara aktiv i det politiskalivet, dock inte såsom förtroendevald i annan kommun än den därhon eller han är att anse som folkbokförd. Utskottet avstyrkermotion 1993/94:K618.21. Stadsbegreppet21.1 MotionenI motion 1993/94:K601 av () yrkas attriksdagen skall ge regeringen till känna vad i motionen anförtsom stadsbegreppet. Motionären anser att en stad skall kallas enstad.21.2 LokaldemokratikommitténKommittén hade fått i uppgift att överväga möjligheten för enkommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad ävensom kommunalrättsligt uttryck. Kommittén anförde i betänkandetsammanfattningsvis att ingen ändring av lagstiftningen på områdeborde göras. De kommuner som inom sig rymmer en tidigare stadhar full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker ikommunalrättsligt sammanhang. Stadsbegreppet hade i stort settförlorat all rättslig betydelse då den gemensammakommunbeteckningen infördes. torde inga rättsligaskillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas kvar. Attåterinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang ter signågot märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när detgäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse finnsdet enligt kommittén några skäl att återinföra de äldrebeteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbrukettorde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.Kommittén fäste även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genomkommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknatbetydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimligtolkning av detta är att beslut som fattats av"stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andralagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som införbeteckningen stad resp. stadsfullmäktige torde enligt kommitténsaknas.Frågan behandlas inte i propositionen om lokal demokrati.21.3 riksdagsbehandlingUtskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat liknandemotioner som den nu aktuella, senast (bet.1993/94:KU9). Utskottet redogjorde då för bakgrunden ochhänvisade också till vad hade anfört isitt slutbetänkande.Utskottet framhöll att det tidigare uttalat att det inte finnsnågot hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycketstad i de fall där det inte har någon kommunalrättsligbetydelse. Utskottet pekade också på att Lokaldemokratikommitténhade fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattas av"stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formellagrund. I sammanhanget fann utskottet dock skäl att erinra omsina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ettenhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Medhänvisning till detta fick enligt utskottets mening motionärensönskemål anses tillgodosett.21.4 Utskottets bedömningUtskottet vill ånyo hänvisa till av utskottet tidigare gjordauttalanden om att det inte finns några hinder för en kommun somså önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte harnågon kommunalrättslig betydelse. Liksom föregående år finnerdock utskottet skäl att erinra om utskottets tidigareprincipiella uttalanden om intresset för att ett enhetligtkommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Med detanförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K601.22. Indelningen av kommuner22.1 MotionernaI motion 1993/94:K608 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om landstingsobligatoriet. Enligt motionärenhar i subsidiaritetsprincipens obligatoriet för kommuneratt tillhöra blivit en anomali. Detta tvång börenligt motionären avskaffas.I motion 1993/94:K615 yrkande 3 av m.fl. (fp)begärs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om delning av kommuner. Ett sätt att ökanärdemokratin är enligt motionären att, där så är möjligt ochviljan finns lokalt, låta nya kommuner uppstå ur storkommunerna.Detta har enligt motionären skett i några fall , ocherfarenheterna tycks vara att kommunsplittringen kan vara ettmedel att öka närheten mellan väljare och valda.22.2 BakgrundEnligt 1 kap. 1 § kommunallagen är indelat i kommuneroch landsting. Enligt 1 kap. 2 § omfattar varje landsting ettlän, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Den kommunalaindelningen regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting, indelningslagen, som tillkomgenom beslut (prop. 1978/79:157, bet.1978/79:KU40).De kriterier som skall vara uppfyllda för att en störreindelning skall få komma till stånd finns i 1 kap. 1 §indelningslagen. Enligt denna paragraf skall ändring kunna antasmedföra bestående fördelar för en kommun eller en del av enkommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer somenligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vidbedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiskaförhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunalservice och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiskaaspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det intetillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.För att en ny kommundelning skall komma till stånd måste den nyakommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare nämndakriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska förhållandenoch ekonomi.Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner under1990/. I samtliga motioner argumenterades för attstatsmakterna inte borde lägga hinder i vägen för delning avkommuner, där invånarna själva önskade detta. Utskottet framhöll(bet. 1990/91:KU38) i samband med behandlingen av propositionenom ny kommunallag att utskottet liksom tidigare ansåg attdemokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas men attde kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt ängenom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade detinte framkommit något som gett utskottet anledning att frångådenna ståndpunkt, som godtagits av , varför motionernaavstyrktes.I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligtreservanterna varit alltför restriktiv i sin syn påkommundelningar och att den därför borde inta en mer positivhållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarnasjälva. följde utskottet.I regeringsdeklarationen val förklarade dennytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.Detta förhållande avspeglas i direktiven tillLokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt attstärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finnsett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där detfinns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.Lokaldemokratikommittén har studerat erfarenheterna av dehittills genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90).Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte sägaogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar somgenomförts medfört de bestående fördelar frånkommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som deförväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligtkommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerliguppföljning av de delade kommunerna.En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att denya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar änflertalet andra jämförbara kommuner.Kommittén anser inte att det finns något behov av attreformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra medhänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits fördelning, har delningar kommit till stånd. Eventuellainskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ettinförande av t.ex. obligatorisk delning under vissaförutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.Kommittén har i sitt slutbetänkande pekat på det faktum attnuvarande regler om ikraftträdande av kommundelningar innebäratt större delningar skall träda i kraft först den 1 januariåret efter det att det hållits val till fullmäktige i helalandet (1 kap. 12 § indelningslagen).Enligt den i detta betänkande behandlade propositionen omlokal demokrati anser regeringen att det finns ett klartlokaldemokratiskt intresse i att en beslutad indelningsändringkan träda i kraft så fort som det är praktiskt möjligt. Fråganom möjligheten att utlysa nyval inrymmer dock enligt regeringenflera aspekter som behöver belysas närmare. Det finns bl.a. ennära koppling till kravet i indelningslagen på att utseindelningsdelegerade och bestämmelserna i vallagstiftningen.Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för attarbeta fram förslag i denna fråga.Vad gäller indelningen av kommuner och landsting bör härframhållas det arbete som pågår inomRegionberedningen (dir. 1992:86).Beredningen har enligt direktiven till uppgift att på grundvalav de analyser som gjorts av och övrigtaktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentligaverksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Förberedningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunktergälla.En första utgångspunkt är subsidiaritetsprincipen, den s.k.närhetsprincipen. Enligt direktiven innebär denna princip attbesluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som ärnödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ettändamålsenligt och effektivt sätt. I största möjliga mån börföljaktligen en decentralisering av beslutsfattandeteftersträvas. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas påatt skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningarför ökad produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fastdemokratisk förankring. Om politiska uppgifter förs över till enannan nivå än , skall det ske till organ som står underdemokratisk styrning och kontroll. Detta påverkar dock inteberedningens möjligheter att föreslå förändrad ansvarsfördelningmellan staten, eventuella regionala organ, landstingen ochkommunerna eller det förhållandet att vissa förekommandeverksamheter kan överflyttas från offentligt huvudmannaskap. Idetta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer isamhället ta ett större ansvar beaktas.Som en andra utgångspunkt bör enligt direktiven gälla attoffentlig verksamhet skall vara styrd i demokratiska former. Detgäller att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett välfungerande medborgarinflytande. En tredje utgångspunkt bör varaatt verka för en långsiktigt hållbar utveckling som kansäkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem ochbiologisk mångfald. En fjärde utgångspunkt bör vara deninternationella utvecklingen. Genom bl.a. det ökade europeiskasamarbetet kommer nya mönster att uppstå för samverkan mellanpolitiska och administrativa institutioner i olikaländer. Denna utveckling måste enligt direktiven tillmätas storbetydelse i beredningens arbete. Slutligen bör en femteutgångspunkt vara kraven på hushållning med den offentligasektorns ekonomiska resurser.I direktiven betonas att beredningen bör inleda sitt arbetemed att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statligaoch den kommunala sektorn. Härvid bör också belysas betydelsenav ett samband mellan nationell, regional och lokal nivå. Vidarebör länsstyrelsernas roll tydliggöras på detförvaltningsrättsliga området, inte minst frånrättssäkerhetssynpunkt. Därefter bör behandlasuppgiftsfördelningen inom de kommunala resp. de statligaområdena, såväl mellan olika nivåer som mellan olika organ påsamma nivå. I detta sammanhang bör bl.a. värdet av samordning,regional balans och verkningsfulla statliga styrinstrumentbeaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i form av insyn,påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör den egnaregionens utveckling. Beredningen bör som ett resultat av sinaöverväganden i denna del lägga fram förslag till organisationför den offentliga verksamheten på regional nivå.Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningenstannar för bör den administrativa indelningen på regional nivåövervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag tillny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas.I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan omden anpassning av statliga myndigheters regionala organisationsom kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellanlokal, regional och central nivå. Sammansättningen avlänsstyrelsernas och andra statliga regionala myndighetersstyrelser bör också övervägas.Regionberedningen har överlämnat delbetänkandet Västsverigeoch -- regioner i förändring (SOU 1993:97) och beräknasslutföra sitt arbete under 1994.22.3 Utskottets bedömningMot bakgrund av vad ovan anförts beträffande kommundelningaranser utskottet att motion 1993/95:K615 yrkande 3 inte börföranleda någon åtgärd från sida. Utskottet avstyrkermotionen.Vad gäller motion 1993/94:K608 anser utskottet att dennamotion, mot bakgrund av Regionberedningens pågåendeutredningsarbete, inte bör föranleda någon åtgärd frånriksdagens sida. Utskottet avstyrker motionen.23. Delegering m.m.23.1 MotionenI motion 1993/94:K57 yrkande 2 av m.fl. (v)begärs att beslutar att hos regeringen begära förslagsom begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna tillmuntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen. Iyrkande 3 begärs att hos regeringen begär förslag sombegränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna tilldelegation av politiska ärenden i enlighet med vad som anförts imotionen.23.2 BakgrundEnligt 3 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige uppdra åt ennämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende elleren viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycketkommunallagen -- ärenden av principiell beskaffenhet ellerannars av större vikt för kommunen eller -- ellerärenden som enligt lag eller annan författning skall avgöras avfullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.I 1977 års kommunallag togs in en uttrycklig bestämmelse ommöjligheten för fullmäktige att delegera vissa grupper avärenden till styrelsen eller andra nämnder. Det föreskrevs attdet inte fick avse ärenden som var av principiell betydelseeller annars av större vikt. I anslutning till bestämmelsengjorde vissa uttalanden i syfte attbegränsa möjligheten att delegera. Utskottet framhöll att beslutom delegering främst skulle gälla s.k. rutinärenden. Utskottettillade att delegeringsbestämmelsen borde tillämpas med storrestriktivitet (bet. KU 1976/77:25 s. 16 f.).I proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag m.m. föreslogsatt fullmäktige skulle ges större frihet att delegera ärendentill styrelsen och övriga nämnder. Regeringen anfördebeträffande möjligheterna till ökad delegering bl.a. att det avflera skäl borde komma till stånd en friare arbetsfördelningmellan fullmäktige och nämnderna. Den kommunala verksamhetensexpansion i förening med att uppgifterna blivit alltmerdifferentierade och komplicerade gjorde det enligt regeringennödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellanfullmäktige och nämnder.I 3 kap. 11 § kommunallagen görs en hänvisning till denkommunala delegationslagen (1954:130) som ger stöd för kommuneroch landsting att delegera uppdrag som gälleranställningsvillkor till kommunala arbetsgivarorganisationer. Isamband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljasfår fullmäktige, enligt 3 kap. 12 § kommunallagen, uppdra åt ennämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för deriktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten somfullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.I 6 kap. 33--38 §§ kommunallagen finns föreskrifter omdelegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde.Bestämmelser om delegering inom nämnder infördes först i 1953års kommunallagstiftning. Syftet var att avlasta nämndernafrämst rutinärenden (prop. 1953:210 s. 120). Vid tillkomsten av1977 års kommunallag gjordes endast smärre ändringar i dessaregler.Den nya kommunallagen (1991:900) innehöll åtskilliga nyheter ifråga om delegering. Det delegeringsbara området vidgades utom ifrågan om ärenden om myndighetsutövning mot enskilda. Nämndernafår själva besluta om delegering inom de ramar som lagen anger.Förvaltningschefer får själva besluta om vidaredelegation tillandra anställda och brådskande ärenden får delegeras.Enligt 6 kap. 33 § får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt enledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen ellerlandstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärendeeller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i34 §.