bet · GH01KU21 · 1994-04-19 00:00:00 — Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen I betänkandet behandlas regeringens förslag till en ny bestämmelse i 10 kap.5 § regeringsformen som gör det möjligt för att överlåtabeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Ändringar föreslås också itryckfrihetsförordningen med anledning av ett eventuellt svenskt medlemskap iEU.Utskottet tillstyrker regeringens förslag med undantag för att lagändringarnaföreslås träda i kraft , nämligen den 1 december 1994.Med anledning av en socialdemokratisk motion gör utskottet bl.a. vissauttalanden om på vilka områden som beslutanderätt inte kan överlåtas till EG/EUutan samtidig ändring av grundlag.Ett särskilt yttrande och en meningsyttring har avlämnats. 1993/94:114 vari yrkas att antar de i propositionen framlagdaförslagen till1. lag om ändring i regeringsformen (bilaga 1),2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (bilaga 2). Motioner väckta med anledning av propositionen1993/94:K13 av och () vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1993/94:114.1993/94:K14 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att för demokratins skull icke bör bli medlem av EU och attproposition 1993/94:114 i enlighet därmed avslås,2. att , vid avslag på yrkande 1, avslår propositionens förslag tillny lydelse av 10 kap. 5 § regeringsformen och antar följande förslag tilllydelse av 10 kap. 5 §:Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skallhållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse avbeslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra attriksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunalasjälvstyrelsen inskränks, att rätt till egen valuta- och självständigekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar ifrågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning avtryckta skrifter rubbas eller att domstolars oberoende inskränks.Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd somges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.I andra fall kan besluta om överlåtelse av beslutanderätt.3. att , vid avslag på yrkande 1, beslutar att avslå propositionensförslag till ny lydelse av TF 5 kap. 1 §,4. att , vid avslag på yrkande 1, med underkännande av förekommandemotivtexter antar övriga lagförslag i propositionen.1993/94:K15 av m.fl. (s) vari yrkas1. att beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i frågaom kravet på överensstämmelse mellan fri- och rättighetsskyddet iregeringsformen och fri- och rättighetsskyddet hos de Europeiska gemenskaperna,2. att beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i frågaom beslut om överlåtelse av beslutanderätt till de Europeiska gemenskapernautan samtidig ändring av grundlag. InledningEnligt beslut bör eftersträva att blimedlem i den Europeiska gemenskapen med bibehållen neutralitetspolitik. Endastsom medlem kan vårt land fullt ut delta i och få inflytande på den Europeiskagemenskapens samarbete. Enligt beslutet borde regeringen efter en samladbedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd iUtrikesnämnden kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap, sannolikt under1991 (1990/91:UU8, rskr. 74).I en deklaration inför tillkännagav statsministerIngvar beslutet att inge en ansökan om medlemskap i . Den nya regering som tillträdde efter valet angavi sin regeringsförklaring att den med all kraft skulle verka för att Sverigesnarast möjligt blev fullvärdig medlem av den Europeiska gemenskapen.De formella förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den 1 februari 1993och avslutades . Förslaget till avtal skall nu godkännas avEuropaparlamentet, innan det kan undertecknas. Därefter skall en rådgivandefolkomröstning i frågan äga rum . Dess utslag skall försvensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Om en majoritet röstar jatill ett medlemskap på de villkor som anges i avtalet, kommer senareunder hösten att ratificera avtalet och anta en lag om Sverigesanslutning till Europeiska unionen. Om samtliga nuvarande medlemsstatergodkänner avtal med EU /95, kan inträdasom medlem i EU fr.o.m. den 1 januari 1995.Utredningsarbetet på grundlagsområdetFrågan om ett svenskt medlemskaps grundlagsmässiga aspekter behandlades avkonstitutionsutskottet (1990/91:KU22). Utskottet ansåg attolika såväl grundlagsmässiga som allmänt rättsliga och institutionella aspekterpå ett medlemskap borde utredas i parlamentariska former. Detta borde ske isådan tid att frågorna inte bara kunde föras ut till allmän debatt utan ocksåge underlag för att i anslutning till ordinarie riksdagsval göra degrundlagsändringar som visar sig nödvändiga.I juni 1991 tillkallades en kommitté som hade i uppdrag att lägga framförslag till grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i antog namnet inför EG. I kommittén varsordförande var professor ingick företrädare för de partier som varrepresenterade i års val. Efter valet tillkomrepresentanter för de nya partierna. Förutom att föreslå grundlagsändringarhade kommittén i uppgift att överväga på vilket sätt skulle kunnaspela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till Europaparlamentetborde ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om ettmedlemskap.Grundlagsutredningen överlämnade sitt betänkande (SOU 1993:14) EGoch våra grundlagar. I den offentliga debatt som fördes med anledning avutredningens förslag gjordes gällande att dess förslag gick längre än vadflertalet av dagens medlemsstater i EG ansett vara nödvändigt.Justitiedepartementet fick därför i uppdrag att ta fram alternativa förslag.Detta skedde i en departementspromemoria med titeln och EG --förslag till alternativ (Ds 1993:36). Utredningens betänkande ochdepartementspromemorian sändes ut på remiss. Ensammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1993:71, EG ochgrundlagarna).Regeringen beslöt överlämna den proposition omgrundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen (prop.1993/94:114) som behandlas i detta betänkande. Propositionen anmäldes iriksdagens kammare första gången , dvs. inom den tid som ärföreskriven i 8 kap. 15 § RF. Framläggandet av propositionen föregicks avöverläggningar mellan riksdagspartierna.Efter det att propositionen överlämnats till har fyrautredningsbetänkanden av intresse för den aktuella frågan lagts fram. Detförsta är betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Det har avgettsav den av EG-konsekvensutredningarna som haft i uppdrag att närmare belysa delsde praktiska konsekvenserna för i fråga om överlåtelse avbeslutsbefogenheter, dels tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ettmedlemskap i samt konsekvenserna av att stå utanför ett sådant samarbete.Det andra betänkandet innehåller förslag till den övergripande lagstiftning somföranleds av en svensk anslutning till EG/EU (SOU 1994:10). Lagförslagetinnehåller också en bestämmelse om information och samråd mellan regering ochriksdag i EU-frågor. Detta betänkande är ute på remiss. Dettredje är betänkande Reformera riksdagsarbetet 3(1993/94:TK3) som innehåller ett principförslag om inrättande av en iriksdagen. Nämnden skall ha i uppgift att samråda med regeringen införviktigare ställningstaganden i Europeiska unionens råd. Nämnden bör enligtförslaget ha en storlek och sammansättning som överensstämmer med utskottens.Talmanskonferensen har genom beslut vidarebefordrat betänkandettill . Det fjärde utredningsbetänkandet (SOU 1994:49Utrikessekretessen) tar upp frågan om EU-medlemskapet ger anledning att ändrabestämmelserna om utrikessekretessen. Utredaren anser att det med hänsyn tillEU-samarbetets omfattning och karaktär är av största vikt att den svenskaberedningen av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet. Därförföreslås att man skall förordna om utrikessekretess endast om det kan antas attett röjande av uppgiften stör mellanfolkliga förbindelser eller påannat sätt skadar landet, dvs. ett s.k. rakt skaderekvisit införs för helautrikessekretessens område.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen lämnas förslag till sådana grundlagsändringar som bedömsnödvändiga för ett medlemskap i unionen (EU).En anslutning till EU innebär att , liksom övriga medlemsländer, haratt överlåta viss beslutanderätt till främst Europeiska gemenskapen, EG. Ipropositionen föreslås en på ett medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5§ regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse.I fråga om regeringsformen föreslås därutöver endast en bestämmelse om valtill . Dessutom föreslås ett par ändringar itryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att ägaperiodisk skrift.Europeiska unionen och den nationella suveränitetenBakgrundI tillkom fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen(EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionelltmellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för dettasamarbete var att skapa förutsättningar för fred i . För att uppnå dettapolitiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkandeländerna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskrimineringoch konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulleförhindras.Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes av fördragen omEuropeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen(Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. , kan sägas vara ett avtalmellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sigsjälvbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapensinstitutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av denekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående ochbalanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning avlevnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Dettaskulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom attmedlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra. Målen förEEG har efter hand utvecklats och förändrats, senast genom Maastrichtfördraget.Numera betonas också behovet av en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt somär skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i frågaom sysselsättning och socialt skydd m.m.Genom som trädde i kraft harEuropeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels de tre gemenskaperna,varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas Europeiska gemenskapen (EG),dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksominom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen skerdet överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna.Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mestlångtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomiskt-monetär union.EG:s rättssystemKompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i sina huvuddragav fördragen. Av dessa framgår på vilka områden överlåtelse av beslutanderätthar skett. EG:s kompetens vilar på den legalitetsprincip som uttrycks påföljande sätt i artikel 4 i : "Varje institution skall handla inomramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." IMaastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma institutionerna är,när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna avlegalitetsprincipen. Denna princip innebär att institutionerna endast kan ageranär de ges en positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inteatt en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något avgemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområden.Varje bindande beslut av institutionerna måste således vara grundat på en ellerflera bestämmelser i fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskiltanges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapensbeslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och exakt beskrivas.Detta beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag igemenskapsrätten. En orsak härtill är att är ett s.k. ramfördragmed påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls fortlöpande utgenom rättsskapande verksamhet och genom tillämpning av artikel235 i enligt vilken rådet kan besluta att vidta de åtgärder frångemenskapens sida som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ramförverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235 måste varaenhälliga och föregås av hörande.På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv kompetens, dvs.medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på dessa områden utan EG:smedgivande. Inom andra områden har EG och medlemsländerna en delad kompetens.Det innebär att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG intehar beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen, införd iRomtraktaten genom , påverkar kompetensfördelningen inom dendelade kompetensens område. Den föreskriver att EG skall handla endast om och iden mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckningkan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattningoch sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationelltsamarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre grad änannars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåterdessa till EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter avmedlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rättenkunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG och somskiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt iallmänhet.Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kannormer som beslutas av EG gälla i medlemsländerna på samma sätt somlandets egna lagar. Sådana EG-normer är direkt tillämpliga imedlemsländerna utan att de, som annars krävs i , blir gällande genomnationell lagstiftning.Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag imedlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför detegna landets domstolar och myndigheter, brukar man tala om att hardirekt effekt. Det avgörande är här om har en sådanrättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse omnormen formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framförnationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland strider mot enEG-regel är landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regelnframför den inhemska regeln. Detta gäller i princip även om den inhemska normentillhör landets konstitution.Genom praxis har efter hand en doktrin utvecklats enligt vilkende nationella konstitutionernas rättighetsskydd, liksom det skydd som ges iinternationella konventioner, främst Europakonvention om skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har gjorts till en delav själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis har kommit att kodifieras genomsenare fördrag mellan medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste ochtydligaste uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i en avde inledande artiklarna till Maastrichtfördraget:Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmännagemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras iEuropakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggandefriheter, undertecknad i , och sådana de framgår avmedlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och direktiv. Enförordning är direkt tillämplig rätt i medlemsländerna, och därmed finns iprincip inget utrymme för nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normaltendast de gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna attbestämma medlen för att nå målen.EG:s institutionerI EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionenen initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Endast kommissionenhar rätt att lägga fram förslag till normgivning. Förslaget riktas tillrådet där de viktigaste besluten fattas inom EG. Rådet utgörs avrepresentanter för medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhälligheti rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas medkvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett visst röstetal somär relaterat till landets storlek. Enligt avtalsförslaget skall få fyraröster. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgarebli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder ett av detydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.Det direkt folkvalda har främst rådgivande ochkontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta några beslut som ärbindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig isaken. Enligt har parlamentet dessutom rätt att på vissaområden fatta beslut tillsammans med rådet. skall enligtavtalsförslaget erhålla 22 platser i parlamentet.EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten följs imedlemsstaterna. har ensam befogenheten att slutligt tolkaEG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer.Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna.Beslut som fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.Grundlagsutredningens och vissa remissinstansers bedömningarCentralt för synen på EG som en överstatlig eller mellanstatlig organisationär frågan om EG-rättens företräde framför nationell rätt, även konstitutionellsådan. Denna fråga har varit föremål för vissa skiljaktiga bedömningar underberedningen av detta ärende. Här skall återges meröverstatligt färgade resonemang, som det alldeles övervägande antaletremissinstanser instämmer i. Högsta domstolens ledamöter uttalar t.ex. att deslutsatser som utredningen drar förefaller väl underbyggda. Utredningensrättsliga analys står enligt HD:s ledamöter också väl i överensstämmelse medvad som anförs i den internationella doktrinen. Mot denna uppfattning ställsett mer mellanstatligt präglat synsätt som företräds av två avremissinstanserna (, i ). En mittposition intar Hovrätten för ochBlekinge, vars bedömning också skall refereras.Enligt är en konsekvens av överlåtelsen av de högstastatsorganens beslutsbefogenheter till EG dels att normer som rådet beslutatkan gälla i , dels att de gemensamma normer som är direkttillämpliga/har direkt effekt gäller framför våra egna lagar oavsett dessaskonstitutionella valör, alltså principiellt även framför grundlagen. Det är,med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställaupp hinder mot att vissa slag av gemensamma normbeslut skulle vinna tillämpninghär. Inte heller torde kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinderför att uppfylla krav på normgivning som ställs i av gemenskaperna utfärdadedirektiv. Därför bör det om möjligt undvikas att grundlagsbestämmelser utformasså att de ger intryck av att ange gränser för gemenskapsrättens verkningareller på annat sätt reglera dess ställning.Principen om gemenskapsrättens företräde innebär enligt utredningenemellertid inte att bestämmelserna i regeringsformen skulle sakna betydelse förden del av svenskt samhällsliv som vid ett medlemskap regleras av normer ieller med ursprung i gemenskapsrätten. Utredningen anför fyra argument fördenna ståndpunkt. För det första har regeringsformen betydelse för de svenskastatsorganens möjligheter att besluta om en svensk anslutning tillgemenskaperna och att överlåta beslutsbefogenheter tillgemenskapsinstitutionerna nu och . För det andra tar EG-domstolenhänsyn till innehållet i medlemsstaternas nationella rätt när den tolkargemenskapsrätten. Särskilt tydligt är detta på de mänskliga rättigheternasområde (se ovan). Utredningen gör den bedömningen att det gemenskapsrättsligafri- och rättighetsskyddet till sin omfattning inte står det svenska efter. Fördet tredje betonas att det endast är förordningar som skalltillämpas i sin EG-rättsliga form. Den vanligaste formen av rättsakt,direktivet, skall genomföras genom nationell normgivning även om direktiv mångagånger kan innehålla detaljerade föreskrifter med direkt effekt. Det innebäratt även för större delen av den normgivning som har gemenskapsrättsligbakgrund skall ett nationellt normgivningsförfarande äga rum med iakttagande avregeringsformens föreskrifter. För det fjärde bör det svenska statsråd somdeltar i ett rådsmöte vara bunden av grundlagens bud i samma utsträckning somnär han eller hon annars utövar sitt ledamotskap av regeringen. En svenskminister bör således vara skyldig att motsätta sig att rättsakter beslutas somskulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser.Grundlagsutredningen framhåller att den viktigaste utgångspunkten för engrundlagsrevision inför ett medlemskapur gemenskapernas perspektiv bör vara att se till att de svenska grundlagarna ivart fall inte lägger hinder i vägen för, eller skapar osäkerhet om,gemenskapsrättens genomslag här i landet. Ur svensk synpunkt är ett av deviktigaste kraven att regeringsformen inte bara gör det möjligt för attbli medlem av gemenskaperna utan också ger utrymme för att varamedlem. Det sker en ständig utveckling av gemenskapsrätten såväl genomfördragsändringar som genom samarbetets egen inre dynamik. Det måste finnasutrymme för att som fullvärdig EG-medlem fullt ut delta i detgemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommandegrundlagsändringar.Enligt utredningen måste det rimligen finnas en gräns bortom vilkenintegrationen inte kan fortsätta utan att det bör fordra omfattandegrundlagsändringar i samtliga medlemsstater. Om EG genom framtidafördragsrevisioner skulle komma att utvecklas mot en federativ statsbildningmed ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan utveckling påverkastatsskickets grunder och få konstitutionella konsekvenser i allamedlemsstater.Hovrätten över och säger sig i utredningens resonemangmöjligen spåra en viss tendens att överbetona den konstitutionella betydelsenav EG-rättens s.k. företräde. Det kan hända att däri i så fall återspeglas ettstadium i EG-rättens utveckling som för de nuvarande medlemsländernasvidkommande i det väsentliga är passerat. Vad frågan nu gäller är vilkakonstitutionella anpassningar som behöver företas just i syfte att undvikakonflikter mellan svensk grundlag och de åtaganden som ett tillträde till deeuropeiska gemenskaperna innebär. Innebörden av dessa åtaganden har stegvisklargjorts genom den rättsutveckling som förevarit inom EG.För gemenskapsrättens enhetliga tolkning bär enligt hovrätten EG-domstolenensam ansvaret. Den godtar därvid inte en argumentering som utgår från attmedlemsländernas överlåtelse av befogenheter på gemenskapen är villkorad av vadderas konstitutioner innehåller, t.ex. i fråga om grundläggande rättigheter.Hovrätten understryker att däremot inte kan tolka och tillämpanationell konstitutionell rätt, vare sig vid sin kontroll av EG-rättsaktersrättsenlighet eller vid sin rättstillämpning i övrigt.