bet · GH01KU40 · 1994-05-24 00:00:00 — Sådana beslut som har ettnära samband med den praktiska delen av verksamheten och somnärmast är av verkställighetskaraktär bör därför enligtregeringen kunna överlåtas till ett självförvaltningsorgan.Däremot bör enligt regeringen förvaltningsuppgifter sominnefattar myndighetsutövning inte kunna överlåtas på organet.Regeringens förslag innebär att ett självförvaltningsorganblir ett särskilt kommunalt organ under en nämnd inom dessverksamhetsområde.Regeringen har inledningsvis i propositionen uppgett sig haför avsikt att nära följa tillämpningen av de nya bestämmelsernaom självförvaltningsorgan, för att se om möjligheter finns attytterligare vidga kommunernas befogenheter att föra överuppgifter till självförvaltningsorgan eller att finna nyamöjligheter att använda entreprenadlösningar i samband med attföreningar övertar kommunala uppgifter.10.2 MotionenI motion 1993/94:K607 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om rätten att delegera beslutanderätt frånkommunala organ till skolenhetsstyrelser, valda av föräldrar,elever och personal.Eftersom kommunallagen inte tillåter delegering avbeslutanderätt till lokala skolstyrelser bestående av andra änfolkvalda och anställda tjänstemän sker enligt motionendelegering på de håll där beslutandedelegering prövats tillrektor som i princip alltid skall följa den lokala"skolstyrelsen". Detta är enligt motionären en onödig omväg ochborde förändras genom att den av fullmäktige valda skolstyrelsenenligt lag får delegera beslutanderätt till "lokalaskolstyrelser".10.3 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.Vad gäller motion 1993/94:K607 vill utskottet framhålla attdet av regeringen framlagda förslaget tillsjälvförvaltningsorgan innebär en möjlighet till inflytande förnyttjarna av en anläggning eller en institution. Avsikten ärdock inte att till detta självförvaltningsorgan skall överlämnasuppgifter som enligt särskilda regler skall skötas i vissordning. Inom bl.a. skolans område finns sådana begränsningar idetta avseende, och regeringen har ansett att detta bör framgådirekt av lagtexten.Riksdagen har (bet. 1993/94:UbU1) med anledning avmotionsyrkanden som sin mening gett regeringen till känna attfrågan om att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolanbör får en ordentlig belysning. Härvid bör göras en kartläggningav existerande samverkansformer -- där föräldrar och elever harett institutionaliserat inflytande över den enskilda skolan --och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagenslagstiftning. Regeringen bör därefter återkomma till riksdagenmed förslag i frågan. I avvaktan på regeringens förslag börenligt mening motion 1993/94:K607 inteföranleda någon åtgärd från sida, varför motionenavstyrks.11. Kommunala avgifter11.1 PropositionenI propositionen föreslås att en grundläggande regel om rättför kommuner och landsting att ta ut avgifter för tjänster ochnyttigheter skall tas in i kommunallagen. För tjänster ochnyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga atttillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskiltföreskrivet.Vidare föreslås att självkostnadsprincipen skrivs in ikommunallagen genom en regel om att kommuner och landsting intefår ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för detjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstingettillhandahåller.Förslagen genomförs genom att i 8 kap. kommunallagen införstvå nya paragrafer, 3 a och 3 b §§.11.2 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.12. Sekretess när verksamhet i egen regi utsätts förkonkurrens av utomstående12.1 PropositionenI propositionen föreslås att det vid upphandlingskall gälla samma sekretess för interna erbjudanden som förexterna anbud.Sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen i myndighetsaffärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- ellerdriftförhållanden, om det kan antas att någon som driverlikartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiftenröjs. Enligt regeringens bedömning torde bestämmelserna i 6 kap.1 § sekretesslagen ge kommunala myndigheter eller delar av dem(verksamhetsgrenar) ett tillräckligt skydd för uppgifter omderas affärs- och driftförhållanden. Någon utvidgning avsekretessen i detta avseende behövs därför inte enligtregeringen.Upphandlingssekretessen regleras i 6 kap. 2 § sekretesslagen.Enligt paragrafens första stycke första meningen gällersekretess för uppgifter som hänför sig till vissa ärenden,nämligen ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse elleranvändning av egendom, tjänst eller annan nyttighet. En uppgiftfår inte lämnas ut om det kan antas att det allmänna lider skadagenom utlämnandet. I styckets andra mening görs undantag fråndenna sekretess för sådan tjänst som består i arbete som förmyndighetens behov utförs av dess egen eller annan myndighetspersonal. Enligt propositionen är det osäkert huruvida etterbjudande från en myndighet till en annan sådanmyndighet eller från en verksamhetsgren till en annan att utföraen tjänst omfattas av undantaget.Oavsett om ett erbjudande från en myndighet attutföra en tjänst åt en annan sådan myndighet kan sekretesskyddasmed stöd av 6 kap. 2 § första stycket första meningen ellerinte, så kan enligt regeringen uppgifterna i ett sådanterbjudande efter en skadeprövning bli skyddade frånkonkurrenternas insyn med stöd av 6 kap. 1 § både under enpågående och efter en avslutad anbudsupphandling. Detta gällerbåde hos den avlämnande och den mottagande myndigheten.Skadeprövningen kan emellertid enligt regeringen tänkas ledatill att de som driver likartade rörelser inte anses kunna bligynnade på myndigheternas bekostnad efter ett avslutatanbudsförfarande. skulle ett röjande av uppgifternakunna vara till skada för det allmänna, dvs. Det kan t.ex. försvåra eller försvaga kommunensställning i kommande förhandlingar eller anbudsförfaranden.Enligt regeringen bör en uttrycklig möjlighet att skyddasådana uppgifter i ett ärende som rör upphandling av entjänsteentreprenad därför finnas. För att undanröja denosäkerhet som finns beträffande innebörden av undantaget i 6kap. 2 § första stycket andra meningen, bör enligt regeringenett förtydligande tillägg till denna göras av innebörd attundantaget inte avser ett arbete som en myndighet i konkurrensmed andra erbjuder sig att utföra.Medan sekretessreglerna i 6 kap. 1 § och 2 § första stycketförsta meningen är utformade med skaderekvisit, gäller absolutsekretess enligt 6 kap. 2 § första stycket tredje meningen föruppgift om anbud i upphandlingsärenden. En strikt tolkning efterordalydelsen när det gäller regeln om absolut sekretess innebärenligt regeringen att interna erbjudanden från en myndighet annan myndighet inom samma kommun inte omfattas av denabsoluta upphandlingssekretessen. Enligt regeringens meningsaknas det anledning att behandla sådana interna "anbud" i ettupphandlingsförfarande på något annat sätt än externa anbud.Frågan huruvida sådana uppgifter kan lämnas ut bör enligtregeringen lika litet som när det gäller uppgifter om externaanbud vara beroende av en skadeprövning. Regeringen föreslår attett tillägg görs till 6 kap. 2 § första stycket av innebörd attabsolut sekretess även skall gälla för erbjudanden som lämnasinom en kommun eller ett landsting.Regeringens förslag till lydelse av 6 kap. 2 § sekretesslagenhar utformats i enlighet med Lagrådets förslag.12.2 MotionenI motion 1993/94:K57 yrkande 9 av m.fl. (v)begärs att avslår regeringens förslag till ändring isekretesslagen.Enligt motionärerna har regeringen inte visat att den vidgadesekretessen som föreslås är absolut nödvändig. Storrestriktivitet måste enligt motionen iakttas med beslut sommedför utvidgad sekretess i kommunerna. Motionärerna anser attett eventuellt beslut om vidgad sekretess bör anstå tills meraerfarenheter vunnits.12.3 Utskottets bedömningUtskottet delar regeringens bedömning att vid kommunalupphandling samma sekretess skall gälla för interna erbjudandensom för externa anbud och tillstyrker därför propositionensförslag och avstyrker motion 1993/94:K57 yrkande 9.13. Övriga lagförslag13.1 PropositionenRegeringen föreslår språkliga justeringar i 5 kap. 9 och 11 §§kommunallagen avseende kungörelse av sammanträden. Ordet"tillställas" byts ut mot ordet "lämnas till" och ordet "sändas"byts ut mot ordet "lämnas". Enligt specialmotiveringen tilldessa paragrafer innebär ändringarna inga förändringar i sak.Det står fortfarande fullmäktige fritt att välja detdistributionssätt som kan anses varalämpligast.13.2 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.14. Ikraftträdande m.m.14.1 PropositionenÄndringarna i kommunallagen och skollagen samt lagen omkommunala folkomröstningar föreslås träda i kraft den 1 juli1994. Den föreslagna ändringen i sekretesslagen föreslås träda ikraft dvs. med den av riksdagentidigare beslutade ändringen i paragrafen (bet. 1993/94:KU13).14.2 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker förslagen om ikraftträdande.Regeringen har föreslagit en ändring i 3 kap. 16 §kommunallagen med ikraftträdande , och utskottethar ovan tillstyrkt detta förslag. har tidigare (bet.1993/94:KU13, SFS 1993:1295) beslutat om ändring i dennaparagraf med ikraftträdande . En ändring måstedärför även göras i lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen(1991:900). Av utskottet föreslagen lydelse framgår av bilaga.Regeringen har föreslagit en ändring i 4 kap. 24 §kommunallagen med ikraftträdande . beslutat om ändring i denna paragraf medikraftträdande (bet. 1993/94:KU44). Enändring måste därför även göras i den av tidigarebeslutade lydelsen av paragrafen. Av utskottet föreslagenlydelse framgår av bilaga.15. demokrati15.1 MotionernaI motion 1993/94:K57 yrkande 1 av m.fl. (v)yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utvecklingen av och den önskvärdainriktningen på den kommunala verksamheten och lokalademokratin.Enligt motionärerna har antalet förtroendevalda i kommunernaefter valet minskat . Detta har skett genomminskning i antalet nämnder, att verksamheter privatiserats,bolagiserats eller lagts ut på entreprenad eller att de blivitmera tjänstemannastyrda. Denna utveckling har enligt motionenvarit till förfång för folkligt inflytande och insyn öververksamheterna liksom för offentlighetsprincipen.Vad det gäller enligt motionärerna är att finna enutvecklingsväg som stärker demokratin och effektiviteten -- mendär effektiviteten inte enbart förstås som ett ekonomiskt mått.Effektiviteten måste mätas efter tjänligheten för en kommunsinvånare och för hur man lyckas skapa en god och tryggsamhällsmiljö. Ett "säljare--kund"-förhållande -- dvs. envarurelation -- säger enligt motionen inget om den faktiskafunktionen och kvaliteten på en åtgärd.Enligt motionärerna bör verksamhet bedrivaseffektivt, så att medborgarna får största möjliga utbyte av sinaskattepengar. Vissa verksamheter kan därför må väl av någon formav konkurrensutsättning. I allmänhet klarar enligt motionen dengemensamma sektorn som organisationsprincip mycket väl attjämföras med andra alternativ, i synnerhet om en samhällelighelhetssyn vägs in, dvs. inte bara rent företagsekonomiska utanäven sociala eller miljömässiga skäl. Konkurrens som bara harkostnadsbesparingar för ögonen är enligt motionen långt ifrånalltid tjänlig och handlar ofta egentligen om att söka vinnamer i förhållande till det insatta kapitalet och i vissa fallatt göra privata vinster på sociala behov.Den lokala demokratin kan enligt motionärerna utvecklas genomstarkare politisk styrning. Härigenom har invånarna möjlighetatt kräva politiskt ansvar. måste enligt motionen iden kommunala sektorn -- som i hela den gemensamma sektorn -- deanställda ha ett inflytande över sina arbetsvillkor ochyttrandefrihet, så att deras erfarenheter och insikter och ävenkritiska synpunkter kan tas till vara. Enligt motionärernagäller det att utveckla demokratin i arbetsorganisationen och fåtill stånd fungerande kanaler mellan förtroendevalda, anställdaoch brukare.Eftersom den kommunala verksamheten -- också enligt regeringen-- kommer att förändras på ett sätt som kommer att medföra ettbehov av omprövningar av regelverk som reglerar kommunernas ochlandstingens handlande, finns enligt motionen anledning till attfortlöpande återkomma till den lokala demokratins huvudtendenseroch centrala frågor.I samma motion begärs i yrkande 4 att hos regeringenbegär att en utredning skall tillsättas med uppgift att se överhur de kommunanställdas yttrandefrihet kan stärkas i enlighetmed vad i motionen anförts.Enligt motionärerna bör en särskild utredare ges i uppdrag attmed utgångspunkt bl.a. från de senaste årens JO-ärenden ompåstådda övertramp av grundlagens yttrandefrihet komma medförslag om hur yttrandefriheten för de kommunanställda skallstärkas.I yrkande 5 i samma motion begärs att dels som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omregler för allmänhetens insyn och kontroll över helt privatägdaföretag som på entreprenad driver sådan verksamhet där kommuneroch landsting är huvudman, dels hos regeringen begär förslag ienlighet därmed.I motionen anses att det är viktigt att den kommunala insynenär stark i de fall då utlämning på entreprenad förekommer.Enligt motionärerna måste det finnas regler för allmänhetensinsyn och kontroll över helt privatägda företag som påentreprenad driver verksamhet. En utgångspunkt fördetta anges vara de grunder för offentlighet och insyn som angesi 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt motionärerna bör detalltså finnas ett lagfäst krav på att avtal mellankommun/landsting och privata företag om bedrivande av kommunalverksamhet på entreprenad skall innehålla att grunderna för 2kap. TF tillämpas.I motion 1993/94:K58 yrkande 2 av m.fl. (s)begärs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om uppföljning och utvärdering.Enligt motionen kan utvecklingen inom kommunerna ochlandstingen betecknas som en kraftig förändringav det sätt att bedriva verksamhet som medborgarna harvarit vana vid. I motionen ställs ett flertal frågor om vilkaolika effekter detta har medfört.Enligt motionärerna bör naturligtvis kommuner och landstingsom gjort stora organisationsförändringar själva görautvärderingar bl.a. från demokratisk synpunkt. Statsmakterna haremellertid enligt motionen ett ansvar för den utveckling som harägt rum och ansvarar också för att en av grunderna för allkommunal verksamhet, nämligen den lagfästalikställighetsprincipen, upprätthålls. Mot den bakgrunden ansermotionärerna att regeringen bör låta göra en uppföljning ochutvärdering av utvecklingen på det kommunala området medinriktning på de frågeområden som angetts i motionen. Regeringenbör redovisa resultatet av uppföljningen och utvärderingen tillriksdagen före utgången av år 1996.I yrkande 3 i samma motion begärs att hos regeringenbegär utredning om medborgerlig insyn då verksamhetläggs ut på entreprenad i enlighet med vad som anförts imotionen.Enligt motionärerna borde det vara självklart att medborgarnafår en chans att diskutera entreprenörernas åtaganden innankommunen binder sig i ett avtal. Detta borde i vart fall gällavid större upphandlingar där en inte oväsentlig del av kommunensverksamhet överförs till entreprenörer. Det är då enligtmotionärerna fråga om en av skattemedel finansierad verksamhetav större omfattning och valet av den som i fortsättningen skalldriva verksamhet bör medborgarna kunna ha insyn i. Ett sätt attåstadkomma detta kan enligt motionärerna vara att ändra igällande bestämmelser om den tidpunkt då uppgift om anbudet fårlämnas ut. Medborgarna bör också enligt motionen få insyn iomfattningen och inriktningen av entreprenaderna så att endiskussion kan föras om de förändringar som verksamheten stårinför.Det kan enligt motionärerna även finnas andra sätt attåstadkomma denna insyn och detta inflytande för medborgarna.Frågan bör enligt motionärerna utredas och förslag tilländringar utarbetas.I yrkande 4 i samma motion begärs ett tillkännagivande tillregeringen av vad som anförts i motionen om allmänhetens insyns-och kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriververksamhet där kommun och landsting är huvudmän.Enligt motionen har uttalat sigför att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i vissa kommunalaföretag kan behöva bli föremål för utredning. Enligtmotionärernas uppfattning aktualiserar utvecklingen av denkommunala verksamheten att en sådan utredning kommer till stånd.Mycket av det som medborgarna uppfattar som en självklar del avden offentligt reglerade verksamheten bedrivs nu i privat regimed allmänna medel. Medborgarnas rätt till insyn bör enligtmotionärerna inte begränsas till att enbart gälla en utbyggnadav meddelarskyddet i kommunala företag. Enligt motionärernasmening bör allmänheten också ha insyn i och kontroll av företagsom på entreprenad bedriver verksamhet.I motion 1993/94:K59 av och ()yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tillsättande av en kommunaldemokratiskutredning.Enligt motionärerna är tiden nu mogen för att göra en totalutvärdering av den kommunala demokratin. Ett forskningsarbetebör inledas och följas upp av en kommunaldemokratisk utredningsom kartlägger de förtroendevaldas och partiernas villkor föratt på bästa sätt företräda medborgarna. Med rätten att beslutaföljer enligt motionen också ett ansvar mot medborgarna, ochdenna roll måste renodlas så att medborgarna kan utkräva detpolitiska ansvaret. I utvärderingen bör enligt motionärerna äveningå de kommunaldemokratiska aspekterna på trenden attsammanlägga nämnder till s.k. basnämnder. En utvärdering bör skeav den allt längre gående delegationen, vilket innebär attfullmäktige saknar reella frågor att behandla. Vidare bör demånga försöksprojekten utvärderas på ett sammanhållet sätt.Detta arbete bör enligt motionen genomföras av en parlamentariskkommitté.I motion 1993/94:K60 av m.fl. (s) yrkas attriksdagen hos regeringen begär att en parlamentarisk utredningmed uppgift att presentera förslag som stärker den kommunalademokratin tillsätts.Enligt motionärerna sker en utveckling där den kommunalademokratin allvarligt trängs tillbaka. Detta sker enligtmotionen dels genom nyliberala idéer om konkurrens ochprivatiseringar, dels genom att staten åter börjat centralstyrai kommuner och landsting. De förtroendevaldas inflytande iköp--sälj-systemen riskerar enligt motionen att påtagligtminska. Därmed försämras enligt motionen den kommunalademokratin, dels genom minskad insyn och dialog medkommunivånarna, dels genom reducerad politisk beslutskraft.De kommuner som infört entreprenader har enligt motionensamtidigt beskurit offentlighetsprincipen och rättssäkerhetenför den enskilde. Kommunmedborgarna har ingen möjlighet attdiskutera entreprenörernas åtaganden innan kommunen låst för ett bindande avtal. Det är också enligt motionenbeklämmande att kommunalt anställda omplaceras eller hotas medavsked om de kritiserar kommunala nedskärningsbeslut.Med sin motion har motionärerna velat peka på ett antaloroande utvecklingstendenser inom kommunerna och i den kommunalademokratin. Det är därför enligt motionen angeläget atttillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utvärderanya styrsystem, entreprenader och privatiseringar. Frågor somkan ställas är enligt motionen vad som har hänt medoffentlighetsprincipen, den enskildes rättssäkerhet, deförtroendevaldas inflytande och medborgarmedverkan i kommuneroch landsting som gjort systemförändringar. Utredningen börenligt motionärerna presentera förslag som bygger på denkommunala demokratins grundläggande principer.I motion 1993/94:K425 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en utredning omoffentlighetsprincipen i kommuner och landsting när offentligverksamhet drivs i privaträttslig regi.Offentlighetsprincipen måste enligt motionärens mening varanågot som vi slår vakt om för hela samhället. Dess tillämpning istatlig och verksamhet bör enligt motionären inte växlaefter skiftande politiska majoriteter. saknar förslag på huroffentlighetsprincipens tillämpning skall säkras iprivaträttslig verksamhet som för medborgarnas räkning bedrivspå kommunernas ansvar bör enligt motionen denna fråga särskiltutredas. Regeringen bör enligt motionen ges ett sådant uppdrag.I motion 1993/94:K504 av och () begärs att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en vitalisering av demokratin.Enligt motionärerna är en förnyelse för att fördjupademokratin nödvändig. Den pågående koncentrationen måste brytasoch det folkliga inflytandet måste tydliggöras och förstärkas.Enligt motionen måste demokrati, decentralisering, personligtansvar, valfrihet och ekohumanism vara de viktigastebyggstenarna i det reformarbete som skall fördjupa demokratin påalla nivåer men inte minst i länen och ge länet den bästautvecklingen. En viktig förutsättning är enligt motionen attutgå ifrån vad miljön tål. Det behövs en förnyelse som tarhänsyn till miljön och som utgår från folket och den enskildesansvar. Regeringen bör enligt motionärerna med utgångspunkt iden utveckling av demokratin som i motionen beskrivs i Kalmarlän närmare utvärdera utvecklingen och återkomma till riksdagenmed förslag om hur demokratin skall vitaliseras och beslutenflyttas närmare människorna.I motion 1993/94:K615 yrkande 1 av m.fl. (fp)yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om förnyelse och utveckling av den kommunalademokratin.Enligt motionärerna är det viktigt att den kommunalademokratin vidareutvecklas. Det är där de nära frågorna finnssom ofta har lättast att vinna människornas engagemang. Detfinns enligt motionen anledning att anta att viljan tillpolitiskt deltagande i kommunalpolitiska frågor ökat undersenare tid. Enligt motionärerna är kommunalpolitiken värd enegen valdag.I samma motion begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande tillregeringen om vad som i motionen anförts om ökad valfrihet,mångfald och konkurrens inom den kommunala verksamheten. Vidarebegärs i yrkande 7 ett tillkännagivande till regeringen om vadsom i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.För att människor skall känna inflytande över sin egensituation krävs enligt motionärerna förändringar i denoffentliga sektorns sätt att fungera. Av avgörande betydelse äratt valfriheten ökar. Det är enligt motionen mot denna bakgrundkraven på en reformerad offentlig sektor -- präglad av mångfald,valfrihet och konkurrens -- skall förstås. Att bryta monopol,vare sig de är privata eller offentliga, innebär enligtmotionärerna en kraftig maktförskjutning till de mångamänniskorna.Enligt motionärerna är dock konsumentmakten på marknaden intetillräcklig, om den inte kompletteras med en stark"konsumentpolitik", som anger vilken kvalitet tjänsterna skallupprätthålla, hur information ges om varorna och vilkarättigheter den enskilde har när fel begås. Den reformering avden offentliga sektorn som sker är enligt motionen intedjupgående nog för att se till att valfriheten verkligen kananvändas av alla. Det finns enligt motionärerna en uppenbar riskatt utnyttjandet av valfriheten blir starkt beroende av denenskildes resurser, även om man väljer modeller där valfrihetenblir oberoende av plånboken i den meningen, att taxor intetillåts variera på sådant sätt att de skapar segregation.Förmågan att inhämta information om alternativen, att bedöma vadsom erbjuds att få till stånd förändringar när man råkar ut förmisstag och brister är också enligt motionen ojämnt fördelad.Vidare kan enligt motionen den stimulans i kvalitetshöjandeoch rationaliserande riktning som valfriheten innebär vinna ökadkraft om den kombineras med konsumentpolitiska åtgärder för attse till att makten att "rösta med fötterna" blir allmänt spriddoch stark.Enligt motionärerna är det att upprätta välfärdskontraktmellan politikerna och medborgarna. Grunden för ett sådantkontrakt är att målen för den offentliga verksamheten blirtydligare.