bet · GH01SfU14 · 1994-04-14 00:00:00 — I denna ingårinternationellt agerande för att bidra till attinternationella konflikter motverkas och löses och för attrespekten för mänskliga rättigheter upprätthålls,ekonomiskt stöd till organisationer som bedriverflyktingarbete utanför ,internationellt samarbete för en solidarisk ansvarsfördelningoch för att stärka flyktingars rättsliga skydd,överföring till av särskilt utsatta personer sombehöver en säker undan förföljelse,mottagande av flyktingar i enligt en asyllagstiftningsom i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ettstarkare skydd än vad Genèvekonvention stadgar,ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingarm.fl., vilket syftar till att främja deras möjligheter att finnasig till rätta i det svenska samhället,särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrarelikvärdiga villkor och möjligheter till integration i ,stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna för attbosätta sig i hemlandet eller annat land.I skrivelsen erinras om att antalet flyktingar i världen nuuppskattas till drygt 18 miljoner, vilket är det största antaletnågonsin, medan ett lika stort antal människor antas vara påflykt inom sitt lands gränser, s.k. internflyktingar. Dessutomlever ca 2,5 miljoner palestinier i flyktingläger.I budgetpropositionen hänvisar regeringen till den redogörelsesom lämnas i skrivelsen och gör en bedömning av medelsbehovetför /95 inom de nämnda politikområdenainvandrings-, invandrar- och flyktingpolitik.Invandrar- och flyktingkommitténRegeringen beslöt att tillsätta enparlamentarisk kommitté med uppgift att göra en översyn avinvandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (dir.1993:1). Kommittén har tagit namnet Invandrar- ochflyktingkommittén.En huvuduppgift för kommittén är att lägga fram förslag om hurinvandrarpolitiken bör vara utformad för att ge bättreförutsättningar för invandrare att integreras i det svenskasamhället, och särskilt intresse bör ägnas invandrarnassituation på arbetsmarknaden liksom svenskkunskapernas betydelseför integrationen. En annan huvuduppgift är att se över hurmänniskor från andra länder som söker en undan förtryckav olika slag skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, menäven göra överväganden om flyktingpolitiska insatserinternationellt. Kommittén skall beakta och analysera frågor somkan komma att aktualiseras av den svenska Europaintegrationen,såväl inom det invandrarpolitiska som invandrings- ochflyktingpolitiska området.I fråga om invandrarpolitiska frågeställningar bör kommitténanalysera vad som uppnåtts med den förda politiken och i vilkenmån de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats föratt nå de invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerattillfredsställande. Kommittén bör överväga den framtidainvandrarpolitiken och ta ställning till om nuvarandeinvandrarpolitiska mål och riktlinjer bör ligga fast eller omförändringar av dessa fordras för att förbättra invandrarnasintegration i samhället. Kommittén bör överväga hur åtgärder ochprogram bör inriktas för att de politiska målen skall kunnauppnås. Kommittén bör vidare överväga på vilket sätt kanvara ett samhälle med kulturell mångfald och vilka särskildakrav detta ställer i fråga om lika möjligheter, rättigheter ochskyldigheter och härvid särskilt beakta hur politiken börutformas för att tydligare skilja mellan åtgärder som riktar sigtill relativt nyanlända invandrare och åtgärder som uttryckerett förhållningssätt till kulturell mångfald i Sverige.Kommittén bör överväga hur kulturell och etnisk mångfald isamhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten,gruppen och individen bör ha i detta arbete.I sitt arbete bör kommittén beakta vad invandringstryck,invandringens omfattning och sammansättning kan betyda för såvälpolitikens mål som för politikens närmare utformning. Kostnaderför stat och kommun samt invandringens samhällsekonomiskakonsekvenser bör belysas av kommittén.Beträffande den andra huvuduppgiften bör kommittén närmareanalysera och överväga hur invandringsreglerna i ett framtidasystem kan utformas så att de tydligare än för närvarandeuttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olikakategorier skyddsbehövande och överväga frågor som kan komma attaktualiseras av en svensk Europaintegration. skall vara att pröva hur skyddsregler bör utformas såatt de innebär ett långsiktigt internationellt åtagande och intekommer att bli beroende av kortsiktiga förändringar avmottagningsresurserna. Kommittén bör därutöver överväga om detär möjligt och lämpligt att utforma mer flexibla regler förinvandring och lägga fram förslag om utformningen av övrigagrunder för rätt eller möjlighet till bosättning i . på grund av anknytning hit eller av andra humanitära skäl.Kommittén bör vidare göra en bedömning av behovet av meromfattande användning av tillfälliga skyddsanordningar.Möjligheterna att återvända om förhållandena i flyktingarshemländer så medger skall bedömas och förslag till en aktivpolitik för frivillig repatriering bör läggas fram.Kommittén bör vidare lägga förslag till hur vårt land på ettresursmässigt effektivt sätt skall kunna bistå utanför -- i krisens eller konfliktens närområde och på annat sätt.Enligt direktiven skall kommitténs arbete vara avslutat den 1mars 1995.Kommittén har lagt fram rapporten asyl i teori och praktik -- En jämförelse mellan tolvländers politik (SOU 1993:113).Internationellt samarbete i migrationsfrågorFlyktingdefinitionerDet finns endast en universellt godtagen flyktingdefinition. IFN:s konvention om flyktingars rättsligaställning () avses med uttrycket flykting --utom personer som blivit att anse som flyktingar enligt vissaäldre överenskommelser -- den som till följd av händelser sominträffat före , och i anledning av välgrundadfruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp ellerpolitiska åskådning befinner sig utanför det land vari han ärmedborgare samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan,som sagts, icke önskar att begagna sig av sagda landsskydd. Motsvarande gäller den som, utan att vara medborgare inågot land, till följd av händelser som förut sagts befinner sigutanför det land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseortsamt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nysssagts, icke önskar att återvända dit. -- harsenare kompletterats med protokoll angående flyktingarsrättsliga ställning. Genom detta protokoll förpliktade siganslutande stater att tillämpa konventionensflyktingbestämmelser utan begränsning till händelser före år1951 eller i . De stater som anslutit sig tillkonventionen med den geografiska begränsningen till haremellertid kunnat behålla denna begränsning.Afrikanska stater har en egen konvention om flyktingar(). Konventionen, som antogs , har enbetydligt vidare flyktingdefinition. Den omfattar också personersom på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominanseller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i delav eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller ärmedborgare tvingas lämna sin vanliga bostad för att sökatillflykt på en annan plats utanför sagda land. FörCentralamerikas del har ett snarlikt flyktingbegrepp accepteratsi den s.k. Cartagenadeklarationen . Såvitt gällerAsien har -- med stöd av förstaasylländer i -- godtagit en bestämmelse om att allaasylsökande, i varje fall temporärt, skall tas emot av förstaasylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske.SkrivelsenEtt särskilt avsnitt i skrivelsen behandlar detinternationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet ochSveriges roll i detta arbete. Det framhålls att verkaraktivt i en rad internationella fora för att bidra tillvaraktiga lösningar av både de problem som orsakarfolkomflyttningar och de konsekvenser som följer därav.I skrivelsen redovisas i detta avseende viktigainternationella organ.Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor med avseendesåväl på åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA)som på insatser för att komma åt grundorsaker bakom flykt.UNHCR:s främsta uppgift är att ge rättsligt skydd åt flyktingar,men inslaget av materiellt bistånd har ökat kraftigt med åren.UNHCR strävar alltid efter lösningar med bestående effekt ochbrukar ange tre möjliga lösningar på ett flyktingproblem:frivillig repatriering, integration i första asyllandet elleromplacering i tredje land. Frivillig repatriering har allttydligare kommit att framstå som den enda möjliga lösningen påflertalet av världens flyktingproblem. Endast i undantagsfalloch då det kan motiveras utifrån den enskildessäkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskthandikappade har omplacering till tredje land blivit aktuell. Isvåra katastrofsituationer försöker UNHCR spela en mer direktroll, och i f.d. är UNHCR s.k. lead agency för FN:sarbete. Ökad katastrofberedskap är det andra området där UNHCRutvidgat sin kapacitet.UNRWA är för bistånd åt for Migration () ägnar sig åtrådgivning till regeringar i migrationsfrågor, utbytesprogram,praktikprogram, främjande av återvandring samt transport avflyktingar och migranter. Transportverksamheten har varitsärskilt omfattande och har ofta skett i samarbete med UNHCR.Inom finns en arbetsgrupp förmigrationsfrågor. Ett viktigt syfte är att analysera sambandetmellan migration och den ekonomiska utvecklingen iOECD-länderna.ESK, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen, hartidigare endast i mindre utsträckning ägnat sig åtmigrationsfrågor. Den ser numera ESK som ettvärdefullt forum för behandling av migrationsfrågor.Europarådet är ett viktigt forum för mellanstatligdialog kring integration av invandrare i medlemsländerna. Därhar man också under en följd av år arbetat med asylrättsligaspörsmål. () har deteuropeiska samarbetet rörande flyktingars och invandraresintegration i invandringsländerna fortsatt. Frågor om asylrättoch flyktingfrågor handhas i en expertkommitté, CAHAR, och en avde viktigaste uppgifterna för CAHAR är att ge deltagarnamöjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra omförändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i resp. land.Löst knuten till har också varit den s.k.Wiengruppen, vars arbete har kommit att inriktas på frågor ommer solidariska mottagningserbjudanden och behovet av rättsligtskydd som massflykt kommit att aktualisera.I skrivelsen behandlas även de immigrationspolitiskaaspekterna av den västeuropeiska integrationen. Ett omfattandearbete har bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU, vilket bl.a.lett fram till två konventionstexter. Den första behandlarvilket EU-land som är ansvarigt för att handlägga en asylansökan(den s.k. ) och den andra behandlar EU:s yttregränskontroller. beräknas träda i kraft underår 1994. En tredje konvention om ett europeisktinformationssystem (EIS) är under utarbetande. Den skallkomplettera de två tidigare konventionerna och möjliggöra detinformationsutbyte mellan länder som förutses i dessa. Enparallellkonvention till har färdigställtsoch tillträde skall erbjudas i första hand EFTA-länderna. Genomdet s.k. har immigrations- ochflyktingpolitiska frågor förts in i den Europeiska unionen. Isamband därmed inleddes även förberedelser för en harmoniseringav immigrations- och flyktingpolitiken.De informella konsultationerna mellan 16 länder i ,och har enligt regeringens skrivelsefortsatt men delvis fått förändrade arbetsförutsättningar genomatt ett samarbetsavtal med UNHCR och IOM förnyats.Ett samarbete i migrationsfrågor har också inletts mellanländerna runt Östersjön.Även det nordiska samarbetet har fortsatt , bl.a. iregeringarnas samrådsgrupp (NSHF), det nordiskautlänningsutskottet och i den s.k. nordiska migrationsgruppen.MotionerI flera motioner tas upp internationella aspekter påflyktingpolitiken och vilka frågor bör driva iinternationell samverkan.I motion Sf628 anför m.fl. (s) att FN:sviktigaste uppgift är att förebygga och förhindra attflyktingsituationer uppstår, men för litet resurser har använtstill att angripa bakomliggande orsaker till flykt och migration.För att länderna i världen gemensamt skall kunna bidra till attförebygga nya konflikter krävs enligt motionärerna att FN får deekonomiska resurser som behövs och att medlemsländerna ger FNdetta mandat på ett tydligare sätt. Motionärerna begär i yrkande2 ett tillkännagivande härom.Georg m.fl. (s) framhåller i motion Sf619 vikten avatt ökar sin aktivitet när det gäller att få till ståndgemensamma åtaganden från de västeuropeiska länderna förmottagande av flyktingar. Enligt motionärerna bör sådanaåtaganden omfatta såväl en generösare behandling av asylsökandesom en ökning av antalet kvotflyktingar. Vidare bör den svenskaflyktingpolitiken liberaliseras för att därvid kunna vara ettföredöme. I yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om detanförda.I motion Sf627 begär m.fl. (s) etttillkännagivande om asylproceduren (yrkande 1). Motionärernaanför bl.a. att ett europeiskt samarbete behövs vidharmonisering av asylprocedurer eller fördelning avflyktingansvar. bör här få en större roll. Snabbahandläggningsrutiner bör införas, och asylrätten bör tolkas sågeneröst som möjligt. Den europeiska konventionen om skydd avmänskliga rättigheter och grundläggande friheter bör ändras tillatt även inbegripa rätt till asyl. I avvaktan på en sådanändring bör övervägas att utarbeta en separat europeisköverenskommelse om asylrätt. Ett juridiskt instrument bör vidareutarbetas till skydd för de facto-flyktingar. Motionärerna begäri yrkande 2 ett tillkännagivande om att regeringen bör verka föratt OAU:s flyktingkonvention beaktas vid reformering avinternationella flyktingöverenskommelser.Även och () framhåller i motionSf602 yrkande 3 vikten av ett breddat flyktingmottagande iVästeuropa. Regeringen bör därför intensifiera sinaansträngningar att förmå de västeuropeiska länderna, ochsärskilt de nordiska grannländerna, att ställa upp i ett meraktivt flyktingmottagande.I motion Sf621 anför och (nyd)att det är viktigt att det skapas en som får i uppdrag att samordna och likriktaflyktingpolitiken samt försöka åstadkomma en enhetlig syn påmigration och åtgärder för att hindra stora migrationsströmmar.Ett tillkännagivande härom begärs i yrkande 9.I motion Sf622 av m.fl. (v) anförs att FN:sflyktingkonvention är otillräcklig. Regeringen måste därför i FNverka för en kompletterande flyktingkonvention efter mönster avden afrikanska och den latinamerikanskaCartagenadeklarationen. Motionärerna begär i yrkande 8 etttillkännagivande härom.Jerzy m.fl. (kds, s, m, fp) begär i motion Sf606yrkande 3 ett tillkännagivande om att i olikainternationella sammanhang aktivt bör motarbeta antisemitismen iRyssland samt verka för skydd och åt judiska flyktingardärifrån.I motion Sf603 av () anför motionären attdet i bl.a. pågår projekt som drivs av Röda korset föratt ge stöd till kvinnor som utsatts för våldtäkter. Vidare harRädda Barnen startat utbildning för psykologer och speciallärarei för att särskilt nå utsatta barn. Motionären begär iyrkande 1 ett tillkännagivande om att bör ge ett aktivtstöd till dessa projekt.UtskottetI skrivelsen framhålls att har kommit att spela engenomgående aktiv roll i praktiskt taget samtliga de nämndainternationella sammanhangen och aktivt verkat för att görabiståndet till flyktingar mer effektivt. har särskiltuppmärksammat behovet av att se till de bakomliggande orsakernatill flyktingproblematiken, bl.a. respekten för de mänskligarättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer.Sverige har i flera fora verkat för att länder skalldela på ansvaret i flyktingsituationen till följd av kriget if.d. och bl.a. varit en av initiativtagarna tillUNHCR:s . har även varit en storbidragsgivare till Röda korsets och andra organisationershjälpverksamhet där, och medel har bl.a. gått till ett socialtprogram för torterade/våldtagna kvinnor.Utskottet vill framhålla att det av skrivelsen framgår attregeringen lagt stor vikt vid det internationella samarbetetinom flykting- och migrationspolitikens område och aktivt drivitdessa frågor. Utskottet utgår från att regeringen ävenfortsättningsvis kommer att spela en aktiv roll på detinternationella och nordiska planet.Överväganden om flyktingpolitiska insatser internationelltligger också inom Invandrar- och flyktingkommitténs uppdrag. Idirektiven betonas att behoven av en internationell samordningav insatserna har blivit uppenbara, att ett omfattande samarbetepågår mellan de länder som mottar invandrare och flyktingar, ochatt därutöver också ett samarbete är under uppbyggnad mellanutvandrings- och invandringsländer. I det senare perspektivethar det enligt direktiven ofta framförts att en inriktning börske av utvecklingssamarbetet på så sätt att också grundorsakertill påtvingad utvandring kan påverkas. Resultatet av kommitténsutredning bör enligt utskottets mening avvaktas.Med det anförda anser utskottet att motionerna Sf602 yrkande3, Sf603 yrkande 1, Sf606 yrkande 3, Sf619 yrkande 1, Sf621yrkande 9, Sf622 yrkande 8, Sf627 yrkandena 1 och 2 samt Sf628yrkande 2 kan lämnas utan bifall.MedelsanvisningFrån anslaget Internationell samverkan inom ramen förflykting- och migrationspolitiken m.m. betalas kostnader försärskilda migrationspolitiska projekt och för Sverigesdeltagande i internationellt samarbete med syfte att utvecklaoch tillämpa nya flykting- och migrationspolitiska strategier.Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen skall tillanslaget för /95 anvisas ett reservationsanslagpå 2 000 000 kr.Utskottet biträder förslaget. Yrkande 20 i motion Sf621 av IanWachtmeister och (nyd) överensstämmer medpropositionen.Rätten till asyl m.m.Gällande ordningEnligt folkrätten bestämmer varje stat själv vilka regler somskall gälla för inresa på dess territorium. Någon generell rättför en utlänning att besöka en stat finns således inte.I utlänningslagen (1989:529) anges på vilka villkorutlänningar får resa in i och ut ur samt vistas och haanställning här. I lagen anges också under vilka förutsättningaren utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Närmarebestämmelser om lagens tillämpning finns i den av regeringenutfärdade utlänningsförordningen (1989:547).En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig iSverige utan att hauppehållstillstånd. Undantag gäller för medborgare i ,, eller . Bestämmelser om uppehållstillstånd,liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2 kap.utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 §tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning(permanent uppehållstillstånd).Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligtbestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges utlänning om han har särskild anknytning till ellerom han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsammagäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sinförsörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen fårföreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.Arbetstillstånd ges . Det får avse ett visst slag avarbete och förenas med de övriga villkor som behövs.De svenska bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap.utlänningslagen. Enligt 4 § första stycket har flyktingar,krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl.Definitionen av flykting (2 §) överensstämmer med den somfinns i . används därför benämningenkonventionsflyktingar för dessa personer.Med krigsvägrare (3 §) avses en utlänning som harövergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitthemland eller behöver stanna i för att undgå föreståendekrigstjänstgöring.Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skyddäven åt andra personer som inte vill återvända till sitt hemlandpå grund av de politiska förhållandena där och som har åberopattungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är härfråga om personer som inte har varit utsatta för eller löperrisk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de börbetraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av depolitiska förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerarså svåra trakasserier att det inte är rimligt att begära att deskall återvända dit. Bestämmelsen omfattar normalt inte den somhar tvingats att lämna sitt land på grund av yttre aggression,ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertiddessa omständigheter vara sådana att lagrummet ansestillämpligt. För de personer som avses används ofta termende facto-flyktingar.Varken konventionsflyktingar eller krigsvägrare och defacto-flyktingar har någon ovillkorlig rätt att få en iSverige. Asyl får nämligen vägras på följande grunder enligt3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen.Om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigareverksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finnssynnerliga skäl att inte bevilja asyl.Om det beträffande en krigsvägrare eller de facto-flyktingfinns särskilda skäl att inte bevilja asyl.I vissa fall där utlänningen kan sändas tillbaka till annatnordiskt land enligt särskild överenskommelse.I annat fall med hänvisning till den s.k. förstaasylland-principen. Denna princip kan tillämpas om utlänningenföre ankomsten till har uppehållit sig i ett annat landän hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad motförföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till enkrigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändasvidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.Om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land ochdär är skyddad på det sätt som anges beträffande förstaasylland-principen.Regeringen får föreskriva undantag från förstaasylland-principen för de fall då utlänningens anknytning tillSverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sinansökan om asyl prövad här.Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § förstastycket 2 utlänningslagen även andra utlänningar än de somomfattas av asylreglerna få stanna i . Uppehållstillståndav humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flyttundan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat attdrabbas av utan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillståndpå denna grund har också beviljats personer som på grund avsjukdom eller andra personliga förhållanden bör få stanna iSverige. Bestämmelsen kan vidare omfatta personer som inte ärflyktingar men där förhållandena i det land till vilket deskulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant atttvinga dem att återvända dit eller personer som riskerarallvarligt straff eller förföljelse på grund av kön ellerhomosexualitet. I vissa fall har uppehållstillstånd beviljatspersoner som i och för sig borde avvisas eller utvisas men dären verkställighet inte kan ske därför att det inte finns någotland där utlänningen tas emot. Uppehållstillstånd har också ivissa fall beviljats när det funnits en kombination avhumanitära skäl och släktanknytning, som i sig inte varittillräcklig.Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inteavvisas eller utvisas om det inte kan ske till ett land där hanåtnjuter visst skydd. En utlänning får således inte avvisaseller utvisas till ett land där han riskerar dödsstraff,kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han fårinte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ettland där han riskerar förföljelse. Inte heller får en utlänningsändas till ett land där han riskerar vidaresändning till någotsådant land.SkrivelsenEnligt regeringens skrivelse invandrade under budgetåret1992/93 ca 41 600 utländska medborgare till , av vilkadrygt två tredjedelar var andra än nordiska medborgare. Undersamma budgetår utvandrade ca 28 300 personer, varav varsvenska eller nordiska medborgare.Under /93 beviljades sammanlagt ca 9 446personer asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl. I detangivna antalet ingår s.k. kvotflyktingar, däremot inte anhörigatill flyktingar och därmed jämställda personer, vilka rest in iSverige tillsammans med eller i nära anslutning till dessa ochsom omfattas av samma särskilda mottagningsanordning somflyktingar.