bet · GH01KU19 · 1994-04-14 00:00:00 — En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området I detta betänkande behandlas delar av regeringens proposition 1993/94:77 Enombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området samt tvåmotioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen läggerregeringen fram fyra lagförslag, bl.a. avseende regeringsformen ochriksdagsordningen med innebörd att finansutskottet inte längre skall godkännaavtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Ändringarna iregeringsformen och i riksdagsordningen föranleder konsekvensändringar isekretesslagen. Vidare föreslås i propositionen att den s.k.ställföreträdarlagen skall upphävas. I detta betänkande behandlas intepropositionens förslag till ändring i riksdagsordningen eller förslaget tilländring i sekretesslagen. Dessa lagförslag avses i stället behandlas hösten1994 sedan förslaget om ändring i regeringsformen behandlats i enandra gång.Regeringen föreslår vidare att godkänner ett förslag om att denstatliga arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin verksamhet i form avuppdragsmyndighet med ett av regeringen utnämnt arbetsgivarkollegium sombeslutande organ. Kollegiet bör fastställa avgifter och arbetsordning samt utseen styrelse som i sin tur bl.a. utser myndighetens chef. En (s) av de tvåmotioner som väckts med anledning av propositionen vänder sig mot att styrelseninte skall utses av regeringen och mot att finansmakt riskerar atturholkas. I den andra motionen (v) yrkas avslag på propositionen mot bakgrundbl.a. av att dess synsätt präglas av en strävan till samordning med och finansutskottet har avgettyttranden (bilagorna 2--3). Enligt vad finansutskottet kunde finna var inte devillkor till alla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för tidigareställningstagande av finansutskottet och . fann detangeläget att regeringen återkom med en fullständig redovisning innan slutligtställningstagande togs i frågan. Från har därefter inkommiten promemoria med en redovisning av det slag som finansutskottet begärt (bilaga4). har inkommit med ett kompletterandeyttrande (bilaga 5) med anledning av promemorian.Utskottet har, såvitt nu är i fråga, tillstyrkt propositionens förslag. Enreservation (s) och en meningsyttring (v) föreligger. 1993/94:77 vari, såvitt nu är i fråga, yrkas att riksdagen1. antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen lag om upphävande av (lagen 1965:576) om ställföreträdare för kommun vidvissa avtalsförhandlingar m.m.2. godkänner det regeringen förordar om den form i vilkenarbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sinverksamhet (avsnitt 6).De angivna lagförslagen har fogats till detta betänkande som bilaga 1. 1993/94:K11 av m.fl. (v), vari yrkas1. att avslår proposition 1993/94:77,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om statens arbetsgivarpolitik,1993/94:K12 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om sättet att utse myndighetens styrelse,2. att vid behandlingen av propositionens lagförslag uttalar attriksdagens finansmakt inte får urholkas. Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs.Finansutskottet skall således enligt förslaget inte längre godkänna avtal ifråga om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigttillhör prövning. Med förslaget följer konsekvensändringar iriksdagsordningen och sekretesslagen. I propositionen föreslås vidare att dens.k. Ställföreträdarlagen tillämpas i fråga omanställda vid försäkringskassorna, biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkansamt vissa anställda hos (). Lagen anses innebära att staten förbehållitsig att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för endel arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare,nämligen inom det statligt lönereglerade området.Regeringen föreslår att skall ombildas och att den nyauppdragsmyndighetens beslutande organ skall utgöras av ettarbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efterförslag av kollegiet. Ledamöterna bör enligt regeringen företrädesvis varamyndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar förmyndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal attsamtliga de myndigheter -- dvs. också små myndigheter -- och eventuellticke-statliga myndigheter som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande ikollegiet. Det bör enligt regeringen ankomma på arbetsgivarkollegiet att genomen arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande iarbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skallbetalas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten.Myndighetens styrelse skall ha beredande och verkställande uppgifter. Den skallha beslutanderätt i löpande frågor och utse myndighetens chef.BakgrundRiksdagen godkände (rskr. 1992/93:205) ett förslag ibudgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) om att () skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som /95 skulle finansieras av avgifter. Syftet med reformen var attskapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som pålikartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer påarbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomiskbalans och ökad konkurrenskraft.I 1993 års budgetproposition betonade regeringen vikten av att myndigheternaoch arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer avkostnader som följer av kollektivavtal. Regeringen uttalade vidare attfinansmakten kan utövas på ett bättre sätt än det nuvarande, nämligen genom iförväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direktställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa iefterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.Mot bakgrund av att vissa remissinstanser ställt sig tveksamma i fråga omledningsformerna framhölls i propositionen att de föreslagna ledningsformernavar något helt nytt i verksledningssammanhang. Det normala angavs givetvis varaatt regeringen tillsätter styrelse och chef för de statliga myndigheterna.Regeringsformen ger dock regeringen möjlighet att delegera denna sin rätt tillmyndighet som regeringen bestämmer (11 kap. 9 § första stycket). Detta innebarenligt finansministern att regeringsformen inte hindrade att befogenheten kundedelegeras till de anslutna myndigheterna. Finansministern ansåg också att dencentrala statliga arbetsgivarfunktionen till sin karaktär markant skiljer sigfrån andra myndigheter och att det därför fanns skäl för särlösningar i dettafall.Det ombildade SAV borde ha i uppgift att företräda de statliga myndigheternasoch verkens intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor och iförhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övrigaanställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken.Därutöver borde den nya arbetsgivarorganisationen ochrådgivning i den utsträckning som myndigheterna och verken efterfrågar.Rätten att delta i årsmötesbeslut och skyldighet att erlägga avgifter bordeenligt departementschefen gälla de myndigheter som har tilldelats ett uttalatansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndighetersom finansieras över anslag eller genom avgifter.I budgetpropositionen 1993 hänvisades vidare till att flera remissinstanseransett att modellen med den statliga arbetsgivarorganisationen somuppdragsmyndighet inte ger den önskvärda självständigheten i förhållande tillden politiska nivån, utan att ideell förening vore att föredra.Departementschefen redovisade mot denna bakgrund sin avsikt att föreslåregeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att undersökamöjligheterna även till andra associationsformer.I den nu aktuella propositionen 1993/94:77 avvisas tanken på en ideellförening. Regeringens uppfattning är nu att någon annan organisationsform änmyndighetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för detstatliga området.I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen förordades attden nya uppdragsmyndigheten genom en ordning med ett beslutande årsmöte, skulleges en långtgående frihet att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens internaorganisation och verksamhetsformer. Av remissen framgick då vidare att årsmötetbl.a. skulle utse verkets styrelse samt besluta om avgift till verket.Enligt Lagrådets mening framstod det som tveksamt om en sålunda tänkt ordningvar förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen om attstatlig myndighet lyder under regeringen sett mot bakgrund av regeln angåenderegeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen, nämligenatt styra riket. Enligt Lagrådet blev tveksamheten inte mindre av att det ilagrådsremissen föreslogs att även representanter för icke statligaarbetsgivare skulle kunna få beslutanderätt i årsmötet och ingå i verketsstyrelse. I praktiken innebar detta enligt Lagrådet en ytterligare uttunning avregeringens inflytande, eftersom det sålunda i verkets beslutande församlingarkunde ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sinauppdrag av regeringen.Lagrådet framhöll vidare att bedömningen av den nu påtalade konstitutionellafrågan försvårades av att det i remissen inte lämnades några närmare uppgifterom hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildheter.Lagrådet framhöll att det förmodligen kan göras gällande att förhållandena påförevarande område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl attför just SAV välja en lösning som avviker från det normala och varsöverensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrågasättas. Dettahindrade inte enligt Lagrådet att den nu aktuella konstitutionella frågan, seddur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann prövning.Lagrådet ville därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en komplikationi lagstiftningsärendet, nämligen att ändringen i regeringsformen föreslagitsträda i kraft efter det att övriga lagförslag i remissen trätt i kraft ochefter organisationens första årsmöte. En sådan kronologi framstod enligtLagrådet inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att det i vartfall kunde ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet var helt förenligtmed nämnda grundlagsbestämmelse. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligtLagrådets uppfattning sådan tveksamhet till nämnda konstitutionella frågor attLagrådet på föreliggande material inte ansåg sig kunna tillstyrka att deremitterade förslagen lades till grund för lagstiftning.Av de till Lagrådet remitterade förslagen läggs i den nu aktuellapropositionen bara fram förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen, dockmed vissa ändringar i texten; bl.a. föreslås nu att lagen upphör att gälla medutgången av år 1994.Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheternaföreslås vidare som framgår av föregående avsnitt en i förhållande till dettidigare förslaget modifierad organisation av SAV som uppdragsmyndighet.Den styrande maktenEnligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig införriksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlageneller dess förarbeten. Den har definierats som en restfunktion i förhållandeförst och främst till funktion. I förarbetena till regeringsformen(prop. 1973:90 s. 230) sägs att av regeringsformens innehåll får man läsa sigtill innebörden av den styrande makten. Av detta följer att den styrande makteninte ingår i de befogenheter som tillkommer , dvs. främst stiftande avlag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten ingår inte hellerdomstolarnas rättskipning. Däremot inryms i den styrande makten en vidsträcktförordningsmakt, grundad dels på delegation av , dels direkt påregeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat ellermellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för attriksdagens godkännande måste inhämtas.Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga myndigheter underregeringen bortsett från myndigheter. Bestämmelsen innebär enligtgrundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 397) att myndigheterna i princip haratt följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall somregeringen meddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv är emellertidbegränsad. Den främsta begränsningen ligger i den 1 kap. 1 § regeringsformenfastlagda principen att den offentliga makten utövas under lagarna. En annanbegränsning ligger i bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen somtillförsäkrar myndigheterna självständighet i fråga om myndighetsutövning motenskild och tillämpning av lag.I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) diskuterades innebörden avregeringens styrande funktion. Där framhölls att regeringen bär ett ansvar föratt föreskrifter iakttas och för att landet fungerar i enlighet medriksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighetatt leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarandelydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan genom bemyndiganden ellerpraxis ge förvaltningsmyndigheterna rätt att agera självständigt utifrån mereller mindre precisa diektiv från regeringens sida. Så har också enligtpropositionen 1986/87:99 skett i betydande grad. Det är regeringen som på egenhand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen,naturligtvis med iakttagande av regeringsformens bestämmelser och vad riksdagenbestämt. Utanför begreppen myndighetsutövning och lagtillämpning i 11 kap. 7 §regeringsformen och därmed utanför myndigheternas självständighet ligger enligtpropositionen stora områden av den statliga verksamheten, bl.a. den verksamhetinom som avser arbetsgivarpolitiken inomstatsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rörreglering av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detföredragande statsrådets slutsats blev att regeringsformen utgör en fullttillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämtoch i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sättsom uppfyller krav och som är i medborgarnas intresse.I verksledningspropositionen framhölls också att med det förhållandet att deti regeringens styrande funktion ligger en skyldighet att leda den statligafövaltningens verksamhet och ett ansvar för att den statliga sektorn fungerar ienlighet med beslut följer att det åligger regeringen attsäkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statligaförvaltningen. godkände propositionen (rskr. 226).MotionernaI motion 1993/94:K12 av m.fl. (s) hänvisas till Lagrådetssynpunkter på den föreslagna organisationens förenlighet med 11 kap. 6 § resp.1 kap. 6 § regeringsformen. Även om regeringen nu föreslår att myndighetensbeslutande organ skall bestå av ett arbetsgivarkollegium som utses avregeringen kommer regeringens inflytande enligt motionärerna att bli alltförtunt för att uppfylla regeringsformens krav. Regeringen föreslår nämligen attstyrelsen skall utses av kollegiet och myndighetens chef av styrelsen.Motionärerna anser att myndighetens styrelse av konstitutionella skäl bör utsesav regeringen.I motionen begärs ett uttalande av om att finansmaktinte får urholkas. Om statsmakterna helt skall överlämna åt en myndighet attför statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna finnsdet en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissamyndighetsanslag. En lagreglering på ett visst område kan nämligen åläggastatsmakterna att tillhandahålla medel så att lagens krav skall kunnatillgodoses. Denna risk bör enligt motionärerna undanröjas.Bengt m.fl. (v) yrkar i motion K11 att propositionen avslås. Enligtmotionärerna kan propositionen inte ses som annat än ett steg mot SAV:suppgående i SAF. Motionärerna utgår från att staten som mönsterarbetsgivareinte bör samordna sig med SAF. I stället krävs en särskild statligarbetsgivarorganisation som i och för sig kan ha karaktären avuppdragsmyndighet, men inte bör ha en mer fristående ställning från regeringoch riksdag än vad som är fallet . Motionärerna menar därför att 9 kap. 11§ regeringsformen inte skall upphävas.Statliga företag skall inte få vara medlemmar av SAF, som enligt motionen ärbåde intresseorganisation och politisk propaganda- och lobbyorganisation.Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts omstatens arbetsgivarpolitik.Yttranden m.m.Finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet har yttrat sigöver propositionen och motionerna (FiU8y och AU2y). har vidare-- med anledning av en promemoria från --på nytt inkommit med ett yttrande (FiU11y).Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande avstyrkt motion K11 (v) med denmotiveringen att en ambition för staten att vara ett föredöme som arbetsgivareinte är oförenlig med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheternasjälva för personalpolitiken och en mer självständig arbetsgivarorganisation.Tvärtom bör detta enligt arbetsmarknadsutskottet kunna bidra till enförbättring i dessa avseenden eftersom personalpolitiken kan anpassas till denenskilda verksamhetens förutsättningar.I frågan om ett arbetsgivarkollegium anser arbetsmarknadsutskottet attinrättandet av ett sådant möjligen kan vara en lämplig väg att gå. är det dock svårt att uttala sig om ändamålsenligheten, inte minstmed hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas erfarenheter av liknandebeslutsorgan. Under alla förhållanden förutsätter arbetsmarknadsutskottetdärför -- om ordningen genomförs -- att en utvärdering sker ochatt det finns en beredskap för omprövning. Vad som framför allt fårarbetsmarknadsutskottet att känna tveksamhet inför förslaget är detförhållandet att organisationens styrelse skall utses av kollegiet och inte avregeringen. Det borde enligt arbetsmarknadsutskottet övervägas om inte enlämpligare ordning vore att regeringen efter förslag av kollegiet utserstyrelse för organisationen. tillstyrker således motionK12 (s) i denna del. Vidare framhålls att det är mycket angeläget med en jämnkönsfördelning i arbetsgivarkollegiet. -- har intenågra erinringar mot förslaget att upphäva ställföreträdarlagen.Finansutskottet anser att en förutsättning för att skall kunnaavstå från att utöva sitt inflytande är att myndigheterna ocharbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer avkostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhållasina anslag i sin helhet för budgetåret, och några utfästelser får inte görasom ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommandelönekostnadsökningar. Det åligger således myndighetens chef att se till attutfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens inriktningeller omfattning. På sedvanligt sätt måste förändringar i dessa avseendenunderställas . Statsmakterna har självfallet ett ansvar att följa uppoch utvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna harslutit, och SAV är enligt sin instruktion ålagd att ta fram ett sådantunderlag. delar således inte de farhågor som i dessa avseendenframförs i motion K12 (s) yrkande 2.Finansutskottet hänvisar vidare till att det tidigare ansett att vissaförutsättningar borde föreligga för att bestämmelserna i 9 kap. 11 §regeringsformen om att finansutskottet skall godkänna avtal omanställningsvillkor för statens arbetstagare skall kunna upphävas. De villkorsom utgjorde förutsättningen för utskottets och ställningstagandeförra våren är enligt finansutskottet inte till alla delar uppfyllda.Finansutskottet väcker mot denna bakgrund följande frågor:-- Hur skall ta ställning till de kostnader som till följd avkollektivavtal inte direkt belastar myndigheternas anslag?-- Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av anslagetför täckning av merkostnader för löner och pensioner?-- Under vilka omständigheter avser regeringen att använda möjligheterna attredovisa merutgifter under ramanslag?-- Kostnaderna för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastarmyndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för kostnaden somi stället belastar ett generellt anslag på statsbudgeten. Hur skallmyndigheterna kunna belastas för hela kostnaden för s.k.pensionsersättningar?Det är enligt finansutskottet angeläget att fullständig klarhet vinns i de avutskottet väckta frågorna innan slutligt ställningstagande tas tillpropositionens förslag att upphäva bestämmelserna i 9 kap. 11 §regeringsformen. Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, ilikhet med motion K12 (s) yrkande 2, att finansmakt inte fårurholkas.Beträffande regeringens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen anserfinansutskottet att det finns behov av en sådan samordning som lagen innebär.Eftersom lagen anses oklar och förändringarna på det kommunala området gjortlagen obehövlig för samordning av lärarnas löner anser finansutskottet dock attdet finns skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. finns det anledning att ta upp frågan om en ställföreträdarlagnär t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. De ickestatliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds avStatens arbetsgivarverk skall också i fortsättningen kunna företrädas av verketom arbetsgivaren önskar det. vill fästa uppmärksamheten på atti de fall statsfinansiella effekter uppkommer måste kommande förslagunderställas riksdagen.I fråga om arbetsgivarorganisationen på det statliga området är detfinansutskottets mening att arbetsgivarorganisationen för de statligamyndigheterna bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt iförhållande till den politiska nivån. anser således attkonstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v). Från de utgångspunkterfinansutskottet har att bedöma anges att det är viktigt att ta ställning tillhuruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till att skapa en tydliggräns mellan å ena sidan regeringens och ansvar för den totalautgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenliglönebildning inom den statliga sektorn, vilket enligt finansutskottets meningbör vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.I en promemoria från behandlas de frågor somfinansutskottet väckt i sitt yttrande FiU8y. Som en utgångspunkt anges att etthuvudsyfte med att införa ramar för myndigheternas förvaltningskostnader ochombilda arbetsgivarorganisationen för det statliga området är att skapa entydligare gräns mellan och regeringens ansvar för den totalautgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning.Riksdag och regering har självklart ett ansvar för den statliga verksamhetensinriktning, omfattning och effektivitet. I detta ansvar ingår att besluta omriktlinjer för myndigheternas uppträdande som arbetsgivare och att följa uppoch utvärdera hur arbetsgivarrollen utvärderas. Ett övergripande krav på destatliga arbetsgivarna är att de skall agera på ett sätt som står iöverensstämmelse med målsättningen att det är den konkurrensutsatta sektorn somskall vara löneledande och att andra samhällssektorer skall anpassa sig tilldet löneökningsutrymme som den konkurrensutsatta sektorn tar ut.I regeringens ansvar ligger enligt promemorian att noga följa upp hurmyndigheterna uppfyller de övergripande målen för arbetsgivaragerandet. Detinnebär bl.a. att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av dekollektivavtal som myndigheterna och deras arbetsgivarorganisation träffarliksom i övrigt myndigheternas agerande som arbetsgivare.