bet · GI01UU5 · 1994-12-01 00:00:00 — När det finnsett beaktansvärt intresse av allmän insyn bör offentligheten fåvika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn tillviktiga motstående intressen. Enbart den omständigheten attsekretess skulle underlätta myndigheternas arbete inom landeteller samarbetet med utländska myndigheter kan aldrig vara etttillräckligt skäl för sekretess.Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingarskall enligt grundlagsbestämmelsen noga anges i en särskild lageller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Densärskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Isekretesslagen skall således i så precisa ordalag som möjligtanges för vilka slag av uppgifter som sekretess gäller.Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgörundantag från de offentliga funktionärernas yttrandefrihet.Sekretess används i lagen som en gemensam beteckning påbegränsning i handlingsoffentligheten och på tystnadsplikt. Ochi 16 kap. sekretesslagen anges vissa tystnadspliktsföreskriftersom gäller som undantag från principen om meddelarfrihet.Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingarlades första gången fast tryckfrihetsförordning ochhar således -- om än inte utan avbrott -- gällt i vårt land iöver . Den har därigenom satt sin prägel på den svenskaförvaltningen och påverkar attityder och värderingar isamhället. och har länge varit ensamma om atttillämpa denna princip men har även andra länder,t.ex. och anlagt samma synsätt. ärdock såvitt känt fortfarande ensamt om att ha pricipengrundlagsfäst. Det svenska regelverket på området är mycketdetaljerat vilket har föranletts av ett önskemål att ilagstiftningen så noga som möjligt reglera undantagen frånoffentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna ettutrymme att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas ideras verksamhet.Offentlighet och sekretess i Europeiska unionenUnionens nuvarande medlemsländer har helt olika traditioner ifråga om allmänhetens rätt till insyn i myndigheternasverksamhet. Bland dem återfinns de flesta ståndpunkter som ärmöjliga att inta i frågan: från en principiell öppenhet liknandevår i och , över en viss rätt till insynför massmedierna i t.ex. till en närmast principiellslutenhet i . Redan av dessa för medlemsländernaolika rättsliga system framgår att det inte finns någonharmoniserad lagstiftning på området. Varje land kan följa sintradition. De grundläggande fördragen ger inte hellergemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella reglersom medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- ochtryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan påoffentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden medbetydelse för den inre marknadens funktion.På senare år har flera beslut fattats i syfte att ökaallmänhetens insyn i EU:s arbete. Ett viktigt steg i dennariktning är de kring årskiftet 1993/94 antagna gemensammareglerna när det gäller allmänhetens tillgång till de handlingarsom förvaras hos kommissionen och rådet (den s.k.uppförandekoden). Reglerna innebär att den som önskar ta del aven handling skriftligen skall vända sig till rådet ellerkommissionen med sin begäran. Är det fråga om uppgifter somkommer från någon annan skall hänvisning ske till denursprunglige uppgiftslämnaren. Avslagsbeslut skall varamotiverade och ha fullföljdshänvisning. En begäran att få ta delav en handling kan avslås om dess utlämnande kan skada något avvissa särskilt angivna intressen, t.ex. skyddet för affärs- ochindustrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vidkommissionens eller rådets interna överläggningar.I sammanhanget kan nämnas ett uppmärksammat mål iEG-domstolen. begärde den brittiska tidningen hos Europeiska unionens råd att få tillgång till vissahandlingar. Rådet vägrade att lämna ut handlingarna. Tidningenstämde då in rådet inför domstolen och yrkade att domstolenskulle förklara beslutet ogiltigt eftersom det bröt mot enallmän offentlighetsprincip. En viss skriftväxling har ägt rumoch muntliga förhandlingar beräknas inledas år 1995.På vissa håll i finns sekretessregler sommedlemsländerna -- från sina skilda utgångspunkter -- måsteanpassa sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretessbeträffande de överväganden som görs vid rådets möten och föruppgifter som enskilda är skyldiga att lämna till kommissioneneller nationella myndigheter om sina ekonomiska förhållanden.I gemenskapsrätten finns vissa specifika inskränkningar vadgäller graden av öppenhet såväl i primärrätten som i regler påde olika sakområdena. Sekretessreglerna är i stor utsträckningdirekt tillämpliga och måste således respekteras även inommedlemsländerna. De grundläggande fördragen innehåller vissaartiklar som knyter an till allmänhetens insyn i gemenskaperna.Inom sekundärrätten finns också bestämmelser om tystnadspliktför berörda EG-tjänstemän och för funktionärer vid nationellatillsynsmyndigheter. Dessa bestämmelser brukar emellertid varamycket allmänt hållna. De kan t.ex. ange att tystnadsplikt råderi fråga om sekretessbelagd information utan att det talas omvilken information som skall vara sekretessbelagd. I bl.a. dens.k. arkivförordningen finns bestämmelser om allmänhetenstillgång till Europeiska gemenskapens och Euratoms historiskaarkiv. Det förekommer enskilda direktiv med regler som avser attsäkerställa öppenhet och insyn i beslutsprocessen.Institutionerna har även internt reglerat hur information,handlingar och upplysningar skall hanteras.Offentlighetsprincipen i medlemskapsförhandlingarnaNär förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i öppnadesden klargjorde statsrådet inställning i fråga om principerna för allmännahandlingars offentlighet och meddelarfrihet. Han uttalade dåbl.a. att välkomnar... den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet ochinsyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenskaförvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta områdeför vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenhetersom vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankradei den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgångtill information om den offentliga förvaltningens verksamhet.Dessa principer är en omistlig del av vårt politiska ochkulturella arv. De främjar den demokratiska processen,rättssäkerheten och effektiviteten i den offentligaförvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen.Offentlighetsprincipens tillämpning har inte varit något ämnei medlemskapsförhandlingarna. Efter genomförda förhandlingarfogade en förklaring till slutakten av följandeinnehåll:Sverige bekräftar det inledande uttalande som gjordeden 1 februari 1993.Sverige välkomnar den pågående utvecklingen inom unionen motstörre öppenhet och insyn. Offentlighetsprincipen, särskilträtten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddetför meddelarfriheten, är och förblir grundläggande bestämmelsersom utgör en del av konstitutionella, politiska ochkulturella arv.De nuvarande medlemsstaterna avgav följande svarsförklaring:Unionens nuvarande medlemmar noterar att avgett enunilateral förklaring om öppenhet och insyn.De förutsätter att som medlem i Europeiska unionenkommer att fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende.Offentlighetsprincipen vid ett svenskt EU-medlemskapUttalanden av i grundlagsärendet om EUSom angetts i det föregående uttalade utskottet i ärendet omgrundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i attoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten är förutsättningarför att den fria åsiktbildningen kan spela den viktiga roll somanges i regeringsformens inledande bestämmelse(bet. 1993/94:KU21).Utskottet anförde vidare att också förbudet mot censur,skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andraviktiga principer i tryckfrihetsförordningen har stor betydelseför den fria åsiktsbildningen. Enligt utskottet kunde den iärendet föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inteanses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt till EG somväsentligt rubbar dessa principer utan att grundlagen samtidigtändras.När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter somfaktiskt överlåts vid ett medlemskap anförde utskottet attutgångspunkten givetvis är det svenska anslutningsfördraget somi sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Utskottetansåg att dessa beslutsbefogenheter inte helt lätt låter sigfastställas. Enligt utskottet måste emellertidgemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut basera sig påde grundläggande fördragen, vilket gör det möjligt för riksdagenatt med tillräcklig säkerhet överblicka och förutse vilkabeslutsbefogenheter som överlåts.I de fördrag som tillträder vid medlemskap är enligtutskottets uttalande gemenskapernas beslutsbefogenheter på deområden där grundläggande principer i vårt konstitutionellasystem berörs utomordentligt begränsade. Utskottet konstateradeatt tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen är nationellaangelägenheter och att gemenskapens institutioner inte påfördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglernapå dessa lagstiftningsområden.En annan sak är att inom de områden där institutionerna harbefogenhet att fatta beslut det kan beslutas reglersom berör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor. Utskottetanförde att de regler som institutionerna får besluta dock intekan ges sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilkasvensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenskaoffentlighetsregler bygger. En ändring av detta förhållandeskulle enligt utskottet förutsätta en grundlagsändring. Skulledet bli aktuellt att genom sådana fördragsändringaröverlåta beslutanderätt som direkt tar sikte på tryck- ochyttrandefrihetsfrågor, ansåg utskottet att detta inte bör skeutan samtidig ändring av grundlag.Utskottet kom härefter in på frågan hur man skulle förhållasig om en regel i en förordning eller ett direktiv framstår somkonstitutionellt oacceptabel från svensk sida. Utskottet ansågatt den svenska hållningen då inte bör vara att tala om enkonflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. I stället bör frågangälla om EG-organet haft rätt att med verkan för fattaett sådant beslut som det fattat -- med andra ord om denbeslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderättenöverlåtits. Blir svaret att rättsakten ligger utanför dettaområde, är den enligt utskottet inte giltig som EG-rätt iSverige.PropositionenI den nu aktuella propositionen anförs att regeringen redanvid medlemskapsförhandlingarnas början lade fast den svenskalinjen att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommeratt bestå vid ett svenskt medlemskap. Vidare erinras om denförklaring som fogade till anslutningsakten.Med anledning av vissa remissuttalanden i frågan om denrättsliga innebörden av den svenska förklaringen redovisarregeringen sin syn på hur den skall uppfattas. Till en börjansägs att offentlighetsprincipens tillämpning inte har varitnågot ämne i medlemskapsförhandlingarna och att utbytet avförklaringar inte heller uttrycker någon för parterna bindandeöverenskommelse i denna fråga. Den svenska förklaringen angesemellertid uttrycka den fasta föresats attvid ett medlemskap slå vakt om de principer som är grundläggandeför den svenska öppenheten. De nuvarande medlemsländernassvarsförklaring innebär enligt regeringen att de inte har settett bevarande av dessa principer som oförenligt med ettmedlemskap som de konstaterar att förklaringen inteinnebär något undantag från existerande regler. I propositionenanförs att något undantag inte heller åsyftats. Om det hadevarit regeringens avsikt att utverka undantag från regelverket,hade frågan fått tas upp i förhandlingsarbetet. Förklaringeningår emellertid i slutakten och är därvid en del avförutsättningarna för ett svenskt medlemskap. Regeringen anföratt förklaringen därmed utgör en plattform från vilken ettaktivt försvar av våra grundläggande principer kan föras, omdetta skulle aktualiseras vid en eventuell normkonflikt.Enligt regeringen påverkas inte den svenskaoffentlighetsprincipen som sådan av ett medlemskap i . Denövervägande delen av den information som finns hos våra statligaoch kommunala myndigheter berörs inte av gemenskapsrätten, sominte heller kan påverka våra interna inrikespolitiskabeslutsprocesser. Även vid den svenska beredningen av beslut medanknytning till EU kommer enligt regeringen i huvudsak detsvenska regelsystemet att tillämpas.Regeringen konstaterar härefter att det är uppenbart iEU-samarbetet att gemenskapens rättsregler om offentlighet ochsekretess måste iakttas inom olika sakområden.Regeringen erinrar om att en del av de EG-rättsligasekretessreglerna är direkt tillämpliga. Enligt regeringen harde sekretesskrav som finns inom sekundärrätten sinamotsvarigheter redan i den nu gällande svenskasekretesslagstiftningen. Regeringen drar slutsatsen att det intebör bli fråga om att uppgifter som varit offentliga hososs blir hemliga vid ett medlemskap.I fråga om den politiska berednings- och beslutsprocessen kanenligt regeringen vissa skillnader komma att inträda. Regeringenanför att den viktigaste skillnaden antagligen kommer att bliatt underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågorkan komma att bli mindre omfattande än nu på grund av attredovisningen av de överväganden som har lett fram till ettbeslut torde komma att bli mindre utförliga än vi är vana vid.De förslag till beslut som kommissionen presenterar är alltidoffentliga. Beslutsgången har i EU, precis som här hemma, olikaskeden som är ömsom öppna ömsom slutna. Här finns dock enligtregeringen möjlighet för att själv påverka förhållandenagenom att sträva efter så öppna former som möjligt för den delav beslutsprocessen som äger rum här i landet och att driva påarbetet mot ökad öppenhet i EU:s institutioner.Förslag om utrikessekretess m.m.Regeringen har i prop. 1994/95:112 lagt fram förslagom ändringar i bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 §sekretesslagen. Det föreslås att bestämmelsen skall innehållaett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att för allauppgifter som rör förbindelser med andra stater och medmellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara attuppgifterna är offentliga. Förslaget är i första hand betingatav en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande iEU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn iallmänna angelägenheter. I propositionen uttalar regeringen attden avser att vid ett medlemskap noga följa utvecklingen påområdet och att den är beredd att överväga ytterligare åtgärderför öppenhet.Regeringen pekar på att olika förslag till lagtekniskalösningar har förts fram och att ett förslag har varit attutforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådansärreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessenbegränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatligaförhandlingarna i Europeiska unionens råd medan uppgifter iövrigt som rör EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligtnågon av övriga bestämmelser i sekretesslagen (jämför motionernahär nedan). Genom en sådan lösning skulle de tillämpligasekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den gemensammanormgivningsprocessen som i traditionell svensklagstiftningsprocess. Regeringen anför att ytterligareöverväganden fordras i frågan om en sådan reglering är möjligoch hur den i så fall skulle kunna utformas. Regeringenkonstaterar vidare att det saknas underlag för regeringen attföreslå en lösning av det slaget och anför att den nu aktuellaändringen av utrikessekretessbestämmelsen inte bör fördröjas.Regeringen förklarar att den i samband med den uppföljning sombör ske avser att återkomma till frågan om även andralagändringar kan var motiverade.MotionernaI motion 1994/95:U15 yrkande 4 av m.fl. (v)anför motionärerna att offentlighetsprincipen behöver ettförstärkt skydd, om vi skall kunna försvara denna princip sommedlemmar i . Det undantag från offentlighetsprincipen som kanmedges för utrikessekretess enligt 2 kap. 1 §tryckfrihetsförordningen bör enligt motionärerna preciseras såatt utrikessekretess inte skall kunna tillämpas på EU-handlingari ärenden som berör svenska förhållanden.Motionärerna menar att det också är av största vikt attregeringen vid ett medlemskap griper in i den process och dekonflikter om offentlighet av dokument som pågår inom EU.Motionärerna pekar på det mål inför i vilket denbrittiska tidningen begärt att domstolen skallogiltigförklara rådets beslut att vägra lämna ut vissahandlingar. Tidningens begäran bör enligt motionärerna fåsvenskt stöd.Också i motion 1994/95:U24 yrkande 3 av . (mp) förespråkas en lagändring som innebär attutrikessekretessen inte gäller för EU-samarbetet. Därigenom kansamtliga EU-dokument enligt motionärerna behandlas sominrikeshandlingar och till fullo vara underställda svensklagstiftning angående offentlighet och meddelarfrihet.Konstitutionsutskottets bedömningUtskottet tar först upp motionsyrkandena om utrikessekretess iEU-samarbetet. Som framgår av den redovisning som utskottet harlämnat i det föregående behandlas de frågor som berörs imotionsyrkandena i den framlagda propositionen omutrikessekretess. Propositionen har hänvisats till utskottet.Utskottet kommer således att få anledning att ta ställning tillfrågorna vid behandlingen av sekretesspropositionen i bet.1994/95:KU18. Den behandlingen bör inte föregripas genomuttalanden i ämnet i förevarande ärende. Mot denna bakgrundavstyrker utskottet motionsyrkandena.Utskottet övergår härefter till att behandla frågan omoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten vid ett svensktmedlemskap i fria åsiktsbildningen är grundläggande för vårtstatsskick. Som utskottet anförde i ärendet omgrundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i (bet.1993/94:KU21) slås det redan i den inledande paragrafen iregeringsformen fast att den svenska folkstyrelsen bygger på friåsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Liksom igrundlagsärendet vill utskottet också här understryka attoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten är förutsättningarför att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela dennaviktiga roll.Mot denna bakgrund är det naturligt att frågan om vilkenpåverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenskaoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten har varit en av demest uppmärksammade i den allmänna debatten sedanmedlemskapsförhandlingarna inleddes.Avgörande för denna fråga är vilka beslutsbefogenheter somfaktiskt överlåts till gemenskapsinstitutionerna. Utgångspunktenför bedömningen blir då det svenska anslutningsfördraget som isin tur hänvisar till de grundläggande . anförde i grundlagsärendet ger de grundläggandefördragen inte institutionerna någon befogenhet att normeramedlemsländernas yttrande- och tryckfrihetsrättsligalagstiftning. Gemenskapens institutioner har heller inte någraandra befogenheter än de som medlemsländerna anförtrott dem ifördragen. Tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen är liksomoffentlighetsreglerna nationella angelägenheter. För att engemensam normgivning på detta område alls skall vara möjligfordras därför att medlemsländerna kommer överens om detta i ettnytt fördrag som ändrar de nu gällande fördragen.Varje sådan fördragsändring kräver att samtliga medlemsländer --och deras parlament -- samtycker.På det politiska planet står det klart att frågan omallmänhetens rätt till insyn inom unionen sedanMaastrichtfördragets tillkomst har varit en viktig fråga. Det ärotvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet.Ur svensk synpunkt är denna rörelse visserligen ännu långsam ochstundtals något tvekande, men dess riktning kan knappast sättasi fråga. Flera nordiska länder som medlemmar i unionen skulleinnebära en förstärkning av dessa krafter. Mot denna bakgrundframstår det som ytterligt osannolikt med en utveckling motgemensamma, för medlemsstaterna bindande, regelverk sominskränker den medborgerliga insynen. Lika osannolikt förefallerdet att rörelsen mot större öppenhet i unionens egen verksamhetskulle kunna vändas eller ens hejdas.Det nu sagda kan dock inte undanskymma det faktum att ettsvenskt EU-medlemskap innebär att två skilda hållningar möts.Även om rådet och kommissionen gått i riktning mot ökad öppenhetpräglas alltjämt överläggningarna och beslutsfattandet avförtrolighet, och grundregeln om utlämnande av handlingar ärförsedd med vittgående och föga preciserade undantag. Enomständighet av betydelse i sammanhanget är också, som utskottetpekade på i grundlagsärendet, att gemenskapsinstitutionernasbeslutsbefogenheter inte låter sig helt lätt fastställas. Dettaberor främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansivainslag i gemenskapsrätten.I inledningen av (artikel F.2) föreskrivsatt unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten skallrespektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras iEuropakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna och såsom de följer avmedlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Igrundlagsärendet uttalade utskottet att risken för kollisionerpå fri- och rättighetsområdet minskar om dessafördragsbestämmelser följs. När det gällertryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med sinadetaljrika regler fann utskottet dock konfliktriskerna större.Utskottet anförde att problemet sammanhänger med att svenskoffentlighets- och yttrandefrihetslagstiftning inte baraåtnjuter grundlagsskydd utan också i materiellt hänseende ärväsentligt mer långtgående än i andra europeiska länder.Erfarenheten visar också att det kan förekomma normgivning somberör tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen inom de områdendär gemenskapsinstitutionerna har befogenhet att fatta beslut.Hittills har endast två fall lokaliserats där EG-rätten har ettannat innehåll än den svenska tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen. Det ena fallet gällde förbud motviss reklam och det andra rätten att äga svenska tidningar. Igrundlagsärendet föreslogs också en anpassning till EG-rätten idessa fall. Ett annat exempel, som berörhandlingsoffentligheten, är kommissionens förslag till direktivom skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och omdet fria flödet av sådana uppgifter.Man kan enligt utskottets mening således inte bortse frånrisken för att konflikter skulle kunna uppstå i mötet mellanEG-rätten och den svenska tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen.Regeringen har anfört att den förklaring omoffentlighetsprincipen som har lagt tillanslutningsakten utgör en plattform från vilken ett aktivtförsvar av våra grundläggande principer bör kunna föras om dettaskulle aktualiseras vid en eventuell normkonflikt. Utskottetdelar denna uppfattning och vill också peka på en annanomständighet av betydelse i sammanhanget.Som utskottet anförde i grundlagsärendet öppnar den nyabestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen inte möjlighet attöverlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar sådana viktigakonstitutionella principer som offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten utan samtidig ändring av grundlag. Någon sådangrundlagsändring har inte heller varit aktuell. Detta innebäratt den nu aktuella överlåtelsen inte omfattar beslutanderättsom väsentligt kan komma att rubba offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten.Utskottet kan alltså konstatera att tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna ärnationella angelägenheter och att gemenskapsinstitutionerna intehar någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessalagstiftningsområden. De beröringspunkter som ändå kan uppkommamellan EG-rätten och vår offentlighetsprincip och meddelarfrihetgäller andra avgränsade områden som har betydelse för den inremarknadens funktion och där institutionerna har befogenhet attfatta beslut. Här kan konflikter inte uteslutas. Men omkonflikter skulle uppkomma, bör det enligt utskottets meningvara möjligt att med framgång hävda den centrala ställning somoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten har i vårtkonstitutionella system.Utskottet vill i sammanhanget peka på några problemområden somhär träder i förgrunden.