bet · GI01KU22 · 1994-12-07 00:00:00 — Den i motion 1994/95:K9 föreslagna regleringen skulleenligt innebära att frågor inom såvälandra som tredje pelaren skulle hamna utanför EU-nämnden.Arbetsgruppen har framhållit värdet av utskottens medverkanför att samrådet mellan och regeringen skall blimeningsfullt. Därvid betonas utskottens kunskap och insikter.Det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen måste dockenligt arbetsgruppen i vart fall inledningsvis ligga påEU-nämnden med hänsyn till att det i många fall kan krävasövergripande bedömningar och avvägningar mellan olikaintresseområden.Med tanke på den betydelse som bör fästas vid ett sammanhålletförfarande där samrådsorganet har överblick över den samladeEU-politiken anser att det inte ärlämpligt att fördela samrådet på olika utskott, ochkonstitutionsutskottet avstyrker motionerna 1994/95:K5 i dennadel, 1994/95:K6 yrkande 2, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och1994/95:K9. återkommer i ett senareavsnitt till frågan om hur utskottens kunskaper och synpunkterskall kunna komma till godo vid samrådet.Som redan i ett tidigare avsnittuttalat, kommer utvecklingen av samrådet mellan ochregeringen och av formerna för samverkan att behöva följas noga.Utskottet utesluter således inte att en annan ordning senare kanbehöva införas.Förhållandet i övrigt mellan och utskottenTalmanskonferensens förslagI arbetsgruppens förslag framhålls värdet av att inte baraEU-nämnden utan också utskotten kan spela en aktiv roll somsamrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU.Frågornas skiftande natur och spännvidd kräver medverkan frånutskotten om samrådet mellan och regeringen skall blimeningsfullt. Utan tillgång till den kunskap och de insikter somfinns i utskotten skulle kraven på ledamöterna i blialltför stora.Enligt arbetsgruppen bör en samverkan mellan utskotten ochEU-nämnden skapas så att utskottens synpunkter på EU-frågor kantas till vara vid nämndens samråd med regeringen.I betydande utsträckning får enligt arbetsgruppen utvecklingenvisa vilka kontaktvägar som kan behöva utnyttjas förvidarebefordran av synpunkter i utskotten till EU-nämnden.Ytterst måste partiernas egna önskemål få bli avgörande.En modell är att utskottssynpunkter kan föras till EU-nämndenvia partigrupperna främst genom att frågorna tas upp vidkontakter mellan partigrupperna i nämnden och i de berördautskotten. Modellen ger flexibilitet och möjligheter tillsamordning inom partierna. En annan modell är att företrädareför utskotten får närvara och yttra sig vid nämndenssammanträden. Den modellen har dock praktiska avigsidor som inteuppväger fördelarna.Ett samarbete bör enligt arbetsgruppen kunna etableras påtjänstemannaplanet mellan utskotten och . Också dessakontakter bör i betydande utsträckning präglas av flexibilitet.En utgångspunkt är enligt arbetsgruppen att formaliseradeförfaranden med utbyte av yttranden mellan nämnden och utskottenbör undvikas. Några formella hinder för utskotten attskriftligen redovisa sina uppfattningar till nämnden bör dockinte finnas.Arbetsgruppen framhåller slutligen att det måste finnasutrymme för en betydande flexibilitet i samrådsförfarandet. Detmåste stå ledamöterna i både och utskotten fritt attsjälva avgöra hur arbetet med EU-frågorna skall bedrivas.Utskotten och bör därför inte bindas av någradetaljerade föreskrifter om arbetet med EU-frågorna.MotionerFrågan om samverkan mellan utskotten och tas upp iflera motioner.I motion 1994/95:K4 av m.fl. (s) delarmotionärerna arbetsgruppens bedömning att en samverkan mellanutskotten och bör skapas så att utskottens synpunkterpå EU-frågor kan tas till vara vid nämndens samråd medregeringen och att samspelet mellan nämnden och utskotten måstepräglas av betydande flexibilitet och ytterst styras avpartiernas önskemål. Det ligger enligt motionärerna mycket iuppfattningen att utvecklingen får visa vilken samverkansformsom är mest ändamålsenlig, men denna samverkan får inte skeenbart på nämndens villkor. Utskottens viktiga ställning i vårtparlamentariska system kräver enligt motionärerna att det avriksdagsordningen uttryckligen skall framgå att nämnden skallsamråda med utskott som berörs av en fråga som skall behandlas iEU-rådet, och de begär (yrkande 4) att beslutar om ensådan föreskrift. Motionärerna delar i övrigt arbetsgruppensuppfattning att det slutliga ansvaret för samrådet medregeringen inför ett rådsmöte måste ligga på medhänsyn bl.a. till att det i många fall kan krävas övergripandebedömningar och avvägningar mellan olika intresseområden ochtill att tiden i slutfasen av ett ärendes beredning ofta ärknapp.Agne m.fl. (c) delar i motion 1994/95:K5 ocksåarbetsgruppens uppfattning att det bör finnas betydandeflexibilitet i samrådsförfarandet och att ochutskotten bör ha betydande frihet att själva välja dearbetsformer som man finner bäst lämpade, men motionärerna serdet som naturligt att de samråd som avses ske mellan nämnden ochutskotten formaliseras i form av yttranden. Härigenom fårutskotten möjlighet att överblicka och följa upp deställningstaganden som görs.Gudrun m.fl. (v) anför i motion 1994/95:K6 attEU-nämnden givetvis bör hålla kontakt med utskotten och attdetta sannolikt kommer att ske inom de olika partigrupperna.Motionärerna anser emellertid att nämnden i ärenden av störrevikt skall inhämta yttranden från berört utskott, och de begär(yrkande 1 delvis) att en bestämmelse om detta tas in iriksdagsordningen.Även m.fl. (mp) anser i motion 1994/95:K7att EU-nämnden bör inhämta yttranden från berörda utskott, ochmotionärerna begär (yrkande 3 delvis) att i riksdagsordningenskall föreskrivas skyldighet för nämnden att så långt möjligtinhämta yttranden från berörda utskott inom riksdagen.Utskottets bedömningI arbetsgruppens förslag framhålls att det för denparlamentariska förankringen av samarbetet med Europeiskaunionen är värdefullt om inte bara utan ocksåutskotten kan spela en aktiv roll som samrådspartner tillregeringen under beslutsprocessen inom EU. I betydandeutsträckning får enligt arbetsgruppen utvecklingen visa vilkakontaktvägar som kan behöva utnyttjas för vidarebefordran avsynpunkter i utskotten till , och ytterst måstepartiernas egna önskemål få bli avgörande. Arbetsgruppen anseratt det måste finnas en betydande flexibilitet isamrådsförfarandet, och att utskotten och därför intebör bindas av några detaljerade föreskrifter om arbetet medEU-frågorna.Enligt mening är det nödvändigt attutskottens kunskaper och synpunkter tas till vara isamrådsförfarandet. Det är här fråga om en ömsesidig processmellan utskotten och nämnden. Utskotten bör givetvis kunnaöverlämna formella yttranden till både på nämndensbegäran och på eget initiativ, men andra vägar kan ofta vara nogså ändamålsenliga. I fråga om yttranden från utskotten tillEU-nämnden kan det enligt mening finnasden svårigheten att det inte finns något ärende eller direktförslag att knyta yttrandet till. Vad som är viktigt är enligtkonstitutionsutskottets uppfattning att utskottens ledamöter ochtjänstemän håller sig väl informerade i fråga om vad som händerpå deras område inom Europeiska unionen och att EU-nämndensledamöter och tjänstemän också ser det som viktigt att påminnaom väntade ärenden och dagordningar inom EU. Dessa samrådsformerfår dock enligt inte innebära attsamverkan, i avsaknad av en aktiv reglering i riksdagsordningen,kan komma att ske blott på nämndens villkor. Utskottens viktigaställning i vårt parlamentariska system innebär att dessa,normalt sett, bör ha befattning med EU-processerna fram tilldess att de som formliga ärenden skall behandlas iministerrådet. bör också ha kunskaper om riksdagensställningstaganden och utskottens ståndpunkter inför det attregeringen enligt 8 kap. 15 § rådgör med nämnden.Konstitutionsutskottet vill dock inte nu förorda att formernaför samråd och informationsutbyte mellan nämnden och utskottenregleras. anser i stället atterfarenheterna bör avvaktas. Om det emellertid ,dvs. , visar sig att samspelet mellanutskotten och nämnden inte speglar denna konstitutionsutskottetsmening om ömsesidighet, avser utskottet att i väckaförslag om en reglering i riksdagsordningen om nämndensskyldighet att samråda med det utskott till vars ämnesområde enfråga som skall behandlas i Europeiska unionens råd hör.Med det anförda avstyrks motionerna 1994/95:K4 yrkande 4,1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och1994/95:K7 yrkande 3 i denna del.Regeringens och andra statliga myndighetersinformationsskyldighetUtskottens nuvarande möjligheterEnligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen skall statlig myndighet,då utskott begär det, lämna upplysningar och avge yttrande medundantag för sekretessbelagda uppgifter vid offentlig del avutskottssammanträde. Sådan skyldighet åligger dock interegeringen. Myndighet som inte lyder under kanhänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande.Om denna myndigheters skyldighet vid utskottens beredning avärenden erinras i --Stjernquists grundlagskommentar omundantaget för regeringen, dvs. även departementen.Också i andra fall kan undantag göras. En myndighet som lyderunder regeringen kan hänskjuta en begäran från utskott tillregeringens avgörande, vilket innebär att regeringen kanbestämma att upplysningarne eller yttrandet ej skall lämnas.Denna möjlighet att "undslippa" har varit omdiskuterad, och dethar sagts att den är "en kvarleva från maktdelningsläranstankegångar". "En ovillkorlig rätt för utskott att engageramyndigheter för yttranden skulle", framhöll GLB (SOU 1969:62s. 91) "i enstaka fall kunna medföra störningar i förvaltningensarbete på ett sätt som regeringen inte kunnat förutse eller itid motverka." GLB talade i sammanhanget om "exceptionellasvårigheter" för myndigheten. Och KU uttalade sedermera(KU 1975/76:45 s. 13):"Av både principiella och praktiska skäl är det ... nödvändigtatt myndigheterna har en möjlighet att hänskjuta en sådanbegäran till regeringens avgörande. Med den parlamentariskauppbyggnad som den nya författningen erhållit är det regeringensom styr riket under ansvar inför . Enligt 'RF 11:6'lyder flertalet statliga myndigheter under regeringen. Att ...ge organ rätt att direkt ålägga dessa myndighetervissa arbetsuppgifter är enligt utskottets mening mindre välförenligt med parlamentarismens princip. En myndighet bör intetvingas att i ett yttrande ta ställning i en fråga som är underbehandling i . Dessutom kan svårigheter uppstå särskiltför mindre myndigheter att fullgöra ordinarie arbetsuppgifter ide fall en begäran från ett riksdagsutskott kräver mer betydandeförberedelsearbete. I sådana undantagsfall är det rimligt attmyndigheten inte själv skall behöva ta ansvaret t.ex. för deförseningar som kan uppstå".Vidare påpekas i grundlagskommentaren att sakinformationinförskaffas även på många andra sätt, t.ex. genom atttjänstemän (även statsråd) är närvarande vid utskottssammanträdeoch genom utskottskansliernas kontakter med departement ochmyndigheter.För att ett utskott skall besluta att inhämta upplysningareller yttrande vid behandlingen av ett ärende räcker det att enminoritet av minst fem ledamöter begär det. Utskottet kan dockavslå minoritetens begäran om det finner att därmed förenatdröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.Propositionen och talmanskonferensens förslagDen i propositionen föreslagna informations- ochsamrådsskyldigheten i frågor som skall behandlas i EU-rådetinnebär enligt talmanskonferensens arbetsgrupp att EU-nämndenkan begära information och samråd med regeringen i alla sådanafrågor, men ger inte några möjligheter för nämnden att vända sigdirekt till en regeringen underställd myndighet.Efter mönster från vad som gäller för utskotten föreslårarbetsgruppen att en statlig myndighet på begäran av EU-nämndenskall lämna upplysningar och avge yttrande i frågor som skallbehandlas i , och en myndighet som inte lyder underriksdagen skall kunna hänskjuta begäran från nämnden tillregeringens avgörande. Vidare hänvisar arbetsgruppen tillregeringens skyldighet enligt den föreslagna anslutningslagenatt underrätta nämnden.Även vad gäller minoritetsskyddet föreslår arbetsgruppen atten regel motsvarande regeln för utskotten skall gälla förEU-nämnden. Samma minoritetsskyddsregel föreslås också förpåkallande av samråd med regeringen. Arbetsgruppen pekar på atteftersom inte skall avge några betänkanden kan detinte uppställas något krav på att skälen för avslaget skallredovisas i ett betänkande. Majoriteten bör enligt förslagetändå vara skyldig att ange varför en begäran om upplysningareller yttrande avvisas, och skälen kan lämpligen antecknas i deprotokoll som skall föras vid nämndens sammanträden.Med hänsyn till utskottens betydelse framhåller arbetsgruppenatt det bör skapas en ordning som gör det möjligt för utskottenatt hålla sig informerade om aktuella EU-frågor, bevakabeslutsprocessen inom EU och framföra sina synpunkter vidkontakter med företrädare för regeringen.Arbetsgruppen påpekar vidare att en utgångspunkt för samverkanmellan utskotten och måste vara att utskotten ibetydande utsträckning själva följer utvecklingen inom EU och påeget initiativ skaffar sig den information i olika frågor somkan behövas och att informationsinhämtandet sker på ett såtidigt stadium som möjligt. Bl.a. kommer tidsmarginalen mellandet slutliga samrådet i inför beslut i rådet och detaktuella rådsmötet oftast att bli knapp.Arbetsgruppen anser dock att bör ställa krav påskriftlig information från regeringen i syfte att riksdagenskall kunna få inflytande under beslutsproceduren inom EU ochatt bör klargöra vilka informationskrav som bör gälla.Arbetsgruppen erinrar om att kraven på den danska regeringensinformation i EU-frågor till skärpts. Detfinns enligt arbetsgruppen flera skäl för att en liknandeordning bör tillämpas i . Om både kommissionsförslagoch andra viktiga dokument samt skriftliga redovisningar avförslagen överlämnas till kan både utskotten ochEU-nämnden på ett relativt tidigt stadium informera sig om vilkaärenden som är aktuella och redan då ta de initiativ som behövs.Även lättlästa förteckningar över förslag och andra utspel inomEU bör enligt arbetsgruppen tillhandahållas , ochliksom i bör få del av de preliminärauppgifterna om ärenden som skall tas upp på rådsmötena.Arbetsgruppen skisserar efter danskt mönster följande ordningför regeringen att lämna information till , som enligtarbetsgruppen ger utskotten möjligheter att självständigt ta uppolika EU-frågor och att framföra synpunkter på dem tillregeringen. Arbetsgruppen understryker att de skisserade kraveni viss mån får ses som ett provisorium eftersom det innansamrådsförfarandet påbörjats är svårt att avgöra vilkeninformation som behövs och att utvecklingen får visa omönskemålen behöver skärpas eller eljest justeras.--03>När förslag till förordningar, direktiv m.m. samtviktigare redogörelser lagts fram av kommissionen och översattstill svenska överlämnar regeringen dokumenten till riksdagen.Förslag till viktigare rättsakter skall så snart som möjligtföljas av en skriftlig redogörelse för förslagets innebörd ochförhållande till svenska bestämmelser.När det gäller frågor som skall yttra sig ibör dokumenten tillhandahållas innan parlamentet påbörjar sinbehandling.Vidare bör regeringen lämna lättlästa, skriftligaförteckningar beträffande alla förslag som läggs fram inomförsta pelaren, liksom beträffande andra utspel inom EU.--03>Förslagen, redogörelserna och förteckningarna skallges in till kammarkansliet som vidarebefordrar demtill och berörda fackutskott.--03>Genom informationen från regeringen får utskottenmöjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsidesmed beredningsprocessen inom EU fram till behandlingen i rådet(inkl. beredningen i COREPER) kan utskotten sedan genomkontakter med departementen och på annat sätt skaffa sigytterligare inblick i de aktuella frågorna samt diskuterafrågorna vid sammanträden. I betydelsefulla frågor kanoffentliga utfrågningar ordnas. Vid sammanträffanden medregeringsföreträdare kan utskotten också lämna synpunkter. Detfinns vidare utrymme för kontakter på det partipolitiska planetmed bl.a. ledamöterna i sidan av information om nya förslag m.m. kanutskotten ha behov av en mera allmän information om utvecklingeninom EU och om behandlingen av viktigare frågor. Sådaninformation bör kunna lämnas från vederbörande departement vidutskottssammanträden.Informationen till utskotten bör bl.a. avse kommissionensarbete med frågor som senare skall föreläggas ministerrådet. Detär viktigt att redan under beredningsfasen ikommissionen får tillfälle att ge sin syn på prioriteringar ochpå hur frågor bör lösas. kan därmed påverkaregeringens styrning av dem som på vägnar deltar iförslags- och beredningsprocesser på olika sakområden.Att utskotten tar upp frågor bör inte hindra attockså ta initiativ till en närmare analys och förberedandebedömning av samma frågor. Ofta kan det till och med varalämpligt att det sker en parallell behandling på ett tidigtstadium.--03>I så god tid som möjligt före varje sammanträde medEU-nämnden bör regeringen tillställa nämnden preliminärauppgifter om de ärenden som skall tas upp på rådsmötet. Även omdessa uppgifter inte kan lämnas tidigare än föresammanträdet bör vidarebefordra dem till berördafackutskott. I den mån utskotten inte förut ägnat frågornasärskild uppmärksamhet finns det på detta stadium ett vissutrymme för utskotten att engagera sig. Det viktigaste syftetmed att utskotten skall få del av den preliminära dagordningenär emellertid att de därigenom kan få anledning att aktualiseraeventuella tidigare utskottssynpunkter.--03>Inför EU-nämndens sammanträden bör regeringen vidaretillställa nämnden det slutliga förslaget till dagordning förrådsmötena med uppgift om vilka frågor som avses bli föremål församråd. Därjämte bör i så god tid som möjligt före sammanträdetöverlämnas en skriftlig redogörelse för de förslag som skallbehandlas. Liksom i bör denna innehålla en redovisningav förslagets innebörd, behovet av författningsändringar,ekonomiska konsekvenser, de ändringsförslag som framförts underprocessen inom EU samt eventuella synpunkter under enremissbehandling i . -- Eftersom dessa redogörelser kanförväntas föreligga endast före samrådssammanträdet ärdet knappast meningsfullt att de översänds till utskotten. Genomden preliminära dagordningen får utskotten ändå en förvarning omatt dokumenten kommer att ges in till och där finnastillgängliga för dem som önskar ta del av dem.MotionerKurt m.fl. (s) anser i motion 1994/95:K4 att detär av stor betydelse för utskotten att kunna få begärdinformation om EU-frågorna från regeringen och dess kansli. Debegär därför (yrkande 3) att i riksdagsordningen skall tas in enföreskrift om skyldighet för regeringen att informerariksdagsutskott om frågor med anknytning till Europeiska unionenpå utskottets ämnesområde.Agne m.fl. (c) understryker i motion 1994/95:K5 viktenav att utskotten har möjlighet att ta del av det arbete sombedrivs i olika EU-kommittéer och arbetsgrupper där ärrepresenterat av experter och av att departementensrepresentanter i olika kommittéer kontaktar och informerarutskotten. En sådan informationsskyldighet är nödvändig omutskotten skall kunna bli delaktiga av information på ett såtidigt stadium som möjligt.Marianne m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:K7yrkande 3 att skall besluta om skyldighet förregeringen att kontinuerligt och under hela beredningsprocesseninför beslut i EU ge god information och samråda med EU-nämndenoch berörda utskott. Vidare begärs att skall beslutaom skyldighet för regeringen att lämna de upplysningar ochhandlingar angående EU som begär.I samma motion föreslås också att skyldigheten för statligamyndigheter att på begäran ge upplysningar ochyttranden i frågor som skall behandlas i skall gällaäven begäran av någon av nämndens ledamöter.Utskottets bedömningUtskottens möjlighet att begära information från regeringenMed tanke på vad ovan anfört omutskottens viktiga roll och om vikten av att de själva taransvar för att hålla sig informerade om vad som händer på derasområde inom ramen för samarbetet i EU anserkonstitutionsutskottet i likhet med motionärerna i motion1994/95:K4 att en bestämmelse om möjlighet för utskotten attpåkalla information från regeringen bör införas. Det sagdainnebär inte någon reglering av i vilken form informationenlämnas. Den kan lämnas skriftligen eller muntligen, av statsrådeller av någon tjänsteman som har god insyn i den fråga somutskottets begäran gäller.Samma minoritetsskydd som i övrigt gäller för utskottensinhämtande av upplysningar och yttranden bör enligtkonstitutionsutskottets mening gälla. Har minoritetens begäranom information samband med en pågående beredning av ett ärende iutskottet, bör begäran på samma sätt som gäller för närvarandekunna avslås av utskottsmajoriteten, om den finner att detskulle uppstå ett dröjsmål med ärendets behandling som skulleleda till avsevärt men.Det sagda innebär att minoritetsskyddet utsträcks till attgälla även fall då det inte är fråga om behandling av ettärende. I ett sådant fall måste frågan dock gälla arbetet iEuropeiska unionen på utskottets ämnesområde. Majoriteten skall,liksom , bara kunna avslå en begäran om att inhämtaupplysningar och yttrande om den har samband med behandling avett ärende.Konstitutionsutskottet lägger i enlighet med det anförda ibilaga 2 fram förslag till ny lydelse av 4 kap. 10 §riksdagsordningen. Detta innebär att motion 1994/95:K4 yrkande 3tillstyrks.Statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar tillEU-nämndenI fråga om upplysningar och yttranden till föreslårarbetsgruppen att en statlig myndighet skall vara skyldig attlämna upplysningar och avge yttrande i fråga som skall behandlasi Europeiska unionens råd, då begär det.Minoritetsskyddet föreslås utformas på samma sätt som förutskotten. I motion 1994/95:K7 föreslås ett starkareminoritetsskydd genom att varje ledamot av ges sammarätt att begära upplysningar.Konstitutionsutskottet tillstyrker arbetsgruppens förslag attEU-nämnden skall kunna begära upplysningar och yttranden frånstatliga myndigheter på samma sätt som utskotten. I fråga omminoritetsskyddet anser utskottet att det av arbetsgruppenföreslagna bör vara tillräckligt och att en regel enligtmotionen vore att driva minoritetsskyddet för långt. I dettasammanhang bör också framhållas möjligheterna förriksdagsledamöter att i kammare ställainterpellationer och frågor till statsråden. Motion 1994/95:K7yrkande 3 avstyrks även i denna del.I enlighet med det anförda föreslår attdet i 8 kap. 16 § förs in en bestämmelse av innebörd attstatliga myndigheter på nämndens begäran skall lämnaupplysningar och yttranden i frågor som skall behandlas iEU-rådet. Denna möjlighet bör förses med ett minoritetsskydd. Omminst fem ledamöter av nämnden begär det, bör sålunda nämndenföranstalta om inhämtande av upplysningar eller yttrande. Detbör dock vara möjligt för majoriteten i nämnden att avslå ensådan begäran om ett därmed förenat dröjsmål skulle leda tillallvarligt men. Det men som det främst kan vara fråga om haravseende på nämndens egen verksamhet.Regeringens skyldighet att informera och riksdageni övrigtSom anförts ovan lägger fram förslagtill bestämmelser som innebär att regeringen skall underrättaEU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i ochrådgöra med nämnden om hur förhandlingarna skall föras. Vidareskall regeringen enligt lagförslagen fortlöpande informerariksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU ochvarje år till lämna en skriftlig berättelse öververksamheten i EU. anser att deföreslagna bestämmelserna om regeringens information ochsamrådsskyldighet är till fyllest. Förutom vad som anges i dessabestämmelser utgår från att informationkommer att överlämnas från regeringen till i huvudsakenligt den av arbetsgruppen skisserade ordningen.