bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Fi 72).Justitieutskottet tar bl.a. upp skrivelse med anledning avbesluten om anslagen till Domstolsväsendet för /94. att på anslaget D 2 Domstolarna m.m. anvisa 3 000 000 krutöver vad regeringen föreslagit. Dessa medel skulle enligt beslutanvändas för dels personalutvecklig och chefsutveckling, dels ökadeutbildningsinsatser beträffande det sexualiserade våldet. I regeringensskrivelse anges att riksdagsskrivelsen är slutbehandlad och hänvisas till attregeringen utfärdat regleringsbrev för anslagen. innehållerdock inte några anvisningar om att skall användas för de särskildaändamål som bestämt. Enligt justitieutskottet bör tillkännagivandenav om hur anvisade medel skall användas förmedlas till berördamyndigheter genom uttryckliga instruktioner i regeringens regleringsbrev.Justitieutskottet tar vidare upp två riksdagsskrivelser i vilka ärendenriksdagen överlåtit åt regeringen att avgöra formerna för begärda översyner. Avregeringens skrivelse framgår att regeringen uppdragit åt två utredningar attöverväga de aktuella frågorna. Den ena av skrivelserna har angivits somslutbehandlad medan den andra angivits som ännu inte slutbehandlad.Justitieutskottet finner detta inkonsekvent. Under hänvisning till vadkonstitutionsutskottet uttalat om när en skrivelse skall anses somslutbehandlad (1990/91:KU43) anför justitieutskottet att det ligger närmasttill hands att ansebåda de aktuella skrivelserna som slutbehandlade.Utrikesutskottet konstaterar i sitt yttrande att regeringen avsevärtförbättrat redogörelsernas tillgänglighet. tidigare framfördaönskemål om att regeringen skall lämna fylligare uppgifter om vidtagna åtgärderhar, enligt utrikesutskottet, tillgodosetts i betydande utsträckning, men kansannolikt tillmötesgås i än högre grad. Därmed skulle, enligt utskottet, värdetav att en årlig redogörelse avges ökas ytterligare.Beträffande en av skrivelserna, vilken angivits som slutbehandlad i och medatt regleringsbrev utfärdats, noterar utrikesutskottet att regeringen där haftmöjlighet att anmäla en utredning som tillsatts som en följd av utskottetsuttalande i aktuellt betänkande.När det gäller redogörelsen för ännu inte slutbehandlade riksdagsskrivelserhar utrikesutskottet inga synpunkter.Kulturutskottet anför i sitt yttrande att utskottet vid årets granskning,liksom vid tidigare granskningar, kunnat konstatera att regeringen ändratredovisningen i linje med utskottets tidigare framförda önskemål. Utskottetanser att redogörelsen genom detta blivit mer lättillgänglig och att detta ökatvärdet av att en årlig redogörelse lämnas som riksdagensuppföljningsarbete underlättas.Kulturutskottet konstaterar att det i fråga om två riksdagsskrivelser, vilkaav regeringen redovisats som slutbehandlade, saknas vissa uppgifter om vilkaåtgärder regeringen vidtagit. Detta finner utskottet otillfredsställande. Deuppgifter som inte redovisats är bl.a. att en ny författning på aktuellt områdeutfärdats, att regleringsbrev utfärdats och att regeringen beslutat om direktivför fördjupad anslagsframställning. Dessutom har utskottet kunnat konstateraatt det varken av regleringsbrevet eller av direktiven framgår vad riksdagengivit till känna i visst avseende. Eftersom ställningstagande intetill alla delar på ett klart och otvetydigt sätt förts vidare anser utskottetatt även den formella handläggningen inom varitotillfredsställande i det aktuella ärendet.Kulturutskottet understryker vikten av att regeringen redovisar alla sinaåtgärder med anledning av riksdagsbeslut och att regeringen både i redogörelsentill och i beslut som vänder sig till myndigheter, institutionerm.fl. uttrycker sig tydligt och lättförståeligt. Detta underlättar, enligtutskottet, dels verkställandet av och regeringens beslut, delsuppföljningen och utvärderingen av besluten.Slutligen noterar kulturutskottet att det i regeringens skrivelse anges attriksdagens beslut i visst ärende har överlämnats till den s.k.Pliktutredningen, trots att skrivelsen i denna del, enligt en kartläggning somgjorts inom kulturutskottets kansli, inte nått utredningen. Här kan anmärkasatt denna fråga också berörs i ett annat av årets granskningsärenden, nämligenRegeringens ansvar i fråga om bevakning och säkerhet vid Statens konstmuseér(se avsnitt 22 b).Näringsutskottet anför i sitt yttrande att utskottets genomgång avskrivelserna inte föranlett några sakliga anmärkningar från utskottet. När detgäller redovisningen av de ej slutbehandlade skrivelserna skulle det dock,enligt utskottet, vara önskvärt att regeringen -- i det fall konkreta åtgärderinte har vidtagits -- inte endast anger att ärendet bereds eller att regeringenföljer frågan. Ett innehållsmässigt något mer preciserat besked skulle, enligtutskottet, vara önskvärt. Utskottet påpekar att utskottet framförde liknandesynpunkter i sitt yttrande till konstitutionsutskottet.Bostadsutskottet anför inledningsvis att årets redogörelse i huvudsakinnehåller en tillfredsställande redovisning av vidtagna åtgärder med anledningav beslut. Beträffande två av skrivelserna, för vilka ännu intenågra åtgärder synes ha vidtagits, anför dock utskottet att det skulle varavärdefullt om skrivelsen innehöll en närmare redovisning av vilka åtgärder somregeringen vidtagit och vilka åtgärder som planeras. Det är, enligt utskottet,också angeläget att regeringen behandlar skrivelser utan alltförstor tidsutdräkt.Bostadsutskottet tar vidare upp några frågor av mer principiell natur, bl.a.frågan om när en riksdagsskrivelse bör redovisas som slutbehandlad och hurredovisningen till bör ske.Enligt bostadsutskottet bör frågan ställas om en skrivelse i ettutredningsärende bör anses slutbehandlad redan då regeringen beslutar attöverlämna en av väckt fråga till en utredning eller om regeringensbeslut med anledning av utredningens överväganden skall erfordras för attriksdagsskrivelsen skall anses slutbehandlad.Enligt utskottet tycks det inte finnas några enhetliga principer förregeringens redovisning av när en skrivelse är slutbehandlad. Utskottet anförhär exempel på att ett ärende angivits som slutbehandlat när regeringenbeslutat om direktiv till en utredning och exempel på ett ärende somöverlämnats till en utredning men som inte ansetts som slutbehandlat avregeringen.Utskottet pekar också på att det förekommit att frågor som angivits somslutbehandlade, eftersom de tagits upp i direktiv till en kommitté, sedan inteblivit behandlade innan kommittén upplösts.Slutligen anser utskottet det motiverat att åter aktualisera frågan om vilkenordning som bör gälla för en återrapportering från regeringen beträffandesådana riksdagsbeslut som kan anses vara en del i ett pågåendeberedningsarbete.Utskottets bedömningRegeringens årliga skrivelse med en redogörelse för behandlingen avriksdagens skrivelser till regeringen har särskild betydelse som ett instrumentsåväl vid och dess utskotts utvärdering av resultaten av riksdagensbeslut som i övrigt för den som vill följa den politiska beslutsprocessen. Avskrivelsen kan utläsas vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning avriksdagens beslut. Skrivelsens departementsvisa sammanställning är omfattande.Årets skrivelse omfattar mer än 600 riksdagsbeslut, och i många fall innehållerdessa delbeslut. I redogörelsen lämnas uppgifter om t.ex. medelsanvisningar,utfärdade författningar och tillsatta utredningar. Det kan också framgå attberedning och övervägande alltjämt pågår i frågor som fattat beslutom.Uppföljning av beslut är en viktig uppgift för och dessutskott. Den viktiga funktion som regeringens skrivelse fyller i detta arbetehar framhållits av under tidigare år.Riksdagsutredningen har i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! förordatatt i ökad utsträckning skall ägna sig åt uppföljning, utvärderingoch revision. Enligt är det ett primärt intresse förriksdagen att följa upp hur anslagsbeslut, normgivningsbeslut ochtillkännagivanden till regeringen har genomförts. Regeringens årligaredogörelse för behandlingen av skrivelser utgör därför, såsom ovanframhållits av finansutskottet, en viktig utgångspunkt för utskottensuppföljningsarbete.Konstitutionsutskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att avgeyttranden över regeringens skrivelse.Finansutskottet har härvid bl.a. framhållit att det för del är avsärskild vikt att följa upp ärenden där det förekommit tillkännagivanden ellerändringar i regeringens förslag. finner det otillfredsställandeatt det finns fall där uppdrag till regeringen inte regelmässigtåterrapporteras till . ifrågasätter om inte ärendendär själv tagit initiativ borde redovisas i särskild ordning iregeringens skrivelse.Kulturutskottet har anmärkt på att det i några fall saknas uppgift omfaktiskt vidtagna åtgärder.Justitieutskottet och kulturutskottet framhåller vikten av att riksdagenstillkännagivanden på ett klart och otvetydigt sätt förs vidare till berördamyndigheter eller utredningar.Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang, liksom tidigare, betonavikten av att ställningstaganden och uppdrag till regeringen försvidare till myndigheter och utredningar och att regeringens återrapporteringtill är regelmässig, enhetlig och korrekt.Beträffande finansutskottets önskemål om särskild redovisning av ärenden därriksdagen är initiativtagare anser dock att det förnärvarande inte föreligger behov av en förändrad utformning av redogörelsen.Finansutskottet, justitieutskottet och bostadsutskottet har, med anförande avexempel, anfört att det i redogörelsen saknas enhetliga principer förredovisningen av när en skrivelse är slutbehandlad. Även konstitutionsutskottethar vid granskningen inom sitt område funnit exempel på detta.I betänkande 1990/91:KU43 behandlade utskottet, ianledning av en motion, särskilt frågan om när en skrivelse skall redovisas somslutbehandlad. Utskottet uttalade då (s. 8) att riksdagsskrivelser sominnehåller framställningar till regeringen om att återkomma med förslag elleratt genomföra åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärdaåtgärderna har vidtagits eller de avsedda resultaten kan framvisas. Beträffandeutredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet dock att dessa kan ansesslutbehandlade när utredningen har tillsatts, eftersom dessa uppdrag i regelutan svårighet kan följas upp via regeringens kommittéberättelse. Detta gavriksdagen som sin mening regeringen till känna (bet. 1990/91:KU43, rskr. 341).Enligt utskottets mening bör dessa principer för när en riksdagsskrivelse skallanses slutbehandlad alltjämt gälla. Har uttryckt önskemål omutredning och förslag till i ett visst fall är skrivelsen således ejslutbehandlad förrän förslag lämnats till eller riksdagenunderrättats om att förslag ej kommer att lämnas.Beträffande ej slutbehandlade skrivelser vari konkreta åtgärder inte harvidtagits eller synes ha vidtagits anser näringsutskottet och bostadsutskottetdet önskvärt att regeringen inte endast anger att ärendet bereds eller attregeringen följer frågan. Ett mer preciserat besked, med en närmare redovisningav vilka åtgärder som planeras, skulle enligt utskotten vara värdefullt. Härframhåller bostadsutskottet också det angelägna i att regeringen behandlarriksdagens skrivelser utan alltför stor tidsutdräkt.Konstitutionsutskottet har tidigare framhållit vikten av attregeringen behandlar skrivelser. Beträffandeäldre riksdagsbeslut som inte har slutbehandlats är det särskilt angeläget atti regeringsskrivelsen anges inte bara vilka åtgärder som har vidtagits utanäven sådana som planeras samt att upplysningar lämnas om anledningen till attskrivelserna inte har slutbehandlats.Konstitutionsutskottet har i särskilt granskningsärende (se avsnitt 21 c)behandlat frågan om regeringens åtgärder i anledning av skrivelse1990/91:194 (mom. 1 om förhandlingsrätt för arrendatorsorganisationer). Iregeringens redogörelse (Ju p. 20) anges att skrivelsen ännu inte ärslutbehandlad och att ärendet bereds. Granskningsärendet har inte föranlettannat uttalande från utskottets sida än att utskottet förväntar sig attdepartementets arbete med direktivskrivning kommer i gång under våren 1994.Utskottet vill dock i detta sammanhang anföra att om förflutitutan att regeringen vidtagit någon åtgärd i anledning av en riksdagsskrivelseså bör orsakerna till detta redovisas för samt uppgift lämnas om näråtgärder beräknas vidtas.Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter på enskildheter iredovisningen finner -- som inte företagit någon närmaregranskning av dessa ärenden för egen del -- inte skäl till annan bedömning änden resp. utskott gjort.Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare uttalande frånutskottets sida. Regeringens skrivelse 1992/93:15 bör läggas till handlingarna.9. Konsekvensanalyser i propositionerUtskottet har granskat förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser ipropositioner som behandlats av . Samtliga övrigariksdagsutskott har beretts tillfälle att inkomma med yttrande. En promemoriasom upprättats inom och de yttranden från övrigariksdagsutskott som har inkommit bifogas som bilagorna A 7.1--A 7.13.Yttrandena behandlas nedan.Gällande regler och riktlinjer m.m.Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfästasåvitt avser remissväsendet i 7 kap. 2 § regeringsformen. Av bestämmelsenframgår att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berördamyndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnassammanslutningar och enskilda att yttra sig. Beredningen i övrigt avregeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet somkommittéväsendet grundlagsreglerad. Ansvaret för beredningen av ettregeringsärende faller på det statsråd som har att föredra ärendet vidregeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör innehållet i vissapropositioner. Bl.a. stadgas att proposition med förslag om nytt ellerväsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet somavses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut)bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslagetavser.I sammanhanget skall också nämnas, att om anser attbeslutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet enligt 4 kap. 10§ riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta kan äga rum genomregelrätta remissförfaranden eller genom slutna eller offentliga utfrågningar.Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 226)har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma lagar ochandra föreskrifter skall bedrivas. Innan föreskrifter beslutas skall man sålångt möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effekter som tillämpningen kanleda till för staten, kommunerna och den privata sektorn (prop. s. 28 f.).Behovet av konsekvensanalyser har betonats också i andra sammanhang. Enligtbegränsningsförordningen (1987:1347) skall myndigheterna utreda och dokumenterakostnadsmässiga och andra konsekvenser av regelförslag. harhaft i uppdrag att följa upp detta.Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en kommitté i sittbetänkande redovisa en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténsförslag. Regeringen har vidare utfärdat särskilda kommittédirektiv (dir.1984:5) vari kommittéerna ålagts att lämna väl genomarbetadekostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressenter(staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväldirekta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Enligtkommittédirektiv (dir. 1992:50) skall kommittéerna även redovisade regionalpolitiska konsekvenserna av sina förslag. Ett beslutatkommittédirektiv (dir. 1994:23) innehåller riktlinjer för hur kommittéerna ochde särskilda utredarna förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden.Riktlinjer lämnas även för hur effekterna av genomförd verksamhet skallanalyseras, liksom för redovisningen av hur utredningsförslag skallfinansieras. I direktivet anges bl.a. att varje kommitté skall redovisakonsekvenserna av sina förslag. Alla för en bedömning viktiga konsekvenserskall identifieras, kvantifieras och så långt möjligt värderas. Bådeutgångsläge och förslag till förändringar skall beskrivas i finansiella och --i möjlig mån -- samhällsekonomiska termer.För del finns ett cirkulär (C 1989:7) frånStatsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementen, där varje departementges ett ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden somhandläggs inom departementen. Här framhålls att det självfallet inte är mindreviktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som ellerregeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna avförordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig form. Vidaresägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör beskrivas i den propositioneller lagrådsremiss där förslaget läggs fram.Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekternaav regeln, både ekonomiska och andra konsekvenser, framhölls i 1991 årsbudgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. I propositionen sades bl.a. attkonsekvensutredningar utan tvivel är av stor betydelse för ett ändamålsenligtbeslut, som de blir en grund för jämförelser i denuppföljning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.Frågan om god regelkvalitet gällde enligt propositionen reglernasändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är reglers innehåll ofta resultatav kompromisser och intresseavvägningar, och i en komplex verklighet finns oftamålkonflikter. Det gjorde enligt propositionen inte frågan om regelkvalitetmindre betydelsefull. Många regler har t.ex. fått helt andra effekter än vadsom avsetts eller beräknats och detta har inte sällan berott på omständighetersom borde ha varit möjliga att förutse vid en omsorgsfull konsekvensanalys.I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 21) anfördeföredragande departementschefen att regelreformeringsarbetet syftar till attåstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Regelreformering omfattardärför såväl avreglering som förändringar av befintliga regler och noggrannutvärdering av förslag till nya regleringar. Departementschefen anförde vidareatt regelreformeringsarbetet kännetecknas både av en strävan efter ändradestyreffekter av reglerna och av en strävan att sanera i regelbestånden för attminska dem och få bort föråldrade eller onödiga regler. De ansträngningar somunder åren gjorts för att få färre, ändamålsenligare, enklare, tydligare ochbegripligare regler har sammanfattningsvis drivits som ett program för en godregelkvalitet (se prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 50). Programmets åtgärder är attregelgivaren skall tillämpa en s.k. checklista för att pröva alternativ tillregelstyrning (se Statsrådsberedningens PM 1990:2 Att styra genom regler), görakonsekvensutredningar för att bedöma ekonomiska konsekvenser av olikastyralternativ, i budgetarbetet följa upp sina regler för att få till stånd enlöpande bevakning av effekterna av regelsystemen, registrera sina regler föratt hålla ordning på dem samt följa handböcker och annan vägledning för attförenkla och förtydliga reglerna.Statsrådsberedningens promemoria 1990:2 Att styra genom regler? Checklistaför regelgivare syftar till att påminna om att kostsamma, onödiga ochineffektiva åtgärder måste undvikas, att lämpligt styrmedel väljs och atträttsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara.Riksrevisionsverket fick i uppdrag av regeringen att göraen översyn av begränsningsförordningens tillämpning samt att utreda vilkaåtgärder som bör vidtas för att bristerna i fråga om konsekvensutredningarskall undanröjas.Verket redovisade resultatet av sitt arbete (Förvaltningsrevisionen utreder F 1993:26). RRV lämnade i sin rapport enproblembild och föreslog en rad åtgärder som syftade till att skapa en bättreefterlevnad av begränsningsförordningen. Enligt RRV borde bl.a.tillsynsmyndigheten ges en starkare ställning och kunna begära att en myndighetinhämtar regeringens medgivande innan den beslutar en regel.Det kan i sammanhanget även nämnas att den av talmanskonferensen tillkalladeRiksdagsutredningen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! föreslog attriksdagens utskott skall göra en beräkning av kostnaderna innan de föreslårriksdagen att göra ett tillkännagivande i en fråga som kan få långsiktigaeffekter på de offentliga utgifterna. som lämnar förslag medekonomiska konsekvenser bör vidare informera finansutskottet och ge utskottetmöjlighet att avge yttrande i ärendet.Riksdagens tidigare behandlingKonstitutionsutskottet har tagit upp frågan omkonsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet 1988/89:KU7 hänvisades till etttidigare uttalande om att det är en viktig uppgift i det utredningsarbete somligger till grund för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser avframlagda lagförslag. Vidare framhölls att det inom pågickett aktivt arbete när det gällde konsekvensanalyser både i fråga om lagförslagoch myndighetsföreskrifter. För kommittéerna hade framhållits vikten avordentliga konsekvensanalyser, och begränsningsförordningen hade skärpt kravenpå myndigheterna i detta hänseende. Vidare hänvisades till attRiksrevisionsverkets roll i detta sammanhang stärkts. Mot den bakgrunden fannutskottet inte anledning att vidta någon särskild åtgärd med anledning avmotionsyrkandena i fråga om konsekvensanalyser.I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av ordentligakonsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till att frågan behandlats iStatsrådsberedningens checklista för regelgivare (1990:2). Utskottetavstyrkte motioner i frågan om konsekvensanalyser (res. m resp. c och mp) medhänvisning till det arbete som bedrevs i men framhöll att detkunde finnas anledning att i utskottets granskningsarbete följa upp resultatetav detta arbete genom en undersökning av konsekvensanalyser i framlagdapropositioner.Som ett led i granskningsarbetet under /91 granskade utskottet(bet. 1990/91:KU30 s. 23 f.) förekomsten och utformningen av konsekvensanalyseri propositioner som behandlats av . Samtliga övrigariksdagsutskott bereddes tillfälle att inkomma med yttrande. hade utskottens redovisningar visat att det fanns vissabrister när det gällde förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister kundevisserligen kompenseras under utskottens beredning av förslaget, t.ex. genomatt de uppmärksammas i motioner eller genom utskottsutfrågningar och annatinhämtande av upplysningar, men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas omärendena kunde anses ha blivit tillräckligt beredda i . I detsammanhanget ville särskilt peka på vikten avkonsekvensbedömningar inte minst när det gällde att bestämma tidpunkten förikraftträdandet av ett förslag. Vidare ville utskottet framhålla behovet avkonsekvensanalyser i beslutsunderlagen också för att underlätta senareutvärderingar.Det var enligt utskottets mening angeläget att i första hand propositioner medförslag till ny lagstiftning innehöll konsekvensanalyser. Mot bakgrund av detarbete -- bl.a. i form av utbildningsinsatser -- som bedrevs inomregeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma tillräckligakonsekvensanalyser i propositionerna kunde det enligt utskottets mening antasatt de brister som då fanns på området skulle komma att minska . Detfanns enligt utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa frågani utskottets granskningsarbete.I betänkandet 1991/92:KU12 avstyrkte åter motionergällande konsekvensanalyser. Utskottet redogjorde för de regler och uttalandensom hade gjorts, och mot bakgrund härav och med hänsyn till vad utskottet ibetänkandet hade anfört om principer för lagstiftningen utgick utskottet frånatt behovet av genomarbetade konsekvensanalyser följdes med uppmärksamhet inomregeringskansliet.