bet · GH01BoU19 · 1994-05-19 00:00:00 — En ny organisation för lantmäteri- ochfastighetsdataverksamhet m.m. Regeringens förslag i proposition 1993/94:214 till nyorganisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhetentillstyrks. Med anledning av förslag i propositionen och imotioner gör utskottet ett tillkännagivande om den fortsattaberedningen av frågan om huvudmannaskapet förfastighetsbildningsverksamheten. Övriga motionsyrkandenavstyrks.Till betänkandet har fogats en reservation (s) och enmeningsyttring av suppleant (v). Regeringen har i proposition 1993/94:214 föreslagit attriksdagen godkänner den av regeringen förordade nyaorganisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. I betänkandet behandlasdels de med anledning av propositionen väckta motionerna1993/94:Bo32 av Axel m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att CFD även fortsättningvis skall vara enegen myndighet med oförändrat ansvar förfastighetsdataverksamheten.1993/94:Bo33 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att fortsatt behandling avhuvudmannaskapsfrågan för fastighetsbildning skall ske genomförnyad utredning.1993/94:Bo34 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ett bibehållande av en decentraliseradorganisation för lantmäteriet i län.1993/94:Bo35 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom inskrivningsverksamhetens organisatoriska hemvist hosdomstolarna.1993/94:Bo36 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om inriktningen av den fortsatta beredningenvad avser fastighetsbildningens huvudmannaskap och organisation,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om inskrivningsverksamheten,3. att avslår propositionens förslag om ettsammanförande av medLantmäteriverket.1993/94:Bo37 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om konkurrensutsättning av lantmäterietsuppdragsverksamhet.1993/94:Bo38 av och () variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att tillsätta en parlamentarisk utredningmed uppgift att lämna förslag som tillgodoser kommunernas ansvarinför medborgarna för en samlad effektiv service inom områdetförändrad markanvändning, plangenomförande och byggande,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att inte nu utpeka framtida förändringar itingsrätternas verksamheter genom att ange attinskrivningsverksamheten bör föras samman medfastighetsbildningen och fastighetsregistreringen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att självständig och fristående och ej förs samman medLantmäteriverket i en ny central myndighet.1993/94:Bo39 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att som en egen myndighet med oförändrat ansvar,2. att avslår propositionen, vid avslag på yrkande1,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om möjligheten till ett samägt bolag mellanstat och kommun.dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna1993/94:Bo212 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att förlägga en för ochJämtlands län gemensam regional myndighet påfastighetsbildningens m.m. område i Sollefteå.1993/94:Bo410 av m.fl. (m) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att enbart bör verka sommyndighet.1993/94:Bo417 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att ett kartcentrum för äldre geografisk information i Gävlebör inrättas genom statlig medverkan.Uppvaktningar och skrivelserInför utskottet har företrädare för ,, , , Arkitekt- och ingenjörsföretagen samtpersonalorganisationerna vid lämnatupplysningar i ärendet.Skrivelser har inkommit från , , 323 ochSACO-föreningen vid , Arkitekt-och ingenjörsföretagen, ,samt . InledningRegeringen tillsatte en särskild utredaremed uppgift att lämna förslag om en ny organisation förfastighetsbildning, fastighetsregistrering,fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annanlandskapsinformation m.m. Enligt utredningsdirektiven skulleäven frågan om att integrera inskrivningsverksamheten med dennaorganisation övervägas.Utredningen -- Lantmäteri- och inskrivningsutredningen -- hari sitt principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet imyndighet och bolag (SOU 1993:99) redovisat principövervägandenoch en huvudstruktur för berörda verksamhetsområden.Utredningsarbetet pågår i ett andra steg som bl.a. behandlarvissa genomförandefrågor. Uppdraget skall slutredovisas före den1 juni 1994.Förslaget i den nu behandlade propositionen grundas på det avLantmäteri- och inskrivningsutredningen framlagdaprincipbetänkandet och remissbehandlingen av detta.FastighetsbildningDet är enligt propositionen uppenbart att förutsättningarnaför fastighetsbildningsverksamheten präglas av splittring ochosäkerhet. Det anges därför vara en grundläggande uppgift attlägga fast de principer och riktlinjer som bör utgöra en bas förframtida strategier och handlingslinjer för verksamheten i såvälkortare som längre perspektiv.I propositionen anförs vidare att fördelningen mellan statligtoch kommunalt huvudmannaskap är ett uttalat problem påfastighetsbildningsområdet. Frågan har enligt propositionenunder en lång rad av år präglats av intressemotsättningar ochlåsningar med negativ verkan även på andra delar av lantmäteri-och kartverksamheten.Enligt regeringsförslaget bör frågan om kommunalthuvudmannaskap för fastighetsbildning ochfastighetsregistrering bli föremål för fortsatt beredning. Tillgrund för denna beredning förs i propositionen fram vissaövergripande riktlinjer.Rättssäkerhet är enligt propositionen en given utgångspunktför myndighetsutövning och för organisatoriska åtgärder som rördenna. En viss tendens till successivt minskad uppmärksamhet pårättssäkerhetsaspekterna kan emellertid noteras. Det anges gällasåväl den statliga lantmäteriverksamheten som den kommunalafastighetsbildningen. I det förstnämnda fallet hänvisas till attlantmäteriet genom sin uppdragsverksamhet kan komma att görautredningar m.m. som sedan kan åberopas vid en förrättning sommyndigheten genomför. I det sistnämnda fallet förs som ettexempel fram att det förekommer att en kommun är sakägare vidförrättningar som handläggs av kommunalfastighetsbildningsmyndighet. Enligt propositionen börrättssäkerhetsaspekterna hållas ständigt aktuella som en givenutgångpunkt för verksamheten.Vidare anförs att det är nödvändigt attförrättningsverksamheten håller en hög kvalitet för att bl.a.trygga rättssäkerheten. Enligt förslaget börförrättningslantmätarna för att upprätthålla den kompetens somkrävs i rättsligt och tekniskt hänseende vara sysselsattapraktiskt taget uteslutande med denna verksamhet.Enligt regeringsförslaget måste vidare en förrättning enligtfastighetsbildningslagen till alla delar anses utgöramyndighetsutövning. Det innebär att en myndighet som handharfastighetsbildning måste ha ett formellt och reellt ansvar förfastighetsbildningsärendet i dess helhet och därmed avgöra ivilka ärenden och i vilka förrättningsmoment som annan änmyndighetens egen personal skall anlitas. Som exempel på momentsom ofta går att skilja ut nämns i förslaget kart- ochmätningstekniska uppgifter. I anslutning härtill anförs att detbör beaktas att många kommuner har väl utvecklade system förkart- och mätningsverksamheten som gör dem väl lämpade attmedverka med sådana moment i förrättningsverksamheten.Sammanfattningsvis innebär förslaget i propositionen i dennadel följande. Rättssäkerheten bör utgöra grunden för enreformerad organisation för fastighetsbildningen. Den myndighetsom handhar fastighetsbildning bör därför vara obunden av andrastatliga eller kommunala intressen. Verksamheten bör i sinhelhet betraktas som myndighetsutövning. Vissaförrättningsmoment, främst av kart- och mätningsteknisk art, böremellertid kunna utföras av kommunala mätningsorgan ellerupphandlas i konkurrens.Huvudmannaskapet för fastighetsbildningsverksamheten tas upp itre motionsyrkanden.Enligt motion Bo33 (s) bör inte de i propositionen redovisaderiktlinjerna för den fortsatta beredningen av frågan omhuvudmannaskapet för fastighetsbildningen antas. Beredningen böri stället ske genom att en ny utredning tillsätts somförutsättningslöst beaktar och tillgodoser sådana vidaresamhälls- och medborgarintressen som redovisats främst från denkommunala sektorn.De riktlinjer som skall vägleda den fortsatta beredningen avfrågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningen bör enligtmotion Bo36 (s) yrkande 1 vara öppna och skapa möjlighet attpröva följande frågor:Endast en fastighetsbildningsmyndighet skall verka inom varjekommun. Myndigheten skall vara eller statlig.Kommunerna bestämmer om de önskar inrätta kommunalfastighetsbildningsmyndighet.Kommunerna skall ges valfrihet att samverka omfastighetsbildning.Avslutningsvis förordas att delegering till kommun skall kunnaske även i de fall en förutsättningslös prövning ger vid handenatt staten skall vara huvudman för fastighetsbildningen.Kommunernas uppgifter inom områdena fysisk planering ochplangenomförande har enligt motion Bo38 (fp) utökatsväsentligt sedan fastighetsbildningsverksamheten fick sinnuvarande utformning. Det vore enligt motionen därför rimligtoch riktigt att kommunernas inflytande över organisationen förfastighetsbildningen stärktes. Med hänvisning härtill förordas imotionens yrkande 1 att en parlamentarisk utredning tillsättsmed uppgift att lämna förslag som tillgodoser kommunernas ansvarinför medborgarna för en samlad effektiv service inom områdetförändrad markanvändning, plangenomförande och byggande.I fråga om huvudmannaskapet förfastighetsbildningsverksamheten vill utskottet anföraföljande.Som framhålls i propositionen är erfarenheterna fråntillämpningen av dagens fastighetsbildningslagstiftning goda.Det innebär bl.a. att lagstiftningen medverkat tillförrättningsformer som allmänt uppfattas som rationella ochsmidiga. De problem som trots detta finns påfastighetsbildningsområdet har sin grund främst i andraförhållanden än själva förrättningsformen. Ett sådantförhållande är myndighetsstrukturen på området.Fastighetsbildningen genomförs av såväl statliga somkommunala fastighetsbildningmyndigheter. I vissa fall är dedessutom verksamma inom en och samma kommun. Även om detta intebehöver innebära att svårigheter uppstår i den praktiskahanteringen av fastighetsbildningen synes så vara fallet i vissakommuner. torde det i de flesta fall finnas ett välfungerande samarbete mellan statliga och kommunalafastighetsbildningsmyndigheter. För att skapa förutsättningarför en över hela landet väl fungerande och väl sammanhållenverksamhet på området bör dock frågan om huvudmannaskapet förfastighetsbildningen beredas ytterligare. Även i propositionenförutsätts överväganden i frågan.Utskottet delar i allt väsentlig vad som i regeringsförslagetanförts om de riktlinjer som bör vägleda den fortsattaberedningen. Även enligt utskottets mening bör sålundarättssäkerheten utgöra grunden för en reformerad organisation.Det innebär bl.a. att myndigheterna bör ges en sådan ställningatt de i möjligaste mån kan stå fria från eventuella andrastatliga och kommunala intressen. Som redovisas i propositionenförekommer det att såväl stat som kommun vid förrättningarintar något av en dubbelroll både som myndighet och somintressent. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande.Enligt utskottets mening bör sålundafastighetsbildningsverksamheten organiseras så attsådana dubbla roller så långt möjligt undviks. Det kan t.ex. skegenom att verksamheten vid fastighetsbildningsmyndigheternarenodlas till att enbart avse myndighetsuppgifter och därtillkopplad service. Regeringens förslag om bolagisering av vissadelar av den statliga verksamheten får ses som ett steg i dennariktning.Även om rättssäkerhetsaspekterna bör utgöra grunden för defortsatta övervägandena måste även andra förhållanden vägas invid den fortsatta beredningen. Det innebär bl.a. att sådanafrågor som sambandet mellan fastighetsbildning och angränsandestatlig och verksamhet bör beaktas. I sammanhangetmåste även sakägarnas behov av och tillgång till lokal servicem.m. uppmärksammas.En viktig del i det fortsatta beredningsarbetet blir att skapaen väl fungerande och över tiden stabil framtida organisationför fastighetsbildningen. Detta förutsätter enligt utskottetsmening att de intressemotsättningar som trots allt finns imöjligaste mån kan överbryggas -- något som i sin turförutsätter att den nya organisationen upplevs somändamålsenlig. För att redan från början ge frågan omhuvudmannaskapet för fastighetsbildningen en så bred förankringsom möjligt bör den fortsatta beredningen av frågan ske i sådanaformer att den ger utrymme för insyn och inflytande frånpolitiska och andra berörda intressen.Vad utskottet nu med anledning av förslagen i propositionenoch i motionerna Bo33 (s), Bo36 (s) yrkande 1 samt Bo38 (fp)yrkande 1 anfört om huvudmannaskapet för fastighetsbildningenm.m. samt om formerna för de fortsatta övervägandena börriksdagen som sin mening ge regeringen till känna.FastighetsregistreringFastighetsregisterverksamheten undergår enligt propositionenen snabb teknisk utveckling som syftar till att förbilliga såvälfastighetsbildningen som fastighetsregistreringen. Fulltgenomförda anges de berörda tekniska systemen komma att medförabetydande besparingar. Enligt förslaget kan dessutom besparingargöras genom att en enda myndighet behöver sätta sig in ifastighetsbildningsärendena. Mot bakgrund härav förordas att desärskilda fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas genomatt fastighetsbildning och fastighetsregistrering sammanförs.En lämplig tidpunkt för sammanslagningen är enligt förslagetden . De närmare formerna för avvecklingen m.m. börenligt propositionen dock övervägas närmare, varför ett förslagom erforderliga lagändringar m.m. kommer att föreläggasriksdagen efter ytterligare beredning.Utskottet delar vad som i propositionen anförts om attfastighetsbildning och fastighetsregistrering börsammanföras. Förslaget tillstyrks.InskrivningsverksamhetenEnligt propositionen talar övervägande skäl för att inte nubesluta om att överföra inskrivningsverksamheten fråntingsrätterna till de lokala lantmäterimyndigheterna. Bl.a.anges att pågående arbeten med förändringar t.ex. påpanträttsområdet först bör ha kommit längre. anförsatt regeringens grundsyn i princip ligger fast, dvs. attdomstolarnas uppgifter så långt möjligt bör renodlas tilldömande verksamhet. Vid ett framtida avskiljande avinskrivningsverksamheten anges det därför vara naturligt attföra samman den med övrig fastighetsverksamhet. Detta skulleenligt propositionen bl.a. ge möjlighet att även vid en fortsattrationalisering av verksamheten med inskrivning ochpanthantering bibehålla en lokal förankring av verksamheten.Regeringen avser att uppmärksamt följa organisationsfrågan.Frågan om inskrivningsverksamhetens organisatoriska hemvisttas upp i tre motioner.Inskrivningsverksamheten är enligt motion Bo35 (fp) en viktigdel av samhällets lokala service till medborgarna. Att avskiljadenna verksamhet från tingsrätterna skulle enligt motionen kunnariskera de små tingsrätternas fortlevnad och därmed ocksåförsämra servicen på de orter där dessa tingsrätter i . Enligt motionen har inga bärande skäl framförts för attorganisatoriskt förändra inskrivningsverksamheten. Frågan om attavskilja inskrivningsverksamheten från tingsrätterna bör enligtförslaget därför avföras från dagordningen.Saksambandet mellan fastighetsbildning och inskrivning ärenligt motion Bo36 (s) mycket litet. Det är enligt motionendärför olämpligt att nu förutsätta att inskrivningsverksamhetenpå sikt skall inordnas i lantmäteriorganisationen, utan fråganbör avgöras först då tingsrättsorganisationen som helhetbehandlas.Av regionalpolitiska skäl är det enligt motion Bo38 (fp)viktigt att inskrivningsverksamheten även finns kvarvid landets tingsrätter. Enligt motionen finns det därför inteanledning att nu utpeka framtida förändringar i tingsrätternasverksamhet.Förslagen i de nu aktuella motionerna innebär att nuskall uttala att den nuvarande knytningen avinskrivningsverksamheten till tingsrätternaskall bestå framöver. är för sin del inteberett förorda att gör ett uttalande med dennainnebörd. Även denna fråga måste naturligtvis kunna prövasutifrån de skiftande förutsättningar som från tid till annangäller för verksamheten. Det torde också vara sådanaöverväganden som ligger till grund för att regeringen inte nulägger fram något förslag om att föra sammaninskrivningsverksamheten med fastighetsbildning ochfastighetsregistrering.Frågan huruvida inskrivningsväsendet skall integreras med dennya organisationen för fastighetsbildning ochfastighetsregistrering måste enligt utskottets mening bedömasmed beaktande av flera olika faktorer. Detta synsätt kommerenligt utskottets mening också till uttryck i justitieutskottetsbetänkande /94:JU21 (s. 15--17) vari behandlas fleramotioner i vilka förespråkas att inskrivningsväsendet inte skallskiljas från tingsrätterna. I sitt av godkändabetänkande understryker justitieutskottet bl.a. vikten avdomstolarnas lokala förankring. betonas vikten av atthänsyn tas till skäl av sysselsättnings- och regionalpolitisknatur. Enligt justieutskottets mening bör dock motionerna medhänsyn till beredningsläget inte föranleda något ytterligareuttalande av riksdagen.Regeringsförslaget innebär att beslut ominskrivningsverksamhetens organistoriska tillhörighet skallfattas först sedan vissa pågående utredningsinsatser m.m. harslutförts. Utskottet delar denna uppfattning. Den av regeringenförordade ordningen får bl.a. anses innebära att den fortsattaberedningen av frågan kan baseras på ett betydligt bredarebeslutsunderlag än vad som finns tillgängligt.Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag ivad avser inskrivningsmyndigheterna. Motionerna Bo35 (fp), Bo36(s) yrkande 2 och Bo38 (fp) yrkande 2 avstyrks i den mån syftetinte kan anses tillgodosett med vad som anförts.VerksamhetsformerEnligt regeringens mening har bl.a. utredningsarbetet visatatt det på fastighets- och informationsområdet är befogat attskilja uppdragsverksamheten från myndighetsutövning och annanverksamhet som även i fortsättningen bör ligga under enmyndighet. I princip och i ökande utsträckning torde,enligt förslaget, bolagsformen vara den lämpligaste för denuppdragsverksamhet som över huvud taget skall bedrivas i statligregi. Enligt propositionen är dock inte det nu föreliggandebeslutsunderlaget tillräckligt för ett ställningstagande till enmer omfattande bolagisering.Regeringen har därför stannat för en modifierad linje ibolagiseringsfrågan. Förslaget i denna del innebär att sådanauppgifter avskiljs som kan skada förtroendet förmyndighetsutövningen eller som redan nu av andra skäl börbolagiseras. Den förordade handlingslinjen lämnar enligtförslaget möjligheten öppen för en fortsatt överföring avuppgifter till statlig bolagsform, till privat verksamhet ellerför avveckling. I de fall osäkerhet råder om i vilken månverksamheter är mogna för ett avskiljande förordas att de skallbehållas inom myndigheten tills vidare -- detta i avvaktan påett bättre beslutsunderlag. En förutsättning anges dock vara attverksamheterna ges en tydligare åtskillnad i förhållandet tillmyndighetsverksamheten i övrigt än vad som ärfallet.De verksamheter som redan nu bör föras över frånmyndighetsform till bolagsform är enligt förslaget denfastighetsekonomiska uppdragsverksamheten samt kartografiskuppdragsverksamhet och fristående förlagsverksamhet. Deverksamheter som omfattas av förslaget omsätter ca 90miljoner kronor och sysselsätter ca 120 årsarbetskrafter.Den ytterligare avskiljning av verksamhet från myndigheternaoch bolagisering som bör komma i fråga bör enligt förslagetbaseras bl.a. på erfarenheter från den nu föreslagna reformen.Den föreslås dessutom ske samlat för attundvika osäkerhet och störningar i verksamheterna över en längreperiod.Frågan om formerna för verksamheten tas dels upp i två medanledning av propositionen väckta motioner, dels i en motionfrån allmänna motionstiden 1994.Det är enligt motion Bo37 (m) förvånande att regeringensförslag endast innebär en begränsad bolagisering -- detta medhänsyn till att regeringen i olika sammanhang slagit fast attkonkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsformoch inte av staten. Enligt motionen innebär detta att denotillbörliga konkurrensen från lantmäteriets sida fortsätter ochförstärks. I stället anges att offentliga åtaganden på områdetmåste minskas med hänsyn till det statsfinansiella läget och medhänsyn till effekterna på konkurrensen.Enligt motion Bo39 (nyd) yrkande 3 bör en bolagisering avverksamheten med ett minimalt myndighetsinslag förberedas.Samtidigt borde möjligheten till att skapa ett samägt bolagmellan stat och kommun undersökas -- detta eftersom det i problem med ett dubbelt huvudmannaskap.Lantmäteriverket har enligt motion Bo410 (m) dubblaroller genom att verket dels fungerar som myndighet, dels verkarsom konsult. Denna dubbelroll leder enligt motionen tilltveksamheter. Lantmäteriet bör enligt motionen därför renodlasin verksamhet till att enbart avse myndighetsuppgifter.När det gäller verksamhetsformerna för den framtidaverksamheten på fastighetsområdet m.m. vill utskottet anföraföljande.Till grund för det nu behandlade regeringsförslaget liggerflera av regering och riksdag fattade beslut om riktlinjer förformerna för statlig konkurrensutsatt verksamhet och förprivatisering av sådan verksamhet. Det första av dessa beslutfattades . Avsikten med det nu behandladeförslaget är att anpassa verksamheten till de allmännariktlinjer som vid ett flertal tillfällen därefter har lagtsfast av . Utskottet har inte några invändningar mot atten bolagisering av produktions- och uppdragsverksamhetenpåbörjas i enlighet med förslaget i propositionen. Det fårförutsättas att en överföring av delar av verksamheten tillbolag sker med beaktande av dagens decentraliseradeverksamhetsformer.Regeringens förslag innebär att en begränsad bolagiseringgenomförs redan från . I motionerna Bo37 (m) ochBo39 (nyd) yrkande 3 riktas kritik mot att bolagiseringen inteär tillräckligt långtgående. Utskottet kan dela dennauppfattning i så måtto att det även enligt utskottets meningtorde finnas utrymme för att bolagisera ytterligare delar avverksamheten. Utskottet vill i anslutning härtill erinra om attregeringens förslag i denna del utgår från att en fortsattöverföring av uppgifter skall ske till bolagsform. Detföreligger således en bred enighet om att ytterligareverksamhetsgrenar bör och kan bolagiseras. De skildauppfattningarna i frågan gäller närmast vid vilken tidpunktdetta bör ske.Förslaget i propositionen grundas bl.a. på uppfattningen atten erforderlig ytterligare bolagisering bör baseras på deerfarenheter som kan vinnas av den nu förordade reformen.Utskottet delar denna uppfattning. Även enligt utskottets meningbör sålunda bolagiseringen genomföras etappvis där den förstaetappen genomförs . Tidpunkten för genomförandetav den andra etappen av bolagiseringen kan och bör av naturligaskäl inte nu fastställas.I den mån förslagen i motionerna Bo37 (m), Bo39 (nyd) yrkande3 och Bo410 (m) inte kan anses tillgodosedda med det ovananförda avstyrks de av utskottet. Regeringsförslaget i nuaktuell del tillstyrks.MyndighetsorganisationenEnligt förslaget i propositionen är sambanden mellanlandskapsinformation och fastighetsfrågor så väl dokumenteradeatt de bör ligga till grund för en så väl sammanhållenorganisation som möjligt.