bet · GH01KU36 · 1994-05-17 00:00:00 — Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. I betänkandet behandlar och tillstyrker utskottet proposition1993/94:116.Det föreslås sålunda att det område inom vilket regeringenenligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kanutfärda föreskrifter utvidgas. Förslaget innebär att regeringenefter bemyndigande i lag skall till Datainspektionen kunnadelegera normgivningskompetens avseende skyddet för denpersonliga integriteten vid ADB-behandling av personuppgifter.Det föreslås vidare att det delegeringsbara området utvidgasgenom att två nya ämnesområden, återanvändning och återvinning avmaterial samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnaderoch anläggningar, tillförs.Vidare läggs fram förslag till en sådan ändring avregeringsformen att det i lag skall kunna bestämmas att påförvaltningsrättens område inte bara Regeringsrätten utan även enlägre förvaltningsdomstol skall kunna bevilja resning ochåterställande av försutten tid. De nya bestämmelserna föreslåsträda i kraft den 1 januari 1995.I betänkandet behandlas vidare fyra motioner, varav en harväckts med anledning av propositionen. I proposition 1993/94:116 föreslår regeringen att riksdagenantar det i propositionen framlagda förslaget tilllag om ändring i regeringsformen.Lagförslaget finns som bilaga till betänkandet. 1993/94:K18 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ompersonlig integritet vid lagstiftning om dataregister.1993/94:K423 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom behovet av att tillsätta en utredning med uppgift att ta framförslag till en ny lag rörande integritetsskydd.1993/94:K434 av och () variyrkas att hos regeringen begär förslag till enintegritetslag i enlighet med motionen.1992/93:K424 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om en utredning som syftar till att införa ettsystem där utlämnandet av ekonomiska eller andra personligadatabaserade uppgifter av viss betydelse inte får ske utan denenskildes medgivande i vissa fall,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att utreda förutsättningarna för att begränsastatens försäljning och utlämnande av databaserade uppgifter. Frågan om en ny datalagBakgrundDatalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mototillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd avatt personuppgifter registreras med hjälp av automatiskdatabehandling (ADB). Redan vid dess tillkomst förutsattes attlagen skulle ses över . Två olikautredningar, och har också lagt fram förslag som delvis hargenomförts.År 1989 förordnade dåvarande chefen för regeringens bemyndigande en särskild utredare att göra enöversyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt.Utredningen antog namnet och fick efter någontid en parlamentarisk sammansättning. ladeutredningen fram sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10).Inom EG pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv omdataskydd. Bakgrunden är bl.a. tillkomsten av den inre marknadensom förutsätter att personuppgifter kan föras fritt från ettmedlemsland till ett annat. Skillnader i integritetsskyddetmellan de olika länderna kan innebära hinder mot sådana friaflöden. Det finns därför en strävan efter att komma fram till enenhetlig nivå på integritetsskyddet inom hela EG. EG-kommissionenantog ett förslag till direktiv om skydd förenskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget utsattesför hård kritik bl.a. av . Under EG:s historiahar inte något direktivförslag från kommissionen lett till såmånga ändringsförslag från parlamentet som detta. I oktober 1992lade kommissionen fram ett nytt förslag. Det nya förslaget --förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling avpersonuppgifter och om det fria flödet för sådana uppgifter (COM(92) 422 final -- SYN 287) -- bereds inom enarbetsgrupp under ministerrådet.Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur direktivetslutligen kan komma att utformas. Hos medlemsländerna finns detolika uppfattningar om behovet av att anta ett direktiv påområdet. Oenighet råder också om vilken omfattning och utformningett direktiv skall ges. Detta har lett till att tidsplanen förantagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt nu är käntförväntas inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslagetförrän tidigast . För det fall EG antarett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultatsom skall uppnås men medlemsländerna skall själva för egen delbestämma om form och medel för detta. Det är i detta sammanhangvärt att notera att ett deltagande i Europeiska ekonomiskasamarbetsområdet (EES) sannolikt medför skyldighet för Sverigeatt ha en motsvarande reglering.Datalagsutredningen har i sitt slutbetänkande gjort en analysav de frågor som rör ADB-hantering av personuppgifter och gåttigenom förslag till dataskyddsdirektiv. I sittarbete har utredningen eftersträvat att få i huvudsak sammaregler för integritetsskyddet som de som kan komma att gälla inomEG. Utredningens förslag till en ny datalag ansluter sig ocksånära till direktivförslaget. Förslaget till en ny datalaginnefattar mycket betydande förändringar i förhållande till vadsom gäller . Utredningen föreslår att det nuvarandetillstånds- och licenssystemet avskaffas och att de resurser somdärigenom frigörs används för en mer intensifierad tillsyn. Föratt man skall kunna övergå till ett tillståndslöst system harutredningen strävat efter att i den nya lagen utförligt regleraförutsättningarna för ADB-behandling av personuppgifter. Reglernai datalagen föreslås bli kompletterade med generella föreskrifterfrån Datainspektionen avseende olika branscher och sektorer försådan behandling av känsliga uppgifter som ofta förekommer inomett visst område för ett visst ändamål. Vidare föreslårutredningen bl.a. ökade krav på samtycke från enskilda för attADB-behandling skall vara tillåten, särskilda regler förbehandling av känsliga personuppgifter och särskilda regler omintegritetsintressenas förhållande till tryckfrihetsförordningenoch yttrandefrihetsgrundlagen.Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- ochlicenssystemet avskaffas och ersätts med ett renodlattillsynssystem har mötts av en överväldigande positivremissopinion. Flertalet remissinstanser riktar dock kritik motolika delar av förslaget och anser att det måste övervägasytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget ärsvårtillgängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligtpreciserat. Många instanser har ifrågasatt att utredningen sånära följt förslaget till EG-direktiv.PropositionenMot bakgrund av remissutfallet förklarar regeringen att denanser att förslag inte utan betydandejusteringar kan läggas till grund för lagstiftning. Utredningensförslag saknar dessutom enligt regeringen i stor utsträckning enanalys av vilka kostnader som ett genomförande av det nyasystemet skulle kräva. Regeringen anför att en sådan fördjupadkostnadsanalys eventuellt skulle behöva följas avremissbehandling innan ett förslag till en ny datalag skullekunna föreslås . En ny datalag kommer enligt regeringenatt vara förenad med stora informationsinsatser och med enlärotid för alla berörda. Att under dessa förhållanden kort tidefter införandet av en ny datalag riskera att på nytt genomförastora ändringar ter sig enligt regeringen inte försvarbart.Regeringen anser därför att frågan om att stifta en ny datalagbör anstå till dess ett slutligt ställningstagande av EG är förhanden. Regeringen menar att detta dock inte bör hindra attangelägna ändringar i det nuvarande systemet genomförs.MotionernaI motion 1992/93:K424 av m.fl. (nyd) tarmotionärerna upp frågan om statens försäljning av datauppgifter.Motionärerna förespråkar en utredning som syftar till att införaett system där utlämnandet av ekonomiska eller andra personligadatabaserade uppgifter av viss betydelse inte får ske utan denenskildes medgivande i vissa fall (yrkande 1). De anser vidareatt förutsättningarna för att begränsa statens försäljning ochutlämnande av databaserade uppgifter bör utredas (yrkande 2).I motion 1993/94:K423 av () efterlysermotionären en ny integritetslagstiftning. EG:s ställningstagandevad gäller eventuella direktiv på området kan enligt motionäreninte avvaktas. Motionären anser att integritetsskyddslagen intebör vara bunden till någon teknik. Den myndighet som skall tillseatt lagens regler efterlevs bör enligt motionären ges sådanabefogenheter att den på ett effektivt sätt kan fullgöra sinuppgift. Han anser också att lagen bör klargöra skyddet förintegriteten i förhållande till yttrande- och tryckfriheten.I motion 1993/94:K18 av () förklarar motionärenatt han i princip inte har något att invända mot propositionen.Motionären vill dock peka på ett förhållande som enligt hansuppfattning tyvärr ofta kommer i bakvatten när det gällerintegritetsfrågor. Alltför ofta tar man nämligen enligt hansuppfattning i lagstiftningen först och främst hänsyn tillmyndigheternas behov av smidiga rutiner. Motionären menar attförevarande proposition är ett sådant exempel. Den personligaintegriteten berörs enligt motionären endast ytligt.Motionären anför att en lagstiftning på dataområdet inte förstskall ta hänsyn till myndighetens bekvämlighet och i andra handden enskildes rätt till integritet. Detta bör enligt motionärensärskilt beaktas när förslag läggs fram till ny datalag och annanlagstiftning som berör den enskildes integritet i förhållandetill register och liknande.I motion 1993/94:K434 av och () konstaterar motionärerna att det förslag somDatalagsutredningen presenterade inte harresulterat i någon heltäckande proposition, framför allt därföratt EG ännu inte har tagit ställning till direktiv vad gällerintegritetsskydd. De konstaterar vidare att det förslag somEU-parlamentet ställt sig bakom kommer i konflikt med den svenskaoffentlighetsprincipen. Motionärernas uppfattning är att ävensvensk lagstiftning om integritet skall utgå just frånintegriteten och inte som vara bunden av huruvidakänsliga uppgifter är lagrade på konventionella medier sommagnetband, skivminne osv. En integritetslag bör enligtmotionärerna vara teknikoberoende eftersom det inte är olämpligtbruk av personuppgifter som lagrats på data som bör regleras utanolämpligt bruk av känsliga personuppgifter över huvud taget.Offentlighet kan enligt motionärerna komma att vägas mot kravetpå integritet. Offentlig insyn bidrar till ökad integritet genomatt den enskilde eller massmedia kan ta reda på vilka uppgiftersom finns hos en myndighet. Offentlighetsprincipen är en viktigprincip i det svenska samhället som vi enligt motionärerna måsteslå vakt om. Enligt motionärerna är förslaget till EG-direktiv omintegritetsskydd vad gäller reglerna för utlämnande av uppgifter,anonymitetsskydd, diarier, m.m inte förenligt medoffentlighetsprincipen. Motionärerna anser att en integritetslagmåste underordnas grundlagen.Utskottets bedömningEnligt utskottets mening är det i hög grad angeläget med enmodernisering av lagstiftningen om skydd mot att medborgarnaspersonliga integritet kränks genom att uppgifter om demregistreras med hjälp av automatisk databehandling. Somregeringen anför bör frågan om att stifta en ny datalag dockanstå till dess EG slutligen har tagit ställning till det nämndaförslaget till direktiv på området. I avvaktan på förslag till enny datalag bör enligt utskottets mening inte göra någrauttalanden i de hänseenden som begärs i motionerna. Följaktligenavstyrker utskottet motionerna.Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet -- en delreformBakgrundI 8 kap. regeringsformen regleras normgivningsmakten genomregler som fördelar behörigheten att meddela föreskrifter mellanriksdagen, som stiftar lag, och regeringen som beslutarförordningar. Enligt 3 § första stycket skall föreskrifter omförhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gälleråligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildaspersonliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. I5 § andra meningen anges att föreskrifter om kommunernasbefogenheter och åligganden skall meddelas genom lag. Enligt 7 §kan utan hinder av 3 och 5 §§ genom delegering tillregeringen överlåta vissa särskilt angivna delar avnormgivningskompetensen på det offentligrättsliga området. I 7 §räknas de olika områden upp inom vilka möjlighet till delegeringfinns. Lagrummet är förhållandevis allmänt hållet och förutsätteratt det i varje enskilt lagstiftningsärende tas närmareställning till det berörda bemyndigandets omfattning. Omriksdagen utnyttjar sin rätt till delegering till regeringen, kanriksdagen enligt 11 § medge att regeringen överlåter åtförvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser iämnet (subdelegering).PropositionenRegeringen föreslår att det genom en ändring i regeringsformenöppnas en möjlighet för regeringen att efter bemyndigande i lagdelegera normgivningskompetensen i fråga om ADB-behandling avpersonuppgifter till Datainspektionen.Som bakgrund till förslaget anför regeringen att ordningen medtillståndskrav enligt datalagen med tiden har kommit att framståsom alltmer tungarbetad och byråkratisk. Datainspektionen tvingaslägga ned en oproportionerligt stor andel av sina resurser påtillståndsprövning. Systemet medför också en belastning på deregisteransvariga.Regeringen anför att datalagen bygger på att Datainspektionenutifrån avvägningar om bl.a. särskilda eller synnerliga skälföreligger för en viss typ av registrering prövar om tillståndkan beviljas och vilka föreskrifter som är nödvändiga frånintegritetssynpunkt för att tillstånd skall kunna beviljas. Ävenmed väsentliga ändringar och kompletteringar av datalagen skulleenligt regeringen ett generellt avskaffande av tillståndsplikteninte kunna genomföras utan betydande risker för intrång i denpersonliga integriteten. För att med bibehållet integritetsskyddkunna avskaffa det nuvarande tillståndssystemet behövs enligtregeringen en helt ny lagstiftning av det slag utredningen hareftersträvat. Regeringen anser däremot att möjligheter bör skapasför att inom det nuvarande systemet ytterligare minskaDatainspektionens tillståndsprövning. En sådan delreform kan ihuvudsak ske inom det nuvarande systemets ram inom rimlig tid ochtill rimliga kostnader. I syfte att sträva mot en situation dären tillståndshantering av personregister övergår i etttillsynsförfarande förordar regeringen att Datainspektionen gesmöjligheter att reglera ADB-behandlingen av personuppgifter förolika branscher och sektorer. Detta är också något somföreslagits av som en del av det nyatillståndsfria systemet. Ett införande av en sådan ordning i detnuvarande systemet medför att de typer av register för vilkaDatainspektionen utfärdat bransch- eller sektorsföreskrifter kanundantas från tillståndsplikt. Detta bör enligt regeringen påsikt leda till att resurser frigörs för Datainspektionenstillsynsverksamhet. Den förordade delreformen förutsätter attDatainspektionen kan ges formell kompetens att utfärda generellaföreskrifter för registrering av personuppgifter. För att skapasådana möjligheter krävs ändringar i regeringsformens regler omnormgivningsmakten.När det gäller de närmare skälen för förslaget anför regeringenatt en ordning där Datainspektionen ges möjligheter att utfärdagenerella föreskrifter förutsätter att bemyndigarregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer attnärmare reglera vad som skall gälla för inrättande och förande avpersonregister utöver bestämmelserna i datalagen och i särskildaregisterförfattningar. De nuvarande bestämmelserna omnormgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen sätter emellertidenligt regeringen en gräns för möjligheterna att delegera ensådan föreskriftsrätt till Datainspektionen. Mot bakgrund avinnehållet i 8 kap. 5 och 7 §§ torde det enligt regeringen intevara möjligt att i datalagen delegera normgivningsmakt avseendedet kommunala eller landstingskommunala området. Regeringen anseratt inte heller den privata verksamhet som inte kan räknas somnäringsverksamhet enligt 8 kap. 7 § 3 regeringsformen faller inomdet delegeringsbara området. Ett bemyndigande i datalagen förDatainspektionen att utfärda föreskrifter torde enligt regeringensåledes endast kunna avse registrering av personuppgifterinom statlig verksamhet (jfr 8 kap. 13 § RF) ochnäringsverksamhet. Regeringen anför att möjligheterna förDatainspektionen att kunna utfärda bransch- ochsektorsföreskrifter måste syfta till att skapa enhetliga reglerför ett starkt integritetsskydd oavsett var registreringen avpersonuppgifter sker, inte minst mot bakgrund av det ökandeinformationsflödet i samhället. Det ligger enligt regeringenockså ett stort värde i att systemet är så beskaffat att det interåder några oklarheter i konstitutionellt hänseende i vilkenutsträckning Datainspektionen har rätt att utfärda föreskriftertill datalagen. Regeringen anser att möjligheterna att kunnadelegera normgivningskompetensen på integritetsskyddsområdetsåledes bör gälla såväl privat som statlig och kommunalverksamhet.Proposition om en reformerad datalagRegeringen förklarar i förevarande proposition att den senarekommer att föreslå att grundlagsändringen följs upp med ändringari datalagen där det noga preciseras inom vilka ramarnormgivningsmakten kan delegeras. I enlighet härmed föreladeregeringen proposition 1993/94:217 om enreformerad datalag. Där föreslås att regeringen ges möjlighet attbemyndiga Datainspektionen att utfärda generella föreskrifter ompersonregister inom bestämda verksamheter. Register som inrättasoch förs i enlighet med sådana regler skall enligt förslagetundantas från tillståndsplikt. kommer att fatta beslutmed anledning av proposition 1993/94:217 först sedan riksdagenhar tagit slutlig ställning till det nu aktuellagrundlagsförslaget.Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Normgivningsfrågor på miljöområdetBakgrundMiljöskyddskommittén lade i betänkandet (SOU 1993:27) Miljöbalkfram förslag till bestämmelser om avfallshantering,producentansvar samt miljöfarlig verksamhet, kemiska ochbiotekniska produkter samt avfall. Kommittén konstaterade att detenligt regeringsformen finns stöd för delegation avföreskriftsrätten inom bl.a. natur- och miljövårdens område.Kommittén var emellertid mera tveksam till om begreppetmiljövård, även med en vidsträckt tolkning, är avsett att omfattafrämjandet av en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.Kommittén föreslog därför en komplettering av regeringsformen idetta hänseende.PropositionenRegeringen föreslår att området inom vilket regeringen, efterbemyndigande i lag, genom förordning kan meddela föreskrifterändras genom att ett nytt ämnesområde tillförs, nämligenåteranvändning och återvinning av material.Som skäl till förslaget anför regeringen att de riktlinjer somangetts för miljöpolitiken i vissa sammanhang är beroende av attföreskrifter, utanför såväl den egentliga miljövårdens område somdet område som täcks av näringsverksamhet, kan riktas motnäringsidkare, enskilda och kommunerna. som tar sikte på mellanhavanden mellan näringsidkareoch konsumenter omfattas av området för näringsverksamhet. I denmån föreskrifter som rör ekonomiska förhållanden tar direkt siktepå enskilda kan dock enligt regeringen svårligen begreppetnäringsverksamhet åberopas till stöd för ett bemyndigande.Liknande frågor kan uppstå för kommunerna. Det är knappast hellermöjligt att meddela det slags detaljerade föreskrifter som kanbehövas i lag. För att föreskrifter i syfte att åstadkomma enkretsloppsanpassad samhällsutveckling och som bl.a. rörekonomiska förhållanden skall kunna beslutas av regeringen ellernågon annan myndighet bör därför enligt regeringens meningåteranvändning och återvinning av material läggas tilluppräkningen av ämnen i 8 kap. 7 § 3.Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Normgivningsfrågor på plan- och byggområdetBakgrundPlan- och bygglagen (1987:10), PBL, trädde i kraft den 1 juli1987. Den viktigaste nyheten i PBL var decentraliseringen tillkommunerna av ansvaret för beslut om fysisk planering ochlokalisering av bebyggelse. Andra viktiga ambitioner med PBL varbl.a. ett utökat medborgarinflytande och förenklingar för denenskilde.Plan- och byggutredningen lade framdelbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94). Ibetänkandet föreslås bl.a. att den nuvarande tillståndsprövningen(bygglovet) endast skall avse en prövning av lokaliseringen.Beslut om den närmare placeringen och utformningen av byggnaderm.m. samt den tekniska kontrollen föreslås ske i ett friståendeförfarande. Den del av utredningens förslag som är aktuell iförevarande lagstiftningsärende är förslaget till reglering avtillståndsplikten i områden utanför detaljplan. Dennatillståndsplikt bör enligt utredningen kunna varieras mycket merän . För detta krävs att kommunerna ges ett effektivt ochlämpligt verktyg för en sådan anpassning. Enligt förslaget skallundantag från tillståndsplikt att uppföra byggnader kunna gällasådana åtgärder utanför detaljplanelagt område där kommunen anseratt tillståndsplikt inte är nödvändig. Kommunerna föreslås kunnareglera sådana frågor genom föreskrifter i översiktsplanen.Enligt utredningen är förslaget ägnat att förenkla kommunernasplanarbete som den enskildes frihet kan öka.Översiktsplanen är enligt utredningen ett instrument i vilket detborde vara möjligt att variera och lokalt anpassatillståndspliktens omfattning med hänsyn till olika områdenskaraktär. För att genomföra förslaget krävs ändringar i PBL. Deändringar som föreslås av utredaren är dels en ändrad lydelse avden bestämmelse i vilken innehållet i översiktsplanen regleras,dels bemyndiganden för regeringen eller de kommuner somregeringen bestämmer att meddela föreskrifter om i vilka fallåtgärder kräver tillstånd enligt lagen.PropositionenRegeringen föreslår att regeringen ges möjlighet att efterbemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter omtillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader ochanläggningar.Som skäl till förslaget anför regeringen att en översiktsplaninte är bindande enligt nuvarande lydelse av plan- och bygglagen.För att Plan- och byggutredningens förslag om en förenklad ochför den enskilde mer förutsebar reglering skall kunna genomföraskrävs enligt regeringen att bindande beslut i fråga omtillståndspliktens omfattning kan meddelas i översiktsplanen. Ettdylikt förfarande innebär normgivning. Regeringen pekar på attdet saknas stöd i regeringsformen för sådan normgivning. Ettgenomförande av den föreslagna ändringen i plan- och bygglagenkräver således enligt regeringen en ändring av de bestämmelser i8 kap. 7 § regeringsformen som reglerar delegering avnormgivningskompetensen. Ändringen bör enligt regeringens meninginnebära att regeringen i lag kan ges bemyndigande att genomförordning meddela föreskrifter om tillståndsplikt för byggande,rivning och andra åtgärder med byggnader och anläggningar.Regeringen understryker att bemyndigandet enbart är avsett atttillämpas för att möjliggöra för kommunerna att i översiktsplanenföreskriva om åtgärder kräver tillstånd enligt plan- ochbygglagen eller inte. Enligt regeringen är det således endastfråga om föreskrifter av administrativ karaktär.Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Resning och återställande av försutten tid påförvaltningsrättens områdeBakgrundRättskipningen vid och Regeringsrättenreformerades . Målsättningen för reformen var att de bådadomstolarna skulle utgöra prejudikatinstanser, dvs. de skulle haatt svara för vägledande avgöranden. Reglerna kom till uttryckbl.a. genom att det för överprövning i de båda domstolarnanormalt skulle krävas att de beviljade tillstånd till prövning(dispens). Vid sidan av överprövningsuppgifterna skulle Högstadomstolen och Regeringsrätten liksom tidigare ha att pröva frågorom bl.a. resning och återställande av försutten tid.