bet · GH01SfU24 · 1994-05-31 00:00:00 — Vidare skall utgående pensionerpris- och följsamhetsindexeras (verklig tillväxt minskad med dentillväxtnorm som används för beräkning av utgående pensioner).Pensionen från premiereservsystemet bestäms av avkastningen påfonderade medel och utgår enligt försäkringsmässiga grunder.MotionerI två motioner, Sf57 av m.fl. (nyd) yrkande1 och Sf52 av m.fl. (v) yrkande 1, yrkas avslagpå propositionen.I motion Sf57 anför m.fl. att detföreslagna systemet till större delen är ett fördelningssystemav kedjebrevskaraktär. Motionärerna förordar i stället enövergång möjligt till ett premiereservsystem. Förslag omhur detta skulle kunna genomföras har bl.a. förts fram avförsäkringsbolaget . Motionärerna begär i yrkande 2 etttillkännagivande härom. Beträffande regeringens förslag anförmotionärerna (yrkandena 3--5) att det nya pensionssystemet börha mer av grundpensionskaraktär, och att förmåner och avgifterbör avse högst 5,5 basbelopp. Däremot kan taket i det gamlasystemet även fortsättningsvis vara 7,5 basbelopp. Avgifterskall dock inte tas ut ovanför detta tak. Motionärerna anförvidare i yrkande 11 att, såvitt gäller information ompensionsrätten inom fördelningssystemet, den enskilde inte skallfå ges uppfattningen att han har ett eget konto av motsvarandeomfattning.I motion Sf52 anför m.fl. att regeringensförslag innebär ett systemskifte. Fördelningspolitiska inslagförsvinner genom att egenavgiften inte tas ut över taket 7,5basbelopp. Det offentliga sparandet minskar, och det byggs uppett stort privat sparande genom premiereservsystemet.Motionärerna anser att livsinkomstprincipen medför attpensionens andel av slutlönen blir lägre för fler personer i detnya systemet. Förslaget öppnar för en privatisering avpensionssystemet . Enligt motionärerna är detkrångligare, mindre överskådligt och mer byråkratiskt än dagenspensionssystem. Det är inte heller säkert att det är ettsamhällsekonomiskt stabilt pensionssystem. Motionärernaföreslår i stället en form av modifierat ATP-system, därpensionen räknas på de genomsnittligt 30 bästa åren. I ettsådant system finns utrymme för att studera, göra värnplikt,skaffa barn m.m. Även det av motionärerna föreslagna systemetskall göras samhällsekonomiskt följsamt genom att utgåendepensioner och taket 7,5 basbelopp reallöneindexeras. Det skallfinansieras genom arbetsgivaravgifter och skatter som tas ut påhela lönesumman. Det inkomstrelaterade systemet bör enligtmotionärerna kompletteras med en garantipension på en högre nivå-- 2,6 basbelopp -- än vad regeringen föreslagit. Motionärernabegär i yrkande 1 även godkännande av denna inriktning av ettnytt pensionssystem.Karin Wegestål och () hänvisar i motion Sf56 tillatt regeringen i proposition 1993/94:147 föreslagit att förslagoch beslut inom olika politikområden bör analyseras ur ettjämställdhetsperspektiv för att klarlägga konsekvenserna förkvinnor resp. män. Enligt motionärerna finns det en påtagligrisk för att avståndet mellan männens och kvinnornas pensionerkommer att öka. Motionärerna anser att den kompensation somkvinnorna erbjuds i förslaget till ett reformerat pensionssystem-- barnårsrätten och den delade pensionsrätten -- är negativ urjämställdhetssynpunkt. I motionen kommenteras vissaundersökningar som finns redovisade i Pensionsarbetsgruppensbetänkande. Motionärerna konstaterar att vilket system man änväljer måste pensionerna rymmas inom den ekonomiska ramen. Detintressanta är hur det tillgängliga utrymmet skall fördelasbland pensionärerna. Kunskap om en viktig del i detta sammanhangbör enligt motionärerna kunna fås genom att enjämställdhetsanalys görs inför det slutliga förslaget (yrkande4).I en motion från den allmänna motionstiden, Sf218 av GudrunSchyman m.fl. (v) yrkande 1, anför motionärerna, medutgångspunkt i Pensionsarbetsgruppens skiss, att de föreslagnaförändringarna skulle missgynna kvinnor eftersom pensionen skallgrundas på livsinkomst. Härigenom tvingar man kvinnor attanpassa sina förvärvsmönster till en manlig norm.Livsinkomstprincipen uppmanar inte män att dela på hemansvareteller kvinnor att föda barn. Den uppmuntrar inte heller tillstudier eller vidareutbildning. Motionärerna kritiserar ocksåförslag om delad pensionsrätt och om barnår ur ettjämställdhetsperspektiv. I motionen anförs också att omotiveradelöneskillnader och en undervärdering av kvinnors arbete fårkonsekvenser på socialförsäkringsområdet. Det är därförnödvändigt att ett framtida pensionssystem granskas ur ettövergripande jämställdhetsperspektiv, och motionärerna begär etttillkännagivande härom. Vidare anser motionärerna attPensionsarbetsgruppen bör få förlängd utredningstid till eftervalet (yrkande 2).I motion Sf55 av (nyd) yrkandena 1, 2 och 6--8föreslår motionären ett system med en frivillig grundpension somskall kunna tas ut och som skall kunnakombineras med en "väncheck". Från samma ålder skall också uttagav ålderspension från premiereservsystemet kunna medges. Vidarebör reglerna för beviljande av förtidspension anpassas till denfrivilliga pensionsåldern 55 år.Utskottets bedömningFinansutskottet och skatteutskottet har i yttranden överpropositionen (1993/94:FiU13y och 1993/94:SkU10y) uttalatbehovet av en reformering av pensionssystemet. Utskotten harockså framhållit värdet av att förslagen bygger på ett brettparlamentariskt stöd.Socialförsäkringsutskottet, som vid en offentlig utfrågningden fått ytterligare underlag för bedömning avpensionsförslaget (utskrifter från utfrågningen finns i bilaga 5till betänkandet), instämmer i denna bedömning. Enligt utskottetär det särskilt viktigt att det nya systemet görs mer följsamtmot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. framhåller vikten av följsamhet mot densamhällsekonomiska utvecklingen och anser att det föreslagnasystemet uppfyller kravet i detta avseende.Inriktningen på det nya systemet bör även vara att stärkasambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt bidra tillett ökat sparande. ser också ettstort värde i att ålderspensionssystemet utgör ett självständigtsystem. framhåller i sitt yttrande att dethärigenom blir möjligt att följa utvecklingen avålderspensionssystemets inkomster och utgifter, vilket ärförutsättningen för att kunna bestämma förmånernas storlek. Ensådan ordning skapar också ett förtroende för pensionssystemetsstabilitet och förmåga att garantera pensionsförmånerna.Socialförsäkringsutskottet vill liksom finansutskottetunderstryka vikten av att eventuella påfrestningar på systemetsom kan uppkomma hanteras inom detta. Det är en nödvändigförutsättning för att systemet skall fungera på ettsamhällsekonomiskt tillfredsställande sätt att intestatsbudgeten automatiskt belastas vid påfrestningar i systemet.I sitt yttrande konstaterar finansutskottet medtillfredsställelse att med den föreslagna utformningen avålderspensionssystemet undviks detta.I propositionen anges att det reformerade pensionssystemetskall ge en pension som utgör ungefär samma andel av inkomsternaunder förvärvsperioden som i dagens system. Avgiften ochdärigenom också pensionsrätten föreslås motsvara av denpensionsgrundande inkomsten. Avgiften skall därefter ligga fast.Finansutskottet anser att denna avgiftsnivå innebär en rimligavvägning mellan olika konkurrerande värden, ochsocialförsäkringsutskottet delar denna uppfattning.Socialförsäkringsutskottet, som anser att man måste räkna medatt pensionsbeloppen i det nya systemet genomsnittligt sett kankomma att ligga på en lägre nivå än vad som för närvarandegäller, kan liksom finansutskottet och skatteutskottet ställasig bakom den huvudsakliga inriktningen på en pensionsreform,och utskottet avstyrker därmed bifall till motionerna Sf52yrkande 1 och Sf57 yrkandena 1--5. Utskottet förutsätter medanledning av vad som anförts i motion Sf57 yrkande 11 att denårliga information som skall lämnas om den intjänadepensionsrättens storlek är korrekt utformad. Yrkandet bör lämnasutan bifall. Vidare finner utskottet inte anledning förorda ettfrivilligt grundpensionssystem, varför även motion Sf55yrkandena 1, 2 och 6--8 avstyrks.I två motioner, Sf56 yrkande 4 och Sf218 yrkande 1, tas uppjämställdhetsaspekter på pensionsförslaget.Utskottet vill hänvisa till att Pensionsarbetsgruppen införsitt förslag har gjort en analys av vad såväl det nuvarande somdet föreslagna systemet kan komma att innebära för storleken avkvinnors resp. mäns framtida pensioner. Denna analys har ocksålegat till grund för förslagen i propositionen.I propositionen anges att med dagens ordning, där endastförvärvsinkomster under ett begränsat antal år under yrkeslivethar betydelse för pensionsförmånerna, ges den som under enperiod avstått från förvärvsarbete eller arbetat deltidmöjlighet att i pensionshänseende kompensera detta under andraår. Enligt regeringens mening skall pensionssystemetsintjänanderegler inte generellt utformas utifrån defördelningspolitiska hänsyn som det finns anledning att ta. Ipropositionen anges att arbetsgruppens material tyder på attdagens regler inte ger ett för kvinnorna så gynnsamt utfall somdebatten i denna fråga ibland ger intryck av. Enligt regeringentas ambitionerna om ett gott utfall för både män och kvinnorbättre till vara genom att ett inkomstbaserat systemkompletteras med särskilda regler för pensionsrätt för den somhar små barn. Även framöver bör alltså en förälder med i principbibehållna pensionsförmåner under en på visst sätt avgränsad tidkunna avstå från förvärvsarbete helt eller delvis för att tahand om sina barn. Det är enligt regeringen inte en uppgift förpensionssystemet att kompensera de löneskillnader m.m. som kanråda under yrkeslivet.Som utskottet ovan nämnt bör sambandet mellanförvärvsinkomster och pension stärkas. Så bör ske genom attpension enligt det reformerade systemet grundas på de samladeförvärvsinkomsterna under en persons livstid. Detta ger ocksågoda möjligheter för enskilda att påverka storleken av pensionengenom ökade förvärvsinkomster. Endast i vissa särskilt angivnafall skall pensionsrätt beräknas på fiktiva inkomster, som dåfinansieras över statsbudgeten eller av annatförsäkringssystem.Det är viktigt att det nya pensionssystemet intemissgynnar kvinnor. Enligt utskottets mening innebär regeringensförslag en rimlig avvägning i detta avseende. Med hänsyn till deanalyser som föregått regeringsförslaget är någon ytterligareanalys ur jämställdhetsperspektiv inte påkallad. Det äremellertid viktigt att man följer utvecklingen frånjämställdhetssynpunkt under införandefasen.Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionernaSf56 yrkande 4 och Sf218 yrkande 1. EftersomPensionsarbetsgruppen nu är upplöst bör yrkande 2 i motion Sf218inte föranleda någon åtgärd.I propositionen anges att regeringen skall återkomma under år1995 med förslag till lagreglering som avses träda i kraft den 1januari 1996 jämte förslag om övriga frågor.Enligt utskottets uppfattning förestår ett omfattande arbetesåväl med att utforma lagförslag som att förbereda denadministrativa hanteringen. Som anges i olika avsnitt nedanåterstår också ett antal frågor som ytterligare måste beredasoch, såvitt gäller utformningen av premiereservsystemet ochändringar i , utredas av särskilda utredare.Enligt utskottets mening är det viktigt att lagförslag hinnerbehandlas av i sådan tid att det nya systemet kanträda i kraft . Utskottet vill därvid erinraom att enligt förslag till ny ordning för budgetarbetet iriksdagen skall hösten ägnas åt budgetarbete.Socialförsäkringsutskottet förutsätter att man vid utformandetav det närmare regelverket, i enlighet med vad skatteutskottetframhållit, eftersträvar enkla, lättförståeliga ochlätthanterliga regler. har i sitt yttrande ocksåpåpekat innebörden av deklarationspliktsgränsen. Vidare anserskatteutskottet att det bör ytterligare övervägas hursjömansinkomster och förmåner av olika slag enklast bör infogasi systemet. Enligt socialförsäkringsutskottet ingår dessa frågornaturligt i det fortsatta beredningsarbetet.Utskottet vill i detta sammanhang även ta upp frågan ombetydelsen för pensionsrätten av om ålderspensionsavgiftfaktiskt erläggs. I propositionen anges attålderspensionsavgiften i det reformerade systemet skall varaförsäkringsmässigt fastställd, på så sätt att de avgifter sombetalas in motsvarar de pensionsförmåner somden försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut somålderspensionär. Den intjänade pensionsrätten skall därföröverensstämma med de avgifter som betalas in. Vidare anges att ilikhet med skall det dock vara inkomsten och inte avgiftensom läggs till grund för beräkning av själva pensionsrätten. Idet fall avgifter inte erlagts bortfaller normalt intepensionsrätten med undantag för egenföretagare.Utskottet förutsätter att man vid den fortsatta beredningenytterligare överväger om och i vilken mån krav skall ställas påatt egenavgift faktiskt inbetalats, i vart fall vad gällerpremiereservsystemet.PremiereservsystemetI propositionen föreslås att avålderspensionsavgiften på skall avsättas till ettpremiereservsystem. Avsättningar skall göras för personer föddaår eller . Propositionen avviker i detta avseendefrån Pensionsarbetsgruppens förslag som innebar att avsättningarskulle göras för dem som är födda eller . Förårsklasserna 1939--1953 görs en kvoterad avsättning. Först sedanålderspensionsavgiften betalats in till Riksförsäkringsverketskall en uppdelning ske mellan avsättningar tillfördelningssystemet respektive premiereservsystemet.Premiereservavgiften skall förvaltas i särskild ordning iavvaktan på att taxeringarna året därpå utvisat hur mycket somvarje individ intjänat i pensionsrätt. Avgifterna tillpremiereservsystemet skall därefter, tillsammans medavkastningen avgifterna förvaltats i särskildordning, sättas in på pensionskonton som är knutna till enskildaindivider innefattande civilrättsligt bindande åtaganden.Storleken av ålderspensionen inom premiereservsystemet skallberäknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak sammaprinciper som gäller för frivilliga pensionsförsäkringar. Sammaprincip om likabehandling av män och kvinnor som tillämpas ifördelningssystemet skall dock gälla också inompremiereservsystemet. Inom systemet skall också finnas möjlighetatt välja ett utökat efterlevandeskydd. I propositionenframhålls, mot bakgrund av vad som framkommit vidremissbehandlingen, att den närmare utformningen avefterlevandeskyddet får utredas vidare. Som utgångspunkt bördärvid gälla att efterlevandeskyddet utformas som ettåterbetalningsskydd, dvs. att ett belopp motsvarande inbetaldapremier vid dödsfall utbetalas till efterlevande.Försäkringsfunktionen i systemet skall handhas centralt avRiksförsäkringsverket. Förvaltningen skall däremot utövas avkapitalförvaltare som den enskilde försäkringstagaren själv fårvälja. Såväl Pensionsarbetsgruppen som regeringen har varitinriktade på att skapa förutsättningar för etablering av enmångfald kapitalförvaltare med olika inriktning. En eller flerastatliga kapitalförvaltare inrättas för ändamålet, vilka skallverka på strikt marknadsmässiga grunder och i konkurrens med deprivata kapitalförvaltarna. För de statliga kapitalförvaltarnaskall fullt ut gälla samma placeringsregler som för de privata.Enligt propositionen bör premiereservsystemet utformas så attenskilda kapitalförvaltare inte blir alltför stora eller får ettbetydande ägarinflytande i enskilda företag.För sådana försäkrade som inte själva väljer någonkapitalförvaltare skall det finnas andra statligakapitalförvaltare för vilka i princip skall gälla sammaplaceringsregler som för sådana förvaltare som valts avförsäkringstagarna, dock att dessa andra statligakapitalförvaltare inte får äga aktier annat än i aktiefonder.Mellan dessa andra statliga kapitalförvaltare skall också görasen utjämning av skillnaderna i avkastningen på förvaltatkapital. Vid utformningen av den statliga kapitalförvaltningenför personer som inte själva väljer förvaltare bör AP-fondenskompetens och erfarenhet tas till vara.Förvaltning av pensionsmedel föreslås få bedrivas endast eftertillstånd som meddelas av . Samtligakapitalförvaltare skall också enligt propositionen stå underlöpande tillsyn av inspektionen.Arbetsgruppen har ansett att premiereservsystemet skallomfattas av en viss garanterad avkastning, eftersompremiereservsystemet föreslås bli en del av ett allmäntpensionssystem inom vilket det inte kan accepteras att det finnsrisk för att alltför stora skillnader i pensionsnivåer uppstårberoende på vilken kapitalförvaltare den enskildeförsäkringstagaren väljer. Regeringen uppger att den delardenna grundläggande syn på förvaltningen. Underremissbehandlingen har emellertid framhållits att det kan finnasproblem med att ha en garanterad avkastning i kombination meddels en obligatorisk bytesrätt av kapitalförvaltare, dels enförsäkringsgivare som inte ansvarar för kapitalförvaltningen.Regeringen anser att dessa invändningar har sådan tyngd attfrågan bör utredas vidare med utgångspunkt i bl.a. regeringensgrundläggande syn på förvaltningen. Därvid bör övervägas om intede skyddsintressen som ligger i en avkastningsgaranti kantillgodoses på ett lika ändamålsenligt sätt genomplaceringsreglernas utformning. Regeringen anser attriktlinjerna för det fortsatta utredningsarbetet i dettahänseende bör utgöras av de placeringsregler som gäller eller --med hänsyn till att förslag lagts fram om ändrade regler(Ds 1993:57) -- kommer att gälla för livförsäkringsbolagen.Liksom arbetsgruppen avvisar regeringen tanken på att statenskall stå som yttersta garant för pensionen inompremiereservsystemet.Med hänsyn till omfattningen av det kapital som medlen inompremiereservsystemet sammantaget kommer att omfatta-- i fullfunktion av BNP -- kan det enligt regeringenfinnas skäl att överväga starkare restriktioner för placering itillgångar i utlandet eller i utländsk valuta, i den mån dettaär förenligt med regler. Motivet härför är dels attundvika ett valutautflöde, dels att regeringen ser det som enuppgift för premiereservsystemet att tillföra kapital till densvenska kapitalmarknaden.En fråga som hänger samman med placeringsreglerna och somenligt propositionen också bör utredas vidare är den närmareregleringen av vilka krav som bör ställas på kapitalförvaltaren.Därvid kommer det enligt propositionen att vara av betydelse hurfrågan om olika metoder för att skydda försäkringstagarnas medel-- genom placeringsreglernas utformning eller avkastningsgaranti-- löses. Andra frågor som också bör utredas vidare är frågan om"avkastningsmarginal" för kapitalförvaltaren liksom frågan om ivilken form förvaltningen skall ske. De tänkbara alternativaformer som bör utredas är att kapitalförvaltaren fungerar somett fondbolag, eller som ett livförsäkringsbolag.En fråga som enligt regeringen också kräver ytterligareutredning är hur s.k. arvsvinster skall hanteras inompremiereservsystemet. Regeringen anser att utgångspunkten börvara att centralt skall hantera de över-resp. underskott som uppkommer på grund av dödsfall blandförsäkringstagarna.Riksförsäkringsverket skall ansvara för inbetalningen av denenskildes premiebelopp till kapitalförvaltaren. Denne skallvarje år fastställa avkastning och tillgodohavande på deindividuella kontona och rapportera detta tillRiksförsäkringsverket, som bokför uppgifterna påpremiereservkontona och för upp dem på det årligapensionsbeskedet. Kapitalförvaltaren bör också underrätta denenskilde försäkrade om hur insatta medel är placerade.Förvaltade medel skall, oberoende av om de är statligt ellerprivat placerade, behandlas lika i skattehänseende.I försäkringsfunktion ingår också attberäkna pensionsbeloppen och utbetala pensionerna. I principskall samma regler gälla för uttag av ålderspension frånpremiereservsystemet som från fördelningssystemet.I propositionen föreslås också att till dess kommande reglerom kapitalförvaltning trätt i kraft, vilket beräknas kunna sketidigast , skall medel som avsätts tillpremiereservsystemet förvaltas interimistiskt.Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att denna förvaltning skallske inom ramen för AP-fondens förvaltning. Regeringen anser attäven andra alternativ bör övervägas för den interimistiskaförvaltningen och anger som ett tänkbart alternativ att medlensätts in på ett konto i , t.ex. mot räntamotsvarande den för statsskuldväxlar. Även avkastningen underden tid medlen förvaltas interimistiskt skall påföraspensionstagarnas konton.I motion Sf57 av m.fl. (nyd) yrkande 7begärs ett tillkännagivande om att premiereservdelen avpensionen skall vara minst dubbelt så stor som regeringenföreslagit.Regeringen har i propositionen framhållit att om en störreandel av den totala ålderspensionsavgiften skulle avsättas premiereserv skulle återstoden inte komma att räcka till föratt täcka de löpande utbetalningarna från fördelningssystemetutan att avgiften höjdes.Finansutskottet har beträffande detta yrkande framhållit attutskottet inte har några erinringar mot den bedömning somPensionsarbetsgruppen och regeringen gjort när det gällerfördelningen mellan fördelningssystemet ochpremiereservsystemet. har sammauppfattning och anser att det inte finns skäl attföreslå ett högre avgiftsuttag för att den vägen höjaavgiftsuttaget till premiereservsystemet. Utskottet biträdersålunda propositionen och avstyrker bifall till motion Sf57yrkande 7.I motion Sf53 av och ()yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om en analys av förslagetom premiereservsystem. Motionärerna framhåller att regeringensförslag innebär att de nuvarande AP-fonderna används samtidigtsom premiereserverna bygger upp ett stort kapital hos privatafondförvaltare. Dessa privata fonder kan, till skillnad från dekollektiva, användas utan hänsyn till nationens behov ellerintresse av kapital. Motionärerna menar att dessa förhållandeninte är tillräckligt belysta.Finansutskottet har anfört att utskottet inte kan dela den oromotionärerna uttrycker för premiereservsystemet i dettahänseende. Motionärernas påstående kan, anför utskottet, tolkassom att vissa investeringar skulle kunna riskera att bliofinansierade i ett system med privata fonder. Investeringarbedöms emellertid utifrån den avkastning och risk de förväntasge och innebära. Syftar motionärerna på offentliga investeringari t.ex. infrastruktur och skolor torde risken vara obefintligeftersom offentliga institutioner står som garant.Socialförsäkringsutskottet avstyrker på grund av det anfördabifall till motion Sf53 yrkande 1.Sigge Godin (fp) och () begär i motion Sf58 etttillkännagivande om vad som anförts om alternativ tillRiksförsäkringsverket som huvudman för försäkringsfunktionen.Motionärerna hänvisar till att flera tunga remissinstanser anseratt försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet inte börhandhas av . Starka skäl, såvälprincipiella som praktiska, talar för dels en tydlig åtskillnadmellan fördelningssystemet och premiereservsystemet, dels ensammanhållen försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktion. Motden bakgrunden bör enligt motionärerna den nyaförsäkringsverksamheten läggas på annat ställe än hosRiksförsäkringsverket. Motionärerna erinrar om att system ochrutiner för bl.a. avgifter, förvaltning av medel, redovisningtill fondförvaltare och aktuariehantering måste byggas upp ochkräver ny kompetens hos och attextraordinära insatser behövs för att klara detta. De erinrarockså om att hos Statens löne- och pensionsverk,försäkringsbolag och andra pensionsadministratörer finns redanaktuariell kompetens och administrativ personal som är van atthantera denna typ av försäkringar. Där finns också operativasystem som löpande hanterar stora kollektiv. Motionärerna pekarockså på att premiereservsystemet bör vara ett system som stårpå egna ben och på värdet av att det för den enskilde tydliggörsskillnaderna mellan hans båda pensionskonton och vad det i detena eller i det andra fallet är som påverkar pensionskapitaletsutveckling.Som framgår ovan finns det ett antal frågor när det gällerpremiereservsystemets slutliga utformning som måste lösas.