bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — En allmän tolkningsprincipär dock att våra författningar är förenliga med vårainternationella åtaganden och att de därför skall tolkas ifördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger eneventuell motstridighet mellan bestämmelseroch en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligtredan gällande principer i många fall komma till det resultatetatt konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet,efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställsinför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig imålet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göraföljande överväganden.Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom enanalys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighetverkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del avkonventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilketinnehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställaden rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att detvisar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet.Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligtprincipen om fördragskonform lagtolkning, alltså att övervägafrågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehållsom svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådananalys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så atten lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattassom så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger enverklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket avde två hierarkiskt sidoordnade lagrummen han skall lägga tillgrund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänterkända principer att utgå från.För det fall att den svenska lagregeln utfärdats föreinkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lexposterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går föreäldre lag. Det leder då till att han skall läggakonventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande.Rättstillämparen har emellertid också att överväga omdet finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen omlex specialis, alltså att en specialregel går före enallmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördesålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpningav den principen medför att den svenska lagregeln ellerkonventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero påomständigheterna i det enskilda fallet.Någon gång skulle alltså en tillämpning av lexspecialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att enkonventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det atten konflikt med konventionen kommit att förbises ilagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkasemellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhållersig till och den noggrannalagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat påatt, utöver lex-posterior- och lex specialis-principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i enkonfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högstadomstolens ledamöter, "att en konvention om mänskligarättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte harhögre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciellakaraktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemskalagbestämmelser".Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kanockså sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning,även om den principen gäller i förhållande till internationellaöverenskommelser i allmänhet.Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sinatidigare överväganden kommit fram till attkonventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning avlagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot denföreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvidgäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbartstrider mot grundlagens förbud mot konventionsstridiglagstiftning.I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan ansesstrida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarnaoch förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skalllösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift förlagstiftaren att löpande se till att den inhemska rättenöverensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregåendeför principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns enkonflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagreglerhar lämnats utifrån denna inställning.EgendomsskyddetGrundlagsreglerI 2 kap. 18 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgarevilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annatsådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning förförlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Bestämmelsen ärresultatet av en kompromiss och infördes i sin första utformningefter förslag av Grundlagberedningen. Den har därefter fått ennågot ändrad lydelse efter förslag avRättighetsskyddsutredningen. Bestämmelsen tar sikte på rättentill ersättning för ingrepp genom expropriation eller annatsådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom frånden enskilde. Den gäller dock inte sådana begränsningar i denenskildes möjlighet att utnyttja främst sin fasta egendom somföljer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftningen ochnaturvårdslagstiftningen.Utöver den nämnda grundlagsregeln finns inget särskiltgrundlagsskydd för egendomsrätten. Den enskildes egendom haremellertid ett starkt skydd i vanlig lag. Den som utan lagstödangriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioneroch skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningenskyddar den rådande egendomsordningen genom att ange dessgränser. Som tidigare nämnts innehåller det förstatilläggsprotokollet till ett skydd föräganderätten (art. 1). Konventionen och tilläggsprotokolletföreslås nu bli införlivade med svensk rätt.Plan- och bygglagen (1987:10)I finns regler om rätt och plikt för detallmänna att lösa in mark. Till övervägande del innehåller lagendock bestämmelser som reglerar användningen av mark och somsåledes utgör hinder för ägaren att fritt råda över sin mark. Ilagens 14 kap. finns bestämmelser om ersättning till följd avbeslut eller åtgärder som har vidtagits med stöd av bestämmelseri lagen och som innebär inskränkningar i den enskildes rätt attfritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför inte någonersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmännaoch enskilda intressen. De ersättningsregler som är av störstintresse i detta sammanhang är de som kräver en viss kvalificeradskada för att ersättning skall utgå. Bestämmelserna återfinns i 8§ och utgör de centrala reglerna om ersättning vidrådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. Bestämmelserna ärutformade på olika sätt beroende på om de åtgärder som utlöserersättningen är byggnadsreglerande eller markreglerande.I fråga om byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt tillersättning, om skada uppkommer till följd av att1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genomolyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnadoch ansökan om bygglov har gjorts från det attbyggnaden revs eller förstördes, eller2. rivningsförbud meddelas i en detaljplan eller iområdesbestämmelser eller rivningslov vägras utan att sådantförbud har meddelats.Rätt till ersättning föreligger alltid i fall som avses i 1, ombyggnaden förstörts genom olyckshändelse. I de övriga fall somavses i 1 och 2 föreligger rätt till ersättning, om skadan ärbetydande i förhållande till värdet av berörd del avfastigheten.När det gäller markreglerande åtgärder föreligger rätt tillersättning, om skada uppkommer till följd av att1. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan eller iområdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla frånt.ex. kulturhistorisk synpunkt,2. områdesbestämmelser meddelas angående vegetation samtmarkytans utformning och höjdläge i områden avsedda förbebyggelse eller i närheten av anläggningar (flygplatser m.m.)som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, eller3. marklov vägras i vissa särskilt angivna situationer.I dessa fall föreligger rätt till ersättning, om skadanmedför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörddel av fastigheten.Man skall således inte beakta den förlust som kan bestå i attförväntningar om ändring i markens användningsområde inte infriastill följd av dispositionsinskränkningar. Bedömningen omkvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvårasinom berörd del av fastigheten" har uppnåtts måste göras i tvåled. Först måste avgöras vad som innefattas i begreppet pågåendemarkanvändning. Därefter måste avgöras hur ingripande regleringenmåste vara för att den skall anses medföra ett avsevärtförsvårande inom berörd del av fastigheten.I samband med tillkomsten av gjordebostadsutskottet vissa kompletterande uttalanden angåendetolkningen av uttrycket "avsevärt försvåras inom berörd del avfastigheten". Utskottet ansåg att en fastighetsägare endast skallbehöva tåla en skada som är bagatellartad för honom och attdärför någon fast procentsats inte borde anges. Enligt utskottetborde dock en toleransgräns på inom berörd del få anses varaden högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gränsenborde gälla endast om den berörda delen representerade ett ipengar litet belopp. Ett för ägaren i absoluta tal stort beloppkunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Utskottetanförde att av detta relativa betraktelsesätt följde attersättningströskeln uttryckt i absoluta tal ligger högre för ettstort skogsbolag än för en liten skogsägare. I frågan om denenhet som skadan skall relateras till förordade utskottet attjämförelsen skulle göras med en annan enhet än vad som dittillsvarit fallet och anförde därvid att den enhet med vilken skadanskall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara enbehandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindrebestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt.Beståndsindelningen får i detta sammanhang bedömas enligt normalafackmannamässiga grunder.Inte heller för jordbrukets vidkommande bör enligtbostadsutskottet ett så vitt begrepp som hela brukningsenhetenkomma i fråga. Med den berörda delen avses här närmast detåkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigtavgränsad del (bet. BoU 1986/87:1 s. 150--151).Enligt utskottet borde dess uttalanden i denna del tjäna tillledning även vid tillämpning av naturvårdslagen (1964:822) (bet.BoU 1986/87:4 s. 23).Naturvårdslagen (1964:822)Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen kan på både allmänoch enskild mark -- även mot ägarens vilja -- bildasnaturreservat, naturminne, strandskyddsområde ochnaturvårdsområde. Nationalpark kan dock bara bildas på mark somhör till staten. Också naturvårdslagens ersättningsbestämmelserutgår från principen att endast sådant intrång som medför attpågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärtförsvåras ersätts. Ersättning lämnas inte för ingrepp i form avstrandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde.Uteblivet tillstånd till grustäkt e.d. ersätts inte heller tillföljd av principen om att förväntningsvärde inte ersätts.Nu angivna bestämmelser om ersättning för intrång i pågåendemarkanvändning infördes i samband med år1987. Vid naturvårdslagens tillkomst diskuterades intenärmare med vilken enhet intrånget skulle jämföras. Lagrådetkonstaterade att i de paragrafer som upptog ersättningsreglernaanvändes omväxlande uttrycken "marken", "fastigheten" o.d. EnligtLagrådet kunde dessa begrepp inte ges en för alla fall bestämdtolkning. Lagrådet godtog avfattningen i regeringens förslag menuttalade att det borde förutsättas att valet av skilda termerfrämst borde tas som uttryck för vad som anses vara normalfalleti de olika ersättningssituationerna och att lagtexten ej skallanses utgöra hinder att i rättstillämpningen med hänsyn tillomständigheterna i det enskilda fallet bedöma vilken mark somskall anses vara berörd av ett ingripande enligt den nya lagen.Rent allmänt fick enligt Lagrådet framhållas att, när det gälleratt uppskatta intrånget å visst område, man måste -- om det ej ärfråga om hel fastighet -- ta hänsyn till området såsom ingående ien ekonomisk enhet, i regel motsvarande en registerfastighet(prop. 1964:148 s. 150).Högsta domstolen hänvisade till detta uttalande i två fall frånår 1981. De gällde avverkningsförbud riktade mot bolag somförvärvat avverkningsrätt för vissa rotposter eller visst antalträd. I de båda fallen ansåg domstolen att resp.avverkningsföretag var den ekonomiska enhet man skulle relateraskadan till (NJA 1981 s. 351).Riksdagsuttalande vid /91I sitt betänkande om miljöpolitiken vid /91 (bet.1990/91:JoU30) framhöll jordbruksutskottet att en ansvarsfullekonomisk politik alltid kommer att innebära vissa begränsningari fråga om de ekonomiska resurser som kan avdelas för att bevaraskyddsvärda naturområden m.m. Även på detta område är det enligtutskottet således viktigt att åstadkomma en lämplig ochändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och denenskilde. Ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfaldenfick enligt utskottets mening inte begränsas till att bli enfråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- ochinlösensersättningar m.m.Jordbruksutskottet anförde att de förslag som i den då aktuellapropositionen hade lagts fram om biotopskyddet och om ökademöjligheter att hindra arbetsföretag som skadar naturmiljön ärexempel på hur den enskildes ansvar för det ekologiska systemetkan utvidgas. Det skall här inskjutas att med biotop avses mindremark- eller vattenområde. Vidare anförde utskottet att ökadekunskaper om olika arters behov av naturtyper, arealer ochförbindelser (korridorer) mellan sådana naturtyper kräver attbedömningar av en åtgärd (t.ex. skogsavverkning) måste kunnagöras i ett vidare perspektiv än bara i förhållande till viss delav en fastighet. I många fall torde en bedömning behöva göras förett större sammanhängande område än för en enskild fastighet.Jordbruksutskottet ansåg att regeringen mot denna bakgrundborde återkomma till med förslag om hur sådanabedömningar kan påverka nuvarande regler för intrångsersättningm.m. Utskottet förutsatte att detta kunde ske med utgångspunkt ide grundläggande principer som låg till grund 1987 om och naturresurslagen(bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Mot utskottets yttrande i denna delreserverade sig enbart ledamöterna från Moderata samlingspartiet.Riksdagen följde dock utskottet (rskr. 1990/91:338).PropositionenGenom att föreslås bli inkorporerad i svenskrätt kommer enligt regeringen vår inhemska lagstiftning att få enprincipiell regel om att den enskildes rätt till sin egendomskall lämnas okränkt. Enligt regeringen är det också angelägetatt skyddet för äganderätten skrivs in på ett mer uttryckligtsätt än . Till skillnad från konventionen bör ensådan regel innehålla en regel om att ersättning skall utgå vidingrepp i enskild egendom. Regeringen anser vidare att det finnsskäl att även låta grundlagsregleringen omfattarådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslutavseende mark och byggnader. Härmed ges ett mer uttryckligt ochstarkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktigegendom än . som det rättsliga skyddetmot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningargrundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena ikonventionen på ett väsentligt område att tydliggöras ochpreciseras i grundlagen. Enligt regeringen saknas underlag föratt nu överväga något längre gående skydd. Regeringen finner detinte motiverat att låta all egendom, både fast och lös, omfattasav grundlagens egendomsskydd.Ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådantförfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda markeller byggnader skall enligt regeringens förslag endast få skeför att tillgodose angelägna allmänna intressen. anförde att dess genomgång av gällandeförfattningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte givitanledning att på något sätt ifrågasätta denna lagstiftning.Kommittén ansåg att denna är väl anpassad till de allmännaintressen som gör sig gällande i dessa sammanhang och atträttsläget i förhållande till befintlig lagstiftning således ejkommer att förskjutas. Regeringen ansluter sig till kommitténsbedömning och förklarar att det inte finns något behov avföljdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i denenskildes egendom. I likhet med kommittén anser regeringen attdet slutliga ställningstagandet till vad som är ett angelägetintresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kananses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.Liksom bör enligt regeringen den som tvingas avstå sinegendom genom expropriation eller annat sådant förfogande igrundlag vara tillförsäkrad ersättning. Också den i vanlig laggällande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningaravseende mark och byggnader bör enligt regeringen ges ettmotsvarande grundlagsskydd. Flera remissinstanser anser att denenskilde genom grundlagsbestämmelsen skall tillförsäkras fullersättning eller ersättning för hela förlusten. Enligt regeringenskulle detta emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyntill att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §expropriationslagen (1972:719) inte är ersättningsgilla inteomfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelsetillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genomexpropriation eller annat sådant förfogande ersättning förförlusten. Enligt regeringen får detta anses ge uttryck för attden drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbartsymboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordetskäligt, som också har föreslagits, skulle enligt regeringendärför inte tjäna något egentligt syfte.Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning förinskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storleköverensstämmer enligt regeringen inte med gällande rätt.Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad föratt ersättning skall kunna komma i fråga. Regeringen anser att enmotsvarande begränsning därför bör komma till uttryck igrundlagsbestämmelsen.Regeringen tar härefter upp den remisskritik som har riktatsmot de kriterier som kommittén har använt. Vissa remissinstanserhar påpekat att kriterierna antingen är för stränga eller att deinte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. har avstyrkt ett grundlagsskydd motrådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet.Naturvårdsverket påpekar i sammanhanget attrådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annanskyddslagstiftning i princip inte har ansetts kunna föranledarätt till ersättning. Med den av kommittén föreslagna lydelsenkommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas.Regeringen konstaterar att de av kommittén användakvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området.Meningen är således inte att i grundlagen preciseraberäkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Atträtten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu ges ettgrundlagsskydd innebär enligt regeringen således inte attersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällandeersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlustsom kan bestå i att förväntningar om ändring i markensanvändningsområde inte infrias till följd avdispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte heller föringrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande omnaturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet,t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägradstrandskyddsdispens ersätts inte enligt denna princip. Inteheller skall ersättning utgå för sådana -- till tid ochomfattning -- mindre ingripande inskränkningar i rätten att frittnyttja sin egendom. Regeringen menar att avsikten således är attinte andra typer av rådighetsinskränkningar i mark ellerbyggnader skall vara förenade med rätt till ersättning än vad somgäller för närvarande.I propositionen föreslås att det egendomsskydd somEuropakonventionen ger preciseras närmare i regeringsformen.Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation ellerannat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd motinskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidareutökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning förförlusten vid både tvångsöverföringar ochrådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln förrådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciperför ersättning som gäller i vanlig lag vid inskränkningar irätten att använda mark och byggnader. De närmare grunderna skalldäremot anges i vanlig lag.Fri- och rättighetskommittén föreslog att de två principerna omersättning vid rådighetsinskränkningar skulle föras samman i enmening av följande lydelse:Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingastill sådana inskränkningar i rätten att använda mark ellerbyggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras ellerskada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet påberörd del av fastigheten.Också i regeringens förslag förs de båda ersättningsprincipernasamman i en mening som dock fått en något annorlunda utformning:Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilkendet allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påsådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del avfastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som ärbetydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.Formuleringen innebär enligt regeringen ett förtydligande på såsätt att uttrycket "berörd del" i enlighet med kommitténs syftenärmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande avpågående markanvändning".MotionernaEnligt motion 1993/94:A454 av m.fl. (m) måste denprivata äganderätten stärkas och skyddas i grundlagen.I motion 1993/94:K23 av () kritiserar motionärenregeringsförslaget för att det inte innebär någon förändring avden ersättningsrätt vid expropriation som följerav 2 kap. 18 § regeringsformen. Motionären anser att bestämmelsenskall utformas så att den som genom expropriation eller annatsådant förfogande tvingas avstå från sin egendom skall varatillförsäkrad full ersättning för förlusten.I motion 1993/94:K21 yrkande 1 av m.fl. (v)motsätter sig motionärerna ett grundlagsskydd för äganderättensom de menar är liktydigt med att ett kapitalistiskt systemgrundlagsfästs. Grundlagsskyddet kommer enligt motionärerna attgälla all egendom men kommer i praktiken bara att ha betydelseför ägandet av naturresurser, produktionsmedel och stora kapitalsom bildar grund för makt över andra. De menar att ettgrundlagsskydd för äganderätten är ett grundlagsskydd förmaktolikheten. Som förslaget är konstruerat kommer enligtmotionärerna jurister i stället för folkvalda att få tolka vadsom är allmänt intresse.I motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av (nyd) erinrar motionärerna om attEuropakonventionsorganen i sin verksamhet tar intryck av dennationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå.Mot den bakgrunden är det enligt motionärerna mycket betänkligtatt i regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings-och tolkningsfrågor rörande konventionen och detta på ett sättsom mycket väl kan försämra egendomsskyddet. Motionärerna vändersig mot att regeringen anser att detta är en precisering av detskydd som konventionen ställer upp. De menar vidare att denföreslagna grundlagsparagrafen är detaljerad på ett sätt som inteär lämpligt i grundlag. De anser att det är anmärkningsvärt attersättningsreglerna i ges grundlagsstatuseftersom Lagrådet enligt motionärerna i sin granskning av plan-och bygglagen var mycket tveksamt till ersättningsreglernasförenlighet med . För motionärerna är det inteacceptabelt att i grundlagen låsa fast ersättningsregler som kange sämre skydd än konventionen.