bet · GH01FiU16 · 1994-04-12 00:00:00 — Vissa strukturfrågor inom offentlig sektor I betänkandet tar utskottet upp ett antal motionsyrkanden frånden allmänna motionstiden som berör det pågåendeförändringsarbetet inom den offentliga sektorn. I motionernabehandlas den statliga sektorns roll och uppgifter samt behovetav konsekvensanalyser resp. utvärderingar i anslutning tillsystemförändringarna inom den offentliga sektorn. Dessutomställs krav på såväl en statlig somen statlig . Utskottet avstyrker samtligamotionsyrkanden.I betänkandet ger utskottet dessutom sin syn på denredovisning som regeringen på begäran gör ibudgetpropositionen av organisations- och strukturförändringarnainom den statliga sektorn.Till betänkandet har fogats fyra reservationer, två frånvardera Socialdemokraterna och Ny demokrati samt enmeningsyttring från . 1993/94:Fi210 av m.fl. (nyd) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att tillsätta en kommission förrationalisering av verk och myndigheter, landsting och kommunersamt övrig politisk administration.1993/94:Fi502 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om analys av effekterna av olika "peng- ochchecksystem".1993/94:Fi506 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om staten som en förutsättning församhällsekonomisk utveckling.1993/94:Fi507 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om privatisering av den gemensamma sektorn utansamhällelig konsekvensanalys samt utveckling av olikadriftsformer inom den gemensamma sektorn.1993/94:Fi508 av och (nyd)vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till inrättandeav en statlig för att i enlighet med vad imotionen framförts föreslå regeringen i första hand avvecklingav statliga, kommunala, kooperativa, fackliga samt privatamonopol,2. att hos regeringen begär förslag till inrättandeav en statlig för att i enlighet medvad som framförts i motionen ta initiativ till och ansvara föratt rationaliseringarna vid större statliga bolag ochmyndigheter bedrivs på ett rationellt och professionellt sätt.1993/94:Fi605 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om avveckling och utveckling i statligverksamhet.1993/94:So261 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att en kartläggning angåendeprivatiseringens kostnader och effekter på den offentligasektorn bör göras. Omprövning och förnyelse av offentlig sektorI budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 53--69)redovisar regeringen sin strategi för förnyelsen av denoffentliga sektorn. Som huvudfrågor för det förändringsarbetesom bedrivs anges sammanfattningsvis följande:att fortlöpande ompröva statliga åtaganden,att utveckla mål- och resultatstyrningen,att utveckla den finansiella styrningen och höja denekonomiadministrativa kompetensen,att utveckla samverkan och tydliggöra ansvarsfördelningenmellan stat och kommun,att renodla verksamhetsformerna för offentlig produktion,att fullfölja bolagisering och privatisering av offentligverksamhet som kan bedrivas i konkurrens på marknaden,att utveckla och förändra statsförvaltningens struktur ocharbetsformer inför ett ökat europeiskt samarbete,att öka medborgarnas valfrihet och möjligheter till inflytandeoch insyn i offentlig verksamhet.Regeringen redogör i budgetpropositionen också förhittillsvarande och planerade strukturförändringar inomstatsförvaltningen (bil. 8 s. 3--33). Som underlag föravrapporteringen till har Statskontoret på regeringensuppdrag gjort en uppföljning av de viktigaste organisatoriskaoch strukturella förändringarna inom statsförvaltningen från1980 och framåt.I Statskontorets uppdrag har också legat att genomföra den avriksdagen begärda uppföljningen av det s.k.Administrationsprogrammet (prop. 1990/91:150 del II, bet. FiU37,rskr. Målet med programmet var att minska kostnaderna förden statliga administrationen utan att verksamheternasresultat försämrades. Den årliga nettobesparingen påstatsbudgeten skulle enligt beräkningarna bli ca 2 miljarderkronor efter treårsperiodens slut. Uppföljningen visar enligtvad som redovisas i propositionen att sparmålet i huvudsakuppnås, även om vissa osäkerheter finns i det underlag somligger till grund för beräkningarna.I likhet med vad som varit fallet anmälerregeringen också de personalmässiga konsekvenserna avstrukturförändringarna inom den statliga verksamheten.När det gäller inriktningen av det fortsatta arbetet angerregeringen att det krävs ytterligare åtgärder för att förbättrauppföljningen och styrningen av organisationsförändringarna. Detsker mot bakgrund av de uttalanden som gjorde våren1993 i anslutning till behandlingen av revisorersgranskning av omstruktureringarna i statsförvaltningen åren1991--1992 (bet. 1992/93:FiU17, rskr. Där pekades påbetydande brister i såväl förberedelserna som genomförandet avförändringarna. Regeringen anger nu att det behövs ensystematisk uppföljning av organisations- ochstrukturförändringarna, att erfarenheterna av omställningar somgenomförts bör ställas samman för att möjliggöra bl.a. analyserav omställningskostnaderna samt att det är viktigt attsystematiska produktivitetsjämförelser i statlig verksamhetkommer till stånd.Utskottet noterar med tillfredsställelse att genomredovisningarna i budgetpropositionen getts en relativt ingåendeinformation om ett antal viktiga strukturfrågor inom denoffentliga sektorn. För den statliga verksamheten är det enligtutskottet av särskild vikt att såsom huvudman fårmöjlighet till en kontinuerlig och samlad uppföljning istyrnings-, lednings- och organisationsfrågor.Utskottet har inget att erinra mot vad som i propositionensägs med anledning av uppföljningen av det s.k.Administrationsprogrammet eller mot de åtgärder som regeringenavser att vidta för att åstadkomma en förbättrad styrning avomstruktureringarna i statsförvaltningen. Enligt utskottetsmening är vidare den av regeringen aviserade systematiskaredovisningen av information om omställningarna i den statligaverksamheten väl ägnad att förbättra såväl somregeringens möjligheter att följa förändringarna. Materialet böräven kunna tjäna som utgångspunkt för kommande utvärderingar aveffekterna av förändringarna.Den statliga sektorns rollI motion Fi506 av m.fl. (s) sägs att detbehövs ett nytt perspektiv på och en samlad politik för denstatliga sektorns utveckling så att den kan användas för attstärka möjligheter . Den statligaförvaltningen är samhällets viktiga administrativainfrastruktur, som ger förutsättningar för att andra och annatskall kunna utvecklas.Motionärerna hävdar -- med hänvisning till 1993 årsnobelpristagare i ekonomi . North -- att staten och desamhälleliga institutionerna är av avgörande betydelse för denekonomiska tillväxten. Satsningar på sådana funktioner inommyndigheterna som befrämjar tjänstesamhället har en minst likaviktig roll för samhällsekonomins utveckling som t.ex.satsningar på trafikens infrastruktur.Enligt motionärerna är den statliga konsumtionen inte orsaktill krisen. Kostnaderna för den statliga förvaltningen har istort sett varit oförändrade och motsvarade år1992 av BNP. Riksdag och regering är också beroende aven effektiv statsapparat och kunniga myndigheter för att nå deresultat väljarna utlovats på olika områden.I motion Fi605 av m.fl. (s)understryks att det bland de anställda i statsförvaltningenfinns en bred insikt om nödvändigheten att förbättra ochförändra den statliga verksamheten. Ryckigheten i förändringarnaskapar dock på många håll osäkerhet i organisationen och minskatengagemang i arbetet. De möjligheter att utveckla och förbättraverksamheten som resultatorienteringen och fleråriga budgetramarinnebär tas därför inte till vara ordentligt.Förbättringsarbetet blir därför inte så effektivt som önskvärtvore.Motionärerna pekar på att regeringen i budgetpropositionenframhållit vikten av att myndighetscheferna engagerar ochentusiasmerar sina medarbetare, eftersom verksamhetenseffektivitet och förnyelse är beroende av detta. I motionenbegärs att regeringen skall göra detta krav tydligt fördem.Utskottet kan i mycket instämma i vad som i motion Fi506 sägsom betydelsen av en effektiv och väl fungerande statligförvaltning. Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till vad somanförs i årets finansplan i samband med att regeringen redogörför sin syn på den offentliga sektorn och dess roll. Därunderstryks att den offentliga sektorn är av stor betydelse fören väl fungerande marknadsekonomi. betonas dock attomfattningen av offentliga åtaganden måste kunna omprövas övertiden efter utvecklingen av bl.a. inkomster, värderingar ochteknik.Utskottet har med anledning av vad som anförs i motion Fi605förståelse för att de omfattande förändringarna inom denstatliga sektorn kan innebära osäkerhet för de anställda påsamma sätt som förändringar på arbetsmarknaden i övrigt. Dettakan givetvis i sin tur under en övergångstid påverka utfallet avverksamheten. Det framgår av redovisningarna ibudgetpropositionen att regeringen är väl medveten om attmyndighetscheferna har en nyckelroll i arbetet med att förnyaoch effektivisera den statliga sektorn. Regeringen fäster därförstor vikt vid chefsförsörjningsfrågorna och ett omfattandeutvecklingsarbete bedrivs . Utskottet vill ocksåpeka på att regeringen i proposition 1993/94:185redovisat förslag och bedömningar som rör ledningen av destatliga förvaltningsmyndigheterna. En av utgångspunkterna förförslagen är att ansvarsbilden såväl gentemot regeringen sominåt i organisationen skall bli mer entydig.Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Fi506 (s) ochFi605 (s).En statlig rationaliseringskommissionEnligt motion Fi508 av och (nyd) om den offentliga sektorn skall staten endastbedriva sådan verksamhet som är absolut nödvändig. Antalet verkoch myndigheter måste kraftigt bantas genom nedläggning,rationalisering och privatisering.Motionärerna menar att det finns tre stora faromoment med enoffentlig sektor. Höga skatter skapar för det första skillnadermellan vad som är privatekonomiskt och samhällsekonomisktlönsamt. För det andra har det visat sig omöjligt att bygga upplika effektiva prestations- och incitamentsrelaterade systeminom den offentliga sektorn som inom den privata. Det harslutligen visat sig omöjligt att avgränsa den offentliga sektorneffektivt på grund av hänsynstaganden till olika särintressen.En bör tillsättas eftersom detvisat sig svårt att få de offentliga monopolen att rationaliserasig själva. I motionen hävdas att alla stora statliga ochkommunala företag har en rationaliseringspotential på minst20 %. Företagsledarna har emellertid i många fall snarareutsetts på politiska meriter än på företagsekonomiskt kunnandeoch ledarförmåga. Dessutom har fackföreningarna med hjälp av LASvarit motståndare till alla förändringar som betydernedskärningar som styrelserna i allmänhet varitpolitiskt tillsatta utan erfarenheter från drift av bör enligt motionens yrkande tainitiativ till och ansvara för att rationaliseringarna vidstörre statliga bolag och myndigheter bedrivs på ett rationelltoch professionellt sätt. I Ny demokratis partimotion Fi210om den ekonomiska politiken förs även fram krav om en sådankommission.Utskottet vill markera att en omprövning och förnyelse av denoffentliga sektorns olika system och institutioner ingår som enväsentlig del i regeringens samlade politik. Som redovisas iårets finansplan har betydande förändringar redan genomförtseller pågår. Viktiga frågor i detta arbete är ett ökathandlingsutrymme för den enskilde, en precisering av statensroll inom olika samhällsområden, en stimulans av alternativ ochmångfald i t.ex. vård och omsorg samt att all verksamhet sålångt som möjligt utsätts för konkurrens. Utskottet vill ocksåerinra om att regeringen gett särskilda direktiv tillsamtliga kommittéer m.m. (dir. 1994:23) med riktlinjer om attdet offentliga åtagandet skall prövas förutsättningslöst isamband med utredningsarbetet.Ett mått på omställningarna utgörs av utvecklingen av antaletanställda. Inom har under de tre senastebudgetåren bedömningar gjorts av personalkonsekvenserna av depågående strukturförändringarna. Enligt dessa uppgifter varantalet anställda inom statsförvaltningen den 1 september 1991,1992 resp. 1993 ca 380 000, 360 000 resp. 312 000. Detinnebär således en minskning av antalet anställda med ca 68 000() på två år.Något behov av en särskild ser inteutskottet. Förnyelsen och effektiviseringen av den offentligasektorn är en prioriterad del av regeringens arbete och skerbl.a. inom ramen för den årliga budgetprövningen. Som stabs- ochstödorgan till regeringen i rationaliseringsarbetet finns redanRiksrevisionsverket och Statskontoret.Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion Fi210(nyd) yrkande 3 och Fi508 (nyd) yrkande 2.Konsekvensanalyser vid privatiseringarEnligt motion Fi507 av m.fl. (s) fårprivatisering definitivt inte vara något självändamål utan skallanvändas som ett medel för att om möjligt ge en bättre/billigareservice med bibehållen kvalitet, sekretess och rättssäkerhet.Motionärerna menar att det alltid är nödvändigt att se överolika verksamheter, så också de offentliga. Däremot är detfarligt att slå sönder väl fungerande system utan att först göraordentliga konsekvensanalyser.I motionen hävdas att privatiseringar genomdrivs trotsatt konsekvenserna kan bli att verksamheten fördyras, får sämrekvalitet, blir otillgängligare för brukarna samt svårare attkontrollera och skapa inflytande i. Det sägs också attprivatiseringen i sig är huvudsyftet och att man genom dennaåtgärd ofta byter ett offentligt monopol mot ett privat. Ingaandra driftformer än rent privata prövas, vilket enligtmotionärerna är mycket olyckligt.Andra frågor som tas upp i motionen gäller rättssäkerheten ochbehovet av att utveckla olika alternativa driftformer inom dengemensamma sektorn. Lagstiftningen rörande ansvar och ersättningvid felbehandlingar sägs således vara svag, men harindividen i viss mån skyddats genom det politiska systemet. Isamband med ökad privatisering inom sjukvården bör därförlagstiftningen förändras för att förstärka patientensrättssäkerhet. Motionärerna anser också att möjligheterna attdriva verksamhet i kooperativ form behöver förbättras och pekarbl.a. på erfarenheter från , och medkonsumentkooperativ hälso- och sjukvård.Utskottet ser motionen främst som en plädering för ettförbättrat beslutsunderlag i samband med att ställning tas tillförslag om privatiseringar av offentlig verksamhet eller tillalternativa driftsformer. Motionen tar i första hand sikte påfrågor som har anknytning till sjukvården.Enligt utskottets mening finns det en växande medvetenhet ombetydelsen av väl underbyggda konsekvensanalyser i anslutningtill egna ställningstaganden i olika frågor. Undervåren har flertalet utskott yttrat sig tillkonstitutionsutskottet i detta ämne. Således underströkfinansutskottet i sitt yttrande (1993/94:FiU9y) betydelsen avatt propositionener så långt möjligt innehåller bedömningar avde samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna av depresenterade förslagen. Utskottet pekade också på att metoderanpassade till den offentliga beslutsprocessen redan finnsutvecklade.Av särskilt intresse i sammanhanget kan vara att notera attsocialutskottet i sitt yttrande (1993/94:SoU1y) konstaterade attflertalet propositioner inom dess område numera har ett särskiltavsnitt om kostnader och andra konsekvensanalyser. Analysernavar dock enligt socialutskottet av skiftande kvalitet och skullekunna utvecklas ytterligare. framhöll därförvikten av att arbetet med att utveckla kostnads- ochkonsekvensanalyserna fortsätter. Redovisningen i propositionernabör enligt socialutskottet göras så utförliga att utskottet kangöra en reell bedömning av konsekvenserna av de framlagdaförslagen.När det gäller alternativa driftsformer vill utskottetsärskilt peka på den beredning om den ideella sektorn (C 1993:A)som tillsatts av regeringen. Beredningens arbete är inriktat påatt ge den ideella sektorn möjligheter att ta ett ökat ansvarför olika verksamheter. Beredningen skall fortlöpande analyseraoch utarbeta förslag om hur den ideella sektorn kan kompletteraeller tillhandahålla alternativ till offentligt drivnaverksamheter. Olika samverkansformer mellan offentlig, ideelloch privat sektor skall också belysas. Även de kooperativaföretagens roll i samband med omstruktureringarna i kommuner ochlandsting är föremål för regeringens uppmärksamhet, bl.a. inomramen för Kooperativa rådets verksamhet.Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört avstyrks motionFi507 (s).Kartläggning och analys av privatiseringens kostnader ocheffekterI en partimotion från -- motion So261 --tas olika välfärdspolitiska frågor upp. I motionen ställs bl.a.krav på att en kartläggning av privatiseringens kostnader ocheffekter på den offentliga sektorn bör göras.Motionärerna framhåller att regeringen starkt har gått in föratt genomdriva privatisering i stor skala inom områden somtidigare dominerats av den offentliga sektorn. Inom skolområdethar exempelvis närmare hundra privata skolor på grundskolenivågodkänts . De privata skolorna får av vad dekommunala skolorna får i genomsnitt per elev, utan att ha sammaskyldigheter som dessa. Detta innebär enligt vad som sägs imotionen i praktiken att medel överförs från kommunala skolortill privata. Merkostnaderna på grund av ökningen av privataskolor uppges bara i uppgå till ochi till 1--. Även de reella kostnadernasägs öka genom att de privata skolorna har lyckats ta över enstörre andel av medlen än vad deras uppgifter motiverar. Enviktig uppgift för regeringen bör enligt motionen vara attkartlägga hur mycket resurser som tas från de "fattiga" och gestill de rika.Även i motion Fi502 av m.fl. (s) tas fråganom effekterna och kostnaderna av privatiseringarna upp. Enligtmotionärerna är det angeläget att regeringen tar initiativ tillforskning och utvärdering av effekterna av systemförändringarna.Berörda myndigheter bör ges i uppdrag att göra en djupanalys aveffekterna för de offentliga finanserna av de "peng- ochchecksystem" som genomförs inom olika samhällsområden.Motionärerna anser att det är förvånande att så litet avanalys genomförs av de samhällsekonomiska effekterna av deomfattande systemförändringarna. Bland de frågor som börstuderas märks effekterna på kostnaderna för och konsumtionen avsamhällelig service samt de fördelningspolitiska ochskattemässiga effekterna. I motionen hävdas att det -- oavsettfrån vilka utgångspunkter man betraktar förändringarna -- bordevara ett för alla partier gemensamt intresse att effekterna blirså tydligt belysta som möjligt. Detta gäller också om man serförändringarna utifrån snäv kostnads- och effektivitetssynpunkt.Utskottet anser att effekterna av nya och förändradeverksamhetsformer alltid måste studeras och analyseras.Samtidigt vill utskottet understryka att en del av deförändringar som motionärerna tar upp har prövats och att det därför är svårt att dra några säkraslutsatser.Utskottet noterar att den kommunala tjänstesektornenligt har visatpå en tydlig produktivitetsförbättring. På många av deviktigaste områdena har således volymen ökat trots attkostnaderna har minskat. Till detta torde avregleringen av despecialdestinerade statsbidragen ha bidragit, en förändring sombl.a. uppmuntrar till förändrade och lokalt anpassadeverksamhetsformer i kommunerna.När det gäller framväxten av nya styr- och produktionsformerför verksamhet har relativt omfattande studier gjorts ianslutning till arbete. har de alternativa driftsformerna -- oavsett omproduktionen sker i egen regi eller med extern drift -- mångafördelar jämfört med traditionell verksamhet. Effektiviteten ochkostnadsmedvetandet ökar i regel i organisationen. Problemengenerellt sett med de flesta av de nya produktionsformerna --t.ex. resultatenheter, entreprenader, föreningar ellerfristående skolor -- är å andra sidan bristen på uppföljnings-och utvärderingssystem och kvalitetsmätningar. Kommuner ochlandsting behöver därför enligt kommittén utveckla sådana systemför att få en god uppföljning av resultaten.I Statskontorets uppgifter ingår att biträda med underlag föromprövning, effektivisering och styrning av statlig ellerstatligt finansierad verksamhet. Av budgetpropositionen framgåratt regeringen har för avsikt att uppdra åt Statskontoret attsystematiskt följa och dokumentera erfarenheterna avomställningarna och nedskärningarna av den statligaförvaltningen. Dessutom kan noteras att inom Statskontoret pågåreller planeras utvärderingar av avregleringar ochprivatiseringar inom ett antal områden.En sammanställning av svenska erfarenheter av system förvalmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård kompletterad med internationella erfarenheter har påLokaldemokratikommitténs uppdrag utförts av Statskontoret (SOU1993:47). En fortsatt och fördjupad studie angående den genomrätten till s.k. skolpeng ökade valfriheten inom skolangenomförs av Statskontoret på uppdrag av (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi). Där avsesfrämst effekterna för kostnader, resultat och segregation attbelysas.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi502 (s) ochSo261 (v) yrkande 1.En statlig avvecklingskommissionI motion Fi508 av och (nyd) förordas att hos regeringen skall begära förslagtill inrättande av en statlig avvecklingskommission.Kommissionen skall kritiskt granska alla monopol, såvälstatliga, kommunala, kooperativa, fackliga som privata. Kan ettmonopol av olika anledningar ej avvecklas skall i ställetmöjligheterna till hopslagning eller bantning undersökas.Utskottet kan inte tillstyrka att ett särskilt organ föravveckling inrättas. Som utskottet anförde i anslutning till ettliknande motionskrav från Ny demokrati vid föregående riksmöteskulle ett sådant organ innebära nya utgifter och besvärandegränsdragningsproblem. Utskottet vill peka på attregeringen vidtagit en rad åtgärder för att främja konkurrenseninom olika sektorer. Det gäller t.ex. den nya konkurrenslagen,lagen om offentlig upphandling och öppnandet för entreprenader ikommunal verksamhet. De bolagiseringar och privatiseringar avstatlig och verksamhet som genomförts innebär också attstora verksamhetsområden förts över till en konkurrensutsattmiljö. Direktiv har vidare getts till samtligakommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden(dir. 1994:23). Enligt regeringens riktlinjer skall varjeutredning förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara enoffentlig angelägenhet.Utskottet avstyrker med hänvisning till vad som anförts motionFi508 (nyd) yrkande 1. beträffande den statliga sektorns rollatt avslår motionerna1993/94:Fi506 och1993/94:Fi605,2. beträffande en statlig rationaliseringskommissionatt avslår motionerna1993/94:Fi508 yrkande 2 och1993/94:Fi210 yrkande 3,res. 1 (nyd)3. beträffande konsekvensanalyser vid privatiseringaratt avslår motion1993/94:Fi507,res. 2 (s)4. beträffande kartläggning och analys avprivatiseringens kostnader och effekteratt avslår motionerna1993/94:So261 yrkande 1 och1993/94:Fi502,res. 3 (s)5. beträffande en statlig avvecklingskommissionatt avslår motion1993/94:Fi508 yrkande 1.res. 4 (nyd)den 12 april 1994På finansutskottets vägnarPer-Ola ErikssonI beslutet har deltagit:Per-Ola (),(),(),(),Tom (),(),(),(),(),(),(),(),(),i (nyd) ochDan i (kds).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet. En statlig (mom. 2)i (nyd) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjarmed "Utskottet vill" och på s. 6 slutar med "yrkande 2" bort haföljande lydelse:Utskottet vill peka på att vår offentliga sektor är störst iEuropa. Den finansieras i allt väsentligt med skattemedel,vilket fört upp skattetrycket till svindlande höjder.