bet · GH01KU37 · 1994-04-19 00:00:00 — Ny myndighetsorganisation på radio- och TV-området I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om en nymyndighetsorganisation på radio- och TV-området. I propositionen föreslås atttvå nya myndigheter, Radio- och och för radiooch TV, skall ersätta , , och Styrelsenför lokalradiotillstånd.I propositionen föreslås också vissa ändringar när det gäller överklagandem.m.I betänkandet behandlas, förutom motioner som väckts i anledning avpropositionen, de motioner med anknytning till radio- och TV-området som väcktsunder den allmänna motionstiden 1994.Utskottet föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om en nymyndighetsorganisation m.m. och tillstyrker framlagda lagförslag. Motionerna,utom såvitt avser yrkanden angående lokalisering av myndigheterna, avstyrks.I ärendet föreligger ett yttrande från kulturutskottet.Till betänkandet har fogats två reservationer, ett särskilt yttrande och enmeningsyttring. 1993/94:160 vari yrkas att antar de i propositionen framlagdaförslagen till1. lag om ändring i radiolagen (1966:755),2. lag om ändring i närradiolagen (1982:459),3. lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden,4. lag om ändring i lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten,5. lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionensområde,6. lag om ändring i lagen (1992:1356) om satellitsändningar avtelevisionsprogram till allmänheten,7. lag om ändring i lokalradiolagen (1993:120),8. att godkänner vad i propositionen föreslås om inrättande och TV och Radio- och ,9. att godkänner vad i propositionen föreslås om Radio- ochTV-verkets uppgifter, ledning och organisation,10. att godkänner vad i propositionen föreslås om uppgifter och TV, nämndens sammansättning och arbetsformer,11. att godkänner vad i propositionen föreslås om att ,, och Styrelsen för lokalradiotillstånd skallläggas ned,12. att till Myndigheter på radio- och TV-området för budgetåret1994/95 under elfte huvudtiteln anvisar ett nytt ramanslag på ,13. att godkänner vad i propositionen föreslås om enmedelsanvisning från rundradiokontot till och /95 på (inkl. moms) som nämnden har attredovisa på statsbudgetens inkomstsida,14. att godkänner vad i propositionen föreslås om attanslagssparande eller anslagskredit /94 från ramanslagetStyrelsen för lokalradiotillstånd överförs till ramanslaget Myndigheter påradio- och TV-området.Lagförslaget, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, sebilaga 1.Motioner som väckts i anledning av propositionen1993/94:K36 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om etablering avMediaombudsman (MO) och ().1993/94:K37 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna att de nya myndigheterna bör lokaliseras till Sundsvall.1993/94:K38 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lekmannastyrelser i de nya statliga myndigheterna på radio- ochTV-området,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lokalisering av myndigheterna till Karlstad.1993/94:K39 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om Radio- och ledningoch organisation.1993/94:K40 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar att Radio- och skall arbeta efter dekulturpolitiska målsättningar som anförts i motionen,2. att beslutar att Radio- och skall ledas av en avregeringen tillsatt styrelse som speglar olika politiska och samhälleligaintressen,3. att beslutar att Radio- och skall finansieras genomregistreringsavgifter i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att beslutar att Radio- och skall kunna fördela stödtill lokal programverksamhet samt svara för forskning och utredningar inomområdet i enlighet med vad som anförts i motionen,5. att beslutar att registreringen av alla som sänder radio och TVtill den svenska allmänheten i fortsättningen skall göras lika för alla,6. att beslutar att beslut angåendeöverträdelser av olika reklam- och sponsringsbestämmelser skallgälla och att de inte skall kunna överklagas,7. att beslutar att Radio- och resp. Granskningsnämndenför radio och TV ges det fullständiga ansvaret för tillämpningen av deteuropeiska TV-direktivet,8. att beslutar att den nämnd som i regeringsförslaget ges namnet Radio- och TV-nämnden.1993/94:K41 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om styrelsernas sammansättning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att den nya myndigheten placeras i Jönköping.1993/94:K42 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att placera de nyamyndigheterna Radio- och samt och TV iSundsvall.1993/94:K43 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lekmannastyrelser i de nya statliga myndigheterna på radio- ochTV-området,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lokaliseringen av myndigheterna.1993/94:K44 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förläggning avRadio- och samt och TV till Haninge.1993/94:K45 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om det lämpliga i en lokaliseringav de föreslagna nya myndigheterna Radio- och och Granskningsnämndenför radio och TV till Sundsvall.1993/94:K46 av och (nyd) vari yrkas1. att avslår proposition 1993/94:160,2. att hos regeringen begär en allsidig utredning av tänkbaraorganisationsmodeller inom massmedieområdet i syfte att skapa bästaförutsättningar för en fri åsiktsbildning i enlighet med vad som anförts imotionen.Motioner som väckts under den allmänna motionstiden 19941993/94:K408 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheterna att haen egen parabolantenn.1993/94:K413 av von der Esch och (m) vari yrkas attriksdagen beslutar om ändring av 39 § lokalradiolagen i enlighet med vad som imotionen anförts.1993/94:K421 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av en parlamentarisk kommitté med uppgift att granska lagstiftningen omden privata lokalradion mot bakgrund av vunna erfarenheter.1993/94:K422 av (m) vari yrkas att hos regeringenbegär en översyn av lagen om satellitsändningar av TV-program, jämte annanberörd lagstiftning, i syfte att bl.a. åstadkomma större konkurrensneutralitetvad avser sändning av reklam, försäljning av programtid m.m. i enlighet med vadsom anförts i motionen.1993/94:K433 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplåtande av det fjärdemarkbundna nätet för regionala TV-sändningar.1993/94:K437 av (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i vissa delar ompröva avtalet med isyfte att stärka konkurrensneutraliteten,2. att hos regeringen begär en översyn av radiolagen i syfte attstärka konkurrensneutraliteten mellan olika distributionsformer.1993/94:K444 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplåtande av detfjärde markbundna nätet för regionala TV-sändningar. PropositionenInledningVåren 1991 angavs i proposition 1990/91:149 om radio- och TV-frågor att enutredning skulle tillkallas för att se över myndighetsstrukturen på radio- ochTV-området. Översynen skulle omfatta dels , Kabelnämndens ochNärradionämndens verksamhetsområden, dels ansvaret för nya former av radio- ochTV-sändningar till allmänheten. Syftet var att få till stånd en gemensamorganisation för myndighetsuppgifter i fråga om sådana sändningar. En särskildutredare fick i uppgift att utarbeta förslag till organisation för ensammanhållen central myndighet för radio- och TV-sändningar till allmänheten(dir. 1991:68). lade utredaren fram betänkandet (SOU 1992:36)Radio och TV i ett. Betänkandet har remissbehandlats. Propositionens förslagbygger, med vissa avvikelser, på detta betänkande.I ärendet har kulturutskottet yttrat sig över frågor med anknytning till sittberedningsområde, se bilaga 2.I ärendet föreligger också en skrivelse från och en skrivelsefrån företrädare för de fackliga organisationerna och ST vid Kabel- ochNärradionämnderna, och styrelsen för lokalradiotillstånd.BakgrundMyndighetsstrukturen inom etermediernas område är ett uttryck för hurvillkoren för radio och television har sett ut i . Den helt dominerandeställningen har innehafts av de avgiftsfinansierade programföretagen inom dentidigare . Vid sidan av Radio-företagentillkom sedan närradion som en specialradio för föreningslivet, och senareinfördes möjlighet att bedriva sändningar i kabelnät till allmänheten. De olikasändningsformerna var klart avgränsade från varandra och styrdes av olikartaderegler. Flera små myndigheter har skapats med uppgift att huvudsakligenbehandla var sin sändningsform. har till uppgift att granska attprogramföretagen inom utövar sin sändningsrätt ienlighet med radiolagen och avtalen med staten. har hand omtillståndsgivning och tillsyn i fråga om föreningsradion och harmotsvarande uppgift för kabelsändningarna. Styrelsen för lokalradiotillståndplanerar och beslutar om tillstånd att sända privat lokalradio.Sedan början av 1990-talet har dock förutsättningarna i grunden förändrats.Nya sändningsformer har tillkommit, och villkoren för verksamheten harliberaliserats genom att möjlighet till reklamfinansiering har införts.Principen om etableringsfrihet så långt tillgängliga frekvensresurser medgerdet håller på att genomföras. Skillnaden mellan olika sändningsformer håller påatt suddas ut och konkurrensen om frekvensutrymmet ökar.I denna nya situation medför, enligt propositionen, den nuvarande splittrademyndighetsstrukturen problem. T.ex. fattar olika myndigheter, utan någonegentlig samordning, beslut om sändningstillstånd som tar i anspråk sammafrekvensutrymme. Ett annat problem är att efterlevnaden av reglerna om t.ex.reklam, vilka i stort är desamma för olika former av sändningar, granskas avolika myndigheter. Därmed finns risk för att olika myndigheter kommer tillmotstridiga resultat i fråga om tillämpningen. Små myndigheter innebär också enmer sårbar organisation och att det blir svårare att upprätthålla tillräckligkompetens inom olika administrativa specialområden. saknas ocksåett organ med uppgift att fortlöpande följa utvecklingen i fråga om radio- ochTV-sändningar till allmänheten. Mot denna bakgrund har regeringen ansett att enmer sammanhållen och överskådlig myndighetsorganisation än den nuvarande börinföras på radio- och TV-området.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att en ny myndighetsorganisation på radio- och TVområdet skall införas . Två nya myndigheter föreslås ersätta denuvarande myndigheterna , , ochStyrelsen för lokalradiotillstånd. De nya myndigheterna benämns Radio- ochTV-verket resp. och och föreslås bli organiserat som ett enrådighetsverk medansvar för all tillståndsgivning i enlighet med de särskilda lagarna förljudradio- och TV-sändningar till allmänheten som inte är regeringens ellernågon annan särskilt angiven myndighets uppgift. Verket föreslås vidare ansvaraför registrering och avgiftshantering, ha tillsyn över efterlevnaden av reglersom inte gäller innehållet i sändningarna samt besluta om sanktioner vidbristande efterlevnad av sådana regler och vid uteblivna och TV skall enligt förslaget ha en domare somordförande och få till uppgift att ha tillsyn över efterlevnaden av regler försändningarnas innehåll, både enligt de särskilda lagarna för ljudradio- ochTV-sändningar till allmänheten och enligt de avtal som slutits efterbemyndigande i radiolagen, samt besluta om sanktioner vid bristande efterlevnadav sådana regler. Undantagna är de fall där Justitiekanslern skall hatillsynen.Vissa ändringar föreslås när det gäller överklagande m.m. Rätten attöverklaga förelägganden görs enhetlig och begränsas till sådana föreläggandensom förenats med vite. Viteförelägganden som gäller skyldighet att lämna vissauppgifter föreslås dock inte kunna överklagas. Vidare föreslås att beslut omföreläggande av vite vid bristande efterlevnad av regler för ljudradio- ochTV-sändningar till allmänheten skall gälla även om beslutetöverklagas.Radio- och föreslås bli helt finansierat via och TV föreslås bli finansierad dels medanvisningar från rundradiokontot, dels via statsbudgeten.Ny utredning m.m.MotionernaI två motioner, 1993/94:K46 av m.fl. (nyd) och 1993/94:K36av (), begärs ny utredning om andra tänkbaraorganisationsmodeller inom massmedieområdet. I motion K46 yrkas attpropositionen skall avslås i avvaktan på en sådan ny utredning, medanmotionären i motion K36 anser att den föreslagna , i avvaktanpå annan ordning, kan inrättas.I motion K46 hemställs att propositionen avslås (yrkande 1) och att riksdagenhos regeringen begär en allsidig utredning (yrkande 2) av tänkbaraorganisationsmodeller inom massmedieområdet. Syftet skall vara att skapa debästa förutsättningarna för en fri åsiktsbildning. I motionen hänvisas till attmotionärerna tidigare föreslagit bl.a. att myndigheternas roller skall renodlasoch delas upp i en beslutsmyndighet och en utredningsmyndighet, att vissauppgifter bör handläggas av domstol eller att en särskild radio- och TV-domstolinrättas. En annan möjlighet, enligt motionärerna, är att med som förebild skapa ett självsaneringssystem äveninom radio- och TV-området.Även i motion K36 tas frågan om ett självsaneringssystem upp. I motionenifrågasätts förslaget om en granskningsnämnd i statlig myndighetsform för radiooch TV. I motionen anförs att det i stället borde tillskapas ettgranskningsorgan med samma utformning som på pressområdet. Detta skulle, enligtmotionen, vara särskilt naturligt i en situation då det statligaetermediemonopolet upphävts och allt fler privata radio- och TV-stationeretableras på marknaden. I motionen anförs vidare att det mest rationella skullevara att låta mediernas övertramp, oavsett i vilken medietyp de förekommit,behandlas i ett och samma organ. Därför borde, med utgångspunkt frånAllmänhetens pressombudsmans och Pressens opinionsnämnds roller och verksamhet,förutsättningarna för en medieombudsman och en mediernas opinionsnämnd utredas.I avvaktan på en sådan granskningsverksamhet torde det dock, enligt motionären,vara ofrånkomligt att den föreslagna granskningsmyndigheten inrättas.Kulturutskottets yttrandeKulturutskottet anser att nackdelarna med den nuvarandemyndighetsorganisationen på radio- och TV-området är stora och att det finnsett påtagligt behov av en ny myndighetsorganisation. anser attden myndighetskonstruktion som förordas i propositionen är lämplig samt att denbör träda i funktion . avstyrker motionK46.Utskottets bedömningMot bakgrund av den utveckling på radio- och TV-området som närmare beskrivsi propositionen anser utskottet liksom regeringen att en mer sammanhållen ochöverskådlig myndighetsorganisation bör införas på radio- och TV-området.Organisationen bör därvid, som föreslås, inte ske efter sändningsform utanefter olika uppgifter, såsom tillståndsgivning och granskning.Propositionens förslag om en samordning så att ansvaret för tillståndsgivningläggs på en myndighet och ansvaret för granskning av efterlevnaden avprogramreglerna läggs på en annan myndighet har motiverats av att tillsynenöver efterlevnaden av programregler bör utföras av ett organ som är friståendefrån den myndighet som har att besluta om sändningstillstånd. Utskottet delardenna bedömning. Härigenom görs tillsynsverksamhetens oberoende ställningtydlig som en klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna skapas.Utskottet tillstyrker således regeringens förslag om att två nya myndigheterbör inrättas och ersätta de nuvarande myndigheterna , ,och Styrelsen för lokalradiotillstånd. Detta innebär attutskottet avstyrker yrkandet i motion K46 om avslag på propositionen liksomyrkandet i samma motion och i motion K36 om ny utredning. Till enskildheter ilagförslaget återkommer utskottet nedan.Kulturpolitiska målsättningarMotionenI motion 1993/94:K40, yrkande 1, av m.fl. (v) yrkas attriksdagen skall besluta att Radio- och skall arbeta efter dekulturpolitiska målsättningar som närmare anges i motionen.Kulturutskottets yttrandeKulturutskottet anför att de kulturpolitiska målsättningar som redovisas imotionen i viss utsträckning överensstämmer med de mål för den statligakulturpolitiken som lade fast . Vidare anför kulturutskottetföljande:Radio- och skall vid sin tillståndsgivning följa bestämmelserna iden lagstiftning som reglerar närradio- och lokalradiosändningar. Verket skallockså förordna lokala kabelsändarföretag och har därvid att följabestämmelserna i lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten. Deåsyftade bestämmelserna ger inte utrymme för regeringen att instruktionsvägentillföra ytterligare prövningsgrunder som verket skall ta hänsyn till vid sintillståndsgivning. De uppgifter i övrigt som författningsmässigt skall ankommapå Radio- och avser registrering, avgiftsuttag, tillsyn vid bristandeefterlevnad av regler som inte avser sändningarnas innehåll samt vissasanktionsbeslut. Inte heller dessa uppgifter ger utrymme för sådanaprövningsgrunder som anges i motionen. Motionsyrkandet avstyrks.Utskottet vill tillägga följande. De av fastställdakulturpolitiska målen är föremål för översyn inom denkulturpolitiska utredningen. Denna utredning skall slutföra sitt arbete underåret. I direktiven för utredningen (dir. 1993:24) anges att utredningen böranalysera förhållandet mellan kulturpolitiken och utvecklingen inommassmedierna. Utskottet vill här också erinra om att det framför allt i avtalenmellan staten och public service-företagen finns bestämmelser som avser statenskulturpolitiska ambitioner då det gäller företagens programutbud. De företagsom svarar för radio- och TV-sändningar till allmänheten skall följa de lagaroch avtal som gäller för innehållet i sändningarna. förRadio och TV skall utöva tillsyn över efterlevnaden av reglerna.Utskottets bedömningUtskottet delar kulturutskottets bedömning och avstyrker motion K40 i nuaktuell del.Radio- och TV-verketPropositionenI propositionen anförs att Radio- och myndighetsutövning börpräglas av ett klart och tydligt ledningsansvar dels gentemot de företag ochsammanslutningar som verkets beslut kommer att riktas till, dels gentemotregeringen. I propositionen föreslås att Radio- och organiseras somett enrådighetsverk med en överdirektör som chef. Överdirektören skalltillsättas av regeringen och vara högsta beslutande instans inom verket. Härhänvisas till att det tillkommit en rad nya myndigheter därregeringen valt enrådighetsverk som ledningsform, i stället för dentraditionella modellen med lekmannastyrelse. Vidare anförs att Radio- ochTV-verkets uppgifter med tillståndsgivning och liknande inte är av det slagetatt det kan sägas kräva ett kollektivt beslutsfattande. Det föreslås att ettsärskilt råd inrättas med uppgift att säkerställa en fortlöpande insyn iverksamheten. Insynsorganet skall inte delta i handläggningen av enskildaärenden. Ledamöterna i rådet föreslås utses av regeringen. För vissa av verketsuppgifter, framför allt den att följa utvecklingen av radio- och TV-sändningartill allmänheten, krävs, enligt propositionen, att verksledningen vid behov kanrådgöra med personer utanför myndigheten. Därför föreslås att det vid verketskall finnas extern expertkompetens eller annan kompetens i form av ettrådgivande organ.MotionernaI flera motioner framförs invändningar mot förslaget om att Radio- ochTV-verket skall organiseras som ett enrådighetsverk.I motionerna 1993/94:K38, yrkande 1, av (), 1993/94:K41 av NilsNordh m.fl. (s), yrkande 1, och 1993/94:K43, yrkande 1, av . (s) anförs att Radio- och i stället bör ledas av enparlamentariskt sammansatt styrelse. I motionerna framhålls att radio- ochTV-verksamheten är unik så till vida att ingen annan verksamhet har en så bredmedborgerlig betydelse och att detta bör avspeglas i den föreslagnamyndighetens ledningsfunktioner. Verket bör därför, enligt motionerna, styrasav ett kollektivt beslutsorgan med bred folklig förankring, vilket även ger enklarare ansvarsställning än ett enrådighetsverk.I motion 1993/94:K40, yrkande 2, av m.fl. (v) anförs att Radio-och ledning bör utgöras av en av regeringen utsedd styrelse medrepresentanter från olika partier och verksamhetsfält, vilket garanterar attverkets beslut får en medborgerlig förankring. I motionen anförs vidare attverkets framtida beslut kommer att innebära grannlaga avvägningar mellan olikaintressen och att detta kommer att medföra ett stort tryck utifrån. Även dettatalar, enligt motionärerna, för en kollektiv och politiskt förankrad ledning.I motion 1993/94:K39 av () anförs att det i dagens situationvore olyckligt om fattar beslut som minskar medborgarnas insyn ochmöjligheter att ge synpunkter. Radio- och bör därför inte organiserassom ett enrådighetsverk, utan besluten bör fattas av en styrelse. I styrelsenbör intresseorganisationer, t.ex. och , och experter i form av medieforskare och mediejurister ingå.Detta skulle ge en medborgerlig förankring och en bredare bas vid myndighetensbeslutsfattande. I motionen hänvisas också till de förslag som presenterats iSOU 1993:58 om effektivare ledning i statliga myndigheter.Gällande ordningFör ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder finns iprincip tre grundmodeller. En innebär att verkschefen ensam har den ytterstabeslutanderätten, en annan att det vid sidan av verkschefen också finns ettrådgivande organ. Den tredje och vanligaste modellen vid medelstora och störremyndigheter är en verksstyrelse med verkschefen som ordförande.De nuvarande principerna för ledningen av de centralaförvaltningsmyndigheterna fastställdes av genom det s.k.verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29).Enligt detta beslut skall förvaltningsmyndigheterna ha en lekmannastyrelse.Funktionen för styrelsen skall vara både beslutande och rådgivande. Denhuvudsakliga uppgiften skall vara att öva insyn i verksamheten samt tillförasakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa fall anses att styrelsen skall haen beslutande roll. Detta gäller generellt i fråga om beslut omanslagsframställning och avrapportering av genomförd verksamhet samtföreskrifter riktade till enskilda, kommuner och landsting.I de flesta myndigheter följer som regel ansvarsfördelningen mellan styrelsenoch myndighetschefen den huvudprincip som angetts i verksledningsbeslutet. Detinnebär att chefen för myndigheten inför regeringen är ansvarig förmyndighetens verksamhet. Styrelsen skall dela verkschefens ansvar införregeringen i samma mån som den tilldelats beslutanderätt.År 1992 beslutade , med ändring av verksledningsbeslutet, attintresserepresentationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters styrelser,främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, KU36). I propositionenanfördes bl.a. att det var av avgörande betydelse för en effektiv och välfungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till organisationers ellerandra intressegruppers särintressen. En intresserepresentation kunde leda tilldiffusa ansvarsförhållanden och en oklar rollfördelning mellan myndigheter ochintresserepresentationer.