bet · GH01JuU24 · 1994-05-03 00:00:00 — Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna I proposition 1993/94:133 () harregeringen bl.a. föreslagit att anta de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med ,, och angående verkställighet av straffm.m.,2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar,3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),4. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),5. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftidm.m.,6. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård ianstalt,7. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen avhäktade och anhållna m.m.,8. lag om ändring i körkortslagen (1977:477),9. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.Lagförslagen, som har granskats av lagrådet, har fogats tillbetänkandet, se bilaga.Utskottet behandlar propositionens lagförslag nr 10 ibetänkandet 1993/94:JuU30. InledningPrincipen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga iförsta instans samt att talan skall väckas där är praktiskttaget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremotinte fallet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna.Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom dennadomstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövasvisserligen av länsrätt som första domstolsinstans, menmerparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin förstadomstolsprövning där.Domstolsutredningen (Ju 1989:06; dir. 1989:56) överlämnade ijanuari 1992 betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Förslagen ibetänkandet tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar ochförvaltningsmydigheter och mellan de allmänna domstolarna och deallmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också uppfrågor om omprövning, överklagande och instansordningen samtvissa processrättsliga frågor. När det gäller instansordningen ide allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligtDomstolsutredningen en principiell utgångspunkt vara att denförsta domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid skeri länsrätt. Instansordningen borde ändras på ett antal områdenså att den första domstolsprövningen av vissa mål --kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål, mål från Hälso- ochsjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmål och vissalänsstyrelsemål -- sker i länsrätt i stället för kammarrätt.Utredningen förordade även att körkortsingripanden skallbeslutas av länsstyrelse som första instans i stället för som nuav länsrätt, att beslut skall kunna överklagastill länsrätten och vidare att de allmänna ombuden i körkortsmålskall avskaffas och att skall vara den enskildesmotpart i domstolsprocessen. Beträffande sekretessmålen föreslogutredningen att länsrätt som första domstolsinstans skall prövade sekretessmål som överprövas av kammarrätt. Vidareskulle prövningstillstånd införas i Regeringsrätten och Högstadomstolen i sekretessärenden som härrör från länsrätt respektivetingsrätt. Beträffande prövningstillstånd i kammarrätt fannutredningen många faktorer som talade för att ett dispenssystemskulle införas i kammarrätt. Emellertid borde införandet av ettsådant system avvakta tills erfarenheter vunnits av de reformersom berör de allmänna förvaltningsdomstolarna.I 1993 års budgetproposition ställde sig regeringen (prop.1992/93:100 bil. 3, s. 24 f) bakom principen om att den förstadomstolsprövningen skall ligga i länsrätt. godkände dei propositionen angivna riktlinjerna (1992/93:JuU24, rskr. 289).I en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementetunder , Prövningstillstånd i kammarrätt, föreslås attregler om prövningstillstånd i kammarrätt tas in iförvaltningsprocesslagen (1971:291).Domstolsutredningens betänkande och den nämndapromemorian har remissbehandlats och ligger till grund förförslagen i den nu aktuella propositionen.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att det införs en möjlighet att haprövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt, att förstadomstolsinstans för studiestödsmål och kriminalvårdsmål skallvara länsrätt i stället för som kammarrätt, att den förstaprövningen av körkortsingripanden skall göras av länsstyrelsenoch inte som av länsrätt samt attprövningstillstånd hädanefter skall krävas för sekretessmål iRegeringsrätten och . Ändringarna avseendeprövningstillstånd för sekretessmål föreslås träda i kraft den 1juli 1994. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1oktober 1994.BakgrundNuvarande instansordningUnder beslutade om riktlinjer för en nylänsrättsorganisation (prop. 1977/78:170, KU47, rskr. 308).Beslutet innebar att de tidigare länsdomstolarna, dvs.länsrätterna, länsskatterätterna ochfastighetstaxeringsrätterna, bröts ut från länsstyrelserna ochomvandlades till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, en ivarje län. beslutades om lagändringar ianledning av de nya riktlinjerna (prop. 1978/79:86, JuU27, rskr.216). Genom denna länsrättsreform blev organisationen avallmänna förvaltningsdomstolar komplett. Förutom uppgiften attvara besvärsinstans, har länsrätten och senare ävenfått uppgiften att besluta som första instans i en radförvaltningsfrågor: vissa administrativa frihetsberövanden,vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot innehavare av körkort,körkortstillstånd, flygcertifikat och elevtillstånd,verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande avvite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissarättshjälpsfrågor m.m. I andra målgrupper har länsrätterna tilluppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats avförvaltningsmyndigheter. I princip kan alla beslut som fattas avlänsrätt överklagas till kammarrätt. Emellertid överklagasalltjämt många förvaltningsmyndigheters beslut inte till enöverordnad myndighet eller till länsrätt utan direkt tillkammarrätt. Inom denna grupp finns ärenden av vitt skilda slag.Om man räknar antalet måltyper kan denna ärendegrupp sägas varadominerande i förvaltningsrättskipningen.Frågan om vilka mål som skall tas upp av kammarrätt respektivelänsrätt som första domstolsinstans behandlas i 8 och 14 §§lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL).I 8 § första stycket AFDL föreskrivs bl.a. att kammarrättprövar besvär som enligt lag eller annan författning anförs hosdomstolen.För länsrätternas del har i 14 § AFDL valts en annan metod.Genom en uppräkning anges vilka mål som skall prövas av länsrättsom första domstolsinstans.Målområdet för länsrätterna har i stort varit detsamma sedandomstolarna inrättades. Vid bildandet övertog länsrätternaarbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna. Enav anledningarna till att länsrätternas målområde inte ökades isamband med omorganisationen var att man ansåg att de nyadomstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligtmålområde. Länsrätternas målområde utökades dock den 1 juli 1991i samband med att försäkringsrätterna avskaffades genom attRiksförsäkringsverkets och allmän försäkringskassas beslut iärenden om socialförsäkring skall överklagas tilllänsrätt (prop. 1990/91:80, JuU18, rskr. Med anledning avatt som ovan nämnts fastställde nyariktlinjer av innebörd att tyngdpunkten i rättskipningen börligga i första instans också inom de allmännaförvaltningsdomstolarna har också flera måltyper förts tilllänsrätt som första domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligtordningslagen (prop. 1992/93:210, 1993/94:JuU1, rskr. 1) och målenligt tobakslagen (prop. 1992/93:185, SoU26, rskr. 356).I princip kan alla beslut som fattats av länsrätt överklagastill kammarrätt. Domstolen är skyldig att pröva alla mål somöverklagas till den. Kammarrätterna handlägger omrking 250måltyper. Kammarrättens prövning är fullständig. Kammarrättensavgöranden kan i allmänhet överklagas till Regeringsrätten.Regeringsrätten tar till skillnad från kammarrätterna inte uppalla överklaganden till fullständig prövning. För attRegeringsrätten skall pröva besvär över en kammarrätts beslut iett mål, som har anhängiggjorts i kammarrätten genomöverklagande eller underställning, krävs att domstolen meddelarprövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte om detgäller mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål) ellervissa måltyper där ombudsmän eller Justitiekanslernför talan.Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarnaFörfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras iförsta hand av bestämmelserna i ochförvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL).I AFDL finns regler om bl.a. organisation, behörighet,domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning,bevismedel och beslut. FPL hänvisar beträffande vissaprocessuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.Länsrätten är som regel domför med en lagfaren domare och trenämndemän. Flertalet mål avgörs på handlingarna. Muntligförhandling förekommer dock i alla typer av mål. Många mål kanäven avgöras av en lagfaren domare ensam.I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarnaledamöter. Även vissa frågor som kommer upp under beredningensgång i ett mål skall beslutas kollegialt.I Regeringsrätten avgörs målen normalt av fem regeringsråd.Domstolen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessaär ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd får avgöras avett regeringsråd.ÖvervägandenSom nämnts ovan fastlade riktlinjer förinstansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessariktlinjer innebar att tyngdpunkten i rättskipningen borde liggai första instans också inom dessa domstolar. En ändradinstansordning, som innebär att förvaltningsdomstolsprövningensom regel startar i länsrätt, medför att länsrätterna blirallmänna förvaltningsdomstolar i ordets rätta bemärkelse och attförvaltningsrättsreformen därmed fullföljs.I enlighet med riktlinjerna pågår inom ettarbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos deallmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala blir attlänsrätt är första dömande instans i målen. Detta är ettomfattande arbete, och regeringen har därför bedömt det lämpligtatt gå fram etappvis. Det förutskickas att undantag för vissamåltyper kan komma i fråga. I regeringsförslaget föreslås nuinledningsvis att det i lagstiftningen slås fast att länsrättenär första domstolsinstans inom de allmännaförvaltningsdomstolarna. Rent lagtekniskt innebär förslaget attnuvarande uppräkning i AFDL av länsrätternas måltyper ersättsmed en generell regel i saken. Sedan får i likhet med vad som nugäller regleringen av kammarrätternas kompetens i de olikamateriella författningarna anges var talan skall väckas ellervart förvaltningsbeslutet skall överklagas. I de undantagsfallsom kammarrätt skall vara första domstolsinstans får detta angessärskilt genom att det sägs att talan skall väckas där ellerfullföljas dit.När det gäller forumreglerna för länsrätterna föreslås att ettbeslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendetförst prövats. I de fall en central eller regionalförvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt beslut skall denlänsrätt vara behörig att pröva ärendet, inom vars län detlokala beslutet har fattats. Denna huvudprincip kommer tilluttryck genom förslag till en ny bestämmelse i AFDL.Regler om prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda.Dessa regler har utformats efter mönster av vad som gäller förprövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillståndfår beviljas om det finns anledning att ändra länsrättensavgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen avrättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens)eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan(extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna omprövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda i FPL. Reglerom vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav påprövningstillstånd föreslås inte införda i FPL utan skall tas ini de materiella författningarna. Kammarrätten skall viddispensprövningen vara domför med två ledamöter om de är ense omslutet.Som framgått ovan avser regeringen att gå fram etappvis närdet gäller att flytta ner tyngdpunkten i förvaltningsmålen tilllänsrätt som första domstolsinstans. I enlighet härmed föreslåsi propositionen att den första domstolsprövningen för två typerav mål flyttas från kammarrätt till länsrätt. Det gällerstudiestödsmålen där första domstolsprövning sker centraltvid Kammarrätten i . Vidare gäller detkriminalvårdsmålen där den första domstolsprövningen skercentralt vid Kammarrätten i . För båda ärendetypernaföreslås att det skall införas krav på prövningstillstånd iledet mellan länsrätt och kammarrätt.I propositionen föreslås vidare att skall bliförsta beslutsinstans i de körkortsmål som beslutas avlänsrätt som första instans. Det gäller bl.a. ärenden omåterkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort.Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt därdet allmännas talan skall föras av och inte som av ett allmänt ombud. Krav på prövningstillstånd föreslåsinfört för de aktuella körkortsmålen i ledet mellan länsrätt ochkammarrätt.Slutligen föreslås att prövningstillstånd införs iRegeringsrätten och i mål om utlämnande avallmän handling (s.k. sekretessmål) som fullföljs frånkammarrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarnaöverprövat en domstols eller annan myndighets beslut.Utskottet ser positivt på att regeringen nu i enlighet med deförra året fastlagda riktlinjerna påbörjat reformarbetet medomläggningen av instansordningen hos de allmännaförvaltningsdomstolarna så att det normala skall vara attlänsrätt skall vara första dömande instans i målen. mening framstår något annat än etappvisa reformerhärvidlag knappast som möjligt. Utskottet saknar anledning tillerinran mot förslagen och tillstyrker dem. Utskottet vill docknär det gäller körkortsmålen anmärka att överklaganden avlänsstyrelsens beslut i frågor om meddelande avkörkortstillstånd och utfärdande av traktorkort också ifortsättningen enligt förslaget skall ske direkt tillkammarrätten. Detsamma gäller vissa andra körkortsmål. Enligtvad regeringen anför skulle logiken kräva att dessa ärendenockså förs ned till länsrätt, men regeringen anser att dennamålkategori kräver ytterligare överväganden och avser att i ettsenare sammanhang ta upp den generella frågan om länsstyrelsensroll i processen i allmänna förvaltningsdomstolar där dessbeslut överklagas till kammarrätt. Utskottet villunderstryka att det är angeläget att det införsenhetliga överklagningsregler för hela körkortsområdet.Utöver vad som anförts föranleder propositionen inte någotuttalande från utskottets sida. Utskottet hemställeratt antar följande i proposition 1993/94:133framlagda förslag tilla) lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med ,, och angående verkställighet av straffm.m.,b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar,c) lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),d) lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),e) lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftidm.m.,f) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård ianstalt,g) lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen avhäktade och anhållna m.m.,h) lag om ändring i körkortslagen (1977:477),i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).Stockholm den 3 maj 1994På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit:Britta Bjelle (fp),(),(),(),(),(),(),(),(),(nyd),(),(),(),() ochKjell Eldensjö (kds).Regeringens lagförslag