bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — Regeringarnahar å andra sidan ett ansvar att skydda och bevara miljön i deområden där dessa folk bor. Äganderätt och besittningsrätt tillden mark som folken traditionellt bebor skall erkännas.Ursprungsfolken har också rätt att delta i användningen,förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar som hör tillderas mark. Bland andra frågor som berörs i konventionen äranställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk,social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk ochkommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser.Regeringen förelade vid /skrivelsen1990/91:101 om Internationella arbetsorganisationens ()konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrandeländer i enlighet med vad som föreskrivs i stadga. Tillskrivelsen hade fogats en resolution som antogs i samband medkonventionen vid . Av skrivelsenframgick bl.a. följande.Enligt regeringen kunde urbefolkningsinstrument intelängre anses "sakna intresse för svenskt vidkommande".Flera remissinstanser hade dock pekat på en rad punkter därkonventionens krav inte överensstämmer med nuvarande svenskaförhållanden. Exempelvis hävdades att det behövs en närmareanalys av hur texten i konventionens artikel 14 omlandrättigheter förhåller sig till samernas nuvaranderättsställning. hade i diskussionerna om den nyakonventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt" somalternativ till äganderätt och besittningsrätt.ILO-kommittén ansåg mot bakgrund av det utredningsarbete sompågick -- bl.a. arbete -- att förnärvarande inte borde tillträda . Regeringenanslöt sig till denna bedömning och förklarade i skrivelsen attde ambitioner och krav konventionen uppställer noga bordeövervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.Regeringen hemställde att tog del av vad som anfördesi skrivelsen.Enligt utrikesutskottet var en samordning nödvändig av defrågor som rör samernas närings- och samhällsliv. Utskottetanslöt sig därför till regeringens bedömning att förnärvarande inte borde tillträda konventionen. villeutskottet framhäva vikten av att beredningen avSamerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödigtförsenade tillträde till den konvention som Sverigesrepresentanter varit aktiva i att utarbeta. Skrivelsen föreslogsbli lagd till handlingarna, och följde utskottet (bet.1991/92:UU7, rskr. 1991/92:35).Som tidigare nämnts tog upp frågan omILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk isjälvstyrande länder vid föregående i samband medbehandlingen av ärendet om Sametinget.I sin bedömning anförde att för världensurbefolkningar, till vilka samerna i hör, kankonventionen fylla en viktig funktion för skyddet av deras fri-och rättigheter och att konventionen mot denna bakgrund får ansesvara av vikt även för svenskt vidkommande.Utskottet konstaterade att den nuvarande utformningen avartikel 14 i konventionen innebär att urprungsfolkens äganderättoch besittningsrätt till den mark som de traditionellt beborerkänns. Utskottet ansåg att rådande rättsförhållanden i Sverigevad gäller de svenska samerna inte står i överensstämmelse medbestämmelsen i artikel 14 om rätt till mark. Denna utgjordeenligt utskottet således i sin nuvarande lydelse ett hinder förSveriges möjligheter att tillträda konventionen. Utskottetkonstaterade att vid ratificering av en ärreservation gällande en eller flera konventionsbestämmelserendast möjlig om det uttryckligen anges i konventionen. I den nuaktuella konventionen finns inga bestämmelser om att reservationkan göras.Utskottet framhöll att det anförda endast innebar ettkonstaterande av att det föreligger ett hinder för tillträde tillkonventionen. Med en annan utformning av artikel 14 skulle dettahinder kunna undanröjas. Möjligheterna att få till stånd en annanlydelse av artikeln, t.ex. genom att begreppet "bruksrätt" införssom ett alternativ till äganderätt och besittningsrätt, bordeenligt utskottet därför åter prövas av regeringen.Utskottet pekade också på en annan omständighet av betydelse isammanhanget. Skulle det vid tillämpningen av konventionen visasig att vad som där sägs om äganderätt och besittningsrätt kommeratt få en innebörd som i allt väsentligt överensstämmer medbruksrätt kunde enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträdetill konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse idetta avseende var enligt utskottet hur bedömer Norgestillämpning av konventionen.Europarådets konvention om regionala språk ellerminoritetsspråkDen lades inom för undertecknandefram en konvention om regionala språk eller minoritetsspråk.Konventionen tillförsäkrar den som talar ett sådant språk bl.a.rätten att kommunicera med myndigheterna på språket. I artikel 9finns t.ex. bestämmelser om domstolsförhandlingar i brottmål pådet regionala språket eller minoritetspråket. Frågan om ettsvenskt tillträde till konventionen har övervägts inomregeringskansliet.PropositionenRegeringen förklarar i den nu aktuella propositionen att dendelar en av Fri- och rättighetskommittén uttalad uppfattning attdet kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser omrenskötselrätten som en kollektiv rättighet som tillkommer densamiska befolkningen är helt förenliga med den föreslagnagrundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten. Dettaförhållande förändras enligt regeringen inte av det faktum attsamernas brukningsrätt till renbetesmarkerna och samerna som enetnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser.Regeringen föreslår därför att det i grundlagsbestämmelsen omnärings- och yrkesfriheten tas in en föreskrift som gergrundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den ilag är reglerad. Härigenom markeras att denna rätt inte står ikonflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.I propositionen tas även upp under remissbehandlingen frånSvenska och resta krav påbestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentalarättigheter som folk och rätten till land och vatten. Regeringenhänvisar därvid till uttalanden i prop. 1992/93:32 om Samerna ochsamisk kultur m.m. Där sägs att gällande bestämmelser iregeringsformen, sedda mot bakgrund av folkrättsligaförpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgottgrundlagsskydd. Av samma proposition framgår att regeringen inteansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering somsamerna framfört avseende rätten till mark och vatten. I den nuaktuella propositionen tillägger regeringen att inte särskilt har utrett frågan om engrundlagsreglering avseende samernas rätt och att regeringen motbakgrund härav inte heller nu finner skäl att föreslå någonytterligare grundlagsreglering avseende samerna.MotionernaI motion 1993/94:K24 yrkande 2 av () anförsatt det hade varit av värde att förslag hade förelagts riksdagenom skydd för samerna som urbefolkning och inte endast i fråga omrenskötselrätten. Motionären anför vidare att det inom folkrättensker en positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt ochatt har antagit en konvention beträffandeminoritetsspråk som har ratificerats av och meninte av Sverige.Motionären anser att arbetet med skydd och rättigheter förursprungsfolk och etniska minoriteter är mycket viktigt för atteliminera risker för framtida krig och konflikter. Frågan ärenligt motionären större än samefrågan, men hon menar attsamefrågan är en del av urbefolkningsfrågan i stort och att detdessutom är viktigt för vårt deltagande i det internationellaarbetet hur vi löser vår egen urbefolkningsfråga. Eftersomregeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén intehade i uppgift att utreda samefrågor anser motionären attkommittén i tilläggsdirektiv skall få den uppgiften. Som ettalternativ kan en särskild utredning tillkallas.Utredningsarbetet bör innefatta dels samernas status somurbefolkning, dels vad som krävs för att vi mer aktivt skallkunna delta i det internationella arbetet i urbefolkningsfrågor.Liknande synpunkter förs fram i motion 1993/94:K212 av MagnusPersson m.fl. (s).Även motion 1993/94:K213 av och () tar upp frågan om ökat skydd förursprungsbefolkningar. Enligt motionärerna är det viktigt attursprungsbefolkningarnas rättigheter ses som kollektiva. Framförallt gäller detta dessa befolkningars rätt till det territoriumsom de på grund av urminnes hävd har haft tillgång till (yrkande1).Motionärerna erinrar om beslut att inrättaett sameting och de krav som i det sammanhanget ställdes på attSverige skall undanröja hindren för att ratificera 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk isjälvstyrande länder. uppfyller visserligen konventionenskrav, men i fråga om rätten till land har bedömningen gjorts attkonventionen inte är förenlig med svenska rättsförhållanden.Enligt motionärerna är det olyckligt att till skillnadmot inte har ratificerat konventionen. bör enligtmotionärerna verka för att konventionen kan få en störreuppslutning. Motionärerna pekar på att i samband medratifikationen gjorde en tolkningsförklaring som enligtmotionärerna innebär att brukningsrätt och äganderätt bedömslika. har rapporterat tillämpningen av konventionen tillILO som undersöker huruvida uppfyller konventionens krav.Motionärerna anför att det är angeläget att följa dennautveckling. Om sätt att tolka konventionen är acceptabeltbör kunna ratificera den (yrkande 2).Motionärerna anför att undertecknat dokument vid om miljö och utveckling i sombetonar skyldigheten att respektera ursprungsbefolkningarnaskulturer, livsmönster, miljö etc. Motionärerna menar att det ärviktigt att regeringen noga följer upp möjligheteratt verka i denna riktning (yrkande 3).Enligt motion 1993/94:K215 av m.fl. (s) har finskaspråket hävd i sedan århundraden. Finskan är en del avdet svenska kulturarvet och således ett av tre inhemskaspråk. Mot bakgrund härav anser motionären att börunderteckna konvention för regionala språk ellerminoritetsspråk och ratificera konventionen för finska språket.Också i motion 1993/94:K211 av (nyd) förespråkasett svenskt undertecknande av den nämnda konventionen. Ett sådantundertecknande skulle enligt motionären med all säkerhet ledafram till definitivt politiskt ställningstagande i Sverigebeträffande den finska gruppens eventuella minoritetsställning.Motionären anser att tornedalingar och Sverigefinnar börbetraktas och ges status som en inhemsk minoritet.I motion 1992/93:K203 av () från den allmännamotionstiden konstaterar motionären att svenska språketsaknar en i grundlagen fastställd ställning som nationalspråk.Han anser att det är av ett stort symboliskt värde, om det igrundlagen fastställs att svenska är det officiella språket iSverige.Utskottets bedömningSom regeringen anför kan det ifrågasättas om rennäringslagensbestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet förden samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagnagrundlagsskyddet om närings- och yrkesfriheten. Utskottettillstyrker därför regeringens förslag att det igrundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten tas in enföreskrift som ger grundlagsförankring av samernas rätt tillrenskötsel som den i lag är reglerad. På så sätt markeras attdenna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings-och yrkesfriheten.Som utskottet konstaterade vid föregående i frågan omsamernas rättsliga ställning har samerna som etnisk minoritetredan ett skydd i regeringsformen. Deras särställning somursprunglig befolkning har markerats genom flera tidigareriksdagsuttalanden. Den förordade grundlagsförankringen avsamernas renskötselrätt är ett ytterligare sådant steg.Utskottet, som utgår från att regeringen följer samernasförhållanden i dessa hänseenden, anser att det inte finns skälatt härutöver markera samernas särskilda ställning och avstyrkerdärför motionerna 1993/94:K24 yrkande 2 (v) och 1993/94:K212 (s).Några motioner tar upp frågan om ökat skydd förursprungsbefolkningar och den vid föregående behandladefrågan om huruvida skall ratificera konvention 169om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder. då konstaterade utgör konventionens bestämmelser iartikel 14 om ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt etthinder för ett svenskt tillträde till konventionen. Skulle detvid tillämpningen av konventionen visa sig att vad som där sägsom äganderätt och besittningsrätt kommer att få en innebörd som iallt väsentligt överensstämmer med bruksrätt kunde emellertidenligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde tillkonventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i dettaavseende är hur bedömer tillämpning av konventionen.Utskottet har erfarit att har rapporterat tillämpningen avkonventionen till och att en skriftväxling pågår mellan Norgeoch med anledning av rapporten. Utskottet utgår från attregeringen följer utvecklingen och anser därför inte attriksdagen bör vidta någon åtgärd i frågan. Utskottet avstyrkerdärmed motion 1993/94:K213 yrkandena 1 och 2 (fp).Sametinget skall enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433)verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ tillverksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur.Utskottet utgår från att regeringen följer Sametingetsmöjligheter att fullgöra denna uppgift och anser därför inte attriksdagen bör vidta någon åtgärd med anledning av motion1993/94:K213 yrkande 3 (fp). Motionen avstyrks.Som framår av det föregående har frågan om skalltillträda konventionen om regionala språk eller minoritetsspråkövervägts inom . Utskottet utgår från attregeringen redovisar dessa överväganden i något lämpligtsammanhang. Något uttalande från sida är inte påkallatmed anledning av motionerna 1993/94:K215 (s) och 1993/94:K211(nyd). Motionerna avstyrks.Utskottet anser inte heller att det i grundlagen bör föras inbestämmelser om svenskan som nationalspråk och avstyrker därförmotion 1992/93:K203 (m).Rätten till utbildningBakgrundRätten till utbildning är inskriven i 1 kap. 2 §regeringsformen. Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande ochger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skallerbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en vissutbildning kan den enskilde dock inte ställa med stöd avbestämmelsen.PropositionenRegeringen förklarar att den anser att tillgången tillutbildning är av grundläggande betydelse för den enskildesvälfärd och att rätten att erhålla fri grundutbildning också ärav stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd.Regeringen anser därför att rätten till utbildning bör ges ettbättre grundlagsskydd. En sådan reglering kan i likhet medförslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära enprecisering av det skydd som ställer upp förrätten till utbildning. Regeringen anför vidare att ett bindandestadgande om rätt till utbildning inte kan innebära envillkorslös rätt till alla former av utbildning. Regeringen anserdärför att det av stadgandet uttryckligen bör framgå att det ärde barn som omfattas av den allmänna skolplikten som har rätt attkostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola.Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmännaåläggas att hålla ett offentligt skolväsende där självaundervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilderätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller tillskolskjutsar. Och att rätten till den i bestämmelsen åsyftadeutbildningen skall vara kostnadsfri hindrar inte att det i sådanutbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranledakostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder ochentréavgifter vid museibesök.Regeringen anför att det inte är möjligt att föreslå enrättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning avhänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade avutbildningens syfte och tillgången på plats. har ansett att det allmänna bör ha skyldighetatt även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och attdetta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten tillgrundläggande utbildning. Regeringen delar kommitténs uppfattningatt det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunnaerbjudas även högre utbildning. Regeringen anmärker att den avkommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör enprecisering av samhällets skyldigheter så till vida att den avserjust den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna attse till att den finns, vilket enligt regeringen innebär att detallmänna själv som huvudman skall anordna den.I fråga om rätten till utbildning föreslår regeringen såledesatt det i regeringsformen bland övriga fri- och rättigheterinförs en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas avden allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggandeutbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också attdet allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformenRegeringens förslag i fråga om grundlagsreglering av närings-och yrkesfriheten samt rätten till utbildning som utskottet harförordat i det föregående får till följd att två nya paragraferom dessa ämnen förs in i 2 kap. regeringsformen, nämligen 20 och21 §§. I enlighet med vad regeringen föreslår medför detta attnuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §. Den ändradeparagrafbeteckningen innebär att regeringsformen måste ändras påytterligare en punkt. Hänvisningen till 2 kap. 20 § andra stycketi 8 kap. 18 § andra stycket måste nämligen i fortsättningen avse2 kap. 22 § andra stycket. I bilaga 2 lägger utskottet framförslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § i enlighet med detta.Fackliga rättigheterBakgrundEnligt 2 kap. 17 § regeringsformen har förening av arbetstagaresamt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidtafackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.Bestämmelsen gäller mot enskilda och är därför ett undantag frånregeln att regeringsformens fri- och rättigheter endast gällermot det allmänna. Regeln infördes på konstitutionsutskottetsenhälliga förslag (bet. KU 1973:26). Frågan om att bygga utskyddet för fackliga friheter diskuterades härefter av 1973 årsFri- och rättighetsutredning. Tanken på en sådan utbyggnadavvisades av utredningen i betänkandet (SOU 1975:75)Medborgerliga fri- och rättigheter. Vid behandlingen avutredningens betänkande anslöt sig departementschefen tillutredningens ståndpunkt. Han anförde att enligt en i fastetablerad tradition bör det i största möjliga utsträckningöverlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommandefrågor på det fackliga området utan inblandning från statenssida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte attlagstiftning tillgrips på ett visst område, om det visar sigomöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering ellerom andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för enutförligare grundlagsreglering till skydd för den fackligaverksamheten ansåg han emellertid inte finnas. Tvärtom skulle mankunna riskera att en grundlagsreglering av t.ex.förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället för att verkasom ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheternaenligt departementschefen kunna bli en broms för en önskadutveckling (prop. 1975/76:209 s. 123). ansåg av samma skäl att bestämmelsen omfackliga stridsåtgärder skulle kvarstå oförändrad (bet.KU 1975/76:56).Rättighetsskyddsutredningen övervägde frågan om huruvida denfackliga konflikträtten i 2 kap. 17 § regeringsformen skulletillhöra de rättigheter som föreslogs bli omfattade av ettsärskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsandelagstiftning. Utredningen anförde att erfarenheterna visar attstatsmakterna undantagsvis anser det vara nödvändigt att avbrytapågående stridsåtgärder genom lag. Skall en sådan lag över huvudtaget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt.Utredningen fann därför att lag som begränsar den fackligakonflikträtten inte enbart på denna grund skall behöva beslutasmed tillämpning av det särskilda förfarandet.Inom utredningen ifrågasattes huruvida det rättighetsskydd, somgenom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot detallmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livetsom helhet och således även i förhållandet mellan enskilda.Särskilt nämndes förhållanden på arbetsplatsen och vissa andraarbetsrättsliga regler. Utredningens majoritet ansåg emellertidatt det inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattandeproblem och att det ej heller fanns skäl att föreslå någongrundlagsändring som skulle medföra att helt nya principer måstekomma till uttryck på det arbetsrättsliga området.I proposition 1978/79:195 anslöt sig regeringen till vadutredningen hade anfört och följde propositionen (bet.KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr.1979/80:2).Fri- och rättighetskommitténFri- och rättighetskommittén anför att den har diskuterat omett skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det somredan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Kommitténhänvisar till den översyn av arbetsrätten som 1992 årsarbetsrättkommitté fått i uppdrag att utföra. konstaterar att inom denna översyn liggerflera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- ochrättigheterna och att detta talar för att man bör avvakta med attgrundlagsreglera området.MotionernaI motion 1992/93:K207 yrkande 9 av m.fl. (v)från den allmänna motionstiden anför motionärerna attstrejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen och pekar somexempel på propositionen om lönestopp vid /90.Inskränkningen av strejkrätten är enligt motionärerna en viktigbegränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sinvärdighet och bestämmande över den egna arbetskraften.Motionärerna menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är enså grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärkadenna rätt i regeringsformen bör utredas.I motion 1993/94:K210 yrkande 5 av m.fl. (v)begärs förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten.Motionärerna anför att det nuvarande grundlagsskyddet för lockoutdäremot kan slopas, eftersom arbetsgivarna likväl har en övermaktgentemot de arbetande. I samma motion förespråkas vidaregrundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna påarbetsplatserna (yrkande 6).Utskottets bedömningI avgav arbetsrättskommitté ettdelbetänkande om ny anställningsskyddslagstiftning. Enligt åretsbudgetproposition fortsätter kommittén sitt arbete med en översynav återstående delar av medbestämmandelagen och viss annanarbetsrättslig lagstiftning. Slutbetänkandet kommer att avgesunder (prop. 1993/94:100 bil. 11).Som Fri- och rättighetskommittén uttalat ligger flera frågorsom berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna inomArbetsrättskommitténs översyn. I likhet med anser utskottet att man därför bör avvaktamed att ta ställning till frågan om grundlagsreglering påområdet. Utskottet avstyrker motionerna 1992/93:K207 yrkande 9(v) och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 (v).Den negativa föreningsfrihetenBakgrundEnligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemotdet allmänna tillförsäkrad frihet från att sammansluta sig medandra för allmänna eller enskilda syften. Denna frihet brukarbenämnas positiv föreningsfrihet och får enligt 14 § andrastycket samma kapitel begränsas endast såvitt gällersammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknandenatur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, medviss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemotdet allmänna vidare skyddad mot tvång att tillhöra politisksammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning föråskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådanhänseende. Denna frihet brukar kallas negativ föreningsfrihet.Den är en undantagslös rättighet och kan således inte begränsasannat än efter ändring av grundlagen. Genom att den negativaföreningsfriheten endast avser sammanslutningar för åskådning ipolitiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende harstudentkårsobligatoriet och skyldighet att tillhörasamfälligheter till följd av fastighetsinnehav och liknandefallit utanför skyddet.