bet · GH01FiU22 · 1994-05-17 00:00:00 — (1993/94:KU3y) hartidigare yttrat sig över proposition 1993/94:35 med sammainnehåll som den nu aktuella. begränsarliksom tidigare sitt yttrande till frågan om förslagetsförenlighet med den kommunala självstyrelsen.BakgrundTill grund för den nu aktuella propositionen ligger etttidigare framlagt förslag (prop. 1994/94:35), som överlämnadestill . Vid riksdagsbehandlingenremitterades propositionen till finansutskottet, som i sin turinhämtade yttranden från konstitutions- och näringsutskotten.Näringsutskottet (1993/94:NU1y) ansåg att en lagstiftning av detdå aktuella slaget hade en viktig funktion som komplement tilllagen om offentlig upphandling. Utskottet var inte enigt.Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y), som avstyrkte förslaget,anförde bl.a. att propositionens lagförslag innebar ettotillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunalasjälvstyrelsen. Mot majoritetsuppfattningen anmälde (c), (m),(fp) och (kds) gemensamt en avvikande mening beträffande bl.a.lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen.Harriet (nyd) uttalade sitt stöd för ett tidigare,mera långtgående förslag från omobligatorisk anbudsupphandling i vissa fall. 1993/94:FiU5) ansåg bl.a. att lagen om offentligupphandling är ett tillräckligt medel för att uppnå effektivkonkurrens i den offentliga sektorn. Även i finansutskottet varmeningarna delade. följde utskottet och avslogregeringsförslaget.PropositionenDe lagförslag som läggs fram överensstämmer med dem somförelades i proposition 1993/94:35 med den ändringenatt tidpunkten för ikraftträdandet anges till . Ipropositionen hänvisas till avsnitten 4, 5 och 7--11 beträffanderedovisningen av gällande ordning, motiven för lagförslaget ochspecialmotiveringen samt beräkning av kostnaderna för förslagetsgenomförande.I den nya propositionstexten redovisas varför frågan på nyttunderställs . Det anges bl.a. att ytterligareerfarenheter vunnits sedan prövade det tidigarelagförslaget. En sådan erfarenhet är att gåttigenom ca 150 anmälningar rörande konkurrens- ochmarknadslösningar inkl. upphandlingar inom kommuner ochlandsting, varvid verket funnit att varken den nya eller tidigaregällande konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden och attverket därför får nöja sig med allmänna uttalanden om förfarandetfrån konkurrenssynpunkt. Vidare har representanter förnäringslivet åter framhållit betydelsen av att enskilda företagges möjlighet att på lika villkor delta i anbudstävlingar i statoch kommun och att det finns ett stort behov av den föreslagnalagen. Frågor om avbrutna anbudstävlingar, som kan innebära attkonkurrensen snedvrids, övervägs i en interdepartementalarbetsgrupp.Enligt propositionen bör förslaget till en lag om ingripandemot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling prövasav på nytt, mot bakgrund av bl.a. de ytterligareerfarenheter som vunnits och de åtgärder för att skapa ökadkonkurrens i den offentliga sektorn som regeringen nu vidtar.MotionernaMed anledning av propositionen har fyra motioner väckts iriksdagen, 1993/94:Fi16--19.I motion Fi16 begär m.fl. (s) att riksdagenavslår propositionen med hänvisning till att några nya ochrelevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte redovisas ipropositionen.I motion Fi17 begär () att avslårpropositionen. Propositionen innebär enligt motionären en alltförstark statlig styrning av kommunerna och en inskränkning av denkommunala självstyrelsen.I motion Fi18 begär m.fl. (v) att riksdagenavslår propositionen. Regeringen återkommer med precis sammaförslag som tidigare avslagit utan att förebära någranya skäl, anser motionärerna.I motion Fi19 begär m.fl. (nyd) attriksdagen genom lag beslutar att anta tvingande reglerför skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband medupphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna bordeett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp iNäringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i ställetför den nu framlagda propositionen.Konstitutionsutskottets bedömningUtskottet har i sitt förra yttrande gjort en relativtdetaljerad genomgång i relevanta delar av hur lagförslagetförhåller sig till dels grunderna för den kommunalasjälvstyrelsen, dels om kommunalsjälvstyrelse. Utskottet konstaterar att Lagrådets granskning iden del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande tillgrundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte hargivit anledning till några erinringar. Utskottet konstaterarockså att regeringen, med referens till grundlagspropositionen(prop. 1973:90 s. 190 f.), bedömt att en lagstiftning med deninnebörd det aktuella lagförslaget har inte strider motbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Utskottet gör försin del samma bedömning som regeringen vad avser lagförslagetsförenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas ochlandstingens självbestämmande i olika hänseenden.Enligt utskottets mening är sådan lagstiftning som kan bidratill en effektiv konkurrens ett viktigt instrument för attpåskynda den pågående omvandlingsprocessen inom den offentligasektorn. Utskottet finner att den nu föreslagna lagen är avseddatt täcka ett behov som inte helt kan fyllas genom lagen(1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt SFS 1993:1468)eller den nya konkurrenslagen (1993:20).Det uppdrag som regeringen gav ,länsstyrelserna och Statskontoret att följa det pågåendeutvecklingsarbetet och studera i vilken omfattning produktionenför kommunernas, landstingens och statens räkning är utsatta förkonkurrens skall redovisas senast den 31 december 1994.Regeringen har i den tidigare propositionen uttalat att den inteär främmande för att ta upp frågan om lagstiftning till förnyadprövning, om den nämnda redovisningen tyder på att deåtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givittillräckliga effekter på marknaden. Vid en sådan prövning börenligt utskottets mening frågan ånyo övervägas om införande avregler om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter attanordna anbudstävlingar i samband med upphandling av varor ochtjänster.Sammanfattningsvis finner utskottet att proposition 1993/94:222bör tillstyrkas.Stockholm den 5 maj 1994På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BirgerHagård (m), (), (), IngerRené (m), (), (), SimonLiliedahl (nyd), (), (),(), (), von der Esch (m),() och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningThage G , , , HansGöran , , och (alla s) anser att den del av utskottets yttrandeunder rubriken som börjar med"Utskottet har" och slutar med "bör tillstyrkas" bort ha följandelydelse:I sitt tidigare yttrande anförde utskottet att förslagetinnebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunalasjälvstyrelsen och att den statliga detaljregleringen av kommunalverksamhet skulle öka helt obefogat. Förslaget bedömdes vidareinnebära ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiskakonventionen om självstyrelse genom förslaget om enstatlig bedömning av hur en kommuns egenregi-verksamhetförhåller sig till konkurrerande, extern verksamhet. Mot bakgrundav de möjligheter till begränsningar som rättssystemet erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling --bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitetoch saklighet -- ansåg utskottet att det kunde ifrågasättas omnågon lagstiftning över huvud taget behövdes.Utskottet finner att ingenting vare sig i den kommunalaverkligheten eller i det ånyo framlagda lagförslaget motiveraratt utskottet intar någon förändrad hållning till förslaget ipropositionen, vilket enligt utskottets mening bör avstyrkas.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant från ,eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.Bengt () anför:Jag ansluter mig till den avvikande meningen.Näringsutskottets yttrande1993/94:NU1yBilaga 3Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandlingTill finansutskottetFinansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avgeyttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mototillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämtemotioner, såvitt propositionen och motionerna rörnäringsutskottets beredningsområde.NäringsutskottetPropositionenPropositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehålleruttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för denoffentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i konkurrens.Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte för riksdagenatt ta ställning till. I propositionens andra del finns förslagtill en lag som skall göra det möjligt att ingripa motoffentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med upphandlingskulle använda sig av otillbörliga beteenden.Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentligasektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ettomvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna sektor.Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det lättare attvärdera en verksamhets omfattning och innehåll genom att denjämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla. Genomkonkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det krävs,sägs det vidare i propositionen, strukturella förändringar i heladen offentliga sektorn för att ökad sysselsättning och tillväxtoch en samhällsekonomisk balans skall kunna skapas. De positivaeffekter i form av rätt resursfördelning samt ökad effektivitetoch produktivitet som konkurrensen medför bör tas till vara genomatt anbudstävlingar anordnas när offentliga organ skall upphandlatjänster och produkter. I propositionen anförs att det bör varaett riktmärke för kommuner och landsting att den andel somupphandlas i konkurrens uppgår till avkostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela dennasektor.Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att införaen skyldighet för offentliga organ att upphandla verksamhet avviss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid inte nu framnågot sådant förslag. I stället anser regeringen att effekternabör avvaktas av det arbete som pågår inom kommuner och landstingför att öka konkurrensen. Flera av dessa har antagit särskildahandlingsprogram i detta syfte och kommun- ochlandstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår ettarbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare harregeringen uppdragit åt och länsstyrelserna attfölja det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensenoch studera i vilken omfattning som kommuner och landstingupphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar.Uppdragen skall avrapporteras före utgången av . Ipropositionen sägs att om de åtgärder som redovisats inte fårtillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet attupphandla övervägas på nytt.I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommunbeslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrensfinns det enligt regeringen risker för att upphandlingsprocessen,oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt attkonkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan bero påbristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling bör skötaspå ett professionellt sätt. En annan faktor som kan bidra tillatt fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att privataföretag avstår från att lämna anbud därför att de inte är säkrapå att bli behandlade på ett rättvist sätt i förhållande till denupphandlande organisationens egenregiverksamhet. I propositionenpåpekas att denna osäkerhet är mycket utbredd inom näringslivet.Det anförs att detta är allvarligt eftersom det finns ett starktintresse från samhällets och konsumenternas sida av att det råderett effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar.Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgatskydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centraltsyfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagenför att den offentliga upphandlingen sköts på ettkonkurrensneutralt sätt.Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mototillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligtlagen skall kunna förbjuda en offentligmyndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som äratt anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses attett företag påtagligt diskrimineras i förhållande tillupphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För detandra kan det vara ett otillbörligt beteende omkonkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligtsnedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelasär att upphandlaren har tillämpat beteendet eller attdet är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud äralltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan.Sådan får göras av och, om verket beslutat attinte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagareeller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ettförbud får förenas med vite.Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen (1992:1528)om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i kraftsamtidigt med . Genom lagen om offentlig upphandlinganpassas de svenska bestämmelserna på detta område till vad somgäller inom EG. I den lagen finns en rad detaljerade föreskrifterbl.a. om annonsering av upphandlingar och om hurupphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen kan enleverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lidaskada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen ansöka om attlänsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En leverantör somlidit skada har rätt till ersättning från upphandlaren om dennebrutit mot lagen och skadan beror på detta.Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligtbeteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktiongenom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternasintressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds avKonkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts attenskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren,vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka talan.Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den sistnämndalagen endast ske under pågående upphandling, vilket ocksåbegränsar möjligheterna till åtgärder.MotionernaFyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Isamtliga yrkas att propositionen skall avslås.Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligtingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiskakonventionen om självstyrelse. I motionen anförs vidareatt 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligtupphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna,ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Detbetonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte harredovisats. I stället, sägs det, förs en rad ideologiskt baseradeargument fram i propositionen. När det gäller den föreslagnalagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande tilllagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för attdubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Vidareär begreppet otillbörligt beteende inte definierat på ettentydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart,anför motionärerna. De anser dessutom att förslagets kostnaderoch effekter endast är summariskt redovisade. I motionen riktasockså kritik mot att det i propositionen anförs en radkontroversiella ståndpunkter, som vrider intresset frånsakfrågan. Skall sådana uttalanden göras måste de, enligtmotionärerna, kompletteras med motiveringar ochkonsekvensbeskrivningar. Detta borde som sin mening geregeringen till känna.Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen.I stället föreslås att det skall införas en skyldighet föroffentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens omårsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor.Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck påoffentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds 1992:121)Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas till grundför omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av betänkandethar det enligt motionärerna inte framförts någon beaktansvärdkritik. Inte heller de skäl som regeringen anför för att intelägga fram förslaget i betänkandet är övertygande, ansermotionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att riksdagenskall begära ett förslag om tvingande regler om skyldighet attanordna anbudstävlingar.Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn påoffentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissaverksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas ikonkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade fördetta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som ienlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma omvad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som talarmot att införa den föreslagna lagen är att nyligenbeslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentligupphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området.Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad somhävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ettutbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det imotion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare attegenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisksynvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilkenupphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonarmotionären och avvisar regeringens förslag.Vissa kompletterande uppgifterFrågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligenpresenterade rapporten sektor i europeiskkonkurrens -- konsekvenser av och medlemskap i /EU.I rapporten, som har lämnats till EG-konsekvensutredningarnaSamhällsekonomi (Fi 1993:06) och Social välfärd (S 1993:01),konstateras att de nya bestämmelser om offentlig upphandling somträder i kraft med innebär att ökadkonkurrens skapas på det kommunala området. För kommuninvånarnaär detta entydigt positivt, anförs det i rapporten. Ett merfrekvent anbudsförfarande innebär möjligheter till besparingar,men kommer en del av kommunernas egen verksamhet attkonkurrensutsättas, vilket kan leda till minskad kommunalsektor. De nya reglerna kan emellertid, enligt vad som sägs irapporten, öka kommunernas administrativa kostnader.I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume5a: ), somutarbetades inom EG. Enligt denna ger enöppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter.För det första uppstår en vinst genom att den offentligamyndigheten köper från den billigaste leverantören. För det andrauppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag tvingassänka sina priser när de konkurrerar med utländska företag. Fördet tredje blir det en struktureffekt till följd av långsiktigastordriftsfördelar som uppstår när näringslivet omvandlas underökat konkurrenstryck.I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ettantal . Skulle dessa beräkningar översättas till svenskaförhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara mellan 5och enligt rapporten tillEG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorersom gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre.Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med uppgårbesparingen för offentlig upphandling till 2--,motsvarande 5--. Delar av besparingen kommerdock att uppträda först efter några år.Näringsutskottets ställningstagandeNäringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt somutskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet. 1993/94:NU4),nämligen att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktygför att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmedåstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser också positivt påsträvandena att främja konkurrens inom den offentliga sektorneftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten iproduktionen och ge medborgarna bättre tjänster. villutskottet betona det angelägna i att kraven på insyn,rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan verksamhetsom har lagts ut på entreprenad, t.ex. när det gäller vård ochomsorg.Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmännauttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen,vill härutöver anföra följande.Utskottet noterar till en början att regeringens förslag tilllag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling inteinverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt besluta omen viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens eller inte. Detär först när en upphandling genomförs som lagen blir tillämplig.Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att ökaföretagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband medoffentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras iförhållande till egenregiverksamhet eller andra företag.Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs.Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivetssynpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görsi propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda tillatt företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökaroch till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltari anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav börkunna medföra besparingar för den offentliga sektorn ochstimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom dennasektor som bland företagen.En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligtnäringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplementtill lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olikaintressen, och genom att införa en möjlighet för Konkurrensverketatt ansöka om förbud enligt lagen mot otillbörligt beteende fårsamhällets och konsumenternas intressen av en effektiv konkurrensen kompetent företrädare.Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och försig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delaremellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hindermed hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från detallmännas sida.Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppetotillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgörenligt utskottets mening en tillräcklig vägledning förtillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varkendirekt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilkakonkreta beteenden som är att anse som otillbörliga ellerdiskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika ivarje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dockunderstryka att omfattande erfarenhet av atttillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde idetta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen äruppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättensområde. Till detta kommer att handläggning avärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattarbedömningar av vad som är att anse som diskriminerande ellerkonkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessaomständigheter torde enligt utskottets mening bidra tillförutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.Med hänvisning till vad som har anförts avstyrkernäringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och1993/94:Fi2 (c).Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbundensamt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivtarbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. uppfattning kan detta förväntas leda till attanbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarandefinns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder frånriksdagens sida.