bet · GH01KU40 · 1994-05-24 00:00:00 — Av de övriga har fyra gällt vägsträckningareller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det storaflertalet av de förslag till omröstningar som väckts ifullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.Av de folkomröstningar som hållits har i två fall av tredeltagandet varit högre än . I opinionsundersökningarna sombaserats på ett urval kommunmedlemmar har medverkat.Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigtanordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980då kärnkraftsomröstningen ägde rum.Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckningvarit ett instrument som utnyttjats av små partier för attutmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslagom folkomröstning vunnit bifall.Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande ettinförande av förfaranderegler för kommunala folkomröstningar.Till grund för förslaget låg dels att kommittén förordade enutökad användning av kommunala folkomröstningar, dels att flerapartier motionerade i ärendet i samband med riksdagensbehandling av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117).Lokaldemokratikommitténs förslag om bestämmelser om kommunalafolkomröstningar innebar bl.a. förslag om att det i 5 kap. 23 §kommunallagen skulle ingå en bestämmelse om s.k. folkinitiativinnebärande att om av de röstberättigadekommuninvånarna väcker förslag om en lokal folkomröstning i ettvisst ärende, skall fullmäktige vara skyldigt att ta upp frågantill behandling. Beslutet om att hålla folkomröstning skullevara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter.Mot kommitténs beslut i denna del reserverade sig en ledamot(s) med motiveringen att både beslutande folkomröstning ochfolkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av denrepresentativa demokratin.6.4 Utskottets bedömningI likhet med regeringen anser utskottet att möjligheterna tillett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar börutvecklas. Utskottet anser att regeringens förslag om enmöjlighet till ett folkinitiativ är ett lämpligt sätt attåstadkomma en utveckling i denna riktning. Mot bakgrund avkommunernas varierande storlek finner utskottet att den avregeringen föreslagna nivån om av de röstberättigade är enrimlig nivå.Det är fullmäktige som skall ta ställning i frågan huruvidaoch när det skall hållas folkomröstning. Detta utgör enligtutskottets mening en bra form för att folkomröstningar genomförsi sådana frågor som kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.Utskottet anser vidare att införandet av särskildaförfaranderegler också kan gynna utvecklingen mot en ökadanvändning av kommunala folkomröstningar. I likhet medregeringen anser utskottet att lagregleringen bör begränsas tillde mest grundläggande momenten av omröstningsförfarandet och attdärutöver fullmäktige bör fatta beslut om de ytterligareföreskrifter som lokalt kan behövas för att genomförafolkomröstningen.Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottetpropositionens förslag i denna del och avstyrker motionerna1993/94:K57 yrkandena 6 och 7 samt 1993/94:K58 yrkande 1.Motionen 1993/94:K619 yrkande 4 får anses tillgodosedd. Dennamotion avstyrks av utskottet.Vad gäller motionen 1993/94:K615 yrkande 4 kan utskottetinstämma i motionärernas bedömning att kommunalpolitiskahearings kan vara av värde. Utskottet anser emellertid att detbör överlåtas till kommuner och landsting att bestämma huruvidadetta lokalt kan vara ett lämpligt sätt att inhämta upplysningareller att informera allmänheten. Enligt utskottets mening börsålunda motionen inte föranleda någon åtgärd från riksdagenssida, varför den avstyrks.7. Offentliga nämndsammanträden7.1 PropositionenI propositionen föreslås att principen om att nämndernassammanträden skall hållas inom stängda dörrar skrivs in ikommunallagen. Fullmäktige får dock medge att en nämndssammanträden helt eller delvis är offentliga. Ärenden som avsermyndighetsutövning eller ärenden i vilka hinder mot offentlighetråder på grund av sekretess, skall även fortsättningsvishanteras inom stängda dörrar. Förslaget genomförs genom att enny paragraf, 6 kap. 19 a §, införs i kommunallagen.Enligt regeringen är det viktigt att medborgarna generellt gesökad insyn i och information om den kommunala verksamheten.Medborgarnas möjligheter till information och påverkan måsteenligt regeringen så långt som möjligt tillgodoses oavsettvilken organisationsform kommunen eller väljer försin verksamhet eller på vilken beslutsnivå ärenden handläggs.Möjligheten att öppna sammanträdena skall enligt regeringen sessom ett komplement till möjligheten att hålla särskildainformationsmöten dit allmänheten bjuds in.Förslaget tar endast sikte på nämndernas sammanträden i plenumoch inte utskottssammanträden eller presidiemöten. Den nuvarandeordningen med slutna nämndsammanträden bör dock enligtregeringen även fortsättningsvis vara huvudregel. Ettförtydligande av detta bör göras i kommunallagen.Det är fullmäktige som skall ta ställning till frågan om ennämnd skall medges att hålla offentliga nämndsammanträden. Närfullmäktige väl har medgett offentlighet ligger det på nämndenatt i sista hand avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ettoffentligt sammanträde.Myndighetsutövningsärenden bör uttryckligen undantas frånoffentlig hantering. För dessa ärenden utgör enligt regeringenreglerna om handlingsoffentlighet en tillräcklig garanti förallmänhetens insyn. Det bör vidare i tydlighetens intresse klartframgå att ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hosnämnden kan vara föremål för sekretess även fortsättningvisskall hanteras inom stängda dörrar.7.2 MotionenI motion 1993/94:K615 yrkande 5 av m.fl. (fp)begärs att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i kommuner ochlandsting.Motionärerna är medvetna om problemen med öppnanämndsammanträden, bl.a. finns farhågor för att de reellabesluten flyttas till andra, slutna församlingar. Menmotionärerna anser ändå att idén med att tillåta öppnanämndsammanträden är värd att pröva, om än i begränsadomfattning.7.3 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del. mening bör dock 6 kap. 19 a § första stycketkommunallagen förtydligas vad gäller nämndens möjlighet attbesluta om att sammanträde får vara offentligt. Utskottet anservidare att en redaktionell ändring bör göras i paragrafens andrastycke, genom att ordet "inom" används i stället för ordet"inför".Då motionärernas önskemål i motionen 1993/94:K615 yrkande 5får anses tillgodosett genom propositionens förslag behövs ingettillkännagivande till regeringen. Utskottet avstyrker motionen.8. Frågor om jäv8.1 PropositionenI propositionen föreslås att kommunallagens regler omställföreträdarjäv och delikatessjäv i fortsättningen skalltillämpas fullt ut när en nämnd handlägger ett ärende som avsermyndighetsutövning mot enskild. Förslaget genomförs genom etttillägg till 6 kap. 27 § i kommunallagen.Vad gäller frågan om verkan av jäv föreslår regeringen att deti kommunallagen införs regler som till innehåll motsvararförvaltningslagens (1986:223) regler om hanteringen avjävsfrågor. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 20 §och 6 kap. 24 § kommunallagen.8.2 Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.9. Närvarorätten vid nämndsammanträden9.1 PropositionenEnligt regeringens förslag skall personalföreträdarna inte harätt att närvara vid handläggningen i en nämnd av ärenden somavser beställning eller upphandling av varor och tjänster.Förslagen genomförs genom tillägg till 7 kap. 10 §kommunallagen.Enligt regeringen kan ställningstaganden i beställnings- ochupphandlingsärenden i vissa fall i hög grad, om inte direkt såindirekt, påverka förhållandet mellan kommunen eller landstingetsom arbetsgivare och de anställda och därför sakligt motiveranärvarorätt vid behandlingen av alla sådana ärenden. Enligtregeringens mening kan närvarorätten dock i många fall skapasådana betänkliga jävs- och sekretessproblem, att den inte barafrån rättsliga utan även från praktiska utgångspunkter är svåratt hantera.De oförenliga dubbla engagemangen och konsekvenserna ikonkurrens- och sekretesshänseende som personalföreträdare kanhamna i genom representation både i en nämnd som handlägger enbeställning eller en upphandling och en annan som skall lämnaett anbud, talar enligt regeringens mening för att närvarorättenbör inskränkas i lag.Regeringen anser att det finns skäl för att inskränkanärvarorätten i alla nämnder i den mån de handlägger ärenden somrör beställningar eller upphandling av varor och tjänster. Idetta ligger enligt regeringen alla former av införskaffande,och med en sådan lagteknisk lösning blir reglerna också neutralagentemot olika organisationsformer som kan finnas i landetskommuner och landsting. Rätten att delta vid överläggningarna iandra typer av ärenden kvarstår.9.2 MotionerI motionen 1993/94:K57 yrkande 8 av m.fl. (v)begärs att avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §kommunallagen.Om det gäller frågor som lämnats på anbud och där personalenär eller kan förväntas bli anbudsgivare skulle enligt motionenpersonalrepresentanters närvarorätt kunna uppfattas som enjävsposition eller som en fördel gentemot eventuella andraanbudsgivare. Men genom att alla anbud öppnas så kanenligt motionärerna dessa problem i huvudsak undvikas.I allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor som kanha med personalens arbetsförhållanden att göra, varor ochtjänster som kan ha direkt inverkan på personalens arbete ocharbetsmiljö. Därvid torde det enligt motionärerna vara av fördelom de beslutande politikerna har nära tillgång till denerfarenhet och insikt som personalrepresentanterna kan delge.Men det finns enligt motionärerna också frågor som är merprincipiella, t.ex. uppdelningen i beställarnämnder/utförare.Med denna uppdelning kommersialiseras enligt motionen innehålleti den kommunala verksamheten, ofta till förfång för detdemokratiska inflytandet över insynen i verksamheten.I motionen 1993/94:K619 av och (nyd) begärs i yrkande 1 att beslutarkomplettera kommunallagen med en bestämmelse som går ut på attett parti, som har erhållit mandat i fullmäktige men som inte ärföreträtt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot ellersuppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vidstyrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sinmening antecknad i protokollet.I yrkande 2 begärs en komplettering av kommunallagen med enbestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skälfår fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat ifullmäktige utse person som inte är förtroendevald att hanärvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun eller landsting.Om yrkandena 1 eller 2 inte kan bifallas, begärs i yrkande 3att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärkanärvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser ikommuner och landsting.Enligt motionärerna finns det efter valet många exempelpå att partier med få mandat inte ens fått insynsplats. Detfinns också exempel på att små partier fått betala för att fådel av handlingar. Enligt motionen var det inte lagstiftarensmening att kommunallagen skulle fungera på detta sätt.Motionärerna anser att det nu kan finnas anledning attkomplettera kommunallagen med kommunallagskommitténs förslag ominsynsplats i styrelse. En observatör bör enligt motionen ocksåkunna vara en person som inte är förtroendevald men somföreslagits av ifrågavarande parti.9.3 Bakgrund9.3.1 Närvarorätt för personalföreträdareDe grundläggande reglerna om personalföreträdarnas närvarorättvid de kommunala nämndsammanträdena finns i 7 kap. 8--17 §§kommunallagen.Närvarorätt för personalföreträdarna saknas irevisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder ochöverförmyndarnämnder. Personalföreträdarna har rätt att närvaravid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellankommunen eller som arbetsgivare och dess anställda.Nämnden får i särskilda fall besluta att personalföreträdarnafår närvara även vid behandlingen av andra ärenden. I 7 kap.10 § anges vissa ärenden vid vars handläggning närvarorätt inteföreligger. Det gäller ärenden som avser myndighetsutövning motnågon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets avenskilda. Vidare gäller det ärenden om förhandlingar med enarbetstagarorganisation, uppsägningar av kollektivavtal,arbetskonflikter och rättstvister mellan kommunen ellerlandstinget och en arbetstagarorganisation.Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndensöverläggningar men inte i besluten. Nämnden är skyldig att, mediakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämnapersonalföreträdarna de upplysningar som behövs för derasverksamhet. Beslut som fattas vid ett sammanträde ditpersonalföreträdarna har tillträde blir inte ogiltiga på grundav att personalföreträdarna eller någon av dem inte har kallatstill sammanträdet.9.3.2 Annan utomståendes närvarorättEnligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta atten förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en vissnämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta iöverläggningarna men inte i besluten. Beslutet får äveninnefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sinmening antecknad i protokollet.Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen kan en nämnd kalla en ledamoteller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd ellerberedning, en anställd hos kommunen eller eller ensärskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämndenför att lämna upplysningar. Den som har kallats till ettsammanträde får, om nämnden beslutar det, delta iöverläggningarna men inte i besluten.Liknande bestämmelser fanns kommunallag (3 kap. 15och 17 §§). Skillnaden i fråga om syftet är att den förstnämndabestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse av att få ochlämna upplysningar, medan den sistnämnda bestämmelsen syftartill att tillgodose nämndernas intresse av att få information(prop. 1975/76:187 s. 482).I kommunallagskommitténs betänkande (SOU 1990:24) föreslogsäven en bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt förföreträdare för mindre partier -- partier med mandat ifullmäktige men utan representation i styrelsen -- att varanärvarande vid sammanträden med styrelsen, delta iöverläggningarna men inte i besluten och att få sin meningantecknad i protokollet.I propositionen med förslag till ny kommunallag (prop.1990/91:117) konstaterade regeringen att en avvägning måstegöras mellan, å ena sidan, principen om valutslagets betydelseför ett partis ställning och inflytande samt, å andra sidan, detfrån demokratisk synpunkt angelägna i att de mindre partiernages rimliga möjligheter att agera och att de får både en godinformation om verksamheten och insyn i den beredningsprocesssom föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Regeringensslutsats blev att den förstnämnda principen måste ges företrädeframför minoritetsintresset. Till detta kom också vikten av attupprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationenoch arbetsformerna i den egna kommunen eller landstinget.Regeringen ansåg att de mindre partiernas intressen bordetillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egenbedömning av förhållandena i varje kommun eller landsting.Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångåregeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framförminoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad somskett i propositionen, starkt understryka vikten av att demindre partiernas intressen av information och insyntillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden isak som redovisats i propositionen.I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnasmöjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slagyttranderätt och rätt att få sin mening antecknad tillprotokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelsernahärom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.I reservation (v och mp) ansågs att en komplettering avpropositionens förslag i denna del borde ske medKommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsenför de mindre partierna. Bestämmelserna i 4 kap. 23 §kommunallagen berördes i ytterligare en reservation (c) enligtvilken det ansågs mindre lämpligt att dessa bestämmelserutnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindrepartier. I stället förordades att det i en ny paragraf togs inbestämmelser särskilt avsedda för sådana partier. Representantenskulle dock inte ha rätt att delta i överläggningarna eller fåsin mening antecknad till protokollet. följdeutskottet.Konstitutionsutskottet avstyrkte (bet.1992/93:KU4) en motion med förslag om en utredning avrepresentationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte attutöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer medvalutslagen. Utskottet hänvisade till möjligheten förfullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträden somfinns enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen itilläggsdirektiv borde ge i uppgift attsärskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnderoch styrelser.Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindrepartiernas representation i nämnderna.Utskottet avstyrkte ånyo (bet. 1993/94:KU9) enmotion med samma yrkanden som i den nu behandlade motionen1993/94:K619 yrkandena 1--3. Utskottet erinrade då om sinatidigare uttalanden om att valutslaget bör ha företräde framförminoritetsintresset när det gäller partiernas representation inämnderna och att det finns en möjlighet för fullmäktige attenligt 4 kap. 23 § kommunallagen medge närvarorätt för partiersom inte av egen kraft kan erhålla representation i nämnderna.Utskottet var liksom inte berett att medverka till attbestämmelsen blev tvingande för kommunerna. Slutligen erinradeutskottet om att närvarorätten enligt kommunallagstiftningenendast gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättarei fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dockmed undantag för förtroendevalda revisorer.9.4 Utskottets bedömning9.4.1 Närvarorätt för personalföreträdareI likhet med regeringen finner utskottet att det finns skälför att begränsa närvarorätten för personalföreträdare i den månnämnden handlägger ärenden som avser beställning ellerupphandling av varor och tjänster. Utskottet tillstyrker därförpropositionens förslag samt avstyrker motionen 1993/94:K57yrkande 8.9.4.2 Närvarorätt i övrigtUtskottet har tidigare avstyrkt liknande motioner medhänvisning dels till av utskottet tidigare gjorda uttalanden omatt valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset närdet gäller partiernas representation i nämnderna, dels tillmöjligheten för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 § kommunallagenmedge närvarorätt för partier som inte av egen kraft kan erhållarepresentation i nämnderna. Vad som anförs i den nu aktuellamotionen föranleder inte utskottet till annat ställningstagande,varför motionen 1993/94:K619 yrkandena 1--3 avstyrks avutskottet.Utskottet vill liksom föregående år erinra om attnärvarorätten enligt den nuvarande kommunallagstiftningen endastgäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare ifullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dock medundantag för förtroendevalda revisorer. I enlighet med detförslag som regeringen nu lagt fram om offentliganämndsammanträden öppnas dock en möjlighet för allmänheten attunder vissa förutsättningar kunna få närvara vid ett sådantsammanträde.10. Självförvaltningsorgan10.1 PropositionenRegeringens föreslår att, om inte något annat följer av lageller annan författning, fullmäktige får besluta att en nämndfår uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helteller delvis sköta driften av en viss ellerinstitution.Organet skall bestå av företrädare för nyttjarna avanläggningen eller institutionen och för de anställda där.Nyttjarna skall vara i majoritet.Ledamöterna skall ha samma rätt till ekonomisk ersättning ochledighet från sina anställningar som de kommunaltförtroendevalda. Nämnden skall i en arbetsordning för organetfastställa dess uppgifter, sammansättning, arbetsformer ochmandattid.Förslaget genomförs genom att 3 kap. 6 § kommunallagenkompletteras och genom att sex nya paragrafer 7 kap. 18--22 §§tas in i lagen. Dessutom görs ett förtydligande i 2 kap. 1 §skollagen (1985:1100).Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att, på sättsom förutskickades i förarbetena till kommunallagen, gå ett stegvidare när det gäller att utveckla formerna för nyttjarnasmedverkan i verksamhet.Motiven till att ge nyttjarna ett ökat inflytande är enligtregeringen flera. Det främsta skälet är demokratiargumentet. Dethar ett demokratiskt värde i sig att ge de närmast berördanyttjarna ett ökat inflytande över sin dagliga situation. Ocksåeffektivitetsskäl talar enligt regeringen för ett vidgatinflytande.Det bör enligt regeringen vara klart avgränsadeverksamhetområden som skall kunna skötas av ettsjälvförvaltningsorgan. Det bör också vara fråga om uppgiftersom har direkt betydelse för nyttjarna och de anställda i dennaderas egenskap. En lämplig avgränsning är med dessautgångspunkter att sköta driften av den dagliga verksamheten viden institution eller anläggning. Till driften hör enligtregeringen att bestämma över de praktiska sysslorna vidinstitutionen eller anläggningen. Det rör sådant sommathållning, lokalskötsel inkl. löpande reparationer ochunderhåll, lokalanvändning, öppettider, löpande inköp och andratypiskt sett vardagsnära frågor. Hit hör också att inom en givenbudget bestämma vilka åtgärder som skall vidtas när det gällerden inre och yttre närmiljön i skolan, på servicehuset eller påfritidsgården.Enligt regeringen kan det inte i något fall bli aktuellt atttill ett självförvaltningsorgan lämna över uppgifter, som enligtsärskilda regler skall skötas i viss ordning. Inom skolansområde är t.ex. många uppgifter författningsreglerade ochuttryckligen förbehållna styrelsen för utbildningen ellerrektor. Detta är enligt regeringen en så viktig begränsning attden bör framgå direkt av lagstiftningen. Enligt regeringen kandet lämpligen ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 § skollagen. Isammanhanget har regeringen erinrat om att den har riksdagensuppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen isyfte att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (bet.1993/94:UbU1).Den dagliga verksamheten vid en anläggning eller eninstitution innefattar enligt regeringen vanligen inte bara ettfaktiskt handlande utan även en rad ställningstaganden som idagligt tal kallas för beslut. Det kan t.ex. gälla beslut ominköp av leksaker till ett daghem, utsmyckningen av en lokal.Dessa utgör enligt regeringen inga förvaltningsrättsliga besluti den meningen att de kan överklagas.