bet · GH01KU24 · 1994-03-29 00:00:00 — Skyddet blir enligt motionärernasämre eftersom det blir som tolkar innebörden aversättningsnivån.Motionärerna, som motsätter sig ändring av 2 kap. 18 §regeringsformen, anför att det av motiven till paragrafen framgåratt ersättning inte utgår för befogenhetsreglering hurvärdenedsättande den än är. De anför att detta är ettmissförhållande som kan rättas till med en ny motivtext.I motion 1993/94:K24 yrkande 1 av ()kritiseras regeringens förslag när det gäller samernas rätt attbedriva renskötsel. I stället för att endast nämnas som ettundantag till den föreslagna regeln om närings- och yrkesfrihetborde det enligt motionären av specialmotiveringen till 2 kap. 18§ regeringsformen tydligt framgå att den fastighetsrättsligadelen av renskötseln åtnjuter skydd enligt den paragrafen.I fyra motioner kritiseras förslaget om att i regeringsformenskriva in principen om ersättning för intrång i pågåendemarkanvändning.I motion 1993/94:K20 av () pekar motionärensålunda på att var omstridd då den antogs ochatt man från sida motsatte sig att kriteriet "berörddel" infördes också i naturvårdslagens ersättningregler. Enligtmotionären bedömde man nämligen att en relatering av ersättningentill berörd del av fastigheten skulle försvaga naturvårdensställning. Områden som är värdefulla från naturvårdssynpunkt ärfläckvis och olikformigt fördelade i landskapet. Ett område somutgör en liten del av en fastighet kan utgöra en stor del av entilltänkt skogsavverkning. Motionären anför att detta i en delfall betyder att krav på naturvårdshänsyn kan ställasdärför att de nu till skillnad mot tidigare skulle överskridakvalifikationsgränsen för ersättning.Enligt motionären hör inte detaljregler, som är så omstriddasom dessa, hemma i regeringsformen. Med tanke på att förslagetingår i en större uppgörelse förklarar motionären att han villinskränka sig till att föreslå en mer begränsad förändring avlagtexten.Motionären anser att Fri- och rättighetskommitténs formuleringär att föredra framför regeringens förslag. Kommittéförslaget harnämligen enligt motionären den fördelen att det integrundlagsfäster kriteriet "berörd del" vid ersättning förrådighetsinskränkningar vid markreglerande åtgärder. Han föreslårdärför att antar kommittéförslaget i stället förregeringens förslag i denna del.Också i motion 1993/94:K27 av () anförs attbestämmelsen om "berörd del" i dagens lagstiftning är mycketomtvistad. Enligt motionären har åsikterna i denna fråga gått isär . Motionären menar att denföreslagna grundlagsbestämmelsen kan komma att skapa problem ochonödiga låsningar och föreslår att den i stället får en mergenerell utformning.Liknande synpunkter förs fram i den redan nämnda motionen1993/94:K21 yrkande 1 av m.fl. (v) och i motion1993/94:K216 av och ().Motionärerna i den senare motionen anser att engrundlagsreglering av ersättningsrätten även vidrådighetsinskränkningar måste föregås av en mer omfattande analysoch inte innehålla preciseringar av det slag som det föreliggandeförslaget innehåller. De anser att förslaget bör bli föremål förförnyade överväganden i parlamentarisk form.Utskottets bedömningSåväl den civilrättsliga som den straffrättsliga lagstiftningeni vårt land ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Genomatt nu föreslås bli inkorporerad i svensk rättkommer vår lagstiftning dessutom att få en speciell regel om attden enskildes egendom skall lämnas okränkt (art. 1 i det förstatilläggsprotokollet). innehåller dock ingenuttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid angrepp påegendom.Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av dennationella regleringen av fri och rättigheter på grundlagsnivå(prop. s. 39). Om det införs en regel i vår regeringsformbeträffande egendomsskyddet som slår fast de principer somkonventionsbestämmelsen vill skydda, torde man kunna utgå ifrånatt denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vidprövningen av eventuella mål mot . En sådanregel i regeringsformen kommer därför, som regeringen anför, attinnebära en precisering av det skydd som Europakonventionenställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Motionärernai motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd) motsätter sig ensådan precisering. Utskottet delar emellertid regeringensbedömning och avstyrker därför motionen.Liksom regeringen anser utskottet att det finns skäl att utöverett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genomexpropriation eller annat sådant förfogande även låtarådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslutavseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet.Utskottet avstyrker därmed motion 1993/94:K21 yrkande 1 i dennadel (v). Däremot anser utskottet i likhet med regeringen att detinte är motiverat att låta all egendom, både fast och lös,omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet avstyrker därförmotion 1993/94:A454 yrkande 8 (m), där ett mera allmänt skydd förden privata äganderätten förespråkas.För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar somnödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodoseangelägna allmänna intressen. Som regeringen anför får detslutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intressegöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses varaacceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I motsats till vad somanförs i motion 1993/94:K21 yrkande 1 (v) är det alltså här frågaom ställningstaganden i den politiska beslutsprocessen.När det gäller den föreslagna grundlagsregleringen om rätt tillersättning vill utskottet till en början i likhet med regeringenpeka på att bestämmelser varigenom den enskilde tillförsäkrasfull ersättning eller ersättning för hela förlusten inte skullevara helt rättvisande med hänsyn till att vissa s.k.förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottet avstyrkerdärför yrkandet i motion 1993/94:K23 (m) om en grundlagsregel omrätt till full ersättning.Som regeringen anför är kvalifikationsgränserna i förslagethämtade från gällande rätt på området. ansåg att grundlagsbestämmelsen bordeutformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga omersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Regeringensförslag har också fått en sådan utformning. Utskottet har ingaerinringar mot förslaget och avstyrker därmed motionerna1993/94:K20 (fp), 1993/94:K21 yrkande 1 i denna del (v),1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd), 1993/94:K27 (kds) och1993/94:K216 (s).Utskottet vill understryka att det förhållandet att rätten tillersättning vid rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd ienlighet med förslaget i sig inte innebär att ersättningsrättenutvidgas i förhållande till vad som redan gäller.Enligt utskottets mening bör samernas rätt till renskötsel igrundlagen regleras i samband med den föreslagna bestämmelsen omnärings- och yrkesfrihet. Utskottet avstyrker därför motion1993/94:K24 yrkande 1 (v).AllemansrättenBakgrundAllemansrätten är den samlade beteckningen på vissa gamlasvenska sedvänjor. Den innebär i stort en begränsad rätt för varoch en att ta sig fram -- åtminstone till fots -- över annansmark och att uppehålla sig där, liksom en rätt att i skog ochmark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallnagrena och kvistar.Allemansrätten är inte reglerad i lag. Visserligen sägs i 1 §naturvårdslagen (1964:822) att naturen utgör en nationelltillgång som skall skyddas och vårdas och att den är tillgängligför alla enligt allemansrätten. Men bestämmelsen ger ingenvägledning om allemansrättens närmare innehåll. I grova drag kani stället allemansrättens innebörd anses framgå motsatsvis avvissa straffbestämmelser. Enligt 12 kap. 4 § dömsden som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller överannan äga som kan skadas därav för tagande av olovlig väg tillböter. När det gäller rätten att tillägna sig det som växer inaturen sägs i 2 § andra stycket i samma kapitel att den som iskog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, avväxande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nöttereller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annatsådant, som ej är berett till bruk, döms för åverkan, om brottetmed hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheterär att anse som ringa. Om brottet inte är att anse som ringa,gäller i stället enligt 8 kap. 11 § reglerna omtillgreppsbrott i det kapitlet. Bestämmelsen om straff förhemfridsbrott i 4 kap. 6 § kan bli tillämplig dånågon olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sinbostad. Det fredade området omfattar även den tomtmark som liggernärmast bostadshuset.Gränserna för allemansrätten kan således i grova drag ansesmotsättningsvis framgå av straffbestämmelserna. Det är alltsåtillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annansmark. Som undantag gäller att man inte får beträda tomtmark somligger intill någons bostad eller annars gå på tomt ellerplantering eller annan äga som kan skadas därav. Det är vidaretillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark med ovanangivna undantag och att där slå upp tält för någon enstaka natt.Man får också plocka bär och svamp på annans mark. Vidare får manta med sig nedfallna kvistar eller grenar. Däremot är det intetillåtet att ta ris från växande träd. Man får inte heller ta medsig ett helt träd som har blåst omkull eller hugga upp detta ochta med delar av det.Några bestämmelser ger positivt stöd för rätten att försärskilda ändamål beträda och nyttja annans mark utan ägarenssamtycke. Enligt 27 § fiskelagen (1993:787) får den som fiskartillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för attdra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs förfisket och om det kan ske utan olägenhet för den som inneharstranden. Varje svensk medborgares rätt att fiska i enskildavatten enligt 9 § fiskelagen har vidare beskrivits som enrättighet av i huvudsak allemansrättslig natur.Allemansrätten gäller oberoende av ägarens dispositioner överfastigheten. Den påverkas inte heller av expropriation ellertvångsinlösen och den förblir orubbad vid en exekutivförsäljning. Men om en fastighetsägare vidtar åtgärder medfastigheten som faktiskt inskränker möjligheterna att färdaseller uppehålla sig på denna, saknar den enskilde rätt tillersättning för detta intrång i allemansrätten. I områden som harbetydelse för friluftslivet finns emellertid vissa möjligheteratt ingripa mot åtgärder av detta slag genom föreläggande om s.k.stängselgenombrott. Om det på ett sådant område eller i dessnärhet finns stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet inom området där allmänheten eljest skulle haft rätt attfritt färdas, får nämligen enligt 17 §naturvårdslagen förelägga den som håller stängslet att anordnagrind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängsletendast avser att utestänga allmänheten från området, fårföreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gällerom stängsel har motsvarande tillämpning på dike.I den nämnda paragrafen finns också bestämmelser som riktar sigmot obehöriga förbudsskyltar. Skyltar varigenom allmänhetenavvisas från ett visst område får enligt paragrafen inte finnasuppsatta utan tillstånd av den eller de kommunala nämnder somfullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Tillståndbehövs dock inte, om det är uppenbart att allmänheten inte fårfärdas fritt inom området eller att skylten likväl är behörig.Har en skylt satts upp i strid med denna bestämmelse, får nämndenförelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten.PropositionenEnligt propositionen kan allemansrätten ur markägarensperspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt tillfastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den.Regeringen föreslår därför att det i den föreslagnagrundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligtförbehåll för allemansrätten. Den omständigheten attallemansrätten inte är direkt definierad i författning och attvissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgörenligt regeringens mening inget hinder mot att ta in förbehållet.På detta sätt ges allemansrätten en grundlagsförankring. Avsiktenanges dock inte vara att ge allemansrätten en för all framtidbestämd innebörd och därigenom låsa den till just denrörelsefrihet i naturen som får anses ha stöd i denna rätt.Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan ansesföränderliga är det enligt regeringens mening inte lämpligt att,som vissa remissinstanser önskar, i detta sammanhang ange någotom hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar iallemansrätten. Regeringen anför att det emellertid förtydlighetens skull bör anmärkas att syftet med förbehållet förallemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttjanaturen än enligt nu accepterade former.MotionernaI motion 1992/93:K205 yrkande 1 av () från denallmänna motionstiden begärs ett grundlagsskydd förallemansrätten.I motion 1993/94:K22 av och () riktaskritik mot förslaget att grundlagsreglera allemansrätten.Motionärerna konstaterar att förslaget bygger på en partipolitiskkompromiss och att därmed i realiteten torde varabunden att i stort sett godta det. Detta gör det enligtmotionärerna desto mera angeläget att grundlagsändringen inte fårprejudicerande konsekvenser som förhindrar den analys och detklarläggande av allemansrättens natur och begränsningar som medtiden har blivit alltmer trängande. Av regeringens kommentarertill förslaget ges enligt motionärerna inte den klarhet vare sigom rättsläget eller handlingsfriheten som grundlagsregleringenkräver.Motionärerna tar upp motivuttalandet att syftet med förbehålletför allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt attutnyttja naturen än enligt nu accepterade former. Motionärernamenar att denna slutsats är anmärkningsvärd eftersom det i dagråder allmän oklarhet om vad som är "accepterat". Enligtmotionärerna torde i själva verket klara motsättningar föreliggaom vad som i praktiken accepteras och vad som rättsligen inte kanvara accepterat. Motionärerna pekar på förekomsten av mer ellermindre organiserade eller kommersiella fritidsaktiviteter sominnebär ett ökat tryck på naturen med risk för långsiktigaskadeverkningar. Motionärerna reser frågan om detta kan ansesrättsligen accepterat blott därför att det i regel inte föranletträttsliga åtgärder. Motionärerna menar att det berördamotivuttalandet i stället innebär en svidande kritik mot självatanken på att i nuvarande oklara rättsläge införa grundlagsskyddav något som enligt motionärerna är så diffust ochmotsägelsefullt som allemansrätten. Motionärerna anför dockvidare att det torde vara obestridligt att allemansrätten intefår utnyttjas kommersiellt och att markägare inte rimligen ilängden skall behöva utan ersättning tåla massinvasion iorganiserade former med skador på naturen som följd.Enligt motionärerna framstår det som angeläget attallemansrättens grundlagsreglering inte tillåts förhindra en alltmer behövlig precisering och anpassning till utvecklingens krav.De menar att detta bör åstadkommas genom klara, logiska ochpregnanta motivuttalanden.I motion 1993/94:K201 av (-) anförs attallemansrätten alltmer har kommit att utnyttjas kommersielltgenom en på vissa håll obegränsad vildmarksturism. Motionärenefterlyser regler som drar upp gränsen mellan vad som ingår i attfritt ströva i naturen och vad som är ett utnyttjande av natureni näringssyfte. Han anser att hela frågekomplexet kringallemansrätten bör utredas.Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av IanWachtmeister och (nyd) bör allemansrätten integes grundlagsskydd. Motionärerna anför att allemansrätten har enlångvarig historisk hävd och att den inte ifrågasätts av någon.De anför att allemansrätten inte medger något kommersiellt ellerorganiserat utnyttjande av mark och vatten. De anser att manfortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på sättsom skett. Allemansrättslig reglering måste enligtmotionärerna som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn tillmotstående intressen. De menar att införandet av fritthandredskapsfiske belyser svårigheterna att särbehandlaanspråk som man väljer att beteckna som allemansrättsliga.Utskottets bedömningDet skydd som den enskildes egendom tillförsäkras genom den idet föregående förordade bestämmelsen om egendomsskyddet får inteutgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligtvad som följer av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därförregeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen omegendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll förallemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten engrundlagsförankring.Utskottet vill liksom regeringen framhålla att avsikten inte äratt ge allemansrätten en bestämd innebörd ochdärigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och dåallemansrättens gränser kan anses föränderliga är det somregeringen anför inte lämpligt att -- som begärs i vissa motioner-- i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagandeeller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också utskottetvill för tydlighetens skull understryka att syftet medförbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gåenderätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former.Utskottet tillstyrker således regeringens förslag. Därmedtillgodoses syftet med motion 1992/93:K205 yrkande 1 (s).Utskottet avstyrker motionerna 1993/94:K22 (m), 1993/94:K26yrkande 1 i denna del (nyd) och 1993/94:K201 (-).Närings- och yrkesfrihetenBakgrundNärings- och yrkesfriheten nämns varken i 1809 årsregeringsform eller i den nuvarande regeringsformen. Trots detutgår gällande rätt från att det här i landet råder i principfull frihet för svenska medborgare att driva näring och utövayrke.Närings- och yrkesfriheten begränsas emellertid i betydande månmed hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som görsig gällande från t.ex. säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds-och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskildakvalifikationer som ställs upp för många yrken. Föreskrifter sominnebär sådana begränsningar skall enligt 8 kap. 3 §regeringsformen meddelas genom lag. Enligt 7 § i samma kapitelkan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter somkan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten.Riksdagen kan enligt samma kapitels 11 § medge att regeringenöverlåter åt förvaltningsmyndighet eller åt kommun att meddelasådana föreskrifter.PropositionenI propositionen anförs att det är av grundläggande betydelseför det moderna samhället att enskilda så långt det är möjligtskall garanteras närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen bördetta föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd iregeringsformens fri- och rättighetskapitel. Behovet avinskränkningar i närings- och yrkesfriheten anges tidigare haansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd fördessa friheter. Regeringen anför att det kan vara svårt att genärings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till demöjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas.Det är enligt regeringen av detta skäl missvisande att tala omdessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Regeringenanser i stället att den s.k. likhetsprincipen är en lämpligutgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. har beskrivit innebörden av likhetsprincipensom att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkorunder förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kanställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser anges varakritiska mot det sätt på vilket denna kommer till uttryck ikommittéförslaget. Regeringen anför i anslutning härtill attlikhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering intefår hindra att det införs generella inskränkningar i närings- ochyrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmännautgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättninggarantera likhetsprincipen en överordnad ställning innebärsvårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att göra, ta fastapå en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen denekonomiska, kan denna princip enligt regeringen utan svårigheterges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning avnärings- och yrkesfriheten får således inte vara att ekonomisktgynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. Föratt en begränsning skall få införas krävs att syftet är attskydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.Regeringen föreslår därför en grundlagsregel av innebörd attbegränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke fårinföras endast för att skydda angelägna allmänna intressen ochaldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag.MotionenI motion 1993/94:K21 yrkande 2 av m.fl. (v)anförs att grundlagsskydd för näringsfriheten är en ideologiskmarkering utan särskild praktisk innebörd. Motionärerna menar attett grundlagsskydd för näringsfriheten är liktydigt med att ettkapitalistiskt system grundlagsfästs. De yrkar därför avslag påförslaget i denna del.Utskottets bedömningUtskottet delar regeringens uppfattning att det är avgrundläggande betydelse för det moderna samhället att enskilda sålångt möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet. Enlämplig utgångspunkt för en grundlagsreglering bör som regeringenanför vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag harutformats i överensstämmelse härmed och innebär att begränsningari rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast föratt skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbartatt gynna vissa personer eller företag.Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmedmotion 1993/94:K21 yrkande 2 (v).Samernas rätt till renskötsel m.m.Riksdagens beslut om m.m.Vid föregående beslutade om inrättande av ensärskild statlig myndighet -- -- med uppgift attbevaka frågor som rör samisk kultur (prop. 1992/93:32, bet.1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114). I det sammanhanget behandladesfrågor om samernas rättsliga ställning enligt regeringsformen ochom konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk isjälvstyrande länder.I frågan om samernas rättsliga ställning konstateradekonstitutionsutskottet att samerna som etnisk minoritet redan harett skydd i regeringsformen och att deras särställning somursprunglig befolkning hade markerats genom flera tidigareriksdagsuttalanden. Utskottet ansåg därför att det inte fannsskäl att ytterligare markera samernas särskilda ställning.När det gäller skall först följande anföras.Sverige inträdde som medlem av genom sin anslutning tillNationernas förbund . antog en konvention (nr107) samt en rekommendation (nr 104) om skydd för och integrationav infödda och andra i stammar eller i stamliknande förhållandenlevande folkgrupper i självstyrande länder. ratificeradealdrig denna konvention eftersom den enligt både regering ochriksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande. höllsett expertmöte inom där det fastslogs att konventionen måsteanses föråldrad och i behov av revision. En reviderad konventionutformades. Konventionen antogs med röstsiffrorna 328 för, 1 emotoch 49 nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för konventionen.Samtidigt antogs utan omröstning en av de nordiskaregeringsrepresentanterna initierad resolution om uppföljning avkonventionen. Konventionen trädde i kraft den 5 september 1991och har tillträtts av , , och Bolivia.Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktassom stam- eller ursprungsfolk är att folket självt identifierarsig som sådant. Begreppet folk i konventionen är inte attlikställa med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skalldock se till att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheterskyddas och att deras integritet respekteras. Dessa folk skallockså utan inskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter ochgrundläggande friheter. Regeringarna skall samråda med folken ifråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapamedel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioneroch andra organ. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sinaegna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen.