bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Det måstebland annat bli beroende av hur konflikten först uppstod och hur läget bedöms iandra huvudstäder och i de organisationer som har ansvar för säkerheten iEuropa.Men när jag har svårt att se neutraliteten som ett sannolikt val för Sverigei de konfliktfall i vårt närområde som vi kan föreställa oss, så är detdärför att den sätter mycket snäva gränser för vad vi kan göra för att främstpolitiskt hjälpa grannar som behöver vårt stöd. Och jag tror inte att vare sigvåra intressen, eller svenska folkets uppfattning om vad vanlig anständighetkräver, kommer att tala för en så snäv hållning.Så blev inte fallet under vinterkrig, och det förefaller mig änmindre sannolikt att det skulle bli fallet i vår egen tid.Vi lever inte längre i ett som ligger i skuggan av en totalitärstormaktsdiktatur. Däremot lever vi i ett som blivit alltmer främmandeför kall passivitet inför vad som händer i vår omvärld.Enligt granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har statsministerns anförandeskapat betydande osäkerhet om utrikespolitik och i den aktuella deleninte enbart varit olyckligt från politiska utgångspunkter utan också haft ettinnehåll som leder till frågor av stort konstitutionellt intresse. Enligtanmälan är det anmärkningsvärt att samråd i inte ägde rum innanstatsministern höll sitt anförande, trots att det behandlade ett vitalt svensktsäkerhetsintresse. Vidare önskas klargjort hur anförandet bereddes inomregeringskansliet och mellan regeringspartierna.BakgrundTidigare definition av svensk neutralitetspolitik m.m.Grundläggande folkrättsliga regler för en stats neutralitet i förhållandetill ett krig mellan andra stater utvecklades genom internationell sedvana. Dekodifierades genom konventioner som antogs vid en fredskonferens i år1907. Konventionerna grundades således på lång erfarenhet av vad som inte kantolereras av krigförande stater och som därför leder till att de betraktar enannan stat som legitimt objekt för motåtgärder, eventuellt i form av krig. Detgäller sådant som skyldighet att vägra transitering av trupp, förpliktelse attinternera krigförande trupp som kommer in i det neutrala landet, att tillämpaeventuella förbud mot export av krigsmateriel likformigt gentemot dekrigförande osv. Några folkrättsliga regler om neutralitet i fredstid finnsinte. Den svenska neutralitetspolitiken har beskrivits som"alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig".Statsministerns anförande i förhållande till vissa riksdagsuttalanden m.m.Vid senaste behandling av svensk säkerhetspolitik förestatsministerns aktuella anförande, hade debatten förts med anledning avutrikesutskottets betänkande 1992/93:UU19. I detta betänkande citeradeutskottet sitt yttrande i betänkandet 1991/92:UU19 och vidhöll den återgivnauppfattningen.Betänkandet innehåller bl.a. följande uttalande.Målet för den svenska säkerhetspolitiken förblir detsamma som riksdagenslagit fast i flera tidigare betänkanden och som bekräftas i regeringensproposition, nämligen att i alla lägen och i former som vi själva väljer tryggaen handlingsfrihet för oss att -- såsom enskild nation eller i självvaldsamverkan med andra länder -- kunna utveckla vårt samhälle i politiskt,ekonomiskt, socialt och kulturellt och varje annat hänseende. Därmed bidrar viäven till fortsatt lugn och stabilitet i och angränsande områden. Ettviktigt inslag i säkerhetspolitiken är också att utåt verka för avspänning,nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling, inte minst genom att aktivtverka för en ökad roll för FN på dessa områden.Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna varaneutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att enbetryggande försvarsförmåga upprätthålls.När säkerhetspolitiken och neutraliteten diskuterats iriksdagen och i andra sammanhang har det skett främst med avseende på deteuropeiska samarbetet. I en av debatterna, en frågedebatt ,tas dock upp även frågan om inställning vid hot mot de tre baltiskastaterna.I Statsrådsberedningens promemoria, bilaga A 14.2, hänvisas utom tillstatsministerns uttalanden i frågedebatten också till endebattartikel av statsministern i ochtill en artikel i samt till statsministernsanförande inför ryska parlamentets utrikesutskott . Viddessa tillfällen hade statsministern uttalat liknande synpunkter.De av statsministern i det kritiserade anförandet framförda synpunkternaansluter enligt Statsrådsberedningen helt till "den nya formuleringen i bet.1991/92:UU19 om syftet med militära alliansfrihet".Statsministern har också vid utfrågning inför den 26april 1994 (bilaga B 11) deklarerat att han anser att han i sitt anförande"självfallet" inte avvek från vad som kommit till uttryck i utrikesutskottetsbetänkande.På frågan om underlag för uttalandet om svenska folkets vilja vid konflikt ivårt närområde har statsministern hänvisat till det engagemang som kom frambl.a. vid händelserna i och samt förklarat attuttalandet innebar en prognos.Utrikesnämndens roll m.m.10 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om förhållande tillandra stater.Utrikespolitiken är enligt regeringsform, liksom tidigare, enregeringens styrelsefunktion. I samband med författningsreformen framhöllemellertid såväl Grundlagberedningen som föredragande statsrådet attutrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hadeen vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område. I ett yttrandetill (se bet. KU 1976/77:36) angående riksdagensställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen erinrade utrikesutskottet omatt ett flertal former för insyn i och inflytande överutrikespolitiken har vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs igrundlagen. Det var enligt utskottet givet att ochutrikesutskottet har centrala funktioner. Därutöver förekommer information iolika utrikespolitiska frågor till också i en rad andra berednings-och samrådsformer varigenom riksdagsledamöter och de politiskameningsriktningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan påregeringspolitikens utformning på utrikesområdet.Utrikesnämnden inrättades som ett permanent organ genom en grundlagsändringår 1921. Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen dels fortlöpandehålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan fåbetydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras,dels i alla utrikesärenden av större vikt normalt överlägga med nämnden föreavgörandet. består av talmannen samt nio andra ledamöter somriksdagen väljer inom sig, och närmare bestämmelser om nämndens sammansättningmeddelas i riksdagsordningen.I 7 kap. regeringsformen finns bestämmelser om regeringsarbetet, bl.a. omberedning av regeringsärenden. Regeringen styr riket genom att avgörastyrelseärenden, såsom propositioner, traktater, förordningar, utfärdandet avlagar. Utöver styrelseärenden har regeringen en rad ärenden i egenskap avhögsta förvaltningsmyndighet, såsom ärenden om utnämningar, tillstånd ochöverklaganden.Enligt 4 § departementsförordningen (1982:1177) skall ett ärende som fallerinom flera departements verksamhetsområden handläggas inom det departement tillvilket ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berördastatsråd.Statsrådsberedningen har i en promemoria 1989:2 utfärdat föreskrifter om s.k.gemensam beredning. Sådan beredning har till syfte att säkerställa attprincipen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen får ett reelltinnehåll.I den promemoria som upprättats i granskningsärendet har Statsrådsberedningenmot bakgrunden av de tidigare uttalanden av statsministern som refereras ansettatt det skulle varit helt omotiverat att samråda i föreanförandet på . Av samma skäl harStatsrådsberedningen ansett att frågan hur anförandet beretts inomregeringskansliet är utan betydelse.Statsministern har vid utfrågningen förklarat att även om han inte informeratalla regeringspartier om själva talet , har materian och denaktuella frågeställningen diskuterats i regeringskretsen i dess helhet ochvarit föremål för utförlig diskussion och beredning inom alla berörda delar avregeringskansliet.Han har vidare förklarat att han aldrig i tagit upp någraanföranden som han tänkt hålla samt att ståndpunkten som intagits i anförandetframförts och således inte var ny.Utskottets bedömningI talet tog statsministern upp vissa aspekter avförhållandet mellan och de baltiska staterna. De uttalanden han därvidgjorde om handlande vid en möjlig konflikt i vårt närområde ansluterenligt utskottets uppfattning till den formulering om målet för den svenskasäkerhetspolitiken och syftet för militära alliansfrihet som fastlagtsav . Före talet hade statsministern också vid fleratillfällen framfört samma synpunkter, och frågeställningen hade enligt vadstatsministern förklarat diskuterats i regeringskretsen och inomregeringskansliet.Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.18. Statsrådens innehav av värdepapper, m.m.BakgrundTidigare utskottsbehandling och anmälanVid förra årets granskning behandlade utskottet grundligt frågan omstatsrådens innehav av värdepapper m.m. (se 1992/93:KU30 avsnitt 10). Ibetänkandet lämnades en utförlig redogörelse för gällande bestämmelser -- bl.a.för innehållet i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen, nämligen attstatsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst samt att statsråd inteheller får inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet förhonom -- och för regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m.Vidare lämnades en redogörelse för de regler för bl.a. extern förvaltning avregeringsledamöters förmögenheter och rådgivande organ som finns i vissa andraländer.Årets granskning föranleds närmast av en anmälan från den socialdemokratiskaKU-gruppen, bilaga A 15.1. I anmälan begärs uppgifter om statsrådens ochderas familjemedlemmars aktuella aktieinnehav samt uppgifter om förändringar iaktieinnehavet efter den senaste redovisningen till utskottet. Vidare harbegärts uppgifter om huruvida aktieägande statsråd har överlämnat sina aktiertill oberoende förvaltning.Förvaltning av statsråds värdepapperVid årets granskning har utskottet haft tillgång till -- förutom dehandlingar som ingick i förra årets granskning -- nya sammanställningar överstatsrådens och deras anhörigas aktieinnehav. Materialet såvitt avserstatsrådens anhöriga är sekretessbelagt. Statsrådens aktuella aktieinnehavframgår av ett pressmeddelande , bilaga A 15.2.Vid förra årets granskning antecknades att det från Justitiedepartementetupplysts att statsråden , Per och anmält att de lämnat sina resp. aktieinnehav till externförvaltning samt att vid utfrågningen med honom uppgett atthans aktieinnehav förvaltas av där han själv är delägare.I årets ärende har det från anmälts att det inte finnsnågra förändringar att rapportera i fråga om extern förvaltning. UlfDinkelspiel har emellertid vid årets utfrågning, bilaga B 10, uppgivit atthans aktieinnehav numera finns i depå hos S-E-Banken. Enligt senare inhämtaduppgift har överföringen av aktier skett , medan besked omöverföringen inte kommit in till förrän efterdepartementets rapport till utskottet. har vidare förklaratatt enligt hans instruktioner några förändringar inte skett i hans aktieinnehavutom genom tvångsinlösen eller liknande samt i fråga om hans aktier i . Dessa aktier, som rör försvarsmaterielindustrier, har han eftersamråd med regeringens avyttrat för att inte behöva överlämnaärenden gällande dessa företag till något annat statsråd. Om anledningen tillatt förvaltningen av hans aktieinnehav inte tidigare förts över från till annan förvaltare, har vid utfrågningenförklarat att han ville avvakta arbetet med promemoria. Bl.a.diskuterades inom kommittén frågan om blind trust eller liknande. I sinpromemoria lämnade kommittén inte någon rekommendation om extern förvaltning,men överförde senare ändå sina aktier till depå i S-E-Banken.Av de offentliggjorda uppgifterna om statsrådens värdepappersinnehav kanutläsas att endast marginella förändringar inträffat beträffandenäringsministerns och utrikeshandelsministerns innehav. Statsministerns innehavär enligt samma uppgifter oförändrat.Inverkan på regeringsarbetet av värdepappersinnehavSom framgår av förra årets granskningsbetänkande har regeringen sedan våren1992 när det gäller innehav av aktier tillämpat en ordning som innebär attaktieinnehavet i sig, oberoende av dess storlek eller det aktuella ärendetsförväntade resultat, hindrar statsrådet i fråga från deltagande i ärendetsbehandling. Förfarandet är följande. Dagen före ett regeringssammanträde fårrättschefen i Statsrådsberedningen ärendeförteckningarna från samtligadepartement. Rättschefen går igenom förteckningarna och jämför dem med aktuellauppgifter om statrådens aktieinnehav. Om något statsråd äger aktier i ett bolagsom på något sätt berörs av ett ärende anmäls detta till protokollföraren, somanmäler saken vid regeringssammanträdet, där man sedan tar ställning tilljävsfrågan. En anmälan sker oberoende av aktieinnehavets storlek. Anmälan skeräven i de fall där statsråd inte har aktier i det berörda bolaget, men bolagetingår i en koncern där statsrådet har aktier i ett annat av koncernens bolag.Berörda statsråd deltar inte i behandlingen av ett ärende som anmälts på dettasätt.I fråga om konsekvenserna för regeringsarbetet av vissa statsråds storaaktieinnehav har statsministern vid utfrågningen (bilaga B 11) bestämt hävdatatt hanteringen av jävs- och jävsliknande situationer inte innebär någotproblem. Bedömningen hade gjorts att det kunde röra sig om tre till fem ärendeni veckan, och ett vida större antal ärenden överlåts på annat statsråd på grundav frånvaro från regeringssammanträde. Statsministern framhöll vidare attjävsbevakning skulle behövas, oavsett om regeringsledamöterna äger aktier ellerinte.EtikkommitténRegeringens Etikkommitté tillsattes med uppgift bl.a. attgranska de anmälningar som statsråden gör av fondpappersinnehav, ge riktlinjerom hur statsrådens tillgångar bör förvaltas samt att ur etisk synvinkel ge rådom statsrådens förmögenhetsdispositioner. Kommittén överlämnade den 8 november1993 en promemoria -- Intressekonflikter för statsråd -- till statsrådetReidunn . -- Promemorian har därefter enligt vad statsministern uppgavvid utfrågningen varit föremål för beredning inom regeringen. Ett utkast tillslutsatser har upprättats, och samråd om dessa har inletts med denparlamentariska oppositionen.Utskottets tidigare bedömningI förra årets granskningsbetänkande framhöll utskottet bl.a. attregeringsformen inte innehåller något uttryckligt stadgande om statsministernsansvar för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § regeringsformen.Statsministern är emellertid, framhöll utskottet, den som enligtregeringsformen tillsätter övriga statsråd, och han har även rätt att entledigaett statsråd både på statsrådets egen begäran och i annat fall. Därigenom kom,som utskottet framhållit i tidigare granskningsärenden, ansvaret att statsrådenuppfyller kraven i första hand att ligga på statsministern. Det ankom således,enligt utskottets mening, på statsministern att innan ett statsråd utnämns tareda på att inga sådana omständigheter som avses med 6 kap. 9 § andra stycketregeringsformen föreligger.Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under efterkrigstidenvarit av den uppfattningen att statsministern har det yttersta och formellaansvaret för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycketregeringsformen.6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen har i första hand till syfte attvärna om statsrådstjänstens integritet. Huruvida innehav av ett specielltuppdrag, utövande av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andraintressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för statsrådet fick därvidenligt utskottet bedömas från fall till fall. Något generellt förbud förstatsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom borde således inteutfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att ledamöter avregeringen är medvetna om att intressekonflikter kan uppstå och vidtar deförsiktighetsåtgärder som kan göras för att förhindra att deras förtroende hosallmänheten rubbas. Genom att inrätta samt etablera detgranskningsförfarande i Statsrådsberedningen som syftar till att förhindraeventuella jävssituationer från att uppkomma vid regeringssammanträden haderegeringen visat att den är medveten om de frågeställningar som kan uppkommahärvidlag. Den nuvarande regeringen hade således enligt utskottet ägnat storuppmärksamhet åt de problem som olika intressebindningar kan ge upphov till.Utskottet pekade vidare på att regeringen , när det gällerinnehav av aktier, tillämpat en ordning som innebär att aktieinnehavet i sigoberoende av dess storlek eller det aktuella ärendets förväntade resultathindrar statsrådet i fråga från deltagande i ärendets behandling. Förfarandetfick ses som ett utslag av regeringens strävan att förtroendet för de enskildastatsråden inte skall rubbas.Utskottet ansåg det vara viktigt att man skiljer mellan sådana förhållandensom är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd och förhållanden somkonstituerar jäv för statsrådet i ett visst ärende. Även om en jävssituationinte föreligger kunde således ett deltagande i ett visst beslut medföra attallmänhetens förtroende för ett visst statsråd rubbas. Å andra sidan kunde detvara till nackdel om ett statsråd på grund av onödigt strikta regler inte kandelta i regeringsarbetet i full utsträckning. Utskottet ansåg det därför varalämpligt att regler utformas för hanteringen av jävsfrågor i regeringsärendensom riktar sig direkt till regeringen. Beträffande ett visst aktieinnehav somjävsgrundande företeelse i ett enskilt ärende kunde exempelvis förutom krav påatt beslutet skall medföra ett bestämt resultat för den beslutsfattande ägarenäven uppställas riktlinjer om att innehavet måste uppgå till en närmare angivenprocentsats av bolagets aktiestock eller, i fall där bolaget har en storspridning av aktiestocken, vara av den storleksordningen att aktieägaren harett reellt inflytande över bolagets verksamhet (s.k. kvalificerad andel).Vidare kunde tänkas en beloppsgräns som reglerar när det förväntade resultatetär att anse som sådant att statsrådet inte bör delta i ärendets handläggning.Genom en sådan reglering skulle man komma ifrån den otillfredsställandesituation som råder och som innebär att även ett mycket blygsamtaktieinnehav medför att statsrådet avstår från att delta i behandlingen av ettärende.En precisering av de jävsregler som bör gälla för regeringen kunde dockenligt utskottet aldrig helt förebygga uppkomsten av jävssituationer. var av den uppfattningen att ett förmögenhetsinnehav generellt settinte bör hindra en person från att inneha en statsrådspost, borde regler föratt underlätta undvikande av jävs- eller förtroenderubbande situationertillskapas. Utskottet hade tagit del av de regler för bl.a. extern förvaltningav regeringsledamöters förmögenheter och rådgivande organ som finns i bl.a.Canada och . Således finns i olika slag av truster, däribland en s.k.blind trust, som kan inrättas för förebyggande av uppkomsten av ekonomiskaintressekonflikter. Förhållandena här i är visserligen annorlunda, menprincipen att statsråd fråntas möjligheterna att påverkasina eventuella kapitalplaceringar måste ses som ett intressant alternativ föratt förhindra uppkomsten av jävssituationer. Utskottet rekommenderade därföräven att möjligheterna att sätta viss egendom under oberoende externförvaltning statsrådstjänsten innehas blir föremål för utredning.Utskottet ansåg vidare att för inträdet i regeringenstatsråden bör registrera sina uppdrag och förmögenhetsförhållanden, vilketförekommer i andra länder. Viss registrering skedde visserligen redan genom attregeringen beslutade om anmälningsskyldighet enligtinsiderlagens regler. Denna anmälningsskyldighet avsåg dock inte alla typer avvärdepapper.Utskottet ville slutligen framhålla att det också kan finnas andra bindningarän sådana som har samband med förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet förett statsråd eller ge upphov till jävssituationer. Således kunde kvardröjandebindningar finnas till organisationer eller andra starka intressen. Andraexempel var pensionsutfästelser från tidigare arbetsgivare ellerintresseorganisationer. Även sådana bindningar borde därför redovisas vidtillträdet av en statsrådspost.Utöver vad utskottet framhållit föranledde granskningen inget uttalande frånutskottets sida.I en reservation till förra årets granskningsbetänkande ansåg desocialdemokratiska ledamöterna visserligen i likhet med majoriteten att någotgenerellt förbud för statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendominte borde utfärdas, men de ansåg att vissa statsrådsposter var merkänsliga ur förtroendesynpunkt än andra. Från huvudregeln att statsråd inte börförbjudas att äga aktier måste därför enligt reservanterna undantag göras förnäringsministern och det statsråd som har ansvar för utrikeshandel ochvapenexport. Det fick nämligen anses vara klart olämpligt att innehavare avdessa poster är invecklade i ekonomisk verksamhet av något slag som har direktabindningar till företag t.ex. genom aktier, medan utvecklingen fick visa omytterligare undantag behöver göras beträffande andra statsrådsposter iframtiden.Reservanterna framhöll vidare att ett eget aktieinnehav för statsministernkan leda till att han inte kan fungera som ordförande vidregeringssammanträden.Även om något förbud mot aktieinnehav generellt inte borde uppställas förstatsråd borde enligt reservanterna aktieägande statsråd överlämna sina aktiertill en oberoende extern förvaltning, och det var därvid klart olämpligt attaktieinnehavet överlämnas till en förvaltare med vilken aktieägaren harintressebindningar, såsom släkting eller ett bolag i vilket statsrådet ärdelägare.Registreringen av fondpappersinnehav vid statsrådens inträde i regeringenborde också enligt reservanterna utökas till förmögenhetsförhållandengenerellt, inkl. pensionsutfästelser från tidigare arbetsgivare ellerintresseorganisationer och avse även familjemedlemmar. Statsråden borde inteheller under sin statsrådstid tillåtas göra förändringar i sina aktieinnehav,men förbudet borde inte utsträckas så att det förhindrar en förvaltare att videmissioner utnyttja de teckningsrätter som de redan av statsrådet ägda aktiernager eller utnyttja vissa typer av uppköpserbjudande som är knutna tillaktieinnehavet.Reservanterna rekommenderade vidare att regeringen skyndsamt utreder omsystemet med blind trust kan införas i . Ett sådant system skullenämligen även lösa frågan om uppkomna jävssituationer på grund av ettaktieinnehav.Reservanterna ansåg -- efter att ha pekat på uppgifter om statsråds avståendefrån att delta i beslut -- att det inte kunde anses tillfredsställande att ettstort antal statsråd i en inte oansenlig mängd ärenden tvingats avstå från attdelta i regeringsbeslut och att regeringens i och för sig vällovliga initiativatt inrätta måste ses i belysningen av regeringsledamöternasförmögenhetsförhållanden.Reservanterna ansåg att statsminister utsett Per ochUlf till statsråd utan att tillräckligt noga ha sett till dekonsekvenser som dessa statsråds betydande aktieinnehav kunde leda till iregeringsarbetet. De stora aktieinnehaven hade nämligen enligt reservanternatvingat Per och att avstå från att delta i ett stortantal regeringsärenden vid ett stort antal tillfällen på grund av jäv ellerosäkerhet om jäv förelegat eller inte. -- Därutöver hade de storaaktieinnehaven hos vissa av statsråden enligt reservanternas mening lett tillatt regeringens arbete försvårats. De aktieägande statsråden hade nämligentvingats överlämna sina ärenden till andra statsråd för beredning med risk föratt beredningsarbetet blivit sämre än om det ansvariga statsrådet stod förberedningen av de egna ärendena. Reservanterna ansåg vidare att risk ävenförelegat att de aktieägande statsråden på grund av rädsla för påståenden ompartiskhet inte med kraft kunnat hävda regeringens politik på sinaansvarsområden.