bet · GH01KU30 · 1994-05-05 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 1993/94KU30InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall granskastatsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet harrätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden ochde handlingar som hör till dessa ärenden.Utskottet har erhållit protokoll som förts över regeringsbeslut, över beslutav statsministern och i konselj under år 1993.Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material framtaget inomutskottets kansli och, på utskottets begäran, inom regeringskansliet.Väsentliga delar av detta material presenteras i bilagorna A 1.1--A 19.8.För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antalutfrågningar, som till större delen varit offentliga. Uppteckningar frånutfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 11 och redovisas i en särskildvolym. Till underlaget för granskningen hör också regeringens skrivelse med enredogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr.1993/94:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för åretsgranskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer, särskilda yttrandenoch den meningsyttring som fogats till betänkandet.De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning anges i ettsakregister som återfinns sist i betänkandets huvudvolym. I detta betänkande redovisar utskottet den granskning som utförts under1993/. Utredningsarbetet rörande vissa granskningsärenden hardock inte kunnat slutföras för att kunna redovisas i detta betänkande.Det gäller granskningen av upphandling av konsultuppdrag,som kommer att redovisas senare under detta i ett särskilt betänkande.Det gäller också olika frågor med anknytning till regeringens handläggning avbankkrisen. Denna granskning kommer att fortsätta under hösten 1994.Betänkandet inleds med en redovisning av förändringar i regeringensorganisation. Vidare lämnas uppgifter om utvecklingen beträffanderegeringsärendena. En översiktlig granskning av regeringsbesluten från formellautgångspunkter har gjorts. Vissa iakttagelser redovisas. En redogörelse lämnasäven för personalutvecklingen i och för kommittéväsendetsutveckling under år 1993.På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat regeringens remissertill Lagrådet och utgivningen av (). Enredovisning lämnas för regelbeståndet och regelregistreringen, som ocksåomfattar en redogörelse för arbetet med redovisningen av ochregeringens normgivningsbemyndiganden. Utskottet har gått igenom regeringensbehandling av beslut på grundval av den skrivelse från regeringensom lämnas till och de yttranden över skrivelsen som sju av de övrigautskotten lämnat.Utskottet har tagit upp förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser ipropositioner. Granskningen grundar sig på en genomgång som tolv utskott gjortav propositioner som avlämnats på respektive utskotts område.Vidare har en genomgång gjorts av regeringens handläggning av nådeärenden underår 1993.Under en rubrik har utskottet samlat fyra till granskning anmälda uttalandensom gjorts av statsråden , , ochMargaretha i olika sammanhang.Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av vissa asylärenden.Det gäller besluten att avvisa asylsökande från och att beviljaasylsökande från permanent uppehållstillstånd samthandläggningen av frågan om avvisning av asylsökande kosovoalbaner.Granskningen har också avsett regeringens åtgärder med anledning avriksdagens privatiseringsbemyndigande. Särskild uppmärksamhet har ägnats åtfrågan om privatiseringen av Industrier AB.Frågan om försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i samband medflyguppvisningar med JAS-planet har tagits upp. I detta sammanhang behandlarutskottet också vissa andra frågor med anknytning till . I likhetmed flera behandlas även regeringens beslut ikrigsmaterielexportfrågor. Granskningen har särskilt gällt om export tillåtitstill länder till vilka export tidigare inte medgetts.I ett särskilt avsnitt behandlar utskottet några anmäldatjänstetillsättningsfrågor. Den första gäller regeringens utnämning avFinansinspektionens chef till minister vid svenska ambassaden iWashington. Den andra frågan avser de förberedelser för rekrytering tillEG/EU-organ som regeringen vidtagit. Slutligen gäller det (biståndsavdelningen) medverkan vid SIDA:s utseende av biståndskontorschef iManagua.Utskottet har granskat statsministerns anförande "och de baltiskaländerna" som hölls på den 17 november 1993.Utskottet har också inhämtat aktuella uppgifter om statsrådensvärdepappersinnehav och värdepappersförvaltning.Frågan om jettrafik på var föremål för riksdagsbeslut i början av1980-talet. Utskottet har granskat hur denna fråga därefter hanterats avregeringen. Vidare har tagits upp regeringens agerande i frågan om att frånFörbundsrepubliken utfå vissa handlingar som tidigare tillhört iförutvarande DDR och som kan belysa Nobelkruts olovliga utförsel av krut m.m.under 1980-talet.I ett avsnitt om frågor om förhållandet mellan riksdagsbeslut ochregeringsbeslut har utskottet samlat fyra granskningsärenden: regeringsbeslutom utbildning av värnpliktiga i mobiliserings- och förplägnadstjänst,regeringens handläggning av frågan om bevakning och säkerhet vid statenskonstmuseer, regeringens handläggning av frågan om översyn av bestämmelserna ombostadsarrende samt regeringens beslut att tillföra de s.k.teknikbrostiftelserna LKAB-aktier.Under rubriken frågor redovisas kortfattat utskottets granskning avkrisuppgörelserna från konstitutionella utgångspunkter,regeringens beredning av propositionen om högskolor i stiftelseform ochregeringsbeslut att medge polismyndighet rätt att mot ersättning utförasäkerhetskontroll.Beträffande resultatet av granskningen kan nämnas följande.Utskottet konstaterade att förseningarna i författningsutgivningenhade ökat till en helt oacceptabel nivå. Olika åtgärder planeras nu inomregeringskansliet. I jämförelse med har antalet författningar somutkommer före ikraftträdandet minskat från till 34 %.Utskottet noterar denna minskning med tillfredsställelse men framhållersamtidigt att antalet sent utkomna författningar är alldeles förhögt.Med anledning av granskningen av hur regeringen behandlat riksdagsbeslutenuttalar utskottet att om förflutit utan att regeringen vidtagitnågon åtgärd i anledning av ett riksdagsbeslut bör orsakerna till dettaredovisas för samt uppgift lämnas om när åtgärder beräknas vidtas.Yttrandena från andra utskott över konsekvensanalyserna i propositionernavisar enligt utskottet att det på vissa utskottsområden skett förbättringar.Fortfarande finns det dock brister på andra områden. Generellt anser utskottetatt det finns utrymme för förbättringar.I granskningsärendena som rör vissa statsrådsuttalanden gör utskottet delsnågra generella uttalanden, dels påpekanden i vissa av de fall som granskas. Ifråga om uttalanden om rättsavgöranden i enskilda fall anser utskottet attstatsråden bör visa största återhållsamhet. Uttalanden om rättskipningen kanutgå från enskilda fall men slutsatsen måste ges en allmän innebörd om intemisstanken skall uppstå att ett statsråd velat påverka domstolarnas avgöranden.Vad gäller justitieminister uttalande om en lagakraftvunnen domsynes enligt utskottet någon avsikt att påverka HD i dess ställningstagande imålet om egenmäktighet med barn inte ha förelegat. Utskottet vill isammanhanget ändå framhålla vikten av att en justitieminister är utomordentligtförsiktig och återhållsam i situationer där justitieministern gör ellerförväntas göra uttalanden om fall som är föremål för prövning i domstol.I några anmälningar har ifrågasatts om vissa statsrådsuttalanden står iöverensstämmelse med regeringens uppfattning. Utskottet konstaterar att någraformella regler som föreskriver att regeringen skall vara enig om sina besluteller sitt uppträdande inte finns. Utskottet vill emellertid framhålla attuttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kanskapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållandentill utländsk stat. Särskilda krav måste därvid ställas på uttalanden som görsav det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Beträffandemiljöminister uttalande om en eventuell stängning avBarsebäcksverket anser utskottet att genom sitt uttalande kanha skapat oklarhet om regeringens hållning i sakfrågan.I ärendet om försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i fråga omflyguppvisningar anser utskottsmajoriteten att mot bakgrund av vad som var käntom problemen med JAS-planets styrsystem, det varit naturligt om departementethade informerat sig ytterligare om flyguppvisningarna och de förutsättningarsom gällde för deras genomförande. Den kunskapen och ytterligare inhämtadinformation om flygplanet hade kunnat bilda underlag för överväganden omåtgärder i någon form. Som även försvarsministern har anfört förelåg det enligtutskottet inte några konstitutionella hinder för ett ingripande frånregeringens sida. Försvarsdepartementet har emellertid varit påfallande passivti nu berörda hänseenden, vilket utskottet finner anmärkningsvärt. För detta kanförsvarsministern inte undgå viss kritik. Enligt reservationen (m, fp, c, kds)har det helt ankommit på de ansvariga myndigheterna, ej Försvarsdepartementeteller försvarsministern, att godkänna flygplanet för flygning och att taställning till flygplanets deltagande i flyguppvisningar.När det gäller frågan om krigsmaterielexport anser utskottet att regeringen ide granskade fallen har tillämpat riktlinjerna på ett korrekt sätt. Det ärenligt utskottets mening av största vikt att regeringen i sin bedömning avsituationen i ett land som kan bli mottagare av sådan export fäster stor viktvid respekten för de mänskliga rättigheterna. representantanser att regeringen bör kritiseras för bristande hänsyn till respekten förmänskliga rättigheter i tillämpningen av reglerna för krigsmaterielexportbeträffande och . I ärendet föreligger också ettsärskilt yttrande från ().När det gäller bytet av chef för anser utskottsmajoritetenatt regeringens skäl för omflyttningen av inte varit tillräckligaför att svara mot kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § RF. mening kan därför regeringen och särskilt då statsrådet undgå kritik för handläggningen av frågan. Enligt reservationen (m, fp, c,kds) har inte granskningen visat annat än att statsrådet gettAnders Sahlén ett erbjudande om en tjänst, vilket denne frivilligt accepterat.I ärendet gällande begäran om en översyn avbestämmelserna om bostadsarrende konstaterar utskottet att regeringen ännu intevidtagit några åtgärder. Utskottet utgår ifrån att regeringen under våren 1994påbörjar arbetet med att skriva direktiv för en översyn avarrendelagstiftningen.När det gäller frågan om beredningen av regeringens förslag om högskolor istiftelseform konstaterar utskottet att regeringsformen ger regeringen utrymmeatt bestämma vad som är behövligt att remittera och att avgöra den krets somskall tillfrågas. Enligt utskottets mening bör dock omfattande lagförslag bliföremål för en bred beredningsprocess.I några ytterligare ärenden föreligger skiljaktiga meningar.Beträffande regeringens handläggning av vissa asylärenden harSocialdemokraterna lämnat två reservationer. Enligt den ena reservationen somgäller avvisningen av asylsökande från kan statsrådet inteundgå kritik för handläggningen av dessa ärenden. Den andra reservationengäller handläggningen av frågan om Kosovoflyktingarna. Här anserSocialdemokraterna att regeringen inte kan undgå kritik. Vänsterpartietsrepresentant ansluter sig i båda fallen till denna kritik. Från andrautgångspunkter riktar Ny demokrati i en reservation kritik mot regeringen förhandläggningen av frågan om permanent uppehållstillstånd för bosnier. Liknandekritik får regeringens agerande när det gäller frågan om uppehållstillstånd förbarnfamiljer från Kosovo.Enligt en reservation (s) får statssekretare skrivelse tillSIDA:s generaldirektör angående utseendet av biståndsråd i ses som ettotillbörligt försök att påverka ett beslut på ett sätt som står i strid med 11kap. 7 § RF. Då detta skett med statsrådet goda minne kanstatsrådet inte undgå kritik. representant ansluter sig tillreservationen.Statsministerns utrikespolitiska anförande föranlederutskottets socialdemokrater att i en reservation uttala att statsministern intekan undgå stark kritik. Reservanterna anser att den tolkning som statsministerngivit av möjliga agerande i händelse av konflikt i vårt närområde intestår i överensstämmelse med uttalanden. Reservanterna anser ocksåatt statsministern i en fråga av denna karaktär hade bort samråda med övrigapartier. representant instämmer i kritiken.I ett särskilt yttrande (s) erinras om den kritik som förra åretreservationsvis fördes fram mot statsrådens innehav av aktier. I anledning avsamma ärende föreligger ytterligare två särskilda yttranden frånSocialdemokraterna och ett från . Socialdemokraterna behandlar ettbrev från statsministern till . BådeSocialdemokraterna och framför önskemål om att Volvos förrestyrelseordförande medverkar till att bringa klarhet ifrågan om hur han och Volvoledningen höll regeringen informerad omVolvo--Renaultaffären.Vänsterpartiets representant har dessutom framfört kritiska synpunkter på hurutskottet granskat dels regeringens agerande i frågan om att utfå vissahandlingar från , dels krisuppgörelserna i september 1992.1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisationRegeringens sammansättning har inte ändrats , men vissaförändringar beträffande departementens organisation och arbetsfördelningenmellan regeringsledamöterna har skett.Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats under år1993 (1993:81, 1993:822, 1993:1429). Den sistnämnda ändringen trädde i kraftden . Bland dessa ändringar kan nämnas att ärenden som gällerjämställdhet mellan kvinnor och män flyttades från tillSocialdepartementet från den 1 mars 1993.Statsministern har fattat beslut omförordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att i vissadepartementschefers ställe handlägga visst ärende eller grupp av ärenden.Ett av dessa förordnanden gällde en departementschef, statsrådet och chefenför , som i avvaktan på den ovannämndaändringen i departementsorganisationen förordnades att i chefens förKulturdepartementet ställe föredra förvaltnings- och lagstiftningsärendengällande jämställdhet mellan kvinnor och män. Statsrådet förordnadesatt i chefens för ställe föredra ärenden gällandemedicintekniska produkter och kosmetika samt fastställande av könstillhörighet.Statsrådet förordnades att i chefens för ställeföredra bl.a. ärenden gällande statligt ägande i bolag på kredit- ochvärdepappersmarknaderna. Frågor om konsolidering av utländska skulder har förtsfrån statsrådet till statsrådet och chefen för , som liksom tidigare anser att det i princip är regeringens sak attsjälv bestämma om sina organisatoriska förhållanden, finner inte anledning tillnågot uttalande i denna del.2. Regeringsärendena) Antalet regeringsärenden och fördelningen av dessaI bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform över antalet avgjordaregeringsärenden . Av tabellen framgår att antalet avgjordaregeringsärenden detta år var 13 992 mot 13 1992, se bilaga A 1.2.De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga partsärenden (4 475),Tjänsteärenden (2 355) och Överklaganden (1 987). Dessa tre grupper svarartillsammans för av alla ärenden. Den procentuellt största ökningen svararB-protokollärenden för (30,), dvs. ärenden som inte haroffentliggjorts, som framför allt återfinns inom område.Antalet propositioner har minskat med 53 (16,) från föregående år. Det ärden procentuellt största nedgången bland de olika ärendegrupperna.Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen finner man attJustitiedepartementet har handlagt det största antalet ärenden, 2 257, trotsatt antalet ärenden där minskade med 102. Därnäst kommer UD med 1 716 ärenden,en ökning med 402 (30,). Den procentuellt största ökningen av ärendensvarade för, (373). I varnedgången i ärenden procentuellt störst, (474). Det minsta antaletärenden, 307, handlades i . Antalet avgjorda nådeärenden iJustitiedepartementet uppgick till 1 246, en minskning med 39 sedan 1992.Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande från utskottet.b) Formell granskning av regeringsprotokollenI likhet med har protokollen över samtliga regeringsbeslut underföregående år infordrats från departementen. Protokollen har fortlöpandelevererats till utskottet och . De sistaleveranserna gjordes så sent som någon vecka före justeringen av dettabetänkande. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att protokollen ifortsättningen översänds till utskottet så snart som de justerats. Om möjligtbör dock leveranserna inte avse enstaka regeringssammanträden utan längresammanhängande perioder, t.ex. en månad.Protokollen har blivit föremål för en översiktlig genomgång inom utskottetskansli. Det bör betonas att genomgången avsett de protokollerade besluten, intede handlingar som hör till besluten. Vid genomgången har uppmärksamheten varitriktad främst mot den rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp.departement samt beslutens utformning. Om misstänkta brister i dessahänseenden, som inte har varit av rent bagatellartat slag, har iakttagits harkontakt tagits från utskottskansliets sida med vederbörande departement. Därvidhar det i allmänhet framkommit omständigheter som lett till bedömningen attnågon brist ej funnits eller att den varit väsentligt mindre än som förstmisstänktes. Två ärenden har emellertid förts vidare till utskottet ochredovisas i det följande.Handläggning av regeringsärende enligt 7 kap. 3 § andra meningenregeringsformenI 7 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att regeringsärenden avgörs avregeringen vid regeringssammanträde. Enligt andra meningen i paragrafen kandock, i den omfattning som anges i lag, regeringsärenden som gällerverkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskildaregeringsbeslut under statsministerns överinseende avgöras av chefen för detdepartement till vilket ärendena hör. Enligt lagen (1974:613) om handläggningenav vissa regeringsärenden får regeringsärende handläggas i sådan ordning, omärendet angår något av de ämnen som anges i åtta olika punkter i lagen. Isjunde punkten anges tillträde till svenskt territorium av annan statsörlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av fartyg,svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av annan stat och nyttjas förannat än enbart affärsdrift. Tillträde till svenskt territorium av utländskamilitära fordon eller utländsk uniformerad trupp anges dock inte i lagen.Vid granskningen anmärkte utskottet att tre regeringsärenden omtillträde till svenskt territorium av utländska militära fordon hade handlagtsi den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen trots attlagen om handläggning av vissa regeringsärenden inte medgav en sådanhandläggningsordning (bet. 1991/92:KU30 s. 26).Vid årets granskning har uppmärksammats ett beslut varigenom regeringenbeviljat en framställning från att få sända norsk uniformerad trupp ochnorska militära fordon samt ammunition i 17 järnvägsvagnar genom Sverige.Försvarsministern avgjorde ärendet i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andrameningen regeringsformen (, SRÄ 5). Beslutet visades upp förstatsministern den 17 mars 1993.Utskottet konstaterar att lagen om handläggningen av vissa regeringsärendeninte medger att en sådan fråga handläggs i denna ordning. Utskottet utgår frånatt Försvarsdepartementet ger akt på lagens tillämpningsområde.Kommunikationsdepartementets handläggning av ett överklagat beslut avVägverketRegeringen fattade beslut i ärende K91/964/3 m.fl.angående överklagande av beslut om indragning av väg m.m., bilaga A 1.3.Det överklagade beslutet hade fattats av den 18 augusti 1989.Vägverkets beslut överklagades . översände,med eget yttrande daterat , ärendet till regeringen förprövning. I yttrande angavs bl.a. att överklagandena kommit in försent.Sedan ärendet kommit till har departementethandlagt ärendet bl.a. genom att genom remiss anmoda att yttra sigöver vad en av de klagande anfört. Yttrande från i anledning avremissen inkom till departementet den 26 augusti 1991.I beslutet , dvs , anförde regeringenatt inte fullgjort sin prövning enligt bestämmelsen i 24 §förvaltningslagen. Regeringen beslutade att inte vidta någon annan åtgärd änatt överlämna ärendet till för prövning enligt 24 §förvaltningslagen.Enligt 24 § förvaltningslagen (1986:223) är det den myndighet som harmeddelat det överklagade beslutet som skall pröva om en skrivelse med ettöverklagande har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen kommit in för sent skallmyndigheten enligt huvudregeln avvisa den. Så har inte skett i nu aktuelltärende. Av yttrande framgår emellertid attVägverket ansett att överklagandet av beslut den 18 augusti 1989kommit in för sent.Enligt utskottets mening borde regeringen, än som skett,prövat frågan om ställningstagande i detta avseende.Utskottet har vid sin granskning av regeringsärendenashandläggning uppmärksammat problemet med långa handläggningstider. Utskottethar därvid bl.a. betonat angelägenheten av att ärenden efter avslutadremissbehandling tas upp till avgörande av regeringen så snart som möjligt.Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.3. Regeringskanslieta) PersonalVissa uppgifter har inhämtats beträffande personalsituationen iregeringskansliet, vilket framgår av bilagorna A 2.1--A 2.2.Antalet i tjänstgörande är i stort sett oförändrat mellan1993 och 1994. tjänstgjorde1 846 personer i de olika departementen (utom UD) mot 1 849 tidigare.Antalet departementssekreterare i (utom UD) uppgick den 1januari 1994 till 520 fördelade på 263 kvinnor () och 257 () män.Civil-, Utbildnings-, Kultur- och har den relativthögsta andelen kvinnliga departementssekreterare med i samtliga fall.Lägst andel har Försvarsdepartementet . I fanns vidsamma tidpunkt 80 kansliråd fördelade på 21 kvinnor () och 59 män ().De kvinnliga departementssekreterarna tjänar i medeltal och de kvinnligakansliråden av genomsnittslönen för dessa tjänstemän. I Utbildnings-,Justitie-, Civil-, Jordbruks- och tjänar de kvinnligadepartementssekreterarna mer än genomsnittet. Kommunikationsdepartementetbetalar sämst (av genomsnittet). Ser man till ålder har kvinnligadepartementssekreterare det relativt bästa löneläget. Detjänar i det närmaste lika mycket som sina manliga kolleger. I merparten avdepartementen tjänar de kvinnliga kansliråden lika mycket som eller mer än sinamanliga kolleger. Lägst ligger Försvarsdepartementet, som betalar de kvinnligakansliråden av genomsnittslönen. Åldersgruppen 40--har detrelativt bästa löneläget bland de kvinnliga kansliråden. De tjänar övergenomsnittet i gruppen.b) Politiskt tillsatta tjänstemänI fanns det 125 politiskt tillsatta tjänstemän iregeringskansliet, varav 22 assistenter, ett departementsråd, fyraplaneringschefer, 77 politiskt sakkunniga och 21 informations/pressekreterare.Till dessa skall läggas ett dussintal riksdagsmän som tillika fungerar somsakkunniga i departementen. uppgick antalet politisktsakkunniga exkl. riksdagsmän till 117. --1991 var antaletpolitiskt sakkunniga i genomsnitt mellan 70 och 75. hade antaletökat till 91.Samordningsorganisationen i är partipolitiskt uppbyggd.Inom Statsrådsberedningen finns 45 politiskt tillsatta tjänstemän, av vilkahuvuddelen är politiskt sakkunniga.På departementsnivå är det vanligaste antalet politiskt sakkunniga fyra tillsex. Flest politiskt sakkunniga finns det i (16), Miljö-och naturresursdepartementet (16) och (12).I Statsrådsberedningen finns en gemensam utredningsenhet, som består av fyrapolitiskt sakkunniga, representerande vart och ett av regeringspartierna.