bet · GH01UU12 · 1994-02-24 00:00:00 — Lagstiftning med anledning av tillträde till Förentanationernas konvention mot kemiska vapen Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens() proposition 1993/94:120 Lagstiftning medanledning av tillträde till mot kemiskavapen.Inga motioner har avlåtits med anledning av propositionen.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ny lag ominspektioner enligt konvention om förbud motkemiska vapen samt förslagen till ändringar vad avserbrottsbalken, lagen (1976:661) om immunitet och privilegier ivissa fall, lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissaprodukter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. och lagen(1992:1300) om krigsmateriel.Till betänkandet är justitieutskottets yttrande 1993/94:JuU3yfogat, bilaga 7. I proposition 1993/94:120 Lagstiftning med anledning avSveriges tillträde till mot kemiska vapenhemställs att antar förslagen till1. lag om inspektioner enligt konventionom förbud mot kemiska vapen,2. lag om ändring i ,3. lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall,4. lag om ändring i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel avvissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m.,5. lag om ändring i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.Lagarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.Förutsättningarna för att bestämmelserna skall träda i kraft äratt konventionen har trätt i kraft i förhållande till Sverige.I fråga om 6b, 6c, 12 och 15 §§ i massförstörelselagenföreslår regeringen att dessa skall träda i kraft den 1 juli1994.Propositionens huvudsakliga innehållSverige ratificerade mot kemiska vapen den 17juni 1993 (prop. 1992/93:181, med konventionens text påengelska och svenska, bet. 1992/93:UU30, rskr. 1992/93:409).En departementspromemoria (Ds 1993:50), tillträdetill konvention om förbud mot utveckling,produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt omderas förstöring -- Lagstiftningsdel, har remissbehandlats ochsammanfattas på s. 61 i propositionen. En remissammanställningfinns på s. 69 ff.Många av de krav som ställs på såsom part ikonventionen tillgodoses redan genom gällande lagstiftning. Därlagstiftning har bedömts nödvändig föreslår regeringen attbehövliga regler förs in i gällande lagar. Detta gäller för denkontroll av utförsel och införsel som konventionsstaterna ärskyldiga att upprätthålla beträffande vissa produkter liksom förinsamlandet av de uppgifter som behövs för att kontrollerakonventionens efterlevnad. Brott mot konventionen föreslår manskall omfattas av bestämmelser. Vidare föreslåsatt svensk jurisdiktion skall utvidgas till att avse sådanabrott oavsett var brottet är begånget. För att tillgodosekonventionens krav på inspektioner föreslås en ny lag.Regeringen föreslår också att konventionens immunitets- ochprivilegiebestämmelser införlivas i svensk rätt genom att enhänvisning görs till konventionen i bilagan till lagen(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.Lagrådets yttrande har inhämtas över lagförslagen, s. 83--90 ipropositionen. Regeringen har följt Lagrådets förslag tilländringar som avser förslaget till lag om inspektioner enligtFörenta nationernas konvention om förbud mot kemiska vapen ochförslag till ändring i lagen (1991:341) om förbud mot utförselav vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte,m.m., 10 §.Lagförslagen finns på s. 5--11 i propositionen och fogas tillbetänkandet som bilaga 1--5.Sammanfattning av propositionens lagförslag och bedömningarKonventionenFörenta nationernas konvention om förbud mot utveckling,produktion, innehav och användning av kemiska vapen innehållerregler genom vilka allt innehav och all användning av kemiskavapen förbjuds. Konventionen innehåller vidare regler omsanktioner ifall förbudet skulle överträdas, bestämmelser omrutinkontroller av den kemiska industrin och inspektioner avsåväl civila som militära anläggningar vid misstanke omkonventionsbrott. En internationell kontrollorganisation,Organisationen för förbud mot kemiska vapen, skall upprättas iHaag. Ett tekniskt sekretariat inom organisationen skall ha tilluppgift att genomföra de kontrollåtgärder som föreskrivs ikonventionen.Konventionen är uppdelad i en ingress, 24 artiklar och 3bilagor. Artiklarna innehåller de grundläggande åtagandena. Ibilagorna finns följdbestämmelser på olika områden.I den första bilagan, kemikaliebilagan, anges vilkakemikalier som omfattas av konventionen. Bilagan är indelad itre avsnitt (lista 1--3). Lista 1 innehåller åtta giftigakemikalier och fyra kemiska utgångsämnen. Lista 2 innehåller tregiftiga kemikalier och elva kemiska utgångsämnen. Lista 3innehåller fyra giftiga kemikalier och tretton utgångsämnen.I den andra bilagan, verifikationsbilagan, finnsdetaljerade bestämmelser om kontrollen av konventionensefterlevnad bestående av deklarationer och inspektioner samtbestämmelser om immunitet och privilegier för medlemmar iinspektionsgrupperna. Verifikationsbilagan anger ocksåregelverket för kemikalierna enligt lista 1--3 ikemikaliebilagan.I den tredje bilagan, sekretessbilagan, finns allmännaprinciper för hanteringen av konfidentiell information, åtgärdertill skydd för installationer som är känsliga frånsekretessynpunkt och för att förhindra att konfidentiellauppgifter avslöjas i samband medverifikations-/inspektionsverksamhet. Skyldigheten att skyddakonfidentiell information gäller oavsett om denna härrör fråncivila eller militära anläggningar. Information skall betraktassom konfidentiell om den betraktas som konfidentiell av den statsom lämnat den eller -- om uppgifterna lämnats av annan stat --om generaldirektören för Tekniska sekretariatet gör bedömningenatt det finns skäl att anta att dess otillåtna spridning skulleskada den stat till vilken informationen hänför sig eller skulleskada mekanismerna för genomförandet av konventionen.Lagförslagen m.m.Produktion i en enda småskalig anläggningI verifikationsbilagan (del VI) stadgas att tillverkning avlista 1-ämnen för forsknings-, medicinska, farmaceutiskaeller skyddsändamål endast får förekomma vid en enda småskaliganläggning godkänd av konventionsstaten. Detta konventionskravbedömer regeringen vara tillgodosett av krigsmateriellagensbestämmelser om krav på tillstånd för tillverkning avkrigsmateriel. Flertalet remissinstanser delar denna bedömningeller lämnar den utan erinran.Produktion vid andra anläggningarKonventionens krav att övrig tillverkning av lista 1-ämnenför skydds-, forsknings-, medicinska eller farmaceutiska ändamålskall ske i anläggningar godkända av regeringen bedömerregeringen också vara tillgodosett av krigsmateriellagens reglerom regeringens tillstånd för tillverkning av krigsmateriel.Syntes av lista 1-ämnen för forsknings-, medicinska ellerfarmaceutiska ändamål men inte för skyddsändamål får enligtkonventionen utan tillstånd äga rum vid laboratorier, om densammanlagda mängden är mindre än och anläggning.Sådan syntes omfattas av krigsmateriellagens krav påtillverkningstillstånd. I propositionen föreslås därför attregeringen bemyndigas meddela föreskrifter om undantag frånkravet på tillverkningstillstånd avseende högst kemiskaprodukter som klassificeras som krigsmateriel (3 § ny punkt 3krigsmateriellagen). Flertalet remissinstanser tillstyrker dettaförslag eller lämnar det utan erinran.Utförsel av lista 1-ämnenUtförsel av lista 1-ämnen får enligt konventionen endast sketill en annan part i konventionen och endast för forsknings-,medicinska, farmaceutiska eller skyddsändamål. Utförda ämnen fårinte vidareexporteras till annan stat. I propositionen redovisasatt krigsmateriellagens bestämmelser om utförsel avkrigsmateriel (lista 1-ämnen) är till fyllest för attkonventionsåtagandet skall uppfyllas. Den svenska lagens krav påregeringens tillstånd är i princip undantagslöst. Export av ettlista 1-ämne utan regeringens tillstånd utgör brott mot lagen(1960:418) om straff för varusmuggling. Remissinstansernainstämmer i bedömningen eller lämnar denna utan erinran.Underrättelse om överföringNågon bestämmelse som motsvarar konventionsåtagandet rörandeunderrättelse till Tekniska sekretariatet om utförsel ochinförsel finns inte i krigsmateriellagen. Lagen innehåller inteheller några bestämmelser som gör det möjligt att uppfyllamotsvarande åtagande som mottagande stat. Konventionskravet kan,enligt propositionen, tillgodoses på administrativ väg.Regeringen bedömer att det beträffande utförsel torde varatillräckligt att regeringen dels i utförselbeslutet(krigsmateriellagen 6 och 14 §§) anger att detta kanverkställas först vid ett angivet datum räknat minst 30 dagarefter beslutsdagen, dels genast vidarebefordrar informationentill Tekniska sekretariatet. Några bestämmelser om detta behövsinte, eftersom regeringen avgör hur ett tillstånd skall utformasoch vilka villkor som kan förenas med tillståndet. Det ankommerpå regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer attse till att underrättelsen når sekretariatet.När det gäller konventionsåtagandet som mottagande stat angesdet i propositionen att de kemikalier (lista 1-ämnen) det ärfråga om är sådana som enligt lagen (1985:426) om kemiskaprodukter kräver tillstånd för införsel med hänsyn tillprodukternas farlighet från hälso- och miljösynpunkt. Sådanatillstånd meddelas av länsstyrelserna. För att skallkunna uppfylla åtagandet räcker det med att länsstyrelserna delsi besluten anger att införsel får ske tidigast efterbeslutsdagen, dels åläggs att vidarebefordra beslut om införselav dessa produkter till regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer. Remissinstanserna har inte kommenteratregeringens argumentation i denna del.Deklarationer inom lista 1-områdetSkyldigheten att lämna årliga deklarationer (lista 1-ämnen) omden verksamhet som har bedrivits under det gångna åretrespektive planeras för bedöms varatillgodosedd genom bestämmelsen om deklarationsskyldighet i19 § krigsmateriellagen. I denna paragraf finns en bestämmelseom skyldighet för den som har tillstånd att tillverkakrigsmateriel att, enligt de närmare föreskrifter som regeringenmeddelar, lämna deklarationer rörande den verksamhet för vilkentillstånd har meddelats.21 § krigsmateriellagen reglerar skyldigheten att tillregeringen anmäla ändring i förhållanden som upptagits itillståndsansökan. I propositionen sägs att det därförförefaller vara lämpligt att komplettera 21 §krigsmateriellagen med en skyldighet för den som har tillståndatt tillverka kemiska krigsmaterielprodukter att, i enlighet medföreskrifter som regeringen meddelar, till regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer lämna anmälan om planerna förverksamheten ändras under pågående kalenderår. Flertaletremissinstanser kommenterar inte förslaget.Klassificering av lista 2- och 3-ämnenI verifikationsbilaga VII finns konventionens regelverk förlista 2-ämnen som kan ha såväl ett civilt som ett militärtanvändningsområde, s.k. dual use-produkter. I listan finns tregiftiga kemikalier och elva grupper utgångsämnen. Deutgångsämnen som direkt anges respektive exemplifieras ikonventionen lista 2B ingår i bilaga 3 tillmassförstörelseförordningen. Förutom dessa utgångsämnen reglerasi konventionens kemikaliebilaga också grupper av kemikalier,exempelvis kemikalier innehållande en fosforatom till vilken ärbundet en metyl-, etyl- eller propylgrupp, men inga ytterligarekolatomer. Även sådana kemikalier bör enligt propositionen ansesomfattas av massförstörelselagstiftningen. I 1 §massförstörelselagen är regeringen bemyndigad att meddelaföreskrifter om lagens omfattning. De ämnen enligt lista 2 ikonventionen som inte redan omfattas av massförstörelselagenbör, enligt propositionen, genom en förordningsändring förastill denna grupp.I verifikationsbilaga VIII finns konventionens regelverk förlista 3-ämnen. Den listan innehåller 17 giftiga kemikalier ochutgångsämnen. Elva av dessa ämnen ingår i bilagan tillmassförstörelseförordningen. För att skall uppfylla sittkonventionsåtagande krävs därför en reglering av de resterandesex kemikalierna. Detta kan regeringen göra genom en ändring ibilaga 3 till massförstörelseförordningen. Remissinstanserna harinte yttrat sig över bedömningen i dessa delar.Utförsel av lista 2-ämnen och slutanvändarintygLista 2-ämnen får endast utföras till eller erhållas frånkonventionsstater. Denna förpliktelse skall träda i kraft tre årefter konventionens ikraftträdande. skallkonventionsstaten begära slutanvändarintyg från mottagarstaten.Förbud mot utförsel av lista 2-ämnen omfattas avmassförstörelselagens bestämmelser. I den utsträckning lista2-ämnen finns upptagna i bilaga 3 tillmassförstörelseförordningen råder utförselförbud redan i dag.De ämnen som införs i denna bilaga kommer automatiskt attomfattas av utförselförbudet. Undantag från utförselförbudet kanbeslutas av regeringen efter prövning i det enskilda fallet.Regeringen bedömer att ingen ändring av massförstörelselagenbehöver göras för att uppfylla konventionens krav i dettaavseende.Konventionens krav på att slutanvändarintyg skall användasfram till dess att utförselförbud har genomförts faller enligtregeringens bedömning inom ramen för massförstörelselagen.Flertalet remissinstanser delar bedömningen.Införsel av lista 2-ämnenNär det gäller konventionskravet att avge inledande och sedanårliga deklarationer som innehåller sammanlagda nationellauppgifter rörande de mängder av lista 2-ämnen som förs in ikonventionsstaten föreslår regeringen att ett krav på tillståndför införsel införs i massförstörelselagen. Regeringenbemyndigas dels att delegera beslutanderätten till en myndighet,dels att genom föreskrifter meddela undantag fråntillståndskravet för vissa produkter eller införsel från vissaländer (ny 6 a § i massförstörelselagen).Utförsel av lista 3-ämnenFör lista 3-ämnen föreskriver konventionen varken export-eller importrestriktioner. Däremot skall konventionsstaternasäkerställa att kemikalierna i mottagarlandet endast skallanvändas för ändamål som inte är förbjudna enligt konventionen.Vid export till en icke-konventionsstat skall konventionsstatenbl.a. begära att den mottagande staten intygar att kemikalierna endast skall användas för ändamål som inteär förbjudna enligt konventionen, att de inte skall vidareexporteras, mängder och typer, deras slutanvändning, slutanvändarnas namn och adresser.Kravet på säkerställande bedömer regeringen vara tillgodosettpå samma sätt som för utförsel av lista 2-ämnen inom ramen förbestämmelserna i massförstörelselagen. Flertalet remissinstanserdelar denna bedömning.Deklarationer utanför lista 1-områdetFör att skall kunna uppfylla konventionsåtagandet attlämna inledande och årliga deklarationer avseende anläggningarsom hanterar lista 2- och 3-ämnen liksom andra anläggningar somkan komma i fråga för ett deklarationsförfarande krävsbestämmelser om hur dessa uppgifter skall infordras. Regeringenföreslår därför att bestämmelser om deklarationsskyldighet förden som producerar, bereder, förbrukar, importerar ellerexporterar produkter som avses i 1 § 4 massförstörelselageninförs (ny 6 b § i massförstörelselagen).I propositionen omtalas vikten av att regeringen har möjlighetatt kontrollera att de i deklarationen lämnade uppgifterna ärkorrekta. Regeringen föreslår därför att den som har lämnatdeklaration enligt nya 6 b § efter anmodan skall lämna deupplysningar och handlingar som kan behövas för kontroll av deuppgifter som lämnats i deklarationen till regeringen eller denmyndighet som har att ta emot deklarationen (ny 6 c § imassförstörelselagen).Kriminalisering av verksamhet som är förbjuden enligtkonventionenI artikel VII i konventionen stadgas att en konventionsstatskall förbjuda fysiska och juridiska personer, var de änbefinner sig på dess territorium eller på andra platser underdess folkrättsligt erkända jurisdiktion, att utöva verksamhetsom enligt konventionen är förbjuden för en konventionsstat. Idenna skyldighet innefattas införande av strafflagstiftning, somavser sådan verksamhet, samt att i enlighet med folkrättenutsträcka denna strafflagstiftning till varje verksamhet somenligt konventionen är förbjuden för en konventionsstat och sominletts någonstans av fysiska personer som är medborgare istaten i fråga.I propositionen föreslås att en särskild straffbestämmelseinförs i (ny paragraf i 22 kap. 6 a §) för den somgör sig skyldig till en sådan gärning som staterna förbinder sigatt avstå ifrån enligt artikel I i konventionen.Konventionskravet på utsträckt jurisdiktion tillgodoses enligtpropositionen genom en hänvisning i 2 kap. 3 § BrB till olovligbefattning med kemiska vapen.InspektionerI konventionen finns föreskrifter om tre typer avinspektioner: inledande inspektioner, rutininspektioner ochinspektioner på uppfordran. De två förstnämnda har till syfteatt klargöra att avlämnade deklarationer är riktiga.Inspektioner på uppfordran har till syfte att undanröjamisstanke om brott mot konventionen. Inspektioner av detta slagkan därför komma att rikta sig mot vilken plats eller anläggningsom helst inom en konventionsstat där förbjuden verksamhetmisstänks förekomma.Regeringen föreslår att en lag om inspektioner enligtkonventionen införs. Om inspektion av en anläggning skall ske iSverige, skall regeringen fatta de beslut som behövs förinspektionens genomförande och därvid utse en myndighet somskall närvara under inspektionen och biträda inspektionsgruppen.I beslutet skall regeringen också ange vilka åtgärderinspektionsgruppen får företa. Den som berörs av inspektionenskall som huvudregel ges tillfälle att yttra sig innanregeringen fattar sitt beslut.En inspektion får enligt förslaget innefatta attinspektionsgruppen ges tillträde till det område som iunderrättelsen angetts som föremål för inspektionen, attgodstrafik på väg från inspektionsområdet får stoppas ochkontrolleras, att prover får tas och att inspektionsgruppen fårta med sig och använda egen apparatur och annan tekniskutrustning. Inspektionen får inte göras i någons bostad.Den myndighet som regeringen utsett att närvara vidinspektionen får besluta i frågor som avser verkställighet avregeringens beslut. En fråga kan hänskjutas till regeringen, ominspektionsgruppen begär det eller frågan annars är av särskildvikt. En fråga som berör enskilds rätt skall också hänskjutastill regeringen, om den enskilde begär det. skalllämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut enligtlagen.Vid tillämpningen av lagen skall intresset av att skyddauppgifter som är av betydelse för rikets säkerhet samtföretagshemligheter särskilt beaktas.Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran.Justitiekanslern () pekar dock i sitt remissyttrande påförslagets långtgående åligganden för enskilda. JK anser att detfrån olika utgångspunkter kan diskuteras om denna inträngandereglering av enskildas förhållanden är lämplig eller ej, men attutrymmet för sådana hänsynstaganden är ytterst begränsat sedanstatsmakterna valt att besluta om ratifikation av konventionenutan att lagstiftningsfrågorna penetrerats. JKavstår därför från att närmare analysera om förslaget innefattaren rimlig avvägning av t.ex. sådana intressen som skall skyddasav reglerna i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF). Nedrustnings- ochfolkrättsdelegationen finner förslaget välbalanserat då detföljer åtagande enligt konventionen som detger möjlighet att särskilt beakta intresset av att skyddauppgifter av betydelse för rikets säkerhet ochföretagshemligheter.I propositionen anges att de inspektioner som kan äga rum påuppfordran vid misstanke om brott mot konventionen särskiltmåste beaktas. Antalet sådana inspektioner förutses bli få. Ipropositionen sägs att en grupp för att ta fram underlag ochbereda beslut med anledning av sådana inspektioner bör skapasinom regeringskansliet.Sekretess för uppgifter från konventionsorganenRegeringen gör bedömningen att någon ändring av sekretesslageninte behöver göras för att konventionens krav skall tillgodoses.I propositionen hänvisas till den översyn avsekretesslagstiftningen som pågår (dir. 1993:32).Immunitet och privilegierKonventionens immunitets- och privilegiebestämmelser föreslåsinförlivas i svensk rätt genom att en hänvisning görs tillkonventionen i bilagan till lag om immunitet ochprivilegier i vissa fall.Nationell myndighetEnligt artikel VII p. 4 skall konventionsstaten för attfullgöra sina skyldigheter enligt konventionen utse ellerupprätta en nationell myndighet med uppgift att utgöra dennationella kontaktpunkten för effektiva förbindelser medorganisationen för förbud mot kemiska vapen och andrakonventionsstater.Regeringen bedömer att det inte krävs någon lagstiftning föratt tillgodose detta konventionskrav. Flertalet remissinstanserdelar denna bedömning. I propositionen anges attUtrikesdepartementet kan svara för kontakterna gentemot deninternationella kontrollorganisationen, medan de uppgifter somskall utföras på det nationella planet fördelas på demyndigheter som fyller funktioner som berörs avkonventionen: främst Krigsmaterielinspektionen ochKemikalieinspektionen.Under rubriken anges det i propositionen attregeringen avser presentera den merkostnad som beräknas uppståmed anledning av konventionen i budgetpropositionen /95. Sedan propositionen skrevs har, enligt vadutskottet erfarit, regeringen beslutat återkomma omfinansieringen i en särproposition. De framlagda lagförslagen är föranledda av den svenskaratificeringen av mot kemiska vapen. I ärendethar utskottet inhämtat yttrande från justitieutskottet sombegränsat sitt yttrande (1993/94:JuU3y) till att avse förslagentill lag om ändring i och lag om ändring i lagen(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.I propositionen föreslås att det i 22 kap. 6 a § BrB införsen ny straffbestämmelse om olovlig befattning med kemiskavapen. Genom straffbestämmelsen straffbeläggs i princip allbefattning med kemiska vapen. Straffskalan omfattar enligtförslaget fängelse i högst eller, om brottet är grovt,fängelse i högst eller på livstid.Justitieutskottet, som delar regeringens uppfattning när detgäller behovet av lagstiftning, noterar i sitt yttrande attgärningsbeskrivningen utformats på ett sådant sätt att det avlydelsen direkt framgår vilka gärningar som faller underbestämmelsen. Någon annan lösning torde inte heller komma ifråga anser justitieutskottet. Vad beträffar hänvisningen tillkonventionen beträffande definitionen av uttrycket "kemiskavapen" konstaterar justitieutskottet att detta innebär attgränserna för det straffbara området inte till fullo kan utläsasdirekt ur lagtexten. Enligt yttrandet är detta intetillfredsställande, men justitieutskottet anser att det fårgodtas med hänsyn till svårigheterna att på annat sätt göraerforderliga preciseringar.Utrikesutskottet delar denna syn.Justitieutskottet pekar i sitt yttrande på attkonventionsåtagandet när det gäller straff för brott mot den nyabestämmelsen inte omfattar själva straffskalans utformning. Medhänsyn till brottets likhet med folkrättsbrott faller det sigdock, enligt justitieutskottets mening, naturligt att gestraffskalan en utformning som nära anknyter till den som gällerför sådant brott. ställer sig bakom denutformning av straffskalan som regeringen föreslagit.Utrikesutskottet delar denna uppfattning.Justitieutskottet omnämner också i sitt yttrande attkonventionen i förslagen till 22 kap. 6 a § BrB och punkt 45 ibilagan till immunitetslagen givits något olika beteckningar.Utrikesutskottet föreslår därför att, på sätt som framgår avbetänkandets bilaga 6, en samordning sker och att konventionenges en enhetlig beteckning i de olika lagarna.Justitieutskottet noterar i sitt yttrande att en ändring iimmunitetslagen även föreslås i proposition 1993/94:104 Sverigestillträde till den internationella Eurocontrolkonventionen ochden multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter.Utrikesutskottet föreslår därför att ändringarna i proposition1993/94:120 genomförs på det sätt som framgår av bilaga 6 tillbetänkandet.Utskottet ansluter sig till regeringens förslag tillikraftträdande.