yttr · GH05FiU13 · 1993-12-31 00:00:00 — Reformering av det allmänna pensionssystemet har beslutat attbereda finansutskottet tillfålle att yttra sig över proposition 1993/94:250Reformering av det allmänna pensionssystemet jämte motioner, såvitt propositionenoch motionerna rör finansutskottets beredningsområde. tillstyrker regeringens förslag tillriktlinjer för en reformering av det allmänna pensionssystemet. Det är enligtfinansutskottets mening angeläget att reformera det statliga pensionssystemetså att det blir finansiellt robust, vilket uppnås i regeringens förslag genomatt det görs följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.Förslagen baseras på en grundlig beredning som genomförts med bred uppslutninghos de politiska partierna. Utskottet avstyrker däremot de motionsförslag som väcktsmed anledning av propositionen i de delar som utskottet behandlar. Avvikande mening har anmälts av Ny demokratis företrädarei utskottet. representant har anmält en meningsyttring. behandlar i detta yttrande följandeavsnitt av proposition 1993/94:250: -Pensionssystemetoch sparandet (avsnitt 3.7; s. 4144) -Reformens huvudsakliga inriktning(avsnitt 4; s. 4559) - Uppräkning av intjänad pensionsrätt inomfördelningssystemet (avsnitt 5.9; s. 104-106) -Premiereservsystemet (avsnitt6; s. 109128) -Ålderspension (avsnitt 8; s. 140162) -Pensionssystemetsfinansiering (avsnitt 13; s. 206222) -Administrativa konsekvenser, övrigafrågor (avsnitt 15; s. 225227) Regeringen föreslår i propositionen att skallgodkänna de föreslagna riktlinjerna för ett reformerat ålderspensionssystem. 1 1993/94. 1993/94 FiU13y Motionerna l993/94:FiU13y Finansutskottetbehandlar i detta yttrande motionerna 1993/94:Sf52 av m.fl. (v),1993/94:Sf53 av m.fl. (s) och 1993/94:Sf57 av HarrietColliander m.fl. (nyd) i de delar de berör utskottets beredningsområde. Ipropositionen föreslår regeringen riktlinjer för en reformering av reglerna fördet allmänna pensionssystemet. Förslagen är baserade på Pensionsarbetsgruppensförslag och den uppgörelse som träffades inom arbetsgruppen mellan företrädareför de fyra regeringspartierna och Socialdemokraterna. Regeringen avser attåterkomma till med förslag till den närmare utformningen. Denföreslagna reformen syftar till att skapa ett från andra socialförsäkringsgrenaravskilt inkomstrelaterat ålderspensionssystem som skall vara mer robust församhällsekonomiska och demografiska förändringar än vad dagens system är.Reformen syftar även till att ge pensionssystemet en försäkringsmässigkaraktär som de fördelningspolitiska inslagen görs tydligare. Vidaresyftar reformeringen till att öka pensionssystemets bidrag till det sammantagnaoffentliga sparandet och att det i högre grad än dagens system skall stimuleraarbetsutbudet. Propositioneninnehåller förslag till riktlinjer för viktiga element i ett reformeratpensionssystem: pensionsrätt, förmånstak, ålderspensionsavgift (som skall utgåsom arbetsgivar- eller egenavgift), fördelningssystem, individuellpremiereserv, livsinkomstprincip, pris- och följsamhetsindex, garantipensionsamt övergångsregler. Regeringensförslag till nytt pensionssystem innebär att ett offentligt och obligatorisktpensionssystem kommer att utgöra grunden för den enskildes pensionsskyddsamtidigt som sambandet mellan pensionsavgifter och förmåner stärks iförhållande till nuvarande system. Det reformerade pensionssystemet skall tillsin huvuddel vara uppbyggt som ett fördelningssystem men kompletteras medinslag av individuella premiereserver som är uppbyggda på rentförsäkringsmässiga principer. Ålderspensionen skiljs ut som en separatförsäkringsgren och finansieras i sin helhet med en specialdestineradpensionsavgift. Fördelningspolitiska inslag görs i den föreslagna modellentydliga och finansieras över statsbudgeten som avgift till ålderspensionssystemet. Finansutskottetvälkomnar en reformering av det allmänna pensionssystemet. Det är fleraomständigheter som talar för att en reformering är nödvändig. Det finns envälgrundad oro för att det nuvarande systemet kommer att utsättas för finansiellapåfrestningar beroende på att följsamheten mot samhällsekonomin inte ärtillräckligt stark och att det inte är anpassat till den demografiskautvecklingen. ställersig bakom de grundläggande riktlinjerna för . ett reformerat allmäntpensionssystem som redovisas i propositionen. Att reformeringen avsystemet kunnat förberedas med ett brett pärla- l993/94:FiUl3y mentariskt stödär ytterligare en omständighet som talar för att reformeringen bör följa deriktlinjer som regeringen nu föreslår. Det är angeläget med kontinuitet ireglerna för pensionssystemet, och det breda stödet innebär att det intebehöver utsättas för skiftande revideringar förorsakade av växlingar vidregeringsmakten. Finansutskottethar, utöver denna inledande, övergripande kommentar till reformenshuvudsakliga inriktning, valt att särskilt yttra sig över de delar av förslagetsom utskottet bedömt har primär relevans för utskottets beredningsområde. Detrör reformförslagets betydelse för sparandet, avgiftsnivån på och uppräkning avpensionsrätt, beräkning av pensionsbelopp, pensionssystemets finansiering,premiereservsystemet samt att ålderspensionssystemet görs fristående. 1.Förslagets betydelse för sparandet Ettofta anfört argument för att skapa ett allmänt pensionssystem är sparandetsbetydelse för investeringarna och tillväxten. Det har hävdats att sparandet ärnödvändigt för att skapa finansiellt utrjmime för investeringar. Dettaresonemang var grundläggande för det nuvarande ATP-systemets utformning och varrelevant för en finansiellt reglerad ekonomi som fram till slutet av1980-talet. I propositionen förs emellertid ett resonemang som visar hursituationen har förändrats och vilken betydelse sparandet har församhällsekonomin i en ekonomi som är öppen mot utländska finansiella marknader.Utskottet anser att detta resonemang är klargörande för att bedöma behovet avsparandet i samhällsekonomin och för nödvändigheten att reformera det nuvarandepensionssystemet. Ipropositionen konstateras att den totala sparkvoten 1993 hamnadepå den lägsta nivån . Det låga sparandet kan dockinte i sig anses utgöra något primärt problem för den svenska ekonomin, anförsdet. Avgörande för att få till stånd ökad ekonomisk tillväxt är att efterfråganökar, vilket driver fram investeringar och därmed får effekter på produktionoch sysselsättning. Ipropositionen framhålls att investeringsutvecklingen främst bestäms avefterfrågan i och i utlandet. Med tillgång till deninternationella kapitalmarknaden har däremot det inhemska sparandet intelängre någon direkt betydelse för investeringsaktiviteten. Investeringar kanalltid finansieras, om inte annat så genom lån på de internationellakapitalmarknaderna. Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för denrealekonomiska utvecklingen på . Det är det samlade värdet avinvesteringarna kapitalstocken i vid mening inkl. investeringar ihumankapital tillsammans med ekonomins förmåga att ta till vara produktivaresurser, som bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet ärdärför inte ett sätt att öka tillväxten och investeringarna. Sannolikt innebärstarkare incitament för investeringar betydligt mer. Sparandetsaknar således betydelse för den realekonomiska utvecklingen men har storbetydelse för inkomstutvecklingen. miska tillväxt som gjortsmöjlig genom investeringarna skapar utrym- 1993/94:FiUl3y me för enkonsumtionsökning. Den del som inte används för konsumtion utgör sparande. Eninvesteringsökning som inte har en motsvarighet i en sparandeökning innebäratt det reala sparandet kommer att överstiga det finansiella sparandet, dvs.det uppkommer ett underskott i bytesbalansen som måste finansierjts genomupplåning utomlands. En ökad utländsk skuldsättningen innebär att räntor ochamorteringar måste betalas till utlandet och tas av framtida nationalinkomster. Omsparandet långsiktigt understiger investeringarna uppstår ett strukturelltsparandeunderskott. Det var sannolikt förhållandet och1980-talet. Trots att investeringarna var för små för att kunna skapa enlångsiktigt god tillväxt och för låga för att kunna bygga upp kapitalstockenuppstod ett bytesbalansunderskott eftersom sparandet var ännu lägre. I denmeningen var sparandet för lågt. Detär uppenbart att investeringarna måste öka för att vi skall uppnåen tillfredsställande ekonomisk tillväxt. aktuella prognoser tyder också påen investeringsuppgång . Samtidigtförutspås stora överskott i bytesbalansen, vilket skulle tyda på att sparandetmer än väl räcker för att kunna finansiera investeringarna. Med tanke på attden demografiska utvecklingen innebär att antalet äldre en bit in på2000-taiet ökar i förhållande till antalet yrkesaktiva borde tillfållet nuutnyttjas att höja investeringskvoten och därmed öka den långsiktigatillväxten. Framtidens pensioner betalas av det arbete som de då yrkesaktivasvarar för samt av den avkastning som kapitalstocken ger. finns detdock ett finansiellt sparandeunderskott i den offentliga sektorn som uppgårtill . Det motverkas nationellt sett av ett högt hushållssparande. Ipropositionen uppställs två mål för sparandet som utskottet ställer sig bakom.Det ena är att det totala sparandet skall ligga på en nivå som skall finansierainvesteringarna för att undvika permanenta bytesbalansunderskott. Det andramålet är att reducera det finansiella underskottet i den offentliga sektorn ochpå sikt uppnå balans i denna. Enligtpropositionens kalkyler kommer pensionsutgifterna i det nuvarandepensionssystemet att öka med i reala termeroberoende av hur stor tillväxten blir i avgiftsunderlaget. Det betyder attavgörande för hur sparandet utvecklas i systemet är tillväxten avavgiftsunderlaget. Med låg tillväxt och oförändrade avgifter kommer sparandetsnart att vara negativt. Det totala sparandet i samhället kommer därmed attminska även om det privata sparandet kommer att ligga kvar på en hög nivå. Ävenmed en god ekonomisk tillväxt med under resten av 1990-taletberäknas AP-fondssparandet bli halverat. IVänsterpartiets motion Sf52 avstyrks det framlagda förslaget till reformeringav pensionssystemet bl.a. med hänvisning till att man vill ha ett högtoffentligt sparande. Som utskottet ser det är de förslag till marginella förändringar inom det nuvarande pensionssystemet som 1993/94:FiLJl3y motionärernaförordar otillräckliga för att åstadkomma ett högt offentligt sparande. Finansutskottetdelar regeringens uppfattning att det finns skäl att överväga åtgärder som ökarsparandet inom det offentliga pensionssystemet. 2.Pensionsrätt: avgiftsnivå och uppräkning Enligtregeringens förslag skall den pensionsrätt som för ett visst år tillgodoräknasden enskilde inom ålderspensionssystemet baseras på dennes pensionsgrundandeinkomster under . Värdet av pensionsrätten skall vidare överensstämmamed den ålderspensionsavgift som tas ut. Denna ordning bidrar till att skapadet önskade direkta sambandet mellan inkomst och pensionsförmån och ökar därmedpensionssystemets finansiella stabilitet. Kopplingen mellan inkomst och förmånbör dessutom få en positiv effekt på arbetsutbudet. Vidare reduceraspensionsavgiftens karaktär av skatt. Ålderspensionsavgiftenskall alltså enligt förslaget vara försäkringsmässigt fastställd på så sättatt de avgifter som betalas in motsvarar depensionsförmåner som den försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut somålderspensionär. Det innebär att det reformerade ålderspensionssystemet bliravgiftsbestämt i stället för för-månsbestämt. Storleken påålderspensionsavgiften blir därmed en faktor som har stor betydelse förkompensationsnivån i systemet. Enligtförslaget skall avgiftsuttaget ligga fast, vilket innebär att förändringar ide samhällsekonomiska eller demografiska förutsättningarna i stället kommer attslå igenom på förmånsnivåerna. De demografiska faktorerna förandras långsamtoch kan förutses med god säkerhet, medan de samhällsekonomiska förhållandenasom det visat sig kan komma att variera kraftigt. Det framgår inte avpropositionen på vilket sätt olika samhällsekonomiska scenarion skulle påverkaförmånsnivåerna. Det kan emellertid inte uteslutas att en väsentligtannorlunda samhällsutveckling än den antagna skulle kunna leda till storavariationer i förmånerna med allvarliga påfrestningar som följd. Eventuellapåfrestningar på systemet som kan uppkomma måste hanteras inom systemet. Iannat fall bryts den grundläggande principen om ett försäkringsmässigt sambandmellan avgifter och förmånsnivåer. Det är som utskottet ser det en nödvändigförutsättning för att systemet skall fungera på ett samhällsekonomiskttillfredsställande sätt att inte statsbudgeten automatiskt belastas vidpåfrestningar i systemet. Det skulle kunna skapa en okontrollerbar utvecklingav statsfinanserna. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att med denföreslagna utformningen av ålderspensionssystemet undviks detta. Finansutskottetser positivt på att pensionsrätten kopplas till individens pensionsgrundandeinkomster och att den beräknas på försäk- ringsmässiga grunder pådet sätt som föreslås i propositionen. Det bör 1993/94:FiU13y bidra till att ge systemetden finansiella stabilitet som dagens system Regeringenföreslår vidare i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag atttillgodoräknad pensionsrätt och ålderspensionsavgift skall fastställas till18,av den pensionsgrundande inkomsten. Detta beräknas inte åstadkommanågra generella förändringar av den genomsnittliga förmånsnivå som i daggäller inom det allmänna pensionssystemet. För att bestämma avgiftsnivån harpensionsarbetsgruppen utgått från att den som förvärvsarbetar och harhaft en jämn inkomstutveckling som sammanfallit med den genomsnittsligainkomstökningen i ekonomin skall få en pension som uppgår till avinkomsten innan han eller hon går i pension vid ålder.Med den genomsnittliga livslängd som råder och en årligekonomisk tillväxt på skulle avgiften enligt pensionsarbetsgruppensberäkningar behöva uppgå till . Vid avvägningen av avgiftsnivån har ävenhänsyn tagits till vilken pensionsavgift som faktiskt behövs för att finansierade pensionsförmåner som kommer att fortsätta att utges medtillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas såatt av-giftsinkotnsterna tillsammans med buffertfonden inom pensionssystemetförslår att täcka nuvarande och framtida åtaganden enligt dagens folkpensions-och ATP-system. Finansutskottetvill i detta sammanhang påpeka att den grannlaga uppgift som regeringen haftbeträffande fastställandet av avgiftsnivån inte enbart har rent pekuniäraaspekter, utan i hög grad handlar om en principiell inställning tillomfattningen av statens uppgifter och ansvar för medborgarnas pensionering. Departier som har medverkat vid beredningen av regeringens förslag har från olikaideologiska utgångspunkter nått fram till en kompromiss som, enligt utskottetsmening, innebär en rimlig avvägning mellan de konkurrerande värden som härbryts. Nivånpå avgifterna innebär att staten reserverar en bestämd andel av nationensekonomiska resurser för pensioner. Denna reservering som motsvarar av depensionsgrundande inkomsterna kan jämföras med andra tänkbara lösningar somskulle kunna bedömas ge en annan omfattning och fördelning av pensionerna, dvs.antingen en sänkt avgifts- och förmånsnivå för att minska pensionernas andel avkonsumtionen och/eller öka privata pensionsförsäkringars omfattning eller enhöjd nivå, vilket skulle säkra en högre kompensationsnivå i det statligapensionssystemet och därmed ta i anspråk en större andel av samhälletskonsumtion. instämmer i de bedömningar och avvägningar somregeringen och tidigare Pensionsarbetsgruppen har gjort när de föreslår attavgiftsuttag och pensionsrätt skall uppgå till av den årligapensionsgrundande inkomsten och har följaktligen inget att erinra motregeringens förslag till avgiftsnivå. Regeringenföreslår vidare att de inom fördelningssystemet intjänade 6 pensionsrätterna årligenskall skrivas upp efter ett index som baseras på den procentuellaökningen av de pensionsgrundande inkomsterna. l993/94:FiUl3y Detta index kallat PGI-index konstrueras så att det avspeglar förändringen ikonsumentprisindex under loppet av justerat med dengenomsnittliga prisjusterade förändringen i pensionsgrundande inkomster underen treårsperiod. För den detaljerade utformningen av PGI-indexet krävs,bedömer regeringen, emellertid vidare överväganden. Genomsitt förslag avser regeringen att koppla uppräkningen av intjänad pensionsrättinom fördelningssystemet till den allmänna stan-dardutveckJingen så attpensionsrätten utvecklas på samma sätt som de yrkesaktivas inkomster. Vid valetav uppräkningsmetod har regeringen stått inför flera vägval där såvälprincipiella prioriteringar som praktiska administrativa hänsyn beaktats.Regeringen har dock bedömt att man behöver utreda närmare om indexet skallberäknas efter den genomsnittliga eller totala förändringen av depensionsgrundande inkomsterna. I det första fallet prioriteras likhet istandardutveckling och i det andra uppnås en högre stabilitet. Eftersom ettindex baserat på genomsnittet blir okänsligt för förändringar iförvärvsdeltagandet kan detta medföra finansiella påfrestningar vid minskatförvärvsdeltagande. Finansutskottetvill inte föregripa de fortsatta övervägandena beträffande indexets slutligautformning, men kan i övrigt ansluta sig till de principer som ligger bakomindexets tänkta konstruktion i propositionen. Konstruktionen av detta indexinnebär bl.a. att det blir följsamt till standardutvecklingen och attfinansiell stabilitet skapas i systemet. Vidare syftar konstruktionen till attalla inkomster skall väga lika tungt vid pensionsberäkningen oavsett när underlivet som de intjänats. Denårliga uppräkningen av utgående ålderspensioner kommer att baseras påPGI-indexet med avdrag eller tillägg för så många procentenheter som den realaförändringen i indextalet avviker från en tillväxtnorm, s.k. pris- ochföljsamhetsindexering. Denna tillväxtnorm skall, föreslår regeringen, vara dentillväxt som ligger till grund för beräkningen av delningstalet och därmed förnivån på den nybeviljade ålderspensionen. Vilken tillväxtnorm som skalltillämpas kommer att avgöras i den fortsatta beredningen av frågan. Regeringengör dock bedömningen att en tillväxtnorm om utgör en godutgångspunkt för det arbetet. Anledningen till att tillväxtnormen inte kanfastslås nu är att frågan om pris- och följsamhetsindexeringen inom detnuvarande regelsystemet ännu inte avgjorts. Finansutskottethar inget att erinra mot den principiella lösningen utan tillstyrker att pris-och följsamhetsindexeringen av utgående pensioner får den utformning somregeringen föreslår i propositionen. Det är viktigt att ett reformeratpensionssystem i alla delar är följsamt gentemot den samhällsekonomiskautvecklingen. Utskottet delar den bedömning som regeringen gör att denföreslagna utformningen uppfyller detta krav. Utskottet vill emellertid inteföregripa det fortsatta beredningsarbetet i övrigt i denna fråga. Tillväxtnormens höjd har 1993/94:FiUl3y ingenbetydelse för finansieringen av det reformerade systemet, däremot har valet avindexeringsnorm stor betydelse för pris- och följsamhetsindexeringen av denuvarande pensionerna. Iavsnittet 13.2 i propositionen framförs förslag om formerna för uttaget avavgifter till pensionssystemet. Enligt regeringens förslag skall avgiften tillålderspensionssystemet uppgå till sammanlagt varav hälften, ,skall tas ut som egenavgift. Motiven för att dela upp den totala avgiften påegenavgift och arbetsgivaravgift är både principiella och administrativa. Meden egenavgift görs kostnaderna synliga för de försäkrade för det inkomstskyddför ålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger. Det andra motivet föratt finansiera pensionssystemet med egenavgifter hänger samman med att man villstärka sambandet mellan avgifter och förmåner. Egenavgifter bör därför intetas ut på inkomster ovanför förmånstaket. Att begränsa uttaget avarbetsgivaravgift till att avse enbart delar av den enskildes inkomst ärförenat med vissa administrativa problem. Takbegränsningen gäller den enskildesinkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras arbetsgivaren på löner och andraersättningar som utgår till samtliga anställda utan någon uppdelning påenskilda. Den enskildes avgift kan fastställas först i samband med taxeringen. Enväxling från arbetsgivaravgift till en ny egenavgift för ålderspensionförutsätts genomföras. Då införande av egenavgiften förutsätterbruttolöneökning som kompensation krävs överenskommelser mellanarbetsmarknadens parter. Enligt regeringen bör avgiftsväxlingen inte genomförasom inte tillräckliga garantier för kompensation genom bruttolöneökning kanåstadkommas. Vissa remissinstanser har påpekat att det kan finnzis svårigheteratt rent tekniskt i förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter åstadkommaen lönerevidering som leder till att avgiftsväxlingen blir neutral. Finansutskottetvill betona vikten av att växlingen kan åstadkommas på ett sådant sätt att denblir neutral ur den enskilde individens perspektiv. Det förutsätts attgarantier för kompensation genom brutto-löneökning vid avgiftsväxling kanåstadkommas. Avgiftsväxlingen kommer att påverka bruttolönerna, vilka i sintur utgör underlag för att fastställa vissa inkomstrelaterade förmåner ochavgifter som t.ex. bostadsbidrag, sjuk- och arbetslöshetsersättning ochdaghemsavgifter m.m. Utskottet utgår från att dessa konsekvenser beaktas vidden slutliga utformningen av förslagen. Med tanke på de nämnda konsekvensernaanser utskottet att avgiftsväxlingen bör ske i ett steg förhela arbetsmarknaden samt att den bör hållas isär från sedvanligalöneförhandlingar. Enligtregeringens förslag bör avgiftsväxlingen inte genomföras om inte garantier förkompenserande bruttolöneökning kan åstadkommas. Finansieringen skulle i så fall ske enbart med arbetsgivaravgifter. Denna del av arbetsgivaravgiften skall i så fall endast tas ut på l993/94:FiUl3y inkomster upp till förmånstaket. Hur en sådan begränsning avavgiften administrativt skall genomföras måste i så fall utredas ytterligare. Imotion Sf52 avvisar att ålderspensionssystemet finansieras medegenavgifter. Genom egenavgjfter, anför motionärerna, försvagas den kollektivatanke, det samhällskontrakt, som arbetarrörelsen bygger på. Egenavgifter öppnarför en ytterligare privatisering av pensionssystemet. Eftersom egenavgifterinte skall betalas på inkomster över förmånstaket försvagas solidaritetenmellan klasserna, och dessutom utesluts en finansieringskälla tillpensionssystemet som har fördelningspolitiska fördelar. Finansutskottetanser att egenavgifter har flera fördelar. Bland annat görs kostnaderna förpensionssystemet tydligare för den enskilde inkomsttagaren genom egenavgifterän genom arbetsgivaravgifter. Utskottet stöder även regeringsförslaget om attpensionsavgiften i princip skall motsvara pensionsförmånen. Det är därförrimligt att egenavgiften inte tas ut för inkomster som inte arförmånsgrundande. Därtill vill utskottet påpeka att förslaget till detreformerade pensionssystemet bygger på en form av samhällskontrakt medväsentliga fördelningspolitiska inslag, inte minst fördelningen mellangenerationer. Med det anförda avstyrker utskottet motionen i denna del. Inomramen för det reformerade pensionssystemet skall vidare ett premiereservsysteminrättas. Till detta skall av avgiftsuttaget avsättas och gepensionsrätt enligt i princip samma försäkringsmässiga grunder som gäller förfrivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Avsättningen av medel skallregistreras på individuella konton, och det skall finnas möjlighet att väljaett efterlevandeskydd genom förmånstagarförordnande. Imotion Sf57 (nyd) föreslås att premiereservdelen av pensionen skall vara minstdubbelt så stor som den av regeringen föreslagna. Motiveringen är attfördelningssystemet har kedjebrevskaraktär, dvs. att betalningen av konsumtioni dag skjuts till kommande generationer.