yttr · GH05FiU8 · 1993-12-31 00:00:00 — En ombildning av arbetsgivarorganisationen för detstatliga området 1993/94 FiU8y Konstitutionsutskottethar berett finansutskottet tillfålle att avge yttrande över proposition1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statligaområdet jämte motioner. Riksdagenhar godkänt att ombildas till en uppdragsmyndighetfr.o.m. den (bet. 1992/93:AU10, rskr. Ipropositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som i huvudsak innebäratt beslut fullföljs, som det läggs fast attarbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamheti form av en uppdragsmyndighet. lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda att bestämmelserna omatt finansutskottet skall godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor förstatens arbetstagare tas bort. Ändringen i regeringsformen föranlederkonsekvensändringar i riksdagsordningen och i sekretesslagen (1980:100). Medanledning av propositionen har två motioner väckts, nämligen 1993/94:K11 avBengt m.fl. (v) och 1993/94:K12 av m.fl. (s). Finansutskottetbehandlar i detta yttrande frågan om vilka förutsättningar som måste varauppfyllda för att skall kunna upphäva bestämmelserna om attfinansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statensarbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Vidare berörs frågan om behovet avatt ha en särskild s.k. ställföreträdarlag. Slutligen behandlas formerna förarbetsgivarorganisationen. Finansutskottetkommenterar men överlåter till att bedöma om denföreslagna formen för arbetsgivarorganisationen kan anses vara förenlig medföreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrundav regeln angående regeringens 1 1993/94. övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). anseremellertid att den föreslagna organisationen även måste bedömas utifrån detavsedda syftet att skapa en klarare avgränsning mellan regeringens ochriksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och partemas ansvar fören ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Iförra årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 8 )föreslogs att () skulle ombildas till enuppdragsmyndighet med en från regeringen så fristående ställning som möjligt.Myndigheten skulle finansieras med obligatoriska avgifter från de myndighetersom skulle anslutas till den nya arbetsgivarorganisationen. I organisationenskulle ingå de myndigbeter som tilldelats ett uttalat ansvar förkostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter somfinansieras över särskilt anslag eller särskild anslagspost på statsbudgeteneller genom avgifter. Organisationensstyrelse föreslogs bli tillsatt av ett årsmöte där myndigheterna varrepresenterade. Styrelsen skulle i sin tur utse organisationens ledning. Enförutsättning för den föreslagna verksamhetsformen var införande av s.k.utgiftsramar, vilket innebär att myndigheterna tilldelas anslagsmedel i sinhelhet inför varje budgetår med ett ansvar för kostnadsutvecklingen, bl.a. förlöner. Någon kompensation för utfall av löneförhandlingar eller andra faktorerges inte. och regeringen skall ange förutsättningarna och deekonomiska ramarna. Statsmakterna skall utveckla en resultatorienteradstjrrning av myndigheternas verksamhet. Inom de angivna ramarna skallmyndigheterna ges en stor frihet att bestämma hur tillgängliga medel skallanvändas för att uppnå de mål som statsmakterna bestämt. Myndigheterna gesdärigenom ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna. För den skull börmyndigheterna ha tillgång till en stark och sammanhållenarbetsgivarorganisation, som kan företräda deras intressen i centralaarbetsgjvarpolitiska frågor, framhölls det i budgetpropositionen förra året.Till detta kommer att förhandlings- och konflikträtten för det statliga områdetskall hållas ihop på central nivå. Detär, enligt vad statsrådet anförde, viktigt att myndigheterna ocharbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer avkostnader som följer av ett kollektivavtal. Med en sådan ordning skulle deavtal som arbetsgivarorganisationen sluter inte längre behöva godkännas avregeringen och , bortsett från att regeringen bör ta ställning till des.k. huvudavtalen, vilka rör frågor av betydelse for skyddet mot samhällsfarligakonflikter och skyddet för den politiska demokratin. Omsystemet med tydliga ramar för myndigheternas förvaltningskostnader införs,anfördes det i budgetpropositionen , behöver avtalen inte längreträffas med förbehåll om regeringens godkän- nande.Detta borde enligt föredragande statsrådet gälla även i fråga om l993/94:FiU8y avtal av mer långsiktig karaktär, som t.ex. pensionsavtal ochtrygghetsavtal. En slutsats av de förslag till förändringar som föreslogsi förra årets budgetproposition var enligt statsrådet att grundlagsbestämmelsen9 kap. 11 § regeringsformen, som reglerar den särskilda aspekt av riksdagensfinansmakt som avser förhandlingar av här avsett slag, borde kunna upphävas. Föredragande statsrådet anförde att med den föreslagnaordningen kan finansmakten utövas på ett annat och bättre sätt än , nämligengenom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direktställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa iefterhand räknas upp på grundval av träffade avtal. Statsrådet anmälde att om skulle godkännaförslaget var hennes avsikt att senast lägga fram förslag tilllagändring så att den kan träda i kraft . godkände förslaget (1992/93:AU10, rskr. 205) ochSAV gavs i regleringsbrevet för /94 i uppdrag att förberedaomläggningen. I nu föreliggande proposition 1993/94:77 om en ombildningav arbetsgivarorganisationen för det statliga området tas följande frågor upp: - skall inte längregodkänna avtal i frågor om anställ ningsvillkor som gäller statens arbetstagare. -Ställföreträdarlagen upphävs. - på det statliga området. -Utseende av chef och vem som skallkunna skilja honom/henne från anställningen. behandlar de framlagda förslagen punkt förpunkt. skall inte längre godkänna avtal i frågorom anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare I propositionen föreslås att finansutskottet inte längreskall godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare. Förslaget innebär att 9 kap. 11 § regeringsformen skall upphävas samt att konsekvensändringar görs i riksdagsordningen och i sekretesslagen. I motion K12 av m.fl. (s) ifrågasätts om stats makterna kan överlåta åt en myndighet att för statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna på det statliga området. Det finns enligt motionärerna en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndigheters anslag. Statsmakterna är på vissa områden enligt lag ålagda att utföra vissa uppgifter. måstetillhandahålla medel för att lagens krav skall kunna tillgodoses. 1* 1993/94. Denna riskbör enligt motionärerna undanröjas. Motionärerna begär 1993/94:FiU8y attriksdagen vid behandlingen av propositionens lagförslag skall uttala attriksdagens finansmakt inte får urholkas. Som finansutskottet ser det är detta en fråga somsammanhänger med den fria förhandlingsrätten inom det statliga området. Dennaförutsätter ett ansvarsfullt agerande av alla berörda parter. Utskottet anseratt en förutsättning för att skall kunna avstå från att utöva sittinflytande i dessa frågor är att myndigheterna och arbetsgivarorganisationentar på sig det fulla ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ettkollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i sin helhet förbudgetåret och några utfåstelser får inte göras om ytterligare resurstillskottunder det löpande budgetåret för tillkommande lönekostnadsökningar. Det åligger således myndighetens chef att tillse attutfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens omfattningeller inriktning. Det är angeläget au slå fast att förändringar iverksamhetens inriktning eller omfattning på sedvanligt sätt måste underställasriksdagen. Statsmakterna har självfallet ett ansvar för att följa upp ochutvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har slutit.SAV är enligt sin instruktion ålagt att ta fram sådant underlag. delar således inte de farhågor som i dessaavseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2. Däremot anser utskottet att för att den i propositionenföreslagna modellen skall fungera krävs att kostnaden för varje anställningsförmån,omedelbar eller framtida, belastar myndigheternas förvaltningsanslag. Det kanske genom att myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvararkostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över ramanslageneller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har aviserat ett förslag om införandeav arbetsgivaravgifter för myndigheterna. har efter förslag i 1993års budgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning mot ramanslagen skalltillämpas i awaktan på införande av arbetsgivaravgifter. Detta såg utskottetsom en förutsättning för att bestämmelserna om att finansutskottet skallgodkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare (9 kap.11 § regeringsformen) skulle kunna upphävas (1992/93:FiU10s. vill fåsta uppmärksamhet på att i decentrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generella anställningsvill kor samt frågor av mer långsiktig karaktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte av propositionen om effekterna av dessa avtal direkt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbud geten. I budgetförslaget har t.ex. regelmässigt ett särskilt täck ningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits upp. Så görs även i budgetförslaget för /95. Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom kulturområdet. 19931995har parterna enats om en avsättning till en särskild kultur- pott om att fördelas till vissa i avtalet angivna l993/94:FiU8y myndigheter.Avsikten är att dessa medel skall tillföras de berörda En konsekvens härav borde enligt utskottets mening varaatt dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag. utövandeav finansmakten kräver att även tar ställning till avtalskostnadersom belastar generella anslag. Detta kan ske antingen genom ettställningstagande till ramanslagen under förutsättning att samtligaavtalskostnader avräknas mot myndigheternas ekonomiska utrymme eller somhittills genom att godkänner avtalen och på grundval därav tarställning till de generella anslagen. Fr.o.m. /94 får de flesta myndigheternasina medel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt de bestämmelsersom gäller för ramanslagen får dessa merbelastas, normalt genom utnyttjande avden anslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efter regeringens beslut ivissa fall, genom att merutgift redovisas under anslaget. En eventuelltutnyttjad anslagskredit dras från det belopp myndigheten får disponeraefterföljande år. Eftersom den tidigare s.k. löneautomatiken på ramanslagen nuförutsätts ha upphört liksom för kvarvarande förslagsvis anvisademyndighetsanslag kommer det anvisade beloppet att utgöra det totalautgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera verksamheten under detaktuella budgetåret. Häri ingår numera också medel för betalning av räntor ochamorteringar på lån i till investeringar. Enligt utskottetsmening väcker detta frågan om under vilka förutsättningar som regeringenframöver får medge merutgifter under anslag. Denna fråga berörs inte ipropositionen. En annan företeelse som förefaller bli allt vanligare äratt myndigheter, i sin strävan att minska kostnaderna för verksamheten,erbjuder anställda som uppnått en viss ålder förtidspension(pensionsersättning). Kostnaderna härför belastar myndigheten endast under detförsta året men faller därefter på ett annat anslag på statsbudgeten. mening bör möjligheterna att teckna sådana avtal regleras på ettsådant sätt att kostnaderna inte kan övervältras på annan än myndigheten.Enligt vad utskottet erfarit pågår ett arbete inom som syftartill att lösa dessa frågor. Utskottet förutsätter att denna fråga reglerasskyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådana beslut iframtiden måste de underställas för godkännande. Enligt vad utskottet kunnat finna är inte de villkor tillalla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för utskottets och ställningstagande . Förslaget i årets budgetproposition att anvisa ett anslag för täckning av merkostnader för löner och pensioner strider mot de angivna principerna. Med tanke på de särskilda regler som omgärdar bestämmelserna om förändringar i regeringsformen anser finansutskottet det angeläget att fullständig klarhet vinns kring de av utskottet väckta frågorna, innan slutligt ställningstagande tas till förslaget i propositionen att upphäva bestämmelsen i regeringsformen att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor 5 förstatens arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Regeringen bör 1993/94:FiU8y därförsenast i kompletteringspropositionen återkomma till med en sådanredovisning innan slutligt ställningstagande görs i frågan. Utgångspunkten förfinansutskottets ställningstagande är, i likhet med vad som anförs i motion K12(s) yrkande 2, att finansmakt inte får urholkas. Motionsyrkandettorde därmed vara tillgodosett med vad finansutskottet redovisat. Med den s.k. ställföreträdarlagen avses lag omställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhandlingar m.m. Enligtpropositionen "anses" den innebära att staten i vissa fallförbehållit sig rätten att medverka vid fastställandet av anställnings- ocharbetsvillkor för vissa arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statligaarbetsgivare inom det statligt lönereglerade området. Motivet för denna ordningär att vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader helt eller delvis har finansierats genom statsbidrag. Lagen har tidigare främst haft betydelseför löner inom det kommunala skolområdet. Så är inte längre fallet. Sedan år1981 har ställföreträdarlagen tillämpats för de anställda vidförsäkringskassorna. har samförhandlat medFörsäkringskasseförbundet när det gäller de försäkrings-kasseanställdasanställnings- och arbetsvillkor. Ställföreträdarlagen är också tillämplig på bbkops- ochprästtjänster i och på vissa anställda vid (). Vissa andra icke-statligaarbetsgivare, främst stiftelser, omfattas också av lagen som framgår avpropositionen (s. 16 överst). Ipropositionen föreslås att ställföreträdarlagen upphävs. föreslog att lagen skulle ersättasmed en ny ställföreträdarlag som skulle omfatta de allmänna försäkringskassornaoch församlingar avseende präster samt sådana universitet ochhögskolor som bedriver sin verksamhet som en från staten fristående stiftelse. I motiven för sitt ställningstagande säger regeringen vill tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statligamyndiglieterna som ges en gentemot regeringen så fristående ställning sommöjligt (proposition 1992/93:100 bilaga 8 s. 89 och proposition 1993/94:77 s. 15). En central arbetsgivarorganisation för det statligaområdet underlättar en samordning av anställningsvillkoren på det statligaområdet. Det är angeläget, sägs det i propositionen, att upprätthålla enhetligas.k. allmänna anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensionersamt sjuk- och arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medgerockså enligt propositionen effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar,konflikträtt m.m. för att uppnå stabilitet på arbetsmarknaden och minskariskerna för arbetskonflikter. I den nuaktuella propositionen sägs vidare (s. 15); För att encentral arbetsgivarorganisation för det statliga området skall 1993/94:FiU8y ges tillräcklig styrka bör den förutom de statligaförvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdrag företrädaicke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis inom det statliga området. Av detta resonemang dras i propositionen följandeslutsats: Mot bakgrund av denna strävan att skapa en starkarbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därför motiv för attbehålla en reglering i form av en särskild ställföreträdarlag. anser snarare att detta är de skäl som kananföras för varför en ställföreträdarlag behövs. Det finns enligt utskottetsmening behov av en sådan samordning som ställföreträdarlagen innebär. Meneftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och förändringarna pådet kommunala området gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas lönerfinns det som utskottet ser det skäl att upphäva lagen i sin nuvarandeutformning. Det finns dock anledning att ta upp frågan om enställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas tillstiftelser. För de försäkringskasseanställda görs ställföreträdarlagen enligtdet föreliggande förslaget tills vidare tillämplig genom enövergångsbestämmelse. Avsikten är att de föreskrifter i ställföreträdarlagensom är tillämpliga på försäkringskasseanställda skall föras in i lagen omallmän försäkring. Det framgår av propositionen att regeringen, med hänsyntill bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området ävenframgent hålls samman på central nivå, avser att återkommatill med förslag till ändring i lagen om allmän försäkringbeträffande föreskrifter om fastställande av anställnings- och arbetsvillkorför de försäkringskasseanställda. De ovan nämnda övergångsbestämmelsernakommer att upphävas när motsvarande ändringar i lagen om allmän försäkringträder i kraft. Övriga icke-statliga arbetsgivare, som vidställföreträdarlagens upphävande företräds av med stödav denna lag, skall också i fortsättningen kunna företrädas av verket, omarbetsgivaren önskar det. Av propositionen framgår att några icke-statligaarbetsgivare som omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oroför att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a. det statligapensionsavtalet. Enligt propositionen kan de anställdas pensioner ändåkomma att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringenföreskriver att den icke-statliga arbetsgivaren skall omfattas av förordningen(1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statliganställning. har inget att erinra mot vad som anförs omövriga icke-statliga arbetsgivare men vill i sammanhanget fåsta uppmärksamhetenpå att i den mån förslagen får statsfinansiella effekter måste de underställasriksdagen, dvs. det är inte endast en fråga för regeringen 7 eller den berörda icke-statliga arbetsgivaren. Arbetsgivarorganisationenpå det statliga området l993/94:FiU8y I propositionen föreslås att arbetsgivarorganisationen pådet statliga området skall bedriva sin verksamhet i en modifierad form av uppdragsmyndighet.Lagrådet avvisade det ursprungliga förslaget om en fristående uppdragsmyndighetmed motiveringen att det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § förstastycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringensövergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). Det nuframlagda förslaget till organisation innebär att uppdragsmyndighetensbeslutande organ i stället för ett årsmöte skall utgöras av ettarbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efterförslag av kollegiet. Kollegiet skall besluta om avgifter tilluppdragsmyndigheten och utse styrelse för myndigheten. Styrelsen utser ochavsätter myndighetens chef. Regeringens bedömning är att genom den här angivnauppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som närmare skall framgå avmyndighetens instruktion, kommer regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 §regeringsformen) i tillräcklig omfattning att kunna utövas beträffandemyndigheten och att Lagrådets synpunkter därmed blivit tillgodosedda. I motion av m.Q. (v) anförs att statenbör vara en mönsterarbetsgivare. Detta kräver enligt motionärerna en statligarbetsgivarorganisation som inte samordnar sig med (). Organisationen kan i och för sig ha karaktär av uppdragsmyndighet, menden bör inte ha en mer fristående ställning från regering och riksdag än som ärfallet . Propositionen bör därför enligt motionärerna avslås av . Den organisatoriska formen tas upp även i motion K12 avKurt m.fl. (s) som anser att regeringens inflytande på den nyaorganisationen är alltför svagt för att uppfylla regeringsformens krav. Avkonstitutionella skäl bör myndighetens styrelse utses av regeringen. Det ärockså angeläget, enligt motionärerna, att det av regeringens instruktion förmyndigheten framgår att regeringen styr riket och att myndigheten lyder underregeringen. Enligt finansutskottets mening börarbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna utöva sin verksamhet såsjälvständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån. Den statligaarbetsgivarorganisationen måste vara väl förankrad i myndigheternas intressensom arbetsgivare. Utskottet ansåg vid behandlingen av föregående års finansplanatt med hänsyn till och regeringens övergripande ansvar förstatsförvaltningen borde formen uppdragsmyndighet väljas. Enligt utskottetsmening borde den föreslagna organisationen kunna bidra till att skapa enskarpare gräns mellan statsmakternas och myndigheternas ansvar förlönepolitiken. Det framgår inte av propositionen på vilket sätt den nu föreslagna Organisationsformen kommer att bidra till detta. Med tanke på de konstitutionella invändningar som rests mot det ursprungliga förslaget [ serfinansutskottet emellertid inte någon annan möjlighet än att den föreslagnaorganisationsformen får prövas. Det får bedömas i efterhand /94:FiU8y i vilken utsträckning den kunnat bidra till att skapa den skarpagräns mellan regeringens och ansvar för den totala utgiftsutvecklingenoch parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statligasektorn som utskottet anser bör eftersträvas. Det är enligt utskottets mening naturligt attmyndigheterna får ett direkt inflytande på tillsättning av den statligaarbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering, m.m. delar således inte den uppfattning omstatsmakternas roll i de statliga löneförhandlingarna som redovisas i motionKil (v). anser därför att bör avstyrkamotion (). I propositionen diskuteras om ledningsformen bör varamyndighet eller ideell förening. Eftersom Lagrådet har avvisat formen med uppdragsmyndighet(s. 19) med motiveringen att det skulle strida mot föreskrifterna i II kap.6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen), finns det enligt finansutskottets mening inte anledning att i propositionen diskutera föreningsformen som i än högre grad skulle begränsa regeringens möjligheter att fullgöra sina grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Detta konstate ras också i propositionen (se t.ex. på s. 21): Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns enuppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att fullgöra nämndagrundläggande funktioner beskärs på ett inte tillfredsställande sätt. Dettagäller i särskilt hög grad om associationsformen förening väljs för att utövaarbetsgivarfunktionen. ställer sig mot bakgrund härav frågandetill varför ledningsformen ideell förening över huvud taget diskuteras ipropositionen. Det får ankomma på att närmarepröva frågan om formen för arbetsgivarorganisationen med arbetsgivarkollegiumkan anses överensstämma med stadgandena i regeringsformen. I denna prövning böräven ingå att ta ställning till yrkande 1 i motion K12 (s). Från deutgångspunkter finansutskottet har att bedöma är det emellertid viktigt att taställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till attskapa en tydlig gräns mellan å ena sidan regeringens och ansvar förden totala utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för enändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Detta bör enligtutskottets mening vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.