yttr · GH05SfU4 · 1993-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottethar berett socialförsäkringsutskottet tillfålle att yttra sig över förekomstenoch utformningen av konsekvensanalyser i propositioner avlämnade . Socialförsäkringsutskottetsberedningsområde omfettar ärenden om allmän försäkring och arbetsskadeförsäkring,studiesociala ärenden, utlännings- och invandrarfrågor samt ärenden om svensktmedborgarskap. Socialfiörsäkringens förmåner och avgifter liksomstudiestödsförmånerna har generell karaktär, varför även små ändringar iregelverken berör många människor och får stora finansiella konsekvenser. Förinnevarande budgetår beräknas kostnaderna inom utskottets helat>eredningsområde till ca . Inkomsterna frånsocialavgifterna beräknas till ca . Utskottetkommer i yttrandet att mera allmänt beröra de svårigheter som föreligger att fåen säker uppfettning om vilka finansiella och andra konsekvenser som följer avolika förslag till förändringar inom socialförsäkringsområdet. Destora inkomster och utgifter det är fråga om inom socialförsäkringssystemethar på grund av de senare årens statsfinansiella läge fått till följd attsocialförsäkringen kommit i fokus för möjliga besparingar i och utanförstatsbudgeten. Utskottet har haft att behandla en rad förslag från regeringen idetta syfte under de senaste riksmötena. del av socialförsäkringssystemet inkl. dess finansiering ligger heltutanför statsbudgeten. Detta är fellet med ATP, arbetsskadeförsäkringen ochdelpensioneringen. I den mån tillgångarna i arbetsskadefonden ochdelpensionsfonden, dit avgiftsmedlen för de resp. försäkringsgrenarna förs,inte räckt till för ändamålen, har underskotten täckts av statsmedel.Sjukförsäkringsavgifterna inkl. den allmänna sjukförsäkringsavgiften, somavses täcka av kostnaderna för sjuk- och föräldraförsäkringarna,nettoredovisas på statsbudgetens inkomstsida. Resterande av kostnadernaanvisas över anslag som finansieras med andra statsmedel. Detta innebär att näravgiftsmedlen lämnar överskott tillförs de statsbudgeten för att finansieraandra ändamål och när de lämnar underskott måste statsmedel skjutas till. Detkan nämnas att överskottet av sjukförsäkringsavgifterna för /95beräknas till . 1Riksdagen 1993/94. sionsavgifterna redovisasbrutto på statsbudgetens inkomstsida och me- 1993/94:SfU4y del förfolkpensionsutgifterna anvisas över anslag. Samtliga anslag är förslagsanslagutom anslagen till administration. Detsplittrade redovisningssystemet innebär svårigheter att ge en heltäckande bildav förändringarna inom systemet och överensstämmelsen mellan inkomster ochutgjfter. De finansiella konsekvenserna av en besparing eller utgift kan kommaatt redovisas som besparingar eller utgifter antingen på anslag eller påstatsbudgetens inkomstsida eller på bådadera eller enbart hos en fond. De kanockså komma att redovisas som allmänt samhällsekonomiska utgifter ellerbesparingar. Genom att praktiskt taget alla socialförsäkringsförmåner ärbeskattade berörs också statens och kommunernas skatteunderlag av förändringari systemet. Den vedertagna principen att kommunerna skall kompenseras avstaten för bortfell av kommunalskatt påverkar därvid beräkningen avbesparingarna för staten. Vad som ytterligare komplicerar redovisningen av definansiella konsekvenserna är att höjningar eller sänkningar av socialavgifternabeslutas och avfterna uppbärs på kalenderårsbasis, medan de utgifter de skalltäcka beräknas för budgetår. Propositionermed förslag till förändringar inom socialförsäkringssystemet innehåller iregel ett avsnitt där de finansiella konsekvenserna redovisas.Redovisningstekniken skiftar emellertid mellan olika propositioner såväl vadavser finansiella konsekvenser som vilken tid dessa hänför sig till.Redovisningarna är sällan så fullständiga att man direkt kan utläsakonsekvenserna för hur förändringarna påverkar de olika delarna avstatsbudgeten och vilka skatteffekter de får för stat och kommun. Enannan brist i redovisningen är enligt utskottets uppfettning att det i regelendast är konsekvenserna av den ändring man gör i en specifik förmån somberäknas, och då på strikt teoretisk bas. erfarenheter avbeteendemönster och behov i olika konjunkturlägen när en förmån försvinnereller begränsas tas inte till vara för en fördjupad analys av tänkbarafinansiella effekter till följd av överströmningar till angränsandeförmånsslag. Utskottet anser vidare att i de redovisningar som lämnats avfinansiella konsekvenser har besparingseffekterna ibland tenderat attöverskattas medan kostnaderna för förbättrade förmåner tenderat att underskattas.Om regeländringar vidtas mycket ofta, vilket varit fallet under de senasteåren, kan nya regelförändringar förta eller förhöja effekten av en tidigareförändring utan att de finansiella konsevenserna av tidigare ändringar blirföremål för någon reviderad ekonomisk analys i samband med senare ändringar. Utskottetvill också i detta sammanhang framhålla att det i regel är omöjligt att senarefölja upp om en finansiell konsekvens av en specifik ändring verkligen varitriktigt beräknad, särskilt som skillnaderna i utgifter kanbero på en rad ytterligare faktorer, såsom ändrat konjunkturläge, graden avinflation och förändringar i lönesumman, som också påverkat kostnaderna för enförsäkringsgren. Utskottetkan illustrera det ovan anförda med två exempel från propo- 1993/94:SfU4y sitioner om sjukförsäkringen: 1.I proposition1992/93:31 föreslogs bl.a. att fr.o.m. skulle en karensdaginföras i sjukförsäkrings- och sjuklönesystemen och kompensationsnivån inomsjukpenningförsäkringen sänkas fr.o.m. den 91 :a dagen från 90 till 80 %.Dessutom föreslogs att kompensationsnivån inom sjukpenningförsäkringen fr.o.m.den 1 juli skulle sänkas till fr.o.m. den 366:e dageni ett sjukfell. För arbetsgivarna beräknades i propositionen att karensdagenmedförde en minskad utbetalning av sjuklön med ca ochminskad utbetalning av arbetsgivaravgifter med ca , varförderas sjukförsäkringsavgift föreslogs höjd fr.o.m. med 0,47procentenheter och fr.o.m. med ytterligare 0,16procentenheter. I propositionen påpekades att bortfellna socialavgifter vadavsåg ATP-avgiften motsvarades av ett delvis minskat framtida pensionsåtagande.De sänkta kompensationsnivåerna fr.o.m. de 91 :a och 366:e dagarna beräknadesenligt propositionen ge en besparing på sjukförsäkringen med resp. 700 och . De föreslagna förändringarna medförde emellertid enligtpropositionen att skatteintäkterna minskade för statens vidkommande med ca 200miljoner kronor medan det för kommunsektorns vidkommande rörde sig om ca . 2.I proposition1992/93:178 föreslogs att arbetsskadesjukpenningen från arbetsskadeförsäkringenskulle slopas, även i detta fell fr.o.m. , och att sjukpenningfrån sjukpenningförsäkringen i stället skulle utges vid sjukdom på grund avarbetsskada. hade vanlig sjukpenning utgetts vid arbetsskada under ensamordningstid av efter det skadan inträffede. Utgifterna förarbetsskadeförsäkringen belastade i sin helhet arbetsskadefonden ochförsäkringen ligger såväl vad gäller utgifter som inkomster helt utanförbudgeten. I propositionen beräknades att förslaget skulle komma att innebäraen bruttobesparing för staten på ca . Enligt den närmareberäkning som presenterades i propositionen beräknades utgifterna förarbetsskadesjukpenning uppgå till för budgetåret1993/94. Härav avsåg dagar i sjukfell som varat . För dessaskulle enligt propositionen kompensationsgraden minska från 100 till 70 %varigenom utbetalningarna minskade med . För övriga fellkom kompensationgraden att minskas från vilket beräknades ge enbesparing på . Sammantaget beräknades enligt propositionensjukpenningutgifterna för arbetsskador minska med ca ochutgifterna för vanlig sjukpenning öka med , varav 675miljoner kronor skulle anvisas över anslag. Här ändrades sålunda helt den tidigare beräkningen avbesparingar na inom sjukförsäkringen för /94 och framgent. Den bruttobesparing för staten, varom det var fråga, bestod av mellanskill naden mellan de ökade utgifterna för sjukpenningförsäkringen och 3 den minskade täckning av underskottet i arbetsskadefonden som staten gjordes emellertid inte, som framgår 1993/94:SfU4y ovan,någon analys av effekterna för kommunerna och staten av att skatteunderlagetkom att minska till följd av besparingen. Någon analys av i vad månavtalsförsäkringarna och då indirekt arbetsgivarna kom att belastas av högreutbetalningar, vilket senare visade sig bli fellet, gjordes inte heller. Inteheller gjordes någon analys av om det kunde uppkomma överströmningseffektertill andra högre kompensationsnivåer trots att det i huvudsak rörde sig ompersoner som hade en godkänd arbetsskada och långvarig sjukskrivning ochdessutom på grund av arbetsmarknadsläget kunde ha svårigheter att få arbete omde rehabiliterades. Vid medicinsk rehabilitering är kompensationsnivån ,vid arbetslivsinriktad rehabilitering och vid beslut omarbetsskadelivränta . Utskottet ifrågasatte i bl.a. yttrande 1992/93:SfU4y(s. 8) till finansutskottet om besparingarna skulle bli av den storleksordningsom angivits i propositionen. Utskottet vill också illustrera de olikaredovisningsmetoderna med exempel från två propositioner om pensioner. I proposition 1991/92:149 som beslöts av regeringen den20 föreslogs att delpensionsförsäkringen skulle slopas fr.o.m.den 1 juli 1992, med rätt för dem som fyllt senast den 31 augusti 1992och ansökt om delpension före maj månads utgång att behålladelpensionen. I propositionen angavs beträffende besparingseffekten ingetannat än att fondens ställning vid utgången av beräknades uppgå till ca11,och att enligt beräkningar som gjorts inomSocialdepartementet torde ett belopp motsvarande kunnadisponeras ur delpensionsfonden för andra ändamål utan att delpensionsfondensåtaganden för den tid som försäkringen skulle finnas kvar äventyrades. I övrigtlämnades inga uppgifter om finansiella beräkningar. Någon analys av antaletpresumtiva delpensionsansökningar som de försäkrade fortferandehade möjlighet att ansöka och få delpension gjordes inte i propositionen. Ändåhade erferenheterna från den sänkning av kompensationsnivån som skett den 1januari 1981 visat att väsentligt större antal försäkrade än söktdelpension på grund av risken av en försämrad kompensationsnivå. visadedet sig också att utgifterna för delpensioner ökade från 1 /92 till 2 för /93 (tidigareprognos 2 ). Inte heller gjordes någon analys av i vad månsjukförsäkringsutgifterna, förtidspensionsutgifterna och arbetslöshetsutgifternaskulle komma att öka om delpensionen slopades, trots att dessa utgifterrimligen bör ha ett mycket nära samband med delpensionsutgifterna. Regeringensförslag att slopa delpensionsförsäkringen avslogs av med hänvisningtill att det samhällsekonomiska motivet för att avskaffe försäkringen saknaderelevans. För att minska effekterna för de försäkrade av attdelpensionen slopades föreslogs i proposition 1991/92:149 en ökad möjlig het att göra förtida resp. uppskjutet uttag av ålderspensionen. Förtida uttag, vilket avsågs ersätta delpensionen, belastar såväl bud- geten i form avytterligare utgifter för folkpensionerna som ATP- 1993/94:SfU4y systemet. Förden enskilde innebär ett förtida uttag att pensionen livsvarigt minskas med somhögst , beroende på när uttaget görs. I propositionenangavs beträffende de finansiella konsekvenserna av förslaget endast följande:Minskningen av pensionsbeloppet för den som gör förtida uttag av ålderspensionär aktu-ariskt beräknad. En utvidgning av möjligheten att göra förtida ochuppskjutet uttag medför därför inte någon ekonomisk påfrestning försocialförsäkringssystemet. 2.I proposition 1992/93:155 föreslogs att pensionsåldern skulle höjas från 65till med ett kvartal mellan och den 1 januari1997. I propositionen lämnades en mycket ingående redogörelse för de ekonomiskakonsekvenserna för den senare hälften av /94 mot bakgrund avbl.a. hur många personer som fenns kvar på arbetsmarknaden, hur många somuppbar andra socialförsäkringsförmåner som skulle komma att förlängas och hurmånga som lämnat arbetsmarknaden med någon form av tjänstepension som behövdekompenseras under . Det samlade värdet av ej utbetaldaålderspensioner under denna del av budgetåret beräknades i propositionen utgöra440 för folkpensionen och ca för ATP:n.Belastningen på andra socialförsäkringsförmåner inkl. beräknade ökade utgifterfrån arbetslöshetsförsäkringen med innebar enligtpropositionen att besparingen reducerades till . Förslagetberäknades vidare leda till ökade administrationskostnader för försäkringendels i form av genomförandekostnader, dels i form av handläggningskostnader.Några belopp för dessa kostnader angavs inte i propositionen. Inte hellerlämnades några närmare beräkningar av besparingarna under de närmast följandebudgetåren. betänkande 1992/93:SfU15 s. 11 framgår att utskottet vidbehandlingen av propositionen erhöll nya beräkningar av besparingseffekternaoch att beräkningar av kostnaderna förarbetslöshetsförsäkringen till följd av förslaget skilde sig väsentligt frånde beräkningar arbetsmarknadsutskottet fått av . Socialförsäkringsutskottetansåg till följd av vad som framkommit under utskottsbehandlingen att någrabesparingar i en storleksordning som gjorde det motiverat att redan den 1oktober påbörja en ändring av pensioneringstidpunkten inte fenns. Tvärtomansåg utskottet att det fenns en risk att de besparingar som hade beräknats uppkommahelt uteblev till följd av ökade kostnader för arbetslöshetsförsäkringen.Propositionen avslogs av på förslag av utskottet. Utskottetvill i anslutning till dessa exempel återge vad utskottet anförde i yttrande1992/93:SfU6y till socialutskottet med anledning av proposition 1992/93:170 omforskning för kunskap och framsteg. Destora förändringar som skett inom socialförsäkringsområdet har också, under trycket av landets hastigt försämrade ekonomi,måst genomföras utan sedvanligt grundläggan- 1993/94:SfU4y deutrednings- och analysarbete av vilka slutliga samhällsekonomiska effekter somkan bli följden och hur förändringarna kan komma att styra de försäkradesbeteende och efterfrågan på förmånerna. Därigenom har ett tidigare välsammanhållet lagkomplex, i vilket de olika förmånerna utformats för attsamspela med varandra och som ur administrations- och informationssynpunktvarit lätthanterligt, komplicerats och blivit i det närmaste oöverblickbartför medborgarna. En kärv ekonomi har också tvingat de tre huvudaktörerna på detsociala området, staten, kommunerna och landstingen, att söka nya lösningar föratt åstadkomma besparingar, utan att genomarbetade analyser gjortsav vilka övervältringseffekter detta kan innebära mellan de olika huvudmännensområden. Sammanfettningsvis anser utskottet att det hittillsvarandesättet att i propositioner till beskriva konsekvenserna av förslagtill förändringar i socialförsäkringssystemen är outvecklat och ofullständigt.En förklaring till detta kan vara att de ekonomiska problemen inomsocialförsäkringen är av relativt sent datum. De nya kraven på effektivitet ochbesparingar inom systemen ställer emellertid med nödvändighet krav även påmetodutveckling av konsekvensanalyser vid mer genomgripande förändringar.Utvecklingsarbetet i detta hänseende måste sträcka sig över ett vitt fålt.Modeller för beräkning av dynamiska effekter vid regelförändringar inomsocialförsäkringen måste arbetas fram. Vidare måste standardiserade system förberäkning och redovisning av de finansiella konsekvenserna vid regeländringartillämpas, inte minst vid propositionernas konsekvensbeskrivningar. När det gällermer genomgripande förändringar inom socialförsäkringssystemet bör såväl desamhällsekonomiska konsekvenserna på kort och på lång sikt som de omedelbarakonsekvenserna för staten, kommunerna och de enskilda som grupp och somindivider redovisas. För kommunernas del bör då även beaktas att enövervältring kan ske i form av ökade socialbidragskostnader. av det avlämnade betänkandet Sambandet mellan samhällsekonomi,transfereringar och socialbidrag (SOU 1994:46). Redovisningarna bör också innehållaanalyser av tänkbara finansiella konsekvenser för andra socialförsäkringsförmånerinkl. Inom området finns lång erferenhet av deförsäkrades beteendemönster utifrån olika utformningar av regelverket liksomomfettande statistiska uppgifter från olika konjunkturlägen som bör kunna tastill vara för att få fram mera ingående analyser av överströmningar mellanolika transfereringsslag. Utskottet anser att bör föreslåriksdagen att som sin mening ge regeringen till känna vad som ovan anförts omkonsekvensanalyser. vägnar 1993/94:SfU4y Ibeslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (nyd), MaudBjörnemalm (s), (). (), () och (). FrånVänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, harsuppleanten () närvarit vid den slutliga behandlingen avärendet.