prop · GG03257 · 1993-06-03 00:00:00 — Jag är emellertid själv inte helt övertygad om att ett land skulle vara förhindrat att föreskriva strängare regler för sina egna försäkringsbolag. om minimikonsolidering tillkom (det första skadeförsäkringsdirektivet antogs och det första livförsäkringsdirektivet ). Syftet var då att åstadkomma en heltäckande harmonisering av medlemsländernas regler. Efter hand blev det emellertid uppenbart att det var omöjligt att åstadkomma en heltäckande harmonisering av ländernas lagar. Denna insikt kom till uttryck i s.k. vitbok . Harmoniseringsarbetet skall enligt vitboken i fortsättningen inriktas på att åstadkomma en minimiharmonisering, dvs. samordningen begränsas till de punkter som är oundgängligen nödvändiga för att reglerna skall bli likvärdiga. De skillnader som därför kommer att finnas mellan ländernas regelsystem hanteras enligt principen om ömsesidigt erkännan- de. Denna innebär att man godtar ett annat lands regleringar som likvärdiga det egna landets. Mot denna bakgrund kan om minimikonsolidering ursprungligen ha uppfattats som absoluta. Till följd av den redovisade utvecklingen inom EG kan emellertid detta synsätt sättas i fråga. Enligt uppgift uppställer också flera strängare krav på konsolidering för sina försäkringsbolag än EG-direktiven. Det kan därför, enligt min mening, inte uteslutas att ett land för sina egna försäkringsbolag får föreskriva strängare regler i fråga om konsolidering än vad direktiven kräver. I och huvudpromemorians förslag har man inte övervägt att införa strängare bestämmelser än vad före- skriver eftersom dessa betraktats som absoluta. Inte heller jag är nu beredd att föreslå strängare regler eftersom detta skulle kräva överväganden och beredning som det inte finns utrymme för i förevarande ärende. Det är emellertid möjligt att jag återkommer i frågan om det visar sig att de föreslagna bestämmelserna behöver justeras sedan de aktuella EG-reglernas rättsliga karaktär blivit klarlagd. har föreslagit en utformning av lagtexten i denna del som nära ansluter till direktiven. I huvud- promemorian utformades lagtexten på ett något avvikande sätt för att göra den ganska komplicerade regleringen lättare att förstå. Mitt förslag knyter an till promemorians. Ytterligare justeringar har gjorts för att göra lagtexten i denna del mer lättillgänglig. För att undvika förväxlingar används termen kapitalbas som grundläggande begrepp i stället för solvensmarginal. Begreppet solvensmarginal behålls dock som beteckning för kravet på kapitalbasens storlek. Begreppet garantifond kan ge det felaktiga intrycket att bolagen skall redovisa en fond i sina balansräkningar. Det finns dessutom risk för förväxling mellan begreppen garantifond och minsta garantifond. Lagtexten har därför utformats så att en särskild term för att motsvara begreppet garantifond inte behövs och att termen garantibelopp används för att motsvara begreppet minsta garantifond. Beträffande utformningen av dessa regler hänvisas till specialmoti- veringen. De gällande svenska reglerna innebär att livförsäkringsbolag får räkna in återbäringsmedel (dock inte tilldelad återbäring) i konsolideringskapitalet. Enligt de föreslagna reglerna kommer samma sak gälla i fråga om vad som får ingå i kapitalbasen. De svenska livförsäkringsbolagen kommer därför inte att ha några problem med att uppfylla kraven på minimikonsolidering. I samband med att det tredje livförsäkrings- direktivet införlivas i den svenska lagstiftningen kan emellertid möjligheten att räkna in återbäringsmedlen i kapitalbasen komma att inskränkas.För kreditförsäkring föreslås, i enlighet med EG:s direktiv, vissa bestämmelser som avviker från övrig skadeförsäkring. Det gäller inte bara den nämnda utjämningsreserven utan också bestämmel- serna om solvensmarginal och minsta garantibelopp. Särbestämmelserna motiveras av att kreditförsäkringsverksamheten är särskilt utsatt för stora konjunkturbundna svängningar i rörelsen. Detta förhållande belyses av de inträffade konkurserna i Försäkringsaktiebolaget och . har framhållit att avgångsbidragsförsäkring i samma utsträckning som kreditförsäkring är känslig för konjunktursvängningar. Förbundet anser därför att motsvarande särregler som för kreditförsäkring skall införas även för avgångsbidragsförsäkring. Jag håller med om att det kan vara motiverat med likartade regler för kreditförsäkring och avgångsbidragsförsäkring. Frågan kräver emellertid ytterligare överväganden. Jag avser att ta upp frågan i ett senare sammanhang. För utländska försäkringsgivare hemmahörande inom EES innebär EES-reglerna att det är det land där företaget har sitt huvudkontor som skall föreskriva regler som uppfyller direktivens konsolideringsbestämmelser. Sådana regler skall avse företagets samlade verksamhet, även sådan som drivs i andra länder. Det finns därför inte behov av svenska konsolideringsregler för dessa företags verksamhet här i landet. För utländska försäkringsföretag hemmahörande i ett land utanför EES innebär EES-reglerna däremot att varje EES-land där företaget driver verksamhet skall föreskriva konsolideringsbestämmelser för verksamheten i det landet. Jag föreslår därför sådana regler. Beträffande den närmare utformningen av dessa regler hänvisas till specialmotiveringen. Huvudpromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. I promemorian föreslås dock att en försäkringsgivare hemmahörande inom EES skall få bedriva gränsöverskridande verksamhet med livförsäkring i utan några begränsningar även när marknadsföringen riktar sig direkt mot enskilda. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt prome- förslag eller lämnat det utan erinran. har förordat att den möjlighet som EES-reglerna ger att kräva särskilt tillstånd för att en utländsk försäkringsgivare skall få bedriva gränsöverskridande verksamhet i med vissa livförsäkringar skall utnyttjas. har av tillsynsskäl förordat att koncession skall krävas för utländska försäkringsgivares gränsöverskridande verksamhet i med s.k. massrisker och avstyrkt förslaget om att tillåta samtidig verksamhet genom etablering och genom gränsöverskridande verksamhet (kumulation). Dessutom har ifrågasatt om bestämmelsen i 1 a § LUF är förenlig med EG:s direktiv. Inspektionen har dessutom, liksom och , av konkurrensskäl inte ansett det lämpligt att införa möjlighet till gränsöverskridande verksamhet innan andra länder inom EES infört motsvarande möjligheter för svenska försäkringsbolag att där bedriva gränsöverskridande verksamhet. har också anfört att det inte är lämpligt att medge gränsöverskridande verksamhet utan krav på tillstånd utan att närmare ha utrett vilka konsekvenser detta kan få för försäkringstagarskyddet. har vidare pekat på det förhållandet att direktiv- bestämmelserna om gränsöverskridande verksamhet inte gäller samtliga försäkringsbolag och samtliga försäkringsformer. En komplettering av promemorians förslag behövs därför enligt inspektionens mening för att inspektionen skall kunna vägra ett svenskt försäkringsbolag tillstånd till gränsöverskridande verksamhet om direktivens bestämmelser inte är uppfyllda. : Regler om frihet att tillhandahålla tjänster utan krav på etablering (gränsöverskridande verksamhet) har i EG-rätten införts genom andra skadeförsäkringsdirektivet och andra livförsäkringsdirektivet. De aktuella reglerna gäller när ett företag genom ett fast driftställe (huvudkontor, agentur eller filial) beläget i ett visst medlemsland försäkrar en risk som är belägen i ett annat medlemsland. Förutsättningarna för att genom gränsöverskridande verksamhet få försäkra risker i ett annat medlemsland är i direktiven beroende på om försäkringstagarna anses typiskt sett vara i behov av särskilt skydd i det land där risken är belägen eller inte. Om försäkringstagaren anses ha sådant skyddsvärde får medlemslandet där risken är belägen uppställa krav på särskild auktorisation. Föreligger däremot inte sådant skyddsvärde får medlemsländerna inte uppställa sådant krav. I det senare fallet får en försäkringsgivare tillhandahålla försäkringstjänster i ett annat land efter att behöriga myndigheter där underrättats om den planerade verksamheten. En förutsättning är dock att den auktorisation försäkringsgivaren redan har i ett annat land omfattar den planerade verksamheten. Frågan vilka försäkringstagare som anses särskilt skyddsvärda har lösts på olika sätt för skadeförsäkring och livförsäkring. Av andra skadeförsäk- ringsdirektivet artikel 16, jämfört med första skadeförsäkringsdirektivet artikel 5 d som införts genom det andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 5, framgår att s.k. stora risker hänför sig till sådana kategorier försäkringstagare som inte anses vara i behov av särskilt skydd. Det är här fråga om försäkringstagare av viss ställning eller som har en verksamhet av viss omfattning eller som försäkrar vissa särskilda risker. Gemensamt för dessa kategorier är att det typiskt sett är fråga om försäkringstagare som har möjlighet att själva tillvarata sina intressen gentemot försäkringsgivaren. Övriga risker kallas allmänt för massrisker. (Jämför specialmotiveringen till 1 kap. 4 § lagen om EES-försäkringsgivares verksamhet i ). För livförsäkring görs i stället skillnad mellan försäkringstagare som själva tar initiativ till att ingå försäkringsavtal med en utländsk försäk- ringsgivare och andra försäkringstagare (andra livförsäkringsdirektivet artiklarna 12-14). Försäkringstagaren skall inte anses ha tagit initiativ t.ex. när försäkringsgivare först genom direktreklam vänder sig till en presumtiv försäkringstagare via telefonförsäljning eller försäljning genom direktadresserad post. Däremot anses försäkringstagaren ha tagit initiativ när han kontaktar en utländsk försäkringsgivare som har marknadsfört sig i t.ex. tidningar och TV. Innan en försäkringsgivare inleder sin gränsöverskridande verksamhet skall i samtliga fall behöriga myndigheter i hemlandet underrättas (andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 14 och andra livförsäkringsdirektivet artikel 11). Underrättelsen skall innehålla vissa uppgifter och det finns en möjlighet för myndigheten att även begära in en plan för den planerade verksamheten. I samtliga fall innebär bestämmelserna i skadeförsäkringsdirektivet artiklarna 15 och 16 samt i livförsäkringsdirektivet artiklarna 12 och 14 att försäkringsgivaren därefter måste inge vissa handlingar till värdlandets behöriga myndigheter. Det är intyg från behöriga myndigheter om att försäkringsgivaren har tillräcklig soliditet och erforderlig auktorisation för att driva den planerade verksamheten. Uppställer värdlandet krav på auktorisa- tion skall försäkringsgivaren dessutom inge en plan för den tilltänkta verksamheten. Om auktorisation krävs i värdlandet har behörig myndighet där för att bifalla eller avslå en ansökan. Om auktorisation inte krävs får försäkringsgivaren inleda sin verksamhet sedan myndigheterna i värdlandet mottagit erforderliga handlingar. Andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 13 och andra livförsäkringsdirektivet artikel 16 behandlar frågan om kumulation, d.v.s. frågan om en försäkringsgivares möjlighet att i ett land driva verksamhet både genom etablering och genom gränsöverskridande verksamhet. Direktivens bestämmelser innebär att värdlandet får hindra viss gränsöverskridande verksamhet om försäkringsgivaren redan har etablerat en agentur eller filial där. Tillsyn över verksamhet som drivs genom gränsöverskridande verksamhet behandlas i det följande (avsnitt 2.14). I andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 21 och i andra livförsäkrings- direktivet artikel 22 finns bestämmelser som anger vilken minsta information som en försäkringsgivare är skyldig att lämna både innan ett avtal ingås och sedan avtal har träffats. Skälen för mitt förslag: Rätt för utländska försäkringsgivare hemmahörande i ett EES-land att driva gränsöverskridande verksamhet i För utländska försäkringsföretag gäller enligt 1 § LUF att de får driva försäkringsrörelse i genom generalagent endast om de har koncession därtill. Genom 1 a § samma lag infördes en möjlighet för utländska försäkringsföretag att marknadsföra försäkringar här i landet utan att vara etablerade här. För sådan verksamhet krävs att gett sitt tillstånd till verksamheten och att förmedling sker genom ett svenskt eller utländskt försäkringsföretag som har koncession att driva försäkringsrörelse i . Dessutom krävs att försäkrings- givarna tillhör samma koncern eller att det finns ett samarbetsavtal mellan dem. Bestämmelsen tillkom på näringsutskottets initiativ (bet. 1989/90:NU22, rskr. 1989/90:353, SFS 1990:813) för att undanröja konkurrensnackdelar av att försäkringsmäklare redan hade möjlighet att rekommendera försäkringar hos utländska försäkringsgivare medan samma möjlighet inte fanns för koncessionerade försäkringsbolag. Medlemsländerna inom EG har avancerat olika långt vid införlivandet av andra skadeförsäkringsdirektivet och andra livförsäkringsdirektivet. Av de länder som redan infört bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet med skadeförsäkringar är det endast och som valt att inte uppställa krav på tillstånd för s.k. massrisker. , och har avstyrkt huvudpromemorians förslag att tillåta utländska försäkringsgivare hemmahörande inom EES att marknadsföra försäkringar i utan krav på tillstånd eftersom svenska försäkringsbolag inte kommer att ha motsvarande möjlighet i andra länder. De menar att förslaget skulle kunna få negativa verkningar för svenska bolags konkurrenskraft. Enligt har och inte för avsikt att införliva andra livförsäkringsdirektivet; de avvaktar tredje livförsäkringsdirektivet. Det kan konstateras att svenska och utländska försäkringsgivare med koncession i är utsatta för konkurrens från utländska försäkringsgivare utan sådan koncession. Jag har redan nämnt den möjlighet som finns för utländska försäkringsgivare att marknadsföra försäkringar här i landet genom samverkande koncessionerade försäk- ringsbolag. Till detta kommer att försäkringsmäklare är oförhindrade att förmedla försäkringavtal med utländska försäkringsgivare. Det kan därför sättas i fråga om konkurrenssituationen på den svenska marknaden kommer att påverkas i någon större grad om promemorians förslag genomförs. De svenska försäkringsbolagen är inte heller helt betagna möjligheten att konkurrera på EES-marknaden, låt vara att de flesta länder fortfarande uppställer krav på tillstånd för viss gränsöverskridande verksamhet och att andra livförsäkringsdirektivet ännu inte införlivats i vissa länders lagstiftning. Enligt min mening talar alltså konkurrensskäl bara med begränsad styrka mot huvudpromemorians förslag. EES-reglerna om fri gränsöverskridande verksamhet innebär att krav på tillstånd i värdlandet inte kan uppställas för vissa typer av risker som inte ansetts som särskilt skyddsvärda. I dessa fall har värdlandet att godta den auktorisation som medgetts i andra länder och dessa länders tillsyn. EES-reglerna för dessa risker medger inte någon avvikelse. För de försäkringsgivare som har sitt hemland inom EES och som inte har en etablering här kan därför de villkor som uppställs för marknads- föring i inte behållas såvitt avser dessa risker. Jag föreslår därför lagstiftning som avser att införliva EES-reglerna för dessa risker. Innan marknadsföring inleds skall viss information ges till . Vad sedan angår de risker som i direktiven ansetts särskilt skyddsvärda föreligger för värdlandet en valmöjlighet. Det är tillåtet att uppställa krav på tillstånd i värdlandet. , och har förordat att tillstånd skall krävas beträffande dessa risker. har förordat att särskilt tillstånd skall krävas för att en utländsk försäkringsgivare skall få bedriva gränsöverskridande verksamhet i med vissa livförsäkringar. Det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet har antagits. Genom dessa direktiv skall den inre marknaden på försäkringsområdet öppnas helt. Det innebär att principen om en enda auktorisation ("one single licence") och hemlandskontroll genomförs. Det kommer då inte att vara möjligt att vidmakthålla krav på tillstånd i värdlandet för gränsöverskridande verksamhet ens för de särskilt skyddsvärda riskerna. De begränsningar som skulle kunna ställas upp här i landet kan därför endast bli aktuella . Livförsäkringstagare har i svensk lagstiftning ansetts var i behov av särskilt skydd. Det har motiverats med att livförsäkringsavtal oftast ingås för mycket och är av stor social betydelse för de enskilda. Mot denna bakgrund delar jag , , och För- säkringsförbundets uppfattning att det finns anledning att vara restriktiv med att fullt ut, utan tillstånd, tillåta gränsöverskridande verksamhet beträffande livförsäkring innan någon erfarenhet av denna verksamhet vunnits. Jag återkommer till frågan under vilka förutsättningar denna verksamhet skall tillåtas. Vid skadeförsäkring är skyddsbehovet inte lika uttalat. är avtals- tiderna korta och den sociala betydelsen inte lika stor som vid livförsäkring. Det finns därför enligt min mening inte anledning att kräva särskilt tillstånd för att gränsöverskridande verksamhet beträffande massrisker skall få bedrivas. På samma sätt som för stora risker skall dock ett anmälningsförfarande gälla. Bestämmelserna om framför allt beräkning av försäkringstekniska skulder och vilka tillgångar dessa skall motsvaras av har ännu inte harmoniserats inom EG. För gränsöverskridande verksamhet innehåller direktiven därför regler om vilket lands bestämmelser som skall gälla för sådan verksamhet. Om tillstånd inte krävs i värdlandet skall bestämmelserna i det land från vilket den gränsöverskridande verksamheten sker gälla. Tillsynen över att dessa bestämmelser efterlevs åvilar behöriga myndigheter i samma land. Om tillstånd krävs i värdlandet skall däremot de bestämmelser tillämpas som gäller där och tillsynen ske från samma land. Möjligheterna att ingripa om dessa bestämmelser inte följs har fördelats mellan de inblandade ländernas myndig- heter. Det system som direktiven föreskriver innebär således att om tillstånd krävs i för viss gränsöverskridande verksamhet med livförsäkring skall bl.a. svenska placeringsregler gälla för den utländska försäkringsgivarens verksamhet här i landet. skulle emellertid inte ha full möjlighet att ingripa mot överträdelser av de svenska reglerna. Med hänsyn till att det i praktiken endast är fråga om ett övergångsarrangemang innebär EES-reglerna enligt min mening ett onödigt komplicerat regelverk som dessutom kan visa sig svårt att tillämpa i praktiken. Som jag redan nämnt kan utländska försäkringsgivare , efter tillstånd, marknadsföra sig här genom försäkrings- bolag som har koncession i och som de har samarbetsavtal med eller med vilket de ingår i ett koncernförhållande. Det kan inte komma i fråga att inskränka denna möjlighet till gränsöverskridande verksamhet för försäkringsgivare hemmahörande inom EES. Det faller sig i stället naturligt att i första hand knyta an till de förutsättningar som gäller för att ett utländskt försäkringsföretag skall få bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Till skillnad mot vad som följer av EES-reglerna gäller, trots att tillstånd krävs, för den utländska försäkringsgivaren utländska bestämmelser om försäkringstekniska skulder m.m. Om det nu gällande kravet på tillstånd från inspektionen behålls skulle, enligt EES-reglerna, denna ordning behöva ändras och de svenska reglerna om bl.a. försäkringstekniska skulder och vilka tillgångar dessa skall motsvaras av bli tillämpliga för den utländska försäkringsgivarens verksamhet gentemot . Något behov av en sådan föränd- ring föreligger enligt min mening inte i dessa fall. tillstånd bör därför inte krävas. Den lösning jag nu föreslagit innebär emellertid att utländska försäkrings- givare inte självständigt skulle kunna driva gränsöverskridande verksamhet här i landet. En sådan begränsning skulle innebära en avvikelse från EES-reglerna. Det bör därför dessutom finnas en möjlighet till gränsöverskridande verksamhet utan förmedling av en i koncessionerad försäkringsgivare även för sådan verksamhet som avser livförsäkringar och som riktas direkt till enskilda. För sådana fall bör dock EES-reglernas möjlighet att kräva tillstånd tillämpas. har ansett att tillsynsskäl talar för en gradvis övergång till fri gränsöverskridande verksamhet. Det är ofrånkomligt att problem uppstår med det delade tillsynsansvar som EES-reglerna bygger på. Det är naturligt när ett delvis nytt system införs. De får dock lösas genom kontakter mellan berörda länders tillsynsmyndigheter. För att en blivande försäkringstagare skall uppmärksamma att en utländsk försäkringsgivare inte är underkastad tillsynsreglerna i skall han underteckna en handling med information om detta. (Jämför andra livförsäkringsdirektivet artikel 13.2). Enligt direktivet skall detta ske när avtal skall ingås efter marknadsföring som inte riktats till försäkringstagaren personligen. Om en enskild tar kontakt med en försäkringsmäklare för att få in- formation om livförsäkringar som erbjuds av utländska försäkringsgivare som inte är etablerade här i landet eller kontaktar en försäkringsmäklare för att ingå livförsäkringsavtal med en sådan försäkringsgivare skall den enskilde först skriva under en handling med en uttrycklig begäran om detta (jämför andra livförsäkringsdirektivet artikel 13.1 andra stycket andra strecksatsen). Svenska försäkringsbolags rätt att driva gränsöverskridande verksamhet i ett annat land För svenska försäkringsbolag gäller att de i sin bolagsordning skall ange om de skall driva försäkringsrörelse i utlandet. Några bestämmelser om hur denna verksamhet skall bedrivas finns inte i FRL. Under förutsättning att det är tillåtet att i ett annat land driva försäkringsrörelse utan att vara etablerad där torde bolaget därför kunna driva verksamheten genom gränsöverskridande verksamhet. Genom det tidigare nämnda kravet på bolagsord- ningens innehåll sker viss prövning av verksamheten i samband med att bolagsordningen stadfästs. EES-reglerna innehåller ett formaliserat förfarande för bolag som avser att driva gräns- överskridande verksamhet inom EES. Direktiven medger inte några avvikelser och bestämmelser som införlivar dessa skall därför införas i FRL. Samma förfarande bör också gälla om ett bolag avser att driva gränsöverskridande verksamhet i ett land utanför EES. Som har påpekat gäller EES-reglerna om gränsöverskridande verksamhet inte alla försäkringsbolag och försäkringsformer. För sådana fall anser inspektionen att den skall kunna vägra svenska försäkringsbolag tillstånd till gränsöverskridande handel. Att bl.a. vissa ömsesidiga bolag av mindre omfattning är helt uteslutna från direktivens tillämpningsområde innebär endast att det står de olika länderna fritt att utforma den lagstiftning som skall gälla dessa bolag. Detsamma gäller de risker som undantagits från andra skadeförsäkringsdirektivets bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet. I den mån något land medger dessa bolag rätt till gränsöverskridande verksamhet eller tillåter verksamhet avseende de aktuella riskerna bör bestämmelser i inte ställa upp hinder. Jag anser därför att det inte finns något behov av sådana särskilda regler som inspektionen efterlyst. Möjlighet för svenska försäkringstagare att vända sig till en utländsk försäkringsgivare Enligt nuvarande praxis är det tillåtet för enskilda i att själva vända sig till en utländsk försäkringsgivare för att ingå avtal om försäkringsskydd. Bland annat därför att denna rätt inte finns i alla EES-länder bör denna möjlighet för en försäkringssökande att vända sig utomlands komma till uttryck i lagtext. Frågan om kumulation - alltså möjligheten för en försäkringsgivare att i ett land bedriva verksamhet genom etablering och genom gränsöverskridande verksamhet - har relevans både för svenska försäkringsbolag och för utländska EES-försäkringsgivare som här i landet etablerat agentur eller filial. Det är möjligt för ett värdland att förbjuda kumulation i vissa fall.