prop · GG03239 · 1993-03-25 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:239 om ombildning av till aktiebolag, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Tf. chefen för , statsrådet , har varit föredragande vid regeringssam- manträdet. Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att ombildas till aktiebolag . förs verksamheten vid Typgodkännandekontor över till det nya aktiebolaget. Staten föreslås bli den ende ägaren i aktiebolaget, som skall erbjuda näringsliv, myndigheter och organisationer tjänster inom områdena teknisk utvärdering, provning, certifiering, godkännande och mätteknik, undersökningar av material, konstruktioner och system och därmed förenad forskning och utveckling samt rådgivning. Proposition om ombildning av Statens provnings- anstalt till aktiebolag, m.m. 1 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utreda möjligheterna och formerna för en begränsning av statens engagemang inom provnings- och mätteknik samt anslutande verksamheter inom bl.a. (), (dir. 1992:7). Utredaren redovisade sina förslag i betänkandet "Prova privat - provning och mätteknik inom SP och SMP i Europa-perspektiv" (SOU 1992:74). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr 1675/92). 1992/93:100 bil. 13 s. 10 har aviserats en omorganisation av SP till ett helägt statligt aktiebolag . 1992/93:170 om forskning för kunskap och framsteg har anslagen på tolfte huvudtiteln . : Uppdragsverksamhet samt G 3. Bidrag till statens provningsanstalt föreslagits ersatta med ett nytt anslag, Bidrag till provnings- och mätteknisk FoU. I sina uppgifter som expert- organ är SP ett viktigt instrument i närings- och forskningspolitiken och det är därför angeläget att SP:s kompetens och resurser även efter en ombildning till aktiebolag utnyttjas väl i den statligt finansierade forskningen och teknikutveck- lingen. 1992/93:172 om anslag till och den regionala administrationen av statens stöd för bostadsfinansiering, m.m. har föreslagits att uppgifter vad gäller godkännande och certifiering inom byggområdet avskiljs från Bover- ket. En remissammanställning över yttranden till utredningsbetänkandet "- uppgifter och verksamhet" (SOU 1992:127) finns tillgänglig i (dnr 5973/92). Särskilda yttranden i denna fråga har inkommit till från ett antal sektorsmyndig- heter och branschorganisationer. SP är en uppdragsmyndighet och landets centrala utvärdering, provning och mätteknik och därmed förenad forskning och utveckling (FoU) och rådgivning. Verksamhetens omsättning uppgick /92 till , varav var anslag från staten. Huvuddelen av intäkterna kommer från uppdrag där kunderna på rent affärsmässiga grunder köper tjänster hos SP. Verksamheten är funktionellt och redovisningsmässigt indelad i tre starkt integrerade områden: teknisk utvärdering, FoU och rådgivning. Dessa områden återfinns inom sju tekniska enheter och en certifieringsavdelning inom SP. De tekniska enheterna arbetar bl.a. inom följande teknikområden: byggnadsteknik, energiteknik, brandteknik, kemisk analys, materialteknik och mekanik, fysik och elteknik samt mått och vikt. Av de tre integrerade verksamhetsområdena innefattar teknisk utvärdering bl.a. provning, beräkning, analys, besiktning, bedömning, mätning och kalibrering. Detta verksamhetsområde omfattar av SP:s totala verksamhet och finansieras helt med uppdragsintäkter. Verksamhetsområdet omfattar såväl riktad grundforskning inom mätteknik och provningsmetodik som tillämpad FoU inom de områden där SP arbetar. FoU utgör av den totala verksamheten och finansieras dels av statsanslag och dels av intäkter från forskningsråd, industriföretag m.fl. Rådgivning, som utgör det tredje verksamhetsområdet, omfattar medverkan i nationellt och främst internationellt standardiserings- och kommittéarbete, experthjälp till myndigheter m.m. Rådgivning omfattar av SP:s totala verksamhet och finansieras av statsanslag och uppdrag från standardiseringsorgan m.fl. SP har omkring 15 000 kunder. Bland kunderna återfinns såväl stora som små företag från ett stort antal branscher. Omsättningsmässigt kommer hälften av intäkterna från omkring 400 kunder, varav de flesta är större företag. SP:s huvudförvaltning finns i dit verksamheten omlokaliserades från . Mindre enheter finns i och . Antalet anställda är 500, av vilka 40 har forskarutbildning och 125 högskoleutbildning. Omsättningen per anställd är . 2.2 Teknisk provning och mätteknik Provning, kontroll och certifiering av produkter och system sker i i många olika former och vid olika typer av institutioner. Under har offentlig kontroll genom teknisk provning byggt på system av riksprovplatser med monopolställning. Dessa ersätts nu successivt av öppna system med konkurrens mellan kompetenta organ. (Se prop 1992/93:170 bilaga 11 s 38 ff.) SP:s uppgifter som riksprovplats har dock varit av blygsam omfattning. Huvuddelen av all teknisk utvärdering, provning, certifiering och mätteknik sker på frivillig basis. För SP är denna verksamhet helt dominerande och SP erbjuder ett stort utbud av kvalificerade tekniska tjänster som företagen utnyttjar i olika skeden av en produkts livscykel. Under utvecklings- och konstruktionsskedet måste olika lösningars funktion, säkerhet och prestanda utvärderas. Särskilt den mindre industrin anlitar i detta skede extern kompetens för att få fram tillförlitligt tekniskt underlag. I arbetet krävs ett brett kunnande och god kännedom om myndighets- och marknadskrav. För undersökningar som kräver speciella kunskaper eller resurser använder även större företag extern kompetens i sitt utvecklingsarbete. Av ekonomiska skäl krävs ofta samverkan och samutnyttjande vid dyrbara investeringar i utrustning och kompetens. Också i produktionskedet behöver många industrier anlita extern kompetens för exempelvis utveckling av kvalitetssäkringssystem. En viktig del i detta arbete är tillförlitliga mätningar och provningar. Industrins egna mätnormaler och utrustningar måste kalibreras mot nationella normaler. Regeringen utser organ, riksmätplatser, som svarar för att de nationella mätnormalerna stämmer överens med internationella motsvarigheter. Som nationell metrologiinstitution är SP den helt dominerande aktören och svarar för av den totala riksmätplatsverksamheten. Inom SP svarar denna verksamhet för av den totala omsättningen. Vid marknadsintroduktion behöver industrin i många fall ett opartiskt tekniskt underlag, t.ex. certifikat eller godkännande för att övertyga köpare och myndigheter om att produkterna uppfyller gällande krav. SP är ett sådant tredjepartsorgan som företag kan utnyttja för olika typer av tekniska undersökningar. 2.3 Utvecklingen i inom SP:s verksamhetsom- råde Resurser för provning och teknisk utvärdering betraktas i EG- och EFTA-länderna som en viktig del i den tekniska infrastrukturen. Statens roll anses vara att säkerställa att fristående resurser finns att tillgå för landets industri, inte minst för små och medelstora företag. Utvecklingen av provningsmetoder och provningsteknik ses som ett kollektivt ansvar. Tillämpad FoU och teknikspridningsaktiviteter för att säkerställa tillgången till kvalificerade resurser av detta slag finansieras därför i mycket stor utsträckning av staten. Mättekniken spelar en viktig roll inom de flesta samhällssektorer och i det internationella handelsutbytet. Det betraktas som en statlig angelägenhet att äga och finansiera nationella metrologiinstitut som utvecklar och upprätthåller landets primärnormaler samt deltar i internatio- nella jämförelsemätningar. I finns ett betydande statligt stöd till forskning, utveckling, standardisering och europeiskt samarbete inom mätteknik och provning. Motiv för detta är att verksamheten genomgående betraktas som ett viktigt stöd för utvecklingen av den egna industrin. har tillsammans med och den lägsta nivån vad gäller stat- liga anslag. Inte ens vid en fördubbling av SP:s anslag skulle komma i nivå med de stora anslag i procent av totala intäkter. SP har trots ett förhållandevis lågt statligt anslag lyckats väl i det europeiska samarbetet. Som följd av den kärva ekonomiska situationen finns det i många länder en ambition att successivt minska de statliga anslagen. Även aktiviteter som syftar till att på olika sätt effektivisera statsförvaltningen har lett till diskussioner om förändrade associa- tionsformer och ägarförhållanden för SP:s europeiska systerorganisationer. Organisationernas oberoende och opartiska ställning utgör dock en avgörande förutsättning för deltagande i EG- samarbetet samt för möjligheterna att sälja tjäns- ter till kunderna. SP:s kunder har i de flesta fall tillgång till andra leverantörsalternativ. Den främsta konkurrensen kommer från företagens egna provnings- och utvecklingsavdelningar eller utländska provnings- och forskningsinstitut. Som en följd av anpassningen till EG:s regelsystem ökar kraven på teknisk dokumentation och kvalitetssäkring. Tillverkarna har att ta ställning till i vilken omfattning man skall bygga upp egna provnings- resurser eller köpa tjänster från provningsorgan. I viss utsträckning är här industriforskningsinsti- tut, konsultföretag och statliga myndigheter kon- kurrenter till SP. Konkurrensfaktorer är kompetens, opartiskhet, utrustning, prisnivå, leveranstid och kompletterande service. En betydande konkurrens från utländska och speciellt nordiska institutioner föreligger för provning och certifiering enligt standard. Denna konkurrens kommer också att öka som en följd av reglerna för EES-området enligt vilka en tillverkare fritt kan välja mellan olika länders anmälda organ. Den enskilda faktor som starkast kommer att påverka SP:s marknad är ikraftträdandet av . Enligt EG:s policy skall provning och certifiering utfört av ett kompetent organ i ett medlemsland godtas i övriga medlemsländer utan förnyad provning. Det innebär att den totala volymen provning och certifiering minskar. Jämfört med dagens situation har SP uppskattat den bortfallande provningsvolymen av importerade produkter till ca . kan konstateras att många EG-direktiv i förhållande till dagens svenska situation innebär ökade krav på teknisk dokumentation och kvalitetssäkring. Utvecklingen pekar också mot att den totala mängden direktiv och standarder kommer att växa kraftigt. Det ökade produktansvaret för tillverkare och leverantörer kan också förutses leda till ökade behov av provning, kvalitetssäkring och riskvärdering. SP:s verksamhet spänner över ett stort antal branscher och teknikområden. Kombinationen av mätteknik, provning, FoU, standardisering och rådgivning har givit stora samproduktionsfördelar. Utvecklingen inom SP:s systerorganisationer i går mot att skapa teknikbreda organisationer av SP:s typ. SP har en unik position på den svenska marknaden genom förmågan att inom organisationen hantera tvärtekniska frågor. Kundernas behov av "one stop shopping", dvs. att vid samma tillfälle få sin produkt utvärderad mot olika direktiv eller standarder eller att samlat få produktens överensstämmelse med en teknisk specifikation bestyrkt, kommer att öka. Viktiga faktorer för internationell konkurrenskraft är också att verksamheten har tillräcklig storlek och rätt verksamhetsinriktning. Vidare finns förutsättningar för ekonomisk stabilitet, där branschbredden medverkar till utjämning av konjunktursvängningar o.dyl. Hög effektivitet kan erhållas genom att samma personal, utrustning och lokaler kan utnyttjas på olika områden. SP har utvecklat resurser och tjänsteutbud med god anpassning till marknadens behov. Kunderna har funnit SP:s kompetens attraktiv vilket resulterat i en volymtillväxt inom teknisk utvärdering och FoU respektive . 2.6 Statliga angelägenheter Mät- och provningsteknik är ett s.k. basteknolo- giskt område med breda branschövergripande tillämp- ningar. I liksom i övriga europeiska länder har staten påtagit sig ansvaret att upprätthålla tekniknivån och finansiera utvecklingsinsatser inom detta område. Mät- och provningsteknisk FoU och normaliehållning är områden som kommer att få stor betydelse inom Europasamarbetet och som stöd för den industriella utvecklingen i medlemsländerna. De delar av SP:s verksamhet som av regering och riksdag bedömts som statliga angelägenheter är - forskning och utveckling inom mät- och provningsteknik syftande till generell och tilläm- pad utveckling av mätmetodik och provningsmetoder, - utarbetande av harmoniserade mät- och provningsmetoder, normalt inom ramen för det internationella och europeiska standardiseringsar- betet, - rådgivning till myndigheter i deras föreskrivande verksamhet, speciellt vad gäller mät- och provningsteknik, - internationellt samarbete inom mät- och provningsteknik och FoU i EG-organ och i olika samarbetsorgan (BCR, Euromet och Eurolab m.fl.) - normaliehållning innefattande etablerande och upprätthållande av nationella normaler och säkerställande av den internationella spårbarheten. I sina uppgifter som expertorgan är SP ett viktigt instrument i närings- och forskningspolitiken och en betydelsefull resurs för svensk industris fortsatta utveckling och konkurrenskraft. SP är den dominerande nationella resursen inom mät- och provningsteknik. Det är därför angeläget att SP:s kompetens och resurser kan utnyttjas väl även inom den statligt finansierade forskningen och teknikutvecklingen. Genom sin breda kontaktyta mot industrin är SP en kunskapsförmedlare mellan FoU-systemet och svenskt näringsliv. Särskilt viktigt är detta för små och medelstora företag. Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen (prop. 1992/93:170) anfört att när SP:s verksamhet överförs till ny associationsform bör även formerna för statens anslag utvecklas så att förutsättningar skapas för att bidraget till provnings- och mätteknisk FoU m.m. kan ingå i det system för statens forskningsfinansiering som hanteras av (). När staten köper tjänster inom ett område bör dessa upphandlas av den leverantör som är mest kompetent och prisvärd. Detta innebär i princip att för tjänster inom området provnings- och mätteknisk FoU kan det finnas flera leverantörer av tjänster än SP. måste SP ges möjlighet att konkurrera om andra uppdrag inom statens system för finansiering av forskning och teknisk utveckling. Regeringen har gjort bedömningen att inom den närmaste treårsperioden kommer anslaget för bidrag till provnings- och mätteknisk FoU att finansiera tjänster utförda av SP. 2.7 - Verksamheten vid Typgodkännandekontoret System för styrning och kontroll av kvaliteten hos industriellt framställda byggprodukter har funnits i . Detta har betraktats som myndighetsuppgifter men har frågan om näringslivets ökade ansvar för typgodkännandeverksamheten inom byggområdet diskuterats bl.a. i anslutning till ett flertal organisationsutredningar. och implemen- teringen av byggproduktdirektivet (89/106/EEG) kommer successivt att förändra förutsättningarna för den nuvarande typgodkännandeverksamheten, eftersom nationella tekniska godkännanden kommer att försvinna i takt med att harmoniserade standar- der och riktlinjer för Europeiska Tekniska God- kännanden utarbetas. Godkännandeverksamheten be- drivs i fri konkurrens mellan medlemsorgan i Approvals (EOTA). EOTA är öppet endast för godkännandeorgan, men experter från EFTA-länderna kan medverka vid utarbetandet av riktlinjer för Europeiska Tekniska Godkännanden. I betänkandet "- uppgifter och verksamhet" (SOU 1992:127) föreslås att uppgifter inom godkännande- och certifieringsom- rådet överförs till ett särskilt godkännandeorgan med specifika uppgifter samt att staten bör medverka till att detta organ bildas. prövning av frågor om frivilligt typgodkännande eller tillverkningskontroll handläggs av Typgodkännandekontoret (). I kontorets uppgifter ingår även att meddela riksbehörighet för ansvarig arbetsledare och för sakkunnig för funktionskontroll av ventilationssys- tem samt att deltaga i europeiskt samarbete inom Europeiska Godkännandeunionen (UEAtc) och EOTA. Representanter från deltar även i det nordiska samarbetet inom ETA-Nord. har 16 anställda och omsättningen uppgick /92 till . Verksamheten är till övervägande del avgiftsfinansierad. Den internationella verksamhe- ten är delvis finansierad via anslag. 3.1 En ny organisation Regeringens förslag: upp- hör som myndighet och verksamheten överförs till aktiebolagsform . Samtliga aktier i bolaget skall ägas av svenska staten. Det nya bola- get skall bedriva verksamhet på hög kompetensnivå inom områdena teknisk utvärdering, mätteknik, cer- tifiering, godkännande, undersökningar av material, konstruktioner och system och därmed förenad FoU samt rådgivning. Utredarens förslag: I en första fas ombildas SP till ett statligt ägt aktiebolag. En sådan ombildning bör ge SP möjligheter att ytterligare effektivisera och utveckla verksamheten. Bolagsformen kan ge fördelar inom områden som t. ex. kapitalförsörjning, lokalförsörjning och prissättning. av tre till , då ett antal årsbokslut föreligger, bör det vara möjligt att inleda en nedtrappning av det statliga ägandet balanserad av ägarengagemang från näringslivet. Detta görs så att SP:s legitimitet med avseende på opartiskhet och oberoende inte rubbas. En viktig förutsättning i detta sammanhang är en liknande utveckling på den europeiska markna- den. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar utredarens bedömning om möjligheterna av en ombildning till aktiebolag om det innebär att SP:s verksamhet kan fortsätta i oförändrad omfattning. Utvecklingen i omvärlden måste bli styrande för förändringstakten inom områden av betydelse för den tekniska infrastrukturen anser . RRV menar att det är möjligt att ombilda SP till ett statligt ägt bolag men anser inte att utredarens analys gör det motiverat av effektivitetsskäl. Några remissinstanser anser att SP är en väl fungerande organisation som inte bör bolagiseras. Industrins byggmaterialgrupp föreslår myndighetsform , därefter kan frågan bedömas på nytt. En majoritet av remissinstanserna tycker det är för tidigt att ta ställning till privatisering av SP. Skälen för regeringens förslag: Huvuddelen () av SP:s externa intäkter kommer från uppdrag på rent affärsmässig grund. Kunden köper en tjänst från SP, som ett led i en normal köpare-säljare relation. Genom statligt anslag finansieras projekt inom FoU samt rådgivning. Resultaten från dessa projekt är alltid offentliga och sprids t.ex. via rapporter och seminarier. Projekten följs upp och utvärderas regelmässigt genom ett särskilt FoU-råd. Detta innebär att anslagsfinansierade projekt hanteras enligt samma rutiner som uppdrag. SP:s marknad har genomgått stora förändringar och SP har anpassat kompetens, resurser och tjänsteutbud till förändrade behov, vilket också har resulterat i en positiv ekonomisk utveckling. Intäkterna har under den senaste femår- sperioden ökat med (i reala termer). Resultatutvecklingen har varit positiv och SP redovisar överskott som överstiger statens avkastningsränta under samtliga år. Investeringar finansieras genom de avskrivnings- och överskottsmedel som genereras i verksamheten. För större investeringar har SP haft möjlighet att på marknadsmässiga villkor uppta lån i Riksgäldskonto- ret. SP:s ekonomistyrning liknar mycket den som finns inom vanliga aktiebolag. Resultatredovisning finns för grupper på mellan fem och femton personer vilket innebär att incitament att påverka intäkter och kostnader skapats hos ett mycket stort antal personer inom organisationen. SP har arbetat med lönsamhetsorienterande styrprinciper och aktiva marknadsföringsinsatser. SP:s verksamhet är kommersiell och konkurrenssituationen är tillfredsställande med en utveckling i riktning mot ökad konkurrens, framför allt på europeisk nivå. SP arbetar under företagslika former och med en sådan grad av affärsmässig mognad att verksamheten bedöms kunna övergå från myndighetsform till aktiebolagsform utan större problem. Avsikten är att ombildningen till bolag skall ge möjligheter att ytterligare utveckla och effektivisera verksamheten. För internationell kon- kurrenskraft krävs att kompetens och resurser, t.ex. i form av lokaler och utrustning, snabbt kan anpassas till nya behov. Bolagsformen kan också underlätta SP:s samverkan med högskola och industri t.ex. genom gemensamt ägda FoU-bolag. är det, som många remissinstanser framhållit, viktigt att SP:s oberoende och opartiska ställning inte förändras. Ett helstatligt bolag med bibehållande av SP:s nuvarande verksamhetsinriktning bör inte innebära några problem i detta avseende. SP kan som bolag fortsatt vara ett nationellt expertorgan med hög kompetens för utvärdering av ny teknik, nya material, produkter och system i enlighet med industrins behov. Samma förhållande gäller inom metrologi och mätteknik. Genom certifieringsverksamheten skall SP vara en av de aktörer som förser svensk industri med det underlag som krävs för att kvalificera produkter för de stora exportmarknaderna. inom mät- och provningsteknik och tillämpad FoU förutsätts SP samarbeta med högskolan och utnyttja kontaktytan mot små och medelstora företag för teknikspridning. Staten bör som ägare av bolaget utöva en aktiv ägarroll och ansvara för att verksamheten forsätter att utvecklas så att svenskt näringsliv har en god resurs i bolaget. 3.2 Godkännande och certifiering inom byggområdet Regeringens förslag: nuvarande uppgifter vad gäller godkännande och certifiering inom bygg- området överförs till SP . Utredarens förslag: I betänkandet redovisas tre olika alternativ. Alternativ ett innebär ett nytt, som bolag organiserat godkännandeorgan bestående av ett litet antal handläggare med projektledar- kompetens och vid behov anlitande externa experter. Alternativ två innebär att uppgifter inom godkännandeområdet i sin helhet överförs till SP och alternativ tre bygger på att ett organiserat samarbete mellan berörda godkännande-, certifierings- och standardiseringsorgan etableras. Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt tar upp frågan förordar i allmänhet något av utredarens två första alternativ. för byggnadsforskning, Industrins byggmaterialgrupp och förordar att SP tar över TG-verksamheten. De båda förstnämnda har också tagit upp frågan om att SP genom sin insyn i EOTA-arbetet kan få konkurrens- fördelar inom bl.a. provning och certifiering. Skälen för regeringens förslag: Som angivits i avsnitt 1 har regeringen i prop. 1992/93:172 om anslag till och den regionala admini- strationen av statens stöd för bostadsfinansiering, m.m. föreslagit att uppgifter vad gäller godkännande och certifiering inom byggområdet avskiljs från verket. Regeringen har i propositionen även meddelat sin avsikt att i annat sammanhang återkomma i frågan om hur verksamheten inom godkännande- och certifieringsområdet bör organiseras och bedrivas. I har förbundit sig att genomföra EG:s byggproduktdirektiv. Arbetet med tekniska godkännanden inom EOTA kommer därför att bli en väsentlig del av SP:s verksam- het inom godkännande- och certifieringsområdet. Det är av största vikt att möjligheterna att påverka utformningen av riktlinjerna för Europeiska Tekniska Godkännanden utnyttjas på ett effektivt sätt så att dessa motsvarar svenska krav och till- godoser den svenska industrins och allmänhetens intressen. För att svenska synpunkter och uppfatt- ningar skall slå igenom krävs att det organ som har huvudansvaret för svensk representation i EOTA är internationellt känt och respekterat och har personal med hög teknisk kompetens. Enligt regeringens uppfattning är SP genom sitt goda internationella anseende, sina resurser och breda tekniska kompetens den organisation som har störst förutsättningar att påverka EOTA:s riktlinjearbete på ett sätt som är effektivt och gynnar svenska tillverkares och användares intressen.