prop · GG03198 · 1993-03-25 00:00:00 — Att uppskov har beviljats bör emellertid inte hindra kronofogdemyndigheten från att vidta indrivningsåtgärder om det finns skäl till det. Det är exempelvis naturligt att kronofogdemyndigheten kan frångå ett beviljat uppskovsbeslut om gäldenären inte följer överenskommen avbetalningsplan, om han samlar på sig nya skulder eller om hans betalningsförmåga förbättras avsevärt. Som JO framhållit bör dock inte kronofogdemyndigheten utan särskild anledning frångå ett uppskov (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. 354). Förutsättningarna för att kronofogdemyndigheten skall kunna frångå ett beviljat uppskov bör därför framgå av lagtexten. Frågor om uppskov och säkerhet har ett nära samband eftersom säkerhet endast kan tas emot i samband med att uppskov beviljas. Lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. bör därför upphävas och bestämmelserna i denna i stället tas in i den föreslagna indrivningslagen. I olika sammanhang har det diskuterats om kronofogdemyndigheten har rätt att betinga det allmänna ränta i samband med att uppskov beviljas. Som jag antydde har den frågan lösts genom att ett nytt avgiftssystem vid försenade skattebetalningar m.m. införts (prop. 1991/92:93, bet. 1991/92:SkU19, rskr. 1991/92:269, SFS 1992:624 m.fl.). Dröjsmålsavgift beräknas till dess slutlig betalning sker eller preskription inträder (prop. 1991/92:93 s. 107). Avgiften tas ut även för tid då uppskov beviljats. Därmed blir det inte aktuellt att också ta ut en särskild uppskovsränta. 9 Ackord och annan eftergift Utredningens förslag: föreslår att villkoren för ackord ändras något genom att bedömningen vid antagande av ackordsförslag skall ske med utgångspunkt från vad det allmänna kan erhålla genom ett exekutivt förfarande, och inte som om det kan antas vara till fördel för det allmänna. förordar också att ackordsfrågorna även fortsättningsvis skall handläggas av skattemyndigheten. Vidare föreslår att det införs en möjlighet till eftergift av skatte- och avgiftsfordringar vid sidan om ackordsinstitutet. Enligt bör skatter och avgifter kunna efterges av sociala skäl, i första hand som ett led i en ekonomisk rehabilitering av gäldenären. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Endast RSV, ackordcentral och ett par kronofogdemyndigheter har närmare kommenterat förslaget rörande ändring av förutsättningarna för antagande av ackordsförslag. RSV avstyrker förslaget eftersom det enligt verkets mening i icke oväsentlig grad skulle förändra den hittillsvarande tillämpningen och bl.a. leda till alltför kortsiktiga bedömningar. Även ackordcentral är kritisk till de överväganden som ligger bakom SIU:s förslag i denna del. Uppfattningarna är delade i frågan om ackordsärenden skall prövas av skatte- eller kronofogdemyndigheten. Av myndigheter utanför skatteförvaltningen och exekutionsväsendet förordar skattemyndigheten som ansvarig för ackordsfrågor. Även TCO anser att ackord är en uppgift för skattemyndigheten. ackordcentral anser att RSV bör vara ackordsmyndighet eftersom ackordsärendena är så få. Inte heller när det gäller det föreslagna eftergiftsinstitutet är remissvaren entydiga. RSV ställer sig av flera skäl avvisande till förslaget och förordar ytterligare utredning. Verket anser bl.a. att behovet av skuldsanering kan tillgodoses inom ramen för ackordsinstitutet. Kammarkollegiet betonar att eftergift måste tillämpas med återhållsamhet. Flertalet kronofogdemyndigheter som yttrat sig tillstyrker förslaget om eftergift. i anför dock att det föreligger behov av att i ett vidare sammanhang utreda frågor om sanering av en gäldenärs skulder, särskilt beträffande enskilda fordringar. Även kronofogdemyndigheten i distrikt är kritisk och anser att förslaget om eftergift inte är motiverat. Skälen för mitt förslag: På skatteområdet finns bestämmelser om ackord som nära ansluter till vad som i allmänhet gäller om ackord. Enligt 62 § UBL får ackordsförslag som rör skatt antas om det kan antas vara till fördel för det allmänna. Ackordsförslag som inte framställs i konkurs eller enligt ackordslagen (1970:847), s.k. underhandsackord, får dock antas endast på villkor att även övriga borgenärer som ackordet angår godkänner detta. I allmänhet kan betalningsskyldighet för skatt eller avgift inte efterges i annan form än genom ackord. Beträffande mervärdesskatt, punktskatter och några andra skatter kan dock regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge nedsättning eller befrielse om det föreligger synnerliga skäl. Även arbetsgivaravgifter kan efterges i vissa fall. Eftergift av fordringar som omfattas av avskrivningskungörelsen får i undantagsfall beslutas av den s.k. bevakningsmyndigheten inom viss beloppsgräns (). är ackordsmyndighet för alla beloppsmässigt betydande medelsslag på skatteområdet utom tull, där motsvarande funktion utövas av . torde regelmässigt anmodas att yttra sig över ett ackordsförslag som rör skatt eller avgift. Antalet formella ackordsärenden hos skattemyndigheten är litet. inkommer det erbjudanden om ackord i 200*300 ärenden. I ungefär hälften av fallen kommer ackord till stånd. får dock både skatte- och kronofogdemyndigheten ganska ofta underhands- förfrågningar om ackord. När det gäller förutsättningarna för antagande av ackordsförslag har biträtt ett förslag från , framlagt i betänkandet (SOU 1979:91) Företags obestånd * Samordning av statliga åtgärder. Förslaget innebär att en jämförelse skall göras med utfallet vid ett exekutivt förfarande. har konstaterat att bedömningen inte får grundas enbart på en sådan jämförelse. har vidare anfört att utredningen i huvudsak inte åsyftar någon ändrad tillämpning genom omformuleringen av villkoren för ackord utan ackordsförslag som rör skatteområdet bör antas under i princip samma förutsättningar som gäller. De remissinstanser som yttrat sig har av olika skäl haft invändningar mot den föreslagna förändringen av villkoren för ackord. Enligt min mening finns det inte skäl att nu ändra förutsättningarna för antagande av ackordsförslag på skatte- och avgiftsområdet. I indrivningsarbetet förekommer det att kronofogdemyndigheten träffar till innebörden eftergiftsliknande uppgörelser med gäldenären om att en del av skatte- och avgiftsskulden skall betalas, medan resten föreslås till avskrivning, s.k. bonnackord. Avsikten är därvid att staten skall definitivt avstå från att driva in resterande fordran. Formellt kvarstår dock betal- ningsansvaret. Verksamheten med bonnackord har inte något lagstöd. Enligt beror verksamheten på att kronofogdemyndigheten har behov av en möjlighet att avstå från skatte- och avgiftsfordringar i andra typer av fall än de för vilka ackordsinstitutet i första hand är avsett. Det är också detta som är bakgrunden till den diskussion om ekonomisk rehabilitering som har förts inom exekutionsväsendet. Ekonomisk rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder som syftar till att "göra kroniska gäldenärer till normala skattebetalare". har anfört att skatte- och avgiftsfordringar behöver kunna efterges inom vidare ramar än . Behovet gäller enligt främst fall där ett avstående ingår i en ekonomisk rehabilitering av en gäldenär. Här är det i regel fråga om fysiska personer, ofta sådana som har drivit näringsverksamhet och därefter tagit eller avser att ta anställning, utan möjlighet att klara sina ofta betydande skuldbördor. Betalningsoförmågan kan ha samband med sjukdom eller hög ålder. I ett litet antal sådana fall bedömer att det behövs en efter- giftsmöjlighet som ett incitament för gäldenären att t.ex. ta anställning, börja amortera en del av skulden, undvika framtida restföringar etc. samt för att lätta på det psykiska trycket av en hopplös skuldsituation. Mot bakgrund av vad som har sagts föreslår att det införs en möjlighet att efterge skatte- och avgiftsfordringar vid sidan av ackordsinstitutet. Sådana bestämmelser finns redan beträffande ett begränsat antal fordringsslag i avskrivningskungörelsen. Dessa kan enligt SIU:s mening användas som mönster. Eftergift skall enligt kunna medges, helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obilligt att kräva betalning. Det förutsätts att eftergiftsinstitutet kommer att tillämpas återhållsamt av myndigheterna. avlämnade betänkandet (SOU 1990:74) Skuldsaneringslag som också är av intresse i det här sammanhanget. Betänkandet innehåller förslag till en skuldsaneringslag som skall göra det möjligt för vissa överskuldsatta personer att under vissa, restriktivt utformade förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd en lättnad i sin skuldbörda. Förslaget innebär att gäldenären helt eller delvis kan befrias från ansvar för betalning av de skulder som enligt rättens beslut omfattas av skuldsanering. Både privaträttsliga fordringar och statens fordringar på skatter och avgifter kan falla bort eller sättas ned genom skuldsanering. Det är för dagen inte aktuellt att införa en skuldsaneringslag i enlighet med förslag. Resultatet av olika frivilliga lösningar på området bl.a. en tvåårig försöksverksamhet i regi avvaktas (jfr prop. 1992/93:100 Bil. 3 s. 33). Skäl kan anföras för ett eftergiftsinstitut. får naturligtvis inte den allmänna betalningsmoralen försvagas. Det är också angeläget att prövningen av frågor som innebär att betalningsansvar upphör sker under former som garanterar en rättvis och enhetlig tillämpning, inte minst gäldenärer emellan. De behov av vidare ramar för skuldsanering som pekar på bör enligt min mening kunna tillgodoses genom ackordsinstitutet. Vad som sagts nu gäller också i fråga om den pågående försöksverksamheten med frivillig skuldsanering som sker i regi. Den fortsatta beredningen av förslag bör avvaktas innan ställning tas till införandet av ett eftergiftsinstitut. Jag är därför inte beredd att nu lägga fram förslag i frågan. Jag förutsätter att de problem med en oenhetlig tillämpning av ackordsfrågorna skatte- myndigheterna emellan som utredningen pekat på kan lösas inom ramen för RSV:s övergripande ansvar för att skattemyndigheterna tillämpar gällande regler enhetligt och likformigt. När det sedan gäller frågan om vilken myndighet som skall besluta om ackord har ingående diskuterat om uppgiften skall ligga hos skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten. Utredningens genomgång av frågan visar att det finns skäl för båda alternativen. Ett beslut om ackord gäller betalning av redan fastställd skatt eller avgift och grundas i första hand på en bedömning av den skatt- eller avgiftsskyldiges betalningsförmåga. Bedömningar av det slaget är ett genomgående inslag i kronofogdemyndighetens indrivningsverksamhet, något som självfallet talar för kronofogdemyndigheten som beslutsmyndighet. gäller att det, utöver skattefordringar som lämnats för indrivning, inte sällan finns såväl fastställda fordringar som inte lämnats för indrivning som latenta sådana, vilka måste vägas in i bedömningen. Vidare ligger det i sakens natur att ackordsfrågan bör prövas av samma myndighet i fråga om alla fordringar mot en viss gäldenär, oberoende av om de överlämnats för indrivning eller inte. Oavsett vilken myndighet som beslutar måste därför myndigheterna ha kontakt med varandra när en fråga om ackord uppkommer. avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1992:113) Lag om företagsrekonstruktion med förslag till ett nytt rekonstruktionsförfarande för företag i ekonomisk kris. Där förordar utredningen bl.a. att borgenärsfunktionen vid ackord på skatte- och avgiftsområdet flyttas från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten. Förslaget remiss- behandlas . Jag anser mot den bakgrunden att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring vad gäller ackordsmyndighet i fråga om skatter och avgifter. Trots att jag alltså inte är beredd att nu ta ställning till vad som bör gälla i fråga om ackordsmyndighet i ett längre perspektiv anser jag att nuvarande bestämmelser i 62 § UBL och förordningen (1965:852) om ackord och avskrivning rörande vissa skatter bör upphävas och att ackordsfrågorna i stället bör regleras i en särskild lag om ackord rörande statliga fordringar m.m. Skälet till detta är främst önskemålet att helt kunna utmönstra de bestämmelser om indrivning m.m. som finns i UBL. 10 Statens företrädare vid konkurs Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag. Skälen för mitt förslag: Enligt huvudbestämmelserna om användning av konkurs i skatteindrivningen skall konkursansökan göras av kronofogdemyndigheten efter bemyndigande från skattemyndigheten (62 § UBL). kan också uppdra åt kronofogdemyndigheten att själv avgöra om konkursansökan skall göras. Generella bemyndiganden av detta slag är regel. Frågan om konkurs aktualiseras oftast först sedan fordringen har lämnats för indrivning och kronofogdemyndigheten har inlett sitt indrivningsarbete. Alternativet till konkurs är i första hand andra åtgärder som det ankommer på kronofogdemyndigheten att besluta om. Vanligtvis står va- let mellan konkursansökan och medgivande av en avbetalningsplan, eventuellt i förening med att säkerhet ställs. Även möjligheterna till utmätning övervägs i sammanhanget. Sambandet mellan konkursansökan och andra åtgärder i syfte att förmå gäldenären att betala är alltså en viktig förklaring till att det i praktiken är kronofogdemyndigheten som beslutar om konkursansökan. Det är självfallet också av betydelse att det underlag som behövs för att överväga en konkursansökan, exempelvis uppgift om förfallna skulder och om gäldenärens betalningsförmåga, i regel finns hos kronofogdemyndigheten. I vart fall måste kronofogdemyndigheten för det mesta anses ha ett bättre underlag i detta avseende än skattemyndigheten. bör med hänsyn till sina övriga uppgifter i samband med konkurser även ha lättare än skattemyndigheten att bedöma vad ett konkursförfarande kan komma att ge för resultat för det allmänna. Att kronofogdemyndigheten ges ensam behörighet att besluta om konkursansökan behöver inte innebära att skattemyndigheten blir utan möjlighet att påverka kronofogdemyndighetens ställningstagande i fråga om konkurs. Som påpekat är det angeläget att skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten samarbetar också i dessa frågor. kommer exempelvis att kunna påverka kronofogdemyndighetens ställningstagande genom att lämna information om gäldenärens förhållanden, bl.a. om förfallna skatter som ännu inte har överlämnats för indrivning till kronofogdemyndigheten. får med mitt förslag en utökad skyldighet att bevaka statliga fordringar. Det innebär att det bör ankomma på kronofogdemyndigheten att även ansöka om konkurs i fråga om vissa medelsslag som ligger utanför skattemyndighetens ansvarsområde, exempelvis tullar och vissa avgifter. val mellan olika åtgärder för indrivning av förfallna skatter och avgifter bör i princip styras av vad som bedöms vara mest fördelaktigt för det allmänna i det enskilda fallet. bör således ansöka om konkurs när sådan ansökan framstår som den lämpligaste indrivningsåtgärden. har uttalat att det är viktigt att det dras upp mer enhetliga riktlinjer i frågan om när det allmänna skall tillgripa konkursinstitutet. För mig finns det inte anledning att ifrågasätta den bedömningen. är det ytterst konkurslagens (1987:672) regler som anger förutsättningarna för konkurs. Nuvarande bestämmelser om konkursansökan i UBL innehåller inte heller några villkor för en ansökan om konkurs. Mot den bakgrunden bedömer jag att de riktlinjer som kronofogdemyndigheten kan behöva vid användningen av konkursinstitutet bör ges av RSV som allmänna råd. Den i det här sammanhanget näraliggande frågan om vilken myndighet som skall ta tillvara statens borgenärsintressen sedan en konkurs inträffat regleras i olika förordningar. Den regleringen innebär att det i första hand är kronofogdemyndigheten som i en konkurs skall utöva borgenärsfunktionerna för statens räkning. Bestämmelser av innebörd att det är kronofogdemyndigheten som företräder staten i fråga om skatte- och avgiftsfordringar finns också i konkurslagen. Vissa uppgifter, såsom att för statens räkning föra processer i anslutning till konkursförfarandet, ligger dock hos skatteförvaltningen även om de i praktiken oftast sköts av en kronofogde. I likhet med anser jag att det främjar en effektiv indrivning om kronofogdemyndigheten självständigt får svara för så gott som samtliga statens borgenärsfunktioner under en konkurs. Jag föreslår därför en reglering med den innebörden. Ett institut som har många beröringspunkter med konkurs och som har fått ökad betydelse i indrivningsarbetet är likvidation enligt associationsrättsliga bestämmelser. Fråga om tvångslikvidation kan i vissa fall tas upp av rätten på ansökan av en borgenär. Även i dessa fall anser jag att det allmänna vid indrivning enligt indrivningslagen bör företrädas av kronofogdemyndigheten. 11 Avbrytande av indrivningen Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. förordar dock att reglerna om avbrytande av indrivning ges i förordning. Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstanser som yttrat sig i denna del har tillstyrkt eller lämnat utredningsförslaget utan erinran. och har anfört att det bör övervägas om inte en möjlighet bör öppnas för en myndighet att underlåta att begära indrivning när det gäller småbelopp. Hovrätten för är tveksam till om det är riktigt att frågan om avbrytande av indrivning regleras endast i förordning. Någon remissinstans har också påpekat att uttrycket avskrivning är vilseledande eftersom det ger intryck av att betalningsskyldigheten upphör, vilket inte är fallet. Skälen för mitt förslag: Fordran på skatt och liknande medel kan avskrivas under vissa förutsättningar. Avskrivning innebär att de aktiva indrivningsåtgärderna avbryts men medför inte någon förändring av betalningsskyldigheten. Om det finns skäl till det, exempelvis om det framkommer att gäldenären kommer att få överskjutande skatt, återupptas den aktiva indrivningen. Avskrivning tillgrips när man av en eller annan anledning bedömer att en fordran inte går att driva in eller att indrivningen skulle kosta mer än den inbringar. Exempelvis kan avskrivning ske om den skattskyldige saknar utmätningsbara tillgångar och fordringen inte kan tas ut genom införsel. Avskrivning kan också ske om fordringsbeloppet inte överstiger och vissa indrivningsåtgärder vidtagits. Huvudbestämmelserna om avskrivning finns i 66 § UBL. Där anges också att det är skattemyndigheten som beslutar om avskrivning. I praktiken går det till så att kronofogdemyndigheten registrerar avskrivningen i utsökningsregistret och skattemyndigheten godkänner åtgärden i efterhand. I fråga om vissa fordringsslag, exempelvis punktskatter och prisregleringsavgifter, är dock kronofogdemyndigheten även behörig att besluta om avskrivning. Utgångspunkten är självfallet att alla skatte- och avgiftsbelopp skall betalas. måste staten som borgenär och ansvarig för exekutionsväsendet ha vissa möjligheter att göra undantag från denna regel. Exempelvis bör indrivningen av statliga fordringar kunna avpassas så att kostnaderna för indrivningen står i rimligt förhållande till fordringsbeloppets storlek och det resultat som kan uppnås genom indrivningen. resurser får inte i alltför stor omfattning ägnas åt mycket små fordringar eller fordringar som redan på förhand kan bedömas som förlorade, utan bör koncentreras till bl.a. större fordringar. Som jag anfört är också föreskrifterna om avskrivning ett uttryck för detta synsätt. Med den ökade användningen av ADB inom exekutionsväsendet har möjligheten att överblicka och bevaka stora målmängder radikalt förbättrats. ADB-systemet har bl.a. underlättat hanteringen av avskrivna fordringar. Därigenom har de handläggningsmässiga skillnaderna mellan aktuella och avskrivna fordringar utjämnats i flera avseenden. Utvecklingen har gått mot en mer aktiv bevakning även av avskrivna fordringar. Det är mot den bakgrunden som föreslår att avskrivningsinstitutet avskaffas. betonar utredningen att det inte får innebära att alla fordringar betraktas som lika aktuella. Även fortsättningsvis fordras således rutiner som innebär att indrivningsförfarandet under vissa förhållanden får avbrytas och ersättas med en mer passiv indrivning. Rutinerna för detta måste emellertid enligt utformas så att det formella utrymmet för en differentierad handläggning blir större än . förordar att kronofogdemyndigheten får flera på förhand fastställda bevakningsrutiner att välja mellan. Vilken rutin som skall väljas kan exempelvis bero på fordringens storlek och myndighetens bedömning av den framtida betalningsförmågan hos gäldenären. Mot den nu angivna bakgrunden instämmer jag i SIU:s förslag att avskrivningsinstitutet avskaffas och att kronofogdemyndigheten i stället får avbryta indrivningen tills vidare om det är utrett att ingen eller ringa möjlighet finns att få betalt. Indrivningen bör också kunna avbrytas om den skulle vålla mer arbete eller större kostnader än vad som är skäligt och indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Med en sådan ordning kan övergången från aktiv till passiv indrivning göras utifrån indrivningsmässiga överväganden. får således inom de givna ramarna möjlighet att styra fördelningen av de givna resurserna mellan olika allmänna mål. Det måste understrykas att avbrytandet av indrivningen inte påverkar betalningsskyldigheten utan endast innebär att indrivningsaktiviteterna avtar. Därav följer att indrivningen kan återupptas med full styrka exempelvis om det framkommer att gäldenären har utmätningsbar egendom som var okänd för kronofogdemyndigheten. Det är angeläget att övergången från aktiv till passiv indrivning kan bli mer differentierad och att kronofogdemyndigheten ges möjlighet att välja mellan flera bevakningsrutiner efter den aktiva indrivningen. Reglerna om avbrytande av indrivning hör nära samman med övriga frågor som regleras i mitt förslag till en särskild indrivningslag. Redan av det skälet bör förutsättningarna för avbrytande av indrivning regleras i den föreslagna lagen. Närmare föreskrifter för tillämpningen bör dock meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Bl.a. gäller detta de olika bevakningsrutiner som bör tillämpas hos kronofogdemyndigheten när indrivningen har avbrutits. Föreskrifter om avskrivning kommer att finnas kvar i avskrivningskungörelsen. Jag avser att senare lägga fram förslag till de ändringar i kungörelsen som föranleds av vad jag nu har föreslagit. Därmed kommer kungörelsen inte att omfatta de statliga fordringar som drivs in i allmänt mål utan enbart gälla andra fordringar. Utredningens förslag: har inte någon motsvarighet till mitt förslag. När det gäller avkortning föreslår endast den förändringen att kronofogdemyndigheten, inte som skattemyndigheten, skall besluta om avkortning i fråga om belopp som har lämnats för indrivning. Remissinstanserna: Mitt förslag har inte remissbehandlats. Skälen för mitt förslag: I UBL och några andra lagar finns föreskrifter om avkortning. Med avkortning avses att ett skatte-eller avgiftsbelopp avförs ur räkenskaperna därför att det inte längre föreligger någon fordran på beloppet. En vanlig anledning till avkortning är att den bakomliggande taxeringen eller debiteringen ändras. Avkortning kan endast komma ifråga när skatten eller avgiften är debiterad men obetald. Om beloppet är betalt skall det återbetalas till gäldenären i stället för att avkortas. Om gäldenärens betalningsskyldighet bortfallit eller nedsatts underrättas kronofogdemyndigheten skyndsamt. Sedan kronofogdemyndigheten fått sådan underrättelse registrerar myndigheten beloppet som avkortat. När det gäller majoriteten av skatter underställs sedan registreringen skatte- myndighetens prövning eftersom det är skattemyndigheten som formellt beslutar om avkortning i fråga om de flesta medelsslagen. För exempelvis punktskatter och prisregleringsavgifter har dock kronofogdemyndigheten även formellt rätt att besluta om avkortning.