prop · GH03197 · 1993-12-31 00:00:00 — Inteckning och registrering av panträtt skullenormalt kunna utföras med rättslig verkan av banker och andra kreditinstitut. Utredningen,som antog namnet , anmälde att merparten avkreditinstituten hade förklarat att de inte var beredda att delta ihandläggningen av inskrivningsärenden. Utredningen konstaterade mot denbakgrunden att de ekonomiska vinstema med ett nytt system av det slag somskisserats i direktiven inte kunde bedömas vara så stora att enreform var motiverad. Med anledning därav entledigades utredningen. Centralnämndenför fastighetsdata (CFD) utarbetade i stället en rationaliseringsmodell somvar mindre långtgående än den som beskrevs i direktiven tillPanträttsutredningen. Denna rationaliseringsmodell syftade till att inom ramenför det gällande panträttssystemet eliminera vissa arbetskrävande och kostsammarutiner. Den grundläggande tanken var att i största möjliga utsträckningersätta det pappersbaserade pantbrevet med en registrering på elektronisktmedium för panthavarens räkning, "elektronbkpantbrevsförva-ring". CFDoch () hemställde i en skrivelse till regeringen den 25 juni1991 om de författningsändringar som ett sådant system föranleder. Medanledning av CFD:s och DV:s framstäUan har inom Justitiedeparte mentet upprättats departementspromemorian Ett papperslöst intecknings- system m.m. (Ds 1993:14). I promemorian har föreslagits Inrättandet av ett ,-5 särskiU inteckningsregbter.Enligt förslaget skall banker och vissa andra kreditinstitut samtförsäkringsföretag ges möjlighet att, om de så önskar, byta ut pantbrev mot enregistrering av inteckningen i det särskilda inteckningsregistret. Derättigheter och befogenheter som är knutna till innehavet av ett pantbrevskall enligt förslaget i stället knytas till registreringen. Promemorianslagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats.En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning avremissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 91-1916). Regeringen konuner i detföljande att behandla promemorians förslag om inrättandet av ett särskiltinteckningsregister. I promemorian föreslogs också att kronofogdemyndigheternaskulle fä behörighet att själva föra in uppgifter om exekutiva åtgärder iinskrivningsregistret. Det förslaget konuner att behandlas i annat sammanhang. Datainspektionen haravgivit yttrande enligt 2 a § datalagen (1973:289) över lagförslag som ihuvudsakliga delar överensstämmer med de nu framlagda förslagen. Regeringenbeslutade att inhämta Lagrådets yttrande över delagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådetsyttrande finns i bilaga 4. Lagrådetssynpunkter kommer att behandlas i specialmotiveringen till lagen ompantbrevsregister. 4.1 Ett papperslöst inteckningssystem? Regeringensforslag: Lagstiftningen utformas sä att pantbrev inte bara kan utfärdas iskriftlig form utan också alternativt som datapantbrev. Ett datapantbrevutfärdas genom att inteckningen registreras i ett nyinrättat särskiltregister, pantbrevsregbtret. För varje inteckning som tas in i registret angesen pantbrevshavare. Denne anses som innehavare av datapantbrevet. Departementspromemoriansförslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag men bygger pä en någotannorlunda systematik och terminologi, I departementspromemorian föreslåssålunda att något pantbrev inte skall utfärdas för inteckningar som är infördai ett särskilt register, det särskilda inteckningsregistret. För varjeinteckning i registret skall anges en inteck-ningshavare. Denne skall ansesInneha ett pantbrev som svarar mot Inteckningen (se promemorian s. 12- 19). Remissinstanserna:Departementspromemorians förslag har avstyrkts av . Även Malmötingsrätt, Allmänna Hypoteks- bankoch har uttalat tveksamhet till förslaget, Prop.1993/94:197 Det stora flertalet remissinstanser har dock tillstyrkt ändringarav det slag som föresläs i departementspromemorian fastän de i flera fall harhaft invändningar mot enskilda delar i förslaget. Nägra remissinstanser, bl,a.Svea hovrätt, . Kammarrätten i , för fastighetsdata, har förordat en annan terminologi. Skälenför regeringens förslag: I bilaga 5 finns en redogörelse för hur det svenskaregelverket om pantsättning av fast egendom är uppbyggt. Av redogörelsenframgår att tvä centrala begrepp i regelverket är inteckning och pantbrev. Eninteckning utgör ett i fastigheten inskrivet penningbelopp (se 6 kap, 1 §jordabalken). Mot varje inteckning svarar ett pantbrev. utfärdas alltid i skriftlig form. Man kan säga att pantbrevet utgör den konkretasymbolen för inteckningen. används som instrument vidpantsättningen. Systemetanses i och för sig fungera säkert och väl. Det är emellertid förenat med inteobetydliga kostnader för såväl olika myndigheter som enskilda. Det har därförfunnits anledning att undersöka vilka möjligheter till rationaliseringar somfinns. Därvid har det varit naturligt att överväga en vidareutveckling av den ADB-användningsom är en integrerad del av inskrivningsväsendet. Frånkreditinstitutens sida har man särskilt framhållit att det nuvarande systemetställer stora krav på en tidsödande och kostnadskrävande hantering av pantbrev.Eftersom pantbrevet behandlas som en värdehandling, uppkommer särskildakostnader för transporter, kontroller och arkivering. Också hos CFD uppstårkostnader för utskrift och expediering av pantbreven. Dekostnader som det nuvarande systemet sålunda är förenat med talar för någonform av "papperslöst" panträttssystem. En tänkbar modell för detta ärett datorbaserat och helt pantbrevslöst system i vilket panträtten uppkommergenom registrering. Såsom konstaterade skulle ett sådantsystem ligga väl i linje med den övergäng från traditionell pappershanteringtill förmån för datorbaserade system som pågår i övrigt i samhället. Ettexempel pä ett liknande, väl fungerande system är det som regleras i aktiekontolagen(1989:827). Detförslag som har lämnats i departementspromemorian Ett papperslöstInteckningssystem m.m. är mindre långtgående. Förslaget, som strax skall beskrivasnärmare, innebär således inte något fullständigt avskaffande av pantbreven utanger endast en möjligket att ersätta ett skriftligt pantbrev med en elektroniskregistrering. Denna registrering avser Inte heller panträtten som sädan utanendast vem som skall behandlas som innehavare av ett fiktivt pantbrev.Förslaget innebär således att det nuvarande pantbrevssystemet delvis kommeratt leva vidare. Tvåremissinstanser, och , har ansett attförslaget Inte går tillräckligt långt och har hävdat att man i stället böröverväga ett helt pantbrevslöst panträttssystem. Etthelt pantbrevslöst system förutsätter att varje särskild upplåtelse av panträtt blir föremål för registrering. Detta ställer uppenbarligen mycket större krav på den registerförande myndighetens arbetsinsatser och ansvar 15 än det nuvarande systemetgör. I det nuvarande systemet registrerar nämli- Prop. 1993/94:197 geninskrivningsmyndigheten endast själva inteckningen medan den egentligapantupplåtelsen helt är en enskild angelägenhet. Enligt regeringens mening bördet inte komma i fräga att belasta inskrivningsväsendet medytterligare uppgifter pä fastighetspanträttens område. Ett panträttssystem sombygger pä registrering av panträtten får därför anses förutsätta medverkan avkreditinstituten. De till knutna bankrepresentanterna haremellertid förklarat att bankerna inte är beredda att ta pä signågon del av denna verksamhet. Det finns därför enligt regeringens bedömningför närvarande inte några fömtsättningar för att införa ett helt papperslöstinteckningssystem av det slag som utredningen diskuterade. Det kan visserligenfinnas anledning att ta upp frågan pä nytt . Under allaförhållanden kan det emellertid antas dröja innan en sådan mera långtgåendereform kommer till stånd. Iavvaktan på en mera genomgripande reform av panträttssystemet finns detanledning att överväga andra mindre långtgående förändringar, som kan rationaliserasystemet för pantsättning av fastigheter utan att minska säkerheten isystemet. Det är därvid naturligt att söka efter en "minimilösning" somhar sin grund i det nuvarande systemet och som inte försämrar fömtsättningamaför en framtida mera genomgripande reform. Nären sådan minimilösning utformas finns det anledning att utgå från pantbrevetsfunktion i dagens system. Att pantbrevet har en så gmndläggandebetydelse beror ytterst pä att innehavet och överlämnandet av pantbrevet gördet möjligt att knyta den del av fastighetens värde som inteckningenrepresenterar till en viss borgenär. Om inteckningen kan knytas till borgenärenpä något annat sätt, skulle det pappersbaserade pantbrevet inte längre fyllanågon funktion. Enlösning av detta slag har prövats i den försöksverksamhet som CFD sedan någraår bedriver med s.k. elektronisk pantbrevsförvaring. Denna verksamhet, som ännusä länge har bedrivits efter avtal med olika kreditgivare, innebär att CFD förkreditgivarnas räkning registrerar pantbreven i särskilda "elektroniskaarkiv". Några skriftliga pantbrev skickas inte ut till kreditgivarnaförrän dessa särskilt har begärt det. Kreditgivarna kan med hjälp av terminalta del av innehållet i sina egna "elektroniska arkiv". är av landets pantbrev registrerade på detta sätt. Ett kreditinstitut,, har på detta vis lagt över i stort sett hela sin pantbrevshanteringpå ADB. Flera ytterligare kreditinstitut har träffat avtal med CFD ommotsvarande registrering. - Med hänsyn till de krav pä utfärdande av pappersbaseradepantbrev som uppställs I gällande författningar skriver dock CFD fortfarande utde aktuella pantbreven och förvarar dem i sina egna arkiv. anslutning till den modell som används I CFD:s försöksverksamhet har i departementspromemorian föreslagits att det skall vara möjligt att regi strera en Inteckning I ett särskilt register - enligt promemorians terminologi det särskilda inteckningsregistret - tillsammans med uppgift om en inteck- ningshavare. För de inteckningar som registreras I det särskilda intecknings- registret skall, enligt promemorians förslag, något pantbrev inte utfärdas. I stället skall det anses som att inteckningshavaren ett mot Inteck- 16 ningen svarande pantbrev.Den gmndläggande pantsättningskonstruktionen Prop. 1993/94:197 i gällande rätt- pantutfästelse tillsammans med överlämnande av pantbrev -behålls, menregelverket kompletteras med en bestänunelse om att överlämnande av pantbrevskall anses ha skett när borgenären har registrerats som innehavare i detsärskilda inteckningsregistret. Den rättsverkan som knyts till innekavetav ett pantbrev knyts i stället till regbtreringen i det särskilda registret. Flertaletremissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller har i vart fall varitpositiva till dess väsentliga huvuddrag. Enstakaremissinstanser, såsom Kammarrätten i och Allmänna Hypoteksbank,har dock ifrågasatt det praktiska värdet av den föreslagna reformen. Det hardärvid bl.a. framhållits att kreditinstituten även i fortsättningen kommer attvara tvungna att ha hand om handlingar av olika slag, såsom reverser ochpantförskrivningar. Det stora flertalet av de remissinstanser, som har uttalatsig om vilka rationaliseringsvinster förslaget kan ge, har emellertid varitpositiva. Särskilt kan framhållas att nästan samtliga hörda företrädare förbanker och andra kreditinstitut, dvs. de som närmast kommer att beröras av detnya systemet, har tillstyrkt dess huvuddrag och visat ett stort intresse föratt systemet verkligen kommer till stånd. Vad som har framkommit om denförsöksverksamhet som CFD sedan nägra är bedriver har också givit vid handenatt ett system av detta slag möjliggör goda rationaliseringsvinster, bl.a.genom minskade krav på valvutrymmen, förenklade rutiner och ökad säkerhet.Regeringen gör därför den bedömningen att praktiska och ekonomiska skäl starkttalar för att man bör införa ett system av i huvudsak det slag som anges ipromemorian. Detär givetvis väsentligt att det nya systemet kan förenas med den gmndläggandestrukturen i jordabalkens pantsättningsregler. I detta avseende har SverigesAllmänna Hypoteksbank riktat kritik mot departementspromemorians förslag ochhar ifrågasatt om det bygger pä en tillräckligt systematisk gmnd. Banken harsärskilt pekat på den osäkerhet som, enligt banken, kommer att råda om vad somär föremål för pantsättning: fastigheten, pantbrevet, inteckningen eller densärskilda registreringen. Även nägra av de remissinstanser som i andrahänseenden har varit positiva till gmndtankama i förslaget har riktat kritikmot den systematik och terminologi som används i promemorian. Några harförordat att lagstiftningen utformas med utgångspunkt i begreppet"elektroniskt pantbrev". De invändningar och synpunkter som framförtsi dessa avseenden aktualiserar frågan om ett nytt system bör bygga päexistensen av ett pantbrev. Det väcker också frågan om ett nytt system börbygga pä en annan systematik än den som har föreslagits i departementspromemorian. Vadförst gäller den fråga som Allmänna Hypoteksbank har be rört-vad som egentligen pantsätts-kan det konstateras att jordabalken i sin nuvarande lydelse inte är helt otvetydig. I 6 kap. 1 § sägs sålunda attpanträtt upplåts i fastigheten, medan det i 6 kap. 2 § anges att pantbrevet pantsätts. På andra ställen i lagstiftningen kommer ofta det synsättet till utttyck attdet är pantbrevet som pantsätts, ett synsätt som också synes vara förhärskande i den praktiska hanteringen (jfr , Kommentar till 6 kap. jordabal ken s. 232). I litteraturen har framförts den uppfattningen att det är fräga 17 2Riksdagen 1993/94. om tvä pantsättningar pä sanunagäng, dels av själva pantbrevet, dels av fas- Prop. 1993/94:197 tigheten (se ,Fastighetspant, 2 u. s. 71, och , Panträtt s. 17). Det kan alltsåkonstateras att förekomsten av ett pantbrev, som pä en och samma gäng utgörinstrument och objekt för pantsättning, är en gmndläggande princip i gällanderätt. Starka skäl talar för att denna princip inte bör frångås. Ettsätt att förena den i promemorian angivna rationaliseringsmodellen medjordabalkens systematik är att, såsom flera remissinstanser har förordat,betrakta registreringen i det särskilda registret som ett pantbrev. Dennamöjlighet har diskuterats i promemorian men har där förkastats. Skälen fördetta har väsentligen varit att ett pantbrev i jordabalkens mening måste varaskriftligt och att det har ansetts vara förvillande att använda begreppetpantbrev i sådana fall då det inte finns något pantbrev i jordabalkens bemärkelse. Detkan inte förnekas att det skulle innebära ett avsteg frän det synsätt som fannsvid jordabalkens tillkomst att kalla en registrering, dvs. på elektronisktmedium lagrad information, för pantbrev. har emellertid begreppetpantbrev vunnit sädan hävd i lagstiftning och praxis att det finns skäl attbehålla det inom ramen för den nu angivna lösningen. De senaste årens ADB-utvecklingoch den ökade användningen av elektronisk lagring av olika slag av uppgifterhar också gjort det mera naturligt att i systematiskt hänseende likställa en päelektroniskt medium gjord registrering med traditionella pantbrev. Något somsärskilt talar för en lösning efter dessa linjer är att - såsom kommer attbeskrivas närmare längre fram - de traditionella pantbreven fömtsätts finnaskvar i stor omfattning även efter det nya systemets införande. Med tvä delvisskilda, parallellt fungerande system markeras enhetligheten och de gmndläggandeprinciperna pä ett bättre sätt än i promemorians förslag om man begreppsmässigtutgår frän att det utfärdas pantbrev även i det nya systemet. Regeringen finner alltså att övervägande skäl talar för att även detnya systemet bör bygga pä att det för varje inteckning finns ett pantbrev. Pantbrevetskall inte bara kunna utformas som ett pappersbaserat dokument {"skriftligpantbrev")utan det bör också altemativt kunna komma till uttryck som en registrering avinteckningen i ett särskilt register som förs med hjälp av ADB-teknik{"datapantbrev"). Om systemet utformas på detta sätt, är det naturligtatt det särskilda registret får benämningen "pantbrevsregbter" ochatt den som skall anses inneha ett sådant pantbrev kallas "pantbrevs-kavare". Moten sädan ordning kan möjligen invändas att den minskar överskådligheten I detinskrivningsrättsliga systemet. Det finns dock enligt regeringens mening inteanledning att fästa större vikt vid detta, eftersom det föreslagna systemettorde få mera påtagliga verkningar endast för ett fätal väl insatta aktörer päkreditmarknaden. Sammanfattningsvisfinner regeringen att det bör vidtas reformer på fas tighetspanträttens område men att dessa reformer bör ske inom ramen för det gällande systemet med inteckningar och pantbrev. Lag stiftningen bör öppna möjlighet att byta ut ett skriftligt pantbrev mot en regi strering i ett särskilt register (pantbrevsregister). Med en sådan registrering 18 skall följa enbart att denregistrerade pantbrevshavaren anses som innehavare av ett mot inteckningensvarande pantbrev. En särskild fräga är vilkaändringar i lagstiftningen som ett system med datapantbrev fordrar. Ipromemorian har uttalats att det för att en registrering i det särskildainteckningsregistret skall kunna likställas med traditionella pantbrev underalla förhållanden fordras att saken kommer till uttryck i lagstiftningen.Regeringen delar denna uppfattning. bör sålundaförfattningsregleras i en särskild lag om pantbrevsregister. I den lagen börregleras under vilka fömtsättningar en inteckning skall kunna tas in iregistret, när den skall kunna avföras därifrån och när en uppgift om pantbrevshavareskall kunna ändras. Dessa frågor skall beröras närmare i de följande avsnitten. Regeringensförslag: byggs upp som ett särskilt register vid sidan avinskrivningsregistret och fastighetsdatasystemet. behållsi huvudsak oförändrat. Departementspromemoriansförslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 12-19). Remissinstanserna:Några remissinstanser, bl.a. och , har förordatatt det särskilda inteckningsregistret integreras i inskrivningsregistret.Flertalet remissinstanser har dock tillstyrkt förslaget eller lämnat det utaninvändning. Bakgrund: Enligtjordabalkens regler om inskrivning i fast egendom och tomträtt sker inskrivningi manuellt förda fastighetsböcker och tomträttsböcker. Det pågår emellertidsedan länge ett arbete med att föra över fastighetsböckernas och tomträttsböckemasuppgifter till ett ADB-baserat inskrivningsregister. Denna s.k.fastighetsdatareform har genomförts för av landetsfastigheter. Reformen kommer att vara helt genomförd . I de delar av därfastighetsdatareformen har genomförs registreras beslut om lagfarter ochinteckningar i inskrivningsregbtret. innehåller - medvissa mindre undantag - en fullständig redovisning av gällande inteckningar.Däremot saknar en fullständig redovisning av innehav avpantbrev. En innehavare av ett pantbrev har emellertid rätt att iinskrivningsregistret fä antecknat att han innehar pantbrevet, s.k.Innehavsanteckning (se 22 kap. 12 § jordabalken). Syftet med sädanaanteckningar är att innehavaren skall garanteras att fä underrättelse om vissaförfaranden som berör pantbrevet eller fastigheten och som är av betydelse förhans rätt, t.ex. kallelser enligt lagen (1927:85) om dödande av förkommenhandling eller kallelser till exekutiv auktion. Anteckningar av detta slag hari övrigt Inte några särskilda rättsverkningar. I inskrivningsregistret förs ocksåandra anteckningar om särskilda förhållanden av betydelse för fastigheten (se3-9 §§ Inskrivningsregisterkungörelsen, 1974:1061). Inskrivningsregistretingår tillsammans med bl.a. fastighetsregistret och Prop. 1993/94:197 ettnyinrättat byggnadsregister i det s.k. fastighetsdatasystemet (se fastighetsdatakungörelsen,1974:1058). För fastighetsdatasystemet gäller en generellmöjlighet till sambearbetning mellan de olika register som ingår i systemet. Skälenför regeringens förslag: Ett system med datapantbrev, utfärdade genomregistrering i pantbrevsregistret, förutsätter inte nägra ändringar i nuvarandebestämmelser om förande av inskrivningsregister. Nägra sådana förändringarsynes inte heller önskvärda i avvaktan på en mera genomgripande reform avsystemet för pantsättning av fast egendom. bör alltsåbestå i sin nuvarande form och skötas av inskrivningsmyndigheterna på det sättsom sker . Det innebär bl.a. att samtliga inteckningar -oavsett om deockså skall komma till utttyck i pantbrevsregistret - även fortsättningsvisskall registreras i inskrivningsregistret. Även bestänunelserna ominnehavsanteckningar i inskrivningsregistret bör bestå och kunna tillämpas påinteckningar som är införda i pantbrevsregistret. Visserligen torde behovet avinnehavsanteckningar minska i det nu föreslagna systemet men det kommer inteatt försvinna helt, framför allt inte i fräga om sädana inteckningar som interegistreras i pantbrevsregistret. Detskulle i och för sig vara tänkbart att integrera pantbrevsregistret i inskrivningsregistret.Vad som framför allt talar för en sädan integration är att det i flera avseendenfinns ett nära samband mellan de båda registren. De inteckningar somregistreras i pantbrevsregistret mäste alltid finnas i inskrivningsregistret.Med två separata register fordras alltså en viss dubbelregistrering. Tilldetta kommer att inskrivningsmyndigheten vid handläggningen av vissa typer av inskrivningsätgärdermäste ha möjlighet att ta del av uppgifter om pantbrevsinnehav.Inskrivningsmyndigheten kan alltså ha ett visst behov av insyn ipantbrevsregistret. Med två olika register kan skillnadema i hand-. läggning avrespektive register leda till en del samordningsproblem. Betydelsenav att det finns vissa samband mellan inskrivningsverksamheten och deuppgifter som skall finnas i pantbrevsregistret bör emellertid inte överskattas.Uppläggandet av pantbrevsregistret kräver inte annan teknisk samordning medinskrivningsregistret än en tekniskt förhållandevis okompliceradsambearbetning med inskrivningsregistret. I stället finns det anledning attpeka pä skillnaderna mellan inskrivningsverksamheten och den registrering somskall göras i pantbrevsregistret. Inskrivningsverksamheten vänder sig utåt ochsyftar framför allt till att sprida offentlighet om ägar- och inteckningsförhällandeni fastigheten. Uppläggandet och förandet av pantbrevsregistret syftar istället till att tillgodose behovet av en rationell säkerhetshantering hosframför allt banker och andra kredinstitut. Dessa skillnader mellan de bådaregistren motiverar olikheter också I fräga om t.ex. offentlighet ochhandläggningsrutiner, något som regeringen återkommer till i det följande(avsnitten 4.6, 4.11 och 4.13). Desamordningsproblem som kan uppkomma - främst i samband med att inskrivningsmyndigheten vidtar olika slag av inskrivningsätgärder (se nedan avsnitt 4.7) - kan inte heller lösas enbart genom att pantbrevsregistret och inskrivningsregistret läggs samman till ett enda register. Därutöver måste förutsättas en långtgående integration av handläggningen av respektive upp- 20 Det skulle bl.a-vara nödvändigt att utföra registreringar om pantbrevsinnehav enbart på deinskrivningsdagar som inskrivningsmyndigheten till-lämpar. Det finns skäl somtalar mot detta. Anknytningen till inskrivningsdagar som justeras först med eneller flera dagars fördröjning skulle ge hela systemet en viss tröghet. Vidareär det önskvärt att det ADB-baserade pantbrevssystemet sä långt möjligt kanbygga på användandet av elektronisk ingivning, något som kan bidra till ökadeffektivitet och minskade kostnader men som inte är möjligt vidhandläggningen av inskrivningsärenden. Motdenna bakgrund finner regeringen det vara mest naturligt att pantbrevsregistretutformas som ett särskilt register vid sidan av inskrivningsregistret. Även om pantbrevsregistretläggs upp som ett separat register skulle det givetvis vara möjligt att infogadet i fastighetsdatasystemet. Mot detta talar emellertid bl.a. att det förnärvarande råder en generell möjlighet till sambearbetning av uppgifter somingår i fastighetsdatasystemet. I pågår en översyn avfastighetsdatasystemets författningsreglering.