prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — För att ta tillvarautvecklingsmöjlighetema i landets olika delar måste fastlagda riktlinjer förden regionala politiken fullföljas genom mer samordnade verkställighetsbeslut. Sektorstänkandet har i hög grad varit en avgörandefaktor både vid utformning av åtgärder och värdering av resultat. Mensektorsansvaret kan inte fungera väl utan att kompletteras med lämpliga formerför samordning på central, regional och lokal nivå. De olika åtgärder, som har satts in för att främjatvärsektoriella lösningar, har inte räckt till. I förhållande till denkonununala förvaltningen, som anpassat och utvecklat sin organisation iriktning mot större samordning, framstår den statliga förvaltningen som starktsektoriserad. Oavsett hur formema för det lokala och regionalainflytandet utvecklas, måste staten ta ett ansvar för att säkra en samordningsom tillgodoser den samhällsmässiga helhetssynen. Samhällsutvecklingen medförökade krav på ändamålsenliga instmment och arbetsformer för samordning av politiskatillväxtinitiativ på regional nivå. Regionalpolitiken går i allt högre grad utpå att effektivt samordna de resurser som finns inom olika samhällsonuåden.Näringspolitiken koncentreras alltmer på infrastrakturfrå-gor i vid mening somföratsätter samplanering. Miljöpolitiken blir alltmer sektorsövergripande tillsin karaktär. Livsmedelspolitiken medför krav på en samlad politik förlandsbygdsutvecklingen där insatser inom områdena näringsliv, jordbrak, miljöoch kulturlandskap m.fl. behöver samordnas. Den civila beredskapen kräver enbred samverkan. Trafikpolitiken omfattar hänsyn till miljöfrågoma ochtrafiksäkerhetsfrågoma etc. En förstärkning av den regionala samordningen ärockså nödvändig för att vi skall kunna delta i och dra nytta av EU:s regionalaprojekt och stödformer Regeringen har tagit initiativ till en samladöversyn av den regionala nivån (dir. 1992:86). Uppgiften har lagts på denparlamentariskt sammansatta Regionberedningen (C 1992:06). Beredningen hartill uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad ochindelning på regional nivå. I arbetet övervägs såväl ansvarsfördelningen mellanden statliga och den kommunala sektom som uppgiftsfördelningen inom de bådasektorema. Därvid ingår att beakta värdet av samordning, regional balans ochverkningsfulla statliga styrinstrament. Den administrativa indelningen påregional nivå skall också övervägas. Nr 100 Bilaga 1 skall i det sanunanhangetta upp frågan om hur statliga myndigheters re- Prop. 1993/94:100 gionalaorganisation kan anpassas till en eventuell ny indelning. Bered- Bilaga 1ningen bör bedriva sitt arbete så att problem, önskemål och synpunkter i olikadelar av landet fångas upp. Resultatet av arbetet skall redovisas under våren1994. 6 Förändringar i förhållandetmellan stat och kommun Sedanlång tid har det funnits en strävan att decentralisera offentliga uppgifteroch att öka den kommunala självstyrelsen. Konununer och landsting harsuccessivt fått allt störte kompetens och bättre föratsättningar att självaorganisera, prioritera och utforma sin verksamhet. Den tidigare statliga detaljstymingen hade främstsin gmnd i kraven på rättssäkerhet och likvärdig service för medborgama. Denbidrog dock till att försvåra fömyelse och effektivitet i, och lokal anpassningav, den kommunala verksamheten. Behovet av flexibilitet och av att kunna utformaverksamheten efter lokala behov har ökat. En successivt försämradsamhällsekonomi har också bidragit. Begränsade resurser stäUer allt störte kravpå fömyelse och effektivisering. Stora förändringar har därför vidtagits underde när det gäller föratsättningama för den kommunala verksamhetenoch statens styming av denna. Ett viktigt syfte har varit att åstadkonuna entydligare ansvarsfördelning mellan staten och den kommunla sektom. Staten hardet övergripande ansvaret för den offenfliga verksamheten och samhällsekonominsamt för att trygga medborgamas behov. Därför anger staten utrymmet förkommunsektoms skattefinansierade verksamhet och statens styming övergår fråndetaljstyming till styming genom nationella mål. Statens uppföljning av denkommunala verksamheten koncentreras till att avse måluppfyllelsen. Den statliga styraingen genom nationella målkompletteras på vissa områden i syfte att öka den enskildes valfrihet. Exempelpå sådana kompletterande styrmedel är skolpengen, bamomsorgslagen och husläkarsystemet.Syftet med dessa är att garantera den enskildes valfrihet och samtidigtåstadkomma rationaliseringar och produktivitetsökningar genom ett ökat inslagav konkurrens. Finansiellaramar för kommunsektoms verksamhet Denkonununala sektoms omfattning och betydelse gör att staten måste kunna påverkaden konununala konsumtionsutvecklingen och kommuner- nas och landstingensfinansiering av verksamheten, främst genom att fast- Prop. 1993/94:100ställa finansiella ramar. Orsaken är den viktiga roll som den kommunala Bilaga 1 sektom spelar för samhällsekonomin, stabiliseringspolitiken och fördelningspolitiken.Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektommåste kombineras med respekt för den kommunala självstyrelsen. Kommunsektom ansvarar, utifrån fastlagda mål ochriktlinjer samt tillgängliga resurser, för prioriteringar samt förverksamhetens utformning, inriktning och oiganisation. Kommuner, landsting ochkyrkliga kommuner fastställer skattesats för att kunna finansiera sinverksainhet. upphör det tidigare kommunalaskattestoppet. Konununer och landsting får en ekonomisk förstärkning med 4,2miljarder kronor under föratsättning att de inte höjer skatten. har regeringen angivit attstatsbidragen till kom-munsektora, av samhällsekonomiska skäl, bör varanominellt oförändrade med undantag av regleringar med hänsyn till den s.k.finansieringsprincipen. År1993 har ett nytt system för utbetalning av konununalskattemedel till konununeroch landsting införts. Den tidigare tvååriga eftersläpningen innebarsvårigheter att planera ekonomin. Den tenderade att leda till ömsomskattehöjningar, ömsom expansion av verksamheten beroende påkonjunktursvängningama. I syfte att uppnå en bättre överensstänunelse mellaninkomster och utgifter baseras skatteintäktema nu på ett skatteunderlag somräknas upp till utbetalningsårets beräknade nivå. Nyttstatsbidragssystem och avveckling av specialdestinerade bidmg År1993 har ett nytt statsbidragssystem för primärkommuner införts. Huvudsyftenamed det nya utjämningsbidraget är att skapa likvärdiga ekonomiskafömtsättningar dels genom att utjämna de ekonomiska skillnadema mellankonununema, dels genom att ge största möjliga handlingsutrymme för kommunemaatt själva utforma sin verksamhet. med det nya statsbidragets har ett stortantal specialdestinerade statsbidrag till såväl konununer som landstingupphört, och därmed också de detalj styrande regler som var förenade med mångaav dessa bidrag. Enutredning pågår om ett nytt utjämningssystem för landstingen. Inganya uppgifter läggs på kommunsektorn utan att Prop. Frånoch med tillämpas den s.k. finansieringsprincipen i relationen mellanstaten och kommunsektom. Finansieringsprincipen innebär att om staten åläggerkonununer och landsting nya uppgifter, avvecklar uppgifter eller på annat sättändrar befintliga åtaganden bör en ekonomisk reglering ske mellan staten och konununsektom.På liknande sätt tas också hänsyn till statliga åtgärder som inte direkt tarsikte på, men som ändå får ekonomiska effekter för, kommunsektom. dras ca in frånkonununsektom till staten som en följd av finansieringsprincipen. För attregleringen skall omfatta alla konununer och landsting har för åren 1993 och1994 istället valts en metod som innebär att skatteinkomsterna minskas med ettvisst belopp per invånare. Nykommunallag ger organisatorisk frihet Reglemaför kommunemas och landstingens verksamhet finns i kommunallagen (1991:900).Lagen, som trädde i kraft , ger kommunema och landstingen enbetydande frihet all utforma sin organisation och att välja former för sinförvaltning. Den nya kommunallagen är uttryck för en strävan attavreglera den kommunala sektoms organisation och verksamhetsformer. Lagen innehållerockså viktiga preciseringar när det gäller förtroendevaldasarbets-fömtsättningar och demokratiska principer. Medborgamas möjligheter tillinsyn och inflytande förbättras. Med den nya lagstiftningen har flertalet kommuneroch landsting genomfört förändringar i såväl nämnd- somförvaltningsorganisationen för att åstadkonuna bättre samordning och ökadeffektivitet i verksamheten. Nya former för samverkan mellan stat och kommunprövas genom försök med s.k. medborgarkontor. Styrningenav olika verksamheter begränsas till vad som anges i lagstiftning ochnationella mål Denstatliga stymingen av verksamhet har minskat och ändrat karaktär fråndetaljstyming till målstyming. Kraven på konununal verksamhet skall anges ilag. Nationella mål formuleras utifrån lagstiftningen. I vissa fall ärpreciseringar av dessa mål nödvändiga. Således har beslutatkomplettera socialtjänstlagen i syfte att tydliggöra bl.a. rätten tillbarnomsorg utanför hemmet och de kvalitetskrav som ställs på sådan omsorg. På vissa områden ersätts den statliga stymingen medfrihet för individen att välja. Ett exempel är skolpengen. harstaten slagit fast tydliga mål för verksamheten. Denstatliga stymingen på vissa politiskt särskilt prioriterade områden Prop.1993/94:100 ökar i den meningen att kraven på konununema höjs, t.ex. genomden Bilaga 1 nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade(LSS). Uppföljningav kommunsektoms verksamhet och ekonomi Rapportering till Meddet övergripande ansvar som regering och riksdag har följer också ett intresseav att följa upp och utvärdera hur den konununala verksamheten utvecklas iförhållande till de uppställda målen och att den service som erbjuds medborgamainte varierar för mycket mellan olika konununer och mellan olika landsting. En minskad statlig reglering av den kommunalaverksamheten, i kombination med en betydligt lägre ökningstakt för dekonununala intäktema, accentuerar behovet för riksdag och regering att merasamlat kunna följa upp och utvärdera verksamheten i konununer och landsting. Av intresse för statens uppföljning är bl.a. hurverksamheten utvecklas i förhållande till de nationella målen, hur ekonominutvecklas, hur behoven och efterfrågan på olika verksamheter förändras ochutvecklingen av produktivitet och effektivitet. En del i detta är arbetet medden redovisning som begärt rörande vissa ekonomiska effekter av övergångentill ett nytt statsbidragssystem m.m. . Vidare pågår uppföljnings- ochutvärderingsarbete för att ge bättre underlag för att ange detsamhällsekonomiska utrynunet för konununal verksamhet. Inom olika sektorer har system byggts upp förinformation mellan stat och konunun, t.ex. inom ochSocialstyrelsens ansvarsområden. Föratom sektorsvisa studier är det viktigtför regering och riksdag att få en samlad bild av utvecklingen inom denkonununala sektom. Stat-konununberedningen (C 1990:B) har därför tagitinitiativ till olika utvecklingsprojekt, bl.a. en studie om problem ocherfarenheter av huvudmannaskapsförändringar mellan staten, landstingen ochkonununema. Formema för statens uppföljning och utvärdering av kommunalverksamhet utvecklas. En särskild arbetsgmpp har tillsatts för att under vårenutarbeta ett förslag till underlag för en årlig rapport till . Irapporten skall såväl effektivitetsfrågor som kvalitetsutveckling och demokratiaspekterbelysas. Effekterav den nya styrningen Ettintensivt förändringsarbete pågår i konununer och landsting.Avregleringen och avvecklingen av specialdestinerade bidrag har medverkat tillden snabba förändringen och effektiviseringen av verksamheten. Kommuner och landsting möter i allt störreutsträckning den nya ekonomiska situationen genom att utsätta verksamheter förkonkurrens och genom ett ökat inslag av marknadsorientering. t.ex. överförande avverksamheter till kommunala bolag eller till privata Prop. 1993/94:100 ellerkooperativa entreprenörer. Det blir också allt vanligare att verksam- Bilaga1 heter delas upp i den konununala organisationen enligt en s.k. beställar-utförarmodell. Regeringen konuner på olika sätt att stödja ochunderlätta den utveckling som sker mot nya verksamhetsformer för attrationalisera och effektivisera driften av verksamheter inom de kommunalaansvarsområdena, oavsett om de bedrivs i egen eller annans regi. Förslag medden inriktningen har lagts fram av Lokaldemokratikonunittén, bl.a. ihuvudbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). I betänkandet redovisas studier av erfarenhetema avde nya organisa-tionsformema. Av dessa framgår att den konununalaorganisationen präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a.sättet att fördela sakfrågor och uppgifter mellan nämnderaa, antalet nämndersom inrättas samt nämndemas ställning och roll. Erfarenhetema är i huvudsak positiva. Denya modellema har höjt kostnadsmedvetandet påtagligt långt ut i organisationen.Uppföljnings- och utvärderingsfrågoma har fått större uppmärksamhet. En ökadtonvikt läggs vid uppföljning av kvalitet och resultat av verksamheten. Omläggningen av utbetalnings- och bidragssystemenhar bl.a. resulterat i en bättre överblick över kommunsektoms ekonomi ochekonomiska flöden. Den nya kommunallagen och det nya utbetalningssystemet harsammantaget, i kombination med minskade resurser bl.a. till följd av konjunktumedgången,inneburit att volymökningen i konununsektom upphört. Omläggningenav statens styming av den kommunala ekonomin är omfattande och harskett i bred enighet. Med en omläggning av denna omfattning är det emellertid oundvikligtatt nya problem eller icke föratsedda effekter kan uppstå. Det nya statsbidragssystemet för konununer innebärbl.a. en utjämning med hänsynstagande till straktureUt betingadekostnadsskillnader. Nuvarande metod och kriterier för utjämningen harkritiserats starkt och därför varit föremål för särskild utredning. Inkomstutjämningen i systemet är ofullständig bl.a.genom att den inte omfattar alla kommuner. Bidraget kan därigenom inte användasför ekonomiska regleringar. Även inkomstutjämningen har varit föremål förutredning. En översyn av landstingens utjämningssystem pågår. Det finns nu ett behov av att samordna detgenomförda och pågående utredningsarbetet avseende straktur- ochinkomstutjämning för såväl konununer som landsting och att finna ett system somhar en bred förankring inom kommunvärlden. En parlamentariskt sammansattberedning har därför tillkallats (dir. 1993:137). Beredningen skall föreslåutformningen av ett system för statsbidrag och utjämning av ekonomiska föratsättningarför kommuner och landsting, genom vilket man också klarar Systemet skall kunna träda 1996. 1993/94:100För konuner det nuvarande statsbidragssystemet för konununer BilagaI att förlängas, med vissa övergångsregler. Tillämpningen av finansieringsprincipen har visatsig innebära vissa problem, bl.a. när det gäller vad som skall innefattas itillämpningen, fastställande av de belopp som skall regleras, vem som ansvararför tilllämpningen och hur de ekonomiska regleringama görs. Principens tilllämpningavses därför bli föremål för särskilda överväganden. Statens uppföljning av den kommunala verksamhetenoch ekonomin betonas starkt i olika sammanhang. Kvaliteten på och innehållet iuppföljningen uppvisar dock stora variationer och även brister. Hög prioritetges nu arbetet med att ta fram ett fungerande uppföljningssystem som bl.a.knyter ihop den kommunala ekonomin och verksamheten. 7 förberedelserför ett EU-medlemskap Denfortgående intemationaliseringen, där närmandet till EU för del utgördet dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenskasamhällets politiska och ekonomiska villkor. Utrikeshandeln har vuxit snabbtoch vi har fått ökad tillgång till varor och tjänster. Men intemationaliseringen har också medfört attekonomiska och politiska frågor allt oftare knyts till intemationellaförhållanden och att för och dess medborgare viktiga beslut fattasutanför landets gränser. Gränsema mellan nationella och intemationella frågorsuddas alltmer ut. har aktivt verkat föratt kontinuerligt stärka och bredda det västeuropeiska samarbetet. Vårtengagemang i det nordiska samarbetet, EFTA, och utvecklingen avvåra relationer med EG, och EU, är uttryck för denna strävan. EES-avtaletoch ett medlemskap i innebär ett åtagande att gemensamt delta i denfortsatta utvecklingen på den grand och i de former som EG-rätten och fördragenanger. För att på bästa sätt skall kunna utnyttjade möjligheter som och ett EU-medlemskap medför, är det avavgörande betydelse att den svenska statsförvaltningen, såväl organisatorisktsom kompetensmässigt, står väl rastad för att effektivt kunna föra framSveriges ståndpunkter. En väl samordnad och förankrad politik är enföratsättning för att skall kunna öva inflytande i det framväxandeEuropasamarbetet och påverka de gemensamma organens beslut. Vikten av attnationellt agera samordnat visas av att flertalet medlemsländer lägger ned storomsorg på att koordinera sina aktiviteter i EU. De länder som lyckats i dettaavseende har kunnat påvisa klara förhandlingsvinster. Det är därför av storbetydelse att de svenska förhandlamas agerande i olika gemensanuna organär i linje med den övergripande strategin och är väl förankrat på Prop.1993/94:100 politisk nivå samt hos ansvariga myndigheter och andra berörda Bilaga I intressenter. Det övergripande ansvaret för utfonnningen ochbevakningen av strategier och positioner ligger på regeringen. Denna uppgiftföratsätter en effektiv kommunikation inom och mellanrespektive departement och förvaltningsmyndigheter. Regeringens ansvar i dessahänseenden begränsas emellertid till vad som ligger inom dess beslutskompetens.Det är viktigt att det etableras en effektiv konununikation också gentemotmyndigheter, som har som huvudman. Så t.ex. involveras direkti centralbankssamarbetet mellan EU:s medlemsländer och berörs gemensamt medregeringen och dess förvaltningsmyndigheter av frågor som tas upp i degemensamma organen. Föratt utreda frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringenvid ett svenskt EG-medlemskap m.m. tillkallade regeringen den 23 januari 1992en särskild utredare. Utredaren har i betänkandet och EG(SOU 1993:80) kartlagt inom fem myndighetsområden och därvidberört frågor om det svenska deltagandet i EG-arbetet samt behandlat skildaspörsmål om samverkan mellan departement och förvaltningsmyndigheter. Med dessa erfarenheter som grand fortsätter nuarbetet med att utveckla så effektiva former som möjligt för Sverigesverksamhet i bl.a. olika gemensanuna organ. Regeringen har beslutat att motsvarandekartläggning skall göras inom Övriga departements- och myndighetsonuåden somberörs av ett EU-medlemskap. Samtliga departement skall, tillsammans med deförvaltningsmyndigheter som berörs av ett svenskt medlemskap i , kartläggahur EU:s verksamhet inom respektive departements och förvaltningsmyndighetsansvarsområde är organiserad och bedrivs samt departementsvis redovisa hurarbetet från svensk sida i de olika organen bör bedrivas. Departementen skall senast den 1 febraari 1994redovisa resultatet av departementens och förvaltningsmyndighetemas arbete.Därefter skall redovisningama bearbetas och analyseras med utgångspunkt från dei regeringsbeslutet angivna frågeställningama som rör bl.a. principer försvensk representation i olika gemensamma organ, former för samverkan mellandepartement och myndigheter, behov av organisatoriska förändringar,rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter, ekonomiska konsekvenser,personal- och kompetensbehov m.m. Även om grandstmkturen i den svenskastatsförvaltningen väntas kunna bestå vid ett svenskt medlemskap i , såkonuner betydande förändringar sannolikt att behöva genomföras. Onödigaverksamheter måste utmönstras, dubbelarbete undvikas och rationellarbetsfördelning etableras med andra länder. Möjlighetema till administrativsamverkan mellan de nordiska ländema bör undersökas närmare. Statlig verksamhet konuner i ökad utsträckning attmöta intemationell Prop. 1993/94:100 konkurtens och vi måste ta konsekvensemaav detta. Ett EU-medlemskap Bilaga 1 konuner troligen att medföra att vissaverksamheter inom statsförvaltningen måste expandera något på grand av nyaarbetsuppgifter Andra verksamheter kommer att kunna begränsas. Omorienteringenav statsförvaltningen mot ett ökat europeiskt samarbete och skapandet av deresurser som behövs för detta måste därför ske genom besparingar inom andraområden och genom omprioriteringar. Både den samhällsekonomiska situationenoch behovet av resurser för Europaintegrationen ökar kraven på attförvaltningsmyndighetema inventerar och analyserar möjlighetema tilleffektiviseringar och omprioriteringar. Välgrandade och samlade övervägandenav verksamhetsstrakturer inom den statliga förvaltningen kommer att blinödvändiga. Statsbudgeten och särskilda frågor g/g i Statsbudgetenbudgetåren 1993/94 och 1994/95 () har redovisat en beräkning av statsbudgetensinkomster. De antaganden som RRV grandat sina beräkningar på framgår av tabell1. Dessa antaganden, dvs. pris- och löneutvecklingen samt utvecklingen avkonsumtionen är fundamentala för beräkningen av statsbudgeten. Ensammanfattning av beräkningen finns i bilaga 1.2. Underslutskedet i arbetet med den preliminära nationalbudgeten har antaganden om denekonomiska utvecklingen reviderats. Det innebär att de beräkningar som nuredovisas baserar sig på den ekonomiska utveckling som presenteras ifinansplanen, bilaga 1 (avsnitt 4). Även vissa av dessa antaganden återfinns itabell 1. 1 övrigt finns ingen anledning att avvika från RRV:sberäkningsfömtsättningar. Antaganden om den ekonoiniska utvecklingen årsgenomsnitt Privat konsumtion, - 1,5 4,7 1,6 1.2 Statsbudgetens inkomster ochutgifter under /94 RRV:ssenaste beräkning av budgetutfallet för /94 utgörs av verketsbudgetprognos nr 2/3 från . Beräkningama av inkomstema /94 redovisas även i verkets inkomstberäkning. Bilaga 1 I sin inkomstberäkning har RRV /94 beräknat inkomsteraa till . Till följd av vad regeringen anfört omlönesummans utveckling samt ny information bör inkomsttiteln räknas ner med . Regeringen räknar även ner samma inkomsttitelmed ytterligare , eftersom det är regeringens avsikt att den nyaegenavgiften i arbetslöshetsersättningen direkt skall föras till Arbetsmarknadsfondenmed ett på förhand beräknat belopp. Regeringens antaganden om den ekonomiskautvecklingen leder till att inkomsttiteln inkomstskatträknas upp med . Av sanuna anledning skrivs inkomsttitelnBeskattning av tjänstegmppliv upp med . Regeringens bedömning avlönesummans utveckling får till följd att inkomsttiteln med . Av sanuna anledning samt till följd av attRiksförsäkringsverket reviderat ner sjuktalet för /94 skrivsinkomsttiteln , netto upp med På grand avlönesummans utveckling skrivs även , nettoupp med . I enlighet med vad som anförts om den privata konsumtionensutveckling bör inkomstema på inkomsttiteln räknas upp med lOOmkr. Sanuna inkomsttitel bör däratöver justeras ner med till följd avriksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om Postlag och enförändrad verksamhetsform för m.m. (prop. 1993/94:38, TUl 1, rskr.119). Med anledning av att beslutade att senarelägga den avregeringen i prop. 1993/94:25 föreslagna höjningen av bensinskatt från den 1januari 1994 till justeras inkomsttiteln ner med350 mkr. Dessutom gör regeringen en annan bedömning än RRV av övergången frånblyad till bly fri bensin och justerar ner inkomsttiteln medytterligare . Med anledning av att Styrelsen för lokalradiotillståndunder hösten har auktionerat ut ca 60 stycken lokalradiotillstånd, justerasinkomsttiteln upp med . Slutligen justerasinkomsttiteln på lån för bostadsbyggande upp med ochinkomsttiteln på energisparlän upp med med anledning av en annanbedönming av den ekonomiska utvecklingen. Sammantaget medför justeringama en beräknadminskning av inkomstema med jämfört med RRV:s beräkning. Ändringamaframgår av tabell 2. Avvikelser mot RRVs beräkningar avstatsbudgetens inkomster /94 1993/94:100 Bilaga 1