prop · GG03186 · 1993-03-11 00:00:00 — CATF-rekommendationerna innehåller bl.a. följande. Alla länder uppmanas att ratificera konvention. Utöver de ämnen som anges narkotikabrottskonvention föreslås ytterligare tio kemikalier bli kontrollerade. Som tidigare nämnts har FN numera utökat förteckningarna i konventionen med dessa ämnen. Rege- ringarna skall enligt rekommendationerna säkerställa att de s.k. operatörerna, dvs. tillverkare, distributörer, mäklare, importörer och exportörer, för lätt åtkomliga register tillsammans med samt- liga affärshandlingar över transaktioner med de aktuella ämnena. Operatörerna skall hålla dessa register och dokument tillgängliga för inspektion. Alla länder skall utveckla metoder att följa handeln med ämnena, särskilt exporten. Uppdraget kan ges åt en särskild myndighet. Förpackningar m.m. skall märkas på ett sådant sätt att ämnena kan identifieras under transitering och förvaring. () uppmanas att ge kemikalierna "tariffkoder". Regeringarna skall om det är nödvändigt införa en rätt för en myndighet att få tillgång till register och utrymmen hos privata företagare, oberoende av eventuella sek- retessföreskrifter. Länderna uppmuntras också att utbyta information med varandra vid utredningar. Staterna skall också införa regler med syfte att göra operatörerna vaksamma vid transaktioner med ämnena och omgående rapportera misstänkta transaktioner till myndigheterna. Korrekt rapportering kräver enligt rekommendationerna insatser av såväl den offentliga som den privata sektorn. Näringsidkarna måste "känna sina kunder". De skall ta reda på kundernas identitet och vilket syfte de har med trans- aktionen. Vidare skall näringsidkarna ta reda på vem som är den slutliga mottagaren av ett parti. Regeringarna och industrin skall samarbeta vid utbildningen av anställda, så att personalen kan upptäcka misstänkta transaktioner. Utbildningsmaterial skall utarbetas och spridas. Åtminstone när kemikalierna är destinerade för s.k. "target countries", dvs. länder där narkotikatillverkning förekommer, skall exportländerna kräva exporttillstånd för varje individuell transaktion. Dessutom skall * om det mottagande landet begär det * sådant tillstånd endast ges efter det att importtillstånd utfärdats av myndigheterna i mottagarlandet. Exportören skall noggrant uppge vem som är slutlig mottagare liksom alla mellanhänder inklusive mäklare. Full- ständiga uppgifter om transporten skall lämnas, bl.a. vilket ämne som sänds, mängden av ämnet, typ av förpackning, fullständig transportväg för lasten, transportsätt, plats för transporten och datum för den. Mot bakgrund av dessa upp- gifter skall myndigheten medge eller vägra transport. Importländer skall enligt rekommendationerna vara mycket noggranna när det gäller att medge import. Importlandet måste klargöra att impor- tören har tillräcklig kompetens och integritet. Det måste också klargöras vilken som är den i verkligheten avsedda användningen för det importerade ämnet. Staterna skall föreskriva lämpliga straff för brott mot lagar om kontroll av dessa ämnen. Regeringarna skall införa bestämmelser om rätt att stoppa transporter av ämnena och skall utnyttja den rätten om det finns bevis för att ämnet kan komma att avledas till illegal verksamhet. Regeringarna skall samordna undersökningar bl.a. genom att kon- trollera leveranser av misstänkta varupartier. Länderna och FN:s narkotikakontrollprogram (UNDCP) skall ge tekniskt bistånd i form av utbildning i att identifiera, följa och inspektera, beslagta och testa dessa ämnen samt utrustning som kommunikationsmateriel, annan materiel eller speciella kläder. Utöver dessa rekommendationer uppmuntras länderna att träffa regionala uppgörelser, formella eller informella, som komplement till dessa åtgärder. CATF-rekommendationerna omfattar de 22 ämnen som räknas upp i bilagan till dem. Ämnena indelas i tre kategorier. Efederin Ergometrin Ergotamin Lysergsyra 1-fenyl-2-propanon (fenylaceton) Pseudoefedrin N-acetylantranilsyra (2-acetamidbensoesyra) 3,4-Metylendioxifenylpropan-2-on Salter av ämnena när sådana kan förekomma Ättiksyraanhydrid Antranilsyra Fenylättiksyra Piperidin Isosafrol (cis och trans) Piperonal Safrol Salter av ämnena när sådana kan förekomma Aceton Etyleter (Dietyleter) Metyletylketon (MEK) (Butanon) Toluen Kaliumpermanganat Svavelsyra Saltsyra (klorväte) 2.1.4 Europeiskt samarbete för att genomföra CATF- rekommendationerna Sedan CATF-rekommendationerna utarbetats har CATF:s egentliga uppgift slutförts och gruppen kommer att upplösas. Inom kommer arbetet att drivas vidare inom ramen för den s.k. Pompidougruppen, som är en samarbetsgrupp för narkotikafrågor inom . I Pom- pidougruppen, som har verkat , ingår de flesta västeuropeiska länder och några östeuropeiska. Gruppen har utarbetat en plan för att sprida kännedom om CATF-rekommendationerna. Vidare har man dragit slutsatsen att det är nödvändigt att länderna i sam- arbetar för att utveckla en omfattande och effektiv strategi för att förhindra diversion av prekursorer. CATF- rekommen- dationerna skall utgöra grunden för strategin. Så långt möjligt skall strategin baseras på harmoniserade lagstiftnings- och implementeringsprocedurer. Den kemiska industrin skall engageras i utarbetandet och genomförandet av strategin. Strategin skall baseras på att länderna delar med sig av sina erfarenheter och sin expertis och skall genomföras i samarbete med internationella organisationer. För att kunna genomföra strategin skall bl.a. en inventering göras av de företag som tillverkar kemikalier som anges i förteckning I och II till . Så långt det är möjligt skall inventeringen även uppta detaljer om den internationella handeln med dessa ämnen med början . En katalog skall upprättas för varje land med uppgifter om vem som är officiellt ansvarig för genomförandet av strategin samt vilka institutioner som har ansvaret för nationella föreskrifter och rättstillämpning. Under Pompidougruppen skall bildas tre arbetsgrupper för att hjälpa deltagande länder att 1. etablera en rättslig ram för att uppfylla kraven såvitt gäller prekursorer, 2. utveckla effektiva program för genomdrivande av lagstiftning för att kontrollera handeln med prekursorer och för att upptäcka illegala nar- kotikalaboratorier, samt 3. etablera effektiva procedurer för att överföra till nationell lagstiftning. För genomförandet av strategin skall en styrgrupp bildas. I denna skall ingå representanter för länderna i , , , EG, EFTA och . kommer att ingå i styrgruppen såsom representant för EFTA. EG antog en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka spridning av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverkning, Rådets förordning (EEG) 3677/90, Council Regulation laying down measures to be taken to discourage the diversion of certain substances to the illicit manufacture of narcotic drugs and psychotropic substances. Förordningen trädde i kraft och började tillämpas i medlemsstaterna fr.o.m. . För att tillämpa CATF-rekommendationerna antog EG en förordning om ändring förordning, Rådets förordning (EEG) 900/92. Ändringsförordningen trädde i kraft . Ändringen innebär att följer CATF-rekommendationerna och att förordningen omfattar samma ämnen som CATF-rekommendationerna. Vidare har EG antagit en förordning, Rådets förordning (EEG) 3769/92, med tillämpningsföreskrifter till de båda tidigare antagna förordningarna. De nämnda EG-förord- ningarna ingår inte i . Det finns även ett EG-direktiv, 92/109 EEG, om tillverkning och försäljning av vissa substanser som används vid olaglig tillverkning av narkotiska droger och psykotropa ämnen. Följande sammanfattning av innehållet i EG-förordningen redovisar bestämmelserna efter ändringarna . De artiklar som inte behandlar rent interna EG-angelägenheter innehåller * vissa rättsliga definitioner (artikel 1) * krav på dokumentation, anteckningar och märkning vid import, export och transit, (artikel 2) * krav på tillstånd eller anmälan av hanterare (artikel 2a) * krav på samarbete mellan myndigheter och hanterare, (artikel 3) * krav på exporttillstånd (artiklarna 4, 5 och 5a) * krav på att medlemsländerna anpassar sin nationella lagstiftning så att efterlevnaden av bestämmelserna kan kontrolleras (artikel 6) * uppgift om kontaktmyndighet (artikel 7) * straffbestämmelser (artikel 8). I en bilaga till förordningen anges de kontrollerade ämnena, vilka är desamma som i CATF-rekommendationerna. Genom den senast antagna förordningen, (EEG) 3769/92, har emellertid tre av ämnena i kategori 2 överförts till kategori 1, nämligen Isosafrol, Piperonal och Safrol. Vidare anges att även salter av de ämnen som ingår i kategori 3, med undantag för svavelsyra och saltsyra, omfattas av kontrollen. Bestämmelserna om dokumentation, anteckningar och märkning gäller all import, export och transit av samtliga kontrollerade ämnen. Transaktioner skall vara noggrant dokumenterade. Särskilt dokument om handeln såsom fakturor, tull-, transport- och andra fraktdokument skall innehålla tillräckligt med information för att kunna identifiera * namnet på ämnet * mängd och vikt * namn och adress på exportören, distributören och den slutliga mot- tagaren i enlighet med artiklarna 4, 5 och 5a. Märkningen skall innehålla ämnets namn angivet på samma sätt som i förordningen. Hanterare som medverkar vid import, export och transit av ämnena i bilagan skall föra detaljerade anteckningar om detta. Anteckningarna och handlingarna skall bevaras efter utgången av kalenderåret under vilket transaktionen ägde rum. De skall på begäran hållas tillgängliga för inspektion av behörig myndighet. Med hanterare (operators) avses enligt artikel 1, punkt 2 e en fysisk eller juridisk person som tar del i tillverkning eller annan framställning eller distribution av aktuella ämnen eller som är inblandad i närliggande verksamhet såsom import, export, transit, mäkleri eller processverksamhet rörande ämnena. I begreppet inryms också personer som bedriver verksamhet i vilken ingår upprättande av tulldeklarationer. Hanterare, lagerhållare och transportörer som sysslar med import, export eller transitering av ämnena i kategori 1 skall ha tillstånd för verksamheten från landet där verksamheten bedrivs. Tillståndet utfärdas efter en prövning av den sökandes kompetens och integritet. Det kan återkallas om det finns tillräcklig grund för att anta att till- ståndshavaren inte längre uppfyller kraven eller att villkoren för utfärd- andet inte längre föreligger. Hanterare, lagerhållare och transportö- rer som sysslar med import, export eller transitering av ämnena i kategori 2 eller export av ämnena i kategori 3 skall göra anmälan om sin verksamhet till behörig myndighet. Detta gäller dock inte dem som bara exporterar små mängder av kate- gori-3-ämnen. Medlemsstaterna skall själva bestämma villkoren för att utfärda tillstånden, giltighetstiden och kostnaden för att utfärda dem. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att skapa samarbete mellan behöriga myndigheter och hanterarna så att dessa varskor myndig- heterna om alla omständigheter * såsom ovanliga order och transaktioner med de förtecknade ämnena * vilka kan tyda på att exporten eller importen kan vara avsedd för illegal narkotikatillverkning. Hanterarna skall översiktligt rapportera om export och import på det sätt som den behöriga myndigheten kräver. För export av ämnen som tillhör kategori 1 krävs individuella exporttillstånd (individual export authorizations). Ansökan skall innehålla uppgifter om * namn och adress på exportör, importör och alla andra hanterare som har med exporten eller frakten att göra, samt den slutliga användaren, * namnet på ämnet angivet som i bilagan, * mängd och vikt på såväl det rena ämnet som * när det rör sig om en blandning * mängd, vikt och halt för varje i bilagan angivet ämne, * detaljer om frakten, såsom beräknad avsändningsdag, transportmedel, tull- station, om möjligt fraktväg och plats för importen. Om detaljerna beträffande fraktvägen och transportmedlen inte är kända när ansökan görs, skall det föreskrivas i exporttillståndet att hanteraren är skyldig att klargöra detta senast vid själva exporttill- fället. Om det importerande landet kräver det, skall importtillstånd bifogas ansökan om exporttillstånd. Beslut om exporttillstånd skall i normalfallet lämnas efter det att ansökan lämnats in. Tiden skall förlängas om importtillstånd krävs och myndigheterna måste fastställa om sådant har utfärdats. Exporttillstånd skall vägras om uppgifterna som lämnas bedöms vara otill- räckliga, ofullständiga eller oriktiga, om mottagarlandet kräver importtillstånd och sådant inte utfärdats av behörig myndighet i det landet eller om det finns grundade misstankar om att ämnet kommer att användas till olaglig narkotikatill- verkning. Exporttillståndet skall företes när exportdeklarationen avges. Det skall åtfölja transporten till tullmyndigheten som efter det att exporten fullgjorts skall återsända det till den utfärdande myndigheten. Att exporttillstånd meddelats utesluter inte att rättsliga åtgärder kan vidtas mot tillståndshavaren. Exporttillståndet kan återkallas så snart som det finns tillräckliga skäl att misstänka att ämnet kommer att användas till illegal tillverkning av narkotika. För export av ämnen som tillhör kategori 2 krävs individuella exporttillstånd på samma villkor som enligt artikel 4 om exporten är avsedd för ett land där risk finns för att ämnet kan komma att användas till illegal narkotikatillverk- ning. Vid bedömningen av detta skall im- portlandets egen begäran särskilt beaktas. I övriga fall krävs att expor- tören har ett allmänt individuellt till- stånd (open individual authorization). Vid prövningen skall hänsyn tas till sökandens kompetens och integritet samt i vilken utsträckning och på vad sätt han hanterar ämnet. Tillstånden kan förenas med villkor och återkallas vid ändrade förhållanden. För export av ämnen som tillhör kategori 3 krävs individuella exporttillstånd på samma villkor som enligt artikel 4 om en överenskommelse har träffats med mottagarlandet om att importtillstånd skall krävas. Detta skall också gälla om ämnena skall exporteras till ett land med känd illegal tillverkning av heroin eller kokain eller där risk finns för diversion av ämnena. I övriga fall får export ske på samma villkor som enligt artikel 5, efter utfärdande av ett världsomfattande allmänt individuellt tillstånd (open individual authorization). Tillstånds- havaren skall för behörig myndighet i exportlandet kunna visa upp ett importtillstånd, hänförligt till varje särskild exporttransaktion, från importl- andet. Medlemsländernas nationella lagstiftning skall innefatta möjligheter för myndig- heterna att skaffa sig information om ämnena och att få tillträde till hanterarnas lokaler för att säkra bevis på oegentligheter. Bestämmelserna om exporttillstånd får inte hindra tullen eller annan behörig myndighet att ingripa för att förhindra införsel eller utförsel av ämnena om det finns befogad grund för misstankar att ämnena skall användas till illegal narkotikatillverkning. Kontrollen av frihamnar och liknande områden skall kunna göras lika effektiv som av andra ställen. Tillräckligt kännbara straff skall följa vid brott mot bestämmelserna. Rådets förordning (EEG) 3769/92 innehåller förutom den reviderade förteckningen över ämnen bl.a. regler om att en hanterare av ämnena kan undantas från tillämpningen av reglerna om den mängd av respektive ämne han hanterar understiger en viss, i förordningen angiven, gräns. Vidare innehåller förordningen föreskrifter om villkoren för export av vissa ämnen, vad en ansökan om tillstånd skall innehålla, hur tillståndsbevis skall vara utformade, förutsättningarna för återkallande av tillstånd och vissa åligganden för tillståndshavaren. I till förordningen fogade förteckningar anges också vissa länder för vilka det krävs individuella exporttillstånd beträffande vissa av ämnena. Förordningen trädde i kraft . 2.2 Svenska regler om kontroll av narkotika Såsom beskrivits har biträtt FN:s konventioner på området, nämligen allmänna narkotikakon- vention med ändringsprotokoll , konvention om psykotropa ämnen och narkotikabrottskonvention. I görs * till skillnad från vad som gäller internationellt * inte någon uppdelning mellan de egentliga narkotiska substanserna och psykotropa substanser utan här används det enhetliga begreppet narkotika. Grunden för de speciella bes- tämmelserna enligt konventionerna är förteckningar över kontrollerade ämnen i listor med olika kontrollnivåer. Listorna anger den lägsta kontrollnivå som fordras enligt konventionerna, men parterna får ställa strängare krav nationellt och även förbjuda användningen av vissa substanser. I första hand kontrollerar , , efterlevnaden av konventionerna. För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och vetenskap- ligt bruk och därav följande missbruks- problem har den legala hanteringen av narkotika varit föremål för en sträng reglering i . I stort sett all befattning med narkotika kräver särskilt tillstånd. Flera av ämnena som omfattas av CATF-rekommendationerna och EG-förordningen har en omfattande helt legal och även önskvärd användning. Vissa av ämnena kan emellertid lätt omvandlas till narkotika och andra har stor bety- delse vid den illegala narkotikatillverk- ningen. Som har påpekats sägs det i de narkotikakonventioner som har biträtt att dessa ämnen i den mån det är möjligt bör kontrolleras på ett liknande sätt som narkotikan. Krav på en mer preciserad kontroll följer också enligt CATF-rekommendationerna (se avsnitt 2.1.3) och föreskrivs i EG-förordningarna (se avsnitt 2.1.5). Den legala narkotikahanteringen regleras i narkotikaförordningen (1962:704) och kungö- relse (LVFS 1990:45) om tillämpningen av narkotikaförordningen (narkotikakungörelse). antog ett förslag till en lag om kontroll av narkotika (prop. 1991/92:107, bet. 1991/92:SoU21, rskr. 1992/92:342). Narkotikakontrollagen (1992:860) ersätter narkotikaförordningen och innehåller de grundläggande bestämmelserna om den legala hanteringen av narkotika. Den nya lagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer, varmed avsetts som . Den innebär i huvudsak en modernisering av bestämmelserna i narkotikaförordningen. Den nya lagen innehåller dock även bestämmelser om export och innehav av narkotika till skillnad från narkotikaförordningen som enbart omfattar import, tillverkning, saluhållande och överlåtelse. På detta sätt kommer den svenska lagstiftningen i bättre överensstämmelse med vad som gäller enligt de internationella konven- tionerna. Vidare utvidgas möjligheterna till tillsyn för att kontrollera att bestämmelserna efterlevs. Regeringen har antagit en förordning om kontroll av narkotika (1992:1554) som ansluter till narkotikakontrollagen och som avses träda i kraft med denna. I förordningen (1983:366) om att vissa substanser skall anses som narkotika anges vilka ytterligare ämnen * utöver de som kontrolleras enligt * som skall anses utgöra narkotika i . Vissa substanser klassas som narkotika i , men inte internatio- nellt. I förordningen har de delats in i huvudgrupperna centralstimulerande medel, hallucinogener, smärtstillande medel, sömnmedel och lugnande medel. I samband med narkotikakontrollförordningens ikraftträdande kommer denna förordning att upphävas och reglerna i den överförs till den nya förordningen. I enlighet med 1 § narkotikaförordningen upprättar förteckningar över narkotika (1 § även i narko- tikakontrollagen). Detta har senast skett genom föreskrifter (LVFS 1990:47) om förteckningar över narkotika. De narkotiska substanser som behandlas i den allmänna narkotikakonventionen och konventionen om psykotropa substanser har alla förts upp på narkotikaförteckningar. Substanserna i den allmänna narkotikakonventionen återfinns i förteckningarna I-III, medan ämnena i den andra konventionen återfinns fördelade på verkets samtliga fem förteckningar. Uppdelningen på olika förteckningar har gjorts med hänsyn till den kontroll som varje ämne skall vara underkastad. I sin legala användning återfinns substanserna i dessa konventioner huvudsakligen bland smärtstillande medel, sömnmedel och lugnande medel. Den legala hanteringen av narkotika i Det huvudsakliga motivet till den omfattande kriminaliseringen av nar- kotikahanteringen är att motverka skadeverkningar till följd av missbruk. vill man med lagstiftningen uppnå en ordnad och kontrollerad hantering av narkotika för vissa begränsade och specificerade ändamål, nämligen medicinskt eller vetenskapligt bruk. Till narkotikakontrollagen har som nämnts ovan överförts narkotikaför- ordningens bestämmelser om den legala narkotikahanteringen. Den följande framställningen bygger på reglerna i narkotikakontrollagen och den därtill anslutande förordningen vilka i huvudsak överensstämmer med reglerna i narkotikaförordningen. Tillstånd krävs från för i princip all import, export, tillverkning och handel (3-5 §§ narkotikakontrollagen). Dessa bestäm- melser motsvarar i huvudsak 3 och 5 §§ samt 6 § 1 mom. narkotikaförordningen (1962:704) som dock inte uppställer något krav på tillstånd för export av narkotika. Narkotika får enligt den nya lagen inte importeras, tillverkas, exporteras, utbjudas till försäljning, överlåtas eller innehas för annat än medicinskt eller vetenskapligt bruk (2 § narkotikakontrollagen, vilken motsvarar 2 § narkotikaförordningen med det undantaget att den senare inte innehåller motsvarande begränsning vad gäller export och innehav av narkotika). Enligt den allmänna narkotikakonventionen finns möjlighet att tillåta viss industriell användning utanför dessa områden, t.ex. cannabisväxten (hampa) som energiråvara eller för att utnyttja fibrerna. I har emellertid detta inte ansetts lämpligt på grund av risken för missbruk. Även möjligheten att legalt inneha narkotika är starkt begränsad enligt narkotikakontrollagen (se 7 §, vilken i huvudsak motsvaras av 7 § narkotikaförordningen). prövar frågor om tillstånd enligt narkotikakontrollagen (8 §, motsvaras av 8 § narkotikaförordningen) och har tillsynen över efterlevnaden av reglerna i lagen och de tillstånd och föreskrifter som har meddelats med stöd av den (10 § narkotikakontrollagen, motsvaras av 10 § narkotikaförordningen). Vid all tillståndsprövning åligger det att beakta de internationella konventioner som biträtt med syfte bl.a. att begränsa den totala tillverkningen och importen till det legitima behovet. Till beviljade tillstånd skall erforderliga villkor knytas. kan återkalla ett beviljat tillstånd om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika (8 § narkotikakontrollagen, respektive 8 § narkotikaförordningen). Importör, tillverkare och den som bedriver handel med narkotika skall föra detaljerade anteckningar (se 9 § i respektive författning). Syftet med anteckningarna är att möjliggöra kontroll av att meddelade bestämmelser om förvärv och överlåtelse iakttas. Det åligger även föreståndaren för en institution där narkotika används i vetenskapligt syfte att föra anteckningar för kontroll av användningen. Enligt 11 § narkotikakontrollagen har Läke- medelsverket för att kunna utföra tillsynen rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Någon sådan möjlighet föreligger inte enligt narkotikaförordningen. Däremot har verket enligt båda författningarna rätt till tillträde till lokaler för att fullgöra tillsynen (11 § i respektive författning). Verket har rätt till biträde av den hos vilken tillsynen ut- övas och får förelägga vite om biträde eller tillträde vägras. Narkotika får bara importeras till av den som har tillstånd (3 § narkotikakontrollagen, 3 § narkotikaförordningen). Ansökan prövas av (8 § i respektive författning).