prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — Viktiga inslag var en överdriven föreställning om möjlighetatt på egen hand driva överbryggningspolitik liksom en överdriventro på devalveringar och expansion av sysselsättning i en av monopol domineradoffentlig sektor som lösning på vårt lands långsiktiga behov av en starkekonomisk bas och hög produktiv sysselsättning. Devalveringarna skötnäringslivets strukturomvandling . Nödvändiga rationaliseringar ioffentlig sektor uteblev. Detta medförde djupgående strukturella brister ochiimebar att den ekonomiska tillväxten i halkade efterövriga industriländer. Bristenpå åtgärder för att öka ekonomins effektivitet och anpassningsför- Prop. 1993/94:100måga liksom de regionala obalanserna bidrog till att förvärra över- Bilaga 1hettningen. Devalveringarna hade krävt eftervård. Tiden närmastefter devalvering inriktades visserligen den ekonomiska politiken påsanering av de offentliga finanserna. Men efter regeringsskiftet 1982genomfördes en så kallad offensiv devalvering som följdes av motsatsen till godeftervård, nämligen upprivna besparingsbeslut. Devalveringarna gav en respittidsom dock inte utnyttjades för att angripa de grundläggande strukturellaobalanserna. Stabiliseringspolitiken misslyckades dessutom med att hållatillbaka inhemsk efterfrågan. medförde formema för avregleringen avkreditmarknaden en kraftigt ökad utlåning under andra hälften av 1980-talet.Det dåvarande skattesystemet med sina höga marginalskatter ochavdragsmöjligheter gjorde det kortsiktigt lönsamt för hushåll och företag attta stora lån som ofta placerades i fastigheter. Kreditexpansionen och bristen på stramhet ifinanspolitiken medförde en kraftig inhemsk efterfrågeökning som mot slutet av1980-talet ledde till en överhettad ekonomi. Inflationen steg till tvåsiffrigatal, kostnadsläget försämrades dramatiskt, exportens marknadsandelar föll ochproduktion, företagare och industrisysse/sättning flyttade utomlands. När så inflationstakten 1990-91 föll minskadeutsikterna till framtida värdestegringar. Följdenblev mycket omfattande kreditförluster och allvarliga obalanser inomfinanssektom. Ändrade skatteregler, högre realräntor ochstagnerande eller fallande priser på olika reala tillgångar främstfastigheter har medfört att hushållen snabbt ökat sitt sparande och sinaamorteringar. 1 har processen jämfört med andra länder haft ettdramatiskt förlopp med ett snabbt fall i fastighetspriserna och en snabbuppgång i sparkvoten. Satt i relation till hushållens disponibla inkomst svenska skuldstocken nu kommit ned på ungefär samma nivå som vid tiden förekredit-marknadens avreglering. Räntebördan efter skatt är dock fortfarande högför svenska hushåll. Obalanserna i den offentliga sektoms finansergrundlades . Överhettningen dolde deunderliggande strukturella problemen. Hög inflation i kombination med högamarginalskatter och återkommande beslut om skattehöjningar ledde till stigandeskattetryck. Efter konjunkturraset 1991 blev det strukturella underskottet återsynligt. Inom viktiga socialförsäkringar sjukförsäkringen,arbetsskadeför säkringen och förtidspensioneringen ökade kostnadema närmastokontrollerat under vissa år . Sålunda ökade under enbart de fem utgifterna förtransfereringar som landets totala produktion inte växte medmer än . Bristen på åtgärder för förnyelse av offentligsektor bidrog till en långsam produktivitetsökning för ekonomin som helhet. Överhettningen med hög inflation i slutet av1980-talet slutade i en akut industrikris. Industriproduktionen föll mednärmare från toppen /90 till botten 1992, vilket i antal jobb innebär en Prop.1993/94:100 föriust av ca 220 000. Föratt alla som bor i skall gynnas är det angeläget med ekonomisk tillväxthär i landet. Det räcker inte att svenska multinationella företag är lönsamma.De liksom mängden av ägare till små- och medelstora företag inte minstunderleverantörer måste finna det lönsamt att producera och växa i Sverige.För att nå de tidigare angivna målen krävs därför ökad produktion i ,fler företagare och växande privata företag över hela landet. Företagsamheten och företagama har blivit alltmerintemationellt lättrörliga. De stora företagen kan lätt flytta tyngdpunkten i sinverksamhet från ett land till ett annat. Det gäller inte minst svenska företagmed sina betydande utlandsinvesteringar. Den starka utflyttningen av riktigajobb och produktion under överhettningsåren visade ekonominssårbarhet. är involverat i en knivskarp tävlan mellan länder om bästaföretagsklimat. Vi måste kunna hävda oss väl i denna tävlan om den för nya jobboch välfärd nödvändiga ekonomiska expansionen skall ske i . En ekonomisk tillväxt i Öst- och kommeratt sätta delar av vårt näringsliv under starkare konkurrenstryck. Ökadtillväxt där är dock mycket löftesrikt från svensk synpunkt eftersomhögre inkomster innebär växande exportmarknader för oss. Med Sverigesgeografiska närhet och jämförelsevis höga andel investeringsvaror i exportenkommer att i särskilt hög grad gynnas av tillväxt i , Öst- ochCentraleuropa. EuropeiskaUnionen (EU) Detviktigaste steget för att skall bemästra internationaliseringens kravär att blir medlem i EU. Utanförskap innebär att redan iutgångsläget skulle framstå som ett direkt oförmånligt altemativ i tävlan omden intemationellt lättrörliga produktionens lokalisering. I en nyligen framlagd rapport (Bilaga 7,, samhällsekonomi) konstateras således att Sverigeskulle mista stora investeringar jämfört med enbart : Utredarnasanalys av altemativ leder dem till bedömningen att skillnaden i flödetav investeringar som går till är mindremed jämfört med medlemskap. Jämfört med om inte heller skulleha blir skillnaden i investeringar ännu större. Även om denna typ av beräkningar bör tolkas medförsiktighet tyder de på att utanförskap eller jämfört med medlemskapskulle påverka attraktionskraft som investeringsland starkt negativt.Det påpekas dessutom i rapporten att om skulle välja att stå utanför EU får det sannoliktkonsekvenser inte bara för volymen utan även för Prop. karaktären av deinvesteringar som görs här: "Medlemskap (i EU) Bilaga 1 bereder också vägen förrelativt mer kunskaps- och forskningsintensiv verksainhet i , med ett komplementärt förhållande mellan I synnerhet vid utanförskap förskjuts däremot ekonominsinriktning mot råvarunära, kapitalintensiv produktion. Denna tendens understryksav att en lägre grad av integration med EG medför störst svårigheterför små och medelstora företag. försysselsättningen, det regionala produktionsmönstret samt miljön bedöms förstärkaskillnadema i välfärdseffekter." (s. 134-135). Till dessa problem vid utanförskap skall läggassvårigheten för att stå vid sidan av i ett läge då övrigaländer stabiliserar valutorna mot varandra. Att mer eller mindre ensamt ståutanför en zon av valutastabilitet i skulle leda till, för detförsta, högre räntor i eftersom sparare för att placera sina pengar häri landet skulle komma att kräva en högre premie på räntan vid utlåning isvenska kronor för att gardera sig mot den i det läget större växelkursriskenän vid placering i EU-valuta (-or). För det andra skulle svensk ekonomi fråntid till annan riskera att utsättas för stora och snabba valutakursfluktuationervilket kan medföra stora anpassningssvårigheter för dem som har att sättapriser och löner, dvs. framför allt företag och arbetsmarknadens parter medsysselsättningsproblem som följd. Det kan erinras om att fluktuationerna på1980-talet och framåt mellan USD och yen, respektive USD och , några gångervarit inom loppet av bara . För den händelse väljer att stå utanför EUgenom ett nej i folkomröstningen måste vårt land för att dra till siginvesteringar sannolikt locka med förmåner som kan tilltala intemationella ochinhemska investerare. skulle med andra ord vid utanförskap behövaerbjuda dessa en bonus som kompenserar dem för nackdelen med utanförskapet,t.ex. i form av lägre löner eller lägre kapitalskatt. De inledningsvis uppsattamålen om nya riktiga jobb, minst en halvering av arbetslösheten under1990-talet och tillförlitliga trygghetssystem skulle bli mycket svåra att uppnåvid utanförskap, liksom våra höga ambitioner på miljöområdet. Som medlem i EU kommer bl.a. att aktivtkunna påverka fortsättningen av Gemenskapens framlagda program för"Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning". Programmet är etthandfast och välkommet tecken på EU-ländemas växande intresse försysselsättnings-och tillväxtfrågorna. Den politik liggerväl i linje med programmet. Politiken i EU-ländema skall inriktas på 2-3procents inflation, minskade budgetunderskott, flexibla arbetsmarknader medfärre regleringar och en aktiv arbetsmarknadspolitik av svenskt snitt samtbättre villkor för små- och medelstora företag. Bilaga 1 Det ingångna kommeratt stimulera tillväxten på kort sikt genom att farhågorna för en våg av nyprotektionism undanröjts. Det imiebär att risken minskat väsentligt att mereller mindre godtyckUga politiska ingrepp styr världshandeln snarare än priserpå varor och tjänster och företagens konkurrensförmåga. Avtalet kommer sannoliktatt leda till en mängd investeringsbeslut gällande ny produktion, intemationellmarknadsföring och importhandel. Genom avtalet får konsumentema lägre priser ochlöntagama större möjligheter att arbeta i företag med högre produktivitet ochdärmed bättre lönebetalningsförmåga. Skattebasen växer likaså, vilket är tillgagn bl.a. för dem som efterfrågar offentligt finansierade tjänster eller somarbetar i offentlig sektor. För betyder nästan enbartfördelar. Genom att vårt land redan i utgångsläget är en mycket öppen ekonomikommer den nya importkonkurrensen knappast att orsaka några storaanpassningsproblem, möjligen med undantag för vissa enskilda tjänsteföretag.Dessutom innebär avtalet väsentligt förbättrat marknadstillträde för svenskexport på viktiga utom-europeiska marknader som , , och desnabbväxande ländema i Stillahavsasien. På gmndval av 0ECD:s beräkningar kanvinsten för uppskattas till ca högre BNP-nivåfrån . Vinsten mognar alltså ut successivt. Till detta belopp skallläggas långsiktiga effektivitetsvinster för konsumentema som uppstår genom enökad konkurrens i främst en del av tjänstehandeln. har också en viktig politisksignaleffekt. av förhandlingar och kriser visade äntligen de storaindustriländerna att de kunde sätta sig över särintressen och kortsiktigapolitiska obehagligheter och istället se till helheten och det långsiktigaperspektivet. kommer att inom EU verka för sintraditionellt frihandelsvänli-ga linje i handelspolitiken. I framtidaGATT-förhandlingar är detta av intresse inte bara för oss utan även förhandelspolitiken i länder som vi särskilt vill väma, t.ex. u-ländema ochÖsteuropa. OmSverige skall vara ett attraktivt land för intemationella investeringar måsteden svenska politiken präglas av långsiktighet, fömtsägbarhet och stabilitet.Det är centralt att skadliga skatter inte återinförs, och att det inte skerandra väsentliga försämringar av företagamas villkor. behövs en snabbexpansion av näringslivet. Det är svårt att tro att lokalisering kommer att skejust till om inte produktion kan lockas hit genom en vinstnivå somunder är minst lika hög, och sannolikt något högre, i än ijämförbara europeiska länder. Erfarenhetsmässigt vet vi dessutom attnyetableringar av företag uppvisar ett visst konjunkturmönster och attförväntningar om högre avkastning lockar fram flernyetableringar. Genom bl.a. deprecieringen och sänkta Prop. 1993/94:100arbetsgivaravgifter har svensk konkurrenskraft mycket snabbt förbättrats. Bilaga 1 Fömtsatt att vi kan tygla de krafter som annars om hotar atturholka konkurrenskraften genom kostnadskriser och inflation har vi godamöjligheter att nå hög tillväxt, särskilt som vi startar från ett lägelångt under fullt kapacitetsutnyttjande. Inriktningenpå den ekonomiska utveckling som kan leda till en minskning av den totalaarbetslösheten inklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillåtminstone en halvering är klar: det krävs en snabb exportleddtillväxt med ökning av produktion och jobb i näringslivet. Med en BNP-ökningunder 1994 och 1995 på kan i en kravkalkyl framräknas etttillväxtkrav på i genomsnitt för , vilketskulle uppnås genom en i stort sett oförändrad offentlig verksamhet (mätt ivolym som det relativa priset inte stiger), samt en tillväxt i denprivata sektorn om . En sådan utveckling kan uppskattas leda ökning av antalet nya riktiga jobb med 2,. Med en sådan historiskt sett mycket positivekonomisk tillväxt bör denna starka sysselsättningsökning kunna nås. Det gälleri en första fas när ekonomins resurser är mycket undemtnyttjade,men även därefter, i en andra fas, då kapacitetstaket tack vare senare årsstrukturella reformer och växande lönsamhet i näringslivet bör kunna lyftassnabbt. De krav som förverkligandet av en sådan positiv utveckling kommer attställa på den ekonomiska politiken och på beredvilligheten att accepteraförändringar i det ekonomiska livet är stora. Den tillväxt som krävs ärhistoriskt sett hög. En ökning av produktionen / näringslivet med 1 %och en samtidig minskning av arbetslösheten med t.ex. resulterar i enförbättring av de offentliga finanserna med , dvs. avproduktionsökningen tillfaller det offentliga. De offentliga finansemas bästavän är alltså den privata tillväxtmotorn. Ekonomisktillväxt är inte ett mål i sig. Hög tillväxt är inte uthållig eller på siktvälfärdsfrämjande om den sker på bekostnad av landets långsiktigaproduktionsmöjligheter eller nationalförmögenheten, öm produktion och ekonomiskverksamhet sker i sådana former att miljön förstörs minskar våra långsiktigaproduktionsmöjligheter. Miljöskatter och avgifter utgör här viktiga styrmedel.Den nödvändiga högre ekonomiska tillväxten måste sålunda kombineras med kravet påen miljömässigt uthållig utformning; en minskad statsskuld kan inte bytas motökad miljöskuld (se även miljöbilagan, bUaga 1.4). 1.2 Krav på politiken Prop. Bilaga 1 Stabilitet över tiden Ettkrav för att uppnå målen är ekonomisk stabilitet över tiden. Den högreekonomiska tillväxten måste ske utan kast i form av återkommandeinflationsdrivnakostnadskriser, perioder av "klippekonomi",valutainstabilitet, och överdrivna pris- och löneökningar på gmnd avflaskhalsar i produktionen och på arbetsmarknaden. De främsta hoten motstabiliteten kommer dels från de djupa obalansema i de offenfliga finansema,dels från risken för ny löneinflation vid snabb tillväxt på gmnd av bristandeflexibilitet på arbetsmarknaden. Till dessa problem kommer så att deinstitutionella fömtsättningama för långsiktighet och helhetssyn i svenskekonomisk politik har varit ogynnsamma. Alla dessa tre problem behandlades iLindbeckkommissionens rapport. Detvilar ett högst påtagligt hot över den svenska nationen, nämligen hotet om engalopperande statsskuld. beskrev problemet rättframt ochpedagogiskt. Den nödvändiga förstärkningen av de offentliga finanserna harredan inletts och konraier att behöva fortgå under en följd av år; för att detskall komma fram nya jobb krävs alltså en hållbar utveckling av landetsoffentliga finanser. Det enskilt viktigaste åtagandet därvidlag gällerfasthållande vid och fortsatt konkretisering av saneringsprogrammet (behandlasi avsnitt 5 nedan), som alla utgiftshöjningar och skattesänkningarmåste finansieras fullt ut. Om de yttre fömtsättningama för ekonomin skulleändras, eller om saneringsprogrammet mot förmodan i sin nuvarande omfattningskulle visa sig otillräckligt, krävs ytterligare åtgärder för att eliminerarisken för en galopperande statsskuld. Genom successiva beslut i regering och riksdagfylls saneringsprogrammet med ett konkret innehåll. Härigenom bäddarfinanspolitiken för sjunkande räntor utan att inflationsförväntningarna kommeratt öka. Några genvägar till lägre räntor finns således inte. Räntesänkningarna stimulerar efterfrågan i helaekonomin på varor och tjänster och förbättrar fömtsättningama för investeringaroch bidrar därigenom till fler nya riktiga jobb. dvs.före valutaoron som kulminerade med kronans fall har räntornasjunkit såväl intemationellt som i . Här har sålunda den korta räntan (6månader) sjunkit med från till och den långaräntan () med från 9,6 till . Tillsammans medväxelkursförändringen har detta enligt beräkningar stimulerat ekonomin med55-60 miljarder kronor , eller med av BNP(priser och enligt /IMFs indikatorer; beräkningama baseraspå förändringen i realräntan). Den penningpolitiska stimulans som uppnåtts är alltså väsenfligt större än vadeffekten skulle kunna bli av de förslag som Prop. 1993/94:100 framförts i debattenom ytterligare försvagning av statsbudgeten genom Bilaga 1 sänkning avmervärdesskatten. En sådan finanspolitisk åtgärd som en mervärdesskattesänkningskulle dessutom inte få någon expansiv effekt eftersom den i medstor sannolikhet skulle motverkas av högre sparkvot, hög marginellsparbenägenhet, valutaoro och en åtstramning genom högre marknadsräntor. Prioriteringen av en ekonomisk politik som skaparutrymme för sjunkande och låga räntor bibehålls. Det gäller att skapafömtsättningar för såväl sänkta realräntor, som sänkta räntor jämfört med andraländer. För att åstadkomma detta ställs krav på låg inflation. Det avRiksbanken uppsatta inflationsmålet om (+ ) måste nåsoch försvaras om landet inte skall tvingas leva med åtstramning via högaräntor. Detsom skett i fastighets- och banksektorn under främst visar vikten avmoral och hög etik. Utvecklingen mot en osund spekulationsekonomi hade fleraorsaker, men en var otvivelaktigt samspelet mellan, å ena sidan, ändrade normeroch etik och, å andra sidan, brist på institutioner som kunde tjäna som motvikttill kortsiktighet och överdrifter i det ekonomiska livet. Viktigaforskningsresultat av bl.a. nobelpristagare i ekonomi . Northtyder på att utfonnningen av juridiska ramvillkor och normer (institutioner) ärytterst viktiga för ett lands ekonomiska utveckling. I länder där godainstitutioner inte förmår hålla osäkerhet, risk och transaktionskostnader på enlåg nivå begränsas också handels- och specialiseringsvinstema. Att upprätthållaallmänt accepterade sociala normer och spelregler är sålunda en billig metodför samhällsekonomisk effektivitet jämfört med en växande rättslig reglering avdet ekonomiska livet. Samhällets förankring i en god etik är därför av centralbetydelse för en väl fungerande ekonomi. Nya,strängare normer i den politiska budget- och beslutsprocessen som främjar ettlångsiktigt helhetsperspektiv är av avgörande betydelse. Överenskommelser harunder senaste tid träffats om förlängd mandatperiod års valtill , och nya regler för budgetprocess är underutarbetande. Dessa beslut är även för den kortsiktiga stabiliseringspolitikenutomordentligt betydelsefulla genom att de kan öka trovärdigheten förlångsiktiga offentliga åtaganden på budgetsidan. Detta främjar lägre långaräntor, som är bestämmande för omfattningen av nya investeringar. BUaga 1 En utveckling mot fler nya riktiga jobb kanschematiskt beskrivas som en utveckling i två faser. I en första fas ärarbetslösheten hög och följaktligen finns det gott om arbetskraft. Deindustri- och tjänsteföretag som ökar produktion och investeringar bör inte mötanågra egentliga rekryteringsproblem. Även de totala löneökningama borde idenna fas bli måttliga och produktion och export raskt skjuta fart och medviss fördröjning sysselsättningen så länge som företagen har fortsatt mycketgod konkurrenskraft i kombination med det faktum att de flesta företag i fasett alltjämt ligger under kapacitetstaket. närmar sig företagen, iolika takt, fullt kapacitetsutnyttjande. För mera traditionellaspänningar på arbetsmarknaden med flaskhalsar och löneinflation kan komma frami ljuset, och om det vill sig illa uppträder problemen vid en högrearbetslöshetsnivå . Ekonomin glider över i fas två. De åtgärder och stmkturförändringar som i en sådanfas två är nödvändiga för att möta dessa matchningsproblem och varaktigtreducera arbetslösheten till en låg nivå är av samma principiella slag som destrakturella åtgärder som redan vidtagits . Därtill ställs högakrav på arbetsmarknadens flexibilitet. I denna process har staten dels en viktig indirektuppgift att fylla genom att skapa fömtsättningar för en löneutveckling som ärförenlig med samhällsekonomisk balans genom utformningen av den ekonomiskapolitiken samt regelsystemen på arbetsmarknaden och i arbetsmarknadspolitiken,dels ett direkt ansvar som arbetsgivare. En central uppgift för staten i fas två är attunderlätta matchningen mellan lediga arbeten och tillgänglig arbetskraft. Redangenomförda förändringarinomarbetsmarknadspolitiken, skattepolitiken,arbetslöshetsförsäkringen m.m. kan dels väntas öka mångas möjlighet och viljaatt snabbt söka sig tUl produktivt arbete, dels allmänt motverka inflationsdrivandelöneökningar. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken måste utformas så atträtt utbildade personer så långt möjligt har chansen att finnas på rätt platsberedda att anta erbjudanden om riktiga jobb när efterfrågan skjuter fart. Detär angeläget att arbetslinjen med dess blandning av stimulans och obligatoriumupprätthålls. Regeringen avser att genomföra en systematiskgenomgång av de risker för flaskhalsproblem som redan nu kan identifieras. Om många människor som är långtidsarbetslösapermanent skulle slås ut från arbetsmarknaden skulle det inte enbart leda tillallvarliga sociala konsekvenser. Det skulle också kraftigt öka risken för attflaskhalsproblem uppstår redan vid en förhållandevis hög total arbetslöshetsnivå.Därför kommer särskilda insatser även fortsättningsvis att krävas, och ställastill förfogande, för att stödja de långtidsarbetslösas återiniräde på denreguljära arbetsmarknaden. De genomförda förändringarna i LAS, t.ex.den för provanställning och anställning vid tillfälligarbetsanhopning, kan också väntas öka möjlighetema för ny- och återinträdandepersoner att få arbete. Den direkta lönebildningen ligger utanförregeringens och Prop. 1993/94:100 inflytande och beslutas avarbetsmarknadens parter. För att det skall vara Bilaga 1 möjligt att åstadkommaden kraftiga ökning av sysselsättningen och minskning av arbetslösheten som ärönskvärd måste arbetsmarknadens parter medverka till en utveckling som främjarökad rörlighet och flexibilitet i de relativa lönema. Särskilt måsteuppmärksammas sådana förändringar som medför att nytiUträdande och arbetslösasläpps fram till nya jobb. Detta kan t.ex. ställa krav på anpassning avingångs- och ungdomslönema. Ett stort antal personer byter arbete varje år.Denna rörlighet på arbetsmarknaden är särskilt viktig för att växande företag ihela landet skall kunna dra till sig mer arbetskraft och för attarbetsmarknaden skall kunna fungera väl. kommer från den 1 juli 1994att ombildas till en uppdragsmyndighet. Denna ombildning innebär att denstatliga arbetsgivarorganisationen får en från regeringen fristående ställning.Avsikten är att skapa en statlig arbetsgivarorganisation som på likartadevillkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer och ta ansvar för enlönebUdning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft. Destatliga myndighetema styrs genom finansiella ramar och har därmed störrelönepolitisk självständighet. Det innebär i praktiken att myndighetema gesincitament att hålla tillbaka omotiverade löneökningar för att säkerställa attdet tillgängliga ekonomiska utrymmet i största möjliga utsträckning används föratt förbättra verksamhetens kvalitet. De nya jobben och ökningen av sysselsättningenmåste komma i den privata sektora. En expansion av sysselsättningen i denoffentliga sektom skulle i praktiken kräva skattehöjningar som leder till ökadeskattekilar. Dessa skulle i sin tur medföra att ekonomins funktionssättsuccessivt försämrades allteftersom hushåll och företag anpassade sig. Fömtsättningamaför sysselsättningen i den privata sektom skulle då försämras, och denminskade skattebasen skulle minska möjlighetema till sysselsättning i denoffentliga sektom. Slutsatsen är att en skattefinansierad ökning av antaletanställda i offentlig sektor inte är ett långsiktigt hållbart altemativ.