prop · GG03257 · 1993-06-03 00:00:00 — Några remissinstanser har framhållit att bl.a. innebörden av vissa begrepp och uttryck hämtade från direktiven bör bli föremål för närmare överväganden. Vidare har efterlysts ytterligare vägledning för tolkning och tillämpning av de föreslagna reglerna. Syftet med lagstiftningsarbetet är att anpassa svensk rätt till EG-direktivens regler. Dessa regler är i vissa fall så utformade att möjligheterna att avvika från direktivtexten är mycket begränsade. Man måste då gå mycket försiktigt till väga för att inte avlägsna sig från direktivens EG-rättsliga innebörd. Vissa begrepp och uttryck i direktivtexten måste användas också i de svenska reglerna eftersom det inte finns utrymme för att ersätta dem med andra inarbetade nationella formuleringar. Till EG:s lagstiftning finns inte förarbeten av den typ som vi är vana vid. Beslut om ny lagstiftning i EG utgör inte sällan kompromisser inom rådet och kommissionen, beslut som dessutom har förhandlats fram utan offentlig insyn. De enda officiella motiv som finns till EG-lagstiftning är de relativt kortfattade och allmänt hållna ingresser som vanligen inleder varje förordning eller direktiv. Dessa ingresser är inte av den resonerande eller argumenterande karaktär som vi hos oss finner i propositioner och utskottsbetänkanden. Några uttalanden om hur en viss bestämmelse i en förordning eller ett direktiv skall tolkas förekommer inte där. Inte heller i några andra dokument eller uttalanden från kommissionen eller ministerrådet i samband med att nya regler antas ges någon sådan vägledning. Detta beror på att det är som enligt EG:s rättsordning är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av . I finns regler om en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-regler som materiellt motsvaras av regler i EG-rätten (artikel 105-107 och 111). Förordningar skall införlivas utan några som helst ändringar eller tillägg. Vad gäller direktiv finns valfrihet endast i fråga om formerna för och sättet för införlivande. Vad jag nu anfört innebär alltså att det endast finns begränsat utrymme för att genom lagbestämmelser eller motivuttalanden genomföra en svensk tolkning av direktivens regler. En lagbe- stämmelse eller ett motivuttalande som ger uttryck för en specifikt nationell uppfattning riskerar nämligen att underkännas av eller * inom ramen för * av och skulle därigenom kunna skapa en vilseledande bild av det faktiska rättsläget. På grund av det anförda ansluter jag mig till den lagstiftningsteknik som tillämpats i huvudpromemorian och tilläggspromemorian. Det bör också framhållas att även övriga internationella åtaganden måste beaktas när EES-reglerna införlivas i den svenska lagstiftningen. Jag tänker då närmast på förpliktelser i förhållande till . De åtaganden som medlemsländer har gjort på försäkringsområdet ingår i stadgan för liberalisering av löpande osynliga betalningar (Code of Liberalisation of Current Invisible Operations) och i kapitalliberaliseringsstadgan (Code of Liberalisation of Capital Movements). Ett medlemsland som inte förmår uppfylla en eller flera liberaliseringsförpliktelser enligt stadgorna har möjlighet att reservera sig. har på försäkringsområdet endast gjort en reservation, som inte är aktuell i detta sammanhang. uppfyller alltså i allt väsentligt sina åtaganden gentemot . Flera av de reformer som föreslås i det följande avser endast de som omfattas av EES. Det är angeläget att - i den omfattning EES-reglerna så medger - motsvarande reformer genomförs även för sådana försäkringsföretag utanför EES beträffande vilka grundläggande skydds- intressen och tillsynskrav är tillgodosedda. Detta kräver emellertid så genomgripande ändringar i den nuvarande lagstiftningen att de inte kan genomföras i detta sammanhang. Jag avser emellertid att föreslå sådana ändringar . 2.2 Förutsättningar för koncession Huvudpromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Promemorian innehåller dock inte något uttryckligt förbud mot behovsprövning. Promemorians indelning i försäkringsklasser omfattar såväl direkt som indirekt försäkring. Dessutom innebär promemorians förslag, till skillnad från mitt förslag, att indirekt livförsäkringsrörelse inte får förenas med skadeförsäkringsrörelse samt att viss sjuk- och olycksfallsförsäkring inte får förenas med livförsäkringsrörelse. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har varit positiva eller inte haft någon erinran mot syftet med omformuleringen av sundhetskravet, nämligen att undvika all form av behovsprövning. och anser dock att hänvisningen till sundhet vid koncessionsprövningen bör undvikas helt och hållet. förordar i första hand att de kriterier som ligger till grund för det nya sundhetskravet konkretiseras i lag och i andra hand att förbudet mot behovsprövning uttryckligen anges i lag. och anser att indirekt försäkring inte skall omfattas av den nya indelningen i försäkringsklasser. Enligt bör indirekt livför- säkringsrörelse, som , få förenas med såväl direkt som indirekt skadeförsäkringsrörelse. , och anser att sjuk- och olycksfallsförsäkring, hänförlig till skadeförsäkring, i enlighet med förslaget till det tredje livförsäkringsdirektivet skall få drivas i livförsäkringsbolag. anser att verksamhetsformerna tontiner och capital redemption skall få drivas av svenska försäkringsbolag. : Enligt artikel 6 i både första skadeförsäkringsdirektivet och första livförsäkringsdirektivet skall varje medlemsland för direkt försäkringsrörelse inom sitt territorium föreskriva auktorisation av behörig myndighet. En ansökan om auktorisation skall göras dels av varje företag som etablerar sitt huvudkontor inom medlemslandet, dels av varje företag som etablerar en agentur eller filial i medlemslandet och har sitt huvudkontor i ett annat medlemsland. I artikel 8 i båda direktiven anges vilka krav som skall vara uppfyllda för att auktorisation skall beviljas ett försäkringsföretag som etablerar sitt huvudkontor i ett medlemsland. Företaget skall anta viss associationsform, begränsa sin verksamhet till för- säkringsområdet och till sådan verksamhet som är direkt anknuten till detta område, förete en verksamhetsplan och ha ett minsta startkapital. I artikel 10 i båda direktiven anges vilka krav som skall vara uppfyllda för att auktorisation skall beviljas en agentur eller en filial till ett försäkringsföretag som har huvudkontor i ett annat medlemsland. Företaget skall förete dels sin bolagsordning, dels en förteckning över styrelsemedlemmar och personer i den verkställande ledningen, dels en verksamhetsplan och ett intyg från hemlandsmyndigheten som visar både vilka försäkringsklasser företaget har auktorisation för och vilka risker företaget faktiskt försäkrar och som visar att företaget har en tillräcklig soliditet och tillräckliga medel avsatta för uppbyggnad av administration och nödvändiga företagsfunktioner. En ansökan om auktorisation får enligt artiklarna 8 och 10 i båda direktiven inte behandlas med hänsyn tagen till marknadens ekonomiska behov. Enligt artikel 6.3 i direktiven får medlemslän- derna inte heller föreskriva deposition eller ställande av säkerhet som villkor för auktorisation. Vad en verksamhetsplan skall innehålla anges närmare i direktiven, i artikel 9 för huvudkontor och i artikel 11 för agentur och filial. I det följande (avsnitt 2.4) utvecklas närmare direktivens krav på företagets startkapital. När ansökan om auktorisation avser etablering av en agentur eller filial skall, enligt artikel 11 i båda direktiven, den tillståndsgivande myndigheten överlämna verksamhetsplanen till behöriga myndigheter i försäkrings- företagets hemland. skall uppgifter lämnas om de iakttagelser som gjorts. skall lämna sin uppfattning om verksamhetsplanen. Om något yttrande inte avgetts skall det anses som att hemlandsmyndigheten avgett yttrande till försäkringsföretagets förmån. En auktorisation skall, enligt artikel 7 i båda direktiven, beviljas för en viss försäkringsklass eller för vissa risker i en försäkringsklass. Indelningen i försäkringsklasser framgår av bilagor till direktiven, med de ändringar som för skadeförsäkringens del gjorts genom assistansdirektivet artikel 14 och rättsskyddsdirektivet artikel 9. En auktorisation för skadeförsäkring kan även avse vissa grupper av försäkringsklasser. Dessa grupper skall enligt bilagan till det första skadeförsäkringsdirektivet ha särskilda beteckningar. Särskilda bestämmelser finns som reglerar vilka krav som skall ställas på ett försäkringsföretag som har sitt säte utanför EG och som avser att etablera en agentur eller filial inom EG. Varje medlemsland skall kräva auktorisation för en sådan etablering. Förutsättningarna för att få auktorisation är utformade som minimivillkor. Det är alltså möjligt för varje medlemsland att uppställa strängare krav. För att erhålla auktorisation skall företaget enligt första skadeförsäkringsdirektivet artikel 23 och första livförsäkringsdirektivet artikel 27 ha rätt att utöva försäkringsverk- samhet enligt sitt eget lands lag, etablera en agentur eller filial i det medlemsland där det avser att driva verksamhet, förbinda sig att föra räkenskaper hänförliga till verksamheten på den plats där agenturen eller filialen är belägen och att där förvara alla handlingar som hör till verksamheten samt befullmäktiga ett ombud som skall godkännas av behöriga myndigheter. Företaget skall dessutom i det land där verksamheten bedrivs inneha tillgångar av en viss storlek och deponera tillgångar till ett visst belopp samt ha en viss soliditet. Slutligen skall företaget förete en verksamhetsplan. Skälen för mitt förslag: Enligt 1 kap. 1 § försäkringsrörelselagen (1982:713) (FRL) och 1 § lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i (LUF) krävs tillstånd (koncession) för att driva försäkringsrörelse här i landet. Försäkringsrörelse enligt FRL får drivas endast av försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Ett utländskt försäkringsföretag kan driva försäkringsrörelse här i landet genom ett svenskt dotterbolag eller genom en generalagent. Alternativet med ett svenskt dotterbolag innebär att för detta bolag gäller samma regler som för svenska bolag i allmänhet, dvs. Om verksamheten drivs genom en generalagent gäller i stället LUF. För att ett utländskt försäkringsföretag skall få koncession i krävs enligt gällande rätt att det här etablerar en generalagentur. Av 6 § LUF följer vidare att företaget till sin koncessionsansökan skall foga bevis om att det i bankinstitut deponerat värdehandlingar till ett värde som motsvarar 300 gånger basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För sådana företag som har sitt huvudkontor inom EES, och som omfattas av direktiven, är kravet på etablering av en generalagentur inte förenligt med EES-reglerna som även tillåter etablering genom filialer. Filialetablering måste därför tillåtas i nu angivna fall. Inte heller kravet på deponering av värdepapper är förenligt med EES-reglerna och måste således avskaffas. När det däremot gäller andra utländska försäkringsföretags etablering här i landet strider de nuvarande bestämmelserna om agenturetablering och deponering inte mot direktivens minimiregler och bör kvarstå. Det gäller både företag från tredje land och sådana företag från EES-land som inte omfattas av direktiven. När det gäller direkt respektive indirekt försäkringsrörelse avviker de aktuella försäkringsdirektiven från det svenska regelsystemet. Direktiven avser endast direkt försäkringsrörelse. FRL däremot är tillämplig på både direkt och indirekt försäkringsrörelse medan LUF endast gäller för direkt försäkringsrörelse. I den svenska motsvarigheten till direktivens indelning i försäkringsklasser ingår även indirekt försäkring. I redovisningshänseende behandlas mottagen indirekt försäkring som en separat verksamhetsgren, trots att den verksamheten i vissa bolag har mycket stor omfattning och egentligen avser många olika verksamhetsgrenar. Eftersom direktiven endast avser direkt försäkringsrörelse står det fritt att avgöra i vilken utsträckning anpassningen av svensk rätt till EES-reglerna på försäkringsområdet skall omfatta även indirekt försäkringsrörelse. Enligt min mening bör man i detta sammanhang vara återhållsam när det gäller sakliga ändringar i regelsystemet för indirekt försäkring. Enligt 2 kap. 3 § FRL skall regeringen bevilja koncession om inte den planerade verksamheten bedöms vara oförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet. Bestämmelsen trädde ikraft som den dittills gällande behovsprincipen upphävdes. Enligt finns det dock utrymme för ett visst mått av behovsprövning även inom ramen för den nuvarande regeln. Utredningen har därvid hänvisat till uttalanden i prop. 1984/85:77 s. 47 ff. Utredningen har därför föreslagit att det nuvarande sundhetskravet skall ersättas med ett krav på förenlighet med FRL. I promemorian ställer man sig bakom utredningens synsätt. Man har emellertid valt en annan teknik än utredningen. Prövningen bör enligt promemorian knytas till sundheten i det enskilda försäkringsbolagets verksamhet. har förordat försäkringsutredningens förslag med motiveringen att detta minskar utrymmet för skönsmässiga bedömningar. anser att tiden är mogen att helt avskaffa sundhetsprincipen i FRL. Enligt bör de objektiva kriterier som gäller för koncessionsprövningen framgå av lagtexten. För att uppnå överensstämmelse med EES-reglerna bör varje form av behovsprövning av koncessionsansökningar undvikas. På bankområdet avskaffades behovsprincipen genom att det infördes ett sundhetskrav som endast fick avse sundheten i den enskilda bankens verksamhet, se prop. 1989/90:116 s. 58-62 och 82. Motsvarande regel har införts på värdepappersområdet, se prop. 1990/91:142 s. 115, 116, 155 och 156 samt 2 kap. 1 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Enligt min mening är det värdefullt om man i det nu aktuella hänseendet har en enhetlig reglering inom tillsynsområden. Jag anser därför, i likhet med vad som föreslagits i promemorian, att det nuvarande sundhetskravet skall ersättas med ett krav som enbart tar sikte på sundheten i det enskilda försäkrings- bolagets verksamhet. Motsvarande sundhetskrav bör gälla även för utländska försäkringsföretag som avser att etablera sig här. Vad gäller den närmare innebörden av sundhetskravet hänvisas till specialmotiveringen. För att undvika missförstånd om innebörden i sundhetskravet kan det också, som föreslagit, vara lämpligt att i lagtexten uttryckligen ange att behovsprövning inte är tillåten. En sådan bestämmelse har införts för bl.a. banker (SFS 1992:1613). anser att koncessionsprövningen bör anförtros , eftersom några näringspolitiska bedömningar knappast längre kan bli aktuella. Jag återkommer till detta när jag behandlar frågan om rätt till domstolsprövning av vissa beslut (avsnitt 2.15). Den svenska motsvarigheten till EES-reglernas indelning i försäkrings- klasser återfinns i den branschkatalog som dåvarande försäkringsinspektionen utfärdade och i Finansinspektio- nens föreskrifter om försäkringsbolagens årsredovisning (FFFS 1991:20). Branschkatalogen lägger fast den indelning i grenar som - i tillämpliga delar - skall finnas i den s.k. ändamålsparagrafen i ett försäkringsbolags bolagsordning. Föreskrifterna om årsredovisning innehåller bl.a. regler om de verksam- hetsgrenar som skall användas i redovisningssammanhang. Den svenska indelningen avviker i flera hänseenden från klassificeringen i första skadeförsäkringdirektivet och första livförsäkringsdirektivet. I svensk rätt görs en uppdelning mellan skadeförsäkring och personförsäkring. Till personförsäkring räknas bl.a. livförsäkring samt sjuk- och olycksfallsförsäkring. En viss begreppsförvirring råder så till vida att enligt 1 kap. 4 § FRL definieras livför- säkringsbolag som ett bolag som uteslutande eller så gott som uteslutande meddelar personförsäkring, trots att livförsäkring definitionsmässigt är underordnat personförsäkring. EES-regler- nas klassindelning innebär bl.a., till skillnad från den svenska försäkrings- rörelselagstiftningen, att sjuk- och olycksfallsförsäkring som huvudregel skall hänföras till skadeförsäkring. Det bör dock påpekas att den klassindelning som föreskrivs i direktiven inte är tillämplig när det gäller försäkringsbolagens redovisning. Klassindelningen syftar i stället till en harmonisering av ländernas koncessions- och soliditetsregler. Den indelning som skall tillämpas i redovisningshänseende behandlas i det direktiv /674/EEG om årsredovisning och koncernredovisning för försäkringsföretag som antogs och bygger närmast på grupper av försäkringsklasser. Det direktivet om- fattas ännu inte av . Som tidigare nämnts avser de aktuella försäkringsdirektiven endast direkt försäkring. Promemorians förslag till indelning i försäkringsklasser omfattar emellertid även indirekt försäkring. har avstyrkt förslaget i denna del eftersom det torde medföra att koncession inte kan meddelas för enbart indirekt försäkring. Även har avstyrkt förslaget i denna del. Förbundet har anfört att ett skadeförsäkringsbolag bör kunna få koncession för indirekt försäkring, tillhörande även andra försäkringsklasser än dem som omfattas av koncessionen för direkt försäkring. En sådan förändring av det nuvarande systemet som promemorians förslag innebär är enligt min mening inte motiverad. Jag delar därför uppfattningen att den nya indelningen i försäkringsklasser endast skall avse direkt försäkring. Enligt första livförsäkringdirektivet kan vissa verksamhetsformer utgöra särskilda försäkringsklasser (se bilagan klasserna V-IX) under förutsättning bl.a. att verksamheten står under tillsyn och är auktoriserad. I promemorian uttalades att det inte finns anledning att öppna för dessa verksamhetsformer inom ramen för FRL. anser att i varje fall de verksamhetsformer som avses i klasserna V och VI (tontiner och capital redemption) skall få drivas av svenska bolag, för att inte dessa skall diskrimineras i förhållande till utländska bolag som får driva sådana verksamhetsformer. har framhållit att det i och har ansetts nödvändigt att ge inhemska bolag möjlighet att tillhandahålla motsvarande produkter som andra EES-försäkringsgivare får tillhandahålla genom gränsöverskridande verksamhet. Klass V avser tontiner (efter den italienske bankmannen , 1630-1695), "som innebär inrättande av medlemssammanslutningar för gemensam kapitalisering av bidragen och för fördelning av därigenom uppbyggda medel bland de överlevande eller förmånstagare till den avlidne", se artikel 1.2 a. Tontiner kan också beskrivas som en form av livräntelån som innebär att det aktuella institutet i stället för att betala vanlig ränta till långivarna åtar sig att betala livränta under långivarnas livstid. När en långivare avlider övergår hans livränta till de övriga. Den långivare som lever längst får till slut samtliga livräntor. Klass VI avser "capital redemption". Detta är enligt artikel 1.2 b en form av kapitaliseringsverksamhet grundad på försäkringstekniska beräkningar, som omfattar förpliktelser med fastställd varaktighet och beloppsstorlek mot inbetalning av engångsbelopp eller fastställda periodiska inbetalningar. Frågan om dessa verksamhetsformer skall omfattas av det svenska koncessionssystemet aktualiserar flera frågor. I varje fall beträffande capital redemption föreligger ingen försäkringsrisk. Någon definition av begreppet försäkring finns inte i svensk rätt. Begreppet har i stället avgränsats i rättstillämpningen. Den rådande uppfattningen har varit att det måste finnas en försäkringsrisk som täcks genom försäkringsavtalet. Frågan om hur stort riskmomentet måste vara har ytterst fått prövas mot bakgrund av sundhetsprincipen (se prop. 1989/90:34 s. 42). Denna fråga har fått förnyad aktualitet . berört har utländska livförsäkringar med lägre riskinnehåll än vad svenska försäkringsbolag får tillhandahålla kommit in på den svenska marknaden. antog en proposition om individuellt pensionssparande utan försäkringsinslag (prop. 1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359). Tillstånd att driva sådan pensionssparrörelse skall kunna ges till banker och värdepappersbolag men inte till försäkringsbolag. I propositionen konstateras att den gällande försäkringslagstiftningen hindrar försäkringsbolag att vara kontraktspart i avtal om rent sparande utan försäkringsinslag. I avvaktan på resultatet av arbete föreslås inga ändringar i dessa grundläggande förutsättningar för försäkringsverksamhet. Propositionens utgångspunkt är dock att försäkringsbolagen har administrativa rutiner och kompetens som skulle göra dem väl lämpade som pensionssparinstitut. Försäkringsbolagen bör ha samma goda förmåga att administrera capital redemption. Detsamma gäller tontiner. Enligt min mening kan dock de båda verksamhetsformerna inte föras in i det svenska koncessionssystemet utan att deras rättsliga karaktär samt deras civilrättsliga och skatterättsliga behandling blir föremål för ytterligare utredning. Jag avser att senare återkomma i frågan. De verksamhetsformer som avses i klasserna VII-IX bör enligt min mening tills vidare hållas utanför det svenska koncessionssystemet. Det kan emellertid finnas anledning att senare återkomma även i denna fråga. Den klassindelning som föreslås skall gälla även för utländska försäkrings- givare som etablerar sig här i landet. För att undvika två existerande klassindelningar måste även redan beviljade koncessioner anpassas. Detta kommer att innebära praktiska problem. De redan etablerade försäkringsgivarna bör därför få fortsätta att driva verksamhet med stöd av sina gamla kon- cessioner. Beträffande den närmare utformningen av övergångsbestämmelserna hänvisas till specialmotiveringen. Enligt EES-reglerna råder ett förbud mot att driva direkt liv- och skadeförsäkringsrörelse i ett och samma bolag (den s.k. separationsprincipen), se första livförsäkringsdirektivet artikel 13.1. Separationsprincipen är inte undantagslös. Enligt en övergångsregel i bilaga IX till (avsnitt I.11.f) får försäkringsbolag som för undertecknande bedriver liv- och skadeförsäkringsrörelse fortsätta med detta (övergångsregeln motsvarar första livförsäkringsdirektivet artikel 13.3). De båda verksamhetsformerna måste dock hållas isär hos bolaget. En ytterligare uppmjukning av separationsprincipen finns i det tredje livförsäkringsdirektivet. Ett försäkringsbolag kan få koncession för både livförsäkringsrörelse och rörelse avseende sådan sjuk- och olycksfallsförsäkring som hänförs till skadeförsäkring. Även i detta fall måste verksamhetsformerna hållas åtskilda hos bolaget. I den svenska försäkringsrörelselagstiftningen gäller också en separationsprincip, se 1 kap. 3 § andra stycket FRL (jämför även 1 kap. 4 § och 5 § första stycket samma lag) och 2 § andra stycket LUF. Bestämmelserna innebär bl.a. följande. Direkt livförsäkringsrörelse får endast förenas med försäkringsrörelse som avser personförsäkring (till personförsäkring räknas bl.a. sjuk- och olycksfallsförsäkring). Indirekt livförsäkringsrörelse får däremot förenas med (direkt och indirekt) skadeförsäkringsrörelse. "Lång" sjuk- och olycksfallsförsäkring, dvs. försäkring som meddelas än och mot en premie som är beräknad och bestämd än i sänder, får meddelas endast av livförsäkringsbolag. "Kort" sjuk- och olycksfallsförsäkring får meddelas av såväl skade- som livför- säkringsbolag. Huvudpromemorians förslag innebär bl.a. att rörelse avseende kort sjuk- och olycksfallsförsäkring, i enlighet med , som huvudregel skall hänföras till skadeförsäkringsrörelse, vilken får drivas tillsammans med direkt livförsäkringsrörelse endast under förutsättning att den samtidiga verksamheten bedrevs för undertecknande, . Detta är helt i enlighet med den nämnda övergångsregeln till bilaga IX till . Ett försäkringsbolag som etableras efter den tidpunkten skulle, enligt huvudpromemorians förslag, som huvudregel alltså vara förhindrat att meddela direkt livförsäkring och sjuk- och olycksfallsförsäkring.