prop · GG03198 · 1993-03-25 00:00:00 — Som ett komplement till tillgångsundersökningen behöver kronofogdemyndigheten således kunna företa en fördjupad utredning. För att skydda gäldenärens rätt till integritet och för att skapa en enhetlig ordning för utredningsverksamheten är det enligt min mening nödvändigt att grunden för denna verksamhet läggs fast i lag. Jag instämmer i Datainspektionens bedömning att inte till alla delar beaktat de risker för integritetsintrång som är förknippade med dess förslag. Av bl.a. det skälet avviker mitt förslag från utredningens förslag på några väsentliga punkter. har föreslagit en viss lagreglering av gäldenärsutredningen men förordat att RSV skall bemyndigas att i stor utsträckning styra informationsutbytet mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten genom föreskrifter. Som några remissinstanser påpekat kan en sådan ordning komma att strida mot sekretesslagens bestämmelser. För min del föreslår jag en grundläggande lagreglering av frågan. RSV får sedan meddela de allmänna råd som kan behövas. En gäldenärsutredning skall ge en samlad bild av gäldenärens ekonomiska förhållanden. SIU:s förslag innefattar även utredning om personliga förhållanden. Vad som avses med det har inte angetts närmare. Gränsen mellan ekonomiska och personliga förhållanden kan visserligen sägas vara flytande. Jag vill dock betona att det är gäldenärens ekonomiska situation som skall ägnas intresse. Även när det gäller s.k. närstående personer till gäldenären vill jag göra ett påpekande. förordar att sådana personer skall kunna föras in i en gäldenärsutredning, utan att närmare definiera närståendekretsen eller ange situationer när detta skulle kunna ske. Det är enligt min mening inte en tillfredsställande lösning. Om gäldenären har direkta ekonomiska kopplingar till en annan fysisk eller juridisk person måste det naturligtvis beaktas. Jag tänker då på omständigheter som påverkar gäldenärens betalningsförmåga eller som kan utgöra grund för solidarisk betalningsskyldighet eller liknande för den andra personen, t.ex. borgen, delägarskap eller transaktioner som kan återvinnas vid en konkurs. I övrigt skall inte andra personer än gäldenären föras in i utredningen. Som anfört är den kanske viktigaste bland de uppgifter som kronofogdemyndigheten har att ta fram i egenskap av borgenärsföreträdare den som rör gäldenärens totala skuldsättning (s.k. skuldavstämning). Jag har också tidigare anfört att det är betydelsefullt att orsakerna till en utebliven betalning klarläggs. Om gäldenären driver någon form av näringsverksamhet ligger det också inom gäldenärsutredningens ram att undersöka verksamhetens omsättning och resultat. För en effektiv och ändamålsenlig indrivning är det värdefullt om kronofogdemyndigheten på ett tidigt stadium får en så god uppfattning som möjligt om gäldenärens ekonomiska förhållanden. Därmed kan resurserna koncentreras på den mest verksamma indrivningsåtgärden. Det kan också vara till fördel för gäldenären. Han kan t.ex. slippa de nackdelar som orsakas av en konkursansökan, om betalning i stället kan ske genom en avbetalningsplan. Jag ser det som angeläget att klarlägga vad som skall vara grundmaterialet för en gäldenärsutredning. Skattemyndigheterna, som svarar för de flesta och beloppsmässigt största fordringarna, har inte sällan tillgång till ett omfattande material som rör den skattskyldiges ekonomiska förhållanden och som är av betydelse för en gäldenärsutredning. De har ibland också fått särskild information av den betalningsskyldige med anledning av att de påmint om utebliven betalning och kanske fått förfrågningar om betalningsanstånd. Det är rimligt att information av detta slag används som utgångsmaterial för kronofogdemyndighetens gäldenärsutredning. Därmed upprätthålls också det naturliga sambandet mellan taxeringen, debiteringen, uppbörden och indrivningen. Uppgifter från uppdragsgivande myndighet bör få tillgång till adekvat information om gäldenären snabbt och enkelt. Främst med hänsyn till de stora ärendemängder som förekommer hos kronofogdemyndigheten innebär detta att ADB bör komma till användning för gäldenärsutredningen. En mycket stor del av fordringarna i allmänna mål överlämnas också endast på ADB-medium. Som redan nämnts har kronofogdemyndigheten terminalåtkomst till vissa uppgifter i skatteregistren. Den rätt till terminalåtkomst som kronofogdemyndigheten har enligt 10 § skatteregisterlagen utnyttjas inte fullt ut. Sedan lämnade sitt betänkande har dock den faktiska terminalåtkomsten utökats. Sålunda har kronofogdemyndigheten numera åtkomst till bl.a. kontrolluppgift beträffande ränta, banktillgodohavanden och aktieutdelning, vilket förordade. Många av uppgifterna i skatteregistren kan således vara till stor hjälp när det gäller att göra en gäldenärsutredning för att bedöma vilken indrivningsåtgärd som är mest lämplig. Jag anser därför att gäldenärsutredning bör få göras med hjälp av de uppgifter i skatteregistren som kronofogdemyndigheten har rätt att ta del av. har föreslagit att skattemyndigheten, genom en generös tillämpning av 14 kap. 3 § sekretesslagen, skall medverka till att kronofogdemyndigheten får del av uppgifter från i första hand revisionspromemorior. Onekligen råder det ett starkt samband mellan beskattningsverksamheten och indrivningen av skatter och avgifter. Det förhållandet betonades också i propositionen (prop. 1979/80:147 s. 26 f) med förslag till skatteregisterlag, där det föreslogs att kronofogdemyndigheten skulle få tillgång till uppgifterna i skatteregistren i den mån uppgifterna behövdes för indrivningsverksamheten. I samband med den följdlagstiftning som infördes på skatteområdet i anslutning till att sekretesslagen trädde i kraft (prop. 1980/81:70 s. 24) anförde det föredragande statsrådet att även uppgifter direkt från taxeringsmaterialet borde kunna lämnas ut till kronofogdemyndigheten inom ramen för generalklausulen i 14 kap. 3 § sek- retesslagen. Inte heller jag vill utesluta att generalklausulen kan tillämpas i fråga om taxeringsmaterial när kronofogdemyndigheten i sin exekutiva verksamhet söker efter utmätningsbar egendom. Jag kan emellertid inte dela SIU:s uppfattning att kronofogdemyndigheten regelmässigt bör få del av upp- gifter från revisionspromemorior och deklarationsmaterial inom ramen för den nu föreslagna gäldenärsutredningen. Tillgångsundersökningen och gäldenärsutredningen måste hållas i sär i det här avseendet. Ett överlämnande av uppgifter från en skattemyndighet till en kronofogdemyndighet medför den för gäldenären påtagliga olägenheten att uppgifter i taxeringsmaterialet som hos skattemyn- digheten har ett starkt sekretesskydd får ett svagare skydd hos kronofogdemyndigheten. I den intressekonflikt som här gör sig gällande bör gäldenärens rätt till integritet ha företräde. Man måste också hålla i minnet att en gäldenärsutredning görs för att bedöma vilken indrivningsåtgärd som är mest lämplig. För det ändamålet behöver kronofogdemyndigheten få en bild av gäldenärens samlade ekonomiska förhållanden men inte kännedom om alla detaljer. Endast i sällsynta undantagsfall torde kronofogdemyndigheten ha så dålig information om gäldenären att uppgifter från revisionspromemorior och deklarationshandlingar behövs för en gäldenärsutredning. Min inställning är alltså att 14 kap. 3 § sekretesslagen skall tillämpas återhållsamt i fråga om gäldenärsutredningar. När det gäller fordringar som lämnas för indrivning av andra än skattemyndigheten finns det hos den överlämnande myndigheten vanligen endast begränsad information om gäldenärens ekonomiska förhållanden. För vissa fordringsslag, exempelvis TV-avgifter och felparkeringsavgifter, torde sådan information i allmänhet saknas helt. får då själv avgöra i vad mån det kan vara lönt att efterfråga information hos den myndighet som lämnat fordringen för indriv- ning. I den mån denna har tillgång till information av värde för en gäldenärsutredning är det givetvis lämpligt att det anges i samband med överlämnandet. Jag delar SIU:s uppfattning att gäldenären aktivt bör medverka i utredningsarbetet. När det gäller att bedöma vilken indrivningsåtgärd som är mest lämplig bör därför uppgifter om relevanta förhållanden också hämtas in från gäldenären själv. Om gäldenären inte medverkar är det svårt att få en uppfattning om hans privaträttsliga åtaganden. Gäldenären har normalt ett intresse av att själv redovisa sina ekonomiska förhållanden. Han riskerar annars att inte ges möjlighet till avbetalning och att kronofogdemyndigheten i stället ansöker om konkurs. Som har föreslagit kan uppgifter från gäldenären inhämtas med användande av olika standardiserade blanketter. Information kan också hämtas in från utomstående, exempelvis gäldenärens bankförbindelser och revisor. Att det kan krävas medgivande av gäldenären för att dessa skall anse sig oförhindrade att lämna upplysningar till kronofogdemyndigheten är en annan sak. Uppgifter som redan finns hos kronofogdemyndigheten När en fordran lämnas för indrivning finns det i många fall hos kronofogdemyndigheten redan uppgifter om gäldenären. Sådana uppgifter bör självfallet få komma till användning vid en gäldenärsutredning oavsett om de förekommer i utsökningsregistret eller finns i tidigare akter beträffande samma gäldenär. Ofta bör redan en kontroll i utsökningsregistret kunna ge värdefull information eftersom även avslutade mål finns kvar i registret . har jag anvisat tre källor för gäldenärsutredning, nämligen uppgifter som finns hos den myndighet som påfört fordringen, uppgifter som lämnas av gäldenären samt uppgifter som kronofogdemyndigheten redan har tillgång till när indrivning begärs. Jag föreslår inte någon reglering som begränsar utredningen till dessa källor. Det finns dock anledning till återhållsamhet när det gäller att samla in information från annat håll. Bl.a. integritetsskäl talar mot att uppgifter om en gäldenärs ekonomiska förhållanden hämtas in från myndigheter som inte har något att göra med en uppkommen skuld. Viss information från andra än uppdragsgivaren och gäldenären kommer ändå att kunna användas genom att kronofogdemyndigheten kan använda all information som finns hos myndigheten i tidigare mål. En gäldenärsutredning bör i princip alltid göras. Det bör vara den inledande åtgärden vid indrivningen. Omfattningen av gäldenärsutredningen bör emellertid anpassas till vad som behövs i varje enskilt fall. Om kronofogdemyndigheten har god kännedom om en viss gäldenärs förhållanden är det troligt att indrivningsåtgärden i ett nytt mål kan bestämmas utan att några ytterligare upplysningar om gäldenären behöver hämtas in från exempelvis skattemyndigheten eller gäldenären själv. I ett sådant fall bör inte någon ny gäldenärsutredning göras. har föreslagit att även uppgifter om obetalda skatter och avgifter som inte har lämnats för indrivning skall anges i utsökningsregistret för den som är gäldenär hos kronofogdemyndigheten. Eftersom myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter kan ta del av dessa uppgifter i skatteregistren anser jag att uppgifterna inte bör registreras i utsökningsregistret. Som framgått omfattar sekretesslagens bestämmelser för exekutionsområdet mål eller ärende angående exekutiv verksamhet. Av lagens förarbeten (prop. 1979/80:2 Del A s. 289) framgår bl.a. att bestämmelsen i 9 kap. 19 § avses gälla alla slag av exekutiva mål eller ärenden som förekommer hos kronofogdemyndigheten och att t.ex. sådana uppgifter från deklarationshandlingar samt uppgifter om anstaltsvistelse, arbetslöshet och sjukdom som myndigheten behöver för att bedöma en gäldenärs betalningsförmåga omfattas av sekretessen. Innebörden av det som har sagts får anses vara att även uppgifter som kronofogdemyndigheten hämtar in i egenskap av borgenärsföreträdare varit avsedda att omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Det är också på det sättet som bestämmelsen har tillämpats. Det kan tilläggas att borgenärsfunktionen alltid fullgörs inom ramen för ett mål om exekutiv verksamhet. Mitt förslag om en reglering av borgenärsfunktionen innebär således inte att bestämmelsen i fråga behöver ändras. Inte heller är det påkallat att allmänt skärpa sekretessen inom exekutionsväsendet. Mitt nu framlagda förslag medför inte att kronofogdemyndigheten skall få del av några nya typer av uppgifter ifråga om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Tvärtom bedömer jag att regleringen av i första hand verksamheten med gäldenärsutredningar kommer att innebära en uppstramning av den uppgiftsinsamling som sker. Inte heller bör utsökningsregistret nu utökas med andra uppgifter än uppgift om förekomsten av en gäldenärsutred- ning. I den mån gäldenären lämnar känsliga uppgifter om sig själv bör uppgifterna registreras endast om det får ske med stöd av nuvarande bestämmelser. 8 Uppskov och säkerhet Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med mitt. har dock föreslagit att kronofogdemyndigheten skall kunna bevilja uppskov och ta emot säkerhet i fråga om förfallna fordringar som ännu inte har överlämnats till myndigheten för verkställighet. har inte lämnat förslag till någon lagreglering av uppskovstidens längd. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig ställer sig bakom tanken på en reglering av uppskovsinstitutet och tillstyrker i huvudsak utredningens förslag till sådan reglering. RSV avstyrker att kronofogdemyndigheten skall få bevilja uppskov i fråga om förfallna fordringar som inte har lämnats för indrivning. Några kronofogdemyndigheter anser att rätten för kronofogdemyndigheten att ta ut ränta vid uppskov bör regleras. Bakgrunden till mitt förslag: I allmänna mål anses kronofogdemyndigheten ha rätt att medge gäldenären uppskov. Uppskov är vanligt förekommande. Det kombineras ofta med ett åläggande för gäldenären att betala enligt en avbetalningsplan. är dock i det närmaste helt oreglerat. I samband med att uppskov beviljas i ett allmänt mål får kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet - pant, borgen eller företagshypotek - för fordringen. Förfarandet med säkerhet regleras i lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. I enskilda utsökningsmål förekommer inte uppskov. I stället kan sökanden lämna anstånd med utmätning (4 kap. 10 § UB). Begreppet anstånd förekommer på flera ställen i UB. Vid exekutiv försäljning av utmätt egendom får kronofogdemyndigheten bevilja anstånd med försäljningen på begäran av utmätningssökanden eller gäldenären (8 kap. 3 § andra stycket UB). Anstånd kan också medges i mål om avhysning (16 kap. 4 § UB). I dessa fall avgörs frågan av kronofogdemyndigheten i egenskap av exekutiv myndighet. Den nämnda bestämmelsen om anstånd med exekutiv försäljning gäller inte i allmänt mål. I sådant mål skall försäljning av utmätt egendom ske utan dröjsmål, om inte hinder möter eller anstånd medges av kronofogdemyndigheten (8 kap. 19 § UB). Anstånd förekommer också som ett skatterättsligt institut i fråga om åtskilliga skatter och avgifter. Sådant anstånd meddelas av skatte- eller avgiftsmyndigheten i enlighet med särskilda bestämmelser. Så innehåller exempelvis 48 och 49 §§ UBL detaljerade föreskrifter om bl.a. förut- sättningarna för anstånd. Anstånd enligt UBL kan meddelas bl.a. av sociala skäl eller om den skattskyldige har begärt omprövning av eller överklagat ett taxeringsbeslut. Anstånd kan i vissa fall meddelas även beträffande en fordran som har lämnats för indrivning. Det anses att kronofogdemyndigheten normalt inte bör medge uppskov om det finns förutsättningar för anstånd, utan i stället hänvisa gäldenären till skatte-eller avgiftsmyndigheten. Det skatterättsliga anståndet har likheter med uppskovet. Exempelvis kan även anstånd förenas med säkerhet. föreligger vissa betydelsefulla skillnader mellan de båda instituten. Om anstånd har meddelats får fordringen inte drivas in som anståndet avser. har också i ett avgörande slagit fast att anstånd medför att tidigare utmätning upphävs (NJA 1989 s. 137). Däremot anses uppskov inte hindra att kronofogdemyndigheten vidtar verkställighetsåtgärder om det finns skäl till det. En praktisk skillnad mellan de båda instituten är att uppskov i regel avser gäldenärens samtliga skulder medan anstånd beviljas beträffande ett särskilt skatte- eller avgiftsbelopp. Skälen för mitt förslag: Uppskovsfrågor aktualiseras i många allmänna mål under indrivningen. Möjligheten att få uppskov med en skatte- eller avgiftsbetalning är i regel av stor betydelse för den enskilde. Ett uppskov kan även få andra återverkningar. Exempelvis kan fordringens pre- skriptionstid förlängas i vissa fall. Som påpekat måste man ställa krav på att gäldenärerna behandlas lika när olika uppskovsfrågor prövas. Mot denna bakgrund finner jag det angeläget att uppskovsinstitutet lagregleras. Med en sådan reglering kan en stram och enhetlig tillämpning komma till stånd. Liksom bör det ankomma på kronofogdemyndigheten att besluta om uppskov. Utgångspunkten för regleringen av förutsättningar och villkor för uppskov bör vara att uppskov skall kunna medges om det kan antas vara till fördel för det allmänna. Om en gäldenär erbjuder sig att betala skulden genom avbetalningar har kronofogdemyndigheten således att jämföra detta med vad som kan tänkas flyta in genom exempelvis utmätning. Det kan i vissa fall vara fördelaktigare att genom uppskov bereda gäldenären möjlighet att själv sälja vissa tillgångar än att utmäta dem. I princip är det alltså det allmännas fiskala intresse som skall vara vägledande vid bedömningen av om uppskov skall meddelas, liksom för övrigt vid prövning av varje annan indrivningsåtgärd. Det finns emellertid också vissa andra situationer där uppskov kan vara påkallat. Uppskov bör således kunna medges fysiska personer med hänsyn till deras personliga förhållanden. I första hand bör det vara fråga om korta uppskov i dessa fall. I ömmande fall bör dock även längre uppskov kunna medges. De svårigheter som gör att gäldenären inte kan betala måste emellertid vara av övergående natur. Uppskov bör således inte beviljas om betalningssvårigheterna kan förväntas bli bestående. Ett kortare uppskov kan också vara påkallat i avvaktan på att gäldenären ansöker om anstånd hos beskattningsmyndigheten och att anståndsfrågan prövas. Sådana ansökningar aktualiseras ofta först genom kronofogdemyndighetens indrivningsåtgärder. Ett uppskov bör ses som ett undantag från huvudregeln att betalning skall ske . Undantaget framstår emellertid som mindre genomgripande om gäldenären betalar av skulden enligt en överenskommen avbetalningsplan. Ordningen med en avbetalningsplan i samband med uppskov är vanligt förekommande och bör vara ett naturligt inslag även . Genom den dröjsmålsavgift som införts vid försenade betalningar av skatter m.m. kan staten numera också få fullgod kompensation för den ränteförlust som annars skulle uppstå. Med synsättet att uppskov är ett undantag från huvudregeln om omedelbar betalning följer också att gäldenären inte har någon obetingad rätt till uppskov. Det är exempelvis självklart att uppskov inte bör beviljas i samband med ansökan om anstånd, om denna enbart har till syfte att fördröja kronofogdemyndighetens verkställighetsåtgärder. förekommer det att en skattskyldig begär uppskov med betalning av en fordran som inte har lämnats för indrivning. Begäran görs då vanligen hos skattemyndigheten och skälet till att fordringen ligger kvar hos myndigheten är oftast att tidpunkten för ordinarie överlämnande för indrivning ännu inte inträffat. I en sådan situation bör skattemyndigheten omgående överlämna fordringen till kronofogdemyndigheten, som har att pröva uppskovsfrågan, såvida inte den skattskyldiges begäran egentligen gäller anstånd och det även finns förutsättningar för ett sådant. För prövningen av en fråga om uppskov bör kronofogdemyndigheten ha en samlad bild av gäldenärens ekonomiska situation. En förutsättning för uppskov bör därför vara att kronofogdemyndigheten har gjort en gäldenärsutredning. Den närmare omfattningen av utredningen får bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utredningsinsatserna bör således ställas i förhållande till sådana faktorer som skuldens storlek och den tid uppskovet skall avse. Som jag påpekat tidigare sammanfaller uppskovsinstitutet delvis med det skatterättsliga anståndet. Det gäller särskilt vid nedsatt betalningsförmåga (sociala skäl). För att anstånd skall komma i fråga på grund av sociala skäl krävs dock att ansökan görs senast den dag skatten skall betalas. anför att de båda instituten helst borde vara helt åtskilda i fråga om förutsättningar och villkor m.m. konstaterar att man just när det gäller nedsatt betalningsförmåga måste ha tillgång till uppskovsmöjligheten som anståndsmöjligheten knappast heller kan tas bort. För min del ser jag det inte som någon nackdel att instituten delvis sammanfaller. De är framför allt tillämpbara och fyller delvis olika syften. För gäldenärerna är det en fördel om den nuvarande konstruktionen behålls. Som framgått inledningsvis i avsnittet används begreppet anstånd på olika sätt i näraliggande sammanhang. I en strävan att delvis råda bot på detta föreslår jag att borgenären i enskilt mål fortsättningsvis skall kunna lämna uppskov, inte anstånd, med utmätning. Något annat än en terminologisk förändring är det i denna del inte fråga om. Av stor betydelse är frågan om hur länge uppskov skall beviljas och om uppskovstiden på något sätt bör lagregleras. Bestämmelser om tidsramar finns exempelvis när det gäller anstånd (bl.a. 48 § 1 mom. UBL). har avvisat tanken på tidsramar och även i övrigt avstått från att lämna förslag till en reglering av uppskovstiden. Som skäl för sin inställning har anfört att uppskov kommer i fråga under mycket skiftande förhållanden och att det är mindre lämpligt att i författning skilja på de olika fallen och låta dem följa särskilda regler. Enligt skulle därför en reglering behöva bli så allmänt hållen att den skulle komma att sakna praktisk betydelse. Jag håller delvis med . Jag är också övertygad om att kronofogdemyndigheten kan hantera uppskovsinstitutet på ett bra sätt utan någon detaljreglering av uppskovens längd. Jag vill emellertid peka på att det finns vissa skäl som talar för någon form av lagreglerade uppskovstider. Syftet med en reglering av uppskovsinstitutet är ju att lägga grunden för en stram och enhetlig rättstillämpning. Det ligger då också nära till hands att det införs vissa bestämmelser om den i sammanhanget centrala frågan om uppskovens längd. I annat fall blir den frågan enbart en angelägenhet för de tillämpande myndigheterna. Självklart skall ett uppskov inte löpa än vad som är absolut nödvändigt. Utgångspunkten är att betalning skall ske omgående och att uppskov är ett undantag från den huvudregeln. Även för att markera denna inriktning kan det vara värdefullt med någon sorts föreskrifter om hur länge uppskov får beviljas. Det kan också vara av betydelse för kronofogdemyndigheten att vid kontakter med gäldenärerna i frågor som rör uppskovstider ha stöd i föreskrifter som lagstiftaren ställt upp. Sammantaget anser jag således att även uppskovstiderna bör bli föremål för lagreglering. Några detaljbestämmelser skall det dock inte vara fråga om utan lämpligen sker regleringen genom att vissa utgångspunkter anges. Som jag var inne på är utgångspunkten att ett uppskov inte skall avse än vad som behövs för att gäldenären skall kunna betala. Ett uppskov bör i så stor utsträckning som möjligt vara förenat med att gäldenären gör avbetalningar på skulden. Om avbetalning emellertid inte sker bör uppskovstiden inte få överstiga , om det inte finns synnerliga skäl för . När gäldenären gör sitt bästa för att genom avbetalningar reducera skulden skall uppskov kunna beviljas . Särskilt om skulden är stor i förhållande till gäldenärens betalningsförmåga är det ofta nödvändigt att kunna medge uppskov för betydligt än . Ett beslut om uppskov innebär att kronofogdemyndigheten inte avser att vidta åtgärder för att driva in fordringen förrän en viss senare dag.