prop · GG03185 · 1993-03-11 00:00:00 — I den kritik som framförts mot förslaget om förbud mot sådana rabatter har framhållits att det förekommer att butiker inte saluhåller enstaka paket med cigaretter utan endast s.k. limpor. En sådan butik skulle till följd av utredningens förslag kunna hålla ett lågt pris för dessa storförpackningar medan en butik som säljer både enstaka paket och s.k. limpor inte skulle kunna hålla samma låga pris på de större förpackningarna. Förslaget skulle därmed kunna medföra olikheter i konkurrensförutsättningarna för de olika butikerna. Mot bakgrund av bl.a. nämnda negativa inverkan på konkurrensen som ett förbud mot mängdrabatter kan få, anser jag att någon särskild bestämmelse om sådana rabatter inte bör införas. Emellertid gäller även här att ett olämpligt framhållande av prissättningen kan falla under bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror. Utredningens förslag om bemyndigande för regeringen att föreskriva att tobaksförpackningar skall vara försedda med skattemärke har föranletts av ett önskemål om att underlätta ett framtida medlemsskap i EG och för att då motverka smuggling. En bestämmelse med syfte att underlätta bevisföring när det gäller smugglingsbrott finns emellertid redan i lagen (1961:394) om tobaksskatt. Enligt denna får regeringen föreskriva att en tobaksvara får säljas här i riket endast i originalförpackning försedd med särskild kontrollstämpel. Jag har inte funnit skäl att föreslå att denna bestämmelse flyttas till den nya tobakslagen. Mitt förslag: Nuvarande lagstiftning om varningstext och innehålls- deklaration på tobaksvaror justeras så att det klart framgår att föreskrifter kan meddelas om fler varningstexter på varje förpackning. I övrigt kvarstår reglerna om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror i huvudsak oförändrade utom vad avser påföljder. Utredningens förslag överensstämmer med mitt utom såvitt avser påföljdsfrågor. Remissinstanserna: Ett fåtal instanser berör reglerna om varningstexter m.m.. anför dock att varningstexterna bör förnyas och utvecklas samt att en obligatorisk varningstext om cancerrisken vid bruk av snus och tuggtobak bör införas för förpackningar till sådana varor. Skälen för mitt förslag: Nuvarande lagstiftning om varningstext och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror infördes och trädde 1977. Enligt denna skall en förpackning till en tobaksvara som är avsedd att säljas till konsument inom landet vara försedd med varningstext och innehållsdeklaration i den utsträckning regeringen eller myndighet som regeringen utser föreskriver detta. I samma ordning kan meddelas föreskrifter om bl.a. hur en text skall vara avfattad och vad en deklaration skall innehålla. Tillverkare och importörer har enligt lagen ansvar för att förpackningarna förses med föreskrivna texter m.m. och en tobaksvara får inte saluhållas till en konsument om förpackningen saknar föreskriven varningstext eller innehålls- deklaration eller om dessa är uppenbart oriktiga. Överträdelse av bestämmelserna kan leda till straff i form av böter. kan också meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efter- levas. Sådana förelägganden och förbud kan förenas med vite. Regeringen har överlåtit till , som också är tillsynsmyndighet, att meddela närmare föreskrifter om varningstexter m.m. Med stöd härav har föreskrivit att såväl förpackningar till cigaretter som förpackningar till piptobak, cigarrer, snus och tuggtobak m.m. skall ha vissa fastställda varningstexter. har också meddelat föreskrifter om innehållsdeklarationer. Dessa innebär bl.a. att det på cigarettförpackningar skall finnas uppgift om innehållet i röken av tjära, nikotin och kolmonoxid. I förarbetena till lagen om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror anförde föredragande statsråd att det var angeläget att få till stånd en minskning av tobakskonsumtionen och att detta krävde betydande informationsinsatser samt att varningstexter och innehållsdeklarationer på förpackningar till tobaksvaror var en viktig del i denna information (prop. 1975/76:49 s. 19). Information om tobakens skadeverkningar är, som jag anfört i det föregående, fortfarande av mycket stor betydelse i arbetet att försöka åstadkomma en minskning av tobakskonsumtionen och varningstexter m.m. måste alltjämt anses vara ett viktigt inslag i detta sammanhang. Inom EG har antagits ett direktiv innefattande regler om varningstexter och innehållsdeklaration för tobaksvaror. Enligt detta skall alla förpackningar till tobaksvaror ha en allmänt utformad varningstext som anges i direktivet. Förpackningar till cigaretter skall också, förutom den allmänna texten, ha en av flera alternativa särskilda varningstexter. En innehållsdeklaration skall enligt nämnda direktiv ange mängden tjära och nikotin i cigarettröken. Direktivet omfattas av . Vår lagstiftning i dessa frågor synes i princip överensstämma med EG:s direktiv och några skäl till större ändringar vad gäller denna lagstiftning har inte heller framkommit i övrigt. För att det klart skall framgå att det också i skall vara möjligt att meddela föreskrifter om att förpackningen till en tobaksvara skall innehålla mer än en varningstext bör dock bestämmelsen därom justeras något. De närmare föreskrifter som behövs bör även fortsättningsvis kunna meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer och de får efter behov anpassas efter utvecklingen här och utomlands. Vad som i fortsättningen bör gälla vid överträdelse av nu aktuella bestämmelser och om tillsyn avser jag att ta upp i samband med frågor rörande tillsynen i övrigt. 4.5 Reklam och annan marknadsföring av tobak Mitt förslag: Nuvarande krav på näringsidkares marknadsföring som avser tobaksvaror och som riktar sig till konsumenter upprätthålls. Utredningens förslag innebär i första hand att det i lag införs förbud för reklam som avser tobaksvaror och som riktar sig till konsumenter liksom för i stort sett all annan sådan mark- nadsföring. Förslaget innebär också att vissa krav ställs på annan reklam m.m. för att minska möjligheterna till s.k. förtäckt tobaksreklam, t.ex. att använda ett för en tobaksvara känt varumärke vid marknadsföring av en annan vara. Remissinstanserna: Många remissinstanser tar upp frågor om förbud mot reklam m.m. Av dessa är en majoritet positiva till en skärpning av nuvarande lagstiftning. Bl.a. anförs att förbud mot reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, inkl. förtäckt sådan, är nödvändigt för att skapa en trovärdig hälsopolitik. Betydelsen av ett sådant förbud för arbetet med att söka påverka ungdomar att inte börja använda tobak berörs också. Stark kritik mot förslaget framförs främst från representanter för tobaks- branschen och handeln. De tar därvid upp frågor bl.a. rörande reklamens betydelse för produktutvecklingen och för konkurrensen. Andra frågor som berörs av några remissinstanser är hur föreslagna regler förhåller sig till yttrandefriheten och till annan lagstiftning, t.ex. avseende varumärkesrätt. Skälen för mitt förslag: har länge före- språkat ett totalförbud mot tobaksreklam. Som nämnts i det föregående har frågan också varit aktuell i och flera länder har redan infört sådana förbud. Vidare har lagt ett direktivförslag om förbud mot tobaksreklam m.m. I har reklam för tobaksvaror successivt omgärdats av allt strängare regler. De största förändringarna skedde i början och mitten av , sedan fört upp ett antal fall till . Domstolens beslut, som kom att bli prejudicerande, innebar förbud mot att avbilda personer, statusladdade miljöer etc. i annonser avseende tobaksvaror. I och med att de frivilliga regler som då fanns blev inaktuella genom beslut, upptogs förhandlingar mellan och företrädare för tobaksbranschen. Förhandlingarna ledde till ytterligare begränsningar av tobaksreklamen, bl.a. avseende utomhusreklam. Som en följd av tobaksutredning tillsattes en särskild utredning med uppdrag att utreda frågan om lämpliga former för förbud mot tobaksreklam. Genom ett beslut utvidgades utredningsuppdraget till att gälla även alkoholreklam. avgav utredningen sitt slutbetänkande Reklamen för alkohol och tobak (SOU 1976:63). Betänkandet låg till grund för de lagar om marknadsföring av alkohol respektive tobak som trädde i kraft . Lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror kom i praktiken huvudsakligen att innebära ett befästande av överenskommelsen mellan och tobaksbranschen. Enligt lagen skall särskild måttfullhet iakttas vid mark- nadsföring av tobaksvaror. Marknadsföring som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av tobak får inte förekomma. Som en nyhet infördes genom lag en skyldighet för den som annonserar för tobaksvaror att återge föreskriven varningstext och innehållsdeklaration i tidningsannonser m.m. Texten och deklarationen skall framträda tydligt i annonsen och återges i ändamålsenlig form. Marknadsföring i strid med nämnda lag skall anses som otillbörlig enligt marknadsföringslagen (1975:1418). Det är alltså ytterst som prövar om en marknadsföringsåtgärd skall anses som måttfull eller inte. Vissa riktlinjer för tillämpningen av lag har utfärdats av Kon- sumentverket efter samråd med . Riktlinjerna skärptes , sedan hade behandlat ett antal motioner om reklamförbud. Enligt riktlinjerna får vissa former av marknadsföring av tobaksvaror inte alls förekomma. Hit hör direktreklam och andra åtgärder som innebär en direkt hänvändelse till konsumenter, reklam på biografer eller teatrar, reklam via etermedier (inkl. kabel-TV), utomhusreklam (med undantag för skyltning vid säljställen), reklam inom idrottsanläggningar, sjukhus eller ungdomslokaler, pristävlingar och rabattmärkeserbjudanden m.m. Annonser för tobaksvaror får inte heller, enligt riktlinjerna, finnas i sporttidningar eller på dagspressens sportsidor, på om- slaget till populärpress, i tidningar vars läsekrets till stor del utgörs av ungdomar etc. I samband med att riktlinjerna skärptes åtog sig tobaksbranschen att genomföra vissa egenåtgärder. Bl.a. bildades som kontinuerligt granskar all tobaksreklam som riktar sig till konsumenter och vakar över att bolagen följer riktlinjerna. Nämnden gör även principiella och vägledande uttalanden i tolkningsfrågor. Om nämnden finner att en viss åtgärd strider mot riktlinjerna, kan den ålägga den felande en bot om . Det har också inrättats en särskild instans som granskar skyltningen vid säljställen, Detaljhandelns Tobaksskyltningsråd. Som anförts tidigare tillsattes mot bakgrund av bl.a. en framställning från efter en hemställan från lagutskottet i betänkandet 1987/88:LU13. Som skäl för denna hemställan anförde utskottet att även om dittills förekommande insatser haft positiva effekter på konsumtionen av röktobak så var den totala bilden när det gällde bruket av tobak oroande och att det var nödvändigt att vidta ytterligare insatser från samhällets sida för att minska denna konsumtion. Utskottet anförde vidare att det kunde ifrågasättas om det var möjligt att få till stånd en allmän uppslutning kring strävandena att minska tobaksbruket så länge det inte var förbjudet att göra reklam för tobaksvaror och att det skulle vara olyckligt om , vid beaktande av den internationella utvecklingen i denna fråga, skulle komma att framstå som en nation som motsatte sig ett sådant reklamförbud. På grund härav fann ut- skottet att starka skäl talade för att ett förbud mot reklam för tobaksvaror borde införas efter mönster för vad som gällde beträffande alkoholdrycker. Tobakskonsumtionen är alltjämt relativt hög i och det finns, som jag tidigare nämnt, tendenser till ökad tobakskonsumtion hos vissa grupper, särskilt ungdomar. Mot bakgrund av detta anförde regeringen i propositionen 1990/91:175 att reklam för tobaksvaror bör förbjudas. Denna bedömning gjordes då regeringen fann att ett reklamförbud av- seende tobaksvaror med all sannolikhet skulle få positiva effekter på folkhälsan särskilt med beaktande av dess betydelse för påverkan av ungdomars attityder. Vid riksdagsbehandlingen av nämnda proposition anförde socialutskottet i sitt betänkande (bet. 1990/91:SoU 23) att något förbud mot tobaksreklam inte bör införas innan man inom EG nått enighet om ett motsvarande förbud. beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga. Mot bakgrund av vad gett till känna finner jag att EG:s ställ- ningstagande i denna fråga bör avvaktas. Mitt förslag: En möjlighet öppnas att meddela föreskrifter om att till- verkare och importörer av tobaksvaror skall utreda om de kemiska och toxikologiska egenskaperna hos tobaksvaror har hälsovådliga effek- ter. Vidare införs möjligheter att, om det finns särskilda hälsoskäl, förbjuda tillverkning och införsel av tobaksvaror som inte finns i någon större utsträckning på den svenska marknaden och att föreskriva gränsvärden för de skadliga ämnen m.m. som en tobaksvara som tillverkas i eller införs till får innehålla. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: Dessa frågor berörs inte av så många remissinstanser men flertalet av dem som gör det är positiva till utredningens förslag. anför dock att en skyldighet att utreda de kemiska och toxikologiska egenskaperna hos tobaksvaror svårligen kan uppfyllas av varje importör vilket får till följd att den utländska leverantören-tillverkaren kan komma att "drabbas" av påbudet. ifrågasätter i anledning därav om inte bestämmelsen om utredningsskyldighet kan uppfattas som ett tekniskt handelshinder som i sig inte syftar till att skydda hälsan och därför står i strid med och förbud mot införande av tekniska handelshinder. Föreningen ifrågasätter vidare om inte också ett förbud mot tillverkning och import av nya tobaksvaror strider mot GATT- och EFTA-regler. Även ifrågasätter om inte ett sådant förbud kan betraktas som ett handelshinder och om det egentligen fyller någon funktion då ett cigarettmärke mer eller mindre på den svenska marknaden inte lär ha någon betydelse. När det gäller införande av gränsvärden anför att utvecklingen gått mot "svagare" cigaretter vilket troligen kommer att fortsätta även utan införande av gränsvärden och att utredningens förslag mot denna bakgrund närmast ter sig som "förmynderi mot den lilla och minskande grupp konsumenter som trots alla varningar föredrar något ''''starkare'''' cigaretter". Också föreningen anför att konsumenterna inte bör "tvångsstyras" när det gäller val av tobaksprodukter. Skälen för mitt förslag: Lagstiftningen i om produktsäkerhet inskränker sig när det gäller tobak till en möjlighet att föreskriva att förpackningar till tobaksvaror skall innehålla en deklaration med uppgift om skadliga ämnen som varan innehåller eller ger upphov till. För att förbättra produktkontrollen avseende tobaksvaror bör dock ytterligare några regler införas. Skyldighet att utreda kemiska och toxikologiska egenskaper hos tobaksvaror Redan nu finns det, som jag anfört, möjlighet att föreskriva att förpackningar till tobaksvaror skall ha en innehållsdeklaration. Ansvaret för att en sådan deklaration är riktig åvilar tillverkaren, eller i fråga om importvaror, importören. har också, såsom tillsynsmyndighet enligt lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror, rätt att på anfordran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt lagen. Därigenom har rätt att få de upplysningar som behövs för att kunna besluta vad en innehållsförteckning skall innehålla. Bestämmelsen ger också rätt att, för att möjliggöra en kontroll av att de uppgifter som lämnas i deklarationen är riktiga, få del av de analyser av tobaksvarans innehåll som måste ha tagits fram som grund för uppgifterna i innehållsdeklarationen. Någon skyldighet för tillverkaren eller importören att själv utreda de kemiska och toxikologiska egenskaperna hos tobaksvarorna finns däremot inte. Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter skall visserligen den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt, genom egna undersökningar eller på annat sätt bl.a. se till att det finns tillfreds- ställande utredning för bedömning av vilka hälsoskador produkten kan orsaka, men den lagen skall enligt förordningen (1985:835) om kemiska produkter inte tillämpas på tobaksvaror. Det måste emellertid anses vara naturligt att ansvaret för att utreda om en vara kan vara skadlig skall åvila den som vill avsätta varan. Jag finner att skäl för att undanta tobaksvaror från denna princip saknas. Jag anser därför att en bestämmelse om sådan utredningsskyldighet som nämnts bör införas i tobakslagen. Utredningsskyldigheten bör gälla om det på grundval av de ämnen eller andra beståndsdelar en tobaksvara innehåller och vad som redan är känt om de kemiska och toxikologiska verkningarna av dessa beståndsdelar kan antas att varan har hälsovådliga effekter. Om tillgängliga undersökningar är otillräckliga bör tillverkaren-importören se till att de kompletterande undersökningar som behövs kommer till stånd. Detta kan exempelvis ske genom egna undersökningar eller genom anlitande av konsulter. Tillverkaren och importören bör också fortlöpande hålla sig informerad om sådan forskning som har betydelse för att bedöma varans egenskaper eller för möjligheterna att förändra dess sammansättning på ett sätt som minskar hälsoriskerna. Denne bör också föranstalta om de kompletterande undersökningar som behövs för att hålla kunskapen om varan i nivå med den vetenskapliga utvecklingen. Tillverkaren-importören bör vidare åläggas en skyldighet att redovisa undersökningsresultaten och andra uppgifter som behövs för att varornas hälsorisker skall kunna bedömas. Dessa uppgifter kan sedan läggas till grund för de innehållsdeklarationer som skall anbringas på förpackningarna. Närmare föreskrifter om aktuell utredningsskyldighet bör med hänsyn till de kostnader som kan vara förenade med utredningen tills vidare endast få meddelas av regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringen i sina föreskrifter skall ta hänsyn till vad som det med hänsyn till föreliggande vetenskapliga rön är rimligt att kräva av den utredningsskyldige. Förbud mot tillverkning och införsel av vissa tobaksvaror I många länder har förbud införts mot försäljning av vissa slag av to- baksprodukter. Exempelvis har flera länder infört förbud mot försäljning av rökfri tobak för oralt bruk. En arbets- grupp inom har också förordat att motsvarande förbud införs i alla länder där avsedda produkter inte blivit vanliga. Inom EG beslutades om ett direktiv innehållande ett sådant förbud (92/41/EEG). I är det, som inledningsvis anförts, relativt vanligt med bruk av snus. Som framgår av avsnitt 3.3 torde därför * efter det att trätt i kraft * kunna få göra undantag från förbudet mot försäljning av rökfri tobak för oralt bruk vad gäller snuset. Däremot är det angeläget att motverka att andra tobaksprodukter som ännu inte är mer allmänt förekommande på den svenska marknaden sprids här. Det avgjort mest effektiva sättet att åstadkomma detta är att förbjuda att sådana varor tillverkas i landet eller införs hit. Ett förbud mot tillverkning och import av tobaksvaror bör alltså kunna meddelas i fråga om dels helt nya tobaksvaror, dels tobaksvaror som i och för sig redan finns och brukas men som inte är mer allmänt förekommande på den svenska marknaden. För att ett sådant förbud skall kunna meddelas bör krävas att det föreligger särskilda hälsoskäl. Sådana skäl kan föreligga då en tobaksvara är påtagligt mer skadlig i något avseende är de tobaksvaror som redan är vanligt förekommande på den svenska marknaden. Exempelvis kan den innehålla skadliga ämnen eller beståndsdelar som alls inte finns i andra här förekommande produkter eller också betydligt mer av sådana ämnen eller beståndsdelar. Avsikten är alltså inte att ingripa mot exempelvis nya cigarettmärken som inte på ett påtagligt sätt avviker från andra cigarettmärken som förekommer här. En "ny" tobaksvara kan också vara påtagligt mer skadlig än andra som är vanligt förekommande på den svenska marknaden genom att den appellerar till vissa grupper som inte brukar tobak i någon större utsträckning, såsom barn. För att ett förbud av aktuellt slag inte skall bli alltför abstrakt bör det meddelas först då det finns anledning att befara att en "ny" tobaksvara är på väg att introduceras här. Ett bemyndigande bör därför ges till regeringen att meddela sådana förbud. Både i och utomlands förekommer produktutveckling i syfte att åstadkomma tobaksvaror som innehåller mindre mängder av känt skadliga ämnen. Särskilt gäller detta cigaretter. Jag ser det som efter- strävansvärt att en sådan utveckling fortsätter även om det är tveksamt om detta kan ha några större effekter för folkhälsan. Internationellt har det blivit allt oftare förekommande att olika gränsvärden uppställs för skadliga ämnen m.m. i tobak. Enligt ett EG-direktiv får tjärhalten inte överstiga per cigarett fr.o.m. och per cigarett . För att åstadkomma en anpassning till bör en regel om gränsvärden för skadliga ämnen och beståndsdelar i tobaksvaror införas även här. Då sådana gränsvärden kan komma att behöva ändras med inte alltför långa mellanrum är det mindre lämpligt att fastställa dem i lag. I stället bör regeringen eller den myndighet regeringen utser kunna meddela föreskrifter i denna fråga. De föreskrifter som bör meddelas bör i första hand röra tjärhalten i cigarettrök, varvid de värden som fastställts inom EG bör beaktas. I har förbundit sig att följa det tidigare nämnda direktivet angående tjärhalt. föreslagna regler om produktkontroll torde kunna genomföras utan hinder av handelspolitiska åtaganden. Såväl GATT- som EFTA-regler innehåller undantag för åtgärder som skall skydda hälsan och bestämmelser motsvarande de föreslagna har också införts i andra länder med dessa åtaganden. Exempelvis har, som tidigare anförts, infört gränsvärden för vissa ämnen i cigarettrök. I har också införts förbud mot "nya" tobaksprodukter. Handelshindrande åtgärder är enligt Rom-fördraget i princip förbjudna mellan medlemsstaterna i EG. Undantag från förbudet kan medges med stöd av artikel 36 bland annat med hänsyn till intresset att skydda människors liv och hälsa. Denna artikels funktion är att balansera mellan oeftergivliga nationella intressen av icke-ekonomisk natur och den fria rörligheten för varor. För att en åtgärd skall kunna rättfärdigas enligt artikel 36 krävs förutom att den är nödvändig även att den är proportionell. Det innebär att åtgärden inte får större handelshindrande verkningar än vad som är strängt nödvändigt för att tillgodose skyddsändamålet. Artikel 36 är inte längre tillämplig inom de områden där medlemsstaterna harmoniserat sin lagstiftning. Några hinder att införa här aktuella bestämmelser torde alltså inte heller föreligga med tanke på ett eventuellt framtida medlemsskap i EG. När det gäller gränsvärden för tjära finns, som tidigare nämnts, redan EG:s direktiv. 4.7 Den lagtekniska utformningen Mitt förslag: Lagstiftningen avseende tobak samlas i en lag utom vad avser tobaksskatt. Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Flertalet som uttalat sig i frågan är positiva till utredningens förslag. Dit hör bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, och flera landsting. En av underinstanserna till Universitets- och högskoleämbetet, juridiska fakultetsnämnden vid univer- sitet, anför däremot att den föreslagna lagstiftningen innehåller regler av systematiskt olika karaktär och torde innebära att det blir svårare för dem som berörs av de skilda bestämmelserna att finna dem. Skälen för mitt förslag: Lagstiftningen om tobak kommer att beröra skilda områden. Förutom den lagstiftning som redan finns om varningstext och innehållsdeklarationer samt om marknadsföring föreslås nu lagstiftning om rökfria miljöer och produktkontroll.