prop · GG03251 · 1993-05-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1992/93:251 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet Regeringen lämnar enligt bifogade utdrag ur regeringsprotokollet en redogörelse till för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Skrivelse med en redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet beslutade om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande åtaganden för statens räkning. Det är därför ange- läget att fortlöpande hålls informerad om vilka åtgärder som genomförs. För att fullgöra denna informationsskyldighet bör regeringen i skrivelser till redovisa vilka åtgärder som vidtas för att stärka det finansiella systemet. Regeringen bör vidare lämna en utförlig redogörelse för vilka stödåtgärder som vidtagits samt de budgetmässiga konsekvenserna av dessa. En sådan är planerad i samband med avlämnandet av budgetpropositionen 1994. 2 Utvecklingen på kreditmarknaden har krisen i det finansiella systemet fördjupats. Recession, höga räntor och ett fortsatt kraftigt prisfall på fastigheter har urholkat låntagarnas betalningsförmåga och värdet på säkerheterna. har värdet på kommersiella fastigheter mer än halverats. Den kommersiella fastighetsmarknaden kännetecknas av en betydande överkapacitet, vilket har resulterat i ett kraftigt ökat utbud av lediga lokaler och därmed fallande hyror. En betydande prisnedgång har även registrerats för flerbostadsfastigheter och egna hem. 3 Bankernas resultatutveckling under Den försämrade allmänekonomiska utvecklingen och fastighetskrisen under- gräver många låntagares ekonomi och minskar betalningsförmågan. Omfattningen av s.k. nödlidande krediter, dvs. lån där låntagaren inte förmår att betala förfallna räntor och amorteringar, har ökat kraftigt. har bankernas innehav av egendom som övertagits till skyddande av fordran ökat. Det kraftiga prisfallet på olika typer av tillgångar, främst fastigheter, innebär att säkerheterna ofta inte täcker bankens fordran. Detta nödvändiggör betydande reserveringar för befarade kredit- förluster. mer än fördubblades kreditförlusterna för de större bankkoncernerna till , eller av utlåningen. har bankerna reserverat ca för konstaterade och befarade kreditför- luster. Även efter reserveringar återstod nödlidande engagemang (oreglerade fordringar och lån med ränte- eftergifter) motsvarande . Ökningen av problemkrediter påverkar bankernas resultat även genom det räntebortfall som detta leder till. blev räntebortfallet av en sådan omfattning att även resultatet för banksektorn i sin helhet före kreditförluster försämrades. Detta trots kostnadsnedskärningar och vidgade marginaler mellan in- och utlåningsräntor. Det skall i detta sammanhang påpekas att bilden inte är enhetlig i fråga om de enskilda instituten. Vissa banker har även lyckats förbättra resultatet före kreditförluster medan andra banker visar ett kraftigt försämrat resultat. Sammantaget redovisade de större bankkoncernerna en förlust på 1992 vilket för vissa banker innebar en betydande urholkning av kapitalbasen. Bedömningen är att bankernas förluster kommer att vara fortsatt stora. Regeringens prognos över konjunkturutvecklingen visar att en tydlig uppgång i konjunkturen är att vänta först , och någon vändning på fastighetsmarknaden kan ännu inte skönjas. En ljuspunkt är emellertid de lägre räntor som registrerats som dels stärker låntagarnas betalningsförmåga, dels innebär minskade refinansieringskostnader för problemkre- diterna. 4 Proposition om det statliga stödet och om ändrade regler för avyttring av egendom Regeringen har denna dag beslutat att genom proposition föreslå att anta regler om att villkoren för statligt stöd skall kunna prövas av en särskilt inrättad nämnd, , samt en möjlighet för staten att under vissa förhållanden lösa in aktierna i ett kreditinstitut som är aktiebolag eller bankaktiebolag eller om det är en sparbank, föreningsbank ett hypoteksinstitut ställa det under tvångs- förvaltning (prop. 1992/93:245). Som en följd härav föreslås vissa lagbestämmelser som återger huvuddragen av beslut med anledning av prop. 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Vidare föreslås i propositionen ändrade regler för avyttring av egendom som en bank eller ett kreditmarknadsbolag förvärvat för att skydda fordran. Beträffande Prövningsnämndens prövning av villkoren för statligt stöd föreslås följande. En förutsättning för att prövning skall kunna påkallas i ett fall då överenskommelse inte kan träffas mellan den nämnd som inträttats för att hantera bankstödsfrågor, , och ett kreditinstitut är att kreditinstitutet utan statligt stöd skulle vara på obestånd eller skyldigt att upprätta kontroll- balansräkning eller inte skulle uppfylla för institutet gällande kapitaltäck- ningskrav. skall enligt förslaget pröva att de av föreslagna villkoren inte är oskäliga med hänsyn till omfattningen av det stöd som på statens vägnar har erbjudit sig att lämna. Om villkoren inte antas, trots att har funnit att de inte är oskäliga, har staten rätt till inlösen av aktierna i kreditinstitut som är aktiebolag eller bankaktiebolag. Inlösen kan också ske om ett sådant kreditinstitut eller institutets aktieägare inte har fullgjort en förpliktelse som följer av avtal med och förpliktelsen är av väsentlig betydelse. Dessutom föreslås att staten skall ha rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut vars kapitalbas understiger av det riskvägda värdet av institutets placeringar. I ett sådant läge är institutets tillstånd ytterligt kritiskt, och ett statligt övertagande är det enda realistiska alternativet för att återställa förtroendet och klara upp situationen. Om någon av ovannämnda omständigheter gäller en sparbank, en föreningsbank eller ett hypoteksinstitut skall institutet kunna ställas under tvångsförvaltning. Även frågor om inlösen eller tvångsförvaltning skall prövas av för bankstödsfrågor på begäran av . I propositionen föreslås slutligen att egendom som en bank eller ett kreditmarknadsbolag förvärvat för att skydda fordran skall avyttras när det med hänsyn till marknadsförhållandena lämpligen kan ske och senast när det kan äga rum utan förlust för banken eller bolaget. Nuvarande skyldighet att avyttra egendomen avskaffas. Denna bestämmelse ersätts med en skyldighet för banker och kreditmarknadsbolag att till avge en särskild redovisning av sitt innehav av sådan egendom som har övertagits till skyddande av fordran. Nordbanken har redovisat förluster på sammanlagt . tvingades staten skjuta till via en nyemission. Det visade sig emellertid inte vara tillräckligt när problemen på kredit- och fastighetsmarknaden förvärrades. Regeringen bedömde då att det var nödvän- digt med en mer genomgripande rekonstruktion av banken och presenterade en plan som godkände. I planen ingick bl.a. att staten skulle förvärva alla utestående aktier för att underlätta en rekonstruktion. Förvärvet genomfördes till ett pris om . Den finansiella rekonstruktionen av Nordbanken påbörjades varvid Nordbanken, i form av aktieägartillskott, tillfördes till täckande av ett ökat behov av reserveringar för befarade kreditförluster. Rekonstruktionen av Nordbanken är i stort sett avslutad. Den bygger på att merparten av bankens tidigare problemengagemang, dvs. nödlidande krediter, lån med ränteeftergifter och andra tillgångar övertagna för skyddande av fordran, förts över till en särskild koncern, vars moderbolag är . är per en av staten helägd och från Nordbanken fristående koncern. Tanken med denna överföring av problemengagemang är att få till stånd en mer effektiv hantering av dessa engagemang, som den ordinarie bankrörelsen får möjlighet att arbeta på normala villkor. Därigenom förbättras bankens intjäningsförmåga och behovet av statligt stöd elimineras. har övertagit tillgångar från Nordbanken motsvarande ca före reserveringar, varav i företagslån utgörande ca en tredjedel av bankens totala utlåning till företag före upp- delningen. Köpeskillingen sattes till ca med hänsyn till att tillgångarna var förenade med betydande förlustrisker, för vilka reserveringar också gjors med ca . Köpet och bolagets likviditet finansierades genom att staten sköt till , som utgör bolagets egna kapital, och Nordbanken lämnade lån på . Nordbanken har inte någon marginal på dessa lån. Därutöver har Nordbanken lämnat löfte om ytterligare ca i lån till för att täcka behovet av rörelsekapital. har således fått tillskott och lån i den utsträckning som krävs för att förvärva och hantera Nordbankens proble- mengagemang. Bolaget har inte fått någon överlikviditet som det fritt kan disponera över såsom det ibland framställts i massmedierna. Det har också riktats kritik mot storleken på bolagets egna kapital. Med anledning härav vill jag framhålla följande. Storleken på det egna kapitalet har satts så att det skall täcka dels de ytterligare kreditförluster som kan förväntas uppstå när tillgångarna säljs, dels skillnaden mellan den låga avkastningen på tillgångarna och räntekostnaden för upplåning fram till dess att det blir möjligt att sälja tillgångarna. Om beräkningarna visar sig vara riktiga, kommer hela det egna fria kapitalet att vara förbrukat när alla tillgångar avvecklats. Man skulle visserligen kunna tänka sig att staten i stället för att skjuta till ett engångsbelopp hade skjutit till medel gradvis i erforderlig takt. En sådan lösning skulle emellertid inte ha gett samma finansiella stabilitet. har också kritiserats för att dumpa hyrorna på kommersiella fastigheter. Som framgått i det föregående har priserna på nämnda fastigheter sjunkit , vilket beror på ett överutbud av lokalyta med därav sjunkande hyresnivå som följd. Något som tyder på att * som ännu har ett mycket begränsat fastighetsinnehav * skulle uppträda olämpligt när det gäller att hyra ut fastigheter har inte kunnat påvisas. Som en av de framtida större fastighetsägarna skulle , om bolaget dumpade hyrorna, motverka det egna intresset av en stabil fastighetsmarknad. De Nordbanken fick i köpeskilling har banken använt för utlåning om ca till och för att reducera sin utlåning. Den minskade balansomslutningen i kombination med en omfördelning av tillgångarna har reducerat kapitalbehovet. har kapitalbasen reducerats, trots tillskottet på , till följd av förlusten 1992. Banken har således en godtagbar kapitaltäckning och bör kunna vidmakt- hålla eller kanske förbättra denna . Det bör dock framhållas att bankens intjänings- och expansionsförmåga begränsas av att banken inte kan göra någon förtjänst på sina lån till eftersom räntan på dessa är satt så att den motsvarar bankens egen upplåningskostnad. Bankens möjligheter att expandera sin utlåning är till följd av denna konstruk- tion begränsad, men å andra sida har bankens förlustrisker reducerats avsevärt genom att större delen av problemengagemangen sålts till . Dessutom har staten gått i borgen för av de lån Nordbanken gett. Borgensåtagandet bidrar till att begränsa Nordbankens risker som det reducerar den riskvägda balan- somslutningen så att en kapitaltäckning på erhölls. Rekonstruktionen av Nordbanken har sammanfattningsvis medfört att staten tagit på sig åtaganden motsvarande totalt ca , varav i form av en garantiram och en borgensförbindelse till som inte kommer att behöva utnyttjas om bedömningen av utvecklingen är riktig. Hur stora kostnaderna blir för statens stöd till Nordbanken kan bedömas först då Nordbanken sålts och avvecklats. framkom det att , med dess dotterbolag , stod inför betydande förluster som kunde medföra att banken kom på obestånd. Om man bortser från den särskilda försäkring som banken tecknade tidigare redovisade för en rörelseförlust på ca och ett negativt resultat före kredit- förluster. Kreditförlusterna som andel av utlåningen uppgick till , vilket kan jämföras med genomsnittet för bankkon- cernerna på . gjorde regeringen en utfästelse att förpliktelser skulle infrias. tog staten över samtliga aktier i banken. fick , som en temporär lösning, en förlusttäckningsgaranti på . För att uppnå en kapitaltäckningsgrad på tog i årsredovisningen i anspråk av garantin. har ansökt om ytterligare statligt stöd. pågår en inventering och värdering av problem- engagemang. Målet är en försäljning av banken efter det banken rekonstruerats. Regeringen har uppdragit åt att för statens räkning handha försäljningen. 7 Övriga stödsökande banker /93 anmälde , och att de sannolikt kommer att vara i behov av statligt stöd. Dessa banker redovisade en kraftig resultatförsämring som också medförde en försämrad kapitaltäckning. De räknar alla med fortsatta förluster under innevarande år vilket hotar att föra kapitalbasen under den lagstadgade nivån på . pågår en grundlig genomgång av bankernas problemkrediter och bankernas långsiktiga intjäningsför- måga för att skall kunna bedöma omfattningen och formerna för det statliga stödet och behovet av andra åtgärder. 8 Behandlingen av en ansökan om statligt En bank som anmäler behov av statligt stöd skall först lämna vissa uppgifter till om bankens verksamhet och ekonomiska ställning och även göra en bedömning av den framtida utvecklingen. Ärendet remitteras till . gör därefter en preliminär bedömning av om institutet är i behov av stöd. Om så bedöms vara fallet skall institutet i en andra omgång genomgå flera undersök- ningar. En av undersökningarna omfattar en värdering av bankens problemengagemang. Den görs av banken inom ramen för en plan som banken utarbetat med utgångspunkt från de specifikationer och krav som ställt upp. Denna värdering är föremål för olika kontroller som görs av externa rådgivare och ett värderingsinstitut. Undersökningen ställer krav på relativt stora resurser både inom och utanför banken och tar i allmänhet i anspråk. Parallellt med denna undersökning görs en värdering av bankens övriga tillgångar och en analys av bankens struktur, strategi och framtida resultatutveckling. Dessa undersökningar görs av konsulter i samarbete med banken och ställer också krav på stora resurser. Resultaten av dessa undersökningar ger en samlad bild av bankens ställning och framtida utveckling som kan läggas till grund för en analys av olika finansiella lösningar och andra åtgärder som bör vidtas. Det är nödvändigt att få fram denna bild för att staten skall ha en möjlighet att bedöma vilka stödåtgärder som erfordras och vilka krav som måste ställas på banken och dess ägare. Det är också nödvändigt att staten försäkrar sig om att banken har en tillfredställande riskkontroll och att staten får möjlighet att kontrollera att banken fullföljer sina åtaganden och utvecklas i rätt riktning. Därför genomför i samarbete med en omfattande under- sökning av bankens system för kreditgivning, riskhantering och rapportering. Mot bakgrund av resultatet av undersökningarna tar fram ett beslutsunderlag för nämndens styrelse. Enligt nämndens instruktion skall nämnden med eget yttrande till regeringen överlämna sådana ärenden som är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt. Efter det att ett beslut om stöd fattats och ett avtal om stödet och villkoren för detta har ingåtts med banken, kommer att kontrollera hur banken utvecklas och att de villkor som förenats med stöd uppfylls. 9 genomförda stödinsatser till det finansiella systemet Fram har de statliga stödinsatserna till det finansiella systemet sammanlagt uppgått till . Utöver detta har staten ställt ut garantier omfattande . Det totala åtagandet uppgår sålunda till . De största insatserna har gällt Nordbanken och , där staten sammanlagt skjutit till kapital motsvarande samt lämnat garantier för ytterligare . Av redovisningstek- niska skäl har garantiåtagandena gentemot temporärt varit större än de slutliga utbetalningarna. Vidare har staten medverkat i en rekonstruktion av , vilken numera ingår i . utbetalades ett förmånligt lån på . Staten har vidare gått i borgen för ett lån till sparbanksstiftelserna på samt räntekostnader på lånet omfattande maximalt . beviljade staten, såsom en tillfällig lösning i avvaktan på en slutlig lösning, en förlusttäckningsgaranti på . åsamkades AB Industrikredit, som ägs till hälften av staten och till hälften av bankerna, betydande kreditförluster och var i behov av kapitaltillskott. Totalt beräknas kapitalbehovet till för 1992-1993 varav faller på staten. Därför har en ram på beslutats för kapitaltillskott till AB Industrikredit varav utbetalades . påbörjade sin verksamhet . För nämndens verksamhet gäller förordningen (1993:215) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Regeringen utsåg riksdagsmannen att från det nämnden inrättades vara ordförande i nämndens styrelse och finansrådet att vara generaldirektör för nämnden. Regeringen utsåg verkställande direktören , f.d. statsrådet , rättschefen , riksdagsmannen och verkställande direktören att från samma tidpunkt vara ledamöter i nämndens styrelse. 11 Allmänna principer för hantering av stödfrågor Den beredning av ansökningar om statligt stöd som bedrivits inom ger anledning till följande reflexioner. Det är av stor vikt att den svenska bankkrisen får en så snar lösning som möjligt. Den värdering av bankernas dåliga tillgångar och av bankernas ställning i övrigt som ingår i bered- ningen av ett ärende måste dock slutföras innan frågan om hur stödet till en enskild bank skall utformas kan prövas. Värderingen är omfattande och tidskrävande. har det också varit problem med att få bankerna att hantera värderingen på ett likartat sätt. Detta kan till viss del förklaras utifrån svårigheter att få tillgång till vissa basfakta. Det kan dock inte helt uteslutas att tidsutdräkten berott på en avsaknad av insikt om värderingens betydelse. Det är också av stor vikt att bankerna inrättar interna riskkontroll- och informationssystem. Härigenom skapas möjlighet för bankerna att effektivt kunna utnyttja stödet som risken för ytterligare fallisemang minskar. De översiktliga genomgångar som gjorts tyder på att betydande insatser bör göras inom detta område. Den i prop. 1992/93:135 uttalade principen att en banks befintliga egna kapital måste bära förlusterna innan statliga stödåtgärder sätts in måste stå fast. Det kan aldrig accepteras att statliga stödåtgärder på ett otillbörligt sätt skulle gynna de gamla aktieägarna. Detta utesluter inte att det bör vara en strävan för staten att bibehålla det svenska bankväsendet i huvudsak privatägt. Däremot bör man inte undvika den lösningen att staten under en kortare rekonstruktionsfas blir tvungen att förvärva en bank om den lösningen ter sig mest ändamålsenlig och rationell. Om staten tvingas skjuta till ägarkapital i en bank måste staten ta på sig det mot tillskottet svarande ägaransvaret. Erfarenheterna av statligt ägande av banker är emellertid inte goda. Staten är inte långsiktigt någon lämplig ägare till finansiella institutioner. En försäljning bör därför eftersträvas så snart det är lämpligt. I de förslag som utarbetas måste konkurrensaspekten få en framskjuten plats, som det är viktigt att stödet till bankerna ges i sådana former att bankernas funktion som kreditförmedlare tryggas. Jag hemställer att regeringen bereder tillfälle att ta del av min redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom skrivelse förelägga vad föredraganden har anfört för det ändamål han har hemställt om.