prop · GH03192 · 1993-12-31 00:00:00 — De och de ras makar skall pä samma sätt som diplomatiska företrädare undantas från invandringsrestriktioner och bestämmelser om utlänningsregistrering. Sammaprivilegier vad gäller valutaväxling skall gälla för dem som för diplo- Prop.1993/94:192 mäter. De förmåner och den immunitet som gäller för diplomaterspersonliga bagage skall även gälla för representanter vid ESKrs möten. Tjänstemänvid institutionerna åtnjuter något vidare privilegier och immunitet änrepresentanter. Med tjänstemän avses, förutom generalsekreteraren ochhögkommissarien för nationella minoriteter, även de personer som bestäms ellerbeslutas av vederbörande beslutande ESK-organ. Frågan om skattefrihet förinkomster frän verksamhet i ESK omfattas inte av Rombeslutet. Förutomatt tjänstemännen skall ha immunitet från domsrätt för officiella handlingar,inklusive sådant som skrivits eller sagts, skall de undantas från värnpliktsamt, på samma sätt som representanterna, från invandringsrestriktioner ochutlänningsregistrering. De åtnjuter vidare samma valutaförmåner somdiplomatiska företrädare av motsvarande rang. 1 internationella kriser skallde, tfllsammans med makar och släktingar som är beroende av dem, åtnjuta sammamöjligheter till repatriering som diplomater. 1samband med stationeringen skall en tjänsteman ha rätt att importera sitt bohagutan att betala tullar. Bohaget skall även kunna föras ut utan tullavgifternär posten lämnas. Beträffandetjänstemännens immunitet och privilegier bör noteras att stater i förhällandetill sina egna medborgare eller till personer som har permanent uppehällstfllständi landet, endast är skyldiga att tillerkänna immunitet från domsrätt. Anställdavid ESKrs institutioner skall undantas frän socialförsäkringssystemet ivärdlandet, förutsatt att de i stället omfattas av socialförsäkringsrätten ihemlandet eller är medlemmar i ett frivilligt försäkringssystem med tillräckligaförmåner Personersom på officiellt uppdrag av ESK deltar i övervaknings- och rapportörsgruppereller övriga s.k. missioner som utses av ESKrs beslutande organ samt personersom utövar uppdrag som personliga representanter för ESKrs ordförandeskapåtnjuter privilegier och immunitet som i stort motsvarar dem som gäller förexperter på uppdrag av FN. Arbetet i krisområden gör det särskilt viktigt medett fungerande immunitetsskydd, både för personen och för dennes dokument. Medlemmarav sädana grupper liksom personliga representanter skall därför tillerkännasimmunitet från anhållande eller häktning. Under och efter ett uppdrag skall deåtnjuta immunitet frän domsrätt för handlingar, inkl. skriftliga och muntligauttalanden, som de utfört i officiell kapacitet. Deras dokument och papperskall vara okränkbara. De skall ha rätt att använda koder och att mottahandlingar med kurir eller i förseglade säckar, vilka skall åtnjuta sammaimmunitet och privilegier som diplomatsäckar. Medlemmar i övervaknings- ochrapportörsgrupper och personliga representanter får vidare använda särskildasymboler och flaggor på sina lokaler och fordon. De åtnjuter samma förmåner vadgäller invandringsrestriktioner, valutaväxling, personligt bagage samt repatrieringsom tjänstemän inom ESK. Beträffandeutrustning som dessa grupper behöver för att fullgöra sina uppgifter gäller följande. Den skall vara immun från domsrätt, husrannsa kan, rekvisition, konfiskation och expropriation på samma sätt som institu- 14 Tillgångarna skall också undantas från skatter och avgif- Prop.1993/94:192 ter i samma omfattning som institutionernas egendom. Somframgår innehåller bilagan också regler om identitetskort för ESK-personal.Dessa föranleder inte några ändrade föreskrifter i och berörs därförinte vidare i detta sammanhang. 4.3 Gällande bestämmelser om immunitet och privilegier Wienkonventionernaom diplomatiska respektive konsulära förbindelser har införlivats i svensk rättgenom lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (1976 årslag). Bestämmelser härom finns i 2 och 3§§. I 4 § finns bestämmelser omimmunitet och privilegier för vissa internationella organ samt för personer medanknytning till dessa organ, som räknas upp i en bilaga till lagen. Avbestämmelsen framgår att de i bilagan uppräknade subjekten åtnjuter immunitetoch privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft iförhållande till . De konkreta bestämmelserna om vilka immuniteter ochprivilegier som avses finns alltså inte lag, utan i den aktuellastadgan eller avtalet. År1986 antogs inom ESK det s.k. Stockholmsdokumentet. Enligt detta skall dedeltagande staterna inbjuda observatörer tfll vissa mflitära övningar Vidareskall varje deltagande stat tillåtas utföra inspektioner på varje annandeltagande stats territorium för kontroll av efterlevnaden av överenskomna förtroende-och säkerhetsskapande åtgärder. I dokumentet anges bl.a. att observatörer ochinspektörer samt biträdande personal till inspektörerna skall tillerkännasprivilegier och immunitet enligt Wienkonvention om diplomatiskaförbindelser. Närbestämmelsen skulle införas i svensk rätt innehöll lag inte någrabestämmelser om immunitet och privilegier för de aktuella personkategorierna.För att åtagandena enligt Stockholmsdokumentet skulle bli gällande införsvenska domstolar och myndigheter valdes i stället lösningen att införlivaåtagandena genom särskild lagstiftning, 2a§. Genomsin konfliktförebyggande roll har ESK blivit en av grundpelarna i det europeiskasäkerhetssystemet efter det . Beslutsfattandet är flexibelt ijämförelse med vad som gäller för andra internationella organisationer. Tackvare detta har ESK kunnat agera snabbt i konfliktsituationer. Att stärka ESKrsinstitutioner som deras flexibilitet bibehålls har varit en viktigutgångspunkt för arbete i ESK. Föratt ESK skall kunna fungera effektivt måste det finnas ett grundlägganderättsligt skydd för dess verksamhet i samtliga deltagarstater. Att de personersom verkar inom ESK skall ges ett tillfredsställande skydd har därvidsynnerlig betydelse. Denrättsliga handlingsförmåga som gäller för institutionerna enligt bila- 15 gan till Rombeslutetsyftar till att ge en rättslig ram för deras agerande som motsvarar den somgäller för andra internationella organ. fäster särskildvikt vid att ESK kan fortsätta att spela en central roll i den europeiska säkerhetsordningen.Det följer av vårt engagemang i ESK att vi i svensk rättbör införliva de åtaganden som följer av ESKrs Rombeslut. 5.2 Rättslig ställning för institutioner inom ESK Regeringensförslag: En lag om rättslig ställning för institutioner inom ESK införs. Deinstitutioner inom ESK som anges i en bilaga till lagen skall kunna förvärvarättigheter, ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andramyndigheter. I lagen anges också att föreskrifter on immunitet och privilegierför ESK:s institutioner finns i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier ivissa fall. Promemoriansförslag: I promemorian föreslogs att organen efter beslut av ESKrs ministerrådskulle åtnjuta rättskapacitet motsvarande vad som gäller för Förentanationernas fackorgan. Remissinstansema:Hovrätten för ifrågasätter om inte den i promemorian föreslagnaordningen innebär att avhänder sig beslutanderätt i Strid med 10 kap.5 § regeringsformen (RF) och anför att denna fråga förtjänar en mer ingåendeanalys i propositionen. Riksåklagaren () anför att lagen skulle vinna itydlighet om det direkt angavs vilken rättskapacitet som avses. Den valdalösningen inger också vissa andra betänkligheter enligt RÅ, nämligen attändringar i konventionen om FNrs fackorgan och den praxis som utbildas påområdet kan komma att direkt påverka innehållet i lagen. RÅ skulle föredra atträttskapaciteten direkt framgår av lagen eller genom en hänvisning till bilagantill ESKrs ministerråds beslut. tillstyrker förslaget attge de aktuella institutionerna rättskapacitet i trots den osäkrafolkrättssubjektiviteten. anför vidare att och andra ESK-staterspraxis i form av genomförande av ministerrådets beslut antagligen kommer attgenerera en faktisk folkrättssubjektivitet för ESK och dess institutioner, enutveckling finner naturlig och behovsframkallad. Skälenför regeringens förslag: Bestämmelser om rättskapacitet ingår oftast i deavtal och stadgor enligt vilka internationella organisationer och organupprättas. Så är t.ex. fallet med FN och de flesta andra organisationer somomfattas av immunitet och privilegier i . En stadga eller ett avtal ärfolkrättsligt bindande för sedan regeringen, i förekommande fall efterbeslut av , har ingått överenskommelsen. Bestämmelser om rättslig handlingsförmågai en sådan stadga är därefter folkrättsligt bindande för också utansärskild lagstiftning härom. Något praktiskt behov av lagstiftning har inteansetts föreligga. ESKär inte en internationell organisation i denna mening. Dess verksam- Prop.1993/94:192 het grundas inte på en stadga eller ett avtal. Beslutet atttillerkänna ESKrs permanenta institutioner rättslig handlingsförmåga kan därförinte kopplas till en övergripande rättslig status hos ESK. Mot bakgrund häravföreslår regeringen att en särskild lagstiftning införs som utttyckligen slårfast att vissa institutioner inom konferensen skall ha rättslighandlingsförmåga här På så sätt säkerställs att motsvarar den standardsom följer av Rombeslutet. Idepartementspromemorian föreslogs att institutioner som enligt beslut avministerrådet skall tillerkännas rättskapacitet inom ESK här skulle ges rättskapacitetmotsvarande den som gäller för FNrs fackorgan. I promemorian föreslogs vidareatt regeringen skulle tillkännage vilka institutioner som enligt rådets beslutskulle åtnjuta rättskapacitet i . Hovrätten för harifrågasatt om inte detta innebär ett avhändande av beslutanderätt i strid med10 kap. 5 § RF. Av10 kap. 5 § RF framgår att t.ex. lagstiftning i begränsad omfattning kan överlåtastill en mellanfolklig organisation för fredligt samarbete till vilken riket äreller skall bli anslutet. Regeringen finner att det i detta fall torde röra sigom lagstiftning i sådan begränsad omfattning och att hinder mot överlåtande avbeslutanderätten inte föreligger på denna grund. Emellertid är inte ESK en mellanfolkligorganisation i vedertagen folkrättslig mening. Grundlagsenligheten i ettöverlätande av beslutanderätten kan därför anses vara tveksam i detta fall.Regeringen avstår därför från att föreslå att ministerrådets beslut skall varatillämpliga i utan lagstiftning i det enskilda fallet. Medden nu föreslagna lösningen måste regeringen, efter beslut i ministerrådet attytterligare någon institution skall ha rättslig handlingsförmåga, föreslåriksdagen att lagen skall utvidgas till att även avse denna institution.Regeringen föreslår att de institutioner som skall åtnjuta rättslig handlingsförmågaskall anges i en bilaga till den föreslagna lagen. Den föreslagna lösningeninnebär att röst vid ministerrådets beslut i dessa sammanhang måsteavges med reservation för efterföljande godkännande. Ministerrådetsbeslut blir inte bindande för staterna, vilket innebär ett avstegfrån tillämpade principer. Bestämmelseni Rombeslutet liknar i sak de bestämmelser som gäller för andra internationellaorgans rättsliga handlingsförmåga. Innehållet torde motsvara det som kan ansesnödvändigt för att institutionerna skall kunna fullgöra sina uppgifter. 1promemorian föreslås att de institutioner inom ESK som ministerrådet bestämmerskall tillerkännas rättskapacitet motsvarande den som gäller i förFörenta nationernas fackorgan. Riksåklagaren anför i sitt remissyttrande attdet direkt av lagen bör framgå vilken rättslig handlingsförmåga som ges. Enligt1947 års konvention rörande immunitet och privilegier för FNrs fackorgan åtnjuter dessa ställning som juridisk person. Härutöver anges att de har rätt att ingå avtal, förvärva fast och lös egendom samt inleda rättsliga åtgärder. I sak motsvarar bestämmelsen vad som enligt Rombeslutets bilaga skall gälla för ESKrs institutioner. 1"1993194. Vidinförlivandet av Rombeslutet i svensk rätt står regeringen inför flera alternativametoder med olika för- cxrh nackdelar. EnligtRombeslutet skall organen ges den rättskapacitet som behövs för att de skallkunna fullgöra sina uppgifter, vilket följs av en exemplifierande uppräkningsom innehåller samma moment som uppräkningen i konventionen om FNrs fackorgan. Detnärmast till hands liggande alternativet är att direkt citera Rombeslutet ilagen. Nackdelen är att beslutet innehåller en inte uttömmande uppräkning avden rättsliga handlingsförmåga vari rättskapaciteten "särskilt" skallbestå. Regeringen anser att lagstiftning som innehåller icke uttömmande uppräkningarsä långt det är möjligt bör undvikas. Avvad som anförts tidigare framgår att avsikten är att ge ESK-organen enrättskapacitet som motsvarar den som gäller för . Ett alternativär därför att utforma bestämmelsen i överensstämmelse med den aktuella artikelni konvention. Lagen skulle då dels ange att organen åtnjuterrättskapacitet som juridiska personer, dels räkna upp vissa förfaranden sominnefattas i rättskapaciteten. Inte heller detta är enligt regeringens meningen tillfredsställande lösning eftersom den innehåller en viss oklarhet genomatt ange att organen utgör juridiska personer som bestämmelseninnehåller en uppräkning av de åtgärder institutionen kan vidta. Regeringen delarRiksåklagarens uppfattning att omfattningen av den rättsliga handlingsförmåganbör framgå av lagen. Den lösning som enligt regeringens mening ger störsträttssäkerhet såväl för de aktuella organen som för deras affärskontakter här ilandet är därför att i lagen göra en uttömmande uppräkning avhandlingsförmågans utsträckning och att anknyta denna tiU existerande svenskabestämmelser som tillerkänner juridiska personer rättslig handlingsförmåga.Såväl i aktiebolagslagen (1975:1385) som lagen (1980:1102) om handelsbolag (jchenkla bolag anges denna som en förmåga att förvärva rättigheter ochskyldigheter samt att föra talan inför domstolar och andra myndigheter.Regeringen anser att denna formulering bör användas också i detta sanunanhang. 5.3 Immunitet och privilegier Regeringens förslag:En ny bestämmelse som särskilt avser immunitet och privilegier för ESKrsinstitutioner och personer som verkar inom ESK införs lag omimmunitet och privilegier till följd av ministerrådets beslut. I paragrafenanges vilka organ och personer som omfattas av bestämmelserna. Ministerrådetsbeslut skall publiceras i internationella överenskommelser. Promemorfensförslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna:Hovrätten för och Kammarrätten i föreslår att andrastycket i den föreslagna bestämmelsen skall omformuleras. () anser inte att de krav som kan ställas på såingripande lagregler som bestämmelser om immunitet och privilegieruppfylls genom en hänvisning till en bilaga i minis- Prop. 1993/94:192 terrådetsbeslut. FMO förordar i stället att en särskild bilaga till lag införs.Generaltullstyrelsen påpekar att gränsdragningen mellan 2 a och 2 b §§ måstegöras så klar som möjligt. anser att den föreslagnabestämmelsen i 2 b § faller väl in i lagens system, men påpekar också att enpublicering av ministerrådets beslut i internationella överenskommelserinte synes förenlig med bestämmelsema i förordningen (1990:1070) om publiceringav internationella överenskommelser, eftersom denna förutsätter att deintagna överenskommelserna eller besluten är folkrättsligt bindande förSverige. Skälenför regeringens förslag: För att bestämmelsema i Rombeslutet om immunitet ochprivilegier skall bli gällande inför svenska myndigheter måste de införlivasmed svensk rätt. Immunitet och privilegier för internationella organ ochpersoner med anknytning till dessa regleras i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall. De organisationer som tillerkänns immunitet ochprivilegier i omfattas med ett par undantag av 4 § i fegen. Av denbestämmelsen följer att internationella organ och personer med anknytning tilldessa organ skall åtnjuta immunitet och privilegier enligt avtal eller stadgasom är i kraft i förhållande till . ESKrs Rombeslut är inte att betraktasom ett avtal eller en stadga som är i kraft i förhållande till Sverige.Beslutet är, liksom andra beslut i ESKrs ministerråd, visserligen politisktbindande för deltagarstatema, men är inte en folkrättslig överenskommelse somfaller inom ramen för 4 §. Föratt bestämmelserna i skall bli gällande i bör därförenligt regeringens mening en ny paragraf som särskilt avser immunitet (x;hprivilegier för ESKrs institutioner och personer verksamma inom ESK införas ilagen. I lagens 2 a § finns redan en bestämmelse som avser immunitet ochprivilegier för observatörer och inspektörer samt biträdande personal.Regeringen föreslår att en ny bestämmelse, 2b §, förs in i lagen. I paragrafenbör anges vilka organ och personer som omfattas av immunitet och privilegier.Paragrafens första stycke bör i förhållande till departementspromemorian och ienlighet med Lagrådets förslag omformuleras så att de grupper som omfattasanges i punktform. Hänvisningen till beslut i ESKrs ministerråd stryks såvittgäller vilka institutioner som skall omfattas av bestämmelserna (jfr avsnitt5.2). Departementspromemorians förslag till tredje Stycke bör utgå, eftersomhänvisningen till den nya lagen om institutionernas rättsliga ställning iföreliggande förslag finns redan i paragrafens första stycke. Generaltullstyrelsenhar påpekat att gränsdragningen mellan 2 a och 2 b §§ måste vara klar ochentydig. De två bestämmelserna grundas på olika dokument och rör olikapersonkategorier. Någon konkret risk för gränsdragningsproblem föreligger inteenligt regeringens mening. Bestämmelserom immunitet och privilegier i internationella överenskom melser som är i kraft i förhållande till införlivas som anförts ovan normalt genom att en ny punkt tas in i bilagan till lag. Texterna till dessa överenskommelser publiceras i internationella överenskom melser (SÖ). Regeringen tillkännager SÖ-nummer för de överenskommel ser till vilka hänvisning sker i lagens bilaga (se SFS 1987r342). Enligt 3 §förordningen (1990:1070) om publicering av internatio- Prop.1993/94:192 nella överenskommelser, m.m. (SÖ-förordningen) skallinternationella överenskommelser som ingåtts av regeringen publiceras i SÖ.Även beslut av mellanfolkliga organisationer kan publiceras i SÖ, om de ärbindande för . ESKrs Rombeslut faller knappast inom ramen för sädanabeslut som skall publiceras i SÖ. Trots att det varken är att betrakta som eninternationell överenskommelse eller ett beslut av en mellanfolkligorganisation, har det dock flera likheter med den senare typen avinternationella instrument. I motiven till SÖ-förordningen (1990r3) anförföredraganden att även internationella organs resolutioner kan omfattas av 3 §om de är folkrättsligt bindande. Däremot skall inte resolutioner, vilka endastär att anse som rekommendationer, publiceras. Att inte SÖ i onödan skallbelastas med dokument som inte har någon internationell rättsverkan börfortfarande vara den vägledande principen i dessa sammanhang. Beslut inom ESK är dock, som anförts ovan, politisktbindande. I praktiken kan de deltagande länderna inte med bibehållentrovärdighet undandra sig skyldigheten att uppfylla bestämmelserna i ett sådantbeslut. Den mest praktiska lösningen är därför att behandla ESKrs Rombeslut påsamma sätt som de internationella överenskommelser till vilka hänvisning sker ibilagan till lag. Denna lösning stämmer också väl med grunderna för bestämmelsernai 14 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar Iprivilegielagen bör därför anges att Rombeslutet skall publiceras i SÖ. Alternativet är att som föreslagit publicera Rombeslutet som en särskild bilagatill lag. Den valda lösningen korresponderar med den metod som valts i1976 års lag, nämligen att hänvisa till den aktuella stadgan eller avtalet föratt införliva de konkreta bestämmelserna med svensk rätt. En publicering avRombeslutet i en bilaga till lagen skulle också ge beslutet en alltförframträdande roll och skulle dessutom markant bryta mot systematiken i lagen. Rombeslutet bedöms inte leda till några direkta kostnaderför . Privilegierna i skatte- och tullhänseende kan dock medföra attvissa inkomster som annars skulle ha influtit till statskassan, uteblir.Inkomstbortfallet torde vara minimalt. De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli1994. Några' särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. 8 Författningskommentar Prop. 8.1 Förslaget till lag om rättslig ställning förinstitutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) I lagens/örstostycke anges att de institutioner som anges i en bilaga till lagen skall kunnaförvärva rättigheter, ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolaroch andra myndigheter. Bestämmelsen motsvarar således i sak vad som enligtRombeslutets bilaga skall gälla för ESKrs institutioner. Bestämmelsen skalltolkas på samma sätt som motsvarande bestämmelse i aktiebolagslagen(1975:1385). Ilagens andra stycke konstateras att frågan om immunitet och privilegier för ESKrsinstitutioner regleras privilegielag. 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall I paiagraiensförsta stycke anges att sådan immunitet och sådana privilegier som följer avpunkterna 3 -16 i bilagan till ministerrådets beslut skall åtnjutas av dels deinstitutioner inom ESK som anges i bilagan till lagen om rättslig ställning förinstitutionerna inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK), delsde permanenta delegationer, de personer och den egendom som anges i de nämndapunkterna i Rombeslutet, tjänstemän dock endast om de är tjänstemän vid sädanainstitutioner som anges i bilagan till lagen om rättslig ställning förinstitutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i . Andrastycket anger att Rombeslutet skall publiceras i internationellaöverenskommelser. RÄTTSKAPACITET SAMT IMMUNITET OCH PRIVILEGIER 1.Vid sitt möte i från den 30november till behandlade den rapport som av ESKrsad hoc-grupp av juridiska och andra experter överlämnats till det 24re mötetmed ämbetskommittén om lämpligheten av ett avtal som ger ESKrs institutioner eninternationellt erkänd rättslig ställning. 2.Ministrarna bekräftade på nyttvikten av att öka institutionernas möjligheter att bättre kunna fullgöra sinauppdrag och att bevara ESK-pro-cessens flexibilitet och öppenhet. Devar överens om att ESK, för att kunna medverka till att uppnå en fastare grundför säkerhet i och samarbete mellan alla stater som deltar i ESK, borde haklarare administrativa strukturer och en väldefinierad ram för sin verksamhet. Ministrarna kände sig stimulerade av att deregeringar som var värdar för , centret för förebyggande avkonflikter (CPC) samt kontoret för demokratiska institutioner och mänskligarättigheter (ODIHR) har vidtagit åtgärder i enlighet med sina lagar för att gedessa institutioner och ESKrs anställda samt representanterna för de i ESKdeltagande staterna en behandling som är jämförbar med den som ges Förentanationerna och dess anställda samt representanterna vid denna organisation. 4.Ministrarna noterade ESK-institutionernasoch deras anställdas samt ESK-missionernas utökade verksamhet i de stater somdeltar i ESK samt vikten av att alla deltagande stater ger dessa institutioneroch enskilda personer en lämplig behandling. Ministrarna var överens om fördelarna med attbevilja ESK-institutio-nerna på alla i ESK deltagande staters territorierrättskapacitet, särskilt befogenhet att sluta avtal, att förvärva och avyttralös och fast egendom samt att inleda och delta i rättsliga förfaranden. Ministrarna var vidare överens om att det varlämpligt att vissa privilegier och viss immunitet beviljades ESKrsinstitutioner samt deras tjänstemän och övrig personal samt ESKrsgeneralsekreterare och högkommissarie för nationella minoriteter samt deraspersonal, medlemmar av ESK-missioner samt representanter för de deltagandestaterna i den utsträckning som krävs för att de skall kunna fullgöra sinauppdrag.