prop · GG03257 · 1993-06-03 00:00:00 — Om den gränsöverskridande verksamheten beträffande skadeförsäkring har en viss omfattning skall ett särskilt för- säkringstekniskt resultat redovisas såvitt avser denna verksamhet. Regler om detta finns i andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 22. Möjligheterna att ingripa mot en försäkringsgivare, som i sin gräns- överskridande verksamhet inte följer de bestämmelser som gäller i värdlandet, regleras i andra skadeförsäkringsdirektivet artikel 19 och i andra livförsäkringsdirektivet artikel 20. Värdlandet skall först anmoda försäkringsgivaren att vidta rättelse. Följs inte en sådan anmodan skall underrättelse lämnas till behöriga myndigheter i det land där det fasta driftställe som driver verksamheten är beläget. Även hemlandets myndigheter kan underrättas. Det åligger därefter dessa myndigheter att vidta åtgärder för att få till stånd rättelse. Värdlandets myndigheter skall informeras om vilka åtgärder som vidtas. Om rättelse trots allt inte sker får värdlandet vidta de åtgärder som kan behövas. Bland sådana åtgärder kan ingå att förbjuda försäkringsgivaren att ingå ytterligare avtal i värdlandet. Innan värdlandet beslutar om åtgärder skall behöriga myndigheter i etableringsställets land underrättas. Beslut om olika åtgärder skall kunna överklagas till domstol. Om behörig myndighet i ett land återkallar den auktorisation som medgetts ett driftställe skall det land mot vilket driftstället driver gränsöverskridande verksamhet hindra försäkringsgivaren att fortsätta ingå avtal. Det system med uppdelad tillsyn som gäller för agenturer eller filialer med säte i ett EES-land kan av naturliga skäl inte tillämpas på agenturer till försäkringsföretag hemmahörande utanför EES. Huvudregeln för tillsyn över dessa är i stället att varje land där företaget driver verksamhet skall utöva kontroll över verksamheten i det landet. Denna regel är dock inte utan undantag. Ett försäkringsföretag som har sitt huvudkontor utanför EES men som har fått eller ansökt om auktorisation i mer än ett EES-land kan beviljas vissa förmåner. Dessa förmåner följer av första skadeförsäkringsdirektivet artikel 26 (i dess lydelse enligt artikel 12 i assistansdirektivet) och första livförsäkringsdirektivet artikel 30. Förmånerna innebär att företagets solvensmarginal skall beräknas med hänsyn tagen till all den verksamhet som företaget driver genom agentur och filial inom EES och att den deponering företaget måste göra sker endast i ett av dessa länder samt att tillgångar motsvarande garantifonden lokaliseras till ett av dessa länder. I ansökan skall företaget ange vilken myndighet som skall övervaka dess samlade soliditet. Deponeringen skall göras i samma land. En beviljad ansökan innebär att utvald myndighet skall, på samma sätt som gäller för hemlandsmyndighet för försäkrings- givare hemmahörande inom EES, utöva tillsyn över företagets soliditet beträffande hela dess verksamhet genom agenturer och filialer inom EES. Ansökan skall beviljas endast om den tillstyrks av samtliga myndigheter hos vilka ansökan gjorts. Förmånerna skall gälla från det att den utvalda myndigheten informerat övriga myndigheter om att den kommer att övervaka företagets samlade soliditet inom EES. För att den samlade soliditetsövervakningen skall fungera skall den utvalda myndigheten från övriga tillsynsmyndigheter inhämta all information som behövs. Om en av myndigheterna begär det skall förmånerna återkallas. Beträffande möjligheterna att ingripa mot försäkringsföretag hemmahörande utanför EES skall, enligt första skadeförsäkringsdirektivet artikel 27 (i dess lydelse enligt artikel 13 i assistansdirektivet) och första livförsäkringsdirektivet artikel 31.2, samma bestämmelser gälla som för försäkringsgivare inom EES. beviljats sådana förmåner som angivits ovan skall den myndighet som utvalts att bevaka försäkringsföretagets samlade soliditet behandlas som försäkringsföretagets hemlandsmyndighet. Om den myndighet som övervakar försäkringsföretagets samlade soliditet återkallar företagets auktorisation i det landet skall myndigheten, enligt första skadeförsäkringsdirektivet artikel 28 och första livförsäkringsdirektivet artikel 31.3, underrätta behöriga myndigheter i de länder där företaget driver verksam- het. Dessa myndigheter skall därefter vidta behövliga åtgärder. Om auktorisationen återkallats för att soliditeten är otillräcklig skall behöriga myndigheter i övriga länder återkalla där beviljade auktorisationer. Skälen för mitt förslag: Det enskilda försäkringsväsendet i står under tillsyn av . Med den öppnare marknad som förbereds blir tillsynen ett delat ansvar för de berörda länderna. EES-reglerna innebär att det lagts fast hur tillsynen skall fördelas mellan de länder som berörs av en försäkringsgivares verksamhet och att berörda tillsynsmyndigheter skall ha lagliga möjligheter att göra de ingripanden som föreskrivs i direktiven. har i detta sammanhang ifrågasatt om alla regler i FRL är tillämpliga på svenska försäkringsbolags agenturer och filialer i utlandet. I princip är lagen gällande för ett bolags hela verksamhet, således även den som bedrivs i andra länder. Enligt 1 kap. 10 § tredje stycket FRL får sådana avvikelser från lagen medges som föranleds av hänsyn till utländsk rätt eller rättstillämpning. Det är dock en fråga som skall avgöras från fall till fall. För de bolag som etablerar sig eller driver gränsöverskridande verksamhet i ett annat EES-land innehåller dock direktiven bestämmelser som innebär att vissa svenska regler generellt inte skall tillämpas på bolagets verksamhet i andra länder. Jag föreslår en anpassning av de svenska reglerna till dessa bestämmelser. Bedriver ett svenskt försäkringsbolag verksamhet i ett annat EES-land innebär mitt förslag i huvudsak följande fördelning av tillsynen. skall övervaka bolagets samlade soliditet och ingripa om soliditetskraven inte uppfylls. Detta inbegriper även den del av verksamheten som bedrivs i andra länder. Beträffande beräkning av försäkringstekniska skulder, vilka tillgångar dessa skulder skall motsvaras av samt sådana tillgångars lokalisering och valutamatchning skall, om bolaget etablerat en agentur eller filial i ett annat EES-land, lagen i det land där etableringsstället finns gälla för den del av verksamheten som drivs där. Det är också tillsynsmyndigheten där som har det primära ansvaret för att bolaget där följer gällande regler i dessa delar, med möjlighet att ingripa mot överträdelser av dessa. Om bolaget bedriver gränsöverskridande verksamhet i ett EES-land beror tillsynens fördelning beträffande dessa frågor på om tillståndsplikt råder i värdlandet eller inte. Uppställs krav på tillstånd skall behörig tillsynsmyndighet i värdlandet ha huvudansvaret för tillsynen över dessa frågor för den verksamhet som bedrivs där och värdlandets regler skall gälla. Finns inte sådant tillståndskrav åvilar tillsynen behörig myndighet i etableringslandet enligt där gällande regler. När verksamheten drivs från , blir det alltså i det senare fallet svensk tillsyn och svenska regler som gäller. Om ett svenskt försäkringsbolag exempelvis har en filial i och därifrån bedriver gräns- överskridande verksamhet i , blir det tysk tillsyn och tyska regler som gäller. Möjligheten att ingripa mot ett svenskt bolag som bedriver gränsöverskridande verksamhet i ett EES-land, och som i värdlandet inte följer gällande bestämmelser, skall vara fördelad mellan de inblandade ländernas myndigheter. Efter underrättelse från värdlandet om överträdelser som inte rättats efter anmodan skall eller, i vissa fall, regeringen vidta åtgärder för att få till stånd rättelse. Sådan underrättelse kan tillställas inspektionen antingen i dess egenskap av tillsynsmyndighet i etableringslandet (om den gränsöverskridande verksamheten sker från huvudkontoret i ) eller i dess egenskap av tillsynsmyndighet i hemlandet (om den gränsöverskridande verksamheten sker från ett bolags agentur eller filial i ett annat EES-land). Huvudansvaret för att rättelse kommer till stånd åvilar det land från vilket den gränsöverskridande verksamheten bedrivs. Värdlandet skall underrättas om vilka åtgärder som vidtas. För agenturer och filialer till försäkringsgivare hemmahörande inom EES, som bedriver verksamhet i , skall följande gälla. Behörig myndighet i försäkringsgivarens hemland skall utöva övervakningen över soliditeten. Beträffande beräkning av försäkringstekniska skulder, vilka tillgångar dessa skall motsvaras av samt sådana tillgångars lokalisering och valutamatchning skall svenska regler gälla och skall ha tillsynsansvaret med möjlighet att ingripa vid överträdelser. Bedriver agenturen eller filialen gränsöverskridande verksamhet i ett annat EES-land skall dock för den delen av verksamheten där gällande regler tillämpas i dessa delar och tillsynen ske av där behörig myndighet, om det i det aktuella landet uppställs krav på tillstånd för verksamheten. Om agenturen eller filialen bedriver gränsöverskridande verksamhet i ett annat EES-land och inte följer de regler som gäller i värdlandet för sådan verksamhet skall eller, i vissa fall, regeringen ingripa för att få till stånd rättelse. Sådant ingripande skall ske efter underrättelse från värdlandet om att agenturen eller filialen inte rättat sig trots anmodan därom. Vad gäller EES-försäkringsgivares gränsöverskridande verksamhet i innebär mitt förslag att tillsynen oftast åvilar myndigheterna i det land från vilket verksamheten bedrivs. skall dock ha viss möjlighet att ingripa mot överträdelser av svenska regler. Det ligger i sakens natur att gränsöverskridande verksamhet i allt väsentligt faller under de lagar som gäller i det land från vilket verksamheten bedrivs. Den utländska försäkringsgivarens aktivitet i manifesterar sig främst genom marknadsföringsåtgärder. I den mån en försäkringsgivare erbjuder sina tjänster i genom t.ex. ovederhäftig reklam måste dock kunna ingripa mot verksamheten. Det måste också, som anfört, vara möjligt för att hos ansöka om förbudsföreläggande enligt marknadsföringslagen (1975:1418). I de fall tillståndsplikt gäller för gränsöverskridande verksamhet här i landet åvilar tillsynen i viss omfattning . Såvitt avser agenturer till försäkringsföretag hemmahörande utanför EES finns i de flesta fall inte förutsättningar för någon form av delad tillsyn. skall därför även fortsättningsvis utöva tillsynen över dessa agenturer. Ett avsteg från denna princip bör dock göras om företaget driver verksamhet genom agentur eller filial i mer än ett land inom EES. För dessa fall finns genom EES-reglerna praktiska förutsättningar för en samlad soliditetstillsyn av den verksamhet som drivs inom EES. En sådan lösning bör dock vara frivillig för försäkringsgivarna i enlighet med bestämmelserna i direktiven. En skyldighet för eller regeringen att samråda med eller underrätta behöriga utländska myndigheter om åtgärder som kan beröra dessa myndigheter måste införas. Om åtgärder skall vidtas mot t.ex. en i etablerad agentur eller filial till en försäkringsgivare hemmahörande inom EES på grund av att soliditeten inte är tillräcklig och de åtgärder som vidtagits i försäkringsgivarens hemland inte leder till rättelse, skall samråd ske med hemlandets behöriga myndigheter. Dylikt samråd skall ske även med behörig myndighet som övervakar den samlade soliditeten för en agentur till en försäkringsgivare hemmahörande utanför EES. bör även i övrigt ha ett nära samarbete med utländska tillsynsmyndigheter i andra länder. 2.15 Rätt till domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut Huvudpromemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har ifrågasatt om Regerings- rättens rättsprövning är tillräckligt omfattande för att uppfylla EES-reglernas krav på domstolsprövning av vissa beslut. Hovrätten har anfört att en överprövningsordning inom ramen för försäkringslagstiftningen vore att föredra. Vidare har hovrätten anfört att en ordning bör övervägas där Finansin- spektionen som huvudregel anförtros prövningen av frågor om auktorisation, med kammarrätt som överprövande domstol. Kammarrätten i har förordat att vissa beslut i princip bör vara överklagbara till domstol i den ordning som stadgas i förvaltningsprocesslagen. har anfört att överklagandereglerna bör anpassas till vad som gäller inom EG. : Enligt artikel 12 i både första skadeförsäkringsdirektivet och första livförsäkringsdirektivet skall beslut om avslag på en ansökan om auktorisation kunna göras till föremål för prövning av domstol. Detsamma skall gälla även i de fall där behöriga myndigheter inte behandlat en ansökan om auktorisation från den dag ansökan mottogs. Enligt första skadeförsäkringsdirektivet artikel 22 och första livförsäkrings- direktivet artikel 26 skall också ett beslut att återkalla en auktorisation eller att avbryta en verksamhet kunna göras till föremål för prövning av domstol. Bestämmelser om rätt till domstolsprövning finns även i andra skadeförsäkringsdirektivet artiklarna 16 och 19 samt i andra livförsäkringsdirektivet artiklarna 14 och 20 beträffande beslut om att avslå en ansökan om intyg och beslut om begränsningar i rätten att bedriva gränsöverskridande verksamhet. Skälen för mitt förslag: Sådana beslut som avses i de nu nämnda direktivreglerna meddelas i av regeringen och av . beslut på försäkringsområdet överklagas enligt gällande rätt hos regeringen. Regeringens beslut kan i vissa fall bli föremål för rättsprövning av Regeringsrätten. EES-reglerna innehåller bestämmelser om domstolsprövning av vissa beslut även på andra områden än försäkringsområdet. Jag har i min anmälan till proposition 1992/93:89 om ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av , m.m. (s. 136 ff) behandlat frågan om Regeringsrättens prövning av regeringsbeslut på bankområdet uppfyller EES-reglernas krav på domstolsprövning av vissa beslut. Jag fann därvid att Regeringsrättens rättsprövning uppfyller direktivens krav. Jag gör nu samma bedömning beträffande försäkringsområdet. Lagen om rättsprövning är tidsbegränsad och gäller, i avvaktan på en slutlig utvärdering, för beslut som meddelas från lagens ikraftträdande till utgången av (SFS 1991:1825). I lagens förarbeten (se prop. 1987/88:69) uttalades också att det bör vara en riktlinje för utvecklingen på att man områdesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Den utveckling som förutskickades vid rättsprövningslagens tillkomst har kommit ett stycke på väg inom området för finansiell lagstiftning. Vissa beslut av skall numera överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet gäller som huvudregel att beslut skall överklagas hos kammarrätten. Mot denna bakgrund kan det diskuteras om inte tiden är mogen för en motsvarande reform i försäkringslagstiftningen. Utrymmet för näringspolitiska överväganden i samband med auktorisation av försäkringsgivare har i stort sett försvunnit i och med att möjligheten till behovsprövning tagits bort. Det kan därför väl tänkas att koncessions- givningen, som förordat (se avsnitt 2.2), anförtros , med rätt till över- klagande hos kammarrätt. En sådan ändring kan dock inte göras utan att motsvarande ändring övervägs för samtliga förekommande försäkringsärenden som prövas av regeringen. Vissa mera begränsade ändringar av reglerna om överklagande bör dock ske . Det gäller sådana beslut av som enligt direktivbestämmelserna skall kunna överklagas hos domstol. En möjlighet att överklaga dessa beslut till kammarrätt måste införas. Den i direktiven föreskrivna ordningen att ett uteblivet beslut i vissa fall skulle kunna föranleda domstolsprövning infördes genom ändringar i bankrörelselagen (1987:617), och i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder, SFS 1992:1613 resp. 1320. Lagstiftningen kommer att träda i kraft i anslutning till ikraftträdande. Syftet med lagändringarna är att tillskapa en procedur som tvingar tillstånds- myndigheten att avgöra det aktuella ärendet. Förslagen innebär att sökanden får rätt att begära domstols förklaring att ärendet onödigt uppehålls. De skäl jag har redovisat i förarbetena till de nämnda lagändringarna (prop. 1992/93:89 s. 139 f. och prop. 1992/93:90 s. 42 ff.) är giltiga även på försäkringsområdet. Jag föreslår därför att det i försäkringsrörelselagstiftningen skall införas en möjlighet att hos domstol begära förklaring att ett koncessionärende onödigt uppehålls. Domstolen skall i första hand endast pröva om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har lämnats till myndigheten och om ärendet är färdigt för avgörande. Mitt förslag om införlivande av direktivreglerna innebär att sökanden får en ovillkorlig rätt att vända sig till domstol när den föreskrivna tiden har gått från det att ansökningen först gavs in. Finner domstolen att ärendet inte är färdigt för avgörande och att detta förhållande inte kan lastas myndigheten, kan sökanden när som helst begära en ny förklaring om onödigt uppehållande. När domstolen väl har kommit fram till att ärendet är moget för avgörande börjar en ny period att löpa. Föreligger det vid utgången av denna frist fortfarande inget beslut, får det anses som att ett avslagsbeslut meddelats . I denna situation tillämpas de generella reglerna om överklagande. Sannolikt kommer denna utväg aldrig att behöva tillgripas. Frågor om onödigt uppehållande bör prövas av kammarrätten. Det bör påpekas att instansordningen kan komma att ändras bl.a. på grundval av förslag på sådant sätt att länsrätten blir första instans (se prop. 1992/93:100 Bilaga 3 s. 25). 2.16 Övriga EES-regler på Återförsäkringsdirektivet 64/225/EEG Tilläggspromemorians bedömning: Överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians bedömning. : Direktivet avser verksamhet med återförsäkring och retrocession. Enligt annex IX punkt I.i.1 till gäller artikel 3 i direktivet inte inom EES. Artikel 1 föreskriver att sådana inskränkningar som påverkar rätten att starta och driva verksamhet med återförsäkring och retrocession och som anges i avdelning III i de allmänna hand- lingsprogrammen för avskaffande av inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster skall avskaffas till förmån för de fysiska personer, bolag och andra företag som anges i avdelning I i dessa program. Om verksamheten med återförsäkring och retrocession drivs tillsammans med direkt försäkringsverksamhet skall direktivet gälla den del av verksamheten som avser återförsäkring och retrocession. Skälen för min bedömning: LUF och den föreslagna lagen om EES-försäkrings- givares verksamhet i gäller endast för direkt försäkringsrörelse. FRL däremot gäller för såväl direkt som indirekt försäkringsrörelse. Vissa medborgarskapskrav har redan, , upphävts i FRL. Därtill kommer att krav på bosättning i genom beslutade lagändringar ersätts med ett krav på bosättning inom EES (SFS 1992:1241). Ändringarna i denna del avses träda i kraft i anslutning till ikraftträdande. Beträffande lagen (1992:160) om utländska filialer har motsvarande ändringar beslutats varför det numera endast uppställs krav på bosättning inom EES. Mot denna bakgrund anser jag att det i den svenska försäkringsrörelse- lagstiftningen inte längre finns sådana inskränkningar i rätten att starta och driva verksamhet med återförsäkring och retrocession som direktivet avser. Någon lagändring behövs därför inte. Direktivet 73/240/EEG om avskaffande av inskränkningar i etableringsfriheten för skadeförsäkringsverksamhet Tilläggspromemorians bedömning: Överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians bedömning. : Enligt annex IX punkt I.i.3 till gäller artiklarna 1, 2 och 5 i direktivet inte inom EES. De återstående artiklarna 3 och 4 innehåller bestämmelser om ömsesidigt erkännande av bevis om vandel eller konkursfrihet och om rätten att ansluta sig till yrkes- eller näringsorganisationer på samma villkor som för medborgare i det egna landet. Skälen för min bedömning: Vad först gäller bevis om vandel eller konkursfrihet anges i 2 kap. 1 § andra stycket samt 8 kap. 1 § sjätte stycket och 4 § FRL att stiftare, verkställande direktören och styrelseledamöter inte får vara försatta i konkurs. En generalagent för ett utländskt försäkringsföretag får enligt 4 § första stycket LUF inte vara försatt i konkurs. Det anges inte i lagtexten hur detta skall visas. Det finns inte någon bestämmelse om vandelsintyg. Någon lagändring med anledning av artikel 3 i direktivet behövs därför inte. Däremot innehåller försäkringsrörelseförordningen en bestämmelse om att konkursfrihetsbevis skall inges när ett bolag registreras. Denna bestämmelse torde behöva ändras så att även andra sätt att intyga konkursfrihet godtas. Vad sedan gäller i artikel 4 angiven rätt att ansluta sig till yrkes- eller näringsorganisationer torde några inskränkningar inte finnas. Direktiv /580/EEG om ändring av första skadeförsäkringsdirektivet Tilläggspromemorians bedömning: Överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians bedömning. : Syftet med direktivet är att ändra första skadeförsäkrings- direktivets definition av beräkningsenhet utan att detta minskar de finansiella krav som direktivet uppställer. I första skadeförsäkringsdirektivet angavs alla värden i beräkningsenheter. Med beräkningsenheter avsågs den enhet som definierats i Europeiska Inversteringsbankens stadgar. I ett beslut definierade en europeisk beräkningsenhet som ett genomsnitt av alla värdeförändringar i valutor. Även den Europeiska Investeringsbanken använder därefter den beräkningsenhet som definierats 1975. Direktivet är till största delen överspelat genom ett beslut av 1980 om att beräkningsenheten i alla rättsakter skall ersättas med ecu. Enligt protokoll 39 till skall beräkningsenheten ersättas med ecu. Skälen för min bedömning: Vid behandlingen av försäkringsdirektiven har hänsyn tagits till den ändrade betydelsen av begreppet beräkningsenheter. Några särskilda lagstiftningsåtgärder med anledning av direktiv /580 behövs inte. Vid remissbehandlingen av huvudpromemorian har av Försäkringsför- bundet och begärts lagändringar i frågor som inte behandlats i promemorian. Försäkringstagarrepresentanter i försäkringsaktiebolags styrelse Enligt 8 kap. 1 § FRL skall minst en av styrelseledamöterna i ett försäkringsaktiebolag som inte uteslutande driver återförsäkring utses med uppgift att särskilt vaka över att försäkringstagarnas intresse beaktas. anser att denna bestämmelse skall upphävas. Förbundet har därvid hänvisat till att det i en pro- memoria med utkast till lagrådsremiss om EES-anpassad lagstiftning om banker och kreditmarknadsbolag, m.m. föreslogs att systemet med offentliga styrelseledamöter i bankaktiebolag skulle avskaffas. Detta förslag har genomförts genom ändringar i bankaktiebolagslagen (1987:618), SFS 1992:1611. Enligt förbundet föreligger liknande skäl för avskaffande av systemet med försäkringstagarrepresentanter i försäkringsaktiebolag som för slopandet av systemet med offentliga styrel- seledamöter i bankaktiebolag (se prop. 1992/93:89 s. 168-170). Genom ändringar i lagen (1983:890) om allemanssparande har systemet med offentliga styrelseledamöter tagits bort även beträffande fondbolag som förvaltar en allemansfond, SFS 1992:1319 (se prop. 1992/93:90 s. 63). Enligt min mening sammanfaller principfrågan om offentliga styrel- seledamöter i bankaktiebolag och i fondbolag som förvaltar en allemansfond inte helt med frågan om försäkringstagarrepresentant i försäkringsaktiebolag.