prop · GG03253 · 1993-06-03 00:00:00 — Den nya lagen (SFS 1993:20) träder i kraft . Lagen är utformad efter förebild från såväl som konkurrens- regler. De nya reglerna innebär att principiella förbud ställs upp mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och mot missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete innebär en övergripande rättslig reglering som träffar alla varierande former av konkurrens- begränsande samarbete. Förbudet avser såväl avtal mellan företag i samma led (horisontella avtal) som avtal mellan exempelvis tillverkare och deras återförsäljare (vertikala avtal). Förbudet mot missbruk av dominerande ställning riktar sig mot åtgärder som företag med dominerande ställning vidtar mot andra företag. Ett exempel är påtvingande av oskäliga inköps- eller försäljningspriser. Det kan t.ex. gälla s.k. underprissättning i syfte att slå ut svagare konkurrenter som inte har förmåga att hålla sådana priser . Andra exempel på missbruk är diskrimineringsåtgärder, leveransvägran och kopplingsförbehåll. kan dock enligt 8 § konkurrenslagen i det särskilda fallet besluta om undantag från konkurrensbegränsande samarbete under vissa förutsättningar. S.k. gruppundantag kan komma i fråga under vissa förutsättningar enligt bl.a. förordningen (1993:73) om gruppundantag enligt 17 § konkurrenslagen (1993:20) för exklusiva inköpsavtal. Genom förordningen görs, med undantag av vissa artiklar som berör ölleveransavtal, kommissionens förordning (EEG) nr 1984/83 tillämplig för svenskt vidkommande. Avtal om ölleveranser kommer alltså inte att särbehandlas i den svenska rätten. 3 Överväganden och förslag En av grundprinciperna för svensk alkoholpolitik är att det privata vinst- intresset i handeln med alkoholdrycker skall begränsas. Import, export och partihandel med starkare alkoholdrycker i form av sprit- drycker, vin och starköl, skall i princip förbehållas statliga monopolföretag. Av prak- tiska skäl har dock undantag gjorts för i tillverkat starköl. Bryggerier som har tillstånd enligt LTD att tillverka starköl får sälja sådant öl för export, till partihandelsbolaget, till detaljhandels- bolaget, till annan tillverkare av starköl samt till den som har rätt att servera starköl. I utlandet tillverkat starköl får endast föras in i landet av , som i sin tur säljer det till . Den som har tillstånd att servera starköl är skyldig att köpa det utländska ölet från detaljhandelsbolaget. Till skillnad från svenska bryggerier har utländska bryggerier således inte direkt tillgång till den marknad som bl.a. restaurangnäringen utgör. Min bedömning är att dessa regler innebär att ut- ländska tillverkare diskrimineras i förhållande till svenska. Inför och ett svenskt närmande till EG är det nödvändigt att diskriminerande inslag i lagstiftningen avskaffas. Jag ser två möjliga vägar för att uppnå likställighet mellan svenska och utländska tillverkare av starköl. Å ena sidan kan den ordningen införas att all försäljning av starköl sker via Systembolaget, dvs. även svensktillverkat starköl. Å andra sidan kan den krets som ges rätt att bedriva partihandel med starköl vidgas till att även omfatta utländska tillverkare. Jag vill i detta sammanhang också något kommentera den ordning som gällde , då svenska bryggerier fick rätt att bedriva partihandel med starköl. Den innebar att handeln visserligen formellt gick via Systembolaget men att alla försäljningskontak- ter och leveranser sköttes direkt av brygge- rierna själva. Systembolagets roll inskränktes således i praktiken till fakturering och debitering av redan gjorda överenskommelser. Denna ordning avskaffades därför att den bedömdes som omständlig, orationell och byrå- kratisk. Dessa argument måste anses giltiga även . Vidare bidrar som tidigare nämnts direktkontakterna mellan svenska bryggerier och restauratörer till att ge de svenska tillverkarna en gynnad ställning framför de utländska. Om det system som gällde skulle återinföras krävs det för att likställighet skall uppnås mellan svenska och utländska tillverkare att Systembolaget ges inte bara den formella utan också den faktiska kontrollen över all handel med starköl. Bolaget behöver i så fall bygga upp en distributionsverksamhet som omfattar allt starköl, dvs. såväl fat- och bulkdistribution som mindre förpackningar (burkar och flaskor). Att nu införa en sådan ordning är enligt min mening inte lämpligt. Utgångspunkt för regleringen av handeln med starköl bör därför vara att restauranger med tillstånd att servera starköl ges rätt att inköpa varan direkt av tillverkaren, oberoende av om varan tillverkas i eller i något annat land. För att utländska tillverkare av starköl skall få tillträde till den svenska marknaden på samma villkor som de svenska tillverkarna måste i så fall kretsen partihandlare vidgas till att även omfatta ut- ländska tillverkare av starköl. En sådan ordning förutsätter att tillverkaren även ges rätt att föra in starköl i landet. Därmed kan även ett utländskt bryggeri lagerhålla varan i särskilda lager eller depåer, på motsvarande sätt som de svenska bryggerierna gör. De kan då även hantera returförpackningar och kan således även sälja på fat och bulk. 3.2 Rätten till import av och partihandel med starköl Mitt förslag: Lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) ändras så att utländska tillverkare av starköl ges rätt att föra in eget tillverkat starköl i landet samt bedriva partihandel med starköl. Den som enligt LHD har erhållit tillstånd att servera starköl får även rätt att importera starköl till den egna serveringsverksamheten. Promemorians förslag: I promemorian föreslås två alternativa modeller för att uppnå likställighet mellan svenska och utländska tillverkare av starköl. Dels redovisas (alternativ A) förslag om att det i lagen om handel med drycker (LHD) införs ett ytterligare generellt undantag från import- och partihandelsmonopolet så att utländska tillverkare av starköl får föra in starkölet i landet och rätt att sälja direkt till restaurangerna. Den som enligt LHD har tillstånd att servera starköl föreslås även få rätt att importera starköl till den egna serveringsverksamheten. Dels redovisas (alternativ B) förslag om att ett särskilt tillståndssystem för partihandel med starköl införs. Ett sådant tillståndssystem skulle stå vid sidan av tillverkningsrätten och omfatta i princip alla intressenter som bedöms vara lämpade att bedriva sådan partihandel, inklusive svenska och utländska tillverkare av starköl. Med partihandelstillståndet följer rätt att föra in starköl i landet. svarar för tillståndsprövningen och tillsynen över verksamheten. Den som enligt LHD har tillstånd att servera starköl får rätt att köpa sådant öl även från den som enligt samma lag har tillstånd att bedriva partihandel med starköl. Remissinstanserna: Av de 29 remissinstanser som inkommit med svar har 17 tillstyrkt något av förslagen i promemorian. Alternativ A för- ordas av åtta remissinstanser, fem tillstyrker båda förslagen och alternativ B förordas av fyra instanser. , , , Kammarrätten i , Länsrätten i , i , i och tillstyrker alternativ A. , , Hotell- och Restaurangan- ställdas Förbund och Föreningen sernas Alkoholhandläggare tillstyrker alternativ B. , , Kammarrätten i , Länsrätten i län och anser att båda alternativen är acceptabla. , , Alkoholpolitiska kommissionen, , , och avstyrker båda förslagen och förordar att Alkohol- kommissionens förslag och EG-förhandlingarna skall avvaktas. kommun, , och Kristna Socialdemokraterna () avstyrker båda förslagen och anser att en återgång bör ske till den ordning som gällde . Kvinnoorganisationernas Samarbetsråd i Alkohol- och Narkotikafrågor (KSAN) avstyrker båda förslagen. , Länsrätten i och anför som huvudskäl för alternativ A att en sådan konstruktion är enkel och obyråkratisk. Kammarrätten i har som nämnts förordat alternativ A och i fråga om detta alternativ anfört bl.a. följande. Genom förslaget kommer de diskriminerande inslagen i LHD att avskaffas på ett enkelt sätt. För- slaget innebär också att antalet nya aktörer blir tämligen begränsat, eftersom endast tillverkaren själv ges rätt att bedriva partihandel. Vad gäller restaurangernas rätt att importera starköl framhålls i promemorian bl.a. att en lämplighetsprövning sker redan i samband med prövningen av serveringstillstånd och att den som erhållit serveringstillstånd väl uppfyller de krav som bör ställas på den som får rätt att importera starköl till den egna verksamheten. Domstolen instämmer i denna bedömning och vill för egen del anföra att missbruk av rätten att importera starköl bör kunna läggas till grund för återkallelse av serveringstillståndet. Beträffande utländska tillverkare saknas möjligheter att ingripa om dessa inte iakttar lagens föreskrifter. Den svagheten är emellertid enligt domstolens mening inte av sådan betydelse att förslaget inte bör genomföras. I promemorian redovisas för övrigt åtgärder som kan vidtas om alkohol- politiska olägenheter uppstår. Alternativ B förordas som nämnts av , Hotell- och och Föreningen , som bedömer att detta alternativ ger bättre möjligheter till kontroll och tillsyn. Motiven för de 12 remissinstanser som avstyrker de båda förslagen i promemorian är i huvudsak alkoholpolitiska. anser att förslagen som behandlas i promemorian "innebär båda långtgående avsteg från de principer som ligger till grund för vår alkoholpolitik. Båda innebär inte bara att monopolet på import av starköl bryts utan också att rätten att importera starköl sprids ut på ett stort antal händer. Båda förslagen innebär vidare, om de genomförs, att det privata vinstintresset får en markant förstärkt ställning på den svenska alkohol- marknaden. Det skulle i sin tur innebära påtagliga risker såväl från folkhälsosynpunkt som från näringspolitiska synpunkter, något som också understryks i promemorian." , , Alkoholpolitiska kommissionen, , och anför dessutom att det är olämpligt att genomföra en uppluckring av det statliga mono- polet på alkoholsidan innan förhandlingarna om medlemskap i är slutförda samt innan den Alkoholpolitiska kommissionen utrett och tagit ställning i frågan. Några av dem anser att eventuella framtida justeringar av de alkoholpolitiska lagarna bör genomföras i ett sammanhang för att undvika sociala problem. Systembolaget anser att det är tillräckligt från EG:s synpunkt att statsmakterna uttalar "att nuvarande lagstiftning skall tillämpas på ett icke diskriminerande sätt. * * * Det som fordras är att Systembolaget åtar sig att, genom Vin & Sprit, ta hem de märken av utländskt starköl som restaurangerna vill köpa, att de utländska bryggerierna ges samma möjligheter som de svenska att ge rabatter till restauranger, och att distributionen genom Systembolaget och Vin & Sprit sköts rationellt, så att den inte kan anses innebära diskriminerande fördyring." Några av de remissinstanser som är negativa till båda förslagen i promemorian förordar i stället den ordning som gällde , med Systembolaget som ensam ansvarig för all försäljning av starköl. Skälen för mitt förslag: I valet mellan de olika alternativ som redovisas i promemorian har jag i likhet med flertalet av de remissinstanser som är positiva till en förändring stannat för förslaget att generellt i LHD medge alla tillverkare av starköl, dvs. även utländska sådana, undantag från import- och partihandelsmonopolet (Alternativ A). Ett sådant alternativ är enkelt och obyråkratiskt till sin konstruktion, vilket också framhållits av ett antal remissinstanser. Förslaget att införa ett särskilt tillståndssystem för partihandel med starköl (alternativ B) innebär visserligen att en lämplighetsprövning görs av den som ansöker om tillstånd. Det uppstår dock svårigheter att ange rättvisa kriterier för en tillståndsprövning som begränsar kretsen till- ståndshavare. Rätten att bedriva partihandel med starköl skulle vidare komma att omfatta såväl tillverkare av starköl som grossistföretag och andra distributörer inom dagligvaruhandeln. Jag ser vissa svårigheter för tillsynsmyndigheterna att bevaka verksamheter utifrån alkoholpolitiska aspekter på det sätt som ett sådant system förutsätter. För att utländska tillverkare av starköl skall få tillträde till den svenska marknaden på samma villkor som svenska tillverkare bör således 18 och 23 §§ LHD ändras så att samtliga tillverkare omfattas av undantag från import- och partihandelsmonopolet. I 13 § LTD föreskrivs att tillverkare av alkoholdrycker får förfoga över de tillverkade dryckerna för försäljning endast enligt LHD. Denna sammankoppling av tillverkningsrätt och partihandelsrätt medför vissa problem när det gäller möjligheten att ingripa mot utländska tillverkare som inte iakttar LHD:s föreskrifter. Enligt skall tillståndsmyndigheten återkalla tillverkningstillstånd om verksamheten inte bedrivs i enlighet med gällande bestämmelser. kan med hänsyn till särskilda förhållanden i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. I de fall en svensk tillverkare av starköl missbrukar rätten att sälja starköl i parti kan sanktionen omfatta även tillverknings- rätten. Därtill kan den som t.ex. säljer starköl till annan än den som han har rätt att sälja till bestraffas enligt LHD. En utländsk tillverkare omfattas inte av motsvarande sanktionssystem. En person som är anställd vid tillverkarens partihandel kan visserligen bestraffas om han anskaffar eller bedriver olaglig försäljning av alkoholdrycker. Parti- handelsrätten för den utländska tillverkaren kan dock inte inskränkas, eftersom den inte är beroende av tillstånd av svenska myndigheter. I likhet med Kammarrätten i anser jag emellertid med hänsyn till de åtgärder som ändå kan vidtas enligt vad jag har anfört att nämnda skillnader inte har sådan betydelse att förslaget inte bör genomföras. Ytterligare en fråga som kan uppkomma är huruvida import- och partihandelsrätten bör omfatta även fristående dotterbolag till bryggerier. De utländska bryggerier som vill etablera partihandel i kan ha intresse av att bilda sådana separata dotterbolag. Dessa företagsformer förekommer även inom svensk bryggerinäring. Att genom undantag i LHD vidga import- och partihandelsrätten till att omfatta även fristående dotterbolag till bryggerier ter sig dock knappast lämpligt med hänsyn till svårigheterna att definiera och avgränsa vad som skall avses med dotterbolag till ett utländskt bryggeri. I praktiken skulle dessutom svårigheter uppstå, främst för tullmyndigheterna, att bedöma om den som i ett visst fall vill föra in en vara är att betrakta som dotterbolag knutet till utländskt bryggeriföretag. Övervägande skäl talar därför för att den generella partihandelsrätten begränsas till det företag som tillverkar starkölet. Utländska tillverkare som inte avser att etablera partihandel i bör också få möjlighet att direkt utan mellanled försälja starköl till svenska restauranger. Det kan ske genom att den som fått serveringstillstånd ges rätt att själv köpa in och importera starköl från de utländska tillverkarna. En sådan utvidgning av rätten att köpa in starköl från utländska bryggerier innebär visserligen att ett relativt stort antal intressenter får möjlighet att importera starköl. Det prövningsförfarande som sker redan i samband med prövningen av serveringstillstånd innebär emellertid en lämplighetsprövning utifrån alkoholpolitiska bedömningsgrunder. Den som fått serveringstillstånd har redan enligt nuvarande bestämmelser rätt att köpa svenskt starköl direkt av bryggerierna och utländskt via Systembolaget. Det finns därmed ingen saklig grund för att direktinköp av utländskt starköl bör kräva en särskild prövning. Den lämplighetsprövning som görs vid ansökan om serveringstillstånd enligt LHD uppfyller väl de krav som bör ställas för rätt att importera starköl avsett för den egna verksamheten. Därtill kommer att sådana restauranger som serverar bl.a. starköl står under tillsyn av såväl som polisen och . Om verksamheten missköts så att alkoholpolitiska olägenheter uppstår kan serveringstillståndet dras in och därmed följer förlust av importrätten. I och med att fler aktörer kommer in på den svenska starkölsmarknaden uppstår en risk att marknadsföringen av starköl inom restaurang- näringen ökar. Som tidigare nämnts är restaurangerna viktiga för tillverknings- industrins marknadsföring av produkterna. Jag anser därför att de myndigheter som har tillsyn över alkoholområdets olika sektorer uppmärksamt måste följa utvecklingen. Om alkoholpolitiska olägenheter uppstår, som inte kan åtgärdas inom ramen för tillsyns- och sanktionsbestämmelserna, bör bestämmelser som ytterligare begränsar reklam och marknadsföring av alkoholdrycker samt regler som begränsar tillverkningsindustrins ekonomiska intressen i och annat inflytande över restaurangbranschen övervägas. I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker. 17 § I propositionen föreslås bl.a. att partihandelsbolagets ensamrätt till import av starköl upphävs. I konsekvens med detta bör andra stycket i förevarande paragraf ändras så att den som har rätt till import av starköl också får rätt till s.k. hemtagning och förvaring på tullager. 18 § Förevarande paragraf innehåller undantag från huvudregeln i 17 § om att spritdrycker, vin och starköl får importeras endast av partihandelsbolaget. Tillverkare av starköl liksom den som har tillstånd att servera starköl föreslås få rätt att importera ölet. En regel av denna innebörd har införts i ett nytt, tredje stycke, i paragrafen. Avsikten är inte att utvidga starkölsimporten i vidare mån än att lik- ställighet uppnås beträffande tillgängligheten till den svenska marknaden. Utländska tillverkare ges genom förslaget endast möjlighet att föra in eget tillverkat starköl i landet som innehavare av serveringstillstånd får rätt att föra in utländskt starköl för serveringen. Servering av alkoholdrycker får i princip ske endast om tillstånd har meddelats. I 37 § första stycket anges att tillstånd kan avse servering till allmänheten året runt eller , servering i slutet sällskap eller samt servering vid enstaka tillfälle eller . Vid tillståndsprövningen skall enligt 40 § första stycket särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker och serverings- ställets tjänlighet för ändamålet. Vid prövningen skall enligt paragrafens andra stycke särskild hänsyn tas till sökandens lämplighet med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Tillstånd till servering kan enligt 37 § första stycket ges även för ett enstaka tillfälle eller för en enstaka tidsperiod. Med hänsyn till att även i dessa fall en prövning görs av bl.a. behovet av serveringen och sökandens lämplighet och till att import av starköl i samband med tillfälliga serveringstillstånd knappast torde bli av någon nämnvärd omfattning saknas anledning att i detta sammanhang göra någon åtskillnad mellan olika typer av tillståndshavare. Självfallet bör dock tillståndsfrågan vara klar innan införsel får ske. Enligt 9 § lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. får vin, starköl eller öl inte tillverkas utan tillstånd om det inte gäller tillverkning i hemmet för eget behov. Någon inskränkning i fråga om kravet på att den som tillverkar starköl i skall ha tillstånd till detta är inte avsedd. Beträffande utländska tillverkare av starköl kan något krav på tillstånd för tillverkning inte uppställas i svensk lag utan detta får bedömas med hänsyn till den lagstiftning som gäller i respektive land. Den generella rätten till import av starköl begränsas till det företag som tillverkar ölet. Som närmare har utvecklats i det föregående (avsnitt 3.2) avses inte att rätten till import och partihandel skall utvidgas till att även omfatta fristående dotterbolag till bryggerier. Skälet till detta är bl.a. svårigheten att definiera och avgränsa vad som skall avses med dotterbolag till ett utländskt bryggeriföretag. En redaktionell ändring har gjorts i paragrafens tredje stycke i förhållande till lagrådsremissens förslag. 23 § Enligt förslaget skall utländska tillverkare av starköl likställas med svenska när det gäller rätten att sälja sådant öl. Lydelsen av paragrafens andra stycke har ändrats i enlighet härmed. Liksom när det gäller import kan i svensk lag inte uppställas något krav på att utländska tillverkare skall ha tillstånd att tillverka starköl för att sådan försäljning skall få ske. I fråga om svenska tillverkares rätt till försäljning av starköl förutsätts även fortsättningsvis att de har tillstånd att tillverka sådant öl. Det kan också i detta sammanhang påpekas att någon ändring av bestämmelsen i 24 § tredje stycket om att vid partihandel med alkoholdrycker endast får anlitas anställd personal inte är avsedd. En redaktionell ändring har gjorts i paragrafens andra stycke i förhållande till lagrådsremissens förslag. 49 § Enligt den föreslagna lydelsen av 23 § andra stycket får tillverkare av starköl sälja sådan vara bl.a. till den som har serveringstillstånd. I konsekvens härmed bör förevarande paragraf ändras. Ändringen medför att partihandels- bolaget kan sälja utländskt starköl direkt till den som har serveringstillstånd. Lagförslaget är som framgår av den allmänna motiveringen föranlett av behovet av en anpassning av de svenska reglerna om starkölsförsäljning till de krav på likabehandling som följer av . Med hänsyn till att det inte kan förutses när avtalet kommer att träda i kraft bör rege- ringen få möjlighet att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av det i propositionen framlagda lagförslaget. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att anta förslaget till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker. Ärendet kan behandlas först under nästa . Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagt fram. Promemorians lagförslag Alternativ A Lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker Härigenom föreskrivs att 17, 18, 23 och 49 §§ lagen (1977:293) om handel med drycker skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 17 §1 Spritdrycker, vin och starköl får, med de undantag som anges i 18 §, införas till landet endast av partihandelsbolaget. Spritdrycker, vin och starköl får inte tas om hand på sätt som avses i 8 § första stycket tullagen (1987:1065) av annan än parti- handelsbolaget. Sådana varor får av annan än bolaget ej förvaras på annat tullager än sådant som har inrättats för förvaring av proviant m.m. I övrigt gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. Spritdrycker och vin får inte tas om hand på sätt som avses i 8 § första stycket tullagen (1987:1065) av annan än partihandelsbolaget. Sådana varor får av annan än bolaget ej förvaras på annat tullager än sådant som har inrättats för förvaring av proviant m.m. I övrigt gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. Spritdrycker och sådant vin, som ej har tillverkats inom landet, får säljas för export endast av partihandelsbolaget. 18 §2 Spritdrycker, vin och starköl får införas till landet 1. av den som har rätt till tullfrihet enligt 6 § lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m., 2. av handelsresande som medför varan som prov, i och för dennes rörelse, 3. av resande eller av person, som utför arbete på transportmedel, för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen, 4. i form av enstaka gåvoförsändelse till enskild person för dennes eller dennes familjs personliga bruk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen, 5. som proviant på fartyg eller luftfartyg enligt särskilda bestämmelser, 1 Senaste lydelse 1987:1194. 2 Senaste lydelse 1987:1194.