prop · GG03198 · 1993-03-25 00:00:00 — Jag räknar med att en motsvarande föreskrift kommer att behövas med den ordning som jag kommer att föreslå. Jag avser också att lämna förslag till en förordningsreglering av ett allmänt påminnelseförfarande så att ett sådant kan börja tillämpas som aktuella lagförslag träder i kraft. Beloppsgräns för överlämnande till indrivning Även om huvudregeln alltså bör vara att det är obligatoriskt med indrivning anser jag att skattemyndigheten och andra myndigheter bör ha rätt att underlåta att lämna mycket små fordringar till indrivning. För de flesta skatteslag finns det regler som innebär att små belopp inte skall avkrävas den skattskyldige. När det exempelvis gäller kvarstående skatt och mervärdesskatt innebär det att belopp inte skall tas ut. Annars följer det av den nuvarande regleringen att skattemyndigheten och andra myndigheter i princip är skyldiga att överlämna varje obetalt belopp till kronofogdemyndigheten för indrivning. För några medelsslag, i första hand andra tullmedel än tull och vissa avgifter, exempelvis lantmäteriavgifter, gäller emellertid särskilda regler. Den typen av fordringar styrs nämligen av avskrivningskungörelsen och kan därigenom bli avskrivna redan hos den myndighet som påfört ford- ringen, med påföljd att de inte behöver lämnas för indrivning. Avskrivning kan bl.a. ske i fråga om fordringar som är mycket små. Dessa medelsslag bör föras bort från avskrivningskungörelsens tillämpningsområde och i stället bevakas hos kronofogdemyndigheten på samma sätt som gäller för skatter. Därmed skulle även mycket små fordringsbelopp behöva lämnas för indrivning. För att motverka en ökning av indrivningen av små belopp anser jag att myndigheten bör få rätt att under vissa omständigheter underlåta att överlämna en fordran för indrivning som endast rör ett litet belopp. En sådan ordning bör omfatta inte endast medel som regleras genom avskriv- ningskungörelsen utan gälla alla skatter, avgifter och andra fordringar som handläggs som allmänna mål hos kronofogdemyndigheten. Storleken av det fordringsbelopp för vilket indrivning inte skall begäras bör bestämmas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Jag utgår från att beloppet för inte skall överstiga . Föreligger det flera obetalda fordringar hos en och samma myndighet är det fordringarnas sammanlagda belopp som skall vara avgörande. Om en myndighet inte begär indrivning för ett mycket litet fordringsbelopp kvarstår naturligtvis betalningsskyldigheten för fordringen, en betalningsskyldighet som alltså kan aktualiseras för indrivning om ytterligare fordringar uppstår hos myndigheten. Som jag tidigare varit inne på har staten som borgenär olika åtgärder att välja på för att utverka betalning för en fordran. När det gäller offentligrättsliga statliga fordringar kan dessa åtgärder bestå i - utsändande av betalningsanmaning, - uppskov, med eller utan avbetalningsplan, - tagande av säkerhet, - avräkning, - verkställighet enligt utsökningsbalken (utmätning och oftast också införsel), - godtagande av ackordsförslag, - eftergift i annan ordning än genom ackord, - ansökan om konkurs och åtgärder i konkurs, - utkrävande av betalningsskyldighet för annan än den skattskyldige, t.ex. ställföreträdare för en juridisk person. Någon förändring bör inte göras vad gäller de åtgärder som står till buds för att utverka betalning. Som framgår av det följande föreslår jag dock vissa ändringar när det gäller vilken myndighet som skall få förfoga över de skilda indrivningsåtgärderna. har bl.a. behandlat uppgiften att föra talan om ställföreträdaransvar och betalningsskyldighet för tredje man i andra fall. gäller att det är RSV som företräder staten i sådana processer, med möjlighet att delegera denna uppgift till en kronofogdemyndighet eller en skattemyndighet i ett visst mål eller en viss grupp av mål. förordar att krono- fogdemyndigheten ges självständig behörighet att föra talan i tingsrätt om betalningsskyldighet för tredje man. Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning som skall se över uppbördslagstiftningen (Dir. 1993:22). I utredningens uppdrag ingår att överväga behovet och utformningen av bestämmelser på uppbördsområdet om bl.a. ställföreträdaransvar. Mot den bakgrunden anser jag att det inte finns skäl att nu ta upp frågan om företrädare för staten i dessa fall. Jag vill dock i det här sammanhanget framhålla att bestämmelser av det nu aktuella slaget har en viktig funktion bl.a. som påtryckningsmedel i indrivningsarbetet. Av det skälet är det nödvändigt med en nära samverkan mellan kronofogdemyndigheten och skattemyndigheten i frågor om betalningsskyldighet. Jag övergår nu till att behandla de särskilda förslagen. 4 Den författningstekniska lösningen Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna har inte haft några invändningar i denna del. Skälen för mitt förslag: En av bristerna när det gäller frågor som rör indrivning är avsaknaden av ett enhetligt regelverk. Som jag anfört tidigare (avsnitt 2.2) är den reglering som föreligger också ofullständig och föråldrad. Huvuddelen av nuvarande bestämmelser på området återfinns i UBL. Där är de emellertid svåröverskådliga och blandade med föreskrifter av annat slag. Till hänvisas i ett stort antal andra lagar. Det finns alltså flera skäl som talar för att föreskrifterna om indrivning bör samlas i en särskild lag. Vad gäller den författnings- tekniska lösningen ansluter jag mig därför till SIU:s förslag. Jag anser således att de viktigaste bestämmelserna på indrivningsområdet bör samlas i en lag om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslag. Enligt min bedömning är det den lösning som bäst tillgodoser intresset av att skapa en klar och lättillgänglig reglering. Det innebär bl.a. att bestämmelserna om indrivning i UBL m.fl. författningar skall upphöra att gälla. Bestämmelserna i lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. bör i huvudsak oförändrade föras över till indrivningslagen, liksom de bestämmelser om användningen av införsel- institutet som finns i ett antal skatte- och avgiftsförfattningar. I likhet med anser jag att bestämmelserna om preskription av skattefordringar däremot bör hållas utanför den nya lagen. Jag avser att senare föreslå regeringen verkställighetsföreskrifter till indrivningslagen, samlade i en indrivningsförordning. I det följande tar jag upp ett antal frågor som jag anser bör regleras i indrivningslagen resp. en särskild lag om ackord rörande statliga fordringar m.m. I den mån det är av betydelse för sammanhanget tar jag också upp frågor som jag anser bör regleras i indrivningsförordningen. 5 En huvudgrupp av allmänna mål Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Bara ett mindre antal remissinstanser har uttalat sig särskilt om den föreslagna utökningen av gruppen månadsräkningsmedel och med denna sammanhängande förändringar vad gäller bevakning och redovisning. Meningarna är delade. Flertalet av de remissinstanser som direkt berörs av förslagen, såsom , , och är dock positiva till dessa, medan Lantbruksstyrelsen inte såg några fördelar med förslaget när det gäller indrivning av fordringar enligt lantbruks- nämndstaxan. Skälen för mitt förslag: Med indrivning avses som redan nämnts kronofogdemyndighetens åtgärder för att utverka betalning av obetalda skatter, avgifter och liknande medel. Indrivningsmålen är således de mål som vid verkställighet handläggs som allmänna utsökningsmål. De utmärks av att det är kronofogdemyndigheten som företräder sökanden, vilken oftast är staten, och därmed utövar de funktioner som tillkommer borgenären. Mitt förslag innebär inte någon ändring vad gäller de typer av fordringar som kan bli föremål för indrivning. Gruppen av allmänna utsökningsmål ändras således inte. Enligt nuvarande ordning förekommer emellertid vissa skillnader i handläggningsrutiner mellan olika typer av allmänna mål. Skillnaderna beror på målens uppdelning i månadsräkningsmedel och handräckningsmedel. Som jag redan nämnt bevakar kronofogdemyndigheten månadsräkningsmedel till dess de preskriberas, medan handräckningsmedel återredovisas om kronofogdemyndigheten inte kunnat utverka full betalning för fordringen. Det innebär att den uppdragsgivande myndigheten själv får bevaka fordringen och exempelvis besluta om förnyad indrivning eller andra åtgärder. har föreslagit att rutinerna för gruppen månadsräkningsmedel utvidgas till att omfatta i princip alla fordringar som tillkommer staten och som handläggs som allmänna utsökningsmål. En sådan ordning innebär en enhetlig behandling av statens offentligrättsliga fordringar, medan fordringar som handläggs som allmänt mål men som inte tillkommer staten även fortsättningsvis skall handläggas enligt vad som gäller för handräckningsmedel. Det betyder att uppdragsgivaren får bevaka dessa fordringar sedan de återredovisats av kronofogdemyndigheten. Dock förordar att studiemedelsavgifter också framgent skall handläggas på det sätt som sker, eftersom studiestödslagen innehåller särskilda regler om bevakning av dessa avgifter. I första hand kan frågan om bevakning av offentligrättsliga statliga fordringar, vilka alltså är de fordringar som berörs av SIU:s förslag, sägas vara en fråga för regeringen och reglering på förordningsnivå. Ett genomförande av SIU:s förslag innebär bl.a. att det blir aktuellt att ändra regleringen i avskrivningskungörelsen (1965:921). Frågan hänger emellertid också samman med myndigheternas bevakning av privaträttsliga fordringar, vilken fråga är föremål för beredning inom . Mot bakgrund av vad jag nu har sagt, och då det kan finnas skäl att ta ett samlat grepp när det gäller bevakning av alla typer av fordringar som det allmänna kan ha, avser jag att senare återkomma till regeringen med förslag till den förordningsreglering som kan behövas beträffande fordringsbevakningen hos myndigheterna. Frågan om kronofogdemyndighetens rutiner för handläggning av offentligrättsliga statliga fordringar aktualiseras emellertid redan av det förslag till lagstiftning som jag nu lämnar. Det beror på att den lag om indrivning av statliga fordringar m.m. som jag nu föreslår innehåller bestämmelser om indrivningsåtgärder som hanteras på skilda sätt beroende på om målet handläggs som månadsräkningsmedel eller handräckningsmedel. I lagförslaget gör jag åtskillnad på allmänna mål med fordringar som tillkommer staten och andra allmänna mål. Jag följer därvid SIU:s förslag och låter kronofogdemyndigheten förfoga över samtliga indrivningsåtgärder som lagen erbjuder, bortsett från ackord, när det gäller samtliga allmänna utsökningsmål med fordringar som tillkommer staten, med undantag för avgifter enligt studiestödslagen (1973:349). Det innebär att vissa myndigheters bevakning av fordringar övertas av kronofogdemyndigheten sedan indrivning begärts. Som jag nämnde gäller det bland annat tullar och vissa avgifter. Gruppen av mål som handläggs enligt de nuvarande rutinerna för månadsräkningsmedel utvidgas således. 6 Förtur i vissa fall vid indrivning Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt. har dock föreslagit att frågan lämnas oreglerad i UB. Remissinstanserna: Några invändningar har inte framförts mot utredningens förslag. Skälen till mitt förslag: Frågan om i vilken ordning allmänna mål skall handläggas hos kronofogdemyndigheten har självfallet stor betydelse. Turordningen för målen påverkar exempelvis det totala indrivningsresultatet i hög grad. Formellt är det i första hand om när utmätning skall ske som styr kronofogdemyndighetens handläggning. För allmänna mål är huvudregeln den att utmätning skall ske efter det att ett indrivningsuppdrag har registrerats i ADB-systemet och målet är tillgängligt för kronofogdemyndigheten. Det gäller dock inte om uppskov har beviljats eller annat särskilt skäl föreligger (4 kap. 36 § UB). Vid behandlingen av propositionen med förslag till utsökningsbalken (prop. 1980/81:8) gjorde lagutskottet i det av godkända betänkandet (bet. 1980/81:LU23, rskr. 1980/81:350) vissa uttalanden som är av intresse i detta sammanhang. Jag vill dock påpeka att utskottets utlåtande avser kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet, medan det nu enbart är fråga om hur det allmänna som borgenär väljer att hantera sina fordringar. Emellertid anförde utskottet att utgångspunkten måste vara att kronofogdemyndighetens kännedom om omständigheterna i de enskilda fallen får bli utslagsgivande för i vilken ordning mål skall handläggas. Enligt utskottet borde därför varje myndighet ha frihet att inom ramen för UB själv bedöma i vilken ordning inkomna mål lämpligen bör handläggas. Enligt utskottet hindrade detta naturligtvis inte att RSV kunde ge råd och vägledning för hur kronofogdemyndigheten bör agera. Utskottet framhöll vidare att det var naturligt att målen avverkades i den ordning de inkommit till kronofogdemyndigheten men att vissa faktorer typiskt sett kunde leda till en annan turordning. Bland sådana faktorer nämnde utskottet fordringsbeloppets storlek och risken för ekonomisk brottslighet. Kronofogdemyndigheternas prioriteringar i indrivningsarbetet kommer till uttryck i mål och riktlinjer som fastställs av varje myndighet. Som ett hjälpmedel vid urvalet av mål för bearbetning finns prioriteringsrutiner inlagda i exekutionsväsendets ADB-system (). Rutinerna ger bl.a. möjlighet att med förtur ta ut mål avseende stora fordringsbelopp och mål där preskription är nära förestående. Prioriteringarna gäller i det här sammanhanget endast turordningen för handläggning av skatter, avgifter och liknande medel. Reglerna hör därmed till borgenärsfunktionen och rör således inte frågan om hur kronofogdemyndigheten som exekutiv myndighet skall fördela sina resurser mellan allmänna och enskilda mål. Mot bakgrund av den turordning som i praktiken tillämpas vid indrivning av fordringar i allmänna mål är det inte korrekt att bygga föreskrifterna om detta på att indrivningen, och därmed verkställigheten enligt UB, sker med utgångspunkt från när målet kom in till kronofogdemyndigheten. Alla allmänna mål som lämnas för indrivning skall naturligtvis handläggas av kronofogdemyndigheten. När det gäller förtur för vissa mål bör bl.a. de beloppsmässigt största fordringarna ägnas särskild uppmärksamhet. Andra förhållanden än beloppens storlek måste emellertid också beaktas. Exempelvis bör uppbyggnaden av stora skulder så långt möjligt för- hindras. Förtur bör därför också ges åt mål med sådana kategorier av gäldenärer som typiskt sett riskerar växande skulder. Även personer som inte tidigare registrerats som gäldenärer hos kronofogdemyndigheten bör bevakas särskilt. Vidare är det nödvändigt att fordringar som riskerar att preskriberas liksom mål som har legat obehandlade handläggs med förtur. Inom ramen för de grupper av mål som jag nu pekat på kan ytterligare prioriteringar behöva göras. Mål som inte skall prioriteras bör i princip handläggas i den ordning de kommit in till kronofogde- myndigheten. En förändring av förtursreglerna bör ha sin grund i vad jag nu anfört. Utformningen av närmare föreskrifter om detta bör emellertid kunna överlämnas till regeringen eller RSV. Jag vill i det här sammanhanget påpeka att turordningsregler som rör endast de allmänna målen inte får fullt genomslag i praktiken. Enligt 4 kap. 11 § UB skall nämligen, om två eller flera sökt utmätning mot samma gäldenär, utmätning som huvudregel ske för samtliga ford- ringar. Beträffande en och samma gäldenär innebär detta att verkställighet kommer att ske i ett sammanhang för alla fordringar oavsett om det rör sig om allmänt eller enskilt mål. Enligt vad jag inhämtat har närmare en tredjedel av gäldenärerna i allmänna mål även enskilda mål som handläggs av kronofogdemyndigheten. Utredningens förslag: Huvuddragen i SIU:s förslag överensstämmer med mitt. föreslår dock att RSV bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om informationsutbytet mellan kronofogdemyndigheten och skattemyndigheten eller annan uppdragsgivande myndighet. föreslår också att skattemyndighetens revisionspromemorior, genom en generös tillämpning av 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), skall kunna användas vid gäldenärsutredning. Vidare föreslår att uppgift om att löpande skatter och avgifter inte har betalats skall registreras i utsökningsregistret. Remissinstanserna: En del remissinstanser är kritiska. Datainspektionen har anfört att inte visat tillräcklig förståelse för de integritetsrisker som är förknippade med förslaget. Inspektionen har därför förordat att behovet av ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter som kronofogdemyndigheten tillförs till följd av sin borgenärsfunktion övervägs ytterligare. Vidare anser inspektionen att det i lag eller förordning bör anges vilka uppgifter som får lämnas ut för en gäldenärsutredning. och har anfört att integritets- och rättssäkerhetsfrågorna inte har belysts tillräckligt. De båda organisationerna har motsatt sig dels att RSV får det föreslagna bemyndigandet beträffande informationsutbytet, dels att generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får tillämpas så som föreslagits. ombudsmän har, med hänvisning till sekretesslagen, anfört att det knappast är korrekt att delegera till RSV att meddela närmare föreskrifter om inblandade myndigheters rätt till informationsutbyte i fråga om en gäldenär. RSV avstyrker en författningsreglering av samarbetet inom beskattnings- och indrivningsområdena. Bakgrunden till mitt förslag: När en borgenär har ansökt om verkställighet skall kronofogdemyndigheten undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom genom en s.k. tillgångsundersökning (4 kap. 9 § UB). En tillgångsundersökning skall göras i både allmänna och enskilda utsökningsmål. Omfattningen av undersökningen bestäms av innehållet i borgenärens verkställighetsansökan, gäldenärens förhållanden samt av omständigheterna i övrigt. fullgör sin undersökningsplikt i första hand genom att ta del av uppgifter som sökanden lämnat och upplysningar som inhämtats från gäldenären. I ökad omfattning har kronofogdemyndigheten också kommit att efterforska egendom i olika register som förs med hjälp av ADB. Tillgångsundersökningen är alltså inriktad på att anträffa utmätningsbar egendom och hör därmed ihop med kronofogdemyndighetens ställning som exekutiv myndighet enligt UB. Det är därför som undersökningen är densamma i allmänna och enskilda mål. I allmänna mål ankommer det på kronofogdemyndigheten att, som ett komplement till tillgångsundersökningen, också göra en annan sorts utredning av gäldenärens förhållanden. Det beror på att kronofogdemyndigheten i de allmänna målen företräder borgenären och i den egenskapen bl.a. måste bestämma vilken indrivningsåtgärd som skall tillgripas för att på bästa sätt leda till att skatten eller avgiften betalas. Detta är en bedömning som i ett enskilt mål görs av sökanden före begäran om verkställighet. I ett allmänt mål kan valet av indrivningsåtgärd stå mellan exempelvis utmätning och en avbetalningsplan. Valet kan träffas först sedan kronofogdemyndigheten utrett gäldenärens samlade ekonomiska förhållanden. Frågor som faller inom ramen för en gäldenärsutredning, men utanför en tillgångsundersökning, rör bl.a. gäldenärens totala skuldsättning och orsakerna till skuldens uppkomst. Det ligger i sakens natur att tillgångsundersökningen och gäldenärsutredningen delvis smälter samman. Exempelvis inhämtar självfallet kronofogdemyndigheten i ett sammanhang uppgifter från gäldenären om tillgångar, skulder och andra ekonomiska förhållanden. Till skillnad från tillgångsundersökningen är verksamheten med gäldenärsutredning inte reglerad i lag eller förordning. I indrivningsverksamheten har kronofogdemyndigheten stor hjälp av utsökningsregistret. Som jag tidigare pekat på har myndigheten också tillgång till uppgifter i skatteregistren. innehåller uppgifter om gäldenärerna. Som framgår av 6 § 1 och 11 utsöknings- registerlagen får registret bl.a. innehålla uppgifter om förhållanden av betydelse för en gäldenärs betalningsskyldighet och om förhör eller annan åtgärd som har vidtagits för efterforskning av tillgångar. Utsökningsregisterlagen tillkom efter förslag från . anförde i betänkandet Utsökningsregisterlag (Ds Fi 1983:4), som låg till grund för lagstiftningen, att uppgifter av mer personlig natur beträffande gäldenären inte skulle föras in i utsökningsregistret. Frågan berördes inte vidare under lagstiftningsarbetet. RSV har med stöd av 2 § utsökningsregisterförordningen föreskrivit att registret får innehålla samtliga de uppgifter som räknas upp i 6 § utsökningsregisterlagen. Denna uppräkning ger inte stöd för en registrering av känsligare personliga, icke ekonomiska, uppgifter. Enligt 9 kap. 19 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess inom exekutionsväsendet i mål eller ärende angående exekutiv verksamhet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sekretesskyddet inom exekutionsväsendet är med andra ord utformat med ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket medför att uppgifterna presumeras vara offentliga. Det innebär att skyddet är svagare än inom beskattningsverksamheten, där sekretess gäller utan någon skadeprövning, s.k. absolut sekretess. Sekretessen inom exekutionsväsendet gäller inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten och inte heller beslut i målet eller ärendet. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsökningsregistret. Många uppgifter som finns i skatteregistren omfattas av skattesekretess. Denna gäller också hos kronofogdemyndigheten när myndigheten tar del av uppgifterna på bildskärmsterminal, men upphör om myndigheten låter skriva ut uppgifter eller på annat sätt föra över dem från skatteregistren till ett utsökningsmål. Det svagare sekretesskyddet inom exekutionsväsendet har motiverats med att den exekutiva verksamheten till stor del innefattar myndighetsutövning mot enskilda och att intresset av en allmän insyn i verksamheten därför måste anses vara betydande (prop. 1979/80:2 Del A s. 288). Sekretessen för uppgift i utsökningsregistret infördes som utsökningsregisterlagen trädde i kraft . I den proposition som föregick lagstiftningen anförde det föredragande statsrådet att han inte fann skäl att gå in på frågan om en förändrad sekretess på utsökningsområdet (prop. 1985/86:155 s. 24 och 25). För uppgiftslämnande mellan beskattningsverksamheten och kronofogdemyndighetens verksamhet kan den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas. Enligt den bestämmelsen kan sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Skälen för mitt förslag: utredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden i syfte att bestämma lämplig indrivningsåtgärd, den s.k. gäldenärsutredningen, är inte lagreglerad. Det har bl.a. lett till att det råder viss osäkerhet om hur en gäldenärsutredning bör bedrivas. Sålunda har dåvarande kronofogdemyndigheten i distrikt i sitt remissvar anfört att det är oklart vilka uppgifter eller handlingar, i första hand revisionspromemorior och självdeklarationer, som under en utredning av gäldenärens samlade förhållanden får efterfrågas hos skattemyndigheten. En tillgångsundersökning enligt UB ger ofta ganska god vägledning när det gäller att bedöma gäldenärens ekonomiska situation. Eftersom undersökningen är inriktad på att finna utmätningsbar egendom ger den emellertid inte en samlad bild av gäldenärens ekonomiska förhållanden. Som företrädare för borgenären i allmänt mål behöver kronofogdemyndigheten få en sådan samlad bild. Om kronofogdemyndigheten inte känner till gäldenärens totala skuldsättning och orsakerna till att betalning uteblivit kan myndigheten inte med säkerhet bestämma vilken indrivningsåtgärd som är mest lämplig. Därmed finns det risk för att indrivningsresultatet inte blir det bästa.