prop · GG03186 · 1993-03-11 00:00:00 — I nu gällande narkotikakungörelse ges detaljerade bestämmelser om införsel av narkotika för att i överensstämmelse med konventionerna begränsa den totala mängden till landet importerad och här tillverkad narkotika till att motsvara den legala förbrukningen. Något krav på ett särskilt godkännande av en exportör finns inte, men export får bara ske av godkänd importör, tillverkare och apotekschef. Tillstånd krävs för all tillverkning av narkotika utom för att på apotek göra en beredning med narkotiskt ämne och för att i vetenskapligt syfte framställa narkotika på en statsunderstödd vetenskaplig institution (4 § narkotikakontrollagen, 5 § narko- tikaförordningen). Tillstånd att bedriva handel med narkotika omfattar, om inte medger annat, bara handel med sådan narkotika som utgör farmacevtiska specialiteter eller andra läkemedel i obrutna orginalförpackningar. 2.3 Ämnena enligt konvention, förekomsten i och till ämnena knutna restriktioner Av de ämnen, som finns med i CATF-överenskommelsen är det bara svavel- syra och saltsyra (kategori 3) som till- verkas inom landet av tre respektive sex tillverkare (). var produktionen cirka 900 000 respektive . Merparten av syrorna används inom landet. Inget av ämnena som hänförts till kategori 1 i CATF-rekommendationerna importeras till i ren form. Av ämnena i kategori 2 sker import till av ättiksyraanhydrid (nio impor- törer importerade sammanlagt ) och piperonal i ringa omfattning. Samtliga ämnen som finns upptagna under kategori 3 importerades av mellan sex och närmare trettio importörer i mängder mellan (kaliumpermanganat) och (svavelsyra). var enligt tullens statistik antalet importtransaktioner av toluen 145 och av metyletylketon 58. För övriga ämnen finns inga motsvarande sammanställningar av uppgifter, huvudsakligen beroende på att ämnena inte har egna tulltaxenummer. I Kemikalieinspektionens produktregister finns inte uppgifter om exporterade mängder kemiska produkter. Av tullstatistiken framgår exporterade mängder i den mån ämnena har unika tulltaxenummer. Därför finns det bara uppgifter om från exporterad mängd för svavelsyra, saltsyra, toluen och metyletylketon. Exporten för dessa ämnen uppgick till cirka 40 000 respektive 16 000, 450 och . Enligt uppgifter från tullen var antalet exporttransaktioner med metyletylketon 37 och med toluen 73. För övriga ämnen har tullen inte gjort motsvarande sammanställningar eller kan inte göra det på grund av att ämnena saknar individuella tulltaxenummer. Den yrkesmässiga tillverkningen regleras endast genom arbetsmiljölagstiftningen. Tillstånd enligt lagstiftningen om kemiska produkter krävs inte. För all import av efedrin, ergotamin, 1-fenyl-2-propanon (kategori 1) och antranilsyra (kategori 2) krävs import- tillstånd från länsstyrelse, se 17 § förordningen (1985:835) om kemiska pro- dukter, FKP, och Kemikalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1986:5, om tillståndskrav för livsfarliga och mycket farliga produkter. Importtillstånd krävs också för privat import av piperidin (kategori 2). För användningen gäller att tillstånd krävs vid handel samt privat hantering av de fem ämnen för vilka det finns import- restriktioner (17 § FKP och KIFS 1986:5). Samtliga ämnen får exporteras utan några inskränkningar. 2.4 Lagstiftning om kontrollen av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning Mitt förslag: Lagregler om kontroll över dessa ämnen införs. Reglerna tas in i lagen om kontroll av narkotika. Vilka ämnen som skall kontrolleras genom de nya reglerna anges av rege- ringen i en förordning. handhar frågor om tillståndsgivning och tillsyn be- träffande ämnena. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: beslutade att godkänna narkotikabrottskonvention. har aktivt deltagit i det internationella samarbete på narkotikakontrollområdet som har fortsatt efter tillkomsten av konventionen. Statsrådet uttryckte i ett brev till det amerikanska att den dåvarande hade för avsikt att prioritera arbetet med att omsätta CATF-rekommendationerna i svenska bestämmelser och de eventuellt andra åtgärder som borde vidtas med anledning av rekommendationerna. Det är mot denna bakgrund angeläget att fullföljer det arbete som skett i internationella sammanhang genom att införa lagstiftning i linje med resultatet av detta arbete, dvs. De förordningar som EG har antagit för att uppfylla CATF-rekommendationerna ingår som nämnts tidigare inte i . Med hänsyn till strävandena mot ett svenskt medlemskap i är det dock lämpligt att också i görligaste mån försöker anpassa sin lagstiftning till EG-förordningarna. Det kontrollsystem som har byggts upp runt den legala hanteringen av narkotika med som till- ståndsgivande myndighet med samtidiga tillsynsuppgifter kan stå som modell även för kontrollen av de ämnen som skall kontrolleras enligt konvention. Ett alternativ vore att knyta de nya bestämmelserna till lagstiftningen om kemiska produkter. En sådan lösning vore dock mindre lämplig eftersom ändamålet med denna lagstiftning huvudsakligen är ett helt annat än att kontrollera användningen av vissa ämnen, nämligen att skydda människor och miljö från kemiska produkters farliga egenskaper. I stället bör bestämmelserna föras in som en änd- ring i den antagna narkotika- kontrollagen. Fördelen med en sådan lösning är att det regelsystem som finns där och som har samma syfte som det nu föreslagna relativt lätt kan anpassas till att gälla även de aktuella kemiska ämnen som skall kontrolleras. Narkotika- kontrollagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillstånd, anteckningsskyldighet och tillsyn. Vidare fördes vid riksdagsbehandlingen vissa ansvarsbestämmelser över till narkotika- kontrollagen från narkotikastrafflagen. Att placera de nu aktuella bestämmelserna i en särskild lag jämsides med narkotika- lagstiftningen skulle kunna leda till avgränsningsproblem. Det är därför lämpligast att de nu aktuella bestäm- melserna inarbetas i narkotikakon- trollagen. Den tillståndsgivande myndigheten bör få bemyndigande att meddela detaljföreskrifter och att avgiftsbelägga sin tillståndsgivning (se avsnitt 2.8). Den nya lagstiftningen skall avse kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Därmed avses också blandningar i vilka ett sådant ämne ingår om detta lätt kan utvinnas ur blandningen. Vilka ämnen som skall omfattas av den nya lagstiftningen bör anges av regeringen i en förordning genom en hänvisning till förteckningar på samma sätt som sker beträffande narkotika och ämnen som avses i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte. I dessa förteckningar bör upptas de ämnen som skall kontrolleras enligt narkotikabrottskonvention. Ytterligare ämnen kan tas upp i förteckningarna om det anses nödvändigt att få till stånd en kontroll också av dem. Tillståndsgivningen och tillsynen enligt narkotikakontrollagen åvilar i första hand . Läke- medelsverket har sådana uppgifter också vad gäller kontrollen av tekniska alkoholprodukter. Vad gäller kontrollen över de ämnen som kan användas till olovlig narkotikatillverkning ligger denna verksamhet väl i linje med verkets övriga uppgifter. Det är därför naturligt att har dessa uppgifter även vad gäller de kemiska produkter som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Det är dock lämpligt att tullmyndigheterna står för den direkta kontrollen i samband med gränspassagen på samma sätt som för de flesta andra varor, som är underkastade restriktioner vid in- eller utförsel. Givetvis är det av största vikt att det sker ett nära samarbete mellan de myndigheter som kommer i beröring med de aktuella frågorna. 2.5 Innehållet i lagstiftningen Mitt förslag: Lagstiftningen bör ansluta till innehållet i de s.k. CATF-rekommendationerna och . Dessa innehåller bl.a. krav på tillstånd eller anmälan till myn- dighet för dem som hanterar de aktuella ämnena och krav på dokumentation, förande av anteckningar och märkning av förpackningar. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: Efter ändringen av EG-förordningen ansluter sig EG:s föreskrifter mycket nära till CATF-rekommendationerna. Om inför bestämmelser * i den mån sådana inte redan finns * som överens- stämmer med de preciserade reglerna i EG-förordningarna, uppfylls i allt väsentligt även de mer allmänt hållna CATF-rekommendationerna. På en punkt, nämligen vad gäller övervakning av handeln med ämnena så att förändrade handelsmönster upptäcks, t.ex. användning av i sammanhanget nya ämnen och sätt för diversion, går CATF-rekommendationerna längre än . En sådan övervakning bör enligt CATF-rekommendationerna även innefatta en möjlighet att upptäcka förändringar i exportmönstret till sådana länder som inte ställer tillräckligt höga kontrollkrav på hur ämnena används[1]. Inom pågår arbete med att införa ett tulldatasystem för att hantera informationen i export-, import- och transitärenden. Uppgifterna skall kunna överföras direkt från företagen till tullens datasystem. De skall sedan kunna användas * förutom för att fastställa tull, annan skatt och avgifter * även bl.a. till att fullgöra övervaknings-, kontroll- och revisionsuppgifter inom tullmyndigheternas område, planering och tillsyn av tullmyndigheternas verksamhet samt framställning av statistik, se 2 § tullregisterlagen (1990:137). Genom de kontrollmöjligheter som finns inbyggda i tulldatasystemet finns alltså instrument för att genomföra en övervakning av spridningen av ämnena på det sätt som föreskrivs i CATF-rekommendationerna. För del aktualiseras till en början bestämmelser om krav på tillstånd respektive krav på anmälan av verk- samheten för hanterare (EG-förordningens artikel 2a). Sådana regler finns exempelvis i lagstiftningen om kemiska produkter. Dessa täcker dock bara ett fåtal av sådana transaktioner som regleras i EG-förordningen. Det är dessutom bara några få av de aktuella produkterna som omfattas av reglerna. Bestämmelser om export saknas helt. Vidare krävs regler om krav på särskilt exporttillstånd i vissa fall. Lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att reglera exporten av varor om det är påkallat av hänsyn bl.a. till hälso- vården. Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter enligt 11 § lagen om kemiska produkter såvitt avser krav på tillstånd eller särskilt villkor för bl.a. export av en kemisk produkt. Inget av dessa regelsystem kan emellertid anses tillämpligt i nu aktuella avseenden eftersom syftet med dem är ett annat än att kontrollera flödet av de aktuella kemiska produkterna. Vid samtliga import-, export- och transittransaktioner skall enligt nu gällande svenska regler ett s.k. ED-dokument lämnas till tullmyndigheten. ED-dokumentet skall innehålla uppgifter om det gods som är föremål för transaktionen och om dem som är inblandade i hanteringen av godset. Genom dessa bestämmelser kan EG-förordningens krav på dokumentation anses uppfyllda. Föreskrifter om anteckningsskyldighet finns * såvitt gäller narkotika * i 9 § narkotikakontrollagen. Dessa bör utvidgas till att också avse de aktuella kemiska ämnena. Bestämmelser om skyldighet för samtliga hanterare som sysslar med export, import eller transit av de aktuella ämnena att föra noggranna anteckningar om sådana transaktioner bör sålunda införas. Anteckningarna bör sparas . Några bestämmelser om märkning finns dock inte i nar- kotikalagstiftningen. Det bör därför införas bestämmelser om märkning som skall gälla vid alla transaktioner med produkterna. Märkningen skall innehålla ämnets namn angivet som i CATF-rekommendationerna respektive EG-förordningarna. Det finns inga föreskrifter om samarbete mellan hanterare och myn- digheter i för att uppmärksamma sådana transaktioner som skulle kunna tyda på att ämnen är avsedda för illegal narkotikatillverkning. Framför allt genom det s.k. inom ramen för Polis- och Tullsamarbetsgruppen i (PTN) tillgodoses dock kraven på att göra de olika hanterargrupperna uppmärksamma på misstänkta transaktioner med denna typ av ämnen och på samarbete mellan hanterare och myndigheter. Detta projekt startade . Syftet med projektet, som sker i nordiskt samarbete, är att kontrollera de kemikalier som är nödvändiga vid illegal narkotikatillverkning. Projektets huvudmål är att samla in och bearbeta information om import, export och handel av och med sådana ämnen som kan misstänkas komma till användning vid illegal narkotikaframställning. Samtliga som hanterar de aktuella ämnena har getts information om hur de skall kunna skärpa vaksamheten vid hanteringen av ämnena och för att få dem att lämna information om import och försäljning av dessa. Krav på att samarbetsformerna skall regleras genom bindande föreskrifter ställs inte. Det nordiska samarbetet inom , som är under uppbyggnad, får anses motsvara om samarbete. 2.6 Kontroll och tillsyn Mitt förslag: För att kunna fullgöra kontroll och tillsyn över ämnen som kan användas vid illegal narkotikatillverkning ges Läkemedels- verket rätt att kontrollera hand- lingar och lokaler m.m. Vid kontrollen kan begära biträde av polismyndigheten om det är nödvändigt. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag förutom att någon möjlighet att begära polishandräckning inte föreslagits i promemorian. Remissinstanserna: har anfört att bör ha möjlighet att begära biträde av polis- myndigheten om verket vägras tillträde till lokaler där tillsyn enligt narkotikakontrollagen skall genomföras. har anfört att det bör införas en möjlighet för tullmyndigheten att kontrollera handlingar hos den som sysslar med handel m.m. beträffande de aktuella ämnena utan att varorna finns inom landets gränser. Riksåklagaren har anfört att det bör framgå av lagtexten att tillsyns- myndigheten också har rätt till tillträde till lokaler där den mer bokföringsmässiga delen av verksamheten äger rum, dvs. där räkenskapsmaterial m.m. förvaras. Skälen för mitt förslag: Den myndighet som bl.a. skall ta hand om tillståndsgiv- ningen för export av de aktuella ämnena bör också få rätt att utöva tillsyn över dem som sysslar med export, import och transit av de aktuella ämnena. Enligt 10 § narkotikakontrollagen har tillsynen över efterlevnaden av lagen och över de före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av den. I 11 § narkotika- kontrollagen föreskrivs att har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för att utöva tillsynen. Verket har också rätt till tillträde till lokaler m.m. där narkotika och utgångsämnen till narkotika hanteras. Om tillträde vägras kan verket förelägga vite. Verket bör ha i huvudsak samma möj- ligheter till tillträde och tillsyn vad gäller ämnen som kan användas vid olovlig narkotikatillverkning. På grund av vad Lagrådet anfört bör dock tillträdesrätten begränsas något jämfört med vad som gäller beträffande narkotika. Det bör sålunda inte gälla vid "annan hantering" och inte heller beträffande förpackningsmaterial till ämnena. Rätten att få tillträde till lokaler och andra utrymmen bör inte begränsas till dem där de aktuella ämnena hanteras rent faktiskt utan bör också omfatta lokaler där hand- lingar rörande godset förvaras, t.ex. kontor och liknande administrativa utrymmen. I 11 § har bland de lokaler som verket har tillträde till, förutom de som används vid "tillverkning" och "annan hantering", angetts även de som används i samband med import, export, transit, handel, transport och förvaring. Denna uppräkning i förening med bestämmelsen om att har rätt att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen klargör enligt min mening att rätten till tillträde omfattar alla typer av lokaler där verksamhet som rör de aktuella ämnena bedrivs inklusive kontorslokaler m.m. och således inte bara fabriks- och lager- lokaler. Samma regler bör i detta avseende gälla för narkotika och för ämnen som kan användas vid narkotika- tillverkning. Jag delar vidare Rikspolis- styrelsens synpunkt att bör ha möjlighet att begära biträde av polismyndigheten för att få tillträde till de lokaler där tillsynen skall utföras. Som har anfört kan en möjlighet att endast förelägga vite när tillträde vägras till en lokal resultera i en tidsutdräkt som möjliggör för oseriösa handlare att dölja såväl brister i hantering som brottslig verksamhet. Enligt 63 § tullagen (1987:1065) har tullmyndigheten rätt att undersöka gods, transportmedel och områden för tullupplag och liknande. Utöver sådan undersökning ger 75 § tullagen myndigheten möjlighet till kontroll av handlingar för att kontrollera att anmälnings- och uppgifts- skyldigheten enligt lagen har fullgjorts. Vid misstanke om brott träder bes- tämmelserna i lagen om straff för varu- smuggling in med dess möjligheter till bl.a. beslag och husrannsakan. Eftersom tullagen reglerar förhållanden vid införsel och utförsel av varor ger den inte möjlighet till kontroll av försäljning av varor inom landet eller den egna användningen. Vidare ger de nämnda bestämmelserna endast rätt för tullmyndigheten att kontrollera handlingar för varor som fysiskt finns eller har befunnit sig i landet. General- tullstyrelsen har föreslagit att tullen skall ges rätt att även i andra fall än som avses i 75 § tullagen utöva tillsyn hos s.k. brokers, tradingföretag och befraktare i syfte att motverka olaglig förmedling, handel eller transport av ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Sådana företag tar ingen fysisk befattning med de varor som hanteras utan arbetar uteslutande per telefon, telex och telefax. I finns ett flertal företag av nämnt slag som verkar på den internationella marknaden. anser att om en sådan möjlighet införs skulle detta ge tullmyndigheten en möjlighet att förhindra operatörer som avser att använ- da som en plattform i förmedling, handel eller transport av kemikalier avsedda för olaglig narkotikaframställning. 11 § narkotikakontrollagen har utformats efter mönster i huvudsak i 15-17 §§ lagen (1985:426) om kemiska produkter (se prop. 1991/92:107 s. 122). Enligt förarbetena till 15 § lagen om kemiska produkter (prop. 1984/85:118 s. 51f) omfattar tillsynsmyndighetens befogenheter att ta del av handlingar alla "relevanta delar av fakturor, handelsböcker, följesedlar, leveransverifikationer, laboratoriejournaler, analysprotokoll och likartade handlingar". Som angetts tidigare föreslås att blir tillstånds- och tillsynsmyndighet vad gäller de ämnen som kan användas vid illegal narkotikatillverkning. I tillsynsmyndighetens befogenheter ingår att kontrollera handlingar som innehas av dem som tar befattning med de aktuella ämnena. har som framhållits rätt att erhålla tillträde till lokaler där sådana handlingar förvaras. rätt till tillsyn skulle således även omfatta sådana företag som har nämnt. Om även tullmyndigheten skulle ha rätt att utöva denna tillsyn kunde det lätt leda till gränsdragningsproblem och oklarheter i fråga om respektive myn- dighets kompetensområde. Något behov av att båda myndigheterna skulle ha denna befogenhet synes inte föreligga utan det får anses tillfyllest att utövar denna kontroll inom ramen för sin tillsynsverksamhet. Det är emellertid givetvis ytterst angeläget att utövar denna verksamhet i nära samarbete med tullmyndigheten och att verket drar nytta av tullens särskilda sakkunskap och erfarenhet att kontrollera företag som bedriver handel och transport. I övrigt får de nuvarande svenska reglerna i tullagstiftningen och narko- tikakontrollagen bedömas motsvara före- skrifterna i EG-förordningarna. **FOOTNOTES** [1] Chemical Action Task Force, Final Report, , Rekommendationerna R14-15. 2.7 Straff, förverkande Mitt förslag: Brott mot de nya reglerna om kontroll av ämnen som kan användas till olaglig narkotikatillverkning straff- sanktioneras. I straffskalan skall fängelse ingå. Straffmaximum skall vara . Ämnen som varit föremål för brott mot de nya reglerna liksom utbyte av sådant brott skall kunna förverkas. Departementspromemorian: Överensstämmer vad gäller straffsanktioneringen med mitt förslag. Beträffande förverkande innehåller promemorian endast förslag om förverkande av utbyte av brott. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har instämt i förslaget om straffsanktionering. i har föreslagit att straffmaximum vid brott mot de nya reglerna borde vara fängelse . har anfört att normalstraffet vid olaglig hantering av ämnen som ingår i förteckning I eller II bör vara fängelse. har utöver de föreslagna straffreglerna anfört att det bör införas en straffsanktionerad lagregel om skyldighet att underrätta polismyndigheten vid misstanke om brott mot reglerna om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Även Läke- medelsverket anser att kemikalieleverantörer borde kunna åläggas att rapportera om misstänkt olagliga aktiviteter. i har med instämmande av Riksåklagaren anfört att förutom utbyte av brott borde möjlighet också föreligga att förverka de ämnen som omfattas av lagen och som har varit föremål för brott mot denna. Skälen för mitt förslag: Ansvarsbestämmelser för förfaranden med narkotika finns i narkotikastrafflagen och i varusmugglingslagen. Vidare finns ansvarsbestämmelser för överträdelse av föreskrifter och lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd i den nya narkotikakontrollagen. Vad gäller ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning bör ansvarsbestämmelser införas för följande förfaranden 1. bedrivande av verksamhet utan tillstånd i de fall sådant krävs, 2. underlåtenhet att göra anmälan om verksamheten i de fall detta krävs, 3. export utan exporttillstånd i de fall sådant krävs för varje enskild transaktion, 4. oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd eller i anmälan, 5. underlåtenhet att följa reglerna om anteckningar och märkning inklusive de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. avseende särskilda försiktighetsåtgärder). Det är angeläget att de nya reglerna om kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning verkligen får genomslag. De ansvarsbestämmelser som föreslås syftar till att inskärpa vikten av att dessa regler efterföljs så att kontrollen blir effektiv. Därutöver kan hantering av de aktuella ämnena i syfte att de skall användas till olaglig narkotikatillverkning också medföra ansvar enligt narkotikastrafflagen. Närmast torde det kunna bli aktuellt med ansvar för försöks- eller för- beredelsebrott. Reglerna i narkotika- kontrollagen har däremot närmast karaktär av ordningsföreskrifter. Av denna anledning får ett straffmaximum om ett års fängelse anses tillfyllest. Detta överensstämmer för övrigt med det straffmaximum som gäller enligt 13 § nar- kotikakontrollagen i dess nuvarande lydelse. När det gäller det av framförda förslaget om straffbeläggande av en underlåtenhet att anmäla misstankar om brottsliga förfaranden gör jag följande över- väganden. Det är en grundläggande princip att ingen skall tvingas att avslöja att han själv eller någon honom närstående har begått en brottslig handling (jfr 36 kap. 6 § ). En bestämmelse om skyldighet att anmäla misstankar om brottslig verksamhet skulle lätt kunna komma i konflikt med denna princip. Det är också svårt att bestämma vilken grund för misstanke som bör före- ligga innan anmälningsskyldighet inträder. En straffbestämmelse av den typ som har föreslagit torde därför få endast begränsad verkan. Av de anförda skälen bör enligt min men- ing någon sådan regel inte införas. Jag delar synpunkten att både utbyte av brott mot lagen och ämnen som varit föremål för sådant brott bör kunna för- verkas. Förverkandebestämmelsen kan utformas i likhet med den som finns i 22 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. 2.8 Finansiering av verksamheten