prop · GG03121 · 1993-02-18 00:00:00 — Anledningen härtill torde vara att 7 § i lagen ger garantiföretaget en återkravsrätt som inte kan omintetgöras genom ägarens eftergifter genom avtal. I förevarande lag där försäkringsbolagens möjligheter till återkrav är beroende av att byggnadens ägare inte genom avtal har eftergivit den rätt till ersättning som kan tillkomma honom är det nödvändigt att det ställs krav på villkor av det slag som anges i andra punkten. Avsikten med lagen är naturligtvis att det skydd försäkringen skall ge, skall bestå under hela den 10-åriga försäkringstiden (jämför 3 §). I denna paragraf föreskrivs därför att försäkringsgivaren och försäkringshavaren, dvs. den som äger fastigheten, inte får träffa avtal som medför att försäkringen kommer att avvika från lagens krav. Någon särskild sanktion för det fall att ett sådant avtal skulle träffas kan inte anses nödvändig, eftersom det får antas att försäkringsbolagen inte kommer att medverka till ett förfarande som strider mot lag. Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.11.3. En viss motsvarighet till denna bestämmelse finns i 4 § lagen om byggnadsgaranti. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 2.11.3, har en viss motsvarighet i 4 § andra stycket lagen om byggnadsgaranti. Den innebär att en nä- ringsidkare som har vägrats att teckna en byggfelsförsäkring kan få försäkringsgivarens beslut prövat av allmän domstol. Om försäkringsgivaren uppställer villkor som det inte är möjligt att iaktta eller kräver avsevärt högre premie än normalt, kan detta betraktas som ett avslag att meddela försäkring. I likhet med vad som gäller enligt 41 § konsumentförsäkringslagen och 4 § andra stycket lagen om byggnadsgaranti skall domstolen vid bifall till näringsidkarens talan inte fastställa villkoren i försäkringsavtalet. En annan sak är att domstolen kan få anledning att pröva om näringsidkaren genom ett visst villkor utestängs från möjligheten att teckna försäkringen. Paragrafen innehåller en hänvisning till 9 kap. 1 § PBL. Innebörden av denna bestämmelse är bl.a. att ett byggnadsarbete inte får påbörjas innan ett bevis om byggfelsförsäkring eller ett avtal härom i förekommande fall har företetts för . Härigenom ges nämnden möjlighet att stoppa ett bygge när försäkring saknas. I den motsvarande bestämmelsen i lagen om byggnadsgaranti (8 §) finns ett tillägg om ansvar för den som utför byggnadsarbete utan att erforderlig garanti finns. Såsom förevarande lag om byggfelsförsäkring är konstruerad finns det inte plats för en sådan regel. Lagen föreslås träda i kraft . upphävs lagen om byggnadsgaranti. För att försäkringar som uppfyller lagens krav skall hinna utarbetas och bli tillgängliga på marknaden skall dock försäkring inte behövas för byggnadsarbete för vilket bygglov söks före . 4.2 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 9 kap. 1 § Ändringen är föranledd av att lagen om byggnadsgaranti ersätts med en lag om byggfelsförsäkring. 9 kap. 3 a § Ändringen innebär att försäkringsgivaren i stället för garantiföretaget skall beredas tillfälle att närvara vid samrådsmötet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Av skäl som jag redovisat under specialmotiveringen till förslaget till lag om byggfelsförsäkring skall dock inte bevis om byggfelsförsäkring behövas om ansökan om bygglov ingivits till före . Hemställan Jag hemställer att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lag om byggfelsförsäkring 2. lag om ändring i (1987:10). Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagt fram. Promemorians lagförslag Förslag till Härigenom föreskrivs följande. 1 § När en näringsidkare uppför en byggnad som helt eller till övervägande del skall användas som bostad för permanent bruk eller i fråga om sådan byggnad utför ombyggnadsåtgärder som fordrar bygglov och som avsevärt förlänger byggnadens brukstid, skall det för byggnadsarbetet finnas en byggfelsförsäkring. En sådan försäkring behövs dock inte i fråga om en- eller tvåbostadshus när ett sådant garanti-, försäkrings-och avtalsskydd tillförsäkras som ställs som villkor för statlig bostadsfinansiering. En byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att försäkringen gäller även om byggnaden övergår till ny ägare. 2 § En byggfelsförsäkring skall omfatta 1. skälig kostnad för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion, i material som använts i byggnadsarbetet eller i utförande av arbetet, och 2. skälig kostnad för att avhjälpa skada på byggnaden som orsakats av felet. Med fel skall enligt försäkringen avses avvikelse från fackmässigt godtagbar standard vid den tid då arbetet utfördes. Försäkringen behöver inte omfatta fel eller skador som måste antas sakna betydelse för byggnaden eller dem som bor eller vistas i byggnaden. 3 § En byggfelsförsäkring skall omfatta kostnader för fel eller skador som anmäls efter det att byggnadsarbetet godkänts vid besiktning som bestäms av försäkringsgivaren. 4 § En byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att ersättning för kostnad enligt 2 § utgår i den mån förutsättningar finns för att felet eller skadan avhjälps på ett tillfredsställande sätt och till skälig kostnad. 5 § En byggfelsförsäkring får inte innehålla villkor som inskränker försäkringshavarens rätt till ersättning enligt 2 och 3 §§. I försäk- ringsvillkoren får dock stadgas att 1. ersättning, om felet har vållats av den som är byggnadens ägare eller av hans anställda, utgår till byggnadens ägare endast om felet har vållats även av annan eller det annars finns särskilda skäl för det, 2. ersättning inte utgår i den mån felet eller skadan skall avhjälpas av någon som har lämnat särskild garanti enligt avtal, såvida det inte visas att den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande, 3. ägarna skall stå viss självrisk. 6 § En byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att 1. en försäkringsgivare, som betalat ut ersättning på grund av försäkringen, övertar den rätt till ersättning som ägaren kan ha mot den som på grund av avtal eller eget vållande eller på annan grund är ersättningsskyldig med anledning av felet eller skadan och som inte ägaren själv tar i anspråk, 2. en fastighetsägare inte får till nackdel för försäkringsgivaren genom avtal avsäga sig den rätt till ersättning som tillkommer honom enligt avtal eller allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. 7 § En försäkringsgivare får inte vägra den som enligt 1 § är skyldig att ha byggfelsförsäkring att teckna en sådan försäkring, om försäkringsgivaren marknadsför byggfelsförsäkringar. Försäkring får dock vägras om det med hänsyn till skaderisken eller någon annan särskild orsak finns skäl till detta. 8 § Har en försäkringsgivare i strid med 7 § vägrat att meddela en byggfelsförsäkring, skall domstol på yrkande av den som är skyldig att ha försäkring förklara att denne har rätt att teckna försäkringen. Talan om försäkring enligt första stycket skall väckas inom en månad från den dag då den som ansökt om försäkring mottog meddelande från försäkringsgivaren om beslutet och om skälen för det med erinran om vad han skall iaktta om han vill få beslutet prövat. Iakttas inte den tid som anges i andra stycket, är rätten att föra talan förlorad. 9 § Att byggnadsarbetet inte får påbörjas förrän ett bevis om byggfelsförsäkring har företetts för , framgår av 9 kap. 1 § andra stycket (1987:10). RemissammanställningPromemorian (Ds 1992:63) Byggfelsförsäkring - en garanti för sunda hus har remissbehandlats. Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av Hovrätten över och , , Kammarrätten i , , , , , forskning (SIB), för byggnadsforskning (BFR), , i Ös- tergötlands län, i , i , i , AB Bostadgaranti, Byggentreprenörerna, , , , , , Industrins Byggmate- rialgrupp, , , (), Allmän- nyttiga Bostadsföretag (), Sveriges Bostadsrättsföreningars (), , , och /SPP. Dessutom har skrivelser inkommit från Svenska Betongkontrollens Serviceaktiebolag (BKS), och Poseidon. Följande synpunkter har framförts på innehållet i promemorian. Den nuvarande lagen om byggnadsgaranti bör gälla anser två remissinstanser, nämligen och . ifrågasätter om den föreslagna obligatoriska byggfelsförsäkringen skulle medföra sådana fördelar att den bör ersätta den av lagrådet och antagna lagen om byggnadsgaranti. delar uppfattningen att en försäkring eller garanti måste vara obligatorisk. Förbundet anser dessutom att någon form av gemensam besvärsnämnd behövs även i ett system med byggfelsförsäkring. En sådan nämnd kan utveckla praxis och ge bra erfarenhetsåterföring både till myndigheter, försäkringsbolag och byggbranschen. Enligt förbundets mening är med hän- syn till detta de administrativa skillnaderna mellan lagen om byggnadsgaranti och en obligatorisk byggfelsförsäkring inte av en omfattning som gör att en byggfelsförsäkring av detta skäl bör förordas. Förbundet anser inte heller att promemorian i övrigt redovisar några övervägande skäl till byggfelsförsäkringens fördel. Bostad- skonsumenterna har väntat nog på att frågan löses. Lagen om byggnadsgaranti är redan beslutad och förbundet anser att övervägande skäl talar för att den nu får träda i kraft utan ytterligare tids- utdräkt. En lag om byggfelsförsäkring bör ersätta lagen om byggnadsgaranti. Detta har tillstyrkts av flertalet remissinstanser. Som exempel på skäl för detta anförs följande. i delar uppfattningen att det finns skäl att vidta åtgärder som syftar till att skydda boende och andra som uppehåller sig i byggnader från ohälsa och andra allvarliga besvär orsakade av byggfel. En byggfelsförsäkring av typen objektsförsäkring framstår därvid som ett bättre alternativ än det system rörande byggnadsgaranti som omfattas av Lagen om byggnadsgaranti. Liknande synpunkter anförs av i Göteborgs- och län. Eftersom Byggfelsförsäkring inryms i försäkringsbolagens normala verksamhet, undviks onödig administration genom nya bolag och besvärsinstanser och är därför att föredra framför övriga penetrerade, alternativa lösningar. Liknande synpunkter anförs av försäkringsbolaget , m fl. HSB tillstyrker att lagen om byggnadsgaranti ersätts med en lag om byggfelsförsäkring. HSB vill erinra om att man redan vid remissbehandlingen av departements-promemorian "Byggnaders inomhusmiljö", Ds 1990:14, uttryckte principiell tveksamhet om metoden att genom lagstiftning söka förhindra förekomsten av s.k. sjuka hus. Det kan emellertid ur allmän synpunkt naturligtvis inte riktas invändningar mot en strävan att söka tillförsäkra boende och andra som vistas i byggnader sunda hus. Promemorieförslaget, som innebär en omorientering från ett system med obligatorisk byggnadsgaranti till ett system som kräver obligatorisk försäkringslösning, är mot denna bakgrund en avgjord förbättring. Härigenom erfordras inte heller de organisatoriska påbyggnader som byggnadsgarantilagen kräver i form av särskilt garantibolag och en särskild garantinämnd. HSB anser också detta vara tillfredsställande. SBC anser att det förslag som presenteras i promemorian och som är resultat av denna översyn innebär avsevärda förbättringar jämfört med den tidigare lagen. Någon ny tillsynsmyndighet behöver inte skapas, vilket borde innebära lägre kostnader. Vi tillstyrker därför förslaget att skydd mot byggfel förverkligas med en legal reglering. Vi skulle i och för sig ha föredragit en försäkring på frivillighetens grund. Vår förhoppning var också att förändringarna i AB-bestämmelserna (Allmänna bestämmelser för entreprenadversamhet) skulle ha uppfyllt våra och andra konsumentrepresentanters önskemål. Men vi kan konstatera att så inte blivit fallet i alla avseenden. Dessutom står det nu klart att fastighetsägarna och bostadskonsumenterna behöver tillläggsskydd i situationer där entrepre- nören går i konkurs - en situation som tyvärr inte är alltför ovanlig. tillstyrker den övergång från lag om byggnadsgaranti till lag om byggfelsförsäkring som föreslås. delar uppfattningen att speciella garantibolag och en för dessa gemensam byggnadsgarantinämnd skapar onödig administration. instämmer också i stort i de överväganden som ligger till grund för de krav som enligt promemo- rian bör ställas på en byggfelsförsäkring. anser med hänsyn till de allvarliga problem som finns med sjuka hus att det inte är rimligt att göra försäkringslösningen frivillig. Styrelsen förordar att en obligatorisk försäkringslösning ersätter lagen om byggnads- garanti och kopplas till bygglovprövningen. Villaägarna ansluter sig till förslaget att lagen om byggnadsgaranti skall ersättas med en lag om byggfelsförsäkring. Byggfelsförsäkringen kan komma att utgöra ett bra komplement till den tioåriga småhusgarantin. Byggfelsförsäkringen kan handläggas inom ramen för befintliga försäkringsbolags verksamhet. Detta medför att onödig administration genom nya bolag och besvärsinstanser undviks. Det är angeläget att komma till rätta med problemen rörande fuktskador och s.k. sjuka hus. Problemen har varit kända utan att frivilliga initiativ har kommit till stånd. För att byggfels- försäkringen skall kunna uppnå sitt syfte att tillförsäkra fastighetsägare och boende sunda hus anser förbundet att det är angeläget att göra byggfelsförsäkringen obligatorisk. Några remissinstanser menar av olika skäl att frivilliga lösningar är att föredra. Hit hör , AB Bostadsgaranti, , Industrins byggmaterialgrupp och . konstateras att den i promemorian föreslagna lagstiftningen i vissa avseenden kan få icke önskvärda effekter på konkurrenssituationen på byggmarknaden. Speciellt gäller detta om inte kon- kurrensen mellan försäkringsgivarna fungerar på ett tillfredsställande sätt. Mot bakgrund av att det inom EG pågår ett arbete för att harmonisera ansvar och garantifrågor inom byggsektorn anser Kon- kurrensverket att det finns starka skäl för att, i avvaktan på utvecklingen inom EG, inte införa någon ny lagstiftning i . I vilken grad syftet med en byggfelsförsäkring, dvs. att tillförsäkra boende i flerbostadshus och ägare av sådana ett skydd mot byggfel, skulle kunna uppnås genom frivilliga för- säkringar tar inte ställning till. I valet mellan obligatorisk och frivillig byggfelsförsäkring bör det emellertid även beaktas att en frivillig lösning har fördelar från konkurrenssynpunkt jämfört med en obligatorisk. AB Bostadsgaranti erinrar om att bolaget i sitt yttrande över förslag till lag om byggnadsgaranti avstyrkte införandet av denna lag bl.a. med motiveringen att en situation med bristande konkurrens i försäkringsledet kunde förväntas upp- komma. När det gäller förslaget till byggfelsförsäkring är vår grundinställning densamma, nämligen att förutsättningar för olika alternativ måste möjliggöras. Det är därvid av stor betydelse att en försäkringsgivare skall kunna begränsa omfattningen av försäkringsgivningen med hänsyn till sin kapacitet. Detta är uppenbarligen även utredningens mening och vi vill betona vikten av att denna princip kommer att gälla dels genom att det nu utarbetats frivilliga försäk- ringslösningar av den typ som lagförslaget avser. Byggentreprenörerna noterar följande. Om ett obligatoriskt försäkringssystem införs innebär för- slaget till lag om byggfelsförsäkring ett bättre alternativ än den av beslutade byggnadsgarantilagen. Byggentreprenörerna vill understryka att ett obligatoriskt försäkringssystem måste utformas så att försäkringen kan upphandlas i konkurrens mellan olika försäkringsgivare. Det är också angeläget att försäkringen utformas så att det avtalsenliga ansvaret hos inblandade parter inte bortförsäkras. redovisar samma uppfattning som i yttrande över betänkandet "Byggnaders inom- husmiljö" (Ds 1990:14), nämligen att någon obliga- torisk försäkringslösning inte är önskvärd. De ekonomiska fallissemangen inom byggnadsindustrin kan visserligen sägas påvisa behov av försäkringsskydd eller andra säkerheter för att skapa trygghet och känsla av trygghet. Vår avvisande inställning beror på att premi- ekostnaderna kommer att fördyra byggandet utan att produkterna blir bättre. Om behovet är så stort som riksdag och andra tycks anse, vore en frivillig försäkringslösning en given möjlighet. finns på marknaden olika lösningar från skilda försäkringsgivare. Efterfrågan torde dock bli svag, om inte byggherrar tvingas att teckna försäkring. Om tvång skall tillgripas, förordar vi att villkor om byggfelsförsäkring uppställs i samband med statliga kreditgarantier. I sådant fall fordras ingen lag om byggfelsförsäkring. Industrins Byggmaterialgrupp föreslår, om försäkring anses nödvändig, en frivillig form och gör den bedömningen att ökat ansvarstagande för byggmaterialindustrin genom ABM 92, Byggproduktla- gen och Produktansvarslagen mer än väl bör tillgodose de krav som kan ställas på denna del av byggsektorn för att minimera risken för fel och brister i färdiga byggnader. Gruppen ifrågasätter om alla kända regleringar vad gäller byggmate- rial vägts in i behovet av att föreslå en lag om obligatorisk försäkring. Vidare stöds den föreslagna förändringen från byggaranti till byggfelsförsäkring. Försäkringsvillkor måste för att kunna bli möjliga att tillämpa och utvärdera vara väl preciserade. En obligatorisk försäkring kommer därför att starkt påverka byggtekniken och materialvalet. Behovet av god byggteknisk kompetens hos försäkringsgivare understryks starkt. anför bl.a. följande. Det finns skäl som talar såväl för som emot att göra försäkringen obligatorisk. Det starkaste argumentet för en obligatorisk försäkring är att detta ger det starkaste skyddet för tredje man. Man kan även tänka sig kompromisslösningar där exempelvis kompetensförklarade byggherrar slipper försäkringstvånget. Mot en sådan lösning talar emellertid att även kompetenta byggherrar kan göra fel och/eller gå i konkurs. Förbundet gör ändå den bedömningen att frivillighet bör prövas inte minst för att underlätta utvecklingen av konkurrens och bättre försäkringslösningar. Ansvarsfrågor m.m. i byggprocessen bör utredas. , BFR och SIB har antingen inte tagit ställning till vilket system man föredrar eller också menar man att vissa ansvarsfrågor m. m. i byggprocessen bör utredas innan ställning tas till ev. lag om byggfelsförsäkring. hänvisar till remissyttrande över betänkandet SOU 1992:47 Avreglerad Bostadsmarknad Del II och framhåller att det nu finns skäl att göra en allmän översyn av ansvars- och kontrollfrågorna i byggprocessen och av bygglovsförfarandet, bl a mot bakgrund av . Det är enligt verket angeläget att detta sker samlat och att man tar ställning till utformningen av förfaranderegler och lagteknisk lösning först sedan en grundlig analys gjorts av vilken samhällskontroll över byggandet som det är rimligt att vidmakthålla . anger särskilt att vid den kommande översynen bör utöver konsekvenser även beaktas samordningen med övrig lagstiftning som berör ansvars-, tillsyns- och kontrollfrågor i byggprocessen. anser att den nämnda översynen av lagstiftningen bör genomföras innan slutlig ställning tas till om och när en obligatorisk byggfelsförsäkring skall införas. Att ansvarsförhållanden i byggprocessen utreds är också viktigt när det gäller att bedöma den närmare utformningen av försäkringslösningen. Mot denna bakgrund anser det också lämpligt att ikraftträdandet av lagen om byggnadsgaranti får anstå. anser vidare att systemet med en byggfelsförsäkring är att föredra framför en byggnadsgaranti. SIB föreslår att det övervägs om försäkringen kan göras obligatorisk både för rätten att bygga och för rätten till statligt finansiellt stöd. BFR konstaterar att det finns starka skäl för nya, klara ansvarssystem. Däremot finns inget som talar för att ett försäkringssystem skulle vara bättre än ett garantisystem. har därför inte underlag att rekommendera vilket system som är att föredra. I departementspromemorian görs bedömningen att försäkringsbolagens enligt lagen om byggfelsförsäkring verksamhet inte kan anses innefatta myndighetsutövning. kan inte, med utgångspunkt från den bedömning som Lagrådet gjorde vid granskningen av förslaget till lagen om bygg- nadsgaranti, finna att det i promemorian diskuterade systemet med en obligatorisk byggfelsförsäkring skiljer sig på ett sådant sätt från garantinsystemet i lagen om byggnadsgaranti att försäkringsbolagens verksamhet inte skulle anses innefatta myndighetsutövning. De skäl som i promemorian anförs för att myndighetsutövning inte skulle föreligga framstår enligt tingsrättens mening inte som övertygande. Om försäkringsbolagens verksamhet bedöms som myndighetsutövning finns det, som tingsrätten ser det, inte något hinder mot att domstolsprövningen i enlighet med vad som gäller enligt lagen om byggnadsgaranti förläggs till kammarrätt. En fördel med en sådan ordning är att prövningen i princip begränsas till en instans, vilket ökar möjligheterna till ett snabbt avgörande. En lång handläggningstid omöjliggör i praktiken att ett tilltänkt byggprojekt kan genomföras. Om däremot myndighetsutövning inte anses föreligga torde det dock ligga närmast till hands att, som föreslås i promemorian, domstolsprövningen förläggs till all- män domstol. En sådan ordning medför emellertid att frågan om rätt att teckna försäkring kan komma att prövas i flera instanser med risk för att prövningen tar . Den besvärsprövning, som kammarrätten har att göra enligt lagen om byggnadsgaranti, har i prop 1990/91:189 s 33 ansetts inte kunna avse frågan om ett garantiföretag har ställt upp oskäliga villkor för att meddela garanti. Enligt tingsrättens mening torde det vara lämpligast att en sådan prövning görs i ett tvistemål vid allmän domstol. Detta talar i och för sig för att även prövningen av ett försäkringsbolags beslut att vägra teckna försäkring bör läggas på allmän domstol och handläggas i den för tvistemål stadgade ordningen. Samma skäl talar i och för sig för att även garantiföretagets beslut enligt lagen om byggnadsgaranti prövas av allmän domstol. Syftet med inrättandet av en särksild byggnadsgarantinämnd var att skapa garantier för en objektiv och enhetlig tillämpning av garantin och att minska antalet tvister. Även i ett system med obligatoriska byggfelsförsäkringar finns ett upp- enbart behov av att försäkringsbolagens tillämpning av försäkringen blir enhetlig och objektiv och att tvister om rätten att teckna försäkring så långt som möjligt undviks. Att en motsvarighet till byggnadsgarantinämnden inte finns i det förslag till byggfelsförsäkring som diskuteras i promemo- rian innebär från dessa utgångspunkter inte någon fördel. Det kan också sättas i fråga om inte en be- dömning av försäkringsbolagens verksamhet som myndighetsutövning - men de utgångspunkter lagrådet hade vid granskningen av lagen om byggnadsgaranti - nödvändiggör en sådan nämnd. Hur skall byggfelsförsäkring hävdas ? I departementspromemorian föreslås att en på marknaden förekommande byggfelsförsäkring tecknas frivilligt eller kan ställas som villkor för statligt finansiellt stöd. Ett tredje alternativ är en lagreglerad försäkring som ställs som villkor för att byggnadsarbeten påbörjas. Flertalet remissinstanser och särskilt de som företräder försäkringsbolag och byggherrar/fastighetsförvaltare anser att bevis om byggfelsförsäkring bör företes innan ett byggnadsprojekt får påbörjas. Byggfelsförsäkring som villkor för byggstart Tingsrätten i förordar att kravet på byggfelsförsäkring kopplas till rätten att påbörja bygg-nadsarbete. En sådan ordning medför att lagen kommer att omfatta betydligt fler byggprojekt än om kravet på byggfelsförsäkring ställs som villkor för statligt stöd. Vid denna bedömning måste beaktas att byggherrar, i takt med att villkoren för den statliga bostadsfinansieringen försämras, blir mindre benägna att finansiera byggprojekt med statligt stöd. Om tillämpningsområdet, som tingsrätten föreslår, utvidgas till att omfatta kontor och lokaler för vård m.m., kan kravet på byggfelsförsäkring inte utgöra villkor för statlig bostadsfinansiering.