prop · GH03150 · 1993-12-31 00:00:00 — Regeringenhar i anvisningar inför myndigheteraas anslagsframställningarför /95 gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa vilkaåtgärder som Försvarsmakten häratöver har vidtagit för att förbättra denfortsatta uppföljningen och styraingen av likviditetsläget i den berördaverksamheten. RRVhar bedömt att Länsstyrelsema i och läns hantering avmedlen för regionala utvecklingsinsatser (anslag X/D2) står i strid med vadregeringen föreskrivit i regleringsbrevet. haranvänt medel från detta anslag för att fmansiera utgifter för bl.a. Prop.1993/94:150 administration. Vidare har i ländisponerat Bilaga 1 regionalekonomiska medel och s.k. bygdemedel föromlokaUsering av den egna verksamheten. i har på sammagrand fått invändning vad avser hanteringen av regionalekonomiska medel ochs.k. bygdemedel (vattenavgiftsmedel). RRVs bedönming är att utgifter av dennatyp alltid skall finansieras via de anslag som anvisats för myndighetensförvaltningskostnaden RRVföreslår att det klart bör anges för länsstyrelsema hur medlen för regionalautvecklingsinsatser får användas. Länsstyrelsemai och har till regeringen redovisat de förhållandensom lett fram till revisionens invändningar och bland armat hemställt om attregeringen prövar om bestämmelsema för anslaget till regionalautvecklingsinsatser och vattenavgiftsmedel behöver preciseras för attunderlätta en framtida tolkning. Regeringenhar genom beslut ålagt i attåterföra de medel som använts i strid mot föreskriftema i regleringsbrevetunder en treårsperiod fno.m. Regeringen avser vidare att seöver riktlinjema för användningen av anslaget för regionalautvecklingsinsatser i kommande regleringsbrev. Användningenav de så kallade bygdemedlen regleras i förordningen (1983:945) om avgifterenligt vattenlagen (1983:291), m.m. Frågan om hur reglema för användning avvattenavgiftsmedel behöver preciseras, bereds inom regeringskansliet.Härvid beaktas även de överväganden som framförts av revisoren Länsstyrelseraaskall vid användningen av de regionalpolitiska medlen vara uppmärksamma på attmedlens användning står väl i överenstämmelse med statsmakteraas intentionermed anslagen för regionala utvecklingsinsatsen Åtgärdermed anledning av invändningar till myndigheter inom Utbildningsdepartementetsområde InomUtbildningsdepartementets område omfattar RRVs granskning 71 myndigheter, varav37 universitet och högskolor, 15 skolmyndigheter och 19 övriga myndigheten Granskningenhar lett till invändningar och påpekanden främst beträffande universitet ochhögskolon Sex revisionsberättelser med invändningar har avlämnats, nämligen föruniversiteten i , och , för högskoloma iFalun/och samt för . Såvittavser universitets- och högskoleområdet konstaterar RRV att de flestamyndigheter har en rättvisande redovisning och att intresset för ekonomifrågorstadigt ökar. Detta har dock enligt RRV inte lett till att den löpandeekonomiadministrationen blivit bättre. På flera håll har ansvar, befogenheteroch arbetsuppgifter delegerats inom resp. myndig- Trots omfattandeutbildningsinsatser har den intema uppföljningen Prop. 1993/94:150 ochkontrollen försämrats. RRVs konkreta arunärkningar i revisionsbe- Bilaga 1rättelsema med invändning avser direkta felaktigheter i ekonomiadministrationen,bristande uppföljning och kontroll, otillräcklig styming och ledning m.m. Regeringenanser att RRVs bedömningar och anmärkningar måste tas på stort allvar. Regeringenmenar sålunda att det måste ställas höga krav på ekonomiadministrationen istaten rent allmänt och på universitets- och högskolesektom i synnerhet då detnya system för resurstilldelning som införts /94 inte kanfungera på avsett vis om inte ekonomiadministrationen är fullgod. Ipropositionen (1992/93:169) Om högre utbildning för ökad kompetens framhöllssålunda att det nya resursfördelningssystemet kommer att kräva en förstärkningav den ekonomiska kompetensen inom universiteten och högskoloma samt attbehovet av bättre fungerande ekonomisk uppföljning och kontroll ocksåaccentueras av den ökade friheten (s. 8). Regeringen anser dock att det firmsmånga tecken som tyder på att det förbättringsarbete som universitet ochhögskolor bedriver bl.a. med stöd av RRV successivt kommer att leda till enförbättrad situation. Regeringenser mot den givna bakgranden mest allvarligt på de enskilda arunärkningar somavser den allmänna funktionen hos ekonomiadministrationen och bristandestyraing och ledning. Vissa fall är fortfarande aktuella trots att invändningarfrån RRV länmats redan föregående budgetår. Detta är anmärkningsvärt. Bristemabehöver rättas till senast under irmevarande budgetån Närdet gäller felaktigheter i medelshanteringen som lett till direkta ekonomiskaförluster för staten skall enligt regeringens mening vederbörande myndighetgottgöra statsverket för resp. förlust. Det gäller t.ex. inbetalning avmervärdesskatt i samband med extem finansiering och otillåten placering avmedel på bankkonton. Detär också mycket otillfredsställande att det förekommer att anställda viduniversitetet och högskolor i sitt arbete beslutar om eller på armat sättdirekt påverkar frågor som rör bolag i vilka de själva som ägare eller på armatsätt har ett personligt ekonomiskt intresse. Gränsdragningen mellan ordinarieverksamhet och bisysslor behöver dessutom förtydligas och kontrollen däravskärpas. Berördamyndigheter har i sina yttranden över RRVs revisionsberättelser redovisatåtgärdsprogram och i övrigt lämnat kommentaren Regeringen kommer i ett beslutsenare att på samtliga punkter där RRV haft invändningar ange om de avmyndighetema redovisade åtgärdema m.m. är tillräckliga eller om ytterligareåtgärder behövs. Regeringen avser därvid bland armat föreskriva att Linköpingsuniversitet under en övergångstid skall samråda med en särskild kommitté, somskall ha till uppgift att följa och stödja verksamheten och avge en rapporttill regeringen om arbete med att förbättra ledningen ochkontrollen och de ekonomiadministrativa funktionerna i allmänhet. Vidareskall de fall då det enligt RRV kan föreligga jävsförhållanden Prop. 1993/94:150mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan t.ex. bolag, överläm- Bilaga 1 nas till Justitiekanslem för prövning. Forskningsrådenhar enligt RRV olika bedömning av vad som skall anses utgöraförvaltningskostnader och därmed skall avräknas de medel som avsattes för dettaändamål. Regeringen anser att initiativ bör tas till ett arbete som syftar tillatt få fram en så enhetlig definition och tillämpning som möjligt. Inomskolonwådet har RRV påpekat att specialskolomas redovisningar av den särskildaåterrapportering som angivits i regleringsbrev /93 är av skiftandekvalitet. Regeringen anser att en förbättring bör kunna komma till stånd tillföljd av att regeringen budgetproposition har beräknat medel förekonomiadministrativa förstärkningar. Åtgärdermed anledning av revisionskontors granskningsrapporter Departementenliksom RRV revideras av revisionskonton I dessa revisionerhar framkommit att vissa brister föreligger inom Utrikesdepartementetsredovisning främst vad gäller utbetalningar och anslagsredovisning /93. Revisionskontoretkonstaterar att flera tall av dubbelutbetalningar med åtföljandeåterbetalningar har förekommit /93. Bland annat har en dubbelutbetalninggjorts till om totalt 96 miljoner kronon Vadgäller anslagsredovisningen har bl.a. av misstagregistrerats under fel huvudtitel, vilket har medfört att anslagsredovisningeni årsbokslutet inte blivit rättvisande. Utrikesdepartementethar under /93 förändrat och förbättrat de intemaekonomiadministrativa ratinema i syfte att undanröja denna och andra avrevisionskontoret anmälda bristen Ett arbete har vidare inletts inomdepartementet som syftar till att införa ett helt nyttekonomiadminstrativt system. Regeringen föratsätter att de åtgärder som vidtasför att förbättra de ekonomiadministrativa ratinema ger önskat resultat. 8.3 Verksamheter som är beroende av statligt stöd Regeringenföreslår i prop. 1993/94:9 att en stiftelselag skall införas. Lagförslagetirmehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelserom tillsyn. har beslutat att lagen skall träda i kraft den 1 januari1996 (bet. 1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225). Den skall med vissa undantagtillämpas även på nu befintliga stiftelsen Ipropositionens allmänna motivering (s. 54 O tas frågan upp om s.k.anslagsstiftelsen Med dessa stiftelser menas av staten bildade anslagsbe- roendemen självägande organ. De omfattas inte av lagförslaget. Däremot Prop.1993/94:150 ges sådana stiftelser enligt övergångsbestämmelsema rättskapacitetsom Bilaga 1 stiftelser i lagens mening. I propositionen konstateras att fråganom en lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende av statligaanslag men som inte bör bedrivas i myndighetsform bör övervägas utifrån andrautgångspunkter än som kan ske inom ramen för det nu föreliggandelagstiftningsarbetet. Samma bedömning görs för konununeraas och landstingensvidkommande. Ipropositionen anförs även att övervägandena om lämplig organisationsform fårgöras i ett annat sammanhang samt att regeringen avser att senare ta initiativtill detta. 1992/93:100 bil. 1 (s. 94 f) konstateras att myndigheter medverkat ibildande av bl.a. stiftelser genom att avsätta statliga medel utan att inhämtatillstånd från statsmakteraa. Detta har gjorts i strid med regeringsformensbestämmelsen Det påpekas därvid att ett sådant förfarande inte kan accepterasoch att statens åtaganden i dessa verksamheter måste omprövas. I sambanddärmed bör det statliga huvudmannaskapet begränsas. I de fall verksamheten sombedrivs är av centralt statligt intresse bör myndighetsformen vara denverksamhetsform som skall tillämpas. Det framhålls även att statlig verksamhetinte bör bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreliggen Av propositionenframgår även att regeringen avser att lägga fram förslag om vilka tekniker sombör tillämpas för finansiering av organisationer som inte är statligamyndigheter men som får statliga bidrag för sin verksamhet. hadeingen eriman (bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93: 189). Regeringenhar mot denna bakgrand tillkallat en särskild utredare med uppgift att finna enlämplig form för fmansiering av framtida verksamheter som fortlöpande ärberoende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Utredarenskall även klargöra hur behovet av statlig insyn och kontroll skalltillgodoses. Uppdragetavser bl.a. att finna en alteraativ form för framtida verksamhet motsvarandeden som bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelsen däremot inte att överväga någon ny associationsform för detta ändamål.Utredaren skall även överväga om den föreslagna verksamhetsformen kan tillämpaspå och landstingskommunal verksamhet. Utredarenskall vidare göra en föratsättningslös översyn av befmtliga stiftelser somfortlöpande är beroende av statliga medel och därefter lämna förslag bl.a. om hurverksamheten skall vara finansierad . Därvid skall de bakomliggande,egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av motiven fördet offentliga åtagandet i respektive stiftelse. Uppgiftenatt finna en lämplig form för finansiering m.m. av framtida verksamheter somfortlöpande är beroende av stafligt stöd skall redovisas av utredaren föreutgången av . Regeringen avser att återkomma till idenna fråga . 8.4 Finansiell styming Prop. 8.4.1 Drift- och kapitalbudget Riksdagenhar uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att se överhur utgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hurde skall redovisas (bet. 1992/93:FiU30, rskn 1992/93: 447). överväga hur investeringsbemyndiganden och andra liknande långsiktigautgiftsåtaganden kan inkluderas i budgetreglering. Utredningenborde enligt uppfattning beakta såväl strävan att förbättra denstatliga redovisningen som hur beslutsunderlag skall utformas. Denborde också överväga omfattningen av den statliga budgeten. Somregeringen redovisade i årets budgetproposition har ett sådant utredningsarbeteinletts inom under innevarande budgetån 1 arbetet, somomfattar budgetering och redovisning av statens inkomster, utgifter ochförmögenhet, medverkar bl.a. närmast berörda myndigheten I propositionenanmäldes att regeringen skulle återkomma successivt till med enredovisning av resultatet av detta arbete. Ännu så länge föreligger ingaförslag på området, men då frågan är av stor vikt har regeringen valt att redannu lämna en mer övergripande redovisning av utredningsarbetets uppläggning. Iett inledande skede prövas föratsättningslöst olika metoder att hanterafrågeställningama. En enkel lösning på behovet av att särredovisa investeringarskulle kunna vara att dela upp statsbudgetens anslag tydligare än påanslag som avser investeringar och anslag som avser drift. Emellertid bör denkoppling som också gjort med överväganden om den statliga budgetensomfattning och behovet av en generell förbättrad ekonomisk redovisning tillriksdagen, också tas som utgångspunkt för arbetet. Arbetet har därförinriktats mot mer genomgripande och långsiktiga lösningar. Arbetetmed att få en bättre budgetering och redovisning av statens totala verksamhettar sin utgångspunkt i de möjligheter som de nya redovisningsprinciper sommyndighetema tillämpar från iimevarande budgetår erbjuder och detutvecklingsarbete som pågår med att ta fram en årsredovisning för staten. Häravses sådana redovisningshandlingar som resultat- och balansräkning samtfinansieringsanalys vilka inom övriga delar av samhället är ett naturligtunderlag för beslut med ekonomiska konsekvensen Särskilt finansieringsanalysenhar stor relevans i samband med prövning av fördelning av utgifter på drift ochinvesteringar. I utredningsarbetet ingår därför som en naturlig del attöverväga om motsvarigheter till dessa redovisningsdokument kan användas istaten för planering och budgetering. om de ekonomiska konsekvenser som statsbudgeten ger upphov till bättrekan presenteras om de tydliggörs i flera, men likväl sammanhängande, dokumenteller avsnitt. T.ex. skulle den samhällsekonomiska påverkan av regeringensbudgetförslag rörande den statliga ekonomin kurma bedömasbättre med hjälp av en budgeterad Prop. 1993/94:150 resultaträkningoch finansieringsanalys för staten. Inettoställning skulle på motsvarande sätt kunna framgå av en budgeteradbalansräkning. Budgeteraderesultat- och balansräkningar kan dock inte användas för att presentera, ochutgöra grand för beslut om, regeringens budgetförslag om fördelnmg av resurserpå olika ändamålsonuråden enligt regeringsformens förskriften Iutredningsarbetet prövas i vad mån det är möjligt att hantera detta genom attmed utgångspunkt i tekniken för finansieringsanalyser framställa ett sammanhålletbudgetförslag. Budgetförslaget skulle likt finansieringsanalysen kunna indelaspå väsentliga områden såsom drift, investeringar och transfereringar.Budgetförslaget skulle kunna beskriva hur driftkostnaderaa förstatens totala verksamhet finansieras med avgifter, bidrag och anslag och hurinvesteringama finansieras direkt med statlig upplåning, inomstatliga lån iRiksgäldskontoret och anslag. Budgetförslaget skulle också kunna innehålla ettfinansiellt avsnitt som förklarar hur anslagen avses finansieras med skatter,avgiftsinkomster och med upplåning. Ettnytt budgetsystem av denna typ som ger efterfrågade möjligheter attstyra omfattning av och inriktning på de statliga investeringama kan utformaspå flera olika sätt. Innan ett sådant system skulle kunna läggas fast krävsdock ett förhållandevis omfattande arbete, dels för att pröva möjligheteraa atthantera det mer omfattande underlag som skulle komma att krävas i det nyasystemet, dels för att se till att den omfattande statistik ifråga om denstatliga ekonomin som behöver utarbetas kan integreras i ett nytt system. Iarbetet måste också beaktas att de statliga myndigheteraas budgetering ochredovisning bör göras så okomplicerad som möjligt. Det är därför väsentligt attarbetet med ett framtida statsbudgetsystem bedrivs med erforderlig tid föröverväganden, samordning och införande. Ambitionen är att regeringen successivtskall kunna presentera förslag på området så att de kan tillämpas fno.m.budgeten för (föratsatt att beslutar om övergång tillkalenderår som budgetår i enlighet med förslag). S.4.2Övergång till kalenderår som budgetår Riksdagsutredningenföreslår i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet 2 att statens budgetår läggsom till kalenderår Övergången föreslås ske fno.m. För att haberedskap för ett eventuellt beslut om övergång till kalenderbudgetår fno.m.1997 krävs att regeringen redan nu vidtar vissa förberedande åtgärden Enarbetsgrapp inom har därför fått till uppgift att svara förberedningen av övergångsfrågoma. Övergången till kalenderår som budgetårinnebär enligt utredningens förslag att regeringens budgetförslag 1995 kommeratt avse t.o.m. . Deåtgärder som redan nu är nödvändiga att vidta är bl.a. att ge kompletterandedirektiv till myndigheteraa och att förändra tidpunkter m.m. för regeringens budgetarbete. Regeringen kommer också att Prop.1993/94:150 överväga och förbereda de författningsändringar m.m. som enövergång Bilaga 1 till kalenderbudgetår kraven 8.4.3Kartläggning och redovisning av statliga subventioner Samspeletmellan den offentliga sektora och den övriga samhällsekonomin har fått ökadbetydelse, bl.a. i takt med att de offentliga utgiftema och inkomstema harökat. Statsbudgetens utgiftssida utgörs till stor del av transfereringar tillhushåll, företag, kommuner, organisationer m.fl. Även statsbudgetensinkomstsida innefattar subventioner till betydande belopp i form av s.k.skatteutgiften Det förekommer även statliga subventioner för de inkomster ochutgifter som redovisas utanför statsbudgeten. Detfinns en rad olika studier om enskilda statliga subventioners omfattning. Detsom saknas är en sammanställning av samtliga statligasubventionen Det finns inte heller någon entydig avgränsning och definition avsubventionsbegreppet. Riksdagenhar tidigare uttalat att det bl.a. vore värdefullt med en kartläggning av destatliga subventionema (bet. 1990/91 :FiU30, rskn 1990/91:386). Regeringenborde därför lämna en redovisning över vad som är möjligt att redovisa samtockså länrna förslag till hur en subventionsrapport skulle kunna utformas. Motdenna bakgrand har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att definieraoch kartlägga de statliga subventioneraa samt lämna förslag till hur destatliga subventioneraa kan redovisas för (din 1994:13). Regeringenanser att det är av stor vikt att statliga subventioner studeras för att iförsta hand ge statsmakteraa ett mer kvalificerat underlag förställningstagande i frågor rörande fördelnings-, konkurrens-, finans- ochbudgetpolitiken samt frågor rörande de olika subventioneraas och statsbidragensmåluppfyllelse, kostnadseffektivitet och möjligheter till missbrak resp.återvinning vid missbrak eller avtalsbrott. 8.4.4 In- och utbetalningstidpunkter för statliga betalningar Regeringenhar tidigare beslutat om principer för val av statliga betalningstidpunkter,vilka har ställt sig bakom (prop. 1991/92:100,bU. l,bet.199l/92:FiU20,rskr. 1991/92:128). - In- och utbetalningstidpunkter bör väljas så attstatens räntekostnader minimeras, - Utbetalning bör ej ske före den tidpunkt dåbetalningsmottagaren skall erhålla medlen. - Tidigareläggning av utbetalning bör ej tillämpasför att minska det Prop. 1993/94:150 aktuella bidraget eller utbetalningen. - Senareläggning av inbetalning bör ej ske för att geden betalningsskyldige kompensation för administration av statligabetalningar. Regeringenhar bl.a. kompletteringsproposition redovisat att Riksgäldskontoretoch har genomfört en översyn av de statligabetalningstidpunkteraa och även lämnat förändringsförslag. Regeringen anmälde isamma proposition att de förändringsförslag som är att hänföra tilluppbördslagstiftningen vägs in i den pågående översynen på området (din1993:22). Det står nu klart att de förändringsförslag som rör tidpunkter förbetalningar av bl.a. pensioner, barabidrag, dagersättningar och punktskatterbehöver utredas ytterligare innan slutligt ställningstagande görs. Riksgäldskontoretsoch översyn behandlade även regleringsbrevens bestämmelserom betalningstidpunkter samt myndighetemas betalningsmtiner Regeringenöverväger med utgångspunkt från ovanstående principer för val avbetalningstidpunkter, de betalningstidpunkter som anges i regleringsbreven.Vad gäller sådana betalningstidpunkter som styrs av myndighetema själva beaktasi huvudsak kraven på kassahållning genom de incitament som den generellaräntebeläggningen gen 8.5 Budgetering av lokalkostnader 8.5.1 Budgetering av lokalkostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag ansvaret för sin egen lokalförsörjning.Budgeteringen av lokalkostnadsmedlen i myndighetemas förvaltningsanslag vartidigare baserad på avisering av hyra till myndighetema.Byggnadsstyrelsen var också ansvarig för att anvisa myndigheten ändamålsenligaoch effektiva lokalen Genom att myndighetema själva övertar ansvaret förlokalförsörjningen är det den enskilda myndighetens ansvar att välja lämpligalokaler för verksamheten. Med ansvaret för lokalförsörjningen följer ocksåansvaret för att de medel som myndigheten har till sitt förfogande för bl.a.lokaler används på ett effektivt sätt. Regeringenhar vid ett flertal tidigare tillfällen redovisat för inriktningen iarbetet med lokalförsörjningsfrågor, där avvecklingen av harvarit en del. Budgeteringen av myndigheteraas resurser för lokalanskaffning ären del i omläggningen av ansvaret för lokalförsörjningen. Hanteringen av dennafråga kan delas upp i tre områden: -budgeteringen av anslagsbasema i det nya lokalförsörjningssystemet - åriig prisomräkning av anslagsbaseraa Prop. - justeringar av vissa anslag för /95 Bilaga1 Lokalkostnadsdelenav myndigheteraas utgifter beräknas för /95 uppgå till totalt ca10 miljarder kronon Budgeteringen av myndigheteraas anslag för detta budgetårär baserad på de aviseringar som gjorde . Sedandess har prisnivåema på hyresmarknaden för lokaler sänkts. Däratöver harfastighetsskatten på lokaler slopats från . Skatten somuppgick till av taxeringsvärdet ingick i underlag föravisering. I flertalet fall innebär detta att myndighetema i samband med omförhandlingav hyreskontrakt kan förväntas få lägre utgifter för lokalen Vid i övrigtoförändrad medelstilldelning kommer en anpassning av det totala utgiftsutrymmettill dagens kostnadsläge vad gäller lokaler att innebära att ca 1 miljardkronor frigörs. I det följande redogörs för hur regeringen avser att hantera detre områdena. 8.5.2Budgetering av anslagsbaser i det nya lokalförsörjnings-systemet Idet tidigare systemet budgeterades myndighetens resurser för lokaler medutgångspunkt i hyresaviseringar. Myndighetema anvisasnumera, i de flesta fall, medel via ramanslag vilket innebär att myndighetensjälv beslutar om fördelningen av sina kostnader mellan löner, lokaler ochövriga kostnader och att priskompensation ges med utgångspunkt i den allmänaprisutvecklingen på marknaden. Genomatt myndigheteraa numera har ansvaret för sin lokalförsörjning inom denresursram som anvisats kan de omförhandla sina kontrakt eller byta hyresvärd itakt med att gällande hyresavtal löper ut. För myndigheter som anvisatslokaler i en av förvaltad fastighet upphör hyresavtalet,enligt regeringsbeslut , i samband med den fördjupadeprövningen av myndighetens verksamhet i enlighet med då gällande budgetcyklen Resursemaför lokaler under förvaltningsanslagen är som tidigare nämnts budgeterade utifrånByggnadsstyrelsens aviseringar . aviseringhar i princip utgått från en marknads-baserad hyresprissättning baserad på deresultatkrav statsmaktema ställt och den totala kostnaden i verksamheten.Resultatkravet fastställde statsmaktema med utgångspunkt i en bedömning av vadsom bedömdes vara en marknadsmässig nivå. Hyresnivåemapå lokalmarknaden har sjunkit och liksom vinstema påfastighetsmarknaden.