prop · GG03207 · 1993-03-18 00:00:00 — Som jag anförde i avsnitt 3 har EG-medlemsstaterna kommit överens om att inte utvidga direktivets tillämpning innan erfarenhet vunnits av hur direktivets bestämmelser fungerar i praktiken. Jag finner därför inte skäl att nu utvidga direktivets tillämpning till andra institut än kreditinstitut och finansiella institut. Lagen blir tillämplig på alla svenska företag som driver de angivna slagen av verksamhet liksom utländska företag som driver sådan verksamhet från filial här i landet. Även gränsöverskridande verksamhet som sker från svenska företag eller utländska företags etableringar i omfattas av de svenska reglerna. Däremot omfattas inte sådan gränsöverskridande verksamhet till som t.ex. bankföretag hemmahörande i ett annat land inom EES kan bedriva. Dessa företag är nämligen underkastade motsvarande lagstiftning, grundad på EG-direktivet, i sina hemländer. Svenska företags verksamhet från filialer eller andra etableringar utomlands omfattas inte heller av de svenska bestämmelserna. Även i dessa fall gäller att det inte finns något behov av att utsträcka den svenska lagens tillämpningsområde eftersom övriga EES-länder, liksom åtskilliga andra länder, förutsätts ha egen lagstiftning i ämnet. I den mån svenska företag driver verksamhet i länder som inte har någon lagstiftning om penningtvätt skulle det dessutom kunna uppstå betydande praktiska komplikationer om företagen skulle vara skyldiga att följa den svenska lagen. Det skulle exempelvis kunna vara svårt för företaget att fullgöra uppgiftsskyldigheten enligt 9 § när man inte kan räkna med att den utländska rättsordningen skall respektera det skydd för uppgiftslämnande som följer av 10 §. Att lagen inte görs tillämplig på svenska företags verksamhet från filial eller annan etablering utomlands betyder naturligtvis inte att det skulle vara lämpligt eller ens tillåtet för svenska företag att delta i penningtvätt utomlands. Om ett företag skulle självt * eller genom ett utländskt dotterföretag * bryta mot principerna i direktivet och den svenska lagen, får man tvärtom räkna med att detta, i allvarliga fall, skulle ge anledning för svenska myndigheter att återkalla det eller de tillstånd som har beviljats för verksamheten. Förbud att medverka vid vissa transaktioner 3 § (se artiklarna 1 och 2 i direktivet) De tidigare nämnda ändringarna som gjorts i bestämmelserna om häleri och häleriförseelse i 9 kap 6 och 7 §§ kriminaliserar medverkan till att omsätta egendom eller till att företa någon liknande åtgärd som är ägnad att dölja att egendomen härrör från brott. Även transaktioner som är mer eller mindre klart inriktade på att hjälpa brottslingar att dölja vad de har tjänat på sina brott omfattas av kriminali- seringen. Ansvar för häleri enligt de nya bestämmelserna kan alltså utkrävas av den som med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta någon annan sådan åtgärd med egendom som härrör från ett brottsligt förvärv. Ansvar kan också komma i fråga för den som på något annat sätt otillbörligen främjar möjligheterna för någon att tillgodogöra sig sådan egendom eller värdet därav. Den som av oaktsamhet företar sådana gärningar kan på motsvarande sätt ställas till ansvar för häleriförseelse. Förbudet i 3 § har utformats i anslutning till bestämmelserna om häleri i . Förbudet omfattar därför alla transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Med detta uttryck avses de förfaranden som ryms under beteckningen penningtvätt bli täckta av förbudet. I paragrafen har uttryckligen angetts vad som avses med uttrycket brottsligt förvärv av allvarligare slag. Jag har därvid använt mig av en något annan formulering än den Lagrådet föreslagit eftersom avsikten inte är att fängelse skall vara stadgat som minimistraff för brottet utan ingå i dess straffskala. Exempelvis är straffet för narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) fängelse i högst . Medel som härrör från sådan brottslighet skall givetvis omfattas av lagens bestämmelser. har ifrågasatt om inte beviskravet bör ställas högre än vad rekvisitet "kan antas" ger vid handen. Samfundet har därvid hänvisat till att det i direktivet anges att det fordras "vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott" för att åtgärder mot "tvättningen" skall behöva vidtagas (jfr. definitionen av "tvättning av pengar" i artikel 1). Enligt min mening innebär emellertid direktivet en skyldighet för företag som omfattas av detta att redan när det föreligger misstanke om penningtvätt kräva att kunden identifierar sig och att göra anmälan till behörig myndighet, se artiklarna 3.6 och 6. Kravet på "vetskap" i artikel 1 torde i stället avse den kund som vill genomföra transaktionen. Jag anser som följd härav att företag som driver verksamhet som omfattas av lagen även bör vara förbjudna att befatta sig med medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Det skulle annars kunna uppstå situationer där företaget visserligen misstänker att en transaktion avser medel som härrör från brott och i enlighet med lagens regler om identitetskontroll och gransknings- och uppgiftsskyldighet kräver legitimation av kunden och rapporterar transaktionen till polisen, men ändå genomför den eftersom man inte har vetskap om att det verkligen är fråga om penningtvätt. Sådana situationer bör givetvis undvikas. Med transaktioner avseende medel menas här och i följande paragrafer alla former av dispositioner som kunder gör i mellanhavandet med en bank eller annat företag som omfattas av lagen, såsom avtalsslut avseende öppnande av inlåningskonto, uppdrag om betalningsförmedling, uppläggning av värdepappersdepå, tecknande av kapital- eller pen- sionsförsäkring etc. Även förhyrning av bank- eller värdefack skall omfattas om det kan antas att detta kommer att utnyttjas för att t.ex. dölja medel som härrör från brott. Medverkan i sådana transaktioner som omfattas av förbudet är således straffbelagd enligt bestämmelserna i . Någon särskild bestämmelse om ansvar för häleri eller häleriförseelse för medverkan av anställda i de företag som omfattas av lagen behövs därför inte. I kommentaren till 2 § har behandlats vilka verksamheter som omfattas av lagstiftningen. Om ett företag som driver någon av dessa verksamheter vidareförmedlar transaktionen inom sin koncern, vare sig förmedlingen sker inom landet eller utomlands, torde sakna betydelse i detta avseende. Försök, förberedelse och stämpling till häleri eller häleriförseelse är visserligen inte straffbelagda enligt bestämmelserna i . I viss utsträckning kommer dock förbudet i 3 § att täcka sådana förfaranden. Det torde också framstå som självklart att de företag som står under tillsyn och som omfattas av denna lag inte skall medverka ens i sådana situationer. har pekat på svårigheten att i alla situationer kunna undvika en medverkan från företagets sida och därvid särskilt hänvisat till att ett flertal transaktioner sker utan att kunden besöker ett bankkontor. Betalningsmottagare får vidare pengar insatta på konto direkt genom utväxling av transaktionsdata mellan bankernas datacentraler. En omfattande del av betalningstrafiken går också gentemot utlandet via elektroniska betalningssystem. Paragrafen omfattar förbud mot en avsiktlig medverkan från företagets sida. Ett företag bör således med befriande verkan kunna utnyttja de betalningssystem som är brukliga och de rutiner som är allmänt godkända även om det finns en allmän risk för att ett betalningssystem utnyttjas för penningtvätt. Det får ankomma på att särskilt övervaka att nu tillämpade rutiner inom den finansiella sektorn för transaktioner inte kommer att utnyttjas för penningtvätt. Med stöd av 13 § andra stycket kan regeringen eller, efter bemyndigande, utfärda närmare föreskrifter om de eventuella nya rutiner som kan behövas för att förhindra penningtvätt i dessa sammanhang. har framfört att kompensation för uppkommen skada måste kunna utgå till den som förvägras göra en transaktion som sedemera visar sig vara helt legitim. Jag är emellertid inte beredd att föreslå någon särskild regel om rätt till skadestånd i sådana situationer. Eventuell skadeståndsskyldighet får prövas enligt de allmänna skadeståndsreglerna. Det kan anmärkas att exempelvis en bank inte har någon skyldighet att ställa upp på vilken transaktion som helst. Bankerna har som praxis att vägra utföra tjänster åt en bankkund om man av någon anledning misstänker att transaktionen kan vara olaglig. Som angetts i avsnitt 4 föreslås inget straffansvar för den som åsidosätter lagens bestämmelser. De sanktionsmedel som står till buds är i stället regler som finns i lag eller avtal på det arbetsrättsliga området samt de sanktioner som förfogar över i sin tillsynsverksamhet. 4 § (se artikel 3.1, 3.2 och 3.7 i direktivet) Paragrafen har utformats i överensstämmelse med Lagrådets förslag. Första och andra styckena föreskriver identitetskontroll när en affärsförbindelse inleds eller när någon, som inte kan sägas ha en affärsförbindelse med företaget i fråga, utför en transaktion som omfattar ett större belopp än . Om transaktionen utförs i flera steg som verkar ha samband med vartannat skall det sammanlagda beloppet beaktas. , och har anfört att beloppsgränsen bör göras värdebeständig. Riksåklagaren har därvid föreslagit att gränsen sätts till tre och ett halvt basbelopp. Jag har förståelse för denna uppfattning. Främst tydlighetsskäl talar dock för att gränsen bestäms i ett fast belopp. En affärsförbindelse kan naturligtvis ha mycket skiftande karaktär beroende på vilken tjänst som efterfrågas. I uttrycket förbindelse får dock läggas ett förhållande av mer stadigvarande slag. Uttrycket affärsförbindelse skulle då inte omfatta förhållandet att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt eller förvärvar premieobligationer. Inte heller omfattas den situationen då en person för en betalning tillfälligt anlitar en bank där vederbörande inte är regelbunden kund. På försäkringsområdet bör tecknandet av försäkringsavtalet utgöra utgångspunkten för en affärsförbindelse. Med kunden får då förstås den som tecknar avtalet. Identitetskontrollen förutsätts ske enligt vanlig bankpraxis, dvs. med körkort eller någon annan allmänt godtagen legitimationshandling. kräver banker och andra kreditinstitut regelmässigt legitimation när en affärsförbindelse inleds som innefattar öppnande av ett konto eller förhyrning av ett bankfack. har pekat på ett särskilt problem när försäljning av en vara, t.ex. premieobligationer, sker per postorder. Identitetskontrollen kommer då att utföras av Posten och inte av det säljande företaget. Om en sådan försäljning avser ett större belopp bör det säljande företaget instruera Posten att iaktta särskild vaksamhet när det gäller utlämnandet av varorna. Av en sådan instruktion bör också framgå att Posten bör vägra att genomföra utlämnandet om någon misstanke uppstår om att den likvid som överlämnas för varan härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Posten bör vidare regelmässigt till det säljande företaget översända uppgifter om den företagna identitetskontrollen. har påtalat ett motsvarande problem när det gäller livförsäkringar som förmedlas av försäkringsmäklare. Vid sådana situationer kommer försäkringsbolaget oftast inte in i bilden förrän en affärsförbindelse redan har inletts. I dessa fall bör, enligt min mening, försäkringsbolaget kunna uppdra åt försäkringsmäklaren att utföra legitimationskontrollen. Det bör därvid åligga försäkringsbolaget att instruera mäklaren om de regler som gäller för när legitimationskontroll skall genomföras och hur det skall ske. Uppgifter som lämnas vid kontrollen bör förvaras av försäkringsbolaget. Ett sådant förfaringssätt har också överenskommits mellan och enligt det "Consultation Paper" som föregått lagstiftning på området (54:e stycket) och som finns tillgängligt i akt i ärendet (dnr 4212/92). I tredje stycket har angetts i vilka fall undantag medges från kravet på identitetskontroll. När kunden är ett företag med verksamhet av det slag som anges i 2 §, hemmahörande i ett land inom EES, krävs inte identitetskontroll. Det får nämligen förutsättas att denna typ av företag är underkastad motsvarande regler om identitetskontroll i sitt hemland. I detta sammanhang bör understrykas att undantaget endast gäller den obligatoriska kontroll som krävs enligt denna paragraf. Utebliven kontroll enligt denna bestämmelse behöver därför inte i och för sig utesluta att straffbestämmelserna om häleri kan vara tillämpliga. Vidare kan identitetskontroll krävas enligt 7 §. Vilken betydelse den uteblivna kontrollen kan ha i det sammanhanget får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det sagda gäller också i andra fall där det i denna lag inte ställs krav på obligatorisk kontroll. Av det danska förslaget till lagstiftning om förebyggande av åtgärder mot penningtvätt (Lovforslag nr. L 10, 1992-93, Industrimin. J.nr.90-245-2) framgår att till Rådets protokoll förklarat att det inte är nödvändigt att kräva legitimation beträffande personer som sätter in pengar på ett konto som har öppnats av en kund vars identitet tidigare kontrollerats. Denna inskränkning framgår också av paragrafens tredje stycke. Undantaget gäller dock inte när sådana omständigheter som avses i 7 § föreligger. Som framgår av 5 § krävs inte någon kontroll såvitt gäller betalning av försäkringspremier, om transaktionen sker från ett konto som öppnats i kundens namn hos ett kreditinstitut som omfattas av lagen eller är hemmahörande inom EES. 5 § (se artikel 3.3 och 3.8 i direktivet) Paragrafen har utformats i överensstämmelse med Lagrådets förslag. Enligt direktivet art. 3.3 och 3.8 finns möjligheter att göra ytterligare undantag från kravet på identitetskontroll i fråga om försäkringsavtal i livförsäkringsföretag. Sådana undantag har införts genom denna paragraf. 6 § (se artikel 3.5 i direktivet) Paragrafen behandlar situationen när en affärsförbindelse inleds eller en transaktion görs för någon annans räkning. Om det kan antas att t.ex. en betalning sker för någon annans räkning skall företaget enligt första stycket på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning betalningen sker. Företaget behöver endast söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning betalningen sker. Något krav på att institutet skall vägra att verkställa transaktionen enbart på den grunden att uppdragsgivarens identitet inte har kunnat fastställas ställs inte upp i lagen. Som har understrukits utesluter detta dock inte att ett straffrättsligt ansvar enligt bestämmelserna i om häleri kan komma i fråga, om omständigheterna är sådana att transaktionen ändå inte hade bort genomföras. Det faktum att identiteten hos den för vars räkning betalningen sker inte kunnat fastställas borde också normalt innebära att företaget iakttar särskild försiktighet om trans- aktionen ändå avses bli genomförd. I andra stycket anges vissa undantag från undersökningsplikten i första stycket. För det första medges undantag motsvarande de som finns i 4 § tredje stycket. Det rör sig således dels om fallet när den som gör transaktionen för någon annans räkning är ett sådant företag som självt är underkastat lagen, eller motsvarande lag i något land inom EES, dels om transaktioner till konton vars innehavare redan kontrollerats. Undantaget i sistnämnda fall är en komplettering i förhållande till vad som har föreslagits i lagrådsremissen. I och med att undantagsmöjligheten finns i 4 § bör den enligt min mening också finnas i fråga om undersökningsplikten i förevarande paragraf. För det andra har efter förslag av Lagrådet införts en möjlighet till undantag från kontroll när särskilda skäl talar för att sådan är obehövlig. Lagrådet har i sitt yttrande som skäl för detta undantag bl.a. pekat på att det inte kan uteslutas "att det beträffande vissa rörelseidkare med klientmedelskonton, t.ex. advokater och revisorer som i särskild ordning står under tillsyn, kan visa sig vara lämpligt att göra vissa undantag". Föreningen konstaterar i sitt remissvar att auktoriserade och godkända revisorer är förhindrade att ha klientmedelskonton. Detta på grund av de s.k. affärsverksamhets- och medelsförvaltningsförbuden i 10 § revisorsförordningen respektive 22 § Kommerskollegiets revisorsföreskrifter. har pekat på att även en klients identitet faller under advokatens tystnadsplikt. I allt fall torde klienten, enligt samfundet, ha anspråk på att storleken av anförtrodda medel anses falla under tystnadsplikten. Vidare konstaterar samfundet att det givetvis måste anses höra till god advokatsed att vägra ta befattning med medel som skulle tänkas medföra anmälningsplikt enligt lagförslaget. Jag delar Lagrådets uppfattning att en möjlighet bör öppnas till undantag från det krav på kontroll som föreskrivs i första stycket när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig. Motivet för undantag bör främst vara att den som handlar för annans räkning av sekretesskäl är förhindrad att röja sin klients identitet. Den som utför transaktionen bör även stå under någon form av reglerad tillsyn. Dessa krav gör att det torde vara främst advokater med klientmedelskonton som kommer att omfattas av undantaget. Det bör i detta sammanhang dock anmärkas att advokater i många fall förvaltar klientmedel på konton öppnade i klientens namn. I det av beslutade s.k. bokföringsreglementet föreskrivs nämligen i 2 § tredje stycket att bank- eller postgiroräkning på vilken klientmedel sätts in skall, förutom i de fall då lag så föreskriver, vara öppnad i klientens namn, då detta med hänsyn till beloppets storlek, tiden för förvaltningen eller omständigheterna i övrigt måste anses lämpligt. Vidare föreskrivs att om ett gemensamt klientmedelskonto används det skall tydligt framgå att innestående medel utgör klientmedel. Lagrådet har för tydlighetens skull påpekat att den kontroll som anges i 6 § i Lagrådets förslag alltid skall företas under de förutsättningar som anges där. För att ingen oklarhet skall råda om att detta även gäller kontrollen enligt förevarande paragraf har 6 och 7 §§ i Lagrådets förslag fått byta plats i propositionsförslaget. har en redaktionell jämkning av texten gjorts. 7 § (se artikel 3.6 i direktivet) Paragrafen har i huvudsak utformats i överensstämmelse med Lagrådets förslag. I paragrafen stadgas att identitetskontroll alltid skall företas om det kan antas att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vid bedömning av om en transaktion är av detta slag skall transaktionens art och omfattning beaktas. Generella indikationer på att medlen kan härröra från brottsliga förvärv eller utgöra penningtvätt kan t.ex. vara att en eller flera transaktioner förefaller ovanliga med hänsyn till institutets kännedom och erfarenhet av den eller dem som är inblandade, att uppläggningen av en transaktion tyder på att dess egentliga syfte är olagligt eller att det ekonomiska motivet för transaktionen i vart fall inte genast kan förstås, att stora belopp sätts in på ett konto för att därefter åter tas ut utan att kunden som disponerar kontot, såvitt känt, driver någon verksamhet som motiverar denna typ av transaktioner, att en transaktion på ett anmärkningsvärt sätt avviker från vad som är normalt för institutet eller det aktuella kontoret och det inte finns någon godtagbar förklaring till varför just det institutet eller kontoret valts för transaktionen, och att ett konto som i stort sett varit inaktivt plötsligt börjar användas i stor utsträckning utan att det finns någon rimlig förklaring till detta. Vid bedömningen bör också sannolikheten av kundens förklaringar till transaktionen och dess syfte övervägas och, om det är möjligt, i tveksamma fall närmare undersökas. Enligt 9 § skall företagen också granska alla transaktioner där omständigheterna ger anledning till antagande att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Det bör observeras att de ovan uppräknade omständigheterna bara är exempel på vad som kan indikera att den egentliga avsikten med en transaktion är att tvätta pengar. Av 13 § framgår att instituten skall utarbeta närmare rutiner och anordna utbildning och information för sina anställda så att dessa skall kunna upptäcka misstänkta transaktioner. Om kunden vägrar att identifiera sig förutsätts att affärsförhållandet inte inleds eller att transaktionen inte genomförs. För att det inte skall råda någon tvekan om att bestämmelsen även är tillämplig vid den kontroll som skall ske när en transaktion görs för någon annans räkning har bestämmelsen kompletterats med en hänvisning till 6 §. Som angetts i specialmotiveringen till denna paragraf har för tydlighetens skull paragrafernas ordningsföljd ändrats. 8 § (se artikel 4 i direktivet) Paragrafen, som utformats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, föreskriver en skyldighet att spara de handlingar eller uppgifter som används vid identitetskontrollen från det affärsförhållandet med kunden upphörde. Enligt artikel 4 i direktivet skall handlingar eller uppgifter som utgör underlag för transaktioner sparas från det transaktionen utfördes. Merparten av de handlingar eller uppgifter som det här kan bli fråga om torde vara att anse som räkenskapshandlingar i bokföringslagens mening. Sådana handlingar skall sparas från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Någon särskild bestämmelse om att spara transaktionshandlingar behövs därför inte i denna lag. har dock pekat på att en total överensstämmelse inte föreligger när det gäller identitetshandlingar. Vidare förutsätter paragrafen att handlingar och uppgifter som använts vid identitetskontroll skall sparas efter det att ett affärsförhållande upphört. Dessa handlingar kan alltså ha varit upprättade tillbaka än . Enligt min mening avses härmed framför allt sådana handlingar och uppgifter som lämnats vid inledandet av en affärsförbindelse. Jag är medveten om att den föreslagna bestämmelsen kan komma att medföra merarbete för de företag som omfattas av lagen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, bör få möjlighet att utforma närmare föreskrifter om hur den föreslagna förvaringen skall gå till. Härigenom bör de problem som kan uppkomma kunna begränsas. 9 § (se artiklarna 5 och 6 i direktivet) Paragrafen har utformats i överensstämmelse med Lagrådets förslag. Om en transaktion avser medel som kan antas härröra från ett brottsligt förvärv skall enligt paragrafen transaktionen granskas närmare. De flesta transaktionerna inom det finansiella systemet genomförs på elektronisk väg utan någon reell möjlighet att granska varje enskild transaktion i det syfte som lagen uppställer. Någon förhandsgranskning blir därför i normalfallet inte aktuell. I praktiken torde det i stället bli fråga om att granska transaktioner som redan genomförts. Om en transaktion därvid framstår som misstänkt i lagens bemärkelse skall uppgift härom lämnas till (eller den polismyndighet som regeringen bestämmer). Vid en sådan granskning kan vidare samband mellan olika transaktioner, som var för sig verkar korrekta, avslöjas och sammantaget kan det visa sig att de medel som transaktionerna avser härrör från ett brottsligt förvärv. Riksåklagaren har anfört att uppgiftsskyldigheten lämpligen bör fullgöras till åklagarmyndigheten och inte till polismyndigheten, såsom föreslogs i promemorian. Med hänsyn till uppgiftsskyldighetens utformning kan man inte annat än i undantagsfall räkna med att en enskild uppgift som lämnas har sådan karaktär att den ensam kan ligga till grund för ett inledande av förundersökning, medan däremot ett flertal uppgifter som pekar i samma riktning väl skulle kunna göra det. Vid ett sådant förhållande är enligt min mening en polismyndighet bäst lämpad att ta emot uppgifterna.