prop · GG03206 · 1993-03-25 00:00:00 — Enligt min mening bör hänsyn tas till de farhågor som framförts om att en generell rätt för emittenten att få sådan information som anges i 9 kap. 9 och 10 §§ aktiekontolagen kan innebära risk för insyn i affärshemligheter och därmed ge negativa effekter på marknaden. Det kan därför finnas skäl att ändra de nämnda bestämmelserna om anonymitetsskydd i aktiekontolagen. Emellertid är frågan inte helt okontroversiell och den är inte enkel lagtekniskt sett. Härtill kommer att under beredningen av lagstiftningsärendet uttalat att den inte motsätter sig att anonymitetsskyddet, i avvaktan på betänkande, tills vidare tillgodoses genom avtal. Mot bakgrund härav och då flera remissinstanser framfört synpunkter som bör övervägas i ett fortsatt lagstiftningsarbete är jag inte beredd att lägga fram något förslag i frågan om borgenärers anonymitetsskydd gentemot emittenter. I avvaktan på resultatet av arbete bör denna fråga kunna lösas genom avtal mellan inblandade parter. Detta kan exempelvis ske på det sätt som föreslår i sitt remissvar, nämligen genom att penningmarknadens aktörer träffar avtal om avstående från rätten till insyn. Promemorians förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser det vara av stor vikt att fondstyrelserna får möjlighet till en effektiv förvaltning. Bland dessa anser dåvarande och att frågan om ändrade placeringsregler bör övervägas tillsammans med huvudfrågan om fondens omfattning och roll . Flera remissinstanser, bl.a. (), och , framhåller att det enda som kan trygga pensionssystemet är ekonomisk tillväxt i samhället och att fondens avkastning därför är av marginell betydelse. Skälen för mitt förslag I departementspromemorian AP-fondens förvaltning - en översyn (Ds 1991:14) föreslås en ny lagstiftning för förvaltningen av Allmänna pensionsfonden. Förslaget innebär en reformering av AP-fondens organisation, av placeringsbestämmelserna samt av revisionen och granskningen av förvaltningen. Målet för fondstyrelsernas verksamhet renodlas till en effektiv förvaltning av fondmedlen. Kravet på hög avkastning får större tyngd i syfte att fonderna skall bli till största möjliga nytta för tilläggspensioneringen. Fondstyrelserna får större utrymme att själva utforma verksamheten. Styrelserna bestämmer * inom vissa ramar * placeringsinriktning och riskprofil. AP-fonden får en ny organisation. Revisionen och granskningen av förvaltningen effektiviseras. De förslag som promemorian innehåller innebär mycket genomgripande förändringar av AP-fonden, framför allt beträffande organisationen och möjligheterna att placera fondmedel. De utökade möjligheter till placering av fondmedel på riskkapitalmarknaden som föreslås skulle, enligt min mening, endast leda till ett ökat statligt ägande av företagen utan att de utökade placeringsmöjligheterna skulle få någon betydelse för tryggandet av pensionerna. Jag motsätter mig därför bestämt att AP-fondens medel får placeras på aktiemarknaden i större utsträckning än vad som gäller. Följaktligen föreslår jag inte några förändringar i den riktningen. De förändringar i AP-fondens organisation som föreslås i promemorian - bl.a. inrättande av en fullmäktige med 40 ledamöter för varje fondstyrelse - innebär enligt min mening ett tungrott system till synes utan möjlighet att bedriva den effektiva förvaltning av fondmedlen som är nödvändig. Pensionsarbetsgruppen (Dir. 1991:102) gör en översyn av ATP-systemet och skall enligt sina direktiv utarbeta förslag till förändringar av detta. Enligt vad jag erfarit kan gruppens översyn komma att omfatta AP-fondens organisation. Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag att det inte finns anledning att nu föreslå några ingående förändringar i AP-fondens organisation. Den pågående översynen av ATP-systemet hindrar emellertid inte att det görs vissa ändringar i reglerna för AP-fonden som även i ett längre perspektiv bör vara av värde. Förslag om sådana ändringar med utgångspunkt i promemorian tar jag upp i det följande. Målen för AP-fondens förvaltning och utvärdering av förvaltningen I den ursprungliga lydelsen av 11 § lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden angavs att fondmedlen skulle förvaltas på sådant sätt att de blev till största möjliga nytta för försäkringen för allmän tilläggspension. Placeringarna av fondmedel skulle tillgodose kraven på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Bestämmelsen ändrades och fick då i allt väsentligt den nuvarande lydelsen som föreskriver att fondstyrelsernas förvaltning skall vara förenlig med den allmänna ekonomiska politiken och beakta kreditmarknadens funktionssätt. Som skäl till ändringen angavs bl.a. AP-fondens dominerande ställning vilken innebar att fondens placeringsbeslut kunde ha en mycket större genomslagskraft än åtgärder av något annat kreditinstitut (prop. 1978/79:165 s. 115, 116, 177 och 178). För fjärde fondstyrelsen gällde från dess start samma rambestämmelse som för de övriga fondstyrelserna. När löntagarfonderna infördes ändrades rambestämmelsen för fjärde fondstyrelsen så att fondmedlen skulle placeras så att kraven på god avkastning, långsiktighet och riskspridning tillgodosågs. Dessutom infördes bestämmelser om att fjärde fondstyrelsen skulle placera fondmedel i syfte att förbättra riskkapitalförsörjningen till nytta för svensk produktion och sysselsättning. ATP-systemet har huvudsakligen karaktären av ett fördelningssystem. Under ATP-systemets två första decennier var avgiftsuttaget högre än vad som svarade mot utbetalda pensioner. Detta överskott användes för att bygga upp en pensionsfond. Som skäl för att bygga upp en fond inom ramen för ett fördelningssystem angavs för det första att det fanns ett samhällsekonomiskt behov att öka det offentliga sparandet eftersom det privata sparandet förväntades minska. Det andra skälet var att bygga upp en buffert i systemet för att på så sätt kunna undvika tillfälliga kraftiga höjningar i avgiftsuttaget. Hur AP-fonden utvecklas bestäms av nivån på ATP-avgiften, reglerna för pensionsutbetalningar, demografiska förändringar, den samhällsekonomiska utvecklingen och avkastningen på AP-fondens tillgångar. Pensionsutbetalningarna är bestämda av redan upparbetade pensionsrättigheter. De som redan uppbär ATP-pension är garanterade en realt oförändrad pensionsnivå och för de som pensioneras bestäms pensionsnivån av historiska inkomster. Enligt nuvarande bedömningar kommer AP-fondens tillgångar att växa till omkring . Därefter utsätts pensionssystemet för större påfrestningar bl.a. därför att stora barnkullar födda kommer att börja pensioneras. Utifrån förutsättningar om oförändrat avgiftsuttag och en årlig tillväxt i ekonomin på en alternativt kommer då en allt större del av AP-fonden att behöva tas i anspråk för utbetalningar av pensioner. Den uppbyggnad av AP-fonden som sker är också inriktad på att möta dessa anspråk för att på så sätt förhindra kraftiga höjningar i avgiftsuttaget. Den ökade betydelse för finansieringen av ATP-systemet som fondens avkastning kommer att få har medfört att enighet råder om att fondstyrelserna skall bedriva en placeringspolitik som är på lång sikt avkastningsmaximerande. Med hänsyn bl.a. härtill anser jag att avkastningskravet bör renodlas och att det alltså bör ställas krav på att fondmedlen förvaltas så att det på lång sikt uppnås en hög avkastning. Jag delar den åsikt som några remissinstanser anfört, att det avgörande för pensionssystemets trygghet är den ekonomiska tillväxten i samhället. Enligt min uppfattning utgör inte detta skäl för att avstå från att uppställa krav på långsiktigt hög avkastning i AP-fonden. AP-fonden har en dominerande ställning på kreditmarknaden. Enligt min mening ligger det i AP-fondens intresse att agera på denna marknad under hänsynstagande till att fonden har en sådan ställning. Eftersom en väl fungerande kreditmarknad utgör en viktig förutsättning för att uppnå det uppställda avkastningskravet betraktar jag det som självklart att AP-fonden inte kommer att agera på sådant sätt att kreditmarknaden skadas. Jag anser därför att de nuvarande kraven om hänsynstagande till vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och kreditmarknadens funktionssätt inte behöver stå i APR och därför kan utmönstras. Svensk produktion och sysselsättning gynnas på lång sikt av en kapitalmarknad utan detaljerade regler som styr kapitalplaceringar. Enligt min mening kommer därför inte svensk produktion och sysselsättning att missgynnas av att de särskilda rambestämmelserna för fjärde och femte fondstyrelserna tas bort. Det finns därför inte någon anledning att för fjärde och femte fondstyrelserna ha kvar ett särskilt krav om att fondmedel skall placeras i syfte att förbättra riskkapitalförsörjningen till nytta för svensk produktion och sysselsättning. Fondstyrelsernas uppgift bör vara att förvalta tillgångarna på ett effektivt sätt. Detaljerade regler för hur en effektiv förvaltning av fondmedel skall bedrivas är inte möjliga att formulera i lag. En effektiv förvaltning kräver en flexibel beslutsprocess så att anpassningar av gjorda placeringar kan ske med hänsyn till ändrade förhållanden och ny information om risker och avkastningsmöjligheter. Om statsmakterna närmare angav målen för fondstyrelsernas placeringsverksamhet skulle detta vara förenat med avsevärda nackdelar. En sådan bestämning skulle i hög grad bli styrande för fondstyrelsernas verksamhet, eftersom statsmakterna då skulle bestämma den måttstock mot vilken förvaltningen skulle mätas. Om det exempelvis föreskrevs att aktieförvaltningen skulle jämföras med generalindex, skulle avvikelser från indexets sammansättning vara av stor vikt för uppfattningen om den av fondstyrelsen beslutade risknivån i förvaltningen. En av statsmakterna fastlagd måttstock för utvärderingen av förvaltningen skulle därför i praktiken utgöra en inskränkning av fondstyrelsernas nuvarande oberoende och frihet att, inom placeringsreglementets ram och med beaktande av de övergripande bestämmelserna för förvaltningen, besluta om placeringarna i AP-fonden. Jag anser därför att det bör ankomma på fondstyrelserna att tillse att verksamheten bedrivs så att den är förenlig med fondens övergripande mål för förvaltningen. För att uppnå detta föreslår jag att varje fondstyrelse fastställer närmare mål för sin placeringsverksamhet. För första-tredje fondstyrelserna bör gälla att placeringsverksamheten sker inom ramen för kraven på tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet. För fjärde-femte fondstyrelserna bör gälla att placeringsverksamheten sker inom ramen för kraven på en tillfredsställande riskspridning. Fondstyrelserna förvaltar utomordentligt stora belopp. Det är därför av största vikt att förvaltningen sker på ett effektivt sätt. För att kontrollera detta är det nödvändigt att göra en fortlöpande utvärdering av resultatet av fondstyrelsernas placeringsverksamhet. En sådan utvärdering bör göras av fondstyrelserna själva och redovisas till regeringen. Fondstyrelsernas utvärdering bör ligga till grund för regeringens granskning och rapportering till av fondförvaltningen. Fondstyrelsernas utvärdering (resultatuppföljning) görs naturligen genom att det faktiska resultatet av förvaltningen jämförs med en alternativ möjlig förvaltningsstrategi. Det kan röra sig om att en jämförelse görs med andra förvaltare som har liknande mål och restriktioner för förvaltningen, eller att en jämförelse görs med en alternativ hypotetisk förvaltningsstrategi. Vid resultatuppföljningen bör tillgångar och kontrakt värderas till marknadsvärde. Enligt bokföringslagen skall i redovisningen av tillgångar (och kontrakt) dessa värderas till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet. Detta är en skillnad mellan redovisningen och resultat- mätningen. Dessutom görs i redovisningsreglerna en åtskillnad mellan realiserat och icke-realiserat resultat. I resultatuppföljning däremot sker värdering av tillgångar och kontrakt alltid till marknadsmässiga värden, där sådana föreligger, per rapportperiodens utgång. På så sätt erhålls, enligt min mening, en så rättvisande bild som möjligt av det resultat som fondförvaltningen uppnått . avseende första-tredje fondstyrelserna har i huvudsak tillkommit då kapitalmarknaden var reglerad. Detta förhållande, tillsammans med önskemålet att AP-fonden skulle ha en lågriskprofil i sina placeringar, har säkerligen varit en starkt bidragande orsak till att bestämmelserna i många fall utformats på sådant sätt att de tenderar att detaljstyra fondstyrelsernas verksamhet. De restriktiva bestämmelserna kan också ses mot bakgrund av hur ATP-systemet finansieras. De nuvarande bestämmelserna anger i detalj i vilka tillgångar första-tredje fondstyrelserna får placera sina medel. Medlen skall i första hand placeras på obligations- och penningmarknaden. I bestämmelserna anges att första-tredje fondstyrelserna bl.a. får placera medel i obligationer och andra för den allmänna omsättningen avsedda skuldförbindelser utfärdade av vissa uppräknade subjekt. Placeringar utställda i utländsk valuta får ske i begränsad omfattning. Dessa får motsvara högst av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar som varje fondstyrelse förvaltar. Fondstyrelserna har också möjlighet att lämna s.k. direktlån, dvs. sådana räntebärande placeringar som inte är avsedda för allmän omsättning. Sådana placeringar i lån till det privata näringslivet, förutom banker m.fl., är begränsade till ett belopp som sammanlagt svarar mot av de tillgångar som en styrelse förvaltar. För placeringar av fondmedel i utländska och svenska fastigheter är motsvarande begränsning också . Den snabba utvecklingen på den svenska kapitalmarknaden och den ökande internationaliseringen samt tillkomsten av nya finansiella instrument medför att alltför detaljerade placeringsregler, särskilt i lagform, kan vara till nackdel för en kapitalförvaltare. Sådana bestämmelser riskerar också att snabbt bli föråldrade. Enligt min mening väger skälen för generella bestämmelser således allt tyngre. Jag föreslår därför att enklare och mer generella placeringsbestämmelser införs för första-tredje fondstyrelserna. Dessa bör enligt liksom nu omfatta placeringar på obligations- och penningmarknaden. Be- stämmelserna bör även omfatta placeringar i s.k. direktlån till bl.a. staten, kommunerna och mellanhandsinstitut. För placeringar i sådana tillgångar bör som enda restriktion gälla att dessa har låg kreditrisk. Det bör på samma sätt som finnas möjlighet att placera fondmedel i direktlån till näringslivet. För dessa uppställs inte samma krav på att varje enskild skuldförbindelse skall ha låg kreditrisk. Däremot innebär bestämmelserna i om tillfredsställande riskspridning och betryggande säkerhet att placeringar i direktlån till näringslivet som inte har låg kreditrisk måste anpassas så att den totala förvaltningen uppfyller dessa krav. De gränsvärden för vissa slag av placeringar, t.ex. tillgångar i utländsk valuta, som gäller för första-tredje fondstyrelserna är satta i relation till anskaffningsvärdet för de tillgångar som resp. fondstyrelse förvaltar. I promemorian föreslås att tillgångarnas marknadsvärde skall användas i stället. Som jag tidigare anfört bör fondstyrelsernas tillgångar vid resultatuppföljningen värderas till marknadsvärdet. Övervägande skäl talar för att också använda tillgångarnas marknadsvärde vid beräkning av gränsvärden för innehav av tillgångar i utländsk valuta och i fastigheter samt placering av fondmedel i direktlån till det privata näringslivet. Skulle någon av de angivna gränserna, till följd av förändrade fastighetsvärden, kurser eller liknande, komma att överskridas måste engagemanget till ett motsvarande belopp avvecklas så snart det lämpligen kan ske. Fjärde och femte fondstyrelserna omfattas av placeringsbestämmelser med annat innehåll än första-tredje fondstyrelserna. Detta följer av att de förstnämnda fondstyrelserna, till skillnad från de sistnämnda, i första hand har att placera sina medel på aktiemarknaden. Fjärde och femte fondstyrelserna får placera medel i bl.a. aktier i svenska aktiebolag, standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag samt aktier i utländska bolag. För aktier i utländska bolag gäller dock att det sammanlagda värdet inte får överstiga av värdet av de medel som resp. styrelse förvaltar. För fjärde och femte fondstyrelserna föreligger enligt min mening inte samma behov av förenkling av placeringsbestämmelserna som för första-tredje fondstyrelserna. Jag föreslår därför inte några ändringar i placeringsbestämmelserna för fjärde och femte fondstyrelserna. I promemorian föreslås att fonderna får rätt att anlita externa förvaltare för förvaltning av delar av fondmedlen. Som grund härför anförs bl.a. att det knappast är möjligt för en fondstyrelse att upprätthålla hög kompetens på alla de områden som de i promemorian föreslagna fria placeringsreglerna öppnar för. Detta framhålls särskilt i fråga om placeringar i utlandet. Även om det förslag till ändrade placeringsbestämmelser som jag nu lämnar innebär att placeringsutrymmet inte blir lika vidsträckt som det som förordas i promemorian finns det ändå anledning att införa en möjlighet för fondstyrelserna att anlita externa kapitalförvaltare med särskild kompetens och specialistkunskap. Genom att etablera kontakt med och köpa tjänster från andra kapitalförvaltare kan fondstyrelsen få tillgång till den kunskap som analytiker på annat håll byggt upp. Detta bör skapa bättre förutsättningar för att uppfylla kravet på en effektiv förvaltning. Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för mitt förslag: I de ursprungliga bestämmelserna för AP-fonden tilldelades återlån en viktig roll. Avsikten med lånen är att ge avgiftsbetalarna en möjlighet att hos banker låna en viss del av de inbetalade avgiftsbeloppen. Återlån medges efter sedvanlig kreditbedömning, vilken görs av banken. Återlån får * med vissa begränsningar * beviljas med högst hälften av de avgifter som erlagts under det närmast föregående året eller med högst hälften av de avgifter som erlagts . Ett kreditinstitut som beviljat återlån får till motsvarande belopp erhålla lån från någon av första-tredje fondstyrelserna. Lånet skall beviljas av den fondstyrelse som har att förvalta de avgifter eller större delen av de avgifter för vilka återlånet beviljats. Till en början kunde bankerna rebelåna återlånen (refinansieringslån) hos fonden till en subventionerad ränta och på så sätt tillgodogöra sig hela eller större delen av subventionen. ändrades reglerna för återlån så att fondstyrelserna kunde sätta marknadsräntor på refinansierings- lånen. Fondstyrelsernas refinansiering av återlån uppgår till ca . var motsvarande summa ca . Låneformen har således i stort sett upphört och någon nyutlåning förekommer inte. Var och en av första-tredje fondstyrelsen får enligt gällande bestämmelser (12 § första stycket 4c APR) låna ut pengar till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar till ett belopp som sammanlagt motsvarar högst av anskaffningsvärdet av de tillgångar som resp. fondstyrelse förvaltar. Dessa s.k. direktlån uppgår till ca . Fondstyrelserna har möjlighet att låna ut ett ungefär lika stort belopp inom ramen för gällande bestämmelser för direktlån. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag i överensstämmelse med promemorians förslag att möjligheten till återlån avskaffas. Promemorians förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: anser att ett lagförslag tydligare måste göra en gränsdragning mellan årsredovisningen och resultatuppföljningen än vad som gjorts i promemorian. Nämnden anser vidare att hela bokföringen bör ske i enlighet med bokföringlagens krav på god redovisningssed. Föreningen tillstyrker förslaget i vad avser redovisning och revision. Förslaget kommenteras inte av övriga remissinstanser. Skälen för mitt förslag Nuvarande bestämmelser om fondstyrelsernas årsredovisning anger hur vissa tillgångar skall värderas i balansräkningen. Bl.a. annat anges att tillgångarna skall tas upp till anskaffningsvärdet och att en värdelös fordran inte får tas upp som tillgång. I bestämmelserna om årsredovisning anges emellertid inte att resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed. har i utlåtande över fjärde och femte fondstyrelsernas samt dåvarande löntagarfondstyrelsernas medelsförvaltning under anfört att verket utgår ifrån att fondstyrelserna skall tillämpa bokföringslagens bestämmelser och i övrigt följa Föreningen rekommendationer. Principen om att upprätta årsredovisningshandlingar med iakttagande av god redovisningssed bör naturligtvis gälla också för . Jag föreslår därför att det införs en bestämmelse som klart uttalar detta. Redovisning efter reala principer I nuvarande bestämmelser anges att det till förvaltningsberättelsen skall fogas resultaträkning och balansräkning som är uppställda efter reala principer. I förarbetena till denna bestämmelse angavs att det fanns ett behov av att fondstyrelserna i sina förvaltningsberättelser redovisade en realt beräknad utdelningstillväxt. På så sätt skulle man bättre kunna utvärdera det avkastningskrav som angavs i 28 § APR om att fjärde fondstyrelsen och dåvarande löntagarfondstyrelserna skulle överföra en avkastning för närmast föregående räkenskapsår beräknad till av nuvärdet av förvaltade medel. Vidare angavs i förarbetena (prop. 1987/88:11 s. 35-37) följande. Det totala avkastningskravet för fonderna är långsiktigt och en bedömning av medelsförvaltningen måste därför ske i ett längre perspektiv. Detta innebär att man inte bör fästa alltför stort avseende vid det reala resultatet för ett enskilt år. Däremot ger den reala balansräkningen över tiden en god bild av värdeutvecklingen i fonderna i förhållande till det långsiktiga resultatkravet. Den reala redovisningen skall således ses mot bakgrund av intresset av en trygg avkastning på de ATP-medel som fondstyrelserna förvaltar och ett allmänt intresse av att löpande kunna följa resultat- och värdeutvecklingen i förhållande till avkastningskravet. Bestämmelsen kom också att omfatta första-tredje fondstyrelserna även om det för dessa inte finns några avkastningkrav i APR. Genom de riktlinjer för fondstyrelsernas resultatuppföljning som jag redogjort för och den redogörelse till regeringen över denna uppföljning som föreslås i det följande (se avsnitt 5.4) finns det enligt min mening inte längre något behov av att avkräva fondstyrelserna en redovisning efter reala principer. Jag föreslår därför att kravet i APR på att fondstyrelserna skall lämna en redovisning efter reala principer tas bort. 5.4 Sammanställning och granskning av fondstyrelsernas årsredovisningar Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: anser att någon form av resultatredovisning bör lämnast senast . Övriga remissinstanser kommenterar inte förslaget. Skälen för mitt förslag: gör första-tredje fondstyrelserna en sammanställning av samtliga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sammanställningen överlämnas till regeringen. Vidare skall och avge utlåtande över fjärde och femte fondstyrelsernas medelsförvaltning (tidigare även över löntagarfondstyrelsernas medelsförvaltning). Den utvärdering som därvid sker skall göras med utgångspunkt i pensionssystemets intresse av en trygg avkastning på det av styrelserna förvaltade kapitalet samt en god tillväxt i ekonomin. Regeringen överlämnar därefter med egna kommentarer första-tredje fondstyrelsernas sammanställning och fondstyrelsernas verksamhetsberättelser till . I regeringsskrivelsen kan regeringen vid behov motivera beslut som har fattats i enligt med bestämmelserna i och vidare ge uttryck för sin uppfattning om förhållandena inom fondförvaltningen utifrån de bestämmelser som styr den.