prop · GH03192 · 1993-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1993/94:192 Rättslighandlingsförmåga för institutioner inom p Konferensen om säkerhet och samarbete i /94:192 samt immunitet och privilegier Regeringenöverlämnar denna proposition tiU . Ipropositionen föreslås den lagstiftning som krävs för att skall uppfyllade rekommendationer som följer av ett beslut om rättskapacitet samt immunitetoch privUegier i ministerrådet inom Konferensen om säkerhet och samarbete iEuropa (ESK). Beslutet innebär att samtliga ESK-stater åtar sig att vidtaåtgärder i enlighet med sina respektive konstitutionella krav för att tillerkännavissa institutioner inom ESK rättslig handlingsförmåga. Dessutom skall bl.a.institutionerna, deras tjänstemän, statemas representanter vid ESK:s möten samtundersöknings- och rapportörsgmpper på offentliga uppdrag (s.k. missioner), gesimmunitet och privilegier i deltagarstatema. Föratt skall kunna uppfylla åtagandet krävs lagstiftning. I propositionenföresläs dels att en särskild lag införs som tillerkänner institutioner inom ESKrättslig handlingsförmåga, dels att en ändring görs i lagen (1976:661) omimmunitet och privilegier i vissa fall för att kunna tillgodose ministerrådetsbeslut om immunitet och privUegier för institutioner cwh personer medanknytning till ESK. 1Förslag till riksdagsbeslut.............................. ....... 3 2.1Förslag till lag om rättsligställning för institutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) 4 2.2Förslag till lag om ändring ilagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.......................................................... 6 3Ärendet CKh dess beredning.......................... ....... 7 4.1Konferensen om säkerhet ochsamarbete i 7 4.3Gällande bestämmelser omimmunitet och privilegier .. 15 5 Överväganden............................................ ...... 15 5.2Rättslig ställning förinstitutioner inom ESK.. 16 5.3Immunitet och privilegier.......................... 18 8.1Förslaget till lag om rättsligställning för institutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) 21 8.2Förslaget till lag om ändring ilagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.......................................................... 21 Bilaga1 Rombeslutet med bilaga, i svensk cwh engelsk lydelse... 22 Bilaga 2 Sammanfattning avpromemorian.............. 36 Bilaga 3 Promemorianslagförslag.......................... 37 Bflaga4 Remissammanställning............................ ...... 39 Bilaga5 Lagrådsremissens lagförslag..................... 43 Bilaga 6 Lagrådetsyttrande................................ 46 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde........ 47 1 Förslagtill riksdagsbeslut Prop-1993/94:192 1lag om rättslig ställning förinstitutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) 2lag om ändring i lagen(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. 2 Lagtext Prop. Regeringenhar följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om rättslig ställning förinstitutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) Deinstitutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) somanges i bilaga till denna lag kan förvärva rättigheter, ikläda sig skyldighetersamt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Föreskrifterom immunitet och privilegier för ESK:s institutioner finns i lagen (1976:661)om immunitet och privilegier i vissa fall. Dennalag träder i kraft . 1993/94:192De institutioner som avses i denna lag är: 2.Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR). 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om Prop. immunitetoch privilegier i vissa fall Härigenom föreskrivs att det i lagen (1976:661) omimmunitet och privilegier i vissa fall' skall införas en ny paragraf, 2 b §,av följande lydelse. Sådan immunitet och sådana privilegier, som följer avpunkterna 3-16 i bilagan till det av ministerrådet inom Konferensen om säkerhetoch samarbete i (ESK) fattade beslutet omrättskapacitet saml immunitet och privilegier, skall åtnjutas av 1.deinstitutioner inom ESK som anges i bilagan till lagen (1994:000) om rättsUg stäUningför institutioner inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK), 2.depermanenta delegationer, de personer och den egendom som anges i de nämndapunkterna i bilagan till ministerrådets beslut, tjänstemän dock endast om de ärtjänstemän vid de institutioner som anges i bilagan tiU den nyssnämnda lagen. beslut skall publiceras i Sverigesinternationella överenskommelser. Denna lag träder i kraft . Lagen omtryckt 1987:341. 3 Ärendet och dess beredning Prop. departementspromemoria (Ds 1994:10) som har utarbetats inom ,Rättskapacitet och immunitet och privilegier inom Konferensen om säkerhet ochsamarbete i (ESK) behandlas de lagstiftningsåtgärder som anses varanödvändiga för att uppfylla de åtaganden som följer av beslutet i ESK:sministerråd i om rättskapacitet samt immunitet ochprivilegier inom ESK (det s.k. Rombeslutet). Rombeslutet, i svensk och engelsklydelse, finns i bilaga 1. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2.De lagförslag som läggs fram i promemorian finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats.En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning avremissyttrandena finns i bilaga 4. Regeringenbeslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslagsom finns i bilaga 5. Lagrådetsyttrande finns i bilaga 6. Lagrådethar föreslagit en redaktionell ändring i förslaget till ny 2b § i lagen(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, se bilaga 6. Regeringenhar i propositionen följt Lagrådets förslag. 4.1 Konferensen om säkerhet och samarbete i Den1 undertecknades slutakten från Konferensen om säkerhet ochsamarbete i (ESK) i . Slutakten blev början till den politiskaförhandlingsprocess över blockgränserna som kom att bli ESK:s kännetecken. Slutakteninnehöll tre huvudavsnitt. Dessa kallades för ESK:s tre "korgar" ochbestod i en politisk och militär del, en del ägnad ekonomiskt och vetenskapligtsamarbete samt en del som rörde samarbete på det humanitära och andra områden.Idag har ESK:s olika verksamhetsområden kommit att bli alltmer integrerade -korgtanken är därför numera något föråldrad. Deåtaganden som gjordes i slutakten från har successivt utvidgatsvid senare möten. De nya åtagandena har i vissa fall kombinerats med övervakningsmekanismer.Detta gäller särskilt de förtroende- och säkerhets-skapande åtgärder sometablerades på det militära området genom det s.k. Stockholmsdokumentet år 1986och de s.k. Wiendokumenten . Beteckningen"konferens" har med tiden blivit missvisande. ESK:s allt vidareverksamhetsområde har lett til! ett växande behov av institutioner och Fortfarandefinns i flera deltagarstater ett motstånd mot att omvandla Prop. 1993/94:192 ESKtill en internationell organisation av traditionellt snitt. De beslut somfattas inom ESK:s ram är därför alltjämt politiskt, men inte juridiskt bindande.Under senare år har emellertid på ett par områden folkrättsligt bindandeinternationella överenskommelser ingåtts inom ramen för ESK. Detta gäller dels CFE-avtaletom konventionella styrkor i (Treafy on Conventional Armed Forces inEuropé), dels den konvention om förlikning och skiljedom inom ESK som antogs år1992, även kallad "". Utvecklingenav fastare institutionella strukturer inleddes vid i år 1990.Antagandet av den s.k. Parisstadgan för ett nytt innebar att ESK togsteget in i det blocklösa efter slut. 1 fattadesockså beslut om att inrätta och formalisera en rad organ inom ESK. Detbeslutades att deltagarstaternas utrikesministrar regelbundet skulle sammanträdasom ESK.s ministerråd. Rådets möten skulle föregås och förberedas av möten meden ämbetsmannakommitté. Förförsta gången skapades också permanenta institutioner inom ESK. Treinstitutioner bildades: ett sekretariat i , ett centmm i W\en för förebyggandeav konflikter (CPC) samt ett kontor för fria val, beläget i . Mandatetför det sistnämnda utvidgades . Institutionen heter nu Kontoret fördemokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR). Slutligen etableradesockså VS:s parlamentariska församling. Viduppföljningsmötet i utvecklades de strukturer som skapats iParis. Institutionernas och de olika organens roller specificerades. Den rollsom ordföranden i har som samordnare av ochinitiativtagare till ESK:s verksamhet slogs fast. Det bestämdes att ordförandeskapetpå eget initiativ kunde fatta beslut om att utse personliga representanter föratt söka lösa en kris eller en konflikt. Ettav de viktigaste besluten i var inrättandet av ämbetet som högkommissarieför nationella minoriteter Denne fick i uppgift att genom bl.a. preventivdiplomati söka förebygga konflikter med minoritetsanknytning. Högkommissarienhar en liten stab med säte i . Genombesluten i kom ESK alltmer att likna en internationellorganisation. Utvecklingen i denna riktning har fortsatt. Vid ESKis ministerrådsmötei inrättades posten som generalsekreterare för ESK,med uppgift att i samråd med ordförandeskapet styra ESK:s aktiviteter och setill att ESK:s olika beslut genomförs. Han efler hon är administrativ chef i ESKoch skall också övervaka sekretariatets och ODlHR:s arbete samt införordförandeskapet svara för att ESK:s personal utför sina uppgifter på etteffektivt sätt. Generalsekreteraren rapporterar till ministerrådet. Vidare har upprättat ett sekretariat i . Juridisk status, immunitetoch privilegier Prop. Allteftersom antalet institutioner ökar, har behovet av att närmare studera ESKrsframtida organisation och status blivit allt större. ESK har trots de inrättadepermanenta institutionerna inte generellt haft status som juridisk person i dedeltagande staterna. Eftersom ESK inte baseras på en traktat, har konferenseninte heller ställning som folkrättssubjekt. Övergripande bestämmelser omprivilegier och immunitet för institutionerna och deras personal saknas också. Tidigarehar ESK endast gett allmänna riktiinjer för hur personer med an-knjftning tillkonferensen i deltagarstatema skall behandlas i immunitetshänseende. VidParismötet konstaterades att institutionerna, för att kunna fungera effektivt,behövde en gemensam administrativ, finansiell och personal-administrativ ram.En expertgrupp inrättades under ämbetsmannakommit-tén för att utarbetarekommendationer pä dessa områden. Iett beslut i ämbetsmannakommittén den 29januari 1991 (dokument CSCE/HB/Dec.l)antogs expertgruppens rekommendationer. 1 dessa uppmanades institutionernasvärdländer att ge dessa institutioner rättslig status samt att ge institutionernaoch deras personal privilegier och immunitet motsvarande vad som gäller för FNoch FN:s tjänstemän. Övriga deltagarstater rekommenderades att, i enlighet mednationell rätt, ge institutionernas personal privilegier och immunitetmotsvarande vad som gäller för FN-tjänste-män på resa i tjänsten. Besluteti har införlivats i nationell lag i de tre stater, , Tjeckienoch , som står värdar för ESK:s institutioner I har ett särskilthögkvartersavtal med bestämmelser om privilegier och immunitet ingåtts mellanregeringen och den parlamentariska församlingens sekretariat. 1övriga ESK-stater har däremot ämbetsmannakommitténs beslut enligt uppgift ännuinte resulterat i nationella rättsregler. Behovetav en närmare reglering Behovetav att närmare reglera frågan om ESK:s institutionella struktur och rättsligastatus kvarstod således när hölls . Detta leddetill att man i Helsingforsdokumentet dels tillsatte en arbetsgrupp för ESK:sinstitutioner, dels gav ämbetsmannakornmittén i uppdrag att studera hur ESK:sinstitutioner skulle kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Ämbetsmannakommitténskulle i detta sammanhang överväga lämpligheten av en internationell överenskommelseom rättslig status för institutionerna. Somett resultat av beslutet i inrättades en expertgrupp för ut redande av ESK:s rättsliga status samt privilegier och immunitet. Under fyra möten sommaren och utarbetade gruppen ett förslag till ett poli tiskt beslut i , innehållande bestämmelser om rättskapaci tet för ESK:s två återstående institutioner samt immunitet och privilegier. Gruppens arbete gick ut påatt dels kartlägga behovet av gemensamma Prop. 1993/94:192 regler omrättskapacitet samt immunitet och privilegier, dels finna den lämpliga formenför eventuella nya åtaganden på området. En utgångspunkt för gruppens arbetevar de befintliga åtaganden på privilegieområdet som fanns inom ESK. En viktigfråga var i vad mån dessa behövde kompletteras. ESK-staternahar tidigare endast gjort ett fåtal konkreta åtaganden på privilegieområdet. Ettsådant följer av det ovan nämnda Wiendokumentet om förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder. De inspektörer, observatörer och utvärderingsgrupper som skallövervaka tillämpningen av de förtroende- och säkerhetsskapande åtgärdema enligtdokumentet skall åtnjuta immunitet och privilegier enligt 1961 årsWienkonvention om diplomatiska förbindelser. Bestämmelserna har införlivatsmed svensk rätt genom en ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall. Ändringen innebar att immunitet och privilegier fördessa grupper reglerades i en särskild paragraf, 2a§. EnligtStockholmskonventionen om förlikning och skiljedom inom ESK skallförlikningsmän och skiljedomare m.fl. ges immunitet och privilegier motsvarandevad som gäller för personer knutna till i Haag.Riksdagen har beslutat att åtagandet skall genomföras genom en ändringi lag, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer (SFS1993:1299). ,i vilket NATO:s samt forna medlemsstater, men inte , ärparter, innehåller vissa bestämmelser om immunitet och privilegier. bilaga till Parisstadgan framgår att institutionernas värdländer skall möjliggöraför de institutioner som upprättats enligt stadgan att göra kon-traktsmässigaoch finansiella åtaganden och tillerkänna dem lämplig diplomatisk status. Utöverdessa konkreta åtaganden gäller enligt flera ESK-dokument en uttrycklig ellerunderförstådd skyldighet för stater att aktivt underlätta eller åtminstonemöjliggöra en viss verksamhet. Detta har emellertid inte föranlett någonlagstiftning i . Somexempel kan nämnas att högkommissarien skall ha möjlighet att besöka alla deltagarstatersamt ha rätt att ta emot förstahandsinformation från berörda parter, inkl.frivilligorganisationer. Han eller hon skall få resa och kommunicera fritt.Detsamma gäller för eventuella experter som reser tillsammans med högkommissärien. ESKhar genom slutdokumenten från mötena i och Hel singfors fått möjlighet att sända undersöknings- och rapportörsgrup per pä officiella uppdrag till deltagarländer. Inom ESK benämns sådana grupper missioner. Dessa grupper kan skickas ut för att övervaka att tillämp ningen av de åtaganden inom den mänskliga dimensionen, som de uttrycks i de s.k. Köpenhamns- och Moskvadokumenten, efterlevs (övervaknings- och rapportörsmissioner). Missionerna åtnjuter inte immunitet och privilegier i egentlig mening. Enligt punkt 6 i Moskvadokumentet skall stater möjliggöra 10 fördessa övervakningsgrupper att fullgöra sina uppgifter på ett självständigt Prop.1993/94:192 sätt ("grant all the facilities necessary for the independent exerciseof its functions"). Konkret har staterna en skyldighet att tillåta inresautan dröjsmål, låta gruppen resa fritt samt ge den rätt att fritt träffa ochsamla information från individer och organisationer inom landet. Degrupper för insamlande av fakta samt rapportering som kan utses enligt Helsingforsdokumentetstredje kapitel omfattas endast av en allmän skyldighet för ESK-staterna attsamarbeta fullt ut och underlätta deras arbete. Gruppernas säkerhet måsteockså garanteras. Expertgmppenför utredande av ESK.s rättsliga status Mandatetför expertgruppen för utredande av ESK:s rättsliga status omfattade formelltendast ESK:s dåvarande tre institutioner: sekretariatet, ODIHR och CPC. ESK:sallt bredare och mera omfattande institutionella struktur hade gjort behovet avenhetiiga regler om institutionernas och organens rättsliga ställninguppenbar. För att kunna fungera effektivt måste institutionerna tillerkännassamma rättskapacitet i alla deltagarstater. Mot bakgrund av avsaknaden avenhetliga och bindande åtaganden för deltagarstatema vad gällde ESK:srättsliga status och de olika organens privilegier och immunitet, stod detemellertid snart klart att behovet av en reglering sträckte sig längre än tillde tre institutionerna. Inte minst högkommissarien och ESK:s olikaövervaknings- och rapporteringsgrupper var vid resor till olika konfiiktområdeni stort behov av ett immunitetsrättsligt skydd. Vidare måste de personer som iolika egenskaper arbetade för ESK och utövade uppdrag för ESK åtnjuta sammaskydd och förmåner i form av immunitet och privilegier varhelst de agerade inomESK-området. var det viktigt att inte dubblera eller undergrävaexisterande åtaganden på privilegieområdet inom ESK samt att ge utrymme för enfortsatt tillämpning av högkvartersavtal och nationeli lagstiftning rörandevärdländernas åtaganden i förhållande till institutionerna. Olikauppfattningar förelåg inom expertgruppen om vilken form åtagandena borde ta.Vissa länder ansåg det nödvändigt med ett juridiskt bindande avtal om ESK:srättsliga status och immunitet. Andra menade att ett juridiskt bindande avtalaldrig skulle komma att ratificeras av alla ESK-staterna, vilket skulle leda tudelad reglering av frågan, där några stater var bundna av ett avtal medanandra genom att inte ratificera kunde avstå från att tillerkänna ESKmotsvarande status. Dessa senare länder ansåg att ett politiskt beslut istället borde fattas av ministerrådet. Iett stort antal länder, däribland , förutsätter åtaganden på privile-gieomrädetändringar i nationell lagstiftning. Det förslag till politiskt beslut som tillslut förelades ämbetsmannakommittén av expertgruppen, och som antogs avRommötet, förutsätter därför ett nationellt införlivande i enlighet medrespektive lands konstitutionella krav. Detbeslut om ESK:s rättskapacitet och immunitet och privilegier som fatta- 11 des vid ministcrrådsmöteti fogas till denna remiss som bilaga 1. framgår består beslutet aven huvuddel och en bilaga. I huvuddelen slås fast Prop. 1993/94:192 att detbehövs en gemensam reglering av institutionernas rättskapacitet samt avimmunitet cx;h privilegier konstateras att denna typ av bestämmelserkräver lagstiftning i de flesta deltagarstater. Genom beslutet antar därförministerrådet detaljerade bestämmelser på området, vflka framgår av bilagantill beslutet och uppmanar staterna att genomföra dessa i enlighet med sinarespektive konstitutionella bestämmelser. skallstaterna informera ESK:s generalsekreterare om de åtgärder man vidtagit medanledning av beslutet. Bflaganinleds med en bestämmelse om rättskapacitet för ESK:s institutioner Deltagarstatemaskall tillerkänna ESK:s sekretariat och Kontoret för demokratiska institutioneroch mänskliga rättigheter (ODIHR) samt varje annan institution somministerrådet beslutar, den rättskapacitet som behövs för att de skall kunnautföra sina uppgifter. Rättskapaciteten skall särskilt omfatta förmågan attingå avtal, att förvärva och avyttra fast och lös egendom samt att delta irättegångar. Denna omfattning av institutionernas rättskapacitet motsvarar vadsom gäller för andra internationella organisationer, t.ex. Förenta nationernasfackorgan. Detkan i detta sammanhang noteras att sekretariatet för inte omfattas av Rombeslutet. Som nämnts ovan åtnjuter sekretariatetoch dess personal privilegier och immunitet i värdlandet enligt ettsärskilt högkvartersavtal. Sekretariatet har inrättats av parlamentariskaförsamlingen och är inte på samma sätt som sekretariatet i eller ODIHR endel av ESK:s egen institutionella struktur. Ministerrådsmötet i beslutadeemellertid att uppdra åt att utreda frågan om denparlamentariska församlingens rättskapacitet, vilket inte legat inom ramen förexpertgruppens mandat. Bilagansprivilegiedel har, för att underlätta för respektive lands lagstiftande och rättstilllämpandemyndigheter, medvetet gjorts sä detaljerad som möjligt. Eftersom beslutetskulle tillämpas i stater med vitt skilda rättssystem var expertgruppen överensom att det krävdes tydliga bestämmelser som klart angav ramarna för denimmunitet och de privilegier som skulle komma institutionerna och de aktuellapersonkretsarna till del. Det ansågs i detta sammanhang inte tillräckligt attbara hänvisa till bestämmelser i andra konventioner på privilegieområdet. Beslutetersätter punkten 1.1 i ämbetsmannakommitténs tidigare nämnda Parisbeslut fränden 29januari 1991. Andra existerande åtaganden på privilegieområdet inomramen för ESK påverkas inte av beslutet i . Beslutet påverkar inte heller deåtaganden som gjorts av institutionernas värdländer enligt beslut medavseende på privilegier och immunitet för institutionerna, deras tjänstemänsamt staternas representanter i ESK. 1bilagan till Rombeslutet konstateras inledningsvis att privilegierna och 12 immuniteten inte tillerkännsför institutionernas efler individernas egen vin- Prop. 1993/94:192 ning, utanför att de skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett självständigt sätt.Immuniteten skall därför hävas i fall då dess åberopande skulle förhindrarättvisan och ett hävande kan ske utan men för immunitetens syfte. Beslut atthäva immunitet för institutionerna, personalen vid institutionerna ellerdeltagarna i ESK:s övervaknings- och rapporteringsgrupper fattas av ESKtsgeneralsekreterare i samråd med ordföranden i . Beslut om atthäva generalsekreterarens egen immunitet, eller immunitet för högkommissarienför nationella minoriteter, fattas av ordförandeskapet. Immunitet förregeringsrepresentanter hävs i förekommande fall av respektive lands regering. ESK.sinstitutioner, deras tillgångar och egendom, skall åtnjuta samma immunitetfrån domsrätt som främmande stater. För stater gäller enligt immunitetsrätteni de flesta västländer immunitet för offentligrättsliga handlingar, s.k.handlingar yure imperii. Beslutet innebär alltså att ESKrs institutioner skallåtnjuta immunitet för andra än rent kommersiella handlingar. Institutionernaskall åtnjuta samma rätt till fri kommunikation i officiella syften somdiplomatiska beskickningar. Institutionernaslokaler och arkiv skall vara okränkbara. Tillgångar och egendom skall varaimmuna mot husrannsakan, rekvisition, konfiskation och expropriation.Institutionerna skall vidare utan inskränkning i form av finansiellakontrollåtgärder, förordningar eller moratoria ges rätt att äga penningmedeloch valutor i den utsträckning som behövs för att de skall kunna utföra sinauppdrag. De skall också kunna föra över medel och valutor mellan och inomländer och växla valutor. Institutionerna,deras tillgångar, inkomster och annan egendom skall un-dantas från direktbeskattning. Undantaget gäller dock inte skatter som i praktiken är avgifterför offentliga tjänster De skall också undantas från export- och importtullarpå artiklar som importerats eller exporterats av institutionerna i officielltsyfte. Sådana artiklar fär sedan inte säljas i importlandet utan tillståndfrån regeringen i det landet. Om priset för varor eller tjänster som användseller tfllverkas för stora värden för institutionernas officiella verksamhetinkluderar skatter eller avgifter, skall staten antingen bevilja skattefriheteller återbetala skatten eller avgiften. Deltagarstaternaspermanenta delegationer vid ESK och dessa delegationers medlemmar skall i stationeringslandetåtnjuta privilegier enligt om diplomatiska förbindelser Deltagarstaternasrepresentanter vid ESKrs möten eller i arbetet vid ESKrs institutioner skallåtnjuta viss immunitet och vissa privilegier medan de fullgör sina uppgifteroch under resor till och frän möten. Med representanter avses i detta sammanhangdelegater, biträdande delegater, rådgivare, tekniska experter och sekreterare.De uppräknade förmånerna gäller emellertid inte mellan en representant och denstat vars representant han eller hon är eller har varit. Representanternaskall åtnjuta immunitet från domsrätt för handlingar i tjänsten. Deras handlingar och dokument skall vara okränkbara.