prop · GH03197 · 1993-12-31 00:00:00 — Bestänunelsenskulle, om Inte annat föreskrivs, bli tilllämplig i fräga om rättelse avuppgifter i pantbrevsregistret. Enligtregeringens mening talar emellertid övervägande skäl för att rättelse avuppgifter i pantbrevsregistret bör kunna ske enbart i fråga om uppenbaraoriktigheter. Detta främsta skälet för detta är att en registrering i pantbrevsregistretfär viktiga rättsverkningar. Bland annat korruner registreringen i mänga fallatt vara avgörande för om en borgenär har panträtt i den intecknade egendomen.Registreringen kan alltså ha mycket betydelsefulla ekonomiska konsekvenser förde berörda. Av hänsyn till pantbrevshavarens rättssäkerhet bör därför uppgiftersom inte är uppenbart felaktiga få ändras enbart efter en mera ingåenderättslig prövning. För pantbrevsssystemet bör alltså gälla en rättelseregel somnära överensstämmer med de rättelseregler som finns i fastighetsdatasystemetoch aktiekontosystemet. 127§ förvaltningslagen finns bestämmelser om omprövning av beslut. Enligt dessabestämmelser skall en myndighet, om den finner att ett beslut som den harmeddelat som första instans är uppenbart oriktigt pä grund av nya omständighetereller av någon annan anledning, ändra beslutet, om det kan ske snabbt ochenkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ilikhet med vad som har förordats i departementspromemorian finner regeringenatt även denna bestämmelse bör kunna tillämpas vid handläggningen avregistreringsärenden. Det kan dock antas att frågor om omprövning bliraktuella enbart i rena undantagssituationer, t.ex. om CFD har vägrat attskriva ut ett pantbrev men i efterhand finner sin bedömning vara felaktig. Ifråga om överklagande gäller enligt 22 § förvaltningslagen att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gätt honom emot och be slutet kan överklagas. Lagen anger Inte närmare vilka beslut som kan över klagas. 1 praxis synes man dock ha Intagit den ställningen att ett beslut kan 37 överklagasinte endast när det har någon form av rättslig verkan utan också Prop.1993/94:197 när det mera väsentligt påverkar någons personliga eller ekonomiskaställning. CFD:sbeslut om registrering eller avregistrering kan komma att vara av väsentligbetydelse för den enskilde. Enligt regeringens mening mäste det bl,a, mot den bakgmndenvara möjligt att överklaga CFD:s beslut. Sädana överklaganden bör ske medutgångspunkt i förvaltningslagens regler om överklagande. Enligtförvaltningslagen skall överklagande ske skriftligen. Det framstår somnaturligt att även överklagande av CFD:s beslut i ärende som rör pantbrevsregistretgörs skriftligen liksom att skrivelsen med överklagandet ges in till CFD. Denbesvärsfrist som anges i förvaltningslagen löper från det att den enskildeskriftligen har fått del av beslutet. Övervägande skäl talar för att den regelnbör gälla även vid överklagande av CFD:s beslut i nu aktuella fall. Idepartementspromemorian har föreslagits att CFD:s beslut skall överklagas tilllänsrätt och handläggas enligt förvaltningsprocesslagens regler. Det har därvidhänvisats bl.a. till förslag att all domstolsprövning avförvaltningsbeslut skall börja i länsrätt, en princip som regeringen harställt sig bakom i 1992/budgetproposition (prop. 1992/93:100bil. Underremissbehandlingen har det från ett håll gjorts gällande att den starkakopplingen till inskrivningsväsendet motiverar att överprövningen av CFD:sbeslut görs av tingsrätt. CFD:s verksamhet på det aktuella området konuneronekligen att ha ett inte oväsentligt samband med inskrivningsväsendet. Detkan synas värdefullt om reglerna om överklagande, såvitt gällerpantbrevsregistret, överensstämmer med vad som gäller i fråga om överklagandeav inskrivningsmyndighetemas beslut. Att, såsom är fallet inominskrivningsväsendet, låta domstolsprövningen i dessa ärenden börja i hovrättkan dock inte komma i fräga. Det finns dä starkare skäl att, såsom en remissinstansockså har förordat, förlägga prövningen till tingsrätt. Skötseln avpantbrevsregistret kommer emellertid inte att beröra sådana frågor som normalthandläggs av en tingsrätt. Att överlämna frågor av det nu aktuella slaget tilltingsrätterna skulle därför stämma mindre väl överens med rådande strävan attkoncentrera de allmänna domstolarnas verksamhet till tvistemål och brottmål.Den aktuella verksamheten kommer tvärtom att i allt väsentligt vara avförvaltningsrättslig natur. Överklaganden av CFD:s beslut bör därför handläggasav länsrätt. EftersomCFD:s verksamhet är förlagd till , bör de överklagade ärendena prövas avLänsrätten I . Detbör tilläggas att regeringen i direktiven till har givit utredaren I uppgift att undersöka om det finns anledning att samordna In stansordningen vid överklagande av olika slag av beslut som fattas Inom lant mäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheten. Resultatet av denna utredning kan komma att påverka den framtida Instansordningen vid över- klagandeav beslut som rör pantbrevsregistret. 4.11Frågor om offentlighet och sekretess Regeringensförslag: uppgifter om pantbrevshavare skall få röjasenbart om det stär klart att ett utlämnande av uppgiften inte innebär skadaför någon enskild. Motsvarande sekretess skall gälla i fråga om ansökningartill CFD om registrering i pantbrevsregistret. Sekretessen skall inte gällamot pantbrevshavaren själv och inte heller mot fastighetens lagfame ägare. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i väsentligadelar med regeringens förslag. I promemorian föresläs dock en särskild regel omatt sekretessen i vissa fall inte skall gälla gentemot inskrivningsmyndigheteroch kronofogdemyndigheter. I promemorian behandlas inte frågan om sekretessför uppgift i ansökan till CFD. Inte heller behandlas frågan om sekretess iförhållande till fastighetsägaren (se promemorian s. 45-51). Remissinstanserna:Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag ellerhar lämnat det utan invändning. har dock avstyrkt förslaget omsekretess och förordat att registret görs helt offentligt. ansett att frågan om offentiighet och sekretess bör övervägas ytterligare.Statens Bostadsfinansiering har ä sin sida förespråkat en mera långtgåendesekretessregel. och Villaägarnas Riksförbundhar förordat att den föreslagna sekretessregeln inte skall gälla gentemotfastighetsägaren. Skälen för regeringens förslag: Med handling förståsenligt 2 kap. 3 § första stycket ttyckfrlhetsförordningen framställning iskrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller pä annat sättuppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvarashos en myndighet och enligt särskilda regler är att anse som inkommen tilleller upprättad hos myndigheten. En upptagning anses förvarad hos en myndighetom den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndighetensjälv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas ellerpå annat sätt uppfattas (se 2 kap. 3 § andra styckettryckfrihetsförordningen). Uppgifterna i pantbrevsregistret kommer att falla in underttyckfrihetsför-ordnlngens handlingsbegrepp. Det är utan vidare klart atthandlingen - upptagningarna i registret - kommer att vara att anse somupprättad hos CFD (jfr 2 kap. 7 § ttyckfrlhetsförordningen). Nästa fräga är omupptagningen är att anse som förvarad hos CFD. Svaret på denna fräga ärberoende av om CFD själv har insyn i registret. Att inskränka CFD:s egen insyni registret kan emellertid Inte komma i fräga. Skälen för det är bl.a. att CFD:shandläggning av registreringsärenden kommer att utgöra myndighetsutövning ochatt CFD måste ha möjlighet att själv vidta rättelser av felaktiga infö-rlngar.Upptagningarna i pantbrevsregistret mäste alltså anses förvarade hos CFD. Uppgifterna I registret får på grund därav anses varaallmänna handlingar hos CFD. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsasenbart om det är påkallatmed hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen angivna förhållan- Prop.1993/94:197 den. Begränsningarna fordrar stöd I lag. Offentligheten kan intebegränsas enbart genom avtal mellan myndigheten och den som har lämnat myndighetenuppgiften. I7 och 9 kap. sekretesslagen (1980:100) finns bestänunelser om sekretess medhänsyn till enskildas personliga förhållanden. I begränsad utsträckning kanvissa av dessa bestämmelser komma att bli tillämpliga pä uppgifterna i pantbrevsregistret.Något behov av mera långtgående sekretessbestämmelser till skydd för enskildaspersonliga förhållanden kan inte anses finnas. Detfinns större skäl att överväga sekretessbestämmelser till skydd för enskildas ekonombkaförhållanden. Bestämmelserom sekretess med hänsyn till enskildas ekonomiska förhållanden finns i 8 och 9kap. Ingen av de nuvarande bestämmelserna i dessa kapitel blirdirekt tillämpliga på uppgifter i pantbrevsregistret. I den utsträckningsekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden anses nödvändig ärdet därför mest naturligt att skapa en särskild sekretessbestämmelse somomfattar uppgifter om pantbrevshavare, Idepartementspromemorian föreslogs en sådan sekretessbestämmelse. Förslagetinnebar i sak att sekretess skall gälla för uppgifter om pantbrevshavare. Somskäl för förslaget angavs att offentlighet skulle ge möjlighet förkonkurrerande kreditinstitut att ta del av omfattande sammanställningar avvarandras "pantbrevsinnehav". Sammanställningar av detta slag skulleregelmässigt avspegla respektive kreditinstituts kundkrets. Om sådana uppgifterröjs, skulle det kunna orsaka skada för de berörda kreditinstituteten. Detstora flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan invändning. Kammarrätteni har uttalat att den föreslagna sekretessbestämmelsen ger inteckningshavarenett berättigat skydd mot konkurrenters inblick i affärsförhållanden. Sveahovrätt och har däremot ifrågasatt om de idepartementspromemorian angivna omständigheterna utgör tillräckliga skäl föratt frångå principen om offentiighet. har menat attett offentiigt register skulle leda till en ökad konkurrens pä kreditmarknaden.Nämnden har framhållit att i de flesta europeiska länder är panträttsregisteroffentliga. Nämnden har också hänvisat till att användandet avinnehavsanteckningar i inskrivningsregistret har fungerat utaninvändningar. Enligtregeringens mening måste utgångspunkten vid bedömningen av sekretessfrågan varaatt all offentlig verksamhet skall ske i öppna former, såvida Inte särskildaomständigheter talar för något annat (jfr 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen).Tryckfrihetsförordningen tillåter emellertid att rätten att fä tillgäng tillallmänna handlingar begränsas av hänsyn till enskildas ekonomiskaförhållanden. Etthelt offentligt pantbrevsregister skulle kunna medföra inte obetydliga skador för pantbrevshavarna. Registreringarna kommer regelmässigt att återspegla län som pantbrevshavarna har lämnat till fastighetsägarna. Det förhållandet att registret kommer att föras med hjälp av ADB gör det mycket lätt att genom sökningar I registret ta fram sammanställningar över en viss pantbrevshavares kundkrets. Det skulle därigenom bli möjligt för konkurrenter att ganska väl kartlägga varandras affärskontakter 40 Detskulle kunna Invändas att liknande effekter kan uppkomma redan i Prop.1993/94:197 dag genom systemet med Innehavsanteckningar iinskrivningsregistret. En sådan jämförelse är emellertid inte rättvisande.Systemet med innehavsanteckningar är nämligen helt frivilligt och detutnyttjas därför inte heller av alla kreditgivare. För den som över huvud tagetvill utnyttja pantbrevsregistret kommer däremot en uppgift om pantbrevshavareatt vara obligatorisk. Vidbedömningen av om det som har anförts utgör tillräckliga skäl att frångåprincipen om offentlighet bör beaktas att det här är fråga om en verksamhetdär intresset av offentlighet inte kan sägas väga särskilt tungt. Det bör ocksåbeaktas att det är fråga om förhållanden som hitintills inte har ansetts krävaoffentlighet. Fullständig offentiighet skulle också stämma mindre väl överensmed syftet bakom bestämmelsen om banksekretess i 1 kap. 6 § bankrörelselagen(1987:617), där det föreskrivs att enskildas förhållanden till bank inte färröjas obehörigen. Övervägandeskäl talar därför enligt regeringens mening för att pantbrevsregistretsuppgifter om pantbrevshavare ges ett sekretesskydd. Ensådan sekretess kan vara absolut, dvs. gälla generellt utan hänsyn till denskada som röjandet av uppgiften skulle medföra. Men sekretessbestämmelsen kanockså förenas med något slags skaderekvislt. Ett s.k. raktskade-rekvbtt innebäri princip en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller endast om det kanantas att någon lider skada av att uppgiften röjs. Bedömningen skall, enligtförarbetena till sekretesslagen, göras med utgångspunkt i själva uppgiften.Även andra omständigheter kan emellertid fä betydelse. Sålunda skall också desärskilda skaderisker som kan vara förenade med massuttag kunna beaktas (se prop.1979/80:2, del A, s. 79 f.). Ett s.k. omvänt skaderekvislt innebär att enuppgift får yppas endast om det i det enskilda fallet stär klart att uppgiftensröjande Inte medför någon skada. Idepartementspromemorian har det ansetts att ett rakt skaderekvislt inte skullege inteckningshavarna önskvärt skydd. Det skulle nämligen Inte kunna förhindraatt konkurrenter genom upprepade mindre uttag av information skapar sig en godbild av olika inteckningshavares kundkrets. Det finns vidare, enligtdepartementspromemorian, anledning att befara att också röjandet av enstakauppgifter skulle kunna föranleda olägenheter för inteckningshavaren. Sädanaolägenheter skulle emellertid CFD som regel inte ha kännedom om. Skälen försekretess har dock inte bedömts vara sä tungt vägande att det skulle motiveraen bestämmelse om absolut sekretess. I promemorian har därför förordats ensekretessregel med ett omvänt skaderekvislt. (), har Ifrågasattom det inte bör uppställas ett ännu starkare sekretesskydd. Enligt råderdet banksekretess för de uppgifter som kommer att registreras . Låntagaren skall alltid kunna lita på långivarens diskretlonvad gäller dennes förhållande med långivaren. Uppgifterna bör därför ha sammaformella och reella skydd i registret som de har hos långivaren själv. SBABsynes förespråka en bestämmelse om absolut sekretess. En sådan bör enligtregeringens mening komma till användning endast dä det finns mycket starka skäl fördetta. Sådana starka skäl kan inte anses finnas beträf- Prop. 1993/94:197 fandede nu aktuella uppgifterna. Regeringenfinner ä andra sidan - pä de skäl som har angivits i departementspromemorian -att en sekretessregel med ett rakt skaderekvislt inte skulle ge etttillfredsställande skydd för pantbrevshavarna. Sekretessregeln bör därförutformas med ett omvänt skaderekvislt, dvs, en uppgift skall få lämnas utendast om det i det enskilda fallet står klart att röjandet inte skulle medföranågon skada. Såsomen remissinstans har påtalat utgör även till CFD inkomna framställningar omregistrering allmänna handlingar. Dessa framställningar måste -såsom kommer attberöras mera i avsnitt 4,14 - arkiveras i ADB-form . Även sådantarkivmaterial kan bli föremål för automatiska sökningar. Det råder därförsamma behov av sekretess beträffande innehållet i dessa framställningar som ifråga om innehållet i pantbrevsregistret. Sekretessregeln bör därför gällainte bara för registeruppgifter om pantbrevshavare utan också för sädanauppgifter om pantbrevshavare som anges i framställningar till CFD, Avsekretesslagen följer att sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhällandetill honom själv (se 14 kap, 4 § sekretesslagen). Den föreslagna sekretessregelnkommer därför inte att hindra någon att fä fullständiga uppgifter om deInteckningar för vilka han själv är registrerad som pantbrevshavare. Ettpar remissinstanser har tagit upp frågan om sekretessregeln bör gälla även motfastighetsägaren. Enligt regeringens mening är det rimligt att fastighetsägarenalltid kan fä uppgift om vem som är registrerad som pantbrevshavare. För pantbrevshavarenkan detta inte heller medföra någon olägenhet. Det bör sålunda inte gällanågon sekretess gentemot fastighetens lagfame ägare. Detta ligger också ilinje med bestämmelserna i 10 § datalagen (1973:289) enligt vilken den enskildehar rätt till registemtdrag ur personregister. Såsomhar berörts i avsnitten 4.8 och 4.9 kan inskrivningsmyndigheter och kronofogdemyndigheterha behov av att ta del av innehållet i pantbrevsregistret i ärenden ominteckningsåtgärder respektive ärenden om exekutiv försäljning för att kunnakontrollera uppgifter om pantbrevshavare. I departementspromemorian har detdärför föreslagits att det i dessa fall skall gälla ett undantag fränsekretessregeln. Någonsådan regel om undantag från sekretessen torde emellertid inte behövas. Iregeringens förslag finns därför inte heller någon sådan undantagsregel. I detstora flertalet fall har pantbrevshavaren och inskrivningsmyndigheten eller iförekommande fall kronofogdemyndigheten ett gemensamt intresse av att uppgiftom pantbrevshavare lämnas ut till myndigheten. Pantbrevshavaren kan dä eftergesekretessen i förhållande till myndigheten (jfr 14 kap. 4 § sekretesslagen).Ett sådant eftergivande kan med föreliggande ADB-teknik ske i nära anslutning tillde enskilda ärenden där uppgiften behövs. En sädan ordning blir också lättareatt tillämpa för CFD. CFD:s prövning vid utlämnande av uppgiften I dessa fallkan därigenom Inskränkas till en kontroll av att pantbrevshavaren har lämnat sittmedgivande. Medhänsyn till Intresset av att få till stånd snabba och smidiga rutiner bör 42 inskrivningsmyndigheten,kronofogdemyndigheten och fastighetsbildningsmyndigheten ha möjlighet att tadel av uppgifter om pantbrevshavare med hjälp av terminal. Terminalanvändningtorde i praktiken bli den vanligaste formen för inhämtande av information ominnehållet i pantbrevsregistret. Myndigheternas rätt till terminalåtkomst bördock inte vara vidare än vad som följer av reglerna om sekretess. Rätten attvia terminal ta del av uppgifter om pantbrevshavare bör därför vara beroendeav pantbrevshavarens medgivande. Enligt regeringens meningfinns det inte något behov av sekretesskydd för uppgifter som har lämnats uttill en inskrivningsmyndighet, en kronofogdemyndighet eller annan myndighet.Den nya sekretessbestämmelsen bör därför utformas så att den inte blirtillämplig på uppgifter om pantbrevshavare som förekommer hos andra myndigheterän CFD. Regeringensförslag: skall föras med hjälp av automatiskdatabehandling. CFD skall vara registeransvarig. Uppgifter om de inteckningarsom skall ingå i registret skall få hämtas från inskrivningsregistret medhjälp av automatisk databehandling. Registrets ändamål fastställs i lag. Departementspromemoriansförslag: Överensstämmer i väsentliga delar med regeringens förslag (sepromemorian s. 51-56). Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utaninvändning. CFD har dock förespråkat vidare möjligheter till sambearbetning medfastighetsdatasystemet. Skälen förregeringens förslag: Det är naturligt att pantbrevsregistret förs med användandeav ADB-teknik. Detta aktualiserar flera datarättsliga frågor. En gmndläggande frägablir därvid i vad män datalagens bestämmelser skall tillämpas pä registret. Pantbrevsregbtret - ettpersonregbter? Enligtdatalagen (1973:289) skall personregister inrättas och föras så att inte otillbörligtinträng i de registrerades personliga integritet uppkommer. Med personregisteravses enligt 1 § datalagen register, förteckning eller andra anteckningar somförs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras tillden som avses med uppgiften. En personuppgift definieras som en upplysning somavser och kan hänföras till en enskild person. Med enskild person avses I dettasammanhang endast fysisk person. kommeratt Innehålla uppgifter om fastigheter. Med hjälp av sådana uppgifter kommerdet att vara möjligt att koppla samman pantbrevsregistrets uppgifter med namnetpå ägaren av fastigheten. Registret kommer alltså att förmedla uppgifter som idet stora flertalet fall ger en bild av hur en enskild person har pantsatt sinfastighet. Detta är en upplys- ning som rör en enskild person och kan hänföras tilldenne. 1993/94:197 ret konuner därför att utgöra ettpersonregister i datalagens mening och alltså omfattas av den lagen. För varje personregister skall det finnas enregisteransvarig. Enligt 1 § datalagen är den för vars verksamhetpersonregistret förs registeransvarig. En fömtsättning för detta är dock atthan förfogar över registret. För att någon skall anses förfoga över registretfordras att han har möjlighet att påverka registrets innehåll. Även om han har sädanmöjlighet är han inte registeransvarig om han enbart utför en osjälvständigteknisk databehandling (jfr prop. 1973:33 s. 119 f). Först om han har bådebefogenhet och praktisk möjlighet att åstadkomma upptagningen, bestämma över registerinnehälletoch överföra det till läsbar form är han registeransvarig. Frågan är dä vem som blir att bedöma som registeransvarigför pantbrevsregistret. Förslaget innebär att besluten om registrering ipantbrevsregistret formellt fattas av CFD. I realiteten torde visserligen -såsom kommer att behandlas i följande avsnitt (avsnitt 4.13) - mångaframställningar som sker med hjälp av ADB inte att bli föremål för någon egentligmanuell prövning frän CFD:s sida. Det föreslagna systemet bygger emellertid päatt det alltid kommer att vara CFD som slutligen avgör om en uppgift skallföras in i registret eller ej. Med hänsyn till detta bör CFD ensam anses vararegisteransvarig. En annan fräga är i vilken utsträckning sambearbetningmellan pantbrevsregistret och andra ADB-baserade register skall vara tilläten.Med begreppet sambearbetning avses på datarättens område en maskinellbearbetning av uppgifter i ett personregister med uppgifter i ett annatpersonregister hos den registeransvarige eller hos annan registeransvarig (se prop.1981/82:189 s. 53). Vid sambearbetning mellan tvä register uppkommer i principett nytt register pä vilket datalagens bestämmelser kan bli tillämpliga. Föratt inrätta och föra ett personregister som tillförs uppgifter genomsambearbetning fordras Datainspektionens tillstånd, såvida inte registreringensker med stöd av författning. Datainspektionens beslut eller den registreradesmedgivande (jfr 2 § första stycket 4 datalagen). Av rationalitets- och säkerhetsskäl kan sambearbetninguppenbarligen vara av värde när en uppgift om en inteckning skall föras In ipantbrevsregistret. Det är därför naturligt att grunduppgifterna i pantbrevsregistret,dvs. uppgifterna om Inteckningen, hämtas från . Samtidigtinnebär emellertid sambearbetning ofta särskilda risker för intrång i personligintegritet. Möjligheterna till sambearbetning bör därför Inte göras vidare änvad det finns fog för. Mot denna bakgrund har det I departementspromemorianförordats att rätt till sambearbetning mellan pantbrevsregistret och fastighetsdatasyste met skall finnas enbart I fråga om uppgifter om Inteck- 44 ningaroch att annan sambearbetning skall få ske enbart enligt datalagens Prop.1993/94:197 bestämmelser, dvs. efter tillstånd frän Datainspektionen. CFDhar under remissbehandlingen riktat viss kritik mot en sådan ordning och menatatt den skulle innebära ett avsevärt merabete vid användningen avpantbrevsregistret. Regeringendelar bedömningen i departementspromemorian att sambearbetning med fastighetsdatasystemetgenerellt bör tillåtas såvitt gäller inhämtande av uppgifter om inteckningar.Det är också naturligt att sådan sambearbetning generellt fär ske som ett ledi återkommande avstämningar mellan de båda systemen. Såsom CFD har påpekat kansambearbetning vara av värde även vid s.k, åtgärdsavbering.