prop · GG03231 · 1993-04-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:231 om högskolor i stiftelseform - mångfald för kvalitet Regeringen förelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokoll för de åtgärder som framgår av föredragandens hemställan. Den högre utbildningens kvalitet främjas genom ökad mångfald. Statliga högskolor, fria högskolor och högskolor i stiftelseform kompletterar varandra. Mångfalden ger den enskilde studenten större möjligheter att välja utbildning. Regeringen föreslår att två statliga högskolor överförs i stiftelseform. Regeringen bör, enligt vad som föreslås i denna proposition, bemyndigas att genomföra en sådan överföring och att tillskjuta nödvändigt kapital. Lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden att det i övergångsbestämmelserna till lagen (1991:1857) om ändring i nämnda lag skall införas en ny punkt, 10, av följande lydelse. skall, efter beslut av regeringen, överföra sammanlagt högst från avvecklingsstyrelsen till högst fem stiftelser enligt föl- jande - högst till en stiftelse som regeringen bestämmer och som har till uppgift att stödja strategisk forsk- ning, främst inom naturvetenskap och teknik, - högst till en stiftelse som regeringen bestämmer och som har till uppgift att stödja miljöstrategisk forskning, - högst till en stiftelse som regeringen bestämmer och som har till uppgift att stödja kulturvetenskaplig forskning samt - högst till två stiftelser som bildas för att överföra statliga högskolor till privaträttslig form; och skall fördelningen av medlen mellan dessa stiftelser göras i enlighet med regeringens bestämmande. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om högskolor i stiftelseform - mångfald för kvalitet står inför stora utmaningar. Ekonomins styrka måste åter- upprättas. Kreativiteten skall främjas. Utbildningsnivån i arbetskraften, forskningsmiljöernas utveck- lingsförmåga och ett effektivt samspel mellan dessa och samhället i övrigt får en allt större betydelse för kompetensutvecklingen och därmed för vårt lands möjligheter att hävda sig i den inter- nationella konkurrensen. måste inta en tätposition i dessa avseenden för att säkerställa välstånd och trygghet för befolkningen. Universitet och högskolor spelar en central roll i främjandet av den nödvändiga kompetensen. Ett större antal unga måste kunna erbjudas utbildning av hög kvalitet. Universitetens och hög- skolornas forskning är av vital betydelse för industrins och det övriga samhällets utveckling. Universitetens och högskolornas uppgifter är emellertid vidare än så. De första universiteten i och var ursprung- ligen autonoma institutioner. Sedemera kom emellertid många utbildningsinrättningar, inklusive de första universiteten i , att bli underställda och dominerade av staten och konungen. Gradvis har antalet fria och autonoma institutioner, vägledda av egna ideal och principer, ökat i världen. Ett nordeuropeiskt exempel på denna utveckling är bildandet av Berlinuniversitetet . inrättades efter prin- cipen att det skulle stå fritt från statligt inflytande för att i stället organiseras kring den egna forskningen och undervis- ningen. skulle vara en "republik" i staten med egen "senat", egna "medborgare" och med egen "ordningsvakt" på det sätt som varit fallet på många håll i övrigt i även tidi- gare. Principerna för autonoma universitet stadfästes av i samband med firandet av 900- årsjubileum . I det universitetens egna som därvid antogs framhålls det bland annat: "Frihet i forskning och utbildning är universitetens grund- läggande princip. Statsmakterna och universiteten måste inom sina respektive områden respektera detta grundläggande krav." Grundutbildning av hög kvalitet, bedriven i rationella former, tillsammans med forskning och forskarutbildning av högsta klass skall alltså i universiteten och högskolorna förenas med uppgif- ten att vara den kritiska motkraft vårt öppna samhälle behöver. Friheten måste värnas genom organisatorisk mångfald och oberoende gentemot staten och andra intressen. måste forskning och utbildning bedrivas inom de etiska ramar som utgör grundvalen för vårt samhälle. Det ställer höga krav på universitetens och högskolornas struktur. I samspelet med samhället är universitet och högskolor beroende av den snabba omvärldsförändringen. Jag vill här peka på fyra faktorer av särskild betydelse, nämligen * snabbheten i kunskapsutvecklingen, * det ökade kunskapsinnehållet i såväl varu- som tjänstepro- duktionen, * den ökade komplexiteten i samhälls- och kunskapsutveck- lingen, och * den tilltagande internationaliseringen. Snabbheten i kunskapsutvecklingen kan illustreras på många sätt. Såväl patent- som publiceringsfrekvensen har t.ex. ökat inom flertalet forskningsområden. Tiden mellan grundläggande forskningsresultat och färdiga produkter har inom många områden minskat radikalt. För ett stort telekommunikationsföretag avsåg en tredjedel av orderingången 1992 produkter som inte fanns på marknaden för 1 - sedan. Kunskaper som förvärvats i även kvalificerad utbildning riskerar att i betydande utsträckning bli inaktuella beroende på den vetenskapliga utveck- lingen. Den snabba utvecklingen förändrar villkoren för all utbildning. Den understryker behovet av öppenhet och kontenuerlig förnyelse, men också av sådana kunskaper som är relativt oföränderliga över tiden. Flödet av kunskap mellan forskare och samhälle i övrigt måste förbättras. Nya krav ställs t.ex. på öppenhet i samspelet mellan akademisk forskning och industri. Det ökade kunskapsinnehållet i såväl varu- som tjänsteproduk- tionen leder till höga krav i fråga om utbildningens och forsk- ningens kvalitet. Kunskap i sig är en insatsfaktor av samma eller ofta större dignitet än råvaror och kapital. Det gäller särskilt för ett land som . För att vidareutveckla vårt välstånd måste ta nya marknadsandelar i snabbt växande, teknik- och kunskapsintensiva branscher. Begränsningar beroende på liten folkmängd och ett litet språkområde kan bara kompenseras genom att kvaliteten i det vi gör är högre än i våra konkurrentländer. Det ökade kunskapsinnehållet ställer också krav på högre utbildning för flera unga. I propositionen 1992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens har jag understrukit vikten av att öka antalet studerande vid längre akademiska utbildningar. I propositionen påpekar jag särskilt behovet av en utbyggnad av civilingenjörsutbildningen. Utbyggnaden av den högre utbildningen måste emellertid ske med iakttagande av höga kvalitetskrav. Den otillräckliga tillgången på kvalificerade lärare med doktorsexamen gör att utbyggnaden av den högre utbildningen måste tillåtas ta . Komplexiteten i kunskapsinnehållet tilltar. Med den ständigt ökande mängden kunskap ställs speciella krav på överblick och integration. Nya betydande vetenskapliga resultat uppkommer ofta i gränsskiktet mellan discipliner där olika kunskaper och an- greppssätt möts. Efterfrågan på varor och tjänster tillfredsställs inte längre i samma utsträckning med massproducerade, standardiserade produk- ter. Behoven har blivit mer komplexa och konsumenterna mer kunniga och kvalitetsmedvetna. Det har lett till en individuali- sering av såväl privata som offentliga varor och tjänster som måste tillgodose ökade kvalitetskrav. I skola och högre utbildning gör de komplexa utbildningsbehoven de unika kombinationerna intressantare. Inom forskningen får de gränsöverskridande ansatserna större betydelse. Denna utveckling understryker, som jag nämnde, också betydelsen av kunskaper om vår historia och andra, humanistiskt och samhällsvetenskapligt analyserade begrepp och förhållanden. Dessa blir allt mer betydelsefulla för att människor skall kunna förstå och tolka förändringar. Högskolestuderande måste genom den högre utbildningen ges bättre beredskap att självständigt ta till sig nya kunskaper. Analys- och problemlösningsförmåga som är tillämpbar på många yrkesområden blir allt viktigare. Det internationella samspelet skärper - liksom det ökade kun- skapsinnehållet i varu- och tjänsteproduktionen - kvalitetskra- ven. Den internationella konkurrensen om den mest kvalificerade arbetskraften kommer att tillta. ökar möjligheterna till internationellt samarbete som kan öka utbytet av det egna kunnandet inom ett stort antal områden. Det svenska utbildnings- och forskningssystemet måste verka under största möjliga internationella öppenhet. som enskilda forskare, forskargrupper och universitet måste i ökande utsträckning få tillgång till internationella nätverk. Det bör vara ett mål att varje elev eller student under ut- bildningstiden tillbringar någon period vid en skola eller ett universitet i ett annat land. Det nordiska utbildnings- och forskningssamarbetet sker bl.a. genom Nordplus och Nordiska forskarutbildningsakademien. Med ett ökat internationellt utbyte ökar också kravet på att skall kunna erbjuda den som genomgått längre utbildning goda arbetsmöjligheter och rimlig ekonomisk avkastning på utbild- ningen. Särskilt i det senare hänseendet har ett tydligt handikapp jämfört med andra viktiga länder. Det som brukar benämnas utbildningspremien, dvs. avkastningen på ett extra utbildningsår, är i för låg. Det kan leda till ökade svårigheter att rekrytera tillräckligt många till högre utbildning, till ett utflöde av välutbildad svensk arbets- kraft till utlandet och till ett otillräckligt inflöde av välut- bildade medarbetare från andra länder. Alla dessa tre effekter är oacceptabla. Den s.k. har särskilt pekat på behovet av förändringar inom detta område. Kommissionen pekar på att såväl löne- som skattestrukturen måste reformeras. En kunskaps- och samhällsutveckling av det slag jag här har skisserat kommer att göra det omöjligt att centralt planera utbildningens inriktning och innehåll. Det understryker betydelsen av flexibilitet och mångfald som drivkrafter för hög kvalitet. För att möta de utmaningar som här har skisserats har regeringen initierat reformer på flera plan. Rätten och möjligheten att välja skola, inom det kommunala skolväsendet och mellan kommunala och fristående skolor, har vid- gats. Den ökade valfriheten gör det lättare för elever och föräl- drar att ställa personliga krav, som det främjar dyna- miken i hela utbildningssystemet. Parallellt härmed pågår arbetet med att utforma en ny läroplan för , gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Den en- skildes möjligheter att forma personligt inriktad utbildning kommer att förstärkas. I gymnasieskolan främjas en mera kursin- riktad utbildningsuppläggning. Inom den högre utbildningen sker förändringar i två avseenden. Universiteten och högskolorna får större möjligheter att erbjuda fler studenter utbildning, som den högre utbildningens struktur reformeras. Genom de förslag som presenterats för i propositionerna 1992/93:170 Forskning för kunskap och framsteg respektive 1992/93:171 Forskning i frontlinjen förstärks forskningen väsentligt. Den högre utbildningen i måste ha en omfattning som är jämförbar med vad som erbjuds i andra länder. pågår en betydande utveckling av den högre utbildningen. Den sker mot bak- grund, dels av de längre utbildningarnas otillräckliga omfatt- ning, dels av den högre utbildningens alltför starka inriktning mot den offentliga sektorn. Av följande diagram framgår den högre utbildningens omfattning enligt de dimensioneringsnivåer som gällde 1991 respektive uppnås genom de beslut som fattats . Dessutom åskådlig- görs inriktningen mot olika utbildningsområden. Figur 1 Antal utbildade från universitet och högskolor under 65 år Figur 2 Antal utbildade per utbildningsområde enligt 1992/kapacitetsnivå Genom de beslut som fattats kommer antalet studenter vid universitet och högskolor att öka med drygt 50 000 . Parallellt med utbyggnaden genom- förs ett kvalitetsprogram , omfattande drygt 700 mil- joner kronor. Bland åtgärderna finns en ökning av andelen lärare med doktorsexamen och pedagogisk utbildning av alla lärare. I propositionen 1992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens förordar jag en utbyggnad av civilingenjörsutbildningen med 400 platser. Jag delar i allt väsentligt den uppfattning om behovet av en större andel tekniskt utbildade som angivits av Ingenjörs- () i en särskild studie . Jag sätter upp mål för den framtida utbyggnaden av den högre utbildningen. En minst lika stor andel av varje ung- domsgrupp som i andra jämförbara länder bör i vårt land genomgå högre utbildning. Särskild betydelse läggs vid de längre utbild- ningarna. bör åtminstone 20 000, helst 25 000 examina avläggas efter längre akademiska utbildningar. 14 000 från utbildningar av detta slag. 3 Frihet för kvalitet I propositionen 1992/93:1 Universitet och högskolor - frihet för kvalitet angav jag riktlinjerna för den strukturella förändring av universitet och högskolor som genomförs parallellt med utbygg- naden av den högre utbildningen. Propositionen antogs av riks- (bet. 1992/93:UbU3, rskr.1992/93:103). Bakom propositionens förslag låg övertygelsen att den centra- liserade och linjeinriktade utbildningsordning som fastlades 1975 var illa anpassad att möta de nya krav som jag tidigare beskri- vit. Den strukturförändring som propositionen förespråkade angavs på följande sätt: (1) ökad frihet och skapande av incitament för utveckling och kvalitet inom statliga universitet och högskolor, (2) fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor, (3) förändrat, icke-statligt, huvudmannaskap för vissa univer- sitet och högskolor. De tre delarna av strukturförändringen kompletterar varandra för att göra hela universitets- och högskolesystemet mera mång- facetterat. I propositionen 1992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens fullföljs frigörelsen av de statliga universiteten och högskolorna. I översiktliga utbildningsuppdrag skall regeringen ge besked om vilka mål som skall uppnås --1996 som nödvändiga resurser anslås. Varje uni- versitet och högskola tillförsäkras, i enlighet med vad som angavs i propositionen 1992/93:1 Universitet och högskolor - fri- het för kvalitet, en betydande frihet när det gäller formerna för att nå målen. Studenternas val och intressen ges en avgörande tyngd i inriktningen av universiteten och högskolornas arbete. Genom Universitetskanslerns försorg prövas frågan om examensrätt för vissa helt fria högskolor. Det gäller Teologiska högskolan i (och Teologiska seminariet), , teologiska seminarium, Missionsskolan Götabro, Missionsskolan Kortebo och . Efter Universitetskanslerns prövning räknar jag med att regeringen skall kunna fatta beslut om dessa skall få utfärda examina och i så fall vilka. Eventuell ekonomisk ersättning kommer att regleras i avtal mellan staten och utbildningsanordnarna. Den tredje delen av regeringens strategi för en frigörelse av den högre utbildningen från statens detaljinflytande utgörs av hög- skolor i stiftelseform. I regeringsförklaringen framhölls: "Strävan skall vara att skapa mer autonoma universitet och hög- skolor. De principiella och praktiska frågorna vid en omvandling av universitet och högskolor till fristående stiftelser klarläggs snabbt." Formerna för en övergång av någon eller några högskolor i stif- telseform har utretts i samarbete med intresse- rade högskolor. För den stiftelseägda högskolan avses inte den nya högskole- lagen eller den nya högskoleförordningen komma att gälla. Det innebär att stiftelsehögskolan tillerkänns ytterligare frihets- grader i planering och organisation av verksamheten jämfört med de statliga universiteten och högskolorna. Det innebär vidare att statsmaktens rätt att genom ensidiga beslut styra verksamheten ersättes med en relation grundad på avtal mellan två parter, staten och högskolan. Stiftelsebildningen möjliggörs genom att staten tillskjuter kapital för ett klart definierat syfte: att bedriva högre utbild- ning och forskning. Staten ersätter härutöver stiftelsehögskolan för insatser inom forskning och utbildning. 5 Svenska och utländska erfarenheter är internationellt unikt när det gäller statens absoluta dominans inom universitets- och högskoleväsendet. Det normala i andra länder är att universitet med andra huvudmän kompletterar de statliga universiteten och högskolorna. i är största icke-statliga högskola. Den grundades av handelshögskoleföreningen som är huvudman för verksamheten. Högskolans inkomster utgörs till största delen av avkastningen från de fonder handels- högskoleföreningen byggt upp. Staten medverkar med bidrag som täcker av högskolans kostnader. har både och haft icke-statliga högskolor. bildades i och i högskolor som var fristående från staten. De finansie- rades med donationer och bidrag från respektive kommun. fick de även bidrag från staten. Dessa båda högskolor hade länge en delvis annan syn på sin upp- gift än andra universitet och högskolor. Så fördes t.ex. diskussioner om huruvida skulle söka få examensrätt, eller om dess syfte var att tillfredsställa mer allmänna bildningsmål. Högskolorna i och bi- drog utan tvivel till en vitalisering av akademiska liv. fick första kvinnliga pro- fessor, då man kallade till professor i mate- matik. De ökande studerandeantalen, inflationen efter andra världs- kriget och andra samhällsförändringar som gjorde det svårare att erhålla nya donationer, ökade högskolornas beroende av staten. Högskolorna i och förstatligades res- pektive 1954. Anledningen var att staten hade blivit en allt viktigare finansiär, och ville i kraft av detta ha ett mera totalt inflytande över högskolornas verksamhet. i uppgick i . i har bibehållit sin självständiga ställning. Det har givit möjligheter till intressanta jämförelser med de ekonomutbildningar som universiteten erbjudit. Konkurren- sen har varit till nytta. Så har man t.ex. kunna se hur dona- tioner till ekonomutbildningar på andra håll kommit till stånd i syfte att skapa motsvarigheter till . Det är också anmärkningsvärt att ekonomutbildningen vid uni- versitet, som har en mycket stor omfattning och räknat per student bland de lägsta resursnivåerna i , ändå kunnat visa en betydande vitalitet. Ett exempel på det är det försteg som fick vid datorernas introduktion i utbildningen . I andra länder är det, som jag nämnde, normalt att stat- liga universitet och högskolor kompletteras av högskolor med annan huvudman. Mångfalden anses berikande för såväl studenternas valfrihet som för kvaliteten. har nära 3 900 universitet och högskolor, varav de flesta byggts upp . Den övervägande delen av dessa är privata, med undantag av de tekniska högskolorna där situationen är den omvända. av 2,8 miljoner studenter återfinns på privata universitet och högskolor. I svarar olika offentliga huvudmän för av den högre utbildningen. För resterande del svarar privata huvudmän, stif- telser och föreningar. I är universiteten självstyrande och i kraft av tradition relativt fria, trots att de flesta är statliga. I finns dessutom ett privat universitet, . Det grundades och fick kungligt brev 1983. Det har kvalitetsmässigt samma status som andra brittiska univer- sitet. I är 62 av de cirka 300 anordnarna av högre utbildning ickestatliga. De är relativt små och drygt hälften av dem har som huvudmän olika religiösa samfund. 28 högskolor har studiegångar som motsvarar universitetens, medan resterande 34 betecknas som fackhögskolor. Av de universi- tetsliknande drivs 22 av religiösa huvudmän och har en inrikt- ning mot humaniora och/eller teologi. De övriga sex har andra huvudmän och är framför allt inriktade mot medicin, odontologi och ekonomi. Av fackhögskolorna är 17 kyrkliga med inriktning mot socialsektorn, elva tekniska eller ekonomiska och sex konstnär- liga. Finansieringsformerna är blandade. Av de sex icke-statliga "universiteten" finansieras fyra genom avgifter, ett genom medel från huvudmannen och ett genom statliga anslag. Det sista är det omtalade "/Herdecke", som är erkänt som en del i det offentliga systemet för högre utbildning. Av fackhögskolorna får nästan alla offentliga bidrag. 6 Motiv för stiftelsehögskolor Det finns flera motiv för en överföring av högskolor i stiftelseform. 6.1 Mångfald i institutionella former I min tidigare beskrivning av villkoren för uppbyggnad och sprid- ning av kompetens i vårt samhälle betonade jag de förändrade villkoren för den högre utbildningen. Mångfald även i institu- former är ett starkt redskap för främjande av den dyna- mik och den flexibilitet som i större utsträckning kommer att behövas . Den frigörelse för de statliga universiteten och högskolorna som beslutats ger betydande utrymme för initiativ, successiv anpassning till nya omständigheter, profilering m.m. Frigörelsen av de statliga universiteten och högskolorna är emellertid bara en del av den nödvändiga förändringen. I har universitet och högskolor verkat inom ramen för en ordning präglad av en omfattande central stat- lig styrning. Nästa steg i den förändring som inleddes genom beslut, bör nu tas. Remissvaren på departementspromemorian (Ds 1992:1) Fria univer- sitet och högskolor som föregick propositionen 1992/93:1 Univer- sitet och högskolor - frihet för kvalitet visar på behovet av friare komplement till de statliga universiteten och högskolorna. Intressanta skiljelinjer redovisades i det samlade remissma- terialet från universiteten och högskolorna. I flera fall argu- menterade t.ex. styrelsen för en i förhållande till statsmakten, medan underremissinstanserna kunde hävda behovet av en relativt detaljerad central reglering. Även mellan läroanstalter finns liknande nyansskillnader. I riksdags- behandlingen av propositionen framfördes flera, långt gående för- slag till ett bibehållande av den gällande styrnings- filosofin. Den slutsats man kan dra av detta är att den statliga myndighetsformen alltjämt tenderar att ge upphov till normering av beteende och en benägenhet för, respektive krav på, enhetliga lösningar som inte är förenliga med verksamhetens behov av mång- fald och flexibilitet. 6.2 Stimulans för kvalitet och effektivitet De svenska universiteten och högskolorna arbetar i hård kon- kurrens på två fronter om de bästa forskarna och lärarna. Den ena fronten är internationell. Att så många svenska forskare hävdar sig väl i en internationell konkurrens är i sig bara positivt. Svenska forskare förmår att med framgång kon- kurrera om professorstjänster i bl.a. , och . Ur den svenska utbildningens och forskningens synpunkt måste detta emellertid motsvaras av ett inflöde av samma storlek. Så är inte fallet . Den andra fronten är inhemsk. Industrin erbjuder inom vissa ämnesområden anställningsvillkor som mer än väl uppvägt de förde- lar vad gäller arbetets innehåll och organisation som högre ut- bildning och forskning normalt sett ger. Inom teknik, naturveten- skap och företagsekonomi är denna tendens särskilt tydlig. Det kan noteras i detta sammanhang att de högskolor som visat intresse för att ombildas har en sådan inriktning. Staten har ett uppenbart intresse av att stimulera hög kvalitet inom högre utbildning och forskning, liksom ett effektivt resurs- utnyttjande. I det system för resurstilldelning för grundläggande högskoleutbildning som jag i propositionen 1992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens föreslår skall gälla från , finns viktiga inslag för att främja båda de syften jag just har angett. Olika huvudmän för olika lärosäten kan säker- ställa att dessa ambitioner fullföljs, dels genom att den flexi- bilitet i verksamhetens inriktning som jag pekat på kan komma att härledas ur nya organisatoriska villkor, dels genom att konkurrensen mellan organisationsformerna i sig kan väntas ge upphov till högre effektivitet i resursanvändningen och stimulera till ökad omsorg om studenterna. Med olika huvudmän för högskolor säkerställs den beslutade frigörelsen inom universitet och högskolor.