prop · GG03174 · 1993-02-25 00:00:00 — För barnfamiljer görs dessutom tillägg för barnpension med ett belopp som svarar mot av basbeloppet samt tillägg för ett bidragsförskott eller underhållsbidrag med högst ett belopp som svarar mot av basbeloppet. Barns förmögenhet beaktas men inte deras inkomster. Bostadsbidrag till barnfamiljer * dit även hör familjehem * består dels av ett grundbelopp om , dels ett belopp som är beroende av bostadskostnadens storlek och antalet barn i familjen. Om bostadskostnaden understiger den nedre bostadskostnadsgränsen eller om bidrags- tagaren inte har några bostadskostnader kan endast grundbelopp lämnas. **FOOTNOTES** [2] Direktören vid För att vara berättigad till grundbeloppet skall dock bidragstagaren ha vårdnaden om barn som stadigvarande bor hos familjen. Undantag kan göras för barnets stadigvarande boende hos familjen, om barnet får vård eller undervisning utanför hemmet. Den som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig kan få bostadsbidrag men kan inte erhålla något grundbelopp. Bostadsbidrag till hushåll utan barn består endast av bostadsanknutet bidrag. Om bidragssökanden eller medlem i dennes hushåll är handikappad kan ett högre bidrag lämnas än vad som följer av de övre bostadskostnadsgränserna. Om barnfamiljens bidragsgrundande inkomst överstiger en viss lägsta inkomstgräns minskas bidraget av den överskjutande inkomsten. För bidragshushåll utan barn gäller olika inkomstgränser och procentsatser för minskningen av bidraget beroende på om bidragssökanden är eller har fyllt . Skilda regler gäller även när studiemedel uppbärs av medlem i ett hushåll utan barn. Under vissa förutsättningar skall bidraget omprövas under bidragsåret. Detta gäller bl.a. vid väsentliga inkomstminskningar eller inkomstökningar samt vid byte av bostad, eller vid ändrad hushållssammansättning. För barnfamiljer beaktas endast inkomständringar som beror på ändrad förvärvsinkomst. Den som uppbär bostadsbidrag är skyldig att upplysa kommunen om vissa förhållanden som har betydelse för bidragsgivningen. Sådana förhållanden är bl.a. bostadsbyte, inkomstökningar och ändrad hushållssammansättning. Den som förorsakat eller som borde ha insett att bidragsbelopp har betalats ut felaktigt kan bli återbetalningsskyldig. Återbetalningsskyldigheten kan efterges, om det finns särskilda skäl. Beslut om bostadsbidrag kan överklagas till länsbostadsnämnden. Nämndens beslut kan i sin tur överklagas till . beslut får inte överklagas. 2.2 Allmänna utgångspunkter för ändrade regler om bostadsbidrag 2.2.1 Mål för bostadsbidragen Bostadsbidragen i deras nuvarande utformning har vuxit fram genom en fortlöpande serie av reformer. Sitt ursprung har de i stödformer som började utvecklas . Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att utjämna kost- nadsskillnader samt att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Betoningen av de olika delmålen har skiftat över tiden. har målen främst inriktats på det bostadspolitiska syftet med stödet, dvs att höja bostadsstandarden för de berörda grupperna. Bostadsbidragens uppgift är således att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Den bostadsstandard som stödet skall säkra skall vara den som man vill nå för hela befolkningen och inte bara den standard som kortsiktigt klarar hushållens omedelbara behov. Bostadsbidragen till barnfamiljer består av dels en allmänt kon- sumtionsstödjande del, det s.k. grundbeloppet, dels en del som beror av bostadskostnadens storlek. lämnades bostadsbidrag till drygt 360 000 barnfamiljer, varav drygt hälften med en ensam familjeförsörjare. Antalet bidragstagare har ökat markant , främst beroende av att bostadsbidragen till hushåll med barn till följd av skatteomläggningen byggdes ut och fr.o.m. lämnas inom väsentligt vidgade bostadskostnadsgränser. Ett flertal analyser av bostadsbidragens effekter som gjorts visar att bidragen till barnfamiljerna har mycket god fördel- ningspolitisk precision. Sålunda redovisar att gick av bidragen till de av hushållen som hade de lägsta inkomsterna. Hälften av bidragen gick till de av hushållen som hade de lägsta inkomsterna. redovisar vidare att jämfört med maj gick bostadsbidragen i större utsträckning till hushållen med de lägsta inkomsterna, dvs. omfördel- ningseffekterna var större än . De analyser av bostadsbidragens effekter som genomförts pekar emellertid även på vissa brister i bidragssystemet. Det mål för bostadsbidragsgivningen som ställt upp (prop. 1986/87:48, bet. 1986/87:BoU20, rskr. 1986/87:248) innebär att bostadsbidragen skall byggas ut så att de familjer som är beroende av sådana bidrag skall kunna hålla sig med moderna bostäder med ett eget rum för varje barn, dvs. 3 rum och kök för familjer med ett barn, 4 rum och kök för familjer med två barn o.s.v.. För att detta skall gälla även dem som bor i nyare bostäder har de kostnadsgränser inom vilka bidrag lämnas höjts väsentligt . Bostadskostnadernas utveckling understryker betydelsen av att bostads- bidragen alltmer bör utformas mot ett högkostnadsskydd. statistik visar att de övre bostadskostnadsgränserna för barnfamiljer i stort sett täcker genomsnittshyrorna i beståndet. Trots de senare årens utbyggnad av bidragssystemet ligger emellertid de övre gränserna fortfarande lågt i förhållande till hyresnivåerna för nyare bostäder. Det framgår av en jämförelse som visar genomsnittliga hyror för olika lägenhetstyper vid en genomsnittlig hyreshöjning på år (se tabell). De hyresnivåer som valts avser den minsta lägenhetsstorlek som krävs för att målet om att varje barn skall kunna disponera ett eget rum uppfylls. Beräknade genomsnittliga hyresnivåer (kr./mån.) Bostadens färdig- 3 RoK 4 RoK 5+ RoK ställandeår (1 barn) (2 barn) (3+ barn) 1981-85 4 600 5 500 6 500 1986-90 4 800 5 900 6 900 1991 5 100 6 500 7 400 Hela beståndet 4 000 5 000 6 300 Övre hyresgräns, 4 400 5 000 5 1993 studie visar att en stor andel av de barnfamiljer som är be- rättigade till bostadsbidrag har en bostadskostnad som är högre än de övre bostadskostnadsgränserna. hade av samtliga barnhushåll som uppbär bostadsbidrag en bostadskostnad som översteg de övre bostadskostnads- gränserna. Den största enskilda gruppen med höga bostadskostnader var ensamstående med ett barn. Denna grupp utgjorde en fjärdedel av samtliga hushåll med bostadskostnader över den högsta gränsen. Av dem som hade en bostadskostnad över den högsta bostadskostnadsgränsen hade en boendekostnad som översteg den högsta gränsen med . Detta innebär att om bostadsbidragen till hushåll med barn, i enlighet med målsättning för stödformen, fortsättningsvis skall fungera som ett högkostnadsskydd måste stödet utformas med inriktning mot höga bostadsutgifter. Bostadsbidrag lämnas också dels till ungdomar och studerande, dels till andra hushåll utan barn. Stöden till de två grupperna har införts vid olika tillfällen och har skilda syften. Bostadsbidragen till ungdomar och studerande infördes . Bidragen blev obligatoriska för kommunerna då både dessa bidrag och bostadsbidragen till barnfamiljer blev reglerade i lag. Bostadsbidragen till ungdomar och studerande är avsedda att ge det ekonomiska stöd som är nödvändigt för att de som har låga inkomster skall kunna efterfråga en god bostad. Dessa bidrag ger främst ett högkostnadsskydd. Bostadsbidragen till andra hushåll utan barn () infördes . I samband med beslut 1990 gav mot bakgrund av den förestående reformeringen av skatte- och bostadsfinansieringssystemet tillkänna att bostadsbidrag för tiden bör kunna lämnas till hushåll utan barn utan begränsning till bidragstagarens ålder. Bostadsbidragen till andra hushåll utan barn riktas sålunda till dem som till följd av låga inkomster fått begränsat utbyte av skatteomläggningen. lämnades bostadsbidrag till knappt 61 000 hushåll utan barn, varav ca 40 000 ungdomshushåll. En betydande ökning av antalet bidragstagare har skett . Ökningen avser till största delen gruppen vilken ökat . Ök- ningen mellan bidragsåren är naturlig med tanke på att detta bidrag införts och att allmänhetens kännedom om stödformen successivt har blivit större. har också genomfört en ganska omfattande informationskampanj inför . Den ökade arbets- lösheten är vidare en bidragande orsak till att antalet bidragshushåll har ökat. lämnades en mycket stor andel av bostadsbidragen till hushåll utan barn till bidragstagare med mycket låga inkomster. För av ungdomarna och av de äldre hushållen utan barn beräknades bidraget på i inkomst. Staten övertar kostnadsansvaret för bostadsbidragen till barnfamiljer, m.m. Mitt förslag: Bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn överförs till statligt huvudmannaskap. Skälen för mitt förslag: föreslog i sitt betänkande (SOU 1991:98) ekonomi i samhällsekonomisk balans * statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer att de kommunala bostadstilläggen och bostadsbidragen bör bli statliga angelägenheter. Kommittén anförde därvid att de kommunala bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen är båda i hög grad styrda av statliga regler för bidragens beviljande. Kommunerna är enligt lag skyldiga att bevilja bidrag och bidragen utgår till enskilda som en rättighet under vissa villkor. I lag fastställda inkomstgränser samt miniminivåer m.m. innebär att kommunerna inte själva, annat än till en mindre del, kan bestämma över sina kostnader för bidragen. Av staten gjorda ändringar i regelsystemen innebär direkta och för kommunerna opåverkbara kostnadskonsekvenser. Kommittén framhöll vidare att man i många sammanhang betonat vikten av att ansvarsfördelningen mellan statlig och sektor blir tydlig. Kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag är generella transfereringar, som båda i första hand bör ses som en del av fördel- ningspolitiken, vilken inte primärt är en kommunalpolitisk fråga utan en fråga av rikspolitisk räckvidd. I min anmälan till propositionen (1991/92:150, bil. II:2) ekonomi framhöll jag att jag finner det naturligt att staten, i samband med de förändringar som görs beträffande de specialdestinerade statsbidragen, övertar det fulla kostnadsansvaret för bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn. Jag delar således Kommunalekonomiska kommitténs uppfattning och förordar att staten tar över kostnadsansvaret för bostadsbidragen fr.o.m. . 2.2.3 Överföring av administrationen till försäkringskassorna Mitt förslag: Administrationen av bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn förs över från kommunerna till de allmänna försäk- ringskassorna. Utredaren: föreslår att administrationen av bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn förs över till försäkringskassorna. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för mitt förslag: Försäkringskassorna administrerar flertalet bidrag till barnfamiljer och andra liknande bidrag, inklusive kommu- nalt bostadstillägg till pensionärer. Det är naturligt att de också får ansvaret för bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn. Därmed kan åstadkommas en administrativ samordning och ett bättre resursutnyttjande. förbättras även möjligheterna att ta fram statistik för att avväga de olika bidragen mot varandra. Detta bör i sin tur leda till att en bättre sammanlagd fördelningspolitik uppnås. Åtgärden är en naturlig konsekvens av att bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn i fortsättningen kommer att helt finansieras av staten. 2.2.4 Inkomstprövningen av bostadsbidra- gen Mitt förslag: Inkomstprövningen bör grunda sig på bidragshushållets aktuella förvärvsinkomster som skall beräknas på motsvarande sätt som enligt skattelagstiftningen. Tillägg skall göras för kapitalinkomster med undantag av bl.a. realisationsvinster. Hushållens förmögenhet bör i princip inte ingå i behovsprövningen. Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) skall inte användas som inkomstmått. Skälen för mitt förslag: Bostadsbidragen är behovsprövade i den meningen att de avvägs mot det enskilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Inkomstprövningen görs i normalfallet mot den sammanräknade inkomsten enligt taxeringen till statlig inkomstskatt året före bidragsåret. För ligger dock taxering till grund för in- komstprövningen. Det använda inkomstmåttet speglar i princip inkomst-och förmögenhetsförhållandena före bidragsåret. Kritik har därför riktats mot inkomstprövningens inaktualitet. I skilda sammanhang har också kritik framförts mot de nuvarande reglerna om hur inkomständringar skall påverka bostadsbidragen. Frågan om vilket inkomstbegrepp som skall ligga till grund för inkomst- prövningen av bostadsbidrag har utretts vid ett flertal tillfällen, senast av bostadsbidragskommittén (SOU 1982:58) och av bostadskommittén (SOU 1986:5). studerade utförligt olika möjligheter att få fram ett mer aktuellt inkomstmått som uppfyller rimliga krav på säkerhet och hanterlighet. Både bostadsbidragskom- mittén och därefter bostadskommittén fann emellertid att inkomstprövningen i allt väsentligt måste grundas på inkomstuppgifter från taxeringen. huvudförslag grundades på en ordning där bidragen bestämdes med ett preliminärt belopp med utgångspunkt i hushållets beräkningar av sin inkomst under bidragsåret. En avstämning föreslogs ske samordnat med att den slutliga skatten för inkomståret bestämdes. Den föreslagna ordningen möttes dock av en avgörande kritik framför allt från dem som företrädde bidragstagarnas intressen. Man menade att det skulle bli för dyrt och komplicerat som det är otillfredsställande för bidragstagarna att inte veta vilka bidrag de är berättigade till förrän efter utbetalningen. Vid sidan av huvudförslaget redovisade kommittén ett förenklat alternativ där definitiva beslut fattas redan på grundval av de sökandes uppgifter om sina förväntade inkomster. I en rapport med anledning av ett regeringsuppdrag att redovisa konsekvenserna för bostadsbidragssystemet av ändringarna i skattesystemet föreslog att man borde gå över till att pröva bidragen mot aktuell inkomst fr.o.m. . Förslaget innebar att den bidragsgrundande inkomsten borde fastställas med hänsyn till främst den sökandes beräknade inkomst under bidragsåret. En avstämning av det gångna årets bidrag borde vidare enligt ske mot den preliminära taxeringen. För högt bidrag skulle kunna krävas tillbaka och för lågt bidrag betalas ut i efterskott. remitterades till bl.a. och ett antal kommuner. Remissinstanserna var överlag positiva till tanken att gå över till en aktuell inkomst, men de menade att ett mer genomarbetat förslag måste tas fram innan förslaget genomfördes. Som jag inledningsvis nämnt ansåg jag att det i samband med att bo- stadsbidragens administration skulle föras över till försäkringskassorna kunde finnas behov av att göra regelförändringar som syftar till att förenkla administrationen, men som ger största möjliga tillförlit- lighet när det gäller bidragen. En av de frågor som BOAD särskilt hade att undersöka var möjligheten att gå över till att pröva bidragen mot aktuell inkomst och att skapa ett system för rullande prövning av bidrag för att undvika en ärendeanhopning vid årsskiften. BOAD föreslår att inkomstprövningen av bostadsbidragen i allt väsentligt grundas på en beräknad, aktuell inkomst i stället för som på en inkomst som hämtas från den senaste taxeringen. Huvudprincipen skall vara att den som söker bostadsbidrag uppger sin beräknade inkomst för . Vid ansökan skall beräkningen normalt avse 12 månader framåt. Från principen görs avsteg för kapitalinkomster som i första hand föreslås bli beräknade med ledning av de uppgifter som hämtats från den senaste taxeringen. Utredaren pekar på att räntor och andra kapitalinkomster kan vara svåra att beräkna i förväg. Viss möjlighet skall dock finnas enligt utredaren att få en aktuell inkomstberäkning godtagen som bidragsgrund. När det gäller inkomstbegreppets innehåll anser utredaren att man bör utgå från samma komponenter som ingår i begreppet sammanräknad inkomst. Förslaget innebär därför främst en anpassning till de regler som gäller för inkomstbeskattningen års taxering. Utredaren har prövat olika modeller för systemutformningen. Han föreslår att ett system med rullande prövning införs. I det systemet fattas bidragsbesluten successivt efter ansökan och anmälan om ändrade förhållanden och löper i regel tills vidare. har fattat ett principbeslut om att bostadsbidragens administration förs över från kommunerna till försäkringskassorna (prop. 1992/93:63, bet. 1992/93:BoU5, rskr. 1992/93:99).När försäkringskassorna tar över administrationen kommer handläggningen att förändras på flera sätt. Handläggningen kommer att ske i en organisatorisk miljö där också andra bidrag handläggs inom samma arbetsenhet och av samma personal. Detta ger stora fördelar i fråga om resursutnyttjande, tillgång till uppgifter och säkerhet i prövning och kontroll. Ett gemensamt ADB-stöd innebär likformighet i uppgiftshanteringen. Ett system där inkomstprövningen grundas på aktuell inkomst och där nya beslut fattas efter anmälan om ändrade förhållanden passar väl in i den organisatoriska miljö för bidragshantering som försäkringskassorna erbjuder. Jag anser liksom utredaren att inkomstprövningen i fortsättningen bör utgå från hushållets aktuella inkomstförhållanden och att man bör införa ett system med rullande prövning av bidrag. Det nuvarande årliga ansökningsförfarandet kan då slopas. Prövningen kommer i huvudsak att grundas på hushållets egna uppgifter om sina förväntade inkomster och de anmälningar om ändrade förhållanden som bidragstagaren skall vara skyldig att göra till . Bidragen anpassas härigenom till hushållets behov med hänsyn till den faktiska inkomsten och inte som i dagens system efter en inkomst. Ett system enligt denna modell ställer dock höga krav på efterkontroll och på att felaktigt utbetalda bidrag kan återkrävas av hushållen, i de fall felen beror på att oriktiga uppgifter har lämnats till eller att anmälningsskyldigheten inte fullgjorts. De beslut som fattar om bidrag kommer att gälla tills vidare och så länge fortlöpande kontroller inte ger anledning till att ändra bidraget. Jag återkommer i specialmotiveringen till vad som i övrigt föreslås gälla om återbetalningsskyldighet. kontrollrutiner förutsätter att varje ärende kan granskas inom . Vad jag har erfarit kan en sådan granskning vara påkallad att sättas in senast från ett beslut om bidrag. De kontroller som då behöver utföras är att jämföra lämnade uppgifter med de i skatteregistret tillgängliga uppgifterna från taxeringen och om anledning finns till det bereda den enskilde tillfälle att lämna kompletterande uppgifter. RFV har tillsammans med ansvar för att reglerna om bostadsbidrag kan förstås av de enskilda. Den närmare regleringen av försäkringskassornas kontrollrutiner bör meddelas i verk- ställighetsföreskrifter. I samband med efterkontroller kan jämförelser behöva göras med sökandens självdeklaration. En sådan jämförelse bör i första hand göras genom en dialog med den enskilde. Utredaren har föreslagit att inkomstbegreppets innehåll bör bestämmas med utgångspunkt från samma komponenter som ingår i det nuvarande inkomstmåttet sammanräknad inkomst, dvs. den inkomst som vid den årliga inkomsttaxeringen skall redovisas innan underskottsavdrag och övriga allmänna avdrag utnyttjats. I det nya inkomstskattesystemet finns tre inkomstslag, nämligen tjänst, kapital och näringsverksamhet. Begreppet sammanräknad inkomst enligt taxeringen finns . Behovsprövningen bör därför enligt utredarens förslag grundas på hushållets beräknade förvärvsinkomst varmed menas skattepliktig inkomst av tjänst och inkomst av aktiv och passiv näringsverksamhet. Några av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, Kammarrätten i , Länsrätten i och , anser att man bör ha samma grundläggande inkomstuppgift för bostadsbidragen som för sjukpenningen. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § AFL är den sjukpenninggrundande inkomsten, SGI den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. SGI kan närmast anses vara en beräkningsmodell för att bestämma sjukpenningens storlek och har syftet att ge ersättning för inkomstbortfall. I vissa situationer, t.ex. vid studier och arbetslöshet, sänks inte den försäkrades SGI trots att inkomstförhållanden, arbetstid eller andra omständigheter har förändrats. Behovsprövningen av bostadsbidragen måste grundas på ett inkomstmått som speglar hushållets ekonomiska bärkraft. Med hänsyn till att SGI har ett helt annat syfte är det enligt min mening inte möjligt att utgå från den fastställda SGI vid behovsprövningen av bostadsbidragen. Arbetsgivarens ansvar för att betala sjuklön innebär också att i praktiken inte har fastställt någon SGI för en stor del av de hushåll som söker bostadsbidrag. Enligt min mening finns det däremot skäl att definiera den beräknade årliga förvärvsinkomsten på i princip samma sätt som underlaget för SGI. RFV har också föreslagit en sådan ordning i sitt remissvar. Enligt verket är det viktigt att inkomstbegreppet utformas så att den som söker bostads- bidrag på ett enkelt sätt kan beräkna sin inkomst som det främjar en resursbesparande handläggning på försäkringskassorna. Det är därför viktigt att man rör sig med begrepp och regler som så nära som möjligt ansluter till det som gäller inom socialförsäkringsområdet. Jag delar utredarens bedömning, som också fått stöd av flertalet remiss- instanser, att inkomstprövningen skall grundas på hushållens beräknade förvärvsinkomster normalt för den kommande . Med förvärvsinkomst avses inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet bestämd på sätt som motsvarar beräkning av inkomst enligt kommunalskattelagen. I det följande avsnittet återkommer jag till dessa frågor. Utredaren har vidare föreslagit att den bidragsgrundande inkomsten skall omfatta inkomst av kapital vad gäller inkomstränta, utdelning eller annan inkomst. Däremot bör varken realisationsvinst eller realisations- förlust ingå. Hänsyn bör inte heller tas till avdragen under inkomstslaget. Enligt utredaren talar administrativ enkelhet för att uppgift om kapitalinkomsten hämtas från den senaste taxeringen till statlig inkomstskatt. Enligt utredaren bör även barns ränteinkomster beaktas. Någon del av hushållets förmögenhet bör däremot inte läggas till den bidrags- grundande inkomsten. Jag ställer mig i princip bakom utredarens förslag. Jag anser dock att även hushållens kapitalinkomster bör beräknas framåt i tiden i likhet med vad utredaren föreslagit om beräkning av förvärvsinkomster. Härigenom uppnås att hushållens inkomster i tiden kan be- handlas på ett likartat sätt. Som jag föreslår i det följande avsnittet skall vissa inkomster i inkomstslaget kapital inte räknas in i den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag. Detta gäller bl.a. realisationsvinster vid avyttring av tillgångar. Vad sedan gäller vilka poster i kapitalinkomsten som bör läggas till den bidragsgrundande inkomsten återkommer jag till dem i det följande avsnittet. Jag kommer där också att föreslå att ett fribelopp införs för kapitalinkomster. Genom att använda samma begrepp som i inkomstbeskattningen finns möjligheter för att vid prövningen jämföra lämnade inkomstuppgifter med senaste taxering. Det är också en fördel att den som söker bostadsbidrag inte behöver lära sig ytterligare nya begrepp utan kan känna igen de begrepp som gäller vid deklarationen. Systemet bygger genom den löpande uppdateringen och bevakningen av bl.a. inkomständringar på ett samspel mellan individen och . Individen ges ett ökat ansvarstagande för att behövliga uppgifter anmäls . åläggs ett stort ansvar för kontroller och ändringar av bidragen. Ett väl fungerande system ger snabbhet i behovsanpassningen genom att man direkt meddelar ett nytt beslut som gäller tills vidare utifrån de nya förhållanden som anmälts.