prop · GG03216 · 1993-03-25 00:00:00 — Mitt förslag: Lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) skall gälla i tillämpliga delar för handläggningen vid tings- rätten. Tingsrätten skall dock alltid bestå av en lagfaren domare. För hand- läggningen i hovrätten och skall om överkla- gande gälla. För alla domstolsinstanser föreslås kompletterande regler i 18 kap. UB. Utredningens förslag: Målen handläggs, tillsammans med ett flertal andra måltyper, enligt en ny föreslagen domstolsförfarandelag. Remissinstanserna har i stor utsträckning kritiserat den föreslagna domstolsförfarandelagen. Skälen för mitt förslag: Utsökningsmålen bör handläggas i ett flexibelt processystem som ger utrymme för både muntlig och skriftlig handläggning. om rättegången i tingsrätt framstår emellertid som en onödigt omfattande rättslig reglering för dessa mål. föreslår i sitt betänkande en ny lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol samt att överklagandena i utsökningsmålen skall handläggas enligt denna domstolsförfarandelag. Förslaget bygger på att förvaltningsprocesslagen (1971:291) och lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) upphävs. Remissinstanserna har nästan genomgående avstyrkt att det införs en gemensam förfarandelag för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enskildheterna i förslaget har däremot fått ett mer positivt gensvar och det tillstyrks i allmänhet att förvaltningsprocesslagen och ärendelagen revideras i enlighet med vad föreslagit. Jag har siktet inställt i första hand på att reglerna i ärendelagen bör kunna revideras med utgångspunkt i utredningens förslag. En reform av ärendelagen bör kunna genomföras inom en inte alltför avlägsen framtid. I avvaktan på detta bör handläggningen vid tingsrätterna kunna äga rum enligt ärendelagen. Att överklaganden handläggs enligt denna lag är ingen principiell nyhet med tanke på att så har skett i överklagade ärenden enligt lagen (1976:603) om felparkeringsavgift. Vissa kompletterande regler om domstolsförfarandet bör tas in i UB. Ärendena bör i tingsrätten handläggas av en lagfaren domare, precis som tvistemålen om mindre värden och felparkeringsärendena. Det är också den sammansättning som är den i praktiken vanligaste i alla tvistemål. En särskild fråga är om systemet måste kompletteras med några nya regler om muntlig förhandling vid tingsrätten. innebär vissa krav på muntlig förhandling vid domstol i mål som gäller civila rättigheter och skyldigheter. Svensk lag skall tolkas och tillämpas i ljuset av de förpliktelser som följer av konventionen (se NJA 1988 s. 572 och 1991 s. 188). Genom avgöranden av (bl.a. NJA 1992 s. 363 och 513) har också klargjorts att klaganden i utsökningsmål i stor utsträckning är berättigad till muntlig förhandling i åtminstone en domstolsinstans, om han begär det. En av fördelarna med mitt förslag i instansord- ningsfrågan är just att sådan förhandling kan äga rum vid tingsrätten. I fråga om muntlig förhandling föreskrivs i ärendelagen att rätten skall hålla sådan om rätten finner att sökanden eller annan som ärendet angår bör höras muntligen för ärendets prövning. Frågan är närmast om denna regel behöver skärpas i belysning av de krav ställer. Om man låter en sådan skärpt regel omfatta endast mål som överklagats från kronofogdemyndighet, riskerar man omotiverade motsatsslut om att muntlig förhandling inte är påkallad i samma utsträckning i övriga sorters ärenden som handläggs enligt ärendelagen. Om man å andra sidan skärper regeln mera generellt riskerar man att träffa ärendegrupper som inte omfattas av rätten enligt konventionen till muntlig förhandling vid domstolsprövningen. Jag har inte beredningsunderlag nu för att i författning precisera vilka ärenden som bör omfattas. Dessutom vill jag ogärna föregripa den kommande översyn av ärendelagen som jag aviserade. Ärendelagens regel om muntlig förhandling är mycket öppet formulerad; rätten skall hålla förhandling om den finner att någon bör höras muntligen. Ett skäl att hålla muntlig förhandling kan alltså vara just detta att saken faller inom ramen för definition av civila rättigheter och skyldigheter och att någon part begär att det hålls förhandling. Att konventionen i stor utsträckning ställer krav på muntlig förhandling i utsökningsmål, och att de svenska reglerna skall tolkas och tillämpas i ljuset av dessa krav, har klargjorts genom Högsta domstolens ovannämnda praxis. Med tanke på de möjligheter till en flexibel tillämpning som ärendelagens regel sålunda ger, finner jag tills vidare inte behov av att skärpa regeln. 3.1.4 Omprövning av kronofogdemyndig- hetens beslut Min bedömning: Inga förslag till regler om omprövning läggs fram. förslag: Talan mot kronofogdemyndighetens beslut skall föras genom begäran om omprövning och endast omprövade beslut får överklagas till högre instans. Myndigheten kan ändra sitt beslut även till nackdel för en enskild part. Remissinstanserna har i stor utsträckning avstyrkt förslaget. Skälen för min bedömning: Som jag nämnde i inledningen har () på regeringens uppdrag utfört en översyn av UB. RSV har därvid föreslagit bl.a. att det införs ett omprövningsinstitut hos kronofogdemyndigheterna. Förslaget innebär att ett överklagande av ett beslut av kronofogdemyndighet alltid måste föregås av en begäran om omprövning hos myndigheten. Huvudsyftet med förslaget är att avlasta hovrätterna arbete. Regeringen har tidigare förklarat sig vilja vänta med att ta ställning till RSV:s förslag till dess förslag rörande instansordningen avlämnats (prop. 1990/91:126 s. 44). RSV:s förslag remissbehandlades och utsattes då för kritik i flera avseenden. Främst gällde kritiken att omprövningsförfarandet hos kronofogdemyndigheten skulle bli omständligt och att domstolsprövningen skulle fördröjas. Jag kan i stor utsträckning ansluta mig till den kritik som riktats mot RSV:s förslag. Förslaget innebär att alla beslut av kronofogdemyndigheten skall kunna omprövas men att myndigheten inte skall kunna ändra ett beslut till nackdel för en enskild part utan att denne beretts tillfälle att yttra sig över begäran om omprövning. Detta skulle medföra betydande merarbete och tidsutdräkt hos kronofogdemyndigheten. Först sedan ett beslut omprövats skulle det få överklagas till högre instans. Därigenom skulle i praktiken skapas ett system med fem instanser, om tingsrätten såsom jag föreslår blir första domstolsinstans. Instanskedjan skulle då bli för lång. Statsmakterna har i ett annat närliggande sammanhang, nämligen när det gällde den nya taxeringslagen (prop. 1986/87:47 och 1989/90:74, SFS 1990:324), tagit avstånd från tanken att endast omprövade beslut skulle få överklagas. Främst av dessa skäl vill jag inte föra vidare RSV:s förslag. Jag har då övervägt om förslaget kunde tas till vara i modifierad form, närmast efter förebild i förvaltningslagen (1986:223), för att ändå i någon mån försöka avlasta domstolarna onödigt arbete med överkla- ganden. Omprövning borde i så fall begränsas just till mål som överklagats. För att kunna avvara skriftväxling, delgivning m.m. måste vidare tillämpningsområdet begränsas till s.k. allmänna mål, dvs. mål där kronofogdemyndigheten företräder sökanden, oftast staten eller en kommun, och ändring skulle inte kunna göras till nackdel för någon annan än det allmänna. I sådana fall har kronofogdemyndigheten emellertid redan enligt vad som gäller möjlighet att ändra sina beslut. Detta följer dels av uttryckliga regler i bl.a. UB om rättelse och ändring av beslut, dels just av det förhållandet att myndigheten företräder borgenären i de allmänna målen (se bl.a. prop. 1980/81:8 s. 168 och 488). Ett modifierat system för omprövning skulle alltså inte skapa något nytt utrymme för att ändra besluten. Därför för jag inte fram några sådana förslag. 3.2 Överklagande i mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter samt i den summariska processen Mitt förslag: Samma ordning för över- klagande som föreslås för utsöknings- målen skall gälla i avräkningsmålen och i den summariska processen. förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna godtar i princip förslaget. Skälen för mitt förslag: Enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) skall i vissa fall avräkning för skulder gentemot det allmänna göras från belopp som det allmänna annars skulle ha betalat till den enskilde, exempelvis överskjutande skatt. Frågor om avräkning prövas av kronofogdemyndigheten inom ramen för allmänna mål. beslut om avräkning kan överklagas på samma sätt som dess beslut i utsökningsmål. har föreslagit att kronofogdemyndighetens beslut om avräkning skall överklagas till tingsrätt och även i övrigt behandlas som utsökningsmålen. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. Enligt min mening är det naturligt att reglerna för överklagande av avräkningsbeslut även i fortsättningen överensstämmer med motsvarande regler för utsökningsmål. Vad jag föreslagit för dessa mål bör således genomföras även för beslut om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Detta innebär alltså bl.a. att dessa skall överklagas till tingsrätt och att prövningstillstånd i hovrätten är en förutsättning för prövning där. Summarisk process var till den gemensamma benämningen för handläggning av mål om lagsökning, betalningsföreläggande och handräckning vid tingsrätterna. Processen gick ut på att den som har ett krav mot någon annan skulle kunna få detta fastställt av tingsrätten på ett enklare sätt än genom vanlig rättegång. Med tingsrättens av- görande som grund kunde sedan verkställighet begäras hos kronofogdemyn- digheten. skedde genomgripande förändringar av den summariska processen (se bl.a. prop. 1989/90:85). Handläggningen flyttades från tingsrät- terna till kronofogdemyndigheterna och gjordes enklare och mer enhetlig. I övrigt innebär de nya reglerna i huvudsak följande. Lagsökning och betalningsföreläggande har förts samman till en enda processform som kallas betalningsföreläggande. En del handräck- ningsmål följer samma regler som målen om betalningsföreläggande. Dessutom har införts en särskild handräckningsform för att man i vissa fall utan omgång skall kunna återställa olovligen rubbad besittning eller vidta annan rättelse. Den nya summariska processen regleras i en enda lag, lagen (1990:746) om betal- ningsföreläggande och handräckning (BfL). Om ett mål om betalningsföreläggande eller vanlig handräckning avgörs till sökandens fördel, sker detta genom ett utslag. Om svaranden är missnöjd med ett utslag, har han rätt att söka återvinning vid tingsrätten. Återvinning innebär att tingsrätten tar upp hela målet till ny prövning. Men vissa avgöranden av kronofogdemyndighet enligt BfL överklagas till hovrätt. Ett mål om betalningsföreläggande eller vanlig handräckning som inte avgörs till sökandens förmån kan avgöras genom beslut om avvisning eller avskrivning. Om sökanden är missnöjd med ett sådant beslut, kan han överklaga det till hovrätt. Om sökanden är missnöjd med ett utslag enligt BfL såvitt gäller hans rätt till ersättning för kostnader, får han överklaga utslaget i den delen till hovrätt. Även kronofogdemyndighetens utslag i mål om särskild handräckning överklagas till hovrätten. Slutligen kan kronofogdemyndighetens interimistiska beslut i mål om särskild handräckning överklagas till hovrätten. I propositionen anfördes (s. 89) att den då förordade lösningen beträffande överklagande kunde behöva omprövas i ljuset av vad som kommer ut av arbete. Utredningen har föreslagit att överklagandena i den summariska processen skall göras till tingsrätt, vilket remissinstanserna har godtagit. De skäl som i det föregående har anförts i fråga om utsökningsmålen talar för att kronofogdemyndigheternas avgöranden också i målen enligt BfL skall överklagas till tingsrätterna i stället för till hovrätterna. En sådan ordning har också den fördelen att instansordningen enligt BfL blir enhetlig genom att såväl överklaganden som ansökningar om återvinning skall handläggas vid tingsrätt. Jag föreslår därför att BfL ändras i enlighet med detta. I samband härmed föreslår jag också en ändring i 20 § BfL, så att ansökningsavgiften i ett mål om betalningsföreläggande eller handräckning genast skall få utsökas hos sökanden. Regleringen blir därmed, som RSV påtalat under hand, i överensstämmelse med vad som gäller avgifter i utsökningsmål enligt 17 kap. UB. 4 Reglerna om hovrättsting Mitt förslag: Bestämmelserna om hov- rättsting i 2 kap. 5 § tredje stycket RB upphävs och bestämmelsen i 2 kap. 5 § första stycket RB ändras så att det inte längre skall krävas särskilda skäl för att hålla sammanträde utanför hov- rättens kansliort. Hovrätternas förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna har, med undantag för en kommun som avstyrkt, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Bakgrunden till mitt förslag: I 2 kap. 5 § första stycket RB föreskrivs att en hovrätt skall hålla sammanträden på den ort där den har sitt säte och att den om särskilda skäl finns får hålla sammanträde även på annan ort. Hovrätterna använder sig i ganska stor utsträckning av denna möjlighet att hålla sammanträden på annan ort än kansliorten. I paragrafens tredje stycke föreskrivs en skyldighet för de hovrätter för vilka regeringen så bestämt, att på bestämda tider hålla hovrättsting för huvudförhandling i vissa orter utanför förläggningsorten för att där behandla mål från den delen av domkretsen. Rege- ringen har med detta stöd föreskrivit i kungörelsen (1949:501) om hovrättsting närmare i vilka orter och för vilka tingsområden hovrätterna skall hålla hovrättsting. I kungörelsen är vidare föreskrivet bl.a. att hovrätterna är skyldiga att inom varje uppräknat tingsområde hålla minst fyra hovrättsting . Det föreskrivs också att hov- rätten på bestämt sätt och vid vissa bestämda tider skall kungöra vilka dagar och på vilken ort hovrättsting skall hållas inom respektive tingsområde. I kungörelsen lämnas vidare föreskrifter om hur en part skall förfara för att få sitt mål handlagt på ett hovrättsting och hur hovrätten skall förfara i de fall ett utlyst ting bör avlysas. Av följande tabell framgår på vilka tingsorter och för vilka tingsområden hovrätterna enligt kungörelsen är skyldiga att hålla hovrättsting: eller Norr- domsaga, domsaga och domsaga län utom Väster- viks domsaga Hovrätten över eller Karls- och hamn Hovrätten domsaga för Nedre och domsaga Hovrätten för Övre län Skälen för mitt förslag: Hovrätternas domkretsar är geografiskt vidsträckta. Detta gäller särskilt norrlandshovrätternas områden men också . En hovrätt håller därför i relativt stor utsträckning av hänsyn till bl.a. parter, ombud och vittnen samman- träden utanför sin kansliort. En hovrätt måste ibland också, i likhet med andra domstolar, av rent processuella skäl hålla huvudförhandling eller annat sammanträde utanför kansliorten exempelvis i de fall syn måste företas. Som framgått av min tidigare lämnade redogörelse är hovrätterna härutöver ålagda att i föreskriven omfattning regelbundet hålla sammanträden för huvudförhandling på vissa orter utanför kansliorten. Detta gäller oavsett om processekonomiska eller andra rent sakliga skäl för detta föreligger i målen. Det torde dock vara endast i undantagsfall som hovrätterna i enlighet med de uttryckliga bestämmelserna om hovrättsting vid ett sådant handlägger andra än sådana mål som ändå hade föranlett hovrätten att resa utanför sin kansliort. Vidare gäller allmänt att hovrätterna redan av bl.a. processekonomiska skäl i praktiken håller fler sammanträden på de orter som är uppräknade i kungörelsen än vad som är formellt föreskrivet i denna. Härutöver reser hovrätterna ofta också till andra orter än dem som är föreskrivna för regelrätta hovrättsting. Hovrätterna har föreslagit att reglerna om hovrättsting skall upphävas. Remissinstanserna har, med ett undantag, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Mot bakgrund av vad jag har anfört skulle ett genom- förande av hovrätternas förslag inte komma att inverka på den omfattning i vilken de håller förhandlingar utanför kansliorten. Det skulle med all sannolikhet inte heller innebära ett minskat antal sammanträden för huvudförhandling inför hovrätten i de orter som är obligatoriska för hovrättsting. Detta talar för att regeln inte behövs och bör upphävas. Vidare måste man enligt min mening också ta fasta på de invändningar av rent praktisk natur som hovrätterna rest mot systemet med obligatoriska, långt i förväg kungjorda, tingsdagar. Som hovrätterna anfört kan detta innebära en negativ inverkan på deras planering av sin verksamhet. Även om en sammanträdesdag är bokad och kungjord långt i förväg kan det hända att den visar sig passa dåligt då de enskilda målen skall sättas ut. Om ett eller fler på en sådan tingsdag utsatta mål skulle komma att få ställas in, måste ett omständligt förfarande för avlysande av hovrättstinget äga rum. I praktiken visar det sig nog också att varken åklagare, försvarare eller andra partsföreträdare och ombud på de olika orterna i någon större utsträckning inrättar sin verksamhet efter de kungjorda hovrättstingen. Kungörelse i förväg medför alltså förmodligen inte att det i allmänhet blir lättare att boka in företrädare för någon av dessa yrkeskategorier för huvudförhandling inför hovrätten på den utlysta tingsdagen. Allmänheten torde inte heller ha något stort intresse av att i förväg få reda på att hovrätten en viss dag avser att hålla ting i orten. Det sagda leder mig till slutsatsen att det inte längre finns anledning att bibehålla reglerna om hovrättsting utan att dessa numera mest medför nackdelar. Därför föreslår jag att regeln i 2 kap. 5 § tredje stycket RB upphävs. Av det tidigare anförda följer också att det knappast finns anledning att längre behålla kravet på särskilda skäl för att hovrätten skall få handlägga mål vid sammanträde utanför kansliorten. En regel som medger hovrätten att sammanträda på annan ort behövs dock. Den ändring som bör göras är då att ordet "särskilda" i lagtexten utgår. Avsikten med ändringen är inte att hovrätterna nu skall utöka sin verksamhet utanför kansliorten. Jag utgår ifrån att hovrätterna även fortsättningsvis kommer att handlägga mål utanför sin kansliort bara i de fall det föreligger tillräckliga processekonomiska eller andra skäl för detta. De föreslagna ändringarna är inte förenade med några beaktansvärda kostnader för staten. Förslagen om prövningstillstånd medför som jag tidigare beskrivit att målen kan handläggas enklare i hovrätten. Målen som överklagas från kronofogdemyndigheten kan handläggas smidigare och med färre domare vid tingsrätten än vid hovrätten. Reformen kan alltså frigöra resurser att användas där förstärkningar bäst behövs inom domstolsväsendet. Med stöd av bl.a. beräkningar som gjort bedömer jag att omkring tolv årsarbets- krafter för domare kan frigöras, varav större delen hänför sig till förslagen om prövningstillstånd. De föreslagna ändringarna som gäller prövningstillstånd i hovrätt bör kunna träda i kraft . Avgöranden som en tingsrätt har träffat före detta datum bör inte omfattas av de nya reglerna om överklagande och prövningstillstånd. I övrigt behövs inga övergångsbestämmelser. De föreslagna nya reglerna om instansordningen i utsökningsmål m.m. bör träda i kraft möjligt. Eftersom de för med sig vissa organisationsförändringar bedömer jag att är tidigaste möjliga datum. Undantag kan göras för förslaget om ändring av 20 § lagen om betalningsföreläggande och handräckning, som bör kunna träda i kraft . Reglerna om avskaffande av hovrättsting bör träda i kraft . 29 7 Upprättade lagförslag I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i utsökningsbalken, 3. lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, 4. lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189), 5. lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter samt 6. lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Förslaget 3 har upprättats i samråd med chefen för och förslaget 5 i samråd med chefen för . Förslagen har granskats av Lagrådet, utom såvitt gäller förslaget till ändring i 2 kap. 5 §, 51 kap. 4 och 10 a §§. Förslaget i denna del är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. I min anmälan till proposition om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol (prop. 1992/93:213) kommer jag att föreslå en ändring i 2 kap. 4 § femte stycket . 8.1 Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 4 § Paragrafen innehåller i de två första styckena de huvudsakliga sam- mansättningsreglerna i hovrätt för både tvistemål och brottmål. Bestämmelserna är oförändrade, liksom paragrafens fjärde och femte stycken. I tredje stycket stadgas att hovrätten skall vara domför med två lagfarna domare vid behandling av frågor som prövningstillstånd. Detta berör de s.k. småmålen. Detta stycke har ändrats, så att sammansättningen i stället skall vara tre lagfarna ledamöter i samtliga fall av dispensprövning. Detta innebär att hovrätten vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd alltid skall vara domför enligt regeln i detta stycke. Regeln är alltså utformad som en obligatorisk regel, vilket innebär att någon annan sammansättning i dessa fall inte kan komma i fråga. Detta gäller dispensprövningar i såväl tvistemål som brottmål. Sålunda skall exempelvis hovrätten alltid bestå av tre - och inte fyra - ledamöter vid sin dispensprövning, också i de fall tingsrätten har bestått av tre ledamöter. 2 kap. 5 § Första stycket har ändrats så att kravet på att särskilda skäl skall föreligga för att hovrätterna skall få handlägga mål utanför kansliorten har tagits bort. Som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 4) är ingen ändring åsyftad i förhållande till vad som tillämpas i praktiken. En viss språklig justering har skett i första och andra styckena. Paragrafens tredje stycke är upphävt. 16 kap. 3 § Paragrafen innehåller regler om omröstning i tvistemål. Den särskilda omröstningsregeln vid dispensprövning i hovrätt har utgått till följd av att domförhetsreglerna vid dispensprövningen har ändrats från två till tre ledamöter (se 2 kap. 4 § ovan). 49 kap. 12 § Paragrafen innehåller i första stycket regler om att det krävs pröv- ningstillstånd för att hovrätten fullständigt skall pröva ett avgörande som tingsrätten har meddelat i mål som har handlagts enligt 1 kap. 3 d § RB, s.k. småmål. Kravet på prövningstillstånd har utvidgats till att även gälla tvistemål i skiktet mellan ett halvt och ett helt basbelopp. Prövningstillstånd skall alltså krävas i de fall tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett basbelopp (). Det värde som är avgörande knyter an till regeln i 1 kap. 3 d § RB och regleringen i den förevarande paragrafen har därför kunnat förenklas. När det gäller frågor kring denna värdegräns kan viss vägledning hämtas från den praxis som har utvecklats kring småmålsgränsen i nuvarande 1 kap. 3 d § RB. Det bör dock påpekas att gränsen mellan småmål och ordinära tvistemål inte uteslutande är en beloppsgräns. Av 1 kap. 3 d § RB följer nämligen att ett tvistemål, som rör ett belopp lägre än ett halvt basbelopp, ändå i vissa fall kan komma att handläggas i ordinär ordning, nämligen om det är sannolikt att den bakomliggande tvisten rör ett högre värde eller att utgången annars är av synnerlig betydelse för bedömningen av andra föreliggande rättsförhållanden. Gränsen för vilka ordinära tvistemål som skall kräva prövningstillstånd i ledet tingsrätt-hovrätt är däremot en ren be- loppsgräns. Utanför småmålsområdet är det alltså tvisteföremålets värde, och inget annat, som avgör om prövningstillstånd krävs. Detta betyder bl.a. att en fastställelsetalan (jfr 13 kap. 2 § RB) utanför småmålsområdet aldrig kommer att kräva prövningstillstånd för att överprövas fullständigt i hovrätten.