prop · GG03193 · 1993-03-25 00:00:00 — bevakar därvid manuellt dels att läkarintyg sänds in, dels * om beslut fattats att bevilja sjukpenning för varje period * att utbetalning för en löpande sjukskrivningsperiod sker med jämna mellanrum enligt den försäkrades önskemål. De registren förs med hjälp av kortlådor. 3 Lokalt ADB-stöd hos de allmänna försäkringskassorna Min bedömning: Försäkringskassorna är i behov av ett förbättrat ADB-stöd såväl för rationalisering av den löpande ärendehandläggningen som för arbetet med en mer aktiv rehabilitering och förebyggande insatser i försäkringsärendena. Ett förbättrat teknikstöd förutsätter att ytterligare vissa uppgifter utöver dem som redan finns i det centrala sjukförsäkringsregistret kan lagras med hjälp av ADB. Ett ändamålsenligt verksamhetsstöd under hänsynstagande till den en- skildes integritet förutsätter att registerinformationen rörande sjukförsäkringsregistren lagras lokalt. För varje lokalkontors verksamhetsområde inom en allmän försäkringskassa bör därför med hjälp av ADB få föras ett sjukförsäkrings- register. Den försäkringskassa som enligt särskilda bestämmelser prövar frågor om försäkringsförmåner för sjömän bör få föra ett sjukförsäkringsregister över sjömän. Ett litet lokalkontor bör ha möjlighet att samverka med ett större lokalkontor såtillvida att det mindre kontorets databas skall kunna placeras hos det större kontoret. Även i dessa fall kommer det emellertid att vara fråga om lokalt avgränsade register, över vilka bara respektive lokalkontor kan förfoga. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med min. Utredningen har dock förutsatt att varje lokalkontor skall ha egen utrustning för lagring av sin databas. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna delar uppfattningen att de allmänna försäkringskassorna behöver ett förbättrat ADB-stöd för sitt verksamhetsområde. Ett antal remissinstanser har inte tagit ställning till frågan om behovet av utvidgat teknikstöd utan har velat avvakta resultatet av de vid tiden för remissbehandlingen av utredningens be- tänkande pågående lagstiftningsåtgärderna inom socialförsäkringsområdet i form av sjuklönelag och nya rehabiliteringsbestämmelser. Bland dessa remissinstanser finns , , Arbetsmiljö- fonden, , , och akademikers centralorganisation. och anser dessutom att frågan om inrättande av lokala sjukförsäkringsregister bör samordnas med en reglering av de centrala registren. Datainspektionen anser också att en sådan samordning borde ske men godtar att lokala sjukförsäkringsregister inrättas, om utredningens förslag kompletteras i vissa avseenden. Till dessa kompletteringar återkommer jag i de följande avsnitten. Avstyrker utredningens förslag gör , , och Föreningen Svensk Företagshälsovård som inte delar bedömningen att det finns behov av ett utbyggt dataregister. Gemensamt för dessa remissinstanser är också att de anser att frågor som hänger samman med den enskildes integritet inte är tillfreds- ställande utredda eller lösta. När det gäller datorkraftsstrukturen har Statskontoret ifrågasatt om varje lokalkontor bör ha en egen utrustning för lagring av sin databas. : anför i sin rapport om modernisering av det lokala ADB-stödet att en lokal informationslagring utgör ett väsentligt inslag i den pågående decentraliseringen av verksamheten på socialförsäkringsområdet. Ett kraftfullt ADB-stöd till den lokala handläggningen ökar enligt verket servicegraden mot allmänheten. Verket konstaterar att dagens ADB-system, som ursprungligen skapades för att hantera stora mängder utbetalningar, inte är uppbyggt för att ge effektivt handläggarstöd i rehabili- teringsarbetet eller att vara ett instrument för kassornas arbete i övrigt med att sänka ohälsotalet. ADB-systemen är inte heller anpassade för att ge information och möjligheter till analys. De kan därför enligt verket inte svara mot de krav som blir följden av regeringens verksamhetsmål för resultatuppföljning och resultatanalyser. Möjligheter till lokal anpassning av systemen är starkt begränsade. Enligt innebär en decentralisering av datorkraft till försäkringskassornas lokalkontor * möjlighet till lokala anpassningar utifrån verksamhetens behov * större flexibilitet vid tillhandahållandet och utnyttjandet av informationen * ökad förståelse för och påverkansmöjligheter på systemet från användaren * ökad möjlighet för kontorsledningarna att följa upp och analysera verksamheten för att förbättra verksamhetsresultatet * den snabbhet i iniativ och handläggning, som rehabiliterings- verksamheten kräver för att uppnå resultat * en konsekvent ansvarsfördelning genom att ansvaret för verksamhet, manuellt registrerad information och ADB-registrerad information hamnar inom samma ansvarsområde, * direkt ansvar för den utrustning som rymmer lokalkontorets hand- läggningsinformation och därmed garanti för full disposition av såväl utrustningen som dess innehåll. Skälen för min bedömning: har i princip all individinriktad handläggning inom socialförsäkringen decentraliserats till försäkringskassornas lokalkontor. Ett av syftena med decentraliseringen har varit att höja effektiviteten i ärendehandläggningen och förbättra servicen för allmänheten. Ett annat syfte har varit att skapa förutsättningar för kassorna att aktivt arbeta för att främja rehabilitering och motverka uppkomsten av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar. Decentraliseringen och satsningen på rehabilitering har fört med sig att betydelsen av ADB-teknik hos kassorna ökat. En handläggning på lokal nivå som både skall vara effektiv och serviceinriktad gentemot allmänheten förutsätter att försäkringskassornas handläggare har tillgång till nödvändiga uppgifter på ADB-medium. Det nuvarande centrala sjukförsäkringsregistret används huvudsakligen för uträkningar och utbetalningar av olika förmåner, utsändande av beslutsmeddelanden och olika blanketter samt för vissa typer av bevakningar åt försäkringskassorna. Det nuvarande datasystemet är i mycket begränsad utsträckning användbart som stöd vid försäkringskassornas ärendehand- läggning. Den största delen av handläggningen i sjukpenningärenden sker således manuellt, vilket naturligtvis innebär att hanteringen blir tungrodd och tidskrävande. infördes i lagen om allmän försäkring nya bestämmelser om rehabilitering och rehabiliteringsersättning. Dessa bestämmelser innebär att försäkringskassornas arbete med rehabilitering har ändrats. Kassorna har fått ett övergripande samordningsansvar för rehabiliteringsverksamheten, innefattande ansvar för regionalt och lokalt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter på rehabilite- ringsområdet. Försäkringskassorna skall samordna och ha tillsyn över de utredande och andra insatser som enligt lagen om allmän försäkring krävs för rehabilitering av enskilda försäkrade. Kassorna skall också när det behövs ta initiativ till sådana insatser. I ansvaret ingår att ge stöd åt den enskilde i kontakter med andra rehabiliteringsansvariga. Gentemot den försäkrades arbetsgivare har försäkringskassorna ett tillsynsansvar för att denne fullgör sina rehabiliteringsuppgifter i det enskilda fallet. har ansvaret för tillsyn över att arbetsgivaren har en organisation för rehabilitering. I speciella fall skall kassorna överta ansvaret för att en rehabiliteringsutredning kommer till stånd. En grundtanke bakom de nya rehabiliteringsbestämmelserna är att man på ett tidigt stadium i ett sjukdomsfall skall kunna vidta sådana åtgärder som leder till att den försäkrade kan återgå i arbete. För att försäkringskassorna skall kunna fullgöra sin uppgift i en sådan mera aktivt inriktad rehabiliteringsverksamhet krävs bl.a. att kassorna i enskilda fall snabbt kan skaffa sig en uppfattning om på vilket stadium handläggningen av ett ärende befinner sig. Genom det nuvarande centrala datasystemet kan kassorna få impulser till rehabiliteringsåtgärder med ledning av ett pågående sjukfalls längd eller antalet sjukdomsfall . Det är dock bara möjligt att få impulser avseende långvariga sjukfall. Impulserna fås genom datautskrivna förteckningar över sjukdomsfall. En handläggare på en försäkringskassa har hand om åtskilliga rehabilite- ringsärenden . Tidsfaktorn är mycket viktig när det gäller att lyckas med rehabilitering av sjukskrivna personer och det är därför viktigt att nödvändiga åtgärder, särskilt kontakter med olika i ett rehabiliteringsärende inblandade parter, vidtas i rätt tid och inte blir fördröjda. Utan förbättringar av ADB-stödet finns det en risk för att adekvata insatser i enskilda fall kommer för sent eller rent av uteblir. Det är viktigt att kunna göra samlade bedömningar av hur det ser ut på olika arbetsplatser i och för kassornas arbete med samordning av handläggningen av olika rehabiliteringsärenden samt olika rehabiliteringsåtgärder som skall vidtas. Sådan information är också av betydelse för kassornas samverkan med andra aktörer, t.ex. arbetsgivarna och yrkes- inspektionen, i de senares arbete för att förbättra arbetsmiljön. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört och med hänsyn till vad Riks- försäkringsverket anfört i sin rapport om modernisering av ADB-stödet är det enligt min mening klart att ett utbyggt lokalt datorstöd är erforderligt för att åstadkomma en rationell och effektiv ärendehandläggning hos . Ett förbättrat ADB-stöd förutsätter att ytterligare uppgifter utöver dem som finns i det befintliga centrala sjukförsäkringsregistret behöver kunna lagras på ADB-medium. Detta gäller såväl sjukpenningärenden som rehabiliteringsärenden. Jag kommer längre fram att ta upp frågan om vilka nya uppgifter som behöver dataregistreras. Jag vill dock redan här framhålla att ett register endast bör få innehålla kortfattade noteringar av olika förhållanden som rör den enskilde och som är nödvändiga för att handläggaren skall kunna arbeta mera effektivt än med alla ärenden. Som jag inledningsvis nämnt skall diagnos eller sjukdomsorsak inte få registreras. Jag har tidigare anfört att det är av yttersta vikt att den enskildes person- liga integritet skyddas vid en modernisering av försäkringskassornas ADB-stöd. Av väsentlig betydelse för integritetsskyddet är frågan var och hur lagringen av registerinformationen sker. Som framhållit i sin rapport om modernisering av det lokala ADB-stödet är det nödvändigt att allmänheten vet att uppgifterna som de lämnat till endast utnyttjas inom kassornas och Riksför- säkringsverkets områden. I likhet med anser jag att stor restriktivitet måste råda när det gäller att ge andra organisationer, som kan vara intresserade av registeruppgifterna för sin verksamhet, tillgång till denna information. Enligt verkets mening lokalt lagrad information tillsammans med högvärdiga tekniska och administrativa skydd för att integritetsskyddet kan upprätthållas. Jag delar denna uppfattning. Detta innebär således att de uppgifter som skall registreras blir effektivt skyddade mot obehörig åtkomst när de lagras i flera små register, till vilka endast en mindre krets av personer har direktåtkomst. Som Utredningen om socialförsäkringsregisterlag anfört bör också ett register som endast omfattar en liten del av befolkningen vara mindre intressant för obehörig åtkomst, t.ex. i politiskt syfte. Lokalt lagrad information har också andra fördelar jämfört med ett centralt placerat register. I händelse av krig eller katastrofsituationer innebär en lokal placering av datorutrustningen att sårbarheten i sjukförsäkringssystemet minskar. Jag kan i detta sammanhang nämna att i en skrivelse till framhållit att den decentraliserade datoranvändning som utredningen föreslår är ett högst väsentligt steg i riktning mot att säkra den datoranvändning som samhället är beroende av. Förutom nu angivna fördelar innebär lokala dataregister ökade möjligheter att bygga upp en bred kompetens i ADB-frågor hos försäkringskassorna. Vidare får de anställda där ett större inflytande över sin verksamhet. Särskilt mot bakgrund av de nya bestämmelserna om rehabilitering i lagen om allmän försäkring är det viktigt att uppbyggnaden av lokala register kan komma i gång så snart det är praktiskt möjligt. Jag anser därför att en reglering av de lokala sjukförsäkringsregistren inte bör anstå i avvaktan på att övriga register inom socialförsäkringsområdet blir reglerade. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att det för varje lokalkontors verksamhetsområde inom en allmän försäkringskassa bör få föras ett sjukförsäkringsregister. Särskilda bestämmelser gäller i fråga om sjömäns försäkringsförmåner. Sådana ärenden handläggs av allmänna försäkringskassa. För dessa ärenden anser jag att ett särskilt sjukförsäkringsregister bör få inrättas. När det gäller datorkraftstrukturen har utredningen utgått från att varje lokalkontor får egen utrustning för lagring av data. Statskontoret har emellertid ifrågasatt de små lokalkontorens möjligheter att upprätthålla tillräcklig kompetens för att på ett säkert sätt svara för data- basutrustningen. Statskontoret föreslår därför att mindre lokalkontors databaser lagras i utrustning hos större kontor, s.k. värdkontor, som har tillgång till en databasadministratör. Det lilla kontorets register skall dock, genom speciella s.k. åtkomstnycklar, bara vara tillgängligt för detta kontors handläggare samt värdkontorets databasadministratör. Enligt Statskontoret medför en sådan ordning en avsevärd kostnadsbesparing. har under beredningen av detta lagstiftningsärende bekräftat att det kan vara förenat med vissa svårigheter för de minsta lokalkontoren att klara den rent säkerhetsmässiga hanteringen av en databasutrustning och att den av Statskontoret föreslagna lösningen därför övervägs av verket inom ramen för ett pågående utredningsarbete hos verket med ett utvecklat ADB-stöd. Utformningen av det föreliggande lagförslaget hindrar inte att datorkraft- strukturen utformas enligt Statskontorets modell. Som jag anfört är ett gott tekniskt och administrativt skydd en förutsättning för att den enskildes integritet inte skall trädas för nära. Även om fördelarna från bl.a. sårbarhetssynpunkt inte blir lika påtagliga som i ett system där varje lokalkontor har sin egen utrustning för informationslagringen, anser jag att den förordade lösningen bör kunna komma till stånd i de fall där det bedöms lämpligt. Det bör vara en uppgift för Riksförsäk- ringsverket att efter samråd med försäkringskassorna och Statskontoret samt andra berörda myndigheter göra den bedömningen. Jag förutsätter att hänsyn tas till att befintlig datorutrustning på ett effektivt sätt kan integreras i den nya ADB-lösningen. Mitt förslag: Registerfrågorna, däribland de ändamål för vilka registren får användas, skall regleras i en särskild lag om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som delat bedömningen att det finns behov av att inrätta lokala sjukförsäkringsregister har också tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot att en lagreglering sker. Skälen för mitt förslag: Flera av de uppgifter som finns i ärendena hos försäkringskassorna och som föreslås bli registrerade med hjälp av ADB är integritetskänsliga. De lokala sjukförsäkringsregistren blir person- register enligt 1 § datalagen (1973:289), vars bestämmelser till skydd för registrerade personers integritet blir tillämpliga på registren. I likhet med utredningens och flera remissinstansers uttalade uppfattning anser jag att skyddet för den enskildes integritet bör förstärkas genom att man i en särskild lag reglerar frågor som hänger samman med integriteten. Lagen bör innehålla bestämmelser om registerändamål, registerinnehåll, registeransvar, terminalåtkomst, sökmöjligheter, uppgiftslämnande på ADB-medium, gallring samt en särskild informationsskyldighet om registret för den registeransvarige gentemot registrerade personer. Ut- redningens förslag om registerlag överensstämmer med den målsättning om lagreglering av register med särskilt känsligt innehåll som har kommit till uttryck i prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB och som varit föremål för behandling (bet. 1990/91:KU11, rskr. 1990/91:160) . Förslaget är, med de ändringar jag kommer att föreslå i det följande, väl ägnat att ligga till grund för lagstiftning. Mitt förslag: Ett sjukförsäkringsregister får användas för handläggning av ärenden om inskrivning hos försäk- ringskassan, fastställande av sjukpenninggrundande inkomst, rätt till och utbetalning av sjukpenning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter för resor till och från arbetet och rehabiliteringsersättning samt för förberedande åtgärder i dessa ärenden. Vidare får ett register användas för åtgärder för rehabilitering av försäkrade. Ett register får även användas för och Riksförsäk- ringsverkets tillsyn, uppföljning och utvärdering av nu angivna verksamhet och för framställning av statistik över den verksamheten. Ett sjukförsäkringsregister får slutligen användas vid handläggning av vissa ärenden enligt lagen (1991:1047) om sjuklön samt enligt lagen (1993:16) om försäkring mot vissa semesterlönekostnader. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt, utom i följande avseenden: 1. Ärenden enligt sjuklönelagen (bortsett från vissa förberedande åtgär- der) och lagen om försäkring mot vissa semesterlönekostnader samt ärenden som rör krigsskadeersättning till sjömän omfattas inte av utredningens förslag. Utredningsförslaget innehåller ingen bestämmelse om att ett register får användas för tillsyn över försäkringskassornas verksamhet. Enligt utredningsförslaget får ett register, efter beslut av regeringen eller Datainspektionen, för enskilda fall användas för forskning och framställning av statistik som inte är begränsad till att avse verksamhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har godtagit utredningens ändamålsbeskrivningar eller lämnat dem utan erinran. Ett antal remissinstanser är dock kritiska på denna punkt. anser sålunda att för sitt uppdrag har behov av de uppgifter som kommer att finnas i registren. Arbetarskyddsstyrelsen föreslår att registerändamålen utvidgas till att omfatta behov av uppgifter om sjukfrånvaron, sammanställda på arbetsställenivå, samt vissa basfakta för alla fall av misstänkt arbetsrelaterade skador. anser att försäkringskassornas behov av information för handläggning av vissa vanligen förekommande ärenden som en utgångspunkt för registerändamålen är en alltför snäv avgränsning och att lokala sjukförsäkringsregister kan utformas till att utgöra värdefulla redskap i uppföljning av arbetsgivares rehabiliteringsåtgärder. Institutet anser vidare att registrens användning för forskning getts en alltför ytlig beskrivning. Datainspektionen motsätter sig föreskriften att registren får användas för forskning och framställning av statistik som inte är begränsad till att avse verksamhet. Om avsikten är att registren skall få användas av och centralkontoren för tillsyn över lokalkontorens sjukförsäkringsverksamhet, bör detta enligt Datainspektionen framgå av lagen. anser att registren bör få användas till verkets revision av och försäkringskassorna. , , och anser att det inte är motiverat att det skall krävas ett särskilt regeringsbeslut för att få använda registren för forskning och statistik. Även Arbetarskyddsstyrelsen och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering är tveksamma till en sådan ordning. Skälen för mitt förslag: För att hindra otillbörligt intrång i registrerade personers integritet måste ändamålen med registren uttömmande anges i lagen. Datalagens bestämmelser innebär att den som för ett personregister är skyldig att se till att inga andra uppgifter registreras än sådana som står i överensstämmelse med ändamålen och att registret inte används i strid med dessa. Ändamålsbeskrivningen i sjukförsäkrings- registerlagen kommer alltså att utgöra ramen för registrens användning och innehåll. Till frågan om registrens utnyttjande för forskning återkommer jag längre fram. Utgångspunkten för beskrivningen av ändamålen med ett lokalt sjukför- säkringsregister bör enligt min mening vara att dessa ges en utformning som svarar mot det behov av ett utvecklat ADB-stöd som konstaterats i det föregående. Detta innebär att ett register skall få användas för för- säkringskassans handläggning av ärenden som rör sjukförsäkringsförmåner. Den avgränsning av ärendetyper som utredningen gjort i detta avseende har lämnats utan erinran av remissinstanserna och jag har för egen del inget att invända mot den. De ärenden som avses är inskrivning hos försäkringskassa, fastställande av sjukpenninggrundande inkomst, samt rätt till och utbetalning av sjukpenning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter vid resor till och från arbetet och reha- biliteringsersättning. Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön ankommer det på den allmänna att sköta vissa uppgifter. handlägger sålunda ärenden om fastställande och utbetalning av ersättning för kostnader för sjuklön som en arbetsgivare haft till följd av att en arbetstagare med omfattande korttidsfrånvaro efter särskilt beslut av fått sjuklön enligt en högre kompensationsgrad än som annars skulle ha tillämpats (16 § sjuklönelagen). Vidare handlägger försäk- ringskassan enligt samma lag ärenden om ersättning till arbetstagare vid tvist om arbetstagarens rätt till sjuklön (20 § sjuklönelagen). Även dessa ärenden bör få handlägga med stöd av det lokala sjukförsäkringsregistret. Registret bör också få användas för förberedande åtgärder för handläggning av de ärenden som berörts. Ett sjukförsäkringsregister bör vidare, i enlighet med den valda utgångspunkten, få användas i rehabiliteringsverksamhet. Som tidigare framgått har kassan till uppgift framför allt att samordna och utöva tillsyn över de rehabiliteringsinsatser som behövs för enskilda individer. När det gäller lagtextens utformning avseende detta registerändamål föreslår jag en något annorlunda formulering än utredningens. Till detta återkommer jag i specialmotiveringen. Utredningen har föreslagit att ett sjukförsäkringsregister också skall få användas för att följa och utvärdera verksamhet i de sjukförsäkringsärenden och den rehabiliteringsverksamhet som berörts och för att framställa statistik över den verksamheten. Vad som avses är såväl uppgift att följa och utvärdera sin egen verksamhet som uppgift att följa och utvärdera social- försäkringsverksamheten i hela landet. Utredningens förslag rörande detta registerändamål har inte utsatts för någon kritik av remissinstanserna. Jag har inte heller några invändningar i denna del. I detta sammanhang vill jag dock, som Datainspektionen varit inne på, föreslå att ett register skall få användas för och den centrala kassaförvaltningens tillsyn över lokalkontorens sjukförsäkrings- och rehabiliteringsverksamhet. De nu angivna ändamålen bör också omfatta de tidigare berörda ärendena enligt 16 och 20 §§ sjuklönelagen. Arbetarskyddsstyrelsen har kritiserat utredningens förslag för att det inte möjliggör för att få tillgång till viss information ur de föreslagna registren. anser också att ändamålen med registren är för snävt formulerade, bl.a. med hänsyn till arbetsgivares behov av information i arbetet med att förbättra arbetsmiljön. Även synes anse att ändamålen är för snäva med hänsyn till behov av information i dess verksamhet med yrkesinriktad rehabilitering. Frågan om tillgång för andra än till ett sjukförsäk- ringsregister hänger bl.a. samman med frågan om samordning mellan kassan och andra aktörer dels i det förebyggande arbetsmiljöarbetet och dels i rehabiliteringsverksamheten. Samordningsordningsfrågorna har disku- terats ingående i de av behandlade propositionerna om arbetsmiljö och rehabilitering (prop. 1990/91:140, bet. 1990/91:AU22, rskr. 302) och om rehabilitering och rehabili- teringsersättning (prop. 1990/91:141, bet. 1990/91:SfU16, rskr.