prop · GG03193 · 1993-03-25 00:00:00 — Denna föreskriftsskyldighet gäller enligt 6 a § datalagen också i fråga om personregister som inrättats av eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) i den mån inte regeringen eller meddelat föreskrift i samma hänseende. I den registeransvariges skyldigheter enligt datalagen ingår att se till att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning (7 § 5 datalagen). I anslutning till denna bestämmelse har Datainspektionen utfärdat allmänna råd om ADB-säkerhet för personregister. Råden är inte bindande men ligger till grund för de föreskrifter om ADB-säkerhet som Datainspektionen meddelar. I de allmänna råden rekommenderas att varje personregister känslighetsgraderas. Faktorer som påverkar klassningen är bl.a. arten och mängden av de uppgifter som ingår i ett register. Känslighets- graderingen omfattar tre s.k. integritetsklasser. Att ett register hänförs till en viss integritetsklass innebär att skyddsåtgärder motsvarande en viss nivå skall iakttas. Integritetsklass 3 innebär att skyddsåtgärder motsvarande en grundnivå av ADB-säkerhet skall iakttas. Klass 2 innebär en hög nivå av ADB-säkerhet och integritetsklass 1 innebär att den registeransvarige bör vidta skyddsåtgärder motsvarande en mycket hög nivå av ADB-säkerhet. Datainspektionen har i sitt remissyttrande anfört att sjukförsäkringsregistren enligt utredningens förslag bör hänföras till integritetsklass 1. Inspektionen har gjort den bedömningen med hänsyn till arten och mängden av uppgifter om varje person som registren föreslås innehålla. Inspektionen framhåller att detta bl.a. innebär att sjukförsäkringsregistren inte bör lagras eller bearbetas på persondatorer som används i oskyddad kontorsmiljö eller liknande miljöer och att datamedier där personuppgifter lagras bör förvaras i säkerhetsskåp försedda med larm eller i värdeskåp då de inte används. Den lämpligaste ordningen för att se till att kraven på ADB-säkerhet enligt de allmänna råden blir uppfyllda är enligt Datainspektionens mening att inspektionen med stöd av 6 a § datalagen meddelar föreskrifter om ADB-säkerhet i samband med att registren anmäls till inspektionen enligt 7 § andra stycket dataförordningen (1982:480). Enligt min mening utgör Datainspektionens allmänna råd och inspektionens möjligheter att meddela föreskrifter en tillräcklig garanti för att en god ADB-säkerhet kommer att kunna upprätthållas för de lokala sjukförsäk- ringsregistren. Jag anser det därför inte nödvändigt att eller regeringen meddelar särskilda föreskrifter om ADB-säkerheten. Frågan i vilken utsträckning försäkringskassornas lokalkontor skall ha egen utrustning för lagring av sin databas har jag behandlat i det före- gående (avsnitt 3). Datainspektionens allmänna råd innehåller utförliga rekommendationer om behörighetssystemens utformning för personregister som är hänförliga till de olika integritetsklasserna. Inte heller i detta avseende behövs enligt min mening några föreskrifter av eller regeringen för sjukförsäkringsregistren. Med anledning av vad Statskontoret anfört vill jag dock särskilt framhålla att de allmänna råden innehåller en rekom- mendation om att skyddsåtgärder inte bör utformas så, att de medför risk för otillbörligt intrång i personalens integritet. Mitt förslag: skall se till att de försäkrade får infor- mation om ett sjukförsäkringsregister. Informationen skall omfatta ändamålet med ett sjukförsäkringsregister och vad registret får innehålla. Informationen skall vidare innehålla upplysning om de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och om rätten att få registerutdrag enligt datalagen. I övrigt skall informationen innehålla upplysning om de begränsningar beträffande terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp och bevarande av uppgifter som gäller i fråga om ett sjukförsäkringsregister. Utredningens förslag: Utredningen har inte särskilt berört frågan. Remissinstanserna: Datainspektionen har föreslagit en lösning som i huvudsak överensstämmer med mitt förslag. Skälen för mitt förslag: Informationen till de försäkrade om sjukförsäk- ringsregistren är mycket viktig för att förebygga oro för otillbörliga integritetskränkningar. Datainspektionen menar att möjligheterna att åstadkomma detta huvudsakligen ligger i att de försäkrade får kunskap om dels användningen av inhämtade uppgifter, dels de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och hur de tillämpas. Den kanske viktigaste informationen att sprida är enligt Datainspektionens mening vilka rättigheter den enskilde har. Datainspektionen anser det därför nödvändigt att de försäkrade får en fyllig information om rätten enligt datalagen att få registerutdrag och om möjligheten att få rättelse till stånd i registren. Datainspektionen har föreslagit att i lagen om sjukför- säkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna tas in en bestämmelse om informationsskyldighet gentemot de försäkrade efter modell av lagen (1989:329) om en folk- och bostadsräkning . Jag delar Datainspektionens uppfattning att registerlagen bör innehålla en bestämmelse om att de försäkrade skall informeras i de avseenden som inspektionen anfört. Härigenom skapas en nödvändig grund för att allmänheten skall kunna få förtroende för registren. Enligt min mening bör informationen till de försäkrade också omfatta en orientering om de begränsningar i fråga om terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp och bevarande av uppgifter som föreslås gälla för sjukförsäkringsregistren. Informationsskyldigheten bör ligga på den registeransvariga . Min bedömning: Förslaget till lag om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna stämmer överens med internationella regler, riktlinjer och rekommendationer om dataskydd för enskilda vid ADB-be- handling av personuppgifter som åtagit sig att följa. Inom EG saknas en gemensam ordning när det gäller användningen av ADB inom den offentliga förvaltningen. har lagt fram ett omarbetat förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Mitt förslag till lag om sjukförsäkrings- register hos de allmänna försäkringskassorna ligger i linje med den reglering av integritets- skyddet som föreslås i direktiv- förslaget. Utredningens bedömning: Utredningen har i sina överväganden inte tagit upp frågan hur dess förslag förhåller sig till internationella dataskyddsregler. När det gäller EG-aspekter har utredningen ansett att det inte är möjligt att ange på vilket sätt direktivarbetet inom EG kommer att inverka på den typ av reglering som utredningens lagförslag innebär. Utredningen har därför inte heller funnit det möjligt att lägga några sådana aspekter på sitt förslag. Remissinstanserna: , samt Universitets- och högskoleämbetet har ifrågasatt förslagets överensstämmelse dels med de internationella dataskyddsreglerna, dels med ett inom EG framlagt kommissionsförslag om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Att utredningen inte kunnat beakta EG-direktiv på området anser vara ett viktigt skäl att vänta med registerlagen. Skälen för min bedömning: I det internationella samarbetet har utarbetats vissa regler och riktlinjer m.m. i fråga om skydd för den enskilde vid ADB-behandling av personuppgifter. Aktuella i detta sammanhang är dataskyddskonvention som trädde 1985, riktlinjer om dataskydd, med anslutande rekommendation till medlemsländerna att beakta riktlinjerna i nationell lagstift- ning, samt rekommendation (Recommendation No.R[86]1) om skydd för personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål. har tillträtt dataskyddskonventionen och har utfäst sig att följa övriga riktlinjer och rekommendationer. Dataskyddskonventionen gäller för personregister och ADB-behandling av personregister i allmän eller enskild verksamhet. Den centrala delen av konventionen innehåller bestämmelser om krav på beskaffenheten av personuppgifter som undergår ADB-behandling. Kraven innebär bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av uppgifter får inte ADB-behandlas, om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd. Det gäller uppgifter om ras, politiska åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott. Lämpliga säkerhetsåtgärder skall vidtas för att skydda personuppgifter gentemot oavsiktlig eller otillåten förstörelse m.m. Vidare föreskrivs vissa ytterligare skyddsåtgärder för registrerade personer, bl.a. att alla som är registrerade i ett personregister skall ha möjlighet till insyn i registret och möjlighet att få felaktiga uppgifter rättade. Vissa undantag får göras i fråga om kraven på uppgifternas beskaffenhet. Europarådsrekommendationen är tillämplig på personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål inom såväl den offentliga som den privata sektorn när sådana uppgifter förs med hjälp av ADB. Uttrycket socialförsäkringsändamål omfattar alla de uppgifter som socialförsäkringsinstitutioner fullgör vad gäller olika former av understöd, t.ex. sjuk- och havandeskapspenning, pensioner, arbetslöshetsersättning och familjeunderstöd. Enligt rekommendationen skall respekten för den enskildes personliga integritet garanteras vid insamling, lagring, användning, överföring och bevarande av personuppgifter. Lämpliga åtgärder för kontroll som är tillräckliga för att garantera skyddet skall vidtas inom varje socialförsäkringsinstitution. Insamling och lagring av personuppgifter skall be- gränsas till sådant som är nödvändigt för socialförsäkringsinstitutionerna för att fullfölja deras uppgifter. Insamling och lagring av känsliga uppgifter får ske endast inom de gränser som fastställts av inhemsk lag. OECD-riktlinjerna innehåller i huvudsak samma grundläggande bestämmelser som dataskyddskonventionen. Här kan särskilt nämnas den grundläggande principen att personuppgifter inte får röjas, göras tillgängliga eller på annat användas för andra ändamål än de preciserade, om det inte sker med den registrerades medgivande eller med stöd av författning. För en närmare genomgång av den nu berörda internationella data- skyddsregleringen hänvisar jag till delbetänkandet Lokala sjukförsäk- ringsregister (SOU 1991:9) av Utredningen om socialförsäkringsregister- 42 lag och till de översikter som finns i slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10). Utredningen om socialförsäkringsregisterlag har i sina överväganden inte berört frågan hur dess förslag förhåller sig till överenskommelser om internationellt dataskydd. Remissinstanserna har inte närmare utvecklat sina farhågor om bristande överensstämmelse mellan lagför- slaget och den internationella reglering- en. För egen del anser jag att de be- stämmelser jag föreslagit i det före- gående väl tillgodoser de krav på garantier för ett ändamålsenligt skydd för registrerade uppgifter som ställs upp i dataskyddskonventionen och i de riktlinjer och rekommendationer i övrigt om dataskydd för uppgifter om enskilda som berörts. Jag övergår nu till EG-aspekterna på lagförslaget. Som utredningen konstaterat finns inom EG ingen gemensam ordning när det gäller användningen av ADB inom den offentliga förvaltningen. Ett arbete med att ta fram direktiv på området pågår dock. lade fram ett förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter (Proposal for a Council Directive concerning the protection of individuals in relation to the processing of personal data, COM[90] 314 final * SYN 287, OJ C 277/1990). Bakgrunden till förslaget var att man ansett att en hög nivå för skydd mot integritetskränkning i samband med automatisk eller elektronisk behandling av personuppgifter är nödvändig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemsländerna. Förslaget var avsett att träda i kraft . Efter behandling i EG-parlamentet gick frågan tillbaka till kommissionen som lämnat ett omarbetat förslag till direktiv på området (Proposal for a Council Directive on the protection of individuals with re- gard to the processing of personal data and on the free movement of such data, COM[92] 422 final * SYN 287). Det omarbetade direktivförslaget föreslås träda i kraft . En sammanfattning av förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8. Vid en översiktlig jämförelse med det omarbetade direktivförslaget kan konsta- teras att mitt förslag till registerlag ligger i linje med den reglering av integritetsskyddet som föreslås i direktivförslaget. Jag vill också i detta sammanhang erinra om att i sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) gjort en noggrann genomgång av direktivförslaget. Utredningens betänkande är som jag nämnt i det föregående föremål för remissbehandling. Under det fortsatta arbetet med att ta fram en ny datalag får, om mitt förslag till registerlag godtas av , övervägas om registerlagen behöver ändras i något av- seende. Min bedömning: Någon ändring behöver i detta sammanhang inte göras av reglerna om sekretess inom socialförsäkringsområdet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågor om sekretess. Datainspektionen och anser att sekretesskyddet inom socialförsäkringsområdet bör förstärkas så att skyddet blir detsamma som inom hälso- och sjukvården och . anser att man bör överväga att stärka sekretesskyddet för uppgifter som överlämnats till arkivmyndighet. Enligt bör utredningen i en kommande etapp närmare belysa behovet av ändringar i sekretesslagstiftningen med hänsyn till det ökade informationsutbyte som förutsätts ske mellan olika myndigheter och organ som deltar i rehabiliteringsverksamheten. anser att utredningen alltför lätt avfärdat en ändring av sekretessreglerna. Försäkringsrätten för har, när det gäller utlämnande av uppgifter på ADB-medium, ansett att en hänvisning till lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna bör tas in i sekretesslagen. Skälen för min bedömning: I utredningens uppdrag har ingått att se över regleringen av sekretesskyddet för känsliga personuppgifter, särskilt för rehabiliteringsverksamheten. Utredningen har i detta sammanhang också haft till uppgift att behandla frågan hur sekretesslagen förhåller sig till utlämnande av uppgifter, t.ex. för rehabilitering, till andra organ än myndigheter. Utredningen har funnit att det inte finns något behov av ändringar av sekretesslagstiftningen. Datainspektionen har anfört att utvidgade verksamhet på rehabiliteringsområdet med bl.a. ett övergripande samordningsansvar, innefattande ansvar för regionalt och lokalt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter på rehabiliteringsområdet, i stora delar påminner om den som finns inom och hälso- och sjuk- vårdsområdet. Datainspektionen anser därför att det är nödvändigt att förstärka sekretesskyddet och enligt inspektionen är det naturligt att samma skaderekvisit bör gälla för socialförsäkringssekretessen som för socialtjänst- och sjukvårdssekretessen. Datainspektionen har därvid också ifrågasatt om den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen bör vara tillämplig. Innan jag går in på den närmare redogörelsen för skälen för min bedömning vill jag först framhålla att några av de mest känsliga slagen av uppgifter, nämligen diagnos, tvångsingripande samt förekomsten av utredning om sociala förhållanden som utförts av enligt mitt förslag inte skall få registreras i ett lokalt sjukförsäkringsregister. Detta förhållande måste enligt min mening tas i betraktande vid övervägande om vilket sekretesskydd som skall gälla för personuppgifter i verksamhet. Jag har redan i det föregående (avsnitt 4.6 om utlämnande av uppgifter på ADB-me- dium) berört gällande sekretessbestämmelser. Som därvid fram- gick finns huvudbestämmelsen om sekretess inom socialförsäkringsområdet i 7 kap. 7 § sekretesslagen. Paragrafen är tillämplig hos allmän försäkringskassa, och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild. Sekretessen gäller för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon som är närstående till honom lider men om uppgiften röjs. Sekretessen är utformad med ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att presumtionen är för offentlighet. Inom hälso- och sjukvården är sekretessen för uppgift om någons hälso- tillstånd eller andra personliga förhållanden formulerad på ett annat sätt än inom socialförsäkringen. För hälso- och sjukvårdssekretessen gäller enligt sekretesslagen ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som är närstående till honom lider men. Presumtionen är alltså för sekretess. Detsamma gäller inom social- tjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden. För hälso- och sjukvård som inte omfattas av sekretesslagens bestämmelser, dvs. sådan hälso- och sjukvård som drivs i enskild regi, finns bestämmelser om tystnadsplikt i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Enligt förarbetena till den lagen skall det i princip råda samma sekretess inom den privata hälso- och sjukvården som inom sådan vård som bedrivs inom det allmänna (se prop. 1980/81:28 s. 22). Vid tillkomsten av sekretesslagen anförde den i propositionsärendet föredragande departementschefen med av- seende på utformningen av sekretessen i socialförsäkringsärenden att det inte kunde råda någon tvekan om att det förelåg ett påtagligt behov av att skydda enskildas privatsfär hos de myndigheter som handlägger ärenden om socialförsäk- ring m.m., främst hos de allmänna försäkringskassorna. Å andra sidan var enligt departementschefen ett beakt- ansvärt offentlighetsintresse knutet sär- skilt till de överprövande instansernas tillämpning av lagstiftningen på området. Härtill kom ett fullt legitimt intresse för myndigheter och vissa enskilda subjekt att få del av upplysningar från och andra myndigheter för den egna verksamheten. Departe- mentschefen konstaterade vidare att ett rakt skaderekvisit för sekretessens avgränsning som föreslagits i den departementspromemoria som låg till grund för propositionen med förslag till ny sekretesslag hade godtagits eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Departementschefen fann inte heller anledning att frångå promemorieförslaget när det gällde att använda ett rakt skaderekvisit som förutsättning för sekretess. Fastän detta innebar en presumtion för offentlighet ansåg departementschefen att detta inte skulle behöva leda till någon ändring av rådande praxis. En utgångspunkt vid utformningen av de egentliga sekretessbestämmelserna i sekretesslagen har varit att inte skapa mera sekretess än som är oundgängligen nödvändigt. För socialförsäkringsområdet har denna utgångspunkt, som framgått, inneburit att ett rakt skaderekvisit valts för att avgränsa det sekretesskyddade området, dvs. den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Enligt min mening innebär inte den omständigheten att fått ett över- gripande samordningsansvar för rehabiliteringsverksamheten i och för sig att de överväganden som sålunda legat till grund för utformningen av socialförsäkringssekretessen inte längre skulle vara relevanta. Mot de försäkrades intresse av sekretesskydd står nu liksom tidigare behovet hos myndigheter och andra som deltar i rehabiliteringen av försäkrade att få information från för sitt rehabiliteringsarbete. Den nya rehabiliteringslagstiftningen innebär vidare att i samråd med den försäkrade skall se till att dennes behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. skall också, om den försäkrade medger det, i arbetet med rehabiliteringen samverka med den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjuk- vården, samt arbetsmarknadsmyndigheterna och andra myndigheter som kan vara berörda. skall därvid verka för att dessa, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. Kravet på medgivande från den försäkrade har tillkommit för att den försäkrades personliga integritet inte skall kränkas. I förarbetena sägs att redan i ett inledningsskede bör inhämta den försäkrades medgivande till samarbete med andra rehabiliteringsansvariga. Vidare sägs att kassan bör vara uppmärksam på att viss information om den försäkrade kan vara sekretessbelagd och att kassan därför i förekommande fall bör diskutera med den försäkrade om samtycke kan lämnas till att informationen får användas i samarbete med andra (se prop. 1990/91:141 s. 91). Genom utformningen av de nya rehabiliteringsbestämmelserna har kravet på den försäkrades medverkan i rehabiliteringen blivit tydliggjort på ett sätt som inte varit fallet. I och för sig innebär inte ett medgivande från den enskilde att får samverka med annan att den enskilde givit klartecken för att uppgifter om hans hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden får lämnas ut till annan. Detta förhållande har som framgått uppmärksammats i förarbetena. I den mån samtycke till att lämna ut uppgifter inte går att få från den enskilde får pröva om bestämmelsen i 7 kap. 7 § sekretess- lagen medger utlämnande utan samtycke. När det gäller tillämpningen av den bestämmelsen kan ledning hämtas från bl.a. uttalanden av JO (se JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 265 ff.). JO har bl.a. anfört att, även om hälso- och sjukvårdssekretessen har ett starkare skaderekvisit än socialförsäkringssekretessen, bör uttalandena i förarbetena om hälso- och sjukvårdssekretessen (prop. 1979/80:2 del A s. 168) vara till ledning vid tolkningen av socialförsäkringssekretessen. Detta innebär i princip att man alltid först bör försöka få den försäkrades samtycke till utlämnande av uppgifter. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att den nuvarande utformningen av socialförsäkringssekretessen ger de försäkrade ett tillfredsställande skydd även i den nya rehabiliteringsverksamheten. Den frågan kan då ställas om de ADB-baserade sjukförsäkringsregistren kommer att innebära att sekretesskyddet blir sämre. I likhet med utredningen vill jag framhålla de långt gående begränsningar som har föreslagits i fråga om åtkomst och utlämnande av uppgifter från registren. Endast om ett utlämnande kan ske enligt sekretessbestämmelserna kan det bli aktuellt att lämna ut uppgifter på ADB-medium. De enda som kan få uppgifter på ADB-medium enligt mitt förslag är andra lokalkontor, centralkontor och . Hos de mottagande instanserna är sekretessen densamma som hos det utlämnande lokalkontoret. Med hänvisning till vad jag nu har anfört anser jag att det inte är nöd- vändigt att införa ett omvänt skaderekvisit för sekretessprövningen på socialförsäkringsområdet. Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen har också berörts i det föregående (avsnitt 4.6). I det promemorieförslag som låg till grund för propositionen om sekretesslagen uttalades att hänsynen till de enskildas integritet talade för att en sådan skönsmässig avvägning som generalklausulen förutsätter inte borde äga rum vid de allmänna försäkringskassorna. I propositionen uttalade föredragande departementschefen att frågan om i vilka fall en försäkringskassa skall få lämna sekretessbelagda uppgifter till annan myndighet huvudsakligen skulle vara författningsreglerad. Därmed skulle utrymmet för att med tillämpning av gene- ralklausulen lämna ut uppgifter bli begränsat. Mot den bakgrunden fanns enligt departementschefen inte skäl att göra undantag för generalklausulen i fråga om sekretessen hos . Enligt min mening finns det ingen anledning att nu göra någon annan bedömning av generalklausulens tillämpning hos än vid sekretesslagens tillkomst. Någon ändring av bestämmelserna i 14 kap. 3 § sekretesslagen är därför inte påkallad.