prop · GG03186 · 1993-03-11 00:00:00 — Mitt förslag: Verksamheten finansieras genom avgifter i ärenden om tillstånd att hantera ämnen som kan användas vid olaglig nar- kotikatillverkning och i ärenden om anmälan om sådan verksamhet. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: har föreslagit att verksamheten inledningsvis finansieras via något anslag på statsbudgeten. Kemikontoret har motsatt sig en avgiftsfinansiering. Skälen för mitt förslag: har till stöd för sin uppfattning att verksamheten inledningsvis borde finansieras genom anslag på statsbudgetens utgiftssida anfört i huvudsak att de tillstånd som kommer att bli aktuella förmodligen kommer att bli få och koncentrerade till ett fåtal företag. Dessa skulle enligt verket kunna drabbas av en opropor- tionerligt stor avgift om verksamheten vore avgiftsfinansierad. Vid bildandet av förutsattes att dess verksamhet skulle vara avgiftsfinansierad (prop. 1989/90:99 s. 20f, bet. 1989/90:SoU21, rskr. 1989/90:270). Att införa kontroll av handel och hantering av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatill- verkning förestavas visserligen av delvis andra skäl än den sedvanliga läkeme- delskontrollen. Någon anledning att göra undantag från principen om avgiftsfinansiering finns dock inte. En annan sak är att regeringen vid bestämmande av avgifternas storlek självfallet måste beakta den i många fall omfattande legala hantering av de aktuella ämnena som förekommer i t.ex. industriella processer. bör således ha rätt att ta ut avgifter i ärenden om tillstånd enligt den nya lagstiftningen. Detsamma bör gälla i ärenden om mottagande av anmälan om sådan verksamhet. Att knyta avgiftsuttaget till någon annan grund än tillstånd eller anmälan vore knappast realistiskt. Genom en ändring i narkotikakontrollagen (SFS 1992:1276) har införts en paragraf som ger rätt att ta ut avgifter för sin tillståndsgivning enligt lagen. Denna paragraf (11 a §) kan kompletteras så att den avser även de nu aktuella ämnena. 2.9 Ikraftträdandet av den nya läkemedelslagstiftningen Mitt förslag: Den nya läke- medelslagstiftningen bör oavsett om, och i så fall när börjar gälla, träda i kraft . Skälen för mitt förslag: I prop. 1991/92:107 om ny läkemedeslag m.m. föreslogs att läkemedelslagen, narkotikakontrollagen och en ändring i narkotikastrafflagen skulle träda i kraft den dag som regeringen bestämmer vilket angavs skulle vara med . godtog detta förslag (se bet. 1991/92:SoU21, rskr. 1991/92:342). har också antagit viss följdlagstiftning till läkemedelslagstiftningen (prop. 1992/93:53, bet. 1992/93:SoU6, rskr. 1992/93:57). Även denna lagstiftning skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer och det har avsetts att detta skall vara som läkemedelslagen. trädde inte i kraft som väntat. Det är möjligt att så kommer att ske men osäkerheten är betydande. Det är dock angeläget att den nämnda lagstiftningen nu träder i kraft utan ytterligare tidsutdräkt. Ikraftträdandebestämmelserna bör därför ändras så att lagstiftningen träder i kraft , dock med undantag för 17 § och 20 § tredje stycket läkemedelslagen som hänvisar till och inte bör gälla före detta. Ändring av ikraftträdande- bestämmelserna kräver godkännande. 3 Kostnader och resursbehov Tillståndsgivningen enligt de nya reglerna om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning läggs enligt förslaget på . kommer också att ha huvudansvaret för tillsynen av lagens tillämpning. verksamhet finansieras helt genom avgifter. Även den nu aktuella verksamheten avses bli finansierad genom avgifter (se avsnitt 2.8). Förslagen kan medföra en viss ökad belastning på rättsväsendet. Kostnaden går inte att uppskatta närmare men får bedömas vara tämligen begränsad. En utvärdering av effekterna för rättsväsendet bör därför göras efter lagstiftningens ikraftträdande. Övriga myndigheters verksamhet i sammanhanget faller inom ramen för den tillsyn som utövas. I enlighet med vad jag har anfört har inom upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 2. lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 3. lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859), 4. lag om ändring i lagen (1992:861) om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64), 5. lag om ändring i lagen (1992:1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, 6. lag om ändring i lagen (1992:1200) om ändring i förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 7. lag om ändring i lagen (1992:1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel, 8. lag om ändring i lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso- och sjukvårdsändamål, 9. lag om ändring i lagen (1992:1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. 10. lag om ändring i lagen (1992:1204) om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter, 11. lag om ändring i lagen (1992:1205) om ändring i strålskyddslagen (1988:220). Förslagen 3 och 6-9 har upprättats i samråd med statsrådet . Förslaget 4 har upprättats i samråd med chefen för . Förslagen 10 och 11 har upprättats i samråd med chefen för och naturresursdepartementet. Förslagen 1 och 2 har granskats av Lagrådet Förslagen 4-8 och 10-11 gäller lagstiftning som faller inom Lagrådets granskningsområde men är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika I 4 § narkotikakontrollagen finns de grundläggande reglerna om den legala tillverkningen av narkotika. De nya reglerna innebär i och för sig inte några ytterligare restriktioner mot tillverk- ning av narkotika utan avser att få till stånd en kontroll av flödet av vissa kemiska ämnen som kan komma till användning vid olaglig narkotikatillverkning. Det yttersta syftet med lagstiftningen är självfallet att förhindra eller i vart fall försvåra en sådan otillåten användning. 7 a § Paragrafen anger att 8-14 §§ förutom narkotika även skall tillämpas på vissa kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Vilka ämnen som skall kontrolleras skall anges av regeringen i en förordning. Paragrafen avses således kompletteras med bestäm- melser i förordningen om kontroll av narkotika vilka i sin tur hänvisar till förteckningar över de ämnen som skall kontrolleras. I dessa bestämmelser skall också anges i vilken mån lagreglerna skall tillämpas på blandningar som innehåller något av de aktuella ämnena. Hänvisningar till förteckningar över de ämnen som en lagstiftning avser används inom narkotikalagstiftningen och i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte. Den senare lagstiftningen är i viss mån parallell till den nu föreslagna eftersom den också avser prekursorer (utgångsämnen) till vissa kemiska produkter. Innehav av nu aktuella ämnen är till skillnad från vad som är huvudregeln beträffande narkotika inte förbjudet i sig. Många av ämnena har också legala användningsområden och är vitt spridda både till företag och enskilda. Det är därför inte praktiskt genomförbart att kontrollera all hantering av dessa ämnen. Den närmare begränsningen av vilka förfaranden som skall kontrolleras anges i 7 c §. 7 b § Paragrafen innehåller allmänna bestämmelser om försiktighetsåtgärder. Aktsamhetsregeln riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med de aktuella ämnena. Med detta avses inte bara den som tar direkt (fysisk) kontakt med ämnet i fråga utan även den som indirekt tar befattning med ett sådant ämne. Den gäller förutom yrkesmässig hantering också användning i konsumentledet av sådana ämnen samt privat import. Syftet är att undvika att de kontrollerade ämnena kommer på avvägar. Paragrafen får konkret innehåll för särskilda situationer genom de följande paragraferna i lagen och genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller med stöd av bemy- ndigandet i 12 §. Föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder är enligt förslaget straffsanktionerade. Föreskrifterna kan bl.a. avse angivande av vad ämnena skall användas till och vem som är slutanvändare och om samarbete mellan myndigheter och hanterare av kemiska produkter. Även enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (5 §) kan särskilda föreskrifter om försiktighetsåtgärder meddelas och de är straffsanktionerade enligt 20 § i samma lag. Vissa ämnen kan därför komma att omfattas av sådana föreskrifter enligt båda lagstiftningarna. Detta kan dock knappast undvikas eftersom de båda lagstiftningarna som tidigare berörts har olika syften. 7 c § Paragrafen innehåller regler om möjlighet för regeringen att förordna i vilka fall det skall krävas tillstånd för respektive anmälan om viss verksamhet med de aktuella ämnena. Vad gäller narkotika finns tillståndskrav endast vad gäller import, export, transit (3 §), tillverkning (4 §) och handel (5 §) medan det för de aktuella ämnena för att upp- fylla CATF-rekommendationerna respektive ställs krav på tillstånd respektive anmälan även beträffande transport och förvaring. Detta beror inte på att strängare krav i detta avseende skulle ställas på de ämnen som inte är narkotika men som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning än på narkotika. I fråga om narkotika är nämligen all hantering förbjuden utom den som sker för medicinskt eller veten- skapligt ändamål (2 § narkotikakontrollagen respektive 2 § narkotikaförordningen). Beträffande ämnen som kan användas vid olaglig narko- tikatillverkning är istället huvudregeln att rätten att hantera dessa inte är inskränkt och från denna görs därefter genom de nya reglerna vissa undantag för att få till stånd en kontroll av ämnena. Enligt EG-förordningen ställs i detta sammanhang olika krav beroende på i vilken av förteckningarna ett ämne har tagits in. Strängast krav ställs på ämnena i förteckning I där tillstånd för verksamheten skall krävas. För övriga kategorier skall det räcka med en anmälan om verksamheten. Vidare skall det i vissa fall krävas särskilt exporttillstånd för varje enskilt tillfälle av utförsel av ämnen som avses i 7 a §. Även i detta avseende ställs det hårdare krav på ämnena i förteckning I. För dessa skall det krävas exporttillstånd i varje enskilt fall medan det för ämnena i övriga förteckningar krävs exporttillstånd för utförsel till vissa länder, bl.a. länder med känd illegal narkotikaproduktion och länder som har ställt upp krav på importtillstånd. Det är inte möjligt att i lagtexten närmare ange vilka länder det rör sig om utan detta bör anges av regeringen i den anslutande förordningen. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas till en verksamhet eller till en exporttransaktion är att sökanden kan visa att verksamheten kan bedrivas eller exporttransaktionen ske på ett sätt som minimerar riskerna för att ämnena kommer till användning för tillverkning av narkotika. Som nämnts i specialmotiveringen till 7 a § har många av ämnena ett stort användningsområde och en omfattande legal användning. Det är därför inte möjligt att föreskriva att all verksamhet med sådana ämnen skall vara tillstånds- eller anmälningspliktig. Exempelvis kan det inte komma i fråga att föreskriva tillstånds- eller anmälningsplikt för enskilda att använda sådana ämnen huvudsakligen för privat bruk. Det bör sålunda krävas att verksamheten är yrkesmässig. Vidare kan en verksamhet böra vara undantagen från tillämpningen av de nya reglerna, t.ex. med hänsyn till verksamhetens ringa omfattning eller till den mängd av respektive ämne som före- kommer där. De krav som bör ställas på hanteringen av respektive ämne kan inte uttömmande anges i själva lagtexten utan blir beroende av regeringens föreskrifter enligt denna paragraf jämfört med på vilken förteckning ämnet tagits upp efter föreskrift enligt 7 a §. I de fall tillstånd krävs skall sådant kunna vägras om uppgifterna som lämnas i en ansökan är otillräckliga, ofullständiga eller oriktiga eller om det finns grundad anledning att misstänka att ämnena kommer till användning vid olaglig narkotikatillverkning. Närmare föreskrifter om vad en ansökan respektive en anmälan skall innehålla bör meddelas i förordningen om kontroll av narkotika. 8 § är tillståndsmyndighet för narkotikahante- ringen enligt narkotikakontrollagen. Det mest näraliggande är att får denna uppgift även vad gäller de kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Upp- giften att ta emot anmälan om verksamhet som avses i 7 c § bör också ligga på . Ett alternativ vore att tillerkänna Kemikalieinspektionen dessa uppgifter. Kemikalieinspektionens nuvarande uppgifter enligt kemikalielagstiftningen är dock att verka för dess syfte att skydda människor och miljö från kemiska produkters egenskaper. När det gäller frågan om att kontrollera flödet av kemikalier som kan användas för narkotikatillverkning ligger denna uppgift dock närmare kompetensområde. I 8 § har också angetts förutsättningarna för att ett tillstånd som har meddelats enligt lagen skall kunna återkallas. Så kan ske om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika eller för att förebygga att ett ämne används till olaglig framställning av narkotika. Ett tillstånd får också återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Med andra särskilda skäl för återkallelse avses t.ex. att det visar sig att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd eller att de försiktighetsåtgärder som har vidtagits inte är tillräckliga för att hindra att ämnena skall kunna komma till användning vid olaglig narkotikatillverkning. Ett tillstånd kan givetvis också återkallas om tillståndshavaren inte betalar de avgifter som har fastställts eller om han själv begär att tillståndet skall upphävas. 9 § Till narkotikakontrollagens bestämmelse om anteckningsskyldighet vad gäller transaktioner med narkotika har lagts en motsvarande anteck- ningsskyldighet vad gäller kemikalier som kan användas vid tillverkning av narkotika. Skyldigheten gäller endast i tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter. Närmare föreskrifter om innehållet i anteckningarna och om skyldighet att bevara dem bör meddelas av efter bemyndigande av regeringen. Paragrafen har också gjorts tillämplig på transit (sändande genom tullområdet) beträffande narkotika. 9 a § I paragrafen stadgas en skyldighet att märka förpackningar och annat som innehåller narkotika eller kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av narkotika. Någon sådan bestämmelse har inte tidigare funnits i narkotikakontrollagen. CATF-rekommendationerna och EG-förordningen föreskriver emellertid en sådan skyldighet vad gäller de ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. För att undvika att strängare regler gäller för dessa ämnen än för narkotika bör sådana bestämmelser införas också för narkotika. Det ligger i sakens natur att frågan om märkning av varuförpackningar i princip bara har betydelse i fråga om yrkesmässig verksamhet. Skyldigheten bör därför begränsas till sådan verksamhet (jfr dock Lagrådets respektive departementschefens uttalanden i prop. 1984/85:118 s. 65-66 och 72). Märkningen skall innehålla ämnets eller substansens namn angivet på samma sätt som i de fastställda förteckningarna över narkotika respektive kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Närmare föreskrifter om märkning kan efter regeringens bemyn- digande meddelas av (se 12 §). I kemikalielagstiftningen finns också bestämmelser om märkning (8 §) med syftet att lämna produktinformation. Eftersom vissa av de nu aktuella ämnena också omfattas av kemikalielagstiftningens regler i det avseendet kan därför vissa produkter komma att omfattas av bestämmelser om märkning i båda lagstiftningarna. Detta blir emellertid en oundviklig följd av att lagstiftningarna som har berörts har olika syften. Den närmare ut- formningen av märkningen och andra samordningsproblem får överlåtas till de berörda myndigheterna. 11 § Paragrafen reglerar tillsynsverksamhet. Av samma skäl som har anförts beträffande 8 § bör även svara för tillsynen vad gäller kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Till bestämmelsen har därför lagts en rätt för att kontrollera även de lokaler där sådana ämnen hanteras. Detta gäller även lokaler som disponeras av s.k. befraktare. På grund av vad Lagrådet anfört har dock beträffande ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning rätten att erhålla tillträde till lokaler där verksamheten bedrivs inskränkts något såtillvida att en sådan befogenhet inte gäller utrymmen där "annan hantering" av sådana ämnen sker. Huvudregeln är, som tidigare berörts, att hanteringen av dessa ämnen är tillåten och de har i många fall ett omfattande legalt användningsområde. Det skulle föra för långt om verket hade rätt att utföra tillsyn i alla de lokaler där sådana ämnen kan tänkas hanteras. Detsamma bör gälla lokaler där andra utgångsämnen till narkotika hanteras. Begreppet "utgångsämnen" avser såväl nu aktuella ämnen som andra kemikalier som kan användas vid narkotikatillverkning än de som anges i förteckningarna, andra råvaror till narkotika och halvfabrikat. Vidare har som utvecklats i avsnitt 2.6 rätt till tillträde till lokaler där handlingar rörande de aktuella ämnena förvaras. Läkemedels- verkets rätt att få tillträde till lokaler där förpackningsmaterial till narkotika hanteras torde sammanhänga med risken för att narkotika blir föremål för brott. Det finns inte anledning att i denna del ha en lika långtgående regel i fråga om ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. I paragrafen i dess tidigare lydelse finns en möjlighet för att förelägga vite om tillträde vägras. Om detta vore den enda möjligheten för att framtvinga tillträde till en lokal kunde det resultera i en tidsutdräkt som möjliggör för oseriösa handlare att dölja brister i hanteringen eller brottslig verksamhet. Genom ett tillägg till paragrafen har därför också getts möjlighet att om tillträde vägras begära biträde av polismyndigheten för att däri- genom framtvinga tillträde till de lokaler m.m. där tillsynen skall ge- nomföras. 12 § Paragrafen har kompletterats med bemyndiganden såvitt gäller föreskrifter om transit, transport, förvaring och märkning. 13 § Till paragrafen har lagts bestämmelser om ansvar för brott mot reglerna om kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatill- verkning. Dessa ämnen utgör inte narkotika i sig och förfaranden med dem kan således inte bestraffas enligt narkotikastrafflagen. Det är inte, till skillnad mot vad som gäller narkotika, generellt förbjudet att befatta sig med dessa ämnen. I själva verket har de i flera fall stora legala användningsområden och är vitt spridda. Det enda som kan komma ifråga är sålunda straffbeläggande av verksamhet utan tillstånd eller anmälan i de fall detta krävs, brott mot lagens bestämmelser eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen av regeringen eller eller om oriktiga uppgifter lämnas i en ansökan om tillstånd eller anmälan enligt lagen. Straffvärdet för sådana brott torde inte vara högre än att de kan rymmas inom den angivna strafflatituden böter eller fängelse i högst . Enligt första stycket första punkten straffbeläggs bedrivande av verksamhet enligt 7 c § utan erforderligt tillstånd eller föreskriven anmälan om verksamheten. Enligt andra punkten straffsanktioneras bestämmelserna om anteckningar i 9 § och märkning i 9 a §. Ansvarsbestämmelsen i tredje punkten har överförts från den tidigare första punkten och avser åsidosättande av sådana föreskrifter som regeringen eller har meddelat med stöd av lagen. Detta omfattar bl.a. föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder enligt den föreslagna 7 b §. Enligt 11 § kan förelägganden eller förbud som Läke- medelsverket meddelar för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas förenas med ett vitesföreläggande. I det fall ett vitesföreläggande inte är aktuellt, t.ex. för att verket får vetskap om en transaktion först efter det att den har genomförts, bör förfarandet kunna bestraffas om det utgör ett brott mot gällande föreskrifter. Fjärde punkten har överförts från den tidigare andra punkten och kompletterats med anmälan om verksamhet enligt de nya reglerna. 13 a § Ämnen som har varit föremål för brott enligt de nya bestämmelserna liksom värdet därav samt utbyte av brott enligt lagen skall kunna förverkas. Bestämmelsen har utformats med förebild i 22 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. När det gäller brottsliga förfaranden beträffande narkotika är förverkandereglerna i narkotikastrafflagen och varusmugglingslagen tillämpliga. Inom EG liksom inom flera av de andra länder som har deltagit i det internationella samarbetet om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning har för- fattningsregler om sådan kontroll redan införts. Det är angeläget att den lagstiftning som föreslås i börjar gälla . Narkotikakontrollagen, i vilken de nya bestämmelserna föreslås införda, skall enligt beslut träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Detta har förutsatts ske med att träder i kraft. Det får dock bedömas angeläget att bl.a. narkotikakontrollagen träder i kraft åtminstone , oavsett . Lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika 11 a § Som utvecklats i avsnitt 2.8 skall verksamhet avseende kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning finansieras genom avgifter. Nuvarande bemyndigande för att ta ut avgifter för sin tillståndsgivning beträffande narkotika har införts genom en ändring i narkotikakontrollagen (1992:1276, se 11 a §). Paragrafen motsvarar i sak 8 a § narkotikaförordningen. Denna paragraf har justerats så att ges rätt att ta ut avgifter för tillstånd även beträffande nu aktuella ämnen. Detsamma gäller när verket tar emot en anmälan om verksamhet beträffande sådana ämnen. Regeringen beslutar om avgifternas storlek medan får utfärda föreskrifter om annat än avgifternas storlek. Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 2. lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 3. lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859), 4. lag om ändring i lagen (1992:861) om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64), 5. lag om ändring i lagen (1992:1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, 6. lag om ändring i lagen (1992:1200) om ändring i förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 7. lag om ändring i lagen (1992:1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel, 8. lag om ändring i lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975:187) om kontroll av fabriks- steriliserade engångsartiklar förhälso- och sjukvårdsändamål, 9. lag om ändring i lagen (1992:1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läke- medelskostnader, m.m. 10. lag om ändring i lagen (1992:1204) om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter, 11. lag om ändring i lagen (1992:1205) om ändring i strålskyddslagen (1988:220). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagt fram. Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av narkotika 7 a § Bestämmelserna i 7 b-14 §§ gäller i den utsträckning regeringen före- skriver kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkoti- katillverkning.