prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — I likhet med kvarterspolisverksamhet bygger närpolisverksamhetpå att polisen arbeter synligt och förebyggande. Närpolisverksamheten skiljersig dock från kvarterspolisverksamheten genom att närpolis organiseras i någotstörre enheter med ansvar för de fleste slag av polisverksamhet inom ett visstgeografiskt område, såsom förebyggande polisverksamhet, övervakning, utredningav vardagsbrottslighet samt service till allmänheten. Ett problemorienteratarbetssätt och ett vidsträckt kontektnät med dem som bor eller arbeter inomonuådet är andra inslag i närpolisverksamheten. Genom att närpolisverksamhet, jämfört medkvarterspolisverksamhet, bedrivs i något större enheter med ansvar för defleste slag av polisverksamhet ges bättre föratsättningar för att integreraolika slag av polisiära aktiviteten Erfarenheter från exempelvis patralleringeller brottsutredning kan sålunda tes tillvara inom det brottsförebyggandearbetet på ett effektivare sätt än vad som ofte kunnat ske inomkvarterspolisverksamheten. Befintlig kvarterspolisverksamhet integreras mednärpolisverksamhet exempelvis så att polismän i en närpolisgmpp får ansvar förolika delar av grappens onuåde. Närpolisverksamhet har under de senaste tio årenutvecklats i bl.a. och Storbritennien. Till bakgranden hör att denintemationella polisforskningen påvisat att de fleste polisorganisationer medtraditionell verksamhet använder störste delen av sina resurser till"reaktivt" arbete som att rycka ut vid larm och att försöka utredabegagna brott. En stor del av lednings- och utvecklingsarbetet ägnas åt interaaspörsmål på bekostnad av en analys av vilka åtgärder som egentligen skullebehövas för att förebygga brott och ordningsstömingar inom området. Allmänhetenoch lokalsamhället i övrigt är ofte en outnyttjad resurs i det traditionellapolisarbetet. är, enligt forskningen, en del av orsaken till svårighetemaatt med polisarbete av traditionellt slag komma till rätte medbrottsutvecklingen. Mot denna bakgmnd har forskningsinstitutioner ochpolisorganisationer i dessa länder i växelverkan utvecklat det förhållningssättsom på engelska kallas "community policing" eller"problemoriented policing" och som i numera benänmsnärpolisverksamhet. momentet i dettearbetssätt kan sägas vara att polisen arbeter pro- Prop. 1993/94:100 blemorienterati det lokala samhället genom att systematiskt kartlägga och Bilaga 3 åtgärdasådana förhållanden som ger upphov till brott och ordningsstör-ningan Denorganisatoriska ramen kring "community policing" kan variera frånland till land och från ort till ort. I kartläggningsfasen av det problemorienteradearbetet inhämter polisen uppgifter genom egna iakttagelser och genom omfattendekontekter med allmänheten, t.ex. med hyresgäster och andra boende,näringsidkare, fastighetsägare och ideella föreningar samt med andra lokalamyndigheten analyseras för att konuna fram till vilka problemsom finns inom onuådet och vad de beror på. Därefter utformas ettåtgärdsprogram. I dette ingår inte bara polisiära åtgärder, t.ex. patralleringpå kritiska platser och tider, uten också medverkan från allmänheten och frånandra myndigheter inom området, såsom skolan och socialtjänsten.Problemlösningen har alltså karaktär av ett gemensamt företeg av den som boreller arbeter inom området. Slutligen sker en uppföljning och utvärdering av deåtgärder som vidtegits. Ett exempel hänför sig till StockholmsförortenÅkalla. Där begicks ett stort antel källarinbrott och stölder ur bilan Polisenkom fram till att orsaken var att inbrottsskyddet i de berörda festigheteraavar för dåligt. Sedan polisen konfekfet festighetsförvalteren om saken inleddesett samarbete med experter på inbrottsskydd. Samarbetet ledde till attinbrottsskyddet förstärktes, varvid inbrotten och stölderna minskade kraftigt.Det uppges att bostedsföretegets investeringar i ett bättre inbrottsskyddsnabbt betelade sig till följd av att brotten blev betydligt färre. Ett annat exempel är Farste polisområde inomStockholms polisdistrikt där polisen har gått över till närpolisorganisation medbl.a. fyra närpolis-grapper som arbeter med utgångspunkt från var sinnärpolisstetion. Grapperaa har stor frihet att lägga upp sitt arbete och attbestämma när och dygnet de skall förlägga arbetet. Erferenheteraaav den nya organisationen är positiva. Här kan tilläggas att i Stockholmslän har låtit uterbete ett förslag till att generellt införa närpolisverksamhetinom länet (Rapport 1993:15, Polisen i ). Polisen skall därvid fåen mer lokal organisation som bygger på en indelning av länet i ca 60närpolisonuåden med i genomsnitt ett 30-tel polismän i varje område och medegna närpo-lislokalen I varje närpolisområde skall medborgarinflytendetsäkerställas genom ett s.k. närpolisråd. Vissa polisiära uppgifter, såsom utrycknings-verksamhetoch kvalificerade brottsutredningar, skall skötes av enheter på nivå övernärpolisorganisationen. Närpolisverksamhet har alltså redan börjattillämpas i , låt vara i liten skala. Som framgått av exemplenovan har verksamheten haft framgång i form av minskad brottslighet. Närpolisverksamheten börutvecklas och byggas ut Prop. Regeringenanser att tiden nu är mogen att införa närpolisverksamhet på en större bredd.Närpolisverksamhet bör ses som en naturlig utveckling av idén medkvarterspolisverksamheten och utesluter inte, som redan framhållits, attpolismän arbeter som kvarterspolisen Att införa närpolisverksamhet i ett polisdistriktär en refom som berör både arbetssätt och organisation samt, inte minst,ledningen av polisarbetet, Föratsättningaraa för en sådan reform varierar fråndistrikt till distrikt. På en del håll är polisen redan i stor utsträckningorganiserad i lokala enheter som passar väl in i en närpolisorganisation. Iandra fall kan det behövas vissa organisatoriska förändringar, vilket det nyssberörda organisationsförslaget för polisen i visan Också iövrigt varierar föratsättningaraa. Exempelvis är det klart att det istorstedsonuåden och andra onuåden med omfattende och delvis kvalificeradbrottslighet krävs en större organisatorisk överbyggnad för utryckning,kvalificerade brottsutredningar m.m. än på mindre orten på olika orterhar vidare kommit olika långt när det gäller att tillägna sig ett problemorienteratarbetssätt som föratsätts inom närpolisverksamheten. Erfarenheter från bl.a. visar att det kan varasvårt att generellt och varaktigt genomföra närpolisverksamhet i större skala.En svårighet är att organisera polisverksamheten så att både närpolisverksamhetenoch den traditionellt inriktede polisverksamheten, såsom utryckning ochbrottsutredning, fungerar väl utifrån sina egna föratsättningar och i samverkanmed varandra. Det kan också vara svårt att få personalen att över lag accepteraoch te till sig det nya arbetssättet. För dette krävs omfattende insatser ifråga om utbildning och attitydförändring. Det anförda visar att det kommer att behövas tidoch delvis omfattende utvecklingsinsatser innan närpolisverksamhet meragenerellt har slagit igenom inom den svenska polisen. Säkert kommer ocksåverksamhetens utformning och närpolisorganisationens utseende att variera frånplats till plats mot bakgrand av de lokala förasättningaraa. Men en sådananpassning till lokala förhållanden är också en av de bärande principema förnärpolisverksamheten och ligger för övrigt väl i linje med den svenska polisensdecentraliserade beslutsstraktun Länsstyrelseraa har som högste polisorgan ans»/aretför polisverksamheten i länen. 1 dette ligger också att ansvara för attpolisens verksamhet och organisation utvecklas på ett sätt som ligger i linjemed stets-makteraas beslut och som i övrigt är lämpligt. Därmed är det ocksåytterst ett ansvar för länsstyrelseraa att se till att närpolisverksamhetinförs i länen. Primärt faller dock införandet av närpolisverksamhet inompolismyndighetemas kompetensområde. En lämplig ordning bör vara att sakenhanteras inom ramen för det pågående rationaliseringsarbetet inom den lokalapolisen (se avsnitt 4). Därigenom säkerställer man att införandet avnärpolisverksamhet samordnas med andra organisations- och utvecklingsfrågorinom polisen. Enökad inriktning mot närpolisverksamhet föratsätter ett stöd i form av metodutveckling ochutbildning. Det gäller att vidareutveckla metoder Prop. 1993/94:100 ochkompetens både i fråga om ett lokala förankrat problemorienterat Bilaga 3polisarbete och i fråga om hur närpolisverksamheten verksamhetsmässigt ochorganisatoriskt skall passas in i och samordnas med polisverksamheten iövrigt. På central nivå är det en viktig uppgift för attsvara för utvecklingsarbete av detfe slag samt att stödja och samordnautvecklingsarbetet i de olika länen. En gmndläggande insats på vägen mot denproblemorienterade närpolisverksamheten måste givetvis göras inom ramen förpolisutbildningen vid där de blivande polismännen måste få enutbildning som är anpassad till det nya arbetssättet. Också () bör, isamverkan med , kunna ha en roll i utvecklingsarbetet när detgäller närpolisverksamhet. Det gäller inte minst frågor om generella fömtsättningarför olika slag av brottslighet, effekter av olika slag av brottsförebyggandearbete samt metoder för att följa upp och utvärdera arbetet. Den av regeringen tillsatte (se avsnitt 2) arbeter bl.a. med frågor om hur konununer och enskilda skallkunna få en större roll i det lokala trygghetsskapande arbetet. Utredningenligger i linje med den inriktning av det lokala polisarbetet som harbehandlats. Ett delbetänkande skall i enlighet med direktiven att redovisas ijuni 1994 och kommittéarbetet skall vara helt avslutet före utgången av mars1995. arbete bör kunna bidra till att ytterligareutveckla föratsättningaraa för en effektiv närpolisverksamhet. Närpolisverksamhet och kvarterspolisverksamhet ärsjälvfallet inte lösningen på alla polisiära problem. Det framstår dock somklart att en rätt bedriven närpolisverksamhet på ett verksamt sätt kan bidra tillatt, i ett lokalt perspektiv, förverkliga de kriminalpolitiska målen att minskabrottsligheten och öka tryggheten i samhället. Mot bakgrand härav börstetsmaktemas riktlinjer för polisverksamheten utformas med utgångspunkt frånatt polisverksamheten i ökad utsträckning bör bedrivas i form avnärpolisverksamhet (se avsnitt 6). rättsstet är det av gmndläggande betydelse att begångna brott utreds och attgärningsmannen såvitt möjligt uppspåras och lagfors. är av stor vikt föratt markera gränseraa för vad det allmänna och samhället i övrigt accepterar ifråga om beteende. Att begagna brott upp och att de som begått brottendöms till påföljd har också stor betydelse som en brottsförebyggande faktor i vidmening. Det anförda förringar inte nödvändigheten av attfortsatte att utveckla brottsförebyggande polisverksamhet i mera renodlad form,exempelvis inom ramen för närpolisverksamheten (se avsnitt 5.1). Sådan brottsförebyggandeverksainhet har dock endast i begränsad utsträckning effekt när det gällervissa kvalificerade brottstypen Hit hör exempelvis illegal narkotikahandel, ekonomiskbrottslighet och annan interaationell eller Prop. organiserad brottslighet.Denna typ av brottslighet kännetecknas bl.a. av Bilaga 3 att den i regel bedrivs idet fördolda och av den anledningen kan vara särskilt svårapptäckt.Till svårigheteraa bidrar att brottsligheten ofte bedrivs med utgångspunktfrån flera olika länder samt att lagliga och olagliga aktiviteter kanvara inflätede i varandra i ett svårgenomträngligt mönster Med en vissförenkling kan man påstå att det enda effektiva angreppssättet från detallmännas sida när det gäller dette slag av kvalificerad brottslighet är att avslöja brottsligheten och att lagfora Inom polisen är det i förste hand en uppgift förkriminalpolisen att svara för spaning och utredning när det gäller denkvalificerade brottsligheten. Kriminalpolisverksamhet bedrivs på alla nivåerinom polisen. I varje polisdistrikt finns kriminalpolis, f.n. i regelorganiserad inom en särskild kriminalavdelning eller kriminalenhet. På länsnivåfinns regionala kriminalpolisfunktioner, såsom narkotikarotel, ekorotel(rotel för utredning av ekonomisk brottslighet) och teknisk rotel. Det är iprincip en uppgift för att bestämma om den regionalakriminalpolisorganisationen (se 3 kap. 3 § polisförordningen, 1984:730).Centralt bedrivs kriminalpolisverksamheten inom , som ingåri . Kriminalteknisk verksamhet på central nivå bedrivs inomStetens kriminaltekniska laboratorium (SKL). har kriminalpolisverksamhetenutvecklats på central nivå bl.a.genom att det inom harbörjat byggas upp en funktion för kriminalunderrättelsetjänst med intemationellinriktning. Vid SKL har påbörjats en utveckling av s.k. DNA-teknik. I organisatoriskt hänseende har utvecklingen gått iriktning mot en decentralisering av kriminalpolisverksamheten. Inom Stockholmspolisdistrikt pågår sålunda en uppbyggnad av kriminalenheter inom polisområdenamed en motsvarande minskning av den centrala kriminal-avdelningen. Samtidigtbyggs en mindre men mer kvalificerad länskriminalpolis upp för att svara förden regionala kriminalunderrättelsetjänsten och särskilt krävande spaningar ochutredningar Därmed förbättras bl.a. möjlighetema till ett effektivt samarbetemellan den regionala nivån och . Till bilden hör också denpågående utvecklingen av en allpolisroll som innebär att polismän på fältetarbeter med såväl förebyggande polisverksamhet och övervakning som medbrottsutredningar (se t.ex. prop. 1989/90:155 s. 26). Däremot har metod- ochteknikutvecklingen inom kriminalpolisverksamheten inte varit särskilt stor Flera omständigheter motiverar att satsningar nubör göras på att utveckla kriminalpolisverksamheten såväl när det gällermetoder och teknik som när det gäller organisations- och inriktningsfrågon Ettskäl är att det annars firms risk att den viktiga brottsutredande verksamhetenkommer på efterkälken i förhållande till brottsutvecklingen och till denutveckling i fråga om den brottsförebyggande polisverksamheten som redan harskett. Ett annat skäl är utvecklingen beträffande den intemationella brottsligheten,där inte minst ökningen av kriminaliteten i det foma Det finns också ett påtegligt behov av att Prop. 1993/94:100 effektivisera bekämpandet av den ekonoiniska brottsligheten. Rikskriminalpolisensvarar för bl.a. interaationellt polissamarbete, vissa kvalificeradebrottsutredningar exempelvis rörande narkotikabrott och ekonomisk brottslighetsamt kriminalpolisförstärkning till länens polisorganisation (se 6 §förordningen 1989:773 med instraktion för ). Dessutom svararRikskriminalpolisen för viss polisverksamhet som inte har att göra medbrottsutredningar, exempelvis polisflyget och FN-polisen Utvecklingen har gått i riktning mot attRikskriminalpolisen har fått ökade uppgifter när det gäller det intemationellapolissamarbetet och frågor som har samband härmed. Under utbyggnad är enfunktion för s.k. kriminalunderrättelsetjänst. Liknande funktioner är förövrigt under utvecklande vid de centrala polismyndighetema i andra länder Iavsnitt 5.3 behandlas frågan om ytterligare utveckling av Rikskriminalpolisensroll i det intemationella polissamarbetet. Regeringenhar i regleringsbrevet för polisväsendet för /94 tilldelatRikspolisstyrelsen för en särskild satsning på detkriminalpolisiära onuådet med syfte bl.a. att eflfektiviseraförandersökningsarbetet särskilt när det gäller våldsbrott och narkotikabrottsamt arman grov brottslighet, såsom ekonomisk brottslighet. har i 1993 årsanslagsframställning redovisat att myndigheten i sitt utvecklingsarbete bl.a.driver ett huvudprogram avseende utredningsverksamhet. Inom programmet falleråtgärder exempelvis för att förenkla förandersökningaraa och att utvecklametoder och teknik inom utredningsarbetet. Till gmnd för utvecklingsarbetetligger bl.a. (F 1992:36) Effektivarebrottsutredningar har i enlighet med regeringens direktiv iregleringsbrevet redovisat planer för medelsanvändningen. De av regeringensärskilt anvisade medlen kommer bl.a. att användas för att förbättrateknikstödet inom kriminalpolisverksamheten och att utveckla en kvalificeradkriminalpolisutbildning vid . Också utvecklandet avkriminalunderrättelsetjänst ingår i programmet. Regeringen anser det mycket angeläget attkriminalpolisverksamheten utvecklas i tekt med brottsutvecklingen och medändrade föratsättningar i övrigt. Inte minst ställer den ökande interaationaliseringenoch kampen mot den interaationella brottsligheten krav på utvecklandet avkriminalpolisverksamheten (se avsnitt 5.3). Utvecklingen av en allpolisroll med bl.a.närpoliser som svarar för både förebyggande polisverksamhet, övervakning ochvissa brottsutredningar får konsekvenser också när det gäller utvecklandet avkriminalpolisverksamheten. Det är viktigt för brottmålsprocessenseflfektivitet att de polismän medgeneralistkompetens som svarar för utredning av vardags- Prop. 1993/94:100brottslighet m.m. har sådana kunskaper i fråga om utredningsförfarandet Bilaga 3 att de kan genomföra utredningaraa på ett riktigt sätt och redovisaförundersökningar och andra brottsutredningar av god kvalitet. I arbetet medatt utveckla och behålla en sådan polisiär kompetens bör åklagaraa ha en viktigfunktion. Oavsett hur kriminalpolisverksamheten organiserasär det självfallet så att det är av gmndläggande betydelse för hur eflfektivtoch framgångsrikt denna kan bedrivas att det finns ett väl fungerande samarbetemellan polisen och åklagama, vilka ju har en ledande roll i dette. Denna frågabehandlas även av Åklagamtredningen som anger att formema för samverkan ilöpande prioriteringsfrågor, i metodfrågor, i enskilda ärenden och beträffandeutbildning behöver utvecklas på alla nivåer gäller även mtiner ochförenklade handläggningsformer I stor utsträckning borde överåklagama ochlänspolismästeraa själva kunna bedriva dette arbete. Det bör emellertid ankommapå Riksåklagaren att i samråd med ange riktlinjer och vidtede åtgärder som bedöms nödvändiga för att tillse att dette arbete kommer tillstånd utifrån den funktionsfördelning mellan åklagare och polis som följer avfrämst (jfr anslaget C. Åklagarväsendet). För det angivna ändamålet, utveckling avkriminalpolisverksamheten, bör särskilda medel anvisas även för det kommandebudgetåret. Formernaför bekämpande av ekonomisk brottsUghet Fråganom att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten har varitaktuell i skilda sammanhang för stetsmakteraa och i den allmänna debatten underde . har, efter förslag från regeringen,slagit fast riktlinjer för polisen som innebär att polisen skall prioritera sinverksamhet med utgångspunkt bl.a. från brottens straflfskalor (prop.1992/93:100 bil. Det innebär att bekämpningen av den ekonomiskabrottsligheten skall ges en hög prioritet i polisarbetet. Regeringen har somnyss redovisats för /94 anvisat för ensärskild satsning på det kriminalpolisiära onuådet med avsikt bl.a. atteflfektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten. För att säkerställa enhög kompetensnivå har regeringen bestämt att utbildning av ekoutredare inompolisen skall finansieras med centrala medel och alltså inte konkurrera medlokala utbildningsbehov i andra ämnen. Riksåklagaren, ochRiksskatteverket har på regeringens uppdrag företegit en brett upplagdgenomlysning av det allmännas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.Redovisningar har lämnats till regeringen bl.a. och i maj 1993.De åtgärder som berörs i rapporterna avser både lagstiftning och myndighetemasverksamhetsformen Bl.a. redovisas åtskilliga projekt i fråga om att eflfektiviserasamverkan på olika nivåer mellan de berörda myndighetema. Av redovisningama från myndighetema framgår attbehovet av insatser mot den ekonomiska brottsligheten är särskilt stort i detre storstädema och speciellt i Stockholm.Oacceptebelt stora utredningsbalanser har Prop. 1993/94:100 uppstått delvis somen följd av att antelet kvalificerade utredningsmän har Bilaga 3 varit förlitet. En förbättring synes nu vara på väg till följd av att den tidigarepolisbristen i landet i stort sett är avhjälpt. har lett till attRiksåklagaren anslagsframställning har begärt medel för att ökaantelet ekoåklagare så att inte åklagarväsendet blir systemets flaskhals närpolisens kapacitet för ekoutredningar ökan har begärtresursförstärkningar för ekobrottsbekämpning på central nivå samt i de trestorstedslänen. I den allmänna debatten har framförts synpunkter påatt det på central nivå borde inrättes en särskild myndighet för bekämpande avekonomisk brottslighet. Till denna myndighet skulle såväl åklagare och poliservara knutna, och myndigheten skulle därmed ha karaktär av kombinerad polis-ochåklagarmyndighet. Frågor om relationer mellan polisväsendet ochåklagarväsendet, inte minst när det gäller ekobrottsbekämpning, har berörts avflera utredningar under senare ån har på regeringens uppdragutrett hur samverkan mellan polis och åklagare i fråga om ekobrottsbekämpningskulle kunna åstedkonunas genom organisatoriska förändringar på regional nivå.Dessa organisationsförändringar skulle bestå i att polisens regionala ekorotlarskulle lokaliseras till de orter där regionåklagarmyndighetema är belägna,medan ekorotlar på andra orter skulle avvecklas. Utredningen har redovisats förregeringen tillsammans med , på regeringensuppdrag genomförda översyn av den centrala polisorganisationen.Rikspolisstyrelsen avstyrker en omorganisation av den regionalaekobrottsbekämpningen enligt den skisserade modellen med hänsyn bl.a. till denkompetensförlust som skulle bli följden av att avveckla de ekorotlar som inteär lokaliserade tillsammans med regionåklagarmyndighetema. Frågan om en fördjupad samverkan mellan åklagareoch polis på central nivå när det gäller ekobrottsbekämpning har behandlats avÅklagamtred-ningen-90 i dess slutbetänkande Ett reformerat åklagarväsendet (SOU1992:61 s. 522). Inom åklagarväsendet finns förspeciella mål med huvudsaklig inriktning på ekobrottmål. Såväl dennaåklagarmyndighet som har hela landet somarbetsfält och har ett nära samarbete med varandra.Åklagaratredningen betonar vikten av att det också i fortsättningen firmscentrala organ inom åklagarväsendet och polisen för utredning av ekonomiskbrottslighet. Utredningen förordar att samarbetet mellan åklagare och polis närdet gäller utredning av ekonomisk brottslighet ytterligare utvidgas. 1 betänkande (SOU 1993:92, seavsnitt 2 ovan) berörs frågan om samverkan mellan åklagare och polis på dencentrala nivån i samband med ekobrottsbekämpning. Också i denna utredningförordas att samverkan mellan åklagare och polis skall fördjupas uten att någonny myndighet skapas. Dessa och andra förslag rörande den centrala polisorganisationenkommer att behandlas vidare inom ramen för kommittéväsendet (seavsnitt 2). Regeringen anser att bekämpandet av den ekonomiskabrottsligheten är Bilaga 3 en mycket viktig uppgift för polis, åklagare ochandra myndigheten har gett uttryck för att myndigheteraa måste ökasin eflfektivitet på dette område. I stor utsträckning kan dette ske genomåtgärder som myndigheteraa själva får beslute om. Stetsmaktsbeslut kan dockbehövas när det gäller t.ex. förändringar i fråga om övergripandeorganisations- och samverkansfrågon Även om genomförda personalföistärkningar harförbättrat polisens slagkraft när det gäller bekämpandet av den ekonomiskabrottsligheten, har frågan om att utveckla brottsbekämpningen inom dette onuådeen fortsatt hög prioritet. Som framgått kommer den centrala polisorganisationenatt behandlas av en parlamenterisk utredning (se avsnitt 2). En sådan merastraktureUt orienterad översyn bör givetvis inte hindra att det ovan berördautvecklingsarbetet i fråga om kriminalpolisen i allmänhet också innefatter enutveckling av bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Regeringen villframhålla vikten av att en sådan utveckling kommer till stånd. Densedan länge fortgående intemationaliseringen gör att människor och varor kanförflyttes mellan olika länder betydligt enklare och snabbare än förat. Detfinns all anledning för att understödja och medverka i dennautveckling, som de fleste människor uppfatter som något positivt.