prop · GG03234 · 1993-04-29 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:234 tingsrätts sammansättning i konkurrensrättsliga mål och ärenden Regeringen överlämnar denna proposition till . Chefen för har varit föredragande vid regeringssammanträdet. I propositionen föreslås nya bestämmelser i konkurrenslagen som innebär att i skall ingå såväl lagfarna domare som ekonomiska experter vid prövningen av vissa konkurrensrättsliga mål och ärenden. Regeringen förordnar dem som skall tjänstgöra som ekonomiska experter. tingsrätts sammansättning i konkurrens- rättsliga mål och ärenden 1 Ärendet och dess beredning träder den nya konkurrenslagen (1993:20) i kraft. Då kommer instansordningen för domstolsprövning av konkurrensrättsliga mål och ärenden att ändras. Prövningen kommer i princip att ske i en instansordning bestående av två domstolar, nämligen och . Det gäller frågor enligt konkurrenslagen om bl.a. undantag, icke-ingripandebesked, konkurrensskadeavgift och kontroll av företagsförvärv. Detta innebär att får ett nytt målområde som omfattar samtliga konkurrensrättsliga frågor enligt den nya lagen. kommer att i alla mål och ärenden som domstolen handlägger bestå av lagfarna domare och ekonomiska experter. En ändring med denna innebörd gjordes i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. i samband med antagandet av den nya konkurrenslagen (se SFS 1993:22). I propositionen 1992/93: 56 Ny konkurrenslagstiftning aviserades att frågan om lämplig sammansättning av i konkurrensrättsliga mål och ärenden skulle övervägas i särskild ordning. Ett antal myndigheter och organisationer har fått tillfälle att vid en hearing framföra synpunkter på en inom upprättad promemoria som getts formen av ett utkast till lagrådsremiss. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag redovisas i bilagorna 1 och 2. En förteckning över dem som deltagit vid hearingen och en sammanfattning av de synpunkter som därvid framfördes finns i bilaga 3. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM) har i en skrivelse till regeringen (dnr 352/93) påtalat behovet av ekonomisk kompetens vid behandling av marknadsrättsliga frågor i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i konkurrenslagen. Det till Lagrådet remitterade lagförslaget finns i bilaga 4. Lagrådet har i yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I den nu föreslagna lagtexten har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. I det följande lägger regeringen på grundval av det redovisade materialet fram ett förslag till ändring i konkurrenslagen, som bl.a. innebär att tillförs ekonomisk expertis . 2 Utgångspunkter för överväganden om ekonomiska experter vid 2.1 De konkurrensrättsliga målens och ärendenas karaktär m.m. Konkurrensrätten är ett medel för att tillgodose samhällsekonomiska och konsumentpolitiska intressen genom att främja effektiv konkurrens i näringslivet. Regelsystemet tar främst sikte på intressen som är allmänna och icke-individualiserbara. Tillämpningen av reglerna står ofta nära förvaltningsavgöranden. Ingrepp i marknadens sätt att fungera är förenade med överväganden av stor samhällsekonomisk och konsumentpolitisk betydelse. De konkurrensrättsliga avgörandena innehåller sålunda ekonomiska framtidsbedömningar som kan vara avgörande för enskilda företag och hela branscher. Mot bl.a. den bakgrunden har det varit naturligt att skall ha kvalificerade ekonomiska experter bland sina ledamöter. Det är också den gällande ordningen. Att så bör gälla även har bekräftats genom de beslut som statsmakterna fattat om domstolens sammansättning i anslutning till behandlingen av den nya konkurrenslagen. skall således bestå av lagfarna domare och experter med såväl teoretiska som praktiska ekonomiska kunskaper. avvecklas systemet med intresseledamöter. Genom den nya konkurrenslagen införs en tvåinstansordning för domstolsprövningen på konkurrensområdet. Därigenom får som ett nytt särskilt område konkurrensrättsliga mål och ärenden. Frågan om sammansättningen av tingsrätten i dessa mål behandlades dock inte slutligt när förslaget till ny konkurrenslag togs fram. Behovet av ekonomisk expertis i har, som framgått av inledningen, aktualiserats av näringslivet. ses marknadsföringslagstiftningen över av (C 1991:10). Utredaren har bl.a. fått till uppgift (dir. 1991:70) att undersöka i vilka avseenden lagens krav närmare kan preciseras och hur lagens sanktionssystem bör vara utformat för att bli effektivt. Utredaren skall därvid beakta sanktionssystemet på konkurrensområdet. Utredningen beräknas lägga fram sitt slutbetänkande . Den förändring av sammansätt- ning som genomförs gäller alla mål som domstolen har att handlägga. När det gäller intresseledamöterna ansågs således översynen av marknadsföringslagen inte behöva avvaktas innan förändringen genomfördes för hela verksamhet. Frågan om domstolsväsendets organisation är föremål för översyn inom . I samband därmed aktualiseras också frågan om specialdomstolarnas framtida administration och organisation. Frågan togs upp i departementspromemorian och administration (Ds 1992:38). Frågan i vad mån specialdomstolarnas verksamhet kan inordnas i de allmänna domstolarna bereds nu vidare inom . Avsikten är att en departementspromemoria i denna fråga skall läggas fram . 2.3 Behovet av ekonomisk expertis vid Regeringen anser att det är angeläget att det ingår ekonomiska experter i i konkurrensrättsliga mål och ärenden redan då den nya konkurrenslagen träder i kraft. De pågående övervägandena om specialdomstolarnas framtida administration och organisation påverkar inte detta och tillräckliga skäl att skjuta på avgörandet om tingsrättens sammansättning till dess framtida ställning är klarlagd finns inte. 2.4 Allmänt om expertmedverkan i domstol Vid övervägandena om lämplig ordning för att tillföra den erforderliga ekonomiska expertisen i konkurrensrättsliga mål och ärenden är det av intresse att något få belyst hur i vissa andra sammanhang behov av särskild sakkunskap i domstolar har tillgodosetts. Här lämnas därför några sådana exempel innan förslaget för det konkurrensrättsliga området redovisas. Till att börja med finns i 40 kap. regler om s.k. sakkunnigbevisning. Om domstolen i ett visst fall behöver ha tillgång till sakkunskap på det i målet aktuella ämnesområdet kan en sakkunnig förordnas. Den sakkunnige avger ett yttrande till domstolen; skriftligt och/eller vid ett förhör inför domstolen. Sakkunnigbevisning upptas i allmänhet i samband med huvudförhandlingen. En sakkunnig kan utses av rätten, men sakkunnigbevisning kan också åberopas av parterna. Det finns vidare olika exempel på att experter inom ett visst ämnes-område ingår som särskilda ledamöter i rätten. Så är fallet i bl.a. följande slags mål. I brottmål finns en möjlighet att låta en ekonomisk expert ingå i rätten. Vid huvudförhandling i brottmål gäller som huvudregel att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (1 kap. 3 b § ). Vid prövning av omfattande eller komplicerade mål om ekonomisk brottslighet får dock dessutom, såsom särskild ledamot, ingå bl.a. en ekonomisk expert (1 kap. 8 § ). Dessa ekonomiska experter förordnas av regeringen (4 kap. 10 a § ). Vidare finns särskilda bestämmelser om tekniska experter i patentmål. Enligt 65 § patentlagen (1967:837) är behörig domstol för vissa i lagen uppräknade mål. Enligt 66 § är tingsrätten i dessa mål normalt domför med fyra ledamöter, av vilka två skall vara lagfarna och två tekniskt sakkunniga. Fler än tre lagfarna och tre tekniskt sakkunniga ledamöter får inte sitta i rätten. Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling eller syn på stället är tingsrätten domför med en lagfaren ledamot. Därvid får dock en tekniskt sakkunnig också sitta i rätten. De tekniskt sakkunniga ledamöterna förordnas enligt 68 § av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Enligt vattenlagen (1983:291) kallas första domstol i vattenmål vattendomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer skall vara vattendomstolar (13 kap. 1 §). Vattendomstol består av en lagfaren ordförande, en teknisk ledamot och två nämndemän. Ytterligare en teknisk ledamot får efter ordförandens bestämmande ingå i domstolen (13 kap. 3 §). Fastighetsdomstol består enligt 3 § lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål som huvudregel av två lagfarna ledamöter, en teknisk ledamot och två nämndemän. Möjlighet finns dock att förstärka rätten med ytterligare en teknisk ledamot, en lagfaren och en nämndeman. För såväl vattendomstol som fastighetsdomstol finns regler om domstolens sammansättning vid bl.a. handläggning som inte sker vid huvudförhandling (13 kap. 4 § vattenlagen och 4 § lagen om domstolar i fastighetsmål). Tekniskt sakkunniga i vattendomstol och fastighetsdomstol utnämns eller förordnas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (13 kap. 5 § vattenlagen och 5 § lagen om domstolar i fastighetsmål). 3 Ekonomiska experter i konkurrensmål vid Regeringens förslag: Särskilda domförhetsregler för införs i konkurrenslagen. I de fall tingsrätts avgöranden enligt konkurrenslagen får överklagas hos Marknadsdomsto- len skall i huvudsak följande gälla. Vid huvudförhandling skall tingsrätten bestå av två lagfarna domare och två ekonomiska experter. Vid annan handläggning, liksom vid sådan huvudför- handling som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena , skall tingsrätten bestå av en lagfaren domare. Därvid får även en ekonomisk expert ingå i rätten. Om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans be- skaffenhet skall dock tingsrätten, vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid prövning av rättegångsfrågor, få ha den sammansättning som föreskrivs för huvudförhandling. Vid handläggning av ärenden skall tingsrätten be- stå av två lagfarna domare och två ekonomiska ex- perter. Förberedande åtgärder skall dock vidtas av en lagfaren domare. Därvid skall även en ekonomisk expert kunna ingå i rätten. De ekonomiska experter som skall tjänstgöra i tingsrätten skall förordas av regeringen. En be- stämmelse om detta införs i konkurrenslagen. Skälen för regeringens förslag De materiella konkurrensreglerna i den nya konkurrenslagen har utformats efter förebild från i och konkurrensregler. Det införs således principiella förbud mot samarbete mellan företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på den svenska marknaden eller som ger detta resultat och mot missbruk av dominerande ställning på den svenska marknaden. Från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag skall undantag kunna ges dels i enskilda fall genom beslut av dels för grupper av avtal enligt särskilda föreskrifter. Förbjudna avtal mellan företag skall vara ogiltiga. Det skall finnas en möjlighet för ett företag att efter en ansökan hos erhålla en förklaring att förbuden inte är tillämpliga, s.k. icke-ingripandebesked. En överträdelse av förbuden skall kunna medföra skadeståndsskyldighet och konkurrensrättsliga ingripanden antingen i form av åläggande vid vite att upphöra med pågående överträdelse eller i form av åläggande att betala konkurrensskadeavgift för en redan begången överträdelse. skall få besluta om åläggande vid vite att ett företag skall upphöra med överträdelser av förbuden. Beslut om skyldighet att betala konkurrensskadeavgift skall meddelas av domstol efter talan av . skall vid utredningar om överträdelser av förbuden kunna göra undersökningar hos företag för att få fram bevismaterial. Reglerna om kontroll av företagsförvärv får en något annorlunda utformning än i den nuvarande lagen. Kontrollen skall endast omfatta de företagsförvärv där de berörda företagen har en årsomsättning som överstiger . Sådana företagsförvärv skall anmälas till . Ingripande mot ett företagsförvärv skall kunna ske om förvärvet får antas leda till mer påtagliga skadliga effekter för konkurrensen i ett långsiktigt perspektiv. Vidare ändras instansordningen för konkurrens- rättsliga mål så att målen prövas av i princip endast två domstolar, nämligen tings- rätt och . skall som första instans besluta bl.a. i mål om konkurrensskadeavgift och företagsförvärv. Dessutom skall beslut om undantag, icke-ingripandebesked och olika ålägganden kunna överklagas till . Tingsrättens avgöranden skall kunna överklagas till . avgöranden skall inte kunna överklagas. Frågor om skadestånd, ogiltighet och utdömande av viten skall kunna prövas av samtliga tingsrätter med fullföljd i hovrätt. skall dock alltid vara behörig att pröva mål om skadestånd och utdömande av viten. I fråga om förfarandet gäller att prövningen vid , i mål där tingsrättens avgöranden får överklagas hos , skall ske enligt regler för indispositiva tvistemål. När det gäller frågor om undersökningar hos företag enligt 47 och 48 §§ och frågor som har överklagats från skall tingsrätten tillämpa reglerna i lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden, den s.k. ärendelagen (se 64 § konkurrenslagen). har, som nämnts, beslutat att sammansättning skall ändras så att intresseledamöter inte längre skall delta i domstolens avgöranden. kommer att bestå av en ordförande, en vice ordförande och fem särskilda ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och en av de särskilda ledamöterna skall vara lagfarna domare. De andra särskilda ledamöterna skall vara ekonomiska experter. Som ekonomiska experter kommer regeringen att utse personer med teoretisk eller praktisk ekonomisk kompetens. Till särskilda ledamöter, som enligt gällande bestämmelser i lagen om marknadsdomstol m.m. skall ha särskild insikt i näringslivets förhållanden respektive i konsumentfrågor, är professorer i nationalekonomi och företagsekonomi utsedda. skall enligt de nya reglerna vara beslutför när ordföranden och tre andra ledamöter är närvarande. har således bland sina ledamöter kvalificerade ekonomiska experter. Detta motiveras av att framför allt konkurrensärendena innehåller frågor som kräver kvalificerade samhällsekonomiska och företagsekonomiska analyser. De viktigare besluten innebär framtidsbedömningar som kan vara avgörande för enskilda företag och hela branscher. Det har därför ansetts nödvändigt att det i domstolen finns teoretisk och praktisk ekonomisk sakkunskap. Ekonomiska experter bör ingå som ledamöter i Som nämnts lämnades inom ramen för lagstiftningsä- rendet om en ny konkurrenslagstiftning inte något förslag i frågan om ekonomiska experter i tings- rätt (jfr. 1992/93:56 s. 63). Däremot förut- sattes att frågan skulle övervägas ytterligare. skall således enligt reglernas nuvarande utformning pröva konkurrensmål i vanlig sammansättning enligt respektive ärendelagen. Detta skulle ge överinstansen en betydligt starkare saklig kompetens än underin- stansen. Den sakliga kompetensen bör emellertid vara densamma i underrätter och överrätter. En annan ordning skulle strida mot principen att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans. I 63 § konkurrenslagen anges vilka domar och beslut av som kan överklagas hos . De avgöranden som där anges gäller ålägganden att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §, konkurrensskadeavgift, kvarstad för att säkerställa anspråk på sådan avgift, företagsförvärv och undersökningar av hos företag för att utreda om överträdelse skett av lagens förbud. Vidare anges tingsrättens avgöranden av frågor som överklagats från enligt 60 §. De beslut av som får överklagas hos är enligt 60 § frågor om undantag, icke-ingripandebesked, ålägganden att upphöra med överträdelser av lagens förbud och ålägganden för företag och andra att på olika sätt lämna upplysningar. Alla de frågor som således prövas av och som får överklagas hos innefattar, i större eller mindre omfattning, frågor som kräver ekonomisk sakkunskap. Genom sakkunnigbevisning är det i och för sig möjligt att i specifika frågor tillföra rätten denna kunskap. De konkurrensrättsliga målen och ärendena är emellertid sådana att det vid prövningen av dem krävs kunskaper i relevanta ekonomiska spörsmål på ett mer allmänt plan. På grund härav, och med hänsyn till sammansättning och vad som ovan anförts om att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans, bör förstärkas med ekonomiska experter som deltar vid prövningen av de konkurrensrättsliga mål och ärenden som får överklagas hos . har under beredningen av ärendet framfört synpunkten att det kan ifrågasättas om medverkan av ekonomiska experter behövs och är förenligt med kraven på skyndsam handläggning vid tingsrättens prövning av de ärenden som anges i 63 § första stycket 5, dvs. ärenden enligt 47 och 48 §§ om rätt för att genomföra undersökningar hos företag. Behovet av ekonomisk expertis är måhända inte lika stort i dessa ärenden som i andra. I tingsrättens prövning skall emellertid, enligt nämnda paragrafer, ingå bl.a. en bedömning av om det finns anledning anta att en överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § skett liksom en avvägning av om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av den. Båda dessa frågor kan fordra insikter av det slag som de ekonomiska experterna skall tillföra rätten. Att handläggningen bör ske med vederbörlig skyndsamhet påverkar inte sagda förhållande. Härtill kommer att i skall sitta ekonomiska experter också i dessa fall. På grund av det anförda bör någon undantagsregel för tingsrättens prövning av de frågor som anges i 63 § första stycket 5 inte införas. Mål om skadestånd, ogiltighet och utdömande av vite överklagas inte till . För de målen föreslås inte några ändrade sammansättnings- regler. Inte heller beträffande de mål där talan enligt konkurrenslagen alltid kan föras vid , dvs. mål om skadestånd och utdömande av vite, föreslås någon ändring. Närmare om tingsrättens sammansättning Införandet av ekonomiska experter som ledamöter vid tingsrätten bör lämpligen, efter förebild från annan lagreglering om specialprocess, ske genom bestämmelser i konkurrenslagen. I huvudsak två metoder står till buds för att tillföra tingsrätten sakkunniga ledamöter. En möjlighet är att i lagen föreskriva att ekonomiska experter får ingå i rätten såsom särskilda ledamöter om det finns behov av särskild sakkunskap om ekonomiska förhållanden. En viss motsvarighet till en sådan fakultativ regel finns, som tidigare redovisats, i 1 kap. 8 § om bl.a. ekonomisk experts deltagande i mål om ekonomisk brottslighet. Konkurrensrättsliga mål och ärenden är dock, som ovan anförts, regelmässigt sådana att ekonomisk sakkunskap behövs i rätten. Härtill kommer att det vid avgöranden i princip alltid skall ingå ekonomisk expertis. Dessa förhållanden leder till slutsatsen att som huvudregel bör gälla att ekonomiska experter alltid skall sitta i rätten när tingsrätten avgör konkurrensrättsliga mål och ärenden. Denna huvudregel bör dock förses med vissa undantag, bl.a. för de fall när tingsrätten avgör mål efter förenklad huvudförhandling. Kravet på att ekonomiska experter skall sitta i rätten bör inte heller gälla vid förberedande handläggning av målen och ärendena. Möjligheter att förstärka rätten under förberedelsen bör dock finnas. Dessa frågor kommer att utvecklas i specialmotiveringen. Vid bestämmandet av hur många lagfarna domare och ekonomiska experter som skall delta i tingsrätten bör utgångspunkten tas i vad ovan anförts om att den sakliga kompetensen bör vara densamma i underrätten som i överrätten. skall beaktas att antalet lagfarna ledamöter, i enlighet med vad som gäller för domstolar i allmänhet, bör vara större i överinstansen än i underinstansen. Som framgått kan som mest tre lagfarna ledamöter och fyra ekonomiska experter sitta i . Av betydelse i sammanhanget är också att det bör råda balans mellan antalet lagfarna domare och antalet ekonomiska experter liksom att en rimlig hushållning bör ske med rättsväsendets resurser. Självfallet måste den valda sammansättningen också ge tillräckliga garantier från rättssäkerhetssynpunkt. Vid en sammanvägning av dessa faktorer finner regeringen att en lämplig sammansättning av i de aktuella målen och ärendena är två lagfarna domare och två ekonomiska experter. Den valda sammansättningen, två lagfarna domare och två särskilda ledamöter, har en viss motsvarighet i de under avsnitt 2.4 redovisade reglerna om tingsrätts handläggning av patentmål. Enligt 66 § patentlagen finns dock en möjlighet att utöka antalet ledamöter till tre lagfarna och tre tekniskt sakkunniga. Av motiven till sagda bestämmelse framgår att den större sammansättningen kan vara lämplig i omfattande mål där huvudförhandlingen kan förväntas bli långvarig eftersom man annars vid förfall för en ledamot riskerar att få företa målet till ny huvudförhandling. Det betonas också att det skall eftersträvas att lika många lagfarna som tekniskt sakkunniga ledamöter från början ingår i rätten om den större sammansättningen väljs (prop. 1985/86:86 s. 24 f. och 47). Det ligger nära till hands att införa en motsvarande möjlighet att utöka antalet ledamöter till högst sex också vid tingsrättens handläggning av de konkurrensrättsliga målen och ärendena. Med hänsyn till vad ovan anförts om att antalet lagfarna ledamöter bör vara större i överinstansen, föreslås emellertid inte någon regel om att tre lagfarna domare skall kunna sitta i rätten. Eftersom de särskilda ledamöterna inte bör vara i majoritet i rätten föreslås inte heller någon sådan regel för dessa ledamöter. För att inte riskera att tingsrätten skall tvingas ta om huvudförhandlingen om förfall inträffar för en ledamot sedan huvudförhandlingen påbörjats, föreslås i stället en regel om att tingsrätten i sådana fall skall vara domför med tre ledamöter. Någon motsvarande undantagsregel för de fall när tingsrättens handläggning skall ske enligt ärendelagen kan dock inte anses erforderlig och föreslås därför inte. Konkurrenslagen, som också till sitt materiella innehåll innebär en nyordning, har ännu inte börjat tillämpas vare sig vid tingsrätten eller i . Erfarenhet av mål- och ärendehanteringen saknas därför. På grund härav kan det finnas skäl att ta upp frågan om domstolarnas sammansättning till förnyat övervägande när tillräcklig erfarenhet vunnits av verksamheten. I det sammanhanget kan även resultatet av utredningen om specialdomstolarnas framtida organisation och administration få betydelse. De ekonomiska experterna bör förordnas av regeringen De ekonomiska experter som skall tjänstgöra som särskilda ledamöter vid tingsrätten bör förordnas av regeringen. En bestämmelse härom, utformad efter förebild från 4 kap. 10 a § , bör införas i konkurrenslagen. Som ekonomiska experter bör regeringen kunna utse personer med samma kvalifikationer som de har som skall förordnas som sådana experter i , dvs. såväl personer med praktisk ekonomisk kompetens som personer med teoretisk ekonomisk kompetens. Även om reglerna om tvåinstansjäv givetvis hindrar att en ekonomisk expert deltar i handläggningen av samma ärende i både tingsrätten och , kan ett förordnande i båda instanserna, främst med hänsyn till den relativt begränsade personkrets som kommer att pröva de konkurrensrättsliga målen och ärendena, riskera att rubba allmänhetens förtroende för rättsskipningen. Det bör därför, som från några håll påpekats under ärendets beredning, inte komma i fråga att en person har förordnande för tjänstgöring både vid tingsrätten och i . Frågor om de ekonomiska experternas ställning m.m. De ekonomiska experterna skall delta i tingsrätten som särskilda ledamöter. I omröstningshänseende gäller reglerna i 16 kap. . I fråga om röstningsordningen för lagfarna och särskilda ledamöter och för dessa kategorier inbördes gäller först och främst huvudregeln att tjänsterangen skall vara avgörande. Av regeln i 16 kap. 1 § andra styck-et sista meningen följer dock att en av de lagfarna ledamöterna normalt kommer att rösta först. De ekonomiska experterna skall ha avlagt domared enligt 4 kap. 11 § . Konkurrenslagen träder i kraft .