prop · GG03216 · 1993-03-25 00:00:00 — Sådana regler finns i mål om underhållsbidrag till make och barn (18 kap. 4 § ÄktB och 20 kap. 12 § FB), mål om ersättning till offentlig försvarare och ersättning enligt rättshjälpslagen enligt 54 kap. 2 a § RB samt 49 § rätts- hjälpslagen (1972:429, omtryckt 1993:9), felparkeringsavgift enligt 10 a § lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, samt mål om förvandling av böter enligt 23 § bötesverkställighetslagen (1979:189). har utvärderat reglerna om fullsföljdsförbud med ventil. Utredningen kommer fram till att sådana regler är ett användbart instrument för att minska Högsta domstolens arbetsbörda utan att intresset av prejudikatbildning eftersätts. föreslår också vad gäller överklagande till högsta instans att fullföljdsförbud med ventil införs för vissa ytterligare måltyper, bl.a. mål enligt 21 kap. FB. Utredningen ser det också som angeläget att man även vid framtida lagöversyner överväger denna möjlighet att begränsa Högsta domstolens arbetsbörda. Några regler om fullföljdsförbud med ventil i ledet tingsrätt - hovrätt finns inte. föreslår inte heller att sådana regler införs. En annan metod att begränsa överklaganden till hovrätt utan att äventyra prejudikatbildningen skulle vara att i prejudikatfall tillåta att tingsrättens avgörande överklagas direkt till . En sådan metod, s.k. språngrevision, övervägdes i samband med de senaste ändringarna i reglerna om fullföljd till (prop. 1988/89:78). Departementschefen anförde att hon inte i sakens dåvarande läge var övertygad om att en sådan metod var en framkomlig väg för att förbättra prejudikatbildningen. går av detta skäl inte närmare in på denna fråga, men konstaterar att det även i ett sådant system - liksom vad gäller fullföljdsförbud med ventil - krävs en överblick över hela det juridiska fältet för att rätt kunna bedöma om det aktuella fallet lämpar sig som prejudikat. Ett förslag som har framförts för att begränsa hovrätternas arbetsbörda och som tar upp är att öka möjligheterna för tingsrätterna att själva ompröva sina avgöranden. konstaterar dock att den frågan har utretts och att den utredningen har resulterat i att det nu finns regler om omprövning i s.k. domstolsärenden medan tanken att i övrigt införa omprövningsregler i allmän domstol har avvisats (jfr Ds 1988:66 och prop. 1989/90:71). Förbud mot avräkning av häktestid Ett annat uppslag som säkert skulle innebära att hovrätternas arbete med grova brottmål skulle minska högst avsevärt, är att ta bort den ovillkorliga rätten för personer, som är häktade och dömts till fängelse av tingsrätt och som överklagar, att tillgodoräkna sig tiden mellan tingsrättens dom och hovrättens dom som verkställighet av fängelsestraffet. En sådan förändring genomfördes i då det bedömdes att anhopningen av grundlösa överklaganden hindrade domstolarna att syssla med de överklaganden som var befogade. efter förändringen hade antalet överklaganden i brottmål halverats. konstaterar emellertid att det ligger utanför dess uppdrag att vidare överväga denna fråga. Man kan också tänka sig ekonomiska styrmedel för att minska måltill- strömningen till hovrätterna. Ett exempel på detta är att begränsa förmånerna enligt rättshjälpslagstiftningen eller reglerna om offentlig försvarare i brottmål. Ett annat exempel är att införa någon form av avgifter för överklagande till hovrätt, möjligen i kombination med en rätt att få tillbaka erlagd avgift för den som vinner målet i hovrätten. lägger dock inte fram några förslag i dessa hänseenden. Inskränkningar i omfattningen av hovrättens prövning övervägde olika möjligheter att inskränka omfattningen av hovrättens prövning. Som ett resultat av de övervägandena är hovrättens skyldighet att pröva skuldfrågan i brottmål där endast påföljdsfrågan har överklagats kraftigt inskränkt (51 kap. 23 a § RB). behandlade i sitt slutbetänkande (SOU 1987:46) också den ofta diskuterade tanken att i största möjliga utsträckning inskränka hovrättens prövningsskyldighet till rättsfrågor men avfärdade den. I korthet är tanken att tingsrättens prövning av sakfrågan (bevisfrågan) i de allra flesta fall inte skulle kunna överklagas. Om tingsrätten i ett brottmål funnit att den tilltalade har begått den åtalade gärningen, skulle domen alltså i den delen inte kunna över- klagas. Däremot skulle tingsrättens val av påföljd och straffmätning kunna överklagas. Och motsvarande begränsning skulle naturligtvis gälla i tvistemål. System av detta slag finns på flera håll utomlands. Tanken har dock inte omsatts i lagstiftning i . Framför allt har mot en begränsning av överprövningen till rättsfrågor åberopats att just frågan om vad som är sakfråga och vad som är rättsfråga är så problematisk i de länder där denna uppdelning förekommer. Man har befarat att man genom en sådan uppdelning skulle skapa ett nytt processrättsligt problemområde som i sig skulle ge upphov till ett antal praktiska svårigheter. I tre lagstiftningsärenden har man tagit avstånd från tanken att föra in en sådan distinktion mellan sakfråga och rättsfråga i den processrättsliga lagstiftningen (prop. 1988/89:78, prop. 1988/89:95 och prop. 1989/90:71). föreslår därför inte att överprövningen i hovrätten begränsas till rättsfrågor. Ökat inslag av skriftlighet i hovrättsprocessen I olika sammanhang sägs det ibland att ett bra sätt att förenkla förfarandet i hovrätterna skulle vara att i ökad utsträckning gå över till skriftligt förfarande i brottmål och tvistemål. Huvudregeln för hovrättsförfarandet är att målen skall avgöras efter huvudförhandling. Det finns dock undantag från denna huvudregel. Det gäller i huvudsak mål där utredningen inte kräver huvudförhandling och där parterna är ense om att målet kan avgöras efter ett skriftligt förfarande. Möjligheterna att avgöra mål utan huvudförhandling utvidgades som nämnts genom en reform . Genom reformen stärktes också par- ternas inflytande över frågan om muntlig eller skriftlig handläggning. I motsatt riktning talar konventionsåtaganden. I flera fall har de svenska reglerna om möjligheterna till enbart skriftlig handläggning i brottmål i hovrätt varit föremål för prövning i med hänsyn till artikel 6 i . Den praxis som har utbildats innebär - som redan har berörts - att den enskilde i mycket stor utsträckning anses ha rätt att få sin sak prövad i ett muntligt förfarande även i högre rätt. anser det därför vara uteslutet att öka möjligheterna till skriftlig handläggning i hovrätt på ett sätt som nämnvärt kan påverka hovrätternas arbetsbörda. Regler om hovrätts sammansättning finns i 2 kap. 4 § RB. Enligt huvudregeln är hovrätt domför med tre lagfarna domare. I tvistemål som av tingsrätt har avgjorts med tre lagfarna domare skall dock hovrätten bestå av minst fyra lagfarna domare när den avgör målet. Fler än fem lagfarna domare får inte delta i hovrätten. I brottmål är hovrätten domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna domare och tre nämndemän får inte delta. Dessa regler gäller också för vissa familjemål. I brottmål där det inte är fråga om att döma till strängare straff än böter och inte heller är fråga om företagsbot är hovrätten domför även med tre lagfarna domare. När hovrätten behandlar frågor om prövningstillstånd är hovrätten domför med två lagfarna domare. Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är hovrätten domför med en lagfaren domare. Frågan om hovrätts sammansättning har varit föremål för överväganden i ett flertal lagstiftningsärenden . Vissa smärre förändringar har också skett. har dock vid flera till- fällen framhållit vikten av att hovrätten har en stark sammansättning. har - utan att göra någon totalöversyn -gått igenom vad som förevarit i frågan och utredningens slutsats blir att man inte ser ändringar i domförhetsreglerna som en realistisk möjlighet att underlätta hovrätternas arbete. behandlade frågor om ändringsdispens i de allmänna domstolarna slutbetänkande. Utredningens majoritet föreslog därvid att dispenssystemet för de s.k. småmålen skulle avskaffas och att dispensregler för andra mål inte skulle införas. I en reservation föreslogs en viss utvidgning av systemet med prövningstillstånd i tvistemål samt nya regler om prövningstillstånd för mål om ansvar för brott med endast böter i straffskalan. Under remissbehandlingen tillstyrkte knappt hälften av remissinstanserna utredningens förslag att avskaffa reglerna om prövningstillstånd i tvistemål. Återstoden tillstyrkte regler om prövningstillstånd i någon form men flera av dessa var negativa till ett krav på prövningstillstånd för brottmål. Utredningens förslag togs upp i prop. 1988/89:95. I propositionen anfördes att förslaget i reservationen låg väl i linje med önskemålet om att i högre grad än nu kunna anpassa förfarandet till vad det enskilda målet kräver och med strävandena att koncentrera hovrättens resurser till de mer komplicerade fallen. I propositionen konstaterades emellertid att frågan om dispensprövning borde belysas ytterligare såväl från rättssäkerhetssynpunkt som från rent lagteknisk utgångspunkt. Frågan togs upp i idéskissen (Ds 1989:2) Domstolarna och sedermera av . har utrett olika sätt att utforma ett system med prövningstillstånd och föreslår att en ordning med prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt införs för vissa brottmål och att nuvarande system utvidgas för tvistemålens del. Utredningens förslag innebär att prövningstillstånd skulle krävas i alla brottmål där tingsrätten inte dömt till svårare påföljd än böter samt dessutom i vissa fall av frikännande dom. För tvistemålen innebär förslaget att alla tvistemål där tvisteföremålets värde inte överstiger ett basbelopp () skulle kräva prövningstillstånd. Dispensförfarandet föreslås utformat på i huvudsak samma sätt för brottmål som för tvistemål. Det innebär att hovrätterna skall ha möjlighet att förutom prejudikatdispens och extraordinär dispens också bevilja ändringsdispens. Enligt utredningen skulle ett sådant system på ett effektivt sätt bidra till att lätta på hovrätternas arbetsbörda utan att rättssäkerheten försämrades. är inte enig i frågan om prövningstillstånd. Enligt en reservation bör prövningstillstånd i brottmål av rättssäkerhetsskäl inte införas och frågor om bl.a. överrättsprocessens framtida utformning ses över i det vidare perspektiv som följer med europaintegration. I en annan reservation anförs bl.a. att frågan är otillräckligt utredd. 24 2.5.3 Mina slutsatser För min del anser jag att situationen för hovrätternas del är så bekymmersam på grund av det alltmer ökande målantalet att det krävs snabba åtgärder. Situationen har, som jag redovisade, förvärrats ytterligare som gått sedan lämnade sina förslag. Görs ingenting , riskerar man att hovrätterna kommer att få så stora balanser att ett stort antal mål förblir oavgjorda under en oacceptabelt . En sådan situation måste undvikas, allra helst som ställer krav på att rättegång skall hållas inom skälig tid (artikel 6). står det klart att problemet inte kan lösas genom resursökningar. Lösningen måste därför vara att göra överrättsprocessen mer effektiv. Min genomgång visar att det finns flera tänkbara sätt att minska flödet av mål och ärenden till hovrätterna och att i övrigt göra hovrättsprocessen mer ändamålsenlig. Fördelarna från effektivitetssynpunkt med de skilda sätten måste dock vägas mot nackdelar av olika slag. Vissa lösningar framstår som oförenliga med principiella grundvalar för rättssystemet eller med internationella åtaganden. Andra förefaller vara tämligen ineffektiva. Vissa andra tänkbara lösningar har ansett falla utanför ramen för dess utredningsuppdrag och utredningen har därför inte gått till botten med dem. Så mycket kan dock sägas att det finns olika sätt att gå vidare. Det är emellertid en besvärlig och grannlaga uppgift att ta definitiv ställning till olika metoder för att komma till rätta med problemen. Dessa svårigheter kan vara av såväl principiell som lagteknisk natur. Jag avser därför att återkomma till regeringen med ett förslag om att en utredning skall få i uppdrag att undersöka och analysera olika möjligheter samt lägga fram förslag som syftar till att med bibehållen rättssäkerhet och med iakttagande av våra internationella förpliktelser effektivisera hovrättsprocessen. Det som för dagen är möjligt att göra är att ta fasta på förslag om ett utökat system med prövningstillstånd i hovrätt. Detta förslag har också vunnit relativt bred anslutning bland remissinstanserna. Jag skall därför i det följande föreslå lagstiftning av denna innebörd. Till det sagda kan följande läggas. Också i de allmänna förvaltnings- domstolarna finns liknande problem. har uttalat sig för ett system med prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt, en tanke som har vunnit anslutning under remissbehandlingen. Några konkreta förslag lägger utredningen dock inte fram. Jag avser därför att gå vidare i saken och låta utarbeta förslag om krav på prövningstillstånd för vissa måltyper inom förvaltningsrättskipningen. 2.6 Överväganden och förslag 2.6.1 Allmänna synpunkter på prövningstillstånd i hovrätt Som jag har framhållit bygger instansordningen inom domstolsväsendet på att parterna inför den högre instansen begränsar processen till de frågor som de vill ha överprövade. Det är alltså i princip inte fråga om att de mål som förs vidare till högre rätt skall underkastas en fullständig omprövning i den andra instansen. Idealet är i stället en ordning där processen i andra instans innebär en till varje mål anpassad överprövning. Som har funnit är systemet med prövningstillstånd utan tvekan ett intressant alternativ när det gäller att komma till rätta med hovrätternas problem. Därvid är enligt utredningen en naturlig utgångspunkt den ordning som hovrätterna nu tillämpar. I de mål där det krävs prövningstillstånd är handläggningen i hovrätten i allmänhet snabb och enkel när det gäller att avgöra om anledning finns att meddela prejudikatdispens eller extraordinär dispens. Mer tidskrävande överväganden krävs regelmässigt beträffande frågan om ändringsdispens skall beviljas. När hovrätten överväger denna fråga, har hovrätten att ta ställning till både bevisfrågor och rättsfrågor i målet. När det gäller bevisfrågorna har hovrätten att gå igenom den bevisning som har förebragts vid tingsrätten och studera hur tingsrätten har värderat den. Om bevisning som inte har förebragts vid tingsrätten åberopas i hovrätten, har hovrätten att ta ställning till om det finns skäl att tillåta denna bevisning och, i så fall, om den kan påverka utgången i målet. Om det vid denna genomgång av bevisfrågorna uppkommer någon tvekan om riktigheten av utgången i tingsrätten, är rekvisiten för ändringsdispens uppfyllda; det finns i så fall, som det uttrycks i lagen, anledning till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit. Hovrätten skall då ge tillstånd till fullständig prövning av målet i hovrätten. Och motsvarande bedöm- ningar gör hovrätten när det gäller rättsfrågorna. Om det vid den granskning som hovrätten gör vid dispensprövningen förefaller som om tingsrättens bedömning i en rättsfråga är tveksam, har hovrätten att bevilja dispens för att rättsfrågan skall kunna prövas av en fullsutten hovrätt. Om en av de två domarna som utför denna dispensprövning vill bevilja prövningstillstånd, gäller hans mening. Hovrätten beviljar då prövningstillstånd och det beslutet går inte att överklaga. Sedan prövningstillstånd har beviljats handläggs målet som vanligt, vilket ofta innebär att det sätts ut till huvudförhandling inför tre lagfarna domare som avgör det genom motiverad dom. Om hovrätten inte beviljar prövningstillstånd, står tingsrättens avgörande fast. Hovrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd motiveras inte närmare. Ett sådant beslut kan överklagas till . Det som gör ett system med prövningstillstånd arbetsbesparande för hovrätterna är enligt utredningen att de mål där hovrätten inte beviljar prövningstillstånd kan avgöras på ett förenklat sätt: med två ledamöter i stället för tre, med möjligheter att avstå från skriftväxling, inga muntliga förhandlingar med eventuella problem med kallelser och delgivningar behövs och slutligen finns inget krav på att ett avgörande förses med en motivering. Det sagda gör att också jag tycker att det finns goda skäl att utvidga systemet med ändringsdispens till fler av hovrätternas mål. Det grundläggande motivet för ett system med prövningstillstånd med ändringsdispens är att ett sådant system medför att överrätternas resurser kan användas på ett mer effektivt sätt. I ett system med ändringsdispens tas ett mål upp till fullständig prövning i den andra domstolsinstansen bara om det vid en granskning visar sig finnas något som tyder på att det överklagade avgörandet kan behöva ändras. Härigenom uppnår man att de enklaste fallen - de fall där det framstår som helt klart att någon ändring inte är aktuell - kan hanteras snabbt, enkelt och billigt. En förutsättning för att systemet skall fungera effektivt är naturligtvis att tingsrätten utformat de egentliga domskälen i sin dom tillräckligt utförligt; risken finns annars att hovrätten hyser tvivel om att tingsrättens dom är riktig och därför beviljar prövningstillstånd. Genom att domstolen inte behöver lägga ned onödig tid på de enkla fallen kan dess resurser koncentreras till de mer komplicerade målen, alltså de mål där en närmare granskning är sakligt motiverad. Detta måste generellt sett antas vara till fördel för avgörandenas kvalitet i de målen och - inte minst - påverka handläggningstiden i positiv riktning. Ett system med ändringsdispens ger således ökade möjligheter för domstolen att ägna de mer kvalificerade målen den tid och den behandling som dessa mål kräver. Självfallet är detta till fördel för domstolarnas egen arbetssituation. Men minst lika viktigt är att parterna i de mål där någon ändring inte är aktuell kan få ett snabbare avgörande av målet utan onödiga kostnader och onödigt besvär; särskilt gäller detta naturligtvis den part som har den materiella rätten på sin sida. Och även parterna i de mål som tas upp till fullständig prövning kan få fördelar av ett dispenssystem genom att mer resurser kan frigöras för dessa mål. Drastiskt uttryckt kan det sägas att ett system med prövningstillstånd motverkar meningslös omprövning i en del mål och medverkar till att hovrätterna kan koncentrera sig på de andra mål där en rejäl prövning annars riskerar att försvåras på grund av arbetsbördan. En - ibland bortglömd - aspekt av rättssäkerheten är det krav på snabbhet i förfarandet som bör ställas. Om en reform som innebär ett utvidgat förfarande med prövningstillstånd införs, kommer ett större antal mål att bli slutligt avgjorda på ett snabbare sätt. Detta är enligt min mening inte oväsentligt i sammanhanget. En sådan reform kan även på andra sätt bidra till att rättssäkerheten stärks. Hovrätternas resurser kan därigenom i större utsträckning koncentreras på att ta itu med de mål som av olika skäl verkligen förtjänar en kvalificerad, fullständig överprövning. Genom den sållning ett utvidgat dispens- system innebär kan också de mål som prövas fullständigt av hovrätterna komma att bli snabbare avgjorda. En god sak med prövningstillstånd kan också vara att parterna verkligen ser till att tingsrättsprövningen blir så fullständig som möjligt och inte väntar med att föra in material senare i processen. Till detta kommer att tingsrätten av naturliga skäl alltid har ett förhållandevis färskt processmaterial att bedöma. Utredningen i sak är typiskt sett som bäst vid tingsrättens handläggning. Vid överinstansernas prövning har processmaterialet nötts av tidens tand. Vittnens minnesbilder har i varierande grad förbleknat, liksom parternas hågkomster. Det finns alltså på intet sätt någon garanti för att en ytterligare fullständig prövning, utöver tingsrättens, leder till ett avgörande av högre kvalitet. Detta gäller framför allt om hovrätternas arbetssituation är så ansträngd att man där har svårt att koncentrera sina resurser till en verkligt meningsfull fullständig prövning av tingsrättsavgöranden, i de fall en fullständig sådan verkligen är befogad. Att utgången blir en annan i hovrätten än i tingsrätten kan bero på att processmaterialet blivit sämre i stället för bättre. De nackdelar som är förknippade med systemet har främst att göra med risken för att dispens avslås utan saklig grund, dvs. trots att det har funnits skäl att ändra den överklagade domen. Man kan naturligtvis inte totalt utesluta att dispens avslås i något fall där det, om målet hade tagits upp till fullständig prövning, skulle ha visat sig att det funnits skäl att ändra det överklagade avgörandet. Dessa farhågor bör varken underskattas eller överdrivas. De manar dock till försiktighet och innebär att det inte kan komma ifråga att införa prövningstillstånd för alla måltyper i hovrätten. Det finns också andra aspekter som bör vägas in vid bedömningen av frågan om prövningstillstånd skall införas på nya områden. Ett system med prövningstillstånd för ett helt rättsområde kan tänkas försvåra möjligheterna till prejudikatavgöranden inom det aktuella målområdet. Systemet innebär nämligen att det i första hand är hovrätterna som prövar om ett mål har prejudikatvärde. Det ligger i sakens natur att har bättre förutsättningar än hovrätterna att bedöma ett måls prejudikatvärde. Man kan alltså inte blunda för att det kan finnas risk för att hovrätterna vid sina dispensprövningar inte uppmärksammar att ett mål kan ha ett allmänt intresse för rättstillämpningen. Bland de remissinstanser som har yttrat sig över förslag i dessa delar redovisas ingen större oro för dessa risker. Enligt min uppfattning skall inte heller dessa överdrivas. Hovrätterna torde ha så pass god överblick över de rättsområden som kan bli aktuella för ett system med pröv- ningstillstånd, att man beviljar prejudikatdispens i de allra flesta fall då det är befogat. I övrigt torde ändringsdispens komma att beviljas i sådan utsträckning att rättsbildningen även därigenom tillgodoses på ett acceptabelt sätt. Innan jag går närmare in på frågan om en eventuell utvidgning av systemet med prövningstillstånd vill jag något beröra frågan om vinsterna från effektivitetssynpunkt blir tillräckligt stora för att det skall vara meningsfullt att överväga det närmare. Det är uppenbart att dispensprövningen ger de största vinsterna i de mål som, om de företogs till fullständig handläggning, skulle avgöras efter muntlig förhandling. I tvistemål och brottmål vid hovrätterna är muntlig förhandling huvudregel. Endast ett mindre antal mål avgörs efter enbart skriftlig handläggning. En faktor som har betydelse i detta sammanhang är givetvis i vilken utsträckning som hovrätterna kan förväntas medge prövningstillstånd. Om krav på prövningstillstånd skall införas i fler fall än , måste de effektivitetsvinster som kan uppnås med ett sådant system relateras till de merkostnader som uppstår på grund av att mål i vilka prövningstillstånd meddelas skall handläggas två gånger. Av förklarliga skäl är dessa mål mer resurskrävande än sådana mål där prövningstillstånd inte meddelas. Vilka effektivitetsvinster man kan förvänta sig är nära förknippat med frågan om vilka kategorier av mål som skall omfattas av ett krav på prövningstillstånd. Jag återkommer till dessa frågor i det följande. Som kommer att framgå uppstår vinster som inte kan negligeras. Oavsett hur man drar gränserna för vilka mål som skall omfattas av en eventuell reform med prövningstillstånd i hovrätt är utgångspunkten för min del att en sådan reform huvudsakligen måste inriktas på typiskt sett enklare mål. En fråga som bör beröras i sammanhanget är notariebehörigheten och att enkla mål vid tingsrätterna i stor utsträckning handläggs av tingsnotarier, alltså av nyexaminerade jurister som tjänstgör vid domstol närmast som en introduktion till praktiskt juridiskt arbete. Frågan om hur ett system med prövningstillstånd går att förena med de regler som ger möjlighet att delegera vissa domargöromål till tingsnotarier har diskuterats tidigare.