prop · GG03193 · 1993-03-25 00:00:00 — De uppgifter som utredningen har avsett är, bortsett från uppgifter om diagnos och sjukdomsorsak, uppgifter om arbets- givare, dennes adress och telefonnummer, näringsgren och arbetsställe eller arbetsställenummer eller fartyg, den företagshälsovård som den försäkrade tillhör, yrke och arbetsuppgifter, förekomsten av rehabiliteringsutredning, ansökan om rehabiliteringsersättning, fastställd rehabiliteringsplan samt arten av och tidpunkter för föreslagna, planerade eller vidtagna åtgärder. Jag har i det föregående (avsnitt 4.4) föreslagit att uppgift om företags- hälsovårdstillhörighet inte skall få registreras. Frågan om denna typ av uppgift som sökbegrepp är därför inte aktuell. I övrigt behövs angivna uppgifter som sökbegrepp för att verksamhet enligt den nya rehabiliteringslagstiftningen skall bli effektiv, bl.a. i arbetet med att tillse att arbetsgivarna fullgör sina skyldigheter i rehabilite- ringsverksamheten och att nödvändiga åtgärder vidtas. De nu berörda sökbegreppen behövs också, som utredningen anfört, för uppföljning och utvärdering av verksamhet som avses i 2 och 3 §§ och för framställning av statistik över den verksamheten. Detta har inte ifrågasatts från något håll. Mot bakgrund av mitt tidigare ställningstagande att registerlagen inte bör innehålla någon bestämmelse om att ett register får användas för forskning bör inte heller i lagen föreskrivas att vissa uppgifter får användas som sökbegrepp för forskning. Utredningen har vid sina överväganden om vilka uppgifter som skall få användas som sökbegrepp funnit att vissa uppgifter inte behöver vara sökbara för försäkringskassornas handläggning av ärenden. Hit hör uppgift om en försäkrads telefonnummer, karenstid, grad av nedsatt arbetsförmåga, förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygsgivare, tidpunkt för inträffad arbetsskada, förekomsten av utredning om sociala förhållanden som utförts av samt arbetsplatsutredning och annan utredning, uppgifter som har betydelse för att bestämma sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning m.m. samt uppgifter som har betydelse för utbetalning av sjukpenning m.m. Jag har i det föregående (avsnitt 4.4) föreslagit att uppgift om förekomsten av utredning om sociala förhållanden, som utförts av , och arbetsplatsutredning inte skall få registreras annat än under benämningen "annan utredning". Frågan om dessa typer av uppgifter som sökbegrepp är därför inaktuell redan av detta skäl. I övrigt ansluter jag mig i nu berörda delar till utredningens förslag. Utredningen har funnit att uppgift om medborgarskap av integritetsskäl inte bör tillåtas som sökbegrepp. Jag vill i detta sammanhang anföra följande. Som anfört i sitt remissyttrande finns bland invandrare grupper med särskilt hög frekvens av långtidssjukskrivna och förtidspensionerade. I arbetet med att få ner ohälsotalet och därmed minska kostnaderna för sjukförsäkringen är det en angelägen uppgift att även utröna orsakerna till de långa sjukfallen och förtidspensioneringarna bland invandrargrupperna. Att få använda uppgift om medborgarskap som sökbegrepp skulle därvid vara värdefullt. Till detta kommer den betydelse för som en sökmöjlighet på medborgarskap skulle ha för att t.ex. kunna nå ut med information till vissa invandrargrupper om rätt till sjukpenning och andra förmåner. Mot att använda uppgift om medborgarskap som sökbegrepp kan emellertid, som utredningen framhållit, anföras att detta kan användas för att i otillbörligt syfte spåra flyktingar och andra invandrare från ett visst land. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har särskilt framhållit att främlingsfientlig verksamhet i landet inte på något sätt får underlättas eller underbyggas. Trots att starka skäl talar för att uppgift om medborgarskap skall få användas som sökbegrepp finner jag vid en avvägning mellan dessa skäl och det enskilda skyddsintresset att det sistnämnda intresset ändå väger så tungt att en sådan sökmöjlighet inte bör tillåtas. I detta sammanhang kan erinras om att sökning på medborgarskap inte heller är tillåten enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. Jag vill dock här nämna att om uppgifter i ett sjukför- säkringsregister lämnas ut för forskning och Datainspektionen lämnar tillstånd att för detta ändamål få bearbeta uppgifterna med hjälp av ADB så ankommer det på inspektionen att meddela de föreskrifter som behövs beträffande sökbegrepp. Frågan om att få använda uppgift om medbor- garskap som sökbegrepp kan alltså komma att bli prövad på nytt i annat sammanhang. Som har framgått skall ett sjukförsäkringsregister enligt mitt förslag få innehålla uppgifter om tidpunkter för registrerade förhållanden och om de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret. Regleringen av dessa avses ske genom verkställighetsföreskrifter. Det är då som utredningen anfört inte möjligt att på ett mera ingående sätt i lagen reglera sökmöjligheterna beträffande dessa uppgifter. Uppgifterna är dock inte av integritetskänslig natur och det bör därför, som utredningen har föreslagit, kunna överlämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om användningen av dessa uppgifter som sökbegrepp. I lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna bör därför tas in ett bemyndigande i detta avseende. Jag har tidigare förklarat att jag inte är beredd att föreslå att ändamålen med registren skall få omfatta behov av information för revision av socialförsäkringsadministrationen. Enligt min mening kan det då inte heller vid utformningen av sökbegreppen komma i fråga att beakta behovet av uppgifter för revision. Jag vill dock i detta sammanhang erinra om att sammanställningar ur registret som gör eller kan göra med tillåtna sökmöjligheter är att betrakta som allmänna handlingar. De är därför tillgängliga för inom ramen för gällande regler om offentlighet och sekretess. Mitt förslag: Enligt huvudregeln skall uppgifter i ett ärende som finns i ett sjukförsäkringsregister gallras efter det att ärendet avslutats. Vissa uppgifter i ärenden om rehabilitering skall dock gallras efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats. Undantag från gallringsplikten görs för grunduppgifter som den försäkrades personnummer och namn, adress och telefonnummer, medborgarskap, folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort. Dessa uppgifter får inte gallras så länge den försäkrade är inskriven vid det lokalkontor, eller i fråga om sjömän den försäkringskassa, som för registret. Ett urval av ett registermaterial får utan hinder av gallringsplikten bevaras för forskningens behov. Närmare föreskrifter om bevarande får meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Sådant material skall överlämnas till arkivmyndighet. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag, bortsett från den femåriga gallringsfristen för vissa uppgifter i rehabiliteringsärenden, undantaget från gallringsplikten för vissa grunduppgifter samt bestämmelsen om att material som bevaras för forskningen skall överlämnas till arkivmyndighet. Utredningsförslaget innehåller en bestämmelse om en treårig gallringsfrist för uppgifter som inte skall få registreras enligt mitt förslag, nämligen diagnos, sjukdomsorsak samt uppgifter om läkare och annan intygsgivare. Remissinstanserna: Ett tiotal remissinstanser har berört frågorna om gallring och bevarande. tillstyrker uttryckligen utredningens förslag. anser att den treåriga gallringsfristen enligt utredningens förslag även bör omfatta uppgifter om tid då sjukpenning inte skall utgå, bl.a. på grund av intagning i kriminalvårdsanstalt. Flera av remissinstanserna betonar betydelsen av att material ur registren bevaras för forskning. anser att det i lag bör regleras dels vilka uppgifter som skall bevaras för forskning, dels på vilket sätt lagring och förvaring skall ske. anser också att frågan om överlämnande till arkivmyndighet av material som skall bevaras för forskning bör regleras i lag eller förordning. framhåller att utredningen fört en nyanserad diskussion om gallring med avseende på den motsättning som finns mellan forskningens behov av uppgifter och den enskildes behov av integritetsskydd. Institutet anser dock att utredningens förslag inte i tillräcklig utsträckning beaktar be- hovet av att i vissa fall kunna spara uppgifter . välkomnar förslaget att regeringen bemyndigas ta närmare ställning till urvalet av uppgifter för forskning. , och betonar vikten av att urvalet görs så, att longitudinella studier i olika avseenden blir möjliga att genomföra. Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i arkivlagen (1990:782). Lagen gäller också för de allmänna försäkringskassorna. Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Gallring får ske, men därvid skall alltid beaktas att återstående material skall kunna tillgodose 1. rätten att ta del av allmänna handlingar, 2. behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen, och 3. forskningens behov. Arkivlagen medger att avvikande bestämmelser om gallring ges i annan lag eller i förordning. Ett lokalt sjukförsäkringsregister kommer att innehålla känsliga uppgifter och utgångspunkten bör därför, som utredningen har anfört, vara att uppgifterna i registret skall gallras. Bestämmandet av den tid efter vilken uppgifterna skall gallras får ske efter en avvägning mellan å ena sidan integritetsintresset och å andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset. Utredningen har som huvudregel föreslagit att uppgifterna i registret skall gallras efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats. Utredningen har därvid beaktat dels den tidsrymd under vilken behöver ha tillgång till uppgifterna för sitt löpande arbete, dels uppgifterna måste bevaras för att tillgodose kravet på att enskilda inte skall gå miste om sina rättigheter enligt socialförsäkringarna. I sistnämnda avseende har utredningen särskilt beaktat vad som föreskrivs om rätt till ersättning för förfluten tid för olika förmåner, bl.a. att den längsta tid under vilken ersättningsanspråk kan göras gällande är den sexårsfrist för ansökan om bl.a. sjukpenning som finns angiven i lagen om arbetsskadeförsäkring. Utredningen har i sin bedömning av bevarandetidens längd även vägt in möjligheten av att ett beslut av kan komma att överklagas och att uppgifterna i ärendet kan behöva kompletteras under dom- stolsprocessen. Utredningens bedömningar om en tioårig bevarandetid som huvudregel för uppgifter i ett sjukförsäkringsregister har godtagits av flertalet remissinstanser som yttrat sig om gallring. För egen del finner jag också att synes vara väl avvägd och jag ansluter mig därför till ut- redningens förslag. De mest integritetskänsliga uppgifterna i ett sjukförsäkringsregister enligt mitt förslag är de som kan förekomma i rehabiliteringsärenden. Det gäller här uppgift om förekomsten av rehabiliteringsutredning, ansökan om rehabiliteringsersättning och fastställd rehabiliteringsplan, förekomsten av annan utredning än rehabiliteringsutredning samt arten av och tidpunkter för föreslagna, planerade eller vidtagna rehabiliteringsåtgärder. Hänsynen till den enskildes integritet i fråga om detta slag av uppgifter väger så pass tungt att en kortare gallringsfrist än bör gälla. Jag anser att en lämpligt avvägd gallringstidpunkt är efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats. Den föreslagna tidsfristen överensstämmer med vad som gäller enligt socialtjänstlagen om gallring av uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden som finns antecknade i personregister hos socialnämnden. Vissa grunduppgifter bör alltid finnas för en försäkrad som genom inskrivning fortlöpande hör till det lokalkontor som för sjukförsäkringsregistret. Detta bör också gälla i fråga om försäkrade som är registrerade i det särskilda sjukförsäkringsregistret över sjömän. Undantag från gallringsskyldigheten bör därför göras för uppgifter om personnummer och namn, adress och telefonnummer, medborgarskap, folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort. Om karenstid gäller i sjukförsäkringen bör inte heller denna uppgift gallras. förslag att en treårig gallringsfrist skall gälla för uppgift om tid då sjukpenning på grund av olika tvångsingripanden skall reduceras eller inte utges är inte längre aktuellt. Som jag tidigare anfört skall orsaken till att sjukpenning skall reduceras eller inte utges i sådana fall inte få framgå av ett sjukförsäkringsregister. En uppgift om att sjukpenning inte skall utges eller att reducerad sjukpenning skall utges kan enligt min mening omfattas av den tioåriga gallringsfristen. Utredningen har funnit att en del av uppgifterna i sjukförsäkringsregistren bör få sparas för forskningens behov och har föreslagit att en bevaranderegel tas in i registerlagen. Undantag från gallringsskyldigheten skall således få göras genom föreskrifter som har meddelats i en förordning eller med stöd av förordning och som gäller bevarande av ett urval av material för forskningens behov. Undantaget bör enligt utredningen gälla uppgifter som utgör ett representativt urval av län och kommuner (intensivdataområden) och beträffande övriga delar av landet ett representativt urval av personer (individbaserade urval). Urval för forskningens behov skall också kunna göras genom att endast vissa uppgifter sparas. Enligt utredningen bör det dock ankomma på regeringen att närmare utforma gallringsundantagen. Den valda lösningen har kritiserats av . Enligt bör särbestämmelser som tar över arkivlagens grundregler om gallring ha lagform. Således bör enligt föreskrifter om vilka uppgifter som skall undantas från gallring och hur dessa skall lagras och förvaras meddelas i registerlagen. anser också att bevarande av uppgifter som sker genom urval inom intensivdataområden och genom individbaserade urval inte helt täcker forskningens behov. anför bl.a. att hela landet ibland måste inkluderas i en undersökning för att vetenskapligt säkra resultat skall kunna nås. Vissa uppgifter som kan bedömas ha ett bredare forskningsintresse bör därför enligt inte bevaras enbart i statistiskt eller geografiskt urval utan rikstäckande. föreslår att sådana uppgifter "avställs" tre eller efter utgången av det år då ärendet där uppgifterna förekommer har avslutats beroende på uppgiftens art. Avställda uppgifter kan enligt lagras sekvensiellt på ADB-medium eller överföras på annat medium, t.ex. mikro- film. har framhållit behovet av att spara uppgifter för att försäkringskassornas lokalkontor skall kunna avläsa eventuella effekter av insatta rehabiliteringsåtgärder. Institutet anser att de gallringsgrunder för forskning som utredningen har före- slagit inte ger lokalkontoren sådana möjligheter. Lokalkontoren bör därför enligt institutet ges befogenhet att i särskilda fall bevara data än vad som följer av de tidsfrister för gallring av uppgifter som utredningen har föreslagit. För egen del vill jag anföra följande. De lokala sjukförsäkringsregistren kommer att innehålla information av intresse för olika slag av forskning såsom medicinsk, yrkesmedicinsk eller epidemiologisk forskning eller forskning som är arbetsmiljörelaterad eller relaterad till den yttre miljön. I sådan forskning är det ofta nödvändigt att ha tillgång till individrelaterade uppgifter som har bevarats kontinuerligt . Detta är t.ex. fallet vid forskning som går ut på att utröna eventuella samband mellan sjukdom och olika faktorer i arbetsmiljön. Det är därför viktigt att uppgifterna i sjukförsäkringsregistren bevaras i så stor omfattning som möjligt. I vilken utsträckning bevarande skall få ske måste bedömas efter en avvägning mellan de enskildas intresse av skydd för sin personliga integritet och forskningens behov av uppgifter. Lika med utredningen anser jag att en sådan avväg- ning leder till att vissa uppgifter måste få sparas för forskningens behov. Detta innebär att det behövs föreskrifter om undantag från den tidigare föreslagna huvudregeln om gallringsplikt för att forskningsintresset skall kunna tillgodo- ses. Jag är därmed inne på den författningsmässiga regleringen av gall- ringsundantagen. Som jag har redovisat medger arkivlagen att bestämmelser om gallring som avviker från arkivlagens gallringsregler ges i annan lag eller förordning. Motivet för detta undantag är att gallring på vissa områden behöver ske efter delvis andra kriterier än de som ställs upp i arkivlagens gallringsregel. Ett sådant område är där bevarandefrågan måste bedömas också med särskild hänsyn till integritetsaspekten. I förarbetena till arkivlagen sägs att särbestämmelser som skall ta över grundregeln för gallring som regel bör ha lagform. Vidare sägs att det dock kan tänkas fall då det vore en onödig åtgärd att lagreglera enbart med hänsyn till en gallringsbestämmelse. En viss möjlighet borde därför 41 finnas att ge avvikande bestämmelser även i förordning (se prop. 1989/90:72 s. 44 och bet. 1989/90:KrU29 s. 12). De återgivna förarbetsuttalandena, på vilka uppenbarligen grundar sin uppfattning, syftar enligt min mening i första hand på sådana särbestämmelser om gallringsplikt för integritetskänsligt material som jag har föreslagit i det föregående. Däremot kan knappast avsikten ha varit att undantag från en sådan gallringsplikt alltid bör regleras i lag. Denna uppfattning vinner stöd av uttalanden som gjordes i propositionen med förslaget till arkivlag i samband med behandling av frågan om att göra särregler om gallring i då befintliga registerförfattningar mer enhetliga (prop. 1989/90:72 s. 44 ff.). Det konstaterades därvid att författningar som reglerade olika integritetskänsliga register i regel innehöll gallringsregler som var omvända i förhållande till de föreslagna gallringsreglerna i arkivlagen, dvs. materialet skall förstöras , om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. Denna omvända princip ansågs emellertid rimlig med hänsyn till de integritets- aspekter som kunde föreligga på de särskilda registerlagarnas område. När det gällde de undantag från gallringsskyldigheten som kunde komma i fråga på registerlagarnas område fann föredragande departementschefen anledning att se något olika på dem från lagstiftningsteknisk synpunkt. Samman- fattningsvis anförde departementschefen därvid att undantag som förestavades av hänsyn till insynsaspekten, myndigheter- nas informationsbehov och rättssäkerhetsaspekter som regel borde tas in direkt i den särskilda registerlagen. Ytterligare undantag från gallringsskyldigheten skulle däremot kunna få föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. Det fick enligt departementschefen förutsättas att dessa bemyndiganden skulle komma att användas enbart för att bevara material med hänsyn till forskningens behov och då främst ett re- presentativt urval av material. Tanken bakom den återgivna ordningen är att generella bestämmelser inte är någon lämplig form för att i konkreta fall avgöra vad som skall bevaras med hänsyn till forskningen. Den lagstiftningsteknik som jag nu berört kan inte anses begränsad till de registerlagar som var i kraft vid arkivlagens tillkomst. De skäl som för dessa fall lett till att en närmare reglering av gallringsundantaget för forskning inte görs i lagform är också relevanta när det gäller regleringen av gallringsundantaget för forskning i lagen om lokala sjukförsäkringsregister. Jag delar alltså inte uppfattning att det i lagen om lokala sjukförsäkringsregister skall tas in föreskrifter om vilka uppgifter som skall undantas från gallring för forskningens behov. Inte heller bör föreskrifter ges i lagen om lagring och förvaring av uppgif- terna. Jag ansluter mig alltså till utredningens förslag att den närmare regleringen av gallringsundantaget för forskning bör vara en uppgift för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De av utredningen förordade urvalsmetoderna, intensivdataområdes- modellen och individurvalsmetoden, har i princip godtagits av och . förslag om vilka uppgifter i registren som bör bevaras rikstäckande omfattar flertalet av de mest känsliga uppgifter som föreslås få antecknas i ett register och är inte begränsat till vissa grupper av individer. Att bevara uppgifter i en sådan omfattning är enligt min mening inte godtagbart från integritetssynpunkt. Urval enligt intensivdataområdesmodellen och individbaserade urval är de metoder som i första hand kommer i fråga när undantag skall göras för forskningen. Om antar förslaget till lag om sjukförsäkringsregister kommer regeringen att föreläggas ett förslag till närmare reglering av gallringsundantaget för forskning. Ställning kommer då också att tas till förslag om att försäkringskassornas lokalkontor skall ges befogenhet att i särskilda fall bevara data . Som ett led i att ytterligare stärka integritetsskyddet har utredningen föreslagit att det material i ett sjukförsäkringsregister som skall undantas från gallring bör överlämnas till en arkivmyndighet. Utredningen har inte ansett det nödvändigt att frågan om överlämnande till arkivmyndighet regleras i lag utan har förutsatt att frågan kan lösas genom överenskommelser mellan försäkringskassorna och arkivmyndigheterna. har i sitt remissyttrande instämt i utredningens slutsats om att de uppgifter som undantas från gallring skall överlämnas till statlig arkivmyndighet men anser att frågan om överlämnande behöver regleras i lag eller i en förordning. Enligt ger arkivlagen och andra anslutande författningar i regel inte möjlighet att föreskriva att materialet skall överlämnas annat än om materialet inte sköts på ett korrekt sätt eller om lämpliga lokaler saknas. Utredningens förslag om att överlåta åt arkivmyndigheterna och försäkringskassorna att reglera frågan genom frivilliga överenskommelser är därför enligt inte tillräckligt. Enligt 11 § arkivförordningen (1991:446) får , om regeringen inte föreskriver annat, meddela föreskrifter för statliga myndigheters arkiv om bl.a. överlämnande av hela eller delar därav till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet. Rätten att meddela sådana föreskrifter gäller också i fråga om arkiv hos de allmänna försäkringskassorna. Bemyndigandet gör det alltså möjligt att föreskriva att material som skall undantas från gallring skall överlämnas från till arkivmyndighet. Någon ytterligare författningsreglering är därför egentligen inte nödvändig. Eftersom de föreslagna gallringsbestämmelserna utgör en reglering som avviker från arkivlagens bestämmelser, bör dock i klarhetens intresse redan i registerlagen anges att det material som skall bevaras skall överlämnas till arkivmyndighet. Min bedömning: Några särskilda regler om ADB-säkerhet införs inte i lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna. Datainspektionen får med stöd av datalagen meddela de föreskrifter som behövs från säkerhetssynpunkt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna: Endast Datainspektionen och Statskontoret har berört säkerhetsfrågorna. Datainspektionen framhåller att det är av central betydelse från integritetssynpunkt att de krav på ADB-säkerhet som följer av de allmänna råd om ADB-säkerhet för personregister som inspektionen utfärdat uppfylls för sjukförsäkringsregistren. Enligt Stats- kontoret måste behörighetssystemet för tillgång till informationen i ett register vara utformat så att det blir möjligt att upptäcka oegentligheter som kan ha skett från behörig personals sida. Skälen för min bedömning: De lokala sjukförsäkringsregistren kommer att innehålla känsliga uppgifter. Det är därför viktigt att ADB-säkerheten för registren är god. Enligt 6 § datalagen skall Datainspektionen meddela föreskrifter om bl.a. kontroll och säkerhet vid förande av personregister i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet.