prop · GG03257 · 1993-06-03 00:00:00 — Några remissinstanser, bl.a. och , har haft invändningar mot promemorians förslag i denna del. Remissinstanserna har därvid hänvisat till den möjlighet att förena direkt livförsäkringsrörelse med rörelse avseende sjuk- och olycksfallsförsäkring i nystartade bolag som ges i det tredje livförsäkrings- direktivet. Jag håller med om att det vore opraktiskt att ta bort möjligheten att förena livförsäkring med kort sjuk- och olycksfallsförsäkring för bolag som vill starta sådan samtidig verksamhet, för att sedan återinföra denna rätt när blir bundet av det tredje livförsäkringsdirektivet vilket ännu inte ingår i . Mot denna bakgrund bör möjligheten att även efter starta samtidig livförsäkringsrörelse och rörelse avseende sjuk- och olycksfallsförsäkring som hänförs till skadeförsäkring behållas. Att detta innebär en viss avvikelse från måste accepteras eftersom de aktuella reglerna kommer att bli förenliga med då det tredje livförsäkringsdirektivet integreras i . Motsvarande separationskrav som för svenska försäkringsbolag skall gälla för verksamhet som drivs här i landet av utländska försäkringsföretag hemmahörande inom EES. För andra utländska försäkringsföretags verksamhet här i landet finns i det tredje livförsäkringsdirektivet inte någon möjlighet att förena livför- säkringsrörelse med rörelse avseende sjuk- och olycksfallsförsäkring som hänförs till skadeförsäkring. För att inte komma i konflikt med separationskravet i första livförsäkringsdirektivet kan utländska försäkringsföretag hemmahörande utanför EES inte här i landet få förena direkt livförsäkringsrörelse med rörelse avseende annat än återförsäkring av livförsäkring. För utländska företag hemmahörande inom EES som i sitt hemland får fortsätta att förena liv- och skadeförsäkringsrörelse innebär EES-reglerna ytterligare en begränsning av möjligheterna att nyetablera agenturer eller filialer i andra länder. En sådan nyetablering får endast avse skadeförsäkringsverksamhet (första livförsäkringsdirektivet artikel 13.4). De agenturer och filialer till blandade företag som vid den tid första livförsäkringsdirektivet anmäldes till EG-medlemsländerna drev endast livförsäkringsverksamhet får fortsätta med detta. Om företaget i samma land även avser att driva skadeförsäkringsrörelse måste livförsäkringsverksamheten drivas i ett dotterbolag (artikel 13.6 c). Huvudpromemorians förslag innebär en anpassning även till dessa begränsningar. Enligt vad jag redan anfört anser jag att en viss ändring av promemorians förslag skall ske på så sätt att möjligheten att förena livförsäkringsrörelse med rörelse avseende sjuk- och olycksfallsförsäkring som hänförs till skadeförsäkring skall behållas även för nyetableringar. En utländsk försäkringsgivare, som i sitt hemland förenar livförsäkringsrörelse med annan skadeförsäkringsrörelse än sådan som avser sjuk- och olycksfallsförsäkring, bör dock i enlighet med EES-reglerna inte kunna nyetablera sig här för annat än skadeförsäkringsrörelse. Det finns annars risk att svenska livförsäkringstagares intressen äventyras av skadeförsäk- ringsdelen i företagets hemland. Det finns inget utländskt företag som här i landet bedriver endast livförsäkringsverksamhet. Det finns därför inte något behov av övergångsbestämmelser som tillåter sådan fortsatt verksamhet. Beträffande blandade företags möjlighet att driva gränsöver- skridande verksamhet återkommer jag i det följande (avsnitt 2.5). Gränsdragningen mellan livförsäkringsbolag och skadeförsäk- ringsbolag görs i FRL med ledning av begreppet personförsäkring (1 kap. 4 § FRL). Till livförsäkringsbolag räknas sådana bolag vars försäkringsrörelse uteslutande eller så gott som uteslutande avser personförsäkring (dvs. livförsäkring, sjuk- och olycksfalls- försäkring, avgångsbidragsförsäkring och arbetslöshetsförsäkring). Med skadeförsäkringsbolag avses andra bolag än livförsäkringsbolag. Den nya indelningen i försäkringsklasser innebär att begreppet personförsäkring inte längre bör användas i FRL. Gränsdragningen mellan livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag bör i stället knytas till den uppdelning som görs mellan livförsäkring och skadeförsäkring enligt den nya klassindelningen (se specialmotiveringen till 1 kap. 4 § FRL). Gränsdragningen mellan livförsäkringsbolag och skadeförsäk- ringsbolag har framför allt betydelse i redovisnings- och skattehänseende. Den nu gällande gränsdragningen i FRL överensstämmer således med den som görs i skattelagstiftningen, jämför 2 § 6 mom. (lagen 1947:576) om statlig inkomstskatt. Gränsdragningen mellan de båda företagsformerna måste därför ändras även på skatteområdet. Detta bör dock inte göras nu eftersom det kan finnas skäl att överväga även andra ändringar än rena följdändringar, främst med anledning av att sjuk- och olycksfallsförsäkringar delvis kommer att räknas som skadeförsäkringar. Jag avser emellertid att möjligt återkomma med förslag i gränsdragningsfrågan på skattesidan. förslag: För samtliga försäkringsbolag föreslås placeringsregler grundade på ännu inte antagna direktiv. Vidare föreslås att femprocentsregeln upphävs, att försäkringsbolag skall få driva annan verksamhet genom dotterbolag och att större delen av den nuvarande återbäringsfonden för livförsäkring skall ingå i de försäkringstekniska skulderna. Därtill föreslås en skyldighet för skadeförsäkringsbolag att föra register över de tillgångar som motsvarar försäkringstekniska skulder. Huvudpromemorians förslag: Överenstämmer med mitt förslag i fråga om femprocentsregeln och en allmänt formulerad placeringsregel för skadeförsäkringsbolag. Promemorian innehåller inget förslag angående kravet på medgivande för förvärv av andelar i värdepappersfonder m.m. Remissinstanserna: och anser att femprocentsregeln strider mot EG:s direktiv och bör avskaffas samt att, i varje fall provisoriska, EG-anpassade placeringsregler skall införas . Även TCO förordar friare placeringsregler redan i detta skede. menar dessutom att det principiella förbudet att äga andelar i värdepappersfonder strider mot EG:s direktiv och därför skall tas bort. Skälen för mitt förslag: För livförsäkring (samt därmed jämställd annan personförsäkring och försäkring av annat slag om den meddelas än ) innebär nu gällande placeringsregler att de försäkringstekniska skulderna till stor del skall motsvaras av obligationer eller andra säkra tillgångar. Ett belopp motsvarande högst av de försäkringstekniska skulderna för egen räkning får emellertid motsvaras av andra tillgångar (den s.k. fria sektorn), dock inte aktier. De försäkringstekniska skulderna får, med ett smärre undantag, inte motsvaras av aktier. För medel som inte motsvaras av försäkringstekniska skulder (i dagligt tal kallade "fria" medel) gäller den begränsning som följer av den s.k. femprocentsregeln. I det officiella bokslutet motsvaras de fria medlen till stor del av återbäringsfonden. Femprocentsregeln innebär att ett försäkringsbolag, eller en koncern vari bolaget ingår, inte utan medgivande får äga större andel av aktierna i ett enskilt aktiebolag än som motsvarar av det totala röstvärdet i bolaget. Dessutom gäller att ett försäkringsbolag inte utan medgivande får äga andelar i en värdepappersfond eller i en annan juridisk person än aktiebolag. För annan skadeförsäkring än sådan som är jämställd med livförsäkring eller som meddelas än gäller inga andra placeringsbegränsningar än femprocentsregeln samt förbudet att äga andelar i värdepappersfonder och andra juridiska personer än aktiebolag. uppdrag innebär bl.a. att den skall överväga en uppmjukning av nuvarande placeringsrestriktioner i syfte att skapa ekonomiskt mer effektiva placeringsregler. Frågor som föranleds av anpassningen till EG:s regelsystem skall behandlas med förtur. antog det tredje skadeförsäkringsdirektivet (92/49/EEG) och det tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG) vilka innehåller placerings- regler avseende försäkringstekniska skulder. Direktiven ingår ännu inte i . Då lämnade sitt betänkande fanns således inte några EG-direktiv med placeringsregler avseende de försäkringstekniska skulderna. Utredningen ansåg sig dock inte kunna avvakta den slutliga utformningen av i de kommande direktiven. Utredningens ställningstagande är en följd av att den anser att femprocentsregeln strider mot bestämmelser i de första skade- och livförsäkringsdirektiven och därför måste avskaffas. Ett avskaffande av regeln skulle, enligt utredningen, emellertid medföra att försäkringsbolagen får så stor frihet att förfoga över återbäringsmedlen att det inte ens övergångsvis är acceptabelt. Med anledning därav har utredningen föreslagit att större delen av återbäringsfonden skall redovisas som en försäkringsteknisk skuld. En sådan utvidgning av begreppet försäkrings- teknisk skuld innebär att det "fria" placeringsutrymmet minskar i motsvarande mån. Med oförändrade placeringsregler skulle därför försäkringsbolagen tvingas avveckla stora innehav av vissa tillgångsslag, främst aktier. För att undvika sådana konsekvenser har ut- redningen lagt fram förslag till nya placeringsregler. Reglerna har karaktären av riskspridningsregler och är flexiblare än de nuvarande. Utgångspunkten för utredningens förslag till placeringsbestämmelser har varit ursprungliga förslag till tredje skadeförsäkringsdirektiv (COM(90)348) och tredje livförsäkringsdirektiv (COM(91)57). I de nu antagna tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet har emellertid placeringsbestämmelserna reviderats i en inte obetydlig omfattning. Framför allt har direktivens detaljföreskrifter kompletterats med allmänt formulerade krav och riktlinjer. Direktiven överlämnar i högre utsträckning åt de enskilda länderna att självständigt bestämma hur de skall uppnå de mål som direktiven anger. Mot denna bakgrund fann regeringen i beslut att förslag till placeringsregler bör bearbetas med hänsyn till innehållet i tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet samt att detta kräver sådana insatser och överväganden att arbetet bör utföras i särskild ordning. Regeringen uppdrog därför i beslutet åt docenten att föreslå nya placeringsregler för försäkringsbolag. Uppdraget är ännu inte slutfört. Det är därför inte aktuellt att nu lägga fram förslag om placeringsregler som grundas på de nämnda direktiven. Vid remissbehandlingen av förslag ansåg vissa remissinstanser att man kan nöja sig med en övergripande, allmänt formulerad, placeringsregel. Vad gäller livförsäkring skulle en sådan ordning, enligt min mening, inte ge tillräckligt tydliga regler för kapitalförvaltningen och allvarligt försämra möjligheterna att upprätthålla en godtagbar tillsyn. De nuvarande placeringsreglerna för livför- säkring bör därför inte ens övergångsvis ersättas med en sådan regel. Vad däremot gäller skadeförsäkringsbolagen kan konstateras att dessa inte omfattas av några placeringsbestämmelser utöver femprocentsregeln samt förbudet avseende placeringar i andelar i värdepappersfonder och i andra juridiska personer än aktiebolag. Enligt första skadeförsäkringsdirektivet artikel 15.2 skall för de försäkringstekniska skulderna finnas motsvarande och valutamatchande tillgångar lokaliserade till varje land där verksamheten bedrivs. I promemorian har därför föreslagits en allmänt formulerad placeringsregel för skadeförsäkring. har invänt att direktivet inte innebär att det krävs någon placeringsregel för skadeförsäkring. Jag anser att direktivbestämmelsen kräver någon form av nationell reglering i varje fall avseende valutamatchning och tillgångarnas lokalisering. Enligt min mening är det naturligt att man i samband med detta inför även en sådan allmän placeringsregel som föreslagits i promemorian. anser att den regel som föreslagits i promemorian är alltför allmänt hållen för att ha en funktion att fylla i lagstiftningen. För egen del vill jag framhålla att en sådan allmän regel främst syftar till att provisoriskt anpassa lagstiftningen till den aktuella direktivbestämmelsen i avvaktan på utförligare placeringsregler grundade på det tredje skadeförsäk- ringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet. Jag föreslår därför att det i linje med promemorians förslag införs en allmän placeringsregel, som inbegriper krav på valutamatchning och lokalisering av tillgångarna. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, bör ges möjlighet att utfärda närmare föreskrifter om krav på valutamatchning. En reglering av motsvarande innehåll bör gälla även för utländska försäkrings- givares etableringar här i landet. Det sagda innebär att jag anser att de nuvarande placeringsreglerna för livförsäkring bör behållas tills vidare. Den föreslagna utvidgningen av de försäkringstekniska skulderna bör också övervägas senare eftersom bolagen, som utredningen konstaterat, annars skulle tvingas avveckla stora innehav av främst aktier. Under sådana förhållanden är livförsäkringsbolagens relativt stora fria placeringsutrymme oförändrat tills vidare. Av den anledningen är det enligt min mening önskvärt att behålla femprocentsregeln. Som utredningen framhållit skulle bolagen annars få alltför stor frihet att förfoga över återbäringsmedlen. I detta sammanhang är naturligtvis frågan om femprocentsregeln är förenlig med EES-reglerna av största betydelse. Detsamma gäller i fråga om förbudet att äga andelar i värdepappers- fonder och andra juridiska personer än aktiebolag. Utredningen anser, som nämnts, att femprocentsregeln strider mot första skadeförsäkringsdirektivet artikel 18.1 och första livförsäkringsdirektivet artikel 21.1. Enligt dessa bestämmelser får medlemsländerna, för de medel som inte motsvarar de s.k. tekniska reserverna, inte föreskriva några regler för valet av tillgångar, i den engelska versionen uttryckt som ".. as to the choice of the assets in excess of those representing the technical reserves ..". I fråga om femprocentsregelns förenlighet med dessa direktivbestäm- melser gör jag följande bedömning. Femprocentsregeln är ingen absolut gräns för ett försäkringsbolags aktieinnehav i ett och samma aktiebolag. kan medge att ett försäkringsbolag får överskrida femprocentsgränsen. Dessutom kan ett försäkringsbolag, utan inspektionens medgivande, äga aktier med lågt röstvärde till ett samlat belopp som svarar mot en långt större andel av ett företags totala aktiekapital än . Det kan därför inte med säkerhet hävdas att femprocentsregeln är oförenlig med EES-reglerna. Det bör dessutom beaktas att de fria medlen utgör av de svenska livförsäkringsbolagens balansomslutning, medan livförsäkrings- bolag i andra europeiska länder ofta endast har fria medel. Skillnaderna sammanhänger bl.a. med olikheter i fråga om redovisning och återbäringshantering. Femprocentsregeln kan mot denna bakgrund behållas tills vidare. Frågan om regelns avskaffande får övervägas i samband med att placeringsbestämmelserna i det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet införlivas i svensk rätt. Direktivens placeringsbestämmelser bygger på att riskerna skall spridas genom att placeringarna fördelas mellan flera olika tillgångsslag och att den tillåtna storleken på enskilda engagemang begränsas. Utredningens förslag om att försäkringsbolag skall tillåtas att genom dotterbolag driva annan verksamhet än försäkringsrörelse har ett sådant samband med femprocentsregeln att även den frågan får prövas i ett senare sammanhang. Det principiella förbudet för försäkringsbolag att äga andelar i värde- pappersfonder och andra juridiska personer än aktiebolag framstår som mer svårförenligt med de aktuella direktivbe- stämmelserna. Förbudet bör därför tas bort. Under sådana förhållanden kan det sättas i fråga om i stället möjligheten att placera i sådana andelar inom den tidigare nämnda fria sektorn skall begränsas. Jag anser emellertid inte att en sådan begränsning är påkallad, främst med hänsyn till att försäkringsbolagens placeringsregler relativt snart kommer att reformeras med utgångspunkt i det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet. Därtill kommer att värdepappersfonderna är underkastade placeringsbestämmelser som tar sikte på riskspridning och begränsning av enhandsengagemang. har, för att möjliggöra kontroll av placerings- reglernas efterlevnad, föreslagit en skyldighet för skadeförsäkringsbolag att föra register över de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Eftersom detaljerade placeringsregler nu inte införs bör även den frågan anstå och övervägas i ett senare sammanhang. Huvudpromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Till skillnad från mitt förslag har utjämningsreserven för kreditförsäkringsrörelse inte behandlats som en försäkringsteknisk skuld. Remissinstanserna: Har överlag varit positiva till förslaget. De synpunkter som framförts har i huvudsak varit av terminologisk och teknisk karaktär. Enligt och bör det klargöras om utjämningsreserven för kreditförsäkringsverksamhet skall betraktas som en del av de försäkringstekniska skulderna eller som en obeskattad reserv. : återfinns huvudsakligen i det första skadeförsäkringsdirektivet artiklarna 16, 17 och 25 (med de ändringar som gjorts genom assistansdirektivet artikel 9 och 10 och kreditförsäkringsdirektivet artikel 1.4-1.6) och det första livförsäkringsdirektivet artiklarna 18-20 och 29. Reglerna har sitt ursprung i diskussioner som började inom föregångare, OEEC, . Enligt de båda direktiven skall medlemsländerna föreskriva att för- säkringsbolagen upprätthåller en tillräcklig solvensmarginal i förhållande till sin totala verksamhet. Direktiven behandlar först kraven på solvensmarginalens sammansättning och därefter på dess storlek. I det första livförsäkringsdirektivet används begreppet minsta solvensmarginalen i fråga om solvensmarginalens storlek. I första skadeförsäkringsdirektivet däremot används beteckningen solvensmarginal både beträffande sammansättningen och storlekskravet. Solvensmarginalen skall, enligt direktiven, i huvudsak motsvaras av poster på passivsidan av viss kvalitet. De får inte vara belastade med förpliktelser. Det skall främst vara fråga om eget kapital och reserver som inte ingår i de försäkringstekniska skulderna. Med tillsynsmyndighetens medgivande får också andra poster räknas in. För skadeförsäkring är storleken på solvensmarginalen väsentligen relaterad till premieinkomst respektive (genomsnittliga) skadeersättningar, med viss reduktion med hänsyn till avgiven affär. För att hantera försäk- ringsriskerna (dvs. riskerna i själva försäkringsrörelsen och inte i kapitalförvaltningen) beräknas skadeersättningarna som ett genomsnitt av ersättningarna under flera räkenskapsår. Premieinkomsten och skadeersättningarna ger ett mått på rörelsens omfattning. För livförsäkring bestäms solvensmarginalens storlek oftast som en viss procent av premiereserven respektive av de s.k. positiva risksummorna, efter avdrag upp till en viss nivå för avgiven återförsäkring. Premiereserven utgör värdet av försäkringsbolagets samlade ansvarighet för löpande försäkringar. Med risksumma avseende en viss persons liv menas det belopp varmed premiereserven förändras vid vederbörandes död. Risksumman är positiv om premiereserven ökar och negativ om den minskar. Genom att knyta an till en viss procent av de positiva risksummorna är soliditetskravet relaterat till det totala belopp som ett försäkringsbolag riskerar att betala om samtliga försäkrade skulle avlida . Om de poster som motsvarar solvensmarginalen är otillräckliga och marginalen därför underskrider den föreskrivna storleken skall tillsyns- myndigheten begära att försäkringsbolaget upprättar en plan för att återställa en sund finansiell ställning. En tredjedel av den föreskrivna solvensmarginalen kallas garantifonden. Garantifonden får dock aldrig underskrida vissa absoluta miniminivåer (minsta garantifonden). För skadeförsäkring har dessa nivåer bestämts med hänsyn till riskernas storlek i varje försäkringsklass. Beträffande livförsäkring är miniminivån 800 000 ecu. De enskilda länderna får dock underskrida dessa nivåer i fråga om vissa institut. För livförsäkring gäller att en del av garantifonden och den minsta garantifonden skall ha en viss sammansättning. Om solvensmarginalen underskrider en tredjedel av den föreskrivna storleken på solvensmarginalen (dvs. garantifonden) eller den minsta garantifonden (om den är större än en tredjedel av den föreskrivna solvensmarginalen) skall försäkringsbolaget åläggas att upprätta en plan för kortfristig finansiering. får även inskränka försäkringsbolagets rätt, eller helt förbjuda det, att förfoga över sina tillgångar. Det sagda innebär att solvensmarginalen aldrig får understiga den minsta garantifonden även om verksamheten varit av mycket blygsam omfattning. Om bolaget inte tidigare bedrivit någon verksamhet får solvensmarginalen inte heller underskrida den minsta garantifonden. Med andra ord skall den minsta garantifonden dessutom säkerställa att varje bolag vid bildandet har ett tillräckligt startkapital. Skadeförsäkringsbolag som meddelar kreditförsäkringar skall dessutom, enligt kreditförsäkringsdirektivet artikel 1.3, ha en extra säkerhet i form av en utjämningsreserv som får användas endast för förlusttäckning i kreditförsäkringsverksamheten. I direktivet anges fyra alternativa metoder för beräkning av utjämningsreserven, vilka skall anses inbördes likvärdiga och som länderna därför får välja fritt mellan. Utjämningsreserven utgör en säkerhet utöver solvensmarginalen. Reserven får användas för att täcka solvensmarginalen endast till den del reservens storlek överstiger det belopp som den minst skall uppgå till enligt någon av beräkningsmetoderna. Såvitt framgår av direktivet 91/674/EEG om årsredovisning och koncernredovisning för försäkringsföretag skall utjämningsreserven, till den del den inte får ingå i solvensmarginalen, utgöra en försäkringsteknisk skuld. Skälen för mitt förslag: FRL innehåller ett flertal regler som ytterst syftar till att försäkringsbolagen skall kunna fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna. Exempel på sådana regler är bestämmelserna om försäkringstekniska skulder, kraven på grunder för livförsäkring och skyl- digheten att teckna återförsäkring. Den svenska lagstiftningen innehåller dock inga uttalade krav på minimikonsolidering i ett försäkringsbolag. Försäkringsbolagens konsolideringskapital, dvs. reserver utöver de försäkringstekniska skulderna, utgör en extra buffert mot riskerna i verksamheten. Riskerna kan delas in i försäkringsrisker respektive finansiella risker. Försäkringsriskerna avser, som tidigare nämnts, riskerna i själva försäkringsrörelsen. Finansiell risk är en sammanfattande benämning på olika risker som förekommer i kapitalförvaltningen. Enligt och huvudpromemorian föreligger följande skillnader i konsolideringsbehov mellan livförsäkring och skadeförsäkring. Inom livförsäkring finns det goda möjligheter att hantera försäkringsriskerna medan de finansiella riskerna är svårare att bemästra. Stora variationer i dödligheten är nämligen ovanliga och förändringar av den genomsnittliga livslängden är en långsam process som till stor del kan förutses. Inom skadeförsäkring råder det omvända förhållandet. De ofta korta avtalstiderna gör de finansiella riskerna förhållandevis lätta att bemästra. Försäkringsriskerna däremot kan vara mycket svårhanterliga till följd av slumpmässiga variationer i skadeutfall och ersättningsbelopp. Jag vill för egen del tillägga att skillnaderna mellan konsolideringsbehoven i praktiken inte är så tydliga. Livförsäkring har ju återbäring som en, visserligen inte utfäst, förmån. Skadeförsäkring med lång avvecklingstid eller katastrofrisker kan också vara känslig för den finansiella risken. Enligt och huvudpromemorian är de beskrivna EG-reglerna absoluta, dvs. medlemsländerna får inte avvika från reglerna genom att föreskriva mildare eller strängare bestämmelser.