prop · GG03208 · 1993-04-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:208 om vissa tullfrågor avseende ADB-hantering Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen lämnas förslag till ändringar i tullagen och i lagen om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. Ändringarna berör i huvudsak frågor om automatisk databehandling (ADB) med anknytning till tullverksamhet. Det gäller regleringen av det tekniska förfarandet vid elektroniskt uppgiftslämnande till tulldatasystemet (TDS), skyldighet för importörer att bevara vissa styrkande handlingar som i regel inte behöver företes vid elektroniskt uppgiftslämnande och tullmyndighets rätt att ta del av ADB-lagrade uppgifter vid revision. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lag om ändring i tullagen (1987:1065) Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (1987:1065) dels att 11 a, 75-78 och 115 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 16 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 a §1 kan ge tillstånd till att tulldeklaration och andra uppgifter som skall avges enligt denna lag eller enligt lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. får lämnas genom ett elektroniskt dokument till tulldatasystemet eller på annat sätt med hjälp av automatisk databehandling. Med ett elektroniskt dokument avses en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Regeringen får meddela före- skrifter om det tekniska förfarandet för uppgiftsläm- nandet och om förfarandet i Ett tillstånd enligt första övrigt. stycket får förenas med Ett tillstånd enligt första villkor om det tekniska stycket får förenas med förfarandet för uppgifts- särskilda villkor om det lämnandet och om förfarandet tekniska förfarandet för i övrigt. uppgiftslämnandet och om förfa- randet i övrigt. En tullmyndighet får genom tulldatasystemet överföra elektroniska dokument och andra upptagningar till en uppgiftslämnare. 16 § Den för vars räkning en vara förts in till tullområdet är skyldig att i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för att det finns underlag för att fullgöra deklarations- skyldigheten och för kontroll av hur den har fullgjorts. Avser tulldeklarationen en vara som är införselreglerad skall vad som sagts även gälla handlingar som visar att införselvillkoren är uppfyllda. 1 Senaste lydelse 1992:573. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Underlaget skall bevaras efter den dag då varan anmäldes till förtullning eller den som för vissa uppgifter eller handlingar kan vara föreskriven i annan lag eller författning. 75 § För kontroll av att anmäl- För kontroll av att anmäl- nings- och uppgiftsskyldighet nings- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag eller enligt enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats föreskrifter som meddelats med med stöd av lagen fullgjorts stöd av lagen fullgjorts riktigt riktigt och fullständigt får och fullständigt får tullmyndig- tullmyndigheten, utöver heten, utöver undersökning en- undersökning enligt 63 §, ligt 63 §, förelägga den som är förelägga den som är upp- uppgiftsskyldig att för giftsskyldig att för granskning tillhandahålla tull- granskning tillhandahålla myndigheten räkenskaper, tullmyndigheten räkenskaper, anteckningar och andra anteckningar och andra handlingar som rör hans verksam- handlingar som rör hans het. Även den för vars räkning verksamhet. Även den för vars en vara förts in eller förts ut räkning en vara införts eller kan föreläggas att utförts och annan som tillhandahålla handlingar som bedriver verksamhet av sådan behövs för kontrollen. Detsamma beskaffenhet att uppgift som gäller andra personer som är av betydelse för kon- bedriver verksamhet av sådan be- trollen kan hämtas ur skaffenhet att uppgift som är av anteckningar eller andra betydelse för kontrollen kan handlingar, som rör hämtas ur anteckningar eller verksamheten, kan föreläggas andra handlingar, som rör verk- att tillhandahålla handlingar samheten. som behövs för kontrollen. Avser ett föreläggande enligt första stycket räkenskaper som förs med hjälp av automatisk databehandling skall dessa därvid efter tullmyndighetens bestämmande tillhandahållas i utskrift eller på medium för automatisk databehandling. 76 § I beslut om granskning I beslut om granskning enligt enligt 75 § skall 75 § skall tullmyndigheten för- tullmyndigheten förordna en ordna en eller flera tjänstemän eller flera tjänstemän att att verkställa granskningen. får, när det får, när det behövs, bestämma tid och plats behövs, bestämma tid och för granskningen. Om den som plats för granskningen. granskas medger det får granskningen göras också i annat utrymme hos honom än sådant som huvudsakligen används för verk- samheten. 77 § Om det är möjligt, skall Om det är möjligt, skall granskningen ske på sådant granskningen ske på sådant sätt sätt och att den och att den inte inte hindrar verksamheten för hindrar verksamheten för den den vars handlingar är vars handlingar är föremål för föremål för granskning. Den får inte utan räkenskaper och andra särskilda skäl verkställas hos handlingar skall granskas på enskild mellan och kl. 8. någon annan plats än där de Om räkenskaper och andra hand- förvaras, skall de mot kvitto lingar skall granskas på någon överlämnas till den som skall annan plats än där de förvaras, verkställa granskningen. skall de mot kvitto överlämnas Handlingarna skall lämnas till den som skall verkställa tillbaka så snart som granskningen. Handlingarna skall möjligt. 78 § Den som verkställer gransk- Den som verkställer gransk- ningen får ta del av ningen får ta del av handlingar handlingar som är av som är av betydelse för denna betydelse för denna även om även om den, vars handlingar är den, vars handlingar är föremål för granskningen, är föremål för granskningen, är skyldig att iaktta tystnad om skyldig att iaktta tystnad om deras innehåll. Föreligger sådan deras innehåll. Föreligger skyldighet eller anser den vars sådan skyldighet eller anser handlingar skall granskas att den vars handlingar skall handlingens innehåll inte bör granskas att handlingens komma till någon annans innehåll inte bör komma till kännedom, får länsrätten på någon annans kännedom, får talan av honom besluta att länsrätten på talan av honom handlingen skall undantas från besluta att handlingen skall granskningen, om synnerliga skäl undantas från granskningen, motiverar det. om synnerliga skäl motiverar Länsrätten får besluta om be- det. Länsrättens beslut får gränsning av rätten att bearbeta inte överklagas. sådana räkenskaper som enligt 75 § andra stycket tillhandahållits på medium för automatisk databehandling, om det behövs för att uppgifter, som enligt första stycket skall undantas från granskningen, inte skall bli tillgängliga för den som verkställer granskningen. Länsrättens beslut får inte överklagas. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 115 §2 Regeringen får bemyndiga Regeringen får bemyndiga att att meddela meddela föreskrifter i de föreskrifter i de ämnen som ämnen som anges i 3 §, 5 § anges i 3 §, 5 § andra stycket, andra stycket, 7 § första 7 § första stycket 1, 7 § andra stycket 1, 7 § andra stycket, stycket, 8 § första stycket 2 8 § första stycket 2 och och andra stycket, 9 § första andra stycket, 9 § första stycket, 11 a § tredje stycket, stycket, 12 § tredje stycket, 12 § tredje stycket, 14 § andra 14 § andra stycket, 15 § stycket, 15 § tredje stycket, 16 tredje stycket, 16 § första § första stycket, 27, 34 a, 44 stycket, 27, 34 a, 44 och 45 och 45 §§, 47 § första stycket §§, 47 § första stycket andra andra meningen, 49 § första meningen, 49 § första stycket, 51 § andra stycket, 52 stycket, 51 § andra stycket, § andra stycket, 72 §, 73 § 52 § andra stycket, 72 §, 73 tredje stycket och 110-113 §§. § tredje stycket och 110-113 §§. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 1992:573. Lag om ändring i lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. Härigenom föreskrivs att 1, 3 och 6 §§ lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag gäller vid myndig- Denna lag gäller vid myndig- hets revision avseende hets revision avseende skatter skatter och socialavgifter och socialavgifter samt vid som innefattar automatisk granskning enligt 75 § tullagen databehandling av personupp- (1987:1065), när åtgärden gifter i personregister innefattar automatisk databe- enligt datalagen (1973:289). handling av personuppgifter i personregister enligt datalagen (1973:289). 3 § Datainspektionen utövar tillsyn över att granskning som sker med hjälp av automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Härvid tillämpas 15 § andra stycket och 16 § datalagen (1973:289). Den som verkställer Den som verkställer revisionen revisionen skall lämna eller granskning enligt 75 § datainspektionen de uppgifter tullagen (1987:1065) skall lämna om den automatiska data- Datainspektionen de uppgifter om behandlingen som inspektionen den automatiska databehandlingen begär för sin tillsyn. som inspektionen begär för sin tillsyn. 6 § Den som har beslutat om Den som har beslutat om revi- revisionen och den hos vilken sionen eller granskning enligt revisionen sker får överklaga 75 § tullagen (1987:1065) och datainspektionens beslut den hos vilken revisionen eller enligt denna lag hos rege- granskningen sker får överklaga ringen. Även justitiekanslern beslut enligt får överklaga ett sådant denna lag hos regeringen. Även beslut för att ta till vara Justitiekanslern får överklaga allmänna intressen. ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , Dinkenspiel, Thurdin, Hells-vik, , , , , , , P. och Proposition om vissa tullfrågor avseende ADB-hantering tillkallade chefen för en särskild utredningsman (f.d. generaldirektören ) att utreda hur pappersbaserade rutiner skulle kunna ersättas med elektroniskt uppgiftslämnande. Utredningen antog namnet och lämnade ett delbetänkande, Datoriseringen av export- och importrutiner - Förstudie, (SOU 1987:40) och slutbetänkandet Datoriseringen av tullrutinerna - Slutrapport (SOU 1989:40). I delbetänkandet presenterades grunddragen i ett tulldatasystem och i slutbetänkandet lämnades förslag till hur ett sådant system bör utformas i detalj. lämnade inte några författningsförslag utan föreslog i en skrivelse att författningsförslagen borde beredas i särskild ordning. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om de författningsändringar som behövs inför datorisering. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen dåvarande rättschefen till särskild utredare. Utredningen antog namnet Utredningen om lagstiftningsbehovet vid tulldatoriseringen (). överlämnade delbetänkandet Tullregisterlag m.m (SOU 1989:20). Där behandlas bl.a. grundläggande förvaltningsrättsliga frågor med anknytning till elektroniska dokument och nödvändiga författningsändringar för en datorisering av procedurerna vid export av varor. Betänkandet låg till grund för en proposition med förslag till tullregisterlag m.m. (prop. 1989/90:40). antog den nya lagstiftningen (bet. 1989/90:SkU19, rskr. 1989/90:188, SFS 1990:137-139). Regeringen beslutade senare om de förordningar som kompletterar lagstiftningen i ämnet (SFS 1990:179-181). Författningarna trädde i kraft . Tulldatasystemet (TDS) togs därefter i bruk på exportsidan. överlämnade utredningen delbetänkandet Författningsreglering av nya importrutiner m.m. (SOU 1990:37). Där behandlas i första hand de författningsändringar som bedömdes behövliga till följd av förslag till nya importrutiner och de rättsliga frågor som aktualiserats genom slutbetänkande. betänkandet låg till grund för en proposition med förslag till en anpassning av tullklareringsrutinerna vid import till ett datoriserat förfarande (prop. 1990/91:75). antog den nya lagstiftningen (bet. 1990/91:SkU16, rskr. 1990/91:173, SFS 1991:157). Regeringen utfärdade därefter förordningen (1991:1297) om ändring i tullförordning- en (1987:1114). Författningarna trädde i kraft . lämnade sitt slutbetänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). I betänkandet behandlas föreskrifter om uppgiftslämnande och vissa rättsliga frågor om kontroll. Kontrollfrågorna avser främst tullmyndigheternas tillgång till företagens ADB-baserade räkenskaper och rätt att öppna brev och andra förtroliga försändelser för tullkontroll. Vidare behandlas vissa registerfrågor, såsom utlämnande av personuppgifter ur tullregistret till utlandet. Utredningens sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena över betänkandet har upprättats i och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr 2528/92). Till protokollet bör fogas de delar av utredningens lagförslag som inte är identiska med lagförslagen i lagrådsremissen som bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. De till Lagrådet överlämnade förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Lagrådet som yttrat sig över de de remitterade förslagen , lämnar förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5. Jag har efter att lagrådet lämnat sitt yttrande gjort några redaktionella ändringar i lagförslagen. Jag avser att nu ta upp frågan om lagstiftning på grundval av slutbetänkande. Utredningens förslag om reglering av brevöppning behandlas dock inte i detta sammanhang. 2 Reglering av det tekniska förfarandet vid lämnande av elektroniska dokument till TDS Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Statskontoret har efterlyst en generell lösning för alla områden där elektroniska dokument kan komma att användas. I övrigt har remissinstanserna inte haft någon invändning mot utredningens förslag. Skälen för mitt förslag: Begreppet elektroniskt dokument infördes i svensk lagstiftning i samband med införandet av tullregisterlagen (1990:137). Begreppet definierades i 12 a § tullagen (numera 11 a §) som en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Det tekniska förfarandet reglerades i lag endast genom att det i paragrafens tredje stycke anges att ett tillstånd att lämna uppgifter elektroniskt får förenas med villkor om det tekniska förfarandet för uppgiftslämnandet och om förfarandet i övrigt. Som skäl för att inte mer utförligt reglera det tekniska förfarandet i lag angav föredragande statsråd i prop. 1989/90:40 s. 27 att området befann sig under utveckling och att parterna måste ha möjlighet att anpassa sig till detta. Området för elektronisk överföring av uppgifter får fortfarande anses vara under teknisk utveckling. TDS har emellertid varit i bruk i olika delar sedan mitten av och har kommit långt med utvärderingen av de för TDS nödvändiga villkoren. Den som önskar lämna uppgifter via elektroniskt dokument till TDS måste ha en viss typ av abonnemang och sända informationen i vissa angivna teckenkoder. Överföringen skall ske i vissa fastställda standardmeddelanden i visst angivet format. För ändamålet har utarbetats ett s.k. dataregelverk som till övervägande del bygger på internationella standarder. Förändringar av standarder m.m. kommer säkerligen att ske. Sådana ändringar torde framöver hanteras mer praktiskt i ett generellt regelverk än genom ändrade villkor i varje enskilt tillståndsbeslut. En reglering av sådant slag avser förpliktelser för enskilda i förhållande till det allmänna och skall därför ha stöd i lag. Detaljregleringen av förfarandet bör dock ske på myndighetsnivå. Jag delar utredningens uppfattning att det i tullagen bör införas en rätt för regeringen att meddela föreskrifter och att detta bemyndigande skall kunna delegeras till . Bestämmelsen i nuvarande tredje stycket 11 a § tullagen bör dock behållas. Därigenom ges behövliga möjligheter till särskilda lösningar i enskilda fall. Att i detta sammanhang ordna en mer generell lösning som även täcker områden utanför TDS låter sig inte nu göras. Inte heller torde ett genomförande av vad jag förordat försvåra införandet av sådana mer generella regler som Statskontoret efterlyser. Mitt förslag innebär ändringar i 11 a och 115 §§ tullagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna har i huvudsak inte invänt mot förslaget. Invändningar har dock riktats mot de enskilda delarna i förslaget. anser att bevarandetiden bör vara liksom motsvarande regel i lagen (1968:430) om mervärdeskatt. , och anser att bevarandetiden bör vara kortare med hänsyn till EG-lagstiftningen och att eftertulltaxeringstiden och företagens besvärstid bör anpassas därtill. och /TULL-KUST har ansett att sättet för bevarande bör regleras, att en sanktionsmöjlighet bör införas samt att det även bör kunna åläggas en skyldighet att bevara handlingar som visar att införselvilkoren är uppfyllda för en importreglerad vara och utförselvillkoren för krigsmateriel, viss högteknologisk materiel och produkter som kan användas i massförstörelsesyfte. Även Kommerskollegiet har ansett att frågan om sanktionsmöjlighet bör övervägas ytterligare. Skälen för mitt förslag: När en vara anmäls till förtullning skall den tullskyldige lämna en deklaration till tullmyndigheten. får föreskriva att till en sådan tulldeklaration skall fogas vissa handlingar för att styrka uppgifterna i deklarationen om den vara som skall förtullas. Sådana handlingar kallas styrkande handlingar. Det finns inte några särskilda krav i tullagstiftningen på bevarande av styrkande handlingar hos den tullskyldige. En sådan skyldighet kan finnas på andra grunder, främst till följd av bokföringslagens bestämmelser, men i andra fall finns inte något krav på bevarande. I det grundläggande förtullningsförfarande som tillämpats har en sådan föreskrift ansetts överflödig eftersom underlaget bifogats deklarationen. Avsikten är dock att styrkande handlingar som huvudregel inte skall behöva visas upp vid elektroniskt uppgiftslämnande. Ett sådant krav skall föreligga endast när en tullmyndighet särskilt begär att viss styrkande handling skall visas upp. Därmed uppstår ett behov av att styrkande handlingar bevaras. I de fall har tillåtit den som har tillstånd att lämna uppgifter elektroniskt att inte bifoga styrkande handlingar, har i stället som villkor för tillståndet uppställts en skyldighet att bevara underlaget i det enskilda fallet. För det fall villkoret inte har följts har tillståndet kunnat återkallas. Detta förfarande kan användas när det är importören själv som har tillståndet att lämna uppgifterna elektroniskt. skall dock en stor del av uppgiftslämnandet ske via ombud med stöd av ombudets tillstånd till elektroniskt uppgiftslämnande. I dessa fall är det varken lämpligt eller ens möjligt att i ombudets tillstånd lämna individuella föreskrifter om arkiveringsskyldighet vare sig för honom eller hans huvudman, dvs. för den för vars räkning varan införs. Det framstår därför som nödvändigt att lämna förfarandet med villkor lämnade i tillstånden när nu TDS byggs ut. En bestämmelse om skyldighet för den för vars räkning en vara förs in i landet att bevara styrkande handlingar bör därför tas in i tullagen. Genom att använda uttrycket "den för vars räkning en vara förts in" undviks att någon annan än importören blir skyldig att bevara underlaget. Någon sådan skyldighet bör inte åläggas ombud eller i de fall dessa kan vara tullskyldiga vid införsel för annans räkning. Med styrkande handlingar avses sådana handlingar som visar att de uppgifter om en vara som har lämnats i en tulldeklaration är riktiga. Det är i första hand faktura eller motsvarande handling, frakt- och försäkringshandlingar samt andra handlingar som avser köpet eller införseln av varan. Det kan även vara handlingar upprättade av den tullskyldige, såsom en värdeförsäkran i vissa fall, returintyg, användningsuppgift m.fl. intyg samt försäkringar som skall lämnas vid tillämpning av lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. och tullfrihetsförordningen (1987:1289). Ytterligare exempel på styrkande handlingar är varucertifikat och exportörsdeklarationer som utfärdats av myndighet eller exportör i exportlandet. I vissa fall krävs importlicens eller importtillstånd för att en vara skall få föras in i landet. Sådana tillstånd utfärdas efter beslut av svensk myndighet. När det gäller handlingar som utfärdats av svensk myndighet finns inte något behov av att ålägga enskilda att bevara sådana handlingar. Dessa handlingar kan ju rekvireras från myndigheten vid behov. Därutöver finns det i vissa fall krav enligt de författningar som reglerar de enskilda tillstånden på att tillståndet skall visas upp för tullmyndigheten. I sådant fall kan tullmyndigheten givetvis inte underlåta att begära in sådant intyg. Som exempel kan nämnas sundhetscertifikat för växter och tillstånd till legal införsel av narkotika. Det kan dock tänkas förekomma fall, vid elektroniskt uppgiftslämnande, där kan avstå från att begära in sådana handlingar som visar att ett införselvillkor är uppfyllt och som inte finnas bevarade på annat sätt. Jag delar därför uppfattning att bevarandekravet även uttryckligen bör omfatta sådana handlingar. Även i de fall där det inte är oundgäng- ligen nödvändigt att den enskilde bevarar t.ex. intyg utfärdade av svensk myndighet kan det framstå som lämpligt att denne ändå göra det. Det finns inte tillräckligt underlag för att i detta sammanhang i tullagen införa en motsvarande skyldighet att bevara styrkande handlingar vid export. har vidare föreslagit att möjligheter att reglera sättet för handlingarnas bevarande bör införas. Som skäl för detta har anförts att det är viktigt att handlingarna lätt kan återfinnas vid en kontroll. Detta torde dock även vara ett intresse för den enskilde. Om handlingar som den enskilde är skyldig att bevara och som behövs för att styrka uppgifterna i en deklaration inte kan visas upp på begäran av tullmyndigheten torde detta som regel vara till nackdel för den enskilde. Frågan om hur handlingarna skall bevaras bör därför inte regleras i lag. Detta torde inte utgöra ett hinder för att lämna rekommendationer om hur verket anser att handlingarna bör bevaras. Bevarandetiden bör vara efter den dag varan anmäldes till förtullning. Skäl att bestämma bevarandetiden till har inte framkommit. Tiden har bestämts med hänsyn till den period under vilken eftertulltaxering kan företas. Det är inte lämpligt att i detta sammanhang överväga ändringar av- seende tiden för eftertulltaxering. Inte heller bör olika bevarandetider föreskrivas för vissa typer av handlingar. För det fall ifrågavarande material även omfattas av bokförings- lagens bestämmelser bör i lagtexten införas en hänvisning till att det finns särskilda föreskrifter om skyldigheten att föra räkenskaper. Härigenom begränsar regeln inte bokföringslagens bestämmelser om arkiveringstidens längd, som är . Utredningen har inte föreslagit någon sanktionsregel kopplad till skyldigheten att bevara handlingarna. Jag delar utredningens bedömning att en sådan regel skulle stå i strid med det sanktionssystem som annars gäller på beskattningens område. Visar det sig vid kontroll att handlingar som behövs för att styrka riktigheten i yrkanden i en tulldeklaration saknas kan detta leda till skönstulltaxering med tulltillägg. Brister i hanteringen av styrkande handlingar påverkar naturligtvis även bedömningen av om en importör är lämpad att få lämna uppgifter elektroniskt. Bestämmelserna om bevarande av styrkande handlingar bör tas in i en ny paragraf, 16 a §, i tullagen. 4 Kontroll av ADB-lagrade uppgifter