prop · GG03121 · 1993-02-18 00:00:00 — Skälen för mitt förslag: I den föreslagna lagen föreskrivs att en byggfelsförsäkring skall omfatta skälig kostnad för att avhjälpa fel och skador i den försäkrade byggnaden. Vidare stadgas att försäkringen inte behöver omfatta fel eller skador som måste antas sakna betydelse för byggnaden eller de boende. Redan härigenom föreligger alltså en viss begränsning av vad försäkringen skall omfatta. Härutöver är det emellertid av kostnadsskäl påkallat att försäkringen, efter förebild från 5 § fjärde stycket lagen om byggnadsgaranti, får in- nehålla villkor om självrisk. Om försäkringsgivaren och byggherren kommer överens om en mycket hög självrisk kan naturligtvis, som också Lagrådet påpekat, syftet med lagen förfelas. Att införa regler i lagen om en högsta tillåten självrisk är dock svårt. Byggfelsförsäkringar skall finnas vid ny- och ombyggnader av mycket varierande storlek. Att bestämma ett tak för självrisken genom t.ex. en hänvisning till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring är därför inte lämpligt. Ett annat alternativ skulle kunna vara att knyta självriskens storlek till produktionskostnaden. Avsevärda skillnader torde emel-lertid föreligga mellan olika byggherrars ekonomiska förmåga att själva åtgärda byggfel utan att ta försäkringen i anspråk. Dessa förhållanden sammantagna medför att jag inte finner det lämpligt att föreslå en regel om storleken på självrisken. Detta hindrar dock inte att inom ramen för dess allmänna tillsyn av premie- och villkorsskälighet kontrollerar att lagen inte kringgås genom för höga självrisker. Vid denna kontroll bör ta hänsyn till bl.a. om- fattningen av byggnadsarbetena och byggherrens ekonomiska förmåga, varvid också bör beaktas att byggnaden kan komma att byta ägare . Promemorian: Promemorians lagförslag saknar motsvarighet till mitt förslag. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har berört frågan om försäkringsbelopp. Hovrätten över och har förordat en lagregel om ett lägsta försäkringsbelopp i förhållande till entreprenaden. har framfört synpunkten att ett s.k. gemensamt försäkringsbelopp riskerar att urholka skyddet för de boende. , , och har anfört att det, för att försäkringsbolagens ansvar skall kunna begränsas till en bedömbar nivå, måste vara tillåtet dels med ett försäkringsbelopp per byggnad dels med ett gemensamt försäkringsbelopp för samtliga av försäkringsgivaren under ett kalenderår utfärdade byggfelsförsäkringar. Utan ett gemensamt försäkringsbelopp kan, enligt dessa remissinstanser, byggfelsförsäkring och återförsäkring inte meddelas. har bekräftat de uppgifter försäkringsbranschen lämnat. Enligt inspektionen är en begränsning av ansvaret genom försäkringsbelopp nödvändigt med hänsyn till att bolagen enligt gällande regler inte får ikläda sig en oacceptabelt stor risk. Utan en sådan begränsning är det vidare omöjligt för bolagen att erhålla återförsäkring. Skälen för mitt förslag: En förutsättning för att lagen om byggnadsgaranti skall kunna ersättas med ett system som bygger på en obligatorisk bygg- felsförsäkring är naturligtvis att sådana försäkringar kommer att finnas tillgängliga på marknaden. Vad försäkringsbranschen och anfört ger vid handen att så inte kan förväntas bli fallet om inte en begränsning av försäkringsbolagens ansvar tillåts. Liksom beträffande självrisk kan det sägas att en bestämmelse om att ansvaret får begränsas till ett visst belopp per byggnad medför en risk för att lagen kringgås. Det framstår emellertid inte som särskilt sannolikt att försäkringsbolag och byggherrar medvetet skulle träffa avtal som innebär att en byggnad blir underförsäkrad. Häremot talar dels försäkringsbolagens ansvar under bl.a. försäkringsrörelselagen dels följderna av ett sådant förfarande för byggherren/fastighetsägaren vid ett eventuellt försäkringsfall. Det gemensamma försäkringsbeloppet bör vara tillräckligt stort för att täcka samtliga skador som drabbar byggnader för vilka för- säkring tecknats under ett och . Om beloppet sätts för lågt riskerar de försäkringshavare som framställer sina anspråk sent att, helt eller delvis, gå miste om ersättning. När beloppet bestäms måste hänsyn tas inte bara till hur många och hur omfattande försäkringar som kan förväntas komma att utfärdas av bolaget , utan också till hur stort skadeutfallet på dessa kan beräknas bli . Beloppet kan således variera såväl mellan olika försäkringsgivare som över tiden. Det sagda medför att det möter betydande svårigheter att utforma en lagregel om storleken på det gemensamma försäkringsbeloppet. Lagrådet har riktat kritik mot de föreslagna reglerna om försäkringsbelopp. Tillsammans med bestämmelsen om självrisk riskerar dessa regler, enligt Lagrådet, att urholka skyddet för de boende. Jag har förståelse för Lagrådets synpunkter. Om försäkringsbeloppen sätts för lågt kan skyddet för de boende äventyras. En ansvarsbegränsning är dock, som jag tidigare anfört, nödvändig för att byggfelsförsäkringar och återförsäkringar skall kunna meddelas. Jag föreslår därför att en bygg- felsförsäkring skall få innehålla villkor om att försäkringsgivarens ansvar är begränsat till ett försäkringsbelopp per byggnad och till ett s.k. gemensamt försäkringsbelopp. Att i lagen reglera storleken på det gemensamma försäkringsbeloppet är inte någon framkomlig väg. Lagrådet har också väckt frågan om vilken inverkan på premierna som uppkommer, eller bör uppkomma, i ett fall då en försäkringsgivare under ett kalenderår kommit att meddela byggfelsförsäkringar för större sammanlagda belopp än som beräknats vid fastställandet av det gemensamma försäkringsbeloppet. Som har framgått reglerar inte den föreslagna lagen försäkringspremiens storlek. Frågan får således prövas enligt allmänna civilrättsliga regler. Avgörande vid denna prövning torde vara huruvida försäkringsskyddet genom försäkringsgivarens förfarande har blivit sämre än vad som förutsattes när avtalet ingicks. Jag vill i sammanhanget nämna att vissa försäkringsgivare, vid kontakter med departementet , förordat att det totala ansvaret, dvs. det som motsvaras av det gemensamma försäkringsbeloppet, skall kunna begränsas också genom en koppling till s.k. serieskador. En sådan lösning skulle enligt dessa försäkringsgivare leda till lägre kostnader för återförsäkringar och därmed till lägre . Någon ytterligare möjlighet att begränsa ansvaret och därmed riskera ett sämre skydd för de boende är jag emellertid, särskilt med beaktande av Lagrådets farhågor, inte beredd att föreslå. Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker att försäkringsgivaren ges rätt till återkrav. Försäkringsbolagen , /SPP och har förordat en begränsning av återkravsrätten. Skälen för mitt förslag: Enligt 7 § lagen om byggnadsgaranti finns en vidsträckt rätt för garantiföretaget att återkräva utbetald ersättning. Anledningen härtill är, enkelt uttryckt, att det har ansetts angeläget att ansvaret i byggandet ökas och upprätthålls. En sådan reglering medför emell- ertid en risk för att entreprenörer, materialleverantörer och andra i ökad utsträckning känner behov av att i sin tur skydda sig med försäkringar. har påpekat att en av nackdelarna med den nuvarande lagen är detta behov av ytterligare försäkringar. Byggherren har ett ansvar att ställa krav på de beställningar som görs och på de projektörer, entreprenörer m.fl. som anlitas. Enligt PBL har byggherren ansvaret för att arbetena utförs enligt gällande bestämmelser. Byggherren ansvarar alltså bl.a. för att kraven i fråga om hälsa och säkerhet är uppfyllda. Även de som projekterar och uppför husen och levererar materialet bör emellertid ha ett ansvar för att byggnader uppförs på ett sådant sätt och med sådana material att problemen med s.k. sjuka hus undviks. Det är nämligen de som i praktiken har störst möjlighet att påverka kvaliteten i byggandet. En återkravsrätt för försäkringsbolagen är ägnad att upprätthålla detta ansvar. Som påpekats i promemorian kommer emellertid försäkringsbolagens återkravsrätt i konflikt med önskemålet att undvika dubbel försäkring. Det är svårt att tänka sig en reglering som helt tillgodoser båda önskemålen. Som en lösning på detta problem har bl.a. föreslagit en lagstadgad begränsning av försäkringsgivarens återkravsrätt i enlighet med de villkor härom som finns i konsortiets förslag till försäkring. Även om en sådan begränsning skulle leda till ett minskat behov för entreprenörer och andra att försäkra sig är det svårt att dra några säkra slutsatser om i vilken mån kvaliteten i byggandet härigenom skulle påverkas. Betydande svårigheter föreligger alltså att bestämma en nivå på återkravsrätten som leder till önskat resultat. En bestämmelse som begränsar försäkringsgivarens åter- kravsrätt bör därför inte införas. Den föreslagna lagen är inskränkt till att ställa krav på en försäkring av visst innehåll. Det är därför inte möjligt att i lagen ge försäkringsbolagen en rätt till återkrav. Den metod som får användas är att, på det sätt som föreslagits i promemorian, ställa krav i lagen på att det i försäkringsavtalen tas in villkor enligt vilka försäkringsgivaren övertar fastighetsägarens rätt att göra gällande krav på ersättning. Ett sådant villkor skall i försäkringsavtalet kompletteras med ett villkor som innebär att fastighetsägaren inte genom avtal får efterge sina rättigheter. 2.11.3 Rätt att teckna byggfelsförsäkring m.m Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer till viss del med mitt förslag. Remissinstanserna: har ifrågasatt om det behövs en regel som ger byggherren rätt att teckna försäkring. har tillstyrkt att det ges en möjlighet att få frågan om rätten att teckna försäkring prövad av domstol. Tingsrätten har vidare ifrågasatt om försäkringsbolagens verksamhet enligt lagen inte innefattar myndighetsutövning. och har framfört synpunkten att rätten för försäkringsbolagen att vägra försäkring måste vara starkt begränsad. Skälen för mitt förslag: Enligt det förslag jag nu lägger fram skall byggfelsförsäkring krävas för att vissa närmare angivna byggnadsarbeten skall få påbörjas. Det måste därför finnas garantier för att en sådan försäkring verkligen kan erhållas. Som framgår av departementspromemorian har ett antal försäkringsbolag i samverkan utarbetat ett förslag till byggfels- eller objektsförsäkring. I stora drag bedöms i promemorian denna försäkring uppfylla de krav som ställs på en försäkring i den i promemorian utarbetade lagen om byggfelsförsäkring. Försäkringskonsortiet bestående av , , och marknadsför, enligt vad jag erfarit, en försäkring med i huvudsak det innehåll som redovisas som bilaga i departementspromemorian. HSB, och har hos regeringen ansökt om och beviljats koncession för att driva egna försäkringsbolag. Enligt vad jag inhämtat erbjuder ett tiotal utländska försäkringsgivare försäkringar, däribland egendomsförsäkringar, på den svenska marknaden. Det kan till följd av det sagda med fog antas att erforderliga försäkringar kommer att finnas tillgängliga på marknaden. De bolag som tillhandahåller byggfelsförsäkringar bör i princip vara skyldiga att meddela försäkring när en byggherre som omfattas av lagen begär det. I annat fall riskeras en situation där de parter som vill teckna försäkring inte behandlas lika. Bolagens skyldighet bör, som föreslagits i promemorian, formuleras så att en principiell skyldighet att meddela byggfelsförsäkring inträder så snart försäkringsbolaget har börjat marknadsföra försäkringen. Att försäkringsgivaren i ett enstaka fall har meddelat en byggfelsförsäkring medför således inte att denne blir skyldig att meddela en sådan försäkring till alla andra som begär det. Som framgått har HSB, och bildat egna försäkringsbolag. Enligt koncessionerna för dessa bolag är bolagens verksamhet begränsad till risker med viss anknytning till respektive huvudorganisation. Dessa försäkringsbolag bör inte vara skyldiga att gå utanför den krets som deras verksamhet avser (jämför bl.a. 9 § konsumentförsäkringslagen [1980:38] och prop. 1979/80:9 s.111 f.). I likhet med vad som gäller enligt 4 § lagen om byggnadsgaranti bör meddelande av försäkring kunna vägras om det finns godtagbara skäl för detta. Sådana skäl kan vara skaderisken för byggnadsföretaget, byggherrens och entreprenörens yrkesskicklighet liksom dessas ekonomiska situa- tion. Ett försäkringsbolag bör vidare kunna vägra att meddela en försäkring med hänvisning till bolagets begränsade kapacitet - bolaget anser sig t.ex. endast kunna åta sig ett visst försäkringsansvar och när gränsen är nådd måste ytterligare åtaganden kunna vägras. I lagen om byggnadsgaranti finns i 4 § en bestämmelse om rätt till överprövning av kammarrätt om garanti vägras. Valet av kammarrätt som besvärsinstans beror på att garantiföretagens verksamhet ansetts innefatta myndighetsutövning. Även i den nu föreslagna lagen måste det finnas möjligheter till överprövning av ett försäkringsbolags vägran att meddela försäkring. har ifrågasatt om inte också försäkringsbolagens verksamhet enligt den föreslagna lagen skall anses innefatta myndighets- utövning. Tingsrätten har därvid hänvisat till Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om byggnadsgaranti. Lagrådet fann i sagda yttrande att alla väsentliga kriterier för myndighetsutövning förelåg när det gäller garantiföretagens verksamhet. De vittgående befogenheter som hade överlämnats till garantiföretagen var enligt Lagrådet följande. Det skulle överlämnas åt ett eller flera garantiföretag att meddela garantier som var obligatoriska. Det var alltså i princip garantiföretaget som bestämde och övriga villkor för garantin, bland dem i vilken utsträckning självrisk skall tillämpas. Härtill kom att ett garantiföretag hade givits långtgående möjligheter att vägra att meddela garanti (se prop.1990/91:189 s.48ff och s.59). Det skulle i och för sig med samma argument kunna göras gällande att försäkringsbolagens verksamhet enligt den nu föreslagna lagen innefattar myndighetsutövning. I vart fall två väsentliga skillnader föreligger dock i förhållande till det förslag Lagrådet tog ställning till. För det första kan det inte sägas att försäkringsbolagen ensidigt bestämmer och övriga villkor för försäkringen. Dessa frågor avgörs genom avtalsförhandlingar mellan parterna. Låt vara att fastighetsägaren befinner sig i ett trängt läge eftersom han är tvungen att ha en försäkring. Konkurrensen på marknaden mellan olika försäkringsgivare medför dock att försäkringsbolaget inte kan diktera villkoren. För det andra saknade det förslag Lagrådet tog ställning till möjligheter till överprövning av vägrad garanti. Om garantiföretaget felaktigt vägrade att meddela garanti hade fastighetsägaren endast en begränsad rätt till skadestånd. Härigenom accentuerades garantiföretagets roll av tillstånds- givare för byggnadsarbeten på ett sätt som saknar motsvarighet i den lag som föreslås. Ett i sammanhanget väsentligt förhållande är vidare att byggnadsgaranti endast får meddelas av ett eller flera garantiföretag som fått särskilt tillstånd. Byggfelsförsäkringar skall däremot kunna meddelas av alla försäkringsbolag, svenska såväl som utländska, vars koncession omfattar den typ av försäkring som byggfelsförsäkringen utgör. Ett försäkringsbolags vägran att meddela försäkring behöver därför inte vara lika ingripande för fastighetsägaren som ett garantiföretags vägran. Det bör slutligen anmärkas att det även i andra sammanhang ställs krav på försäkring för att viss verksamhet skall få bedrivas utan att försäkrings- bolagens verksamhet för den skull torde anses innefatta myndighetsutövning, se t.ex. 4 och 5 §§ lagen (1984:81) om fastighetsmäklare, 3-5 §§ lagen (1989:508) om försäkringsmäklare och 2 § trafikskadelagen (1975: 1410). Det sagda medför att jag för min del finner att försäkringsbolagens verksamhet såvitt avser byggfelsförsäkring inte har karaktären av myndighetsutövning. Någon anledning att förlägga besvärsprövningen till kammarrätt finns därför inte. Talan bör i stället väckas vid allmän domstol. Reglerna härom kan lämpligen utformas med utgångspunkt i 41 § konsumentförsäkringslagen (1980:38). Promemorians lagförslag innehåller, efter förebild från sagda bestämmelse i konsumentförsäkringslagen, regler om en tidsfrist för talans väckande. En byggfelsförsäkring skall tecknas innan byggnadsarbetena påbörjas och börjar inte gälla förrän arbetena är slutförda. Försäkringsfall kan således inte inträffa innan domen meddelas. En bestämmelse om att domstolen får förklara att försäkringstiden skall börja då försäkringen begärdes behövs därför inte och har inte heller föreslagits i promemorian. Mot bakgrund av det sagda framstår emellertid även en regel om en tidsfrist för talans väckande som överflödig. Någon sådan regel föreslås därför inte. 2.12 Utvärdering Genom de förslag jag nu lägger fram ersätts den relativt omfattande regleringen med särskilda garantibolag och byggnadsgarantinämnd som lagen om byggnadsgaranti innebär, med ett system utan detaljreglering som bygger på medverkan av sedvanliga försäkringsbolag. En grundläggande förutsättning för att den ordning jag nu föreslår skall fungera på ett godtagbart sätt är, som Lagrådet påtalat, att försäkrings- givarna medverkar vid utformningen och tillhandahållandet av byggfelsförsäkringar. Det är vidare en förutsättning för att lagen skall få avsedd effekt att försäkringsbolagen inte medverkar till att lagen kringgås t.ex. genom för låga försäkringsbelopp och för höga självrisker. Försäkringsgivarna anförtros också ett stort ansvar med avseende på de bevis om försäkring som skall företes för . Som Lagrådet anfört krävs det att ägnar utvecklingen på området en noggrann och fortlöpande uppmärksamhet. Särskilt bör tillsynsmyndigheten kontrollera hur reglerna om försäkringsbelopp och självrisk fungerar. Lagen om byggnadsgaranti har aldrig tillämpats. efarenhet av garanti- och försäkringsskydd mot byggfel i flerbostadshus saknas därför. På grund härav - och med hänsyn till vad jag anfört om försäkringsbolagens medverkan - bör en utvärdering av den nu föreslagna lagstiftningen göras när tillräcklig erfarenhet vunnits av verksamheten. 3 Upprättade lagförslag I enlighet med vad jag nu har anfört har det inom upprättats förslag till 1. lag om byggfelsförsäkring, 2. lag om ändring i (1987:10). Jag har beträffande förslaget 2 samrått med statsrådet . 4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till lag om byggfelsförsäkring1 § Paragrafen, som anger lagens tillämpningsområde och som behandlats i avsnitt 2.9, motsvarar i huvudsak 1 § första stycket lagen om byggnadsgaranti och innebär att samma byggnadsarbeten som omfattas av den lagen omfattas av lagen om byggfelsförsäkring. Som framgår av andra stycket behövs inte en byggfelsförsäkring när ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd finns som utgör villkor för statlig bostadsfinansiering. Bestämmelsen är i omformulerat skick överförd från 5 § första och andra styckena lagen om byggnadsgaranti. Där anges vad en byggnadsgaranti omfattar. Garantins innehåll bestäms alltså genom lag. Här anges i stället i att en byggfelsförsäkring enligt villkoren skall omfatta kostnader av motsvarande slag. Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.11.1, har dock jämfört med lagen om byggnadsgaranti den ändringen gjorts att byggfelsförsäkringen inte behöver omfatta skador på byggnaden som orsakats av felet och som normalt täcks av andra försäkringar. Förhållandet till lagen om byggnadsgaranti är likartad när det gäller tredje stycket. I lagen om byggnadsgaranti bestäms vad som avses med fel. Här föreskrivs i stället vad försäkringsavtalet skall innehålla såvitt avser felbegreppet. Härvid används samma definition som i lagen om byggnadsgaranti. Det anges dock uttryckligen att bedömningen skall hänföra sig till den tid då arbetet utfördes. I paragrafens första stycke anges den tid under vilken en försäkring skall gälla för att den skall vara godtagbar som en byggfelsförsäkring. Bestäm- melsen överensstämmer i sak med vad som föreskrivs i 5 § tredje stycket lagen om byggnadsgaranti. Enligt 1 § andra stycket lagen om byggnadsgaranti gäller garantin även om byggnaden övergått till ny ägare. Bundenheten till ägaren åstadkoms alltså direkt genom en lagbestämmelse. Som lagen om byggfelsförsäkring har konstruerats föreskrivs i stället i paragrafens andra stycke att det i försäkringen skall tas in en bestämmelse om att försäkringen gäller även om byggnaden övergår till ny ägare. Av paragrafen följer att andra inskränkningar i rätten till försäkringsersättning enligt 2 och 3 §§ än de som anges i 5 - 7 §§ inte får förekomma i en byggfelsförsäkring. Bestämmelsen, som har en viss motsvarighet i 6 § första stycket lagen om byggnadsgaranti, har omformulerats med anledning av Lagrådets yttrande. I 2 § anges vilka kostnader en byggfelsförsäkring skall omfatta. För att lagstiftningens syfte, att skydda de boende, inte skall äventyras krävs det härutöver en regel som tillser att den ersättning som kan komma att betalas ut, verkligen används till att reparera byggnaden på ett godtagbart sätt. I lagrådsremissens lagförslag (6 §) föreskrevs att en byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att försäkringsersättning lämnas endast i den mån ersättningen används för att avhjälpa felet eller skadan på ett tillfredsställande sätt. Lagrådet har påtalat att det av paragrafens ordalydelse inte klart kan utläsas försäkringsgivaren har att utge ersättning när ett försäkringsfall inträffat. Formuleringen "används" valdes för att inte ingripa i skaderegleringen i vidare mån än att tillse att försäkringshavaren inte äger rätt att utfå ekonomisk gottgörelse och själv bestämma om, hur och när felet eller skadan skall avhjälpas. Avsikten har således inte primärt varit att reglera när ersättningen skall utbetalas. Med anledning av vad Lagrådet anfört har jag därför funnit lämpligast att formulera bestämmelsen som ett krav på att en byggfelsförsäkring skall innehålla villkor som säkerställer att försäkringsersättningen används för att avhjälpa felet eller skadan på ett tillfredsställande sätt. Härmed avses i första hand försäkringsvillkor som föreskriver att ersättningen utbetalas sedan reparationsarbetet utförts liksom villkor enligt vilka ersättningen betalas ut allt eftersom arbetet fortskrider. Också villkor som föreskriver förskottsbetalning kan emellertid vara tillåtna om de förenas med en rätt för försäkringsgivaren att ställa krav på garantier för att arbetet kommer att utföras, t.ex. att avtal träffats med en entreprenör. Eftersom paragrafen tar sikte på vad som skall gälla när ett försäkringsfall inträffat, dvs. efter det att försäkringen tecknats, finns det anledning att här erinra om bestämmelsen i 9 §. 6 - 7 §§ Paragraferna, som anger vilka inskränkningar i rätten till försäkringsersättning som en byggfelsförsäkring får innehålla, har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 2.11.1. Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.11.2. En viss motsvarighet till punkten 1 finns i 7 § lagen om byggnadsgaranti. Enligt den bestämmelsen åstadkoms emellertid en laglig rätt för garantiför- etaget till återkrav som sträcker sig längre än den rätt som byggnadens ägare har mot den som på olika grunder kan vara ersättningsskyldig med anledning av felet eller skadan. Formuleringen här har hämtats från Lagrådets yttrande över förslaget till lag om byggnadsgaranti (se prop. 1990/91:189 s.62). Bestämmelsen innnebär alltså ett krav på att det i försäkringsavtalet skall tas in villkor som innebär att försäkringsbolaget vid utbetalning på grund av en försäkring inträder i den rätt byggnadens ägare kan ha gentemot någon som har vållat det fel som föranlett utbetalningen. Tillägget angående ersättning som ägaren inte själv tar i anspråk har gjorts med tanke på självrisken. Någon motsvarighet till bestämmelsen under punkten 2 finns inte i lagen om byggnadsgaranti.