prop · GH03199 · 1993-12-31 00:00:00 — Enhyresgäst kommer alltså inte genom ett bestridande att kunna åstadkomma atthyreshöjningen träder I kraft först vid senare dag. Detskulle kunna inträffa att den nu förordade passivitetsregeln fär alltför långtgående verkningar för en hyresgäst som blir bunden av den. Regeln bör därför förenas med en möjlighet för hyresgästen att fä frågan om hyrans skä lighet prövad i hyresnämnden. Härigenom förhindras att hyresgästen genom 59 passivitetsregelnbinds till oskäligt höga hyror. En sådan prövning bör kunna Prop. 1993/94:199avse hyran för frän hyreshöjningens ikraftträdande. måste således kunna ske utan att de regler som hindrar dettatillämpas. Det bör dock krävas att hyresgästen ansöker om hyresnämndensprövning inom en inte alltför läng tid efter det att den nya hyran har böljattillämpas. Enligt promemorian bör en tidsfrist om tvä månader uppställas.Flera remissinstanser har i den delen förordat att tidsfristen i ställetbestäms . Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. I promemorian föresläs vidare att hyresgästen i fall dåhan har blivit bunden av ny hyra genom passivitetsregeln och vill fä den nyahyran prövad av hyresnämnden mäste skicka hyresvärden ett meddelande enligt 54§ hyreslagen innan ansökningen lämnas in till hyresnämnden. Någraremissinstanser, även sådana som tillstyrkt förslaget om bundenhet genompassivitet, anser att hyresgästen inte bör vara skyldig att skicka ett sådantmeddelande. Emellertid mäste beaktas att den hyresgäst som väljer att ståutanför det kollektiva förhandlingssystemet därmed också väljer atthyreslagens förfaranderegler, bl.a. bestämmelsen i 54 § hyreslagen, skallgälla för honom eller henne. Avsikten med den bestämmelsen är att få till ståndförhandlingar mellan hyresvärden och hyresgästen. Sådana förhandlingar fyllersin funktion även dä hyran har blivit bestämd genom passivitetsregeln.Hyresgästen bör därför vara skyldig att skicka ett meddelande omvillkorsändring till hyresvärden. Enligt i bör det vara enförutsättning för förslaget att man till skydd för de passiva hyresgästernaantingen inför en spärr mot alltför höga hyreshöjningar eller föreskriver atthyresrätten inte kan förverkas p.g.a. dröjsmål med betalning av självahöjningen så länge som den kan bli föremål för prövning. Påpekandet skall sesmot bakgrunden av att en hyresgäst som får sin hyra fastställd genom enförhandlingsöverenskommelse är skyldig att betala den framförhandlade hyranäven om han eller hon har för avsikt att klandra förhandlingsöverenskommelsen.Den hyresgäst som omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet måste alltsåbetala den överenskomna hyran tills dess att hyresnämnden (ellerBostadsdomstolen) har ändrat förhandlingsöverenskommelsen i den del den berörhonom eller henne. Enligt regeringens mening bör det inte gälla någon annanordning för den hyresgäst som väljer att stå utanför det kollektivaförhandlingssystemet. Det saknas därför skäl att införa en särskild spärr ellerregel enligt nämndens förslag. Vad som har anförts innebär således att det ihyreslagen bör föras in nya bestämmelser om verkan av hyresgästens passivitetoch om möjlighet för hyresgästen att fä en hyreshöjning till följd avpassivitet prövad av hyresnämnden med verkan frän hyreshöjningensikraftträdande. Regeringensförslag: Förbudet mot flera förhandlingsordningar för samma hus avskaffas. Detblir då möjligt för två eller flera organisationer att bedrivakollektiva hyresförhandlingar för ett visst hus. En förutsättning för att enhyresgästorganisation skall ha rätt till förhandlingsordning för ett visst husär att organisationen har ett påtagligt stöd bland hyresgästerna i huset. Den nuvaranderegeln i hyresförhandlingslagen om att lika stora lägenheter i ett hus skallåsättas samma hyra, om det inte finns skillnad mellan dem i fråga ombruksvärdet, begränsas till att gälla fall då lägenheterna omfattas av samma förhandlingsordning. Promemoriansförslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s.52-62). Remissinstansema:Flera remissinstanser är kritiska till promemorians förslag och menar att detleder till praktiska och ekonomiska olägenheter för hyresvärdarna. De flesta avdessa remissinstanser anser att det inte skall kunna förekomma fleraförhandlingsordningar för samma hus. Några remissinstanser anser att denhyresgäst som vill företrädas av en annan organisation än den som harförhandlingsordning får lämna den konkurrerande organisationen fullmakt attföreträda honom eller henne som ombud. Bakgrund: Om enförhandlingsordning gäller för ett visst hus får det enligthyresförhandlingslagen inte för samma hus träffas avtal om förhandlingsordningmed en annan hyresgästorganisation sä länge den förra förhandlingsordningengäller (4 § första stycket hyresförhandlingslagen). Bakgrunden tillbestämmelsen är att förhandlingsarbetet inte skall kompliceras och att enhetligalösningar, särskilt vad gäller hyressättningen, är eftersträvansvärda (jfrprop. 1977/78:175 s. 114 f., s. 97 och s. 99). Antagligen var ett ytteriigaremotiv för att införa regeln att den s.k. organiserade hyresgäströrelsen skulleförbli så stark som möjligt. Under lagstiftningsarbetet förekom t.o.m. en diskussionom att ge denna rörelse en monopolställning. Enligt Lagrådet syntes tanken varaatt den etablerade hyresgäströrelsen normalt skall företräda hyresgästsidan(prop. 1977/78:175 s.209). Det är alltså inte möjligtför två hyresgästorganisationer att ha förhandlingsrätt för sammahus. En konkurrenssituation mellan två hyresgästorganisationer avgörs genom enallmän skälighetsprövnlng (se avsnitt 4.1). I förarbetena tillhyresförhandlingslagen anges bl.a. att företräde bör ges ät en organisation medlångsiktig målsättning framför en nybildad sammanslutning som uppstått pågrund av ett utbrett missnöje i en enstaka fråga. Vidare anges att det sällanfinns anledning att läta en bestående förhandlingsordning rubbas av entillfällig opinion även om den konkurrerande organisationen skulle bestå av enmajoritet av hyresgästerna (se prop. 1977/78:175 s. 111 f. och RBD 1980:9). Denkonkurrerande organisationen har inte själv någon talerätt i frågan. Sådantalerätt har endast de enskilda hyresgäster som berörs. Deflesta hyresgästorganisationer som finns är anslutna till Hyresgäs- temas (dens.k. organiserade hyresgäströrelsen). 1993/94:199handlingslagen har tillkommit med tanke på dessa organisationer även om lagenförhåller sig neutral till hyresgästernas val av intresseorganisation (se t.ex.prop. 1977/78:175 s. 110). Hyresförhandlingslageninnebär visserligen inte att en viss hyresgästorganisation harförhandlingsmonopol. Men mot bakgmnd av den praxis som utbildat sig med stödav lagförarbetena har den organiserade hyresgäströrelsen i praktiken - medmycket få undantag - varit den enda förhandlande hyresgästorganisationen. måste för att få förhandlingsrätt vara en rättska-pabelideell förening. Föreningen skall ha till uppgift att ta tillvara hyresgästernasintressen i hyresfrågor. Inget hindrar att organisationen har ett annathuvudsakligt ändamål. Vid en tvist prövar hyresnämnden om organisationen hartillräckliga kvalifikationer att föra förhandlingar för hyresgästernas räkning.Vad gäller de hyresgästföreningar som är anslutna till uttalas i hyresförhandlingslagens förarbeten att det knappast finnsnågon anledning för hyresnämnden att pröva föreningens kvalifikationer. Gällerdet däremot en annan förening, bör det prövas om den har kompetens attfortlöpande bevaka hyresgästernas intressen. Föreningen skall ha tillgång tillpersoner som har praktisk möjlighet att delta i sammanträden med hyresvärden iden utsträckning som en regelbundet bedriven förhandlingsverksamhet kräver ochsom kan ta ansvar för förhandlingsverksamheten. Gäller det ett enstaka hus medett mindre antal lägenheter, får kraven dock sättas ganska lågt, särskilt omalla eller nästan alla hyresgäster är medlemmar i föreningen (se prop.1977/78:175 s, 109 f, och s, 113), Skälenför regeringens förslag: Den organiserade hyresgäströrelsen har i huvudsakfungerat väl som förhandlingspart i hyresförhandlingssystemet. En orsak tilldet är naturligtvis den kompetensuppbyggnad som skett inom rörelsen. En annanär den styrka som ligger i att kunna förhandla för många . Detmåste emellertid från principiell synvinkel anses mycket otillfredsställandeatt hyresgästerna i ett hus i praktiken skall ha så små möjligheter som igällande system att själva bestämma vem som skall företräda dem i hyresförhandlingarna.Om hyresgästema har uppfattningen att en annan organisation än en sådan somingår i den organiserade hyresgäströrelsen bättre kan ta tillvara derasintressen i hyresförhandlingarna, förefaller det inte rimligt att lagen skallvara utformad på ett sådant sätt att hyresgästerna hindras från att låta sigföreträdas av denna organisation. Dagenssystem innebär att en hyresgästorganisation som tidigare haft förhandlingsrättför ett hus men som blivit utkonkurrerad av en annan organisation inte harkvar sin förhandlingsrätt ens för sina medlemmar i det huset. Den nuvaranderegleringen i hyresförhandlingslagen medför alltså i vissa fall att enhyresgästorganisation hindras från att för sina medlemmars räkning tillgodosedet ändamål som organisationen . En sådan ordning kan inte ansestillfredsställande. Detfinns således goda skäl för att ändra hyresförhandlingslagen så att mer än en förhandlingsordning kan gälla för ett och samma hus. Detta kan utöver vad som har anförts också ge den positiva effekten att det skapas förutsätt- 62 ningar för en ökadkonkurrens mellan organisationer på hyresgästsidan, nå- Prop, 1993/94:199got som bör vara till gagn för hyresgästerna. Detfinns anledning att något beröra vilken betydelse det kan få för hyressättningeni vissa situationer att flera organisationer pä detta sätt kan träffa avtal medhyresvärden. Om det bildas organisationer som endast omfattar hyresgästerna iett eller ett par hus, kan kanske förväntas att dessa organisationer kommeratt kräva att hyrorna endast relateras till de kostnader värden har för deteller de hus som förhandlingarna gäller. Sådana krav torde framför allt kunnakomma att ställas beträffande äldre hus. tillämpas nämligen av deallmännyttiga bostadsföretagen i stor omfattning vad som brukar benämnas ensolidarisk hyressättningspolitik. Den innebär att hyresgäster i äldre hus medlåga kostnader betalar mer än vad som kan motiveras med hänsyn till kostnadernaför deras hus. "Överhyrorna" används till att hålla ner hyrorna inyare och dyrare hus. Annorlunda uttryckt kan man säga att kostnaderna för dennya och dyra produktionen pä detta sätt övervältras på det äldre beståndet.Hyresgästerna i äldre hus har vanligen inte något intresse av att en sädanövervältring sker, I den män hyressättningen fär en större kostnadskorrelationtill ett enskilt hus kommer den solidariska hyres-sättningspolitiken att fåstryka på foten. Det finns inget att invända mot detta ur ekonomiskeffektivitetssynpunkt. Hyreslägenheterna skulle också ur bm-karsynpunkt bli merjämställda med egna hem och bostadsrätter där ingen övervältring av kostnadernakan ske. Fleraav de remissinstanser som avstyrker förslaget menar att ett system med tvåeller flera förhandlingsordningar i ett hus för med sig negativa effekter,bl.a. problem för hyresvärdarna att upprätthälla kontakten med ett stort antalsmå ideella föreningar och fördyrade förhandlingar. Några remissinstanser somär negativa till förslaget menar att den hyresgäst som inte vill läta sigföreträdas av den organisation som har förhandlingsordning i stället kan ge enkonkurrerande organisation fullmakt att företräda honom eller henne, Ianslutning till detta bör framhållas att det inte finns något som hindrar attde hyresgäster som inte vill låta sig företrädas av den organisation som harförhandlingsordning går samman och låter ett ombud föra deras talan vidförhandlingar med hyresvärden. Det blir då en typ av kollektiva förhandlingarsom sker utanför hyresförhandlingslagens ram. Förhandlingarna sker heltfrivilligt och ingen av parterna kan tvingas att förhandla mot sin vilja.Skillnaden mellan att förhandla genom ombud och att förhandla med stöd av enförhandlingsordning är emellertid inte obetydlig. En förhandlingsordning medförnämligen skyldighet för hyresvärden att begära förhandling med hyresgästorganisationenbl.a. i fräga om hyreshöjning. En förhandlingsordning medför vidare rätt förparterna att begära förhandling i vissa frågor och skyldighet att infinna sigpersonligen eller genom ombud vid ett sammanträde för förhandling. Parterna ärskyldiga att vid förhandlingssammanträdet lägga fram motiverat förslag tilllösning av den fråga som förhandlingen avser. Förhandlingsordningen medföräven att den part som inte iakttar reglerna riskerar att fä betala skadeståndtill motparten. Vadsom nu anförts visar således att de hyresgäster som väljer att ställa sig utanför den förhandlingsordning som den etablerade hyresgästorganisatio nen har, fär en betydligt starkare ställning om den organisation som skall 63 företräda dem ifortsättningen har förhandlingsordning än om den bara för- Prop.1993/94:199 handlar såsom ombud. För att hyresgästernas rätt att ställa sigutanför den förhandlingsordning som den etablerade organisationen har inte baraskall bli illusorisk krävs därför att mer än en organisation kan fåförhandlingsordning för ett och samma hus. Ettavskaffande av förbudet mot flera förhandlingsordningar i ett hus kommer ipraktiken knappast att leda till att det bildas något större antalkonkurrerande organisationer som förhandlar om hyran i ett visst hus. Den oroför att det skall uppkomma praktiska olägenheter för hyresvärdarna som harkommit till uttryck i flera remissyttranden är därför enligt regeringens meningnågot överdriven. Att förbudet mot flera förhandlingsordningar avskaffasinnebär emellertid inte att antalet förhandlingsordningar inte skall kunnabegränsas. Bostadsdomstolen förordar i sitt remissyttrande att det inte skallfå finnas fler än två eller högst tre förhandlingsordningar i samma hus.Regeringen delar den bedömningen. En sädan ordning ger hyresgästerna en reellmöjlighet att välja vilken organisation som skall förhandla för deras räkningsamtidigt som de påtalade nackdelarna för hyresvärdarna begränsas. SomBostadsdomstolen har anfört i sitt remissyttrande kan begränsningen av antaletförhandlingsordningar göras inom ramen för den skälighetsprövnlng som skallske enligt 10 § hyresförhandlingslagen. Vidden nu angivna skälighetsprövningen skall bl.a. organisationens stöd blandhyresgästerna vägas in. Med hänsyn till att varje förhandlingsordning kan kommaatt medföra en hel del kostnader och besvär för hyresvärden bör endast en sådanhyresgästorganisation som har ett mer påtagligt stöd bland hyresgästerna harätt till förhandlingsordning. Också hänsynen till hyresgästorganisationentalar för att man bör införa ett krav på hyresgäststöd. Organisationen börnämligen inte kunna tvingas till förhandlingar beträffande ett hus därhyresgästernas intresse är alltför litet. Kravetpä stöd bör dock inte sättas högt. Något annat skulle kunna utgöra ett hinderför att reformen får genomslag i praktiken och synes inte heller vara sakligtmotiverat. En lämplig utformning av kravet kan vara att organisationen mästeha stöd av av hyresgästerna i det eller de hus somförhandlingsordningen skall omfatta. Någon exakt gräns behöver inte ställas uppi lagen. Frågan får avgöras efter en skälighetsprövnlng som liknar den somredan i dag görs av hyresnämnden. Omständigheterna i det enskilda fallet böralltså få vara avgörande. Om det finns endast en förhandlingsordning för dethus prövningen gäller och denna omfattar det stora flertalet hyresgäster, kandet finnas skäl att läta en alternativ organisation få förhandlingsrätt ävenom den inte riktigt når upp till ett tioprocentigt stöd bland hyresgästerna. Attstödet bör vara betyder emellertid inte - såsom nyssredovisats - att det skulle kunna finnas tio organisationer medförhandlingsordning i ett hus. Ipromemorian (s. 120) anges beträffande förfarandet vid hyresnämnden att denpart som gör gällande att det inte föreligger ett tillräckligt starkt stödbland hyresgästerna bör ha skyldighet att visa att sä är fallet. Nägra remissinstanserhar ansett att det i stället bör vara den part som påstår att det förelig-gefrätt till förhandlingsordning som skall styrka sitt påstående. delar den uppfattningen.En närmare redogörelse för prövningsförfarandet Prop. 1993/94:199 lämnas ispecialmotiveringen till 10 § hyresförhandlingslagen. Omen hyresgästorganisation under förhandlingsordningens giltighetstid förlorardet nödvändiga stödet från hyresgästerna, bör förhandlingsordningen kunnaförlora sin verkan. En möjlighet skulle kunna vara att förhandlingsordningensparter i ett sådant läge har en uppsägningsrätt. Någon särskild lagregleringom detta torde emellertid inte behövas. Det bör i stället vara parternasuppgift att överväga om och hur de vill reglera detta i förhandlingsordningen. Somangetts tidigare måste en hyresgästorganisation uppfylla vissa krav för att fåförhandlingsrätt. Någon förändring av kompetenskraven bör inte ske. Liksomhittills bör kraven i allmänhet kunna sättas ganska lågt, om det är fråga omett enstaka hus med få lägenheter. Även i andra fall bör kraven inte sättashögre än vad som är sakligt motiverat. Framför allt måste krävas attorganisationen har tillgång till personer som kan ta ansvar för förhandlingsarbetetoch som har möjlighet att delta i sammanträden med hyresvärden i denutsträckning som ett regelbundet förhandlingsarbete fordrar (jfr prop.1977/78:175 s. 113). Någraremissinstanser har befarat att det kan bli svårt för hyresvärdarna att hållakontakt med flera små hyresgästorganisationer. Enligt dessa remissinstanserfinns det risk för att vissa företrädare kan komma att vara illojala ochundandra sig all kontakt med hyresvärdarna. Mot detta kan invändas att detknappast ligger i hyresgästernas intresse att representanterna för denorganisation som företräder dem gör sig oanträffbara för hyresvärden. Ettsådant förfarande torde nämligen regelmässigt leda till att organisationen påtalan av hyresvärden mister sin förhandlingsordning. Pågrund av det anförda bör hyresförhandlingslagen ändras så att den inte hindraratt två eller flera hyresgästorganisationer avtalar om förhandlingsordning medhyresvärden. I förening med vad som föreslagits i avsnitt 5.1.1 innebär dettasammanfattningsvis att hyresgästen i princip ensam får avgöra om kollektivaförhandlingar skall föras och i så fall vilken organisation som skall företrädahonom eller henne. Genomdet tidigare framlagda förslaget, att en förhandlingsordning omfattar enlägenhet endast om hyresavtalet för lägenheten innehåller en förhandlingsklausulsom hänvisar till den förhandlingsordningen, kommer tvä förhandlingsordningarinte att kunna gälla samma lägenhet. Dennu förordade lösningen innebär att en hyresgästorganisation skall för handla också för hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen men som i sina hyresavtal har en förhandlingsklausul som hänvisar till den organi sationens förhandlingsordning. Några remissinstanser har menat att detta kan ifrågasättas från principiell synpunkt. Med anledning av detta bör fram hållas att en skyldighet för organisationen att förhandla även för hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen följer av reglerna i hy resförhandlingslagen. Dessutom bör beaktas att det i de förhandlingsöver enskommelser som träffas mellan parterna regelmässigt beslutas att de hy resgäster som omfattas av förhandlingsöverenskommelsen skall betala viss ersättning till organisationen för dess förhandlingsarbete. Det kan därför inte medföra någon större olägenhet för organisationen och inte heller upp- 65 5Riksdagen 1993/94. fattassom stötande att vissa hyresgäster kan konuna att låta sig företrädas Prop.1993/94:199 av en organisation som de inte är medlemmar i. Denu föreslagna lagändringama kommer på kort sikt antagligen inte att medföranågon radikal förändring av förhandlingssituationen på hyresmarknaden. Pålängre sikt kan emellertid en förändring uppstå som leder till större variationi förhållandena på olika delar av hyresmarknaden. Föratt den nu förordade lösningens konkurrensfördelar skall uppstå måste enhyresgäst kunna byta förhandlande organisation. Den organisation som frånhyresgästsynpunkt åstadkommit de bästa förhandlingsresultaten kommernaturligtvis att dra till sig flest hyresgäster. Hyresskillnader mellan deolika organisationerna kan komma att bli en realitet och vanligen torde hyranvara det som är av störst intresse för hyresgästerna. Risken för att hyresgästernabyter organisation medför antagligen att de olika hyresgästorganisationernaanstränger sig för att uppnå så fördelaktiga resultat som möjligt förhyresgästerna. Det leder sannolikt till att skillnaderna i förhandlingsresultateti de flesta fall blir små. Marginella hyresskillnader torde sakna betydelseför viljan att byta organisation. Även andra faktorer kan motverka atthyresgästerna söker sig över till den organisation som har uppnått den absolutlägsta hyran. Det kan gälla om en organisation har förhandlat fram någonbruksvärdeshöjande fördel som den andra organisationens hyresgäster inte fårdel av. Denordning och reda som behövs på bostadsmarknaden kräver att en hyresgäst intealltför snabbt kan byta organisation. Avgörande för hur snabbt hyresgästen kanbyta är vilka möjligheter han eller hon har att byta förhandlingsklausul isitt hyresavtal. Ett organisationsbyte får inte verkningar på hyresvillkorenförrän en ny förhandlingsklausul har förts in i hyresavtalet. Till detta kommeratt det därefter i regel dröjer ytterligare tid innan några förhandlingar somden nya förhandlingsklausulen är tillämplig på leder till förhandlingsresultat.Om en förhandlingsklausul ersätts med en annan sådan klausul, som hänvisar förhandlingsordning med en annan hyresgästorganisation, kommer hyresgästenatt i vissa delar omfattas av de förhandlingsöverenskommelser som denorganisationen ingått. Normalt kommer det dock inte att finnas någon överenskommelsebeträffande hyran, eftersom de förhandlingar som den organisationen förttidigare inte omfattat den aktuella lägenheten. Hyresgästen får därförfortsätta att betala sin gamla hyra till dess hyresvärden och organisationeneller hyresgästen har kommit överens om annat. Sammantagetinnebär detta att det sannolikt dröjer en inte obetydlig tid innan ettorganisationsbyte fär genomslag på hyresvillkoren för en viss lägenhet. Någonnämnvärd risk för att det skall uppstå oordning på bostadsmarknaden till följdav att man tillåter organisationsbyten finns därför inte. Enligthyresförhandlingslagen (21 §) skall i en förhandlingsöverenskom melse om hyra samma hyra fastställas för lika stora lägenheter i ett hus, om det inte finns skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. Regeln har till syfte att förhindra en diskriminering av oorganiserade hyresgäster. En miss gynnad hyresgäst kan fä sin hyra sänkt, oavsett vad en bruksvärdesprövning skulle ge. Med hänsyn till att flera organisationer skall tillåtas att ha enför handlingsordning som gäller samma hus bör denna regel ändras. bör gå ut på att likastora lägenheter skall ha samma hyra endast om de omfattas av sammaförhandlingsordning. Den föreslagna regeln medför att en hyresgäst som omfattasav kollektiva förhandlingar med en viss organisation inte med stöd av den nuaktuella regeln kan få ner sin hyra genom att åberopa hyran för en lägenhetsom omfattas av kollektiva förhandlingar med annan hyresgästorganisation ellersom inte omfattas av några kollektiva förhandlingar alls. För en lägenhet avsist nämnt slag får regeln inte någon betydelse. Regeringensbedömning: Några särskilda lagregler om gemensamma förhandlingar mellan hyresvärdenoch flera organisationer på hyresgästsidan behövs inte. Promemoriansbedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se promemorian s. 62-64). Remissinstansema:De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del instämmer i promemoriansbedömning.