prop · GG03193 · 1993-03-25 00:00:00 — Ett annat fall är då den som är registeransvarig för ett personregister enligt en föreskrift från Datainspektionen saknar befogenhet att föra in uppgiften i fråga i registret. Om mottagaren har författningsstöd för att föra personregister som skall innehålla de uppgifter som begärs utlämnade, kan uppgifterna lämnas ut. Förbudet enligt bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller oavsett på vilket medium uppgiften lämnas ut. Om förutsättningar finns för att lämna ut uppgifter från ett personregister, bestämmer den utlämnande myndigheten i vilken form utlämnande skall ske. Denna befogenhet kan inskränkas genom föreskrifter i lag eller annan författning. I detta fall har utredningen med hänsyn till integritetsaspekterna funnit att det bör meddelas uttömmande föreskrifter om utlämnandet av uppgifter på ADB-medium. Utredningen har vidare funnit att dessa föreskrifter bör tas in den lag som reglerar de lokala sjukförsäkringsregistren. Denna bedömning har inte ifrågasatts av remissinstanserna, dock att Data- inspektionen tvekat om behovet av föreskrifter i ett par avseenden. Jag delar i huvudsak utredningens bedömning men förordar en något annorlunda reglering än den som utredningen har föreslagit. Jag åter- kommer strax till detta och till Datainspektionens synpunkter. Till en början står det klart att en rationell handläggning av ärendena hos försäkringskassornas lokalkontor i ett par situationer förutsätter att registeruppgifter får överföras på ADB-medium från ett lokalkontor till ett annat. Det ena fallet är när en försäkrads kontorstillhörighet ändras, t.ex. på grund av byte av bostadsort. Det andra är när ett lokalkontor gett ett annat lokalkontor i uppdrag att handlägga ett ärende. I dessa båda fall bör alltså överföring av uppgifter få ske på ADB-medium. Den decentralisering av ärendehandläggningen som skett inom socialförsäkringsadministrationen innebär inte att utbetalningen av olika ersättningar som beslutat om sker på det lokala planet. För detta ändamål utnyttjas den centrala ADB-anläggningen hos i . Detta gäller såväl de ersättningsärenden som skall kunna handläggas med stöd av ett lokalt sjukförsäkringsregister som vissa andra ersättningsärenden som handläggs av . Exempel på sistnämnda ersättningsformer är föräldrapenning och ersättning för närståendevård. Utbyggnaden och moderniseringen av det lokala ADB-stödet innebär emellertid inte att de nuvarande utbetalningsfunktionerna kommer att decentraliseras när det gäller de ärenden som får handläggas med stöd av ett lokalt sjukförsäkringsregister. Utbetalningar skall alltså även i fortsättningen ske via i . För att skall kunna verkställa sina beslut i dessa ärenden måste därför vissa uppgifter få föras över till det centrala sjukförsäkringsregistret. En annan rutin som kommer att finnas kvar i den centrala anläggningen är utskrift av olika blanketter för räkning. Även för denna rutin behöver vissa uppgifter från de lokala registren föras över till det centrala registret. beslut i de andra typer av ersättningsärenden som jag nämnde baseras delvis på samma uppgifter som ligger till grund för beslut i sjukpenningärenden. Dessa ärenden kommer tills vidare att handläggas med hjälp av det centrala registret. För att beslut i dessa ärenden skall grundas på ett riktigt underlag måste vissa uppgifter från de lokala sjukförsäkringsregistren få föras över till det centrala registret. Av lagtexten bör framgå för vilka syften uppgiftsöverföringen får ske. Jag kommer att i specialmotiveringen redogöra för de uppgifter som behöver föras över för de ändamål jag nu har behandlat. Som framgått inledningsvis svarar för handläggningen av ärenden enligt lagen om yrkesskadeförsäkring och vissa äldre författningar. För samordningen av handläggningen av dessa ärenden och ärenden enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är uppgiften att det gjorts en anmälan om arbetsskada till av betydelse. Den uppgiften jämte uppgift om den försäkrades personnummer och namn bör därför få föras över till . De föreslagna sjukförsäkringsregistren skall få användas för att följa och utvärdera den ärendehandläggning som får ske med stöd av ett register och för att framställa statistik över den verksamheten. Uppföljningen, utvärderingen och statistikframställningen är uppgifter som utförs * förutom av lokalkontoren * av centralkontoren och Riksförsäk- ringsverket. För att kunna utföra dessa uppgifter kommer centralkontoren och att behöva få tillgång till information ur de lokala sjukförsäkringsregistren. Ofta torde, som utredningen anfört, detta informationsbehov kunna tillgodoses genom avidentifierade uppgifter. Det kan emellertid förekomma att studier måste göras på material som inte är avidentifierat. I likhet med utredningen anser jag att det bör finnas en möjlighet att lämna ut uppgifter i ett lokalt sjukförsäkringsregister på ADB-medium till respektive centralkontor och till . Enligt mitt för- slag skall de lokala sjukförsäkrings- registren också få användas för cen- tralkontorens och tillsyn över den registerstödda ärendehandläggningen hos lokalkontoren. Även för detta ändamål bör överföring av uppgifter kunna få ske på ADB-medium. Utredningen har ansett att ett regelmässigt utlämnande inte bör tillåtas av integritetsskäl. Utredningen har därför föreslagit att regeringen för sär- skilda fall får medge att uppgifter i ett sjukförsäkringsregister får lämnas ut till den centrala förvaltningen inom (centralkontoret) eller till , om det behövs för att följa och utvärdera verksamheten eller för att framställa statistik över verksamheten. Datainspektionen har i sitt remissyttrande uttalat förståelse för utredningens förslag att lägga beslutanderätten i dessa fall på regeringen men har velat framhålla att de föreslagna bestämmelserna endast reglerar formen för utlämnande och att det finns en viss fara med en sådan reglering. Enligt inspektionen kan det ligga nära till hands att anta att ett medgivande från regeringen om att få lämna ut uppgifter på ADB-medium innebär att ett s.k. statsmaktsregister inrättas i sådana fall då mottagaren inte har stöd för att ADB-registrera uppgifterna och det i regeringsbeslutet inte klargörs att det inte är fråga om inrättande av ett stats- maktsregister. Eftersom utredningen säkerligen inte ansett att ett rege- ringsbeslut skall ha till följd att ett statsmaktsregister inrättas, kommer det därför enligt inspektionen att på vanligt sätt att krävas att mottagaren har tillstånd att hantera uppgifterna med hjälp av ADB. I fråga om det tillståndskrav som gäller för personregister blir det då enligt inspektionen ingen skillnad i förhållande till det fallet att centralkontoret och med hjälp av ADB vill registrera uppgifter från sjukförsäkringsregister som man fått på papper i stället för på ADB-medium. Inspektionen har därför ifrågasatt den reella betydelsen av bestämmelserna. De skäl som Datainspektionen anfört talar för att den av utredningen föreslagna ordningen inte bör genomföras. Av stor betydelse för integritetsskyddet är emellertid att det av registerlagen uttömmande skall kunna utläsas till vilka utlämnande av uppgifter på ADB-medium skall få ske. Det är därför nödvändigt att ta in en bestämmelse i registerlagen som gäller utlämnande av uppgifter till ett centralkontor och till Riksförsäk- ringsverket för tillsyn, uppföljning och utvärdering av verksamhet det här är fråga om samt för framställning av statistik över den verksamheten. Den markering av integritetsskyddet som ligger i en lagregel som föreskriver att endast regeringen för särskilda fall får besluta om överföring av uppgifter på ADB-medium kan ha ett värde i sig när det gäller att upprätthålla respekten för den enskildes integritet. Hänsynen till den enskilde bör dock bli tillgodosedd i tillräcklig utsträckning genom att det som en följd av 7 kap. 16 § sekretesslagen och bestämmelserna i data- lagen kommer att krävas att och centralkontoren har tillstånd av Datainspektionen, om det inte följer av lag eller förordning, att ADB-behandla uppgifterna för att utlämnande skall kunna ske. Att det i den förslagna registerlagen tas in en bestämmelse om att utlämnande får ske på ADB-medium innebär således inte i sig att och centralkontoren fått sådant tillstånd. På grund av vad jag nu anfört anser jag att utredningens förslag om att utlämnande på ADB-medium endast skall få ske för särskilda fall efter beslut av regeringen inte bör genomföras. Utredningen har diskuterat frågan att ge de domstolar som handlägger socialförsäkringsmål möjlighet att få tillgång till uppgifter i ett lokalt sjukförsäkringsregister på ADB-medium. Utredningen har emellertid inte funnit det motiverat att uppgifter i registren skall få lämnas ut på ADB-medium i dessa fall. Enligt utredningen bör försäkringskassorna med utnyttjande av datatekniken lätt kunna göra de sammanställningar och utskrifter som domstolarna behöver för handläggningen av överklagade ärenden. Försäkringsöverdomstolen har i sitt remissyttrande framhållit att en möjlighet att få tillgång till registeruppgifter på ADB-medium skulle betyda en inbesparing av åtskilligt merarbete för både domstolar och försäkringskassor och skulle säkra en fortsatt snabbhet i informations- inhämtandet. Effektivitetsskäl talar naturligtvis för Försäkringsöverdomstolens upp- fattning. Dock framstår dessa skäl enligt min mening inte som så starka att de väger över de försäkrades intresse av att registerlagen innehåller ett så starkt integritetsskydd som möjligt. Jag anser således att det inte finns tillräckliga skäl för att låta Försäkringsöverdomstolen och övriga berörda domstolar få tillgång till uppgifter i sjukförsäkringsregistren på ADB-medium. Jag noterar därvid att i sitt remissyttrande förklarat sig dela utredningens bedömning. Regeringen har i proposition 1992/93:215 föreslagit att Försäkrings- överdomstolen läggs ned och att Regeringsrätten skall bli högsta instans i socialförsäkringsmål. Om godtar förslaget anser jag att den bedömning jag gjort bör vara relevant också när det gäller Rege- ringsrätten. Jag anser inte heller att det förebringats tillräckliga skäl för att tillåta en överföring av uppgifter på ADB-medium från sjukförsäkringsregistren till . Jag påminner om att jag tidigare inte heller varit beredd att låta ändamålen med registren omfatta behov av uppgifter för revision av socialförsäkringsadministrationen. Arbetarskyddsstyrelsen har i detta sammanhang tagit upp frågan om en viss samordning av de lokala sjukförsäkringsregistren med Arbetar- skyddsverkets informationssystem om arbetsskador, det s.k. ISA-systemet. Syftet med ISA-systemet är att bl.a. ge underlag för en detaljerad arbetsskadestatistik. Arbetsskadeanmälan enligt lagen om arbetsskadeförsäkring utgör grunden i systemet. Arbetarskyddsstyrelsen har framfört det förslaget att vissa uppgifter som är gemensamma för de föreslagna registren och ISA-systemet skall få föras över från dessa till ISA-systemets ADB-register. Styrelsen anser att överföring via ADB-medium skall få göras för alla sjukfall där en arbetsskadeanmälan från arbets-- 9 givare föreligger eller där den försäkrade angett misstänkt arbetsskada som grund för sin sjukfrånvaro. Ett sjukförsäkringsregister med det innehåll jag har föreslagit i det före- gående innebär att vissa uppgifter om misstänkt arbetsskadade personer kommer att tas in i registret. Flera av dessa uppgifter kommer också att tas in Arbetarskyddsstyrelsens ISA-register på grundval av material som översänds från . Arbetarskyddsstyrelsen har i sitt remissyttrande anfört att en stor del av det arbetet med att skicka papper mellan och yrkesinspektionen skulle upphöra vid en samordning av ADB-registreringen. Enligt Arbetarskyddsstyrelsen skulle också nuvarande bortfall i den hanteringen försvinna. Jag ifrågasätter inte att det uppkommer vissa rationaliserings- och effek- tivitetsvinster med en sådan samordning av registren som Arbetarskyddstyrelsen föreslår. De uppgifter från en arbetsskadeanmälan eller uppgifter som i ett senare skede tillställer i ett arbetsskadefall och som registreras i är dock betydligt flera än dem som kommer att finnas i ett sjukförsäkringsregister av det slag som jag har föreslagit. En registrering i av uppgifter från arbetsskadeanmälan eller annat pappersdokument från kommer därför ändå att få ske hos . Jag finner mot den bakgrunden och med hänsyn till mängden av lokala register som måste blandas in vid en ADB-överföring att den samordning av med de lokala registren som Arbetarskydsstyrelsen förordat inte är lämplig. Denna fråga får övervägas i samband med frågan om reglering av de centrala registren. Jag biträder därför inte Arbetarskyddsstyrelsens förslag. Jag utesluter därmed inte att sådana överväganden som jag nämnde kan komma att leda till att lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna, om den godtagits av , behöver ändras för att möjliggöra utlämnanden av uppgifter på ADB-medium till ett centralt statistikregister. De begränsningar i möjligheterna att lämna ut uppgifter på ADB-medium som jag har föreslagit i det föregående utgör i förening med sekretessreglerna ett mycket gott skydd för den enskildes integritet. Enligt min bedömning är det därför inte nödvändigt att, som förespråkat, särskilt föreskriva att samtycke från den enskilde skall föreligga för att utlämnande av uppgifter från ett sjukförsäkringsregister skall få ske på ADB-medium. Jag kommer i ett följande avsnitt att föreslå att de registeransvariga försäkringskassorna skall vara skyldiga att allmänt informera de försäkrade om ändamålet med ett sjukförsäkringsregister, om registrets innehåll m.m. Jag anser därför man kan undvara bestämmelser om sådana särskilda besked till de försäkrade som förordat. En sådan underrättelseskyldighet skulle innebära en betydande byråkratisering av arbete. Mitt förslag: Användningen av integritetskänsliga uppgifter som sökbegrepp i ett sjukförsäkringsregister regleras i lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna. Flertalet av de allmänna ärendeuppgifterna och uppgifterna i ersättningsärenden får användas som sökbegrepp. Uppgifter som inte behöver vara sökbara för handläggning av ärenden har uteslutits som sökbegrepp. Detta gäller t.ex. uppgift om den försäkrades telefon- nummer och grad av nedsatt arbets- förmåga. Uppgift om medborgarskap har av integritetsskäl uteslutits som sökbegrepp. Uppgifter i rehabiliteringsärenden får användas som sökbegrepp endast i sådana ärenden samt för uppföljning och utvärdering av verksamhet och för framställning av statistik över den verksamheten. Därutöver får vissa tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med ett register användas som sökbegrepp enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Till skillnad från mitt förslag får enligt utredningsförslaget uppgift om diagnos, sjukdomsorsak, företagshälsovårdstillhörighet samt vissa uppgifter om läkare eller annan intygsgivare registreras. Utredningens förslag innebär att dessa uppgifter i viss utsträckning också skall få användas som sökbegrepp. Förslaget saknar bestämmelse om sökbegrepp när det gäller uppgift om anledning till att ett ersättningsärende avslutats. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser har uttalat sig om sökbegreppen. och uttrycker tillfredsställelse med utredningsförslaget. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering understryker vikten av att uppgifter om medborgarskap inte får vara sökbara. Datainspektionen anser att utredningens förslag om sökmöjligheter beträffande uppgifter om diagnos och sjukdomsorsak bör begränsas ytterligare. , , , och anser att uppgifter i ett register om läkare och annan intygsgivare bör vara sökbara i större utsträckning än vad utredningen har föreslagit. De tre förstnämnda av dessa remissinstanser anser dessutom * i likhet med i och Försäk- ringsanställdas förbund * att avslutningsanledning för sjukfall eller uppgift om anledning till att ett ersättningsärende avslutats bör tillåtas som sökbegrepp. anser också att tillåtna sökmöjligheter även bör få användas för revision. Skälen för mitt förslag: Enligt mitt förslag om innehållet i ett sjukför- säkringsregister får ingen diagnosregistrering ske. Inte heller skall i ett register få antecknas uppgifter om läkare eller annan intygsgivare. Vad remissinstanserna anfört i fråga om sökmöjligheter beträffande sådana uppgifter föranleder därför inte någon vidare kommentar från min sida. Jag övergår nu till att något beröra frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar som en bakgrund till den närmare motiveringen av mitt förslag om sökbegrepp. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt tryckfrihetsförordningen inte endast pappersdokument utan även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En ADB-upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter i en upptagning som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. En förutsättning är dock att samman- ställningen skall kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Detta innebär att sammanställningen skall kunna göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Den information i allmänna handlingar i ett ADB-system som är tillgänglig för en myndighet skall på begäran lämnas ut till allmänheten, om informationen inte är sekretessbelagd. Detta innebär att allmänheten och myndigheten i princip är likställda när det gäller tillgången till informationen. Principen gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv har gjort en sammanställning av informationen eller inte och oberoende av om informationen behövs för myndighetens verksamhet. Om informationen är tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder, skall den på begäran lämnas ut. En tänkt sammanställning av uppgifter kan alltså vara att anse som en allmän handling, även om det tidigare inte existerat någon sådan sammanställning. En myndighets möjligheter * och därmed allmänhetens * att få tillgång till sammanställningar av sådana uppgifter som finns i myndighetens ADB-system kan underkastas såväl tekniska som rättsliga begränsningar. När det gäller personregister följer av 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen att en myndighets befogenhet att göra upptagningar tillgängliga för egen räkning kan begränsas genom lag, förordning eller särskilda beslut, som grundar sig på lag. Rättsliga begränsningar av detta slag kan ske genom föreskrifter om användningen av s.k. sök- begrepp i personregister. Om inga begränsningar görs av sökbegreppen i ett personregister, följer av offentlighetsprincipen att en myndighet måste använda sig av alla till buds stående sökmöjligheter när någon begär uppgifter ur myndighetens ADB-register. Genom att olika registeruppgifter används som sökbegrepp kan, som utredningen framhållit, oönskade och oförutsedda följder uppstå. En sådan följd är att ett urval och en sammanställning av i och för sig harmlösa uppgifter kan framstå som integritetskränkande. Ingår känsliga uppgifter i en sådan sammanställning kan denna komma att upplevas som mycket kränkande. I samband med behandlingen av regeringens prop. 1989/90:40 om tull- registerlag uttalade att frågan om vilka sökbegrepp som skall få användas i ett register är av stor betydelse för den personliga integriteten och att det därför är viktigt att sökbegrepp som är känsliga från integritetssynpunkt endast används i begränsad utsträckning. Använd- ningen av sådana sökbegrepp bör enligt riksdagsuttalandet regleras i lag medan användningen i andra fall bör kunna regleras genom verkställig- hetsföreskrifter (yttr. 1989/90:KU5y, bet. 1989/90:SkU19, rskr. 1989/90:188). De lokala sjukförsäkringsregistren kommer enligt mitt förslag i det före- gående att innehålla flera uppgifter som är känsliga från integritetssynpunkt. Användningen av dessa uppgifter som sökbegrepp bör därför regleras i själva lagen. I vilken utsträckning varje uppgift skall få användas som sökbegrepp får * med beaktande av uttalande * bedömas efter en avvägning mellan å ena sidan de försäkrades intresse av integritetsskydd och å andra sidan det allmänna intresset av att verk- samheten hos försäkringskassorna bedrivs effektivt. Utredningens förslag innebär att vissa registrerade uppgifter skall få användas som sökbegrepp utan några särskilda begränsningar. Till denna grupp hör uppgifter om en försäkrads personnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort. Uppgifter om en försäkrads personnummer och namn är absolut nödvändiga för ärendehandläggningen hos . Behövliga för handläggningen är också adressuppgifter. Som utredningen anfört kan ett lokalkontor behöva få uppgift om vilka försäkrade som bor i ett visst område när önskar gå ut med viss lokal information. Vid eventuella ändringar i ett lokalkontors verksamhetsområde så att det inte längre omfattar hela församlingar måste också kunna få fram uppgifter om vilken fastighet en försäkrad är folkbokförd på. Sökning på uppgift om folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort bör därför kunna ske. Till den angivna gruppen av sökbegrepp har utredningen vidare hänfört uppgifter om sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid. Sökning på uppgift om sjukpenninggrundande inkomst motiverar utredningen med att vid höjningar av basbeloppet skall kunna utreda frågan om det sjukpenninggrundande inkomstbeloppet skall höjas för dem som redan har en sjukpenninggrundande inkomst motsvarande sju och ett halvt basbelopp, det s.k. taket. Jag ansluter mig till den bedömningen. Uppgift om årsarbetstid be- höver vara sökbar bl.a. för uppföljning av frågor som rör deltidsanställda. Uppgifter om tidpunkt för sjukanmälan, sjukperiod, sjukskrivningsperiod, förekomsten av anmälan om arbetsskada samt uppgift om beslut, såvitt avser utgången och de bestämmelser som har tillämpats är också uppgifter som enligt utredningens förslag är sökbara utan särskilda begränsningar. Motivet när det gäller uppgift om tidpunkt för sjukanmälning och sjukperiod är behovet av att kunna bevaka långa sjukfall och göra sjukkontroller. Jag instämmer i den motiveringen. Några särskilda motiveringar för övriga nu nämnda uppgifter har utredningen inte redovisat. Det framstår emellertid som uppenbart att dessa uppgifter behövs som sökbegrepp framför allt för uppföljning och utvärdering av försäkringskassornas verksamhet och för framställning av statistik över den verksamheten. Jag ansluter mig till utredningens förslag även i dessa delar. Som sökbegrepp bör vid sidan av uppgift om beslut också få användas uppgifter om beslut från högre instans och om överklagande, vilka uppgifter jag tidigare föreslagit skall få ingå ett lokalt sjukförsäkringsregister. Vidare bör som sökbegrepp få användas uppgift om sjuklön och sjuklöneperiod. Dessa uppgifter behöver vara sökbara för kontroller vid handläggning av ärenden enligt 16 och 20 §§ sjuklönelagen. Till den grupp av sökbegrepp som jag nu har uppehållit mig vid bör enligt min mening också hänföras uppgift om anledning till att ett ersättningsärende avslutats. Utredningen har vidare föreslagit att vissa uppgifter skall få användas som sökbegrepp i begränsad utsträckning, nämligen bara i rehabiliteringsärenden samt för uppföljning, utvärdering, forskning och framställning av statistik.