prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — En baksida av interaationaliseringen är att denöppnar nya möjligheter också för kriminella aktiviteten Det är ett välkäntfaktum att brottslighet med interaationell anknytning är ett växande problem imånga länder I många fall rör det sig om allvarlig kriminalitet såsom illegalnarkotikahandel eller kvalificerad ekonomisk brottslighet, exempelvis s.k.penningtvätt. Till bilden hör också en mera vardagsbetonad brottslighet, t.ex.resande ligor av ficktjuvar I många länder inom det foma harpolitisk, ekonomisk och social oro lett till enbetydande ökning av brottsligheten. Det handlar bl.a. om en maffiabetonadkriminalitet med inslag av narkotikahandel, svartebörshandel och annanekonomisk brottslighet, smuggling av krigsmateriel och stulna bilar, mutor ochbeskyddarverksamhet, prostitution m.m. Denna öststetsbrottslighet visar teckenpå att söka sig mot och lär redan ha fått ett visst fäste iTyskland. har ännu bara i ringa mån berörts av denna brottslighet. Detfinns dock all anledning att följa brottsutvecklingen i med storuppmärksamhet. Bekämpandet av den gränsöverskridandekriminaliteten är ett gemensamt problem för berörda länder skerett relativt omfattende intemationellt samarbete på det kriminalpolitiskaonuådet, exempelvis inom FN:s ram när det gäller bekämpning av den illegalanarkotikahan- Den interaationellakriminalpolisorganisationen , till vilken Prop. 1993/94:100 de flestepolisorganisationer i världen är anslutna, har uppgifter som Bilaga 3informationsförmedlande sambandscentral m.m. inom det interaationellapolissamarbetet. Ettmedlemskap i kommer att öppna nya möjligheter för att effektiviserabekämpningen av den interaationella brottsligheten, inte minst den illegalanarkotikahandeln. Inom samarbetet mellan EU-ländema håller det på attväxa fram nya organ och nya metoder för att kurma bekämpa den interaationellabrottsligheten på ett effektivare sätt. Bl.a. växer det fram nya fora för attdiskutera och komma överens om gemensamma åtgärder på det kriminalpolitiskaområdet samt ett effektivare intemationellt polis- och tullsamarbete. Avsärskild betydelse för narkotikabekämpningen är en ökad kontroll av trafikenfrån bl.a. de delar av världen där narkotika produceras. Inom har en arbetsgrapp medföreträdare för berörda departement och myndigheter, bl.a. Rikspolisstyrelsenoch , på regeringens uppdrag utrett frågan om konsekvensenav ett EU-medlemskap i bl.a. de hänseenden som berörs. Grappen, som benämntsGränskontrollgmppen, redovisade sin slutrapport till regeringen i november1993. Gränskontrollgmppen betonar den effektivisering avdet interaationella polissamarbetet och av bekämpandet av den interaationellabrottsligheten som ett medlemskap i öppnar vägen för Som en av de viktigasteåtgärderaa framstår enligt grappen utvecklandet av det interaationellaunderrättelsesamarbetet inom polisens och tullens områden. Också polissamarbeteinom ramen för den interaationella polisbyrån Europol, vars bildande nyligenhar beslutets av EU, bör enligt arbetsgrappen kunna få stor betydelse. Grappenbehandlar också frågor om exempelvis gränskontroll och om utformningen avnarkotikabrottsbekämpningen i ett EU-perspektiv. Arbetsgrappen bedömer att detfinns behov av metodutveckling hos gränskontrollmyndigheteraa när det gälleratt genom gränsbevakning i delvis nya former bekämpa gränsöverskridande illegalverksamhet. I rapporten föreslås att vissa frågor blir föremålför fortsatt, fördjupad utredning. Det gäller särskilt frågor där det kanföratses behov av en ändrad lagstiftning. På grandval av grappens förslag harregeringen beslutet om viss fortsatt utredning inom kommittéväsendets ram (senedan). I det följande behandlas en del frågor som berörpolisen och det internationella polissamarbetet i ett EU-perspektiv, som redannu bör anmälas för . Fri rörlighet inom EU Prop. Frirörlighet för varor, tjänster och kapitel inom EU förverkligades den 1 januari1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat genomföras fulltut. Det hänger samman med att det ter tid att införa s.k. kompensatoriskaåtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra att den friarörligheten över gränsema får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökadterrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med intemationellanknytning. Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utenförEG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former avmellanstet-ligt samarbete. Inom faller de kompensatoriskaåtgärderaa under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ettmellanstetligt samarbete. Till de kompensatoriska åtgärder som fömtsätts inomEU-samarbetet hör att polismyndigheter och andra organ i medlemsländeraa ökaroch fördjupar sin samverkan med varandra. Det handlar både om ett policybetonatsamarbete innefattende bl.a. informationsutbyte om den intemationellabrottslighetens utveckling och arbetsmetoder samt om ett nära samarbete ikonkrete ärenden, t.ex. att avslöja och lagfora en viss liga som ägnar sig åtillegal narkotikahandel. Det fördjupade samarbetet inom detkriminalpolitiska onuådet avses delvis bli reglerat genom konventionen Avsärskild betydelse är konventionen om ett europeiskt informationssystem() och konventionen om den europeiska kriminalpolisbyrånEuropol (), vilka båda är under uterbetende. Tillväsentiiga delar kommer det dock att lämnas fritt för respektive medlemslandatt själv bestämma formema för det intemationella samarbetet på t.ex. polisensområde och för utformningen i övrigt när det gäller insatser mot denintemationella brottsligheten. Gränskontrollgmppenhar, som nämnts, framhållit utvecklandet av kriminalunderrättelsetjänst inomramen för ett europeiskt samarbete som en av de viktigaste åtgärdema för attkunna angripa den intemationella brottsligheten på ett effektivare sätt. Med kriminalunderrättelsetjänst menas här detförfarande som består i att inhämte, analysera och annars bearbete samt delgeupplysningar om efterlyste eller andra grova förbrytere och om personer som kanmisstänkas göra sig skyldiga till grov brottslighet. Kriminalunderrättelsetjänstbedrivs främst vid , där denna funktion som nämntshåller på att byggas upp. Även vid polisen i finns förslag omatt införa en regional kriminalunderrättelsefiinktion. Den enhet som bedriver kriminalunderrättelsetjänstsvarar i regel inte själv för spaning och brottsutredning som föranleds avunderrättelsema. I stället överlämnas det analyserade materialet till denoperativa enhet på central, regional eller lokal nivå som skall svara for detarbetet. sammanhang kan erinras omatt förandersökningar regelmässigt leds av Prop. åklagare när det gällergrov brottslighet av det slag som det här är fråga Bilaga 3 Genom ett mera utvecklatinteraationellt underrättelsesamarbete bör, som Gränskontrollgmppenanfört, polisen få ett bättre underlag än för att avslöja efterlyste personer eller andra grova interaationella förbrytere som uppehållersig i landet. också svara för analys ochbedömning av den framtida brottsutvecklingen och därmed bidra tillunderlaget för inriktningen av polisverksamheten Europol är avsett att bli ett intemationelltunderrättelseorgan på bl.a. narkotikaområdet inom EU. Som ett förste steg ieteblerandet av Europol konuner det att skapas en enhet förnarkotikabekämpning, benämnd Europol Drags Unit (EDU) och placerad i . Dettorde kunna föratses att Europol kommer att te befattning med intemationellorganiserad brottslighet i allmänhet. Denutveckling som pågår och som för framtiden kan föratses när det gäller denintemationella brottsligheten gör det nödvändigt att den svenska polisenutvecklas också på de onuåden som är av betydelse för att bekämpningen av dengränsöverskridande brottsligheten skall ske på ett eflfektivt sätt. om att utveckla det intemationella polissamarbetet,kriminalunderrättelsetjänsten och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten iallmänhet (sistnämnda fråga har behandlas i avsnitt 5.2). Behovet av att eflfektivisera bekämpandet av denintemationella brottsligheten är i och för sig inte direkt beroende av ettframtida medlemskap i . Som EU-medlem får dock tillgång till ettkriminalpolitiskt och polisiärt samarbete som i hög grad ökar våra möjligheteratt ingripa mot dette slag av allvarlig kriminalitet. En utveckling av det intemationella polissamarbetetoch kriminalunderrättelsetjänsten berör bl.a. . Redan i dagär ett nationellt centram för sådan, intemationelltorienterad polisverksamhet. är en naturlig följd av Rikskriminalpolisensställning som polisoperativ enhet på central nivå och ligger i linje med vadsom i allmänhet tillämpas inom utländska polisorganisationen Gränskontrollgmppen har lagt stor vikt vidRikskriminalpolisens centrala roll i det intemationella polissamarbetet. Detgäller bl.a. i fråga om utvecklandet av en effektiv kriminalunderrättelsetjänstinom ramen för det intemationella polis- och tullsamarbetet. roll i det intemationellapolissamarbetet framhålls också i betänkande (SOU 1993:92).Där anförs bl.a. att utvecklingen i fråga om den intemationella brottslighetengör det nödvändigt att utveckla former för intemationellt polissamarbete påcentralnivå. Kriminalunderrättelsetjänst och intemationellt polissamarbete påcentral nivå bör enligt betänkandet vara en huvuduppgift för ,vid sidan om vissa andra uppgifter som att stödja den regionala och lokalapolisen genom kriminalpolisförstärkning. Regeringen anser att det är nödvändigt att utvecklasterka och effektiva Bilaga 3 funktioner på central nivå inom polisen meduppgifter inom det interaationella polissamarbetet. Härigenom ökarmöjUgheteraa väsentligt när det gäller att verksamt ingripa mot interaationellnarkotikahandel och annan grov brottslighet med interaationell anknytning. Dencentrala polisorganisationen kommer som framgått av avsnitt 2, att bli föremålför en utredning inom ramen för kommittéväsendet. Utredningen bör givetvis intehindra att förändringar i ett kort perspektiv genomförs i fråga omRikskriminalpolisen om det behövs exempelvis med anledning av närmandetill EU eller för att åstedkomma nödvändiga eflfektiviseringan I många fall kanRikspolisstyrelsen själv bestämma om sådana åtgärden I andra fall kan detbehövas regeringsbeslut, såsom i fråga om att inrätte och tillsätte tjänster ipolischefskarriären (se 30 § förordningen 1989:773 med instraktion förRikpolisstyrelsen). Regeringen avser att tillse att de förstärkningar i frågaom verksamhet som bedöms nödvändiga också på kort siktkommer till stånd. Ensamarbetsform som, enligt vad som också framhålls av Gränskontroll-grappen, harvisat sig fungera mycket väl är att placera sambandsmän i länder med vilkasamarbetsbehovet är särskilt stort. Därigenom skapas föratsättningar förpersonliga och direkte kontekter med utländsk polis, vilket erfarenhetsmässigtbetyder mycket för att samarbetet skall fungera väl. Ett utvecklat samarbete sker mellanpolis och tull i de nordiska länderaa när det gäller narkotikabekämpning (dets.k. Inom ramen för dette samarbete har de nordiska ländemamer än 20 polismän och tulltjänstemän placerade som sambandsmän i olika länderDäratöver har den svenska polisen några sambandsmän placerade utenförPTN-samarbetet. Svenska polismän finns placerade som sambandsmän iGrekland, Nederländema, och (PTN-samarbete) samt i ,, () och . Ytterligare svenska polissambandsmänplaneras bli stetionerade i (), , ,och . Organisatoriskt är det en uppgift förRikskriminalpolisen att svara för den polisiära sambandsmannafunktionen. Ocksåinom EU-ländema utvecklas ett system med polissambandsmän, delvis efter svenskmodell. Regeringen anser att systemet med sambandsmän haren stor betydelse som en del i det intemationella polissamarbetet. Utbyggnadenav sambandsmannaverksamheten skall därför fortsatte. 1 störste möjligautsträckning bör utbyggnaden ske inom ramen för ett nordiskt samarbete. 7 1993/94. Nr 100 Bilaga 3 Regional och lokalkriminalpolis . Detnyss nämnda utvecklingsarbetet i fråga om kriminalunderrättelsetjänst påcentral nivå niåste, som Gränskontrollgmppen framhållit, följas upp på regionaloch lokal nivå inom polisen. är en fömtsättning för att verksamhetenskall bära frakt i det praktiska polisarbetet i form av att fler brottförhindras eller upp. För det förste måste delgivningen av underrättelserutvecklas. Erfarenheten visar att det finns en risk att värdefulla uppgifter icentrala informationssystem stennar på central nivå och inte kommer till användningi polisarbetet på fältet. Vidare måste kriminalunderrättelsetjänstenutvecklas också inom länens polisorganisation. lakttegelser och andra underrättelsermåste på ett mera systematiskt sätt än tes till vara så att de kananvändas som ett underlag i arbetet utenför den aktuella utredningen ellerinsatsen samt utenför det egna distriktet eller länet. I dette ligger också attkriminalpolisverksamheten måste bedrivas problemorienterat så att erfarenhetersom görs under en brottsutredning tes tillvara i polisarbetet i övrigt, t.ex.inom den brottsförebyggande polisverksamheten. På det lokala planet måste givetvis ocksånärpoliser och annan berörd personal ha tillgång till kriminalunderrättelser iden utsträckning de behöver för att rikte in sitt arbete och för att görabehövliga ingripanden. Den nu antydda utvecklingen avkriminalunderrättelsetjänst på lokal och regional nivå är givetvis ett arbetepå lång sikt. Det är en uppgift för att svara för detcentrala utvecklingsarbete som behövs samt för länsstyrelser ochpolismyndigheter att se till att utvecklingsarbetet får genomslag på fältet. SomEU-medlem konuner att få ansvar för kontroll av del av EU:syttre gräns i enlighet med regleraa i den yttre gränskontrollkonventionen. Denyttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommande fråntredje land samt hela kusten. Också landgräns mot länder utenför EU utgör yttregräns. Kontrollen av den yttre gränsen skall ske i samtliga medlemsländersintresse så att inte personer reser in uten att ha rätt till det och så attinte varor förs in i strid mot gällande Gränskontrollgrappen har bedömt att kontrollen avden yttre gränsen vid ett svenskt EU-medlemskap kommer att utgöra ett minstlika gott eller sannolikt bättre skydd mot exempelvis brottslighet medinteraationell anknytning som den svenska kontrollen vid dessa gränser utgör . Polisen har enligt den nuvarandeutlänningslagstiftningen huvudansvaret för kontroll av vilka personer som reserin i landet. har motsvarande ansvar för varakontroll enligttullagstiftningen. och polis samarbeter med varandra när detgäller gränskontroll. Också har uppgifter i sammanhanget. Regeringenhar, mot bakgmnd av vad Gränskontrollgrappen föreslagit, beslutet tillkalla ensärskild utredare inom ramen för kommittéväsendet Prop. med uppgift bl.a. attutreda hur som EU-medlem bör organisera Bilaga 3 sin yttre gränskontroll.Enligt direktiven bör man därvid behålla den grandläggandearbetsfördelningen mellan myndigheteraa. bör dock öka sin samverkanmed varandra och med andra berörda organ. I sammanhanget kan nämnasatt regeringen ocksä tillsatt en utnsdning rörande samordning avstetlig maritim verksamhet, däribland sjöpolisen (jfr bet. 1992/93:FöU9 s.87). Också när det gäller förhållanden som rör trafikenöver inre gränser finns det, som Gränskontrollgrappen har fuimit, skäl attnärmare överväga formeraa för att kontrollera att inte det interaationellaregelverket eller den svenska lagstiftningen överträds. Den fria rörligheten över de inre gränseraa inom EUär inte obegränsad och innebär inte uten vidare att all kontroll i anslutningtill den inre gränsen upphör Det finns för det förste ett intemationelltregelverk inom EG-rätten och i form av konventioner som begränsar ellerreglerar formema för den fria rörligheten av vissa slags varor, t.ex.narkotika, vapen, utrotningshotede djur och växter, nationella konst- ellerkulturskatter, krigsmateriel etc. Vidare medger att nationellarestriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål. Detgäller hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller säkerhet ellerintresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, attskydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värdeeller att skydda immateriell äganderätt. Ett EU-land har också rätt att ianslutning till den inre gränsen utöva samma befogenheter i fråga om kontrollsom gäller annorstädes inom landets territorium. Inom nuvarande EU-Iänder förekommer överväganden,och har i vissa fall införts regler om, att behålla en viss kontroll genom tulleller polis bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för attförhindra att den fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen iökad omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll som bygger på lakttegelser avmisstänkte beteenden och på erfarenhetsmässiga riskprofiler i fråga om deresande. Också för del kan ett sådantkontrollsystem vara befogat. Det finns visserligen skäl att ante att ett ökatsamarbete mellan polis och andra myndigheter inom EU kommer att ökamöjlighetema att eflfektivt bekämpa den intemationella narkotikahandeln ochandra överträdelser av nationella eller interaationella restriktioner i frågaom att föra varor av olika slag mellan ländema. Innan dessa kompensatoriskaåtgärder har utvecklats och prövats i praktiken är det dock svårt att säkertfömtse effektema av den fria rörligheten när det gäller brottslighet medintemationell anknytning. Det finns därför skäl för att tills vidarebehålla en kontrollverksamhet i anslutning till inre gränser inom ramen för vadsom är tillåtet enligt det intemationella regelverket. Det är för tidigt att te slutlig ställning tillkontrollens räckvidd. Uppenbart är emellertid att det, som Gränskontrollgrappenhar framhållit, finns skäl att behålla en möjlighet att kontrollera attnarkotika och vapen inte förs in i landet i strid mot gällande Regeringen har mot denna bakgmnd beslutet tillkallaen parlamenterisk Prop. 1993/94:100 kommitté med uppgift att bl.a. övervägaformema för att inom ramen för Bilaga 3 vad som är tillåtet enligt detintemationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor somförs över en gräns mot ett annat EU-land i strid mot ett straflfsanktioneratförbud. 1 direktiven anges att kontrollen i förste hand bör avse narkotika ochhandvapen samt att det bör vara en uppgift för tullen att i samarbete medpolisen svara för kontrollen. Kommittén skall också överväga vilka lagreglersom behövs för att kontrollen skall kunna bygga på bl.a. riskprofiler och underrättelserfrån spaningsverksamhet eller från det interaationella underrättelsesamarbetetinom tullen och polisen. Eftersvenskt initiativ hölls en konferens på stets-sekreteraraivå iBorgholm med deltegande från samfliga länder mnt . Konferensens temavar bekämpning av intemationell brottslighet inom . De deltegande ländema (, ,, , , , , , , ochSverige) enades om vikten av ett betydligt utökat samarbete och störresamordning både på nationell nivå och på myndighetsnivå. Det beslöts om attinrätte två arbetsgrapper, en som skall studera brottsutvecklingen och en somskall studera möjUgheteraa till ett närmare samarbete mellan Östersjösteteraa ibrottsbekämpningen. Grappema skall ledas av respektive ochavlägga slutrapport före en uppföljningskonferens som inbjudittill . Måletför polisens trafikövervakning är att skapa trygghet och säkerhet i trafikenoch att minska antelet dödade och skadade. slogs fast i samband medbehandlingen av budgetproposition och grandas på förslag iTrafikpolisutredningens slutbetänkande (SOU 1992:81). Utredningens förslag gickbl.a. ut på att polisens trafikövervakning skall bedrivas aktivt och synligtoch med en förebyggande inriktning. Organisatoriskt bör trafikövervakningenenligt utredningen vara knuten till den regionala och till den lokala polisen. I budgetpropositionen föratskickades också attregeringen skulle uppdra åt att verka för genomförandet avreformeringen av polisens trafikövervakning samt vara sammanhållande när detgäller uppföljning och utvärdering av reformen. beslutede regeringen att geRikspolisstyrelsen ett uppdrag i enlighet med vad som sagts ibudgetpropositionen. I dette uppdrag angavs särskilt att ffera avTrafikpolisutredningens förslag kan genomföras uten stetsmaktsbeslut och attgenomförandet av.dessa i förste hand är en uppgift för länsstyrelsema iegenskap av högste polisorgan i länen. Ibeslutet angavs att före utgången av maj månad 1993 skulle till regeringen inlämna en förste redovisning av hur Prop. 1993/94:100reformeringen av trafikövervakningen kommit igång inom polisen. Efter Bilaga3 en andra särskild redovisning kommer redovisningen av uppdragetatt ske inom ramen för ordinarie verksamhetsredovisning. Den förste redovisningen från Rikspolisstyrelsenvisar att man där tegit initiativ för att verka i enlighet med uppdraget ochatt länen kommit väl igång med sitt arbete. Till stöd för länsstyrelsema ireformeringsarbetet har dessutom lämnat ett flertel rådrörande inriktningen av trafikövervakningen bl.a. angående övervaknings- ochpatmllerings-former, där ökad synlighet är huvudtemat och en ökning av ordningspolisensmedverkan i trafikövervakningen framför allt när det gäller kontrollen avtrafiknykterheten. Vidare lämnades särskilda råd för att redan under sommaren1993 åstedkomma en ökning av trafikövervakningen. Polisens aktivitet i fråga om trafikövervakning harökat. Det är allmänt omvittnat att polisens synlighet på vägaraa under sommaren1993 har varit hög. Polisens alkoholtester tyder också på att nykterheten påvägaraa har ökat. En minskning av antelet trafikolyckor har skett. Även omminskningen av trafikolyckoma kan ha flera samverkande orsaker är det knappastnågot tvivel om att en av dessa orsaker är viteliseringen av polisens insatseri trafiken. Arbetet med att utveckla trafikövervakningen går nuvidare i enlighet med de riktlinjer som riksdag och regering har lagt fest. Ettonuåde som är under utveckling är samverkan mellan polisen ochVägverket på olika nivåer Centrala överenskommelser mellan ochRikspolisstyrelsen angående inriktningen och omfattningen avtrafikövervakningen är under uterbetende. medverkar också iframtegandet av det nationella trafiksäkerhetsprogrammet. Samarbetet mellanVägverket och polisen är redan så utvecklat att uttelat intresse avatt medverka till att polisen får ytterligare utrastning för att kunna uppnåuppsatte mål i fråga om hastighetsövervakning och kontroll av nykterheten itrafiken. /93 har antelet asylsökande ökat kraftigt. De fleste asylsökandeunder kommer från det foma , främst från Bosnien. Underförste kvartelet av /94 har det skett en nedgång av anteletasylsökande. har det emellertid anlänt asylsökande frånandra länder till polismyndigheter som inte handlagt asylärenden inågon större utsträckning. Vidare har antelet avlägsnandebeslut som skallverkställas av polismyndigheten ökat väsentligt . skaparpraktiska problem när det inte finns tillräckliga resurser avsatte förändamålet. Regeringen uppdrog åt länsstyrelsema iStockholms län, . , och län samtVästemorrlands län att sinsemellan och efter sanuåd med andra länsstyrelser ochKriminalvårdsstyrelsen samordna de lokala polismyndig- Prop. 1993/94:100 hetemasverksamhet beträffande verkställighet av avlägsnandebeslut. Bilaga 3 Detteuppdrag skall slutredovisas till regeringen . I regleringsbrevet för /94 avsattesmedel för verkställande av avvisningsbeslut i asylärenden i enlighet med dettidigare nämnda regeringsbeslutet. Dessutom avsattes särskilda medel förverkställande av avvisningsbeslut i asylärenden som beslutets av och . Målsättningenär att normala handläggningstider skall hållas vilket innebär attverkställighet bör ske efter de föreskrivna tider för att lämnalandet som anges i 8 kap. 12 § utlänningslagen (1989:529). Stetens invandrarverk har i sinanslagsframställning avseende /95 bl.a. föreslagit attInvandrarverket skall överte ansvaret för verkställighet av avlägsnandebeslut(se även bil. 12 avsnitt D. Invandring m.m.).