prop · GG03231 · 1993-04-01 00:00:00 — Ett ökat antal icke- statliga högskolor, vars förhållande till staten bygger på avtal, betyder att det kommer att finnas referensobjekt, som inte staten direkt förfogar över. Därigenom kan t.ex. graden av central reglering av de statliga universiteten och högskolorna alltid ställas i relation till högskolor under annat huvudmanna- skap. Stiftelsehögskolor kan alltså, vid sidan av de fördelar stif- telseformen medför för respektive högskola, innebära en stimulans för utvecklingen av den högre utbildningen och forskningen i hela universitets- och högskolesystemet. Det illustreras av följande bild: Figur 3Stiftelsehögskolornas interaktion med statliga universitet och högskolor Det är min övertygelse att staten för överblickbar framtid kommer att ha ett huvudansvar för den högre utbildningen och forskningen, precis som i flertalet andra länder. Jag är emeller- tid också övertygad om att den högre utbildningen och forskningen i , liksom i andra länder, skulle vinna på att det vid sidan av de statliga universiteten och högskolorna också finns högskolor med andra huvudmän. Jag vill i detta sammanhang kort kommentera några av de invänd- ningar som rests mot tanken att överföra statliga högskolor i stiftelseform. I den debatt som förts bl.a. i har det hävdats att det vore olämpligt att bedriva just högre utbildning och forskning i större utsträckning än f.n. i annan form än under statligt huvudmannaskap. Jag finner det för min del angeläget att understryka att det internationellt förekommer många akademiska institutioner under icke-statligt huvudmannaskap, vid vilka utbildning och forskning av hög kvalitet bedrivs och där den professionella, akademiska integriteten hålls högt. Det finns knappast skäl att anta att inte högskolor med icke-statligt huvudmannaskap i skulle fungera på motsvarande inspirerande sätt. Jag kan inte heller se någon principiellt grundläggande skill- nad mellan å ena sidan utbildning i t.ex. folkrörelseregi inom folkhögskolor och studieförbund och å andra sidan utbildning vid stiftelseägda högskolor där verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. Även tanken att avskilja statligt kapital för att möjliggöra bildandet av stiftelsehögskolor har mött invändningar. Också dessa invändningar finner jag oklara och inkonsekvent motiverade. Jag vill framhålla, att staten tagit initiativ till eller medver- kat till stiftelsebildningar i syfte att möjliggöra t.ex. kultu- rellt angelägen verksamhet. Sådana initiativ har alltid i varie- rande utsträckning inneburit en förmögenhetsöverföring från staten till ett enskilt rättssubjekt. Förhållandet att staten i en del fall förbehållit sig rätten att t.ex. helt eller delvis utse styrelse och revisorer ändrar inte detta faktum. 7 De tre högskolorna En övergång i stiftelseform bör förberedas i nära samverkan med berörda högskolor. En bred diskussion har i denna anda förts . Inledningsvis gav jag alla universitet och högskolor möjlighet att delta i arbetet att utröna förutsättningarna för en övergång till stiftelseform. Intresse anmäldes från , Tekniska högskolan i (KTH), i (CTH), , samt i . Tekniska högskolan i , i och har visat särskilt intresse för en stiftelsebildning. KTH grundades ursprungligen som . Högskolans utbildning är förlagd uteslutande inom det tek- niska området: civilingenjörsutbildning, arkitektutbildning, ingenjörsutbildning och viss annan teknisk utbildning i huvudsak av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär. Antalet helårs- studenter vid KTH är ca 7 800. Forskningsverksamheten vid KTH täcker i stort sett hela det tekniska området med tillhörande naturvetenskapliga basämnen. Antalet ordinarie professurer är 118. Högskolans totala omslut- ning uppgår till ca . CTH bildades genom en donation av kanslirådet . Verksamheten har likartad struktur som KTH:s. CTH be- driver dessutom verksamhet inom det nautiska området. Antalet helårsstudenter är ca 6 000. Antalet ordinarie pro- fessurer är 106. CTH:s omslutning är ca . bildades vid högskolereformen 1977. Vid högskolan finns framför allt lärarutbildning, ingenjörsutbildning och ekonomutbildning. Antalet helårsstudenter är ca 2 300. Forskningen vid högskolan i har liten omfattning. /92 uppgick de totala forskningsinsatserna till . Den totala omslutningen uppgår till ca . Ett förslag till utbyggnad av en del av högskolan till en in- ternationell handelshögskola har utformats av Stiftelsen i . tänkta inriktning är koncentrerad till entrepenörskap och småföretagar- utveckling. 8 Överläggningarna med högskolorna Efter informella samtal med de tre nämnda högskolorna överlämnade en beskrivning av hur en stiftelsebildning skulle kunna ske som ett underlag för bedömning inom respektive högskola. Svar skulle lämnas . Den principiella uppbyggnaden av en tänkt stiftelsehögskola såsom den beskrevs i underlaget till högskolorna framgår av föl- jande figur: Figur 4 Stiftelsehögskolans organisationsstruktur Stiftelsen skulle ha till ändamål att vara ensam ägare till ett högskolebolag som driver utbildnings- och forskningsverksamheten och ett fastighetsbolag som svarar för högskolans lokaler. Stif- telsen skulle verka för hög kvalitet i forskning och utbildning respektive en ändamålsenlig förvaltning av högskolans fastighe- ter. Stiftelsen skulle också med egna medel finansiera från stiftelsens synpunkt angelägen verksamhet vid högskolan. Den tänkta finansieringen av stiftelsehögskolan framgår av följande bild: Figur 5 Stiftelsehögskolans tänkta finansiering Stiftelsen skulle tillföras aktier ur den statliga aktieport- följen som stiftelsekapital. Härutöver skulle stiftelsen till- föras aktierna i de båda bolagen. Vidare skulle staten garantera ett inledningsvis ränte- och amorteringsfritt lån . Avsik- ten med lånet skulle vara att ge stiftelsen en rimlig finansiell frihet. Högskolebolaget skulle kunna tillföras de inventarier som högskolan disponerar som apportegendom. Fastighetsbolaget skulle på motsvarande sätt överta högskolans fastigheter eller byggna- der. I förekommande fall skulle staten tillse att stiftelsen fick möjlighet att återhämta eftersatt underhåll i lokalerna. Stiftelsens närmare förhållande till staten skulle anges i ett långsiktigt ramavtal. Jag återkommer strax till det. skulle i sin huvuddel utses av en valför- samling om ca 15 personer som stiftaren utsåg första gången efter förslag från bl.a. akademier och lärarna vid högskolan. Denna valförsamling skulle sedan förnya sig själv, genom att i plenum utse nya ledamöter, efter hand som dess medlemmar avgick. Rektor skulle vara självskriven ledamot i stiftelsens styrelse. En annan ledamot skulle utses av regeringen. Huvuddelen av högskolebolagets styrelse skulle utses av bolags- stämman, dvs. Lärar- och studeranderepresentation i högskolebolagets styrelse skulle regleras i bolagsordningen och i ramavtalet med staten. De anställdas representation i bolags- styrelser är reglerade i lag. Högskolans rektor skulle vara självskriven ledamot. skulle utses av stiftelsen på bolagsstämman. Grundläggande bestämmelser syftande till att ge offentlig insyn skulle tas in i såväl bolagsordningen som ramavtalet. Ett femtonårigt ramavtal, vars syfte var att ange ramarna för statens relationer med respektive stiftelsen, högskolebolaget och fastighetsbolaget skulle, som jag just nämnt, slutas. skulle bl.a. innehålla en allmänt formulerad dekla- ration där staten uttalar att den ser stiftelsehögskolorna som en del av det svenska universitets- och högskolesystemet och att staten ifråga om utbildnings- och forskningsuppdrag, internatio- nellt samarbete m.m. skulle behandla dessa högskolor utifrån samma utgångspunkter som de statliga högskolorna. Statens köp av utbildning och forskning skulle ske på samma villkor som gäller för utbildnings- och forskningsuppdrag till statliga högskolor, med kvalitet och effektivitet som avgörande kriterier. Ersättning för utförd grundutbildning skulle utgå efter samma principer som för statliga universitet och högskolor. skulle även ange att de resurser som staten anslår för forskning över fakultetsanslagen 1993/94 och därmed samman- hängande lokalkostnader i förekommande fall skulle värdesäkras framåt på grundval av utvecklingen för motsvarande fakultetsanslag. skulle innehålla de nödvändiga åtagandena från sta- tens sida, t.ex. vad avser det lån som staten avsåg att garantera för att kunna ge stiftelsen en rimlig finansiell frihet. För skulle i ramavtalet med staten även anges att målet var att bygga upp en internationell handelshög- skola i huvudsak i enlighet med det förslag som lagts fram av Stiftelsen i . Den pensionsskuld respektive högskola förutsattes överta från staten skulle behandlas enligt de principer som lades fast av vid behandlingen av kompletteringspropositionen 1992. Av praktiska skäl föreslogs att endast pensionsåtaganden för an- ställd personal vid övergångstillfället skulle överföras till respektive stiftelsehögskola. Pensionsfrågor som hade samband med huvudmannabytet skulle regleras i ramavtalet på ett sådant sätt att konkurrensneutralitet kunde uppnås mellan stiftelsehögskolor- na och de statliga universiteten och högskolorna. Staten skulle verka för att befintlig personal erbjöds anställ- ning med likvärdiga anställningsförmåner i respektive stiftelse- högskola. Övergången från statlig verksamhetsform till privaträttslig form förutsågs aktualisera en rad frågar av främst teknisk art. I det underlag högskolorna haft att bedöma underströks att staten skulle verka för att dessa frågor kunde lösas i samförstånd mellan berörda parter. Det fullständiga underlaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Tekniska högskolan i , i och inkom med sina bedömningar den 1, 15 respektive . Samtliga tre högskolor ställer sig posi- tiva till en övergång i stiftelseform. Var och en av högskolorna framför emellertid synpunkter på hur en övergång borde ske. Tekniska högskolan i framhåller att delar av univer- sitetens bör ingå i stiftelseförordnandet. Vad gäller de ekonomiska betingelserna anser högskolan att stiftelse- kapitalets avkastning måste värdesäkras, att särskilda medel om bör tillföras högskolan för att inhämta eftersatt underhåll och att högskolan måste tillförsäkras rimliga expansionsmöjligheter utanför KTH:s campusområde, i första hand genom tillgång till mark inom Albanoområdet, och Kräftriket. Vidare anser KTH att valförsamlingen, som utser stiftelsens styrelse, inte bör vara självförnyande utan utses av akademier, högskolans fakultetskollegium och studenter. KTH anser även att all personal med tillsvidareanställning skall föras över till högskolebolaget och att nu tillämpliga lagar och förordningar inom högskoleområdet genom avtal i valda delar skall göras tillämpliga för stiftelsehögskolan (t.ex. tjänstetid, bisysslor och forskares rätt till uppfinningar). KTH framför även att staten bör kompensera högskolan för de momsmerkostnader som kan väntas uppstå vid en övergång till stif- telsehögskola. Slutligen avser KTH att vid övergång till stiftelseform inrätta en av beslut ur rättsäkerhetssyn- punkt. I avtalet med staten önskar KTH fastslå att terminsavgif- ter för studerande till reglerade examina inte får tas ut. i framhåller att en viktig fråga för högskolan är möjligheten att bygga upp eget kapital för att kunna investera i nya verksamheter som kan ge utdelning . vill därför ta hela ansvaret för högsko- lans ekonomi, men även fritt kunna utforma den interna lednings- och beslutsstrukturen och en motivationsskapande tjänste- och befattningsstruktur. Detta anser man inte vara möjligt inom den nuvarande myndighetsformen. Styrelsen är därför positiv till en övergång i stiftelseform under förutsättning av att enighet kan uppnås med staten i vissa frågor. Bl.a. nämns garantier för forskningens frihet och inte- gritet, valförsamlingens förnyelse och sammansättning, offentlig insyn, stiftelsekapitalets konstruktion och storlek, långsiktig- heten i ingångna avtal, frågor avseende upprustning och utbyggnad av fastigheterna samt dessas övertagande, konkurrensneutralitet gentemot statliga högskolor vad avser pensioner, skatter och moms. framhåller att man med stor tillfred- ställelse noterar tankarna på att inom ramen för en stiftelseägd högskola realisera det förslag till en internationell handelshög- skola som arbetats fram i samarbete mellan och Stiftelsen i . Högskolan betonar vikten av att det femtonåriga ramavtalet verkligen innehåller bindande åtaganden för staten och . Högskolan vill även ha garantier för att den övriga högskolans verksamhet ligger kvar på minst 1993/nivå. Vad gäller valförsamlingen vill högskolan se en representation från olika lokala intressen och avvisar tanken på självförnyande valförsamling. Högskolan framhåller att även om fasta forskningsresurser endast skall finnas vid den måste forskning inom högskolan i övrigt kunna bedrivas för att säkerställa kvaliteten i utbildningen. Högskolan anser även att offentlighetsprincipen skall utgöra grunden för verksamheten även i stiftelsehögskolan. Studerandeav- gifter avses inte få förekomma, såvida inte staten inför sådana i de statliga högskolorna. Högskolan vill slutligen ha särskilda medel för att förbereda övergången till stiftelseform. 10 Högskolor i stiftelseform Mitt förslag: bemyndigar regeringen att till privat- rättslig form överföra två högskolor. För ändamålet bildas vid varje högskola en stiftelse, som i sin tur är ensam ägare till ett aktiebolag som svarar för den direkta driften av högskolan (högskolebolaget). Vidare skall stiftelsen vara ensam ägare till ett annat aktiebolag som förvaltar högsko- lans fastigheter (fastighetsbolaget). Stiftelsen tillförs som stiftelsekapital en särskild värdepappersportfölj. Stiftelsen tillförs också som stiftelsekapital aktierna i högskolebolaget. Stiftelsekapitalet får inte förbrukas. Aktierna i fastighetsbolaget tillförs inte som stiftelsekapital utan avses bli förvärvade av stiftelsen genom köp från staten. Köpet finansieras genom ett långfristigt lån från staten. Vid sidan av det fasta stiftelsekapitalet som angivits - och som inte får förbrukas - tillförs stiftelsen medel att läggas i en reservfond. Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat fördelarna för samhället som helhet, för hela universitets- och högskolesy- stemet och för de aktuella högskolorna om högskolor med icke- statligt huvudmannaskap tillåts komplettera de statliga universi- teten och högskolorna. En överföring av statliga hög- skolor i stiftelseform främjar flexibiliteten, mångfalden och kvaliteten. En sådan förändring gör därmed det svenska universi- tets- och högskolesystemet bättre rustat för att möta de krav som jag inledningsvis beskrivit. Uppgiften att skapa alternativ till universitet och högskolor i myndighetsform i en sådan utsträckning att de blir systempåver- kande har en sådan dimension att det knappast kan genomföras med mindre än att också staten medverkar. Internationella erfarenhe- ter visar t.ex. att betydande ekonomiska resurser krävs. Med åtgärden att bilda stiftelsehögskolor genom att ombilda statliga högskolor till stiftelseform medverkar staten således till att skapa en konkurrenssituation för de statliga universite- ten och högskolorna, som realistiskt sett annars aldrig skulle kunna uppstå. Kombinationen av en stiftelse som huvudman och två bolag för verksamheten respektive fastighetsförvaltningen anser jag vara den bästa för att säkerställa stiftelsehögskolans självständig- het. Den garanterar att arbetet vid stiftelsehögskolan kan ske i ändamålsenliga former. Genom den öppna diskussion som jag tidigare redovisat har tre högskolor visat särskilt intresse för en övergång i stiftelse- form. Samtliga tre högskolor har haft möjlighet att inom sina respektive organisationer analysera och diskutera frågan med ut- gångspunkt i det nämnda underlaget. De svar som avgivits är alla tre villkorat positiva, dvs. styrelserna för de tre hög- skolorna konstaterar att det föreligger intresse för en övergång till stiftelseform under förutsättningar som redovisats och som bör preciseras genom fortsatta diskussioner. Jag har för egen del på ett tidigt stadium understrukit vikten av att en övergång till stiftelseform ges en stark förankring inom respektive högskola. De förutsättningar som angivits i hög- skolornas svar ligger i huvudsak inom ramen för vad jag bedömer rimligt att tillgodose. Jag anser att frågan därmed blivit så allsidigt beredd att det nu är lämpligt att inhämta ställningstagande i cen- trala avseenden. Det bör ske genom att regeringen begär riksda- gens bemyndigande att slutligen vidta de åtgärder som krävs för att överföra statliga högskolemyndigheter till stiftelseform. Inom ramen för ett sådant bemyndigande bör samtliga, i samman- hanget relevanta frågor kunna behandlas. På grundval av kompletterande överläggningar bör regeringen - inom ramen för bemyndigande - kunna avgöra frågan om en överföring i stiftelseform. Den lösning jag sålunda förordar är att KTH eller CTH samt skall kunna över- föras i stiftelseform. Avsikten att välja endera KTH eller CTH är att högskolor med likartat utbildningsutbud men med olika huvud- män skall konkurrera med varandra och att verksamheter som bedrivs av olika huvudmän kan jämföras. För högskolor som slutligen övergår i stiftelseform innebär det förändrade huvudmannaskapet en ny frihet och speciella utveck- lingsmöjligheter. Att det är fråga om en teknisk högskola och en högskola med inriktning mot entreprenörskap och småföretag finner jag särskilt välkommet. De ökade statliga insatserna på detta om- råde som under alla omständigheter är nödvändiga kan därmed ske i en form som har särskilda förutsättningar för framgång. Den principiella uppbyggnaden av stiftelsehögskolorna som jag förordar ser ut på följande sätt. I enlighet med det underlag som tillställts högskolorna bildas för var och en av dem en stiftelse. Stiftelsen blir huvudman för den förändrade högskolan och ytterst ansvarig för dess verksam- het. Med respektive stiftelse som ensam ägare inrättas, dels ett högskolebolag i vilket verksamheten vid högskolan bedrivs, dels ett fastighetsbolag för förvaltning av högskolans fastigheter. består av egendom som avsatts för att varaktigt tjäna ett bestämt ändamål. Detta ändamål är fastlagt i stiftelse- förordnandet. Ändring av stiftelsens ändamål fordrar medgivande från myndighet. Stränga regler gäller beträffande sådan permuta- tion av stiftelser som bildats av enskilda. Dessa regler har ana- logt ansetts böra tillämpas också för offentligt bildade stiftel- ser. Den nya stiftelselag, som remitterats till Lagrådet, innebär att lagen inte gör någon åtskillnad på permuta- tionsärenden mellan enskilt och offentligt bildade stiftelser. Stiftelsen är som juridisk person speciell i det hänseendet att den inte har några ägare eller medlemmar som disponerar över den. Stiftelsen är en självägande förmögenhet. har som sin uppgift att se till att stiftelsens ändamål fullgörs i enlig- het med vad stiftaren förordnat vid stiftelsens tillkomst. Detta särdrag hos stiftelsen som rättsfigur gör den särskilt lämpad att använda vid omvandling av de nu aktuella högskolorna till en- skilda rättssubjekt. Stiftaren kan genom utformning av stiftelsens ändamålsbestäm- melser och övriga föreskrifter i stiftelseförordnandet vinna en väsentlig trygghet i att stiftelseförmögenheten varaktigt kommer att tjäna det avsedda ändamålet. Stiftelseformen innebär således garantier för att högskolan blir varaktigt autonom. Stiftelseformen säkerställer också att det kapital staten avskiljer tjänar utbildning och forskning vid högskolorna. Stiftelsen är dock mer lämplig att utöva ägarrollen än att direkt driva verksamheten i det jag här benämner stiftelsehög- skolan. Vad gäller högskoleverksamheten och fastighetsförvalt- ningen är aktiebolaget en lämpligare driftform. Aktiebolagsformen är beprövad, även för verksamhet som inte drivs i vinstsyfte. Aktiebolagets främsta fördel är att frågor om ansvar, ledning och redovisning är väl reglerade. Därför är det i nu- varande läge lämpligast att stiftelsehögskolans verksamhet och fastighetsförvaltning sker i form av stiftelsen bolag. Den organisationstruktur jag föreslår uppfyller de krav på autonomi jag just angivit, men även krav på tydlig rollfördelning och en effektiv drift av stiftelsehögskolans verksamhet. Som framgått av vad jag sagt skall i stiftelseförordnandet anges ändamålet med stiftelsen. Ett led är därvid att stiftelsen såsom ensam ägare till det särskilda högskolebolaget skall verka för att det vid högskolan i fråga bedrivs utbildning och forskning på en hög internationell nivå. Utöver detta ansvar bör emellertid också anges något om den anda utbildningen och forskningen skall bedrivas i. I likhet med vad som kommit till uttryck i högskolornas svar anser jag att de- lar av Bolognadeklarationen bör föras in i stiftelseförordnandet. Vad som sålunda anges i stiftelseförordnandet om stiftelsernas ändamål bör ha sin motsvarighet i bolagsordningen när det gäller att ange föremålet med verksamheten i högskolebolaget. Sådana föreskrifter i bolagsordningen blir direkt bindande också för bo- lagets ledning i den dagliga verksamheten. I stiftelseförordnandet bör också som ett särskilt ändamål anges att stiftelsen skall lägga uppdrag - väsentligen forsk- ningsuppdrag - till högskolebolaget. Vad som här avses är uppdrag för högskolebolaget, utöver vad som blir aktuellt till följd av statens utbildnings- och forskningsuppdrag. Jag återkommer till den nämnda uppgiften, men vill här nämna att det är avkastningen av den särskilda aktieportfölj som tillförs som stiftelsekapital som skall användas för detta ändamål. I stiftelseförordnandet, liksom i bolagsordningen för fastig- hetsbolaget, måste också föreskrifter tas in om ändamålet med fastighetsförvaltningen. Likaså bör i stiftelseförordnandet tas in bestämmelser som innebär att stiftelsens tillgångar tillfaller staten om stiftel- sen skulle upplösas. Stiftelsens verksamhet bör ledas av en styrelse. Rektor bör vara självskriven ledamot av styrelsen. Jag anser att övriga ledamö- ter, med ett undantag, bör utses av en valförsamling på cirka 15 personer. Valförsamlingen skall också utse stiftelsens ordföran- de. En ledamot i stiftelsens styrelse bör tillsättas av rege- ringen. Ledamöter i valförsamlingen skall enligt min mening kunna väl- jas av akademier eller andra stabila organisationer i det svenska vetenskapssamhället och, i fallet med om så befinnes lämpligt, också av andra fristående organisationer med intresse för högskolans verksamhet, t.ex. regionala närings- livsorganisationer. Om någon av de organisationer som givits rätt att välja ledamöter i valförsamlingen upphör eller förändras, måste stiftelseförordnandet permuteras i den delen. Första gången bör valförsamlingen utses av regeringen efter förslag från de akademier och organisationer som sedan skall utse valförsamlingen. bör utses av bolagsstämman, där stif- telsen förfogar över samtliga röster. En minoritet av styrelse- ledamöterna bör utses på förslag av lärarna och studenterna. Per- sonalorganisationerna representeras enligt vad som generellt gäller i aktiebolag. Enligt min åsikt skall rektor utses av bolagsstyrelsen efter en nominerings- och valprocedur som ger de verksamma vid stiftelse- högskolan ett avgörande inflytande, på ett sätt som motsvarar vad som gäller vid utseende av rektor vid de statliga universiteten och högskolorna. bör utses av bolagsstämman, där stiftelsen förfogar över samtliga röster. Frågan om offentlighet har tillmätts vikt i högskolornas redovi- sade bedömningar. Visserligen finns det inget som hindrar ett enskilt rättssubjekt att själv bestämma att handlingar skall vara tillgängliga. Ändå har det från högskolornas sida bedömts ha ett särskilt värde att regler om offentlighet finns med i bolagsord- ningen. Enligt min mening bör därför grundläggande bestämmelser som syftar till att ge viss offentlig insyn tas in i såväl bo- lagsordning som de ramavtal staten sluter med parterna.