prop · GG03206 · 1993-03-25 00:00:00 — Detta förslag syftar till att behålla de möjligheter till lokalt fackligt inflytande som de nuvarande löntagarfonderna ger. Tidsramarna för redovisningen av fondstyrelsernas förvaltning utsträcks. skall avge årsredovisning. Fullmäktige skall året efter räkenskapsåret till regeringen överlämna årsredovisningen. Regeringen skall göra en sammanställning av fondstyrelsernas årsredovisningar och överlämna sammanställningen tillsammans med årsredovisningarna till . För varje fond utses tre revisorer. Av revisorerna utses två av fullmäktige och en av regeringen. Den av regeringen utsedda revisorn skall vara gemensam för fonderna och också som ordförande leda revisionen. Minst en av de revisorer som utses av fullmäktige samt den revisor som utses av regeringen skall vara auktoriserad. Det främsta syftet med den nya organisationen och inriktningen av AP-fondens verksamhet och de vidgade placeringsmöjligheterna är att förvaltningen av AP-fonderna skall ske på ett sätt som är till så stor nytta som möjligt för tilläggspensioneringen. De nya reglerna kan på lång sikt förväntas öka AP-fondernas årliga avkastning , vilket i dagens läge motsvarar . Därtill kommer att den föreslagna nyordningen förväntas leda till ett ökat utbud av riskkapital och bättre fungerande kapitalmarknader. De friare placeringsreglerna medger bl.a. att en större andel av AP-fondernas medel kan placeras i aktier. Det har uttryckts farhågor för att AP-fonderna därigenom skulle kunna få ett för stort ägarinflytande i svenskt näringsliv. Det finns emellertid ett antal faktorer som begränsar ägarinflytandet. Med hänsyn till kraven på tillfredsställande riskhantering torde ökningen av aktieinnehavet bli måttlig. Aktieandelen av tillgångarna kan förväntas öka från till högst . Det är dessutom väsentligt att notera att fondernas verksamhet inriktas mer på en effektiv kapitalförvaltning. En AP-fond får inte äga av rösterna i ett börsbolag. Detta är samma begränsning som gäller för livförsäkringsbolag. AP-fonderna tillsammans kan alltså uppnå högst av rösterna i ett enskilt börsbolag. får AP-fondens innehav av röster i ett enskilt bolag inte uppgå till eller mer. Nuvarande möjligheter till överlåtelse av rösträtt till de lokala fackliga organisa- tionerna behålls. minskar den högsta möjliga rösteandelen till . Den är förutsatt att även fjärde och femte fondstyrelserna överlåter hälften av rösträtten. Dessutom öppnas möjligheter att överlåta förvaltningen av en del av medlen på annan kapitalförvaltare och ökas möjligheterna att placera i utländska aktier. De vidgade möjligheterna för AP-fonden att placera i aktier kan också ses som en motvikt mot att utländska placerare i takt med internationaliseringen kan öka sitt inflytande i svenskt näringsliv. De makroekonomiska effekterna torde i övrigt bli begränsade. I någon mån kan valutaflöden, räntor och aktiekurser påverkas. Omplaceringar av fondens tillgångar tar med nödvändighet , vilket gör att de belopp som omplaceras blir av begränsad omfattning. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Sammanställning över remissyttranden över promemorian AP-fondens förvaltning - en översyn (Ds 1991:14) Efter remiss har yttranden avgetts av bankinspektionen (numera ), försäkringsinspektionen (numera ), , , , , , , Statskontoret, Allmänna pensionsfonden (dåvarande andra löntagarfondstyrelsen), Allmänna pen- sionsfonden (dåvarande fjärde löntagarfondstyrelsen), , (numera ), (numera ), , Finans- bolagens Förening, Styrelsen för (numera ), i (LO), (), Akademikers (), (), , , , , Stiftelsen , Föreningen , , , * , , , (), , Sveriges Bostadsrättsföreningars (), , , () och . och har inkommit med gemensamt yttrande. Gemensamt yttrande har också avgetts av , och * . Dessutom har yttrande inkommit från TCOare för medlemsdemokrati. LO har överlämnat inkommet remissvar från . Obligationsfrämjandet har förklarat att det på grund av att stiftelsen bildats inte varit möjligt för stiftelsen att utarbeta ett remissvar. Följande remissinstanser har förklarat sig avstå från att yttra sig: Kammarrätten i , Fullmäktige i Riksbank, , (), Allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna), Allmänna pensionsfonden (fjärde fondstyrelsen), Stadshypotekskassan, (), , , , , () och vars yttrande hänvisar till SAF:s yttrande. Följande remissinstanser har inte inkommit med yttrande: , Allmänna pensionsfonden (dåvarande femte fondstyrelsen), Allmänna pensionsfonden (dåvarande tredje löntagarfondstyrelsen), Allmänna pensionsfonden (dåvarande femte löntagarfondsstyrelsen), in , Föreningen , Föreningsbankernas bank, allmänna hypotekskassa, , , , , och . I sammanställningen redovisas endast de remissvar som rör frågor som behandlats i detta lagstiftningsärende. anser att det utifrån de intressen som verket har att bevaka inte finns någonting att erinra mot de förslag som framförs i promemorian. Pensionssystemets utformning är under diskussion. I pensionsberedningens betänkande (Allmän pension SOU 1990:76) diskuteras ett flertal frågor av vilka en del avser förändringar som kan komma att få stor betydelse för fondbildningen. Det finns ett flertal olika spörsmål som berör fondens omfattning och där ännu inga beslut har fattats. anser att frågan om AP-fondens placeringsregler bör behandlas i anslutning till huvudfrågan om fondens omfattning och roll framöver. Avstår från att avge yttrande över promemorian. Reservation (och ) Fondernas storlek och förvaltning bör anpassas med hänsyn till hur pensionssystemet utformas. Därför bör i varje fall konturerna till ett framtida pensionssystem vara klara innan större förändringar i fondförvaltningen vidtas. AP-fonden tillskapades inte primärt för att finansiera pensionerna. Fonderingen av arbetsgivaravgifterna sågs enbart som ett sätt att balansera ett befarat bortfall av privat sparande, särskilt i inledningsskedet, och som en buffert för att utjämna svängningarna i pensionsutbetalningarna. blev det emellertid praxis att utöver arbets- givaravgifterna också utnyttja avkastningen för att betala pensionerna. Avkastningens andel av pensionsutbetalningarna kunde av uppgå till . Denna förändring av finansieringen skedde utan några principiella överväganden om fondavkastningens roll i ATP-systemet. Mot denna bakgrund ter det sig angeläget att man tar ställning till denna fråga i samband med att kraven på AP-fondernas placeringar omprövas. Frågeställningar som behöver beaktas vid en jämförelse mellan olika pensionssystem är hur sambanden mellan premieinbetalningar och pensionsutbetalningar kan förstärkas, på vilket sätt pensionsnivån skall sättas i relation till inkomstnivån för den yrkesverksamma befolkningen och hur avgiftsbördan kan fördelas på ett sätt som är acceptabelt såväl från fördelningssynpunkt som från sparande- och tillväxtsynpunkt. Först när ställning tagits till dessa för pensionssystemens utformning principiella frågor och till vilken roll fondavkastningen bör ha i dessa system kan det enligt fullmäktiges bedömning bli meningsfullt att företa en ändring av AP-fondernas organisation och förvaltning av så genomgripande slag som föreslås i föreliggande översyn. Organisationerna anser att inga ändringar bör göras i AP-fondens placeringsregler förrän det har beslutats hur ATP-systemet skall utformas och vilken roll AP-fonden då skall ha. Att ändra placeringsreglerna, innan dessa andra övergripande frågor har beslutats, vore att angripa problemen i helt felaktig ordning. Organisationerna avstyrker därför promemorians förslag om ändringar i reglerna för AP-fondens förvaltning och placeringar. I promemorian påpekas att den framtida utformningen av pensionssystemet inte är fastlagd och att mycket talar för att det kan ske förändringar i såväl ATP-systemet som i de kollektiva och privata systemen. Men hänsyn härtill anser att en genomgripande analys av pensionssystemet bör göras . Som omtalats ovan har ATP-systemet och AP-fonden ett nära samband. ATP-systemets utformning blir därför avgörande för AP-fondens roll. Dess roll påverkar i sin tur placeringsbestämmelsernas utfomning. Enligt Sparbanksföreningens uppfattning bör därför nuvarande placeringsregler inte ändras förrän ATP-systemets framtida utformning klarlagts. Frågan om AP-fondens organisation och placeringsrätt är i sig, enligt föreningens mening, beroende av det framtida pensionssystemets utformning. Denna senare fråga har en långtgående principiell räckvidd och är ytterst, avgörande för sparandet i samhället och kreditmarknadens villkor. Att under förhållanden då ovisshet råder om pensionssystemets utformning tillråda förändringar enligt nu liggande förslag, finner föreningen inte möjligt. Enligt börsstyrelsens mening måste beslut fattas om det svenska pensionssystemets framtida utformning innan AP-fondens organisation och placeringsregler bestäms. 1.8 i (LO) AP-fonden har stor betydelse för tryggad ålderdom genom ATP, för sparande, investeringar och förmögenhetsfördelning. Mot bakgrund av att rubricerade promemoria tar fasta på det som är bra i nuvarande förvaltning och eliminerar det som är mindre bra, dvs. placeringsbegränsningar, tillstyrker LO förslagen. 1.9 Akademikers () AP-fondens storlek och avkastning har en marginell betydelse när det gäller att trygga framtida pensionsutbetalningar. Skälet till detta är att det i princip inte går att fondera pensionsutrymme. De resurser som används till framtida ATP-utbetalningar måste tas ur den samlade produktionen vid utbetalningstillfället. Avgörande för möjligheten att uppfylla de framtida pensionsutfästelserna inom ATP-systemet är om de förvärvsaktiva då är villiga avstå en tillräckligt stor del av inkomsterna för att löftena skall infrias. Det är enligt SAFs uppfattning en märklig turordning att regeringen nu vill fatta beslut om förändringar i formerna för AP-fondens förvaltning innan några beslut fattats om ATP-systemets framtida utformning. Det faktum att staten fastställer spelreglerna för sitt eget deltagande på den öppna penningplaceringsmarknaden kan inte på några villkor accepteras. Staten och därmed politikerna bestämmer spelreglerna på marknaden och denna roll är inte förenlig med rollen som ägare och aktör på densamma. Ett pluralistiskt samhälle måste bygga på en ansvarsfördelning mellan näringsliv och stat. Det problem som borde angripas innan man diskuterar den underordnade frågan om placeringsreglerna för AP-fonderna är behovet av omorganisation av hela pensionssystemet. Enligt förbundet måste man övergå till ett system där den enskildes sparande också grundar rätten till pension, såsom sker i ett premiereservsystem. Förbundet vänder sig bl.a. mot att friare placeringsmöjligheter för AP-fonderna skulle vara av betydelse för att trygga de pensioner som betalas ut från ATP-systemet. Detta är ju ett fördelningssystem, där förmånerna, dvs de utbetalade pensionerna, skall finansieras med de avgifter som betalas in för de yrkesaktiva. Huvudsyftet med AP-fonden via systemets tillkomst var att den skulle ersätta det privata sparande som befarades minska när ATP infördes, och inte att den skulle trygga pensionera. Syftet att fonden skulle utgöra en buffert för att undvika kraftiga tillfälliga höjningar av avgiftsuttaget var av underordnad betydelse. menar att det framlagda förslaget innebär en efterlängtad rationalisering och att det i huvudsak är väl avvägt. Aktiefrämjandet anser att man, innan man låser fast sig i mer drastiska förändringar av AP-fondernas placeringsregler, snabbt måste överväga hur hela det framtida systemet för tjänstepensioner skall se ut. Istället bör vi genast ta itu med utvecklingen av ett nytt pensionssystem som är mer spar- främjande och bättre anpassat till den internationella kapitalmarknaden. Oavsett tekniskt utformning måste ett pensionssystems placeringar vara kemiskt rena från politisk styrning för att systemet skall vara godtagbart på aktiemarknaden. Grundproblemet är inte AP-fondens förvaltning och avkastning utan konstruktionen av ATP-systemet som sådant. Med en svag ekonomisk utveckling kommer problemen att öka oavsett avkastningsnivå. Problemen accentueras av den demografiska utvecklingen med en starkt ökande andel pensionärer . Följden blir antagligen oacceptabla avgifter eller urholkade pensioner. Det är inte AP-fondens förvaltning som kräver en översyn utan hela ATP-systemet. SARF anser att eventuella förändringar av reglerna för 1-3 AP-fonderna bör anstå tills ett nytt framtida pensionssystem utretts. Härvid bör man särskilt belysa möjligheterna att omforma det kollektiva ATP-systemet till ett premiereservsystem med individuell anknytning av behållningen. ATP-systemet bör enligt förbundets mening visserligen refomeras men inte enligt de linjer som betänkandet drar ut. Däremot vill förbundet se en skyndsam reformering av det svenska pensionssystemet, vilken möjliggör tillväxt i realvärdet av pensionerna. I sitt yttrande över promemorian ang. "En tekniska översyn av AP-fondens reglemente (Ds 1990:90)" utvecklade bankinspektionen närmare varför kreditgivning och ägande hållits åtskilt hos bankerna. I de i prop. 1990/91:154 föreslagna ändringarna i banklagstiftningen har emellertid denna princip övergivits. Bankinspektionen är fortfarande tveksam till om det är lämpligt att i AP-fonderna bygga upp en organisation för kreditgivning. Det skulle innebära att fonderna övergår från att vara enbart portföljförvaltare till att även ägna sig åt projektfinansiering. Bedömning av projektfinansiering ställer krav av ett annat slag på analys och uppföljning av en kredittagare än ett aktieförvärv. Såsom också framhållits i promemorian saknar krediter andrahandsvärde, varför ett sådant engangemang inte kan avvecklas på samma sätt som ett aktieinnehav. Inspektionen konstaterar att avsikten med förslaget är att renodla fondernas verksamhet till att avse största möjliga avkastning som kraven på säkerhet och riskspridning iakttages. Även om fondernas bidrag till finansieringen av pensionssystemet är av begränsad betydelse anser inspektionen att det är viktigt att regelsystemet ses över i syfte att möjliggöra en från avkastningssynpunkt effektivare förvaltning. Med hänsyn till att det är fråga om en genomgripande ändring av placeringssystemet finns dock starka skäl för att pröva omläggningen först i samband med en kommande större översyn av pensionssystemet. Sett ur pensionssystemet synvinkel är maximering av avkastningen ett viktigt mål för fondförvaltningen. Frågan kan emellertid inte beaktas isolerad från samhällsekonomin i stort. Pensionssystemets utformning spelar en viktig roll för samhällets sparande och tillväxt. anser därför att de frågor som behandlas i pensionsberedningens betänkande har stor betydelse för ställningstagande i frågan om AP-fondens placeringsregler. Reservation (och ) I förslaget betonas att AP-fondernas placeringar skall ske på samma sätt som hos motsvarande privata placerare, och att maximal avkastning bör eftersträvas. Placeringsvillkoren för AP-fonderna har därför likställts med dem som gäller för andra institutionella placerare. Därmed bör enligt förslaget fondernas avkastning långsiktigt kunna höjas, som konkurrensen och effektiviteten på de finansiella marknaderna främjas. Detta synsätt synes emellertid grunda sig på antagandet att fonderna är placerare som har naturliga incitament att bete sig som andra aktörer på kreditmarknaden, ett förhållande som kan ifrågasättas bl.a. mot bakgund av att avkastningens roll för finansiering av pensionerna inte är preciserad. 2.5 Allmänna pensionsfonden (dåvarande andra löntagarfondstyrelsen) Ökad avkastning viktigt mål Styrelsen för Fond Väst hälsar med tillfredsställelse att möjligheterna till bättre avkastning på fonderna ökar. Också vårt gemensamma pensionssystem bör ges samma möjligheter att tjäna pengar på lönsam verksamhet som andra företag och institutioner i samhället redan har. Det är närmast ett villkor för att ATP-pensioner skall kunna betalas ut enligt de regler som gäller och som de försäkrade förutsätter när nya avgifter betalas in. Utgångspunkten bör vara att Allmänna Pensionsfonden och de privata försäkringsbolagen bör ha samma placeringsregler. Det är orimligt att AP-fonden skall ha sämre möjlighet till avkastning. Vad Fond Väst har skrivit i detta yttrande om att man inte bör se alltför snävt på uppgiften att åstadkomma bästa möjliga avkastning av sina placeringar ska inte tolkas som att fonden inte skulle stödja målsättningen att öka avkastningen på placeringarna. Det är viktigt att understryka detta. Det måste tvärtom vara ett huvudsyfte att också vårt gemensamma pensionssystem har lika goda möjligheter att tjäna pengar som privata kapitalägare har. Statskontoret vill påpeka att en jämförande resultatuppföljning förutsätter att de (självständiga) fondstyrelserna upprättar förvaltningsinstruktioner som gör jämförelser möjliga. I det följande granskar organisationerna närmare de viktigaste skäl som i promemorian angetts för aktieköp. Först kan konstateras att AP-fondens avkastning inte är av betydelse för att trygga pensionerna, eftersom ATP-systemet är ett fördelningssystem. Varje års pensionsutbetalningar skall finansieras med samma års ATP-avgifter. Av promemorians Tabell 2.2 (sid 22) framgår att täcktes pensionsutbetalningarna till av avgifterna. Om AP-fonden genom ändrade placeringar lyckas förbättra sin avkastning med någon procent eller bråkdelar därav, är detta således av oväsentlig betydelse för pensionsutbetalningarna. Pensionernas storlek grundas dessutom på pensionstagarnas tidigare inkomster och påverkas inte av avkastningen på AP-fondens medel. Organisationerna anser inte att AP-fonden skall ägna sig åt direktutlåning till allmänheten * vilket föreslås i promemorian, trots att däri konstateras (sid 69): "En omfattande direktlåneverksamhet skulle öka fondernas riskexponering eftersom sådana lån inte kan omsättas på någon andrahandsmarknad". Organisationerna vill för det första påpeka att direktlåneverksamheten givetvis inte behöver vara omfattande för att riskexponeringen skall öka. För det andra sammanhänger riskexponeringen inte främst med att direktlån inte kan omsättas på andrahandsmarknaden utan med den vanligtvis svårare kreditbedömningen och sämre säkerheten vid direktlån än vid exempelvis obligationsplaceringar. För det tredje är det ett samhällsekonomiskt slöseri med resurser att vid varje bygga upp en expertis för kreditbedömning, kredithantering m.m. när sådan expertis finns vid flera tusen bankkontor över hela . Konkurrensen beträffande direklån till allmänheten är intensiv mellan den mångfald kreditgivare som redan finns. Det övergripande målet för AP-fondens kapitalplaceringar bör vara att ge en god avkastning men att ha en positiv effekt på den framtida ekonomiska tillväxten. Hur stor fonden bör vara ska bestämmas av den samhällsekonomiska utvecklingen i stort, dvs. av hur stort sparandet ska vara i ekonomin med hänsyn till bytesbalansen mot utlandet. AP-fonden kännetecknas f.n. av stela och väl avgränsade placeringsreglementen, där varje fondstyrelse har begränsade möjligheter att placera medlen i olika typer av marknadspapper. Fondstyrelserna har var och en i stort sett haft enbart en typ av instrument att placera i. En effektiv kapitalmarknad kräver att de olika intressenter som finns på marknaden får liknande förutsättningar för sitt agerande, så att de kan placera det kapital de är satta att förvalta med så god avkastning som möjligt. Tanken bakom förslaget om ytterligare aktieköp med AP-fondsmedel är att en ökad avkastning på AP-fonden skulle kunna minska behovet av framtida höjningar av ATP-avgiften. Det är värt att notera att samma resonemang skulle kunna användas för vilken offentlig utgift som helst som kan förväntas öka . Det skulle kunna argumenteras för en aktieköpande sjukvårdsfond för att minska behovet av skattefinansiering av framtidens sjukvård osv. Ju större statligt ägande, desto mindre behov av skatteinkomster. Av utvecklingen i vet vi emellertid att resonemanget är ohållbart. egna beräkningar visar därtill att dessa effekter endast är marginella. AP-fondernas syfte är att trygga avkastningen på insatta medel. Spekulativ verksamhet bör därför begränsas. Tillväxten i fonderna står i direkt relation till avsättningarnas storlek. AP-fondernas stora dominans på finansmarknaden är en begränsning för att uppnå optimal avkastning. Vår inlaga baseras enbart på marknadsmässig hänsyn. Eventuella politiska aspekter på AP-fondernas uppdelning eller investeringspolicy lämnar vi därhän. Avkastningsmål måste sättas på respektive fondförvaltare. En aktiv och professionell förvaltning bör höja avkastningen på insatta medel och konkurrens mellan fonderna är en bra grund för att höja effektiviteten i hanteringen av respektive fond. Dessutom kommer likviditeten att befrämjas, vilket bör bidra till att de stora svängningar som tidigare präglat marknaden dämpas. En aktiv förvaltning behöver ej innebära stora kreditrisker. I en lågkonjunktur är kreditrisken större, men vi anser att man generellt bör vara restriktiv när det gäller risktagning vid kreditgivning, speciellt som ersättningen för ökad kreditrisk är för låg. En anpassning är att vänta. Reglerna anknyter till vad som har redovisats i Ds 1990:90. Bestämmelserna innehåller gränser för innehavaren av olika sorters finansiella instrument, men ger avsevärt utrymme för fondstyrelserna att sätta samman portföljerna olika. Med de vida gränser som reglerna stakar ut krävs interna instruktioner inom varje enskild fondstyrelse. Detta har betydelse för den interna kontrollen i varje fond men också för jämförelse och utvärdering fonderna emellan. Enligt mening är skyldigheten för respektive fondstyrelse att upprätta ett placeringsreglemente så väsentlig att den bör komma till uttryck i den föreslagna lagen. Jfr vad har anfört om legala placeringsregler och om placeringsinstruktioner i yttrandet över Ds 1990:90. Syftet med den tänkta omorganisationen är "att fonderna skall bli till största möjliga nytta för tilläggspensioneringen". Bakom denna formulering ligger tanken att en hög avkastning kan motverka framtida behov av kraftig höjning av ATP-avgifterna. Samma resonemang skulle kunna tillämpas på alla utgiftskategorier, varvid vi skulle stå inför gigantiska fonderingsperspektiv. beror förmåga att betala ut pensioner, ge sjukvård och klara barnomsorgen inte av avkastningen på fonder av skilda slag utan på marknadsvärdet av landets produktion och tillväxten i detta. ATP-systemet är i huvudsak inte heller ett premiereservfondsystem utan ett fördelningssystem. Fonderna i systemet borde därför vara av buffertkaraktär. Deras uppgift skulle alltså vara att möjliggöra jämna avgiftsuttag. Sådana fonder skulle att döma av erfarenheter från andra länder endast behöva vara en femtedel av AP-fondernas aktuella storlek. De skulle dessutom ha två viktiga egenskaper: säker avkastning och hög likviditet. Fonder av detta slag borde av naturliga skäl inte bestå av aktier utan av tre- á sexmånaders statspapper. Placeringsbestämmelserna som föreslagits bör på ett tillfredsställande sätt verka för att kraven på hög avkastning samt tillfredsställande betalningsberedskap, säkerhet och riskspridning uppnås om gränsen för hur mycket som får placeras utomlands höjs. Det är önskvärt att ha en god riskspridning. Detta kan inte uppnås om större delen av kapitalet placeras på den i detta sammanhang lilla svenska kapitalmarknaden. Dessutom leder en liten utlandsdel till en dyr förvaltning för en liten del av kapitalet. SFF ställer sig positiv till förslaget att tillåta att externa förvaltare kan utnyttjas för delar av fondförmögenheten. har arbetsgivaravgifterna inte räckt till finansieringen av ATP-pensionerna. En växande andel av pensionsutbetalningarna har fått betalas ur avkastningen av AP-fonderna. synes läget däremot vara sådant att arbetsgivaravgifterna, genom höjning av ATP-avgiften, täckte utbetalningarna av ATP-pensioner.