prop · GH03113 · 1993-12-31 00:00:00 — Om befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar utden med förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen, vilket inskränkersökandens rätt att förfoga över handlingen, skall han, om sökanden begär det, hänskjutafrågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begäradetta. Enligt2 kap. 14 § tredje stycket TF fär en myndighet inte på gmnd av en begäran attfå ta del av allmän handling forska efter vem sökanden är eller vilket syftehan har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndighetenskall kunna pröva om hinder mot utlämnande föreligger. kan det nämligenvara en fömtsättning för att myndigheten skall kunna avgöra om uppgiftema ihandlingen faller under någon bestämmelse i sekretesslagen. Ettutlämnande av en allmän handling kan, som sagts tidigare, enligt bestämmelsen i14 kap. 9 § sekretesslagen förenas med förbehåll. Om en risk för skada, meneller annan olägenhet, som enligt bestämmelse i sekretesslagen utgör hindermot att lämna ut en uppgift, kan undanröjas genom att man inskränker den enskildesrätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, Prop. 1993/94: 113 skallett sådant förbehåll göras vid utlämnandet. Avregeln i 2 kap. 14 § första stycket TF kan slutas att endast myndigheter fömtsättsförvara allmänna handlingar. TF reglerar uttömmande frågoraa om allmännahandlingars offentlighet. Om en myndighet har lånat ut en allmän handling tillett privaträttsligt organ får det därför ändå anses att myndigheten harhandlingen i sitt förvar och ansvarar för den. Myndigheten är då skyldig attåterkräva handlingen om någon begär att få se den. Det är ju endast myndighetensom kan pröva om utlämnande skall ske enligt TF och sekretesslagen. Viktigabestämmelser om allmänna handlingar finns även i arkivlagen (1990:782) ocharkivförordningen (1991:446). Iarkivlagen ges bestämmelser om myndigheters och vissa andra offentiiga organsarkiv och om arkivmyndigheter. Vissa centrala regler om arkivbildning,arkivvård och gallring gäller även statliga, kommunala och kyrkokommunalaförsamlingar. I3 § slås fast vad som bildar en myndighets arkiv; i princip de allmänna handlingamafrån myndighetens verksamhet. Vidare fastslås de viktiga principema attmyndighetemas arkiv är en del av det nationella kulturarvet cx;h att de skallbevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del avallmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvalmingsamt forskningens behov. Närmareregler om arkivvård ges i 46 §§. 14 § anges att varje myndighet svarar förvården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet har övertagit det. 16§ finns bl.a. regler om gallring. Sådana regler återfinns även i 10 § där deterinras om att vid gallring skall beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet. I7-9 §§ finns bestämmelser om arkivmyndigheter. Dessa skall tillse att myndighetemafullgör sina arkivvårdande uppgifter. Regeringen bestämmer vilkaarkivmyndigheter som fmns för tillsynen av de statliga myndighetema. I 8 §arkivförordningen anges att dessa är , samtlandsarkiven. 1 kommunema är kommunstyrelsen arkivmyndighet och i landstingenfullgörs uppgiften av såvida inte de beslutande församlingama(kommunfullmäktige respektive ) har utsett någon annannämnd eller styrelse. En arkivmyndighet har rätt att överta arkivmaterial frånen myndighet som står under dess tillsyn. Det kan ske efter överenskommelse -vilket är normalfallet - eller efter ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten.Efter ett övertagande övergår ansvaret för arkivmaterialet till arkivmyndigheten.Av 13 kap. 4 § sekretesslagen framgår att om en arkivmyndighet för förvaringfrån en annan myndighet får uppgifter som är sekretessbelagda där gällersekretessen också hos arkivmyndigheten. I11 § finns bestämmelser om vad som skall gälla när en statiig myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till någon arman statiig myndighet. I sådana fall skall myndighetens arkiv överlämnas till en arkivmyndighet , såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat. Regeln avser de simationer då en myn- J5 dighet helt har upphörtoch verksamheten inte har övertagits av någon annan Prop. 1993/94: 113 myndighet.Detta torde höra till ovaiUighetema om man bortser från avslutade statiigautredningar. Som regel överförs i stället verksamheten, då en myndighet läggsned eller myndighetsstmkturer ändras, till andra myndigheter. Den nyamyndigheten övertar då givetvis arkivet och ansvaret for detta. Regeringenkan som nämnts dispensera från huvudregeln om att arkiv skall överlämnas vid en myndighetsnedläggning. Detta kan vara aktuellt om exempelvisen statUg verksamhet överförs till regi. I sådana fall blir det enkommunal myndighet som övertar arkivet. Skulle däremot en myndighets verksamhetöverföras till ett enskilt organ, bolagisering, måste om allmänna handUngarbeaktas. I praxis har, som tidigare redovisats, frågan lösts på så sätt attarkivmyndigheten lånat ut handlingama tUl bolaget men alltjämt varit den formeUlförvarande myndigheten. Reglermotsvarande dem som gäller för statUga myndigheter finns för den kommunala sektorai 14 §. Enstatiig myndighet får enligt 12 § första stycket, utöver gallring och överlämnandetill arkivmyndighet, endast avhända sig allmäima handlingar genom återlämnandeeller överiämnande som sker med lagstöd eUer med stöd av föreskrift sommeddelats av regeringen eller myndighet som regeringen bestämt eller med stödav särskilt regeringsbeslut. Dessa regler gäller dock inte beträffande sådanahandlingar som myndigheten har fått som lån (12 § ancha stycket). Regeringenhar i 11 § 3 och 4 arkivförordningen bemyndigat att meddelaföreskrifter om överlämnande av hela arkiv eUer delar därav till en annanmyndighet eller till en arkivmyndighet samt om återlämnande av handlingar.Exempel på handlingar som gett myndighetema rätt att återlämna äransökningshandlingar vid tillsättande av tjänster Kommun-och får enligt 16 § arkivlagen meddela föreskrifter omarkivvården inom kommunen i den utsträckning något annat inte är särskiltföreskrivet. Påden statliga sidan innehåller arkivförordningen flera regler om arkivvård. Denger också rätt att utfärda föreskrifter på flera områden. Krigsarkivethar motsvarande kompetens för myndigheter inom Försvarsdepartementetsverksamhetsområde. Iförordningen (1991:731) med instmktion för och landsarkiven gesregler för dessa myndigheters uppgifter liksom för i förordningen(1992:512) med instmktion för . Isammanhanget bör också bestämmelserna i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen(RF) nämnas. Enligt bestämmelsen kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag,förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiftenmyndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Att pröva en begäran omutlämnande av allmän handling är att anse som myncUghetsutövning. Riksdagenhar beslutat om handlingsoffentlighet hos vissa kom munala företag (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1993:1295-1298). Beslutet innebär att aktiebolag, handelsbolag,.ekono- 1 g miskaföreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunal- Prop.1993/94: 113 förbundutövar ett bestämmande inflytande, jämstäUs med myndigheter när Förslagen innebär vidare att enskilda får rättatt hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företagatt inte lämna ut företagets handlingar (se 1 kap. 9 § sekretesslagen). Arkivlagenskall tillämpas på de kommunala företag som i sekretesslagen jämställs med myndighet. 6.1 Olika möjliga lösningar Somhar framgått av det föregående har en ny situation uppstått genom att offentligverksamhet i ökad utsträckning börjat överföras till privat regi. Myndigheterhar upphört men deras verksamhet har fortsatt i andra former. Eten nuvarandelagstiftningen om allmänna handUngar är inte anpassad tUl den nya situationen.Hittills har det gått att finna lösningar inom gällande regelsystem men de harinte varit tillfredsställande från materiella och rationella utgångspunkter. Dåman måste räkna med att det inte kommer att vara fråga om enstaka fall då myndighetsverksamhetöverförs i privat regi utan tvärtom att detta kan bli vanligt förekorrunandeunder framåt bör en permanent rättslig lösning sökas somtillgodoser de olika intressen som gör sig gällande. En sådan lösning måstetillgodose offentlighets- och forskningsintressen samt andraarkivvårdsintressen som en avveckling av myndigheter och överförandetill privat regi, i de fall detta framstår som ändamålsenligt och rationellt,inte i onödan försvåras av ett regelsystem som uppfattas som hindrande ochkrångligt. Detkan med fog sägas att den omfattning och den takt med vUken bolagiseringen nugenomförs är något nytt i svenskt samhällsliv. Flera affärsverk står på mr attövergå i andra associationsrättsliga former. Inom kommunema pågår sedan längeen bolagisering av verksamhet. En av de viktiga bieffekter som uppstårär den fråga som behandlas här. Den nuvarande regleringen av offentiighets-och sekretessfrågor är uppenbarligen inte avsedd att täcka de situationer avmassöverlämnande av allmänna handlingar tiU bolag som är aktuella. Då nuviktiga samhällsfunktioner i allt högre grad anförtros åt enskildaassociationer bör därför övervägas om inte en helt ny reglering skall införas.Denna reglering bör vara generell till sin karaktär och lätt kurma tillämpas omytterligare affärsverk och andra myndigheter bolagiseras. Den bör bygga på denya fömtsättningar som överlämnande av samhällsfunktioner till privaträttsligaorgan innebär, bl.a. just att privaträttsliga associationsformer kommer imyndigheters ställe. Enutgångspunkt vid sökandet av en ändamålsenlig reglering bör vara att deallmänna handlingar som fmns hos en myndighet den dag den upphör skall omfattasav offentlighetsprincipen och bestämmelsema i arkivlagen även 2 1993/94. fortsättningsvismedan de handlingar som upprättas inom eller kommer in tUl Prop. 1993/94:113 det nybildade bolaget inte skall göra detta (jfr dock prop. 1993/94:48). Enligtnuvarande reglering måste som framgått prövning av en begäran om utlämnande aven allmän handling ske av den förvarande myndigheten eller i vart fall i dessnamn. En lösning som har diskuterats vore att samtliga allmänna handlingarlånades ut till bolaget och att den utlånande myndigheten, vanligtvisRiksarkivet, förordnade någon, placerad hos bolaget, som fullgjordemyndighetens uppgifter vid utiämnandeprövningen. Det skulle då helt klart varamyndigheten som gör prövningen enligt tryckfrihetsförordningen ochsekretesslagen. En eller flera enskilda personer hos bolaget skulle kunna hadeltidsförordnanden hos myndigheten och därigenom vara underkastade sekretesslagensregler om tystnadsplikt. Myndigheten och inte bolaget skuUe i dessa frågor varaderas överordnade och hänskjutande av frågor skulle ske cUt och inte tillbolaget. En sådan ordning skulle kompletteras med tysmadsplikt för bolagetspersonal. Dennaordning skulle emellertid knappast vara praktiskt rimlig. Bl.a. skulle desålunda förordnade tjänstemännen behöva göra en utlämnandeprövning iförhållande till sina handläggande arbetskamrater i bolaget. Vidare skulle detbolag som faktiskt förvarar handlingama inte ha det fuUa formella ansvaret fördem. Men framför allt skulle det innebära att det på arkivmyn-dighetema läggsuppgifter som är främmande för dem. En av arkivmyndighetemas uppgifter är attvårda handlingar som tagits om hand efter slutlig leverans tiU arkivet. Däremotär det inte rimligt att ålägga arkivmyndigheter ett ansvar för handlingar somfortfarande behöver användas i myndighetens eller, senare, i bolagets verksainhet.Dessa handlingar måste bolaget ansvara för. Sammanfattningsvis kan dennalösning inte förordas. Enfråga som också bör diskuteras är om regeln i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagenskulle kunna öppna en väg till lösning av de nu akmella frågoma. Som ovanredogjorts för föreskriver regeln att vissa organ, angivna i en bilaga tilllagen, skall omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att tadel av handlingar, i den mån handlingama hör till verksainhet som anges ibilagan. De angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagenjämställas med myndighet. Bakgmnden till regeln är att offentlig verksamhet iallt större utsträckning kommit att bedrivas i bolagsform eller i annanassociationsrättslig form. Detta medför att principema om handlingsoffentlighetinte blir tillämpliga i sådan verksamhet. Intresset av insyn i verksamheten kanemellertid vara lika befogat som om en myndighet bedrev verksamheten. Dettagäller i synnerhet om det enskilda organet tillagts någon form avmyndighetsutövning i sina uppgifter. Offentlighetsprincipen har därför införtsi ett antal sådana organ. Bland dessa, som alltså jämställs med myndigheter vadgäller 2 kap. TF, kan nämnas , Aktiebolaget , Radiotjänst i samt flera organ som bl.a. fördelar statiigamedel på undervisnings- och kulmrområdena. Denlagtekniska lösningen innebär alltså att i lagen, genom uppräkning, anges ett antal organ, vilka inte är myndigheter, som skall omfattas av om rätt att ta del av handlingar hos myndighet och av sekretesslagens jg bestämmelser Vilka handlingarhos det enskilda organet som härigenom blir Prop. 1993/94: 113 att anse som aUmännaframgår också av bilagan till lagen genom att den typ av verksamhet, som de nuoffentliga handlingarna hör till, anges. Genom att på detta sätt ge vissaenskilda organ en ställning som motsvarar en myndighets, kommer såledeshandlingar, som eljest skulle ha varit privata, att jämställas med allmänna. Detproblem som här skall lösas är emellertid delvis ett annat. I den situationsom nu diskuteras rör det sig om en stor mängd handlingar som är allmänna ochsom därmed redan omfattas av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagensbestämmelser. Karaktären på dessa handlingar bör nu inte ändras utan derasstams som allmänna handlingar bör bestå. Dessutom skaU senare tillkomnahandlingar hos bolaget inte omfattas av offentiighetsprincipen utan vara det enskUdaorganets privata handlingar (jfr dock beträffande vissa kommunala företag 1kap. 9 § sekretesslagen). Bolaget kan därför inte som sådant jämställas med enmyndighet ens i sådan verksamhet som tas över från en myndighet. Frågan är istället här vem som skall förvara den nedlagcfe myndighetens allmännahandlingar som ett bolag behöver tUlgång till dem och vilkaskyldigheter som skall följa med förvaringen. Dessutom bör tilläggas att debolag som diskuteras normalt inte ägnar sig åt myndighetsutövning i sinordinarie verksamhet. Således bör en annan rättslig lösning väljas än att låtabolagen omfattas av reglema i 1 kap. 8 § sekretesslagen. Lagrådet har dockförordat en lösning inom ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8§ sekretesslagen. Regeringen behandlar närmare lagrådets synpunkter i avsnitt6.3. Enlösning som har tillämpats i praxis när det gäUt korta och enstaka lån tiU enskildahar varit att låta bolaget pröva utlämnande- och sekretessfrågor för denutlånande myndighetens räkning. Handlingama anses då alltjämt förvarade hosmyndigheten som har det fulla överinseendet över dem. Den sekretess som gällerhos myndigheten tillämpas av det enskilda organet. Denna lösning möter dockbetänkligheter från rättsliga utgångspunkter eftersom prövningen av en begäranom utlämnande skall göras av den myndighet som förvarar handlingama enligtregeln i 2 kap. 14 § TF. Rent fysiskt finns handlingama inte hos myndighetenmen de måste formellt anses förvarade där och den som gör prövningen hosbolaget måste anses handla på myndighetens vägnar. Enlösning bör väljas som innebär att handlingama fortsätter att vara all männa handlingar men som gör det möjligt att till de berörda bolagen också överlämna de uppgifter som ankommit på myndigheten i fråga om prövning av utlämnande av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförord ningen och sekretesslagen. En sådan lösning skulle ha klara praktiska för delar eftersom det då blir enklast för bolaget att hålla isär de olika typeraaav handlingar. De handlingar som härrör från den gamla myndigheten fortsätter att vara allmänna handlingar och skall alltjämt följa det gamla regelsystemet medan de handlingar som tillkommer hos bolaget ej omfattas av någon offentligrättslig reglering av detta slag (jfr dock prop. 1993/94:48). En väg vore därför att på bolaget med stöd av 11 kap. 6 § tredje stycket regerings formen lägga de nödvändiga uppgiftema och alltså ge bolaget rätt att pröva en o begäran om utlämnande avhandlingar. Bolaget skulle då agera i eget namn vid utiämnande av de handlingarsom tidigare överlämnats av myndigheten tiU bolaget. Eftersom det också skulleinnebära en skyldighet för bolaget att utföra prövning, iaktta sekretess ochsvara för vården måste också de bestämmelser i regeringsformen som gällerålägganden för enskilda iakttas, dvs. skyldigheten måste läggas fast i lag. (Jfr , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, sid. En lösning efter nuangivna riktUnjer leder till att handlingaraa inte längre skall anses förvaradehos myndigheten. Denna har ju för övrigt i allmänhet upphört. Eftersom det ärhos den förvarande myndigheten som en ansökan om utfående av en allmän handlingskall göras eiUigt 2 kap. 14 § TF, bör tryckfrihetsförordningens bestämmelseranpassas till den nya ordningen (jfr dock Lagrådets synpunkter, se avsnitt6.3). Den bör kombineras med föreskrifter i lag om sekretess (x;h om vård av deallmänna handlingama samt om vad som skall ske med dessa vid t.ex. fusion ellerutförsäljning av verksamhet från det enskilda organet. Bolagen som förvarar allmännahandlingar bör om en sådan lösning väljs stå under tillsyn av arkivmyndigheter.En lösning efter de nu angivna riktiinjema förordas. Prop.1993/94: 113 6.2 Handlingsoffentlighet bör gälla för handlingar frånen myndighet som förvaras hos ett bolag Regeringensförslag: Om ett enskilt organ övertar en myndighets verksamhet skallhandlingsoffentligheten bestå för de allmärma hand-Ungar från myndigheten somförvaras hos organet. Det enskilda organet skall svara för denmyndighetsutövning som detta medför. Promemoriansförslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Samtliga remissinstanser utom () har tUlstyrktförslaget. JO kan inte godta att ett regelverk av den karaktär det är fråga omgörs tillämpligt på ett stort antal enskilda organ utan en närmare genomgång avfömtsättningar och konsekvenser och anser därför att förslaget behöveröverarbetas ytterligare innan lagstiftning genomförs. Bl.a. är JO tveksam tillom förslaget ryms inom regeringsformens föratsättningar för överlämnande avförvaltningsuppgifter till enskilda subjekt. JO anser att fömtsättningama för överiämnandebör ges en betydligt större konkretion i lagtexten. JO menar (x:kså att förslagetinte löser de problem som består i ätt det från myndighetens sida kan rådasekretess gentemot det enskilda organ som skall få tillgång till handlingama.JO anser vidare att man inte kan utgå från att tryckfrihetsförordningens ochsekretesslagens regler utan vidare kan överföras tiU enskilda organ. Meddelarfrihetenenligt tryckfrihetsförordningen gäller enligt JO endast i förhållande tillmyndighet eller annat allmänt organ. Det kan, enligt JO, inte utan vidare fömtsesatt de enskilda organ som rycks in i systemet kan komma attanses som allmänna organ enligt denna definition. Enligt förslaget skall Prop.1993/94: 113 bolagen jämställas med myndighet i fråga om de förvarade handlingamavid tillämpningen av 2 kap. 12-16 §§ TF. Meddelarfriheten regleras i 1 och 3 kap.TF. Detta skulle enligt JO innebära att meddelarfriheten är utsläckt för de anställdavid de enskilda organen handlingama förvaras där. JOpåpekar också att inte alla handlingar hos en myndighet är allmänna eftersom deinte är upprättade eller inkomna i TF:s mening. Dit hör sådant sommemorialanteckningar men även anbud i ett upphandlingsförfarande. Ett avgivetanbud är inte inkonunet till myndigheten och därmed inte allmän handling förränanbudstiden gått ut. JO har anfört att denna typ av handUngar vid ettöverlämnande till ett bolag måste anses bli expedierade av myndigheten. Dettaleder till att de blir allmänna handUngar enligt 2 kap. 7 § TF. , universitets juridiska fakultetsnämnd,och anser att handlingartillkomna hos bolagen efter bolagiseringen också bör omfattas avoffentlighetsprincipen. Skälenför regeringens förslag: Som redovisats i promemorian är bakgmnden till deförslag som läggs fram en önskan att den vård av handlingar och den insyn somfinns i myndigheters verksamhet och som vi av hävd vämar i inte skallforsvåras eller omöjliggöras om verksamheten börjar bedrivas i andra former.Det förhållandet att omprövningar sker av under vilka former verksamhet skallbedrivas och att detta leder till att sådant som tidigare bedrivits ioffentligrättsliga former anses kunna bedrivas bättre och effektivare i andraformer skaU inte medföra att allmänhetens insyn i verksamhet som varitoffentlig försvinner. Å andra sidan kan enbart det förhållandet att insynsmöjlighetemaförsvåras inte leda till att en utveckling som av andra starka skäl är önskvärdskall omöjliggöras. Om en viss verksamhet bedrivs bättre och effektivare iprivaträttsliga former kan endast det förhållandet att allmänhetens insynförsämras inte alltid vara ett tUUäckligt skäl att stoppa utvecklingen. Detsäger sig självt att konkurrensutsatt verksamhet inte alltid kan vara föremålför full insyn och det är just behovet av konkurrens som ibland fälleravgörandet i frågan om en verksamhet skall privatiseras eller ej. Promemorieförslagetsambition är endast att den insyn som en gång funnits inte skaU omintetgöras.Det är angeläget att en rättslig reglering tillskapas för denarkivvård som är en nödvändig föratsättning för insyn. tillgodosesandra intressen, t.ex. forskningen. Sammantagetfinner regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, att promemorieförslageti allt väsentiigt innebär en bra avvägning av de olika intressen som gör siggällande. En längre gående reglering skulle medföra allt för mycket krångel,byråkrati och kostnader för den bolagiserade verksamheten. Vadgäller frågan om förslagets förenlighet med regeringsformen vill regeringen anföra följande. JO har ifrågasatt om det föreslagna systemet faller inom ramen för gmndlagsstadgandet i 11 kap. 6 § RF om överlämnande av myndighetsutövning till enskilda rättssubjekt och att det är angeläget att 2i bevara riksdagensinflytande i samband med delegation till enskilda subjekt Prop. 1993/94: 113av myndighetsutövning. JO anser därför att fömtsättningama för överläm-* nandebör ges en betydligt större konkretion i lagen. Regeringenanser att det inte kan ifrågasättas annat än att förslaget formellt ryms inomdet utrymme som ges i regeringsformen. Vad därefter gäller det lämpliga i en såvid delegation beaktar regeringen att varje bolagisering av en statligmyndighet torde ske efter ställningstagande av . Det torde få föratsättasatt vid ett sådant ställningstagande väger in också frågan om förvaringenav handlingama. Om det nybildade bolaget inte skuUe få tUlgång tillmyndighetens handlingar torde det i praktiken inte kunna fullgöra sina ålagdauppgifter. Vid ett riksdagsbeslut om bolagisering av en verksamhet måstedärför rimligen också ingå överväganden om den försämrade insyn som dettamedför. Det nu aktueUa förslaget syftar ju tUl att mildra verkningama av dessakonsekvenser av bolagiseringen. Regeringens beslut om överlämnande av deallmänna handlingama får närmast karaktären av ett följdbeslut tillriksdagsbeslutet. Alteraativet - om anser att en verksamhet skall bolagiseras- skulle närmast vara att anse att någon insyn inte skall finnas alls efter bolagiseringen,något som regeringen inte kan ställa sig bakom och som ligger längre bort frånde intressen JO företräder i sitt yttrande.