prop · GG03198 · 1993-03-25 00:00:00 — Borgenärsfrågorna är av väsentlig betydelse för indrivningens effektivitet och reformer på det här området bör kunna medverka till att balansen av obetalda fordringar minskas. har beslutat om en omorganisation av exekutionsväsendet fr.o.m. . Beslutet innebär bl.a. att det skall finnas en kronofogdemyndighet i varje län. Härigenom kommer varje kronofogdemyndighet att få ett större arbetsunderlag än och därmed ökad erfarenhet och kompetens för bl.a. kvalificerade borgenärsuppgifter. I propositionen om exekutionsväsendets organisation m.m. framhöll departementschefen också att den nya organisationen ger möjlighet att pröva nya lösningar beträffande borgenärsfunktionerna inom ramen för det arbete som bedriver. Utredningen har försökt undanröja de ofullständigheter och oklarheter som finns i fråga om vissa borgenärsuppgifter. Det har härvid gällt att ta ställning till vilka borgenärsuppgifter som kan handhas av kronofogdemyndigheten utan att det inkräktar på myndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet. Utredningen har vidare sett det som en viktig uppgift att samordna skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas aktiviteter till det allmännas bästa. Enligt utredningen bör principen vara att borgenärsuppgifter som har nära anknytning till verkställighet enligt utsökningsbalken skall handhas av kronofogdemyndigheten. Ett modernt indrivningssystem med höga krav på att resurserna utnyttjas effektivt förutsätter att det allmännas borgenärsintressen anförtros den myndighet som typiskt sett besitter störst kompetens och erfarenhet på området. Dessutom pågår inom statsförvaltningen en utveckling mot enklare och smidigare handläggningsformer där besluten fattas på nivåer som ligger så nära medborgarna som möjligt. Utredningsförslaget är utformat i huvudsaklig överensstämmelse med det nu anförda. Med den reglering av borgenärsfunktionen som utredningen nu föreslår kommer rättssäkerheten att öka. Myndigheternas beslut blir lättare att förutse och kravet på att gäldenärerna skall behandlas lika kan uppfyllas bättre än . Utredningen förelår visserligen en fördjupning av borgenärsfunktionen i form av ökad insamling av information om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Fördjupningen kommer emellertid inte att gå ut över de enskilda målen hos kronofogdemyndigheten. Tvärtom kan antas att dessa mål i viss omfattning kommer att dra fördel av fördjupningen och att de enskilda borgenärernas rätt alltså i stort blir bättre tillvaratagen än . Till detta kommer att utredningen också föreslår vissa direkta förbättringar vid verkställigheten av de enskilda målen. Sådana förslag kan visserligen sägas ligga något utanför utredningsuppdraget men är å andra sidan nödvändiga eftersom kronofogdemyndigheten som exekutiv myndighet skall behandla allmänna och enskilda mål lika. Den beslutade omorganisationen av exekutionsväsendet innebär att kronofogdemyndigheterna också skall vara fristående i förhållande till skatteförvaltningen. Detta gör det angeläget att förbättra samordningen av de olika verksamhetsgrenarna på skatte- och indrivningsområdena. Utredningen har redan tidigare * i betänkandet (Ds Fi 1984:4) Indrivning av skatt m.m. * lagt fram förslag som syftar till att indrivningen skall knytas ihop bättre än med taxeringen, debiteringen och uppbörden hos skatte- och avgiftsmyndigheterna. I förevarande betänkande föreslår utredningen nya åtgärder för att på regional och lokal nivå åstadkomma en förbättrad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I övervägandena rörande förhållandet mellan skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna tar utredningen också upp (RSV:s) roll och ställning. I betänkandet redovisar utredningen vidare sin syn på hur en modern, ändamålsenlig indrivning bör bedrivas. Framställningen avser i första hand indrivning mot företag. I anslutning härtill överväger utredningen möjligheten att effektivisera handläggningen av de enskilda målen. Framställningen beträffande indrivningen mot företag tjänar som underlag för de överväganden som utredningen sedan gör i fråga om borgenärsfunktionerna uppskov, betalningsskyldighet för tredje man, konkurs samt ackord och annan eftergift. Författningstekniskt har huvudparten av utredningens förslag fått komma till uttryck i en ny författning, indrivningslagen, med bestämmelser om de borgenärsuppgifter som utöver dem som är reglerade i utsökningsbalken aktualiseras vid indrivning av allmänna mål. Indrivningslagen skall ses som ett komplement till utsökningsbalken. Förslaget till indrivningslag innebär bl.a. att bestämmelserna om indrivning i uppbördslagen (1953:272) bryts ut från den lagen och förs till indrivningslagen. Det förslag till indrivningsförordning som utredningen lanserade i sitt betänkande Ds Fi 1984:4 har i förevarande sammanhang byggts ut. Vid sidan av indrivningslagen och indrivningsförordningen har utredningens arbete föranlett förslag till ändringar i ett stort antal författningar. Utredningen vill här tillägga att det naturligtvis inte är nödvändigt att reglerna om behörig myndighet ges i lagform. Emellertid har den ordningen regelmässigt tillämpats i vart fall på exekutionsväsendets område. Utredningen kan exempelvis hänvisa till utsökningsbalken (2 kap. 30 § andra stycket), säkerhetslagen (1, 3 och 5 §§) lagen om preskription av skattefordringar m.m. (13 och 14 §§) och avräkningslagen (3 och 11 §§), alla författningar som tillkommit . Det är också naturligt med en ordning som innebär att ifrågavarande regler meddelas i nära anslutning till de materiella reglerna. För den enskilde är det uppenbarligen till klar fördel att han lätt ser vilken myndighet som är att betrakta som hans motpart. Avvikelsen från den här principen i 2 kap. 3 § förordningen (1986:1346) med instruktion för skatteförvaltningen ser utredningen som en provisorisk lösning. Principen bör enligt utredningens uppfattning vara att borgenärsfunktioner som ofta utnyttjas och där kompentensen följaktligen genomgående bör kunna vara hög tilldelas en bestämd myndighet på regional nivå redan i författningen på området samt att övriga borgenärsfunktioner * som kräver specialistkompentens * samlas hos RSV. Samverkan på regional och lokal nivå mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet Samarbetet mellan kronofogdemyndigheten, å ena, och läns- skattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndigheter, å andra sidan, byggs ut. Formerna för samarbetet skall i fort- sättningen fortlöpande ses över av RSV. När ansökan om indrivning görs eller därefter skall länsskattemyndigheten och andra uppdragsgi- vande myndigheter underrätta kronofogdemyndigheten om de förfogar över information som bedöms vara av värde vid in- drivningen. Ansökan om indrivning får göras utan att ordinarie rest- föring avvaktas och den möjligheten bör myndigheterna ut- nyttja oftare än . Fasta samrådsgrupper och kontaktpersoner är lämpliga former för samverkan. När en fordran är under indrivning tas det allmännas borgenärsintresse till vara av såväl kronofogdemyndigheten som länsskattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndigheter. I vissa fall är de berörda myndigheternas aktiviteter dessutom näraliggande. Innebörden av anstånd och uppskov t.ex. är från den skattskyldiges synpunkt i stort sett densamma. Anstånd med betalningen på grund av exempelvis taxeringsbesvär beviljas av skatte- eller avgiftsmyndigheten medan uppskov med betalningen i form av en avbetalningsplan beslutas av kronofogdemyndigheten. Det är bl.a. detta som gör samordningen av myndigheternas verksamhet till en viktig faktor för effektiviteten i indrivningen. Det gäller att utnyttja resurserna på bästa sätt. I överensstämmelse härmed bör dubbelarbete undvikas och myndigheterna bör ställa den information som man har samlat in om en gäldenär till förfogande för varandra. För kronofogdemyndigheternas del är det * om man bortser från RSV * förhållandet till länsskattemyndigheten som tilldrar sig det största intresset. nära anknytning till indrivningsverksamheten följer redan av att det är denna myndighet som levererar det överlägset största antalet indrivningsuppdrag. Från nu angivna utgångspunkter gör utredningen i betänkandet en närmare genomgång av förekommande samverkansformer och diskuterar behovet av förändringar. Utredningen föreslår bl.a. att ett antal delvis föråldrade detaljbestämmelser om underrättelser från kronofogdemyndigheten skall upphävas och ersättas med ett bemyndigande för RSV att meddela närmare föreskrifter om informationsutbyte och annan samverkan mellan kronofogdemyndigheten och de uppdragsgivande myndigheterna. Avsikten är att RSV fortlöpande skall se över formerna för informationsutbytet och kunna besluta om övergång från konventionella till ADB-baserade under- rättelserutiner eller vice versa, avskaffa rutiner som inte längre behövs och införa nya sådana vid behov. Ett annat förslag är införandet av en bestämmelse som ålägger uppdragsgivande myndighet att underrätta kronofogdemyndigheten när den förfogar över uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som kan antas vara av betydelse för indrivningen. Underrättelse lämnas när ansökan om indrivning görs eller därefter. Vidare föreslås en författningsändring som klargör att myndigheterna kan ansöka om indrivning utan att avvakta ordinarie restföring. Denna möjlighet bör enligt utredningen utnyttjas oftare än . Bakom förslaget ligger intresset att försöka minska tidsglappet mellan debitering, uppbörd och indrivning. De närmare samverkansformerna på regional och lokal nivå mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet måste inom den av RSV uppdragna ramen bestämmas av myndigheterna i varje län. Utredningen vill dock förorda en viss formalisering av samarbetet. För att fästa myndigheternas uppmärksamhet på denna fråga föreslås att det av instruktionerna för skatteförvaltningen respektive exekutionsväsendet skall framgå att fasta samrådsgrupper och kontaktpersoner är exempel på lämpliga former för samverkan. Av instruktionerna bör vidare framgå att samverkan, när det är lämpligt, skall äga rum genom samordnad handläggning av vissa mål eller ärenden (samordnade aktioner). Erfarenheterna av sådan aktioner är goda och myndigheterna bör därför fortsätta med dem. RSV:s roll och ställning RSV är centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. Innebörden härav är något tveksam. Utredningen gör vissa uttalanden rörande RSV:s framtida roll i formellt avseende. RSV föreslås få en förstärkning för uppgiften att styra exekutionsväsendet. Den s.k. kronomålsgruppen på RSV bör finnas kvar och liksom ha en samordnande uppgift beträffande det allmännas processföring. Inom RSV skall samma enhet svara för styrningen i en borgenärsfråga gentemot såväl uppdragsgivande myndighet som kronofogdemyndigheten. RSV har till uppgift att på olika sätt granska och utöva tillsyn över den operativa verksamheten hos kronofogdemyndigheten. Tillsynen utövas genom föreskrifter och råd, uppsökande verksamhet och andra former för styrning. Verket har vidare att företräda staten vid processer i s.k. kronomål. Inom RSV finns en särskild avdelning (avdelning E) för de uppgifter som rör exekutionsväsendet. I formellt avseende är RSV centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. I fråga om beskattningen däremot är RSV central förvaltningsmyndighet. Denna skillnad i RSV:s ställning är mera teoretisk än praktisk. Skillnaden beror på att kronofogdemyndigheten i sin huvuduppgift, dvs. den exekutiva verksamheten, varken är en domstol eller en förvaltningsmyndighet utan, som JO har uttalat, något mittemellan, en "verkställande" myndighet. Frågan om RSV:s ställning skall nu behandlas av den kommitté som med anledning av beslut skall se över organisationen inom exekutionsväsendet. Utredningen behöver därmed inte överväga frågan ytterligare. För RSV:s uppgift att styra kronofogdemyndigheterna behövs, enligt utredningens mening, en förstärkning. Olika möjligheter står härvid till buds. Utredningen föreslår för sin del att det till verksledningen knyts exekutionsrättslig sakkunskap. Förutom kontinuerligt expertstöd bör förstärkningen utgöras av att kronofogdar, förslagsvis några myndighetschefer, hörs i fråga om den långsiktiga inriktningen av verksamheten. Vidare föreslås att RSV genom den s.k. kronomålsgruppen på avdelning E också i fortsättningen skall ha en samordnande uppgift beträffande det allmännas processföring. Den enhet inom RSV som i första hand besitter kompetens i en borgenärsfråga skall svara för styrningen gentemot såväl uppdragsgivande myndigheter som kronofogdemyndigheten. Härigenom undviker man att myndigheterna får dubbla budskap och alltså oklara styrsignaler från RSV. möjligheter att göra ett ändamålsen- ligt urval av mål för bearbetning skall förbättras. Insamlingen av information om gäldenärens förhållanden skall i princip utföras i indrivningens inledningsskede och innefatta bl.a. uppgifter om förfallna skatter och avgifter som ännu inte överlämnats för indrivning. Indrivningen mot gäldenärer mellan vilka det föreligger ett ekonomiskt samband skall samordnas. I komplicerade indrivningsfall skall en ekonom medverka i arbetet. Möjligheterna att driva in ett skatte- eller avgiftsbelopp ökar i regel betydligt om de åtgärder som skall vidtas kan sättas in i nära anslutning till förfallodagen. Av den anledningen är det av stor vikt i vilken turordning det allmänna såsom borgenär väljer att hantera sina ford- ringar. Urvalet av mål för bearbetning görs av kronofogdemyndigheten. På grund av brister i planeringsunderlaget är kronofogdemyndighetens möjligheter att göra ett ändamålsenligt urval emellertid begränsade. Utredningen föreslår därför att RSV skall undersöka möjligheterna att vidareutveckla urvalssystemet. Vad som bör utredas är bl.a. om det går att förse planeringsunderlaget med uppgifter om väntade restföringar, skönstaxerade belopp, slaget av restförda skatter och avgifter samt gäldenärernas branschtillhörighet. Arbetet med att samla in uppgifter om gäldenärens förhållanden bör i princip utföras i indrivningens inledningsskede. Härigenom ökar förutsättningarna för att indrivningen skall få en riktig inriktning från början. Man kan t.ex. undvika att inleda tidsödande förhandlingar om uppskov och avbetalning med gäldenärer som egentligen bör försättas i konkurs. Under informationsinsamlingen bör kronofogdemyndigheten ställa långt gående krav på medverkan från gäldenärens sida. Den kanske viktigaste uppgiften som måste skaffas fram gäller gäldenärens totala skuld (s.k. skuldavstämning). Här räcket det inte med det restförda beloppet utan kronofogdemyndigheten skall också utreda företagets skatte- och avgiftssituaion i övrigt. föreligger det ett ekonomiskt samband mellan ett gäldenärsföretag och andra restförda personer * fysiska eller juridiska. Här åsyftas i första hand delägare i handelsbolag och andra företrädare för juridiska personer. Men det kan också gälla t.ex. moder- resp. dotterföretag i en koncern. I dessa fall är det viktigt att indrivningsåtgärderna mot gäldenärerna samordnas. Förhandlingar om hur skulden skall regleras t.ex. får inte enbart röra den gäldenär som för stunden är föremål för handläggning. Här bör kronofogdemyndigheten i stället verka för att en helhetslösning kommer till stånd. har kronofogdemyndigheterna tillförts ett antal ekonomtjänster. Komplicerade indrivningsfall bör aldrig handläggas utan biträde av en ekonom. Den sakkunskap som de besitter behövs vid bl.a. sådana analyser som fordras för att kronofogdemyndigheten skall kunna avgöra frågor om betalningsuppskov, säkerheter och ansökan om konkurs. Ekonomernas arbetsuppgifter har i viktiga delar den karaktären att det fordras ett nära samarbete mellan dem och olika handläggare hos den lokala skattemyndigheten och länsskattemyndigheten. Här gäller det bl.a. att undvika dubbelarbete. De utredningar som kronofogdemyndigheternas ekonomer gör kan nämligen avse förhållanden som redan är eller skall bli föremål för utredning av skattemyndigheternas handläggare. Handläggningen av enskilda mål Innebörden av verkställighet enligt utsökningsbalken bör preciseras och avgränsas mot borgenärsfunktionen i allmänna mål. Verkställighet av kvarstad bör utrustas med samma förmåns- rätt som verkställighet av betalningssäkring. Enskilda mål bör inte återredovisas till sökanden omedel- bart efter ett misslyckat verkställighetsförsök utan liksom allmänna mål få ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning. För att * så långt det nu är möjligt * få till stånd en fullt opartisk och lika behandling av allmänna och enskilda mål fordras först och främst att innebörden av verkställighet enligt utsökningsbalken preciseras och avgränsas mot borgenärsfunktionen i de allmänna målen. Till vissa delar kan det arbetet sägas vara utfört genom detta betänkande. I övrigt får saken tas om hand av RSV. Av vikt i det här sammanhanget är bl.a. att det förs ut information till de enskilda borgenärerna om vad de är garanterade under verkställigheten. RSV rekommenderas därför att ge ut en broschyr med information till dem som brukar ge in ansökningar om verkställighet i enskilda mål. Broschyren bör bl.a. innehålla en utförlig beskrivning av de åtgärder som vidtas under verkställigheten och också ta upp sambandet med kronofogdemyndighetens handläggning av allmänna mål. Enligt nuvarande lagstiftning medför kvarstad * till skillnad från betalningssäkring * inte någon förmånsrätt. Om egendom som har belagts med kvarstad för fordran senare utmäts för annan fordran skall egendomen dock anses utmätt för kvarstadsborgenärens räkning. Att kvarstaden i och för sig inte medför förmånsrätt kan i vissa fall få följder som framstår som obilliga för kvarstadsborgenären. I samband med genomförandet av utsökningsbalken uttalades att en utredning av frågan om att utrusta kvarstad med förmånsrätt borde anstå till dess betal- ningssäkringslagen tillämpats under ytterligare någon tid och erfarenhet även vunnits av de nya bestämmelserna i utsökningsbalken om rättsverkningarna av kvarstad. Betalningssäkringslagen har tillämpats och utsökningsbalken . förordar för sin del att den nyssnämnda utredningen nu kommer till stånd utan ytterligare dröjsmål. Vid utredningen bör man utgå från principen att allmänna och enskilda fordringar skall behandlas lika i förmånsrättshänseende. Verkställighet av kvarstad bör därför medföra samma rättsverkningar som verkställighet av betalningssäkring. föreslår vidare att det i ett senare sammanhang utreds om enskilda mål * liksom allmänna * kan få ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning efter misslyckade verkställighetsförsök. En utjämning av denna skillnad mellan enskilda och allmänna mål skulle innebära ett viktigt steg på vägen mot en lika behandling av de båda målgrupperna. En ordning av det här slaget förutsätter emellertid att kronofogdemyndighetens rutiner för bl.a. bevakning och redovisning i enskilda mål är ADB-baserade. Annars blir rutinerna för tunga att administrera. saknas sådana ADB-rutiner. RSV bedriver utvecklingsarbete på området men utbyggnaden av ADB-systemet ligger i dessa delar ett stycke fram i tiden. tränger därför inte djupare in i den här frågan. Genom regleringen skall tillämpningen stramas upp och bli mer enhetlig. Beslutsfunktionen skall liksom ankomma på kronofogdemyndigheten. Uppskov får utvidgas till att avse även en fordran för vilken indrivning inte har begärts under förutsättning att den har förfallit till betalning. Vid indrivning av skatter och avgifter får kronofogdemyndigheten medge gäldenären uppskov med betalningen. Uppskovet kan avse hela den restförda skulden eller en del av denna. Det vanligaste är att uppskovet ges formen av en avbetalningsplan. är i det närmaste oreglerat. Utredningen föreslår nu att uppskovsfrågorna regleras. Redan uppskovens omfattning och praktiska betydelse i indrivningen utgör skäl för en sådan reglering. Till detta kommer intresset av att strama upp och göra tillämpningen av institutet mer enhetlig. I sammanhanget kan nämnas att det näraliggande institutet anstånd redan är föremål för en omfattande reglering. Enligt förslaget skall beslutsfunktionen liksom ankomma på kronofogdemyndigheten. Uppskov skall endast få medges om det kan anses fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett exekutivt förfarande, om det är påkallat av sociala skäl med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden eller i avvaktan på att en ansökan om anstånd eller begäran om omprövning av skatt inges till eller prövas av skatte- eller avgiftsmyndigheten. Härvid förutsätts att i princip varje beslut om uppskov skall föregås av en omsorgsfull utredning angående gäldenärens förhållanden. Vidare föreslås regler om bl.a. innebörden av ett beslut om uppskov. Enligt lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. (säkerhetslagen) får kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet i samband med uppskov. Denna rätt är emellertid begränsad till fordringar som har lämnats över för indrivning. Uppskov begränsas i praktiken i överens- stämmelse härmed. Utredningen föreslår nu att kronofogdemyndigheten får bevilja uppskov * och ta säkerhet * även i fråga om fordringar som inte har överlämnats under förutsättning att de är förfallna till betalning. Bakgrunden till förslaget är att kronofogdemyndigheten * som det är * då och då erbjuds säkerhet också för sådana fordringar men av formella skäl måste tacka nej till erbjudandet i den delen. Detta kan naturligtvis leda till förluster för det allmänna. Eftersom utvidgningen av tillämpningsområdet begränsas till förfallna fordringar bör de nya reglerna inte medföra några negativa konsekvenser för uppbördsförfarandet. Betalningsskyldighet för tredje man ges behörighet att föra processer i tingsrätt om betalningsskyldighet för tredje man beträffande skatter och avgifter m.m. Det tidigare tillämpade förfarandet i fråga om handelsbo- lag att beskattningsmyndigheten fastställer en bolagsmans betalningsskyldighet för mervärdeskatt bör återupptas. Vid indrivning av skatter och avgifter kan betalningsanspråk i vissa fall riktas även mot annan än den som är skatt- eller avgiftsskyldig, dvs. mot tredje man. Utredningens överväganden om hur det allmänna bör göra tredjemansansvaret gällande har främst avsett hur och i vilket skede som ansvaret skall aktualiseras, vilken utredning som behövs för att få ansvaret fastställt, samt processbehörigheten. De bestämmelser som övervägandena gällt är bl.a. 77 a § uppbördslagen (1953:272) och därmed jämställda lagrum (företrädaransvaret) och 13 kap. 2 § fjärde stycket aktiebolagslagen (1975:1385). Avsikten bakom de här aktuella reglerna är uppenbarligen att betalningsansvaret i normalfallet skall göras gällande sekundärt, dvs. först sedan det konstaterats att den skatt- eller avgiftsskyldige underlåtit att betala på förfallodagen. Frivilliga uppgörelser bör eftersträvas. I likhet med andra borgenärer bör staten alltså i första hand försöka få betalt genom utomprocessuella aktiviteter. Bl.a. bör kronofogdemyndigheten föra förhandlingar om betalning i anslutning till indrivningsarbetet mot den primärt ansvarige. För att stärka kronofogdemyndighetens förhandlingsposition föreslår utredningen att myndigheten själv skall få väcka talan om betalningsskyldighet inför domstol. Den behörigheten har tillkommit * och beträffande vissa fordringar RSV * och finns endast hos RSV men med möjlighet att delegera uppgiften till länsskattemyndigheten. En särskild fråga som tagits upp till behandling i detta sammanhang är den om hur betalningsansvaret för en bolagsman i ett handelsbolag skall fastställas beträffande skatter och avgifter. Frågan har stor praktisk betydelse beträffande mervärdeskatt. Att bolagsmannen är betalningsskyldig för skatter och avgifter som påförts bolaget följer av 2 kap. 20 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Fastställelseförfarandet finns det inte några regler om.