prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — finns det områden där fömtsättningamaför effektiva lösningar på marknaden inte är uppfyllda. Antingen saknaseffektiva marknader eller också är marknadslösningar inte möjliga ellerlämpliga. Det är nödvändigt att samhället har ansvar förverksamheter som försvar, rättsväsende och gmndforskning. Offentliga åtagandenkan också behövas inom vissa verksamheter med hög andel fasta kostnader, sombl.a. är fallet med olika infrastrakturinvesteringar. Detta hindrar givetvisinte att även sådana verksamheter bör utsättas för rationaliseringskrav. Ett annat motiv för offentliga insatser ärförknippade med s.k. extema effekter. Ett exempel är utbildning, som kan geutdelning i form av högre lön för den enskilde, men även skapa föratsättningarför en allmänt högre tillväxt, vilket kommer övriga samhällsmedborgare tilldel. Det finns därför skäl att genom olika offentliga insatser upprätthålla entillräckligt hög utbildningsvolym. Informationsproblem kan också motivera offentligainsatser. Det gäller bl.a. inom sjukvården, där den enskilde inte alltid kanbedöma nödvändigheten av eller kvaliteten på olika åtgärder. Tillinformationsproblemen hör också svårigheten att jämföra olika altemativ medlångsiktiga konsekvenser. Det är svårt att värdera framtida kostnader ochnyttor. Här finns motiv för insatser som ökar den enskildes möjligheter attfatta egna beslut. Andra motiv för offentliga insatser sammanhängermed allmänna rättvisekrav som bl.a. kan avse konsumtionsutiymmets fördelningmellan olika generationer. Staten har därför ett ansvar för kostnadskontrolloch avvägning mellan olika typer av offentliga utgifter. Det är viktigt atttransfereringssystemen inte leder till att privat konsumtion tränger utoffentlig konsumtion och investeringar på olika områden, som är viktiga för denlångsiktiga utvecklingen av välfärden. Marknadsmisslyckanden kan emellertid endastmotivera en del av de offentliga åtagandena. Också fördelningpolitiskaambitioner och särintressens krav ligger bakom en stor del av de offenfligautgiftema. Flera av de offentliga systemen omfördelar konsumtionsmöjlighetermellan olika gmpper och individer. Det finns även omfördelning genom försäkringarmot mer eller mindre påverkbara händelser, t.ex. sjukdom och arbetslöshet.Huvuddelen av de offenliga åtagandena handlar dock om i princip försäkringsbaraomfördelningar mellan olika perioder i en människas liv. Olika skäl kan således anföras för offentligaåtaganden. Betydligt svårare är att generellt avgöra vad graden av offenfligengagemang bör vara. Detta varierar avsevärt mellan olika områden. marknadermed välinformerade aktörer kan det offentligas roll inskränkas Prop.1993/94:100 till att upprätthålla stabila "spelregler". En viktigoffentlig uppgift är att Bilaga 1 undanröja hinder för fungerande marknader.Vid vissa typer av marknadsmisslyckanden kan regleringar tillämpas. Iverksamheter med s.k. extema effekter kan avgifter eller subventioner användasför att uppnå en effektiv nivå på produktionen. Olika fördelningspolitiskaambitioner kan motivera transfereringar eller offentlig finansiering avverksamheter. Däremot är motiven för offentlig produktion ofta betydligtsvagare. En viktig uppgift för det offentliga är att skapa föratsättningar förmänniskor att fördela om sina inkomster över livscykeln. Sammantaget är den offentliga sektom av storbetydelse för en väl fungerande marknadsekonomi. Omfattningen av offentligaåtaganden måste dock kunna omprövas över tiden efter utvecklingen av bl.a.inkomster, värderingar och teknik. Finansieringav den offentliga verksamheten Saneringsprogrammetför de offentliga finansema innebär att de offentliga utgiftema för konsumtionskall vara realt oförändrade . Dennabegränsning innebär ett val mellan å ena sidan utveckling av lönekostnader ochandra kostnader och å andra sidan utveckling av producerad volym. Hur dennarestriktion upplevs av konsumentema beror till stor del på hur verksamhetenorganiseras och vilka produktivitetsförbättringar som uppnås. På vissa områden finns möjligheter till ökadavgiftsfinansiering. Totalt sett kännetecknas offentlig tjänsteproduktion av enlåg grad av avgiftsfinansiering. Förhållandena varierar dock avsevärt inomolika områden. Även i transfereringssystemen finns betydandeutrynune för ökade egenavgifter, dels genom inslag av självrisk, dels genomatt de försäkrade själva belastas med egenavgifter. Därvid blir sambandetmellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner tydligare som dettotala skattetrycket minskar. Även på konuner i allt väsentligt våravälfärdssystem att vara offentligt finansierade. Detta utesluter dock inte enökad konkurrens i produktionsledet. har nya produktionsformervuxit fram, dels i den offentliga sektoms egen regi, och dels i extem regi. Gemensamtför de flesta av de nya produktionsformema är ökad affärsmässighet och olikainslag av konkurrens. Olika studier tyder på att nya organisations- ochverksamhetsformer i många fall har medfört betydande produktivitetsvinstersamtidigt som servicen förbättrats. Denoffentliga sektorn i internationellt perspektiv Enökad intemationalisering ökar konkurrensen mellan företag. Men en öppning avgränsema skapar också en konkurrens mellan ländemas offentliga sektorer.Kvaliteten på offentliga tjänster och nivån på skattema görett land mer eller mindre attraktivt som arbetsplats och investerings- Prop.1993/94:100 land. Om människor lättare kan flytta sina varainköp,arbetsinsatser och Bilaga 1 investeringar till andra länder kanbeskattningsförmågan försänuas. Integrationen kan därför indirekt ställa kravpå att i ökad utsträckning beskatta skattebaser som är mindre rörliga. OmSverige däremot skulle ställa sig utanför det europeiska samarbetet finns troligenbehov av mer omfattande skattesänkningar för att stärka konkurrenskraften. Såväl som ett medlemskap i väntas gepositiva effekter på den ekonomiska tillväxten i , bl.a. genom ökadkonkurrens. En viktig effekt av ett närmande till EU är också den minskadeosäkerhet som detta innebär för företagen. Integrationen medför därförsannolikt positiva effekter på direktinvesteringama vilket också leder tillökad tillväxt. innebär detta att skatteintäkterna för den offentligasektom ökar. En ökad intemationalisering innebär storamöjligheter men också vissa risker för svensk ekonomi och Sverigesoffentliga sektor. Vinstema av integrationen beror i hög grad på den fördapolitiken på olika områden. Den ekonomiska politiken måste sålunda ge gmnd fören stabil och konkurrenskraftig utveckling av priser och kostnader inom landetför att den ekonomiska tillväxten varaktigt skall kunna upprätthållas. Vidareär åtgärder som förbättrar flexibiliteten på arbetsmarknaden nödvändiga för attSverige ska kunna dra nytta av en ökad rörlighet för arbetskraft. En ny lag(1992:1528) om offentlig upphandling träder i kraft med EES-avtalet.För att kunna uppnå de besparingar som lagen möjliggör krävs ökad informationoch kompetens. Slutligen är en väl fungerande infrastraktur i vid bemärkelse enfömtsättning för att integrationen ska leda till ökade investeringar och enhögre ekonomisk tillväxt. Dessa effekter är i sin tur avgörande för denoffentliga sektoms resurser och de svenska välfärdssystemens utveckling. 3 Huvudfrågor i förändringsarbetet Offentligverksainhet måste vara effektiv och väl fungerande för att de människor som ärberoende av den skall få den service som de behöver och för att motivera deskatteuttag som finansierar den. Men effektiviteten i den offentligaverksamheten är också viktig ur ett annat och vidare perspektiv. Staten ochkonununema har ansvar för olika funktioner som påverkar hela samhällsekonomin.Lagstiftning och andra regelsystem är styrande inom många samhällsområden.Olika former av ekonomiska regleringar påverkar också verksamheter som intebedrivs direkt av staten eller konununema. Därför är det av utomordentlig vikt atteffektiviteten upprätthålls även i de regelsystem som påverkar andra delar avekonomin. Med denna utgångspunkt innebär effektivitet bl.a. att avskaffa deregleringar som inte är nödvändiga samt att se till att utformningen av deregler som måste finnaskvar är sådan att de inte försvårar stabilitet, effektivitet och tillväxt Prop. 1993/94:100 i ekonomin. Särskild omsorg måste ägnas de incitament som finnsinbyggda i systemen. Staten och kommunema måste ägna större kraft åt attompröva befintliga regleringar. Målsättningen med statens och kommunernasstyming behöver i många fall preciseras. En fortlöpande uppföljning ochutvärdering av de resultat som uppnås ger ett underlag för sådana omprövningar. Effektivitet och kvalitet bör emellertid också sesi ett demokratiskt perspektiv. Genom fler valmöjligheter och färte ochförenklade regler ökar medborgamas frihet. Några huvudfrågor i det omfattandeförändringsarbete som bedrivs är sammanfattningsvis: att fortlöpande ompröva statligaåtaganden, att utveckla mål- ochresultatstymingen, att utveckla den finansiella stymingen och höja den ekonomiadministrativa kompetensen, att utveckla samverkan och tydliggöraansvarsfördelningen mellan stat och kommun, att renodla verksamhetsformema föroffentlig produktion, att fullfölja bolagisering ochprivatisering av offentlig verksamhet som kan bedrivas i konkurrens påmarknaden, att utveckla och förändrastatsförvaltningens straktur och arbetsformer inför ett ökat europeisktsamarbete, att öka medborgamas valfrihet ochmöjligheter till inflytande och insyn i offentlig verksamhet. 4 System- och strukturförändringar Enökad effektivitet i den offentliga verksamheten fömtsätter en utveckling avformema för och regeringens styming av den offentliga sektora.Under de senaste åren har större intresse ägnats verksamhetens resultat. Genombättre uppföljning och utvärdering kan resultaten lyftas fram till granskning.1 takt härmed kan detaljstymingen minskas, vilket ökar handlingsutrymmet fördem som bedriver verksamheten. Därigenom skapas föratsättningar för en störredynamik i arbetet med att effektivisera verksamheten. Det nya systemet för statsbidrag till kommunemainnebär sådana förutsättningar. Inom hälso- och sjukvården prövas nya styr-och organisationsformer i samma syfte. Den fortlöpande utvecklingen av denfinansiella stymingen av myndighetema, som bl.a. ger myndighetema entydigaramar och ökat handlingsutrymme, syftar också till att skapa sådana incitament. Bilaga 1 har takten iarbetet med avregleringar ökat. En särskild delegation, knuten tillNäringsdepartementet, för avreglerings-frågor och för genomförande avregeringens avregleringsprogram (dir. 1993:113) tillkallades av regeringen iseptember 1993. Delegationen har till uppgift att ställa samman ochkonkretisera regelförändringar och andra åtgärder för ökad konkurrens ochtillväxt, som pågår inom samtliga departement, i ett avregleringsprogram.Delegationens arbete tar sikte på regelförändringar som öppnar nya offentligtreglerade marknader för konkurrens, som främjar företagande och konkurrens pålika villkor, som undanröjer hinder för nyföretagande och stärker motiven attstarta och driva företag. Delegationen skall vidare ta lämpliga initiativ somstärker konkurrensen och sprida information om vikten av en väl fungerandemarknadsekonomi. Delegationen har lämnat en första rapport till regeringen den29 . I rapporten presenteras ett avregleringsprogram för 1993-94omfattande ett hundratal punkter. Provnings- och certifieringsverksamheten avreglerasoch förändras bl.a. för att underlätta företagens import och export avprodukter. En fortlöpande reformering pågår av byggproduktreglema. Ett nyttoch enklare patentinstitut övervägs för att begränsa hindren iinnovatörsprocessen. Förenklingar genomförs när det gäller statens stöd ochrådgivning till småföretag genom utvecklingsfondema. Förslag tillregelförändringar i syfte att stävja konkurrenssned vridande missbrak vidkonkurser och före-tagsrekonstraktioner har lämnats i rapporten på likvärdiga villkor. Vidare utreds en avreglering avpanflånelagstift-ningen och fastbränslelagen. Inom utbildningsområdet har valfriheten ökat genombl.a. lagstadgad rätt att välja ghindskola, likvärdiga villkor för friståendeskolor och ökad frihet för skolor och universitet att profilera sig ochstuderande att välja studieinriktning. Långtgående förändringar genomförs iregelverket för de statliga universiteten och högskoloma för att skapa frihetför universitet och högskolor att besluta om innehåll i och institutionellaramar för verksamheten. Genom den nya högskolelagen och det nyaresurstilldelningssystem, som delvis infördes , övergerstatsmaktema den direkta styming av landets institutioner för högre utbildningoch forskning som tillämpats . I stället har ansvaret för mycketstora resurser och en väsenflig del av den långsiktiga kompetensutvecklingen ilandet överlämnats till universiteten och högskoloma. Den väsentligt ökade självständigheten föruniversiteten och högskolorna har kombinerats med en ordning som innefattarkraftfulla incitament för att utveckla kvaliteten i verksamheten och ökaeffektiviteten i resursutnyttjandet. Sålunda svarar två nya myndigheter.Kanslersämbetet och Rådet för gmndläggande högskoleutbildning, för attstimulera och stödja universiteten och högskoloma i deras kvalitetsarbete.Vidare införs successivt ett nytt resurstilldelningssystem såväl förgrandutbildning som för Ett uppföljningsansvar har ålagts Prop. 1993/94:100 Verket för högskoleservice (VHS). Reformen har genomförts parallellt med attförstärkningar tillförts universitet och högskolor för att möjliggöra enkraftig ökning av antalet studenter i gmndläggande högskoleutbildning. Regleringen inom skogsbraket har minskat genom attskogsvårdslagstiftningen har förenklats. Avregleringen inom bostadssektom fortsätter. Enmängd statliga regleringar som begränsar valfriheten för bostadsproducenteroch konsumenter och som inte behövs för ekonomisk och annan stabilitet inomområdet har avskaffats. Stödsystem som motverkar ekonomisk stabilitet och kostnadseffektivitethar avvecklats eller är under avveckling. Andra stödsystem har konstraerats omför att skapa bättre incitament utifrån allmänekonomiska utgångspunkter. Denstatliga och kommunala bostadsadministrationen har setts över ocheffektiviserats. Utformningen av regelsystemen inomarbetsmarknadspolitiken är av särskild betydelse för stabilitet, effektivitetoch tillväxt i ekonomin. En parlamentarisk kommitté (dir. 1993:132) skall seöver arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning.Konunittén skall också föreslå de förändringar av arbetsmarknadsverkets stmktursom förslagen kan föranleda. Arbetsrätten ses över. Monopolet på arbetsförmedlingarhar upphört. Enomfattande genomgång och omprövning görs av de stora transfereringssystemeninom område. Systemfel inom socialförsäkringen harrättats till genom olika åtgärder för att komma till rätta med inslag somskapat överkompensation och som hämmat rehabilitering av långtidssjukskrivna.Fr.o.m. den trädde ett system med sjuklön de första två veckomaför anställda i kraft med en omfattande reform av systemen förarbetslivsinriktad rehabilitering av långtidssjukskrivna. En karensdag harinförts, som arbetsskadebegreppet inom arbetsskadeförsäkringenstramats upp. Vidare har den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopats. En genomgripande reformering förbereds av denallmänna pensioneringen i syfte att trygga finansieringen av pensionema förmorgondagens pensionärer och även i övrigt få till stånd regler för pensionssystemetsom uppfattas som rimliga av både pensionärer och förvärvsarbetande. Systemetska vara robust och ekonomiskt stabilt. Förändringama skall leda till ettstarkare samband mellan avgifter och förmåner, stimulera till ökat arbete ochfrämja ett högt långsiktigt sparande. Vägledande för regeringens översyn av de storatransfereringssystemen är också nödvändigheten att få ner underskotten i deoffentliga finanserna, eftersom obalansema i ekonomin måste undanröjas för atttrygga välfärden på lång sikt. Omfattande besparingar har därför genomförts sominkomstbortfallsprincipen bevarats i kombination med rik- Prop. 1993/94:100 tade åtgärder för att stödja utsatta grapper. Avstor betydelse för den ekonomiska utvecklingen är också arbetet med att främjakonkurrensen och öka valfriheten inom olika sektorer. Genom den nyakonkurrenslagstiftningen, lagen om offentlig upphandling och öppnandet förentreprenader i konununal verksainhet skapas föratsättningar för en ökadkonkurrens inom vida delar av ekonomin. Hinder för privata altemativ i vård och omsorgundanröjs. Mottagandet av asylsökande reformeras. Driften av alla förläggningarskall vara öppen för entreprenad och skall aktivt verka för attöka inslaget av entreprenader. Dessutom ökar möjlighetema för asylsökande attordna sitt boende själva. Inom kommunikationsområdet har ny lagstiftning påtele- och radio-området trätt i kraft. godkände i december 1993regeringens förslag till postlag. Steg i riktning mot ökad konkurrens hartagits på luftfartsområdet och för jämvägstrafiken. Enligt beslutskall bolagiseras med inriktning på genomförandeår 1995. Regeringen planerar att lämna förslag till under våren 1994om att AB monopol på kontrollbesiktning av vägtrafikfordonskall avskaffas. De bolagiseringar och privatiseringar av statligoch konununal verksamhet som genomförs innebär också att storaverksamhetsområden förs över till en konkurrensutsatt miljö. ,, , , , ,och är exempel på statliga myndigheter som helt ellerdelvis bolagiseras. Privatiseringenav statligt ägda företag fortsätter. Ett ökat inslag av konkurrens i denoffenfliga sektom främjas och inriktning och omfattning av konkurrensutsattverksainhet i statliga myndigheter, konununer och landsting undersöks.Elmarknaden öppnas för konkurrens genom en reformering av ellagstiftningen isyfte att avskaffa elleverantöremas leveransmonopol och inrättandet av ensvensk kraftbörs. renodlas tillsyns- och myndighetsuppgiftema påelområdet. Privata altemativ växer fram bl.a. inom vård,omsorg och skola. Under 1994-95 får alla möjlighet att välja sin egenhusläkare, vilket ökar valfrihet, tillgänglighet och kontinuitet. Frietablering för husläkare införs. Etableringsbegränsningama i övrigt förläkare, tandläkare och sjukgymnaster avvecklas successivt. Valfriheten inombamomsorgen ökar genom att kommunema får en skyldighet att betala ut bidragäven till enskilda altemativ och genom införandet av vårdnadsbidrag. Bilaga 1 Den offentliga produktionen renodlas. Denbör avse statens och kommunemas kämområden, dvs. sådan verksamhet som inte kanbedrivas på enbart marknadsvillkor. En fortlöpande omprövning pågår i syfte attkonkurrensutsätta verksamheter som bedrivs i offentlig regi. 1 den verksamhetsom stat och konununer svarar för skapas marknadsliknande fömtsättningar t.ex.genom att kund - leverantörs-förhållanden införs. Åtskillnad görs också mellanmyndighetsuppgifter och annan service till medborgama. Samverkan mellanoffentlig och ideell verksamhet främjas. De genomgripande förändringar som harskett inom det personalpolitiska området innebär också en marknadsanpassning avvillkoren i den offentliga produktionen. Omfattande/öra/ic/rmflrgenomförs i den statliga förvaltningsstrakturen. Kraftiga nedskämingar harskett vid många myndigheter och vissa myndigheter har helt avvecklats.Ombildningar och sanunanslagningar av myndigheter är ett annat viktigt inslag iförändringsarbetet. Exempel på genomgripande strakturförändringar är det arbetesom pågår inom Försvarsdepartementets onuåde. Strakturförändringama tar sin utgångspunkt i bl.a.omvärldsförändringar och behoven av att öka effektiviteten. Genomförandetställer stora krav på analyskapacitet och organisationskunnande. Förändringamamåste föregås av noggranna överväganden om samhällsekonomiska och verksamhetsmässigakonsekvenser. Det är också nödvändigt att följa upp de förändringar som görs.En utvärdering av bl.a. de ekonomiska och regionala effektema bör alltidgöras. En redovisning av genomförda stmkturförändringar och deraspersonalkonsekvenser samt regeringens åtgärder för att förbättra uppföljningenav stmkturförändringar lämnas i bilaga 8. Infrastrukturför transporter och informationsförsörjning Engod infrastraktur är en grandläggande föratsättning för ekonomisk utveckling.Under 1980-talet var utbyggnaden av vägar och jämvägar kraftigt eftersatt.Riksdagen beslutade därför efter förslag från regeringen om enkraftfull utbyggnad av trafikens infrastmktur . Totalt kommer att investeras inya vägar och jämvägar fram . Därtill kommer planerade projekt omca som finansieras genom avgifter som betalas avtrafikanterna. En sådan kraftfull utveckling av infrastrakturen konuner attbidra till att uppfylla flera samhällsmål. Såväl ekonomisk tillväxt, miljö,trafiksäkerhet som regional utveckling kan förbättras genom den utbyggnad avvägar och jämvägar soni pågår. Vidgenomförandet av de planerade väg- och jämvägsinvesteringama Prop.1993/94:100 är det angeläget att stor hänsyn tas till den fysiska utformningenså att Bilaga 1 miljöpåverkan minimeras och föratsättningama för enlångsiktigt god hushållning med naturresurser tas till vara. I betänkande Nya villkor förekonomi och politik (SOU 1993:16) framhölls bl.a. den informationsteknologiskainfra-strakturens betydelse för samhällsutvecklingen i stort, för näringslivetstillväxtkraft och särskilt för den expanderande tjänstesektom. Sverigesgeografiska läge och låga befolkningstäthet, liksom vår relativt starka industriellatradition inom telekommunikationsområdet, gör det också naturligt att sökautvecklingsprojekt med långsiktig potential inom detta område. I de tillväxtinitiativ som för närvarandediskuteras inom EU liksom i har också infrastrakturella investeringar iinformationsteknologi en framträdande plats. En elektronisk infrastraktur förinformationsförsörjning kan också bidra till minskade offentliga utgifter ochöka medborgarnas information, kunskap och delaktighet i samhällsutvecklingen. Informationssamhällets elektroniska infrastrakturomfattar inte endast en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om enanpasssning av lagstiftning och övriga regler till den modema informations-och kommunikationstekniken. Effektiv informationshantering och -förmedlingföratsätter enhetliga begrepp och definitioner av information och data. Detekniska systemen måste för att kunna samverka bygga på allmänt accepteradestandarder. För att skapa en öppen elektronisk infrastrakturkrävs samverkan mellan staten, konununema, forsknings- ochteknikutvecklingsorgan, leverantörer, användare och andra aktörer påmarknaden. Den offentliga sektom har en viktig roll i dennautveckling. Staten har ett självklart ansvar för modemisering av lagstiftningoch utformning av de spelregler i övrigt som behövs för att samhälle ochnäringsliv fullt ut skall kunna utnyttja den nya informationsteknologin. Statenkan också vara pådrivande genom offensiva satsningar på bl.a. forskning och utvecklingsamt teknikspridning. Den offentliga sektom kan också som en stor användare avinformationsteknologi påverka marknadens och infra-strakturens utveckling. Statoch kommun är därför viktiga aktörer i samhällets informationsförsörjning. Eneffektiv informationshantering inom offentlig sektor föratsätter ett välfungerande informationsutbyte med näringsliv, medborgare och andra aktörer isåväl som övriga . Olika initiativ för att stimulera utvecklingen avden elektroniska infrastrakturen konuner att tas. 5 Förändringar i den regionala förvaltningen pp- 1993/94: lOO Denregionala strakturen uppvisar en splittrad bild. Ansvarsförhållandena ärdelvis oklara. Samverkan och samordning behöver förbättras. Den administrativageografiska indelningen medför åtminstone i vissa delar av landet problem. Enframtida straktur för den regionala offentliga förvaltningen bör utformas så,att den bidrar till en effektiv och ändamålsenlig verksamhet och till enpositiv utveckling i olika landsändar som samordning, utveckling ochen hållbar tillväxt främjas i landet som helhet. En nationell tillväxtpolitik måste i högre grad äni dag utgå från den regionala nivån.