prop · GH03100 · 1993-12-31 00:00:00 — Affärsverken och annan konkurrensutsatt verksamhet som drivs enligtaffärsmässiga principer omfattades inte heller av programmet. 1990/91 :FiU37) framhöll attviktigare än besparingsbeloppets storlek var programmets strakturella ochlångsiktiga karaktär och dess roll som ett väsentligt inslag i den ekonomiskapolitiken. Utskottet underströk att borde ges möjlighet till enkontinuerlig och samlad uppföljning av programmet. En sådan uppföljning bordeinnehålla en närmare precisering av de besparingseffekter som kommer attuppnås. Regeringen har mot bl.a. denna bakgrand uppdragitåt Statskontoret att göra en uppföljning av viktigare organisations- ochstrakturförändringar inom statsförvaltningen . Iuppdraget ingick att särskilt analysera Administrationsprogrammet. Av Statskontorets uppföljning framgår attregeringens sparmål om i huvudsak uppnås. Redovisadebesparingar uppgår enligt Statskontorets redovisning till ca 1,8 miljarderkronor. Ytterligare ca beräknas kunna sparas med något årsförsening. Statskontoretpekar på att det finns osäkerheter i det underlag som har legat till grand föruppföljningen. Hit hör exempelvis omställningskostnader till följd avAdministrationsprogrammet. Statskontorethar även analyserat Administrationsprogrammet som ett led i den fömyelse ochomställning av statsförvaltningen som har pågått sedan början av 1980-talet.Sammanfattningsvis kan Administrationsprogrammet karaktäriseras på följandesätt: 1993/94:100 Bilaga 8 Figur Typ av åtgärder i Administrationsprogranunet A Strukturförändring (sammanslagning,ombildning, nedläggning eller inrättande av myndighet) B Administrativ rationalisering, ejspecificerad C Ansvars- och uppgiftsomfördelning inom myndighet (resultatstyrning, delegering, etc.) D Administrativ rationalisering, specificerad (inkl effekter avregelförenkling) E Omprövning av statligt åtagande F Ansvars- och uppgiftsomfördelningmellan myndigheter G Marknadsinriktade lösningar H Utnyttjande av informationsteknik(IT) 1 Renodling av uppgifter ochverksarnhetsformer Administrationsprogrammet skulle genomförashuvudsakligen genom strakturella förändringar vid sidan av denproduktivitetsförbättring som sker fortlöpande genom myndigheternas egenförsorg. Statskontoretsuppföljning visar att ca 2/3 av de föreslagna åtgärdema Prop. 1993/94:100 är avstrakturell karaktär. Dessa åtgärder avser sammanslagning och ned- Bilaga 8läggning av myndigheter, omprövning av statliga åtaganden, marknadslösningar,renodling av uppgifter och verksamhetsformer samt konsekvenser av en ökadintemationalisering. Ca 1/3 av åtgärdema har karaktären av fortlöpandeeffektivisering. Analysen visar också att så mycket som 1/5 av åtgärdema intehar närmare specificerats utan närmast kan karaktäriseras som allmännaförväntningar på en ökad produktivitet. Statskontoret finner det för tidigt att dra någraslutsatser om vilken typ av åtgärder eller kombination av åtgärder som varitmest framgångsrika. Först under nästa budgetår går det att mäta omproduktiviteten, som meningen var, påverkats i positiv riktning. Konsekvensemaför de anställda har endast i undantagsfall uppmärksammats. Brister iredovisning och återrapportering gör också att slutsatserna av uppföljningenblir något osäkra. Regeringen finner det särskilt angeläget attförbättra uppföljningen av produktivitetsutvecklingen inom statsförvaltningen.I den uppgiften ingår att bedöma vilka kostnader som är förenade medorganisationsförändringar, bl.a. kostnader för att avveckla personal ochlokaler. Det finns en risk för att sådana kostnader underskattas, särskilt iett läge där arbetskraftsöverskott råder. En annan risk är att det uppstårövervält-ringseffekter som kan vara svåra att föratse när beslutet omförändring fattas. Erfarenheterna från genomförandet avAdministrationsprogrammet bör vara ett värdefullt underlag inför fortsattastrakturförändringar inom den offentliga sektorn. 1.2.3 Bedömningar av personalkonsekvenserna vidstrukturförändringar Iregeringens anmälan till årets kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150Bilaga 1:6) redogjordes för de bedönmingar som gjorts inom regeringskanslietbeträffande de personalkonsekvenser som blir en följd av pågåendestrakturförändringar inom statsförvaltningen. Bedömningarna avsåg våren 1993och . Bedömningarna var mycket grova på gmnd av mångaosäkra faktorer, bl.a. pågående organisationsutredningar. kompletteringsproposition (prop.1991/92:150 Bilaga 1:5) redogjordes för det statliga trygghetssystemets mål ochhuvuddragen i det statliga trygghetsavtalet som disponeras av de centralapartema. De centrala parterna har i RÄLS 1993-95 avsatt ytterligare medel förtrygghetsåtgärder. uppgår den procentuella avsättningen till0,av myndighetemas lönesumma. Denna avsättning är fr.o.m. . Inom har en uppföljning av depersonalkonsekvenser som redovisades i vårens kompletteringspropositiongjorts. enbedömning gjorts av de personalkonsekvenser som blir en följd av för- Prop.1993/94:100 slagen i årets budgetproposition och de andra propositioner somförelagts Bilaga /vintern. Hänsyn har också tagits till nya myndigheter och arbetstillfällen för att få en heltäckandebild. Det bör understrykas att det finns en betydande osäkerhet ibedömningarna. Staten hade ca 312 000 anställda den 1 september1993. Under budgetåren 1994/95 - 1996/97 beräknas överslagsmässigt cirka 12900 statsanställda konuna att avgå med ålderspension. Detta antal kan kommaatt öka bl.a. till följd av att arbetstagare kan avgå tidigare med pensioneller pensionsersättning motsvarande pension enligt övergångsbestämmelser ipensionsavtalet och bestämmelser i trygghetsavtalet. Enligt de beräkningar som redovisas i det följanderiskerar cirka 10 000 personer att bli övertaliga och de trenärmaste budgetåren. Hur många av dem som verkligen blir arbetslösa går förnärvarande inte att närmare bedöma. Ansvaret för att genomföra strakturförändringarvilar på myndighetema och deras ledningar. Enligt det statligatrygghetssystemet har arbetsgivaren ett betydande ansvar. Det föratsätts attarbetsgivaren arbetar effektivt med trygghetsåtgärderna och därvid användertrygghetssystemets möjligheter och resurser så att arbetslöshet så långt sommöjligt undviks. Trygghetsstiftelsenär den organisation som enligt det statliga trygghetsavtalet bistår dem som ärövertaliga (försäkringskasseområdet omfattas inte av avtalet) och som ansvararför användningen av de medel som har avsatts. Enligt vad regeringen inhämtatfrån hade, per den II oktober1993, drygt 31 000 personer registrerats som uppsagda sedan starten i april1990. Antalet uppsagda -uppgicktill 17 702. Enligt uppgifter från Trygghetsstiftelsen uppgårstiftelsens kapital till ca . Av dessa ärungefär hälften redan beslutade trygghetsåtgärder. Antaletstatsanställda har minskat med cirka 48 000 den1 - den . ochfram till har drygt 31 000 personer Av dessa har 17 702 sagts upp under Iinledningen till detta avsnitt redogjordes för bedömningatt cirka 10 000 personer riskerar att bli övertaliga undervåren 1994 och de tre närmaste budgetåren. angavsatt mellan 23 000 och 24 000 personer riskerade att bli Prop. 1993/94:100 övertaliga och de tre närmaste budgetåren). Samtliga departementsområden berörsmer eller mindre av uppsägningar. Av ca 10 000 personer hör mellan 2 000 och 3000 hemma inom område, cirka 2 600 inomFörsvarsdepartementets område, cirka 2 200 inom områdeoch ca 800 inom område. Kriminalvården (inom anstalts- ochhäktesorganisationen) väntas ha ett rekryteringsbehov under /95 av ca 400 personer och under /96 av ca 250 personer. inrättades en nymyndighet. , som svarar för planering, ledning ochdrift av de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. beräknasstaten överta huvudmannaskapet för institutionerna från kommuner och landsting.I och med detta övergår bortåt 3 000 anställda till statlig anställning. ochHögskolan i övergår till stiftelseform. Samtlig personal kommer atterbjudas tjänster i de nya organisationema. Det rör sig om ca 2 380 personersom skall övergå till anställning hos enskild huvudman. att få ökade medel för konsulenttjänster. Medlen beräknas täckakostnader för ca 16 tjänster. Specialskolorna föreslås få utöka sin administrativapersonal med två nya tjänster. En sådan förändring kan beräknas kräva ytterligare 5-10årsarbetskrafter. I avsnitt 2 redovisas de departementsvisabedömningama av personalkonsekvenserna. Vidnedläggning av en myndighet utser regeringen normalt en avvecklingskommittéeller förordnar en särskild avvecklingschef. arbetestyrs bl.a. genom särskilda direktiv. Ett bra avvecklingsarbete föratsätter enväl fungerande dialog mellan departementen och avvecklaren. Denna dialog måstefortgå under hela avvecklingsprocessen. De rapporter som avvecklare har lämnat in tillregeringen är sinsemellan mycket olika. Detta torde framförallt bero på attvarje avveckling i sig är unik. Det finns emellertid vissa gemensammaerfarenheter som kommer fram i flera av rapporterna. Flera av avvecklarna harpekat på chefemas ansvar vid en strakturförändring. Genom att medvetet stimulera personalrörlighet kan enchef förbereda sina medarbetare inför kommande förändringar. Äldre arbetstagaresom innehaft samma anställning har haft svårt att hävda sig på arbetsmarknaden.Dessutom byter inte gäma statsanställda arbetsmark- Prop. 1993/94:100 nadssektor. Flera av avvecklarna konstaterar att det finns enmycket stor brist på beredskap hos statligt anställda att bli uppsagda. Ävenmyndighetema har haft svårt att hantera neddragningssituationen eftersom desaknar erfarenhet av den typen av arbetsuppgifter. Regeringens avsikt är att vidta åtgärder så atterfarenheteraa från hittillsvarande avvecklingar tas tillvara på ettkonstraktivt sätt inför framtida organisationsförändringar. Vi återkommer tilldenna fråga under avsnitt 1.3.1 Åtgärder för en förbättrad uppföljning ochstyrning av organisationsförändringar. Statensfömyelsefonds verksamhet baseras på avtal mellan partema på det statligaavtalsområdet. Partema har avsatt . Syftet är att stimulera och stödjaverksamhetsutveckling och effektivisering vid statliga myndigheter genom attstödja myndighetemas förändringsinitiativ. Arbetsorganisatorisk fömyelsedominerar i de projekt som fått bidrag. harfördelats till drygt 350 myndigheter. Fonden tar också själv initiativ till utvecklings-och försöksverksamhet inom utvecklingsområden som är av strategisk betydelseför statsförvaltningen. Intemationaliseringen, myndigheters förändringskompetens,jämställdhet samt resultatstyming är de områden fonden prioriterar för närvarande.Här initierar fonden sådana utvecklingsinsatser som enskilda myndigheter intesjälva kan förväntas genomföra och som kommersiella intressen intetillhandahåller i former som är lämpliga för statsförvaltningen. Alltutvecklingsarbete bedrivs i samverkan med myndigheter och bygger på deras behovoch prioriteringar. Olika program som kan ge anställdaförändringskunskap som stödjer pågående omorganisationer och andra förändringarär under utveckling. "Fömyelseforam" vänder sig till dem sommedverkar i förändringsarbete på alla nivåer inom myndigheteraa. Med åttaseminarier är det ett reguljärt inslag i kunskaps- ocherfarenhetsförmedlingen. Fonden driver flera program som skall förbättraförmågan hos olika nyckelgrapper vid myndigheterna att leda förändringsarbete. "" är ett längre kompetensutvecklingsprogram somgenomfördes första gången . Fondens 35 "förayelsenätverk" samlaridag närmare 500 anställda till utvecklingssamarbete mellan myndigheter.Program som kan ge breda grapper av anställda förändringskunskap på ett sätt,som direkt stöder pågående omorganisationer och andra större förändringar, ärunder utveckling. "Fömyelseforam" är med åtta seminarier ettreguljärt inslag i fondens kunskaps- och erfarenhetsförmedling. Fömyelsefondens verksamhet visar vikten av attpersonalen ges möjlighet att delta i det utvecklingsarbete som pågår inommyndighetema. 1.3 Inriktning av det fortsatta arbetet Prop. Bilaga 8 1.3.1 Åtgärder för en förbättrad uppföljning ochstyrning av organisationsförändringar Isamband med riksdagsbehandlingen av det treåriga finansutskottet bl.a. att bör ges en möjlighet till enkontinuerlig och samlad uppföljning av programmet. har tidigare vidnågra tiUfällen informerats om personalkonsekvenseraa. Däremot har en samladuppföljning på det sätt som görs inte tidigare skett. revisorer har granskat omstraktureringari statsförvaltningen (1992/93 :RR3) och har därvid funnitbetydande brister i såväl förberedelseraa som genomförandet av förändringama.Revisorema anser bl.a. att det finns generella brister i regeringskanslietshantering av förvaltningspolitiska frågor. har gett tillkänna attregeringen bör lämna en redogörelse för de åtgärder som vidtagits för attförbättra bristeraa (bet. 1992/93:FiU 17, rskr. 1992/93:268). () har från sin granskningav myndigheter, som är eller har varit föremål för olika typer avomstrakturering, dvs. avveckling, neddragning, sammanslagning ellerbolagisering, funnit att myndighetemas hantering av omställningsfrågor varieraravsevärt. RRV har också bl.a. i en rapport till regeringen gjort en analys avtre genomförda bolagiseringar med olika föratsättningar. Olika omvärldsförändringar samt behoven av att höjaeffektiviteten i statsförvaltningen leder ofta till omprövningar avverksamheters organisation, dimensionering, finansiering samt verksamhetsform.Nedläggningar av verksamheter kan också bli följden. Omstraktureringar ställerkrav på analyskapacitet och organisationskunnande. Departementen har ansvaretför att förbereda och planera omstraktureringar inom sitt ansvarsområde.Statskontoret skall i sin nya roll som stabsorgan åt regeringen bl.a. kunnabistå med sektorsövergripande analyser för omprövning och effektivisering avstatliga åtaganden. Även är ett viktigt stöd för departementennär det gäller att genom granskning ta fram beslutsunderlag införorganisationsförändringar. Som stöd för dem som arbetar med organisations- ochstrakturfrågor inom har ett handläggningscirkulär utarbetatsinom Statsrådsberedningen och . Cirkuläret anger bl.a. deallmänna riktlinjema för nedläggning av en myndighet, bildande av bolag ochfinansiering av nedläggningar. Mot bakgrand av de erfarenheter som finns avolika slags organisationsförändringar och RRV:s iakttagelser och förslag kommerbl.a. riktlinjeraa för användning av statliga medel i samband med ombildningoch avveckling av statlig verksainhet att ses över. Med hänsyn till de krav som i fortsättningen börställas på de statliga myndighetemas resultatredovisning anser Statskontoretatt det är stort behov av att förbättra redovisning och information omorganisations- och strakturförändringar. Det rör sig dels om kvalitet, relevansoch jäm- förbarheti olika sammanställningar av data, dels om kontinuitet i arbetet Prop.1993/94:100 med att ta fram den information som behövs. Regeringen har för avsikt att ge Statskontoretytterligare uppdrag angående organisationsförändringaraa i staten. Syftet äratt förbättra informationsunderlaget och därmed föratsättningama för attfortsatta strakturförändringar skall ge snabba genomslag utan störandenegativa verksamhetseffekter. Det långsiktiga syftet är att bidra tillkontinuerligt förbättrad produktivitet i statens verksamhet. Statskontoretsinsatser bör bl.a. avse att: medverka i systematisk uppföljning av organisations- och strakturförändringar ställa samman erfarenhetema av arbetet med att genomföra omställningar och nedskäraingar av den statligaförvaltningen pröva i vilka former som kunskaper om statsförvaltningens utveckling mer kontinuerligt bör samlas inoch spridas samt medverka till systematiskaproduktivitetsjämförelser i statlig verksamhet. Underlagetför regeringens och uppföljning av organisations-ochstrakturförändringar behöver förbättras vad gäller bl.a. kostnads-, personal-och produktivitetsutveckling. Underlag för beslut om viktigare organisations- ochstrakturförändringar bör vara utformat så att resultatet av åtgärdema kanföljas upp. I beslut om sådana organisations- och strakturförändringar börockså ställning tas till hur och när en uppföljning skall ske. Ensammanställning bör göras av erfarenheteraa från de större omställningar somhar genomförts inom statsförvaltningen för att analysera bl.a.omställningskostnader, i vad mån myndighetema utnyttjar sina utökadebeslutsbefogenheter för att effektivisera sin verksamhet och hur produktivitetenpåverkas av förändringama. Ett annat syfte med en sådan studie bör vara attutveckla uppföljning och redovisning gentemot av organisations- ochstrakturförändringar. Löpande information omstatsförvaltningens utveckling Prop. BUaga 8 Statskontoret och SCB har från tid tillannan publicerat skrifter som haft till syfte att översiktligt belysa nulägeoch utveckling i statlig och övrig offentlig verksamhet. Det bör prövas om detfinns ett mer kontinueriigt behov av sådan information. Statskontoret avses fåbeställaransvar för statistik om den offentliga sektom och bör i anslutninghärtill läinna förslag om hur en kvalitativt god men ändå översiktlig periodiskinformation om statsförvaltningens organisation, produktivitet, m.m. kan tasfram och i vilka former den bör presenteras. Ioch med att de nationella regelsystemen blir alltmer likartade i ökarföratsättningama väsentligt att jämföra produktiviteten hos likartadeverksamheter och marknader i olika länder. 1 detta perspektiv är det angelägetatt det i bedrivs metodutveckling som gör det möjligt att göra sådanajämförelser och att insamlingen av underlag får fasta former och kontinuitet. Möjligheter till mera systematiskaproduktivitetsjämförelser bör undersökas. En i fastare former organiseradverksamhet bör ha till syfte att: följa produktivitetsutvecklingen iSverige och utomlands och verka för ett utbyte av erfarenheter samt utarbeta nyckeltal och annat underlagsom belyser produktivitetsutvecklingen. 1.3.2Effektivare ledningsformer för statliga myndigheter Nuvarandeledningsformer för de statliga förvaltningsmyndighetema går tillbaka påriksdagens verksledningsbeslut . Beslutet innebar i viss utsträckning enkompromiss mellan enrådighetsverk och verkstyrelse som högsta ledningsorgan.Verkscheferna är ansvariga inför regeringen för verksamheten, men har vidsin sida en lekmannastyrelse med vissa begränsade beslutsbefogenheter. 1huvudsak har styrelsema en rådgivnings- och insynsfunktion. Utvecklingen framför allt präglad av införande avmål- och resultatstyming och myndigheteraas ökade ansvar och handlingsutrymmevad gäller resursanvändning och produktionssätt har medfört att ansvarsförhållandetgentemot regeringen med nuvarande delade ansvar mellan myndighetschef ochstyrelse har upplevts som oklar. 1 febmari 1992 bemyndigade regeringen chefen förFinansdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se överförvaltnings-myndigheteraas ledningsformer m.m. (dir. 1992:10). lagt fram sitt betänkande Effektivare ledning i statliga Prop.1993/94:100 myndigheter (SOU 1993:58). Betänkandet har därefterremissbehandlats. Regeringen avser att återkomma tillriksdagen med en proposition. 1.3.3Statlig personalpolitik och chefsförsörjning Utvecklingenav den statliga personalpolitiken har styrts av det förnyelse-program för denoffentliga sektora som inleddes . Underlaget förförayelsearhetet finns främst i regeringens skrivelse (1984/85:202) om denoffentliga sektoms förayelse, den personalpolitiska propositionen (1984/85:219)och verksledningsproposkionen (prop. 1986/87:99). och regeringen harmot bakgrand av dessa propositioner fattat beslut om inriktningen ochutvecklingen av den statliga personalpolitiken. har under de senaste tio årenvarit föremål för stora och genomgripande förändringar. Fömyelse- ochutvecklingsarbetet har också varit kopplat till krympande ekonomiska resursermed åtföljande krav på rationaliseringar och besparingar. Trots depåfrestningar som övergången till nya system, nedskärningar, sammanslagningareller nedläggningar av verksamheter medfört för myndighetema harförayelse-arbetet fortskridit och statsförvaltningen kunnat moderaiseras och anpassastill nyare tiders krav. Statsmaktemas fömyelsesträvanden förstatsförvaltningen har präglats av insikten om att central detaljstyming intelängre har föratsättningar att fungera effektivt i ett samhälle som präglas avmångfald, rörlighet, förändring och intemationalisering. I stället har mål-och resultatstyming av statsförvaltningen införts - ett styrsystem med ökadfrihet och ökat resultatansvar för myndighetemas del. I denna process har personalpolitiken setts som ettviktigt instrament för myndighetemas möjligheter att uppnå goda resultat. Denpersonalpolitiska propositionen framhöll vikten av att decentraliseraoch anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skildamiljöer som de verkar i. Avsikten var inte att i alla detaljer utforma en endapersonalpolitik gemensam för hela statsförvaltningen. Utvecklingen har också gått i riktning mot ökadflexibilitet och variation i utformningen av personalpolitiken. En omfattandedelegering av det arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska ansvaret harskett. Myndighetema har fått ett i stort sett totalt ansvar för verksamhetenoch alla dess kostnader. Vad gäller lönepolitiken har huvudprincipen varit attverksamhetsintresset skall vara styrande i löneförhandlingama. De enskilda myndighetemahar fått ett sådant inflytande över lönebildningen m.m. att personalpolitikenhar kunnat anpassas till deras egna föratsättningar och behov. Myndigheteraabestämmer numera själva sin arbetsorganisation och vilken personalstyrka ochkompetens de skall ha för att på bästa sätt 1993/94. Nr 100 Bilaga 8 lösa sina uppgifterutifrån de mål och ekonomiska ramar som stats- Prop. 1993/94:100 makteraahar satt upp. Myndighetemas arbetsgivarroll har förstärkts Bilaga 8betydligt. Det är stor skillnad mellan att vara en statlig arbetsgivare i dagjämfört . Parallellt med denna utveckling har en betydandeavreglering skett. Regeringens politik har varit att så långt möjligt medhänsyn till statsförvaltningens särskilda stäUning harmoniserastatstjänstemäimens personalpolitiska villkor med de regler som gäller förarbetsmarknaden i övrigt. De föreslagna förenklingaraa i lagen om offentliganställning () som vi tidigare berört är ett uttryck för detta. En tydligare gränsdragning har skett mellanstatsmaktemas ansvar och myndighetemas ansvar. Regeringens uppgift är att ståför en övergripande och sammanhållen strategi och och att styra genom tydligamål och en effektiv resultatuppföljning. Utvecklingen har lett till att någonenhetlig regeringsstyrd statlig personalpolitik inte finns. Det har inteheller varit regeringens avsikt att åstadkomma någon sådan, vilket ligger ilinje med vad som sades i den personalpolitiska propositionen. Myndighetema har å sin sida ansvar för att uppfyllasina produktionsmål under utövande av de betydande arbetsgivarpolitiska- ochpersonalpolitiska befogenheter som regeringen har delegerat till dem. Myndigheteraas personalpolitik styrs huvudsakligenav de kollektivavtal som () sluter på regeringensvägnar. SAV svarar också för utveckling och samordning av den gemensammastatliga arbetsgivarpolitiken. Den ombildning av SAV till en avgiftsfinansieraduppdragsmyndighet som har godkänt innebär bl.a att dess verksainhetmer direkt kommer att styras av myndighetema själva utifrån deras behov ochservicekrav. Myndigheteraa får härigenom det fulla ansvaret för den gemensammaarbetsgivarpolitiken och kan utveckla olika delar av personalpolitiken såsomallmänna villkor, arbetsmiljö, trygghets-och pensionsfrågor. Regeringen har i fråga om delegering avarbetsgivarpolitiskt och personalpolitiskt ansvar gått så långt man rimligenkan gå. Den successiva övergången till resultatstyming har först nu fullbordatsså att i princip alla myndigheter ingår i det nya systemet. Detta innebär dockinte att omställningen är slutförd eller att allt fungerar helttillfredsställande.