prop · GG03185 · 1993-03-11 00:00:00 — En metod som kan användas vid aktuell lagstiftning är att komplettera den lagstiftning som redan finns med de nya eller ändrade regler jag har förordat samt att, i den mån dessa regler inte passar in i lagstiftningen, skapa nya lagar. Detta skulle emellertid ge en splittrad lagstiftning i frågor som berör tobak. En samlad lagstiftning ger en bättre överblick. Flera remissinstanser som direkt kommer att beröras av lagstift- ningen har också klart uttalat att de anser det vara bra om föreslagna regler samlas i en lag. Det torde alltså inte finnas någon anledning att befara att de som berörs av olika bestämmelser kommer att få svårt att finna dem. Jag anser därför att man inte behöver fästa någon avgörande vikt vid de nackdelar det kan innebära att samla bestämmelser av delvis olika karaktär i en lag. Tobaksskatt bör dock även fortsättningsvis regleras separat. Mitt förslag: Den omedelbara tillsynen över att lagen och före- skrifter som meddelats med stöd av denna efterlevs, utövas när det gäller rökfria miljöer m.m. av miljö- och hälsoskyddsnämnden eller mot- svarande nämnd. Inom länet utövas denna tillsyn av länsstyrel- sen. Tillsynen över att bestämmelserna om rökning inom lokaler som är upplåtna för enbart personal inom skolor, barnomsorg, hälso- och sjukvård och tandvård följs utövas lokalt av och centralt av Arbetarskyddsstyrelsen. I övrigt utövas den centrala tillsynen av . När det gäller marknadsföring av tobaksvaror skall dock, i stället för reglerna om tillsyn i tobakslagen, bestämmelserna i marknadsföringslagen gälla och Kon- sumentverket skall liksom tidigare övervaka näringsidkares marknadsföring av sådana varor. Bestämmelser om tillsynsmyndigheternas rätt till information m.m. som behövs för tillsynen samt tillträde till lokaler och annat som berörs regleras i huvudsak på samma sätt som enligt tidigare lagstiftning om varningstext och innehållsdeklaration. Också vad som föreskrivits om rätt för tillsynsmyndigheterna att meddela förelägganden och förbud samt omhänderta egendom överförs i stort sett oförändrat från nämnda lag- stiftning. Däremot straffbeläggs inte några överträdelser i den nya lagen. Den kommunala nämndens beslut får överklagas hos . Län- sstyrelsens och beslut i särskilda fall får över- klagas hos länsrätten. beslut däremot får överklagas hos Arbet- arskyddsstyrelsen. Beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som meddelats efter bemyndigande från regeringen, får överklagas hos regeringen av tillverkare eller importörer om det är fråga om varningstexter eller innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror. Andra beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som meddelats efter bemyndigande från regeringen får inte överklagas. Utredningens förslag överensstämmer i stort sett med mitt. Utredningen föreslår dock att i vissa fall den som bryter mot lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen skall dömas till böter. Utredningen föreslår också att nuvarande bestämmelse om förverkande skall över- föras från lagstiftningen om varningstext och innehållsdeklaration till den nya lagen. Vidare innehåller utredningens förslag en delvis annan besvärsordning. Remissinstanserna: Flertalet av dem som berört tillsyns- och påföljdsfrågor är positiva till utredningens förslag. Ett par kommuner anför att reglerna om rökfria miljöer är svåra att kontrollera och att någon mer aktiv tillsyn inte kan komma i fråga med hänsyn till det press- ade ekono- 24 miska läge som råder i många kommuner. Kostnadsaspekterna tas också upp av ytterligare ett par remissinstanser. Arbetarskyddsstyrelsen, ett par kommuner, LO och tar upp frågor om gränsdragningen mellan tillsyns- myndigheternas ansvarsområden. Därvid anförs bl.a. att gränsdragningen är något oklar när det gäller tillsynen över rökfria miljöer enligt vad utredningen föreslår. Utredningens förslag när det gäller vilka befogenheter en tillsynsmyndighet bör ha möter knappast några invändningar. Också förslaget om påföljder m.m. godtas i stort sett av remissinstanserna. ifrågasätter dock om kriminalisering på detta område är sakligt motiverad och förordar att i stället vitesinstitutet används i större utsträckning. Med anledning av ett förslag av utredningen att det i lagen skall införas en bestämmelse om att den som skall avvisa en person som trots tillsägelse röker där detta inte är tillåtet skall ha rätt att anlita polis för avvisningen, anför att sådana ingripanden endast undantagsvis bör komma i fråga. Skälen för mitt förslag: Tillsynen över lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna bör samlas hos så få myndigheter som möjligt. bör dock tillsynen i möjligaste mån läggas på myndigheter som redan har näraliggande uppgifter. När det gäller den lokala eller regionala tillsynen har redan Yrkes- inspektionen tillsynsansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen och miljö- och hälsoskyddsnämnden, eller den kommunala nämnd som utövar dess funktioner, har tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagstiftningen. Inom länet utövas tillsynen enligt hälsoskyddslagstiftningen av . Dessa tillsynsmyndigheter företar också inspektioner för att kontrollera miljön i många av de lokaler och andra utrymmen som kommer att omfattas av tobakslagens regler om rökfria miljöer. Den omedelbara tillsynen i fråga om rökfria miljöer bör därför fördelas mellan och den kommunala nämnden. Inom länet bör utöva tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde. På så sätt bör huvuddelen av tillsynen enligt tobakslagen kunna utövas i samband med annan tillsynsverksamhet. Fördelningen bör ske så att nämnden får tillsynsansvar för de miljöer dit allmänheten har tillträde, hotell och restauranger m.m. samt att får ansvaret för personalutrymmen på sådana arbetsplatser som omfattas av rökförbud. Den omedelbara tillsynen innefattar det direkta ansvaret för att lagens regler efterlevs. Tillsynen skall bl.a. utövas genom inspektioner av de rökfria miljöerna. De lokala tillsynsmyndig- heterna har möjlighet att utfärda förbud och förelägganden i de enskilda ärendena. När det gäller den centrala tillsynen är det naturligt att som redan har en central funktion i fråga om tobaksfrågor får det huvudsakliga ansvaret för det tillsynsområde som skall svara för. Arbetarskyddsstyrelsen bör få ansvaret för den centrala tillsynen när det gäller sådana miljöer som har det omedelbara tillsynsansvaret för. får också * i likhet med vad som gäller * tillsynsansvar vad gäller efterlevnaden av bestämmelserna om varningstexter och innehållsdeklaration. Motsvarande gäller för bestämmelserna om produktkontroll m.m. Den centrala tillsynen innefattar bl.a. samordnande, uppföljande och vägledande uppgifter. Myndigheterna förutsätts utfärda allmänna råd beträffande den regionala och omedelbara tillsynen. Tillsynen innefattar inte handläggning av enskilda ärenden. Undantag gäller för roll beträffande varningstexter, innehållsdeklaration och bestämmelserna om produktkontroll m.m. I dessa ärenden har som enda tillsynsmyndighet samma roll som de lokala tillsynsmyndigheterna och kan meddela förelägganden eller förbud i särskilda fall. Beträffande tillsynen enligt 16 § gäller att skall tillhandagå regeringen när så behövs för att få fram utredningar och undersökningsresultat. Reglerna om reklam och annan marknadsföring bör undantas från ansvarsområde. Enligt de regler som gäller har till uppgift att bl.a. övervaka och utarbeta riktlinjer för näringsidkares marknadsföring. Dessa uppgifter gäller även marknadsföring av tobaksvaror. Jag finner inte skäl att göra någon ändring beträffande detta. Med den angivna uppdelningen torde det knappast bli några större problem med gränsdragningen mellan tillsynsmyndigheterna ens när det gäller den rökfria miljön. Som jag anfört bör också huvuddelen av tillsynen kunna utövas i samband med annan tillsynsverk- samhet. På grund härav och då det får förutsättas att såväl enskilda som vissa organisationer kommer att engagera sig i lagens tillämpning och påtala eventuella missförhållanden, torde de extra kostnader som kommer att uppstå för tillsynsmyndigheterna på grund av denna lag att bli begränsade. För att kunna upprätthålla en effektiv tillsyn måste tillsynsmyndigheterna, var och en inom sitt respektive tillsynsområde, liksom enligt nuvarande lagstiftning om varningstexter m.m., ha rätt att få upplysningar och handlingar m.m. som behövs för tillsynen, tillträde till lokaler och annat som eter företar också inspektioner för att kontrollera miljön i många av de lokaler och andra utrymmen som kommer att omfattas av tobakslagens regler om rökfria miljöer. Den omedelbara tillsynen i fråga om rökfria miljöer bör därför fördelas mellan och den kommunala nämnden. Inom länet bör utöva tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde. På så sätt bör huvuddelen av tillsynen enligt tobakslagen kunna utövas i samband med annan tillsynsverksamhet. Fördelningen bör ske så att nämnden får tillsynsansvar för de miljöer dit allmänheten har tillträde, hotell och restauranger m.m. samt att får ansvaret för personalutrymmen på sådana arbetsplatser som omfattas av rökförbud.berörs av lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna samt rätt att där ta erforderliga prover. Om upplysningar, tillträde m.m. inte lämnas frivilligt på begäran av tillsynsmyndigheterna måste dessa också ha möjlighet att framtvinga de upplysningar m.m. som behövs. Detta bör i första hand ske genom förelägganden som kan förenas med vite. När det gäller tillträde till lokaler och annat bör emellertid också biträde av kronofogdemyndighet kunna läs i strid med lagen. bör då, om det behövs, bistå med handräckning. Möjligheten att vidta rättelse under tillsynsmyndighets kontroll bör också överföras från nämnda lagstiftning. Sker inte rättelse inom skälig tid, som tillsynsmyndigheten bestämmer, eller om sådan rättelse inte är möjlig återstår endast att förstöra varan. Utredningen föreslår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa bestämmelser i lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen skall dömas till böter om brottet inte är ringa. Åtal skall dock få ske först efter anmälan från en tillsynsmyndighet. Motsvarande be- stämmelser finns i lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. Sedan lagen trädde 1977 har emellertid varken åtal eller åtalsanmälan förekommit i något enda fall. Det finns rimlig anledning att anta att även den här föreslagna lagens be- stämmelser kommer att kunna upprätthållas utan att straff kommer att behöva ut- mätas. Vid överträdelser av lagens bestämmelser eller av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen torde det därför vara tillräckligt att möjlighet finns att meddela förelägganden och förbud förenade med viten. Dessa viten kan också sättas betydligt högre än vad som kan komma i fråga vid bötesstraff. Om ingen straffbestämmelse införs i den nya lagen bör det inte heller införas någon bestämmelse om förverkande. När det gäller rökfria miljöer har jag redan tidigare anfört att ansvaret för upprätthållandet av lagens bestämmelser skall åvila ägaren eller den som disponerar den lokal m.m. som berörs och att den enskilde rökaren i princip endast riskerar att bli avvisad. Något annat torde lätt kunna uppfattas som onödigt småaktigt och riskerar att föranleda trotsreaktioner. Dessutom skulle troligen ytterst få personer bli dömda för ett brott mot dessa bestämmelser dels på grund av övervakningssvårigheter, dels på grund av att brottet skulle komma att uppfattas som så ringa att det ofta skulle bli fråga om åtalsunderlåtelse. Till skillnad från utredningen finner jag det inte heller nödvändigt att föreskriva att den som får besluta om avvisning av en person som trots tillsägelse röker där detta inte är tillåtet, har rätt att påkalla hjälp av polis. Avvisning torde inte behöva komma i fråga så ofta och när så måste ske torde det vanligen fungera utan att polis behöver tillkallas. Skulle det bli aktuellt med ett polisingripande kan det också antas att situationen ofta är sådan att ett ingripande ändå skulle ha skett av andra skäl. I fråga om överklaganden bör för miljö- och hälsoskyddsnämndens, eller motsvarande nämnds, beslut i princip gälla detsamma som enligt hälso- skyddslagen (1982:1080). Detta skulle innebära att nämndens beslut skulle få överklagas till och att beslut fick överklagas till kammarrätten. I överensstämmelse med vad som gäller ifråga om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror borde också de beslut meddelar i egenskap av tillsynsmyndighet överklagas till kammarrätten. I betänkandet "Domstolarna inför 2000-talet" (SOU 1991:106), som bereds, har emellertid bl.a. föreslagit att all domstolsprövning av förvaltnings- beslut skall börja i länsrätt. Regeringen har ställt sig bakom principen i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f). Jag finner alltså denna princip lämplig och anser att de nu aktuella besluten bör prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Nämndens beslut får alltså överklagas till . beslut i särskilda fall liksom beslut överklagas till länsrätten. Förslaget kräver en ändring i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar. Jag återkommer i spe- cialmotiveringen till vissa frågor om den lagtekniska utformningen av bestämmelsen. beslut enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) får över- klagas hos Arbetarskyddsstyrelsen. Detsamma bör gälla här. Enligt arbetsmiljölagen gäller som huvudregel att Arbetarsskyddsstyrelsens beslut får överklagas till regeringen. Arbetsmiljölagens besvärsregler är föremål för utredning (A 1991:03). Utredningen har till uppdrag att pröva om det finns förutsättningar för att ta bort möjligheten att överklaga beslut enligt arbetsmiljölagen till regeringen som tredje och sista instans. Enligt direktiven (Dir. 1992:33) finns skäl till omprövning av besvärsbestämmelserna bl.a. med hänsyn till de av uppdragna riktlinjerna för regeringens befattning med besvärsärenden. Utredningen skall även beakta vissa krav i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () samt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättspröv- ningslagen). Enligt artikel 6 i gäller att den enskilde har rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför inhemsk domstol. har för att uppfylla detta krav i konventionen i de fall administrativ myndighet annars är sista beslutsinstans infört rättsprövningslagen som för sådana fall ger en rätt till prövning av Regeringsrätten. Rättsprövningslagen har ansetts tillämplig på beslut om ingrip- ande enligt arbetsmiljölagen (Regeringsrättens beslut i mål 997-1990). De beslut som Arbetarskyddsstyrelsen i särskilda fall meddelar angående ingripande enligt tobakslagen har samma karaktär som motsvarande beslut enligt arbetsmiljölagen och bör således även de kunna bli föremål för rättsprövning. Med hänsyn till den begränsade tillsynsuppgiften för kan det förväntas att antalet överklagade ärenden torde bli mycket få. Mot den bakgrunden och då den möjlighet till rättsprövning som ovan nämnts torde stå öppen anser jag att resultatet av den pågående översynen av besvärsreglerna i arbetsmiljölagen bör avvaktas. Jag före- slår därför inte nu någon särskild bestämmelse om rätt att överklaga dessa beslut till domstol. När det gäller beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som en myndighet har meddelat efter ett bemyndigande från regeringen bör det i fråga om varningstexter och innehållsdeklaration på tobaksförpackningar, liksom enligt nu gällande lagstiftning, vara möjligt att klaga till regeringen. Den krets som ska kunna överklaga dessa typer av beslut bör dock begränsas till dem som närmast berörs av besluten, nämligen dels tillverkare av tobaksvaror, dels impor- törer av sådana varor som är avsedda att säljas till konsumenter inom landet. Andra beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som en myndighet har meddelat efter ett bemyndigande från regeringen bör inte kunna överklagas. I fråga om sekretess vid den tillsynsverksamhet som bedrivs av de i lagen upptagna statliga tillsynsmyndigheterna gäller 8 kap. 6 § sekretesslagen som reglerar sekretess i statlig tillsynsverksamhet. Enligt denna bestämmelse gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver, sekretess med avseende på bl.a. tillsyn över näringslivet. Sekretessen gäller dels uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, dels uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Regeringen har med stöd av denna lagbestämmelse i sekre- tessförordningen (1980:657) föreskrivit sekretess vad gäller tillsyn enligt hälsoskyddslagen (1982:1080). Motsvarande föreskrift bör införas beträffande tillsyn enligt tobakslagen. Den tillsynsverksamhet som bedrivs av miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande nämnd omfattas av bestämmelsen i 8 kap. 7 § sekretesslagen enligt vilken sekretess gäller i tillsyn med avseende på näringslivet. I den utsträckning denna bestämmelse inte kan anses tillämplig på den tillsyn som nämnden utövar enligt denna lag kan sekretess för en uppgift som framkommer vid tillsyn ändå gälla på grund av bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess. I många av de lokaler nämndens tillsyn avser gäller sekretess för personalen enligt särskilda bestämmelser i sekretesslagen. Så är t.ex. bestämmelsen om sekretess inom i 7 kap. 4 § i många fall tillämplig på personal i lokaler som avses i 2 § 2 och 2 § 3. Om en uppgift inhämtas från sådan personal överförs sekretess till tillsynsmyndigheten. Emellertid kan uppkomma vissa situationer där de angivna sekretessbestämmelserna inte är tillämpliga. Det kan gälla fall när 8 kap. 7 § sekretesslagen ej är tillämplig och nämnden inhämtar uppgifter för vilka sekretess inte gäller, t.ex. när en uppgift om någons ekonomiska eller personliga förhållanden fås direkt från den uppgiften rör eller myndigheten själv gör vissa iakttagelser. Vidare kan nämnden få uppgifter av personal som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse. Det får emellertid antas att det endast är i undantagsfall som det i till- synsverksamheten kan komma fram så känsliga uppgifter att någon ändring av sekretesslagen är motiverad. Jag lägger därför inte fram något sådant förslag. I 8 § lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobakvaror föreskrivs tystnadsplikt för den som har deltagit i tillsyn enligt lagen eller på annat sätt tagit befattning med ärende som avses i lagen. Bestämmelsen gäller enbart personer som inte omfattas av sekretesslagen, t.ex. privaträttsliga subjekt som biträder med vissa analyser o.d. En sådan regel bör enligt min mening införas i tobakslagen. I bestämmelsen bör i enlighet med vad som gäller enligt regeln i lagen om varningstext och innehållsdeklaration erinras om att sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet. Reglerna om rökfria miljöer m.m. kan leda till vissa kostnader för de lokalan- svariga, framför allt i de fall då särskilda rökutrymmen inrättas. En stor del av de byggnader m.m. som omfattas av de nya reglerna torde dock vara försedda med rökrum. Vad som kan behöva göras är då i en del fall att förbättra ventilationsförhållandena. Det bör dock noteras att lagen inte upp- ställer något krav på inrättande av rök- rum. Det bör vidare beaktas att, även om inrättande av rökrum kan medföra vissa omedelbara kostnader, rökförbud generellt sett leder till minskade utgifter för uppvärmning, ventilation, städning m.m. Vad gäller restauranger uppställs i föreslagen lagstiftning inte några särskilda krav på avgränsningen mellan områden där rökning är tillåten resp. inte är det. Förslaget innebär inte heller att något visst antal sittplatser skall vara fria från tobaksrök. Några ombyggnadsarbeten torde därför inte behöva vidtas i samband med inrättandet av rökfria utrymmen. I fråga om hotell innebär föreslagen bestämmelse inte att någon totalsanering behöver göras av berörda rum. Det räcker att de är fria från tobaksrök. De föreslagna bestämmelserna om produktkontroll kan innebära vissa ökade kostnader för tobaksföretagen. Undersökningar som gäller tobaksprodukternas innehåll m.m. utförs dock i stor utsträckning inom företagen. Att undersökningsresultaten också skall rapporteras till regeringen torde inte behöva medföra några större kostnader. Vid delegering av föreskrifter rörande gränsvärden kommer den myndighet till vilken delegering sker att orsakas vissa merkostnader genom de nya bestämmelserna. Dessa torde dock bli av begränsad omfattning. När det gäller varningstexter och innehållsdeklarationer motsvarar de uppgifter som torde komma att delegeras i allt väsentligt vad som åligger . Föreslagen lagstiftning innebär alltså totalt sett inte några ökade kostnader i den delen. Den föreslagna tillsynsverksamheten kommer att orsaka vissa kostnader för de myndigheter som berörs. De har emellertid, som tidigare anförts, näraliggande uppgifter. De extra kostnader den nya lagen kommer att orsaka bör alltså inte bli så stora. Inte heller domstolarna torde komma att orsakas några större kostnader på grund av föreslagen lagstiftning. Inledningsvis nämnde jag att åtgärder mot tobaksbruk måste vidtas på flera plan och att förstärka informationen är en av de åtgärder som bör vidtas. Som anfördes i propositionen 1990/91:175 bör informationen bedrivas både lokalt på skolor, inom sjukvården etc. och centralt t.ex. genom kunskapsspridning. Det centrala ansvaret för detta arbete åligger det inrättade . Förutom nu nämnd information kommer det att behövas viss information om lagens innehåll i samband med dess ikraftträdande. Informationen kan lämnas av de myndigheter som i olika avseenden är berörda t.ex. , , , och . Detta kan medföra vissa extra kostnader * huvudsakligen för * som emellertid inte bedöms bli större än att de ryms inom be- fintliga anslag. Då det inte går att mera exakt bedöma vilka kostnadseffekter de lagda förslagen kan komma att medföra för myndigheter och domstolar föreslår jag att en utvärdering därav görs efter att lagen trätt i kraft. Det är angeläget att den nya tobakslagen träder i kraft . Före ikraftträdandet behövs det emellertid, som jag anfört, viss information om lagens innehåll. I samband med att tobakslagen träder i kraft bör lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror samt lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror upphöra att gälla. Några övergångsregler torde inte behövas, frånsett en regel som tar sikte på sådana beslut om varningstext och innehållsdeklaration som har meddelats före den nya lagens ikraftträdande. I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till 1. tobakslag, 2. lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för tementet. Lagrådet har granskat lagförslagen. 7.1 Förslaget till tobakslag Lagen innehåller 27 paragrafer uppdelade på nio avsnitt. Först finns en inledande bestämmelse som anger vilka områden lagen berör (1 §). Avsnittet därefter behandlar vissa miljöer där tobaksrökning i princip inte får eller bör äga rum. De miljöer som berörs är vissa lokaler och andra utrymmen dit allmänheten normalt har tillträde samt vissa utrymmen avsedda för gemensamt bruk i vissa inrättningar med särskild service eller vård (2 §). En särskild reglering görs för lokaler där offentliga tillställningar eller allmänna sammankomster anordnas och för andra i 2 § ej angivna lokaler dit allmänheten har tillträde (3 §). I sådana lokaler skall det, om miljön inte är rökfri, finnas områden där rökning är förbjuden. Särskilda regler ges också för hotell och andra inrättningar där tillfällig bostad yrkesmässigt upplåts samt för restau- ranger och andra serveringsställen (4 §).