prop · GG03193 · 1993-03-25 00:00:00 — I den förstnämnda propositionen understryks vikten av att yrkesinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen knyts till det samarbete om rehabiliteringsfrågor mellan myndigheter som försäkringskassorna och har ansvaret för. I den sistnämnda propositionen anfördes bl.a. följande: Sjukskrivningsmönstret på en arbetsplats är en viktig indikation på arbetsmiljöns tillstånd. Genom samarbetet med olika arbetsgivare om rehabilitering av deras anställda kommer försäkringskassorna att få insikter om problem och arbetsgivares förmåga att hantera rehabili- teringsfrågor liksom om arbetsmiljön i företagen och dess inverkan på rehabiliteringsbehoven. Dessa insikter bör, givetvis med beaktande av gällande sekretessregler, tillvaratas i ett systematiskt samarbete med yrkesinspektionen som ett stöd i den tillsyn inspektionen skall utöva över efterlevnaden av arbetsmiljölagen. Därmed förstärks arbetet med att förbättra arbetsmiljön genom att den nödvändiga kopplingen mellan rehabiliteringsarbete och arbetsmiljöförbättring åstadkommes. har i två särskilda rapporter (RFV ANSER 1990:5 respektive 1991:3) till regeringen närmare belyst formerna för försäkringskassornas samarbete med yrkesinspektionen, ar- betsförmedlingen och andra myndigheter och organ som berörs av reha- biliteringsverksamheten. Även samverkan med arbetsgivare beskrivs utförligt i dessa rapporter. framhåller att försäkringskassorna med tillgång till lokala sjukförsäkringsregister som innehåller uppgifter om bl.a. sjukperioder, diagnos, yrke, arbetsställe och arbetsgivare kommer att kunna förse olika intressenter med sammanställningar av avidentifierad registerinformation. Enligt verkets bedömning kommer dessa intressenter att kunna vidta kraftfulla åtgärder på olika områden med ledning av sådan information. har vid sin bedömning utgått från att diagnosregi- strering skulle få förekomma. Avsaknad av diagnosuppgifter medför att värdet av den registerinformation som kan lämnas från till andra aktörer inom rehabiliteringsverksamheten och arbets- miljön inte blir lika stort som det skulle bli om sådan registrering tilläts. Jag gör emellertid den bedömningen att även den registerinformation som kan lämnas från ett register utan diagnosuppgifter ändå bör kunna vara av väsentlig betydelse för de övriga aktörer som nämnts. Arbetarskyddsstyrelsen har i sitt remissyttrande tagit upp en fråga som särskilt rör sjukfrånvarostatistik. Styrelsen anför att personalen vid ett enskilt arbetsställe kan tillhöra skilda lokalkontor inom en försäkringskassa, i storstäderna kanske upp till 10-15 olika kontor och att det därför förefaller omöjligt att snabbt kunna sammanställa sjukfrånvarouppgifter på arbetsställenivå i ett registersystem som består av lokala register och där endast lokalkontoret har tillgång till uppgifterna. Arbetar- skyddsstyrelsen föreslår därför att det skapas författningsmässiga ramar för att på en nivå som är överordnad lokalkontoren kunna göra sådana sammanställningar. har behov av sjukfrånvarostatistik i sitt arbete, dels för att identifiera områden där det finns behov av arbetsmiljöförbättrande åtgärder, dels för att kunna följa upp risker vid enskilda arbetsställen som ett led i den rutinmässiga tillsynen. Ett sätt att få fram sådan lokal statistik som Arbetarskyddsstyrelsen efterlyser skulle kunna vara att samla information från de lokala sjukförsäkringsregistren i ett centralt statistikregister, som då också skulle kunna ge rikstäckande statistik över sjukfrånvaron. behov av information från ett sådant register skulle sannolikt i allmänhet kunna tillgodoses i avidentifierad form. Utredningen har i sitt delbetänkande rörande lokala sjukförsäkringsregister berört frågan om skapande av ett centralt statistikregister för att bl.a. tillgodose behov av information men har inte lagt fram något förslag i den delen. Utredningen har avlämnat sitt slutbetänkande Socialförsäkringsregister (SOU 1993:11) och därvid berört frågan om möjligheter att få information från ett socialförsäkringsregister, innefattande vissa uppgifter från lokala sjukförsäkringsregister. Något förslag som helt tillgodoser behov av information från ett lokalt sjukförsäkringsregister läggs dock inte fram. Enligt min mening behöver frågan om möjligheten att * på ett eller annat sätt * förse med information från de lokala sjukför- säkringsregistren och de integritetsfrågor som sammanhänger med denna fråga ytterligare övervägas. Frågan bör på nytt aktualiseras i samband med beredningen av utredningens förslag i slutbetänkandet. På grund av vad jag nu har anfört är jag inte beredd att föreslå någon utvidgning av de av utredningen föreslagna registerändamålen för de lokala sjukförsäkringsregistren i den riktning som Arbetarskyddsstyrelsen, och har förordat. behov av uppgifter för revision är inte begränsat till de lokala sjukförsäkringsregistren. Frågan om att ge verket möjlighet att utnyttja registren för revision bör behandlas i ett vidare sammanhang. Jag är därför inte beredd att föreslå att sjukförsäkringsregistren skall få användas för extern revision av socialförsäkringsadministrationen. Jag övergår nu till att behandla utredningsförslaget om att regeringen eller, om regeringen föreskriver det, Datainspektionen för enskilda fall får besluta att sjukförsäkringsregister får användas för forskning och framställning av statistik. Remissinstansernas kritik mot förslaget går dels ut på att det, om det genomförs, blir ett ingrepp i principen om en fri och obunden forskning, dels att det är en främmande lagstiftningsteknik i registerlagsammanhang att föreskriva att ett administrativt register även får användas för forskning. Datainspektionen anför att det från integritetssynpunkt är viktigt att administrativa register och forskningsregister hålls åtskilda. Flertalet remissinstanser som är kritiska till förslaget i denna del anser att frågan huruvida uppgifter i ett lokalt sjukförsäkringsregister skall få användas för forskning bör prövas enligt vanliga regler. Här åsyftas bestämmelserna i datalagen och sekretesslagen eller reglering i särskild lag. Da- tainspektionen anför i detta sammanhang att det från integritetssynpunkt är av största vikt att ändamålet med ett for- skningsregister är noga preciserat, liksom de föreskrifter i övrigt som skall gälla för registret. Av särskild betydelse är därvid enligt inspektionen också frågan om den enskildes samtycke till att uppgifter om honom används för forskningsändamål. Forskningsrådsorganen framhåller den prövning av forsknings- projekt som anslagsbeviljande instanser gör och hänvisar också till att projekten vanligen blir granskade av en etisk kommitté. Personregistrering för forskning och statistikändamål är inte särreglerad i datalagen. I den mån ett forskningsregister inte är reglerat i ett s.k. statsmaktsregister, dvs. register som inrättats efter beslut av eller regeringen, krävs i allmänhet tillstånd av Datainspektionen för att inrätta personregister för forskning och statistik. Vid sin prövning ifrågasätter som regel inte Datainspektionen det behov som anges för inrättande av personregister. Däremot sätter inspektionen i det enskilda fallet upp villkor för att minska intrånget i den personliga integriteten. Ett prövningsförfarande som innebär att regeringen prövar forskningsbehovet skulle kunna medföra en inskränkning i den fria forskningen. Jag har därför förståelse för forskningsföreträdarnas kritik av utredningsförslaget. Vidare kan jag instämma i den kritik mot lagstiftningstekniken som främst Datainspektionen framfört. Jag delar således uppfattningen att frågan om ett sjukförsäkringsregister skall få användas för forskning och framställning av statistik bör prövas enligt sedvanliga regler, dvs. bestämmelserna i sekretesslagen och datalagen. Någon sär- skild bestämmelse om registrens användning för forskning bör därför inte tas in i registerlagen. Jag vill i detta sammanhang framhålla att (Ju 1989:02) i sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) föreslår särskilda bestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter för forsknings- och statistikändamål. Förslaget är föremål för remissbehandling. Jag har i det föregående föreslagit att försäkringskassornas handläggning av ärenden om ersättning enligt 16 respektive 20 § sjuklönelagen skall få ske med stöd av sjukförsäkringsregistren. Försäkringskassorna handlägger enligt sjuklönelagen också ett annat slag av ärenden, nämligen sådana som rör arbetsgivares försäkring mot kostnader för sjuklön. Fr.o.m. skall en arbetsgivare hos även kunna försäkra sig mot vissa semesterlönekostnader. Inför ett beslut om ersättning till en arbetsgivare från någon av dessa försäkringar behöver kontrollera vilka sjukfall som har förekommit hos arbetsgivaren. Genom de uppgifter om försäkrade arbetstagare som enligt mitt förslag i det följande skall få finnas i ett sjukförsäkringsregister kan sådana sjukfallskontroller göras effektiva. Registren bör därför få användas även för handläggning av dessa typer av ärenden. ADB-stödet kan dock i dessa fall begränsas till åtgärder som kan utföras på grundval av de uppgifter som samlas in i sjukpenningärenden och de tidigare berörda ärendena enligt 16 och 20 §§ sjuklönelagen. Handläggningen av ärenden om arbetsgivares kostnadsförsäk- ringar nödvändiggör därför ingen registrering av uppgifter därutöver. Det är alltså inte fråga om att i det lokala registret anteckna arbetsgivarens försäkring som sådan. Mitt förslag: är registeransvarig för det eller de sjukförsäkringsregister som förs inom kassans område. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Endast Datainspektionen har särskilt uttalat sig om registeransvaret. Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om registeransvar finns i datalagen. Med registeransvarig avses enligt 1 § datalagen den för vars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Att ha förfoganderätt över ett register innebär en behörighet såväl att påverka innehållet i registret som att överföra innehållet till läsbar form. Med registeransvaret följer ett flertal skyldigheter som finns angivna i datalagen. Dessa bestämmelser innebär i huvudsak följande. Den registeransvarige skall iaktta att hanteringen av registret inte leder till att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. Därvid skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning. Hos den registeransvarige skall det vidare finnas en förteckning över de personregister som han är ansvarig för. Den registeransvarige skall rätta en personuppgift som är oriktig eller missvisande, komplettera en uppgift som är ofullständig, på begäran lämna den registrerade utdrag över de uppgifter om honom som finns i registret och förstöra de upp- 6 gifter i registret som är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål. Datainspektionen utövar tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Datalagen innehåller också sanktionsregler. Sålunda kan den som bl.a. bryter mot Datainspektionens beslut om villkor, obehörigen lämnar ut personuppgift, inte gallrar registret, inte lämnar riktigt registerutdrag eller lämnar Datainspektionen osanna uppgifter i samband med tillsyn dömas till böter eller fängelse i högst . Vidare gäller att den registeransvarige skall ersätta skada som en registrerad tillfogas genom att ett personregister innehåller oriktig eller missvisande uppgift om honom. Om någon tillfogas skada genom brott enligt datalagen, skall den som har gjort sig skyldig till brottet ersätta skadan. Jag har i det föregående föreslagit att ett sjukförsäkringsregister skall få föras för varje lokalkontors verksamhetsområde inom en allmän försäk- ringskassa. Jag kommer i det följande att föreslå att terminalåtkomst till ett sjukförsäkringsregister endast skall få finnas hos det lokalkontor som för registret. Ett lokalkontor kommer således att självständigt föra registret och där- med också vara det organ inom som kommer att ha förfoganderätten över registret. I praxis har datalagens registeransvarig- hetsbegrepp för personregister i det allmännas verksamhet uttolkats så att registeransvaret åvilar myndigheten i fråga. Som Datainspektionen anfört i sitt remissyttrande kan således ett organ inom en myndighets förvaltningsorganisation inte vara registeransvarigt, oavsett att registret bara förs i organets verksamhet. I linje härmed bör, som utredningen har funnit, registeransvaret för sjukförsäkringsregistren läggas på . Med hänsyn till att endast det lokalkontor som för ett sjukförsäkrings- register skall ha terminalåtkomst till registret har utredningen förordat att beslutanderätten i registerfrågor delegeras till lämplig nivå, t.ex. till en viss tjänsteman vid det registerförande lokalkontoret. Datainspektionen har i sitt remissyttrande förklarat sig dela denna mening men har erinrat om att själva registeransvaret inte kan delegeras utan åvilar . Detta innebär enligt inspektionen att det straffrättsliga ansvaret för överträdelse av datalagens bestämmelser i princip ligger hos den eller de personer som är ansvariga för kassans verksamhet, dvs. För egen del instämmer jag i vad utredningen och Datainspektionen anfört. Den förordade lösningen överensstämmer med den som har valts för de lokala folkbokföringsregistren. Enligt 4 § lagen (1990:1536) om folbokföringsregister är skattemyndigheten i länet registeransvarig för det eller de lokala folkbokföringsregister som förs inom myndighetens verksamhetsområde. Mitt förslag: Ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får innehålla uppgifter om den som är försäkrad enligt lagen om allmän försäkring och som genom inskrivning i försäkringskassa tillhör eller har tillhört lokalkontoret. Från denna huvudregel görs undantag i fråga om sådana fall då ett lokalkontor gett ett annat lokalkontor i uppdrag att handlägga ett ärende och när det gäller personer som är försäkrade men inte inskrivna hos . En särskild bestämmelse ges för sjukförsäkringsregistret över sjömän. Vilka integritetskänsliga uppgifter om den enskilde försäkrade som får finnas i ett sjukförsäkringsregister är uttömmande reglerat i lagen. Upp- gifterna kan i huvudsak delas in i tre kategorier. För alla försäkrade får vissa allmänna ärendeuppgifter anges (personnummer och namn, sjuk- penninggrundande inkomst m.m.) I sjukersättningsärenden får vissa ytterligare uppgifter anges (tidpunkt för sjukanmälan, grad av nedsatt arbetsförmåga, förekomsten av anmälan om arbetsskada m.m.). Vissa särskilda uppgifter skall dessutom få antecknas i ärenden om rehabilitering (t.ex. förekomsten av rehabili- teringsutredning och rehabiliterings- plan). Uppgift om diagnos och sjukdomsorsak får inte förekomma i ett register. Vissa uppgifter som är väsentligen utan betydelse för den enskildes integritet skall också få finnas i ett register. Regleringen av dessa skall dock kunna ske genom verkställighetsföreskrifter. Utredningens förslag: En väsentlig skillnad från mitt förslag är att utredningen föreslår att diagnosregistrering skall få ske. Utredningsförslaget innebär till skillnad från mitt förslag också att uppgift om läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer, den försäkrades företagshälsovårdstillhörighet samt förekomsten av utredning om sociala förhållanden, som utförts av , och arbetsplatsutredning får anges i ett register. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna föreslår såväl tillägg till som inskränkningar i utredningens förslag. Tilläggen avser bl.a. arbetsgivares personnummer eller organisationsnummer, totala antalet anställda hos en arbetsgivare och deras ålder, kön och arbetsuppgifter, förekomst av föreskrift i läkarintyg samt vårdgivares personnummer, mottagningsadress, specialitet, särskild behörighet och anslutning till allmän försäkringskassa. När det gäller inskränkningar föreslår Datainspektionen att diagnos och sjukdomsorsak skall få registreras endast om vissa inskränkningar görs i de föreslagna möjligheterna att använda sådana uppgifter som sökbegrepp. Inspektionen anser vidare att tvångsin- gripanden och förekomst av socialutredning inte bör framgå av ett register. anser att uppgift om sådana smittsamma sjukdomar som avses i smittskyddslagen bör undantas från registrering. Stats- kontoret anser inte att registerlagen bör detaljreglera vad ett register får innehålla. Enligt Statskontoret bör registren kunna anpassas och underhållas utan att varje förändring måste underställas . Statskontoret anser att registerlagen bör kompletteras med en förordning som preciserar registerlagen och är enkel att att anpassa till förändringar i verksamheten. Skälen för mitt förslag: I det föregående har jag föreslagit att varje lokalkontor inom en försäkringskassa skall få föra ett sjukförsäkringsregister för sitt verksamhetsområde. I linje härmed bör som huvudregel gälla att endast det lokalkontor till vilket en person hör skall ha uppgifter om denne. Under tid som ett lokalkontor handlägger ett ärende på uppdrag av ett annat kontor skall dock det uppdragstagande kontoret få ha uppgifter om den person som avses i sitt eget register. När handläggningen är avslutad bör dock * för att skydda den personliga integriteten * uppgifterna tas bort ur registret och föras över till det lokalkontor till vilket personen hör. För tillsynen, uppföljningen och utvärderingen av verksamheten hos det kontor som utfört uppdraget bör dock vissa basuppgifter om uppdragsärendet finnas kvar i det kontorets register. När en persons kassatillhörighet ändras får av samma skäl, dvs. hänsynen till den enskildes integritet, uppgifter om avslutade ärenden beträffande den personen finnas kvar i det tidigare kontorets register. Historiska uppgifter skall således inte automatiskt få föras över till det nya lokalkontoret. Enligt min mening är det av väsentlig betydelse för integritetsskyddet att det i lagen noga anges vad ett lokalt sjukförsäkringsregister får innehålla. Jag delar därför inte Statskontorets uppfattning om lagstiftningstekniken, såvitt gäller dessa register. Bestämmelserna om innehållet i de lokala registren bör utformas med utgångspunkt i att registren i första hand skall vara ett stöd för försäk- ringskassornas handläggning av sjukpenning- och rehabiliteringsärenden samt tidigare berörda ärenden enligt 16 och 20 §§ lagen om sjuklön. Däremot finns, som jag redan anfört (avsnitt 4.2), inget behov av att i registren ha uppgifter om arbetsgivares försäkringar mot kostnader för sjuklön och vissa semesterlönekostnader. I de lokala registren bör därför föras in de uppgifter som behövs för att kassorna skall kunna handlägga ärendena snabbt och effektivt och för att kassorna skall kunna hålla en hög effektivitetsnivå i sin rehabiliterings- verksamhet. Vissa uppgifter som behövs för uppföljningen och utvärderingen av försäkringskassornas verksamhet bör också få anges i ett register. I rehabiliteringsärendena förekommer i regel mer omfattande material än i sjukpenningärenden och andra typer av massärenden. I rehabiliteringsärenden kan det sålunda vara fråga om material i form av utredningar, planer, utlåtanden m.m. Som utredningen har anfört talar redan praktiska skäl mot att sådant material tas in i sin helhet i ett sjukförsäk- ringsregister. Därtill kommer som utredningen har framhållit att materialet kan innehålla uppgifter som är mycket känsliga för den enskilde och som av den anledningen inte bör förekomma i ett personregister. Jag delar utredningens uppfattning att ett register i rehabiliteringsärenden främst bör användas för att ge handläggaren upplysning om vilket material som finns i handlingar och för att underlätta de bevakningsrutiner som ofta kan förekomma i sådana ärenden. Upp- lysningen om materialet får inte avse dess innehåll utan endast förekomsten av handlingar. Detta innebär att även de uppgifter i ett register som behövs för handläggning av rehabiliteringsärenden kan vara kortfattade. Uppgifterna i ett sjukförsäkringsregister skall även kunna utnyttjas för att på ett tidigt stadium skall kunna hitta de fall där rehabiliteringsåtgärder behöver sättas in. Detta ändamål bör dock, som utredningen påpekat, inte få leda till att uppgifterna i registret anges utförligare än vad som just behövs för handläggningen av enskilda ärenden. När det gäller att närmare ange de olika slag av uppgifter om de försäkrade som behöver registreras står det till en början klart att de uppgifter som finns i det centrala registret i huvudsak också måste finnas i de lokala registren. Därutöver behöver vissa ytterligare uppgifter antecknas i registren. Utredningen har begränsat dessa till att i huvudsak avse uppgifter som lämnas antingen av den försäkrade själv eller som anges i de intyg och utlåtanden som den försäkrade själv ger in. Vissa kortfattade uppgifter ur rehabiliteringsplanen som, om det är möjligt, upprättas i samråd med den försäkrade skall dessutom få anges. Härutöver skall enligt utredningen i princip endast få antecknas förekomsten av olika handlingar och göras noteringar, avsedda för bevakning av handläggningen. Jag delar utredningens uppfattning om att dessa utgångspunkter bör gälla vid urvalet av uppgifter som skall få tas in i registret. För det första måste vissa allmänna uppgifter om de försäkrade kunna finnas i de lokala sjukförsäkringsregistren. Här avses uppgift om personnummer och namn, adress och telefonnummer, medborgarskap, folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort, sjukpenninggrundande inkomst, årsarbetstid och karenstid. I det centrala sjukförsäkringsregistret finns dessutom uppgifter om civilstånd, tidpunkt för utlännings förvärv av svenskt medborgarskap och pensionsgrundande inkomst. De två sistnämnda slagen av uppgifter behövs inte i ett lokalt sjukförsäkringsregister. Några remissinstanser har hävdat att uppgift om civilstånd behövs i registren. Uppgiften har huvudsakligen betydelse för handläggning av bidrags- och pensionsärenden. Jag kan därför inte se att det finns något egentligt behov av den i sjukpenningärendena och den bör således inte få tas in i de lokala sjukförsäkringsregistren. För handläggningen av sjukersättningsärenden behövs utöver de allmänna ärendeuppgifterna vissa andra uppgifter i registren. De uppgifter som behövs i dessa fall är uppgift om tidpunkt för sjukanmälan, sjukperiod, den försäkrades yrke och arbetsuppgifter, uppgiven grad av nedsatt arbetsförmåga, förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygsgivare och sjukskrivningsperiod. Hit hör också uppgift om förekomsten av anmälan om arbetsskada, yrkesskada, skada som omfattas av statligt personskadeskydd och personskada som omfattas av bestämmelser om krigsskadeersättning till sjömän samt tidpunkt då sådan skada inträffat. Särskilt för handläggningen av ärenden enligt 16 och 20 §§ sjuklönelagen behövs också vissa uppgifter om den försäkrades arbetsgivare samt uppgift om sjuklön och sjuklöneperiod. Försäkringsrätten för har föreslagit att uppgift om förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygsgivare bör kompletteras på så sätt att även "uppgift i förekommande fall om föreskrift i sådant intyg" skall få anges i ett register. Exempel på sådana föreskrifter är enligt försäkringsrätten "vila" och "får vistas ute". För- säkringsrätten motiverar tillägget med att uppgifter av detta slag kan vara av intresse vid handläggning av sjukpenning- och rehabiliteringsärenden. För egen del anser jag att sådana föreskrifter av integritetsskäl inte bör få förekomma i ett register.