prop · GG03238 · 1993-03-25 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:238 om ändringar i minerallagen m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Tf. chefen för , statsrådet , har varit föredragande vid regeringssammanträdet. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i minerallagen (1991:45). Det föreslås att kravet på lämplighet för att få bearbetningskoncession tas bort utom för förvärv av koncession från koncessionshavaren och för koncession för utvinning av olja och gas. Vidare föreslås att kronoan- delsinstitutet avvecklas och att bearbetnings- koncession skall meddelas . Syftet med dessa ändringar är att de tillsammans skall bidra till att skapa bättre generella förutsättningar för prospektering och gruvdrift i landet. Vidare föreslås att skyddet för nationalparker, obrutna fjällområden och naturreservat ytterligare stärks genom ändrade regler för prospektering och gruvdrift inom sådana områden. Det föreslås slutligen att möjligheten i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter för staten att i meddelade koncessioner för energitorv föreskriva om produktionsavgifter m.m. tas bort. Ändringarna föreslås träda i kraft . Proposition om ändringar i minerallagen m.m. 1 Inledning En ny minerallag (1991:45) trädde i kraft . Lagen, som ersätter gruvrättsliga lagstiftning, dvs. gruvlagen och lagen om vissa mineralfyndigheter, reglerar rätten till och utnyttjandet av mineraltillgångar. Regeringen aviserade budgetproposition en översyn av minerallagen i syfte att ytterligare stimulera prospekteringen efter och bearbetningen av nya fyndigheter. Inom ut- arbetades därefter departementspromemorian Översyn av vissa bestämmelser i minerallagen, m.m. (Ds 1992:128). I syfte att ge gruvnäringen goda generella föruts- ättningar för verksamhet i landet föreslås i promemorian vissa ändrade regler i minerallagen, nämligen att kronoandelsinstitutet avvecklas, att kravet på lämplighet för att få bearbetningskoncession tas bort utom såvitt avser olja och gasformiga kolväten samt att koncessionens giltighetstid, som uppgår till , skall bestämmas till minst tio och högst beroende på omständigheterna i varje särskilt fall. Vidare föreslås ersättningen till fastighetsägare och andra sakägare vid bearbetning förbättras. Promemorian innehåller därutöver förslag till hinder mot undersökningsarbete och bearbetning inom nationalpark. Som en konsekvens av promemorians förslag om kronoandelssystemet föreslås en ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter vad avser villkor om vissa avgifter m.m. i samband med koncession för energitorv. I promemorian föreslås att ändringarna träder i kraft . Den i promemorian intagna sammanfattningen finns fogad till denna proposition som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som är bifogade propositionen som bilaga 3. Lagrådet har i yttrande lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande framgår av bilaga 4. I den nu föreslagna lagtexten har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. 2 Allmän bakgrund Den omläggning av näringspolitiken som regeringen inlett innebär bl.a. att statens roll är att skapa goda generella förutsättningar för företagande och att näringspolitiska branschstöd avvecklas. Som ett led i denna politik beslutade om avveckling av den statliga prospekteringsverksamheten och om nedläggning av (). För att främja och stimulera gruvnäringens utveckling koncentrerar staten sina insatser på basverksamhet, främst i form av grundläggande geologisk undersökningsverksamhet samt forskning och utveckling. I syfte att ytterligare förbättra möjligheterna för prospektering beslutade om ökade statliga insatser inom basverksamheten, dvs. de tidigare leden i prospekteringskedjan. Vid geologiska undersökning (SGU) skall under innevarande budgetår ett mineralkontor inrättas i , med uppgift dels att insamla, uppdatera och bearbeta information av relevans för prospektering, dels att marknadsföra denna. Vidare skall den geologiska baskarteringen i prospekteringsintressanta delar av och ökas. Regeringen har uppdragit åt NSG att under innevarande budgetår bl.a. avyttra den statliga gruvegendomen, i form av gruvrättigheter, på för staten bästa möjliga affärsmässiga villkor och att till SGU överföra det informationsmaterial som inte tillhör sådan gruvegendom som skall försäljas. Ett viktigt generellt medel för att skapa goda förutsättningar för gruvnäringen är lagstiftningen inom mineralområdet. I samband med behandling av förslaget till ny minerallag framfördes kritik mot vissa inslag i detta. Företrädare för gruvnäringen har i olika sammanhang också riktat viss kritik mot lagen. Kritiken går i huvudsak ut på att minerallagen inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att stimulera prospekteringen efter och utvin- ningen av nya mineralfyndigheter. Lagen anses inte heller ge internationellt konkurrenskraftiga villkor för verksamhet i landet. Vissa bestämmelser i lagen uppfattas i stället som hindrande eller i vart fall som återhållande faktorer för den prospektering för vilken det eljest finns goda geologiska motiv. Det gäller framför allt bestämmelserna om förutsättning för att få bear- betningskoncession, koncessionens giltighetstid och kronoandelssystemet. Kronoandelen anges av flera utländska gruvföretag som ett hinder av institutionell karaktär för dem att satsa på prospektering och gruvdrift i . 3 Gällande rätt Minerallagen innebär i korthet följande. Lagen gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter av ett antal i lagen angivna mineraliska ämnen, s.k. koncessionsmineral. Med undersökning avses arbete i syfte att att påvisa en fyndighet av ett koncessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt. Med bearbetning avses utvinning och tillgodogörande av ett konces- sionsmineral. För att få bedriva undersökningsarbete krävs undersökningstillstånd. Sådant skall meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i det aktuella området kan leda till fynd av koncessionsmineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Om arbetet avser olja, gasformiga kolväten eller diamant krävs dessutom att sökanden visar att han är lämplig att bedriva sådant arbete. Undersökningsarbete får enligt de s.k. hindersbestämmelserna inte äga rum inom vissa särskilt angivna områden, bl.a. befästningsområden, begravningsplatser samt i närheten av vägar, järn- vägar, bostadshus, vissa allmänna byggnader och industriella anläggningar. Ett undersökningstillstånd gäller och dess giltighetstid kan under vissa förutsättningar förlängas och därefter med ytterligare högst . För att få bedriva bearbetning krävs bearbetningskoncession. Sådan skall meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekono- miskt har blivit påträffad, om sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten och om fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Bestämmelserna om hinder mot undersökningsarbete tilllämpas även på bearbetning om hindret uppstod innan koncession beviljades. En bearbetningskoncession gäller som huvudregel och koncessionstiden förlängs automatiskt med i sänder om regelbunden bearbetning pågår när giltighetstiden går ut. Om bearbetning inte pågår kan koncessionen ändå förlängas om viss förberedande aktivitet pågår eller om det görs sannolikt att bearbetning snart skall påbörjas. Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren. I ärenden om bearbetningskoncession skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL) tillämpas. Det innebär att en ytterligare förutsättning för att bearbetningskoncession skall ges är att hinder enligt NRL inte föreligger för markens användning till mineralutvinning. I den delen av prövningen skall bergmästaren samråda med . Den intresseavvägning som härvid görs i ärenden om bearbetningskoncession är bindande för avvägningen vid senare prövningar enligt andra NRL-anknutna lagar som kan bli aktuella för ett mineralföretag. Koncession kan förenas med villkor till skydd för allmänna intressen och enskild rätt. Vidare om- fattas prospektering och utvinning av de regler som staten i annan lagstiftning om mark och vatten ställt upp till skydd för miljön. I bearbetningskoncession som meddelas någon annan än staten har staten kronoandel, dvs. rätt till andel med hälften. Kronoandel får helt eller till viss del överlåtas eller upplåtas. Staten kan även avstå från kronoandel. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får besluta i frågor om kronoandel. Regeringen har i mineralförordningen (1992:285) föreskrivit att NSG beslutar i frågor om kronoandel. 4 Överväganden och förslag 4.1 Inledning Som framgått av de inledande avsnitten anser regeringen att statens roll inom näringspolitiken är att skapa goda generella förutsättningar för företagande. Regeringens politik är därför inom detta område inriktad på att underlätta företagandet. Den är också inriktad på att stimulera det utländska intresset för investeringar i . Tillämpat på mineralområdet innebär detta att det övergripande målet för statsmakterna är att skapa förutsättningar för en livskraftig mineralindustri i med såväl svenska som utländska aktörer. Eftersom svensk industri är beroende av en god försörjning med mineralråvaror, är det vidare av stor betydelse att näringspolitiken inom mineralområdet främjar nyttiggörandet av landets egna mineralresurser. Detta måste givetvis ske inom ramen för ett i ett internationellt perspektiv konkurrensneutralt regelsystem. Det är också viktigt att de för samhället mest fördelaktiga avvägningarna görs mellan intresset av att ta till vara mineralfyndigheter och andra allmänna intressen. Den nya minerallagen ligger i huvudsak i linje med nämnda grundläggande utgångspunkter. Även om den nya lagen bara varit i kraft under en kan emellertid konstateras att den på vissa punkter innehåller regler som i olika avseenden hämmar utvecklingen av en livskraftig mineralindustri. Det gäller framför allt bestämmelserna om kravet på sökandens lämplighet för att få bearbetningskoncession, koncessionens giltighetstid och kronoandelssystemet. Enligt bl.a. gruvnäringens uppfattning bidrar inte dessa bestämmelser till att skapa incitament för den prospekteringsverksamhet som på lång sikt är en nödvändig förutsättning för att gruvdrift skall kunna förekomma i vårt land även . Det finns också en uppenbar risk för att nämnda regler begränsar antalet aktörer till i huvudsak de som bedriver prospektering och gruvdrift. Begränsas antalet möjliga exploatörer kan detta i sin tur leda till att prospekteringen minskar. I det följande redovisar regeringen överväganden och förslag till ändringar av minerallagen vad gäller bestämmelserna om kravet på sökandens lämplighet för att få bearbetningskoncession, koncessionens giltighetstid och kronoan- delsinstitutet. Syftet med de åtgärder som föreslås är att de tillsammans skall bidra till att skapa bättre generella förutsättningar för prospektering och gruvdrift i . De ändrade regler som föreslås bör kunna lägga grunden till en ökad prospekteringsaktivitet i landet. De bör också göra det attraktivt för utländska företag att satsa resurser och kompetens på prospektering i . Slutligen föreslås att skyddet för nationalparker, naturreservat och obrutna fjällområden ytterligare stärks genom ändrade regler vad gäller prospektering och gruvdrift inom sådana områden. 4.2 Minerallagen 4.2.1 Förutsättningar för meddelande av bearbet- ningskoncession Regeringens förslag: Kravet på lämplighet för att få bearbetningskoncession tas bort utom för förvärv av koncession från koncessionshavaren och för kon- cession för utvinning av olja och gasformiga kolvä- ten. Promemorians förslag: Överensstämmer utom vad avser förvärv av koncessioner från koncessionshavaren med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Kammarrätten i , och avstyrker, helt eller delvis, förslaget eller föreslår att den nuvarande ordningen bibehålls. geologiska undersökning tillstyrker förslaget och föreslår därutöver att lämplighetskravet tas bort även vid koncession för utvinning av olja och gasformiga kolväten. Bergmästaren i norra distriktet föreslår bl.a. att kravet på lämplighet bibehålls, när koncession erhålls genom överlåtelse. I detta fall bedömer bergmästaren att den föreslagna ändringen inte har någon prospekteringsstimulerande betydelse. Skälen för regeringens förslag: För att få exploatera fyndigheter av koncessionsmineral krävs bearbetningskoncession som meddelas om vissa grundläggande krav är uppfyllda (4 kap. 2 §). Kon- cession skall nämligen meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, om sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten och om fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. En ytterligare förutsättning för att bearbetningskoncession skall ges är att hinder enligt naturresurslagen inte föreligger för markens användning till mineralutvinning. För att få bearbetningskoncession krävs således bl.a. att malmbevisning företes. Vidare skall sökanden vara lämplig att exploatera fyndigheten. Kravet på sökandens lämplighet tar sikte på dennes förhållanden. Sökanden skall rent allmänt vara lämplig att utvinna det aktuella mineralet. Kon- cession skall ges endast åt den som kan antas ha tekniska och ekonomiska resurser att bedriva fortsatt rationell undersökning och utvinning samt även i övrigt är lämplig för verksamheten. I för- stnämnda hänseende ligger att sökanden skall ha förmåga att bedriva verksamheten. Det krävs dock inte att han ensam skall ha förmåga att svara för hela arbetet utan detta lämplighetskrav anses uppfyllt om han i samverkan med andra har kompetens och resurser för att få till stånd en ändamålsenlig bearbetning. Med sökandens lämplighet i övrigt avses att denne verkligen har för avsikt att be- arbeta fyndigheten, dvs. att företaget är seriöst i mer allmän mening. Kravet på malmbevisning förutsätter kompetens och omfattande resurser hos sökanden. Att undersöka en fyndighet fram till bearbetningskoncession kostar vanligtvis . Till detta kan läggas att det ekonomiska utbytet av insatserna alltid är mycket osäkert. Endast ca en procent av prospekteringsinsatserna leder till bearbetning. Härtill kommer att det för ansökan om bearbetningskoncession sällan är klarlagt om fyndigheten är brytvärd (se vidare avsnitt 4.2.2). Dessa förhållanden gör att det kan anses uteslutet att någon som inte har tekniska och ekonomiska förutsättningar för att exploatera en fyndighet skulle kunna eller ens vilja försöka uppfylla kravet på malmbevisning. Det finns vidare en risk för att kravet på sökandens lämplighet begränsar antalet aktörer till i stort sett de som bedriver prospektering och gruvdrift. Detta kan i sin tur leda till att prospekteringsaktiviteten i landet påverkas negativt. De omständigheter som har redovisats föreligger emellertid inte då någon genom överlåtelse från koncessionshavaren förvärvar en koncession. Förvärvaren har ju då inte presterat någon malmbevisning och inte heller på annat sätt behövt redovisa åtgärder som kräver viss kompetens. Han har inte heller behövt utsätta sig för det risktagande som ligger i all form av prospektering. Mot denna bakgrund bör kravet på lämplighet bibehållas vid förvärv av bearbetningskoncession genom överlåtelse. Ett sådant krav har ju inte heller, som Bergmästaren i norra distriktet fram- hållit, någon hämmande inverkan på prospekteringsviljan i landet. Utvinning av olje- och gasfyndigheter är alltid förenad med avsevärda risker. Verksamheten är särskilt riskfylld med avseende på miljön och arbetarskyddet. Vidare kan själva fyndigheten äventyras genom ett oskickligt beteende till följd av bl.a. bristande kompetens. Det är därför av av- görande betydelse att en exploatör av olje- och gasfyndigheter har kompetens samt förmåga i övrigt för att bedriva denna verksamhet. En exploatör bör således, även i fortsättningen, uppfylla kravet att vara lämplig för att få utvinna olja och gasformiga kolväten. Regeringen föreslår alltså att bestämmelsen om att en sökande skall vara lämplig för att få bearbeta en fyndighet av koncessionsmineral tas bort utom såvitt avser förvärv av koncession genom överlåtelse från koncessionshavaren och koncession för utvinning av olja och gasformiga kolväten. Motivet härför är, mot bakgrund av vad som sagts, att den som kan prestera en godtagbar malmbevisning också får anses ha förmåga och vilja att få till stånd utvinning. Med hänsyn till de säkerhetsrisker som är förknippade med utvinning av olje- och gasfyndigheter bör dock även fortsättningsvis särskilda krav kunna ställas på sökandens lämplighet för att han skall få bedriva sådan verksamhet. De bestämmelser som finns om företräde vid konkurrens om bearbetning (4 kap. 3 §) bör också anpassas till nu redovisat synsätt, därigenom att sökandens lämplighet slopas som kriterium vid bestämmande av företrädesrätt. Regeringens förslag: Bearbetningskoncession medde- las om inte sökanden begär . Mineraltekniskt, metallurgiskt eller annat ut- vecklingsarbete i syfte att möjliggöra utvinning av fyndigheten skall kvalificera för rätt till för- längning av koncessionstiden utan föregående in- tresseavvägning enligt naturresurslagen. Förläng- ning av koncessionstiden skall ske med i sänder om inte koncessionshavaren begär . Promemorians förslag: Bearbetningskoncessionens giltighetstid bestäms utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Tiden skall dock vara minst tio och högst . Promemorians förslag överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. SGU, och avstyrker förslaget att bearbetningskoncessionens giltighetstid ändras från till och högst . Nämnda instanser anser att giltighetstiden bör vara eller längre. Även delar denna uppfattning, men föreslår att får bestämmas om sökanden begär det. Bergmästaren i norra distriktet anser, om ökad rättstrygghet eftersträvas, det motiverat att kon- cessionstiden sätts till . Vidare har och uppfattningen att koncessionstiden bör kunna förlängas med upp till åt gången resp. med i sänder. Med hänvisning till malmernas storlek och bearbetningsproblem samt gruvornas livslängd föreslår Bergmästaren i norra distriktet att koncessionstiden förlängs och högst . Skälen för regeringens förslag: I 4 kap. 7-11 §§ minerallagen finns bestämmelser om bearbetnings- koncessionens giltighetstid och om möjligheten att få koncessionstiden förlängd. De innebär följande. En bearbetningskoncession gäller . På sökandens begäran kan dock bestämmas. I ett ärende om meddelande av bearbetningskoncession sker en intresseavvägning enligt naturresurslagen, NRL. En koncession förlängs automatiskt med i sänder om regelbunden bearbetning pågår när giltighetstiden går ut. Pågår inte regelbunden bearbetning när konces- sionstiden löper ut skall tiden på ansökan av koncessionshavaren förlängas och högst om det inom koncessionsområdet pågår 1. tillredningsarbete eller anläggningsarbete för upptagande av bearbetning, eller 2. undersökning av större omfattning. Koncessionshavaren har rätt att få förhandsbesked av bergmästaren om huruvida planerat undersökningsarbete skall anses ha större omfattning. I ett sådant förlängningsärende sker ingen intresseavvägning enligt NRL utan den avvägning som gjordes då koncessionen ursprungligen meddelades gäller alltjämt. Pågår inte bearbetning eller sådan verksamhet som anges i punkterna 1 och 2 ovan kan koncessionstiden på ansökan av koncessionshavaren förlängas . En förutsättning härför är att det är motiverat med hänsyn till det allmännas intresse av att mineraltillgångarna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Vid denna prövning sker en förnyad avvägning enligt NRL. Det har i olika sammanhang riktats kritik mot vissa av de nämnda bestämmelserna. Kritiken går i huvudsak ut på att giltighetstiden för koncessioner är för kort. Detta medför problem i två hänseenden. Det första är att en tioårig koncessionstid inte tillräckligt tillgodoser företagens behov att ha en malmbas som långsiktigt tryggar verksamhetens fortbestånd. Det anses allmänt inom branschen vara nödvändigt att genom prospektering vidmakthålla en malmbas för varje anrikningsverk som åtminstone motsvarar mellan tio och produktion. I vissa fall är det önskvärt med en malmbas som motsvarar produktion. De korta kon- cessionstiderna medför att ett gruvföretag antingen kan förlora en del av sin malmbas då koncessionen för ett visst område skall förlängas och intresseavvägningen enligt NRL därvid får ett nega- tivt utfall för gruvföretaget eller att gruvföretaget tvingas påbörja bearbetningen i ett visst område tidigare än vad en rationell planering påbjuder för att undvika ett sådant negativt utfall. och anser i sina yttranden över promemorian att giltighetstiden bör vara . Det andra problemet med de korta koncessionstiderna hänger samman med att prospektering är mycket kostnadskrävande. Resultaten är osäkra och ligger dessutom långt fram i tiden. Vidare är kostnaden för att undersöka ett område och förbereda gruvdrift hög i förhållande till riskerna om man jämför med etablering av annan industriell verk- samhet. Gruvnäringen är därför om möjligt i högre grad än annan industriell verksamhet beroende av fasta och långsiktiga spelregler. Koncessionens giltighetstid, då en betydande del av prospekteringsarbetet äger rum, är en viktig spelregel för branschen. Det är uppenbart att ingen är beredd att satsa de pengar det här gäller på undersöknings- och utvecklingsarbete om det föreligger risk för att bearbetningskoncessionen upphör innan undersökning- arna är avslutade. Det är därför av största vikt att en prospektör får så säkra garantier som möj- ligt för att han får bearbeta en påträffad fyndighet. De regler som gäller för koncessionens giltighetstid ger inte tillräckliga garantier i detta avseende. I detta sammanhang förtjänar också påpekas att det enligt gruvlag inte fanns någon tidsbegränsning för en brytningsrätts giltighetstid. Genom gruvlag begränsades tiden till . Fr.o.m. har giltighetstiden ytterligare begränsats så att den nu är . Regeringen anser att giltighetstiden för en bearbetningskoncession bör vara om inte sökanden begär . Bestämmelserna om förlängning av koncessionens giltighetstid bör ändras på det sättet att, förutom pågående tillrednings- eller anläggningsarbeten för upptagande av bearbetning eller pågående undersökningsarbete, även pågående mineraltekniskt, metallurgiskt eller annat utvecklingsarbete av större omfattning i syfte att göra fyndigheten brytvärd också bör kvalificera för rätt till för- längning utan föregående intresseavvägning enligt NRL. Koncessionshavaren bör därvid också ha rätt att få förhandsbesked om huruvida sådant planerat utvecklingsarbete skall anses ha större omfattning. Slutligen bör, enligt regeringens uppfattning, koncessionstiden alltid förlängas med i sän- der såvida inte koncessionshavaren begär kortare förlängningstid. Regeringens förslag: Bestämmelserna om kronoandel och kravet på svenskt medborgarskap för gruvföre- ståndare tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om kronoandel finns nu i 1 kap. 6 § och 11 kap. minerallagen. De innebär att staten automatiskt får andel med hälften i bearbetningskoncession, som meddelas för annan än staten. Staten har dock möjlighet att avstå från kronoandelen.