prop · GG03174 · 1993-02-25 00:00:00 — Det gäller dock att skapa garanti för att efterkontroll sker i tillräcklig om- fattning och med inte allt för stora tidsmellanrum. När det gäller förmögenhet vill jag i likhet med utredaren framhålla att det redan i nuvarande system finns stora svårigheter att få korrekta uppgifter. Vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten för barnfamiljer skall en femtedel av den del av hushållets sammanlagda förmögenhet som överstiger, för ensamboende och för makar/sammanboende , läggas till inkomsten. Även barns förmögenhetstillgångar beaktas därvid. Uppgift om förmögenhet * sammanlagda tillgångar minskade med sammanlagda skulder enligt självdeklarationen * lämnas av sökanden i ansökan om bostads- bidrag. För kontroll får kommunen uppgift om skattepliktig förmögenhet. Denna uppgift är emellertid inte helt tillförlitlig när förmögenheten understiger beroende på att det endast är förmögenhet som resulterar i förmögenhetsskatt. När förmögenheten är lägre är därför uppgifterna ofta ofullständiga. Uppgift om taxerad förmögenhet saknas eller kan vara felaktig. har beslutat att förmögenhetsskatten skall slopas (prop. 1991/92:60, bet. 1991/92:SkU10, rskr. 1991/92:97). Mot den bakgrunden är det inte meningsfullt att för bostadsbidragen regelmässigt ta in uppgifter som svårligen går att kontrollera. Genom att inkomsten av kapital * även barnens * ingår i den bidragsgrundande inkomsten kommer hushållets förmögenhetsförhållanden ändå att påverka bostadsbidragets storlek. Undantagsvis kan det dock finnas anledning att ta hänsyn till åtminstone större förmögenheter. Detta framgår av 9 §. Förslaget skall också ses i ljuset av den s.k. generalklausulen som finns i de bestämmelser som reglerar bostadsbidragen. Den innebär att, om det är uppenbart att familjen saknar behov av bostadsbidrag, bidragsmyndigheten får besluta att bidrag inte skall lämnas även om villkoren för rätt till bidrag är uppfyllda. För att ge underlag för ut- redning om generalklausulen bör tillämpas, t.ex. vid stora förmögenheter, bör kassorna få uppgifter om taxering till förmögenhetsskatt så länge skatteplikt gäller för förmögenhet. Därefter får kassorna vid behov begära in uppgift om förmögenhet från den enskilde. 3 Regelsystemet för bostadsbidragen 3.1 Behovsprövningen av bostadsbidragen Mitt förslag: Inkomstprövningen grundas i första hand på uppgift om beräknad inkomst från den som ansöker om bidrag. I den bidragsgrundande inkomsten skall ingå framåt beräknad förvärvsinkomst varmed menas inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet, såväl aktiv som passiv. Inkomsterna skall beräknas på sätt som motsvarar inkomstberäkningen enligt kommunalskattelagen. I inkomstslaget tjänst skall beaktas kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen till den del kostnaderna beräknas överstiga . Övriga kostnader i inkomstslaget tjänst får beaktas om de beräknas överstiga . I inkomstslaget näringsverksamhet skall inte beaktas underskott som uppkommit . Till den bidragsgrundande inkomsten läggs inkomstränta, utdelning, ersättning vid upplåtelse av privatbostad samt annan inkomst av kapital till den del inkomsten överstiger för var och en av de bidragssökande. Kapita- linkomsterna skall beräknas framåt. Vinst vid icke yrkesmässig avyttring av tillgångar skall inte räknas in i kapitalinkomsterna och inte heller statligt räntebidrag. Avdrag får inte göras för kostnader. Tillägg görs även för sjöinkomst, bidragsdelen i studiemedlen, vissa icke skattepliktiga inkomster och icke skattepliktiga stipendier . Barns kapitalinkomster skall läggas till sökandens förvärvsinkomster till den del inkomsterna överstiger för varje barn. Underhållsbidrag, bidragsförskott, barnpension, eller barns förvärvsinkomster beaktas inte. Utredarens förslag: Överensstämmer i princip med mitt förslag. Remissinstanserna: Som jag tidigare redovisat har utredarens förslag till inkomstprövning stöd av flertalet remissinstanser. () har anfört att inkomstberäkningen vid taxeringen av enskild i de flesta fall sker med kalenderår som beskattningsår och att med annat tidsbegrepp än kalenderår blir uppgifter från taxeringen mindre användbara. RSV har föreslagit att några förtydliganden bör göras och att vissa inkomster som är undantagna från beskattningen bör tas med i den bidragsgrundande inkomsten. Detta kan gälla bl.a. inkomster vid ut- landstjänstgöring. RFV har anfört att utredaren lagt för stor vikt vid skattelagstiftningens regler för inkomstberäkningen och att en exakthet i beräkning av framtida inkomster i många fall inte kan åstadkommas. Enligt RFV bör grunden för beräkning av inkomst av näringsverksamhet i första hand vara preliminärskatteunderlaget och inkomst av kapital beräknas på de inkomster som den bidragssökande kan förvänta sig att få . RFV har förordat att även inkomst av kapital vid ansökningstillfället beräknas på de inkomster den bidragssökande kan förvänta sig att få . Enligt verket kan målsättningen att bostadsbidraget skall grundas på aktuell inkomst därmed bättre uppfyllas. Skälen för mitt förslag: I mina allmänna utgångspunkter har jag redovisat motiven till mina förslag att behovsprövningen skall grundas i första hand på hushållens aktuella inkomstförhållanden. Detta gäller hushållens förvärvsinkomster till vilka hör inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet. Genom att lägga en beräknad förvärvsinkomst till grund för bidragsprövningen skapas förutsättningar för att uppnå en mer rättvisande bild av hushållens ekonomiska förmåga att svara för sina bostadskostnader. Eftersom kostnader inte skall beaktas när kapitalinkomster skall läggas till den bidragsgrundande inkomsten anser jag att man skall pröva att låta hushållen beräkna sina kapitalinkomster framåt i tiden på sätt som skall ske med deras förvärvinkomster. Vad angår själva beräkningen av förvärvsinkomsterna bör den så långt möjligt ansluta till de grunder som gäller för inkomstbeskattningen. Detta är en fördel såväl från begreppssynpunkt som från kontrollsynpunkt. Jag delar dock RFV:s uppfattning att man vid en beräkning av framtida inkomster inte kan eftersträva någon fullständig överensstämmelse med skattebestämmelserna såsom gäller vid den årliga inkomst- taxeringen. Ett sådant förfarande förutsätter att man gör en årlig avstäm- ning mellan redovisade intäkts- och kostnadsposter i förhållande till det faktiska resultatet. Som också RSV framfört kan en annan tolvmånadersperiod komma att gälla för inkomstberäkningen enligt bostadsbidragssystemet jämfört med det i huvudsak kalenderårsbundna beskattningsåret. Periodiseringen av intäkter och kostnader kan således bli annorlunda än vid inkomstbeskattningen. När kontroller sker mot uppgifter från taxeringen kan därför korrigeringar behöva göras. Sammantaget har detta lett till slutsatsen att beräkningen av förvärvsinkomster som skall ingå i den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag endast kan motsvara beräkningen av inkomst enligt kommunalskattelagen. Även om den enskilde inte kan lämna preciserade uppgifter om sina inkomstförhållanden , måste uppgiftslämnandet bygga på att den enskilde är noggrann när denne lämnar uppgifter om de intäkter och kostnader som är kända vid tiden för ansökan. På grundval av uppgifterna och vad som kan ha kommit fram genom en utredning, fastställer storleken av den bidragsgrundande inkoms- ten framåt. Som jag kommer att föreslå i det följande (avsnitt 2.3.4) om rullande inkomstprövning är avsikten att en ny tolvmånadersperiod skall börja löpa i och med att ett nytt beslut fattats på grund av inkomständringar. Vad beträffar innebörden av begreppet tjänst och vilka poster som skall ingå i inkomst av tjänst bör begreppet och posterna sammanfalla med kommunalskattelagens bestämmelser. Till intäktsposterna räknas bl.a. avlöning, arvode och kostnadsersättningar som utgått för tjänsten. Hit räknas även pension och vissa försäkringsersättningar. I special- motiveringen redovisas dessa poster mer utförligt. Beräkningen av näringsverksamhet bör enligt utredaren grundas på nettoinkomsten av näringsverksamheten utan att underskottsavdragen beaktas. Utredaren hänvisar här till de förslag som lagts fram i promemorian, Inkomstprövning av bostadsbidragen 1993, som utarbetats av en inom dåvarande tillsatt arbetsgrupp. Promemorian överlämnades till . Arbetsgruppen föreslog att man vid beräkning av näringsverksamhet skall utgå från en nettomodell och då bortse från att underskottsavdragen är gjorda. RSV har ansett det är något oklart om utredaren med sitt förslag avsett enbart underskott i viss aktiv näringsverksamhet, vilket kvittas mot överskott i annan aktiv näringsverksamhet, dvs. i förvärvskällan under eller om utredaren avsett även underskott . Enligt min uppfattning bör det vara det beräknade nettoresultatet från flera aktiva verksamheter som räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Är det fråga om samma förvärvskälla bör ett beräknat underskott från en aktiv verksamhet således kvittas mot ett beräknat överskott i en annan aktiv verksamhet. Om då ett underskott uppkommer i förvärvs- källan skall det enligt skattereglerna kunna sparas till påföljande år för att kvittas mot det årets överskott. Ett sparat underskott bör dock inte medföra att den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidraget ett senare år reduceras. Om ett sådant underskott tillåts reducera inkomsten skulle det inte ge en rättvisande bild av de aktuella inkomstförhållandena. RSV har i sitt remissvar gett uttryck för en liknande uppfattning. I sitt förslag till hur inkomst av näringsverksamhet skall beräknas, har utredaren hänvisat till att den sökande bör kunna använda sig av de uppgifter som lagts till grund för debitering av preliminär skatt. RFV har också förordat ett sådant förfarande. Beräkning av inkomst av näringsverksamhet kan vara komplicerad att utföra. En ingående pröv- ning av olika intäkts- och kostnadsposter bör enligt min mening undvikas. I de fall underlaget för preliminärskatt kan användas för beräkning av inkomst av näringsverksamhet bör en sådan beräkningsmetod användas. Om stor osäkerhet skulle föreligga om de framtida inkomsterna bör ha möjlighet att tidsbegränsa bidragsbeslutet enligt utredarens förslag. Jag biträder utredarens förslag att en tidsbegränsning bör kunna tillämpas i en sådan situation. Vad angår den närmare innebörden av näringsverksamhet hänvisas till specialmotiveringen. Enligt mitt förslag, som huvudsakligen överensstämmer med utredarens, skall inkomst av kapital bestå av enbart positiva poster som ränteinkomster, utdelning på aktier, ersättning vid upplåtelse av privatbostad. Uppgifter om räntor och utdelningar tillställs hushållen som regel en gång . Hushållen bör med ledning av dessa uppgifter vid ansökan om bostadsbidrag kunna med en någorlunda god säkerhet beräkna sina kapitalinkomster för en kommande tolvmånadersperiod. Om svårighet föreligger att beräkna vissa avkastningar, bör sökanden kunna få lämna uppgift om sina kapitalinkomster när storleken av avkastning eller tillgodohavande blivit känd. Enligt mitt förmenande är det avgjort klara fördelar med att såväl förvärvsinkomster som kapitalinkomster kan beräknas för samma tidsperioder. Jag föreslår därför att också kapitalinkomster skall beräknas framåt i tiden. Jag anser emellertid att detta förfarande gör det nödvändigt att införa fribelopp för kapitalinkomster. Beloppen bör enligt min mening vara så tilltagna att hushållens genomsnittliga nivåer på kapitalinkomster inte skall behöva räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Jag föreslår därför att fribeloppet sätts till för varje bidragssökande när barns kapitalinkomster inte är inräknade. Om barn ingår i bidragshushållet och barnen har egna kapitalinkomster som skall räknas in i den bidragsgrundande inkomsten föreslås att fribeloppet ökas med ytterligare för varje barn. Fribeloppet för två vuxna och två barn kan sägas motsvara en årlig avkastning på en förmögenhet som uppgår till . Förutom att fribeloppet i viss mån kompenserar den borttagna avdragsrätten för kostnader i förvärvskällan kapital och stimulerar till ett visst sparande, medför det förenklingar i bidragshanteringen. Utredaren har föreslagit att realisationsvinster inte skall ingå i kapitalinkomsten. På grund av de svårigheter att beräkna realisationsvinster i förväg, är det mer sällan som realisationsvinster kan fastställas innan den årliga inkomsttaxeringen är klar. Utredaren har framhållit att en realisationsvinst påverkar bostadsbidraget ett senare år än när vinsten uppkom och kan starkt reducera bidraget, trots att inkomstförhållandena det året skulle ha berättigat till ett oreducerat bidrag. En försäljning av tillgångar kan bero på tillfälligheter. En realisationsvinst som ligger långt tillbaka i tiden är enligt min mening förenad med sådana nackdelar och innebär sådana betydande avsteg från principen om att en aktuell inkomst skall ligga till grund för bidragsprövningen, att jag nu föreslår att realisationsvinst inte skall ingå i denna prövning. Jag ser däremot inget hinder mot att man inte beaktar avdrag för kostnader i förvärvskällan kapital. Förvaltningskostnader eller skuldräntor kommer således inte att kvittas mot kapitalinkomster. De större beloppen av dessa kostnader utgörs i allmänhet av skuldräntor på lån i egna hem eller bostadsrätter och påverkar således bostadskostnaderna. Genom att kostnader i förvärvskällan inte beaktas skiljer sig beräkningen från vad som gällt. En tanke med de föreslagna fribeloppen är dock att dessa något skall kompensera för dessa begränsningar. Enligt de regler om beräkning av kapitalinkomster som gäller års taxering så ingår statligt räntebidrag. Detta medför att räntebidragen inte längre kvittas mot ränteskulder i egna hem. Jag anser därför att inkomst av kapital skall beräknas utan att räntebidragen beaktas. Räntebidragen bör dock beaktas vid beräkningen av bostadskostnader för egna hem och bostadsrätter. Vissa inkomster är inte skattepliktiga eller beskattas inte enligt kommu- nalskattelagen. Till den förra kategorin hör bl.a. avlöning för vilken skattefrihet kan föreligga på grund av utlandstjänstgöring, vissa stipendier, samt t.ex. studiestöd enligt 4 kap studiestödslagen (1973:349). Till den senare katerogin hör sjöinkomst. Jag anser att inkomster av förevarande slag bör läggas till den bidragsgrundande inkomsten. I föreskriften till nuvarande lag om bostadsbidrag har skattefria stipendier räknats med till den del de överstiger . Jag finner nu inte skäl till att föreslå någon förändring av detta fribelopp. I de följande (avsnitt 3.1) kommer jag att föreslå att det särskilda bidraget till ensamstående med barn skall upphöra vid utgången av och att medlen tillförs bostadsbidraget för barnfamiljer med inriktning på ensamföräldrarna. I linje med dessa överväganden och strävandena att förenkla hanteringen av bostadsbidraget bör underhållsbidrag och bidragsförskott inte längre påverka den bidragsgrundande inkomsten. skall ett bidrag av endera slaget per hushåll tas upp till ett belopp som svarar mot av basbeloppet, vilket f.n. är . I konsekvens med att dessa bidrag inte skall inverka på bostadsbidraget bör inte heller förlängt bidragsförskott eller särskilt bidrag till vissa adoptivbarn beaktas vid bidragsberäkningen. Dessa bidrag fyller funktionen att vara en ekonomisk garanti för barn till ensamstående förälder som inte lever tillsammans med barnets andra förälder. Om den förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet dör, är barnet garanterat barnpension på samma nivå som bidragsförskottet. Det är därför konsekvent att också ta bort barnpension från bidragsberäkningen. Min bedömning: Enhetliga bestämmelser bör införas för ungdomar med eller utan studiemedel. Frågan om en minskning i övrigt av antalet hushållsgrupper bör ytterligare övervägas. Gemensamma bostadskostnadsgränser införs för grupperna ungdomar och studerande. Utredarens förslag: Frågorna har inte tagits upp av utredaren. Remissinstanserna: Några remissinstanser har menat att uppdelningen på antalet hushållsgrupper bör minskas och reglerna göras lättare att förstå och tillämpa. har bl.a. anfört att regelverket har kommit att bli allt svårare att överblicka och att reglerna inom respektive grupp bör bli enhetligare. RFV har framhållit att den alternativa beräkningen av bostadsbidrag för olika åldersgrupper bör tas bort. Skälen för min bedömning: Den uppdelning på olika bidragshushåll som gäller har varit oförändrad . Bidragshushållen delas i stort upp mellan barnfamiljer och hushåll utan barn. Till gruppen barnfamiljer räknas makar och ensamstående med hemmavarande barn. Som barnfamiljer räknas också makar och ensamstående med barn som bor i hemmet på grund av förälders vårdnad eller umgängesrätt. I gruppen ingår också de som har barn i hemmet men som tagits emot för vård i familjehem. I vissa fall kan barn räknas med både i den egna familjen och i familjehemmet. I denna grupp ingår även hushåll där bidragstagaren är lägst eller mellan . För makar, sambor och ensamstående utan barn gäller bestämmelserna om hushåll utan barn. Inom gruppen finns särskilda regler för bidrag till ungdomar mellan . Ytterligare särskilda regler finns för ungdomar som studerar. I förhållande till skillnader i försörjningsbörda hos dessa bidragshus- håll har bostadsbidragen utformats något olika. Gemensamt för bidragen är att de bygger på samma fördelningspolitiska grund, som innebär att bidragen i stor utsträckning lämnas till hushåll med låga inkomster och till hushåll med stor försörjningsbörda. I syfte att möta skilda stödbehov inom hushållsgrupperna har nyanserade inkomst- och kostnadsgrän- ser tillskapats. Detta har bidragit till en långtgående uppdelning av bidrags- bestämmelserna. Vid en översyn av bidragsgivningen till olika hushålls- grupper bör en strävan vara att uppnå förenklingar där så är möjligt utan att det medför försämringar för bidragstagarna. Jag delar den uppfattning som framförts av och att det vore en fördel från bl.a. tillämpningssynpunkt att göra bidragsbestämmelserna mer enhetliga inom hushållsgrupperna. Innan sådana ändringar görs i någon större omfattning bör dock konsekvenserna för berörda hushåll belysas närmare, vilket fordrar ytterligare överväganden. Jag är därför inte nu beredd att föreslå annan ändring i dessa bestämmelser än att regler om gemensamma bostadskostnadsgränser införs för ungdomar och studerande. I det följande (avsnitt 9.2.1) lämnar jag förslag till en sådan ändring. Mitt förslag: Termen sambor införs i bostadsbidragslagen. Bostadsbidraget kommer dock inte att omfatta homosexuella sambor eftersom ingen hänvisning till bostadsbidragslagen görs i lagen (1987:813) om homosexu- ella sambor. Utredarens förslag: Frågan har inte tagits upp av utredningen. Remissinstanserna: () har bl.a. anfört att formuleringen i utredningens förslag, att med makar jämställs man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans, utesluter homosexuella sambor från möjligheten att söka bostadsbidrag. RFSL har föreslagit att fomuleringen "man och kvinna" ändras till "två personer" Skälen för mitt förslag: Frågan om att göra bostadsbidragslagen tillämplig på homosexuella sambor har tagits upp . Frågan har bl.a. tagits upp i riksdagsmotioner, vari framförts förslag som syftar till att möjliggöra en sådan tillämpning. RFSL har även tidigare gjort framställningar om en ändring av lagen. Ser man på frågan i ett vidare sammanhang faller den inom de ämnesområden som kommittén om registrerat partnerskap (JU 1991:01) har att behandla enligt sina direktiv (Dir. 1991:6). Jag anser att man bör avvakta resultatet av kommitténs arbete innan ett ställningstagande görs. Jag är därför inte nu beredd att behandla denna fråga särskilt. Enligt min mening bör emellertid termen "sambor" i bostadsbidragslagen ersätta uttrycket "man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans". Genom att termen sambor införs i bostadsbidragslagen kan lagens presumtionsregel * angående när sambor skall jämställas med makar * göras tydligare. 3.4 Åldersgräns för bostadsbidrag till barnfamiljer Mitt förslag: Den genella åldersgränsen för barn i fråga om bostadsbidrag till barnfamiljer höjs från 17 till . Utredaren har inte behandlat frågan. har i remissyttrande föreslagit en sådan lösning. Skälen för mitt förslag: Bostadsbidrag utgår till dess barn fyller , dock att bidrag utgår för barn som går i gymnasieskolan. är en åldersgräns som i övrigt inte förekommer i bidrags- systemen. 16 eller är normalt förekommande åldersgränser. För att göra åldersgränserna mer enhetliga föreslår jag att den generella åldersgränsen för bostadsbidrag till barnfamiljer sätts till . Åtgärden berör bara ett begränsat antal familjer eftersom flertalet barn i denna ålder går i gym- nasieskolan. En höjd åldersgräns till innebär också en bättre anslutning till när ungdomar kan söka bostadsbidrag. Där gäller en 18-årsgräns. 3.5 Ett rullande system för handläggning av bostadsbidrag Mitt förslag: Ett system med rullande prövning införs. Efter en första ansökan beslutar om bidrag, normalt med giltighetstid tills vidare. Beslut om bidrag får tidsbegränsas och förenas med villkor, om det finns särskilda skäl. Bidrag får inte lämnas tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. De bi- dragsgrundande förhållandena uppdate- ras fortlöpande genom anmälningar från bidragstagaren och genom efterkontroll från . Anmälan skall göras om den bidragsgrundande inkomsten kan beräknas öka eller har ökat med mer än i förhållande till motsvarande inkomster enligt bidragsbeslutet. Utredarens förslag: Överenstämmer i princip med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker förslaget. Några remissinstanser från den kommunala sidan varnar för att ett rullande system utan avstämning i efterhand leder till en galopperande kostnadsutveckling. De förordar ett system med en aktuell kalenderårsanknuten inkomst som lämnas och som möjliggör en avstämning mot bidragstagarens taxering. Skälen för mitt förslag: Enligt nuvarande system lämnas bostadsbidrag för högst ett kalenderår i taget. En ny ansökan om bostadsbidrag lämnas in varje höst. Enligt direktiven skulle den särskilde utredaren undersöka om det gick att åstadkomma någon form av rullande prövning av bidrag för att undvika en ärendeanhopning vid årsskiften. Utredaren har i sitt betänkande förutom det valda systemet diskuterat två alternativa system för handläggningen, där aktuell inkomst ingår som komponent och där ingångsfaktorn är den typ av tidsperiod som man väljer för beslutens giltighet. De alternativa systemen utgick från att ansökan lämnas i taget. I det ena systemet med en kalenderårsvis avstämning skulle en justering ske av för mycket eller för litet erhållet bidrag inom viss minimigräns för beloppen i förhållande till inkomstutfallet. I det andra systemet med utspridda tolvmånadersperio- der i förhållande till beslutstidpunkt skulle efterkontrollen kunna omfatta ett eller flera kalenderår. I detta system skulle avstämning och justering av bidraget också ske inom en minimigräns för bidragsbeloppen. I båda systemen skulle bidragstagaren anmäla ändrade förhållanden, bl.a. inkomstökningar över viss gräns. Omprövningsbeslut skulle gälla längst till bidragsperiodens slut. Som jag har redovisat i det föregående (avsnitt 3.1) bör inkomstprövningen utgå ifrån hushållets aktuella inkomstförhållanden och ett system med rullande prövning av bidrag. Försäkringskassorna är väl förtrogna med bidragssystem där inkomstprövningen grundas på aktuell inkomst och där nya beslut fattas på basis av anmälan om ändrade förhållanden samt med regelbundna efterkontroller. Jag anser att ett sådant system är att föredra för bostadsbidraget. Bidragsprövningen företer stora likheter med vad som gäller . Vissa ändringar behöver dock göras för att anpassa prövningen till det nya systemet.