prop · GH03113 · 1993-12-31 00:00:00 — När det gäller de lagtekniska lösningamahar Lagrådet emellertid ett flertal invändningar, några av principiell natur.I första hand gäller invändningama förslaget till en ny paragraf i 2 kap. TFoch de förslag som är en direkt följd av det förslaget. I övrigt anser Lagrådetatt de remitterade förslagen med vissa ändringar kan läggas till gmnd för enreglering av de frågor som aktaaliserats. Lagrådets synpunkter redovisasnärmare i anslutning tiU de olUca lagförslagen. Förslagtill lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 12 kap. 3-11 §§ TF regleras utföriigt vad som avses med begreppet allmän handling.I 12-15 §§ finns därefter regler om innebörden av rätten att ta del av enallmän handling och om förfarandet när en begäran framstäUts om att få ta delav en sådan handling och i 16 § finns en bestämmelse om henUig-stämpling.Förslaget till ny paragraf med beteckningen 17 § innehåller som framgår av vadsom anförts inledningsvis en regel om att det i lag får föreskrivas attregeringen under vissa betingelser får fatta beslut som i sak innebär att handlingar,som enligt reglema i övrigt inte längre skulle vara allmänna, ändå skallbehålla denna karaktär. Vidare föreskrivs i paragrafen att de organ somförvarar handlingama skall i fråga om befattningen med dessa jämställas medmyndighet vid tillämpningen av 12-16 §§. EnligtLagrådets mening finns det inget behov av den föreslagna nya paragrafen i TF.Som också antecknats i renUssen (avsnitt 6.1) finns det i 1 kap. 8 § andrastycket sekretesslagen redan en etablerad ordning för hur principen om allmännahandlingars offentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs iprivaträttsliga former. I det lagrammet sägs att vad som föreskrivs i TF omrätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar skall gällaockså handlingar hos de organ som anges i en bilaga tUl lagen i den mån handlingamahör till den verksamhet som nämns där. Vidare sägs att de i bilagan angivnaorganen vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Isammanhanget skall nämnas att systemet enligt 1 kap. 8 § andra stycket hittillsi huvudsak använts i fråga om handlingar hos organ som i viss utsträckning anförtrottsviss myndighetsutövning. Men sedan numera har antagit det förslagtill ny lydelse av 1 kap. 9 § sekretesslagen, som lagts fram i prop. 1993/94:48om handlingsoffentlighet hos kommunala företag, kommer systemet att få ettavsevärt vidgat tilllämpningsområde. Bl.a. kommer det att gälla i fråga omhandlingar hos kommunala och landstingskommunala bolag, ekonomiska föreningaroch stiftelser. Detkan tilläggas att den i remissen föreslagna regleringen såvitt nu kan Prop.1993/94: 113 ÖverbUckas inte är lättare att tillämpa eller leder tiU andraresultat än den redan Bilaga 5 etablerade ordningen. Givetvis kan det inte varatill fördel för intresset av överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen attha två sakligt sett, ttoUgen identiska system vid sidan av varandra. Särskiltpå det kommunala området kan en sådan ordning föranleda onödiga svårigheter. Omen kommun beslutar att viss verksamhet skall drivas av ett organ som omfattasav den föreslagna nya I kap. 9 § sekretesslagen blir sålunda två olUcaregelsystem tiUämpliga på organets hancUingar. Motden nu angivna bakgranden finner Lagrådet att det inte föreligger tillräckligtstarka skäl för den föreslagna gmndlagsändringen. Lagrådet förordar därför attändringen i TF inte genomförs. 1 stället bör syftet med förslaget tillgodosesinom ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen. MedLagrådets uppfattning bör förslaget till lag om förvaring av allmänna handlingarändras på några punkter Även övriga lagförslag bör i vissa delar ges en annanutformning. Lagrådet återkommer till dessa ändringar i det följande. Beträffandeutformningen av den föreslagna ändringen i TF vill Lagrådet, för den händelseden ändå genomförs, tUlägga följande. Föreskriften i första meningen syftartill att möjliggöra beslut att allmänna handlingar "får överlämnas till... organet för förvaring" utan att handlingama upphör att vara allmänna.Om förslagets syfte skall tillgodoses torde efter ordet "förvaring"få tilläggas "och förvaras där". Vidare torde i slutet av sammamening ordet "därigenom" få inskjutas mellan "handlingama"och "upphör". FörslagtUl lag om förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter EnligtLagrådets mening bör av lagens rabrik framgå att bestämmelseraa rör både"överlämnande" och "förvaring" av handlingar. Lagrådetförordar att rabriken ges följande lydelse: "Lag om överlämnande avallmänna handUngar till enskilda organ för förvaring". Vidarebör, som en följd av vad Lagrådet föreslagit angående ändringen i TF, begreppet"aUmänna handlingar", där det förekommer i lagtexten, i regel mönstrasut eller bytas ut mot "handlingar som överlämnats enligt 2 eller 3 §". Somframgår av det föregående förordar Lagrådet att förslaget till ändring i TFinte genomförs. Om den lösningen väljs måste förevarande paragraf ges en annanutformning. Lagrådet förordar följande lydelse: "Denna lag innehållerbestämmelser om överlämnande i vissa fall av Prop. 1993/94: 113 allmännahandlingar till enskilda organ samt om förvaring och hantering i Bilaga 5 övrigtav dessa handlingar sedan de överlämnats." OmLagrådets ståndpunkt bettäffande förslaget till ändring i TF inte skulle följas,bör den remitterade paragrafen undergå vissa ändringar. Dels bör det av bestämmelsemaframgå att lagen gäUer även "överlämnande" av handUngar (jfr 2 kap.17 § TF i det renutterade förslaget). Dels bör en dUekt hänvisning göras tUlifrågavarande bestämmelse i TF. ParagrafenskuUe kunna ges följande lydelse: "Dennalag innehåller bestämmelser om överlämnande av aUmänna handlingar tiU sådanaenskilda organ som avses i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen och omförvaring av dessa handlingar sedan de överlämnats. I lagen ges ocksåbestämmelser om sådana organs skyldighet att pröva framställningar omutlämnande av allmänna handlingar enligt regleraa i tryckfrihetsförordningenoch sekretesslagen (1980:100)." Iparagrafen bemyndigas regeringen att under vissa angivna föratsättningar beslutaatt allmänna handlingar hos en statlig myndighet får förvaras en begränsad tidhos ett enskilt organ utan att handlingama upphör att vara allmänna. Omändringen i TF, i enlighet med vad Lagrådet förordar, inte genomförs bör iparagrafen orden "utan att handlingama upphör att vara allmänna" strykas. Oavsettom Lagrådets förslag bettäffande TF följs eller inte bör vissa andra ändringargöras. Av specialmotiveringen till 6 § framgår att avsikten är att regeringenskall kunna besluta om en ändrad förvaring av allmänna handlingar också om ettenskilt organ omorganiseras så att förvaringen av handlingama påverkas.Bemyndigandet i paragrafen ger emellertid inte regeringen rätt att meddela ettsådant beslut. Paragrafen bör därför kompletteras med en bestämmelse sominnefattar ett bemyndigande för regeringen att i angivet faU besluta om enändrad förvaring. Av paragrafen bör vidare, som berörts under 1 §, framgå attregeringens beslut skall innehålla att handlingama överlämnas för förvaring tillorganet. Paragrafen bör också bli föremål för vissa redaktionella justeringar. Lagrådetförordar att paragrafen får följande lydelse: "Regeringenfår föreskriva att allmänna handlingar som kommit in tiU eller ' upprättatshos en statlig myndighet får överlämnas till ett enskilt organ och förvaras därunder om 1. myndighetenskall läggas ned eller upphöra med en viss verksamhet, 2. denverksamhet som handlingama hänför sig till i fortsättningen skall bedrivas av det enskilda organet och 3. detenskilda organet behöver ha tillgång till handlingama för att kunna bedriva verksamheten. Förvaras handlingar hosett enskilt organ med stöd av föreskrift enligt Prop. 1993/94: 113 förstastycket får regeringen föreskriva att handlingaraa får överlämnas tiU ett Bilaga 5 annat enskilt organ och förvaras där , om fömtsättaingamaenligt första stycket 2 och 3 är uppfyllda." Iparagrafen behandlas möjligheten att hos enskUda organ förvara allmännahandlingar som härrör från kommunala myndigheter. Paragrafen bör på sätt somföreslagits bettäffande 2 § ändras så att det klart framgår att hancUingama skallöverlämnas för förvaring till det enskilda organet. Vidare bör, om Lagrådetsförslag i fråga om TF följs, orden "utan att handUngama upphör att varaallmänna" utgå. Även en viss redaktionell justering av paragrafen bör göras. Paragrafenkan förslagsvis ges följande lydelse: "Kommunfullmäktigeeller får under samma fömtsättningar som anges i 2 §föreskriva att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos enkommunal myndighet får överlämnas tiU ett enskUt organ och förvaras där underviss tid." I5 § andra stycket ges bestämmelser för fall då det enskilda organet "försin verksamhet behöver göra tillägg i allmänna handlingar". Med anknytningtill denna bestämmelse anges i 8 § att det enskilda organet i vissa fall skallvara skyldigt att läinna ut "eget material" som har "fogatssamman" med allmän handUng. Dessa bestämmelser samt i anslutaing därtiUgjorda motivuttalanden aktualiserar frågan om den närmare innebörden avbegreppet "handling". Förslaget synes nämligen i dessa delar bygga påden uppfattningen att det på en och samma handUng, t.ex. en till en myndighetingiven skrivelse (ett dokument), efterhand kan tillföras påteckningar vilka isin tur skall kunna bettaktas som en eller flera nya handlingar. Fråga uppståri så fall humvida den som begär att få ta del av ett sådant dokument skall fåse detta i befintligt skick eller - som synes föratsatt i renUssen - förstefter en prövning vilken beträffande varje "ny handling" - tar siktepå om den på gmnd av bestämmelserna i 2 kap. 6 och 7 §§ TF kan betraktas som"allmän". För den händelse en sådan prövning leder till slutsatsenatt så inte är fallet anges en tänkbar följd kunna bli, att ifrågavarandehandling inte lämnas ut och därför "maskeras" vid en kopiering avdokumentet. Densyn på begreppet handling som remissen således ger uttryck för kan möjligen havisst stöd i avfattningen av 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF. Detfinns också något motivuttalande i lagförarbetena (prop. 1975/76:160 s. 119 f)som måhända skulle kunna tyda på en avsikt att åstadkomma en förändring iförhållande till tidigare praxis, enligt vilken begreppet handling allmäntansågs knutet till underlaget, dvs. i fråga om skriftligt material normalt tilldet akmella dokumentet (se a prop. s. 114 f). detfunnits någon sådan avsikt motsägs emellertid redan av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténsi anslutning till dess, sedermera godtagna, Prop. 1993/94: 113 förslag tillifrågavarande lagtext gjorda uttalande, att en naturlig definition är Bilaga5 "att handling är en fysisk företeelse, som är bärare av i viss formfixerad information". Motden i remissen lanserade tolkningen av begreppet handling talar vidare medbetydande styrka vad i 2 kap. TF i övrigt sägs om handling. Redan i följandemening i 3 § första stycket, klargörs således att en väsentlig fömtsättning fören handlings karaktär är var den förvaras. Såvitt gäller just frågan omytterligare anteckningar på samma dokument finns vidare den särskilda regeln i7 § andra stycket I, enligt viUcen diarium, joumal samt sådant register ellerannan förteckning som föres fortiöpande, skall anses vara upprättad närhandlingen färdigställts for anteckning eller införing. Belysande isammanhanget är vidare bestämmelsen i 12 § första stycket ttedje meningen, somreglerar frågan om tillhandahållande av allmän handling när "deldärav" inte får lämnas ut. Tillvad nu sagts kommer den osäkerhet och därav föranledda tillämpningssvårighetersom den i remissen gjorda tolkningen av begreppet handling skulle föranleda.Det räcker här att hänvisa tiU den tidigare berörda sitaationen då någon begäratt få ta del av en skrivelse på vilken det efterhand påförts en eller fleraanteckningar. Ett särskilt problem i detta sammanhang, som inte närmare berörtsi renUssen, är hur en "maskerad kopia" skulle kunna uppfattas om detinte tydligt anges att viss text har uteslutits. För en sådan notering kommerdet emellertid, enligt den tänkta ordningen, inte alltid att finnas möjlighetatt hänvisa till viss sekretessbestämmelse, eftersom åtgärden tydligen skullekunna bero på att den "nya handlingen" inte blivit aUmän. Motbakgmnd av det anförda kan Lagrådet inte godta den tolkning av begreppethandling som remissen innehåller. Enligt Lagrådets mening bör begreppet ges deninnebörd som framgår av det tidigare återgivna kommittéuttalandet. Vaddärefter särskilt gäller de föreslagna bestämmelsema så åläggs i 5 § förstastycket det enskilda organet att se till, att de aUmänna handUngama lätt kansärskiljas från "organets egna handlingar". Detförefaller troligt att ifrågavarande enskilda organ ibland kommer att bådehandha och förvara handlingar som varken har överlämnats tUl organet enligt 2eller 3 § eller som kan betecknas som organets egna. Med hänsyn härtillförordar Lagrådet att de tidigare citerade orden byts ut mot beskriv-rungen"andra handlingar hos organet". Bettäffande andra stycketi samma paragraf finns till en början anledning konstatera, att den där föreslagna ordningen i praktiken torde ta sikte på den typ av handlingar som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. I departements promemorians lagtextförslag angavs det här vara fråga om "handlingar, som kontinuerligt behöver tillföras nya uppgifter allteftersom förändringar äger ram". Med tanke härpå kan det enligt Lagrådets mening ifrågasättas om inte den föreslagna ordningen, nämligen att tillägg i sådana handlingar skall utföras så att det tydligt framgår när och av vem de har gjorts, i allmänhet är onödigt långtgående. Beträffande diarier, joumaler eller andra handlingar, i go vilka det är fråga omkronologiskt löpande noteringar, bör det således vara Prop. 1993/94: 113 tillräckligtatt det av handlingen klart kan utläsas, vilka påteckningar som Bilaga 5tillkommit före respektive efter "bolagiseringen". Att därtill krävaatt det anges vem som har gjort tillägget framstår som överflödigt. 8 § angivna skyldigheten för det enskilda organet att i vissa fall även lämnaut "eget material" är enligt vad som uppgetts vid föredragningeninför Lagrådet främst avsedd för handlingar av typen linjekartor, ritningareller liknande; dvs. inte bettäffande handlingar av det slag som nyssdiskuterats. Med Lagrådets uppfattning angående irmebörden av begreppethandling torde emeUertid paragrafens räckvidd bli större. Enav de två i lagtexten angivna föratsättningaraa för skyldighetens inttäde äratt ett utlämnande är nödvändigt "därför att materialet har fogats sammanmed den allmänna handUngen". Enligt Lagrådets mening kan orden"fogats samman med" lätt missförstås. Avsikten med bestämmelsenskulle komma tiU tydligare uttryck om föratsättningen i stället ges lydelsen"med hänsyn tiU det sätt på vilket materialet tillförts denhandlingen". Den andra angivna föratsättningen är "om det ärnödvändigt av något annat skäl". Det har under föredragningen införLagrådet inte kunnat anföras något exempel på vilka "skäl" det därvidskulle kunna vara fråga om. Vid sådant förhållande synes sistnämnda föratsättning,som Lagrådet inte funnit motiverad, kunna utgå ur paragrafen. Enligthuvudregeln i paragrafens första mening åläggs det enskilda organet att underrättaregeringen, eller i förekommande fall kommunfullmäktige respektivelandstingsfullmäktige, om organets organisation eUer arbetssätt förändras pågrand av vissa händelser, I andra meningen görs undantag för fall då förändringensaknar betydelse för förvaringen av de allmärma handlingama. Avsiktenmed en sådan underrättelse samt vad den kan leda till har tidigare berörts avLagrådet under 2 §. Paragrafenssyfte skulle enligt Lagrådets mening komma till något tydUgare uttryck om denges följande lydelse: "Detenskilda organet skall underrätta regeringen, kommunfullmäktigerespektive om organets organisation eller arbetssätt pågrand av konkurs, fusion, försäljning av verksamhet eller liknande händelse förändraspå sätt som kan antas inverka på dess hantering av de enligt 2 eUer 3 § överiämnadehandlingama." Idenna paragraf, som innehåller tre stycken, görs hänvisningar till olika bestämmelseri TF och sekretesslagen. Om någon ändring i TF inte genomförs, kan de tvåförsta styckena undvaras. Det tredje stycket bör i så fall ersättas av enföreskrift som hänvisar enbart till tillämpliga bestämmelser i sekretesslagen.En sådan föreskrift kan ges förslagsvis följande lydelse: "Bestämmelser om rättatt ta del av handlingar som överlämnats enligt 2 Prop. 1993/94: 113 eller 3 § finns i 1 kap. 10 § sekretesslagen." Lagrådetåterkonuner till bestämmelsen i 1 kap. 10 § sekretesslagen i det följande. Omförslaget till ändring i TF skulle genomföras bör paragrafens tredje styckeändras redaktionellt och ges följande lydelse: "Av2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 8 § andra stycket ttedjemeningen sekretes.slagen framgår att ett enskilt organ, som efter beslut enligtdenna lag förvarar aUmärma handlingar, skall jämstäUas med myndighet i fråga ombefattningen med dessa handlingar." Förslagtill lag om ändringen i sekretesslagen (1980:100) Lagrådethar i det föregående förordat att rätten att ta del av den typ av handlingarsom är aktuella i detta lagstiftningsärende skall tillgodoses inom ramen för enordning av det slag som avses i denna paragrafs andra stycke. Om förslagetantas utgår den föreslagna ändringen i denna paragraf Erforderliga bestämmelserskulle lämpligen kunna tas i en ny 10 § närmast efter den föreslagna 9 § enligtprop. 1993/94:48 om handlingsoffentiighet hos kommunala företag. De nuvarande9-12 §§ skulle då betecknas 11-14 §§. Den nya 10 § skulle kunna ges följandelydelse: "Vadsom föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hosmyndighet skall i tillämpliga delar gälla handlingar som förvaras hos enskildaorgan med stöd av lagen (1994:000) om överlämnande av allmänna handlingar tillenskilda organ för förvaring. Sådana organ skall vid tillämpningen av denna lagjämställas med myndigheter." Fördet fall en lösning enligt det remitterade förslaget skulle väljas, vill Lagrådeterinra om sitt förslag till ändrad rabrik på den behandlade föreslagna nyalagen. Förslaget påverkar även avfattningen av förevarande paragraf. FörslagtiU lag om ändring i arkivlagen (1990:782) Ilagförslagets ingress anges i en första delssats att i 15 och 16 §§ orden"" skall bytas ut mot "".Ett förslag om en sådan lagändring har emellertid redan antagits av (se prop. 1993/94:48). Den föreslagna delssatsen bör därför utgå. OmLagrådets förslag bettäffande ändringen i TF och rabriken tiU den tidigare Bilaga 5 berörda nya lagen följs,bör i det föreslagna tredje stycket ordet "aUmänna" utgå och orden "medstöd av lagen (1994:000) om förvaring av allmänna handlingar hos andra organän myndigheter" bytas ut mot "enligt lagen (1994:000) om överlämnandeav allmänna handlingar till enskUda organ för FöljsLagrådets förslag beträffande ändring i sekretesslagen bör den föreslagnaändringen i paragrafen utgå. Detföreslagna tillägget i första stycket bör ges följande ändrade lydelse "cx;hsådana enskilda organ som avses i 1 § ttedje stycket". I detföreslagna fjärde stycket bör orden "organ som förvarar allmänna handlingar" ändras till "organ som avses i 1 § ttedje stycket". Idessa paragrafer finns föreskrifter om skyldighet för statlig myndighet respektivekommunal myndighet att i vissa fall då dess verksamhet har upphört överlämnasitt arkiv till en arkivmyndighet "såvida inte regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat" respektive"såvida inte kommunfullmäktige eller har beslutat någotannat". Remissförslageninnebär att det i båda dessa paragrafer tas in ett nytt andra stycke i vilketdet anges, att det i lagen (1994:000) om förvaring av allmänna handlingar hosandra organ än myndigheter finns bestämmelser om förvaring av statliga(respektive kommunala) myndigheters arkiv hos enskilda i vissa fall. Eftersomen föreskrift enligt 2 eller 3 § nämnda lag, om överlämnande av allmännahandlingar till ett enskilt organ, måste kunna hänföras till undantagsbestämmelsemai förevarande paragrafers första stycken, framstår de föreslagna nya andrastyckena som onödiga. Lagrådet avstyrker därför de här föreslagna ändringama. Utdragur protokoU vid regeringssammanttäde Närvarande:statsnunistem Bildt, ordförande, och statsråden . , ,, , , , , , , , ,, , , , , , P. Regeringenbeslutar proposition 1993/94: 113 Förvaring av allmänna handUngar hos andraorgan än myndigheter. Prop.1993/94: 113 Bestämmelser som inför,ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbe-myndigande Lag om överlämnande avallmänna handUngar tiU andra organ än myndigheter för förvaring