prop · GG03185 · 1993-03-11 00:00:00 — Att ungdomar är medvetna om reklamens påverkan visas enligt mening av de 43 690 namnunderskrifter för ett reklamförbud mot tobaksvaror som En Rökfri Generation samlat in bland ungdomar. i anför att förbud mot tobaksreklam och en kraftig ökning av tobakspriset är de viktigaste förslagen för att få till stånd en minskning av tobaksbruket. Några remissinstanser är inte avvisande till ett reklamförbud i sig men anser att det framlagda förslaget till lagtext bör preciseras. Hit hör t.ex. Kammarrätten i . anser att ett reklamförbud är olämpligt från konkurrensrättsliga utgångspunkter. Han anser att ändamålet med förbudet i och för sig skulle kunna försvara att det genomförs, men det skulle då enligt NO vara väsentligt att eventuella negativa effekter i fråga om konkurrensen begränsas. () framhåller att det föreslagna förbudet bör förtydligas så att det, vad gäller radio och TV, endast inriktas på näringsidkares kommersiella annonser som anvisats för TV-reklam. Bolaget utgår från att reglerna inte skall träffa reklambudskap t.ex. i form av reklamskyltar i miljöer som skildras i dokumentärprogram. Bolaget har tidigare tillstyrkt radiolagsutredningens förslag vad gäller förbud mot tobaksreklam i television. Den föreslagna förbudsregeln i en tobakslag måste, för att omfatta etersänd radio och TV, enligt bolaget kompletteras med ändringar i såväl radioansvarighetslagen som radiolagen på det sätt som radiolagsutredningen föreslagit. finner från de synpunkter domstolen har att beakta inte skäl att avstyrka ett förbud mot tobaksreklam. Förbudsbestämmelserna måste dock ges en klarare innebörd. anför också att utredningens slutsats att ett totalförbud mot tobaksreklam med all säkerhet skulle få gynnsamma effekter från folkhälsosyn- punkt framstår som alltför kategorisk mot bakgrund av den osäkerhet som råder om reklamens inverkan på tobakskonsumtionen. Universitets- och högskoleämbetet (juridiska fakulteten vid ) anför att det inte har förts fram sakunderlag till stöd för att nuvarande tobaksreklamlag inte i huvudsak skulle fungera och nämnden avstyrker därför från sina utgångspunkter det föreslagna totalförbudet. Skulle statsmakterna likväl stanna för att införa ett sådant får detta, sägs det, ses som ett övergripande politiskt ställningstagande och delvis närmast som en symbolhandling. menar vidare att utredningsförslaget är föga samordnat med förslaget till EG-direktiv samt framför att ett förbud mot tobaksreklam i radio och TV förutsätter ändringar även i radioansvarighetslagen och radiolagen. Nämnden påpekar också att det föreslagna förbudet skulle inskränka konsumenternas information betydligt mer än det gällande förbudet mot reklam för alkohol. som tillstyrker ett reklamförbud, efterlyser vissa preci- seringar av reglerna. Det bör enligt verket t.ex. klargöras vad som är marknadsföring riktad till konsument jämfört med reklam som inte är det. Verket ser också ett problem med att det endast är den marknadsföring som är riktad till svenska konsumenter som föreslås bli förbjuden. I marknadsförs olika slag av broschyrer och tidningar som riktar sig till utländska besökare. Verket anser att förbudet mot tobaksreklam bör omfatta all marknadsföring inriktad på . Föreningen hävdar att förslaget om förbud mot tobaksreklam är onödigt, dels därför att det enligt föreningen inte finns några undersökningar som tyder på att ett förbud har en hämmande inverkan på konsumtionsutvecklingen och dels därför att även den del av reklamen som enbart är konsumentupplysning förbjuds. En starkt kritisk och avvisande inställning till förslaget om reklam- förbud redovisas av , , och , , RJ , , , och Industriför- bund. , och uttalar uppfattningen att så länge toba- ken är en legal produkt även reklamen för denna produkta att det genomförs, men det skulle då enligt NO vara väsentligt att eventuella negativa effekter i fråga om konkurrensen begränsas. () framhåller att det föreslagna förbudet bör förtydligas så att det, vad gäller radio och TV, endast inriktas på näringsidkares kommersiella annonser som anvisats för TV-reklam. Bolaget utgår från att reglerna inte skall träffa reklambudskap t.ex. i form av reklamskyltar i miljöer som skildras i dokumentärprogram. Bolaget har tidigare tillstyrkt radiolagsutredningens förslag vad gäller förbud mot tobaksreklam i television. Den föreslagna förbudsregeln i en tobakslag måste, för att omfatta etersänd radio och TV, enligt bolaget kompletteras med ändringar i såväl radioansvarighetslagen som radiolagen på det sätt som radiolagsutredningen föreslagit. finner från de synpunkter domstolen har att beakta inte skäl att avstyrka ett förbud mot tobaksreklam. Förbudsbestämmelserna måste dock ges en klarare innebörd. anför också att utredningens slutsats att ett totalförbud mot tobaksreklam med all säkerhet skulle få gynnsamma effekter från folkhälsosyn- punkt framstår som alltför kategorisk mot bakgrund av den osäkerhet som råder om r bör vara legal. Samtliga de nu nämnda instanserna anser att det inte är bevisat att tobaksreklamen stimulerar konsumtionen eller att ett reklamförbud har en hämmande inverkan på den. Vidare anförs av flertalet att ett reklamförbud hämmar en ur hälsosynpunkt önskvärd produktutveckling och övergång till "svagare" produkter. som anför att ett förbud mot tobaksreklam särskilt skulle missgynna devarumärke beroende på hur känt märket är, i vilken utsträckning det kan sättas i samband med tobak m.m. Från varumärkesrättslig utgångspunkt måste denna olikbehandling av skilda märken framstå som godtycklig. Det måste starkt ifrågasättas, sägs det, om regler av detta slag är förenliga med Pariskonven- tionen om industriellt rättsskydd. På dessa grunder avstyrker 11 § i lagförslaget. , RJ , , och avstyrker likaså det aktuella förslaget. Härvid hänvisas till gränsdragningsproblem, svårigheter att avgöra vem som är ansvarig för överträdelser, oklarhet beträffande förslagets förenlighet med tryckfrihetsförordning, varumärkesrätt m.m. Genomgående kritiseras utredningen för att alltför bristfälligt ha analyserat dessa problem. Flertalet av de instanser som är tveksamma eller avvisande till förslaget menar att utredningen mer detaljerat borde ha beskrivit sina intentioner, kriterierna för när en viss reklamåtgärd skall betraktas som förbjuden förtäckt reklam etc. Från detta mönster avviker dock juridiska fakulteten vid som framhåller att svårig- heterna är påtagliga när det gäller att utforma en väl avvägd lagregel kring de frågor som den föreslagna 11 § avser att reglera, varför det torde vara lämpligast att som överlämna frågan att lösas i rättstillämpningen. Ett fåtal remissinstanser kommenterar särskilt frågan om sponsring. De flesta som tillstyrkt ett reklamförbud har häri inkluderat även ett förbud mot sponsring. förutsätter att även omnämnandet av ett tobaksbolags namn som bidragsgivare t.ex. före eller efter ett program i TV är att betrakta som sponsring. Universitets- och högskoleämbetet (juridiska fakulteten vid ), Svenska Tobaksbranschföre- ningen, RJ samt avstyrker bestämt förslaget om förbud mot sponsring. Som skäl för detta anförs bl.a. att sponsring i normalfallet inte kan betraktas som reklam eller annan försäljningsfrämjande verksamhet. Härav skulle följa att sponsring inte kan förbjudas utan att detta direkt utsägs i lagtexten. Det kan, sägs det, starkt ifrågasättas om ett förbud mot sponsring skulle vara förenligt med regerings- formens regler om informations- och yttrandefrihet. I vart fall skulle ett förbud för producenter och marknadsförare av tobaksvaror att informera allmänheten om att de sponsrar evenemang eller verksamheter stå i mindre god överens- stämmelse med regeringsformens regler. hävdar att ett förbud mot sponsring strider mot tryck- frihetsförordningen. Nedan redovisas inkomna synpunkter rörande utredningens förslag till lag- regler om handel med tobaksvaror exklu- sive förslaget om åldersgräns vid försäljning. Synpunkter på förslaget om åldersgräns redovisas separat i avsnitt 7.2. Reglerna i ifrågavarande avsnitt av lagförslaget tillstyrks generellt av samt av landstingen i och , och . Det framhålls bl.a. att de föreslagna inskränkningarna bör kunna bidra till att framför allt minska efterfrågan bland yngre och på det sättet förhindra eller i varje fall skjuta upp rökdebut. Även Folkhälsogruppen, Riksför- bundet mot astma-allergi och tillstyrker förslagen. När det gäller förslaget om ett straffsanktionerat förbud mot tillfälliga prisnedsättningar och mängdrabatter framhåller Universitets- och hög- skoleämbetet (juridiska fakulteten vid ), och att förslaget står i strid mot gängse marknadsrättsliga principer som går ut på att främja pris- konkurrens. Regeln torde främja höga marginaler på tobaksvaror i detaljhan- deln. Även och avstyrker förslaget på liknande grunder. Tobaks- och servicehandelns riksförbund tillstyrker förslaget om förbud mot tillfälliga prisnedsättningar men avstyrker förslaget om förbud mot mängd- rabatter. KIGA tillstyrker båda förslagen. Förslaget om att regeringen skall kunna utfärda föreskrifter om förpacknings- storlek tillstyrks av Tobaks- och servicehandelns riksförbund och KIGA. betecknar förslaget som i praktiken utan större betydelse. finner förslaget omotiverat och anger dessutom att såväl sådana föreskrifter som förbud mot prisnedsättningar o.d. försvårar introduktionen av "svagare" produkter. Vad gäller förbudet mot tobaksförsäljning i automat betecknas detta av bl.a. som närmast överspelat. Förslaget om varningstexter tillstyrks eller lämnas utan närmare kommentarer. framhåller dock det angelägna i att texterna anpassas till EGs krav. Ett fåtal remissinstanser efterlyser en mer genomgripande reglering av villkoren för tobakshandeln. NTS anser att även en permanent lågprislinje bör förbjudas, dvs. att bruttoprissystem skall återinföras för tobaksvaror. VISIR vill ha en tillbakagång till den ordning som fanns innan tobaksvaror släpptes till livsmedelshandeln, bensinstationerna och varuhusen, alltså ett slags licensiering av detaljister inom tobaksområdet. Folkhälsogruppen anser att utredningen borde ha givit konkreta förslag på hur import, uppköp och distribution av tobak skall ske. Mest långtgående är här som är positivt till tanken att ett svenskt tobaksmonopol återupprättas. Förslaget om en åldersgräns vid försäljning av tobaksvaror tillstyrks av , , landstingen i , , Gävle- borgs och samt av , Folkhälso- gruppen, , NTS och VISIR. Samtliga förklarar sig vara medvetna om svårigheterna att kontrollera efterlevnad m.m. men förordar trots detta en åldersgräns vid . Hjärt-lungfonden förordar en 16-årsgräns med hänvisning till förhållandena i övriga nordiska länder. Cancerfonden stöder tanken på en åldersgräns men tar inte ställning till om denna skall gå vid 16 eller . Tanken på en åldersgräns avstyrks helt av många remissinstanser. Häribland finns Universitet- och högskoleämbetet (juridiska fakulteten vid ), landstingen i , och , , , En Rökfri Ge- neration, föreningen , , Svenska Tobaksbranschföre- ningen, Tobaks- och servicehandelns riksförbund, och Skola, KIGA, och . Man hänvisar genomgående till svårigheterna att kontrollera efterlevnaden, risken för trotsreaktioner eller att rökningen framstår som ännu mer "vuxen" och därmed lockande för ungdom. Från handelns sida framhålls också att dess anställda inte kan belastas med en kontrollfunktion av detta slag. Någon instans påtalar även risken för "svart" handel och langning till ungdomar. Ett fåtal remissinstanser berör frågan om forskning i tobaksfrågor. Exempelvis anför att det är beklagligt att utredningen knappast behandlar forskningsfrågor, då flera typer av forskningsproblem är väsentliga inom tobaksområdet. Statens livsmedels- verk och efterlyser ökad forskning om snus. Även och förordar ökad forskning. Den sistnämnda instansen föreslår bl.a. att det tobakspreventiva arbetet ges akademisk status. Endast en permanent institution med ansvar för samordnad forskning och utveckling inom tobaksområdet kan garantera det långsiktiga arbete som krävs för framgång i kampen mot tobaken, framhåller man. 9 Pris/skatt Utredningens resonemang om skattehöjningar på tobak tillstyrks uttryckligen av , , , landstingen i , , , , , , och , och kommuner, , Folkhälso- gruppen, , , , och Skola samt m.fl. Flera instanser betecknar en aktiv prispolitik som en av de viktigaste åtgärderna för att åstadkomma en minskning av tobaks- konsumtionen. Många anför också att skattehöjningar bör utnyttjas för att öka resurserna för bl.a. information om tobakens skadeverkningar. Kritik mot förslaget framförs av föreningen , , Tobaks- och servicehandelns riksförbund, KIGA och . Främst anförs att priset inte har så stor betydelse för konsumtionen samt att höjningar drabbar inkomstsvaga grupper orättvist. Ut- redarens slutsats att prishöjningar kan vara ett medel för att åstadkomma en större social likhet i hälsoavseende betecknas av Svenska Tobaksbranschföre- ningen som närmast cynisk. Att prishöjningen särskilt skall drabba inkomstsvaga grupper kan från allmänna utgångspunkter inte anses acceptabelt, framhålls det. Några instanser befarar vidare att avsevärda prishöjningar på t.ex. snus kan bidra till att öka konsumtionen av cigaretter, vilket anförs vara inte önskvärt ur hälsosynpunkt. 10 Konsumentprisindex (kpi) Ett fåtal remissinstanser behandlar frågan om att undanta tobakspriserna vid beräkning av konsumentprisindex. Detta förordas av , landstingen i och , , Folkhälsogruppen, NTS och . Motiveringen är i huvudsak att det inte finns anledning att vid beräkning av KPI ta hänsyn till priset på en vara som har sådana omfat- tande skadeverkningar som tobaken har, att ett undantagande av tobak från KPI underlättar en aktiv prispolitik samt att sådana åtgärder diskuteras inom EG. hävdar mycket starkt i uppfattningen att KPI måste spegla den faktiska prisut- vecklingen i samhället och därför inte bör manipuleras. Bestämmelserna om produktkontroll kommenteras av ett fåtal instanser. säger sig se pessimis- tiskt på möjligheterna att genom produkt- utveckling minska tobaksbrukets hälsorisker men tillstyrker ändå reglerna om produktkontroll, inklusive förslaget om en högsta gräns om för tjära i cigarettrök. föreslår även gränsvärden för vissa cancerframkallande nitrosaminer i snus och tuggtobak. Även , landstingen i , och , , och , , , och tillstyrker förslagen. Föreningen anser att konsumenterna inte bör tvångsstyras i sitt val av produkter. har rent principiellt inget att erinra mot bestämmelser i syfte att styra produktutvecklingen men betonar att dessa måste vara realistiska och anpassade till yttre faktorer. befarar dock onödig byråkrati och onödigt ansamlande av data på grund av de föreslagna bestämmelserna om produktkontroll. Kammarrätten i anser att 22 och 23 §§ i lagförslaget delvis reglerar samma frågor och därför kan föras samman i en paragraf. Några av de remissinstanser som yttrat sig angående tillsynen stöder utred- ningens förslag. anför exempelvis att ansvar och tillsyn enligt verkets bedömning lagts på de lämpligaste centrala, regionala och lokala myndig- heterna. Motsvarande bedömningar görs av , Folkhälso- gruppen och . Det framförs dock delade meningar om främst den lokala tillsynen beträffande rökfria miljöer och reglerna för handeln. Arbetarskyddsstyrelsen konstaterar, i likhet med bl.a. , att det kan uppstå gränsdragningsproblem mellan yrkesinspektionens och miljö- och hälsoskyddsmyndigheternas ansvarsområden. Utredningen förutsätter att överenskommelser träffas mellan myndig- heterna, men arbetarskyddsstyrelsen pekar på att det finns en stor risk att ärenden i stället kommer att bollas mellan myndigheterna. En klarare gränsdragning bör därför åstadkommas enligt styrelsen. Enligt styrelsens uppfattning bör då deras egen och yrkesinspektionens ansvarsområde begränsas till sådana lokaler som huvudsakligen är avsedda för arbetstagare. Ett par andra remiss- instanser anser tvärtom att yrkesinspek- tionens ansvarsområde bör utvidgas. T.ex. anser LO att de flesta lokaler som är upplåtna för allmänheten också är en arbetslokal med anställda och bör ligga under arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens område. Hotell- och restauranganställdas förbund anser likaså att tillsynen när det gäller hotell- och restaurangbranschen skall ligga hos arbetarskyddsstyrelsen. ifrågasätter däremot om arbe- tarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen alls skall vara tillsynsmyndigheter på området. När det gäller tillsynen över handeln ställer sig tveksam till utredningens förslag att socialnämnden skall åläggas denna uppgift. är enligt styrelsens bedömning inte särskilt lämpad för detta. I stället bör ansvaret åvila miljö- och hälso- skyddsnämnden. Även ifrågasätter en uppdelning av kommunens lokala tillsyn. Denna bör ligga på en myndighet, framhålls det. kom- mun anför dock beträffande socialnämndens roll att utredningens argument för att lägga detta ansvar på socialnämnden knappast kan tillbakavisas. Några remissinstanser, t.ex. , , , , Rikspolissty- relsen och påtalar att resursbrist hos de berörda myndigheterna kan medföra att tillsynen blir slumpmässig eller allmänt otillfredsställande. anför bl.a. att det är orealis- tiskt att miljö- och hälsoskyddsnämnderna respektive socialnämnderna skulle kunna bedriva en uppsökande verksamhet. , , och kommuner framför mer eller mindre ex- plicit att kommunerna måste kompenseras i full utsträckning för de ökade kostnader som uppstår om en ökad tillsyn krävs av kommunerna. finner att det som i avsnitt 16 i betänkandet anförs om att de många skilda slag av kostnader som uppstår har ringa omfattning, inte är övertygande. Arbetarskyddsstyrelsen anför vidare att man utgår från att regeringen i samband med en eventuell lagstiftning ger tillsynsmyndigheterna rätt att utfärda erforderliga verkställighetsföreskrifter. framför en besläktad tanke när man anför att oklarheter beträffande ansvarsfördelning, påföljder och sanktioner skulle kunna regleras mera i detalj i en lokal förordning. Beträffande sanktioner anförs synpunkter av ett fåtal remissinstanser. , anför att möjligheten att ta om hand och eventuellt förstöra tobaksvaror även bör finnas när det gäller varor som saluhålls i strid mot 23 § i förslaget, samt att förverkanderegeln bör göras tilllämplig på samtliga fall där ett visst handlande straffbelagts i lagen. påtalar att den föreslagna förverkandebestämmelsen har utformats på ett sätt som avviker från den generella regeln i 36 kap. 16 § , vilket kan medföra tolkningsproblem. Regeln bör dessutom inte bara gälla tobaksvaror som varit föremål för brott. Vid t.ex. otillåten automatförsäljning framstår det som rimligt att även automaten får förklaras förverkad, framhålls det. ifrågasätter vidare generellt de straffbestämmelser som är upptagna i lagförslaget. Styrelsen förordar att man i stället för en kriminalisering i ökad omfattning använder sig av komma till rätta med eventuella missförhållanden. kan även i vissa andra fall vara ett tillräckligt verksamt tvångsmedel så att polisen kan avlastas vissa tänkta uppgifter för handräckning och annan hjälp till tillsynsmyndigheter. Böter bör dock enligt styrelsen kunna komma i fråga för icke yrkesmässig "langning" av tobaksvaror till personer . När det gäller frågan om påföljder för enskilda rökare som t.ex. röker i en restaurangs rökfria avdelning anför att de föreslagna reglerna innebär att en hotell- och restaurangägare kan drabbas av en sanktion på grund av något som han själv egentligen inte råder över medan den enskilde rökaren inte drabbas av någon sådan påföljd. Detta är helt oacceptabelt, framhålls det. Förbundet anser att om någon sanktion över huvud taget skall införas, skall den drabba den som överträder förbudet, dvs. ansluter sig däremot till utredningens linje att enskilda rökare inte skall kunna straffas men att lokalupplåtaren skall kunna drabbas av kännbar straffpåföljd. påpekar att en avvisning, kanske med hjälp av polis, för den enskilde rökaren kan vara ett mer kännbart straff än en ekonomisk påföljd. Det råder mycket stor enighet om att informations- och utbildningsinsatser på tobaksområdet är mycket viktiga och bör förstärkas kraftigt. , , , , Landstingsför- bundet, , landstingen i , , , , och , , , , , och , , , , , , och kommuner, LO, Svenska livsmedelsar- betareförbundet, , , , , Riks- , , , En Rökfri Generation, Föreningen , och Skola, KIGA och Cancerfonden tillhör de instanser som kraftfullt förespråkar en intensifierad information och i många fall även lämnar synpunkter på hur denna bör utformas. En särskild fråga gäller radio och TV:s medverkan i denna information. , , landstingen i , och , , , och föreningen förordar uttryckligen att staten använder sitt inflytande över radio och TV för att öka hälsoupplysningen i dessa media. Flera av dessa instanser anvisar tillägg i eter- medias avtal med staten som en lämplig väg att uppnå detta. däremot ställer sig avvisande till att ett särskilt utrymme för vissa sam- hällsorgan skulle skapas i radio och TV. En sådan ordning skulle helt strida mot grundprinciperna för s.k. public service och rubba den integritet och ansvarsord- ning som stadfästs för svenska etermedia, sägs det. I stället hänvisar bolaget till programpunkten i TV. 15 Hälsovårdsavgift (förslag i särskilt yttrande) En rad remissinstanser uttalar starkt stöd för det förslag som framlagts i ett särskilt yttrande av , sakkunnig i utredningen, om en särskild, lagfäst hälsovårdsavgift på tobaksvaror. De instanser som uttryckligen stöder detta förslag, ibland med synpunkten att avgiften bör vara högre än enligt förslaget, är , , , , , landstingen i , , , , , , , , , och , , Svenska läkare- sällskapet, Folkhälsogruppen, Riksför- bundet mot astma-allergi, Handikappför- bundens centralkommitté, NTS, VISIR, En Rökfri Generation, Föreningen , och Skola, , och Friskvård . Exempelvis anser , , flera av de nämnda landstingen samt att avgiften borde föras till en särskild fond med uppgift att stödja folkhälsoarbetet. Ur denna fond skulle både kommuner, landsting, statliga myndigheter, folkrörelser, forskningsorganisationer och privata organisationer kunna söka medel för information, annat förebyggande arbete, forskning m.m. Flera remissinstanser anför för övrigt även att en sådan avgift bör införas även på alkoholdrycker, varigenom fondens resurser skulle öka ytterligare. och avvisar tanken på en hälsovårds- avgift och menar att staten får så betydande intäkter genom tobaksskatten att det inte borde råda någon brist på resurser för åtgärder av detta slag. "Öronmärkning" av medel avstyrks. , , och kommuner samt efterlyser i sina yttranden insatser för rökslutarhjälp. Dessa instanser anser att samhället bör ge sitt stöd för rökavvänjning och ekonomiskt stödja de sjukvårdshuvudmän som driver verksamhet för rökavvänjning. Någon instans påpekar det otillfredsställande i att ytterst få landsting har egna rökavvänjningskliniker så att detta viktiga arbete måste bedrivas i privat eller ideell regi. Några remissinstanser tar i sina yttranden upp ytterligare frågor och förslag utöver dem som utredningen presenterat. Ett par remissinstanser berör det svenska tobaksbolagets verksamhet ur internationellt perspektiv. Folkhälsogruppen, och fäster uppmärk- samheten vid Tobaksbolagets export- verksamhet och anser att utredningen borde ha föreslagit etiska riktlinjer för marknadsföringen av svensktillverkade tobaksprodukter i andra länder. Denna marknadsföring sker ofta med metoder som är förbjudna i , anförs det. anser att riksdag och regering bör införa inskränkningar för Tobaksbolagets exportverksamhet. NTS påpekar det dilemma som kan föreligga genom att staten är dominerande ägare i ett kommersiellt tobaksbolag. Man förordar att endera tobaksmonopol återinförs och att monopolet då åläggs att aktivt arbeta för minskat tobaksbruk eller att Tobaksbolaget privatiseras helt och staten renodlar sin kontrollerande och reglerande roll.