prop · GG03198 · 1993-03-25 00:00:00 — bördsdeklaration avses enligt Med uppbördsdeklaration avses denna lag redovisning enligt 14 enligt denna lag redovisning §. Beslut om anstånd skall enligt 14 §. Beslut om anstånd skyndsamt meddelas den skall skyndsamt meddelas den skattskyldige utan kostnad för skattskyldige utan kostnad för denne. Denna lag träder i kraft . 1 Lydelse enligt prop. 1992/93:196. Lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter att övergångsbestämmelserna till lagen (1992:1659) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag träder i kraft den Denna lag träder i kraft den 1 och tillämpas och tillämpas första gången vid första gången vid taxering såvitt avser 3 kap. taxering såvitt avser 3 kap. 4, 4, 9 och 53 §§ och i övrigt 9 och 53 §§ och i övrigt vid vid taxering. Vid tillämpningen av förutvarande 2 kap. 10 § vid taxering gäller att fysisk person får lämna förenklad självdeklaration även om, vid redovisningen av inkomst av tjänst, avdrag för kostnader för fullgörande av tjänsten yrkas för resor till och från arbetsplatsen med all- männa kommunikationsmedel. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , Proposition om indrivning av statliga fordringar m.m. Inom har pågått ett arbete som syftar till att göra systemet för uppbörd av inkomstskatt och socialavgifter enklare och smidigare och mer effektivt. Bland de förslag i den riktningen som har haft att ta ställning till kan nämnas förslagen om ett nytt avgiftssystem vid försenade skattebetalningar m.m. (prop. 1991/92:93, bet. 1991/92:SkU19, rskr. 1991/92:269, SFS 1992: 624 m.fl.) och om F-skattebevis m.m. (prop. 1991/92:112, bet. 1991/92: SkU29, rskr. 1991/92:292, SFS 1992:680 m.fl.). Jag kommer att ta upp vissa frågor om indrivningsförfarandet. Det var mot bakgrund av en snabb ökning av det restförda skatte- och avgiftsbeloppet, men också av brister i författningsregleringen, som en särskild utredare tillkallades med uppdrag att göra en översyn av indrivningslagstiftningen. Utredningen (B 1981:02) antog namnet (). har avgett sex betänkanden. Fyra av dessa har lett till lagstiftning, nämligen betänkandena Restavgift på skatt m.m. (Ds B 1981:12), Utsökningsregisterlag (Ds Fi 1983:4), Indrivningsuppdrag till och från utlandet (Ds Fi 1984:14) och Tänk ekonomiskt - betala skatten (SOU 1988: 60). Det sistnämnda betänkandet innehöll förslag till ett nytt avgiftssystem vid försenade skattebetalningar. Det nya avgiftssystem som trädde i kraft skiljer sig dock på många punkter från vad föreslagit. Förslagen i SIU:s återstående betänkanden, Indrivning av skatt m.m. (Ds Fi 1984:4) och Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10) har nära samband med varandra. I det förra behandlas i huvudsak frågor om administrativa rutiner i de allmänna målen och i det senare frågor om statens borgenärsfunktion vid indrivning. SIU:s överväganden i dessa två betänkanden utmynnar bl.a. i förslag till en särskild indrivningslag kompletterad med en indrivningsförordning. I sak innebär förslagen främst en enklare och mera enhetlig kontorsmässig hantering av de allmänna målen samt förtydligande och en viss utvidgning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter. En tydlig gräns dras genom förslagen mellan uppbörd och indrivning, som bestämmelser föreslås som skall garantera att en effektiv samverkan sker mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. Betänkandena har remissbehandlats. Sammanställningar av remissvaren har upprättats inom och finns tillgängliga i resp. lagstiftningsärende (dnr 969/84 samt 889 och 1128/87). Vissa frågor som behandlats i betänkandena har fått en lösning i samband med att en ny organisation för exekutionsväsendet genomfördes . Den dåvarande länsskattemyndighetens tillsynsroll vad gäller indrivningen upphörde. fick () genom den nya instruktionen för exekutionsväsendet utökade befogenheter att leda och styra verksamheten. Även behörigheten att företräda staten vid domstol reglerades i instruktionen. avser jag att ta upp de förslag som läggs fram i betänkandet om en indrivningslag m.m. till behandling. En sammanfattning av förslagen bör fogas som bilaga 1 till protokollet i detta ärende. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet bör fogas som bilaga 2 till protokollet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som utarbetats inom mot den bak-grund som jag nu har redogjort för. De granskade förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådet har yttrat sig över förslagen. Yttrandet bör fogas till protokollet som bilaga 4. Jag återkommer till yttrandet i författningskommentarerna till de lagrum vilkas utformning Lagrådet lämnat synpunkter på. Jag godtar, som kommer att framgå, Lagrådets förslag till ändringar. Lagrådets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar i lagtexten. Utöver de lagförslag som remitterades till Lagrådet tar jag här också upp ett förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter. Förslaget rör vissa justeringar i deklarationsförfarandet vid taxering. Skatter, avgifter och liknande offentligrättsliga fordringar som tillkommer staten fastställs och betalas enligt noga reglerade förfaranden. När det gäller skatter, som utgör den beloppsmässigt helt övervägande delen av de statliga fordringarna, kan förfarandet delas in i taxering, debitering, uppbörd och indrivning. De olika åtgärderna följer på varandra som länk-arna i en kedja. Taxeringen, som främst berör vissa vanligt förekommande skatteslag, är ett förfarande varigenom skattemyndigheten bestämmer underlaget för att ta ut skatt. Debiteringen innebär att skatteanspråket fastställs och påförs den betalningsskyldige. Med uppbörd avses att skattemyndigheten, efter debiteringen eller med denna, tar emot betalning som sker inom ramen för de ordinarie betalningsrutinerna. Om betalning inte sker under uppbördsskedet överlämnas fordringen till kronofogdemyndigheten för indrivning. Överlämnandet föregås inte av domstolsprövning eller något liknande förfarande eftersom fordringen får utsökas utan föregående dom. huvudsakliga arbetsuppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken (UB) och andra författningar (3 kap. 1 § förordningen [1988:784] med instruktion för exekutionsväsendet). Mål om verkställighet enligt UB kan vara av två slag - allmänna mål eller enskilda mål. Allmänna mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och liknande medel som tillkommmer staten och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som tillkommer staten eller kommun. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av annan fordran är allmänt mål. Andra utsökningsmål än som har sagts är enskilda mål (1 kap. 6 § UB). Till största delen är de enskilda målen sådana som rör verkställighet av olika slag av privaträttsliga fordringar, men de kan även gälla t.ex. avhysning, verkställighet av kvarstadsbeslut eller återställande av besittning till viss egendom. Vid sidan av utsökningsmål handlägger kronofogdemyndigheten även vissa andra mål om verkställighet, främst sådana som gäller återtagning av varor som köpts på avbetalning. handlägger också mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Vidare är 21 av landets 24 kronofogdemyndigheter tillsynsmyndighet i konkurs (TSM). Den främsta skillnaden i kronofogdemyndighetens handläggning mellan allmänna och enskilda mål är att kronofogdemyndigheten i den förra typen av mål, utöver sin funktion som exekutiv (verkställande) myndighet, också har till uppgift att i viktiga avseenden ta till vara statens intresse som borgenär (borgenärsfunktionen). Detta avspeglar sig bl.a. i de administrativa rutinerna i de allmänna målen, som skiljer sig avsevärt från vad som gäller i enskilda mål. De allmänna utsökningsmålen kan sägas vara indelade i två grupper. Hos kronofogdemyndigheten skiljer man nämligen på månadsräkningsmedel och handräckningsmedel. Skillnaderna mellan målen visar sig i första hand om en fordran inte kan drivas in i ett tidigt skede. Mål som hör till gruppen månadsräkningsmedel ligger därefter kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning till dess fordringen preskriberas, medan mål som hör till gruppen handräckningsmedel återredovisas till den uppdragsgivande myndigheten. Det betyder att handräckningsmedel i detta avseende hanteras på samma sätt som enskilda utsökningsmål. Det ankommer i dessa mål på den uppdragsgivande myndigheten att ta ställning till om nya indrivningsåtgärder skall prövas . Uppdelningen av fordringarna i dessa grupper är inte författningsreglerad. När nya medelsslag tillkommer bestämmer RSV vilkendera av grupperna dessa skall hänföras till. Till gruppen månadsräkningsmedel hör det stora flertalet av alla direkta och indirekta skatter samt arbetsgivaravgifter och böter. Som handräckningsmedel handläggs tull, studiemedelsavgifter och vissa andra statliga fordringar. Till denna grupp hänförs också vissa fordringar som inte tillkommer staten, exempelvis utländska skatter som får drivas in här på grund av handräckningsavtal och vissa regressfordringar. För kronofogdemyndighetens handläggning av utsökningsmål finns ett förhållandevis väl utbyggt datorstöd. Det gäller framför allt de allmänna målen, där det datorbaserade redovisningssystemet för exekutionsväsendet () varit i drift i hela landet . Därefter har emellertid datorstödet byggts ut avsevärt även vad gäller de enskilda målen. Det personregister som förs med hjälp av , utsökningsregistret, regleras i utsökningsregisterlagen (1986:617) och utsökningsregisterförordningen (1986:678). I registret förekommer uppgifter om alla gäldenärer och mål som finns hos kronofogdemyndigheten. I allmänna mål överlämnas så gott som alla indrivningsuppdrag till kronofogdemyndigheten på ADB-medium. Det förfarandet regleras i förordningen (1983:167) om användning av automatisk databehandling inom exekutionsväsendet. har för utredningsändamål i stor utsträckning åtkomst via terminal till uppgifter i de register som skattemyndigheten för med stöd av skatteregisterlagen (1980:343) kompletterad med skatteregisterförordningen (1980:556). De har också terminalåtkomst till vissa andra register. utsökningslag, som gällde fram till UB:s ikraftträdande , var direkt tillämplig endast i enskilda mål. UB och utsökningsförordningen (1981:981) gäller visserligen i såväl allmänna som enskilda mål, men åtskilliga av bestämmelserna är undantagna från tilllämpning i de allmänna målen. De ersätts endast delvis av bestämmelser som finns i andra författningar, främst uppbördslagen (1953:272), UBL, och uppbördsförordningen (1967:626), UBF. Förfarandet i de allmänna målen är till följd härav delvis oreglerat. I särskilt hög grad gäller att författningsregleringen är ofullständig i fråga om de arbetsuppgifter vid indrivningen som ligger utanför utsökningsrättens område, dvs. Vissa viktiga uppgifter är helt oreglerade. På detta område är regleringen också splittrad på ett sätt som försvårar tillämpningen. Gränsen mellan den uppdragsgivande myndighetens och kronofogdemyndighetens ansvarsområden är oklar. Vad gäller de administrativa rutinerna skiljer sig olika medelsslag åt på ett sätt som onödigtvis tynger hanteringen hos kronofogdemyndigheten. Lagstiftningen är vidare i viktiga avseenden föråldrad. Såvitt gäller de administrativa rutinerna i de allmänna målen återspeglas t.ex. de förändringar som har skett genom införandet av datorstöd vid kronofogdemyndigheten bara i begränsad utsträckning i lagstiftningen. 3 Allmänna utgångspunkter för en reform Enligt min mening är det av största vikt att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en effektiv indrivning av fordringar på skatt m.m. Genom att kronofogdemyndigheten svarar för verkställigheten och därvid också i väsentliga avseenden företräder det allmännas borgenärsintressen kan myndigheten sägas ha ett yttersta ansvar för att skatter och andra statliga fordringar verkligen betalas. förfogar inte kronofogdemyndigheten över alla de verktyg som lagstiftningen ger för att utverka betalning. Beslut om konkursansökan och antagande av ackordsförslag är t.ex. enligt dagens bestämmelser uppgifter för skattemyndigheten, låt vara att kronofogdemyndigheten getts generellt bemyndigande att ansöka om konkurs. Som jag redan nämnt är de arbetsuppgifter som hör till borgenärsfunktionen ofullständigt reglerade. Det saknas exempelvis helt bestämmelser om uppskov och avbetalning, trots att det är frågor som aktualiseras i ett mycket stort antal fall hos kronofogdemyndigheten. Avsaknaden av reglering är särskilt allvarlig med tanke på att möjligheten till uppskov kan vara av stor betydelse för den enskilde. I avsaknad av närmare föreskrifter råder det vidare osäkerhet om vilka uppgifter om enskildas förhållanden som vid indrivningen får överföras från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten. SIU:s förslag vad gäller statens borgenärsfunktion under indrivningen har fått ett övervägande positivt mottagande vid remissbehandlingen. Det finns dock remissinstanser som är kritiska. Några av dessa menar att den utvidgning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter som föreslår skulle kunna leda till att dess ställning som opartisk exekutiv myndighet ifrågasätts. Ett par remissinstanser menar att effektiviteten i skatteindrivningen inte främjas av att kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter utökas. Dessa remissinstanser framhåller i stället betydelsen av samordning mellan taxering, debitering uppbörd och indrivning av skatt. För egen del gör jag följande bedömning. Den ordning som gäller i , med en exekutiv myndighet som svarar för verkställigheten i fråga om alla slags fordringar inom såväl det offentligrättsliga som det privaträttsliga området, har stora fördelar. Utredning om gäldenärernas ekonomiska förhållanden sker samordnat för alla mål som är anhängiga hos myndigheten och den information som har samlats in i ett tidigare mål kan utnyttjas om ytterligare mål kommer in därefter. agerande kan grundas på en samlad bild av gäldenärens skulder i såväl allmänna som enskilda mål. Exekutiva åtgärder vidtas samordnat för båda måltyperna. Ordningen med bevakning av skattefordringar m.m. hos kronofogdemyndigheten efter ett misslyckat verkställighetsförsök innebär att verkställigheten på ett smidigt sätt kan återupptas om det senare kommer fram uppgifter som tyder på att gäldenären har egendom eller inkomst som kan tas i anspråk genom exekutiva åtgärder. Den information som samlas in i det exekutiva arbetet är i stor utsträckning relevant också när det gäller att agera som borgenärsföreträdare. Det är därför en fördel från resurssynpunkt att det är kronofogdemyndigheten som har att ta ställning till vilka åtgärder av borgenärskaraktär som skall vidtas. Som redan nämnts har en ny organisation för exekutionsväsendet genomförts fr.o.m. (prop. 1986/87:52, bet. 1986/87: LU12, rskr. 1986/87:103). I propositionen (s. 39) konstaterade föredraganden att den organisation som föreslogs där, med en kronofogdemyndighet i varje län, gav möjlighet att pröva nya lösningar vad gäller borgenärsfunktionen inom ramen för det arbete som bedrevs i . Jag delar den uppfattningen. Möjligheterna att hos varje myndighet upprätthålla en hög kompetens vad gäller borgenärsfunktionen har med den nya organisationen ökat väsentligt. För en effektiv indrivning är det angeläget att kronofogdemyndigheten även formellt kan förfoga över samtliga sådana åtgärder som lagstiftaren tillhandahåller för att utverka betalning av en gäldenär. Det bör enligt min mening också främja indrivningsresultatet om kronofogdemyndigheten får ett större inflytande i frågor som inrymmer en bedömning av en skattskyldigs betalningsför- måga både . gäller att det är nödvändigt med en nära samverkan mellan de myndigheter som har påfört fordringarna, främst skattemyndigheten, och kronofogdemyndigheten. Även för skatteförvaltningen gäller fr.o.m. en ny organisation med en skattemyndighet i varje län (prop. 1989/90:74, bet. 1989/90:SkU32, rskr. 1989/90:217, SFS 1990:324 m.fl.). Med en parallell uppbyggnad av de regionala organisationerna, och med RSV som central myndighet inom såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet, är förutsättningarna goda för samverkan mellan myndigheterna i skatteindrivningen. Jag kan mot den bakgrunden inte se någon risk för att en viss utvidgning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, och en tydlig gränsdragning mellan uppbörd och indrivning, skulle leda till bristande samordning mellan indrivningen och de tidigare leden i förfarandet. I stället ser jag betydande fördelar med att låta de funktioner som aktualiseras i indrivningsskedet vara samlade hos kronofogdemyndigheten. Det är enligt min mening en förutsättning för att denna skall kunna agera på ett effektivt sätt i alla indrivningssituationer. När det sedan gäller kronofogdemyndighetens opartiskhet som exekutiv myndighet vill jag framhålla att det inte förekommit någon allvarlig kritik som varit föranledd av att det skulle ha uppstått konflikter mellan de roller som kronofogdemyndigheten har vid indrivningen. Detta visar enligt min mening att det inte vållat några större svårigheter att i den praktiska tillämpningen hålla borgenärsrollen skild från rollen som exekutiv myndighet. De fåtaliga anmärkningar mot kronofogdemyndighetens agerande som skulle kunna förklaras av sådana svårigheter har gällt situationer som kunnat undvikas med en något annorlunda utformning av regelverket, t.ex. vad gäller rättsverkningarna av kvarstad. Jag skall strax återkomma till den saken. De åtgärder som föreslås i det följande kommer enligt min mening inte heller att på annat sätt inkräkta på kronofogdemyndighetens handläggning av enskilda mål. I stället kan vissa av förslagen leda till att de enskilda borgenärernas rätt blir bättre tillvaratagen än vad som är fallet. Exempelvis kan enskilda borgenärer ha användning av de uppgifter om en gäldenärs samlade ekonomiska ställning som vanligtvis kommer att framgå av en gäldenärsutredning, i den mån uppgifterna inte omfattas av sekretess. Som jag antytt kan dock vissa särskilda åtgärder vara påkallade för att stärka de enskilda målens ställning. har förordat att verkställighet av kvarstad utrustas med samma rättsverkningar vad gäller förmånsrätt som verkställighet av betalningssäkring och att enskilda mål inte redovisas efter ett misslyckat utmätningsförsök, utan i likhet med allmänna mål får ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning. Även RSV har, i en delrapport av utsökningsbalken (RSV Rapport 1991:1), föreslagit att verkställighet av kvarstad skall medföra förmånsrätt. Frågan, som inrymmer vissa komplikationer, bereds i . Förslaget att låta enskilda mål ligga kvar för bevakning återkommer i RSV:s slutrapport av utsökningsbalken (RSV Rapport 1992:1). En sådan ordning skulle uppenbarligen vara till gagn för borgenärerna i de enskilda målen och även innebära administrativa fördelar för kronofogdemyndigheterna. Jag är emellertid inte beredd att föregripa den fortsatta beredningen av RSV:s rapport genom att nu lägga fram förslag i denna fråga. har vidare, i betänkandet Indrivning av skatt m.m., lagt fram förslag som syftar till att skapa gemensamma administrativa rutiner för handläggningen av flertalet fordringsslag i allmänna mål och undvika det dubbelarbete som förekommer beträffande vissa slags fordringar. Dessa förslag har fått ett genomgående positivt mottagande av remissinstanserna. Även jag anser att utredningens förslag i allt väsentligt bör följas. Gränsen mellan den uppdragsgivande myndighetens verksamhet och indrivningsverksamheten Som påpekat är det angeläget att det klarläggs ansvaret för handläggningen av en fordran övergår från skattemyndigheten, eller annan myndighet som påfört fordringen, till kronofogdemyndigheten. En sådan gränsdragning behövs för myndigheternas hante- ring så att exempelvis dubbelarbete undviks, men också för att underlätta den betalningsskyldiges kontakter med myndigheterna. Som anfört är det naturligt att bestämma myndigheternas kompetensområde med utgångspunkt från fordringens överlämnande till indrivning. Det är en ordning som till stora delar gäller . Med ett sådant synsätt är det kronofogdemyndigheten som företräder borgenären och förfogar över fordringen sedan den har överlämnats till indrivning. Därav följer att kronofogdemyndigheten förfogar över de indrivningsåtgärder som står till buds. har föreslagit att kronofogdemyndigheten skall få vidta vissa åtgärder, exempelvis besluta om uppskov, även i fråga om fordringar som inte har överlämnats till myndigheten. Jag har förståelse för ett sådant synsätt eftersom det kan vara till fördel om åtgärder kan vidtas i fråga om en gäldenärs samtliga obetalda fordringar, oberoende av om indrivning har hunnit begäras eller inte. föreligger då inte den klara avgränsning som jag efterlyste, vilket jag ser som en avgörande nackdel. En olägenhet med överlämnandet som en skarp gräns mellan berörda myndigheter är att kronofogdemyndigheten inte kan agera samlat i vissa fall när så behövs. När det exempelvis gäller för kronofogdemyndigheten att pröva frågan om uppskov och möjligheten för gäldenären att betala enligt avbetalningsplan, är det självfallet nödvändigt att även väga in obetalda fordringar som inte har lämnats för indrivning. I vissa fall kan det vara tillräckligt att kronofogdemyndigheten inhämtar upplysningar från skattemyndigheten eller annan uppdragsgivande myndighet. Om krono- fogdemyndigheten behöver vidta åtgärder beträffande en obetald fordran som ännu inte har överlämnats är dock upplysningar inte tillräckliga. I stället förordar jag att fordringen i fråga skyndsamt överlämnas till kronofogdemyndigheten som därmed blir behörig att agera. Jag anser alltså att det bör krävas starka skäl för att bryta igenom den naturliga gräns mellan resp. myndigheters ansvarsområden som går vid överlämnandet för indrivning. Som jag skall återkomma till är detta emellertid nödvändigt i fråga om prövning av ackordsförslag och vid konkurs. När det är kronofogdemyndigheten som förfogar över indrivningsåtgärderna är det angeläget att obetalda fordringar verkligen överlämnas till myndigheten. gäller en näst intill obligatorisk skyldighet att begära indrivning av skatt m.m. Endast om skattemyndigheten har rätt att meddela anstånd eller eftergift eller på annat sätt formellt förfoga över fordringen får den underlåta att begära indrivning. I den här delen bör endast den förändringen göras att de myndigheter som administrerar fordringar som , men inte med mitt förslag, handläggs enligt rutinerna för handräckningsmedel i ökad utsträckning skall lämna fordringar för indrivning. Erfarenheten har visat att möjligheten att utverka betalning är störst om indrivningsåtgärder kan sättas in efter den ordinarie betalningsdagen. Av detta följer att indrivning bör begäras ganska därefter. Det finns emellertid också skäl mot en alltför tidig indrivning. Som jag anförde i samband med att fattade beslut om ett nytt avgiftssystem vid försenade skattebetalningar m.m. bör uppbördsmyndigheten normalt påminna den betalningsskyldige om att en betalning har uteblivit. En påminnelse bör av uppbördsmyndigheten skickas ut och vara så utformad att den betalningsskyldige får på sig att betala. När tiden för betalning enligt påminnelsen löpt ut bör indrivning begäras omgående. För många medelsslag finns det redan föreskrifter om ett påminnelseförfarande. finns en generell föreskrift i 2 § förordningen (1983:167) om användning av automatisk databehandling inom exekutionsväsendet av innebörd att indrivning skall begäras senast efter varje uppbördsmånad.