prop · GG03121 · 1993-02-18 00:00:00 — Enligt 92 gäller således att entreprenören efter garantitiden är ansvarig för fel under två förutsättningar, nämligen om felet är väsentligt och beror på vårdslöshet. Felansvaret gäller efter garantitidens utgång. I kommentaren till denna bestämmelse utvecklas vad som avses med väsentligt fel. HSB, och har i visst avseende reserverat sig mot kravet på att felet skall vara väsentligt. beslutade en byggproduktlag (prop. 1992/93:55, bet.1992/93:BoU6, rskr. 1992/93:154, SFS 1992:1535). Lagens syfte är att, enligt vårt åtagande i , genomföra EG:s byggproduktdirektiv i . Byggproduktdirektivets syfte är att underlätta handeln med byggpro- dukter inom EG genom att undanröja tekniska handelshinder mellan länderna som ländernas ansvar för säkerheten för människor, djur och egendom och för allmänt välbefinnande tillgodoses. Direktivet omfattar produkter som tillverkats för att infogas varaktigt i byggnader och andra anläggningar och som har betydelse för någon av sex angivna egenskaper - de väsentliga kraven - hos den färdiga byggnaden eller anläggningen. Dessa egenskaper gäller 1. mekanisk motståndsförmåga och stabilitet, 2. brandskydd, 3. hygien, hälsa och miljö, 4. säkerhet vid användning, 5. bullerskydd samt 6. energihushållning och värmeisolering. I byggproduktlagen föreskrivs att byggprodukter skall vara lämpliga för avsedd användning och att byggprodukter som uppfyller detta krav skall få släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål. Lagen innehåller också bestämmelser om märkning av byggprodukter, om tillsyn och om överklagande. I övrigt innehåller lagen i huvudsak bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för genomförandet av byggproduktdirektivet. beslutade om ändringar i PBL innebärande bl.a. att användning av byggprodukter som uppfyller lämplighetskravet inte får hindras vid t.ex. bygglovsprövning. Lagstiftningen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Produktansvarslagen (1992:18) reglerar skadeståndsansvaret när bristfälliga produkter orsakar personskador och skador på konsumentegendom. Skador på själva produkten omfattas dock inte av lagen. Lagen trädde i kraft och innebär att svensk rätt anpassats till EG:s direktiv om produktansvar (85/374/EEG). Enligt lagen har bl.a. tillverkare ett strikt skadeståndsansvar för skador som en produkt orsakat på grund av en säkerhetsbrist hos produkten. Det strikta ansvaret omfattar dock inte s.k. utvecklingsskador, dvs. skador som beror på säkerhetsbrister som inte ens den främsta veten- skapliga expertisen kunde förutse när produkten sattes i omlopp. En produkt som infogats i fast egendom skall, enligt lagen, alltjämt anses utgöra en produkt för sig som kan ge upphov till skadeståndsansvar. Skador som fast egendom orsakar på annat sätt än genom bristande säkerhet hos produkter som infogats i fastigheten faller dock utanför lagen. Som exempel kan nämnas skador som beror på fastighetens grundförhållanden eller på en felaktig konstruktion hos en byggnad. Inte heller skador som beror på att olämpligt material har valts omfattas av produktansvaret, om materialet i sig är felfritt. 2.5 Statens stöd för bostadsfinansiering har beslutat om ändrat system för statens stöd till bostadsfinansiering (prop. 1991/92:150 bil I:5, bet. 1991/92: BoU23, rskr. 1991/92:343). Beslutet innebär bl.a. följande. Räntebidragen skall avvecklas. Takten i den stegvisa avvecklingen fastställs . En avstämning skall göras för att klar- lägga om formerna för avvecklingen bör förändras. Statens stöd lämnas i form av bidrag för att klara de höga kapitalutgifterna efter en investering samt i form av statlig kreditgaranti till långivare för krediter till bostadsbyggande. 2.6 Enligt (artikel 100 A) skall i harmoniseringsarbetet tas hänsyn till behovet av att erbjuda ett fullgott skydd för konsumenternas säkerhet och hälsa. pågår på uppdrag av arbete i fyra grupper med direktiv för harmonisering av ansvars- och garantifrågorna inom byggsektorn. Arbetet har ännu inte slutförts. Det finns därför inte underlag för att bedöma om den nuvarande lagen om byggnadsgaranti eller något annat system kan förenas med . Beträffande om byggprodukter får jag hänvisa till vad jag anfört om byggproduktlagen (avsnitt 2.4). 2.7 Behovet av författningsreglering Promemorian: I promemorian görs bedömningen att föreskrifter erfordras för att uppnå syftena bakom lagen om byggnadsgaranti. Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser har uttryckligen redovisat ståndpunkten att författningsreglering behövs. Skälen för mitt förslag: Boende i flerbostadshus och ägare av sådana hus bör, i den omfattning som följer av lagen om byggnadsgaranti, vara tillför- säkrade ett skydd mot skador som beror på byggfel. Den lagstiftning om byggherrars och fastighetsägares ansvar som redo- visats i föregående avsnitt har visat sig vara otillräcklig för att uppnå detta. Inte heller har byggbranschens allmänna bestämmelser erbjudit ett tillräckligt skydd. Även om entreprenörens ansvar för fel har utsträckts väsentligt genom AB 92 kan dessa bestämmelser inte anses tillgodose de viktigaste kraven bakom lagen om byggnadsgaranti, nämligen att fel skall kunna avhjälpas snabbt utan långvariga tvister om vems ansvaret är och även om man inte kan finna någon ansvarig som kan ta på sig kostnaderna. För detta krävs i praktiken någon form av garanti eller försäkring, som omgående kan finansiera åtgärder för att avhjälpa felet. I huvudsak tre alternativ står till buds för att uppnå ett skydd av denna art för boende och fastighetsägare. För det första kan lagen om byggnadsgaranti behållas och börja tillämpas i enlighet med beslut. Det andra alternativet är att införa krav på en byggfelsförsäkring, antingen som villkor för byggstart eller som villkor för statligt finan- siellt stöd. En tredje möjlighet, slutligen, är att avstå från författningsreglering och överlåta åt marknaden att lösa problemet på frivillig väg. Jag ansluter mig till slutsatsen i promemorian att det inte är troligt att byggherrar/fastighetsägare i tillräcklig omfattning frivilligt skulle teckna försäkring av det slag som här avses. Lagen om byggnadsgaranti har, som bostadsutskottet påpekat, vissa nackdelar. Genom det system med byggfelsförsäkring som presenterats i promemorian kan skyddsambitionerna bakom lagen om byggnadsgaranti förverkligas som onödig administration undviks. Jag föreslår därför att lagen om byggnadsgaranti ersätts med en ordning som bygger på ett författningsreglerat krav på byggfelsförsäkring. De nya bestämmelserna bör, som jag redovisar närmare senare, utformas med utgångspunkt i den nuvarande lagen om byggnadsgaranti. 2.8 Byggfelsförsäkring villkor för byggstart Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har, i valet mellan den beslutade lagen om byggnadsgaranti och en lag om byggfelsförsäkring, förordat att byggfelsförsäkring uppställs som villkor för byggstart. Skälen för mitt förslag: Enligt 9 kap. 1 § andra stycket PBL får byggnadsarbete inte påbörjas förrän det för har företetts bevis om en sådan garanti som behövs enligt lagen om byggnadsgaranti. Motsvarande krav skulle kunna införas såvitt avser byggfelsförsäkring. Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen har lagt fram förslag bl.a. om ett delvis nytt prövnings- och kontrollsystem enligt PBL. Vilket resultatet av utredningens förslag än må bli så torde det ändå komma att finnas någon form av prövning enligt PBL som det går att anknyta till när det gäller att pröva om ett krav på byggfelsförsäkring är uppfyllt. Ett annat sätt att hävda krav på en byggfelsförsäkring är att i likhet med vad som gäller för småhusen, ställa som villkor för statliga stödformer att det skall finnas en sådan försäkring. Om byggfelsförsäkring ställs som villkor för statligt finansiellt stöd kommer enbart med sådant stöd finansierade ny- och ombyggnader av bostäder att omfattas. Eftersom statligt stöd endast lämnas till bostäder är det med en sådan lösning inte heller möjligt att , om så skulle befinnas önskvärt, utöka kretsen av byggnader som skall omfattas av kravet på försäkring. På grund av det sagda föreslår jag att sådana byggnadsarbeten som omfattas av de nya bestämmelserna inte får påbörjas förrän för företetts bevis om byggfelsförsäkring. avses här och i det följande, den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. En sådan reglering kräver, liksom den nuvarande, lagform. I promemorian har diskuterats två olika metoder för att närmare reglera kravet på byggfelsförsäkring - antingen skapar man genom lagen en särskild försäkringsform eller också anger man bara i lagen att det skall finnas en försäkring med visst innehåll. Jag delar uppfattningen i promemorian att den sistnämnda metoden är att föredra och föreslår således att i lagen anges hur en försäkring skall vara utformad för att den skall godtas som en byggfelsförsäkring. Lagrådet har påtalat att motiven i lagrådsremissen i vissa närmare angivna avseenden inte ger någon vägledning alls och i andra avseenden är tämligen knapphändiga. I stort sett alla bestämmelser i den föreslagna lagen har motsvarighet i lagen om byggnadsgaranti. Vid tillämpning av enskilda bestämmelser i lagen om byggfelsförsäkring kan därför vägledning hämtas från förarbetena till byggnadsgarantilagen (prop. 1990/91:145 och 1990/91:189). Den nu föreslagna lagen skiljer sig dock principiellt från byggnadsgarantilagen i väsentliga hänseenden. Medan sistnämnda lag helt reglerar ett nyskapat garantisystem ställs i lagen om byggfelsförsäkring endast upp vissa minimikrav på vad en försäkring skall omfatta för att godtas som byggfelsförsäkring. Någon detaljreglering av är således inte avsedd. Härav följer att ett flertal av de frågor som kan behöva avhandlas i ett försäkringsavtal, däribland hur premien skall beräknas och erläggas, inte regleras i lagen. Dessa frågor får, såsom vid andra försäkringsavtal, lösas genom avtalsförhandlingar mellan parterna om inte tvingande regler i annan lagstiftning lägger hinder i vägen. Parternas rättsförhållande kommer att falla in under tillämpningsområdet för lagen (1927:77) om försäkringsavtal. Frågor som inte regleras i den särskilda lagen eller i parternas avtal, kan därför vara att bedöma enligt lagen om försäkringsavtal. Troligtvis kommer försäkringsbolagen på sedvanligt sätt att utveckla några slags standardavtal som reglerar i vart fall huvuddelen av försäkringsvill- koren. Karaktären på de byggnadsarbeten som skall försäkras kommer emellertid att variera högst avsevärt från fall till fall. Försäkringar kommer således att tecknas såväl för projekt som kan avse hela bostadsområden som för ombyggnadsåtgärder på en enda byggnad. Stora skillnader kommer också att föreligga mellan byggherrar, entreprenörer och andra aktörer i olika byggnadsprojekt. Några säkra slutsatser kan därför inte dras om i vilken omfattning avtal av standardtyp kommer att komma till användning. I huvudsak samma synpunkter gör sig gällande beträffande frågan om hur försäkringspremien skall beräknas. Förhållandena vid de riskbedömningar som försäkringsbolagen kommer att göra torde variera mycket mellan olika byggnadsprojekt, inte minst med avseende på projektens omfattning, den valda byggtekniken samt byggherrars och entreprenörers yrkeskunnande och ekonomiska förmåga. Till bilden hör också att konkurrensen mellan olika försäkringsgivare kan komma att påverka premiesätt- ningen. Också frågan om hur premien skall erläggas torde få lösas från fall till fall. Det framstår dock inte som särskilt sannolikt att försäkringsgivarna kommer att godta något annat än förskottsbetalning för ett försäkringsskydd som, oavsett om byggnaden byter ägare, skall gälla . Som Lagrådet konstaterat bygger den nu föreslagna lagen på att på marknaden erbjuds försäkringar enligt lagen och att i sin tillsynsverksamhet kontrollerar att försäkringsvillkoren erbjuder det skydd som lagen förutsätter. Till dessa frågor återkommer jag i det följande (avsnitt 2.11 och 2.12). Jag föreslår att bevis om en försäkring av visst innehåll skall företes för byggnadsarbetena skall få påbörjas. Om bygg- nadsnämnden i varje enskilt fall skall tvingas gå igenom för att kontrollera att lagens krav är uppfyllda blir systemet alltför tungrott. Nämnden bör därför kunna förlita sig på av försäkringsbolagen utfärdade särskilda bevis om försäkring. Att kravet knyts till företeende av bevis om försäkring utgör inget hinder mot att nämnden infordrar om någon särskild omständighet gör det påkallat. Missbruk från försäkringsbolagens sida med avseende på sådana bevis torde kunna förhindras genom den kontroll bolagen, enligt vad jag skall redovisa, är föremål för enligt försäkringsrörelselagen. En lösning på problemet med granskning av försäkringsavtalen skulle kunna vara något slags "typgodkännande" av försäkringsbolagens avtalsformulär. Med en sådan ordning skulle endast avtal som träffats på grundval av godkända formulär kunna läggas till grund för utfärdande av de bevis som skall företes inför . Andra avtal skulle alltså alltid i sin helhet prövas av nämnden. En sådan ordning skulle emellertid bli administrativt betungande, särskilt om behov uppstår av variationer i ett eller flera avseenden mellan olika avtal. Jag är därför inte beredd att föreslå en sådan lösning. 2.9 Lagens tillämpningsområde Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört frågan om lagstiftningens tillämpningsområde. anser att alla byggnader bör omfattas av krav på byggfelsförsäkring. uttalar åsikten att lagen om byggfelsförsäkring också bör omfatta kontor och lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg eftersom denna kategori ofta har "sjuka hus - problem". Flera remissinstanser, däribland HSB och , har betonat vikten av att det klarläggs vad som avses med ombyggnad som avsevärt förlänger byggnadens brukstid. Skälen för mitt förslag: Enligt utredningsunderlaget till lagen om byggnadsgaranti skulle flerbostadshus, kontor samt lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg beredas skydd mot skador på grund av byggfel. Regeringens och ställningstagande blev att flerbostadshus som nyuppförs eller byggs om skall omfattas av lagen. Beträffande övriga lokaler uttalades att erfarenhet först skulle vinnas av det nya systemet. Därefter skulle ställning tas till om lagens tillämpningsområde kunde utvidgas till att omfatta andra byggnader än flerbostadshus. Även i ett system med obligatorisk byggfelsförsäkring bör erfarenhet vinnas innan en utvidgning av tillämpningsområdet övervägs. Jag föreslår därför att samma byggnadsarbeten som omfattas av lagen om byggnadsgaranti skall omfattas av den nya lagen. Definitionen av ombyggnad är, liksom i lagen om byggnadsgaranti, hämtad från 3 kap. 11 § PBL. Huruvida en ombyggnadsåtgärd är sådan att byggfelsförsäkring erfordras får avgöras av i varje enskilt fall. Det skall åligga nämnden att i bygglovsbeslutet upplysa om att byggfelsförsäkring behövs enligt lagen (jfr. 8 kap. 26 § andra stycket 3 PBL och prop. 1990/91:189 s.16-17 och 39). 2.10 Tillsyn Som framgått skall i lagen anges hur en försäkring skall vara utformad i vissa avseenden för att godtas som byggfelsförsäkring. I övrigt är en sådan försäkring att betrakta som en sedvanlig egendoms- eller skadeförsäkring. Härav följer att försäkringsgivarna också beträffande verksamheten att meddela byggfelsförsäkringar står under den tillsyn utövar med stöd av försäkringsrörelselagen (1982:713) och lagen (1950: 272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i . Jag återkommer strax (avsnitt 2.12) till frågan om Finansinspek- tionens tillsyn. 2.11 Närmare om försäkringens innehåll Avsikten med den föreslagna lagstiftningen är, som framgått, att förverkliga skyddsambitionerna bakom lagen om byggnadsgaranti och undvika detaljreglering och onödig administration. Vid bestämmandet av hur en försäkring skall vara utformad för att godtas som byggfelsförsäkring bör därför den nuvarande lagen om byggnadsgaranti tjäna som utgångspunkt. Härav följer bl.a. att försäkringen skall omfatta i huvudsak samma kostnader som en byggnadsgaranti omfattar och att den skall avse och gälla även om fastigheten byter ägare. Till dessa och andra frågor återkommer jag i specialmotiveringen. Jag vill dock redan nu ta upp några frågor. 2.11.1 Begränsningar i försäkringsskyddet I den föreslagna lagen anges vilka fel och skador en byggfelsförsäkring skall ersätta, nämligen huvudsakligen desamma som en byggnadsgaranti. I vissa avseenden är det dock påkallat att tillåta inskränkningar i vad försäkringen skall omfatta. Vissa villkor som preciserar förutsättningarna för att ersättning skall utbetalas bör också få tas in i avtal om byggfelsförsäkring. Promemorian: Saknar motsvarighet till mitt förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser - däribland , och - har påpekat att en byggfelsförsäkring, utformad i enlighet med lagförslaget i promemorian, kommer att täcka skador som omfattas av fastighetsägarens sedvanliga fastighetsförsäkringar vilket medför avsevärt högre för byggfelsförsäkringen - så höga att försäkringen i praktiken skulle bli omöjlig att meddela. Stora problem skulle dessutom uppkomma på återkravssidan. Skälen för mitt förslag: Det är angeläget att premien för byggfelsförsäkringen hålls på en så låg nivå som möjligt utan att det skydd försäkringen skall ge de boende eftersätts. En regel som tillåter att skador på byggnaden som kan täckas med andra försäkringar får undantas från vad byggfelsförsäkringen skall omfatta, kan innebära att skyddet för de boende till viss del urholkas, eftersom det inte kan uppställas några garantier för att byggherren och framtida ägare kommer att ha andra försäkringar. Risken för att ägaren skall underlåta att teckna sedvanliga försäkringar för fastigheten framstår dock som mycket liten. I de allra flesta fall torde därför en regel av sagda slag inte innebära någon inskränkning i skyddet för de boende. På grund härav - och med hänsyn till vad remissinstanserna anfört beträffande premien - föreslår jag att en byggfelsförsäkring inte skall behöva omfatta skador på byggnaden som normalt täcks av andra försäkringar såsom fastighets-, maskin- och allriskförsäkringar. Fel som vållats av byggnadens ägare Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt lämnat förslaget i denna del utan erinran. Skälen för mitt förslag: En motsvarande bestämmelse finns i 6 § andra stycket lagen om byggnadsgaranti. Innebörden av den bestämmelsen är att ersättning inte betalas ut till en beställare som alltjämt äger byggnaden och som ensam vållat ett byggfel, t.ex. genom att ha föreskrivit ett olämpligt material eller att ha lämnat felaktiga anvisningar om arbetet. Ersättning utgår dock om det föreligger särskilda skäl för det. Det är, inte minst för att upprätthålla byggherrens ansvar i byggandet, påkallat att villkor av motsvarande slag får tas in i avtal om byggfelsförsäkring. Vid bedömningen, i ett enskilt skadefall, av hur ett villkor av det slag som här avses skall tolkas bör ledning hämtas från motiven till lagen om bygg- nadsgaranti. Av dessa framgår bl.a. att med särskilda skäl åsyftas främst det fallet att det kan befaras att ett fel som innebär olägenheter för de boende inte alls blir avhjälpt, t.ex. på grund av ägarens ekonomiska förhållanden (prop. 1990/91:189 s. 36). Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Av flera remissyttranden framgår att det bör förtydligas vad som avses med garanti enligt avtal och vad som krävs för att den ansvarige inte skall anses kunna fullgöra sitt åtagande. Några remissinstanser menar att förslaget i denna del försämrar skyddet för de boende. Skälen för mitt förslag: Enligt 6 § tredje stycket lagen om byggnadsgaranti utgår inte ersättning i den mån felet eller skadan avhjälps utan dröjsmål av någon som kan utsättas för återkrav enligt lagens 7 §. Innebörden av regeln är att ersättning inte utgår om felet eller skadan faktiskt avhjälps av någon annan. Däremot innebär regeln inte att garantiföretaget kan kräva att felet eller skadan i första hand skall avhjälpas av någon mot vilken återkrav kan göras gällande. I promemorian har redogjorts för kritik som framförts mot denna bestämmelse av företrädare för några försäkringsbolag enligt följande. "Parterna i byggprocessen är i allmänhet angelägna om att i första hand själva reglera frågan om brister eller fel som uppträder . Det skulle störa parternas relationer om ett garantiföretag eller ett försäkringsbolag betalar ut ersättning och börjar vidta åtgärder för återkrav innan parterna har getts möjligheter att reglera frågan själva. En bestämmelse av det här slaget har vidare väckt invändningar från de företag som avses meddela återförsäkringar. Det finns risk för att återförsäkring vägras om försäk- ringsbolaget åläggs att träda in i ett för tidigt skede." Motsvarande synpunkter har framkommit under remissbehandlingen. Som anförts i promemorian torde ansvarsfrågorna avseende garantitiden inte vålla några problem utan det får antas att den som bär ansvaret för fel och skador i allmänhet vidtar rättelse eller annat utan onödig tidsutdräkt. Jag anser därför att syftet med lagen inte eftersätts i nämnvärd mån om man låter försäkringen innehålla villkor som innebär att den som har gjort en garantiutfästelse skall svara för fel och skador i första hand. Med garantiutfästelse avses i detta sammanhang inte varje avtalsenlig förpliktelse som åligger den som utfört arbetet. Det som avses är garantiåtaganden av det slag som anges i AB 92 (se avsnitt 2.4. ), dvs. ett åtagande , vanligen , enligt vilket den som utfört arbetet är ansvarig för påtalade fel om han inte gör sannolikt att felet beror på förhållande som kan hänföras till beställaren. I promemorian har vidare diskuterats de fall då den ansvarige kommer på obestånd eller tvist uppstår i ansvarsfrågan avseende garantitiden vilket medför att avhjälpande av felet fördröjs. Som därvid anförts torde det vara svårt att utforma en regel som innebär att försäkringen skall träda in i det sistnämnda fallet utan att detta leder till störningar i relationerna mellan byggmarknadens parter. Jag är därför inte beredd att föreslå någon sådan regel. Däremot bör det införas en bestämmelse som tillgodoser de boendes och ägarens intressen då den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande. Härmed skall vid tillämpningen av ett villkor av ifrågavarande slag avses i första hand att den ansvarige försatts i konkurs eller av någon annan anledning, t. ex. likvidation, upphört att existera. Även andra allvarliga ekonomiska problem som, på objektiva grunder, omöjliggör ett avhjälpande bör också räknas hit. Jag föreslår alltså att det i försäkringsavtalet skall få tas in villkor som innebär att fastighetsägarna i första hand skall vända sig till den som på grund av garanti bär ansvaret för felet eller skadan. Av villkoret måste dock framgå att ersättning ändå utgår om det visas att den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande. Det bör observeras att byggfelsförsäkringen, trots ett villkor som här sägs, skall ersätta kostnader för fel och skador som uppstår men för vilka den som utfört arbetet inte är ansvarig t. ex. därför att arbetet utförts kontraktsenligt. Promemorian: Promemorians lagförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: har ifrågasatt införandet av självrisk i byggfelsförsäkringen. Hovrätten över och har framfört synpunkten att det, för att lagen inte skall kunna kringgås, bör anges hur hög självrisken får vara. har lämnat liknande synpunkter som hovrätten och anfört att någon form av vägledning för dess tillsyn i detta avseende av byggfelsförsäkringen vore värdefull.