prop · GH03113 · 1993-12-31 00:00:00 — Några erinringar av detta slag harheller inte förts fram från övriga remissinstanser frånsett att vid anfört att även om man normalt börundvika att överlämna myndighetsutövning till enskilda, det är svårt attalltid finna en praktiskt fungerande modell för handhavandet av aUmännahandlingar i avsedda fall utan ett sådant överlämnande. Fakultetsnämndenunderstryker att lösningen inte framstår som självklar i alla situationer närverksamheter bolagiseras. Omfattningen och karaktären av verksamheten måsteprövas i varje enskilt fall och det enskUda organets lämplighet bör ocksåbedömas individuellt. Detta instämmer regeringen i men som tidigare påpekats ärdetta rinUigen en del av den prövning gör när den beslutar omprivatisering av en verksamhet. Samma synsätt måste föratsättas prägla kommunema.Regeringen återkommer till under vilka närmare föratsättningar ettöverlämnande av allmänna handlingar skall kunna ske men vill redan nu påpekaatt det endast är till ett enskilt organ som övertar en myndighets verksamhetsom ett sådant kan bli aktuellt. Överlämnandet torde i de flesta fall uppfattassom helt formellt. Verksamheten fortsätter ju i de flesta fall på samma sättsom tidigare och det är samma individer som fortsätter att ha handlingama om hand.Förslaget skall närmast ses som ett försök att bringa reda i de handlingar somsålunda överförs. JOhar också invänt att förslaget inte herön de problem som består i att det från myndighetens sida kan råda sekretess gentemot det enskilda organ som skall få tillgång till handlingama. Regeringen kan inte dela derma uppfattning. Stöd för överlämnande ges ju i den nya lagen - som ju t)efirmer sig på samma konstitutionella nivå som sekretesslagen. En hänvisning finns i sekretess lagen (jfr 2 kap. 2 § andra stycket TF). Dessutom förankras ju ordningen i tryckfrihetsförordningen (se följande avsnitt). Sekretess kommer att gälla 22 också hos bolaget. Det böri sammanhanget noteras att något faktiskt över- Prop. 1993/94: 113 lämnandei praktUcen inte torde ske. Den tjänsteman som haft handUngen om hand påmyndigheten är ofta samma person som den som behöver ha tiUgång tiU handlingeni bolaget. Somsvar på JO:s invändning om att man inte kan utgå från att tryckfrihetsförordningenoch sekretesslagens regler utan vidare kan överföras till enskilda organ villregeringen endast anföra att i detta hänseende finns ingen principiell skillnadmellan de enskilda organ som finns uppräknade i sekretesslagens bilaga, deorgan som skall omfattas av regelsystemet enligt de nya reglema omhandlingsoffentlighet hos kommunala företag (I kap. 9 § sekretesslagen) och denu angivna bolagen. Visst kan det föra med sig vissa tillämpningsproblem närett offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga organ. Dessaproblem är dock inte unika för detta ärende och bör inte förhindra att ettregelsystem införs som bidrar till att förbättra allmänhetens insyn och en godarkivvård. Beträffandefrågan om meddelarfrihet är följande att säga. JO invänder att meddelarfrihetinte kommer att gälla hos bolagen. I denna uppfattning kan regeringen inte heltinstämma. Meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF tillkommer envaroberoende av om han är offentlig funktionär eller ej, alltså även den som äranställd i ett privaträttsligt bolag. En annan sak är att den bolagsanställdegenom avtal kan ha frånhänt sig sin meddelarfrihet. Däremot instämmerregeringen i att efterforskningsförbudet enligt 3 kap. 4 § TF inte omfattar deanställda i ett bolag av den typ som är aktuell. Frågan har utvecklats avregeringen i det angivna ärendet om handlingsoffentlighet hos kommunalaföretag och regeringen hänvisar till det resonemang som finns i denpropositionen (prop. 1993/94:48 s. 34 ff). JOhar också tagit upp frågan om vad som skall gälla för handlingar som inte ärallmänna hos myndigheten, t.ex. minnesanteckningar och liknande samtanbudshandlingar. JO anser att dessa handlingar expedieras till bolaget ochdärmed blir allmänna handlingar. Regeringen anser att det i och för sig kan cUskuterasom det kan anses att en handling som ett bolag övertar från en nedlagdmyndighet med stöd av den nya lagen skall anses expedierad i tryckfrihetsförordningensmening från myndigheten till bolaget. Myndigheten har ju inte vidtagit någonåtgärd med handlingen. Om så ändå skulle anses vara fallet blir ju handlingenallmän hos bolaget och kommer att omfattas av lagförslaget. Myndighetema börbeakta denna fråga i samband med bolagiseringen. Några praktiska problem skalldärför inte behöva uppstå. Regeringen förordar därför att lagstiftninggenomförs i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget. Fråganom offentiighetsprincipen skall gälla efter en bolagisering beträf fande handlingar som upprättats eller inkommit till bolagen har berörts av vissa remissinstanser. Frågan är av stor betydelse eftersom ju handlingso ffentligheten i viss verksamhet kommer att försvinna efter att ha varit en rådande princip verksamheten bedrevs i myndighetsform. Som nämnts tidigare råder redan handlingsoffentlighet i vissa bolags verksamhet genom bestämmelsen i 1 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). enligt 1 kap. 9 §sekretesslagen handlingsoffentlighet råda i vissa kommunala bolag. De frågorsom nu diskuteras är dock mer begränsade och rör endast handhavandet avallmänna handlingar från nedlagda myndigheter fram tiU den dag då de levererastill en arkivmyndighet. Den principieUt viktiga frågan om handlingsoffentlighetenskall omfatta även nytillkomna handlingar i bolagen tas därför inte upp i dettasammanhang. Prop.1993/94: 113 6.3 En ny bestämmelse införs i tryckfrihetsförordningen Regeringensförslag: Genom ett tillägg i 2 kap. TF lämnas möjlighet att föreskriva attallmänna handlingar får förvaras hos enskilda organ och att det enskildaorganet skaU överta myndighetens uppgifter i fråga om prövning av utiämnande avallmänna hancUingar. Promemoriansförslag överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna:Alla remissinstanser utom Hovrätten över och har tillstyrktpromemorians förslag. Hovrättenöver och anser att det synsätt som präglar promemorian - attallmänna handlingar aldrig kan förlora denna stams - är felaktigt. Det är,enligt hovrätten, en nödvändig, men inte tillräcklig, fömtsättning att enhandling förvaras hos en myndighet för att den skall kunna betraktas somallmän. Upphör förvaringen hos myndigheten är handlingen inte längre allmän.Förslaget till 2 kap. 17 § TF är därför enligt hovrätten nuss-riktat. Lagrådethar förordat att någon ändring i tryckfrihetsförordningen inte görs. Skälenför regeringens förslag: Utgångspunkten för den föreslagna regleringen harvarit att allmänna handlingar inte bör förlora sin karaktär av allmännahandlingar när de utnyttjas i enskild verksamhet som kan sägasutgöra fortsättningen på en myndighets verksamhet samt att bolagen skall kunnaförvara sådana handlingar på eget ansvar med möjUghet till fortsatt insyn ochgod arkivvård. Hovrätten över ochBlekinge har ansett att denna utgångspunkt som den formulerats i promemorian -att allmänna handlingar inte kan förlora denna karaktär - inte är riktig ochdärvid hänvisat till motivuttalanden (prop. 1975/76:160 s. 121 f). Hovrättenmenar att 2 kap. 14 § TF inte kan uppfattas som ett förbud mot att överföra allmärmahandlingar till enskilda organ. Hovrätten erinrar om att åtskilliga handlingari mål och ärenden sänds från myndigheter till enskilda utan en tanke på att deskulle bevara sin status som aUmänna hos den enskilde mottagaren. Hovrätten sommenar att det är svårt att överblicka konsekvensema av en ändring av TFavstyrker förslaget i den delen. Hovrätten instämmer dock i att det för attoffentlighetsprincipen inte skall urholkas är nödvändigt att i annanlagstiftning sörja för att handlingar bevaras hos myndighetema. Regeringen instänuner ihovrättens uppfattning att allmänna handlingar Prop. 1993/94: 113 som lämnasfrån myndigheter i princip förlorar sin status. Även Lagrådet har gett uttryckför denna uppfattning. Det kan å andra sidan sägas vara en princip som kanhärledas ur 2 kap. tryckfrihetsförordningen att gmndlagsregle-ringen omallmänna handlingars offentlighet bygger på utgångspunkten att allmännahandlingar skall bevaras hos myndigheter så att rätten att ta del av dem inteförsvinner. 1 linje med detta synsätt föreslog Data- och offentiig-hetskommitténför att bestämmelser om gallring borde förankras itryckfrihetsförordningen. Kommittén ansåg att för att gallringen inte skullekomma i konflikt med den i grandlag befästa offentiighetsprincipen, ettstadgande om rätten att gallra borde införas i tryckfrihetsförordningen (se DsJu 1987:8 Integritetsskyddet i informationssamhället 3 Gmndlagsfrågor s. 62).Detta förslag lades dock aldrig fram för . Den dåvarande regeringenkände en viss tvekan inför en grandlagsreglering av något som måste betraktassom en självklarhet. Påståendet föranledde ingen erinran från (prop.1989/90:72, KrU 29). I samma lagstiftningsärende uttalades dock den principsom promemorian grandar sig på nämligen att en handling som är allmän handlinginte kan förlora denna status (prop. 1989/90:72 s. 56 f. och 79). Ipromemorian Bolagisering av affärsverk Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101)har också ansetts att en ändring av regelsystemet enligt de tankar som finns ipromemorian torde kräva en ändring i TF (s. 49). Enreglering bör inte ske som skulle innebära att en oöverskådligt stor samlingallmänna handlingar skulle upphöra att vara allmänna handlingar på gmnd avplaceringen hos de nya bolagen. Hovrätten föreslår att insyn skall kurma ske,exempelvis genom tillämpning av de regler om insyn i verksainhet som påoffentligt uppdrag bedrivs av vissa bolag såsom AB . Handlingamaskulle då betraktas som om de vore aUmänna handlingar i likhet med handlingarsom upprättas hos de bolag som firms angivna i bilagan till 1 kap. 8 §sekretesslagen. Ett liknande system har som nämnts införts beträffandehandlingar som upprättas hos vissa kommunala bolag, se prop. 1993/94:48. Dennu diskuterade ordningen föreslogs redan i lagrådsremissen. Mot detta har Lagrådet framfört invändningar. Enligt dess mening finns inget behov av en ny paragraf i tryckfrihetsförordningen eftersom det i 1 kap. 8 § sekretesslagen redan finns en etablerad ordning för hur principen om handlingars offentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs i privaträttsliga former. Lagrådet föreslår därför i likhet med Hovrätten över och en lösning inom ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 sekretesslagen och som alltså skulle innebära att handlingama inte längre skulle vara allmänna utan behandlas som om de vore allmänna. Lagrådet har hänvisat till det system som använts för statlig verksamhet enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen samt till den av beslutade nya lydelsen av 1 kap. 9 § som utvidgat systemet till att gälla i fråga om hand lingar hos kommunala och landstingskommunala bolag, ekonomiska för eningar och stiftelser. Lagrådet har tillagt att den i remissen föreslagna regle- 25 ringensåvitt nu kan överblickas inte är lättare att tillämpa eller leder tiU andra Prop.1993/94: 113 resultat än den redan etablerade ordningen. Det kan enligtLagrådet givetvis inte vara till fördel för intresset av överskådlighet ochkonsekvens i lagstiftningen att ha två sakligt sett, troligen identiska systemvid sidan av varandra. Särskilt på det kommunala området kan en sådan ordningföranleda onödiga svårigheter. Om en kommun beslutar att viss verksamhet skallbedrivas av ett organ som omfattas av den nya 1 kap. 9 § sekretesslagen blirsålunda två oUka regelsystem tillämpliga på organets handUngar. Regeringenkan inte helt instämma i Lagrådets synsätt att den, som Lagrådet uttrycker det,etablerade ordningen enligt I kap. 8 § sekretesslagen vore lämpligare. Syftetmed regleringen i sekretesslagen är att skapa ett system som medger insyn iprivaträttsliga subjekt som framåt i tiden skall bedriva verksamhet medoffentligrättsliga inslag och där då samma principiella rätt till insyn börfinnas som i offentligrättslig verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Den nudiskuterade regleringen har ett annat syfte, nämligen att inte onuntetgöra deninsyn i och den skyldighet till tillvaratagande av arkiv som en gång funnits,när verksamheten övergår i former som inte skall vara förmål för insyn och offentiigrättsligarkivreglering. Det eventuella behovet av insyn i de aktuella bolagens framtidaverksamhet tas inte upp i detta sammanhang. Som regeringen ser saken uppnår manden enklaste regleringen genom att låta det system som gällt för de ifrågavarandehandlingarna fortsätta art gälla även ; låt vara att det såvitt gällerde kommunala bolag som omfattas av den nya regleringen i 1 kap. 9 §sekretesslagen kommer att innebära två system. För de stora statliga myndighersom övergått till bolagsform - och det torde vara dessa som främsthar haft i åtanke i sin framställning om lagstiftning - blir det enklare cx;hklarare om de allmänna handlingama inte ändrar karaktär utan fortsätter attomfattas av samma regelsystem som gäUt. Det går heller inte att bortsefrån den mer praktiskt betonade synpunkten att respekten för regelsystemettorde bli större om handlingama alltjämt är allmänna handlingar. Motivet förlagstiftningen är ju i främsta mmmet att de intressen som motiverar arkivvårdeninte skall trädas för när vid en bolagisering. Regeringenfinner det därför inte vara en önskvärd utveckling att stora arkiv av allmännahandlingar på grand av placering hos bolag skall upphöra att vara allmännahandlingar. Det kan enligt regeringens uppfattning finnas flera oöverblickbarakonsekvenser i en sädan ordning än dem som hovrätten ser i den föreslagnaändringen av tryckfrihetsförordningen. Regeringenfinner det vidare vara av största betydelse art dessa handlingar fortsätter attvara allmänna handlingar från det att de upprättades eller inkomtill en myndighet till dess de, via en förvaring hos ett bolag, slutligeninlevereras till en arkivmyndighet. Ävenom regeringen har förståelse för de argument som Lagrådet fört fram anser regeringen därför att en ändring av TF bör genomföras. De invänd ningar JO haft mot förslaget talar ocksä för att en förankring bör finnas i TF. Ändringen i TF bör dock utformas så att hänsyn tas till de synpunkter hovrätten anfört. Detta kan ske om den nya paragrafen innebär att allmänna 26 handlingar, efter t)eslutav regeringen eller beslutande församling, kan förvaras hos privataorgan utan att handlingama upphör att vara allmänna. Det bör dock framhållasatt ändringen endast tar sikte på den nu angivna situationen, nämligen attallmänna handlingar skall kunna överföras tUl bolag som övertagitmyndighetsuppgifter. Någon ändring av de principer som utvecklats på dettaområde i övrigt bör ärendet inte föranleda. Det låter sig knappastgöra att i lag peka ut de bolag som skaU förvara allmänna handlingar. Dennauppgift bör ankomma på regeringen, lämpligen genom beslut i förordning. Såvittavser kommuner och landsting bör det vara fiillmäktige som fattar beslut omdetta. Tryckfrihetsförordningen bör öppna en möjUghet tiU detta. Frågandiskuteras närmare i följande avsnitt. Prop.1993/94: 113 6.4 Ensärskild lag om förvaring av allmänna handlingar hos enskilda organ Regeringensförslag: En särskild lag om förvaring av allmänna handlingar hos enskilda organinförs. Med stöd av den skall regeringen kunna besluta om överlämnande av enstatlig myndighets allmänna handlingar till ett enskilt organ för förvaringunder en begränsad tid. Föratsättningen för detta är att det enskUda organethar övertagit myndighetens uppgifter och behöver handlingama för sitt arbete.Lagen skall gälla även kommunala förhållanden. Kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktigefår under samma föratsättningar som avses gälla för statiiga myndigheterbesluta att kommunala myndigheters allmänna handlingar skall förvaras avenskilda organ. Promemoriansförslag överensstänuner med regeringens. Remissinstansernatillstyrker samtiiga införandet av en ny lag. JO efterlyser en metod forallmänheten att få veta var allmänna handUngar förvaras i bolagiseradeförhållanden. Dessutom bör enligt JO frågan om avgifter hos bolagen för utfåendeav kopia eller avskrift av en handling regleras så att inte bolagen ensidigtfastställer avgiftema och därigenom möjligen, på grand av för höga avgifter,uppsätter spärrar för information.sfriheten. Ett par remissinstanserförordar att den tid under vilken förvaringen skall pågå skaU fastställas ilagen eller endast i undantagsfall skaU vara längre än . och ABhar framfört att det tydUgt bör framgå att den nya regleringen skall gälla ävenredan bolagiserade myndigheter. har framhållitde särskilda frågeställningar som kan uppstå vid koncemförhållanden. Postverketmenar att det måste vara möjligt för bolag inom en koncem att ha tillgång tillarkivhandlingar och att ett beslut om förvaring bör kunna avse två eller flerabolag som gemensamt förvarar och soU- dariskt ansvarar för handlingama.Vattenfall AB har framfört liknande syn- Prop. 1993/94: 113 punkter. Datainspektionen(Dl) har framfört att det klarare bör framgå vad som avses med att identitetskall råda mellan den nedlagda myndigheten och det övertagande bolaget och var gränsemagår. Dl framhåller att på det kommunala området kan olika verksamheter förassamman tiU ett bolag. DIefterlyser särskilda överväganden beträffande särskilt känsliga uppgifter ihandlingar som överlämnas till ett enskilt organ, t.ex. i patientjouraaler. DIframhåller att den grandläggande föratsättningen för överlämnande bör vara attskyddet för den enskilde mäste vara detsamma efter ett överlämnande och attintresset att överlämna en handling måste överväga integritetsintresset. Skälenför regeringens förslag: Av den redogörelsen har framgått att detredan nu finns regler om vad som skall ske med ett arkiv med allmännahandlingar då en myndighet läggs ned. Bestämmelsema återfmns i 11 och 14 §§arkivlagen. Bestämmelseraa tar sikte på den simation som uppstår då enmyndighet helt läggs ned och den verksamhet som myndigheten bedrivit upphör. Deallmänna handlingaraa skall dä inlevereras tiU enarkivmyndighet som helt övertar ansvaret för dem. Denna situation torde varaovanlig med undantag för avslutade statliga kommittéer (x;h utredningar.Däremot är det inte ovanligt att en statiig myndighet helt upphör därför attmyndighetsfunktionerna överförs tUl en annan myndighet. Den nya myndighetenövertar då givetvis de allmänna handlingama från den förra myndigheten. Regeringeneller den myndighet regeringen bestämmer kan dock göra avsteg från huvudregelnatt ett statligt arkiv skall överföras till arkivmyndighet om den urspmngligamyndigheten helt upphör och ingen annan statlig myndighet övertar verksamheten.Detta kan exempelvis bli aktuellt när en statlig verksamhet övergår till attvara . Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan dåmed stöd av 11 § arkivlagen föreskriva att arkivet skall överföras till denkommunala myndigheten. Skulle emellertid en statlig verksamhet privatiseras kansom tidigare anförts dess arkiv inte utan vidare överlämnas till det nyaprivaträttsliga subjektet. Arkivlagens regler tar inte sikte på en sådanmöjlighet eftersom detta på grand av inte ansettstillåtet. En önskvärd placering av handlingama hos det enskilda organet måstesom redovisats ske i form av utlåning från arkivmyndigheten. Införandeti TF av en möjlighet att förvara allmärma handlingar hos bolag m.m. måstealltså åtföljas av en ny reglering på området. Dels kommer uppgifter sominnebär myndighetsutövning att överlämnas till bolaget, vilket, som framgått,måste ske med stöd av lag, dels innebär det ett åliggande för bolagen attförvara och vårda handlingama vilket också kräver lagstöd (jfr 8 kap. 3 § RF). Detkan diskuteras om regleringen skall ske i form av ändringar i arkiv lagen och annan relevant lagstiftning på området. Vissa ändringar i arkivlagen blir under alla omständigheter nödvändiga. Det kan därför sägas att en sådan 28 lagteknisk lösning vorepraktisk. Å andra sidan kan med fog anföras att den Prop. 1993/94: 113 nya situation som bolagiseringamainnebär för de allmänna handlingamas offentUghet fordrar enmera överskådlig lagstiftning. genom en ny särskild lagpå området. Den bör vara tillämplig för såväl stat som kommun.Sekretessregleringen bör dock givetvis ske genom tillägg i Medenskilda organ avses andra subjekt än myndigheter och , kyrkomötet ochbeslutande församling. 1 flertalet fall torde de privatiseringar somvarit aktuella ha genomförts på så sätt att aktiebolag nybUdats med ettbetydande offentligt ägande. Detta bör emellertid inte vara en föratsättningför att lagen skall vara tillämplig. Allmänna handlingar bör således kunnaförvaras hos enskilda organ oavsett associationsform. Föratsätmingenför att ett myndighetsarkiv skall få förvaras hos ett enskUt organ bör inormalfallet vara att myndigheten lagts ned och att ingen annan myndighet harövertagit dess verksamhet. Skulle en rest av den gamla myndigheten återståtorde denna "restmyndighet" ofta överta arkivet även om andra delarav verksamheten fortsättningsvis skall bedrivas i någon annan form. Vissa fallkan dock tänkas där det är mest ändamålsenligt att låna ut handUngama tillbolaget även om en del av myndigheten finns kvar, t.ex. i de fall en viss delav en myndighets verksamhet bryts ut och fortsätter i privaträttsliga former.Det skall framhållas att här inte avses de situationer då exempelvis kommunerlåter enskilda entreprenörer på kommunens uppdrag bedriva viss verksamhet som konununengenom lag alltjämt har huvudansvaret för. I sådana fall kan det inte sägas atten myndighet upphör med en verksamhet. Vidare bör givetvisfordras att bolaget skall bedriva den verksamhet som myndigheten tidigare gjorde. Det bör således föreligga identitet mellan den verksamhet som myndigheten bedrev och den som bolaget skall bedriva. En verksamhets inriktning kan givetvis förändras i större eller inindre mån. Detta bör dock knappast leda till svårigheter i fråga om arkivförvaringen. I de allra flesta fall rör det sig om ett nybildat aktiebolag som i en obraten linjeövertar verksamhet, personal, fastigheter m.m. på ett sätt som gör att det utåt sett knappast framstår som någon förändring. Man kan också tänka sig att ett redan befintligt enskilt organ övertar en nedlagd myndighets verksamhet, även om detta inte torde höra till vanligheterna. Det avgörande måste vara hur situationen ser ut vid beslutet om nedläggning av en myndighet och om en fortsatt verksamhet i annan form. 1 normalfallet torde inga svårigheter uppstå. Skulle någon tvekan råda bör i en helhetsbedömning särskild vikt läggas vid bolagets behov av de allmänna handlingaraa för sin verksamhet. En ytteriiga re föratsättning för överlämnande av allmänna handlingar till ett bolag bör nämligen vara att bolaget behöver handlingaraa för att kunna bedriva sin verksamhet. Skulle inget sädant behov föreligga bör arkivhandlingama givetvis övertas av arkivmyndigheten enligt huvudregeln i arkivlagen. I all mänhet är det ju - som påpekats - fråga om att samma verksam het skall fortsätta men i en annan associationsform. Den fortsatta verksam heten torde då fordra tillgång till myndighetens arkiv. När man bedömer 29 bolagetsbehov av arkivet går det givetvis inte att särskilt pröva behovet av Prop.1993/94: 113 varje enskild handling. I stället måste en helhetsbedömning göras.Ofta torde resultatet bli att de delar av arkivet som avser avslutade ärendenkan överlämnas till arkivmyndigheten medan handlingar i öppna ärenden skallförvaras av bolaget. Detbör vara regeringen som genom förordning fattar beslut om vilka statliga arkivsom skall överföras till ett bolag. Härigenom tillgodoses allmänhetens behovav information eftersom besluten då kungörs. Beslutet torde i normalfalletfattas med övriga beslut i samband med att en myndighets verksamhetöverförs till privat regi.