prop · GH03150 · 1993-12-31 00:00:00 — Ökningen av skulden i utländsk valuta är en följdav den stora upplåning som skedde för att stötta valutareserven i samband medvalutakrisen . * Av beloppet avser 19,7 miljarder kronorleverantörsskulden periodavgränsningsposter och övriga konfristiga skulden Ökningen mellan budgetåren är främst en följd av att ändrat redovisningsprincip och redovisar upplupna räntekostnader. Jfr not 5. ' Av beloppet avser skuld till OotaBank för utnyttjad men ej utbetald garanti och 14,1 miljarder kronorTeleverkets avsättningar till pensionen '° I posten ingår fonder,arbetsmarknadsfonden och arbetslivs-fonden. Förändringen mellan åren är främsten följd av underskottet i arbetsmarknadsfonden som /93 blev23,7 miljarder kronon Fondens kapital är därmed förbrukat och skulden uppgårtill . Efter beslut av regeringen har 8,3 miljarder kronoröverförts från delpensionsfonden till arbetsskadefonden. Av beloppet har 3,1miljarder kronor överförts till statsbudgeten som en återbetalning av fondenslän. Arbetskadefondens skuld till statsbudgeten uppgår därmed till 20,9miljarder kronor Från arbetslivsfonden har under budgetåret 5,0 miljarder kronortillförts statsbudgeten. Affärsverkens avsättningar redovisas fno.m 1991/92under posten Statens nettoförmögenhet. Statens nettoförmögenhet är lika med skillnaden mellantillgångamas och skuldemas värde. Förändringen av förmögenheten mellan två ärmotsvaras dels av statsbudgetens nettounderskott, dels av kapitalförändringarsom främst avser invärdering samt upp/nedskrivning av finansiella tillgångarFörmögenheten har även påverkats av de periodiseringsdifferenser mellanredovisade kostnader och finansiering från statsbudgeten som redovisas somårets kapitalförändring av och . ' Verksamhetensnettoförändring framkommer enligt följande. Korrigeringför transaktioner avseende utlåning och investeringsom påverkat poster i balansräkningen - 8,8 Prop.1993/94:150 Bilaga 1 5.2 Utveckling av en årsredovisning för staten Statsbudgetenomsluter endast en del av statens verksainhet. Det innebär att statsbudgetensutfall inte ger en fullständig bild av det statsfinansiella läget, t.ex. vadgäller statens samlade resursförbmkning eller statens tillgångar och skulden Genom att samtligamyndigheter fno.m. innevarande budgetår tillämpar en ny redovisningsmodell blirdet möjligt att, till skillnad från t.ex. den preliminära balansräkning somnyss redovisats, upprätta en årsredovisning för staten med ett konsolideratårsbokslut baserad på vedertagna företagsekonomiska principer för koncemredovisning.Det ligger i regeringens intresse att ta tillvara alla möjligheter, i synnerheti det ansträngda ekonomiska läget, att förbättra kvaliteten på den ekonomiskauppföljningen och redovisningen. Utvecklingsarbetet bedrivs därför med ambitionenatt kunna presentera en första årsredovisning för staten redan för innevaranderäkenskapsår 1 sammanhaget bör dock beaktas att en konsoliderad redovisninginte blir bättre än den kvalitet som den underliggande redovisningen har.Eftersom bl.a. vissa myndigheter inte tillämpar de nya redovisningsprincipemafullt ut innevarande år och att vissa förenklingar gäller inledningsvis förinvärdering av anläggningstillgångar till ett mindre värde eller med kortåterstående livslängd konmier redovisningen inledningsvis att irmehålla vissabristen Den bör likväl kurma ge en bättre information om den statliga ekonominän vad som kan presenteras. I det följande ges några utgångspunkter för detfortsatta arbetet med en årsredovisning för staten. Årsredovisningenbör i någon form omfatta all den verksamhet som staten har ett väsentligtinflytande öven Det är dock inte meningsfullt att på en sådan övergripande nivåanvända fullständiga konsolideringsmetoden Utgångspunkten är i stället attendast konsolidera årsboksluten för samtliga myndigheter inom den juridiskapersonen staten. Konsolideringen av resultat- och balansräkningen för statenär därmed enkel på det principiella planet eftersom det kan göras genom ensammanläggning av myndighetemas resultat- och balansräkningar där de intemamellan-havandena mellan myndighetema först eliminerats. Utifrån dennainformation skall en finansieringsanalys göras. Värderingenav statens tillgångar och skulder i årsbokslutet utgår från de historiska anskaffningsvärdena enligt gängse företagsekonomiska principenDet kan dock diskuteras om en sådan värdering ger en till- Prop. 1993/94:150räckligt bra bild av den statliga förmögenheten. Staten har t.ex. stora Bilaga1 tillgångar i form av infrastrakturinvesteringar. Sådana investeringar hargjorts under en lång följd av ån Att enbart värdera dessa anläggningstillgångarmed utgångspunkt från det historiska anskaffningsvärdet ger en vilseledandebild av den förmögenhetsmassa de representerar . Därför bör den traditionellaredovisningen kompletteras med en redovisning som på ett bättre sätt beaktarförmögenhetsaspektema, t.ex. genom att det beräknade nutida förmögenhetsvärdetpresenteras i en separat kolumn i balansräkningen. Medavgränsningen att endast konsolidera myndighetema inom den juridiska personenstaten hamnar flera organisationer som staten har ett väsentligt inflytandeöver utanför det konsoliderade bokslutet. Det gäller t.ex. statliga bolag,stiftelser och AP-fonden. Eftersom den ekonomiska utvecklingen och förvaltningeni flera av dessa organisationer på ett väsentligt sätt påverkar statensfinanser bör årsredovisningen även inrymma uppgifter om sådana organisationenMetoder för sammanställningen av dessa uppgifter är under utarbetande. Utöveraggregerad information avseende hela staten bör motsvarande sammanställningargöras för olika sektorer i staten. Föratsättningar för att upprätta sådansektorsredovisning övervägs också inom ramen för utvecklingsarbetet. 6 Den långsiktiga konsekvenskalkylen Enlångsiktig konsekvenskalkyl (LK) redovisas i bilaga 1.2. I LK:n beräknas denoffentliga sektoms inkomster och utgifter till följd av redan fattade beslutbaserat på antaganden om bl.a. den ekonomiska utvecklingen. LK:n utarbetas avFinansdepartementet och bygger på material framtaget inom ,nndigheter och andra organisationen svarar normalt för sådana beräkningaroch prognoser av inkomst- och utgiftsutvecklingen som finns i LK:n. Det finnsocksä en nära koppling till de beräkningar och prognoser som RRV regelbundettar fram rörande statens inkomster och utgiften I likhet med LK:n ärutgångspunkten för RRVs inkomstberäkningar och budgetprognoser redan fattadebeslut och gjorda antaganden. Föratt rationalisera arbete kommer regeringen att överväga omRRV bör ansvara för arbetet med framtagningen av LK:n. Som grand fördetta ställningstagande avser regeringen att ge RRV i uppdrag att närmareutreda denna fråga. Uppdraget bör slutföras i sådan tid att eventuella ändringarkan genomföras års LK. I en situation där RRV tar fram LK:n börregeringen, i likhet med bl.a. hur RRVs inkomstprognoser behandlas,presentera en egen bedömning av den offentliga sektoms inkomster och utgifterpå medellång sikt. Föratt tmderlätta för i sitt beslutsfattande rörande enskilda Prop.1993/94:150 utgiftsanslag, överväger regeringen att redovisalångsiktiga Bilaga 1 konsekvenskalkyler på anslagsnivå i kommandebudgetpropositionen Riksdagenhar bemyndigat regeringen att för /94, om arbetsmarknadslägetkräver det, enligt vissa villkor besluta om utgifter intill ett sammanlagtbelopp av 2 (prop. 1992/93:150 bil.l, bet. 1992/93:FiU30,rskn 1992/93:447). Regeringen har inte beslutat om några utgifter enligt dennafmansfullmakt under innevarande budgetår. /95 har regeringen tidigare föreslagit (prop. 1993/94:100 bil.11 resp. 1993/94:140) att anvisas till Arbetsmarknadspolitiskaåtgärden Därtill har regeringen beräknat att arbetsmarknadsfonden kommer attbelastas med för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdemaarbetslivsutveckling och utbildningsvikariat. Under åttonde huvudtiteln,(), har vidare beräknats förutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet av arbetsmarknadsskäl. Fördessa medel beräknades sammantaget i genomsnitt 400 000 personer per månadkunna erbjudas arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller utbildning. Erfarenhetenfrån innevarande budgetår visar emellertid att det är svårt att nå de planeradevolymeraa. deltar ca 240 000 personer i någonarbetsmarknadspolitisk åtgärd. Enligt den reviderade nationalbudgeten bedömsde arbetsmarknadspolitiska åtgärdema som högst omfatta 280 000 personer vid1994 års slut. Genomsnittet för /95 bedöms bli 270 000. denna bakgrand föreslår regeringen i derma proposition (se bil. 10) attanslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder under tionde huvudtiteln anvisasmed ett lägre belopp än vad regeringen föreslog i budgetpropositionen 1994, ochvad har beslutat. Regeringens reviderade förslag innebär att tiondehuvudtitelns anslag Arbetsmarknadspolitiska åtgärder reduceras med och att den beräknade belastningen i arbetsmarknadsfondenreduceras med , dvs. en minskad belastning med totalt 3 096miljoner kronon Regeringen föreslår i stället att tillförssjätte huvudtitelns anslag Underhållsåtgärder för sysselsättning och tillväxt(bil. Vidare föreslås finansfullmakten öka med I till 4000 miljoner kronon De medel som föreslås till en ökning av finansfullmaktenskapar en beredskap så att den budgetproposition beräknade totalavolymen på 400 000 platser i genomsnitt vid behov kan uppnås. Härmedfår också regeringen den flexibilitet som behövs för att vid behov anpassa dearbetsmarknadspolitiska åtgärderaa till förändringama på arbetsmarknaden. FinansfuUmakten bör iförsta hand kunna användas för att anpassa Prop. 1993/94:150 volymeraa i deordinäre arbetsmarknadspolitiska åtgärdema. Vidare bör Bilaga 1 regeringen isamband därmed kunna göra vissa tillfälliga ändringar i gällande regelsystem. Finansfullmaktenbör också få användas för att tidigarelägga, utvidga eller påskyndainvesteringar som i övrigt finansieras med statliga eller kommunala medel. Denbör också få användas för att stimulera reparation, om- eller tillbyggnaderliksom olika underhållsåtgärden Bidraget skall syfta till att ökasysselsättningen. Bidragsprocenten bör fastställas med hänsyn till ändamålet,men normalt inte överstiga av kostnaderaa. Finansfullmaktenbör också kunna disponeras för andra åtgärder som regeringen bedömer kan ge enomedelbar effekt på sysselsättningen. Bidraget bör i dessa fall normalt inteöverstiga av kostnadema. Deåtgärder regeringen vidtar med stöd av finansfullmakten bör vara sådana att deinte tränger undan ordinarie sysselsättningstillfällen. Kostnadema fårsammantaget inte överstiga beloppsramen 4 000 miljoner kn 8 Styrning av statlig verksamhet Utformningenav budgetprocessen är av central betydelse för att styra statligt finansieradverksamhet och att förverkliga fmanspolitikens målsättning att utnyttja deoffentliga resursema effektivt. Ett flertal förändringar har gjorts i syfte attstrama upp budgetprocessen, och detta förändringsarbete måste drivas vidare. Riksdagsutredningensförslag om en förändrad budgetberedning i irmebär, om förslagenantas av , viktiga institutionella förändringar som kommer att påverkaregeringskansliets arbete. De förändringar som föreslås är bl.a. övergångtill en rambeslutsmodell för budgetberedning i , som irmebär attriksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten iregeringens budgetförslag och därefter till detaljema. Vidare föreslås enövergång till kalenderbudgetår fno.m. Riksdagspartiemahar också träffat en överenskonunelse om att förlänga mandatperioden från tretill . Denna överenskommelse kan komma att visa sig vara av storbetydelse för möjlighetema till ökad långsiktighet i finans- ochbudgetpolitiken (prop. 1993/94:115). Regeringenhar tillämpat en budgetberedning med ramteknik iregeringskansliet. Ramtekniken irmebär att regeringen först gör en bedömning avdet samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga utgiftema. Därefter görs enprioritering mellan olika politikområden och en fördelning av utgiftsutrymmetpå departementsvisa utgiftsramar. För myndighetema har utgiftsramar förförvaltningskostnader införts, där myndighetema nu ärfinansiellt ansvariga även för löne- och lokalkost- Prop. 1993/94:150 nadsutvecklingen. Ettgenomförande av riksdagsutredningens förslag kommer att iimebära att ramar förutgifter används på alla nivåer i budgetprocessen. Tillsammans med delegeringav uppgifter och ansvar respektive utökad uppföljning och kontroll ärrambudgeteringen ett viktigt inslag för en effektiv styming på alla nivåer inomstaten. Förändringama i budgetprocessen är sammantaget av stor betydelse förmöjlighetema att föra en avvägd och fömtsägbar finans- och budgetpolitik och därmedför den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen. Behovetav att ompröva statligt finansierad verksainhet har ökat. Regeringen har imars 1994 tagit ett viktigt steg mot en kontinuerlig prövning av statligautgiftsåtaganden genom att nya generella kommittédirektiv (din 1994:23) harbeslutats. Direktiven utgår från att statens verksamheter resultatstyrs. Deinnebär i korthet att varje kommitté föratsättningslöst skall pröva detoffentliga åtagandet inom det område som kommittén utreder Riktlinjer lämnasäven för hur effektema av genomförd verksamhet skall analyseras, liksom förredovisningen av hur utredningsförslagen skall finansieras. Finansutskottethar understrakit behov av utökade och förbättrade analyser avresultatet av de statliga insatseraa på samhällsnivå (bet.l993/94:FiU10, rskn1993/94:132). Dessa analyser är viktiga för uppföljning ochutvärdering. intresse är främst imiktat på effekter, utfall ochmåluppfyllelse. budgetproposition anmäldes att regeringen avsåg atti årets kompletteringsproposition återkomma till bl.a. med ennärmare beskrivning av arbetet med att utveckla resultatstyraingen ochbudgetprocessen. Regeringen återkommer i det följande till de åtgärder som nuvidtas för en förbättrad styming och kontroll av statlig verksamhet. 8.2 Åtgärder för en förbättrad styrning och kontroll avStatlig verksamhet 8.2.1 Strategi för att stärka genomförandet av resultatstyrningen I1988 års kompletteringsproposition redovisades ett program för utveckling avstymingen av den statliga verksamheten - en mål- och resultatorienteradstyrning skulle etableras. Utgångspunktför detta program var bedömningen att den offentliga sektoms andel av ekonomininte längre kunde öka på samma sätt som . Målsättningama med programmetkan sammanfattas i två begrepp, omprövning och effektivitet. Föratsättningarskulle skapas för att i budgetprocessen och i andra sammanhang omfördelaresurser från mindre prioriterade verksamheter till andra mer prioriterade. Denya styrformeraa skulle således leda till omprövningar och förändringar avstatens åtaganden. De skulle också medverka till bättre effektivitet och produktiviteti offentlig verksamhet. Ambitioneraa med resultatstyraingen Prop. 1993/94:150var att all statligt finansierad verksamhet skulle ställas inför ökade krav Bilaga I på resultat och effektivt resursutnyttjande. Densamhällsekonomiska utvecklingen innebär att de mål som redovisades harfått ökad betydelse. Behovet av omprövning och förändring av statligtfinansierad verksamhet har blivit allt viktigare, liksom målet att ökaeffektiviteten och produktiviteten. Deursprangliga målen med resultatstymingen ligger fast som utgångspunkt för detfortsatta arbetet. Hänsyn måste också tas till de krav på besparingar somaktualiseras av det ansträngda budgetläget. Resultatstymingen bör leda till entydligare rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter och enklarare ansvarsfördelning mellan staten, kommunema, organisationer ochenskilda. Det skapar föratsättningar för en effektiv styming av de verksamhetersom staten finansierar. Verksamhetdär staten har intressen kan bedrivas av statliga myndigheter, bolag ellerstiftelsen Den kan också bedrivas av någon annan huvudman utan direkt statligmedverkan. Val av verksamhetsform är en strategisk fråga som ankommer påriksdag och regering att fatta beslut om. Det gäller också val avfinansieringsform. Dessa frågor är av stor betydelse för möjlighetema atttillämpa en effektiv resultatstyming. Inför och regeringens beslut isådana frågor bör föratsättningama för en väl fungerande resultatstyming ges enbättre belysning. Avavgörande betydelse för resultatstymingen är förmågan att formulera mål förolika verksamheten I alltför stor utsträckning bedrivs statligt finansieradverksamhet fortfarande utifrån tradition och beslut som fattades för lång tidsedan. Det krävs en kontinueriig omprövning av det offentliga åtagandet ochmålen för all statligt finansierad verksamhet. Att göra detta för alla deverksamheter av olika karaktär som staten finansierar är en mycket omfattandeoch svår uppgift som innebär nya krav på riksdag, regering och på dekansliresurser som dessa förfogar öven Desom är ansvariga för att bedriva en verksamhet skall också normalt svara förredovisning av resultaten. Verksamheten måste således återrapporteras iresultattermen Om t.ex. myndighetema i sina anslagsframställningar tarbefintlig verksamhet för given och endast diskuterar förändringar på marginalenär anslagsframställningama av mindre värde i en resultatstyming. Redovisningenav resultaten samt uppföljningar och utvärderingar måste användas vidriksdagens och regeringens prövning av verksamheten. Resultatstyraingär en öppen styrmodell med ett decentraliserat beslutsfattande. I en sådanmodell måste ansvar utkrävas och missförhållanden leda till reaktion ochåtgärder, t.ex. sanktionen Regeringen måste mer systematiskt använda deinstrament den förfogar över för att försäkra sig om att de mål som riksdag ochregering lagt fast blir uppfyllda. måste den information somerhålls från revisionen leda till att åtgärder Prop. 1993/94:150 vidtas. Somregeringen angav i årets budgetproposition är statsmakteraas Bilaga 1möjligheter till insyn och kontroll av väsentlig betydelse i detta sammanhang. Regeringenhar fortlöpande informerat om de åtgärder och de förändringar som harvidtagits för att förbättra och utveckla resultatstyraingen. Detfirms nu skäl att göra en mer samlad bedörrming av dessa förändringar och prövavilka ytterligare åtgärder som erfordras för att stärka genomförandet ochutveckla resultatstymingen. Följande utgångspunkter bör gälla för detta arbete. Resultatstymingenmåste innebära en tydlig rollfördelning mellan de olika aktörema. Ensammanblandning av , regeringens och de verksamhetsansvarigas olikaroller skapar oklarheten Det är som mot bakgrand av de uppnåddaresultaten fattar beslut om statens utgifter, målen med statsfmansieradverksamhet och de ekonomiska ramama för de olika verksamhetema. Regeringenhar flera rollen I resultatstymingen ställer regeringen krav på resultat av demsom skall utföra verksamheten. En föratsättning för att resultatstymingen skallfå ett kraftfullt genomslag är att styraingen så långt möjligtverksamhetsanpassas. Regeringens ansvar är dock vidare än så. Regeringen måsteockså bära det övergripande ansvaret för att verksamheten är effektiv och attden bedrivs med hög produktivitet och kvalitet. Regeringens ansvar omfattaräven beslut i vissa organisations-, finansierings- och ledningsfrågon Genomutnämningsmakten förfogar regeringen över ett viktigt instrament iresultatstyraingen. Regeringen har däratöver ansvar för att tillvarata statensverksamhetsmässiga och ekonomiska intressen. 1 derma roll måste regeringenbl.a. göra sektorsövergripande analyser och bedöma exteraa effekter avstatsfinansierad verksamhet. Deverksamhetsansvarigas roll är att under tydligt resultatansvar och med storsjälvständighet i val av medel se till att verksamheten bedrivs effektivt samtatt lämna underlag för och regeringens beslut om framtida inriktningoch omfattning av verksamheten. Utvecklingenav resultatstyraingen har i första hand avsett relationenmellan regeringen och myndighetema. I årets budgetproposition redovisaderegeringen att utvecklingen i huvudsak är positiv, men att vissa bristerfortfarande finns i genomförandet av resultatstymingen. Bl.a. redovisades attregeringens krav på både verksamhetens resultat och ekonomiskt resultat måstepreciseras bättre. Myndigheteraas resultatrapportering, framför alltredovisningen och analysen av effekter, måste också utvecklas. Detfinns nu anledning att påminna om de ursprangliga målsättningama när det gällerresultatstymingens omfattning och instrament. förslaginnebär en ökad uppmärksamhet på relationeraa mellan riksdag ochregering. Resultatstymingen måste få större genom- Prop. 1993/94:150 slag iall statligt finansierad verksamhet, liksom för verksamheter som Bilaga 1inte är statligt finansierade men där staten är huvudman, har ett ägaransvareller på annat sätt ett ekonomiskt intresse. Resultatstymingen skulle dåomfatta statens totala verksamhet, dvs. även s.k. sakanslag samt övrigatransfereringar, bolag och stiftelsen Riksdagenhar understrakit att den främst är intresserad av redovisningar av effekter,utfall och måluppfyllelse av myndighetemas verksamhet och mindre avredovisningar av prestationer och produktivitet (bet. 1993/94:FiU10, rskn1993/94:132). Regeringensavsikt är att på ett bättre sätt än tidigare ge ett analytisktunderlag för bedömning av de s.k. sakanslagen, dvs. de anslag som myndighetemadisponerar och som inte avser myndighetemas förvaltningsanslag, och se tillatt en bättre uppföljning och utvärdering sker av effektema av användningen avsakanslag. Det betyder inte att varje sakanslag skall följas upp eller utvärderasför sig; sakanslagen samverkar i viss utsträckning med varandra, men även medskattesystemet. Hittillshar och regeringen endast i begränsad omfattning haft tillgång tilllöpande och systematisk information om resultatet och effektema av deexisterande transfereringarna till hushåll, företag m.fl. Resultatstymingenbehöver utvecklas till att omfatta samtliga transfereringar. ske genom att regeringen pekar ut de aktörer som skall ansvara för denlöpande resultatinformationen till regeringen om effekter och måluppfyllelse avgjorda transfereringar. Ca75 % av kommunemas och landstingens verksamheter utgörs av statligt ålagdauppgiften Statliga transfereringar utgår dels i form av generella inkomst- ochkostnadsutjämningssystem, dels i form av specialdestinerade bidrag. Statensintresse gäller dels kommunemas finansiella ställning och den skattefmansieradeverksamhetens del i det totala samhällsekonomiska utrymmet, dels imiktning ocheffektivitet i de ålagda uppgiftema. Statlig styming av verksamheter i kommuneroch landsting sker dels genom lagstiftning, dels genom fastställandet av detskattefinansierade utrymmet. Genom införandet av ett generellt bidragssystemhar statens möjligheter att styra och följa upp tidigare öronmärkta bidragersatts av ett behov att hitta nya uppföljnings- och utvärderings-former förkommunal verksamhet (se även bilaga 7, avsnitt 2). Här kommer man självklart inpå frågor om förbättrade former för lokal demokrati, som dock ligger utanfördenna framställning. Statligverksamhet som bedrivs i affärsverk eller som förts över till bolag styrs bl.a.genom lönsamhetskrav och utdelningskrav. Kontroll över bolagen utförs av de avbolagsstämman valda revisorema. Även revisorer och Riksrevisionsverketkan utöva kontroll. Samhällsåtaganden regleras i särskilda avtal och avtalensefterlevnad kontrolleras av tillsynsmyndigheteraa. Staten och dess företrädarebör, som ägare av de statliga tillgångama, utöva en aktiv roll och utnyttja destymingsmöjligheter som står till buds för att tillvarata statens ekonomiskaoch verksamhetsmässiga intressen. I detta ligger att ange tydliga krav ' påresultat och att en ändamålsenlig uppföljning och kontroll sken Vissstaflig verksamhet bedrivs i av staten bildade eller finansierade Prop.1993/94:150 stiftelser. Regeringens utgångspunkt är att denna form för statligBilaga 1 verksainhet skall användas restriktivt. Ett skäl till detta är att omstaten medverkar vid bildandet av stiftelser avhänder den sig egendom samtidigtsom möjlighetema att påverka verksamhetens inriktning och effektivitet ärbegränsade.