prop · GG03121 · 1993-02-18 00:00:00 — i Göteborgs- och län anser, för att säkerställa att byggfelsförsäkringar verkligen tecknas i erforderlig omfattning, tycks det vara ofrånkomligt att kräva att byggn- adsarbetena inte får påbörjas förrän bevis om försäkring företetts för . HSB anför följande. Med utgångspunkt från vad som är beslutat av statsmakterna torde ändå övervägande skäl tala för att försäkringens tecknande skall knytas till bygglovgivningen på något sätt. Det är emellertid viktigt att reglerna därvid utformas på sådant sätt att det inte blir en ny byråkratisk omgång i samband med bygglov- prövningen att också pröva om den i det enskilda fallet erbjudna försäkringslösningen motsvarar lagstiftningens krav. Någon form av "typgod- kännande" bör sålunda ligga till grund. Detta kan enklast ske genom att de försäkringsgivare som har koncession för detta slag av försäkringsverksamhet och som på marknaden erbjuder en produkt som avses uppfylla byggfelsförsäkringens krav automatiskt får godkännande av försäkringen utan ytterligare prövning av den enskilda i det enskilda fallet. anför liknande synpunkter. Villaägarna ser det som angeläget att byggfelsför- säkringen skall omfatta så många hus som möjligt. Räntebidragen kommer att spela en allt mindre roll och även om avreglering kommer att ske vad gäller bygglovprövningen är det troligt att det ändå är kommunerna som kommer att ha störst inseende över byggandet. Byggfels- försäkringen bör därför knytas till bygglovprövningen, eller motsvarande, och bygg- nadsarbetet bör inte få påbörjas förrän ett bevis om byggfelsförsäkring har företetts för . Byggfelsförsäkring som villkor för statligt finansiellt stöd (kreditgaranti/räntestöd) Om behovet är så stort som riksdag och andra tycks anse, vore en frivillig försäkringslösning en given möjlighet. finns på marknaden olika lösningar från skilda försäk- ringsgivare. Efterfrågan torde dock bli svag, om inte byggherrar tvingas att teckna försäkring. Om tvång skall tillgripas, förordar vi att villkor om byggfelsförsäkring uppställs i samband med statliga kreditgarantier. I sådant fall fordras ingen lag om byggfelsförsäkring. I valet mellan byggfelsförsäkring i nu föreslagen form och byg- gnadsgaranti enligt lagen därom förordar vi byggfelsförsäkring. SBC anför beträffande tanken att koppla krav på byggfelsförsäkring till bygglovet kan konstateras att statens utredare i slutbetänkandet "Avreglerad bostadsmarknad" föreslår att bygglovet ska avskaf- fas. Vi menar därför att det kan vara diskutabelt att koppla kravet på en försäkring till bygglovet. Det statliga stödet till det framtida bostadsbyggandet ska visserligen slopas . Trots detta förordar vi att för- säkringen används som villkor för statligt finans- iellt stöd. Rätt att teckna försäkring m.m. I departementspromemorian (7 §) föreslås: En försäkringsgivare får inte vägra den som enligt 1 § är skyldig att ha byggfelsförsäkring att teckna en sådan försäkring, om försäkringsgivaren marknadsför byggfelsförsäkringar. Försäkringen får dock vägras om det med hänsyn till skaderisken eller någon annan särskild orsak finns skäl till detta. Hovrätten över och anför bl.a. följande. Enligt 7 § första stycket kan domstol på talan av den som är skyldig att ha försäkring förklara att denne har rätt att teckna försäkringen. Bestämmelsen har utformats i huvudsaklig överensstämmelse med 41 § konsument- försäkringslagen (1980:38). Av motiven till det lagrummet framgår att parterna vid bifall till talan har att själva komma överens om premie och övriga försäkringsvillkor; domstolen äger inte förordna därom (NJA II 1981 s 142). Då annat inte framgår av promemorian får antas att förevarande bestämmelse skall tolkas på samma sätt. Enligt promemorian kan emellertid förutses att byggfelsförsäkringar kommer att få en mer in- dividuellt baserad premiesättning än vad som är vanligt vid konsumentförsäkring. Vidare sägs i promemorian att sådana faktorer som kompetens hos byggherre och entreprenör kan komma att få betydelse vid premiesättningen. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas om det förslagna stadgandet fyller någon funktion utan att domstolen vid bifall till talan äger förordna om premiens storlek och de övriga villkor som skall gälla mellan parterna. En sådan utvidgning av möjligheten till dom- stolsprövning bör därför övervägas. Enligt måste det även i ett system med obligatorisk byggfelsförsäkring av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till den rätt till domstolsprövning som gäller enligt europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna finnas en möjlighet att få frågan om rätten att teckna en sådan försäkring prövad av domstol. Hur en sådan domstolsprövning bör vara ut- formad är delvis beroende av om försäkringsbolagens uppgifter i ett system med obligatorisk byggfelsförsäkring bedöms innefatta myndighetsutövning. I 7 § anges att en försäkringsgivare inte får vägra den som enligt 1 § är skyldig att ha byggfelsförsäkring att teckna en sådan försäkring. Av 1 § framgår emellertid inte vem som är skyldig att ha en byggfelsförsäkring. Det bör genom en justering av 1 § klargöras att det är byggherren som är skyldig att ha försäkringen. Enligt specialmotiveringen till 8 § behöver försäk- ringsgivarens meddelande om att försäkring vägras inte vara skriftligt. Tingsrätten anser att det för den som är skyldig att ha försäkring måste vara värdefullt om försäkringsgivaren åläggs att ge besked om att vägra försäkring skriflig form. En sådan ordning skulle också motverka tvister om talan har väckts i rätt tid. Tingsrätten förordar därför att i lagtexten föreskrivs att en försäk- ringsgivares meddelande om att vägra försäkring skall avfattas skriftligen och innehålla skälen för beslutet samt en erinran om vad den som är skyldig att teckna försäkring skall iaktta om han vill få beslutet prövat. finner 7 § vagt formulerad. Om en obligatorisk försäkring införs för näringsidkare är det ur konkurrenssynpunkt synnerligen viktigt att paragrafen blir klar och entydig. Enligt inspektionen bör det fall där försäkringsbolagen har möjlighet att vägra teckna en försäkring vara ytterst få eftersom den kan inverka negativt på framtida arbetsmöjligheter för de entreprenörer som tidigare uppvisat en "onormal" skadebild eller som helt enkelt inte har en tidigare arbetserfarenhet att uppvisa. Det bör således framgå klarare av lagtexten att möjligheten att vägra meddela försäk- ring är starkt begränsad. menar att det möjligen kan vara av intresse att tillsätta en kommission med uppgifter motsvarande den franska central de tarification de l''''construcion. Denna byrå tillkom bland annat för att avgöra tvister om rätten att teckna byggfelsförsäkring i samband med införandet (1979) av försäkringsobligatorierna i . Enligt uppgift från har byrån nu kunnat läggas ner eftersom systemet numera är så genomarbetat att praktiskt taget inga tvister längre förekommer. bekräfta uppgifterna i promemorian om att bolagen redan nu har intresse och resurser att möta den efterfrågan på försäkring som kan antas följa med lagförslaget. Detta gör, i enlighet med vad man också varit inne på i pro- memorian, att frågan om möjligheterna att teckna försäkring kan överlåtas på marknaden och att några särskilda regler om rätt till försäkring inte bör tas med i lagen. Även utan regler om kontraheringsplikt kan man räkna med att försäkringsbolagen i konkurrens kommer att meddela försäkring i de fall man tänkt sig. I den mån lagen kommer att avslå ansökningar, kan det antas ha sin grund i sådana speciella omständigheter som man enligt promemorian i och för sig sagt sig kunna acceptera. kan inte underlåta att i detta sammanhang peka på lagen om försäkringsmäklare, i vilken man ansett sig inte ha anledning att ta in någon regel om rätt till försäkring. - som uttalar sig för frivilliga lösningar - anför bl a följande. I promemorian påpekas att garantier bör finnas för att en försäkring verkligen kan erhållas. Men föreslås i 7 § i lagförslaget att försäkringsgivare får vägra en byggherre att teckna en försäkring om det finns "godtagbara skäl". för vägran är att det finns en skaderisk för försäkringsgivaren till följd av att försäkringsta- garen saknar yrkesskicklighet eller har en otrygg ekonomisk situation. Ytterligare en grund är att bolaget anser sig inte kunna åta sig ytterligare försäkringsansvar. Även om vägran att meddela försäkring kan överklagas till domstol, förefaller det svårt att bevisa att försäkringsgivarens skäl är orimliga. Särskilt mindre eller nya byggherrar kan tänkas få problem med att erhålla en försäkring. Försäkringsgivarna kan visa sig ovilliga att teckna försäkring med byggherrar som saknar gedigna referensobjekt. Om en byggfelsförsäkring görs till ett villkor för byggande, kan försäkringsgivarens vägran att lämna försäkring innebära att hela projektet stjälpes och att byggherren därmed förlorar nedlagt kapital. Denna konsekvens är så pass allvarlig att det bör endast tillåtas inträffa i yttersta undantagsfall. Det är orimligt att försäkringsbolag på detta sätt får beslutanderätt över vilka projekt som får byg- gas och denna situation blir än mindre acceptabel om en monopolsituation skulle uppstå. Om byggfelsförsäkring görs obligatorisk måste därför starkare garantier skapas för att alla byggherrar som kan genomföra ett byggprojekt verkligen kan erhålla en försäkring. Tillsynen över den nya försäkringsformen kommer, med stöd av försäkringsrörelselagen, att ingå i normala tillsyn. anser att det av lagtexten bör framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om verksamheten. Den villkors- och premieskälighet som inspektionen övervakar i enlighet med försäkringsrörelselagens bestämmelser kommer således att vara tillämplig även på den nu föreslagna byggfelsförsäkringen. delar uppfattningen att ansvaret för att avtalen mellan försäkringsgivare och försäkringstagare utformas i enlighet med lagens krav, överlåts åt parterna. Eftersom försäkringarna meddelas av försäkringsbolag under finansinspektionens tillsyn, utgör detta tillräck- lig garanti. Liknande synpunkter framförs bl a av HSB. /SPP anser det nödvändigt att de olika försäkringsvillkoren, som försäkringsbolagen kommer att tillhandahålla, förhandsgranskas. I speciell förordning skulle uppgifter härvidlag preciseras. normala tillsynsverksamhet är inte i detta fall tillräcklig. a. följande. Promemorian förordar att försäkringsavtalet för byggfelsförsäkringen utformas av parterna utan an- nan styrning än lagens innehåll. Skulle problem uppstå kan här ingripa inom ramen för sin tillsynsverksamhet. I promemorian på sidorna 34 och 35 framhålls att risk kan finnas för att ett försäkringsbolag i konkurrens om kunderna mot en lägre premie tecknar icke godtagbara avtal, men ändå utfärdar bevis om byggfelsförsäkring. Vid- are sägs att i en lag om byggfelsförsäkring skall föreskrifter ges om vilka villkor ett försäkringsavtal skall innehålla och i vissa fall vilka villkor avtalet härutöver får innehålla. Dessa föreskrifter, som i stor utsträckning har hämtats från den gällande lagen om byggnadsgaranti, är naturligtvis ganska allmänt hållna och det kan antas att det inte alltid blir så lätt för försäkringsbolagen att utforma försäkringsavtal, som med säkerhet fyller lagens krav. förordar att i en speciell förordning uppdras åt att tillse att de bygg- felsförsäkringar som säljs är tillfyllest både vad gäller innehåll och försäkringsbelopp. Speciellt viktigt är detta vad gäller det gemensamma försäkringsbeloppet, som sätts av försäkringsbolaget. Detta måste vara tillräckligt stort och godkännas för varje nytt produktionsår av . erinrar om att till lag om byggnadsgaranti finns förordning som styr garan- tiföretagens verksamhet. Försäkringsbelopp- omfattning av försäkringsskyddet Enligt promemorian bör försäkringsgivarens ansvar vara begränsat till ett högsta sammanlagt försäkringsbelopp per byggnad. Hovrätten över och anser att begränsningen av försäkringsgivarens ansvar bör framgå av lagen. Det bör även förordnas om ett lägsta försäkringsbelopp i förhållande till entrep- renaden. tar upp en fråga som gäller omfattningen av försäkringsskyddet enligt förslaget till en obligatorisk byggfelsförsäkring. I det förslag till byggnadsgarantiförsäkring, som utarbetats av ett konsortium av försäkringsbolag och som har fogats som en bilaga till depar- tementspromemorian, har i punkten 6.22 tagits upp ett villkor som begränsar försäkringsgivarens ansvar för det totala åtgandet för samtliga av honom under garantiåret utfärdade byggnadsgarantiförsäkringar till det gemensamma försäkringsbeloppet. Någon motsvarande begränsning finns inte i lagen om byggnadsgaranti. Om sådana villkor om begränsningar av försäkringsgivarens ansvar kommer att tas in byggfelsförsäkringar kan skyddet för fasgithetsägarna och de boende komma att urholkas. 1990/91:189 s. 18 framhölls att en lösning med en obligatorisk byggfelsför- säkring, som innebär att varje enskilt byggprojekt måste försäkras, med nödvändighet måste innebära en mer omfattande administration än den som följer av en garantilösning där projekten försäkras kollektivt och att en sådan försäkring därför blir kostnadshöjande. Dessa frågor har inte närmare berörts i promemorian. Tingsrätten anser emellertid att det finns anledning att anta att ett system med obligatoriska byggfelsförsäkringar i vart fall inte kommer att medföra lägre kostnader för byggherrarna. anser sig sakna expertis för att bedöma det rimliga i begränsning till ett försäkringsbelopp per byggnad (punkt 10) och det totala åtagandet under garantiåret (punkt 11) men får framhålla att ingen sådan begränsning föreligger i . Ett argu- ment mot begränsning torde vara att det vore orimligt om landets fastighetsägare skulle stå för så oväntade kostnader. Ett franskt försäkringsfall drog så stora kostnader att man fick tillgripa ny lagstiftning och skatt på . Detta ledde i sin tur till kraftfulla insatser för att förebygga byggskador och inget liknande tillbud har upprepats. anser bl.a. följande. Eftersom inte garantibolag enligt lagen om byggnadsgaranti finns, måste försäkringsbolagets åtagande kunna begränsas till visst belopp. För- säkringsbolaget får nämligen inte enligt gällande regler ikläda sig en oacceptabelt stor risk. Ett försäkringsbelopp måste därför finnas dels per försäkrad byggnad, dels för det totala åtagandet för samtliga av försäkringsgivaren utfärdade byggfelsförsäkringar (gemensamt försäkringsbelopp). Genom ett högsta gemensamt försäkringsbelopp begränsas försäkringsbolagets risk till en bedömbar nivå. (Jämför 6.22 i de till promemorian fogade exemplet på försäkringsvillkor). Försäkringsbolagens möjlighet att använda sig av högsta gemensamma försäkringsbelopp är alltså av sådan vikt att saken måste regleras i lagen. Ett högsta gemensamt försäkringsbelopp är en förutsättning för att byggfelsförsäkring och återförsäkring kan meddelas. Även vad sagts om den trygghet som det gemensamma försäkringsbeloppet skall kunna ge bör återspeglas i lagtexten. /SPP, och anför liknande synpunkter. Villkor för att ersättning skall utbetalas - Ersättning utgår inte i den mån felet eller skadan skall avhjälpas av någon som har lämnat särskild garanti enligt avtal, såvida det inte visas att den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande. Med detta avses att fastighetsägaren i första hand vid skada skall vända sig till entreprenören under löpande entreprenadgarantitid. Hovrätten över och anför bl.a. följande. Innehållet i 5 § andra punkten är nytt i förhållande till lagen om byggnadsgaranti och innebär att försäk- ringsskyddet kan göras subsidiärt till "särskild garanti enligt avtal". Det framgår inte av promemorian vad som avses med den citerade lokutionen. Om avsikten är att denna skall täcka varje kontraktsenlig skyldighet att svara för fel synes den föreslagna ordningen ej stå i överensstämmelse med lagens syfte att "fel skall kunna avhjälpas snabbt, utan långvariga tvister om vems ansvaret är" (promemorian s 7). påpekar att enligt 5 § 2 skall ersättning inte utgå såvida det inte visas att den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande. Denna bestämmelse skiljer sig från motsvarande bestämmelse i lagen om byggnadsgaranti (6 § tredje stycket) där det stadgas att ersättning inte utgår i den mån felet eller skadan avhjälps utan dröjsmål av någon som kan utsättas för återkrav. Den föreslagna bestämmelsen i 5 § 2 lagen om byggfelsförsäkring kan, till nackdel för de boende, leda till betydande dröjsmål med avhjälpandet av fel i de fall tvist föreligger mellan entreprenören och byggherren om skyldighet att åtgärda felet enligt den avtalade garantin. Den föreslagna lydelsen av 5 § 2 innebär alltså ett sämre skydd för de boende än motsvarande bestämmelse i lagen om byggnadsgaranti. Med tanke på att lagstiftningen i första hand syftar till att skydda de boende mot ohälsa på grund av byggfel vill tingsrätten ifrågasätta om inte den lösning som valts i lagen om byggnadsgaranti är att föredra. vill beträffande 5 § punkt 2 peka på risken att "obeståndstillstånd" kan dra ut innan det kan visas att någon formellt är på obestånd. Det framgår inte klart av promemorian om det med den andra punkten i paragrafen avses konkurstillstånd. Det vore därför värdefullt, särskilt med tanke på syftet med lagen, om det föreskrivs att ersättning i första hand skall lämnas av försäkringsgivaren, varefter denne får rikta krav mot den ansvarige. påpekar att det "spontana" åtgärdande som åsyftas i de sista styckena erfarenhetsmässigt äger rum i . anser att bestämmelserna i entreprenadavtal och andra berörda avtal skall självfallet gälla även när det finns en bygg- felsförsäkring. Men bestämmelsen i 5 § punkt 2 kan behöva förtydligas för att inte motverka syftet att skyndsamt skydda tredje man. Hur långt skall fastighetsägaren tvingas gå i sina ansträngningar att få den skadeståndsskyldige att avhjälpa felet innan försäkringsgivaren är tvungen att träda in och betala ersättning? anser att reglerna i 5 § ger intryck av att försäkringen inte får innehålla andra begränsningar än vad som uppräknas under punkterna 1, 2 och 3. Som framgår av det exempel på allmänna villkor som fogats till promemorian måste en byggfelsförsäkring dock kunna innehålla även vissa andra nödvändiga begränsningar. Ett exempel är sådana skador som täcks av andra försäk- ringssystem, såsom fastighetsförsäkring, maskinförsäkring och allriskförsäkring (5.2.16). Dessa försäkringar och försäkringssystem är etablerade och fungerar väl. Premierna erläggs av fastighetsägarna. Skaderegleringen är effektiv. Självrisknivåerna är låga jämfört med byggfelsförsäkringen. Det vore helt fel att skador som omfattas av sådana försäkringar också täcks av byggfelsförsäkringen. Kostnaderna skulle i så fall bli avsevärt högre för byggfelsförsäkringen och i praktiken skulle den bli omöjlig att meddela. Stora problem skulle dessutom uppkomma på återkravssidan. Försäkringsbolagen redovisar liknande synpunkter. I detta sammanhang noterar att reglerna i 5 § uppenbarligen är avsedda att tillämpas på det viset att nåpon försäkringsersättning inte skall utgå om endast nuvarande ägare till byggnaden varit försumlig, något som i sig kan sägas rimma mindre väl med det skydd för hyresgäster och andra som lagstiftningen är tänkt att ge. Förbundet kan dessutom inte underlåta att konstatera att försäkringsersättning tydligen skall utgå även om byggnadens ägare orsakat ett fel till helt övervägande del bara också någon annan varit vållande till någon del. Byggfelsförsäkring - teknisk utveckling och skador Flera remissinstanser befarar att uttrycket i 2 § i lagen om byggfelsförsäkring "eller fel skall avse avvikelse från fackmässigt godtagbar standard vid den tid då arbetet utfördes" kommer att medföra att den tekniska utvecklingen stagnerar. Industrins byggmaterialgrupp påpekar bl.a. följan- de. PBL och byggregler skall vara utgångspunkten för den obligatoriska försäkringen. Premien får anpassas med hänsyn till den risk som försäkringsgivaren ikläder sig för en viss teknisk lösning. Resultatet bör bli att försäkringsbolagen, förmodligen kollektivt, bestämmer de tekniska lös- ningarna och premiesättningen (tariffer). Den utvecklingen kräver av försäkringsgivarna att de, för att de ej skall hämma den byggtekniska utvecklingen, skall ha goda och tillräckliga bygg- tekniska resurser samt vara benägna att ta nya risker inom detta område. I annat fall så ges de via sitt tolkningsföreträde en position som kommer att konservera gamla lösningar och hämma nödvändig teknisk utveckling i byggsektorn. Man kan också befara att man, genom sina möjligheter att via premiesättningen tolka övergripande byggregler och välja risknivåer, får en roll som närmast kan be- traktas som myndighetsutövning. anser att resultatet av ett ökat producentansvar enligt AB 92 m m hade bort avvaktas och anför bl a följande. Den föreslagna modellen innebär att försäkringsbolagen kommer att granska ritningar och ge direktiv. Man måste fundera på vad detta kommer att innebära. Har bolagen rätt kompetens? Nya idéer och en utvecklande mångfald i tekniska lösningar kommer knappast att stimuleras. Ett av huvudsyftena med lagen om byggnadsgaranti är att skydda de boende mot osunda bostäder. har användning av tidigare obeprövade byggnadsmaterial och metoder givit upphov till hälsoproblem och hälsorisker för de boende. I förslaget till lag om byggfelsförsäkring har införts ett stadgande som utesluter sådana s. k. utvecklingsskador. Enligt vår bedömning innebär detta att syftet - en garanti för sunda hus - motverkas. anser att försäkringssystemet bör täcka s.k. utvecklingsskador under förutsättning att premien inte blir orimligt hög. , som avstyrker byggfelsförsäkringen, anför bl.a. följande. Definitionen av fel - "avvikelse från fackmässigt godtagbar standard" - innebär en avsevärd begränsning av byggfelsförsäkringens omfattning. Utanför försäkringsskyddet faller därmed dels s.k. utvecklingsfel, dels fel som inte kan förklaras. Det mest uppmärksammade "sjuka-hus-"området lär vara bostadsområdet i södra , som färdigställdes . Där pågår enligt uppgift fortfarande utredningar om orsakerna till dåligt inomhusklimat. Såvitt vi för- står är de långtifrån klarlagda. Så länge någon klarhet om orsakerna inte föreligger lär det vara svårt att fastställa fel i utförandet. anser att försäkringsvillkor vid projekt där parterna önskar tilllämpa ny teknik förtjänar speciell uppmärk- samhet. Om, som troligt är, försäkringsgivaren bedömer ny teknik som riskfylld bör han kunna avpassa premien därefter men han bör inte kunna föreskriva viss byggteknik. Institutet instämmer i promemorians skrivning "att byggnadstekniska krav inte får ställas av försäkringsgivare är ... viktigt ..." (s. 22). Institutet anser också att detta bör gälla oavsett "om försäkringen görs obligatorisk" (s. 22) eller inte. Institutet vill föreslå att frågan om ny teknik ses i ljuset av bland annat typgodkännande (motsvarande i andra länder inom EES). Problemet med försäkring och de speciella risker som kan vidlåda ny teknik har be- handlats utförligt i ; rönen kan enkelt överföras till oss. Institutet anser att innovationer och deras exploatering är viktig för svensk byggindustri i med ökad internationell konkurrens. En korrekt satt (högre) premie kan återspegla den risk som den nya tekniken innebär, varvid parterna rationellt kan avväga den högre premien mot den bättre produktivitet som den nya tekniken erbjuder. Det är institutets uppfattning att ett klarläggande av sambandet mellan innovation och risk skulle gagna byggandets parter; den föreslagna försäkringen torde erbjuda ett sådant samband. Den kan därmed visa sig utgöra en betydande landvinning. Svenska betongkontrollens service AB framför att från konsumentsynpunkt är det egalt om en skada som vållats av en byggande part och som inträffar anses bero på slarv, försummelse eller utvecklingsfel.