prop · GG03207 · 1993-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:207 om åtgärder mot penningtvätt Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås att en ny lag om åtgärder mot penningtvätt införs. Med penningtvätt förstås åtgärder i syfte att dölja eller omsätta vinningen från brottslig verksamhet. Lagstiftningen bygger på EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Direktivet ingår i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Lagförslaget omfattar i huvudsak företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse och verksamhet enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Enligt propositionens förslag skall dessa företag kräva att kunder legitimerar sig när ett affärsförhållande inleds eller, såvitt rör tillfälliga kunder, vid större transaktioner. Företagen skall vidare granska alla transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag och anmäla alla sådana förhållanden till eller den polismyndighet som regeringen bestämmer. Lämnande av upplysningar med stöd av lagen skall inte betraktas som brott mot någon sekretessregel om den som lämnade uppgiften hade anledning att räkna med att uppgifterna borde lämnas. Något straffansvar föreslås inte för den som inte följer lagens bestämmelser. Det förutsätts att efterlevnanden av bestämmelserna skall kunna upprätthållas med stöd av arbetsrättslig lagstiftning och de avtal som träffats på arbetsrättens område samt det sanktionssystem som förfogar över i sin tillsynsverksamhet. Lagen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslag till Lag om åtgärder mot penningtvätt Härigenom föreskrivs följande. 1 § Föreskrifterna i denna lag meddelas till uppfyllande av förpliktelser enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Lagen har till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen (penningtvätt). 2 § Bestämmelserna i denna lag gäller företag som driver 1. bankrörelse och annan verksamhet som består i att från allmänheten låna upp medel och att lämna krediter, 2. livförsäkringsrörelse, 3. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, 4. verksamhet som står under tillsyn och som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § 2-12 lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Lagen gäller endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som avses i första stycket och som bedrivs från ett fast driftställe i . Förbud att medverka vid vissa transaktioner 3 § Att förfaranden som avses i 1 § andra stycket kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse framgår av 9 kap. 6 och 7 §§ brotts* balken. Ett företag som avses i 2 § får inte heller annars medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Med sådana förvärv avses i denna lag förvärv genom brott där fängelse mer än ingår i straffskalan. 4 § Företaget skall kontrollera identiteten hos den som vill inleda en affärsförbindelse med företaget. Identitetskontroll skall utföras också beträffande annan än den som avses i första stycket vid transaktioner som över- stiger . Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger nämnda belopp men kan antas ha samband med en annan transaktion och tillsammans med denna överstiger beloppet. Om summan inte är känd för en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan av transaktionerna överstiger det angivna värdet. Identitetskontroll behöver inte utföras beträffande företag med verk- samhet som beskrivs i 2 § första stycket, om företaget är hemmahörande inom EES. Detsamma gäller om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet har kontrollerats enligt denna lag. 5 § Ett livförsäkringsföretag behöver inte utföra identitetskontroll med anledning av ett försäkringsavtal vars årliga premie uppgår till högst eller engångspremie till högst . Identitetskontroll behöver inte heller göras med anledning av betalningar som görs från ett konto som har öppnats i ett företag som avses i 4 § tredje stycket första meningen. 6 § Om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse med företaget eller göra en sådan transaktion som avses i 4 § andra stycket inte handlar för egen räkning, skall företaget på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning han handlar. Första stycket gäller inte i de fall som anges i 4 § tredje stycket eller när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig. 7 § Den kontroll som anges i 4-6 §§ skall, även om det inte följer av bestämmelserna i de paragraferna, alltid utföras om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. 8 § Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall i den utsträckning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, föreskriver bevaras från det att affärsförbindelsen upphörde. 9 § Företaget skall granska alla transaktioner beträffande vilka företaget har skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Företaget skall därvid lämna uppgifter till eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. 10 § Ett företag som lämnar uppgifter med stöd av 9 § får inte göras ansvarigt för att det brutit mot någon sekretessregel, om företaget hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas. Detsamma gäller en styrelseledamot eller en anställd som lämnar uppgifter för företagets räkning. 11 § Företaget, dess styrelseledamöter eller anställda får inte röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats enligt 9 § eller att polisen genomför en undersökning. Ansvar enligt 20 kap. 3 § skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket. 12 § Om vid en inspektion av ett företag eller på annat sätt får kännedom om transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag, skall inspektionen underrätta eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om transaktionerna. Interna rutiner och utbildning 13 § Företaget skall ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Företaget skall svara för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om åtgärder mot penningtvätt En promemoria med utkast till lagrådsremiss om åtgärder mot penningtvätt utarbetades inom . Promemorian remitterades till fullmäktige i Riksbank, Hovrätten för Nedre , , , , , , , , , , , , Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt, Utländska Försäk- ringsbolags Förening och . Efter Lagrådets hörande har lagrådsremissen med Lagrådets yttrande även remitterats till , Föreningen , och . Remissvaren finns tillgängliga i akt i ärendet, (dnr 4212/92). Samtliga remissinstanser har i huvudsak tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Synpunkter på enskildheter i förslaget har anmärkts i specialmotiveringen, avsnitt 7. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över inom upprättat förslag till lag om åtgärder mot penningtvätt. Det till Lagrådet remitterade lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Lagrådet har föreslagit en lydelse av lagen som närmare ansluter till EG-direktivets bestämmelser. Jag delar de synpunkter som Lagrådet framfört i yttrandet och godtar i huvudsak Lagrådets förslag till ändringar. Jag kommer i specialmotiveringen att närmare behandla Lagrådets synpunkter. Med penningtvätt förstås åtgärder i syfte att dölja eller omsätta från brottslig verksamhet. Problemet har särskilt uppmärksammats i anslutning till narkotikabrottslighet. har ett flertal inter- nationella initiativ tagits i syfte att förstärka insatserna mot penningtvätt. På det straffrättsliga området finns ett internationellt samarbete mellan rättsvårdande organ genom konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, i fortsättningen benämnd narkotikabrottskonventionen. Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. har ratificerat konventionen. Genom ändringar av bestämmelserna om häleri i 9 kap. 6 och 7 §§ har anpassat sin strafflagstiftning till konventionens krav (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323, SFS 1991:451). Till skillnad från narkotikabrottskonventionen har de nya straffbestämmelserna generell tillämpning, dvs. de omfattar även egendom som härrör från andra typer av brott än narkotikabrottslighet. Inom har vidare utarbetats en konvention om förverkande m.m. Även i denna konvention behandlas åtgärder mot penningtvätt. Den europeiska konventionen gäller inte endast narkotikabrottslighet utan omfattar i princip alla former av brott. har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Inom har utarbetats en promemoria med förslag till vissa författningsändringar med anledning av konventionen. Promemorian har remissbehandlats. På det finansiella området har också träffats internationella överenskommelser i syfte att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt. Här kan hänvisas till rekommendation No. R(80)10 och till en principdeklaration som antagits i av tiogruppens banktillsynsmyndigheter. Vidare kan hänvisas till de rekommendationer som antagits av den finansiella aktionsgrupp mot tvättning av pengar som bildades vid ett möte i mellan länderna i den s.k. G-7 gruppen och i vars arbete deltagit från början (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF). antog mot denna bakgrund direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Till protokollet i detta ärende bör direktivet i svensk översättning fogas som bilaga 3. har genom avtalet mellan EG och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), vilket väntas träda i kraft , åtagit sig att anpassa sin lagstiftning till direktivets innehåll. Till EES hör förutom de tolv (, , , , , , , , , , , ) fem av de sju EFTA-länderna (, , , , ). Eventuellt tillkommer även . 3 Direktivet om penningtvätt Syftet med direktivet är att samordna ländernas insatser för att hindra att den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till ett finansiellt integrerat utnyttjas för penningtvätt. Möjligheterna att omsätta tillgångar som härrör från brott främjar uppkomsten av allvarlig kriminalitet. Det gäller inte minst narkotikabrottsligheten där den stora lönsamheten utgör själva drivkraften i verksamheten. Om kreditinstitut och andra finansiella institut kan utnyttjas för penningtvätt finns det, enligt direktivet, risk för att sundheten och stabiliteten hos instituten allvarligt äventyras och att allmänhetens förtroende för hela det finansiella systemet minskar. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler. En ovillkorlig skyldighet att vidta åtgärder i enlighet med direktivet föreligger endast i fråga om tillgångar som härrör från narkotikabrottslighet. Enligt direktivet bör länderna emellertid överväga att utvidga tillämpningen till andra former av brottslighet. Direktivet omfattar alla kreditinstitut och finansiella institut som de definieras i direktivet. För dessa institut föreskrivs en skyldighet att i vissa situationer kontrollera kundernas identitet. Vidare föreskrivs en skyldighet för instituten att anmäla förhållanden som misstänks ha samband med brottsliga gärningar. Instituten skall slutligen införa rutiner för att hindra att de utnyttjas för transaktioner av medel som har samband med brott samt se till att de anställda får information och utbildning i frågor som rör sådana transaktioner. Enligt direktivet skall medlemsstaterna se till att bestämmelserna utvidgas till att omfatta också andra institut än kreditinstitut och finansiella institut, om den verksamhet som bedrivs där är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt. EG-medlemsstaterna har överenskommit att avvakta med denna utvidgning till dess erfarenheter vunnits om hur direktivet fungerar i praktiken. Detta framgår av det danska förslaget till lagstiftning om förebyggande åtgärder mot penningtvätt (Lovforslag nr. L 10, 1992-93, Industrimin. Enligt direktivet skall upplysningar som instituten lämnar till myndigheterna i god tro inte betraktas som brott mot någon sekretessregel. Den som lämnat uppgiften får inte göras ansvarig för att ha lämnat ut uppgiften. Mitt förslag: En ny lag om åtgärder mot penningtvätt införs. Lagen bygger på bestämmelserna i om penning- tvätt, vilket omfattas av . Lagen skall tillämpas på alla transaktioner som avser medel som härrör från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran att lagstiftningen införs. Flera remissinstanser har synpunkter på enskildheter i förslaget. Dessa redovisas i det följande i samband med specialmotiveringen (avsnitt 7). Skälen för mitt förslag: En ny lag om åtgärder mot penningtvätt bör införas eftersom genom är bundet att införa regler med anledning av EG-direktivet om penningtvätt. I överensstämmelse med de nya bestämmelserna om häleri i bör lagen dock få en generell tillämpning, dvs. lagen skall tillämpas vid alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och inte begränsas till att avse endast medel som härrör från narkotikabrott. Ett skäl för detta är att det skulle vara lika förödande för tilltron till det finansiella systemet om det utnyttjades för penningtvätt i fråga om annan brottslighet än narkotikabrottslighet. Ett annat skäl är att det inledningsvis oftast torde vara omöjligt att avgöra om en transaktion har samband med narkotikabrott, även om omständigheterna i och för sig talar för att den har anknytning till brott. Regleringen skulle därför bli skäligen meningslös om den begränsades till uteslutande narkotikabrott- slighet. Vissa begränsningar av lagens tillämpningsområde bör dock göras. Lagen bör bara gälla transaktioner avseende medel som härrör från brottsliga förvärv. Såsom exempel på brottsliga förvärv brukar nämnas muta, spelvinst som åtkommits genom dobbleri, inkomster vid försäljning av stöldgods, smuggelgods eller olovligen tillverkad sprit, inkomster genom verksamhet som kopplare eller langare samt inkomster genom försäljning av vad som åtkommits genom olovlig jakt. Härutöver kan ett mycket stort antal brott enligt specialstraffrättsliga författningar ge upphov till brottsliga förvärv, t.ex. inkomster vid försäljning av narkotika (se betänkande SOU 1983:50, s. 302). Utanför detta område faller däremot sådana brott där egendom undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet, vilka brott visserligen medför ekonomiska fördelar för gärningsmannen men som inte ger upphov till något förvärv. Det kan visserligen ibland vara svårt att avgöra om transaktioner har samband med sådan brottslighet eller med någon annan typ av brott. Direktivet omfattar emellertid inte skattebrottslighet o dyl. Den i direktivet angivna definitionen av penningtvätt anknyter sålunda till egendom som härrör från brott. Det torde också föra för långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a. därför att det t.ex. i fråga om skatteundandragande oftast skulle vara omöjligt för en bank att ha någon uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs. Genom anknytningen till brottsliga förvärv är lagens tillämpning ändå vidsträckt. Och självklart bör banker och andra finansiella institut avhålla sig från alla transaktioner som kan antas ha samband med brottslig verksamhet oavsett av vilket slag denna är. Direktivet omfattar som tidigare angetts endast transaktioner som har samband med narkotikabrottslighet. Genom den generella tillämpning som här föreslås kommer lagen att omfatta brott som i jämförelse med narkotikabrott kan framstå som relativt sett ringa. Detta har inte varit avsikten med direktivet. Den rätt omfattande kontroll- och rapporteringsskyldighet som följer av direktivet är inte motiverad i fråga om mera bagatellartad brottslighet. Jag anser därför att en avgränsning bör ske till brott av allvarligare slag. En lämplig begränsning är enligt min mening att låta lagen omfatta brott där fängelse mer än kan följa. Det sagda innebär inte något slags legitimering av transaktioner som har samband med brottslighet av lindrigare slag. Även sådana transaktioner bör naturligtvis undvikas. Jag vill i detta sammanhang erinra om att häleribestämmel- ser kan vara tillämpliga, även om en transaktion inte omfattas av denna lag. Den nya lagen bör omfatta den verksamhet som bedrivs av banker, hypoteksinstitut, värdepappersinstitut, livförsäkringsföretag och kreditmarknadsbolag enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Lagens huvuddrag bör vara följande. Ett företag skall kontrollera kundens identitet när ett affärsförhållande inleds eller, såvitt rör andra än fasta kunder, när en transaktion avser ett belopp som överstiger . Om en transaktion görs för någon annan skall företaget på lämpligt sätt försöka ta reda på för vem den utförs. Ett företag skall granska alla transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Företaget skall också anmäla alla sådana förhållanden till eller den polismyndighet som regeringen bestämmer. Har ett företag vägrat att medverka till en transaktion av medel som kan antas härröra från ett brottsligt förvärv, skall företaget underrätta om misstankarna och därvid lämna uppgifter om den begärda transaktionen. Om det i efterhand visar sig att en sådan transaktion som avses här genomförts, bör förhållandet vid upptäckten givetvis anmälas till . I artikel 6 i direktivet anges att medlemsstaterna får föreskriva att uppgifter som lämnas till myndigheterna får användas även för andra ändamål än bekämpande av tvättning av pengar. Någon uttrycklig bestämmelse härom eller om att eventuell överskottsinformation får användas av myndigheterna behöver inte införas i den svenska lagen. Enligt svensk rätt gäller nämligen att en myndighet har en grundläggande skyldighet att på eget initiativ gå vidare med frågor som har kommit till myndighetens kännedom i den mån det gäller förhållanden inom myndighetens eget verksamhetsområde. På straffrättens området har denna princip kommit till uttryck särskilt tydligt. Flera regler innefattar en ovillkorlig skyldighet för myndigheterna att vidta åtgärder när fråga är om att utreda och beivra brott. En polismyndighet eller en åklagare är i princip skyldig att inleda en förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts (23 kap. 1 § ). En åklagare är vidare skyldig att, om inte annat är särskilt föreskrivet, väcka åtal i fråga om brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § ). Enligt artikel 7 i direktivet skall medlemsstaterna se till att de företag som omfattas av direktivet avstår från att utföra en transaktion beträffande vilken misstanke uppstått, till dess behörig myndighet underrättats. Artikeln lämnar dock möjligheten öppen att genomföra en sådan transaktion om underlåtenheten att genomföra den skulle vara ägnad att motverka syftet med direktivet. Någon motsvarighet till direktivets bestämmelse föreslås inte i lagen. I lagen föreslås ett absolut förbud för de berörda instituten att medverka vid transaktioner som kan antas härröra från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Någon anledning att mjuka upp detta förbud på det sätt som föreslås i artikel 7 föreligger inte. En sådan bestämmelse skulle kunna skapa besvärliga avvägningar mellan det straffansvar som enligt bestämmelserna om häleri i kan riktas mot den som genomför en transaktion och de intressen som lagstiftningen skall värna om. I promemorian föreslogs inte något straffansvar för den som bryter mot lagens bestämmelser. anser att straffsanktioner bör införas. För egen del har jag samma uppfattning som framfördes i promemorian. På samma sätt som inom övrig finansiell lagstiftning är det mest lämpliga tillvägagångssättet att bestämmelserna upprätthålls med stöd av dels de regler som finns i lag och avtal på det arbetsrättsliga området, dels genom de sanktioner som förfogar över i sin tillsynsverksamhet. Riksåklagaren har också uppmärksammat att denna inställning stämmer väl överens med de rekommendationer om restriktivitet med nykriminalisering som förs fram i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Det föreslås i promemorian att regeringen får bestämma när lagen skall träda i kraft, vilket avses bli med ikraftträdande. Jag delar denna uppfattning. 5 Administrativa och statsfinansiella konsekvenser Förslaget har inga ekonomiska eller administrativa konsekvenser för staten. I enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslag till lag om åtgärder mot penningtvätt. Lagrådet har granskat lagförslaget. 1 § (se artikel 1 i direktivet) Syftet med hänvisningen i paragrafens första stycke till förpliktelser enligt är att fästa tillämparens uppmärksamhet på att och EG-rätten kan ha betydelse för tolkningen av lagens bestämmelser. Syftet är också att erinra om att regler med EES-bakgrund har företräde framför andra regler vid s.k. lagval enligt 5 § lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbete (EES). I överensstämmelse med Lagrådets förslag har i andra stycket införts en definition av begreppet penningtvätt, vilken anknyter till motsvarande bestämning av uttrycket "tvättning av pengar" i direktivet. En viss språklig jämkning har gjorts i förhållande till Lagrådets förslag. 2 § (se artikel 1 i direktivet) Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och har med en teknisk justering utformats enligt Lagrådets förslag. De verksamheter som omfattas av lagen räknas upp i första stycket. Som framgår av Lagrådets yttrande omfattas inte sådan verksamhet som innebär åtgärder rörande uthyrning av lokaler m.m. inom ramen för bankers och försäkringsföretags kapitalförvaltning. Det som avses är företagstypernas kärnverksamhet riktad mot företagets kunder. Detta förhållande kommer också till uttryck i andra stycket. , och vill att lagen också skall omfatta sådan verksamhet som bedrivs av valutaväx- lingskontor. vill att lagen därutöver skall omfatta totalisatorspel, konst- och guldhandel samt annan hantering där en större mängd pengar regelmässigt omsätts. påpekar att också Postens verksamhet borde omfattas av lagen men utgår från att omstruktureringen inom Posten kommer att medföra att i vart fall Postgirots verksamhet kommer att falla inom lagens tillämpningsområde. Valutaväxlingskontoren är under utredning av (Fi 1992:14). I avvaktan på utredningens förslag är jag inte beredd att föreslå att valutaväxlingskontorens verksamhet skall omfattas.