prop · GG03213 · 1993-03-25 00:00:00 — Några särskilda bestämmelser om delegering till kansli- personal finns det inte i dessa författningar med undantag för 14 kap. 18 § som beträffande hovrätterna hänvisar till 2 kap. 4 § femte stycket RB. I övrigt torde de bestämmelser som finns om delegering i de flesta fall vara tillämpliga antingen genom att det finns en generell hänvisning till eller genom att en sådan hänvisning är underförstådd. Exempel på det förstnämnda finns i vattenlagen (1983:291). Det kan nämnas att Arbetsdomstolen, Mar- knadsdomstolen, Bostadsdomstolen, hyresnämnderna och Patentbesvärsrätten har instruktioner som medger delegering till kanslipersonal. Det är dock endast beträffande Patentbesvärsrätten som det finns en uttrycklig bestämmelse i lag som anses medge delegering till kansli- personal. Denna bestämmelse överens- stämmer med den som gäller för hovrätterna. En särskild fråga är i vilken utsträckning reglerna i 4 kap. RB om bl.a. domared och jäv blir tillämpliga på kanslipersonal. Frågan ställs på sin spets när uppgifter som traditionellt uppfattats som domargöromål delegeras till icke rättsbildad personal. När det gäller har man inte gått närmare in på denna fråga i tidigare lagstiftningsärenden. I doktrinen har uttalats att dessa regler i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om sådan handläggning som innebär att ett mål eller ärende avgörs. I en sådan situation skulle alltså exempelvis jävs- reglerna bli tillämpliga. Detsamma skulle gälla för domared ( se m.fl., , s. 4:7, 4:18 b och 4:22). har uttalats att det inte är nödvändigt att koppla frågan om jävs- reglerna gäller för kanslipersonal till frågan om dessa har avlagt domared (se Fitger, Om eder, till Per , s. 148). I förvaltningsprocesslagen föreskrivs däremot i 41 § att i fråga om jäv mot den som handlägger mål enligt förvaltnings- processlagen gäller bestämmelserna i 4 kap. RB om jäv för domare. Frågan om ansvaret för de delegerade uppgifterna aktualiserades av JO i en skrivelse till regeringen. Dom- stolsverket fick med anledning av det regeringens uppdrag att utreda frågan. fann i första hand att att det inte var motiverat med en författ- ningsändring för att reglera ansvarsfördelningen mellan domare och annan personal beträffande delegerade arbetsuppgifter. Flertalet remissinstanser delade bedömning. Ingen av remissinstanserna hade uppfattningen att domares ansvar för delegerade arbetsuppgifter skulle ut- vidgas i förhållande till vad som gäller . Frågan behandlades budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil 3 s. 12 f.). Jag anförde följande i min anmälan av ärendet: Delegering av arbetsuppgifter i domstol sker genom förordnanden till enskilda personer i enlighet med domstolsinstruktionernas bestämmelser. Den enskilde blir härigenom behörig att på eget ansvar utföra vissa göromål. Men detta innebär inte att det ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt sätt upphör helt. Den som förordnar, normalt domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Rotel- innehavaren har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande. Vad som kan krävas av rotelinnehavare för att denna skall undgå ansvar för felaktigheter som begåtts av annan personal varierar avsevärt mellan olika situationer. Att heltäckande reglera rotelinnehavarens övergripande ansvar får därför mycket vaga bestämmelser till resultat. En författningsreglering skulle alltså inte komma att klargöra var gränsen mellan domarens ansvar och annan personals ansvar går. Som flertalet remissinstanser delar jag därför bedömning. Liksom remissinstanserna är jag inte heller beredd att utvidga rotelinnehavarens ansvar för delegerade arbetsuppgifter. Enligt min mening ligger det i sakens natur att ansvar i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen och därigenom ibland också står för myndighetsutövningen. I annat fall förfelas tanken bakom renodlingen av domarrollen. Om göromål och ansvar inte följs åt är det ett tecken på att göromålen inte är lämpliga att delegera. Frågan om ansvaret för utförda åtgärder aktualiserar även frågan om rätt forum för talan om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott i utövningen av tjänsten. Av 2 kap. 2 § RB följer att det tillkommer hovrätt att som första domstol uppta sådana mål när det bl.a. gäller brott som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av domare i allmän underrätt. En motsvarande bestämmelse finns i 3 kap. 3 § RB för hovrättsdomare. 4 Överväganden och förslag 4.1 Behovet av en lagreglering Mitt förslag: Regeringens möjigheter att i förordning besluta att vissa typer av uppgifter skall kunna dele- geras till bl.a kanslipersonal regleras i större utsträckning i lag. Promemorian: Samma ställningstagande görs i promemorian. Remissinstanserna ansluter sig genomgående till promemorians uppfattning eller lämnar den utan erinran. Skälen för mitt förslag: Vid tillkomst var det över huvud taget inte aktuellt att överlämna uppgifter som tillhör det egentliga målarbetet till kanslipersonal. Lags- tiftningen kan därför inte anses ge svar på frågan var den yttersta gränsen för det delegeringsbara området går. har gränserna för vad som kan och bör de- legeras till kanslipersonal i stället satts av regeringen med stöd direkt eller analogt av 2 kap. 4 § femte stycket RB och den nästan likalydande regeln i 12 § sjätte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Som jag nämnde inledningsvis har det framförts olika önskemål om att utvidga möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till domstolarnas kansli- personal. Flera sådana önskemål har tillgodosetts genom skilda författningsändringar. Vissa förslag har däremot avvisats, bl.a. beträffande mål om äktenskapsskillnad och mål om vårdnad. Ett skäl som har anförts mot en sådan delegering har varit att de aktuella måltyperna ställer sådana krav på juridisk kompetens hos beslutsfattaren att delegering inte har ansetts lämplig. Enligt min mening är det angeläget att nu ta upp frågan under vilka förutsättningar regeringen får meddela föreskrifter som möjliggör delegering till kanslipersonal. Frågan har särskild aktualitet med tanke på överväganden om de båda försöksförordningarna - som innehåller relativt långtgående dele- geringsmöjligheter - skall permanentas eller inte, liksom med tanke på det delegeringsprojekt som bedrivs av Dom- stolsverket. Till saken hör också att tillkom på den gamla regeringsformens tid och att frågan om lagreglering har kommit i ett nytt läge genom den nya regeringsformen (RF). Frågan om delegering i domstolsärenden får däremot tas upp i samband med beredningen av betänkande. Jag tar i detta ärende inte ställning till frågan om, och i så fall vilka, ytterligare uppgifter som skall delegeras till kanslipersonal. Den frågan bör, som jag skall utveckla närmare, ankomma på regeringen att pröva. Den fråga jag nu tar upp är inom vilka ramar regeringen kan - och bör kunna - meddela föreskrifter om delegering till kanslipersonal. Jag vill dock framhålla att det enligt min mening är angeläget att domarna i största möjliga utsträckning får ägna sig åt den dömande verksamheten. En rationell arbetsfördelning kräver därför att olika förberedande arbetsuppgifter i största möjliga omfattning utförs av annan personal. Detta innebär inte att jag - som jag strax skall utveckla närmare - är beredd att frångå de bedömningar som jag tidigare gjort, bl.a. budgetproposition, om att uppgifter som ställer krav på juridisk kompetens inte skall delegeras till kanslipersonal. I detta sammanhang måste även notariernas arbetsuppgifter uppmärksammas. Notariernas arbetsuppgifter berörs endast indirekt i detta ärende. Enligt 11 kap. 4 § RF skall regler om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången ges i form av lag. Av lag skall således följa vilka uppgifter dom- stolarna skall ha inom rättskipningens område. Regler som gäller förfarandet skall också framgå av lag. Däremot är det tillräckligt att huvuddragen av or- ganisationen följer av lag. I förarbetena uttalades beträffande organisationen att mindre betydelsefulla bestämmelser i ämnet bör kunna meddelas av regeringen (prop. 1973:90 s. 388). Beträffande gränsdragningen uttalades i samma proposition att utgångspunkten borde vara att inte belasta lagar som handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som är mindre väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt. Någon närmare definition av och gränsdragning mellan begreppen "organisation" och "rättegång" görs inte i förarbetena. När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skall ges i lag tillhör det obligatoriska lagområde. Delegering till regeringen är således inte möjlig. Däremot kan regeringen meddela verkställighetsföreskrifter (8 kap. 13 § RF). När det gäller orga- nisationen måste endast huvuddragen följa av lag. Vad som inte faller inom "huvuddragen" av domstolarnas organisation tillhör enligt ett uttalande i förarbetena regeringens restkompetens (prop. 1973:90 s. 388). Under denna rest- kompetens faller enligt uttalanden i dok- trinen detaljregleringen av domstols- organisationen. Även sådana föreskrifter om domstolarnas inre arbete som inte har någon direkt betydelse för själva rättegången torde falla under restkompetensen (se , Normgiv- ningsmakten, andra upplagan, s. 139 f.). Till regeringens restkompetens hör främst förvaltningsrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, exempelvis regler om myndigheternas organisation. Men även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna kan höra hit om det inte gäller åligganden för den enskilde (jfr 8 kap. 3 § RF). Med verk- ställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF avses i första hand tillämpningsförskrifter av rent administrativ karaktär. I viss mån kan regeringen dock även fylla ut lagens egentliga innehåll i den mån utfyllnaden inte innebär något väsentligt nytt. Även här får avgränsningen ske mot bakgrund av 8 kap. 3 § RF. kan meddelas även i fråga om lagar som faller inom det obligatoriska lagområdet, dvs. där delegering till regeringen inte är möjlig. Utrymmet för detta kan dock variera mellan olika rättsområden. Inom t.ex. civilrätten är utrymmet för verkställighetsregler av regeringen litet. De processrättsliga lagarna kompletteras i relativt stor utsträckning av regeringsförordningar. Eftersom regeringsformen inte medger delegation av normgivningsmakten inom det process- rättsliga området måste dessa förordningar således grundas antingen på regeringens restkompetens eller regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Regeringsformen lämnar inget besked i frågan om domförhetsreglerna är att hänföra till rättegången eller till domstolsorganisationen. En utgångspunkt för bedömningen av frågan bör vara att regeringsformen inte varit avsedd att rubba rådande ordning för uppdelningen av normgivning på olika konstitutionella nivåer. I förstone skulle det kunna synas naturligt att hänföra frågor om domförheten till rättegången, allra helst om det gäller uppgifter som tillhör det egentliga målarbetet. Frågan om vem som exempelvis skall få fatta beslut om personutredning i brottmål borde sålunda sorteras in under reglerna om rättegången och inte tillhöra de domstolsorga- nisatoriska frågorna. förefaller det som om alla frågor om domförhet ansetts vara att hänföra just till domstolsorganisationen. Ett tydligt exempel är den uppdelning mellan organisation och förfarande som finns i lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar respektive förvaltningsprocesslagen, som båda tillkom strax före den nya regeringsformen; domförhetsreglerna finns i den förstnämnda lagen. Även kan sägas bygga på en sådan uppdelning. De organisatoriska frågorna behandlas i första avdelningen (kap. 1-9) och domförhetsreglerna finns i just denna avdelning. En sådan tolkning är också bäst förenlig med 2 kap. 4 § femte stycket RB. Föreskriften att regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärder som avser beredandet av mål får vidtas av en lagfaren domare i hovrätten eller av någon annan tjänsteman vid denna kan i så fall ses som en erinran om regeringens restkompetens när det gäller detaljregleringen av de dom- stolsorganisatoriska frågorna. Det torde knappast råda något tvivel om att de frågor som har delegerats till kanslipersonal i bl.a. hovrätts- och tingsrättsinstruktionerna är sådana att de inte kräver lagform. Föreskrifter om vem som skall sköta delgivning och expediering osv. är sådana detaljregler om domstolarnas inre arbete som tveklöst faller utanför det obligatoriska lagområdet. Om man däremot överväger att till kanslipersonal lämna över också uppgifter som har betydelse för parterna eller som är väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt är man otvivelaktigt inne på frågor som man kan tycka bör tillhöra det obligatoriska lagområdet. Enligt min me- ning talar starka skäl för att en sådan lagreglering kommer till stånd. Huruvida regeringsformen strängt taget kräver en reglering eller inte kan lämnas därhän, inget hindrar ju att föreskrifter meddelas i lag utöver lagområdet där så anses befogat (8 kap. 14 § RF). Jag anser således att förutsättningarna för att delegera olika uppgifter till kanslipersonal vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna bör regleras i lag och att och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar därför bör ändras. I promemorian gjordes samma ställningstagande. Remissinstanserna har inte anmält någon avvikande uppfattning. Mitt förslag: De grundläggande förut- sättsättningarna för delegering till kanslipersonal av uppgifter som gäller det egentliga målarbetet bör meddelas i lag. Mer detaljerade föreskrifter bör meddelas av regeringen. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag men bestämmelserna har formulerats annorlunda. Remissinstanserna tillstyrker i allmänhet den i promemorian valda lagstiftningstekniken. Från flera håll framförs synpunkter på den språkliga utformningen. anser att den föreslagna lagändringen inte bör genomföras eftersom promemorian inte närmare preciserar vilka uppgifter som enligt departementets mening bör kunna delegeras. Skälen för mitt förslag: I promemorian föreslås en reglering som innebär att de grundläggande förutsättningarna för delegering regleras i lag och att regeringen därefter får ge närmare bestämmelser i förordning. Remissinstanserna, som i allmänhet har tillstyrkt den valda lagstift- ningstekniken, har kommenterat frågan från skilda utgångspunkter. Å ena sidan framhålls att detaljregleringen bör överlåtas åt regeringen men att denna reglering inte bör vara alltför precis, utan att det bör kunna lämnas åt domstolschefen att i viss utsträckning avgöra vilka uppgifter som det är lämpligt att kanslipersonal utför. intar närmast den motsatta ståndpunkten och framhåller att den föreslagna regleringen är av generell natur och därför lämnar ett visst utrymme för varierande bedömningar och att alla beslut i domstol som har betydelse för parterna i princip endast bör fattas av lagfarna domare. I avsaknad av närmare preciseringar när det gäller vilka arbetsuppgifter som kommer att delegeras med stöd av den föreslagna regleringen bör lagändringen enligt samfundet inte genomföras. Jag delar den uppfattning som framförts i promemorian att och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar inte behöver innehålla en utförlig reglering av frågan. Det bör räcka att de grundläggande förutsättningarna för att delegering skall få ske tas in i lag och att regeringen ger närmare bestämmelser i förordning. Jag skall strax utveckla denna fråga närmare. En sådan ordning är enligt min mening förenlig med regeringsformen eftersom regeringen kan meddela detaljföreskrifter i förordningsform, antingen med stöd av restkompetensen eller genom verkställighetsföreskrifter. Lagarna bör emellertid, så som också föreslås i promemorian, för tydlighets skull innehålla en erinran om att regeringen är behörig att meddela sådana detaljföreskrifter. När det gäller den närmare utformningen av en lagreglering om delegering finns det ett antal olika frågor att beakta. Enligt en remissinstans bör en lagregel som tillåter delegering omfatta även rätten att fatta beslut om måls avgörande. Jag anser att det åtminstone inte är lämpligt med en så långtgående delegering. En bestämmelse om delegering bör i stället - i överens- stämmelse med vad som redan gäller för hovrätt och kammarrätt - begränsas till att avse beredande uppgifter. Det överensstämmer också med vad som föreslås i promemorian. Härigenom utesluts alla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande av mål. Vissa uppgifter som får utföras av kanslipersonal kan inte anses ingå i begreppet beredning. Hit hör exempelvis rätten för kanslipersonal att expediera domar och rätten att pröva om talan mot en dom eller ett beslut fullföljts inom rätt tid. Det är från grundlagssynpunkt inte nödvändigt att lagreglera regeringens rätt att förordna härom. Det finns enligt min mening heller inga andra skäl för en lagreglering. Det innebär alltså att det även i fortsättningen kom- mer att finnas regeringsföreskrifter om delegering som inte uttryckligen stödjer sig på en lagregel. En sådan ordning är enligt min mening naturlig eftersom det här handlar om en detaljreglering av dom- stolarnas inre arbete (jfr avsnitt 4.1). Det är enligt min mening inte något som hindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiska kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i det egentliga målarbetet har normalt rättsliga inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör det inte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver större juridiska kunskaper. Jag syftar här inte bara på juridiskt komplicerade frågor utan också på frågor som i och för sig inte nödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frågornas art är sådan att de bör förbehållas en lagfaren domare. Jag skall strax närmare utveckla innebörden av be- greppet lagfaren domare. Enligt min mening är det knappast möjligt att i lagtext närmare precisera vilka uppgifter som kräver sådan kompetens som i princip kan anses för- behållen en lagfaren domare. Det torde kräva att alla de uppgifter som får delegeras till kanslipersonal uttryckligen skulle få räknas upp i lagen. En sådan reglering är otymplig och är heller inte nödvändig. Det är närmast ofrånkomligt att det måste ankomma på re- geringen att, uppgiftstyp för uppgiftstyp, pröva om uppgiften bör förbehållas en lagfaren domare eller om uppgiften i fråga är lämplig att delegera. Det sagda bör i lagen kunna formuleras så att delegering inte får ske i fråga om åtgärder som bör förbehållas en lagfaren domare. Det överensstämmer med vad som föreslogs i promemorian. Jag delar alltså inte den uppfattning som uttryckts av några remissinstanser att det inte skulle vara nödvändigt att i lagtexten uttrycka en sådan gräns för det delegeringsbara området. Begreppet lagfaren domare omfattar som jag redan har påpekat (avsnitt 3) även notarier. De uppgifter som en notarie får utföra är kraftigt begränsade. Den av mig föreslagna lagtexten - att uppgifter som bör förbehållas lagfarna domare inte får delegeras - innebär med andra ord att regeringen inte kan öppna möjligheten till delegering till kanslipersonal när det gäller uppgifter som är av den art att de bör förbehållas exempelvis notarie. Detta hindrar inte att notariernas och kanslipersonalens arbetsuppgifter i vissa delar kan sammanfalla också (jfr t.ex. 18 § tingsrättsinstruktionen). Begreppet lagfaren domare omfattar inte all lagfaren - juridiskt utbildad - personal vid domstol. Det omfattar exempelvis inte lagfaren personal som har tjänster som handläggare vid länsrätt. Det kan finnas ett intresse av att i delegeringshänseende göra en skillnad mellan sådan lagfaren personal och övrig personal. Den nu föreslagna regleringen innebär att det även i fortsättningen får ankomma på regeringen att lägga fast var denna gränslinje skall gå. Tydliga exempel på vad som klart bör förbehållas lagfarna domare och alltså klart faller utanför det delegeringsbara området är interimistiska beslut och beslut om avvisning av bevisning. Ett annat exempel är beslut om tvångsmedel. Sådana beslut faller för övrigt redan utanför begreppet beredning (jfr NJA II 1943 s. 38 f.). Lika tydliga exempel på vad som enligt min mening faller inom området för delegeringsbara uppgifter är beslut om förskott på ersättning till vittnen och beslut om förordnande av tolk. En remissinstans anser att beredande åtgärder som har betydelse för parterna i princip inte bör delegeras. Enligt min mening är detta för långtgående. I någon mening har nästan alla beredande uppgifter betydelse för parterna. Vilken betydelse en beredande åtgärd har för parterna är en faktor som regeringen får väga in vid sin bedömning av om en åtgärd bör förbehållas en lagfaren domare. Det handlar emellertid inte bara om att avgränsa vilka arbetsuppgifter som skall kunna delegeras till kanslipersonal. En annan, minst lika viktig fråga, är till vem sådana uppgifter skall få överlåtas. All personal kan naturligtvis inte komma i fråga. Det finns här anledning att erinra om de uttalanden som jag gjorde budgetproposition och som jag nämnde tidigare (avsnitt 3). Jag uttalade där bl.a. att ansvaret för att delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen. Detta innebär emellertid inte att det ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt sätt helt upphör. Den som förordnar, normalt domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att klara arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren måste ge underställd personal tydliga instruktioner, följa upp givna förordnanden i lämplig omfattning och ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. En utvidgning av möjligheten att delegera olika uppgifter till kanslipersonal innebär alltså att den som i det konkreta fallet skall besluta om delegering med än större noggrannhet måste pröva om den person som skall ta hand om uppgifterna har de kunskaper och erfarenheter som krävs för uppgiften. I likhet med vad som föreslogs i promemorian anser jag att det uttryckligen bör framgå av en lagregel att den till vilken delegering sker skall ha tillräcklig kunskap och erfarenhet. I promemorian föreslås att de nya bestämmelserna skall formuleras på ett sätt som nära anknyter till de bestämmelser som finns för hovrätt och kammarrätt. Som JO har påpekat kan dock en sådan formulering ge intryck av att delegerar lagstiftningskompetens - vilket rege- ringsformen hindrar - till regeringen. För att ett sådant intryck skall undvikas bör reglerna formuleras på ett annat sätt än som föreslås i promemorian. Jag anser att den formulering som JO har föreslagit är lämplig. En regel om delegering av det slag jag nu har redogjort för bör införas för tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt. För och Regeringsrätten finns det inte något behov av lagändring. I de fall en allmän domstol har att tillämpa specialprocessrättsliga bestämmelser blir, som jag redan varit inne på, regler antingen direkt eller analogt tillämpliga. Reglerna om domared är inte tillämpliga på kanslipersonal i de fall som är aktuella, dvs. vid beredning av mål. Det finns heller ingen anledning att införa sådana regler. När det gäller regler om jäv torde dessa visserligen i praktiken aktualiseras främst om ett mål eller ärende avgörs. Detta utesluter emellertid inte att de bör tillämpas analogt när det gäller beslut som fattas under beredningen av ett mål. I promemorian görs bedömningen att det inte är nödvändigt att uttryckligen lagreglera detta. Ett par remissinstanser ansluter sig till denna bedömning. I övrigt förbigås frågan med tystnad.