prop · GG03218 · 1993-03-25 00:00:00 — Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utredningens förslag att AMS tillsynsverksamhet bör upphöra. LO och TCO har förespråkat fortsatt tillsyn och kontroll. och har framhållit vikten av att privata arbetsförmedlingar inte får diskriminera arbets- sökande med funktionshinder. har även förordat att särskilda lönebidragsmedel avsätts för att underlätta Samhall-anställdas övergångar till anställningar hos andra arbetsgivare. Svenska Per- () har ställt sig positivt till tanken på en skyl- dighet för rekryteringsföretagen att lämna information till AMS som kunde komma branschen till godo som en slags marknadsinformation. Skälen för mitt förslag: Enligt 12 § arbetsförmedlingslagen utövar AMS tillsyn över efterlevnaden av lagen och enligt 13 § har AMS rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Som en nyhet lagstiftningsärende infördes en möjlighet för AMS att gentemot den som bryter mot lagens bestämmelser meddela de förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Sådana beslut kan förenas med vite. Möjligheten för AMS att ingripa med förelägganden och förbud har dock inte utnyttjats lagen har varit i kraft. Frågan är då om det på en avreglerad arbetsmarknad behövs någon form av myndighetstillsyn för att kontrollera att de privata förmedlingarna bedriver en verksamhet som uppfyller vissa kvalitetskrav? En annan fråga gäller om de privata arbetsförmedlingarna borde styras med arbetsmark- nadspolitiska riktlinjer av liknande slag som gäller för den offentliga förmedlingen? Enligt min mening behövs det varken någon myndighetstillsyn med vitessanktioner eller några särskilda riktlinjer för förmedlingarnas verk- samhet. De privata arbetsförmedlingarna kommer att arbeta på en fri marknad och det är arbetsgivaren som kommer att betala för förmedlingstjänsten. Det bör därför, som också påpekat, vara aktörerna på marknaden, dvs arbetsgivarna samt de arbetssökande, som i första hand skall avgöra om förmedlingen håller tillräcklig kvalitet i sin verksamhet. Endast de som förmår skapa goda relationer med sina uppdragsgivare och får uppdragsinkomster har förutsättningar att etablera sig och bli kvar på marknaden. Tillämpningen av den nuvarande arbetsförmedlingslagstiftningen visar med önskvärd tydlighet på svårigheten att med en tillsyns- och kontrollagstiftning upprätthålla ett system som många anser försvårar och förhindrar ett effektivt utnyttjande av de samlade arbetsförmedlings- resurserna. Även de av utredningen redovisade erfarenheterna från går i samma riktning. Det kan konstateras att AMS traditionella tillsynsverksamhet helt enkelt inte fungerat och heller inte kan fungera på det sätt som det var tänkt. En av orsakerna till detta är naturligtvis att AMS roll som servicemyndighet gentemot arbetsmarknadens aktörer inte är förenlig med rollen som tillsynsmyndighet gentemot samma aktörer och som dessutom i vissa avseenden kan uppfattas som konkurrenter på rekry- teringsmarknaden. Mot denna bakgrund anser jag, liksom utredningen och övervägande flertalet av remissinstanserna, det inte motiverat att föreskriva någon särskild myndighetstillsyn av de privata förmedlingarnas verksamhet. Samma resonemang kan för övrigt föras när det gäller uthyrningsföretagens verksamhet. Jag kommer senare att närmare redovisa mina förslag när det gäller förenklingar och avregleringar för uthyrningsverksamhetens del. Utredningen har i detta sammanhang pekat på att erfarenheterna från såväl som och visar att de frivilliga branschorganisationer som växer fram vill ta ett ansvar för att medlemsföretagen uppträder korrekt och etiskt. De kontakter utredningen haft med olika förmedlingsföretag visar att det finns ett intresse av starka branschförbund som verkar för goda normer. Det ger medlemsföretagen en "kvali- tetsstämpel". Jag delar således utredningens uppfattning att man vid en avreglering bör ge branschen möjligheten att genom egen tillsyn av medlemsföretagen se till att olika avarter för- hindras. Utvecklingen inom detta område bör dock följas noga och vara en viktig aspekt i den uppföljning och utvärdering av avregleringen som jag kommer att föreslå. Skulle det visa sig att branschen inte förmår att ta till vara detta förtroende kan det finnas skäl att överväga lagstiftning. Utredningen har även varit inne på frågan om privata förmedlingar som startar verksamhet skulle vara skyldiga att anmäla sig eller registrera sig hos AMS på samma sätt som avgiftsfria förmedlingar är skyldiga att göra . Någon prövning eller tillsyn skulle inte ske, men AMS skulle få kännedom om de företag som arbetar på marknaden och den vägen kunna få information från företagen om förhållanden av intresse för att följa utvecklingen på arbetsmarknaden. Även företagen skulle, på sätt SPUR framhållit kunna ha nytta av en sådan information. Jag delar emellertid här utredningens uppfattning att behovet av information om arbetsmarknadsutvecklingen ändå är väl tillgodosett genom bl.a. den allmänna platsanmälan och de särskilda undersökningar om rekryteringsmönster () som görs. Jag är därför inte beredd att föreslå någon anmälningsplikt eller något registreringsförfarande för de privata arbetsförmedlingarna. Utredningen har också övervägt frågan om de privata förmedlingarnas verksamhet borde styras med arbetsmarknadspolitiska riktlinjer av liknande slag som gäller för de offentliga förmedlingarna. Dit hör t.ex. att verka för jämställdhet på arbetsmarknaden, att motverka långtidsarbetslöshet, att anstränga sig för att flyktingar och andra invandrare skall få arbete, att arbetshandikappade skall få ökad del i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. HCK har i detta sammanhang uttalat att utan riktlinjer blir det svårare för funktionshindrade att få del av den service som privata arbetsförmedlingar kan komma att ge. Enligt utredningens mening bör de privata förmedlingarna få verka på arbetsmarknaden utan några särskilda riktlinjer av angivet slag. Jag in- stämmer i denna bedömning. I enlighet med vad jag tidigare redovisat skall även i fortsättningen ansvaret för individinriktade arbetsmarknads- politiska åtgärder vila på den offentliga arbetsförmedlingen. Det är då inte lämpligt att splittra upp arbetsmarknadspolitiken genom att lägga något delansvar för denna på privata förmedlingar, exempelvis på det sätt som föreslagit, nämligen att lönebidragsmedel avsätts för Samhall-anställdas övergångar. En sådan åtgärd skulle dessutom strida mot syftet med en avreglering eftersom detta skulle förutsätta någon form av reglering och kontroll. Ett syfte med avregleringen är att privata förmedlingar skall kunna upptäcka områden där förutsättningar finns för att finansiera en kompletterande förmedlingsservice med uppdragsinkomster från den som söker arbetskraft. Uppställs krav på att privata förmedlingar skall ta särskild hänsyn till eller uppnå vissa resultat för olika grupper av sökande skulle detta förutsätta styrmedel i form av statsbidrag eller åtgärdsmedel eller en lagreglering. Detta är något som man enligt min mening bör undvika. Den roll som de privata arbetsförmedlingarna skall ha i syfte att effektivisera arbetsmarknaden skulle bli oklar om de arbetade med två olika uppdragsgivare. Det nu sagda hindrar naturligtvis inte att, på sätt utredningen framhållit, olika former av samverkan bör kunna växa fram mellan offentliga och privata arbetsförmedlingar. En samverkansform kunde t.ex. vara att privata förmedlingar får i uppdrag av den offentliga att arbeta med någon eller några svårplacerade sökandegrupper. Utredningen har i detta sammanhang särskilt uppmärksammat möjligheterna för människor med funktionshinder att utnyttja de privata förmed- lingarnas service. Handikapputredning har i sitt slutbetänkande "Ett samhälle för alla" (SOU 1992:52) betonat att de funktionshindrades behov av särskilda stöd- och vägledningsinsatser måste beaktas vid ett eventuellt upphävande av arbetsförmedlingsmonopolet. förutsätter att eventuellt tillkommande arbetsför- medlingar vid sidan av den offentliga också måste ha en lagfäst skyldighet att biträda arbetssökande med funktionshinder. En sådan lagfäst skyldighet har även föreslagit. På de skäl som jag nu har redovisats delar jag emellertid utredningens bedömning att någon lagfäst skyldighet att biträda arbetssökande med funktionshinder inte bör införas. Liksom utredningen utgår jag dock från att även utan en lagreglering de privata arbetsförmedlingarnas tjänster och service skall vara tillgängliga för arbetssökande med olika funktionshinder. I detta sammanhang vill jag också peka på det förslag till lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder som föreslagit i det nämnda betänkandet. Betänkandet är ute på remiss och kommer därefter att beredas inom . Jag avser att även på detta område följa utvecklingen noga. 3.4 Förbud att ta betalt av arbetssökande och arbetstagare Mitt förslag: Ett straffsanktionerat förbud för privata arbetsförmedlings- och uthyrningsföretag att begära, avtala om eller ta emot ersättning av arbetssökande eller arbetstagare för att erbjuda eller anvisa arbete införs i lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag Remissinstanserna: Övervägande flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Riksåklagaren () har inget att erinra mot ett förbud men förordar inte någon straffsanktion. och anser att något förbud inte bör införas. Skälen för mitt förslag: I 3-5 §§ arbetsförmedlingslag regleras när arbetsförmedling får bedrivas mot ersättning. I de tillstånd som AMS meddelar med stöd av lagen anger AMS regelmässigt som villkor bl.a. att ersättning inte på något sätt får tas ut av de arbetssökande. Utredningen har i sina kontakter på den svenska, den brittiska och den danska förmedlingsmarknaden inte funnit någon som anser att privata arbetsförmedlingar skall kunna få ta betalt av arbetssökande för själva förmedlingsuppdraget. Tvärtom är exempelvis företrädare för brittiska privata förmedlare mycket angelägna om att ett förbud finns klart uttryckt i lagen. Det förhindrar oseriösa förmedlare och medverkar till att privata förmedlare och uthyrare uppfattas som seriösa bland allmänhet, arbetsgivare och sökande. De hittillsvarande danska erfarenheterna talar möjligen för att det inte uppstår så stora problem ens om man avstår från ett uttryckligt förbud. Etiska regler har framarbetats inom vikariebyråbranschen som anger att medlemmarna inte får ta betalt av sökande. Det förekommer att vissa andra förmedlingar kräver betalning av sökande, exempelvis för att komma i ett sökanderegister. Sådana förmedlingar har snabbt fått negativ publicitet. Erfarenheterna är dock grundade . Utredningen har således kommit fram till att det är en utbredd uppfattning att arbetsförmedlingar inte skall ta betalt av arbetssökande. Utredningen har för sin del funnit att ett uttryckligt lagförbud är motiverat för att förhindra att någon otillbörligt utnyttjar en individs arbetslöshet. Enligt utredningen bör förbudet, mot bakgrund av att arbetsförmedling och uthyrning tenderar att växa samman, också omfatta ett förbud att ta betalt av arbetskraft som hyrs ut. Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse . Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot ett lagfäst förbud att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare. Ett par remissinstanser har emellertid anmält en avvikande eller åtminstone delvis avvikande mening. RÅ har inget att erinra mot ett förbud som sådant men förordar inte någon straffsanktion av förbudet. Med en sådan ordning skulle avtal om betalning i strid mot förbudet bli ogiltiga och den arbets- tagare som har lämnat betalning till en arbetsför- medling skulle i sista hand kunna kräva återbetalning i allmän domstol. delar i princip slutsatsen att de privata förmedlingarna skall ta betalt av de arbetsgivare som anlitar dem och inte av de arbetsssökande. Enligt organisationen bör det dock inte i lagen införas ett förbud om detta utan det är tillräckligt att frivilliga överenskommelser i frågan träffas. Ett skäl till detta är att arbetstagaren inte får beskäras möjligheten att själv kunna upphandla en kvalificerad tjänst. Enligt SAF talar erfarenheterna från för att det inte uppstår några nämnvärda problem om man avstår från ett uttryckligt förbud mot att ta betalt av arbetssökande. Sammanfattningsvis råder det i stort sett samstämmighet om att det är arbetsgivarna och inte de arbetssökande som skall betala för förmedlings- företagens service. Ett skäl till denna ordning är bl.a. de allvarliga sociala konsekvenser av privat arbetsförmedlingsverksamhet som förelåg vid tillkomst och som var en bidragande orsak till det förbud mot privat arbetsförmedling som fortfarande gäller för det stora flertalet av EG:s medlemsländer. I regel fick de arbetslösa själva betala de privata förmedlingarnas inskrivnings- och förmedlingsavgifter utan att för den sakens skull vara garanterade att få ett arbete. Förmed- lingsavgifterna kunde uppgå till en eller ett par månadslöner. Även om förhållandena på den svenska arbetsmarknaden är avsevärt annorlunda, ligger det ett värde i att, på sätt utredningen förordat, slå fast denna princip genom ett uttryckligt lagförbud. Det betyder att jag inte kan dela Företagarnas uppfattning att det skulle räcka med att frivilliga överenskommelser träffas. Sådana överenskommelser skulle med all säkerhet komma att omfatta endast en del av marknaden och risken för uppkomsten av oseriösa förmedlare och en snedvriden konkurrens är uppenbar. Jag kan heller inte in- stämma i RÅ:s förslag om ett icke straff- sanktionerat förbud. Ur principiell synpunkt bör nämligen inte en föreskrift av detta slag i lag eller annan författning lämnas osanktionerad. Förbudet skall vara så utformat att det blir lätt att förstå och lätt att se när överträdelser sker. Den som förmedlar arbete eller hyr ut arbetskraft får inte begära, avtala om eller ta emot ersättning av en arbetssökande eller arbetstagare för att erbjuda eller anvisa arbete. Förbudet innebär bl.a. att en arbetssökande inte skall behöva betala för förmedlingsservice, varken direkt i samband med tjänsten, eller indirekt genom att betala för "kringservice" som ett villkor för att komma i åtnjutande av tjänsten. Något undantag från förbudet bör därför inte finnas. Förbudet gäller dock endast sådan arbetsförmedling som omfattas av lagen (jfr avsnitt 3.2). Även arbetsgivare som hyr ut arbetskraft omfattas av förbudet. Det nu sagda innebär att t.ex. registreringsavgifter för att finnas med i ett arbetssökanderegister omfattas av förbudet. Utredningen har erfarit att det förekommer i viss utsträckning att förmedlingsbyråer försöker ta ut en registeravgift av arbetssökande. Ofta är det då fråga om arbetssökande inom speciella yrkes- eller utbildningsgrupper. För förmedlingar som är nystartade uppträder kostnader för register, data- utrustning etc. tidigt i verksamheten men uppdragsinkomster från arbetsgivare saknas. Det är därför sannolikt att vissa förmedlingsföretag skulle överväga möjligheten att finansiera sin verksamhet i starten genom olika former av s.k. registeravgifter från de sökande. Det är inte otänkbart att en arbetssökande skulle avkrävas återkommande registeravgifter för att behålla sin plats i arbetssökanderegistret. Förbudet mot att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare innebär sammanfattningsvis att privata arbetsförmedlingar och uthyrningsföretag inte får sätta upp några som helst ekonomiska krav för att de skall komma i åtnjutande av förmedlingsservicen eller bli anvisade arbete. Det kan exempelvis gälla avläggande av depositions- eller deponerings- avgifter eller att de måste utnyttja någon slags service som kan debiteras. Förbudet syftar bl.a. till att utestänga oseriösa förmedlare och skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Förmedlingarna blir beroende av uppdragsintäkter från företagen. har erfarenhet av tidigare rekryteringar och kan bedöma seriositeten i den privata förmedlingens arbete. Förbudet mot att ta betalt för förmedlingstjänster av arbetssökande gäller naturligvis också intresseorganisationer, fackliga organisationer och liknande som avser att bedriva privat arbetsförmedling. Som tidigare framhållits bör förbudet vara straffsanktionerat. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse . 3.5 Uthyrning av arbetskraft Mitt förslag: Regelverket kring uthyrning av arbetskraft förenklas. AMS nuvarande tillsyns- funktion upphör, liksom möjligheten för AMS att ingripa med vitesföreläggande och vitesförbud. Den nuvarande begränsningen att en arbetstagare får hyras ut eller hyras in för en sammanhängande tid av högst avskaffas, liksom in- skränkningarna i förhållande till anställnings- skyddslagen när det gäller möjligheten att träffa avtal om tidsbegränsade anställningar. Vidare försvinner alla krav som riktas mot en beställare, bl.a. kravet att en beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föran- leds av ett tillfälligt behov av extra arbets- kraft. Vissa kvarstående regler som bl.a har till syfte att skydda den uthyrda arbetskraften före- slås bli straffsanktionerade. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. SAF menar dock att samtliga regler för uthyrning av arbetskraft kan tas bort. LO och TCO har ställt sig avvisande till en avreglering av regelverket och pekat på risken för en urholkning av anställningsskyddet och en ökad ekonomisk brottslighet. TCO har särskilt pekat på att någon form av kontroll och tillsyn är nödvändig för att komma tillrätta med avarterna. Enligt bör övervägas om inte möjligheten till långtidsuthyrning skall begränsas och att längre inhyrning än borde medföra anställning hos inhyraren. RÅ har före- språkat ett bibehållande av möjligheten till vitesföreläggande istället för att införa straffbestämmelser. Ett par remissinstanser har haft smärre synpunkter på lagtexten. Skälen för mitt förslag: I prop.1990/91:124 och uthyrning av arbetskraft m.m. beskrivs såväl fördelar som nackdelar med uthyrning av arbetskraft. Till fördelarna hör att anlitande av arbetskraft från ett uthyrningsföretag uppfattas som ett bekvämt och smidigt sätt att lösa tillfälliga eller snabbt uppkomna behov av extra arbetskraft. Behoven kan bero på sjukdom, semester eller annan ledighet, oväntade arbetstoppar eller omorganisation, vakanser, specialprojekt med be- gränsad varaktighet m.m. Uthyrningsföretaget debiterar kundföretaget (inhyraren) ersättning som täcker den anställdes lön, skatt, sociala avgifter samt de egna administrativa kostnaderna inkl. eventuell vinst. Till de problem som nämndes hörde otillfredsställande anställningstrygghet i uthyrningsföretagen, där s.k. uppdragsanställningar var vanliga, dvs. arbetstagarna anställs uppdrag för uppdrag. Det bäddade för oseriösa uthyrningsföretag som vältrar över arbetsgivaransvaret på de anställda. Uthyrningsföretag visade ibland bristande vilja att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna och försökte kringgå arbetsrättslig lagstiftning och gällande kollektivavtal samt undandra sig skatter och avgifter. Enligt utredningen har det inte funnits möjlighet att avgöra om legaliseringen av uthyrningsföretagens verksamhet har påverkat antalet uthyrningsuppdrag. Legaliseringen har sammanfallit med en försvagning av arbetsmarknadsläget vilket givit en allmänt lägre efterfrågan på tjänster. Företag kan i större utsträckning under en lågkonjunktur kompensera tillfälliga personalbehov med omdisponeringar av egen personal som kanske inte har full sysselsättning. Uthyrningstjänster kommer emellertid att vara ett efterfrågat alternativ även i fortsättningen. Det finns alltid ett behov av att smidigt och utan onödigt besvär få en ersättare på plats vid oförutsedd frånvaro, såsom sjukdom etc. Att kostnader faktureras för inhyrd personal är ofta att föredra även om utgiften skulle vara högre än lönekostnaden för en anställd vikarie. Inhyrning som ett alternativ tillgrips också för att klara säsongsvariationer eller andra arbetstoppar. Företag finner det lönsamt att som ett alternativ till sin fasta bemanning överväga om variationer i sysselsättningen i stället skall mötas med inhyrning. Kostnader för att ha anställd personal som inte har full sysselsättning kan vara betydande. Uthyrning av arbetskraft förekommer över stora delar av arbetsmarknaden. medverkar till en effektiv arbetsmarknad. Deras verksamhet och möjligheterna att utnyttja deras service bör inte onödigtvis inskränkas. Ett problem som utredningen pekat på är att ut- hyrningsverksamheten som sådan tycks ge större möjligheter än annan näringsverksamhet för oseriösa företag att undandra sig skyldigheter mot anställda och det allmänna. Detta är emellertid något som enligt min uppfattning får lösas inom ramen för annan lagstiftning än den nu aktuella. Jag delar heller inte de farhågor som bl.a. LO och TCO har fört fram att det nu föreslagna förenklingarna skulle påverka risken för framväxandet av oseriös verksamhet av olika slag. Den stora förändringen när det gäller uthyrning av arbetskraft genomfördes nämligen redan med lagstiftning då verksamheten legaliserades utan något krav på tillstånd. Jag har i det föregående (avsnitt 3.3) redovisat mina skäl till varför jag anser att AMS nuvarande tillsynsfunktion skall upphöra såväl när det gäller de privata arbetsförmedlingarnas verksamhet som när det gäller uthyrningsföretagens verksamhet. Något krav på anmälningsplikt eller registre- ringsförfarande föreslås inte heller. Något sådant krav på uthyrningsföretag finns för övrigt inte heller enligt gällande lagstiftning. Enligt 9 § 1 arbetsförmedlingslagen får en arbetstagare, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst . Bestämmelsen är dispositiv vilket innebär att avvikande regler kan träffas i form av kol- lektivavtal. Exempelvis har ett sådant kollektivavtal träffats mellan Handelns och Tjänsteföretagens () Centrala Gruppen och (), det s.k. ambulerandeavtalet. I avtalet har den aktuella tidsbegränsningsregeln förhandlats bort. Begränsningen av längden på det enskilda uthyrningsuppdraget riktar sig mot både uthyrare och inhyrare och har kritiserats från olika ut- gångspunkter. I takt med en allt hårdare internationell konkurrens och minskad tillväxt blir det allt viktigare för företagen att inte ha mer personal än nödvändigt. Företagen blir sårbara för frånvaro och därmed ökar behovet av inhyrd arbetskraft. Gränsen innebär t.ex. att ett inhyrningsuppdrag inte kan sträcka sig över en normal föräldraledighet. Enligt utredningen har företrädare för kontorsservicebranschen uppgett att det ofta är svårt att från början avgöra hur lång den totala hyrestiden blir i varje enskilt uppdrag. Beställare vill inte sällan förlänga hyrestiden i perioder. Även om det i efterhand skulle visat sig att det vid längre uppdrag hade varit att föredra att anställa en vikarie eller annan visstidsanställd, så bestäms företagets beslut varje gång av den bedömning som då görs av hyrestidens längd. Detta vägs vid varje nytt tillfälle mot arbetet och kostnaderna att få en visstidsanställd på plats och i funktion. Det anses opraktiskt och ineffektivt att tvingas ersätta en inhyrd person som lärt sig arbetsuppgifterna med en annan. Det ligger därmed varken i inhyrarens eller samhällets intresse att sådana personalbyten tvingas fram av fyramånadersregeln. Det är relativt dyrt för en beställare att hyra in arbetskraft. Enligt utredningen är därför uthyrningstiderna normalt kortare än . För telefonister, receptionister och annan personal som alltid måste finnas på plats är hyrtiderna oftast endast . För redovis- ningspersonal som hyrs i samband med bokslut etc. är hyrestiden längre.