mot · GG02Fi402 · 1993-01-11 00:00:00 — Riksdagsmännen gör sin allra största nytta när deengagerar sig som folkets granskare av sådant som är dyrteller vrångt. Riksdagsrevisorernas undersökningar avarbetsskadeförsäkringen och svensk sjukvård har bidragittill mer av omprövning än vad som följt av 10.000 motioneroch interpellationer. (i )Det ärregeringen som ska leda den statliga förvaltnigen, det är densom ska målstyra och följa upp. Men det är somska granska a t t regeringen gör det och h u r regeringen gördet. Här bör och dess revisorer ha en ny och viktiguppgift att säkerställa att förnyelsearbetet fortsätter. (och i 16 oktober1991)Jag väcker den här motionen för att delge någrareflexioner och intryck kring min verksamhet i riksdagensrevisorer. Förhoppningen är att synpunkterna möjligen kankomma till nytta när ska behandlaförslag från riksdagsutredningen.Förståelsen för behovet av förvaltningsrevision harsannolikt ökat . Den gamla metoden att ökaskatten håller inte, men det finns behov av ökade insatserför olika ändamål. Huvudmedlet måste då vara att se till attvi får ut mer av insatta resurser. Det gäller i sak allaområden.Vi ska söka mäta vad vi får ut, i form av utbildning, vårdeller vad det kan vara.Men tyvärr har alltför dålig information omdetta. I stället får vi veta desto mer vad vi stoppar in i olikaverksamheter i form av pengar, personal, lokaler och annat.Som privatperson gör vi inte så, alltså bara tittar till vadnågot kostar när vi köper det. Vi är sedan ocksåintresserade av om det vi köpte fungerade, om det var braeller inte -- var smöret härsket, var filmen dålig, klararbyxorna en tvätt?Riksdagen är som om vi stod i butiken ochköpte och köpte, men aldrig hann hem och se om det vi köptfungerat.Problemet är att är så överlastad att den inteorkar se efter vad som händer. Den lever också i fel tid,nämligen så att den talar om hur bra allt blir närdet eller det beslutet genomförts. Man finns som utskotteller kammare i en slags drömvärld framåt.Ofta får vi nog precis motsatt kritik, att saknarvisioner och bara lever i nutid. Men min bestämdaiakttagelse är att alltför lite av tid ägnas åt att sehur de föregående besluten blev, alltså hur det verkligen ärjust nu på olika områden, och att vi i stället talar alldeles förmycket om hur bra det blir när det eller det är gjort.Att titta bakåt är egentligen det bästa sättet att tittaframåt. Nämligen så att om vi granskar skolan eller någotannat område och ser vad som är bra och vad som ärdåligt så är det den bästa metoden för att öka det som är braoch minska det som är dåligt.Men på något sätt har vi fått för oss att det är finare ochbättre att söka tala om storslagna saker och långt fram. Detär genomgående dock så att de stora reformerna slår felmedan det vi gör i mer direkt kontakt med verkligheten oftakan bli ganska bra.Inte som villeVi kan i tycka att vi lagt ned en väldig möda påatt förbereda ett beslut, ju långsiktigare desto större mödabakom. När vi sedan tryckt på knapparna kan vi tycka attnu är det gjort, nu inrättar sig regering, myndigheter ochallmänhet efter det vi beslutat.Om vi fattar ett stort beslut -- innefattande ett antal nyalagar, ett antal nya miljarder och kanske ett nytt verk -- såvill vi så gärna tro att dessa åtgärder tillsammans ger justden ändrade verklighet vi vill se om några år.Ibland blir det så. Beslutar vi att bygga en väg kan detbli som vi tänkt. Har vi sagt att den ska gå från ort A till ortB så blir det oftast så, den sticker inte plötsligt iväg åt etthelt annat håll. Den kan också bli klar den tid som sagts. (Men den kanske kostade betydligt mer än som sades frånbörjan, varför vi måste öka på pengarna. )Men genomför vi ett antal åtgärder för att något socialt,utbildningsmässigt, kulturellt eller allmänmänskligt mål skanås blir det knappast lika klart. Vi vidtog tio åtgärder för ettvisst syfte. Men hur mycket förändrades verkligheten avdet. Och hur mycket bidrog var och en av de vidtagnaåtgärderna. Eller hur mycket förändrades av andraimpulser, inom eller utom landet. Och vad är''nollalternativet'', alltså hur skulle det ha sett ut fem årsenare om ingen av våra åtgärder beslutats.Det finns -- främst i -- en hel del forskning omimplementering. Tänk ett fall där beslut fattas idelstatsparlamentet i och det sedan finns 48nivåer, organ eller organisationer som är inblandade iverkställandet. Det behövs inte så mycket av egentolkningoch påverkan från var och en av dessa för att sannolikhetenatt verkställandet ska bli som beslutsfattarna tänkte sigkommer under 50 procent.Svårt att vara rationellJag har varit med i olika grad i en rad försvarsbeslut. Påpapperet är detta kanske det mest långtidsplanerade av alladelar i svensk offentlig sektor. I efterhand kan konstaterasatt planeringssystemet -- beslutat av 1970 -- heltslog slint. talas om att planeringssystemet är fel. Viskulle alltså ha fått bättre försvarsbeslut utan det.Under stod inför uppgiften attfinna metoder för sitt snabbt växande bombflyg som sattesin mot både och . Det fanns knappast någraerfarenheter att bygga på. Bombplan och besättningarproducerades. Men ammunition, bränsle och mycket annatmåste finns på rätt ställe världen över -- ett gigantisktlogistiskt problem. Centralt inrättades då en statistiksektionmed unga matematiker m.fl. som fick i uppdrag att medoperationsanalys ta fram metoder.När kriget var slut tyckte den gruppen att den ville förblisamlad. Man erbjöd sina tjänster, och det dåproblemtyngda företaget anställde gruppen. Fleraavancerade snabbt, och ur gruppen blevi chef för hela koncernen. Men samtidigtvann valet. Han ställde sig frågan hur manskulle kunna styra det väldiga Pentagon och övertaladeMcNamara att bli försvarsminister. Denne utnyttjade sinaerfarenheter av matematik och planering. I sattnågra år senare som statssekreterare iförsvarsdepartementet och fann det nästan omöjligt atthitta styrformer. Ett par ekonomer i departementet fick iuppdrag att göra en svensk variant av system.Det blev det s k FPE-systemet 1970. sägs det attdet är detta systems fel att försvarsplaneringen slagit sågrovt fel. Så är det inte. De särintressen som fanns före 1971var kvar även efter. Axel Oxenstiernaslandskapsregementen, försvarsgrenstänkande, det ständigabråket mellan infanterister och pansarfolk, striden mellanflottan och kustartilleriet (som pågått alltsedan dennuvarande marinen inrättades 1902). Mot dessainstitutionella förhållanden i en hierarkisk organisation ärett system byggt på logik och rationalitet självklart iunderläge.Planeringssystemet infördes just därför attstatsmakterna inte ansåg sig klara av att styra den trögaorganisationen. Men de nya medel man försökte räckteinte.I dag torde nästan alla erkänna att försvaret varitorationellt . Jag har själv kritiserat obalanseri åtminstone . Men det system som infördes av denpolitiska nivån i syfte att styra försvaret blev i stället ettinstrument för myndigheten att i alla sammanhang sökapåtvinga politikerna ÖB:s och försvarsgrenschefernasvärderingar och avvägningar. Beslutsunderlaget tillpolitikerna kom alltså från sämsta tänkbara håll, nämligenjust de chefer som föresatt sig att förändra så litet sommöjligt och absolut inte godta någonting som kunde rubbafördelningen mellan försvarsgrenarna.Ändå måste sägas att försvarsutskottet ägnat sig mer åtuppföljning än kanske något annat utskott. Tiden har räckttill det, eftersom man haft få propositioner och motioner.Vi brukade skjuta upp motioner om sotning och farligatransporter till höstriksdagarna för att kunna visa att vi hadenågot att göra.Överbelastade utskottI utskott med den värsta arbetsanhopningen är dettveksamt om sakfrågorna över huvud hinner behandlas.Slår man ut jordbruksutskottets tid -- med föredragningar,överläggningar, textgranskning och allt på betänkandet ommiljöpolitiken och dividerar med antaletyrkanden i proposition och motioner blir det inte mångasekunder per yrkande.Kollektivt passeras förmodligen en slags gräns där ensamhällssektor förvandlas till en hög papper och den endastora frågan blir hur man fram till den tidtalmanskonferensen fastställt ska hinna få frambetänkandet. Notera att när det kommer rättelseblad pånågot betänkande så är det aldrig därför att någonomvärldsbeskrivning eller värdering befunnits mindre bra,utan det är någon kläm som behöver förändras för attstämma med de krav kammarkansliet har.Man skulle kunna säga att råkat ut för någotsom kan kallas systemkollaps. Man har så många beslut attfatta att såväl den enskilde ledamoten som somkollektiv kan överblicka vad som sker. Manklarar bara det egna utskottet och även inom det blir detöverbelastning när de viktigaste ärendena ska avgöras.Stress är nu inget som råkar ut för. Att pålåg höjd flyga ett stridsflygplan i hög fart innebär också enhård anspänning. I finns det mer forskning ompåfrestningar på piloter än på utskottsledamöter. Gör domfel kan i det ena fallet ett flygplan haverera, i det andraskolväsendet eller kulturpolitiken. ''Det magiska talet sju''kom ''Risk förinformationsöverflöde? Mental arbetsbelastning ochprestation vid militär flygning'', författad av forskarnaErland , , och . Tre av dem är beteendevetareoch underlaget är hämtat i omfattande simulatorprov medpiloter. Jag ringde och berättade om hurdet är när är som mest stressad. På min fråga omhan trodde att han och hans kolleger skulle kunnaundersöka jordbruksutskottet på samma sätt som blivandeJAS-förare svarade han att metoderna är desamma.Förmodligen också slutsatserna.I fallet med förarna, som alltså i simulator ålades attflyga på låg höjd, ökade man information ochhändelsetempo. ''När informationsmängden ökadekontrollerade föraren omvärlden mera sällan, och tidernaför hans kontroll av SI (siktlinjesindikatorn) blev kortareoch kortare. Mer och mer hann med andra ord att hända iomvärlden, medan föraren tittade ner i kabinen, och hanfick svårare och svårare att precisionsflyga, vilket sedanledde till, att hans mentala arbetsbelastning ytterligareökade. ''Flygprecisionen försämrades alltså med ökandeinformationsmängd; medelföraren steg till högre höjd, ochhan dröjde med att korrigera höjdförändringar redan vidmåttlig informationsbelastning. Det förelåg ett''informationstak'' vid ca sju objekt. ''Det fanns stora individuella skillnader. För somligaförare tillväxte felet snabbt och för andra långsamt. Framtill 7--10 objekt tog över- och underskattningar ut varandra.Efter det (mer än 7--10 objekt) övervägde missarna hosmedelföraren, och antalet objekt underskattades.'' ''Vidmer än 8--10 objekt kunde medelföraren inte längreintegrera uppgifterna, och han lyckades inte med någon avdem. ''Detta stämmer med forskning på flera andra fält:''Undersökningsresultaten är i linje med omfattandelitteratur, som talar om 'det magiska talet sju' och dessbetydelse för uppmärksamhet. Vid ett större antal samtidigtförekommande endimensionella element kan en människanormalt inte hantera information utan särskilda åtgärder. ''En mänsklig hjärna kan inte hålla mer än sju sakersamtidigt igång. Vad gör man då som riksdagsman när manska fatta beslut i ett ärende där miljö, regionalpolitik,jämställdhet, samhällsekonomi, internationella relationeroch rader av andra aspekter har relevans? Naturligtvis kanman försöka sig på metoder där man fattar beslut i etapper,alltså klumpar ihop vissa element i större i syfte att ökaöverblicken (men tappa i noggrannhet) och den vägenundan för undan nå fram till beslut.Visst känner vi väl alla situationen -- i grupp, utskotteller utredning -- där någon kommer med ytterligare någonsynpunkt men där de övriga suckar, med innebörden ''vi harnog besvär med de fakta vi redan har, vi vill inte ha fler''.Ett sista citat från . Grundat påiakttagelser bl.a. från konstateras att är man väligång är det svårt att ändra till något annat: ''Flygförarepåverkas generellt negativt av för mycket information. Denuppfattning, som erfarna förare förmedlar är, att innananfallsfasen nås, måste man besluta sig för att fortsätta elleravbryta. Är beslutet ''fortsätt' måste man helt koncentrerasig på anfallet och undertrycka alla varningar och annaninformation; annars blir resultatet inte bra. ''Det är väl samma i ett utskott, där man styrs av att fåfram betänkandet till den av talmanskonferensenanbefallda dagen. Vilken utomstående information skullekunna få utskottet att stanna upp och säga, det här gårinte -- vi vill pröva ett annat alternativ.Erfarenheter i revisionenDärmed hoppar jag över till revisorer. Jagkom dit 1985, blev andre vice ordförande och ordförande ien av dess tre avdelningar . Vi är 12 ordinarieoch lika många suppleanter. I en avdelning är vi därmedåtta. Jag har knappast vetat vilka som varit ordinarie ellersuppleanter där, för i den mindre gruppen kan alla delta.Med synpunkter och förslag.Den stora skillnaden mot utskott är att vi inte har sammastress. Vi måste inte vara färdiga en viss dag som i utskottet.Visserligen har uttalat att ett ärende i revisioneninte bör ta mer en , exklusive remisstid, meningen tar det ordagrant. Vi lämnar inte iväg en rapport ellerskrivelse om vi inte tycker den är så bra vi kan göra den.Hellre då något eller några sammanträden till.När jag kom till revisionen var ärendena oftast mindreprincipiella och mer tekniska. En revisionsdirektör hadejobbat kanske och skulle vi skriva under vadhan kommit fram till.Jag tyckte det var konstigt att ha allmänna val tillriksdagen och att ur denna sedan skulle utgå revisorer omderas uppgift sedan bara var att sätta sitt namn under enkansliprodukt. Då räckte det väl med kansliet. Men hos ossvalda fanns väl ändå rätt stor samlad kunskap ocherfarenhet från olika samhällsområden.Fler tyckte som jag, och efterhand ändradesinriktningen. Det är nu revisionen och avdelningarna somavgör inte bara vilka ämnen vi ska titta på utan också vilkametoder vi ska använda. Det blir därmed ett mycketnärmare samarbete mellan revisorer och tjänstemän. Detviktiga blir inte att som förr i slutskedet söka byta ut någotord på sidan 37 utan att komma med förslag på vilketmaterial vi ska ta in, vilka studiebesök vi ska göra, vilkaexperter vi ska höra, vilka frågor vi vill borra djupare i, vilkaslutsatser vi vill dra.Men visst märker vi att i stressiga utskottstider harkamraterna från de värst tyngda utskotten svårt att hinnavara med eller läsa in. De som är utskottssuppleanter ellersom jag haft turen att hamna i ett mindre arbetstyngt utskotthar haft lättare att gå in för revisorsuppdraget.Så var det förrDet talas numera om att stärka revisionens roll. Det kanlåta som något nytt, men i verkligheten är det att åtminstonedelvis återställa något som gällde tidigare.Länge var riksdagsrevisionen, eller statsrevisorerna somdet hette, landets egentliga organ för förvaltningsrevision --alltså för att se till att statens medel kom till bästa nytta.Nästan hela den centrala statliga förvaltningen låg ju påRiddarholmen, och ute i landet finns två universitet, smålänsstyrelser, ett antal domstolar, statspolis och så den storamilitära apparaten. Alla i statens tjänst upplevde nog attstatsrevisorerna skulle kunna dyka upp, så det var bäst attvara effektiv (att man följde lagen var JO:s uppgift attgranska).Gustaf i berättar om hur han somkommunikationsminister under kriget fick besök avVattenfalls mäktige generaldirektör. För ovanlighetensskull var denne nu blyg som en skolpojke. Han hade enbekännelse. Utan medgivande hade Vattenfallbyggt på . Det var ett allvarligtbrott, eftersom alla affärsverksinvesteringar måstefastställas av . Någon skada för statshushållet vardock inte skedd, ty den höjda dammen hade ökat denuttagbara energin i så mycket att man redanfått in vad bygget kostat.Generaldirektörens oro låg i att de erfarnastatsrevisorerna kunde dyka upp i , ochde skulle naturligtvis se att dammen var högreän den fick vara. Saken löstes så att statsrådet i nästabudgetproposition begärde tillstånd att höjadammen utan att ange att det redan var gjort.Beredskapsåren innebar en väldig utökning av statensutgifter, främst för de omfattande beredskapsåtgärdernasom omfattade mycket folk och verksamhet. Statenssakrevision inrättades som tillfälligt organ för att hjälpa tilli överblicken av alla improvisationer.Men inrättat verk blir som bekant kvar, och i slutet av50-talet väcktes tanken att slå ihop detta verk förförvaltningsrevision med det räkenskapsrevideranderiksräkenskapsverket. Så uppkom ,godkänt av riksdagen.Principiellt var det en stor förändring, men det verkadeingen riktigt notera. har ju ensam rätten attbeskatta, och enbart får besluta om utgifter förstaten. Rimligen borde väl då också förvaltningsrevisionenligga under , som i praktiskt taget alla andraländer.Men i blev det alltså ett regeringsorgan, varavföljde att regeringen själv inte granskades -- ett underställtorgan kan ju inte granska nivån över.I andra länderDet har funnits motioner om att skulle återgå tillden gamla ordningen att förvaltningsrevisionen helt lågunder , alltså den lösning som är normal idemokratier. Lägg RRV under och vi vore somandra.På papperet skulle det se bra ut, ställningskulle stärkas. Men jag tror inte alls på det, eftersom jag lärtmig att inte kan styra organ under sig. , som ju ändå är betydligt mindre än RRV, liggerunder . Men frågan är om statsförvaltningen harnågon annan myndighet där den administrativaslappheten -- med anslagsöverskridanden, konstigatilläggsanslag, bristfällig redovisning och illa sköttadatasystem -- varit större. är beslutsmaskin, mensom administrativ apparat har den aldrig fungerat.På papperet skulle alltså ett RRV se ut som enförstärkning av . Men i praktiken skulle RRVstärkas och knappast påverkas av . Det är detintryck jag fått när vi besökt och . ILondon finns ett verk under parlamentet om 900tjänstemän. Man gör många granskningar, men knappastnågra av övergripande slag som dem vår riksdagsrevisionsysslar med. Parlamentets styrning av verket är nästaningen. Det är myndigheten, inte parlamentarikerna, sombeslutar om vad som ska granskas, och i själva arbetet harparlamentarikerna ingen medverkan. Rapporternakommer till ett parlamentsutskott med en handläggare. Ochalla rapporter diskuteras i en årlig debatt, som knappasttilldrar sig större intresse. På papperet är det parlamentetsom styr den brittiska förvaltningsrevisionen, men ipraktiken är det helt ett byråkratiskt organ. (I diskuterar ekonomer att skapa en riksbank frifrån politiskt inflytande. Såvitt jag förstår är deras önskanredan uppfylld, eftersom aldrig velat eller förmåttstyra sina verk. )Det säger sig självt att ett RRV under , ävenom man hade en styrelse med idel riksdagsledamöter, inte inågon reell mening skulle ha parlamentarisk medverkan imetodutveckling, värderingar och inriktning avgranskningarna. Jag satt i flera i dåvarande styrelsen iStatskontoret, och det var mer som ett seminarium imånaden än något reellt deltagande i verksamheten. Närnorrmännen berättat om stortingsledamöterna i styrelsenför deras revisionsorgan får man samma bild. Den starke ärchefen, som oftast är en tidigare politiker. Inte låter han sigstyras av stortinget.Den svenska linjenSå den svenska linjen -- tillkommen genom ett olycksfalleller förbiseende -- har kanske mycket för sig. Ett stort verkunder regeringen, och visst har regeringen behov av stöd isin granskning av den underliggande byråkratin. Och enriksdagsrevision som inte gör så många granskningar perår -- ett tiotal större, ett antal ''gråkappebesök'' och en delandra aktiviteter.Riksdagen har sagt att revisionens granskning ska avsegenerella och principiella ärenden. Jag tror inte att man börsträva efter särskilt många fler granskningar . I denavdelning jag lett har vi som större ärendenhaft granskningar av sektorer som sjukvården,gymnasieskolan och polisen. Jag tycker allmänt att det inteär bra att en avdelning har en tjänsteman för en vissgranskning. För metodutvecklingen är det mycket bättreom man har två handläggare. De kan ha kompletterandebakgrunder, den erfarnare lär den nyare och på det sättetökas kansliets kompetens mer än om alla jobbar ensamma.Man kan för en viss granskning ha tre fyra i kansliet, en ellertvå som jobbar merparten av tiden medan andra bidrar medspecialkunskap för delar.Generellt gäller att en avdelning kan ha mycket närakontakt med handläggarna. Detta är betydligt svårare närman anlitar utomstående konsulter, som ju kan veta mycketom sakområdet men inte vet något om ochrevisorerna. Man ska utnyttja kompetens utifrån, men helstinte för hela ärendet.Jag har dessutom den principiella synen att den som i sinstatstjänst har särskilda kunskaper ska kunna anlitas så atthan eller hon på arbetstid i sitt ordinarie arbete ska få svarapå frågor från revisionen och kanske görasammanställningar. Det är egentligen orimligt att man skabetala för att en statstjänsteman sätterned på några sidor sådant som han eller hon i praktiken harsom kunskaper i sitt ordinarie arbete. Individer är pigga påatt få konsultarvoden, men det är ofta bättre att intervjuavederbörande utan ersättning.Jag frågade en utskottsordförande i hur detutskottet betalar när man begär in expertis utifrån. hade man aldrig över huvudtillfrågat någon utanför departementet och detunderliggande ämbetsverket. Det var ändå ensamhällssektor som omsätter många tiotals miljarder per år.Vad betyder revisionen?Även inom revisionen tycker jag ibland att frågan omresultatet av vårt arbete ställs på ett konstigt sätt. Får vi jaav utskottet och kammaren skulle det vara plus, får vi nejblir det negativt.Med det sättet att se skulle skrivelsen omarbetsskadeförsäkringen vara helt misslyckad, eftersomsocialförsäkringsutskottet gick emot revisorerna. I denallmänna debatten fick revisorernas skrivelse stortgenomslag, och regeringarna har vidtagit åtgärder. Attavgöra vad just den ena eller andra rapporten betytt ärsvårt -- möjligen kan framtida forskning kring ett visstpolitiskt förlopp ge en klarare bild av hur och av vilka skälolika aktörers uppfattning påverkats. Mitt uppe i ett förloppär sambanden mycket svårare att uppfatta, bl a därför att enaktör inte gärna offentliggör sina reella motiv.De fall där ett omtänkande är mest behövligt mensvårast att åstadkomma är naturligtvis då olika särintressenförenas i önskemålet att slå vakt om ett befintligt systemtrots att detta är samhällsekonomiskt orationellt och tillskada för skattebetalare och allmänhet.Jordbruksregleringen, den hittillsvarandesjukvårdsstrukturen med dess internationellt sett starkafixering vid stora sjukhuskliniker, delar avsocialförsäkringssystemet kan tas som exempel.Fackutskottet kan bli bromsklots snarare än reformledareom bland ledamöterna finns personer som utsetts just tillföljd av sin nära knytning till olika aktörer. Det centralaämbetsverket är oftare systemförsvarare än innovativsökare efter alternativa metoder.Ska man söka klarlägga vad förvaltningsrevisionenbetyder är det en mycket dålig mätare att se på vad somhände i utskotten. De viktigaste bidragen frånförvaltningsrevisionen är rimligen de fall den får upp pådagordningen för samhällsdebatten just sådana aspektersom inte kommit fram. Det säger sig självt att dehårdaste invändningarna kommer från dem som av olikaskäl vill att någon omprövning inte görs.Något djupare sett ligger det långsiktiga värdet av enfungerande riksdagsrevision egentligen inte i skrivelserna ide enskilda ärendena utan mer i en slags summa beståendeav en ökad medvetenhet över huvud i om att manmåste följa upp fattade beslut och att man lär sig mer ommetodiken för detta. Kan revisionen medverka till attintresset för uppföljning i över huvud ökar ochdärtill bidra med metoder till utskotten för granskning ochutvärdering så vore oerhört mycket vunnit. Men sådant ärsvårare att sätta på pränt än statistik om hur många avrevisionens skrivelser som bifallits eller kastats ipapperskorgen.MetodfrågornaHär finns ett problem inom revisionen själv just därföratt ledamöterna är så vana från utskotten att snabbtbehandla sakärenden.