mot · GH02A5 · 1993-10-06 00:00:00 — med anledning av förs. 1992/93:RR7 revisorers förslag till följd av statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i Till grund för förslaget ligger revisionsrapporten''Statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i '' somrevisorerna antog i plenum den 20 januari 1993.Dessförinnan hade revisorernas tredje avdelning antagit enrapport med samma rubrik (Rapport 1992/93:2, ).I denna rapport hade utelämnats eller förbisettsatt det var själv som med stor majoritetbeslutat om insatserna i , att detvar den mycket svåra arbetsmarknadssituationen i dennaregion, förenad med avvecklingen avhandelsfartygsproduktionen vid , som var orsakentill att den socialdemokratiska regeringen föreslogriksdagen att insatserna borde göras samt attstatens och samhällets kostnader för fortsatthandelsfartygsproduktion vid varvet hade blivit mycketstora.Inte heller riksdagsrevisorernas slutliga förslag har pånågot nöjaktigt sätt behandlat dessa frågor. Till dettakommer det anmärkningsvärda, att revisorerna inte hargjort något försök att beräkna kostnaderna för den kraftiganeddragningen av varvet vid en situation utanstödinsatser till . Detta måste naturligtvisredovisas om en korrekt bild ska kunna ges av de verkligakostnaderna för statens satsningar. En objektivsamhällsekonomisk analys måste i så fall göras.Riksdagens beslutRiksdagen underställdes statens satsningar i TB III tillstatsbudgeten för /86. biföllregeringens förslag om lokaliseringsstöd om ''högst per nytt arbetstillfälle som tillkommer hosbolaget i regionen'' --1988 (prop.1985/86:125, s. 38).Med detta beslut har ställt sig bakomdels att insatserna i gjordes i enstorstadsregion och under en högkonjunktur, dels attsysselsättningsmodellen skulle tillämpas, innebärande attlokaliseringsbidraget skulle utbetalas i takt med att nyapersoner anställdes från den 1 januari 1986.Lokaliseringsbidrag skulle utgå till nyanställningar förbolagets anläggningar i regionen, således inte bara vid dennya fabriken i , utan också -- innan fabriken i klar -- vid den redan befintliga i . Detta varriksdagens beslut.Arbetslösheten i MalmöregionenArbetslösheten i låg i nivå med en del avBergslags- och Norrlandslänen. ochMalmöregionen hade en mycket hög öppen arbetslöshet.Länet hade --84 förlorat inte mindre än16 500 sysselsatta i industrin eller . Detta framgår av industristatistiken, som omfattaralla industriföretag med fem anställda eller fler. Det rördesig om samma relativa minskning som skett i Bergslagslänenoch i . I , ochVästerbottens län var minskningen inte lika stor.Det var alltså i en sargad industriregion med högarbetslöshet, som beslutade att de statligainsatserna skulle göras.Ett flertal riksdagsmotioner -- såväl från borgerligt somfrån socialdemokratiskt håll under både allmännamotionstiden och med anledning av prop.1985/86:125 -- krävde statliga insatser för Malmöregionen.Samhällets kostnader för fortsatthandelsfartygsproduktion vid varvetDen fattade styrelsen för SvenskaVarv beslutet att lägga ned handelsfartygsproduktionen vidKockums varv i , såvida inte det statliga varvstödetskulle möjliggöra fortsatt produktion.1. I fortsatt statligt varvsstöd hade, enligt företagetsberäkningar, som industridepartementet godtog, behövts200 för en årsproduktion. Dessutombehövdes räntestöd, som skulle kosta statskassan inemot150 för en årsproduktion. Därutöver hadestaten måst stå för en betydande kreditrisk. Statenserfarenheter var i det avseendet mycket avskräckande.Staten hade fått införa garantier för mycket storabelopp. För för skulle, enligtindustridepartementets försiktiga beräkningar, förlusten förstaten bli . Totalt skulle alltså fortsatthandelsfartygsproduktion vid kostastaten och skattebetalarna minst 400 miljoner kronor.Denna siffra grundades emellertid på relativt optimistiskaantaganden. räknade nämligen medhundraprocentigt kapacitetsutnyttjande och enkostnadstäckning på hela 90 %.En fortsatt handelsfartygsproduktion vid Kockumsunder 1986 och 1987 hade kommit att kosta staten ochskattebetalarna betydande belopp; minst 400 miljonerkronor eller totalt . Men dettafaktum har anmärkningsvärt nog inte påverkatriksdagsrevisorernas bedömningar och slutsatser.2. Beslutet att lägga ner handelsfartygsproduktionen vidKockums möjliggjorde en avveckling av varvsstödet förnyproduktion inte bara vid utan också vid andravarv. Ett fortsatt varvsstöd hade kommit att kosta statenoch skattebetalarna betydande belopp. Detta harriksdagsrevisorerna också bortsett ifrån.3. och regeringens insatser kom att lyfta avSvenska Varv betydande ekonomiska åtaganden, sombolaget med all sannolikhet hade fått göra i regionen vid envarvsnedläggelse utan statliga lokaliseringsinsatser.Krav hade kommit att resas på Svenska Varv att medverkamed företagsetableringar, ersättningsinsatser,avgångsvederlag osv. En stor statlig arbetsgivare hade intekunnat gå ur utan betydande stödinsatsersom hade kostat , och därmed indirektskattebetalarna, betydande summor. Styrelsen för SvenskaVarv var medveten om detta. Flera stora privata företaghade gjort sådana insatser vid industrinedläggelser.Detta faktum, att en nedläggning avhandelsfartygsproduktionen vid utanstatliga lokaliseringsinsatser hade kommit att kostaföretaget betydande summor, har inte påverkatriksdagsrevisorernas bedömningar och slutsatser.4. Om riksdag och regering inte hade gjort insatser iMalmöregionen och om regeringen inte valtsysselsättningsmodellen, hade omfattandearbetslöshetsunderstöd och socialhjälp måst utgå. Dettahade med stor sannolikhet kostat flera tiotal miljonerkronor. Vid en bedömning av statens och samhällets totalakostnader måste hänsyn också tas till detta. Det harriksdagsrevisorerna inte gjort.Mot bakgrund av nu redovisade brister i revisorernasrapport och förslag föreslår vi att arbetsmarknadsutskottetlåter utomstående experter göra en samhällsekonomiskanalys, där hänsyn tas till samtliga de kostnader somstaten och samhället och Svenska Varv hade fått bära ominte riksdag och regering beslutat om insatserna iMalmöregionen.Frågan om lokaliseringsbidragets utbetalningI rapporten och förslaget tar revisorerna upp frågan omlokaliseringsbidragets utbetalning utan att redovisaföljande väsentliga bakgrundsfakta.Enligt prop. 1978/79:112 finns två alternativ förutbetalning av lokaliseringsbidrag:1. investeringstakten(investeringsmodellen) 2. i takt med att nya personeranställs (sysselsättningsmodellen).För att snabbare ordna nya sysselsättningstillfällen åtarbetslösa människor valde regeringensysselsättningsmodellen, dvs. att utbetalningen avlokaliseringsbidraget skulle följasysselsättningsutvecklingen och inte investeringstakten.Regeringens önskemål var att så snabbt som möjligt fånytt arbete åt friställda varvsarbetare och åt redanarbetslösa människor i . gickregeringen till mötes med att öka produktionen vid denbefintliga fabriken i . Företaget gjorde vissainvesteringar för att kunna gå upp i tvåskift.I var inte en sådan lösning möjlig, eftersomVolvo inte där hade någon fabrik att tillgå. I Uddevallakunde friställda på varvet få arbete på den nya bilfabrikenförst när den var klar. Glappet mellan varvsnedläggelsenoch bilfabrikens färdigställande var ett stort problem förkommunen, arbetsmarknadsmyndigheterna och dearbetslösa. I kunde regeringen och samarbetagenom att den befintliga bilfabriken i kundeomställas så att arbetslösa människor kunde få arbetetidigare än vad de hade fått om de skulle ha väntat ut nyabilfabriken.Vår inställning till revisorernas förslagRevisorernas granskning i det nu aktuella ärendet angesha avsett bl.a. om regeringen och myndigheter följtbestämmelserna om lokaliseringsstöd, vilken informationriksdagen har fått, om har behandlatsgynnsammare än andra företag och om reglerna föråterbetalning av lokaliseringsstöd är alltför oklara. Medanledning av granskningen förelägger revisorerna riksdagenförslag beträffande konsekvensanalyser, hantering avlokaliseringsbidrag, avskrivnings- och återbetalningsreglersamt tillfälliga krispaket. I det följande redovisar vi vårinställning till revisorernas förslag.Om konsekvensanalyserRevisorerna uppger att har erhållitfinansiella förmåner om ca 750 miljoner kronor.Förmånerna anges ha bestått av ett lokaliseringsbidrag på154 och skatteminskningar på ca 400miljoner kronor till följd av frisläpp ur investeringsfonderresp. ca på grund av erhållnaförlustavdrag i AB.Systemet med investeringsfonder innebar att företagenunder goda år kunde spara en del av sina vinster för attanvända till investeringar under dåliga år. Företagen fickalltså möjlighet att under goda år göra avskrivningav framtida investeringar. Denna omedelbara avskrivningminskade företagets skatt. Vid beskattningen medgavsnämligen företagen avdrag från löpande vinst föravsättningarna till investeringsfonden. Företaget kundedock disponera medel som svarade mot skatteminskningenförst då investeringarna genomfördes. Men den minskadeskatten innebar en kostnad för staten när avsättningengjordes och det var också företaget som avgjorde hurmycket som skulle avsättas. Mot den bakgrunden kandet inte vara riktigt att, som revisorerna gör, utgå från attutnyttjandet av investeringsfonder är en förmån som ärfinansiellt likvärdig med lokaliseringsbidrag.Revisorerna anför att harpåtalat vikten av att administrativa och ekonomiskakonsekvenser av ''utrednings- och lagstiftningsförslag'' ärordentligt genomlysta innan de föreläggs . Dettaär delvis fel. föreläggs nämligen ingautredningsförslag och kan därför inte ha gjort sådanauttalanden. Däremot är det riktigt att man inomriksdagen har pekat på vikten av ordentligakonsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet. I betänkandet1990/91:KU7 om normgivning m.m. (inte1990/91:KU30 som revisorerna anger) framhöllkonstitutionsutskottet vikten av att lagförslag är välövervägda och att konsekvenserna är överblickbara. Igranskningsbetänkandet (KU30) under samma riksmöteåterkom till ämnet och uttalade attdet var angeläget att i första hand propositioner sominnehåller förslag till ny lagstiftning innehållerkonsekvensanalyser. förklarade attdet fanns anledning att även fortsättningsvis följa frågan iutskottets granskningsarbete. Som revisorerna anförberedde övriga utskott tillfälle attyttra sig över förekomsten och utformningen avkonsekvensanalyser i propositioner avlämnade under år1990. Enligt gav yttrandena uttryckför att det fanns ett behov av bättre konsekvensanalyser.Revisorerna understryker starkt behovet avkonsekvensanalyser och uttalar att sådana analyser''regelmässigt bör ingå i alla regeringsförslag av en vissstorleksordning till ''. Däri bör enligt revisorerna''ingå en grundlig undersökning vad gäller olika antagandensom förväntade resultat och kostnader är beroende av''.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen detta till känna.Frågan om konsekvensanalyser i regeringens förslagtill är i det enskilda fallet ett spörsmål för detutskott som ärendet har hänvisats till. I detta fall -- statensstöd till Saab-Scanias bilfabrik i som revisorerna tarupp -- var det således arbetsmarknadsutskottet som hade attta ställning till frågan i sin beredning av ärendet.Arbetsmarknadsutskottet godkände för sin delbeslutsunderlaget i propositionen.Allmänt sett faller frågan om konsekvensanalyser iregeringens förslag till inomkonstitutionsutskottets berednings- ochgranskningsområde. Som framgått harkonstitutionsutskottet också uttalat sig i ämnet.Utskottet har förklarat att det ämnar följa frågan i detfortsatta granskningsarbetet. Någon åtgärd frånriksdagens sida med anledning av revisorernas förslag ärdärför inte erforderlig. Till detta kommer att dettillkännagivande som revisorerna begär är alltför lösligt ochdiffust. I stället för att tjäna som vägledning kan det iregeringskansliet ge upphov till tvekan om vad som skallgälla i fortsättningen. Revisorernas hemställanbeträffande konsekvensanalyser bör således avslås.Hantering av lokaliseringsbidragI sina överväganden i detta avsnitt utgår revisorerna frånbestämmelser som regeringen har meddelat: förordningen(1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd, som ersattförordningen (1982:677) om regionalpolitiskt stöd. Dennautgångspunkt är alltför snäv när man, som revisorernaanges göra, skall granska om regeringen har följt''bestämmelserna om företagsstöd''. Regeringen fårnämligen enligt 11 kap. 12 § regeringsformen medgeundantag från föreskrift i förordning, om ej annat följer avlag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen kan såledesutan särskild föreskrift i den egna författningen dispenserafrån sina egna föreskrifter så länge dispensbeslutet intekommer i konflikt med vad har beslutat genomlag eller beslut om utgiftsanslag.Av större intresse är i stället om regeringenshandläggning faller inom ramen för de riktlinjer somriksdagen kan ha beslutat för det statliga regionalpolitiskastödet. I den rapport som ligger till grund förrevisorernas överväganden nämns två riksdagsbeslut omsådant stöd (1978 och 1982). Varken i rapporten eller iövervägandena finns dock någon närmare redovisning avvad regeringen har varit bunden av vid sin handläggning avärendet. Utan en sådan redovisning kan man inte taställning till granskningens huvudfråga, nämligen omregeringen följt ''bestämmelserna'' om lokaliseringsstöd.Revisorerna gör i sina överväganden emellertid integällande att regeringen har frångått sina egnabestämmelser. Kritiken i detta avsnitt går närmast ut på attregeringen skulle ha frångått den praxis som har etableratspå området när det gäller vad som är stödberättigadverksamhet, när stödet skall betalas ut och i fråga omkrävda säkerheter. Revisorerna redovisar inte vad somär praxis och någon närmare analys om vad avstegen skulleha bestått i förekommer därför inte. Inte heller berörsfrågan om vem som har utbildat denna praxis (regeringeneller myndigheten) eller frågan i vad mån regeringen skallanses vara bunden härav, vilket för övrigt knappast kan varafallet. Det kan vidare erinras om att den ansvarigamyndigheten, , enligt vad som antecknats iövervägandena, ansett att de ifrågasatta avstegen frånpraxis bör bedömas som marginella. I något somnärmast kan uppfattas som polemik mot anförrevisorerna att de inte kan finna anledning till attlokaliseringsbidrag betalades ut ''långt innan de skulleanvändas för investeringar''. Revisorerna bortser då heltfrån att etableringen av den nya bilfabriken var ettförhandlingsresultat och att detta ligger inom ramen för avriksdagen antagna regler för den statligalokaliseringspolitiken. Som nämnts i det föregående vardet angeläget att så snabbt som möjligt få nytt arbete åtfriställda varvsarbetare och andra arbetslösa. Saabtillmötesgick detta önskemål genom att öka produktionenvid fabriken i hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående hantering avlokaliseringsbidrag. Mot bakgrund av de nu påtaladebristerna i revisorernas redovisning bör yrkandet avslås.Avskrivnings- och återbetalningsreglerI detta avsnitt redovisar revisorerna en del av sin rapportsom innehåller revisorernas uppfattning i frågan om hurregeringen skulle besluta i ett vid rapporttillfället ännu inteavgjort överklagningsärende om återbetalning avlokaliseringsbidrag. Om regeringen biföll överklagandetbefarade revisorerna i rapporten ett prejudikat som i värstafall kunde leda till att den framtida respekten för statligalånevillkors uppfyllnad raseras och att systemet medåterbetalningskrav i praktiken slutar att fungera. Närrevisorerna beslutade om sitt förslag hade regeringenavgjort ärendet och avslagit överklagandet. Revisorernauttalar sin tillfredsställelse över utgången.Vad som förevarit reser den principiellt viktiga fråganom huruvida ett riksdagsorgan får lägga sig i ett pågåendeförvaltningsärende hos regeringen och ange hur regeringenskall besluta i ärendet. Frågan bör bedömas motbakgrund av några bestämmelser i 11 kap. regeringsformen.I 7 § föreskrivs att ingen myndighet, ej heller ellerkommuns beslutande organ, får bestämma, hurförvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärendesom rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommuneller som rör tillämpning av lag. Regeringen är i detta fallförvaltningsmyndighet. Enligt 8 § får förvaltningsuppgift ejfullgöras av i vidare mån än som följer avgrundlag eller riksdagsordningen. skallsåledes inte befatta sig med enskildaförvaltningsangelägenheter. Av förarbetena tillbestämmelsen framgår att i huvudsak bör ägna sigåt de uppgifter som följer av dess innehav av normgivnings-och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse ochförvaltning. I denna kontroll kan inte ligga något slagsdirektivrätt i det enskilda fallet.Revisorerna tar i detta avsnitt även upp reglerna omåterbetalning av lokaliseringsbidrag förordning.Någon beskrivning av reglerna lämnas dock inte. Irapporten (s.19 och 20) finns däremot en redovisning av en del av deregler om återbetalning som fanns förordning.Reglerna är omfattande och detaljerade och motsvaras avföreskrifter förordning (26, 27 och 29§§). I redovisningen saknas dock de bestämmelser somligger till grund för återkrav om 1. bidragsmottagaren genom oriktiga eller ofullständigauppgifter har föranlett att bidraget beviljades eller 2. bidraget utan tillstånd använts för något annatändamål än som avsetts.Sådana bestämmelser fanns i 22 § förordningoch finns nu i 25 § förordning.Revisorerna förklarar att reglerna om återbetalning avlokaliseringsbidrag i förordningen (1990:642) omregionalpolitiskt stöd är oklara i ett hänseende. Oklarhetenanges gälla i vilka situationer återbetalning kan krävas. överväganden förklarar revisorerna att det är viktigt attdet finns tydliga regler för återbetalning. Av det skäletföreslår revisorerna att regeringen ser överbestämmelserna.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående avskrivnings-och återbetalningsregler.Riksdagen bör i ett ärende av detta slag inte uttala sigom regeringens handläggning av ett förvaltningsärende.När det gäller den påstådda oklarheten i förordningen omregionalpolitiskt stöd kan konstateras att förordningeninnehåller omfattande och detaljerade bestämmelser om ivilka fall återbetalning av lokaliseringsbidrag kan krävas.Revisorerna har inte angett i vilket avseendebestämmelserna är oklara. På grund av det anförda böryrkandet avslås.Tillfälliga krispaketI detta avsnitt diskuterar revisorerna ''tillfälligakrispaket''. Vad som menas med sådana paket anges inte.Uttrycket leder närmast tanken till sådana stödinsatser somges än andra stödinsatser. En sådandistinktion är dock knappast meningsfull. Troligen avses istället statliga stödpaket till ''regioner och orter medplötsligt uppdykande stora omställningsproblem''.Revisorerna pekar på risken att den regionalpolitiskaarsenalens möjligheter att påverka landets regionalastruktur urvattnas, om en rad ''krispaket av tillfällig naturdelas ut''. Även om det i vissa situationer kan finnas skäl förtillfälliga krispaket, vill revisorerna betona viktenav restriktivitet vid beslut om att ''införa sådana paket''.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående tillfälligakrispaket. Begreppet tillfälliga krispaket är emellertid såbristfälligt definierat att knappast kan göra någotsådant uttalande. Till detta kommer att revisorernaförefaller ha förbisett att anvisade medlen förlokaliseringsbidraget till över ett särskilt anslagmed den uttryckliga motiveringen att projektet inte bordeminska möjligheterna att lämna lokaliseringsbidrag inomfrämst det regionalpolitiska stödområdet (prop.1985/86:125, AU 18). Av dessa skäl bör yrkandet avslås.Revisorernas överväganden i denna del ger vidareanledning till följande kommentarer. Revisorerna betonarvikten av restriktivitet med tillfälliga krispaket. Detta är ettstatiskt resonemang och för regionalpolitiken -- som ettviktigt instrument för arbetslöshetsbekämpning ochförnyelse av näringslivet -- ett mycket olyckligt resonemangsom förs utan krav på eftertanke. Självklart måsteregionalpolitiken utvecklas. En regering som vill bekämpaavindustrialisering och arbetslöshet måste kunna sätta inregionala utvecklingsprogram.Enskilda människor och deras familjer, deras hemorteroch regioner kommer alltid i kläm i en strukturomvandling.Det är, enligt vår uppfattning, en uppgift för landetsregering att mildra de negativa effekterna avstrukturomvandlingar. Stora ansträngningar måste görasför att så snabbt som möjligt hjälpa de arbetslösa till nyajobb och regionerna till industriell förnyelse och utveckling.Den dåvarande regeringens insatser i Malmöregionenoch i flera andra regioner, t.ex. , ,, och inland,handlade om detta. En sådan progressiv politik är värd attförsvara och utveckla. Med hänvisning till det anförda hemställs att riksdagenavslår revisorernas förslag.