mot · GG02Sk32 · 1993-04-13 00:00:00 — med anledning av prop. 1992/93:187 Individuellt pensionssparande I regeringens proposition 1992/93:187 föreslås att ett nyttlångsiktigt bundet sparande kallat individuelltpensionssparande införs efter förebild av sparande ipensionsförsäkring. Det nya sparandet, som inte innehållernågra försäkringsinslag, skall i princip endast kunna ske hosbanker och fondkommissionärer.Individuellt pensionssparande föreslås kunna ske i treformer -- inlåningskonto i bank, fondsparande ellerenskilda värdepapper.Syftet med den nya lagstiftningen är dels att öka dettotala sparandet i samhället, dels att öka konkurrensen ompensionssparandet för att uppnå en kostnadseffektivareförvaltning av pensionsmedlen.En av de viktigare utgångspunkterna för den föreslagnalagstiftningen är att det nya systemet skall varakonkurrensneutralt i förhållande till försäkringssparande.Försäkringsmässig bakgrundPensionssparandet i samhället bedrivs f n genom en radolika institut som i sin tur verkar under skilda regelverk ochmed delvis olika tillsyn. Instituten utgörs avlivförsäkringsbolag, fondförsäkringsbolag,försäkringsföreningar, pensionsstiftelser, företagenskontolösningar samt de offentliga pensionerna. Densärskilda lagstiftning som gäller för vart och ett av dessainstitut har växt fram successivt under hela 1900-talet.Regelverken präglas därför av resp tids värderingar ochsynsätt när det gäller placeringsregler, tillsyn m m.Risken med ytterligare en speciallagstiftning förpensionssparande är att man i stället för att förbättraeffektiviteten genom ökad konkurrens åstadkommer enmotsatt situation. Genom ytterligare en i sig kompliceradsparform försvåras överblicken för konsumenterna när detgäller val av olika sparalternativ. Denna situation försvårarkonkurrens i stället för tvärtom vilket i sin tur leder tillförsämrad effektivitet.Idag tvingas livbolagen, genom försäkringsrörelselagen,att placera merparten av influtna i ''guldkantade''räntebärande papper, d v s utgivna av staten, bostadsinstitutm fl.Det är oklart vilka effekter detta nya förslag, och andraredan genomförda ändringar liksom förväntade ändringar,kommer att ha på kapitalmarknaden.1990 var nyteckningspremierna för K- och P-försäkringca . 1991 hade de sjunkit till ca 5 miljarder.Detta år tecknades försäkring för ca 1,8 miljarder krvardera i utlandet och i s k fondanknuten försäkring (''unitlinked''). Premierna som tecknats i utländsk försäkringkommer inte direkt den svenska kapitalmarknaden tillgodo -- unit linked torde i huvudsak bestå av aktiefonder.Tendensen har ytterligare förstärkts under 1992.Nyteckningspremien i traditionell försäkring uppgår till ca3,samt i utländsk försäkring och unit linkedtill, uppskattningsvis, 4 miljarder.Redan nu har således en stor del av tillflödet tillkapitalmarknaden som kom från de traditionellaförsäkringsbolagen bortfallit.Om man antar att ett nytt individuellt pensionssparandekommer att ta av de traditionella bolagens marknad,så kommer ytterligare ca 1,6 miljarder initialt att försvinnafrån kapitalmarknaden. Medel på sparkonto kommer attplaceras i form av kreditgivning till företag, aktiefonderplaceras på börsen och enskilda värdepapper torde ihuvudsak bestå av aktier.Det ovanstående stycket avser nyförsäljningen.Premieinkomsten 1991 för traditionell, individuelllivförsäkring var ca . Det är detta belopp sompå sikt löper risk att undandras kapitalmarknaden.De traditionella försäkringsbolagen finasierar delav statsskulden och hypoteksinstitutens upplåning.Det pågår en utredning som ska EG-anpassaförsäkringsbolagens placeringsregler. Ett förväntat resultatär att får placeras i annat än dagens ''guldkantade''papper i en helt annan utsträckning. Vidare införs troligenspärregler för enhandsengagemang, som i huvudsakdrabbar hypoteksinstituten.Innebörden av allt detta sammantaget för räntorna ochdärmed för skattebetalare och bostadskonsumenter äroklar.Remissinstansernas synpunkterTill grund för propositionen ligger endepartementspromemoria (Fi Ds 1992:45) som blev föremålför en omfattande remissomgång. Några yttranden skall häråterges.Riksbanken uttalar i sitt remissyttrande att selektivasparstimulanser generellt sett bör undvikas och att ettskattemässigt gynnat pensionssparande inte bör utgöraundantag från denna regel. Vidare avstyrker Riksbankenpensionssparande med inlåningskonto i bank.Bankinlåningens centrala roll i betalningssystemet medför,enligt , att staten får ett särskilt ansvar försparande på inlåningskonto i bank som staten harsvårt att på lämpligt sätt begränsa sitt åtagande gentemotbanksystemet. påpekar att realiteten i dessaproblem har demonsterats av de statligainsatser som krävs för att rädda vissa banker. Under dessaomständigheter kan det enligt mening inteuppfattas som ändamålsenligt att subventionerabanksparandet. Ett individuellt pensionssparande inombanksystemet riskerar med nuvarande utveckling på denfinansiella marknaden att subventioneras såväl vidinsättning genom skatteavdrag som vid uttag genom statensgarantier för att infria bankernas åtaganden gentemotspararna. Dessa statliga åtgärder får enkonkurrenssnedvridande effekt i förhållande tillförsäkringsbolagen som tvingas att möta nedgången på denfinansiella marknaden på egen hand bl a med sänktaåterbäringsräntor som följd.Såsom framgår av flera remissinstansers yttrande,däribland , uppfyller inte förslagetönskvärd konkurrensneutralitet. Den nya sparformenkommer att i flera väsentliga avseenden innehålla merflexibla och enklare regler än vad som gäller förpensionssparande i försäkring. Det gäller exempelvis val avsparform och möjligheten att på olika sätt förfoga översparmedlen. För att uppnå avsedd konkurrensneutralitetmåste motsvarande förenklingar ske även förförsäkringsområdet.Riksgäldskontoret avstyrker i sitt remissyttrandeförslaget i sin helhet. Riksgälden anför att användningen avselektiva sparstimulanser enligt all erfarenhet är ett dyrt ochineffektivt sätt att öka sparandet samt att förslaget medförytterligare försvagning av statsbudgeten. De totalastatsfinansiella kostnaderna för förslaget harRiksgäldskontoret beräknat uppgå till ca 2 mdr per år.Riksförsäkringsverket anförde för sin del att införandetav förslaget borde avvakta den pågående utredningen omde offentliga pensionerna.Försäkringsförbundet påpekar i sitt yttrande att ettflertal fundamentala civilrättsliga frågor saknartillfredsställande reglering i regeringens förslag.Lagrådets kritikDepartementspromemorian utmynnade i enlagrådsremiss som i stort överensstämmer med detursprungliga förslaget trots en mycket stark kritik frånflertalet remissinstanser; bland annat avstyrkte faktisktbåde och förslaget i sinhelhet om än med olika motiveringar.Ovanstående kritik förstärks ytterligare av Lagrådet sombland annat anför följande:En mer sammanfattande observation är attifrågavarande förslag utarbetas på grundval av endepartementspromemoria som -- i förhållande till debehandlade frågekomplexens betydelse, omfång ochsvårighetsgrad -- framstår som jämförelsevis kortfattad ochi en del stycken otillräckligt övervägd. Detta gäller inteminst de i promemorian redovisade specialmotiveringarna,som därigenom inte alltid kan antas bli särskilt vägledandeinför uppkommande tillämpningsproblem. anfördabrister har enligt lagrådets mening inte helt kunnatavhjälpas under den fortsatta beredningen inomregeringskansliet. Till detta kan ha bidragit att ävenremissinstanserna synes ha avgett sina yttranden under visstidspress.Lagrådet säger vidare i sitt yttrande att en förutsättningför att förslaget skall läggas till grund för lagstiftning är attbearbetning sker.Mot denna bakgrund utsattes främstFinansdepartementet (men även ) fören närmast orimlig tidspress för arbetet att -- i enlighet medtidigare tidplan -- ta fram en proposition som beaktar deviktiga synpunkter som framförts från olika håll.Förslagets grundtankeProduktidén i PiB är sund och förmånerna i PiB-produkterna är tilltalande. Den föreslagna PiB-produktenär i flera avseenden överlägsen de produkter somförsäkringsbolagen kan erbjuda. PiB kan exempelvisutbetalas till dödsbon och till barn oavsett deras ålder.Men fler aktörer, förutom banker, borde tillåtas atttillhandahålla produkter med PiB-förmåner.Kostnadsuttagen blir naturligtvis lägre genom en ökadkonkurrens.Förslagets konsekvenserUr konsumentsynpunktFörslaget medför att en ökad andel av pensionsspararnakommer att sakna de viktiga trygghetsmoment som normaltingår i pensionsförsäkringar.Genom efterlevandeskyddet i försäkringen kan denenskilde säkerställa att de närmast anhöriga inte ställs påbar backe om han själv skulle drabbas av en för tidig död. traditionella pensionsförsäkringen finns också inbyggden garanti att pensionen kommer att utbetalas underpremiebetalarens hela återstående livstid, således även omdenne får ett ovanligt långt liv.Bankpensionen innebär endast en rätt att återfå demedel som ansamlats på kontot jämte ränta. Ett individuelltpensionssparande i bank kan därför inte övertapensionsförsäkringens roll som trygghetsfaktor för denenskilde. Dessutom har bankernas 8-procentigakapitaltäckningsgrad redan visat sig vara otillräcklig för attskydda inlåningen.Ur branschsynpunktPiB är inte konkurrensneutral mellan sparformerna.Denna konkurrensojämlikhet kommer att slå sönderlivförsäkringsbolagens privatmarknad ochförsäkringssparandet kommer att minska kraftigt.Livförsäkringsbolagen omfattas inte heller avbankakutens ''insättarskydd'' eftersom de på grund avförsäkringsrörelselagen (FRL) är tvungna att själva tryggasina utfästelser.Bankernas kostnadskalkyler visar att stora investeringarmåste göras i PiB. Produkten beräknas bli lönsam först om3 till . Via bankakuten kommer det ytterst att varaskattebetalarna som gör dessa investeringar, eftersombankerna inte själva har råd till dessa storainvesteringar. Man kan därför förvänta sig att bankernakommer att tillämpa oskäligt höga räntemarginaler ochkostnadsuttag för att få lönsamhet i PiB.För övrigt kommer Unit Linkedbolagens (UL) marknadatt vara helt utslagen genom PiB. Eftersom UL endast harvarit i kraft kommer nedlagda investeringar pådatasidan om att vara bortkastade.Ur finansiell synpunktPiB kommer att allvarligt störa kapitalmarknaden.Troligen kommer inte några kapitalstarka institut attnettoköpa obligationer och andra värdepapper. Nedgångenpå privatmarknaden kommer istället att tvingalivförsäkringsbolagen att realisera sina tillgångar avvärdepapper och fastigheter. Detta befaras leda tillallvarliga störningar på den svenska kapitalmarknaden.En stor del av behållningen som finns påinlåningskonton och i värdepappersfonder (t exallemansfonder) kommer att överföras till PiB. Den''skattekredit'' som därigenom erhålls kommer att användastill amorteringar av lån eller till ökad konsumtion. Ytterstleder detta till minskat sparande i försäkringsbolag.Utöver alla nu nämnda konsekvenser kommer PiBinitialt att leda till ett stort skattebortfall. Skatteavdragenorsakade av omfördelningen av befintligt sparandeberäknas medföra minskadeskatteintäkter på cirka 2 miljarder . Detta kommernaturligtvis att innebära kännbara påfrestningar på deredan hårt ansträngda statsfinanserna.Särskilda EG-aspekterKonkurrensneutralitet gentemot utländska banker är ettskäl som framförts för att skall tillåtapensionssparande i bank. Man menar att om en bank medkoncession i eller marknadsför sig elleretablerar sig i så kan dessa banker tillhandahållapensionssparande i bank. I och ärdenna sparform tillåten.Denna uppfattning är dock tvivelaktig och i dettasammanhang kan det vara värdefullt att ta del av domslut i de så kallade Bachman-målen.Visserligen behandlar Bachman-målen skatteförhållandenkring pensionsförsäkring och det kan därför hävdas attdessa rättsfall inte är tillämpliga på pensionssparande ibank. Av sammanfattningen av domsluten framgår dock attförsäkringsaspekten är underordnad och att EG-domslutenprimärt rör det nationella skattesystemet.Dessa rättsfall bör därför även kunna bli tillämpliga påpensionssparande i bank. slår nämligen fastatt inte hindrar ett land (i detta fall denbelgiska staten) att föreskriva restriktioner för attupprätthålla balansen i det nationella skattesystemet.Genom den föreslagna lagstiftningen om PiB utsträcksemmellertid avdragsrätten till att omfatta ävenpensionssparande i utländskt institut. Det kommer såledesatt öppnas möjligheter att spara på inlåningskonto iutländsk bank. Detta medför risk för ett ökat utflöde avsparkapital från Sverige.Förslagets ikraftträdandeTidpunkten för att lansera PiB från ärsällsynt olämplig, eftersom samhällsekonomin nu kommeratt drabbas särskilt hårt.Dessutom visar erfarenheterna från avregleringen avkreditmarknaden att liberaliseringen gick för fort och attalla konsekvenser av denna avreglering inte varanalyserade.En liknande avreglering kommer att ske genom PiB,eftersom tryggandereglerna i FRL inte gäller för banker.Pensionssparande på inlåningskonto kommer bl a attanvändas till mer eller mindre riskfylld kreditgivning.Kunderna skulle säkerligen drabbas av höga kostnadsuttag.Allmänheten har ett minimalt förtroende förbankerna.SammanfattningDet anförda understryker ytterligare vikten av att det nuframlagda förslaget om individuellt pensionssparande ibank skjuts och att det sker en samlad översynav regelverken för de olika pensionssystemen.Målsättningen bör vara att åstadkomma generellaförenklingar och förbättringar av reglerna för att därigenomskapa reella förutsättningar för en konkurrens på likavillkor mellan samtliga institut på marknaden. Detta skullekomma konsumenterna, pensionstagarna, tillgodo i form avlägre kostnader och högre avkastning på det insattakapitalet.En sådan översyn skulle också kunna samordnas med deidéer som föreligger beträffande frivillig ATP-kompletteringsamt de sannolika förändringar som är att vänta inomramen för tjänstepensioneringen inom såväl den privatasom den statliga sektorn.Ett nytt sammanhållet regelverk för pensionssparandekunde då gälla för samtliga institut som verkar påsparandemarknaden. Därigenom skapas reella möjligheterför förbättrad konkurrens och ökad effektivitet.Tidpunkten för ett ikraftträdande av förslaget kan ocksåstarkt ifrågasättas från en helt annan utgångspunkt. Sedanförslaget presenterades har denekonomiska situationen i landet genomgått en starkförsämring. Osäkerheten kring den ekonomiska politiken,ändrade skatteregler m m har gjort att sparkvoten i Sverigeökat kraftigt . Detta upplevs av en samfälldkör av ekonomiska experter som ett stort problem,åtminstone i det korta perspektivet. För att få fart påSveriges ekonomi krävs att den inhemska efterfrågan ökar.Att i detta läge föreslå en speciallagstiftning för attytterligare stimulera hushållssparandet verkar inte särskiltgenomtänkt. Om nya sparstimulanser i ett längre perspektivär nödvändiga kan bättre avgöras om något eller några år.En naturlig slutsats av den förda argumentationen ärdärför att reformen bör skjutas upp förslagsvis åtminstonetill . Med hänvisning till det anförda hemställsatt beslutar att en lag om individuelltpensionssparande skall träda i kraft tidigast den 1 januari1995.