mot · GG02N63 · 1993-05-17 00:00:00 — med anledning av prop. 1992/93:245 Lagreglering av det statliga stödet till banker och andra kreditinstitut, m.m. Om förslaget till lag om statligt stöd till banker och andrakreditinstitutStaten har genom utfästelse om stöd till banker och vissaandra kreditinstitut åtagit sig att garantera stabiliteten ibetalningssystemet och trygga kreditförsörjningen. Syftetmed statens åtagande är att garantera att instituten kanfullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Statens beslut om attlämna stöd har självfallet redan lett till betydandeförväntningar inte bara hos de enskilda instituten utanockså hos marknaden i övrigt. Aktiekurser har påverkats.Den av staten gjorda garantiutfästelsen är av sådan artatt staten i praktiken inte kan frånsäga sig den. Dettainnebär i sig att förutsättningarna och spelreglerna i densvenska ekonomin har ändrats. Det finns en påtaglig risk föratt de enskilda bankerna och kreditinstituten kommer attutnyttja situationen till sin egen fördel -- kanske också medoetiska medel. Det behöver nämligen inte vara så att det ärde ifrågavarande instituten som är den svagare parten utanstaten som ju genom sitt löfte så hårt bundit upp sig för atträdda instituten. Dessutom finns risken att stödet intekommer att fungera konkurrensneutralt.Stödet får självfallet inte utformas som gåva, dvs som engaranti eller utbetalning utan krav på motprestation ellerannat vederlag. Detta är av grundläggande betydelse. Förallmänheten torde det vara ytterst stötande om banker somslarvat bort sina tillgångar får skattebetalarnas pengar föratt täcka underskotten utan någon som helst motprestation.Motprestationen måste dessutom stå i rimlig proportion tillstödet.Lagförslaget går ut på att stöd får förenas med villkor.Men är det nödvändigt att ställa upp villkor i lagstiftningen?Bör villkorsfrågan helt eller delvis överlämnas till parternaeller rättstillämpningen? Vilka villkor är rimliga ochlämpliga? Eller finns det andra lösningar på detkomplicerade problemet?I och för sig kan det vara rimligt att ställa villkor sominnebärhårda krav på försäljning av kringverksamhetsåsom fondkommissionärer, finansbolag ochfastighetsbestånd, bankpalats,hårda krav pårationalisering i verksamheten,sådana ändringar ibeslutsrutinerna att man i stället för att fatta beslut ikollektiva organ med oklar ansvarsfördelning införbeslutsmodeller med tydligt personligt ansvar förbeslutsfattaren,att befintliga fallskärmsavtal skall tasbort och att gamla fallskärmsavtal som belastarverksamheten skall upphävas,att räntemarginalernasänks.Samtidigt finns ju kraven på affärsmässighet ochkonkurrensneutralitet samt önskemålet om att knytakompetenta personer till banker och kreditinstitut. Envillkorad sänkning av räntemarginalerna kan tveklöst fåmotsatt effekt än den avsedda, nämligen ett större behov avstöd. Dessutom får staten inte gå för långt och ställa uppvillkor som kan leda till en osund inblandning i bankens inreangelägenheter. Det är ju banken som ska bedrivabankverksamheten och inte staten.Det är dock angeläget att man i stället för en detaljeraddirektstyrning skapar sådana förutsättningar att deovannämnda kraven kan uppfyllas. Det handlar alltså iförsta hand om att finna en trovärdig och tillförlitligmarknadsekonomisk lösning i stället för förstatligande ochsocialisering som ju i det närmaste förutsätts medregeringens förslag.Men en sådan lösning finns. Den heter tillgångsgaranti.Att välja en tillgångsgaranti i stället för en skuldgarantipå sätt som föreslås i det följande kan vara en framkomligväg för att lösa det komplicerade problemet.Det är också angeläget att åtgärderna vidtas i ettsammanhang, dvs att alla sökande handläggs gemensamt,eller i vart fall att man skaffar sig en säker totalbild, gör enhelhetsbedömning, innan man går in i enskildheterna ochatt allt detta sker snabbt, utan tidsutdräkt.TillgångsgarantiFör närvarande ges bankstödet i form av enskuldgaranti -- ''staten garanterar att instituten skall kunnamöta sina förpliktelser''. Tills avtal har förhandlats frammed de enskilda instituten är det alltså skuldsidan ibalansräkningen som garanteras, utan ersättning och utanenskild behovsprövning. Från marknadens synpunkt är detuppenbarligen i den uppkomna situtionen klokare attgarantera tillgångssidan. Ett sådant system skulle lösa allaformella kapitaltäckningsproblem. Det skulle dessutomvara enkelt att skapa ett system som är konkurrensneutralt.Slutligen skulle det leda till intressegemenskap mellanstaten och respektive institut när det gäller att maximeravärdet av de tillgångar som omfattas av statsgarantin.Det skulle inte gynna en bank med dålig ekonomi påbekostnad av en bank med god ekonomi. För bådabankerna skulle nämligen tillgångsgarantin relativt sett varalika intressant, därför att bankerna skulle ha chansen attbehålla sina inbördes positioner.Vi kan tänka oss att av räntor och amorteringar närdet gäller bankens låneportfölj garanteras av staten, mot enprovision på exempelvis , samt en option, dvs enrätt att köpa av bankens aktier vid en nyemission. Somalternativ skulle det kanske räcka . Vid exaktsamma villkor är garantikostnaden , optionen ochtillgångsgarantin . Systemet är enkelt och kan i principsättas i kraft . Förslaget skall ses mot bakgrundav hur viktigt det är att vi snabbt får en fungerandekreditmarknad samt det faktum att staten redan har tagit påsig ett garantiansvar av motsvarande storlek fast påskuldsidan.De noggranna undersökningar s k , ochsom betyder att man gräver i papper, skulle inte behövagenomföras och man skulle kunna göra erbjudande direkt.Med vårt förslag har det nämligen ingen betydelse hur detser ut i smeten under ytan.Har staten råd med en tillgångsgaranti? Staten har enskuld på och har dessutomtagit på sig ett mycket stort garantiansvar. Beloppet är såstort att staten är den enda som kan ta på sig det.Staten är ändå den enda som kan göra det. Dennatillgångsgaranti skulle ge en tillfredsställandekapitaltäckningsgrad, dvs. banken skulle ges möjlighet attfungera som bank för att därmed få ned sin räntemarginal.Det är just denna räntemarginal, skillnaden mellaninsättnings- och utlåningsränta, som kallas spread, somdrabbar svenska hushåll och små och medelstora företag.Det är bara de riktigt stora företagen som kan leva vid sidanav. Alla vi andra drabbas. Därför är det viktigt att ingripaför att snabbt få ordning, så att den s.k. spreaden sjunker.Bankmarginalen behövs nämligen av tre olika skäl: föratt täcka framtida kreditförluster, för att täcka gamlakreditförluster och för att täcka bankens omkostnaderinklusive avkastning på kapital.Genom det här systemet hjälper man inte bara dem somhar skött sig sämre. Systemet är konkurrensneutralt. Detskulle vara lika bra för den goda och välskötta banken somför den mindre välskötta banken.Systemet skulle dessutom kunna kompletteras med eninsättargaranti, av den typ som man har haft i Amerikasedan 30-talskrisen, dvs. Där garanterar man allakonton upp till ett visst belopp. Förutsättningarna för ettinsättarskydd måste utredas.Om garantisystemet inte skulle visa sig fungera eller omläget i en enskild bank är så allvarligt att staten fysiskt måsteingripa med pengar, och detta måste ske med en gång, görsdetta givetvis genom att staten föranstaltar omtvångsförvaltning om ingen annan mindre ingripandemöjlighet står till buds.En fungerande kreditmarknad, som man skulle få enligtdetta system, är avgörande för hela den inhemskaefterfrågan.Om förslaget om tillgångsgaranti inte skulle vinnariksdagens gillande vill vi framföra vissa synpunkter ochändringsförslag i anslutning till regeringsförslaget.Villkor för stödAv 5 § sista stycket måste framgå att staten skalltillförsäkras en rätt i värdestegringen. Detta innebär att detifrågavarande stycket kan lyda så här:Staten skall tillförsäkras del i den värdestegring somuppkommer om ett institut som fått stöd återfår sinlönsamhet.Om detta förslag inte vinner bifall är det uppenbarligennödvändigt med tydliga villkor som innefattar krav påförsäljning av kringverksamhet, rationaliseringar iverksamheten, ändringar i beslutsrutinerna, avskaffande avfallskärmsavtal och sänkta räntemarginaler. Villkorenbehöver nödvändigtvis inte införas i lagen eftersom deinryms under uttrycket att ''stödet skall utformas på ettaffärsmässigt sätt'' i 5 §.InlösenAtt genom lagstiftning skapa förutsättningar förtvångsinlösen leder helt enkelt för långt. Tvångsinlösenkommer i uppenbar konflikt med äganderätts- principenoch kan till sin natur uppfattas som konfiskation. Dessutomär tvångsförvaltning mer än tillräcklig för att tillgodosestatens intresse.Förslaget om inlösen bör alltså avslås.Om kommer fram till att det finns ett behovav en inlösenmöjlighet bör dock förslaget i punkt 1 i 10 §inte kunna grunda rätt till inlösen. Bestämmelsen är bl atveksam från äganderätts- och rättssäkerhetssynpunkt. Ominte heller detta bifalls bör uttrycket ''funnit inte varaoskäliga'' bytas ut mot ''funnit vara skäliga'' i syfte att mildraogynnsamma verkningar av inlösen. I följd härav bör ävenandra stycket ändras på slutet, där ''är oskäliga'' bör bytasut mot ''inte är skäliga''.Verkliga värdetI 11 § sägs bl a att lösenbeloppet skall bestämmas så attdet motsvarar aktiens verkliga värde. Uttrycket verkligavärdet är oklart och kan leda till tillämpningssvårigheter.Att, såsom sker i propositionen, nöja sig med att hänvisa tillatt den praxis som utvecklats vid inlösen av minoritetsaktierbör kunna vara vägledanden är självfallet inte tillräckligt.Det förefaller mera ändamålsenligt att endast användauttrycket värde. Vidare bör man ställa upp ett krav på att ifråga om aktiens värde bör detta bestämmas medutgångspunkt i utlåtande från erkänd oberoende expertis påområdet. Detta behöver inte framgå av lagtexten men välav motiven. Dessutom bör det skapas ytterligare en ventilför att förhindra rättsförluster och det är att öppna förmöjligheten att överklaga beslutet. Till detta återkommervi nedan.TvångsförvaltningEnligt vår mening bör tvångsförvaltning inte fåförekomma på grund av att kreditinstitutet inte har antagitett avtalsförslag vars villkor inte befunnits vara oskäliga.Första punkten i 13 § bör alltså utgå.Tvångsförvaltning får äga rum under en begränsad tid.Det ligger i sakens natur att en tvångsförvaltning inte fårsträcka sig längre än lagens giltighet, dvs entvångsförvaltning upphör senast den dag då lagen upphöratt gälla. Lagen förutsätts gälla t o m utgången av 1995.Nedan återfinns ett alternativt förslag i fråga om tiden förlagens giltighet.Om första punkten inte tas bort bör i vart fall uttrycket''funnit inte vara oskäliga'' bytas ut mot uttrycket ''funnitvara skäliga''. I sista stycket bör en motsvarande ändringgöras, ''är oskäliga'' byts ut mot ''inte är skäliga''.Snabb avveckling av inlöst egendomInlösta aktier eller aktier o dyl som kommit i statens ägopå annat sätt måste så snart det kan ske övergå till privataägarformer genom att exempelvis ägandet delvis sprids tillmedborgarna i form av aktier.Prövningsnämnden -- bankstödsdomstolenVi är tveksamma till om det är lämpligt att inrätta ett heltnytt organ. Det kan inte uteslutas att andra lösningar hadevarit bättre. Vi är emellertid beredda att accepterainrättandet av ett särskilt organ. Prövningsnämndenkommer i allt väsentligt att fungera som en domstol ellersom en domstolsliknande nämnd. Vi menar därför att det ärriktigare att kalla den för domstol och inte nämnd,förslagsvis bankstödsdomstolen.Rätt att överklagaI en rättsstat är det en självklarhet att frågor som beröräganderätten inte bara prövas i en instans utan rätt attöverklaga. Prövningsorganets beslut måste därför fåöverklagas. Förvaltningsprocesslagens regler avses enligtförslaget bli tillämpliga på förfarandet i prövningsorganet.Detta skulle i och för sig kunna tala för att överklagande börske till regeringsrätten. Men med hänsyn till att det kanuppkomma komplicerade frågor om inlösen ochtvångsförvaltning vilka ytterst rör äganderätten förefallerdet mest ändamålsenligt att låta ta handom överklagandena. Självfallet måste reglerna omprövningstillstånd gälla.Rekryteringen till prövningsorganetPrövningsorganet skall bestå av tre ledamöter, varav tvåskall vara jurister med domarerfarenhet. I syfte att få bästakompetens i prövningsorganet är det enligt vår meningangeläget, även om den tredje ledamoten är t ex ekonommed bankerfarenhet, att minst en av juristerna vid sidan omdomarkompetens har affärsjuridisk erfarenhet avbetydande omfattning eller annan adekvat erfarenhet frånnäringsliv eller bank. Erfarenhet frånregeringsdepartement bör väga lätt i sammanhanget.Lagens giltighetSom framgått är det enligt vår mening mycket angelägetatt åtgärderna vidtas i ett sammanhang, dvs att allakreditinstitut handläggs gemensamt, eller i vart fall att manskaffar sig en säker totalbild, gör en helhetsbedömning,innan man går in i enskildheterna och att allt detta görssnabbt, utan tidsutdräkt. Vidare är det viktigt att riksdagenfår möjlighet att nära följa utvecklingen påbankstödsområdet. Lagar skall i princip gälla utantidsgräns. I undantagsfall kan man välja att tidsbegränsa enlag om det föreligger särkilda skäl. I förevarande fall tordedet vara mest ändamålsenligt att låta lagen gälla isänder. Regeringen kan då återkomma med en propositionom förlängning om det befinnes påkallat och fåren naturlig möjlighet att ompröva lagen.Giltighetstiden har också betydelse för hur man skall sepå tvångsförvaltning enligt 13 § som ju skall vara på viss tid.Självfallet får tvångsförvaltning inte äga rum efter det attlagen har upphört att gälla. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att bankstödsfrågorna måstegrundas på en helhetsbedömning och handläggas skyndsamtoch helst i ett sammanhang,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett system med tillgångsgarantipå sätt som förordats i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna föratt införa insättargaranti i ,4. att beslutar att staten skall tillförsäkras enrätt i värdestegringen såsom föreslagits i motionen ianslutning till 5 § sista stycket förslaget till lag om statligtstöd till banker m.fl.,5. att , vid avslag på yrkande 4, som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts omnödvändigheten av tydliga villkor som innefattar krav påförsäljning av kringverksamhet, rationaliseringar iverksamheten, ändringar i beslutsrutiner, avskaffande avfallskärmsavtal och sänkta räntemarginaler,6. att avslår förslaget om inlösen,7. att , vid avslag på yrkande 6, avslår 10 §punkt 1 förslaget till lag om statligt stöd till banker m.fl.,8. att , vid avslag på yrkandena 6 och 7, i vartfall byter ut ''oskäliga'' i 10 § mot ''inte skäliga'' såsomföreslagits i motionen,9. att i 11 § förslaget till lag om statligt stöd tillbanker m.fl. stryker ordet verkliga i uttrycket ''verkligavärdet'' i enlighet med vad som anförts i motionen,10. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om införskaffande av utlåtande frånerkänd oberoende expertis om aktiens värde,11. att avslår tvångsförvaltning enligt 13 §punkt 1 förslaget till lag om statligt stöd till banker m.fl.,12. att , vid avslag på yrkande 11, byter ut''oskäliga'' mot ''inte skäliga'' i 13 § på sätt som förordats imotionen,13. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att inlösta aktier eller aktier o.d.som kommit i statens ägo på annat sätt så snart det kan skemåste övergå till privata ägarformer genom att exempelvisägandet delvis sprids till medborgarna i form av aktier,14. att beslutar att prövningsorganet i ställetför nämnd skall kallas för domstol, förslagsvisBankstödsdomstolen,15. att beslutar att prövningsorganets beslutskall få överklagas i enlighet med vad som anförts imotionen,16. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om rekryteringen tillprövningsorganet,17. att , om lag om statligt stöd till banker m.fl.antas, beslutar att lagen skall gälla eller t.o.m. den 30juni 1994 i enlighet med vad som föreslagits i motionen.