mot · GG02T217 · 1993-01-26 00:00:00 — De svenska affärsverkens associationsform har undersenare år allt oftare satts i fråga. Bland trafikverken har detnärmast varit , Posten och SJ som stått i centrumför debatten.Post- och telekommunikationer är av grundläggandebetydelse för att binda samman vårt land. Järnvägstrafikensroll som ett miljövänligt, energisnålt och kapacitetsstarkttrafikmedel är av stor vikt i vårt lands transportapparat.Fungerande kommunikationer och en väl utbyggdinfrastruktur i landets olika delar är avgörande för välståndoch utveckling. Det är därför en nationell angelägenhet atttrygga en god och rättvis kommunikationsförsörjning i helalandet. Det är vidare enligt vår uppfattning en nationellangelägenhet att utveckla och förvalta infrastrukturen.Därmed följer också att infrastrukturen skall kontrollerasav staten.Regeringen har i olika sammanhang, nu senast i prop.1992/93:100, redovisat sin syn på dessa verk. Denprincipiella synen som regeringen har på statlig verksamhetkommer även till uttryck i förra årets finansplan och dens.k. Enligtregeringen bör verksamhet konkurrensutsättas i så storutsträckning som möjligt. Regeringens uppfattning ärvidare att ''konkurrensutsatt verksamhet bör, om intesärskilda skäl talar för detta, inte bedrivas i myndighetsformoch i nomalfallet ej av staten''. Den sistnämndaformuleringen ''i normalfallet ej av staten'', är ett uttryckför uppfattningen att privata lösningar är bättre änoffentliga. Det innebär att en omvandling av enmyndighetsverksamhet till en bolagsform i förlängningen,enligt regeringens uppfattning, också bör innebäraprivatisering.Förändringar i associationsformerna till aktiebolag ochandra verksamhetsförutsättningar bygger, för regeringen,alltså mer på ideologiska grunder än omsorg omverksamheten. Riksdagsmajoritetens beslut om att avskaffabrevmonopolet, utan att först ha klargjort spelreglerna påbrevmarknaden, är ett exempel.Affärsverksformen har vuxit fram successivt för attmedge en friare verksamhetsform än den traditionellamyndighets/ämbetsverksformen. Med affärsverksformenskulle dels affärsmässiga mål kunna uppnås, delsmyndighetsutövande funktioner kunna vidmakthållas.Således skiljer sig affärsverken från myndigheter bl.a.genom en mer eller mindre långsiktig målsättning att lämnaavkastning till staten. Även om ett antal mål förverksamheten lämnas av statsmakterna, bl.a. vissa socialaoch regionala förpliktelser, saknas omfattandedetaljstyrning för affärsverken.Diskussionen om affärsverksformen bör enligt vårmening inte i första handla om vilken associationsrättsligform en viss verksamhet skall anta. Viktigare är hur vissamål för en verksamhet skall kunna uppnås på det mesteffektiva sättet. Exempel på sådana övergripande mål föraffärsverken inom transportsektorn gäller tillgänglighet,service, effektivitet och valfrihet. I korthet innebär dessamål att:Medborgare och näringsliv i vårt land skalltillförsäkras goda kommunikationer. Servicenivån skallvara hög oberoende av bostads- eller verksamhetsort.Skattebetalarnas intresse av kostnadseffektivitet skalltryggas.Konsumenternas intresse av reell valfrihet skalltillgodoses. Konkurrens på lika villkor skall bidra till lägrepriser och bättre kvalitet.Enligt vår uppfattning kan dessa mål uppnås på olika sättoch med skilda medel. Eftersom målen rymmer inbördeskonflikter kommer de svårligen att kunna uppnås samtidigteller en gång för alla. De medel som används behövernödvändigtvis inte vara desamma för alla verksamheter. Encentral utgångspunkt är därför att varje verksamhet måsteanalyseras för sig, dess individuella förutsättningar ochvillkor vara avgörande för valet av metoder.En avgörande fråga är om det kommer att finnas enfungerande konkurrens på de marknader där affärsverkenagerar. På vissa delmarknader finns eller kommer enfungerande konkurrens att kunna etableras. Men förmerparten av den service som utförs på dessa områdenkommer affärsverken att förblimonopolister. Tekniska och organisatoriskastordriftsfördelar innebär att en effektiv marknad kommeratt domineras av en stor aktör. Det gäller hushållstelefoni,brevbefordran och järnvägstrafik som inte upphandlas avsamhället.Vi menar att det är viktigt av effektivitetsskäl att dessastordriftsfördelar tas till vara. Vi kan därför inte accepteraatt marknaderna på ideologiska grunder ''utvecklas'' påbekostnad av effektiviteten. Därför måste de villkor somskall gälla vara likvärdiga och inte diskriminera dedominerande företagen.Förutsättningar för bolagiseringAssociationsformen och de därmed sammanhängandefinansieringsproblemen, marknadsförutsättningarna ochsamhällsåtaganden måste bedömas i ett sammanhang. Detinnebär att:Det statliga ägandet lämnas oförändrat.Försäljningar av de nationella tillgångar som ,Posten och SJ utgör saknar aktualitet. Det innebäremellertid inget hinder för drifts- eller ägarsamverkan idotterbolagsledet.Praktiska lösningar för att tryggasociala åtaganden måste garanteras.Regionalaförpliktelser måste uppfyllas på ett tillfredsställande sätt.Riksdag och regering har att fastställa service- ochkvalitetsmål för branschen.Konkurrensen mellan olikaaktörer måste ske på likvärdiga villkor, vilket bl.a. innebären solidarisk finansiering av sociala och regionalaåtaganden.Allmänhetens insyn i statligt ägda bolag skallske efter i princip samma villkor som i kommunala bolag,varigenom bl.a. handlingsoffentlighet tryggas.FinansieringsfrågorFrågan om de tre här aktuella företagenskapitalförsörjning behöver inte nu diskuteras närmare. Detkan i korthet konstateras att den gängse metoden attomvandla ett statligt affärsverk till aktiebolag innebär attstaten överlåter verkets tillgångar till ett nybildat aktiebolagi utbyte mot aktier. Därefter kan bolaget i princip verkamed samma ekonomiska förutsättningar som affärsverket.I sammanhanget bör det emellertid understrykas attingående pensionsskulder skall belasta bolagetsbalansräkning, vilket i princip kräver att avsättningar gjortseller att frågan löses på annat godtagbart sätt. Därmeduppstår ett behov av omfattande resurstillskott, vilket enligtvår bedömning kan bli avgörande för om en ombildning tillaktiebolag kan ske.Oberoende av associationsform är det enligt vår meningockså viktigt att trygga en långsiktig kapitalfösörjning bl.a.för att en rimlig investeringsnivå skall kunna upprätthållas.Avgörandet för hur , Posten och SJ kan klarasig i fri konkurrens är hur finansieringen sker av de särskildaåtaganden statsmakterna även fortsättningsvis bör ställakrav om. I en monopolliknande marknadssituation kanverken korssubventionera, t.ex. taxor för förlustbringandetjänster med resurser från inkomstgivande verksamhet.Med en ökad marknadsanpassning är det inte möjligt att isamma utsträckning tillämpa korssubventionering.Det ställer sig relativt naturligt att utifrån teoretiskautgångspunkter förorda att statliga krav på sociala ochregionala åtaganden bör finansieras över statsbudgeten.Därigenom skulle för riksdag och regering tydligaprislappar lämnas för respektive kostnad. Så sker redan ijärnvägssektorn, där regelbundet viss trafik upphandlas pålinjer där trafik inte kommer till stånd på rentföretagsekonomiska grunder. Därmed skulle ocksåskattebetalarna som kollektiv stå för finansieringen av desärskilda åtaganden som görs.Vi menar att en sådan finansiering kan vara rimlig förjärnvägstrafik, där någon omfattande konkurrens på spåretenligt vår bedömning knappast kommer att bli aktuell.Möjligheterna att generera hög avkastning förefaller ringa.Svårigheterna att med resurser från sektorn finansieraregionalpolitiska åtgärder är därför uppenbara. Däremot ärjärnvägen redan utsatt för stark konkurrens från andratrafikslag, vilket i regel tillförsäkrar konsumenternaalternativa transportmöjligheter. I glesbygden är i självaverket denna konkurrens i allmänhet orsak till järnvägensbristande lönsamhet. Det är därför inte orimligt att denextra valmöjlighet en olönsam järnvägstransport innebär,regelbundet prövas i omfattning av statsmakterna.För post- och telekommunikationerna anser viemellertid att sociala, regionala och andra sådanaåtaganden som inte kommer till stånd på rent kommersiellagrunder, i första hand bör finansieras inom respektivesektor. Det bör således ankomma på dem somtillhandahåller tjänster inom post- och telesektorn --oberoende av omfattning och inriktning -- att sinsemellanoch gemensamt fördela det ekonomiska ansvaret. Även desom enbart ägnar sig åt de lönsamma delarna -- grädden påmoset -- får på så sätt bidra.I praktiken innebär det att kunderna/brukarna i sektorngemensamt får svara för de särskilda åtaganden riksdag ochregering finner lämpliga. Post- och telesektorerna börsåledes kunna bära den fortsatta korssubventionering somhär föreslås. För en sådan finansiering talar inte minststatsfinansiella skäl.Det innebär att överenskommelser mellan operatörerinom respektive post- och telesektorn måste träffas omfördelningen av extra kostnader för t.ex. glesbygdsservice.Sådana överenskommelser skall vara villkor för tillträde tillmarknaden. En annan möjlighet kan vara att genomkoncessionslagstiftning sälja tillstånd att operera på vissamarknader.TelekommunikationernaArbetet med att ge en ny associationsformhar fördröjts. Utformningen av en telelag har enligt vadregeringen uppger inte kunnat färdigställas under hösten1992. Därmed återstår en betydande osäkerhet om frånvilken tidpunkt skall kunna bli bolag. Motbakgrund av de svårigheter regeringen haft att utformaförslaget till lagstiftning kan det inte uteslutas att ytterligarekomplikationer tillstöter. Därtill kommer att en redovisningfrån regeringen ännu saknas om hur de av riksdagenfastlagda telepolitiska målen skall komma till uttryck i detaviserade förslaget till telelag.Vi avser att återkomma till dessa frågor i samband medatt regeringen förelagt förslag på detta område.Följande kännetecken bör dock enligt vår mening ocksåframgent prägla svensk telemarknad.Staten skall ansvaraför att tillhandahålla ett öppet och sammanhållet telenätsom omfattar hela riket. Det skall gå att nå alla andratelefoner i vårt land från telefonen i bostaden.Godtillgänglighet och service skall erbjudas för grundläggandetelefoni- och datakommunikationer. Framkomlighet ochfelavhjälpning skall ligga på fortsatt hög nivå.Regionalaoch sociala hänsyn skall tas. Samma avgift för installation ipermanentbostad tas ut oberoende av bostadsort.Teletaxorna skall vara enhetliga och kunna utjämnas mellanolika geografiska områden.Utveckling och forskningskall hålla hög standard.Telekommunikationerna skallvara tillgängliga och uthålliga även i krissituationer.PostenDet är uppenbart att ett omfattande beredningsarbeteåterstår för att belysa alla de frågor som sammanhängermed ett utvecklat och modernt postväsende. Regeringenhar aviserat förslag om postlagstiftning och bolagiseringunder 1993 men föreslog redan i prop. 1992/93:132 om vissafrågor inom område, attPostverkets ensamrätt till brevbefordran skulle avskaffasfr.o.m. Utan att i annat än allmänna ordalagmotivera ett sådant genomgripande förslag tycktesregeringen helt bortse från bestämdauppfattning att brevmonopolet inte kunde avskaffas förränlagstiftningsvägen garantier skapats för att regionala ochsociala åtaganden skulle kunna tillgodoses. Vår uppfattningär att skall garanteras en sund ekonomisk bas föreffektiv konkurrens på lika villkor. Det innebär bl.a. att enrad centrala problem måste få en tillfredsställande lösning,bl.a. avseende mervärdesskatten, ersättningsvillkor förregional service, pensionsskuldens reglering etc.Det går inte att frigöra sig från misstanken om att andra,underliggande motiv, vägde tyngre än kraven på rättvisakonkurrensvillkor och bibehållen servicenivå över helalandet. En ideologiskt bunden syn på konkurrens som ettsjälvändamål och privat verksamhet som definitionsmässigtbättre än offentlig, tycks ha blockerat regeringens förmågaatt framlägga väl övervägda förslag. Även om påvissa delmarknader för produkter och tjänster konkurrerarom kunder med andra aktörer, står det klart att justbrevförmedlingen inte genomgått andramarknadsförändringar än den konkurs svarat för.Det finns i en enig uppfattning om attPostverket skall tillgodose kravet på en god regionalservice. Så sent som fastställde att engod, grundläggande service skall ges till såväl stora som småkunder i hela landet.När regeringen föreslog att monopoletpå de statliga betalningarna skulle avskaffas sades bl.a.följande i finansplanen:''kommer att ersättas för upprätthållandet avrikstäckande betalnings- och kassaservice genom ett anslagpå statsbudgeten.'' beslöt också på förslag avregeringen att ersättning skulle utgå med 300 miljonerkronor för /93.Trots detta föreslår nu regeringen att ersättningsnivånskall minskas till 250 miljoner kronor.Detta beslut om en minskning med 50 miljoner kronorleder i rakt motsatt riktning mot de uttalade ambitionernaom en aktiv glesbygdspolitik under mottot ''Hela Sverigeskall leva'', som regeringen har uttalat i andra sammanhang.Vi anser att regeringens förslag kommer att få storakonsekvenser för de människor som bor i glesbygd.Beloppet motsvarar service via lantbrevbäring ellerpostkontor i glesbygd till långt över 100 000 hushåll.Mot denna bakgrund föreslår vi att gerregeringen i uppdrag att återkomma till med ettsammanhållet förslag till regional service och därvid beaktade ersättningsvillkor som krävs för att servicen skallmotsvara de krav som ställt.JärnvägenDet är angeläget att järnvägstrafiken fortsätter attutvecklas till ett konkurrenskraftigt, säkert ochkapacitetsstarkt masstransportmedel. En sådan utvecklingär angelägen inte minst av miljöskäl.Genom de förändringar av järnvägens villkor somskedde till följd av trafikpolitiska beslut, har enligtvår bedömning järnvägens förutsättningar förbättrats.Den utredning om ett avvecklande av SJ:strafikeringsrätt på stomnätet som genomförs skeremellertid i ett vakuum. Utredaren saknar ett aktuelltbeslutsunderlag om den långsiktiga trafikpolitiskainriktningen. Utredaren har enbart i uppdrag att utifrånregeringens ideologiska utgångspunkter presentera enmodell för avreglering, inte att analysera de trafikpolitiskakonsekvenserna av sitt förslag. Formerna för en sådanavreglering bör emellertid noga övervägas --järnvägssektorn är mycket komplex. Stordriftsfördelarnamed produktion av järnvägstransporter är t.ex. uppenbara.Det finns en uppenbar risk att en ogenomtänkt avregleringtvärtemot sitt syfte kan verka effektivitetshämmande ochleda till att den totala järnvägstrafiken minskar.Regeringen deklarerar i budgetpropositionen att maninte avser att genomföra en samlad utvärdering av 1988 årstrafikpolitiska beslut. Vi menar att en sådan utvärdering ären nödvändig förutsättning för att formerna för en fortsattutveckling av järnvägstrafik skall kunna diskuteras medutgångspunkt från ett korrekt beslutsunderlag.Vi har redan tidigare pekat på dessa problem och därvidanfört att den av regeringen föreslagna tidpunken för enavreglering är orealistisk. Med hänvisning till det ovan anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om förutsättningar för bolagiseringinom Postens, och ,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om statens regionala ansvarbeträffande postdistribution, kassaservice ochtelekommunikationer,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om service och kvalitetskrav somframgent bör prägla svensk telemarknad,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av en samladutvärdering av trafikpolitiken innan frågan om avregleringav järnvägstrafiken tas upp till behandling.