mot · GG02T96 · 1993-04-14 00:00:00 — med anledning av prop. 1992/93:200 Telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. InledningEtt fungerande telenät och bra teletjänster i hela landetär en nödvändig förutsättning för välfärd för medborgarnaoch goda betingelser för näringslivet. Betydelsen av välfungerande telekommunikationer ökar i takt medinformationsteknologins utbredning inom allt flersamhällssektorer.I propositionen lämnas förslag till en telelag samt enförändring av till aktiebolag. Vidare aviserasåtgärder som anses bidra till att utveckla konkurrensen påtelemarknaden.Vi socialdemokrater anser att en telelag måste medverkatill att följande tre mål uppfylls.För det första måste de av fastlagdatelepolitiska målen garanteras. Det gäller i första hand deregionala och sociala mål som innebär att bratelekommunikationer finns tillgängliga för alla.För det andra måste en telelag vara konkurrensneutral.Inget teleföretag skall ges sämre förutsättningar för attkonkurrenter ska kunna etablera sig och tamarknadsandelar.För det tredje måste man kunna utläsa konsekvensernaav de förändringar som föreslås. Införandet av en telelagoch en bolagisering av måste bygga på en analysav vilka effekter som förväntas.Inget av dessa tre mål nås med det lagförslag som finns ipropositionen. Vi socialdemokrater säger därför nej till dei propositionen framlagda lagförslagen.Propositionen speglar regeringens allmänna strävan att,med en bolagisering som första steg, privatisera statligverksamhet.Vi säger nej till privatisering av . Med entelelag som uppfyller de ovan nämnda målen kan detdäremot vara möjligt att acceptera en övergång tillbolagsformen för . kan vi intetillstyrka regeringens förslag till bolagisering av Televerket.I propositionen föreslås att taxor för hushålloch småföretag ska regleras inom ramen för ett pristak pånettoprisindex minus . Liksom övriga delar ipropositionen är detta förslag slarvigt underbyggt. Vimenar att regeringen måste återkomma med ett bättrebeslutsunderlag och att nuvarande prisreglering ska gällafram till dess att så sker.Vår syn på telemarknadenPropositionen ingår som en konsekvent del i regeringensövergripande nyliberala samhällsexperiment med en i detnärmaste blind tilltro till marknaden som främstakännetecken. Vi menar att det varken är önskvärt ellermöjligt att överlåta åt marknadskrafterna att helt fritthantera gemensamma tillgångar som telenätet ochtelefonitjänster.Mål för telepolitikenI proposition Näringspolitik för tillväxt betonades atttelekommunikationerna är av avgörande betydelse församhällsutvecklingen. Det föredragande statsrådetsuppfattning att regeringen nu starkare framhållerbetydelsen av effektiva telekommunikationer är därför interiktig.Vi socialdemokrater anser att det även fortsättningsvisär av största vikt att tar ansvar förtelekommunikationerna i hela landet. Den av riksdagentidigare fastslagna målformuleringen för telepolitiken bördärför ligga fast. Medborgarna, näringslivet och denoffentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudasen tillfredsställande tillgång på telekommunikationer tilllägsta samhällsekonomiska kostnad. Fem delmål finnsformulerade: Telesystemet skall ge god tillgänglighet,effektivt resursutnyttjande i samhället,utvecklingsmöjligheterna skall tas tillvara, bidra tillregional balans och möjliggöra sociala hänsynstagandensamt vara uthålligt och tillgängligt under kriser och krig.Regeringen föreslår att även telefaxtjänsten och vissdatakommunikation skall ingå i det statliga ansvaret förgrundläggande telekommunikationer.Den höga kvaliteten på det svenska telenätet innebärenligt vår uppfattning att en sådan utvidgning i praktikenendast innebär en konfirmation av rådande förhållanden.Det är därför enligt vår uppfattning ett riktigt steg att detstatliga ansvaret också skall innefatta telefaxtjänsten ochviss datakommunikation.Telemarknaden förändrasUnder har televerksamheten och annan församhället gemensam infrastruktur bedrivits iaffärsverksform, statligt ägd och direkt styrd av riksdag ochregering. Medborgarna har via sina folkvaldarepresentanter och politiska beslut kunnat påverkaverksamheten. Med dessa medel har de politiska målen iallt väsentligt uppfyllts.Televerket har utvecklats positivt. I en internationelljämförelse står sig verket gott. Hög effektivitet och lågataxor och avgifter kännetecknar dagens Televerk.Under de senaste åren har den svenska telemarknadenförändrats kraftigt. Det gäller främst tre områden:Tekniken utvecklas, kunder och leverantörer avtelefonitjänster söker internationella lösningar och enpolitisk omprövning av de telepolitiska medlen har skett.Propositionen bygger på en ideologisk grund sominnebär att marknaden ska lösa alla problem. Detta kan viinte acceptera. Avsikten med en telelag kan rimligen intevara att undergräva svenska näringspolitiska målsättningarpå teleområdet. I vilken grad staten genom aktiva åtgärderbör försöka skapa konkurrens inom områden där det i dagråder de facto monopol måste ses i ljuset av deninternationella utvecklingen. Tempot i avregleringen iandra länder måste vägas in i synen på hur den svenskatelemarknaden skall utvecklas.Televerket skall förbli vår gemensamma tillgångVäl fungerande teletjänster kommer hela samhället tillgodo. De strikt företagsekonomiska kalkylerna ger ingeninformation om dessa politiska värderingar. Kortsiktigakrav på avkastning kommer att tränga undansamhällsmålen.Det är därför ett grundläggande samhällsintresse att detäven framöver kommer att vara möjligt att med politiskabeslut garantera den service medborgarna kräver.Televerket är en gemensam tillgång, uppbyggd som en delav folkhushållet. Det är genom en fortsatt gemensamförvaltning av dessa tillgångar vi socialdemokrater villfortsätta att utveckla telepolitiken. Vi känner ett ansvar attföra detta demokratiska uppdrag vidare som en motvikt tillde kortsiktiga kapitalintressena på marknaden. Därförsäger vi socialdemokrater bestämt nej till utförsäljning avTeleverket.Krävs nya medel för att nå målen?En föränderlig omvärld förutsätter en omprövning av demedel som står till buds för att de telepolitiska målen skalluppfyllas. Vi socialdemokrater är beredda att diskutera ochutveckla nya medel. Till skillnad från regeringen sätter vi ivåra analyser verksamheten i främsta rummet. Det ärmöjligheten att nå de telepolitiska målen som står i centrumför oss.Teknisk utveckling, nya produkter och flera aktörer påmarknaden medför att inte längre ensamt kanges ansvar för de politiska mål fastställer. Det ärdärför motiverat att lagstifta om att alla företag som avseratt verka på den svenska telemarknaden också skall varamed och ta ansvar för att de telepolitiska målen uppfylls.Detta är vår utgångspunkt, att finna en lösning som innebärett solidariskt ansvar för de telepolitiska målen.Propositionens förslag innebär att man vill lagstifta framen konkurrens genom att undanta såväl vissa teleföretagsom de stora telekunderna från den solidariskafinansieringen. Grundidén bakom den omställning somföreslås i propositionen är att konkurrerande företag skaproducera teletjänster till priser som motsvararkostnaderna för produktionen i varje enskild del, s.k.kostnadsprissättning. Merparten av medborgarnasefterfrågan skall på så sätt tillgodoses på en fri marknad.Därmed skulle det inte heller längre finnas några skäl attbedriva verksamheten i egen regi med staten som ägare.Den föreslagna bolagiseringen av skall, motdenna bakgrund, ses som ett första steg i en planeradutförsäljning av /AB.I praktiken måste det dock finnas kvar ett starkt politisktansvar för att televerksamheten ska fungera rättvist överhela landet. Dessutom finns internationella förpliktelser,t.ex. att tillse att teletrafiken över gränserna fungerar.Eftersom marknaden inte kan uppfylla de politiskamålen om rättvisa och tillgänglighet, måste staten viastatsbudgeten eller på annat sätt se till att de politisktönskvärda tjänster som marknaden inte tillhandahållerändå produceras.Det finns enligt vår uppfattning ytterligare skäl som talarmot den modell som regeringen nu vill införa.Vi socialdemokrater menar att det är effektiviteten iverksamheten och det gemensamma ansvaret som skall ståi centrum för analysen.Som framgår av propositionen anserkommunikationsministern av ideologiska skäl, att det ärviktigare att flera företag etablerar sig i telebranschen än attden sammanlagda effektiviteten blir så hög som möjligt. Ipropositionen är det konkurrensen som är det viktigaste.Men konkurrensen skulle inte bli effektiv och rättviseftersom grundförutsättningarna saknas. Trots den snabbatekniska utvecklingen finns det inom teleområdetstordriftsfördelar och flerproduktionsfördelar.Lagstiftningen i telebranschen enligt den nya modellen skallvara konkurrensneutral. Det betyder att stordriftsfördelarav effektivitetsskäl skall tas tillvara.Aktiv telepolitik är aktiv industripolitikI en internationaliserad miljö är de stora statligainfrastrukturföretagen av strategisk betydelse. Televerketär, även med internationella mått mätt, en viktig aktör tillnytta för svensk välfärd och konkurrenskraft.Televerket har, i samarbete med svensk industri,utvecklat såväl telenät som teletjänster till ett effektivtsammanhållet system. FOU-samarbete ochteknikutveckling har drivits fram bl.a. tack vare Televerketsgoda kunskap om hela marknaden och produktionskedjan.Via har staten och näringslivet i samverkanutvecklat världsledande teknologi förtelekommunikationer. Sysselsättning och kompetens harökat. Sambandet mellan industriell utveckling ochtelepolitik måste garanteras även på en öppen telemarknad.Garantera teleforskningenDen förflyttning av sektorsansvaret förtelekommunikationsforskningen som regeringen föreslår iprop. 1992/93:170 är i och för sig en logisk följd avavvecklingen av myndighetsansvar. Den kandock få allvarliga konsekvenser om inte nya styrmedelersätter de nuvarande.Televerket svarar för en betydande forsknings- ochutvecklingsverksamhet. Sammantaget uppgår verketsFOU-verksamhet till /år. Televerketär därmed en av de allra största kunskapsutvecklarna iSverige. Tillsammans med svensk industri har unikkompetens byggts upp, både när det gäller grundforskning,tillämpad forskning och produktutveckling. Inom ramen förett sammanhållet har hela produkt- ochproduktionskedjan kunnat utvecklas.Att som regeringen optimistiskt utgå ifrån attTeleverkets nuvarande engagemang kommer att fortgå ochatt detta skulle kunna täcka den samhällsmotiveradeforskningen är att underskatta forskningens centrala roll förbranschutvecklingen. Det finns enligt vår uppfattning enuppenbar risk att den generella teleforskningen kommer attminska i omfattning när sektors- ansvaret nu flyttas överfrån en aktör i branschen till en myndighet. Även omTeleverkets forskning kommer att fortgå kommer den attändra karaktär. kommer /ABatt själv förfoga över forskningsresultaten och ensidigtbesluta huruvida de skall offentliggöras. Regeringen har ettansvar för att teleforskningen även framöver är öppen ochupprätthålls på en hög nivå, såväl kvalitativt somkvantitativt.Solidarisk finansiering av telepolitiska målTillgång till telefonitjänsten på rimliga villkor i helalandet är en övergripande målsättning för telepolitiken. Tilldetta kommer sociala mål som t.ex. tillgång till telefoni förpersoner med olika former av handikapp.Lagstiftningen måste vara sådan att staten kan utkrävaett socialt och regionalt ansvar från alla aktörer somuppträder på den svenska telemarknaden, inte baraTeleverket.Förslaget till telelagRegeringen har i propositionen inte klarat av att föreslåen telelag som tillgodoser ens lågt ställda krav påmöjligheten att uppnå de telepolitiska målen. I ställetpresenteras ett förslag som har fokus riktat på konkurrenssom det medel som skall lösa alla problem.Lagförslaget präglas av en ovilja att ta ansvar förtelepolitiken. Marknaden skall lösa alla problem. Om såinte sker får möjlighet att genom praxisuttolka sparsamma målformuleringar.Detta strider mot tidigare uttalanden om ettfortsatt politiskt inflytande över telepolitiken. Telestyrelsenkommer att godtyckligt få ansvaret för utformningen avtelepolitiken.Lagrådets kritikRegeringen har remitterat sitt lagförslag till Lagrådet förutlåtande.Lagrådets yttrande är anmärkningsvärt kritiskt. Manskriver:På grund av en viss tidspress har förslagen inte fått denbearbetning i systematiskt hänseende som varit önskvärd.(...) En annan sammanfattande observation är att denallmänna motiveringen till förslagen är omfångsrik och i vissmån svåröverskådlig. Härtill kommer att framställningentyngs av en mängd detaljfrågor som lämpligen borde haförts in i specialmotiveringarna. Dessa är nu mycketkortfattade och ibland hänvisas endast till omfattande ochoprecisa uttalanden i den allmänna motiveringen. Det kanmot bakgrund härav befaras att motiven inte alltid kommeratt ge avsedd vägledning för rättstillämpningen.Lagrådet har enligt specialmotiveringen haft synpunkteroch invändningar när det gäller inte mindre än 12 av de 38paragraferna i det ursprungliga lagförslaget.Vi instämmer i Lagrådets kritik. Det finns ingamöjligheter att utifrån propositionens skrivningar göra enskälig bedömning av vilka konsekvenser de föreslagnaåtgärderna kommer att få. Lagen i sin nuvarande skepnadkan inte läggas till grund för en genomgripande förändringav telepolitikens medel.Vad blir bättre?Propositionen saknar en seriös konsekvensanalys.Rimligtvis skulle de förslag som presenteras underbyggtsmed analyser av vilka samhällsekonomiskaeffektivitetsvinster man förutser.Vidare borde en bedömning av konsekvenserna förTeleverket till följd av dels ett pristak i enlighet medregeringens förslag, dels den planerade investeringsnivånom , dels bortskrivandet av möjligheten attkompensera vissa åtaganden via samtrafikavgifter och delsden prispress som förutses på utlands- och rikstrafik funnitsmed.Avsaknaden av dessa redovisningar innebär en storosäkerhet om telepolitiken. Regeringen sätter ien omöjlig beslutssituation. Kommunikationsministern villatt skall ta ställning till propositionen utan någotsom helst underlag som beskriver de förväntade effekternaav förslagen.Privatisering är slutmåletI propositionen förs resonemang om statens möjligheteratt styra telemarknaden i en situation då betydande delar avTelia AB:s aktiestock övergått i privat ägo.Detta visar enligt vår uppfattning attkommunikationsministern i sitt lagstiftningsarbete haft ensådan utveckling som mål. Detta stämmer också väl medtidigare principiella ställningstaganden från regeringens ochriksdagsmajoritetens sida.Vi socialdemokrater känner oss inte särskilt lugnade närdet föredragande statsrådet anför att ''det nya bolaget börså långt jag nu kan överblicka vara helt statligt ägt.'' Medden nuvarande regeringen kan det överblickbaraperspektivet, i denna fråga såväl som i andra, röra sig omdags- eller veckopolitik.Enligt vår uppfattning måste telelagen bygga på attstaten även fortsättningsvis kommer att äga Televerket.Målformuleringen måste bli klarAvgörande för utformningen av telepolitiken ärnaturligtvis formuleringen av de telepolitiska målen itelelagen. Propositionen är i denna del mycket sparsam. Vikan inte tolka detta på annat sätt än att man vill ge frihet åttillsynsmyndigheten att själv bedöma om målen uppfyllts.Detta blir än mer anmärkningsvärt eftersom det enbart äri lagens ändamålsparagraf som får möjlighet attfastställa de telepolitiska målen. Enligt propositionen skallTelestyrelsen t.ex. fastställa de olika servicemålen.Vi anser att telelagen borde inledas med en tydligmålformulering enligt följande:1 § Denna lag innehåller bestämmelser omteleverksamhet. Bestämmelserna i lagen syftar till attmedborgare, näringsliv och den offentliga förvaltningen pålika villkor i landets olika delar skall få tillgång till effektivatelekommunikationer till lägsta möjligasamhällsekonomiska kostnad. Häri ligger regionala ochsociala hänsyn som möjliggör att var och en från sinstadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe skallkunna utnyttja telefonitjänst inom allmänt tillgängligttelenät.Regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer får besluta att tillgång till teletjänster eller fastateleförbindelser skall tillgodoses genom statligupphandling.I de sociala hänsynen ligger bl.a. att personer medfunktionshinder skall ges tillgång till telekommunikationer.Enligt vår uppfattning är skrivningarna i 2 och 3 §§ iregeringens förslag inte förenliga. En effektiv konkurrensär inte det enda medel som garanterar att de telepolitiskamål fastställt kommer att uppnås.Regeringens uppfattning är den motsatta. Den anser attdet bör ges en uttrycklig föreskrift i telelagen som innebäratt vid tillämpningen av reglerna skall en strävan vara attskapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrensinom alla delar av telekommunikationsområdet.Därigenom skulle de grundläggande målen uppnås.Det finns ingen anledning att i lagen framhålla ett medelframför andra när det gäller att åstadkomma en effektivtelemarknad som leder till att de telepolitiska målenuppfylls. Enligt vår uppfattning är det viktigt atttillsynsmyndigheten inte låses fast vid ett medel utan fårmöjlighet att använda de medel som krävs i varje situation.Tillståndsvillkoren måste preciserasPropositionen innebär att fritt skall avgöravilka tillståndsvillkor som skall diskuteras och fastställasmed respektive operatör. Den uppräkning av olikaförhållanden som föreslås är inte avsedd att varauttömmande.Enligt vår uppfattning bör i lagen tydligt fåvägledning i vilka villkor som skall prövas för varjetillståndshavare. Den § 13 som propositionen föreslår bördärför ha följande utformning.13 § Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet skallförenas med villkor.Tillståndsvillkor skall reglera skyldighet förtillståndshavare 1. att på vissa villkor tillhandahålla telfonitjänst åt varoch en som efterfrågar denna tjänst,2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissavillkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den somefterfrågar sådana,3. att bedriva verksamheten under de förutsättningarsom följer av de internationella överenskommelser somSverige biträtt,4. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlastill samhällets alarmerings- och räddningstjänst,5. att beakta totalförsvarets behov avtelekommunikationer under höjd beredskap.Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet kan ävenreglera bl.a. skyldighet för tillståndshavare 1. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behovav särskilda teletjänster,2. att redovisa sin verksamhet i de delar somberörs av tillståndet efter för verksamheten särskiltavpassade principer samt att ställa redovisningen tillförfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisasav myndigheten,3. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämnaut sådana publicerade uppgifter som telefonabonnemangsom inte omfattas av tystnadsplikt enligt x § denna lag samt 4. att på skäliga villkor i egen telefonkatalog publiceraoch i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter omteleabonnemang hos annan tillståndshavare i denutsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.Regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer får meddela undantag från samt föreskrifter omtillståndsvillkor.I 13 § innebär den föreslagna förändringen atttillståndsmyndigheten i normalfallet skall förena tillståndmed villkor enligt punkterna 1--5. Punkterna 6--9 ärexempel på tillståndsvillkor som kan pröva.Vi menar att den viktiga uppgiften att för varjetillståndshavare bedöma och motivera om de här föreslagnaobligatoriska villkoren skall gälla bör avlastastillståndsmyndigheten. Däremot kan det naturligtvis blifråga för tillståndsmyndigheten att bedöma om undantagskall göras från de obligatoriska villkoren. En sådanbedömning kan grundas t.ex. på omfattningen avtillståndshavarens verksamhet.Konkurrensutveckling -- för vems skull?Enligt regeringens förslag finns det, till följd avTeleverkets dominerande ställning, skäl att överväga att ilagstiftningen öppna för vissa åtgärder som närmast börbetraktas som konkurrensutvecklande inom de delar avtelemarknaden där det bedöms att någon konkurrens inteskulle komma att uppstå inom överskådlig tid.Förslaget visar enligt vår uppfattning på att regeringeninte förmår presentera en lagstiftning som ärkonkurrensneutral. kommer att åläggasuppgifter som innebär att konkurrensen kommer attsnedvridas till nackdel.Åtgärder med denna inriktning måste avvisas. Detta avtvå skäl. För det första ligger det en fara i att försvagaTeleverkets internationella konkurrensförutsättningar. Deföretag som i första hand kommer att söka sig till densvenska telemarknaden är stora multinationella bolag medstarka hemmamarknader. Ett exempel är regeringensupphandling av telefoni för UD:s räkning som innebär attBritish övertar utlandstrafiken inom UD. Detfinns stora risker att den svenska telemarknaden kommeratt utvecklas till en oligopolmarknad med några fåmultinationella företag som på marginalkostnadsvillkorkonkurrerar med Televerket.I detta sammanhang bör noteras att den svenskatelemarknaden inte växer i någon större omfattning. Dekonkurrenter som etablerar sig gör detta på Televerketsbekostnad.En försvagad inhemsk bas för kan i ettövergripande näringspolitiskt perspektiv innebära attTeleverket, och även viss utrustningsindustri, hamnar i eninternationellt försvagad konkurrensposition.Utvecklingen av telemarknaden måste bedömas i ettinternationellt perspektiv. Regeringen väljer att i sinamotiveringar runt lagens utformning helt bortse från en deli EG:s direktiv om konkurrens på marknaden förteletjänster. Dessa anger generellt vägar för enliberalisering, men undantar telefoni, där medlemsländernahar rätten att utdela ''speciella eller exklusiva rättigheter'' åtoffentliga eller privaträttsliga organ. Den nu pågåendediskussionen inom EG gäller just en sådan modell som visocialdemokrater förordar, nämligen en solidariskfinansiering av televerksamhet som är politiskt önskvärd,men företagsekonomiskt olönsam.I många länder präglas telemarknaden av lagfästmonopol, såväl när det gäller möjligheterna att erbjudateletjänster som att bygga telenät. Det bör betonas atttelefonitjänster, som utgör av telemarknadeni flertalet länder, fortfarande omfattas av monopol och attnågon avgörande förändring av detta förhållande inte kanförutses . Länder som förespråkarkonkurrens på lika villkor måste ställa krav på ömsesidighetnär utländska teleföretag vill etablera sig. Länderna inomEG har fortfarande så kraftiga begränsningar i rätten attbedriva televerksamhet att det är svårt att förutse på vilkavillkor konkurrens kommer attt tillåtas. All erfarenhet talardock för att även länderna inom EG kommer att ställa kravpå ömsesidighet för att tillåta utländska teleföretag attbedriva verksamhet.Vi menar att det i telelagen, eller i annan ordning, ärrimligt att fastslå att den öppna svenska telemarknadenendast skall vara öppen för företag som har sinhuvudsakliga verksamhet förlagd till länder medmotsvarande marknadssituation på teleområdet.För det andra torde det vara problematiskt att inomtelebranschen över huvud taget upprätthålla verksamhetinom vissa områden som inte är konkurrensutsatta, änmindre att utveckla en fungerande konkurrens. Närkonkurrenstrycket ökar inom vissa delmarknader kommermöjligheterna att korssubventionera mellan olikakundgrupper att minska. Detta kan i sin tur leda till att detansvar för företagsekonomiskt olönsam trafik som enligtförslaget ska tas av blir allt mer betungande.Det är vår bedömning att kommunikationsministerninom en inte alltför avlägsen framtid kommer att fåfinansiera det regionalpolitiska ansvaret vad gäller telefonivia statsbudgeten.Finansiering av icke företagsekonomiskt lönsamverksamhetDe tillstånd som enligt liggande lagförslag skall ge rättatt bedriva teletrafik bör kopplas samman med avgifter förgemensam finansiering av regionala och sociala kostnader.Regeringen lever i sin analys av telemarknaden delvis ihistorien.