mot · GG02U23 · 1993-04-19 00:00:00 — med anledning av prop. 1992/93:244 Styrnings- och samarbetsformer i biståndet SammanfattningSocialdemokraterna avvisar huvudförslagen iregeringens särproposition om styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. Regeringen vill avskaffa detsystem som gett ett av världens mest effektiva ochuppskattade bistånd. Förslaget öppnar för kortsiktighet ochfragmentering.I förra årets riksdagsbehandling av regeringensbiståndsbudget fick socialdemokraterna igenom sitt förslagatt möjligheter att styra biståndet skulle ses över.Regeringen tillsatte en utredning och har med anledningav den lagt fram en proposition. Men förslagen snarareminskar roll.När biståndet nu utsätts för starkt tryck, genom störreoch mer krävande uppgifter och minskanderesurser, borde regeringen ha månat om att samla stödet förett bistånd som verkligen når de fattiga. Regeringenshantering av denna viktiga fråga bryter skarpt mot dentradition av politisk enighet som funnits kring principer ochformer i svenskt bistånd. Sådan enighet har underbiståndets trettioåriga existens alltid sökts ochuppnåtts vid avgörande förändringar.Regeringen har vid tillkomsten av denna propositionicke sökt sådant samförstånd, trots att den varit välmedveten om att stark kritik riktas mot förslagen.Socialdemokraterna önskar i utskottsbehandlingenåterknyta till samförståndstraditionen i svenskbiståndspolitik.Socialdemokraterna vänder sig mot regeringens förslagpå tre punkter.1. Regeringen vill ta bort landramarna och deövergripande samarbetsavtalen med mottagarländerna.Socialdemokraterna vill behålla dem.Hittills har bestämt hur mycket bistånd ettland ska få, den s.k. landramen, och i stora drag hur det börse ut. Regeringen och SIDA har sedan haft i uppdrag attutforma biståndet. Detta har varit ett bra system.För det första ger de mottagarländernaplaneringstrygghet och större möjligheter att ta ansvar. Imycket hög grad är det mottagarlandets egnaansvarstagande som avgör om en insats blir effektiv ellerinte. Att ta bort landramarna och samarbetsavtalen riskeraratt minska ansvarstagandet, minska effektiviteten och ävenatt öka biståndsberoendet.För det andra är det genom landramarna som riksdagenhar möjlighet att styra biståndets storlek och innehåll.Propositionens förslag att ta bort dem skulle minskariksdagens roll, tvärtemot intentioner. Förslagetom en tydligare redovisning av det samlade biståndet förriksdagen är emellertid riktigt. måste få bättremöjligheter att styra också det icke-landramsbundnabiståndet.2. Regeringen vill minska SIDAs ochbiståndsmyndigheternas roll. Socialdemokraterna vill hastarka myndigheter som kan garantera effektivitet,kompetens och långsiktighet.Regeringen har alla möjligheter att styramyndigheterna. Brister detta är det en brist iregeringsutövande, inte i beredningsordningen. Deförändringar som föreslås riskerar att göraansvarsfördelningen oklar. De går emot svenskförvaltningstradition.3. Regeringen föreslår ''en integreradfältadministration''. Socialdemokraterna är överens om atten effektivisering av representationen i mottagarländernabör eftersträvas. Så långt är regeringens ambition riktig.Propositionen är emellertid oklar vad avser myndigheternasroll i förhållande till ambassaden/biståndskontoret. Detmåste säkerställas att den ansvarsfördelning som råder iSverige också kan utövas i mottagarlandet. Förslaget måsteutvecklas innan kan ta ställning.De grundläggande principerna för svenskt bistånd harsocialdemokraterna redovisat i motionen ''De fattigas rätt''.Socialdemokraterna har föreslagit en översyn avbiståndet i vår motion ''Solidaritet och säkerhet för en nyvärld''. Vi har föreslagit att en nationell kommission bildasmed uppgift att se över internationellaansvarstagande. De globala frågorna, biståndet,fredsskapande insatser, flyktingströmmarna, östbiståndet --frågorna hänger ihop och kräver nytänkande. Detta voredet rätta sammanhanget att ta upp de principiella frågornakring biståndet.1. En förändrad anslagsstrukturDen nya modell som föreslås för samarbetet med destörre mottagarländerna av svenskt bistånd anges ha somsyfte att öka effektiviteten i det svenska biståndet. Vårtallmänna intryck är dock att den i stället leder till en ökadfragmentering och oklarhet. Det är också uppenbart attförslagen kommer att leda till att inflytande påbiståndet till enskilda länder minskar.I den utredning som föregått propositionen diskuterasoch analyseras över huvud taget inte vilka faktorer sombidrar till att göra biståndet mer effektivt. Långsiktighet ocheget ''ägarskap'' av projekt och program utgör tvåavgörande faktorer för ett effektivt bistånd. Om demhandlar den viktigaste internationellabiståndsdebatten. Dessa faktorer har bl.a. framhållits somförklarande orsaker till den framgångsrika utvecklingen inågra asiatiska länder.Vi finner det i detta perspektiv anmärkningsvärt attregeringen lägger fram förslag som riskerar att göra detsvenska biståndet mer kortsiktigt och ad hoc-betonat. Detär inte minst förvånande med tanke på den vikt som Sverigelägger vid de ekonomiska och politiska reformprogram somflertalet genomför, reformer som för att blisjälvförstärkande kräver ett tydligt och långsiktigt stöd frångivarna.Bristen på analys i regeringens proposition visar sig bl.a.i de motiveringar som anges för att ändra det nuvarandesystemet med avtalsfästa landramar. I budgetpropositionenanförde regeringen främst uppkomsten av reservationersom argument mot systemet med landramar, vilket vi i vårmotion utförligt granskade och kommenterade. I den nuaktuella propositionen hävdar regeringen däremot att''ramstyrningen tenderat att bli utbetalningsinriktad'', ennärmast diametralt motsatt uppfattning.Genom att beslutar om landramens storlekoch inriktning kan styra biståndets allmännautformning. Inga övertygande argument har lämnats för attavskaffa det nuvarande systemet med landramar. Systemetger mottagarlandet planeringstrygghet och samtidigtmöjlighet att på ett flexibelt sätt anpassa biståndet efterskiftande behov i det enskilda landet.Ökade anslag till särskilda demokrati-, miljö- och andrasakområden har inneburit att en minskande del av detbilaterala biståndet avsätts för det avtalsfästalandramsbundna biståndet. Detta var en av orsakerna tillatt socialdemokraterna föreslog en översyn. Detta är dockinte ett argument mot landramar, utan snarare för attminska den andel som avsatts för speciella ändamål ochöka det landramsdestinerade biståndet, samt att ökariksdagens möjligheter att styra det icke-landramsbundnabiståndet.Regeringen föreslår vidare att importstödet lyfts urlandramarna och sammanförs och handläggs integrerat meddet s.k. betalningsbalansstödet. Vi delar uppfattningen attimportstöd och betalningsbalansstöd i grunden är sammatyp av bistånd. Vi menar dock att det ärviktigt att en del av detta direkta stöd tillstrukturprogrammen i ingår i ett långsiktigt ochlandramsfäst bistånd. Därmed skapas förutsättningar för eneffektiv planering på mottagarsidan för reformer som ärnödvändiga och också till sin natur långsiktiga.I nuvarande system förfogar regeringen genombetalningsbalansstödet över möjligheter tillextrastöd i samband med givaröverenskommelser ochskuldförhandlingar. Denna kombination av avtalsbundnaöverenskommelser och flexibilitet är väl avvägd och bör inteutan starka skäl ersättas med ett system där mottagarlandetinte kan ges någon säkerhet om vilket stöd som är attförvänta från Sverige.Ytterligare ett skäl som talar för att importstödet börbibehållas inom landramarna är att det s.k. motvärdet, dvsde lokala medel som mottagarlandets regering erhåller vidförsäljning av valutan, används för att finansierabudgetunderskottet. Det är således också av detta skälviktigt för mottagarlandet att veta hurmycket pengar man kommer att kunna disponera. Genomtillkomsten av samordningsorgan för de störstamultilaterala och bilaterala givarna, t.ex. det särskildabiståndsprogrammet för , har , enligt vårmening, goda möjligheter att påverka de gemensammavillkoren för den här typen av valutastöd.Regeringens förslag innebär, sombiståndsorganisationen skriver i sitt remissvar, enförsvagning av helhetsbedömningen om inte dessabetydelsefulla biståndsformer också får vägas in iutformningen av ett sammanhållet program.Enligt vår mening redovisas i propositionen ejtillräckliga skäl för att motivera att det väl fungerandesystemet med samarbetsavtal och landramar överges.Landramarna ger möjlighet till långsiktig planering avbistånd och skapar också en bas för den politiska dialogenmellan givare och mottagare om biståndets inriktning ochutformning.Propositionens förslag om att avskaffa de avtalsfästalandramarna innebär att mottagarlandets möjlighet att fogain det svenska biståndet i sin egen ekonomiska planeringoch budgetering minskar. Det innebär också att riksdageninte längre kommer att fatta beslut om bistånd till enskildaländer utan enbart om bistånd till regioner: ,, . Regeringen fattar sedan beslut ombiståndet till enskilda länder. Vi menar att det vore olyckligtom roll begränsas på detta sätt och föreslår attförslaget avvisas. Det finns över huvud taget inget ipropositionen som pekar på att biståndet skulle bli bättreeller effektivare med den föreslagna anslagsförändringen.Möjligheterna att förbättra redovisningen till ,som anvisas i propositionen, bör givetvis tas till vara, mendet kräver på inget sätt en förändring av det nuvarandesystemet. I propositionen föreslås en tydligare redovisningav det samlade svenska biståndssamarbetet med de enskildamottagarländerna. En sådan redovisning inkluderandeändamålsbestämt bistånd, bistånd genom enskildaorganisationer och folkrörelser samt katastrofinsatser görsredan i samband med SIDAs anslagsframställan. Enutförligare redovisning som inkluderar även övrigabiståndsmyndigheters verksamhet är önskvärd och börockså öka möjligheter till överblick och styrning.2. En ny modell för samarbetet med mottagarländernaPropositionens förslag om en ny modell förbiståndsberedningen tillhör de mest svårbedömbaraförslagen. Det är svårt att undgå intrycket att syftet är attöka roll i biståndsberedningen påbekostnad av myndigheterna, särskilt SIDA.Regeringen ska givetvis styra biståndets utformning ochhar full möjlighet att göra så. För ett effektivtbistånd krävs dock fullt engagerade myndigheter.Regeringens förslag ser ut att undergräva denna roll.Därmed går man också emot svensk förvaltningstradition.I propositionen föreslås att två nya instrument införs fören övergripande inriktning av biståndet till enskilda länder:landprofiler och landstrategier. Syftet anges vara att skapaen helhetssyn på det svenska biståndet till ett enskilt land.Vi menar dock att det är oklart vad man egentligen uppnårmed dessa instrument i förhållande till de styrinstrumentsom f.n. finns.Det är också en resursfråga på svensk sida. Med enminskande biståndsadministration finner vi det merangeläget att se över hur biståndet skulle kunnakoncentreras och hur den redan omfattande samordningenmed andra givare kan utvidgas. Det gäller inte minst iförhållande till de stora multilaterala institutionerna och tillEG.Samordningen av det svenska biståndet handlar juytterst om hur regeringen vill använda sig avbiståndsmyndigheterna. Under en rad av år har enarbetsfördelning vuxit fram som dels är sakspecifik, delslandspecifik. Samordningen och arbetsfördelningen mellanmyndigheterna upplevs inte av dem själva som någotproblem, enligt utredningen om styrnings- ochsamarbetsformer. Problemen tycks i stället ligga i, återigenenligt utredningen, ansvars- och arbetsfördelningen mellanregeringskansliet och biståndsmyndigheterna.Vi menar därför att innan man inför några meromfattande förändringar i den nuvarandeprogrammeringsprocessen, som ändå i huvudsak fungerarbra, bör man se vilka förändringar som följer av deförändringar i världen som vi sammanfattat i motionen''Solidaritet och säkerhet för en ny värld''. Regeringensförslag är inte genomtänkta. Vi föreslår att de avslås.3. En integrerad fältorganisationDet kan finnas effektivitetsvinster att göra genom enökad integrering av svensk utlandsrepresentation, förutsattatt en klar och entydig arbetsfördelning mellan regering ochmyndigheterna bibehålls. Det är då viktigt att påminna omatt har en integrerad fältorganisation sedan 1973.Sveriges ambassadör är också chef för biståndskontoret somingår som en del av den svenska beskickningen. Med ettundantag råder det också lokalgemenskap. Ett problemsom påpekats i olika utredningar är bristen på administrativsamordning.En administrativ samordning skulle, enligt SIDAsremissvar, kunna genomföras utan att man i sak ändrar dennuvarande organisationen i fält. Vi finner inte heller någraövertygande argument för den föreslagnaomorganisationen av beskickningarna. Risken är stor skapar nya oklarheter i ett system som förvisso inte ärperfekt, men som de olika parterna ändå lärt sig hanteraunder årens lopp. Den ansvarsfördelning som råder iSverige måste också kunna utövas i mottagarlandet.Instruktionsrätten måste vara klar. En totalintegration i fältriskerar att öka oklarheterna.Givetvis är det och regeringens uppgift att setill att det samlade biståndet till ett land präglas av enhelhetssyn. I verkställandet av biståndssamarbetet arbetaremellertid de olika myndigheterna på olika sätt. Det ärsåledes inte så att alla kontakter bör kanaliseras via svenskaambassaden eller biståndskontoret. Detta synsätt avspeglasinte minst i BITS och remissvar. Båda dessamyndigheter upprätthåller kontakter direkt med de olikaaktörerna, i och i mottagarlandet, och behöverendast undantagsvis koppla in den svenska ambassaden.Svensk utlandsrepresentation hänger vidare sammanmed den framtida samlade utrikesförvaltningen och hur denbör relatera sig till multilaterala organisationer. Det voreockså intressant att närmare granska det förslag tillregionala ambassader som SIDA lämnat i sitt remissvar.Med anledning av oklarheterna i regeringensproposition föreslår vi att förslagen om en integreradfältadministration avslås. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att avslår propositionens förslag om enförändrad anslagsstruktur,2. att avslår propositionens förslag till modellför samarbetet med mottagarländerna,3. att avslår propositionens förslag om enintegrerad fältadministration.