mot · GG02Fi705 · 1993-01-26 00:00:00 — InledningBudgetunderskott har varit ett problem för Sverigesedan 1970-talets oljekris. Av denna anledning är det enallvarlig brist att finansplanen och de olikafackdepartementens budgetdokument ännu inte på etttillfredsställande sätt redovisar hur budgetavvikelseruppkommit.Det finns många hakar, när budgetanalyser skagenomföras. Förändringarna i penningvärdet gör bådebudgeteringen och analysen av tidigare budgetar svår, inteminst analyser över längre tidsperioder.De stora avvikelserna inom transfereringssystemen ärkanske de mest problematiska. Utgifterna bestäms i höggrad genom regelsystemens utformning och också, vilket iringa utsträckning har noterats, av sambandet mellan olikaregler och ändringar i olika men närliggande regelsystem.Tidigare åtgärderAtt bristerna i statens budgetteknik är betydande harstatsmakterna varit medvetna om . Initiativ attförändra budgetprocessen togs . I åretsfinansplan och också i bilaga 6 ägnasde nu berörda problemen uppmärksamhet.I årets statsbudget bilaga 6.2 finns således vissasammanställningar vad gäller utvecklingen avsocialförsäkringssystemen. Denna redovisning bör byggasut, så att beslutsfattarna i efterhand kan följa utvecklingen,inte minst i relation till de allt frekventare regeländringarsom görs inom detta område.Detta är viktigt även med tanke på de förändringar avriksdagsarbetet som riksdagsutredningen arbetar med ochsom syftar till att lägga ökad vikt vid utvärderingsarbetet iutskotten.Bilaga 6.2 utgör dock det mest omfattande försöket tillutbyggd redovisning. Motsvarande typ av redovisningsaknas på andra regelstyrda områden som gällerarbetsmarknaden och flyktingpolitiken. Inom alla de nunämnda områdena redovisas avsevärda kostnadsökningar.Även områden på socialhuvudtiteln som inte direkt ärutformade som försäkringssystem redovisar betydandekostnadsökningar över en tioårsperiod.Socialförsäkringens totala kostnader ökade från204 miljarder kronor 1980 till 260 miljarder i fastapriser, dvs med . BNP ökade under samma tidmed ca 20 procent.De familjepolitiska bidragssystemen, en del avsocialförsäkringssystemet, ökade 1980 till 1992 från 12,3 till45,1 miljarder i löpande penningvärde. I fast penningvärdemotsvarar detta nästan en fördubbling av defamiljeanknutna transfereringarna. Här finns en blandningav försäkringssystem och mer traditionella bidragssystem.Delposten ''föräldraförsäkringen'' tredubblas underdenna tid, medan flerbarnstillägget femdubblas, allt räknati fast penningvärde. I dessa siffror ingår inte kostnadernaför barnomsorgen. Den offentliga totalkostnaden förbarnomsorgen understiger sannolikt inte 20-25 miljarderkronor.Utvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen är välkänd. Arbetsskadefonden redovisar ett underskott på22 miljarder kronor och antalet dagar medarbetsskadesjukpenning har ökat från 13 miljoner 1987 till22 miljoner 1991, d.v.s. en ökning med cirka 70 procent.Pensionsutgifterna, folkpension och ATP med undantagför förtidspensioner och KBT, har kontrollerats bäst.Förmånerna inom ATP har nämligen skurits ned med ca 9procent i förhållande till de ursprungliga pensionslöftena.Detta har relativt väl kompenserat den svaga ekonomiskatillväxten. Däremot har förtidspensioneringen och KBTväxt mycket snabbare än den ekonomiska tillväxten tillåtit.I dag utgör förtidspensionerna inom ATP avde ATP-belopp som utgår till ordinarie ålderspensionärer.Mekanismerna bakom utvecklingen, inte minst hurregelsystem och ändringar i gällande regelsystem påverkatkostnaderna inom olika socialförsäkringsområden ochandra bidragsområden, måste analyseras.Den nu berörda utvecklingen har uppmärksammats bl aav revisorer, som i sin rapport /89:16 ansettdet nödvändigt att får en samlad redovisning avsocialförsäkringssektorn. har berört de här frågornaoch utredningens förslag föranledde regeringen att ge RFVi samråd med RRV uppdrag att ta fram förslag om ändraderedovisningsprinciper för vissa inkomster och utgifter inomsocialförsäkringssektorn enligtbruttoredovisningsmodellen.RFV:s rapport 1992:8 innehåller dels förslag ienlighet med regeringens önskemål, dels ett eget förslagmed innebörd att socialförsäkringen ges en mer friståendefinansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande tillstatsbudgeten. Förslaget innebär bl a att den nu nollställdaallmänna sjukförsäkringsfonden skall aktiveras och attavräkning skall göras löpande. Fondens inkomsterinnefattar hela sjukförsäkringsavgiften, statsbidraget samt iförekommande fall räntor på placerat överskott. Eventuellaunderskott föreslås bli täckta genom att berörda fonder fårta upp lån i eller på marknaden, i ställetför att belasta budgetens inkomstsida. Samma regler skullesåledes gälla som för den s k arbetsmarknadsfonden.En renodlad redovisning av det slag som RFV föreslår ärpå många sätt attraktiv för socialförsäkringssystemen.Kostnader och intäkter för försäkringen ligger samlade. Vidväxande underskott bör åtgärder komma snabbare än omunderskottet hanteras i statsbudgeten och täcks genomväxande statsbidrag.Utvecklingen inom arbetsmarknadsfonden tyder dockpå att det behövs ytterligare mekanismer som snabbttvingar fram analyser, om vilka faktorer som bringarbidragssystemen i obalans. Vid dessa analyser är det avstörsta vikt att eventuella regeländringar och effekterna på''efterfrågan av dessa bidrag'' klarläggs. Det är emellertidockså väsentligt att regeländringar i ett system ochförändringarnas eventuella effekter på andra bidragssystemundersöks.När t ex ersättningsnivån vid korttidssjukdomförsämrades i sjukförsäkringen minskade frånvaronväsentligt. Orsakerna hängde dels samman med attregeländringarna sammanföll med konjunkturnedgången,dels med att en högre närvaro på arbetsplatserna minskadebehovet av reservkapacitet av anställda. Detta gälldesärskilt de större företagen som fick en nyrationaliseringspotential. Det är svårt att beräkna detuppkomna rationaliseringsutrymmet med någon exakthetmen siffrorna ligger sannolikt i intervallet 50 000--100 000anställningar.I budgettermer har resultatet blivit att sjukförsäkringenminskat sina kostnader somarbetslöshetsförsäkringen fått ökande kostnader. Degenomförda regeländringarna var rationella och riktiga settur sjukförsäkringssystemets synvinkel och på längre sikt.Svårigheterna uppkommer när man skall beräkna desamlade budgeteffekterna på gjorda ''strukturförändringar''på kort sikt. Då kan t o m de beräknade besparingarna bli''dyrare'', därför att det mottagandet systemet,arbetslöshetsförsäkringen i det här fallet, har en högreersättningsnivå än sjukförsäkringen.Det nu redovisade exemplet är ett bland många.Minskningen av kompensationsnivån för långtidssjukaleder säkerligen till en överströmning dels till andrabidragsformer, nämligen rehabiliteringsersättning ellersjukbidrag.De redovisningsmetoder som RFV föreslagit gällandesocialförsäkringssystemen bör därför kombineras medsammanställningarsom innehåller en samladbeskrivning över socialförsäkringssystemen och sambandenmellan de olika delarna och som grovt visar hur systemenkan tänkas överlappa och då också påverkas vidförändringar i ett angränsande regelsystem. Dessa uppgifterär nödvändiga om de ekonomiska effekterna av enregeländring skall kunna göras med någorlundaprecision,som redovisar genomfördaregeländringar ochvilka effekter detta har fått på antal bidrag, bidragsbeloppetc. bör man kunna få fram åtminstone grova mått påhur vissa typer av regeländringar påverkar utgifterna, dvsregelsystemens ''priselasticitet''.Om RFVs förslag skulle tillämpas innebär detta att närett växande underskott uppkommer skall som första åtgärdupplåning tillgripas. bör då förslag läggas framsom skall leda till att systemet återigen kommer i balans.Åtgärder som kan vidtas är av följande slag: Sänktaförmåner rakt över, mer genomgripande regeländringar,höjda avgifter eller kombinationer härav.Förslag om åtgärder av detta slag bör icke bygga påstatiska beräkningar. I stället måste tänkbarabeteendeändringar och de ekonomiska effekterna häravbeaktas. Uppgiften är som redan framhållits än merkomplicerad, eftersom effekter på angränsande systemockså måste beaktas, med eventuella ytterligareregeländringar som följd. Vad som fordras är beräkningarsom tar hänsyn till ''dynamiska'' faktorer. Om inte dettasker i växande utsträckning, kommer den bristandebalansen mellan utgifter och inkomster att bestå både isocialförsäkringssystemen och på en högre nivå i, i helastatsbudgeten.Höjda avgiftsnivåer i form av arbetsgivaravgifter menockså som obligatoriska, inkomstrelaterade egenavgifterkommer inte att kunna överbrygga utgiftsöverdragen, omdessa är beroende av för generösa regelsystem. Inte helleren ökad beskattning kommer att lösaunderskottsproblemen, eftersom ett ytterligare höjtskattetryck kommer att skapa ytterligare tryck påbidragssystemen som det kommer att påverkaskattebaserna på ett negativt sätt.RFVs modell kompletterad med förslagen ovan skulledäremot kunna bidra till den svåra saneringen av ett alltmerekonomiskt betungande socialförsäkringssystem. Deproblem som berörts är på inget sätt uteslutande ettsvenskt problem. I som det haft ettväxande budgetunderskott, dock betydligt lägre än detsvenska i relation till BNP, har mött liknande problem. Destora socialförsäkringssystemen Medicaid och Medicare harår underskattat tillväxten i kostnaderna. Medicaidhar t ex på femårsbasis ökat underskotten med 100miljarder dollar. Även på skattesidan, bl a vidskatteomläggningen i 1986, underskattadesbeteendeändringar vid de ändrade beskattningsreglerna.Höjda realisationsvinster och kapitalskatter bidrog till ettras i totalinkomsterna från dessa skattekällor, medan densänkta inkomstskatten ökade totalintäkterna. Det är därförinte förvånande att budgetresultatet ex post leder tillunderskott.Försök till dynamisk budgetering gjordes underKennedy-administrationen med gott resultat. Av någonanledning övergavs denna teknik.Utformningen av socialförsäkringssystemen harifrågasatts allt oftare. , kändsamhällsdebattör, och också f d finansministern har ifrågasatt hela inkomsttrygghetsprincipen inomsjukförsäkringen m m och hävdar attsocialförsäkringssystemen bör bygga på engrundtrygghetsprincip. Här behövs helt klart en mycketöppen diskussion och analys. Det finns inga helt självklaralösningar. Av denna anledning är det desto viktigare attkunskapen om systemens regelkänslighet ökar. Enbudgetteknik av det slag som diskuterats ovan, skulle ökakunskaperna och också underlätta de mera djupgåendeförändringarna på detta område.I den överenskommelse som regeringen träffade medsocialdemokraterna skall ett förslag om att sjuk- ocharbetsskadeförsäkringen skall lyftas ut ur statsbudgetenutredas. Även dessa förslag är mycket långtgående och ävenhär skulle diskussionerna underlättas om kunskaperna omsambandet mellan regelutformning och ekonomiskt utfallvore bättre.En vidareutveckling i enlighet med vad som anförts ovanav RFVs förslag om socialförsäkringens redovisning som ettfristående finansiellt och redovisningsmässigt system iförhållande till statsbudgeten skulle således vara av värdeäven om mycket radikala omläggningar av sjuk- ocharbetsskadeförsäkringarna kommer att ske . Med hänvisning till det anförda hemställsatt som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om redovisningen avsocialförsäkringssystemen och en mer dynamiskbudgetering.Margit ()()