mot · GH02A2 · 1993-10-06 00:00:00 — med anledning av förs. 1992/93:RR7 revisorers förslag till följd av statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i InledningTill grund för förslaget ligger revisionsrapporten''Statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i '' somrevisorerna antog i plenum den 20 januari 1993.Dessförinnan hade revisorernas tredje avdelning antagit enrapport med samma rubrik (Rapport 1992/93:2, ).I denna rapport hade utelämnats eller förbisetts att det var själv som med stor majoritetbeslutat om insatserna i ,att det var den mycket svåra arbetsmarknadssituationeni denna region, förenad med avvecklingen avhandelsfartygsproduktionen vid , som var orsakentill att den socialdemokratiska regeringen föreslogriksdagen att insatserna borde göras, samt att statens och samhällets kostnader för fortsatthandelsfartygsproduktion vid varvet hade blivit mycketstora.Riksdagsrevisorerna har inte heller i sitt slutliga förslagbehandlat dessa frågor. Till detta kommer, att revisorernainte har gjort något försök att beräkna kostnaderna för denkraftiga neddragningen av varvet vid en situation utanstödinsatser till . Sådana kostnader måstenaturligtvis redovisas om en korrekt bild skall kunna ges avde verkliga kostnaderna för statens satsningar. En objektivsamhällsekonomisk analys måste i så fall göras.Riksdagens beslutRiksdagen underställdes statens satsningar iTilläggsbudget III till statsbudgeten för /86.Riksdagen biföll regeringens förslag om lokaliseringsstödom ''högst per nytt arbetstillfälle som tillkommer hosbolaget i regionen'' --1988 (prop1985/86:125, s. 38).Med detta beslut har ställt sig bakom dels attinsatserna i gjordes i en storstadsregion ochunder en högkonjunktur, dels att sysselsättningsmodellenskulle tillämpas, innebärande att lokaliseringsbidragetskulle utbetalas i takt med att nya personer anställdes frånden . Lokaliseringsbidrag skulle utgå vidnyanställningar för bolagets anläggningar i regionen,således inte bara vid den nya fabriken i , utanockså -- innan fabriken i var klar -- vid den redanbefintliga i Arlöv.Detta var beslut.Arbetslösheten i MalmöregionenArbetslösheten i låg i nivå med den i endel av Bergslags- och Norrlandslänen. ochMalmöregionen hade en mycket hög öppen arbetslöshet.Länet hade --84 förlorat inte mindre än16 500 arbetstillfällen i industrin eller av det totala antalet. Detta framgår avindustristatistiken, som omfattar alla industriföretag medfem anställda eller fler. Det rörde sig om samma relativaminskning som skett i Bergslagslänen och i län.Det var alltså i en sargad industriregion med högarbetslöshet, som beslutade att de statligainsatserna skulle göras.Ett flertal riksdagsmotioner -- såväl från borgerligt somfrån socialdemokratiskt håll under både allmännamotionstiden och med anledning av prop.1985/86:125 -- krävde statliga insatser för Malmöregionen.Samhällets kostnader för fortsatthandelsfartygsproduktion vid varvetDen fattade styrelsen för SvenskaVarv beslutet att lägga ned handelsfartygsproduktionen vidKockums varv i , såvida inte det statliga varvstödetskulle möjliggöra fortsatt produktion.I fortsatt statligt varvstöd hade, enligt företagetsberäkningar, som Industridepartementet godtog, behövts200 för en årsproduktion. Dessutombehövdes räntestöd, som skulle kosta statskassan inemot150 för en årsproduktion. Därutöver hadestaten måst stå för en betydande kreditrisk. Statenserfarenheter var i det avseendet mycket avskräckande.Staten hade fått införa garantier för mycket storabelopp. För för skulle, enligtIndustridepartementets försiktiga beräkningar, förlustenför staten bli . Totalt skulle alltså fortsatthandelsfartygsproduktion vid kostastaten och skattebetalarna minst 400 miljoner kronor.Denna siffra grundades emellertid på relativt optimistiskaantaganden. räknade nämligen medhundraprocentigt kapacitetsutnyttjande och enkostnadstäckning på hela 90 %.En fortsatt handelsfartygsproduktion vid Kockumsunder 1986 och 1987 hade kommit att kosta staten ochskattebetalarna betydande belopp; minst 400 miljonerkronor eller totalt . Men dettafaktum har anmärkningsvärt nog inte påverkatriksdagsrevisorernas bedömningar och slutsatser.Riksdagens och regeringens insatser kom att lyfta avSvenska Varv betydande ekonomiska åtaganden, sombolaget med all sannolikhet hade fått göra i regionen vid envarvsnedläggelse utan statliga lokaliseringsinsatser. Kravhade kommit att resas på Svenska Varv att medverka medföretagsetableringar, ersättningsinsatser, avgångsvederlagosv. En stor statlig arbetsgivare hade inte kunnat gå urMalmöregionen utan betydande stödinsatser, vilka skulleha kostat , och därmed indirektskattebetalarna, betydande summor. Styrelsen för SvenskaVarv var medveten om detta. Flera stora privata företaghade gjort sådana insatser vid industrinedläggelser.Detta faktum, att en nedläggning avhandelsfartygsproduktionen vid utan statligalokaliseringsinsatser, hade kommit att kosta företagetbetydande summor, har inte påverkat riksdagsrevisorernasbedömningar och slutsatser.Beslutet att lägga ner handelsfartygsproduktionen vidKockums möjliggjorde också en avveckling av varvsstödetför nyproduktion inte bara vid utan också vidandra varv. Ett fortsatt varvstöd hade kommit att kostastaten och skattebetalarna betydande belopp. Detta harriksdagsrevisorerna också bortsett ifrån.Om riksdag och regering inte hade gjort insatser iMalmöregionen och om regeringen inte valtsysselsättningsmodellen, hade omfattandearbetslöshetsunderstöd och socialhjälp måst utgå. Dettahade med stor sannolikhet kostat flera tiotals miljonerkronor. Vid en bedömning av statens och samhällets totalakostnader måste hänsyn också tas till detta. Det harriksdagsrevisorerna inte gjort.Mot bakgrund av nu redovisade brister i revisorernasrapport och förslag borde arbetsmarknadsutskottet låtautomstående experter göra en samhällsekonomisk analys,där hänsyn tas till samtliga de kostnader som staten ochsamhället och Svenska Varv hade fått bära om inte riksdagoch regering beslutat om insatserna i Malmöregionen.Frågan om lokaliseringsbidragets utbetalningI rapporten och förslaget tar revisorerna upp frågan omlokaliseringsbidragets utbetalning utan att redovisaföljande väsentliga bakgrundsfakta.Enligt prop 1978/79:112 finns två alternativ förutbetalning av lokaliseringsbidrag.1. I takt med att nya investeringar genomförs(investeringsmodellen)2. I takt med att nya personer anställs(sysselsättningsmodellen).För att snabbare ordna nya sysselsättningstillfällen åtarbetslösa människor valde regeringensysselsättningsmodellen, dvs. att utbetalningen avlokaliseringsbidraget skulle följasysselsättningsutvecklingen och inte investeringstakten.Regeringens önskemål var att så snabbt som möjligt fånytt arbete åt friställda varvsarbetare och åt redanarbetslösa människor i . gickregeringen till mötes med att öka produktionen vid denbefintliga fabriken i . Företaget gjorde vissainvesteringar för att kunna gå upp i tvåskift.I var inte en sådan lösning möjlig, eftersomVolvo inte där hade någon fabrik att tillgå. I Uddevallakunde friställda på varvet få arbete på den nya bilfabrikenförst när den var klar. Glappet mellan varvsnedläggelsenoch bilfabrikens färdigställande var ett stort problem förkommunen, arbetsmarknadsmyndigheterna och dearbetslösa. I kunde regeringen och samarbetagenom att den befintliga bilfabriken i kundeomställas så att arbetslösa människor kunde få arbetetidigare än vad de hade fått om de skulle ha väntat ut nyabilfabriken.Vår inställning till revisorernas förslagRevisorernas granskning i det nu aktuella ärendet angesha avsett bl a om regeringen och myndigheter följtbestämmelserna om lokaliseringsstöd, vilken informationriksdagen har fått, om har behandlatsgynnsammare än andra företag och om reglerna föråterbetalning av lokaliseringsstöd är alltför oklara. Medanledning av granskningen förelägger revisorerna riksdagenförslag beträffande konsekvensanalyser, hantering avlokaliseringsbidrag, avskrivnings- och återbetalningsreglersamt tillfälliga krispaket. I det följande redovisar vi vårinställning till revisorernas förslag.Om konsekvensanalyserRevisorerna uppger att har erhållitfinansiella förmåner om ca 750 miljoner kronor.Förmånerna anges ha bestått av ett lokaliseringsbidrag på154 och skatteminskningar på ca 400miljoner kronor till följd av frisläpp ur investeringsfonderresp. ca på grund av erhållnaförlustavdrag i AB.Systemet med investeringsfonder innebar att företagenunder goda år kunde spara en del av sina vinster för attanvända till investeringar under dåliga år. Företagen fickalltså möjlighet att under goda år göra avskrivningav framtida investeringar. Denna omedelbara avskrivningminskade företagets skatt. Vid beskattningen medgavsnämligen företagen avdrag från löpande vinst föravsättningarna till investeringsfonden. Företaget kundedock disponera medel som svarade mot skatteminskningenförst då investeringarna genomfördes. Men den minskadeskatten innebar en kostnad för staten när avsättningengjordes och det var också företaget som avgjorde hurmycket som skulle avsättas.Mot den bakgrunden kan det inte vara riktigt att, somrevisorerna gör, utgå från att utnyttjandet avinvesteringsfonder är en förmån som är finansiellt likvärdigmed lokaliseringsbidrag.Revisorerna anför vidare att vid flera tillfällenhar påtalat vikten av att administrativa och ekonomiskakonsekvenser av ''utrednings- och lagstiftningsförslag'' ärordentligt genomlysta innan de föreläggs . Dettaär delvis fel. föreläggs nämligen ingautredningsförslag av regeringen och kan därför inte ha gjortsådana uttalanden. Däremot är det riktigt att man inomriksdagen har pekat på vikten av ordentligakonsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet. I betänkandet1990/91:KU7 om normgivning m.m. (inte 1990/91:KU30som revisorerna anger) framhöll konstitutionsutskottetvikten av att lagförslag är väl övervägda och attkonsekvenserna är överblickbara. Igranskningsbetänkandet (KU30) under samma riksmöteåterkom till ämnet och uttalade attdet var angeläget att i första hand propositioner sominnehåller förslag till ny lagstiftning innehållerkonsekvensanalyser. förklarade attdet fanns anledning att även fortsättningsvis följa frågan iutskottets granskningsarbete.Som revisorerna anför beredde konstitutionsutskottetövriga utskott tillfälle att yttra sig över förekomsten ochutformningen av konsekvensanalyser i propositioneravlämnade . Enligt gavyttrandena uttryck för att det fanns ett behov av bättrekonsekvensanalyser.Revisorerna understryker starkt behovet avkonsekvensanalyser och uttalar att sådana analyser''regelmässigt bör ingå i alla regeringsförslag av en vissstorleksordning till ''. Däri bör enligt revisorerna''ingå en grundlig undersökning vad gäller olika antagandensom förväntade resultat och kostnader är beroende av''.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen detta till känna.Frågan om konsekvensanalyser i regeringens förslag tillriksdagen är i det enskilda fallet ett spörsmål för det utskottsom ärendet har hänvisats till. I detta fall -- statens stöd tillSaab-Scanias bilfabrik i som revisorerna tar upp --var det således arbetsmarknadsutskottet som hade att taställning till frågan i sin beredning av ärendet.Arbetsmarknadsutskottet godkände för sin delbeslutsunderlaget i propositionen.Allmänt sett faller frågan om konsekvensanalyser iregeringens förslag till inomkonstitutionsutskottets beredningsoch granskningsområde.Som framgått har också nyligenuttalat sig i ämnet. Utskottet har förklarat att det ämnarfölja frågan i det fortsatta granskningsarbetet.Någon åtgärd från sida med anledning avrevisorernas förslag är därför inte erforderlig.Till detta kommer att det tillkännagivande somrevisorerna begär är alltför lösligt och diffust. I stället föratt tjäna som vägledning kan det i geupphov till tvekan om vad som skall gälla i fortsättningen.Revisorernas hemställan beträffandekonsekvensanalyser bör således avslås.Hantering av lokaliseringsbidragI sina överväganden i detta avsnitt utgår revisorerna frånbestämmelser som regeringen har meddelat: förordningen(1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd, som ersattförordningen (1982:677) om regionalpolitiskt stöd. Dennautgångspunkt är alltför snäv när man, som revisorernaanges göra, skall granska om regeringen har följt''bestämmelserna om företagsstöd''. Regeringen fårnämligen enligt 11 kap. 12 § regeringsformen medgeundantag från föreskrift i förordning, om ej annat följer avlag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen kan såledesutan särskild föreskrift i den egna författningen dispenserafrån sina egna föreskrifter så länge dispensbeslutet intekommer i konflikt med vad har beslutat genomlag eller beslut om utgiftsanslag.Av större intresse är i stället om regeringenshandläggning faller inom ramen för de riktlinjer somriksdagen kan ha beslutat för det statliga regionalpolitiskastödet. I den rapport som ligger till grund för revisorernasöverväganden nämns två riksdagsbeslut om sådant stöd(1978 och 1982). Varken i rapporten eller i övervägandenafinns dock någon närmare redovisning av vad regeringenhar varit bunden av vid sin handläggning av ärendet. Utanen sådan redovisning kan man inte ta ställning tillgranskningens huvudfråga, nämligen om regeringen följt''bestämmelserna'' om lokaliseringsstöd.Revisorerna gör i sina överväganden emellertid integällande att regeringen har frångått sina egnabestämmelser. Kritiken i detta avsnitt går närmast ut på attregeringen skulle ha frångått den praxis som har etableratspå området när det gäller vad som är stödberättigadverksamhet, när stödet skall betalas ut och i fråga omkrävda säkerheter. Revisorerna redovisar inte vad som ärpraxis och någon närmare analys om vad avstegen skulle habestått i förekommer därför inte. Inte heller berörs fråganom vem som har utbildat denna praxis (regeringen ellermyndigheten) eller frågan i vad mån regeringen skall ansesvara bunden härav, vilket för övrigt knappast kan varafallet. Det kan vidare erinras om att den ansvarigamyndigheten, , enligt vad som antecknats iövervägandena, ansett att de ifrågasatta avstegen frånpraxis bör bedömas som marginella. I något som närmastkan uppfattas som polemik mot anför revisorernaatt de inte kan finna anledning till att lokaliseringsbidragbetalades ut ''långt innan de skulle användas förinvesteringar''. Revisorerna bortser då helt från attetableringen av den nya bilfabriken var ettförhandlingsresultat och att detta låg inom ramen för avriksdagen antagna regler för den statligalokaliseringspolitiken. Som nämnts i det föregående var detangeläget att så snabbt som möjligt få nytt arbete åtfriställda varvsarbetare och andra arbetslösa. Saabtillmötesgick detta önskemål genom att öka produktionenvid fabriken i hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående hantering avlokaliseringsbidrag. Mot bakgrund bland annat av de nupåtalade bristerna i revisorernas redovisning bör yrkandetavslås.Avskrivnings- och återbetalningsreglerI detta avsnitt redovisar revisorerna en del av sin rapportsom innehåller revisorernas uppfattning i frågan om hurregeringen skulle besluta i ett vid rapporttillfället ännu inteavgjort överklagningsärende om återbetalning avlokaliseringsbidrag. Om regeringen biföll överklagandetbefarade revisorerna i rapporten ett prejudikat, som i värstafall kunde leda till att den framtida respekten för statligalånevillkors uppfyllnad raseras och att systemet medåterbetalningskrav i praktiken slutar att fungera. Närrevisorerna beslutade om sitt förslag hade regeringenavgjort ärendet och avslagit överklagandet. Revisorernauttalar sin tillfredsställelse över utgången.Vad som förevarit reser den principiellt viktiga fråganom huruvida ett riksdagsorgan får lägga sig i ett pågåendeförvaltningsärende hos regeringen och ange hur regeringenskall besluta i ärendet. Frågan bör bedömas mot bakgrundav några bestämmelser i 11 kap. regeringsformen. I 7 §föreskrivs att ingen myndighet, ej heller ellerkommuns beslutande organ, får bestämma hurförvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärendesom rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommuneller som rör tillämpning av lag. Regeringen är i detta fallförvaltningsmyndighet. Enligt 8 § får förvaltningsuppgift ejfullgöras av i vidare mån än som följer avgrundlag eller riksdagsordningen.Riksdagen skall således inte befatta sig med enskildaförvaltningsangelägenheter. Av förarbetena tillbestämmelsen framgår att i huvudsak bör ägna sigåt de uppgifter som följer av dess innehav av normgivnings-och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse ochförvaltning. I denna kontroll kan inte ligga något slagsdirektivrätt i det enskilda fallet.Revisorerna tar i detta avsnitt även upp reglerna omåterbetalning av lokaliseringsbidrag förordning.Någon beskrivning av reglerna lämnas dock inte. Irapporten (s.19 och 20) finns däremot en redovisning av en del av deregler om återbetalning som fanns förordning.Reglerna är omfattande och detaljerade och motsvaras avföreskrifter förordning (26, 27 och 29§§). I redovisningen saknas dock de bestämmelser somligger till grund för återkrav om 1. bidragsmottagaren genom oriktiga eller ofullständigauppgifter har föranlett att bidraget beviljades eller 2. bidraget utan tillstånd använts för något annatändamål än som avsetts.Sådana bestämmelser fanns i 22 § förordningoch finns nu i 25 § förordning.Revisorerna förklarar att reglerna om återbetalning avlokaliseringsbidrag i förordningen (1990:642) omregionalpolitiskt stöd är oklara i ett hänseende. Oklarhetenanges gälla i vilka situationer återbetalning kan krävas. överväganden förklarar revisorerna att det är viktigt attdet finns tydliga regler för återbetalning. Av det skäletföreslår revisorerna att regeringen ser överbestämmelserna.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående avskrivnings-och återbetalningsregler.Riksdagen bör i ett ärende av detta slag inte uttala sigom regeringens handläggning av ett förvaltningsärende.När det gäller den påstådda oklarheten i förordningen omregionalpolitiskt stöd kan konstateras att förordningeninnehåller omfattande och detaljerade bestämmelser om ivilka fall återbetalning av lokaliseringsbidrag kan krävas.Revisorerna har inte angett i vilket avseendebestämmelserna är oklara. På grund av det anförda böryrkandet avslås.Tillfälliga krispaketI detta avsnitt diskuterar revisorerna ''tillfälligakrispaket''. Vad som menas med sådana paket anges inte.Uttrycket leder närmast tanken till sådana stödinsatser somges än andra stödinsatser. En sådandistinktion är dock knappast meningsfull. Troligen avses istället statliga stödpaket till regioner och orter med plötsligtuppdykande stora omställningsproblem. Revisorerna pekarpå risken att den regionalpolitiska arsenalens möjligheteratt påverka landets regionala struktur urvattnas, om en rad''krispaket av tillfällig natur delas ut''. Även om det i vissasituationer kan finnas skäl för tillfälliga krispaket, villrevisorerna betona vikten av restriktivitet vidbeslut om att ''införa sådana paket''.Revisorerna hemställer att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört med anledningav den genomförda granskningen angående tillfälligakrispaket. Begreppet tillfälliga krispaket är emellertid såbristfälligt definierat att knappast kan göra någotsådant uttalande. Till detta kommer att revisorernaförefaller ha förbisett att anvisade medlen förlokaliseringsbidraget till över ett särskilt anslagmed den uttryckliga motiveringen att projektet inte bordeminska möjligheterna att lämna lokaliseringsbidrag inomfrämst det regionalpolitiska stödområdet (prop.1985/86:125, AU 18). Av dessa skäl bör yrkandet avslås.Revisorernas överväganden i denna del ger vidareanledning till följande kommentarer. Revisorerna betonarvikten av restriktivitet med tillfälliga krispaket. Detta är ettstatiskt resonemang och för regionalpolitiken -- som ettviktigt instrument för arbetslöshetsbekämpning ochförnyelse av näringslivet -- ett mycket olyckligt resonemangsom förs utan krav på eftertanke. Självklart måsteregionalpolitiken utvecklas. En regering som vill bekämpaavindustrialisering och arbetslöshet måste kunna sätta inregionala utvecklingsprogram.Enskilda människor och deras familjer, deras hemorteroch regioner kommer alltid i kläm i en strukturomvandling.Det är, enligt vår uppfattning, en uppgift för landetsregering att mildra de negativa effekterna avstrukturomvandlingar. Stora ansträngningar måste görasför att så snabbt som möjligt hjälpa de arbetslösa till nyajobb och regionerna till industriell förnyelse och utveckling.Den dåvarande regeringens insatser i Malmöregionenoch i flera andra regioner, t.ex. , ,, och inlandhandlade om detta.Sverige behöver också en sådan progressiv politik iframtiden. Med hänvisning till det anförda hemställs att riksdagenavslår revisorernas förslag.