mot · GG02N297 · 1993-01-26 00:00:00 — Bakgrund 1990-talets viktigaste problem i är finanskrisen.Den har drabbat enskilda medborgare, företag och helasamhället. Den har bl a yttrat sig i:finansbolagens fallenorma kreditförluster för banksystemet, vilketnödvändiggjort ''bankakuten'' för att hindrabankkonkurser. Ett bankbolag har gått i konkurskonkurs för flera försäkringsbolag som sysslat medkreditförsäkringar förluster för praktiskt taget samtligaförsäkringsbolag överföring av livförsäkringstagarnastillgodohavanden i livbolagen till närståendesakförsäkringsbolag, i strid med ''separationsprincipen''.Därav har följt minskning av återbäringsräntor och t o m enaktion för att retroaktivt angripa dessa.Orsakerna till finanskrisen är komplexa men i huvudsakkända. Frågor och kritik kan riktas mot att ingetsamhällsorgan upptäckte dessa orsaker och slog larmom dem. Det organ som hade till uppgift att utöva tillsynöver de olika finansbranscherna var ochdess två föregångare, Bankinspektionen ochFörsäkringsinspektionen, vars personal gått över till densammanslagna myndigheten.Finansinspektionens instrument för tillsyn är främst attinhämta och utvärdera ekonomiska rapporter, tillsättarevisorer och genomföra inspektioner. Mycket tyder på attdessa instrument inte utnyttjas på rätt sätt.Finansinspektionen har bl a av Justitiekanslern kritiseratsför passivitet i sin tillsyn. Kritik har också framförts ellerifrågasatts beträffande lagligheten i inspektionenshandläggning i olika hänseenden. Undersökningar av dessverksamhet har beslutats inom olika behöriga myndigheter,men de synes inte ha kommit i gång.Formuleringarna av uppgifter, måloch metoder i lagstiftning och i inspektionens egnauttalanden synes vara helt tillfredsställande, menverkligheten torde inte svara mot orden.Motionen syftar till att ge underlag för enbedömning av om misslyckats i sittarbete, och vad det i så fall kan bero på.1. Finanskrisens uttryck och orsaker 1990-talets viktigaste problem i är finanskrisen.Den har drabbat banker och försäkringsbolag, vilket fåttföljder för folket, företagen och hela samhället.Bankerna har drabbats av ofantliga kreditförluster,redan nu över 100 miljarder, och ytterligare förluster följer.Detta har lett till drastiska kreditåtstramningar, vilket i sintur medfört många konkurser. Konkurser kan gedominoeffekt. gick mer än 22 000 företag ikonkurs. En stor del av dessa var helt sunda men drabbadesav andras konkurs. Detta har i sin tur ökat bankernaskreditförluster. Även de enskilda har drabbats, genomarbetslöshet, uppsagda lån, försämrade lånevillkor,värdefall för bostäder, försämrade livförsäkringar osv.Många banker har blivit så försvagade, att de själv ståttpå konkursens brant. En har redan ramlat över kanten. Fröde övriga problembankerna står bara räddning frånsamhället, dvs skattebetalarna, till buds. Redan nu har 56miljarder kronor anslagits för garantier och bidrag tillbanker. Allt pekar på att beloppet kommer att öka starkt.Även försåkringsbolagen har drabbats svårt. En radbolag har redan gått i konkurs, och samtliga stora bolag harfått sin ekonomi kraftigt försvagad. Ytterligare konkurserär inte uteslutna. Förlusterna har uppstått dels genom atttillgångar, särskilt fastigheter och aktier, fallit i värde, delsgenom förluster i försäkringsrörelsen, särskilt påkreditförsäkringar.Kreditförsäkringar har av hövd sedan 1920-taletbetraktats som särskilt riskfyllda. Intill 1988 gällde fördenna typ av försäkringar den s k separationsprincipen, sombyggde på överenskommelse mellan försäkringsbolagenoch . Kreditförsäkringar skullemeddelas av särskilda bolag, som inte sysslade med någotannat. Därigenom skulle riskerna isoleras, så att annanförsäkringsverksamhet inte kunde drabbas. 1988avskaffades denna princip på förslag avFörsäkringsverksamhetskommittén, varefter regeringenbeviljade koncession för detta affärsområde till en radförsäkringsbolag. Härvid underströk regeringen, att detställdes särskilda krav på kompetens inom de ifrågavarandeförsäkringsbolagen och särskild kontroll frånFörsäkringsinspektionens sida.Kreditförsäkringar har lett till enorma förluster försvenska försäkringsbolag. har redan nu givit tillkänna förluster om minst 3,5 miljarder kronor.Flaggskeppet på området, , liksom ocksådess dotterbolag , har gått i konkurs,trots stora nya kapitalinsatser från ägarna. Den förstakonkursen på området gällde det lilla bolaget . Förefinanskrisen var åtta svenska bolag verksamma inomkreditförsäkringen. synes samtliga ha lagt ned dennaverksamhet. Detta är en mycket negativ utveckling för detsvenska näringslivet, som för sin konkurrenskraft är starktberoende av att ha tillgång till denna typ avförsäkringslösningar (s k fullgörandegarantier,exportgarantier och lånegarantier). Dennaförsäkringsverksamhet är i sig ingen osund företeelse utantvärtom ett helt nödvändigt instrument för svensktnäringsliv.Livförsäkringar är viktiga för medborgarnas trygghet.Även på detta område har utvecklingen varit starkt negativ.De flesta livbolagen har fått se sinaplaceringar förlora i värde. Försäkringsbolagen har också iflera spektakulära fall fått se ''sina'' tillgångar flyta över tillsakförsäkringssidan för att täcka brister där. harlämnat lån om flera miljarder till respektive tilldess dotterbolag . Lånen synes var prekära. och har lämnat ett''evigt'' förlagslån om till . Tidningsartiklar pekar på att liknande överflyttningari mer eller mindre förtäckt form förekommit även i andrabolag. Detta strider mot en för detta affärsområde gällande''separationsprincip'', som inte är lagfäst men som bygger påen grundprincip i försäkringsrörelselagen och dessutom harfastlagts i policyuttalanden för Försäkringsinspektionen.Enligt denna princip skall livförsäkringsrörelsen drivas iseparata bolag och inte blandas med annan verksamhet.Lån utan säkerhet får ej lämnas, och överföringar tillnärstående sakbolag får inte ske. Denna princip haröverträtts, utan att någon ingripit mot detta. Dennautarmning av livbolagen ledde till att islutet av 1992 plötsligt krävde att försäkringsbolagen skullesänka återbäringsräntorna, t.o.m retroaktivt.Försäkringsbolagen betraktade detta som enpanikbromsning och vägrade efterkomma kravet, som dådrogs tillbaka åtminstone . Menförsäkringsspararnas ställning är så försvagad attnyteckningen av svensk livförsäkring som sparform harminskat starkt, delvis till förmån för utländsk försäkring.Orsakerna till finanskrisen är säkerligen komplexa. och för sig önskvärda avregleringen av valutafrågor ochkreditgivning tillät en ohämmad optimism att breda ut sig.Detta ledde till en pris- och lånespiral på områdetfastigheter, och kreditförsäkringsbolag och banker tävladeom att få garantera dessa fastighetslån. Långivning tillaffärsverksamhet, även mindre väl underbyggd sådan, samttill konsumtion och kapitalvaror, främjades av att bankernasatte upp volymexpansion som ett huvudmål. Lånevolymenväxte ohämmat och tillät den upptrissning avfastighetsvärdena som blev till en stupstock för banker ochförsäkringsbolag.2. tillsynMan måste nu fråga sig: Fanns det ingen som borde haupptäckt denna farliga utveckling och kallat tillbesinning? Svaret är, att det fanns ett sådant organ,nämligen . Denna nya beteckning påämbetsverket uppkom 1991 vid sammanslagningen avBankinspektionen och till enenhet. Bankinspektionen inrättades , ochFörsäkringsinspektionen . Dessa ämbetsverk harjust haft som sin främsta uppgift att utöva sådan tillsyn atten situation som den nuvarande inte skulle kunnauppkomma obemärkt.För verksamhet gäller förordningmed instruktion för (1991:937), somhänvisar till instruktionerna för Bankinspektionen respFörsäkringsinspektionen. I dessa instruktioner hänvisas rad speciallagar, främst bankrörelselagen (1987:617) ochförsäkringsrörelselagen (1982:713). Dessutom gäller denför statliga ämbetsverk grundläggande verksförordningen(1987:1100) samt naturligtvis förvaltningslagen (1986:223).Finansinspektionens generaldirektör, som var chefför Bankinspektionen, har i en informationsbroschyrbeskrivit verkets roll och uppgifter på bl a följande sätt:Myndigheternas ansvarsområde täcker nästan hela detfinansiella systemet. I tillsynsuppgiften ingår bl a att verkaför stabilitet och sundhet hos banker, försäkringsbolag m fl finansinstitut och att ta till vara allmänhetens intressenpå kreditmarknaden.Finansinspektionens uppgift som myndighet är att lämnatillstånd, utöva tillsyn och utforma regler för finansiellverksamhet. ...Inspektionens arbete syftar till att skapastabilitet, säkerhet och sundhet i det finansiella systemet.Mål för verksamhetenMålet med vår verksamhet är att alla skall kunna lita påatt sparade pengar, försäkringar, lån, krediter,betalningsförmedling och andra finansiella tjänster sköts påett tryggt och effektivt sätt.Finansinspektionen ska verka för:att det finansiella systemets stabilitet värnas ochallmänhetens förtroende för systemet upprätthålls att enskilda finansinstitut har en betryggande soliditet att strukturomvandling i det finansiella systemet sker iordnade former att finansmarknadens aktörer tillämpar sunda metoderi sin verksamhet att allmänhetens insyn i och överblick överförhållandena i det finansiella systemet underlättas.Det synes uppenbart, att inte lyckatsuppfylla sina ovan beskrivna åligganden. Statsmakterna, iförsta hand regeringen, bör utreda orsakerna till detta.Finansinspektionen förfogar över en rad instrument föratt utöva sin tillsyn över finansmarknaden, främst följande:A) inhämtande av löpande ekonomiska rapporter ochbearbetning av desamma. För försäkringsbolag rör det sig ipraktiken om kvartalsrapporter omfattande hundratalssidor siffermaterial per bolag. För bankerna harmotsvarande rapporter och dessutom omfattandedetaljerade engagemangsrapporter inhämtats sedan tiotalsår. Uppenbarligen har detta material antingen inte allsbearbetats eller enbart sammanförts till branschstatistik.Ingripanden mot enskilda bolag synes inte ha följt.B) Tillsättande av revisorer. Detta har i stor utsträckningskett ''korsvis'', så att somrevisorer tillsatt tjänstemän vid Bankinspektionen och viceversa. Dessa revisorer har enligt uppgifter från bolagenuppfattats som organ för myndigheten, ehuru de formellt ejhaft sådan ställning. De har haft en instruktion fråninspektionen om vad de skall granska och hur de skallrapportera till inspektionen. Enligt instruktion frånFörsäkringsinspektionen (Dnr 999/88) har revisorn bl a haftatt: tillsammans med övriga resivorer bedömaförsäkringsbolagets interna kontroll tillse att fortlöpandegranskning av verksamheten och redovisning sker ägnasärskild uppmärksamhet åt större krediter och engagemangsom har betydelse från riskexponeringssynpunktkontrollera försäkringsbolagets rutiner för beredning ochbeviljning av krediterÖver revisionen skall revisorn för varje räkenskapsårrapportera till inspektionen bl a om:hur revisionsarbetetorganiserats och genomförts om förhållande som särskiltuppmärksammats erinringar som revisor framställt tillstyrelsen eller VD, med kopia av dokument därom (närsådant förhållande uppmärksammas under löpanderäkenskapsår, skall detta rapporteras tillinspektionen) huruvida revisorerna funnit intern revisionoch kontroll i övrigt vara tillfredsställande eller inteLiknande instruktion har funnits från Bankinspektionenoch tagits över till Finansinspektionen.I uttalande till harFinansinspektionens generaldirektör framfört attKommerskollegium bör undersöka hur bankernas revisorerarbetat under finanskrisen. Om uttalandet är ett försök attkasta skuld på revisorerna, bör man uppmärksamma vadsom ovan anförts om inspektionens egna förpliktelser attfölja upp revisorernas rapporter till inspektionen. Det synesmycket tveksamt, huruvida inspektionen uppfyllt dessaåligganden.C) Inspektioner, d v s besök och granskning på plats hosbolagen.Inspektioner kan dels ske rutinmässigt, dels föranledasav särskilda förhållanden, t ex av regeringens krav på särskild uppmärksamhet motbolag som fick koncession förkreditförsäkring. Över alla inspektioner skall upprättasrapporter som diarieförs.Finansinspektionen har i många olika sammanhanguttalat sig om sina mål och metoder för tillsyn, bl a i samband med anslagsäskanden, offentligautredningar, förhör i ,informationsbroschyren över dess verksamhet och iremissyttranden. Genomgående för alla dessa uttalanden äratt de är väl formulerade och att det inte synes finnasanledning att väsentligt ändra formuleringarna avmyndighetens inriktning.Verkligheten står dock av allt att döma i bjärt motsats tillalla dessa formuleringar. har intelyckats att i förväg upptäcka de tendenser som lett tillfinanskrisen inom de områden som inspektionen är satt atttillse. Denna kritik gäller i lika grad de båda tidigaremyndigheter som sammanfördes till att blinuvarande , vars verksledning togs överfrån Bankinspektionen.Under årens lopp, och särskilt , harenskilda aspekter av och dessföregångares verksamhet granskats eller planerats bligranskade. Justitieombudsmännen har i en rad fall uttalatkritik mot Bankinspektionen för dess hanterande av frågorom utlämnande av allmänna handlingar. Justitiekanslernhar med anledning av fallet avgett enrapport om tillsyn och därvidframfört tungt vägande kritik mot myndighetens passivitet.Justitiekanslern her i nämnda rapport förutsett attytterligare granskning kommer att ske av lagligheten iFinansinspektionens handläggning av fallet efterkonkursen i detta bolag. harJustitiekanslern också uttalat kritik motFinansinspektionens ställföreträdande generaldirektör förjäv i ett ärende som rörde dennes broder. I juni 1992tillkännagav , att det avsåg att granskaFinansinspektionens roll i finanskrisen. En första ansats tillgenomförande av detta arbete uppges i dagspressen ha sketti . Det uppges också, att Kommerskollegiumredan tidigt 1992 hos begärde viss hjälpför att kunna granska revisorernas -- och då också de avFinansinspektionen tillsatta revisorernas -- arbete ikrisdrabbade banker och finansbolag. Inget svar på dennabegäran synes ha inkommit från själv har i flera olika sammanhangframfört, att fallisemang och förluster inomfinansbranscherna torde ha berott på ekonomiskbrottslighet från dessas aktörer. Det är inget fel att påpekadenna möjlighet och att påkalla utredning av frågan, mendet uppstår även här lätt ett intryck av attFinansinspektionen försöker avvända uppmärksamhetenfrån sina egna misslyckanden vid tillsynen, denna gånggenom att kasta brottsmisstanke på andra.Riksdagen behöver ett systematiskt underlag för attkunna bedöma:om och dessföregångares tillsyn över de finansiella branscherna ellervissa av dem skall bedömas ha misslyckatsvadmisslyckandet i så fall beror på.I detta syfte bör regeringen aktivera de olikaundersökningar om som redan harbeslutats samt dessutom genomföra en konkretundersökning av konkreta aktiviteter från inspektionen ochdess föregångare på några affärsområden. Lämpliga sådanasynes vara kreditförsäkring och separationsprincipen inomlivförsäkring samt vissa centrala frågor kring tillsynen överbankerna. En sådan undersökning kan, åtminstone till enbörjan, koncentreras på några enkla frågor för attregeringen och snabbt skall få underlag för attbedöma, om och dess föregångare sköttsitt arbete på rätt sätt. Undersökningen kan begränsas tillde på respektive område viktigaste bolagen, nämligenifråga omKreditförsäkring: , , , Sak, , ,Re, Njord.Livförsäkring: , RKA, , ,, Liv, Ansvar.Banker: De banker som utgör Nordbanken,, , (inklusive 1:a ), , ,Föreningsbanken.Här nedan avses med förkortningen och dess båda föregångare.Granskningen bör avse perioden --90. Den bör gällaåtminstone följande frågor:1. Har FI inhämtat följande typer av dokument frånbolagen:1.1. S k underwriting guidelines för kreditförsäkring 1.2. Kreditförsäkringsbolagens regler om återförsäkring 1.3. Bankernas riktlinjer för kreditgivning, särskilt förstora engagemang 1.4. Styrelseinstruktioner om intern kontroll 1.5. Styrelseinstruktioner om begränsningar avtransaktioners storlek.1.6. Regler om skydd för livbolagens kapital(separationsprincipen)2. Om ovan angivna centrala dokument ej har inhämtatstill FI, har då deras existens och innehåll kontrollerats påannat sätt? Finns detta dokumenterat?3. Har FI kontrollerat, att bolagens ifrågavaranderegler -- om de existerat -- följts i praktiken? I så fall hur?Finns kontrollen dokumenterad? Har den lett tillingripande från FI?4. Har de av FI förordnade revisorerna rapporterat tillFI i full enlighet med sina instruktioner? Om ej, har FIreagerat mot denna brist?5. Vilka aktiviteter från FI:s sida har föranletts avrapporter från de av FI förordnade revisorerna, resp fråninspektioner?6. Har FI granskat sådana transaktioner mellanlivbolagen och dem närstående sakbolag eller med banker,som lett till förluster eller till kränkning avseparationsprincipen? Har FI i förväg lämnat samtycke tillsådana transaktioner?7. Har FI eller de av FI förordnade revisorerna granskatstörre krediter från bankerna och säkerheten för dessa? HarFI dokumentation om detta?8. Hur många inspektioner har FI genomfört hos deolika bolagen? Har dessa lett till uppdagande av sådanaförhållanden som sedermera medfört större förluster förbolagen? Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att skyndsamt tillsätta enopartisk utredning i syfte att granska Finansinspektionensmydighetsutövning,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att tillsätta en interimsstyrelsesom tillfälligt övertar ledningen .