bet · GH01JuU8 · 1993-11-25 00:00:00 — revisorers förslag angående polisen I detta betänkande behandlar utskottet ett förslag frånRiksdagens revisorer angående polisen och fyra motioner somväckts i anslutning härtill. Med anledning av förslaget och enmotion tar utskottet ställning för att en bred parlamentariskutredning bör tillsättas på polisområdet.Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande (kds).Riksdagens revisorers förslagI förslag 1993/94:RR2 hemställer revisorer1. beträffande styrningsfrågoratt ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört,2. beträffande strukturfrågoratt ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om en översyn av polisväsendets struktur, kommunaltengagemang i samhällets brottsbekämpning samt försöksverksamhetmed central styrning av de specialiseradetrafikövervakningsfunktionerna,3. beträffande effektivitetsfrågoratt ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om försöksverksamhet,4. beträffande verksamhetsinriktning och tillsynsfrågoratt som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört. 1993/94:Ju3 av m.fl. (s) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tillsättandet av en parlamentarisk kommittéangående polisens framtida organisation och verksamhet,1993/94:Ju4 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en sammanställning avforskningen om moralbildningens betydelse för en minskadbrottslighet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts beträffande en fördjupad forskning ommoralbildningens betydelse för en minskad brottslighet,1993/94:Ju5 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om den ekonomiska brottsligheten.1993/94:Ju6 av (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om den operativa verksamheten förtrafikpolisen, ekopolisen samt brottsförebyggande verksamhet ochövriga strukturfrågor. Revisorernas förslagInledningRiksdagens revisorers granskning har inriktats på den lokalapolisorganisationen men har haft en övergripandekaraktär. Revisorernas intresse har främst gälltstyrningsfrågor, strukturfrågor, effektivitetsfrågor samt frågorom verksamhetsinriktning och tillsyn. Syftet med granskningenhar varit att identifiera hinder för en effektivarebrottsbekämpning, främst inom polisverksamheten som sådan mentill en del också i polisens omvärld.StyrningsfrågorRevisorerna tar inledningsvis upp frågan om styrningen avpolisen. Enligt revisorerna fungerar denna intetillfredsställande. Revisorerna pekar på svårigheterna förstatsmakterna att få genomslag i polisorganisationen för deuttalanden beträffande prioriteringar inom polisverksamheten somgörs. Ett problem sammanhänger enligt revisorernas mening medden mycket svåra uppgiften att peka ut prioriteradebrottsområden och betona vikten av att allbrottslighet skall beivras. Ett annat problem har samband medpolisorganisationens trögrörlighet. Ett tredje problem ärdetaljeringsgraden i de centrala policyuttalandena.Enligt revisorerna bör den centrala policystyrningen vara såövergripande och långsiktig att det är meningsfulltatt utöva lokal policystyrning. Det måste med andra ord finnasett betydande utrymme för lokala bedömningar och beslut om hurpolisen skall arbeta. måste styrningen kombineras medbättre uppföljning från såväl regeringens somRikspolisstyrelsens sida. Revisorerna konstaterar vidare att denstyrning som länsstyrelserna utövat förefaller att ha varitmarginell. På lokal nivå slutligen indikerar granskningen enligtrevisorerna att de flesta av landets polisstyrelser inte allsutövar det inflytande över verksamhetens inriktning somförutsätts i polislagen och polisförordningen.StrukturfrågorRevisorerna konstaterar att länsstyrelserna har fåttregeringens uppdrag att genom rationaliseringar inompolisväsendet åstadkomma stora besparingar. Enligt revisorernafinns det risk för att de ekonomiska hänsynen får andra viktigaintressen att vika på ett sätt som inte är godtagbart. Vidarekan det inte uteslutas att brådskan förhindrar att verkligt godalösningar kommer fram och hinner förankras bland medborgare ochbeslutsfattare. Delegeringsförfarandet kan också leda till attpolisväsendet får högst varierande struktur i olika län, någotsom enligt revisorerna kan komma att innebära allvarligaolägenheter av den art man hade före polisväsendetsförstatligande år 1965.Mot den angivna bakgrunden bör, enligt revisorernasuppfattning, en långsiktig översyn av polisväsendets struktur nuinledas. I översynen bör som ett alternativ utredas möjlighetenatt i huvudsak låta varje primärkommun utgöra ett i operativmening självständigt område där alla möjligheter tilladministrativ samordning tas till vara. I uppdraget bör äveningå att överväga behovet av juridisk kompetens. Revisorernaanser att översynen bör kunna ingå i de i 1993 årsbudgetproposition aviserade övergripande övervägandena kringpolisens organisation och verksamhetsformer.Revisorerna anser vidare att det finns skäl att utredamöjligheten att lagfästa ett kommunalt delansvar förbrottsbekämpningen. Denna fråga torde enligt revisorerna medfördel kunna behandlas av (dir. 1993:37)vars uppgifter närmare beskrivs nedan.En annan fråga som revisorerna tar upp är den regionalaorganisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet.Revisorerna anser att polisens ekorotlar saknar erforderligaresurser och den kompetens som behövs med hänsyn till denekonomiska brottslighetens omfattning och karaktär.Sammanfattningsvis menar revisorerna att flera skäl talar föratt polisens ekobrottsbekämpning bör samlas i en stor,nationellt organiserad ekopoliskår. Mot bakgrund bl.a. avremissutfallet i den delen samt det utredningsarbete som pågårpå detta område avstår emellertid revisorerna från att läggafram ett formellt förslag.Revisorerna konstaterar vidare att det brister i effektivstyrning av polisens trafikövervakning och att effektiviteten iverksamheten är låg. Revisorerna är skeptiska tilllänsstyrelsernas möjligheter att åstadkomma den nödvändigaförnyelsen av trafikpolisen. Enligt revisorerna bör regeringenöverväga en försöksverksamhet, innebärande att landetsspecialiserade trafikövervakningsresurser ställs till förfogande.EffektivitetsfrågorEnligt revisorernas uppfattning är de effektivitets- ochproduktivitetsmått som utnyttjas inom polisväsendetbehäftade med allvarliga svagheter. Revisorerna betonar viktenav att bättre mätinstrument utvecklas och kommer tillanvändning. Inte minst efterlyses ett uppföljningsinstrument sombättre än det nuvarande belyser verksamhetens förebyggande ellerproaktiva inriktning. Revisorerna betonar i sammanhangetbetydelsen av att polisväsendet förfogar över duktiga chefer.Revisorerna anser vidare att en ökad satsning påbrottsförebyggande arbete kan komma att kräva nya internaorganisationsformer. Revisorerna för fram som ett förslag attpolispersonalen i ett distrikt delas upp på grupper med ansvarför var sitt geografiskt område. Inom detta område blir detgruppens uppgift att sköta såväl förebyggande som ordnings- ochutredningsuppgifter. Endast vissa komplicerade arbetsuppgifterskall överlämnas till en liten stab av utredningsspecialister ipolishuset. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativtill en försöksverksamhet med denna inriktning.Polisens verksamhetsinriktning samt tillsynsfrågorI fråga om polisens verksamhetsinriktning finner revisorernaatt en ökad orientering mot ett brottsförebyggande och proaktivtarbetssätt skapar de största förutsättningarna för framgång.Revisorerna anser därför att mer av polisens resurser måstesatsas på förebyggande åtgärder. Enligt revisorerna tyder derasgranskning på att det finns outnyttjade resurser inom polisensom kan tas i anspråk för detta ändamål.När det gäller frågan om tillsyn över polisverksamhetennoterar revisorerna att vidtagit åtgärderför att statsmakterna skall få ett bättre underlag för sinabeslut. Revisorerna anser att framgent bör tapå sig ett större tillsynsansvar och ägna mer utrymme åtinspektionsverksamheten.MotionernaFyra motioner har väckts med anledning av revisorernasförslag.I motion Ju3 (s) kritiseras regeringen för att inte ha entillräckligt sammanhållen och konsekvent polispolitik. På grundhärav, och då den mängd förslag som presenterats angåendepolisen behöver bli grundligt analyserade ochutvärderade, föreslås att en parlamentarisk kommitté snarasttillsätts för att i ett sammanhang se över polisens framtidaorganisation och verksamhet.I motion Ju4 (kds) ställs frågan om en eftersattnormöverföring till barn och ungdom samt ändrade normer blandvuxna kan vara en huvudorsak till den tilltagandebrottsligheten. I motionen begärs mot denna bakgrund ensammanställning av forskningen om moralbildningens betydelse förminskad brottslighet samt en fördjupad forskning på dettaområde.I motion Ju5 (c) anförs att bekämpningen av ekobrott bör skemed utgångspunkt från den närhetsprincip som gäller för övrigpolisiär verksamhet. Motionärerna tar därför avstånd frånrevisorernas tankegångar om att inrätta en nationell kår avekopoliser och menar att polisens resurser mot ekobrott ävenframdeles bör vara koncentrerade till ekorotlar på regionalnivå.I motion Ju6 (nyd) slutligen anförs att polisenstrafikövervakning även bör vara regionaltorganiserad. Även de regionala resurserna för bekämpandet avekobrott bör enligt motionen bibehållas. Vidare uttalas attnärpolisverksamhet bör utgöra grunden för all polisverksamhetsamt att de lokala polismyndigheterna bör rationaliseras bortoch ersättas av en organisation med polisområden.BakgrundUnder genomfördes stegvis en reformering avpolisväsendet på grundval av förslag årspolisutredning och polisberedning. Ett huvudtema ireformarbetet var att effektivisera polisen genom att minskadetaljstyrningen och öka det lokala självbestämmandet.Genom riksdagsbeslut på grundval av propositionen omfönyelse inom polisen skedde en fortatt utveckling avstyrformerna inom polisen i riktning mot fortsattdecentralisering samt en ökad inriktning mot förebyggandepolisarbete (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1, rskr. 1).Den 1 juli 1992 infördes ett nytt budgetsystem för polisensdel med ramanslag och ett ökat inslag av mål- ochresultatstyrning (prop. 1991/92:100 bil. 3, JuU23, rskr. 230).Inom det nya budgetsystemet har länsstyrelserna tilldelatsviktiga uppgifter, främst genom att huvuddelen av medlen förpolisens verksamhet fördelas över 24 länsramar. Varjelänsstyrelse har sedan att fördela de tilldelade medlen mellande egna polismyndigheterna.Vid halvårsskiftet genomfördes även en reform i frågaom den regionala ledningsorganisationen inom polisen som bl.a.innebar att den s.k. länspolismästarmodellen infördes i alla län(prop. 1991/92:52, JuU9, rskr. 124).Ytterligare ett steg mot ökad decentralisering togs den 1 maj1993 då, genom en ändring i polisförordningen (1984:730,omtryckt 1993:993), ansvaret att besluta om länens indelning ipolisdistrikt övergick från regeringen till länsstyrelserna.Samtidigt gavs länsstyrelserna befogenhet att meddelabestämmelser om organisationen av funktionen vakthavande befäloch om frågor som rör arbetsfördelning och samverkan inom länenspolis.Efter de senaste årens reformer vilar det övergripandeansvaret för såväl verksamhet som ekonomi inom länens polis pålänsstyrelserna. Dessa har att tillse att polisverksamheten inomresp. län bedrivs och utvecklas i enlighet med de mål ochriktlinjer som statsmakterna lagt fast och inom den ekonomiskaram som bestämts.Den 25 juni 1992 uppdrog regeringen till Rikspolisstyrelsenatt genomföra en översyn av den egna organisationen.Rikspolisstyrelsen skulle enligt direktiven bl.a. belysa behovetav förändringar av den centrala polisorganisationen. Det skulleske mot bakgrund av den förändrade roll och det ökade ansvar somlandets länsstyrelser fått på polisområdet och som blivitföljden av införandet av ett nytt budgetsystem. Genomtilläggsdirektiv uppdrogs åt Rikspolisstyrelsenatt också utreda hur och den regionalapolisen skulle kunna omorganiseras i syfte att bekämpa ekonomiskbrottslighet och annan kvalificerad brottslighet.Rikspolisstyrelsen redovisade sina överväganden ien översynsrapport (1993:3). I rapporten behandlas iolika avsnitt uppgifter och organisation,register- och dataverksamheten vid ,verksamheten vid Förvaltningskontoret samt denregionala kriminalpolisverksamheten och Rikskriminalpolisensuppgifter och organisation.Enligt översynsrapporten bör i framtidenägna sig åt tre huvudområden; tillsyn och utveckling,administration och förvaltning samt operativa polisuppgifter,och det redogörs närmare för hur detta skall kunna skeorganisatoriskt och arbetsmässigt.När det särskilt gäller den centrala kriminalpolisverksamhetenföreslår att roll ochuppgifter i allt väsentligt förblir oförändrade.Rikspolisstyrelsen presenterar i det sammanhanget också olikamodeller när det gäller den regionala organisationen ochresursfördelningen för bekämpande av ekonomisk brottslighet.I maj 1993 uppdrog regeringen åt en särskild utredare() att göra vissa kompletteringar till denorganisationsöversyn som genomfört.Kompletteringarna skulle avse den centrala polisorganisationen,dels i ett statsmaktsperspektiv, dels i ett avlämnade betänkandet (SOU1993:92) Den centrala polisorganisationen. I betänkandetföreslås att den centrala polisorganisationen liksom hittillsskall bestå av en enda förvaltningsmyndighet som i siginnehåller såväl som SÄPO.Rikskriminalpolisen och skall dock vara helt självständigai polisoperativa frågor. Förvaltningsdelen av myndigheten skallkoncentrera sig på verksfunktionerna -- ekonomi- ochpersonaladministration, tillsyn, uppföljning och utvärdering,teknisk utveckling m.m. -- på ett helt annat sätt än hittills.För att markera betydelsen av dessa uppgifter, och för attstryka under att de utgör en mycket väsentlig del av dencentrala polisorganisationen, bör myndigheten enligtRPS-utredningen benämnas . Det visar också enligtutredningen att myndighetens uppgift inte är att styra polisen iriket. Som en följd av detta bör chefen för hatjänstetiteln generaldirektör. bör enligtutredningsförslaget ha en lekmannastyrelse med generaldirektörensom ordförande. Därigenom får och deterforderliga lekmannainflytandet. Den nya organisationenföreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Rikspolisstyrelsens utredningsrapport och RPS-utredningensbetänkande är nu föremål för remissbehandling.Härutöver kan nämnas att polisverksamheten ärföremål för visst utredningsarbete genom den ovannämndaTrygghetsutredningen. Utredningen har i uppdrag att se överrollfördelningen mellan polisen, kommunerna och enskilda när detgäller att skapa trygghet mot brott, särskiltvardagsbrottslighet, och ordningsstörningar. Utredningen skallenligt direktiven bl.a. pröva olika vägar för att ge kommunernaen större roll när det gäller att inom ramen för det polisiäraverksamhetsområdet skapa trygghet mot att utsättas för brott.Utredningen skall bl.a. pröva frågan om en organisationför att övervaka ordning och trafik. I direktiven anförs attdetta kan kräva ett omfattande lagstiftnings- ochorganisationsarbete som inte bör inledas förrän frånprincipiella utgångspunkter har tagit ställning till en reformmed denna inriktning. Kommitténs arbete skall vara avslutat föreutgången av . Ett delbetänkande skall redovisas föreutgången av juni 1994.En omständighet av stor betydelse för polisväsendetsorganisation och verksamhet är de besparingar ochrationaliseringar som skall ske inompolisverksamheten.Sålunda har med anledning av regeringens propositionom åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslutatatt sammanlagt skall sparas inomJustitiedepartementets arbetsområde. Besparingarna kommer attgenomföras huvudsakligen genom rationaliseringar inom polisensområde (prop. 1992/93:50, FiU1, JuU2y,rskr. 134).I årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 69)anför justitieministern att bör vara motor irationaliseringsarbetet och se till att statsmakternasintentioner fullföljs inom polisorganisationen. Därvid börenligt justitieministern beaktas de uttalanden somjustitieutskottet gjorde vid behandlingen av propositionen omåtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (se1992/93:JuU2y) och som innebär att besparingarna på polisensområde i huvudsak bör avse administrativa funktioner samt attdet bör undvikas att nedskärningar görs i den redan ansträngdaoperativa verksamheten.Regeringen har i planeringsdirektiven för polisväsendet /94 (s. 4 f) uppdragit åt länsstyrelserna attutarbeta en plan för rationaliseringar inom länens polis undertiden t.o.m. /96 inom ramen för den fördelning avbesparingarna som beslutar om. Regeringen harvidare uppdragit åt att nära följarationaliseringsarbetet och bl.a. granska länsstyrelsernasrationaliseringsplaner. skall två gånger omåret samt annars vid behov avrapportera tillJustitiedepartementet hur rationaliseringsarbetet inom polisenfortskrider.I sin anslagsframställning för /95 (s. 56)konstaterar att det i samtliga län pågårstrukturöversyner av olika slag och att flertalet länsstyrelseravser att fatta beslut om polisorganisationen under hösten 1993.Av sammanställning framgår att somligalänsstyrelser beslutat att minska antalet polisdistrikt elleratt helt avskaffa dessa. Andra åter har i princip tagitställning för att behålla nuvarande organisation.Justitieministern lämnade muntliginformation till om polisen (snabbprot. 1993/94:22 s.33 f). Justitieministern anförde då att hennes ambition är attstatsmakterna skall kunna fatta beslut om den centralapolisorganisationens framtid med sedvanlig bred politiskenighet. Hon förklarade sig därför beredd att genomföra enparlamentarisk beredning av de föreliggandeorganisationsförslagen. Den parlamentariska beredningen bordeenligt justitieministern också studera och utvärdera det nupågående rationaliseringsarbetet på lokal och regional nivå medhänsyn till rationaliseringsarbetets stora betydelse förpolisverksamheten i landet.Utskottets bedömningUtskottet kan konstatera att ett betydande reformarbete harägt rum på polisens område . Rikspolisstyrelsensroll som central förvaltningsmyndighet har därmed kommit attdelvis förändras. Den centrala förvaltningsmyndighetensuppbyggnad och arbetsuppgifter har mot bl.a. denna bakgrundnyligen utretts, dels av själv, dels av en avregeringen tillsatt särskild utredare. I synnerhet densistnämnde har lagt fram betydande ändringsförslag.Enligt utskottets uppfattning bör beslut om störreförändringar av den centrala polisorganisationen fattas istörsta möjliga samförstånd och efter ett noggrantberedningsarbete. De förslag som lagts fram beträffandeRikspolisstyrelsen bör därför få en fortsatt genomlysning inomramen för en bred parlamentarisk utredning.Den centrala polisorganisationens uppbyggnad ocharbetsuppgifter måste speglas mot den polisverksamhet sombedrivs på regional och lokal nivå. Denna verksamhet harsärskilt kommit i blickpunkten genom de besparingar påpolisområdet som beslutat om. En konsekvens avbesparingarna kan bedömas bli omfattande organisatoriskaförändringar, bl.a. i form av sammanslagningar av polisdistrikt.Enligt utskottets uppfattning finns det skäl för att också detförändringsarbete som sker på regional och lokal nivå blirföremål för utvärdering i parlamentariska former. Denparlamentariska utredningen bör därför få till uppgift att göraen sådan utvärdering.I sammanhanget vill utskottet med skärpa betona vikten av attdet pågående förändringsarbetet inom polisen inte avstannar.Utskottet noterar här att det finns långt framskridna planer pågenomgripande förändringar, t.ex. i . Förändrings-och rationaliseringsarbetet bör alltså fortsätta med oförminskadkraft. Detta framstår som särskilt nödvändigt mot bakgrund av deav beslutade besparingarna inom polisväsendet.Utskottet vill i sammanhanget påminna om sitt tidigareställningstagande att besparingar inte får gå ut över det direktpolisoperativa arbetet. Länsstyrelserna har således att bedrivaett fortsatt rationaliseringsarbete för att uppnå sina sparmål ienlighet med fattade beslut. Utskottet vill här också erinra omRikspolisstyrelsens uppdrag att vara motor i och granskalänsstyrelsernas rationaliseringsarbete.Det får ankomma på regeringen att utarbeta närmare direktivför den utredning utskottet här förordar.Vad utskottet nu har anfört beträffande en parlamentariskutredning bör med anledning av revisorersförslag i denna del och motion Ju3 som sin mening ge regeringentill känna.Den utredning som utskottet här har tagit ställning för börenligt utskottets uppfattning inte föregripas av mednågra uttalanden i övrigt rörande de förslag som Riksdagensrevisorer har lagt fram beträffande polisen. börheller inte ta något initiativ med anledning av motionerna Ju4,Ju5 och Ju6.Utskottet avstyrker bifall till revisorers förslagoch de sistnämnda motionerna. beträffande parlamentarisk utredningatt med anledning av revisorers förslag1993/94:RR2 i denna del (mom. 2 delvis) och motion 1993/94:Ju3som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,2. beträffande övriga förslagatt avslår dels revisorernas förslag i den mån detinte omfattas av utskottets hemställan ovan, dels motionerna1993/94:Ju4, 1993/94/Ju5 och 1993/94:Ju6.Stockholm den 25 november 1993På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit:Britta Bjelle (fp),(),(),(),(),(),(),(),(),(nyd),(),(),(),() ochTomas ().Särskilt yttrandeParlamentarisk utredning (mom. 1)() anför:Det finns ett uttalat behov av omorganisation inom polisen . Nya former av kriminalitet kräver att polisen får reellmöjlighet att bekämpa även denna brottslighet. Ett exempel påsådan brottslighet är ekobrotten. Visserligen anser (kds) attenbart polisiära insatser inte är tillräckliga. Kampen motekobrott bör föras utefter tre linjer; lagstiftning,organisation och kriminalpolitik. Men när nu majoriteten iutskottet förordar en parlamentarisk utredning finns möjligheteratt utifrån ett brett politiskt perspektiv väga sammanutredningarna från revisorer, departement och RPS. utan tidsangivelse ger regeringen möjlighet attutarbeta direktiv till denna utredning yrkar jag bifall tillutskottets hemställan.