bet · GH01SfU7 · 1993-11-23 00:00:00 — Skärpta åtgärder mot människosmuggling m.m. I betänkandet behandlas regeringens proposition 1993/94:52 medförslag till skärpta åtgärder mot människosmuggling.Utskottet behandlar även två motioner väckta med anledning avpropositionen. Vidare behandlas åtta motioner väckta under denallmänna motionstiden /93 och en motion som väckts medanledning av skrivelsen 1992/93:157 Invandrar- ochflyktingpolitiken vilka tar upp frågor rörande människosmugglingoch andra utlänningslagen närliggande frågor.I propositionen föreslås skärpta straff för den som i stridmot gällande bestämmelser i utlänningslagen eller författningarsom utfärdats med stöd av denna hjälper någon att ta sig in iSverige. Skärpningen innebär att upp till fängelseskall kunna utdömas för grova brott. Vid bedömandet av ombrottet skall anses grovt skall särskilt beaktas om gärningenutförts mot ersättning, avsett ett stort antal personer ellerutförts under hänsynslösa former.Vidare föreslår regeringen en utvidgning av den krets avstraffansvariga som i vinstsyfte planerar och organiserarverksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar resertill utan de tillstånd som är nödvändiga för inresahär. Sålunda föreslås att den som utan att vara gärningsman meninsåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats ivinstsyfte skall kunna dömas för medhjälp till brottet.Slutligen föreslås att transportmedel som använts vid deifrågavarande brotten skall kunna förverkas. När fråga är omfartyg skall talan om förverkande även kunna riktas motfartygets befälhavare.Förändringarna i utlänningslagen föreslås träda i kraft den 1januari 1994.Utskottet tillstyrker propositionen i dess helhet ochavstyrker bifall till samtliga motioner.Till betänkandet har fogats två reservationer och enmeningsyttring. Regeringen () har föreslagit attanta det i proposition 1993/94:52 framlagda förslaget till lagom ändring i utlänningslagen (1989:529).Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av proposition 1993/94:52Skärpta åtgärder mot människosmuggling m.m.1993/94:Sf2 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår regeringens proposition 1993/94:52.1993/94:Sf3 av och (nyd) variyrkas1. att hos regeringen begär en skyndsam utredningmed uppgift att göra en bredare översyn av straffbestämmelsernai utlänningslagen,2. att hos regeringen begär förslag till ändring iutlänningslagstiftningen i syfte att skapa förutsättningar förobligatorisk direktavvisning av personer som kommer till Sverigeillegalt,3. att med avslag på regeringens förslag tilländring av 10 kap. 2 § utlänningslagen beslutar anta en ändringsom innebär att första meningen får följande lydelse: Tillfängelse eller, när omständigheterna ärförsvårande, fängelse i högst , döms -- -- --,4. att avslår förslaget till införande av den nyabestämmelsen, 10 kap. 2 a § utlänningslagen,5. att ändrar 10 kap. 5 § utlänningslagen enligtföljande: Till fängelse i högst döms den som planläggereller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja attutlänningar reser till utan pass eller de tillstånd somkrävs för inresa. Den som hjälper en utlänning att resa tillSverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa iSverige döms för medhjälp till brott enligt första stycket,6. att , om yrkandena 3--5 antas, beslutar att vidtillämpningen av 10 kap. 2 § och 10 kap. 5 § utlänningslagen fårdömas till böter om omständigheterna är mildrande,7. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om förverkande.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /931992/93:Sf612 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om lagändringar i syfte att hindramänniskosmuggling.1992/93:Sf616 av och () variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en skärpning av straffskalan förmänniskosmuggling,2. att hos regeringen begär en utredning omförverkandereglerna av brottsverktygen vid människosmuggling,1992/93:Sf619 av och (nyd) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att öka möjligheterna att förverka båtoch annan egendom som utnyttjas eller förekommit i samband medmänniskosmuggling,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av ny lagstiftning sommöjliggör kraftigt skärpta straff för människosmugglare.1992/93:Sf620 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om skärpt lagstiftning i syfte attförhindra människosmuggling,2. att hos regeringen begär att överenskommelserträffas med berörda stater om hur människosmuggling skall kunnabekämpas.1992/93:Sf624 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att ändra i lagstiftningen för attmöjliggöra att smuggelbåtar förverkas.1992/93:Sf638 av (nyd) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att undersöka människosmugglingen ochverka för kraftiga sanktioner mot de kriminella i denverksamheten.1992/93:Sf640 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom nödvändigheten av snabba och hårda straffskärpningar i syfteatt hejda människosmugglingen till Sverige.1992/93:Ju625 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att utreda förutsättningarna för attstraffbelägga gärningen att gömma eller på annat sätt hjälpa enutlänning att undandra sig ingripande från svensk myndighet.Motion väckt med anledning av skrivelse 1992/93:157 Invandrar-och flyktingpolitiken1992/93:Sf22 av och (nyd) variyrkas3. (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att sätta stopp för all illegalinvandring. InledningI utlänningslagen (1989:529) finns straffbestämmelser för densom hjälper en utlänning att ta sig in i i strid motgällande bestämmelser eller för den som i vinstsyfte planläggereller organiserar en verksamhet som är inriktad på att främjaatt utlänningar reser till utan nödvändiga handlingar.Vidare finns i lagen vissa bestämmelser om förverkande.I 10 kap. 2 § p. 4 stadgas att den som hjälper en utlänningatt ta sig in i i strid mot gällande bestämmelser iutlänningslagen eller i en författning som utfärdats med stöd avlagen kan dömas till böter, eller när omständigheterna ärförsvårande till fängelse i högst sex månader.I princip är utländska medborgare skyldiga att ha pass ochvisum eller uppehållstillstånd för att resa in i Sverige.Regeringen kan dock förordna om undantag från viseringstvånget,och så har också i stor omfattning skett genom stadganden iutlänningsförordningen (1989:547). För den som inte behövervisering krävs inte heller uppehållstillstånd om vistelsen äravsedd att vara högst . För nordiska medborgare krävsingen form av tillstånd för inresa i . Motsvarande kommeratt gälla för medborgare i övriga EES-stater när EES-avtaletträder i kraft.En person anses i princip inrest i när han kommit inpå svenskt land-, sjö- eller luftterritorium. En utlänning skallockså i princip resa in via passkontrollort. Vid inresa frånannat nordiskt land är det dock tillåtet att resa in via etts.k. För passagerare och besättningsmän påfartyg eller luftfartyg tillämpas reglerna rörande inresa förstnär de lämnar fartyget eller luftfartyget.Straffbestämmelsen tar således främst sikte på den som hjälperen utlänning att passera en gränskontroll då denne saknarnödvändiga handlingar för inresa, exempelvis genom att hållautlänningen gömd i bagageluckan i en bil. Bestämmelsen är ocksåtillämplig då någon hjälper en person att ta sig igenom enpasskontroll genom att tillhandahålla förfalskade dokument. Förstraffansvar krävs inte att vinstsyfte föreligger eller ens attersättning över huvud taget har lämnats.I 1980 års utlänningslag infördes straffbestämmelser förförsök och för förberedelse att hjälpa någon attillegalt ta sig in i . Enligt tidigare lagstiftning kundestraffansvar endast inträda vid fullbordat brott, ettförhållande som ansågs otillfredsställande.Fr.o.m. gäller vidare att den kan dömas tillansvar som i vinstsyfte planlägger eller organiserar enverksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar tar sigtill utan pass eller de tillstånd som är nödvändigaför inresa i . Straffmaximum är fängelse. Vidförmildrande omständigheter kan böter utdömas. Bestämmelsenåterfinns i 10 kap. 5 § utlänningslagen.För straffbestämmelsens tillämplighet krävs således inte attutlänningen har för avsikt att ta sig in i illegalt. Detsaknar också betydelse att utlänningen när han kommit hit harrätt att stanna här, exempelvis på grund av asylskäl. Detrelevanta är om utlänningen saknar pass och nödvändigahandlingar, om resan ingår i en sådan verksamhet som främjar attutlänningar tar sig till utan sådana nödvändigahandlingar. Verksamheten skall också ha ett vinstsyfte. Enligtett avgörande av (NJA 1990 s. 115) är dettillräckligt att någon försörjer sig på verksamheten för attvinstsyfte skall anses föreligga. Att i ideellt syfte hjälpanågon eller flera att ta sig till för att här sökaasyl eller uppehållstillstånd är sålunda inte straffbart.I 36 kap. finns allmänna bestämmelser om attutbyte av brott kan förverkas, om det inte är uppenbartoskäligt. bestämmelser gäller dock i principendast brott enligt . För att utbyte av brott skallkunna förverkas krävs därför att bestämmelse härom intagits ispeciallagstiftning.I 10 kap. 6 § utlänningslagen finns en bestämmelse om attersättning som lämnats till den som begått brott enligt bl.a. 10kap. 5 § utlänningslagen skall förverkas om det inte äruppenbart oskäligt. Även denna bestämmelse tillkom . Deninnebär att inte endast vinningen av brottet skall förverkasutan att hela den ersättning som gärningsmannen har uppburit kanförverkas. I proposition 1983/84:144 framhölls att det tordevara förenat med stora svårigheter för den som utgettbetalningen att göra gällande ersättningsanspråk, varför någotundantag inte borde göras för den del av ersättningen sommotsvaras av skada för den enskilde. Förverkandet aversättningen eller del av denna borde emellertid underlåtas omdet med hänsyn till omständigheterna framstod som uppenbartobilligt att förverkande skedde.Någon specialbestämmelse om förverkande av hjälpmedel,exempelvis transportmedel som använts vid brott, finns inte iutlänningslagstiftningen.PropositionenBakgrundI propositionen framhålls att s.k. människosmuggling år varit ett tilltagande problem för svensk flykting- ochinvandringspolitik. /93 förekom, uppges det ipropositionen, flera upprörande fall av människosmuggling, därasylsökande lämnat avsevärda summor till personer som åtagit sigatt ordna transport till och där de asylsökande sedanunder farliga förhållanden förts till Sverige.Förhållandena har enligt propositionen föranlett attRiksåklagaren inkommit till regeringen med begäran om ändring avutlänningslagen. Även har påtalat förhållandenaoch inkommit med en skrivelse rörande ochflyktingkontrollen.De påtalade förhållandena har föranlett Kulturdepartementetatt behandla frågan om skärpta åtgärder mot människosmuggling ien inom departementet upprättad promemoria (Ds 1993:25).Promemorian har inte varit föremål för remissbehandling utansynpunkter på denna har inhämtats vid en av Kulturdepartementetanordnad hearing med företrädare för berörda myndigheter ochnågra frivilligorganisationer. Enligt vad som uppges ipropositionen är de framlagda lagförslagen i huvudsaköverensstämmande med förslagen i den nämnda promemorian.Hjälp till illegal inresaI propositionen framhålls att nu gällande straffbestämmelse omden som hjälper utlänningar att illegalt ta sig in i togsikte på när så skett i enstaka fall. harbestämmelsen kommit att tillämpas på fall där det varit fråga omhjälp till inresa för ett stort antal personer och därvinstsyfte förelegat men brott enligt 10 kap. 5 §utlänningslagen inte har kunnat styrkas.Nuvarande straffmaximum ger inte uttryck för sådana brottsstraffvärde enligt vad som anförs i propositionen. Regeringenföreslår därför att straffmaximum höjs till fängelse. Ipropositionen anges att det dock kan vara fråga om brott medbetydande skillnader i straffvärde, varför en gradindelning avbrotten bör ske. När brottet, enligt förslaget, inte är attbedöma som grovt föreslås att påföljden skall vara fängelse ihögst eller, när omständigheterna är mildrande,böter. Straffvärdet bör enligt propositionen påverkas av såvälantalet personer som smugglas in som motivet för gärningen ochförhållandena kring inresan. I specialmotiveringen framhålls attböter inte bör komma i fråga när den brottsliga verksamhetensker under mer organiserade former utan reserveras förexempelvis sådana fall där någon utan ersättning hjälper enutlänning att illegalt ta sig in i . I propositionenföreslås att en bestämmelse om grovt brott införs. Vid bedömandeav om grovt brott föreligger skall enligt lagförslaget särskiltbeaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett ett stortantal personer eller utförts under hänsynslösa former. Vid grovabrott föreslås att påföljden skall vara fängelse i högst två år.I specialmotiveringen framhålls särskilt att även om ett stortantal människor hjälps att illegalt ta sig in i börkunna beaktas om det rör sig om medlemmar av samma familj. Detbör enligt propositionen inte vara mer klandervärt att hjälpa enfamilj med många barn än att hjälpa en ensamstående. Vidareskall enligt förslaget grovt brott anses föreligga omutlänningen/utlänningarna utsatts för svåra umbäranden ellerfara, t.ex. genom att resan företagits på ett icke sjövärdigtfartyg.I propositionen anförs vidare att Lagrådet vid sin granskningav lagförslaget uttryckt sin tveksamhet över bestämmelsen om attgrovt brott skall anses föreligga om ersättning lämnats.Lagrådet framhåller att vid en jämförelse med bestämmelsen iförsta stycket i förslaget kan den uppfattningen fås attöverträdelse mot denna främst är avsedd att tillämpas i fall därnågon som helst ersättning inte förekommit och således tämligenofta i situationer där gärningsmannen endast agerat av ideellaskäl. Regeringen framhåller i propositionen att den föreslagnauppdelningen av brottet givetvis kan diskuteras men attregeringen har bedömt att en gradindelning bör ske för attmarkera att det rör sig om handlingar med betydande skillnader istraffvärde. Enligt regeringens bedömning bör det räcka med attersättning rent faktiskt utgått för att brottet skall anses somgrovt. Något vinstsyfte hos gärningsmannen behöver således intevisas. I propositionen framhålls dock att ersättningens storleksjälvfallet måste beaktas vid bedömandet av brottetsstraffvärde. Om ersättningen, framhålls det i propositionen,endast bestått i ersättning för rent faktiska kostnader behöverdetta i och för sig inte medföra att brottet anses som grovt.Ansvar för organiserande av utlänningars resor till redogjorts för ovan är det enligt 10 kap. 5 §utlänningslagen straffbart att planlägga och organisera enverksamhet som syftar till att främja att utlänningar reser tillSverige utan pass eller andra nödvändiga handlingar omverksamheten sker i vinstsyfte. För straffansvar är dettillräckligt att verksamheten gällt del av resa till omdet för den som främjat resan stått klart att målet för resanvar Sverige.Bestämmelsen måste enligt propositionen ses mot bakgrund avatt det inte är brottsligt att i ideellt syfte hjälpa någoneller några att ta sig till för att där söka asyl ellerannat uppehållstillstånd. I propositionen framhålls vidare attdet ofta varit svårt att visa såväl att verksamheten varitorganiserad som att detta skett i vinstsyfte. Ett särskiltproblem därvidlag är att verksamheten ofta är organiserad frånutlandet.I propositionen anges att det i regel endast är de som hjälpertill med själva transporten som kommer till . I mångafall, framhålls det i propositionen, måste det framstå somsjälvklart att exempelvis besättningsmän på ett fartyg har klartför sig vilken sorts verksamhet det är fråga om och även att detinte är fråga om en ideell verksamhet utan att transportenföretas i vinstsyfte.I propositionen framhålls att det av allmänpreventiva skäl ärav vikt att samtliga som är inblandade i nu nämnd verksamhetriskerar att dömas till kännbara straff. Det är vidare interimligt att behöva lägga ned stora utredningsresurser för attkunna styrka vem eller vilka som i exempelvis enfartygsbesättning erhållit ersättning för sin medverkan. Ipropositionen föreslås därför att den som utan att varagärningsman men som insåg eller hade skälig anledning anta attdet var fråga om sådan verksamhet som nämnts skall kunnadömas för medhjälp till sådant brott. Det krävs således inte föransvar att medhjälparen själv haft något vinstsyfte. I förstahand avser förslaget den som hjälper till med självatransporten, såväl den som tillhandahåller transportmedlet somden som utför transporten. I propositionen framhålls att ävenhjälp i andra former kan tänkas falla in under den föreslagnabestämmelsen, t.ex. den som tillhandahåller förfalskadehandlingar som skall underlätta resan till Sverige.Vidare framhålls i propositionen att kravet på att resananordnats i speciellt syfte i regel torde medföra att reguljärtrafik och vanliga turistresor faller utanför det straffbaraområdet även om utlänningar följer med på en sådan resa i syfteatt olagligen ta sig in i Sverige.FörverkandeMot bakgrund av utvecklingen bör det enligtpropositionen ske en utvidgning av möjligheterna tillförverkande vid brott mot utlänningslagen. Det är enligtpropositionen rimligt att, när utlänningar hjälps till Sverigemot ersättning och i stor omfattning, möjlighet måste finnas attkunna förverka transportmedel som använts. Det är stötande förrättskänslan om den som t.ex. upplåtit sitt fartyg för ettsådant ändamål kan få tillbaka detta och använda det på nytt församma ändamål. Förverkande av sådana transportmedel bör enligtpropositionen såväl försvåra fortsatt brottslig verksamhet somha en allmänpreventiv effekt.I propositionen föreslås mot bakgrund av det anförda attmöjlighet till förverkande av transportmedel bör föreligga vidbrott mot såväl den föreslagna 2 a § som 5 § i utlänningslagen.Förverkande bör kunna komma i fråga om ägaren eller den som är iägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till den.Beträffande fartyg kan i allmänhet befälhavaren anses vara iägarens ställe, och i propositionen föreslås att befälhavare påfartyg jämställs med ägare. Som andra exempel på när någon kantänkas vara i ägarens ställe nämns i propositionen om detföreligger nära släktskap eller ett anställningsförhållandemellan ägare och brukare av transportmedlet. Liksom vidförverkande i allmänhet skall det enligt vad som anförs ipropositionen göras en skälighetsbedömning mellan föremåletsvärde, ägarens behov av det och risken för fortsatt brottsligverksamhet. Om ägaren varit ovetande om den brottsligaverksamheten måste det enligt förslaget anses som oskäligt attförverka transportmedlet.För att förverkande skall kunna komma i fråga krävs i principatt talan förs mot ägaren av transportmedlet. I propositionenframhålls att det i regel vid brott mot utlänningslagen är frågaom utlandsägda transportmedel, och ofta är det inte möjligt attutreda vem som är ägare. En fartygsbefälhavare har enligt vadsom uppges i propositionen i många olika sammanhang ställning avlegal företrädare för ägaren eller redaren. I propositionenföreslås därför att om ägaren till ett fartyg är okänd ellersaknar känt hemvist i får talan om förverkande föras motbefälhavaren. Denna bestämmelse tar enbart sikte på fartyg.MotionernaI en motion hemställs om avslag på propositionen.I motion 1993/94:Sf2 av m.fl. (v) anförs attbakgrunden till förslagen i propositionen är några fall undervintern 1992/93 då flyktingar under svåra och farligaförhållanden transporterats med fartyg till och attregeringen genom att införa strängare straff vill förhindraupprepanden av sådana händelser. Enligt motionärerna är det intesannolikt att detta lyckas. En rimlig fråga i sammanhanget ärvarför sådana i det närmaste livsfarliga transporter kanorganiseras. Svaret, framhåller motionärerna, är att ilikhet med många andra västländer rustar för att skydda sig motflyktingströmmar. De föreslagna bestämmelserna är enligtmotionärerna så långtgående att om de införts under andravärldskriget skulle flyktingsmugglingen av människor från Norgeoch kunna ha lett till åtal.Ian och hälsar medtillfredsställelse i motion 1993/94:Sf3 att regeringen genomförslag till straffskärpningar reagerar på människosmugglingentill . Motionärerna menar dock att flera av förslageninte går tillräckligt långt när det gäller att stävja dennaverksamhet och att vissa regler är så utformade atttillämpningsproblem kan uppstå. Enligt motionärerna behövs enmer genomgripande översyn av bestämmelserna i utlänningslagen,och i yrkande 1 begärs en skyndsam utredning avstraffbestämmelserna i utlänningslagen. I propositionen saknasenligt motionärerna också förslag i syfte att kunna direktavvisaden som illegalt har tagit sig in i , och i yrkande 2begärs förslag till ändring av utlänningslagens regler i dettaavseende.I motionen framför motionärerna bl.a. synpunkter påutformningen av lagförslaget. I motionen anförs att fängelseskall vara den normala påföljden vid brott mot de aktuellabestämmelserna i utlänningslagen och att böter som påföljddärför bör utmönstras ur de föreslagna bestämmelserna. I vissafall kan dock fängelse framstå som en alltför ingripande åtgärd,varför motionärerna föreslår att en särskild bestämmelse införsom att böter skall kunna utdömas vid förmildrandeomständigheter. I yrkandena 3--6 begärs att beslutar ienlighet med det anförda. Vad gäller förverkande framhållermotionärerna att det bör påpekas att även mycket värdefullafartyg bör kunna förverkas och att talan om förverkande avfartyg även bör kunna föras mot en besättningsmedlem i de falldet saknas uppgift om vem som varit befälhavare. I yrkande 7begärs ett tillkännagivande härom.I ett flertal motioner väckta under den allmänna motionstiden1992/93 och en motion väckt med anledning av regeringensskrivelse /93:157 Invandrar- och flyktingpolitiken tas uppfrågor som har samband med de av regeringen föreslagnastraffskärpningarna vid människosmuggling.I motion Sf612 av och () framhålls attdet behövs en kraftig skärpning av straffen för dem som smugglarmänniskor till under omänskliga och riskablaförhållanden. (nyd) begär i motion Sf638 yrkande 4ett tillkännagivande om en undersökning av människosmugglingenoch att kraftiga sanktioner införs för dem som ägnar sig åtsådan verksamhet. I motion Sf640 framhåller ()att det är nödvändigt med snabba och hårda straffskärpningar isyfte att kunna hejda människosmugglingen till . IngbrittIrhammar och () framhåller i motion Sf616 attSverige i sin invandrarpolitik utgått från en humanistiskgrundsyn, att hjälpa människor på flykt undan krig ochförföljelser. För att rättssamhället skall fungera inom dettaområde krävs enligt motionärerna en balans mellan resurser förmottagandet och antalet flyktingar. Vid en avvisning ellerutvisning av dem som inte uppfyller kriterierna för att fåstanna kvar finns oroande faktorer om flyktingarnas behandlingvid hemkomsten. De flyende har också i många fall offrat sinasista ägodelar på resan och på starten i det nya landet. Motdenna bakgrund framstår enligt motionärerna människosmugglingsom ett av de mest cyniska och inhumana brotten. bördärför ge klara signaler om att sådan verksamhet inteaccepteras, och i yrkande 1 begärs därför en skärpning avstraffskalan vid människosmuggling. I yrkande 2 begärs etttillkännagivande om att brottsverktygen vid människosmugglingskall kunna förverkas. I motion Sf619 av och (nyd) anförs att om det inte sätts stopp förmänniskosmugglingen kan förvänta sig illegala invandrarei tiotusental. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om enlagstiftning som möjliggör kraftigt skärpta straff förmänniskosmugglare.