bet · GG01TU30 · 1993-05-26 00:00:00 — (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av en fullgodsamhällsservice i skärgården.Yttranden från och försvarsutskottetTrafikutskottet har inhämtat yttranden frånkonstitutionsutskottet och försvarsutskottet över propositionenjämte motioner i de delar ärendet berör resp. utskottsberedningsområde. Yttrandena är fogade till detta betänkande sombilaga 5 (1992/93:KU8y) och bilaga 6 (1992/93:FöU9y). 1 Lagstiftning för telemarknaden1.1 Bakgrund"Enligt utskottets mening är det inte eftersträvansvärt --eller ens möjligt -- att skydda verksamhet genom attsöka hindra konkurrens och bevara monopolverksamhet. Dentekniska utvecklingen medför att eventuella konkurrenter utansvårighet kan kringgå formella monopol". Citatet är hämtat frånutskottets betänkande 1990/91:TU28 Telepolitik i utveckling.Konkurrensen på den svenska telemarknaden, som utskottet -- dåbetänkandet skrevs -- skönjde som en eventualitet, ärnu en uppenbar realitet.I propositionen tecknas bakgrunden till denna snabbautveckling. Av avgörande betydelse är datortekniken och deframsteg för denna som användningen av allt mindre ochkraftfullare mikroelektroniska komponenter möjliggör. Optiskfiber och utvecklad transmissionsteknik ger en mycket storöverföringskapacitet. Framstegen inom elektronikområdet iallmänhet och inom telekommunikationsområdet i synnerhet samtutvecklingen inom områden såsom radioteknik, optisk fiberteknik,digitalteknik, satellitteknik och kopplingsteknik har givitanvändarna helt nya möjligheter.Vidare erinras i propositionen om att inte har någonlagreglering på telekommunikationsområdet, bortsett frånkravet på tillstånd enligt radiolagen (1966:755) för innehav ochanvändning av radiosändare. Något behov av lagregler har inteansetts föreligga -- framhålls det -- mot bakgrund avTeleverkets ställning på marknaden och den möjlighet tillstyrning av verksamheten som denna ställning inneburit.Televerket är emellertid inte längre ensamt om atttillhandahålla telekommunikationstjänster. Nya teleföretag görinbrytningar på områden som verket tidigare i praktiken haftmonopol på. Detta har blivit möjligt till följd av den tekniskautvecklingen och en politisk viljeinriktning, som innebär attkonkurrens välkomnas vad gäller tillhandahållande avteletjänster m.m.Den nya situationen med flera aktörer på marknaden haraccentuerat behovet av en lagreglering av televerksamheten,framhåller föredragande departementschefen. En sådan regleringär nödvändig redan av det skälet att aktörerna själva behöverklara spelregler för sin verksamhet. I en situation med ökadkonkurrens är det vidare av avgörande betydelse att statenskaffar sig instrument för att se till att vissa grundläggandebehov av telekommunikation kan tillgodoses överallt och intebara där den är lönsam.Det i propositionen framlagda förslaget till telelag baseraspå betänkandet Telelag (SOU 1992:70), som Telelagsutredningenöverlämnade till regeringen . Utredningens direktivfastställdes av den förutvarande regeringen . Iett inledande avsnitt av direktiven framhölls att målet för densvenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndighetertillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar tillett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Vidareerinrades om att i sitt telepolitiska beslut våren1988 (prop. 1987/88:118, bet. TU28, rskr. 402) hade fastslagitbl.a. att staten skall ansvara för att det finns ettsammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Såsomsärskilt viktiga hade angivits de regionalpolitiska aspekternaoch det sociala ansvaret, liksom att telesystemet skulle varauthålligt och tillgängligt under kriser och krig. Vidare haderiksdagen betonat vikten av att staten skapar förutsättningarför en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vidutvecklingen av teletjänster.I det inledande avsnittet av direktiven framhölls vidare attregeringen i proposition 1990/91:87 om näringspolitik förtillväxt ytterligare hade preciserat det telepolitiska målet.Denna precisering innebar att det statliga ansvaret skulleomfatta telefonitjänsten i hela landet. Statens verksamhetskulle inriktas på att underlätta en snabb teknisk utveckling avteletjänster. Vidare skulle staten ha ett särskilt ansvar förhandikappades tillgång till teletjänster samt förberedskapsåtgärder. Här bör inskjutas att i juni 1991beslutade i enlighet med dessa förslag (bet. 1990/91:TU28, rskr.369). I direktiven framhölls också att konkurrensen ökar snabbtoch påtagligt på telekommunikationsmarknaden. Ny teknik öppnarmöjligheter att utveckla nya tjänster, och kommer attpräglas av ökande konkurrens i såväl den nationella sominternationella trafiken.En grundläggande utgångspunkt för utredningsarbetet skullevara -- betonades det i direktiven -- att staten genom entelelag skall ges förutsättningar att styra och kontrolleraverksamheten på telekommunikationsområdet -- så att gällandetelepolitiska mål kan uppfyllas. En telelag skulle också varakonkurrensneutral och bygga på likabehandling.1.2 Huvuddragen i regeringens lagförslagI propositionen föreslås en telelag, med bestämmelser omteleverksamhet, och en lag om radiokommunikation. Vidareföreslås vissa ändringar i nu gällande lagstiftning. Dessaändringar motiveras huvudsakligen av att även privaträttsligasubjekt som driver televerksamhet skall omfattas avbestämmelserna.Förslaget till telelag har till syfte att ge statenförutsättningar att på en öppen marknad styra och kontrolleraverksamheten på telekommunikationsområdet så att detelepolitiska målen kan uppfyllas. Vid tillämpningen av lagenskall en strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla eneffektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdetsåsom ett medel att uppnå de telepolitiska målen. Entillståndsplikt föreslås gälla för sådan televerksamhet iallmänt tillgängliga telenät som består i att tillhandahållatelefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra utfasta teleförbindelser för telekommunikation. Enligt förslagetskall tillstånd kunna förenas med de villkor som behövs bl.a.för att främja de telepolitiska målen.Särskilda bestämmelser föreslås om samtrafik ochnummerplaner. Vidare föreslås regeringen få befogenhet attbestämma pristak för telefonitjänsten.Syftet med förslaget till lag om radiokommunikation är attge grundläggande regler avseende fördelning av den begränsaderesurs som för tillgängliga radiofrekvenser utgör.Tillståndsplikt föreslås gälla för den som innehar elleranvänder en radiosändare, liksom för den som för in enradiosändare till riket. Enligt förslaget skall tillstånd att fåanvända radiosändare ges, om inte vissa särskilt angivna hinderföreligger. Det föreslås också att användningar av betydelsefrån yttrandefrihets- och informationsfrihetssynpunkt samt attden radioanvändning som behövs inom försvaret skall ha företrädei förhållande till annan användning.Den nya myndigheten , som inrättades den 1 juli1992, avses bli tillstånds- och tillsynsmyndighet enligtbestämmelserna i såväl telelagen som lagen omradiokommunikation.1.3 Motionsförslag om avslag på regeringens lagförslag m.m.I motion T96 (s) yrkas att avslår propositionenssamtliga lagförslag och framhålls att regeringen skyndsamt böråterkomma till med förslag till reglering avtelemarknaden i enlighet med den inriktning som anges imotionen. Motionärerna betonar att en telelag, för det första,måste säkerställa att de telepolitiska målen uppfylls. Detgäller i synnerhet de mål av social och regionalpolitiskkaraktär som innebär att goda telekommunikationer skall finnastillgängliga för alla. För det andra måste en telelag, betonarmotionärerna, säkerställa att konkurrensneutralitet gäller förtelemarknadens aktörer. Inget teleföretag skall ges sämreförutsättningar för att konkurrenter skall kunna etablera sigoch ta marknadsandelar. För det tredje måste man kunna utläsakonsekvenserna av de förändringar som föreslås. Införandet av entelelag måste föregås av en analys av de förändringar somföreslås. Propositionen innebär, betonar motionärerna, att ingetav dessa tre krav tillgodoses.I ett avsnitt av motionen med rubriken påtelemarknaden framhåller motionärerna vidare att propositioneningår som en konsekvent del i regeringens övergripandenyliberala samhällsexperiment med en i det närmaste blindtilltro till marknaden som främsta kännetecken. Motionärernabetonar att det varken är önskvärt eller möjligt att överlåta åtmarknadskrafterna att helt fritt hantera gemensamma tillgångarsom telenät och telefonitjänster. Det är därför av största viktatt även fortsättningsvis tar ansvar förtelekommunikationerna i landet. Den av tidigarefastlagda målformuleringen för telepolitiken måste ligga fast.Motionärerna framhåller också att det i en telelag, eller iannan ordning, bör slås fast att den öppna svenska telemarknadenendast skall vara öppen för företag som har sin huvudsakligaverksamhet förlagd till länder med motsvarande marknadssituationpå teleområdet.Även i motion T217 (s), som väcktes , erinras om vikten av att de telepolitiskamålen kommer till uttryck i en telelag.I motion T97 (v) framhålls att hos regeringen börbegära en omarbetning av förslaget till telelag och övriga ipropositionen framlagda lagförslag. Därvid bör regeringen beaktaatt de telepolitiska målen, sådana de kommer till uttryck i denföreslagna telelagen, är otillräckliga för att uppnå ett välfungerande telesystem. Andra viktiga, politiska mål måsteuppfyllas. Sådana mål innebär att alla -- även låginkomsttagare-- skall ha råd att utnyttja grundläggande teletjänster, attnäten skall vara väl sammanhållna, att tillgänglighet ochservice skall vara goda samt att sociala och regionalpolitiskamål skall uppfyllas.I motionen framhålls vidare att den nedbrytning av denmonopolliknande situationen på teleområdet, som regeringenslagförslag och övriga förslag syftar till, kommer att underlättaför de stora transnationella telebolagen att få kontroll överden svenska telemarknaden. Propositionen bör därför omarbetas isyfte att slå vakt om ställning på den svenskatelemarknaden.1.4 Utskottets ställningstagande till frågan om avslag påregeringens lagförslag m.m.Utskottet kan konstatera att regeringens förslag i fråga om degrundläggande utgångspunkterna för en telelag i huvudsaköverensstämmer med förslag. Föredragandedepartementschefen framhåller att det övergripande målet påteleområdet -- och därmed syftet med telelagen -- bör formulerasså att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, ochmyndigheter i landets olika delar skall ges tillgång tilleffektiva telekommunikationer. Strävan bör givetvis vara --betonar departementschefen -- att detta skall ske till lägstamöjliga samhällsekonomiska kostnad. Utskottet vill understrykaatt det delar departementschefens -- och motionärernas --uppfattning.En jämförelse mellan regeringens målformulering och den somangavs i telepolitiska beslut ger vid handenatt i sakligt hänseende endast en skillnad föreligger. Enligt1988 års beslut är det övergripande målet för telepolitiken attmedborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen ilandets olika delar skall erbjudas en tillfredsställandetillgång på telekommunikationer till lägsta möjligasamhällsekonomiska kostnad. Av propositionen framgår att enskillnad i sak åsyftas med att låta målformuleringen omfatta"effektiva" telekommunikationer i stället för bara"tillfredsställande" telekommunikationer. En målangivelse medinriktning mot effektiva telekommunikationer omfattar --understryker departementschefen -- varje form avtelekommunikation av betydelse från allmän synpunkt, inte endastden telefonitjänst som det statliga ansvaret enligt 1991 årstelepolitiska beslut avser.Telefonitjänst innebär definitionsmässigt, enligtTelelagsutredningens förslag, överföring av tal. Enligtregeringen bör definitionen även omfatta överföring avtelefaxmeddelanden samt datakommunikation vialåghastighetsmodem.Betydelsen av den sålunda vidgade definitionen framgår avdepartementschefens uttalande att var och en skall ha möjlighetatt från sin stadigvarande bostad eller från sitt fastaverksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom ett allmänttillgängligt telenät. De sociala och regionalpolitiskaaspekterna på telepolitiken ges därmed enligt utskottets meningen fördjupad innebörd, eftersom telefaxanvändning ochdatakommunikation får allt större betydelse i alla delar av vårtland. Utskottet anser, i likhet med departementschefen ochmotionärerna, att de sociala och regionalpolitiska aspekterna påtelepolitiken är mycket angelägna. Det finns därför allanledning att välkomna att det fastställda målet i frågaom god tillgänglighet för grundläggande telekommunikationer ifortsättningen kommer att innebära något mer än telefoni itraditionell mening.Betydelsen av att den telepolitiska målangivelsen vidgastill att omfatta effektiva telekommunikationer bör ses motbakgrund inte minst av sådan datakommunikation som kräver störreöverföringskapacitet än den telefonitjänsten kan erbjuda.Departementschefen understryker vikten av att det skapasförutsättningar för att sådana datakommunikationstjänster finnstillgängliga på marknaden på rimliga villkor.Vad gäller den i motion T96 (s) aktualiserade frågan omkonkurrensneutralitet vill utskottet fästa uppmärksamheten pådepartementschefens uttalande att man vid tillämpningen avtelelagens bestämmelser skall sträva efter att skapa utrymme föroch upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar avtelekommunikationsområdet för att därigenom uppnå degrundläggande målen.Vidare vill utskottet erinra om att inom ramen förGATT verkar för en ökad frihandel. Genom vår ansökan ommedlemskap i och genom vårt godkännande av EES-avtaletbekräftar vi vår vilja att ansluta oss till principen om frirörlighet över gränserna för varor, tjänster, personer ochkapital. Regeringens förslag till telelag, inte minst i den deldet syftar till att skapa förutsättningar för en effektivkonkurrens på den svenska telemarknaden, är självklart avsettatt gälla för alla i verksamma teleföretag som bedriveren tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet. Utskottetförutsätter att regeringen verkar för att den öppna telemarknadsom kännetecknar skall införas även i andra länder avbetydelse för svensk export inom teleområdet.Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligtdepartementschefen talar för att en telelag bör antas avriksdagen. Med hänsyn till den olägenhet som avsaknaden av klaraspelregler på telemarknaden innebär, anser utskottet vidare atten sådan lag bör antas utan onödigt dröjsmål. Utskottet anserockså att lagstiftning behövs för att, med den inriktning somregeringen föreslår, ge regler avseende fördelning av denbegränsade resurs som för tillgängliga radiofrekvenserutgör.Vad gäller kravet i motion T96 (s) på en analys av deeffekter som kan förväntas av en telelag vill utskottet hänvisatill vad det just anfört om behovet av klara spelregler påtelemarknaden.Mot bakgrund av det anförda kan utskottet för sin del inteställa sig bakom motionsyrkandena om avslag på regeringensförslag till telelag och till övrig lagstiftning. Detsammagäller motionsförslagen om en omarbetning av lagförslagen ellerav propositionen i sin helhet. Utskottet avstyrker följaktligensamtliga nu aktuella motionsyrkanden.1.5 Motionsförslag om vissa bestämmelser i regeringens förslagtill telelagI motion T96 (s) yrkas att -- vid avslag påmotionens yrkande om avslag på regeringens förslag till telelagoch övrig lagstiftning -- beslutar att 2 § i förslaget tilltelelag skall ges en lydelse som återges i motionen.Motionärerna framhåller att formuleringen av detelepolitiska målen i telelagen är avgörande för utformningenav telepolitiken och att propositionen i den delen ger sparsammabesked. Detta kan inte tolkas på annat sätt -- betonarmotionärerna -- än att regeringen vill ge frihetatt själv bedöma om målen uppfylls. Detta blir än meranmärkningsvärt, säger motionärerna, eftersom det enbart är ilagens ändamålsparagraf som får möjlighet attfastställa de telepolitiska målen. Vidare framhållermotionärerna att i de sociala hänsynen ligger bl.a. att personermed funktionshinder skall ges tillgång till godatelekommunikationer.I motion T96 (s) yrkas vidare att -- vid avslag påmotionens yrkande om avslag på regeringens förslag till telelagoch övrig lagstiftning -- beslutar att 13 § i förslaget tilltelelag skall ges en lydelse som återges i motionen.1.6 Utskottets ställningstagande till motionsförslagen omvissa bestämmelser i regeringens förslag till telelagDet övergripande telepolitiska målet enligt 1988 årsriksdagsbeslut är, som nämnts, att medborgarna, näringslivet ochden offentliga förvaltningen i landets olika delar skallerbjudas en tillfredsställande tillgång på telekommunikationertill lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål kommertill uttryck i 2 § första stycket i regeringens förslag tilltelelag:2 § Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda ochmyndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationertill lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. att var och en skall få möjlighet att från sinstadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttjatelefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät.Det sålunda angivna syftet med regeringens förslag tilltelelag och den roll som avses spela för lagenstillämpning synes utskottet väl ägnade att säkerställa att de avriksdagen fastställda telepolitiska målen uppfylls.Motionärerna föreslår att att 2 § första stycket ersätts avtvå stycken med följande lydelse:2 § Denna lag innehåller bestämmelser om televerksamhet.Bestämmelserna i lagen syftar till att medborgare,näringsliv och den offentliga förvaltningen på lika villkor ilandets olika delar skall få tillgång till effektivatelekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiskakostnad. Häri ligger regionala och sociala hänsyn sommöjliggör att var och en från sin stadigvarande bostad ellersitt fasta verksamhetsställe skall kunna utnyttja telefonitjänstinom allmänt tillgängligt telenät.Utskottet kan till en början konstatera att meningen "Dennalag innehåller bestämmelser om televerksamhet" enligtregeringens förslag bör inleda 1 §.Vad gäller motionärernas förslag att effektivatelekommunikationer skall tillhandahållas på "lika villkori landets olika delar" vill utskottet erinra om det av riksdagenår 1988 fastställda telepolitiska målet att telesystemet skallutformas så att det ger god tillgänglighet och service förgrundläggande telekommunikationer inom ett sammanhållet ochöppet telenät som täcker hela landet. Innebörden av ordet"grundläggande" preciserades i telepolitiska beslutvåren (prop. 1990/91:87, bet. TU28, rskr. Dåfastslogs att statens övergripande ansvar förtelekommunikationerna skall omfatta telefonitjänsten i helalandet. Regeringens förslag till telelag innebär, som nämnts,att det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationervidgas till att omfatta inte bara telefoni, i vanlig mening,utan också telefax och datakommunikation vialåghastighetsmodem.Utskottet förutsätter, mot bakgrund av den angivnainnebörden riksdagsbeslut, att motionärernas krav på"lika villkor" inte avser t.ex. mobila teletjänster eller annandatakommunikation än via låghastighetsmodem, utan endasttelefonitjänsten.De sociala och regionalpolitiska aspekterna på statensansvar för telefonitjänsten i hela landet ges enligt utskottetsmening ett klargörande uttryck i formuleringen att var och enskall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sittfasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom ettallmänt tillgängligt telenät. Uttryckt med viss förenklingskall sålunda var och en, varhelst han eller hon bor och verkari vårt land, ha möjlighet att kunna använda telefon, telefaxoch viss datakommunikation. Orden "landets olika delar" skullesålunda inte tillföra lagtexten något nytt sakligt innehåll.Detsamma gäller enligt utskottets mening orden "regionala ochsociala hänsyn".Som departementschefen framhåller bör telefonitjänstenerbjudas under sådana villkor att priset inte skall utgöra etthinder för utnyttjandet. från t.ex. hushållens synpunktökar värdet av detta uttalande, när det sätts i samband medregeringens förslag att telelagen skall innehålla en bestämmelsesom ger utrymme för prisreglering av telefonitjänsten. Detutrymmet avser regeringen också att utnyttja, som kommer attframgå i det följande.I valet mellan orden "enskilda och myndigheter", somregeringen föreslår, och orden "medborgare, näringsliv och denoffentliga förvaltningen", som motionärerna föreslår, föredrarutskottet regeringens förslag. Det överensstämmer med vad som ärbrukligt i lagstiftningssammanhang och kan inte vålla någotmissförstånd om den krets av fysiska och juridiska personer somavses.Vad gäller handikappades tillgång till teletjänster villutskottet fästa uppmärksamheten på 2 § andra stycket iregeringens förslag till telelag. Enligt den bestämmelsen fårTelestyrelsen besluta att enskilda och myndigheter skalltillförsäkras tillgång till teletjänster eller fastateleförbindelser genom statlig upphandling. Av propositionenframgår att de enskilda som åsyftas är handikappade. Dessutomfår som villkor för tillstånd att drivateleverksamhet enligt 13 § föreskriva skyldighet förtillståndshavaren att i sin verksamhet ta hänsyn tillhandikappades behov av särskilda teletjänster.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandeti motion T96 (s) och tillstyrker regeringens förslag tilltelelag, såvitt avser 2§.Utskottet övergår nu till att behandla förslaget i motion T96(s) om en annan lydelse av 13 § i regeringens förslag tilltelelag. Enligt regeringens förslag får tillstånd att drivateleverksamhet förenas med villkor. Tillståndsvillkor kanavse vissa skyldigheter för tillståndshavaren. Skyldigheternaexemplifieras i nio punkter. Enligt den första punkten -- föratt ta ett exempel -- kan tillståndsvillkor innebäraskyldighet för en tillståndshavare att på vissa villkortillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågardenna tjänst. Enligt den fjärde punkten -- för att ta ett annatexempel -- kan tillståndsvillkor, som nämnts, avse skyldighetför en tillståndshavare att i sin verksamhet ta hänsyn tillhandikappades behov av särskilda teletjänster.Motionärerna framhåller att regeringens förslag innebär attTelestyrelsen fritt får avgöra vilka tillståndsvillkor som skalldiskuteras med, och fastställas för, varje operatör. De betonaratt genom telelagen bör få tydlig vägledning omatt vissa villkor skall prövas för varje tillståndshavare.Sålunda bör t.ex. enligt motionärerna den nämnda första punkteni 13 § ange att tillståndsvillkor skall innebära skyldighetför tillståndshavare att tillhandahålla telefonitjänst åt varoch en som efterfrågar denna tjänst. Motionärerna understrykeratt bör avlastas den viktiga uppgiften att förvarje tillståndshavare bedöma och motivera om de enligtmotionärernas förslag obligatoriska villkoren bör gälla. Däremotkan det naturligtvis bli fråga om -- säger motionärerna -- atttillståndsmyndigheten bedömer om undantag skall göras från deobligatoriska villkoren. En sådan bedömning kan t.ex. grundas påomfattningen av tillståndshavarens verksamhet.Motionärernas förslag innebär, som utskottet uppfattar det,att skall kunna medge undantag från deskyldigheter som enligt motionärerna skall förenas medtillståndsvillkor. Effekten av en sådan bestämmelse synesutskottet bli densamma som följer av regeringens förslag,nämligen att tillståndsvillkor kan avse vissa skyldigheter.Vid detta förhållande tillstyrker utskottet regeringens förslagtill telelag, såvitt avser 13 §, och avstyrker motionsyrkandet.1.7 Utskottets ställningstagande till regeringens lagförslag iövrigt m.m.Regeringens förslag till telelag i övrigt, i de delar detinte har behandlats här, föranleder ingen erinran frånutskottets sida. Förslaget tillstyrks följaktligen i dessadelar.Syftet med regeringens förslag till lag omradiokommunikation är att främja ett effektivt nyttjande avmöjligheterna till radiokommunikationer och andra användningarav radiovågor.