bet · GG01FiU19 · 1993-03-25 00:00:00 — Statlig förvaltning(prop. 1992/93:100 bil. I betänkandet behandlas olika frågor som gäller den statligaförvaltningspolitiken. Utskottet tillstyrker regeringens förslagtill riktlinjer för organisation och finansiering avadministrativt stöd till myndigheterna. Utskottet har inteheller något att erinra mot vad regeringen förordat omuppföljning av pågående strukturförändringar inomstatsförvaltningen samt myndigheternas telefonservice m.m.Utskottet tar i betänkandet också upp åtta motioner sombehandlar olika frågor om den statliga verksamhetens styrning,ledning, finansiering och organisation. Enligt utskottets meningligger många av de åtgärder som föreslås i motionerna i fleraavseenden väl i linje med det pågående förändringsarbetet inomden statliga förvaltningen. Utskottet avstyrker samtligamotionsyrkanden.Till betänkandet har fogats två reservationer från Nydemokrati om avveckling av statlig verksamhet och omkvalitetsfrågor i offentlig förvaltning samt en reservation frånSocialdemokraterna om styrning av statliga verk och bolag.Dessutom har ett särskilt yttrande avgivits av företrädaren förNy demokrati.InledningI detta betänkande behandlar utskottetdels proposition 1992/93:100 (budgetpropositionen), i vadavserbilaga 1 Finansplanen, avsnitt 2.5 Avgiftsfinansieradverksamhet (mom. 22) ochbilaga 8 punkterna2 Organisation och finansering av administrativt stöd tillmyndigheterna,4 Uppföljning av organisations- och strukturförändringar inomstatsförvaltningen och5 Statliga myndigheters telekommunikationer,dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna1992/93:Fi702 av och (),1992/93:Fi708 av och (),1992/93:Fi709 av och (),1992/93:Fi711 av m.fl. (nyd),1992/93:Fi714 av () och1992/93:Fi719 av och (nyd).1992/93:A810 av m.fl. (s) yrkande 3,1992/93:Bo237 av och ()yrkande1. I proposition 1992/93:100 bilaga 1 Finansplanen föreslårregeringen -- efter föredragning av statsrådet -- iavsnitt 2.5 (s.119--122)22. att bereds tillfälle att ta del av vad ipropositionen anförts om statliga myndigheters telefonserviceoch avgifter för postbefordran.I proposition 1992/93:100 bilaga 8 Finansdepartementetföreslår regeringen -- efter föredragning av statsrådet --dels under punkt 2 (s. 6--15)att godkänner riktlinjerna för organisation ochfinansiering av administrativt stöd till myndigheterna,dels under punkt 4 (s. 18)att bereds tillfälle att ta del av vad ipropositionen anförts om uppföljning av organisations- ochstrukturförändringar inom statsförvaltningen,dels under punkt 5 (s. 19)att bereds tillfälle att ta del av vad ipropositionen anförts om statliga myndigheterstelekommunikationer. 1992/93:Fi702 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om personalredovisning vidstruktur- och personalförändringar.1992/93:Fi708 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av åtgärder för attförbättra resultatstyrningen i den statliga förvaltningen.1992/93:Fi709 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av att utvecklaförvaltningskompetensen till stöd för en effektivförvaltningspolitik.1992/93:Fi711 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till inrättandeav en statlig i enlighet med vad somanförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att antalet anställda i den statligasektorn som ett delmål miskas till den nivåsom rådde 1959.1992/93:Fi714 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en översyn vad gällersamordningsansvaret för den statliga förvaltningen.1992/93:Fi719 av och (nyd)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om kvalitet inom offentlig förvaltning,2. att hos regeringen begär att den instansregeringen finner lämpligast får i uppdrag att initieraframväxten av kvalitetscertifierade myndigheter, förvaltningaroch verk i enlighet med vad som anförts i motionen.1992/93:A810 av m.fl. (s) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om styrning av statliga verk och bolag,1992/93:Bo237 av och () variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att offentliga myndigheter inte börtillämpa underprissättning i konkurrenssyfte gentemot privataföretag, Organisation och finansiering av administrativt stöd tillmyndigheternaI budgetpropositionen (prop. 8 punkt 2) begärregeringen godkännande av vissa riktlinjer förorganisation och finansiering av administrativt stöd till destatliga myndigheterna.Enligt de bedömningar som görs i propositionen fungerar denbefintliga stödverksamheten i stora delar väl. Vissa problemfinns dock beträffande behovsanpassning, outnyttjadesamordningsvinster och otydliga regler när det gälleransvarsfördelningen mellan de myndigheter som tillhandahålleradministrativt stöd.I propositionen förordas att stöd bör tillhandahållas påmyndigheternas villkor samt att stödet bör styras avmyndigheternas behov och efterfrågan. Administrativt stöd istatlig regi bör tillhandahållas om en privat marknad saknaseller om det finns sådana konkurrensbegränsningar på enbefintlig marknad att det är oförmånligt för staten att utnyttjaden. Vidare bör enligt regeringens mening den stödverksamhet somtill sin karaktär är unik för statsförvaltningen och denstödverksamhet, som har stor betydelse för styrningen avstatsförvaltningen och där krav ställs på enhetlighet, bedrivasi statlig regi.Verksamhetsformen myndighet bör väljas om stödettillhandahålls i statlig regi och kraven på efterfrågestyrningvara bestämmande vid utformingen av stödorganisationen.Stödverksamheten bör enligt propositionens riktlinjer täcka sinakostnader. Med utgångspunkt i de angivna riktlinjerna redovisarregeringen därefter vissa allmänna slutsatser beträffandeinriktningen av de berörda myndigheternas stöd. Det rörFörsvarets civilförvaltning, Kammarkollegiet,, Statens löne- och pensionsverk, samt Statskontoret. Närmare preciseringar avinriktning m.m. görs i samband med regeringens anmälan av resp.myndighets anslag.Utskottet tillstyrker de av regeringen föreslagna riktlinjernaför den administrativa stödverksamheten till de statligamyndigheterna.Statliga myndigheters telefonservice och avgifter förpostbefordranI finansplanen (prop. 1) redovisar regeringen vissaåtgärder som regeringen avser att vidta och som gällerutformningen av de statliga myndigheternas telefonservice samtmöjligheterna att ta ut avgifter för viss postbefordran.Enligt propositionen bör det ankomma på den enskildamyndigheten att själv bedöma om den, inom ramen för sinaresurser, skall införa 020-nummer. En myndighet bör ocksåsjälvständigt kunna besluta om att ta ut avgift förtelefonupplysningar genom 071-nummer, om det kan medföra attmyndigheten tillhandahåller en service som går utöver denskyldighet myndigheten har enligt sekretesslagen ochförvaltningslagen. Ett bemyndigande bör lämnas myndigheternagenom att ett tillägg görs till avgiftsförordningen.Utskottet noterar de klarlägganden och förslag för de statligamyndigheternas telefonservice som lämnas i propositionen.Statliga myndigheters telekommunikationerI budgetpropositionen (prop. 8 punkt 5) lämnas enredogörelse för de kostnadsminskningar som kan göras genom enbättre samordning av myndigheternas telekommunikationstjänster.Redogörelsen föranleder inte något uttalande från utskottetssida.Uppföljning av organisations- och strukturförändringar inomstatsförvaltningenSom anges i budgetpropositionen (prop. 8 punkt 4)uttalade finansutskottet i samband med behandlingenav det s.k. omställningsprogrammet att borde gesmöjlighet till en kontinuerlig och samlad uppföljning avprogrammets effekter.Enligt utskottets mening är det angeläget att de pågåendeorganisatoriska förändringarna inom statsförvaltningen blirföremål för uppföljning. Utskottet vill i sammanhanget ocksåhänvisa till vad utskottet anför i sitt denna dag justeradebetänkande 1992/93:FiU17 med anledning av revisorersgranskning av omstruktureringarna i statsförvaltningen (förs.1992/93:RR3). Utskottet ser därför positivt på attStatskontoret skall ges i uppdrag att genomföra en uppföljningav organisations- och strukturförändringarna inomstatsförvaltningen.Personalredovisning vid strukturförändringarI motion Fi702 av och () ställs krav på bättre redovisning av personalkonsekvensernavid organisations- och strukturförändringar inomstatsförvaltningen. Enligt motionärerna har regeringen interedovisat sin uppfattning på det personalpolitiska området. Ensamlad analys av personalkonsekvenserna som blir en följd av desamlade förslagen i budgetpropositionen bör göras. Analysen börinnehålla förslag till åtgärder som krävs för att man skalluppnå trygghetsmålet "att ingen anställd skall bli arbetslöstill följd av arbetsbrist" (trygghetsavtalet 1 §).Utskottet vill peka på att i kompletteringspropositionen 1992lämnades en redovisning för personalkonsekvenserna av beslutadeoch pågående strukturförändringar. En motsvarande redogörelsekommer att göras i årets kompletteringsproposition. Regeringenkommer därvid även att redovisa personalkonsekvenserna avförändringar till följd av innevarande års budgetproposition ochförslag som presenterats i olika särpropositioner. Beträffandede personalpolitiska frågorna vill utskottet understryka atttrygghetsavtalet och arbete syftar till attså långt möjligt undvika arbetslöshet till följd av destrukturförändringar som genomförs.Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motionFi702 (s).Kompetensstöd till förvaltningspolitikenI motion Fi709 av och () pekas på behovet att utveckla förvaltningskompetensen tillstöd för en effektiv förvaltningspolitik. I motionen sägs attriksdagen och regeringen har ett ansvar för att en strategiskoch medveten förvaltningspolitik förs. Kravet på tydlighet ochnytänkande skärps i tider av stora strukturförändringar. Medresultatstyrning lämnas alltmer av genomförandet över tillmyndigheterna. Detta ökar de folkvaldas ansvar för attoffentlighets- och rättssäkerhetskrav inte eftersätts. Enligtmotionärerna finns det på lokal nivå risk för attförvaltningskompetens får stå tillbaka för verksamhetskompetens.Riksdagen och regeringen bör som huvudmän för verksamhetenförsäkra sig om kvaliteten på den förvaltningsstrategiskakompetensen till stöd för förvaltningspolitiken.Utskottet vill erinra om att införandet av mål- ochresultatstyrning innebär en förändrad ansvars- ochbefogenhetsfördelning mellan regeringen och myndigheterna. Motdenna bakgrund tog regeringen budgetproposition uppfrågan hur stödet till och myndigheterna bordeorganiseras och finansieras. Bl.a. angavs att stöd som finns påmarknaden normalt inte bör tillhandahållas av staten. Medanledning därav föreslogs att det statliga huvudmannaskapet förSIPU skulle upphöra från . Det blev ocksåriksdagens beslut. SIPU:s uppgift var bl.a. att verka somcentral servicemyndighet för kompetensutveckling inomstatsförvaltningen.I årets budgetproposition har regeringen som tidigare framgåttförelagt förslag om vissa principer för detadministrativa stödet till myndigheterna. Utskottet har ovanförordat att ställer sig bakom dessa principer. Vidareföreslås att Statskontoret skall knytas närmareregeringskansliet och som stabsorgan bl.a. medverka till attutveckla de nya styrformerna i statsförvaltningen. Utskottetutgår från att regeringen fortlöpande inom ramen för sittförvaltningspolitiska arbete prövar hur behoven avförvaltningsstrategisk kompetens skall tillgodoses. Med detanförda avstyrker utskottet motion Fi709 (s).Förbättrad resultatstyrning i den statliga förvaltningenI motion Fi708 av och () anges att regeringen i budgetpropositionen i samband med sinredovisning av erfarenheterna av den nya budgetprocessen tagitupp ett antal betydelsefulla förhållanden. Det gäller denotillräckliga beställarkompetensen i , behovetav bra ledarskap i förvaltningen och de anställdas medverkan iresultatstyrningen. Konkreta förslag till åtgärder saknasemellertid. Regeringen bör därför återkomma till medåtgärdsförslag om hur avser att arbeta vidaremed dessa frågor.Enligt utskottets mening är det viktigt att se utvecklingen avde nya styrformerna som en successiv förändringsprocess. Sedanett antal år redovisas erfarenheterna med att utvecklabudgetprocessen och mål- och resultatstyrningen förriksdagen i samband med budgetpropositionerna. Som framgår avbudgetpropositionen kommer regeringen i det fortsatta arbetetatt uppmärksamma flera av de förhållanden som tas upp avmotionärerna. Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi708(s).Styrning av statliga verk och bolagI motion A810 av m.fl. (s) om kvinnorna ochregionalpolitiken hävdas bl.a. att den pågående avregleringenoch bolagiseringen av statlig verksamhet kan minskamöjligheterna att upprätthålla en likvärdig service över helalandet. Det gäller t.ex. , , samtavregleringen av elmarknaden, inrikesflyget m.fl. Negativaeffekter kan uppstå för glesbygden.Motionärerna menar att riksdag och regering bör ta tillbakastyrningen över affärsverken. Det behövs en nationell politikinom de områden som affärsverken omfattar. Vidare anförs attmöjligheterna till utlokalisering av statlig verksamhet börfinnas med som en målsättning i de rationaliseringar ochbantningar som sker.Utskottet vill för sin del anföra följande. I ESO-rapportenSJ, och Posten -- bättre som bolag? (Ds 1991:77)behandlas bl.a. frågan om den statliga styrningen i samband medbolagisering av statliga affärsverk. I rapporten konstateras attavgörande för en bolagisering av dessa affärsverk är attaktiebolaget kan väntas ge verksamheten högrekostnadseffektivitet och därmed också högre samhällsekonomiskeffektivitet än affärsverket. Övriga mål -- avfördelningspolitisk eller regionalpolitisk och social natur --kan åläggas lika väl självständiga bolag som de i princip merstyrbara affärsverken. En förutsättning är att statsmakternaverkligen är bestämda i sin vilja att genomdriva sina mål. Demedel som behövs kan vara ekonomiska styrmedel (t.ex. skatter,subventioner eller avgifter), upphandlingar eller regleringar(genom preciseringar i lag eller annan författning).Enligt utskottets mening är det väsentligt attregionalpolitiska och sociala hänsyn beaktas i samband medbolagisering av statlig verksamhet. I samband medställningstagandena till de enskilda fallen bör därför en välgenomarbetad konsekvensanalys finnas. Inför de aviseradebolagiseringarna av såväl SJ som Posten och har ettomfattande utredningsarbete bedrivits. Det finns som utskottetser det därför goda möjligheter för att göraavvägningar mellan olika mål för de berörda verksamheterna.Därigenom kan en nationell politik formas som beaktar såvälkraven på kostnadseffektivitet som regional balans och sommöjliggör sociala hänsynstaganden. Utskottet avstyrker därförbifall till motion A810 (s) yrkande 3.Samordning av statlig förvaltningI motion Fi714 av () yrkas på enöversyn av samordningsansvaret för den statliga förvaltningen.En väl fungerande förvaltning förutsätter en god samordning.Utan en effektiv samordning finns risker för att beslut fattadeav riksdag och regering inte får det genomslag som avsågs vidbeslutstillfället. De nuvarande bristerna måste enligtmotionären åtgärdas och en översyn är därför nödvändig.Utskottet delar helt motionärens syn på behovet av samordningoch samverkan mellan olika statliga organ. Någon övergripandeoch allmän översyn av samordningsfrågorna på det sätt somförespråkas i motionen är däremot inte aktuell.Samordningsfrågorna bör liksom i stället prövassuccessivt, bl.a. inom ramen för budgetprocessen. Ansvaret föratt så sker vilar på regeringen. Utskottet vill i sammanhangetpeka på den reformering av den regionala statliga förvaltningensom skett i och med beslutet om en samordnad länsförvaltning.Det bör också erinras om den parlamentariska regionberedningensuppdrag att göra en översyn av den regionala nivåns uppbyggnadoch indelning. Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi714(kds).Statliga myndigheters avgiftssättningEnligt ett yrkande i motion Bo237 av ochGöthe () bör offentliga myndigheter inte få tillämpaunderprissättning i konkurrenssyfte gentemot privata företag.Med exempel från pekar motionärerna på problemsom enligt deras uppfattning kan uppstå med myndigheter somsamtidigt bedriver myndighetsutövning och konkurrensutsattuppdragsverksamhet. Det finns enligt motionärerna exempel på attLantmäteriverket blandar ihop anslagsmedel imyndighetsutövningen med uppdrag i den konkurrensutsattasektorn, vilket snedvrider konkurrensen.Utskottet har samma principella inställning som motionärernamen har givetvis inte möjlighet att uttala sig om det enskildafall som tas upp i motionen. Det är nödvändigt att myndigheternagör åtskillnad på den del av verksamheten som gällermyndighetsuppgifter och den del som är marknadsorienterad.Överväganden om att renodla olika verksamheterär en central fråga för den tillsatta utredningen om enöversyn av verkets organisation m.m.Utskottet vill i sammanhanget erinra om att iavgiftsförordningen (1992:191) finns numera enhetliga ochtydliga regler för myndigheternas avgiftssättning. Somhuvudprincip för avgiftsfinansierad verksamhet gäller att fullkostnadstäckning skall erhållas genom avgifterna. Utskottet villockså peka på betydelsen av att kraven på uppföljning avverksamhetens resultat successivt kommer att skärpas i och medatt de nya principerna för resultatredovisning får genomslag.Den pågående förändringen av styrningen och finansieringen avden statliga verksamheten torde enligt utskottets mening ge godamöjligheter att komma till rätta med de problem som motionärernaaktualiserar. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionBo237 (m) yrkande 1.Avveckling av statlig verksamhetI motion Fi711 av m.fl. (nyd) framhållsatt Ny demokratis uppfattning är att antalet verk ochmyndigheter måste minska liksom antalet statliga tjänstemän. Enstatlig bör bildas med uppgift att utredaoch föreslå vilka verk och myndigheter som skall avvecklas ochatt administrera avvecklingsverksamheten. Som ett delmål börgälla att antalet anställda i den statliga verksamheten inom entreårsperiod skall minska till den nivå som rådde 1959.Utskottet konstaterar att statsförvaltningen för närvarandegenomgår omfattande strukturförändringar som kommer att innebäraen betydande reducering av antalet anställda. Regeringen haraviserat att en bedömning av personalkonsekvenserna av denpågående omställningen skall redovisas i åretskompletteringsproposition. Utskottet anser för sin del att detär vanskligt att ta antalet anställda ett visst år somutgångspunkt för rationaliseringsarbetet. Som exempel kan nämnasatt många av de verksamheter som var anslagsfinansieradenu är intäktsfinansierade. Att minska antalet anställda är i siginte något mål. Målet bör vara att genom strukturellaförändringar skapa en effektiv och ändamålsenligstatsförvaltning.Utskottet kan inte heller tillstyrka inrättandet av ettsärskilt organ för avveckling. Detta skulle innebära nyautgifter och besvärande gränsdragningsproblem. Regeringen harredan ett stöd i omstrukturerings- och rationaliseringsarbetetav RRV och Statskontoret. Med hänvisning till vad utskottet häranfört avstyrks motion Fi711 (nyd).Kvalitet i offentlig förvaltningI motion Fi719 av och (nyd) konstateras att det pågår ett intensivt arbete medkvalitetsfrågor inom hela näringslivet. Standarder förkvalitetssäkring finns utvecklade och bör kunna anpassas äventill offentlig förvaltning. Regeringen bör initiera ettomfattande arbete med syfte att införa ett kvalificeratkvalitetstänkande inom hela den statliga förvaltningen. Enkvalitetscertifiering av myndigheter, förvaltningar och verk ärlämplig, anför motionärerna.Utskottet har ingen annan mening än motionärerna när detgäller kvalitetsfrågornas betydelse. Ett arbete med dennainriktning pågår inom statsförvaltningen på initiativ avregeringen. Av stor betydelse i sammanhanget är attmyndigheterna inom ramen för den nya budgetprocessen i denårliga resultatredovisningen skall redovisa hur man har lyckatsmed att förbättra kvaliteten. Föreskrifter med denna innebördfinns i förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisningoch anslagsframställning.Inom ett antal sektorer har initiativ tagits inomkvalitetsområdet. Bl.a. har utgiviten studie med goda exempel på kvalitetsarbete i kommuner ochlandsting inom områdena vård och omsorg. De statligamyndigheterna bedriver på många håll ett ambitiöst arbete medkvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisats i rapporter frånStatskontoret om resultatmått och serviceundersökningar.Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionFi719 (nyd). beträffande organisation och finansiering avadministrativt stöd till myndigheternaatt godkänner de i proposition 1992/93:100 bilaga 8punkt 2 förordade riktlinjerna för organisation och finansieringav administrativt stöd till myndigheterna,2. beträffande statliga myndigheters telefonservice ochavgifter för postbefordranatt lägger proposition 1992/93:100 bilaga 1 yrkande22 till handlingarna,3. beträffande statliga myndigheters telekommunikationeratt lägger proposition 1992/93:100 bilaga 8 punkt 5till handlingarna,4. beträffande uppföljning av organisations- ochstrukturförändringar inom statsförvaltningenatt lägger proposition 1992/93:100 bilaga 8 punkt 4till handlingarna,5. beträffande personalredovisning vidstrukturförändringaratt avslår motion 1992/93:Fi702,6. beträffande kompetensstöd till förvaltningspolitikenatt avslår motion 1992/93:Fi709,7. beträffande förbättrad resultatstyrning i den statligaförvaltningenatt avslår motion 1992/93:Fi708,8. beträffande styrning av statliga verk och bolagatt avslår motion 1992/93:A810 yrkande 3,res. 1 (s)9. beträffande samordning av statlig förvaltningatt avslår motion 1992/93:Fi714,10. beträffande statliga myndigheters avgiftssättningatt avslår motion 1992/93:Bo237 yrkande 1,11. beträffande avveckling av statlig verksamhetatt avslår motion 1992/93:Fi711,res. 2 (nyd)12. beträffande kvalitet i offentlig förvaltningatt avslår motion 1992/93:Fi719.res. 3 (nyd)den 25 mars 1993På finansutskottets vägnarPer-Ola ErikssonI beslutet har deltagit: (), HansGustafsson (s), (), (), RolandSundgren (s), Per (), Tom (), LisbetCalner (s), (), Bo G Jenevall (nyd), ArneKjörnsberg (s), (), (), LennartHedquist (m) och (). Styrning av statliga verk och bolag (mom. 8), , Per , , , och (allas) anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjarmed "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 3" bort ha följandelydelse:Utskottet konstaterar att det på många håll -- inte minst iglesbygden -- finns en berättigad oro för vad den pågåendebolagiseringen och avregleringen av statlig verksamhet kaninnebära. Det finns betydande risker för att den grundläggandeservicen inte kan upprätthållas på ett rättvist sätt i helalandet. Centralisering och bantning av verksamheten liksomdifferentiering av priser kan medföra stora konsekvenser förnäringsliv och arbetsmarknad. Detta kan drabba inte minstkvinnorna.Enligt utskottets uppfattning är inte verksamhetsformen denavgörande frågan när det gäller möjligheterna att ställafördelningspolitiska eller regionalpolitiska krav på en statligverksamhet. Viktigare är hur vissa mål för en verksamhet kanuppnås på det mest effektiva sättet. Målen kan uppnås på olikasätt och med skilda medel. En central utgångspunkt är att varjeverksamhet måste analyseras för sig. De individuellaförutsättningarna och villkoren måste vara avgörande för valetav metoder.Enligt utskottet bör associationsformen och de därmedsammanhängande finansieringsproblemen, marknadsförutsättningarnaoch samhällsåtagandena bedömas i ett sammanhang. Det innebäratt följande förutsättningar bör gälla vid bolagisering av destatliga affärsverken:Det statliga ägandet lämnas oförändrat.