bet · GH01JoU4 · 1993-11-09 00:00:00 — Godkännande av konventionen om biologisk mångfald I betänkandet behandlar utskottet proposition 1992/93:227 omgodkännande av konventionen om biologisk mångfald. Vidarebehandlas sex motionsyrkanden från den allmänna motionstiden1993. Samtliga motionsyrkanden avstyrks bl.a. med hänvisningtill konventionen och till en aviserad proposition omuppföljning av om miljö och utveckling i deJaneiro (UNCED).Utskottet tillstyrker att godkänner konventionen ombiologisk mångfald. I likhet med regeringen anser utskottet attSverige tills vidare inte bör godta någon av konventionensmetoder för bindande tvistlösning men bör deklarera sin avsiktatt tills vidare inte reglera tillträde till genetiska resurser.Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande (s). Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) föreslår iproposition 1992/93:227 att godkänner den den 22 maj1992 antagna konventionen om biologisk mångfald.Propositionens huvudsakliga innehållInledningBeslutet från konferens om miljö ochutveckling i framhåller att mänskligverksamhet måste bygga på de ekologiska grunderna och anpassastill de ekologiska ramarna. Vid konferensen enades de deltagandestaterna om den s.k. Riodeklarationen och om etthandlingsprogram, , samt ett icke bindandeauktoritativt uttalande om principer för en global enighet omskötsel, bevarande och hållbart nyttjande av skogar. Tvåkonventioner undertecknades, en om biologisk mångfald och en omklimatförändringar. Konferensen tilldrog sig ett intresse utanmotstycke i internationellt samarbete. En politisk enighet omallvaret i världens miljösituation och behovet av kraftfullaåtgärder manifesterades.Konventionen om biologisk mångfaldUtgångspunkterStyrelsen för FN:s miljöprogram () beslutade den 25 maj1989 att inleda förhandlingar om en konvention om biologiskmångfald. Konventionsförhandlingar inleddes i februari 1990.Efter sex förhandlingsmöten kunde den mellanstatligaförhandlingskommittén för en konvention om biologisk mångfaldden i nå överenskommelse om konventionenstext. Texten antogs samma dag.Konventionen öppnades för undertecknande av FN:sgeneralsekreterare i vid om miljö och utveckling.Sverige undertecknade konventionen med stödav regeringsbeslut . hade 163stater samt EG undertecknat konventionen. Konventionen träder ikraft när 30 stater har ratificerat den. hade17 stater ratificerat konventionen, varför det finns godaförhoppningar att konventionen kan träda i kraft redan underbörjan av år 1994.FörhandlingsprocessenMandatet för förhandlingarna innebar att dessa skulle behandladen biologiska mångfalden i ett brett socio-ekonomisktsammanhang och att således ett hållbart utnyttjande av denbiologiska mångfalden skulle bli en central uppgift förkonventionen. Frågan om bioteknik skulle tas upp iförhandlingarna.Under förhandlingarna kunde det ursprungliga utkastet tillkonventionstext förändras steg för steg. Det hållbarautnyttjandet av den biologiska mångfaldens komponenter i deekonomiska samhällssektorerna fördes in som en central uppgiftför konventionens parter, parallellt med åtgärder för att skyddavärdefulla naturområden. Beslut om åtgärder hänvisades tillnationell nivå. Konventionen kunde därmed bli den länderstyrdaprocesskonvention som och övriga nordiska ländereftersträvade.Andra frågor som krävde långvariga förhandlingar gälldetillträde till genetiska resurser, tekniköverföring tillu-länderna, bioteknikens säkerhetsfrågor samt frågan omkonventionens finansiella mekanism.Ett genombrott skedde tidigt i förhandlingarna för linjen attde genetiska resurserna inte längre skulle behandlas sommänsklighetens gemensamma arvedel. Denna principöverenskommelseinnebär att nationella regeringar ges rätt att besluta omtillträde till genetiska resurser. Krav får ställas atttillträde skall ske efter i förväg lämnat medgivande av den partsom tillhandahåller de genetiska resurserna. Där tillträdemedges, skall det ske på ömsesidigt överenskomna villkor.Fördelning på ett skäligt och rättvist sätt av resultaten avforskning och utveckling samt av vinster uppkomna genomkommersiellt eller annat nyttjande av genetiska resurser ingårockså som en del av denna principlösning.I-länderna kunde under förhandlingarna säkra skyddet ochrespekten för immaterialrättigheterna, liksom etablerandet avden av , och gemensamt förvaltade Globalamiljöfonden (GEF) som konventionens interimistiskafinansieringsmekanism.Sammanfattning av konventionenBeträffande inledningen, som omfattar 24 punkter, kannämnas betydelsen av att förutse, förebygga och angripaorsakerna till förlust av biologisk mångfald vid källan. Enannan punkt återger försiktighetsprincipen, dvs. bristen på fullvetenskaplig säkerhet skall inte tas till intäkt för attuppskjuta åtgärder för att undvika eller minimera hot motbiologisk mångfald.I artikel 1 anges målen för konventionen, vilka är attbevara den biologiska mångfalden, att hållbart nyttja dessbeståndsdelar och att rättvist fördela de vinster som uppstårvid nyttjandet av genetiska resurser. I artikeln framhålls ocksåvissa medel av betydelse vid eftersträvandet av målen.Artikel 3 är en identisk återgivning av texten tillprincip 21 ur den deklaration som antogs vid år1972 om den mänskliga miljön, den s.k. Stockholmsdeklarationen.Principen säger att stater dels har den suveräna rätten attnyttja sina naturresurser, dels har ansvar för att tillse attverksamheten inom deras territorier inte förorsakar skada påandra staters territorium.Artikel 4 anger konventionens tillämpningsområde genomatt reglera räckvidden av en parts åtaganden under konventioneni förhållande till partens territoriella jurisdiktion.Artikel 5 utgör en allmän uppmaning till samarbete.Artikel 6 innehåller grundläggande åtaganden rörandeåtgärder för bevarande av biologisk mångfald. Varje part skallutveckla nationella strategier, planer eller program förbevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samtintegrera bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfaldi relevanta sektoriella eller tvärsektoriella planer, programoch politiska riktlinjer.Enligt artikel 7 skall varje fördragsslutande part,såvitt möjligt och om så är lämpligt, identifiera komponenter avbiologisk mångfald av betydelse för mångfaldens bevarande ochhållbara nyttjande. Part skall också övervaka de identifieradekomponenterna med särskild uppmärksamhet riktad mot dekomponenter som är hotade eller erbjuder den största potentialenför hållbart nyttjande. Även processer och aktiviteter som hareller kan ha betydande skadliga effekter på biologisk mångfaldskall identifieras och övervakas.Artikel 8 anger åtgärder för bevarande in situ, dvs. inaturliga livsmiljöer eller miljöer där arter utvecklat sinasärskiljande egenskaper. Åtgärderna skall vidtas såvitt möjligtoch lämpligt och skall avse inrättande av ett system förskyddade områden, utarbetande av riktlinjer för urval avskyddade områden, reglering eller förvaltning av biologiskaresurser i syfte att säkerställa bevarande och hållbartnyttjande, främjande av skyddet av ekosystem, naturligalivsmiljöer och bibehållande av livskraftiga populationer,främjande av miljöanpassad och hållbar utveckling i områden ianslutning till skyddade områden, rehabilitering ochåterställande av skadade ekosystem och främjande avåterhämtningen hos hotade arter, reglering, hantering ellerkontroll av de risker som är förbundna med användningen ochfrisläppandet av biotekniskt modifierade organismer,förhindrande av införsel, kontroll eller utrotning av främmandearter som hotar ekosystem, livsmiljöer eller arter, strävandeefter förenlighet mellan nuvarande nyttjande av biologiskmångfald och bevarande och hållbart nyttjande, utarbetande avlagstiftning för skydd av hotade arter samt, i de fall skadligaprocesser eller aktiviteter identifierats enligt artikel 7,reglering av dessa.Artikel 9 innehåller bestämmelser om åtgärder förbevarande ex situ, dvs. bevarande av komponenter av biologiskmångfald utanför deras naturliga livsmiljöer. Även här skallåtgärderna vidtas såvitt möjligt och lämpligt och i huvudsak föratt komplettera in situ-åtgärder.I artikel 10 anges åtgärder för hållbart nyttjande avbiologiska resurser och enligt artikel 11 skall varjefördragsslutande part såvitt möjligt och lämpligt vidta åtgärdersom stimulerar till bevarande och hållbart nyttjande avbiologisk mångfald (styrmedel).Artikel 12 rör forskning och utbildning och innehålleråtaganden att inrätta program för vetenskaplig och tekniskutbildning och träning i identifiering, bevarande och hållbartnyttjande av biologisk mångfald, att tillhandahålla stöd tillsådana åtgärder för särskilda behov, att främja ochuppmuntra forskning som bidrar till bevarande och hållbartnyttjande av biologisk mångfald, särskilt i , samt attfrämja och samarbeta om användningen av vetenskapliga framstegvid utvecklande av metoder för bevarande och hållbart nyttjandeav biologisk mångfald.Enligt artikel 13 skall parterna främja och uppmuntraförståelse för betydelsen och behovet av åtgärder för bevarandeav biologisk mångfald samt att sådan information sprids imassmedia och tas in i undervisningsplaner.Artikel 14 stadgar att parterna, såvitt möjligt och om såär lämpligt, skall införa lämpliga procedurer förmiljökonsekvensbeskrivningar för sådana projekt som kan fåbetydande skadlig inverkan på biologisk mångfald. Vederbörlighänsyn skall tas till de miljömässiga konsekvenserna av programoch åtgärder som kan ha betydande skadliga effekter på biologiskmångfald. Informationsutbyte skall främjas.I artikel 15 anges bestämmelser för tillträde tillgenetiska resurser. Här slås fast att befogenheten att beslutaom tillträde till genetiska resurser vilar hos nationellaregeringar. Vidare åläggs varje part att sträva efter attunderlätta tillträde till genetiska resurser. Konventionenomfattar endast sådana resurser som tillhandahållits av part somär ursprungsland för resurserna eller som förvärvat dem ienlighet med konventionen. Parter skall vidare sträva efter attutveckla och genomföra vetenskaplig forskning med deltagande avden tillhandahållande parten och om möjligt i denna parts land.Artikel 16 anger åtaganden rörande tillträde till ochöverföring av teknologi. Med teknik avses även bioteknik.Parterna åtar sig att tillhandahålla och/eller underlättatillträde till och överföring av relevanta tekniker.Tekniköverföringen till skall tillhandahållas och/ellerunderlättas på skäliga och mest gynnsamma villkor. Teknik underpatent och andra immaterialrättigheter kan endast överföras påvillkor som är förenliga med ett adekvat och effektivt skydd avdessa rättigheter. Part skall vidta lagstiftningsmässiga,administrativa eller politiska åtgärder, om så är lämpligt, isyfte att tillhandahållande part, särskilt , medgestillträde till och överföring av teknik, inkl.immaterialrättsligt skyddad teknik. Ömsesidigt överenskomnavillkor skall gälla för överföringen, liksom förenlighet medinternationell rätt.Avsikten med artikel 17 är att underlätta utbyte avoffentligt tillgänglig information om resultat av teknik ochvetenskaplig forskning, utbildnings- ochmiljöövervakningsprogram samt ursprungsbefolkningars kunskaper.U-ländernas särskilda behov skall beaktas.Artikel 18 rör tekniskt och vetenskapligt samarbete ochstadgar att de fördragsslutande parterna skall främjainternationellt tekniskt och vetenskapligt samarbete, isynnerhet med . Parterna skall besluta om hur (en s.k. clearing-housemechanism) skall inrättas för att främja och underlättasamarbete och utarbeta samarbetsmetoder för utveckling ochanvändning av teknik. Slutligen åtar sig parterna att främjagemensamma forskningsprogram och samriskföretag (s.k. jointventures).I artikel 19 behandlas hantering av bioteknik ochfördelning av dess vinster. Om så är lämpligt skalllagstiftningsmässiga, administrativa eller politiska åtgärdervidtas, liksom praktiskt genomförbara åtgärder. Tillträde tillresultat och vinster skall ske på ömsesidigt överenskomnavillkor. Vid export av organismer skall varje parttillhandahålla all tillgänglig information om den potentielltskadliga effekten, om den användning och om desäkerhetsbestämmelser som gäller för hantering av organismerna ifråga.Artikel 22 reglerar konventionens förhållande till andrainternationella avtal och i artiklarna 23 och 24 upprättasen partskonferens som högsta beslutande organ för konventionenresp. ett sekretariat.I artikel 27 regleras hur tvistlösning skall gå till ifrågor rörande konventionens tolkning eller tillämpning. Tvisterskall söka lösas genom förhandling mellan berörda parter, och omdetta misslyckas kan parterna söka medlarhjälp. Om även dettamisslyckas skall tvisten lämnas till förlikning såvida parternainte enas om annat. Ett alternativ till förlikning ger partmöjlighet att acceptera bindande tvistlösning i form avskiljedom och/eller hänskjuta tvisten för avgörande tillInternationella domstolen i ratifikation av konventionenMiljöministern föreslår att skall tillträdakonventionen men tills vidare inte godta någon av konventionensmetoder för bindande tvistlösning. Vidare skall Sverigedeklarera sin avsikt att tills vidare inte reglera tillträdetill genetiska resurser.Motion väckt under allmänna motionstiden 19931992/93:Jo630 av m.fl. (s) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av att tillsätta en kommission föruppföljning av UNCED,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om europeiska konferenser för uppföljning avUNCED,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om militären och miljön,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om fortsatta internationella förhandlingarkring skogsfrågorna,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om konventionen till skydd för den biologiskamångfalden,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om har i skrivelse framfört sinasynpunkter på konventionens grundläggande principer omimmaterialrättsligt skydd vid tillträde till och överföring avteknologi. PropositionenI propositionen föreslår miljöministern att tillträderkonventionen men tills vidare inte godtar någon av konventionensmetoder för bindande tvistlösning. Vidare föreslås att Sverigedeklarerar sin avsikt att tills vidare inte reglera tillträdetill genetiska resurser.Enligt miljöministern täcker nuvarande svensk lagstiftning,med ett undantag, konventionens bestämmelser. Undantaget gällerden informationsplikt som enligt artikel 19.3 åläggs part videxport av biotekniskt modifierade organismer. I detta avseendeavser regeringen att återkomma till med förslag omnödvändig reglering i samband med behandlingen av frågan omsvensk lagstiftning för reglering av användning och frisläppandeav biotekniskt förändrade organismer.Miljöministern gör den bedömningen att konventionensbestämmelser är så utformade att skyddet för de immateriellarättigheterna inte riskerar att urholkas. I artikel 16 fastslåsatt tillträde till och överföring av teknik inom konventionensram skall ske "på villkor som är förenliga med ett adekvat ocheffektivt skydd av immaterialrättigheter". Vidare skalltekniköverföring äga rum på ömsesidigt överenskomna villkor.Stadgandet i artikelns punkt 5 att parterna skall samarbeta föratt försäkra att immaterialrättigheter stödjer och inte stridermot konventionens mål, framför allt målet om en "skälig ochrättvis" fördelning av de nyttigheter som skapas vidanvändningen av genetiska resurser, innebär enligtmiljöministern inte heller några krav inom konventionens ram påbeslut som kan urholka det immaterialrättsliga skyddet.I propositionen framhålls att konventionen inte medgerreservationer. kan således inte genom etttolkningsuttalande med rättslig verkan fastslå en tolkning somfrån svensk sida bedöms var den rätta. Beslut i tolkningsfrågorkommer att fattas antingen i enskilda fall av partskonferenseneller i ett bredare sammanhang genom antagande av protokolleller annex till konventionen. I-länderna kommer att tillse attbeslut av partskonferensen om tolkningar av konventionensstadganden, som inte sker genom annex eller protokoll, skallfattas med samstämmighet. kommer inte att godta någotannat än samstämmighetsbeslut (konsensus) i dessa frågor. Omtolkning sker genom annex eller protokoll har varje part sominte vill godta tolkningen rätten att inte biträda protokolleteller annexet. kan således inte tvingas anta en tolkninginom konventionen som vi inte anser vara riktig.Sverige bör enligt miljöministern tills vidare inte accepteranågon av de bindande tvistlösningsmekanismerna. Det kanvisserligen inte uteslutas att vårt land genom vår generellaförklaring om acceptans av domstolens kompetens i rättstvisteravseende bl.a. tolkningen av detta fördrag trots detta skullekunna bli underkastat den Internationella domstolens kompetens.Med hänsyn till konventionens natur finner miljöministern detemellertid osannolikt att en situation skulle uppstå, i vilkenden , med hänvisning till Sverigesgenerella förklaring, skulle hävda kompetens gentemot ien tvist under konventionen om biologisk mångfald.I fråga om en eventuell reglering av insamling av genetisktmaterial i gör miljöministern den bedömningen att detinte är motiverat att nu införa en sådan reglering. De praktiskasvårigheterna med att på ett tillfredsställande sätt kontrolleraen reglering av insamling av genetiskt material i ärbetydande. Endast bråkdelar av en organism är med dagens tekniktillräckliga för att man skall kunna tillgodogöra sig dentekniska informationen. Det kan dock inte uteslutas attgenetiskt material av betydande förädlingsvärde kan finnas äveni . Frågan om en svensk reglering får därför bedömas närnärmare erfarenhet vunnits av den praktiska tillämpningen av ensådan reglering i länder med mer betydande genetiska tillgångar,vilka kan förväntas införa sådan reglering inom kort.Konventionen har redan ratificerats av 17 länder. Förikraftträdande krävs 30 ratifikationer. Miljöministernframhåller det som angeläget att alla ansträngningar görs föratt främja ett snabbt ikraftträdande av konventionen. För attSverige skall uppfylla konventionens mål och förpliktelser börarbete inledas med att utarbeta en samlad svenskpolitik. pågår ett omfattande arbeteinom alla de områden som berörs av konventionen. Miljöministernuttalar därför sin avsikt att återkomma tillregeringen med förslag om en svensk strategi för bevarande avbiologisk mångfald.MotionenI sin partimotion Jo630 från den allmänna motionstidenvåren begär Socialdemokraterna att en kommission tillsättsför uppföljning av UNCED. Kommissionen bör ha en bredsammansättning med representanter för politiker, folkrörelser,näringsliv, fackliga organisationer och vetenskap (yrkande 2).Regeringen bör sondera förutsättningarna för europeiskakonferenser för uppföljning av UNCED. Det är enligt motionärernamotiverat med en bredare uppföljning med deltagande avparlamentariker och representanter för NGO:s (Non GovernmentalOrganizations) och andra delar av samhället (yrkande 3). Detframhålls som angeläget att regeringen nu skärper insatserna närdet gäller användning av militära resurser för miljöändamål isyfte att inom FN-systemet förankra de förslag som framlagts iFN:s studie på området. Regeringen bör rapportera till riksdagenvilka initiativ som tagits med anledning av ÖB:s programarbeteinom miljöområdet (yrkande 4). I samband med uppföljningen avprincipdeklarationen om skogsfrågorna bör regeringen verka föratt förhandlingsarbetet fortsätter (yrkande 5). Regeringen börsnarast redovisa hur förpliktelserna gentemot konventionen ombiologisk mångfald skall kunna uppfyllas och i detta syfteutarbeta en nationell plan. bör få möjlighet attsnarast ratificera konventionen. Regeringen bör verka för etteffektivt internationellt monitoringsystem och söka påverkaUSA:s nya administration att underteckna konventionen(yrkande 6). Vidare bör regeringen verka för attRiodeklarationen utvecklas till en bindande stadga som kan antasav (yrkande 7).Utskottets övervägandenUtskottet ansluter sig till miljöministerns förslag attSverige tillträder konventionen. Enligt vad utskottet erfarithar 30 ratifikationer uppnåtts. Konventionen kommerdärför att träda i kraft redan den 29 december 1993.Som anförs i propositionen innebär inte stadgandet iartikel 16 om partssamarbete för att försäkra attimmaterialrättigheter stödjer och inte strider mot konventionensmål några krav inom konventionens ram på beslut som kan urholkadet immaterialrättsliga skyddet. Utskottet gör således sammabedömning som miljöministern när det gäller skyddet för deimmateriella rättigheterna. Eftersom inställning börvara att inte godta något annat än samstämmighetsbeslut(konsensus) i tolkningsfrågor kan vårt land inte heller tvingasanta en tolkning inom konventionen när det gällerimmaterialrättsliga frågor som vi inte anser vara riktig. Ilikhet med miljöministern finner utskottet det osannolikt att ensituation skulle uppstå, i vilken den ,med hänvisning till generella förklaring att accepteradomstolens kompetens i rättstvister avseende bl.a.fördragstolkning, skulle hävda kompetens gentemot i entvist under konventionen om biologisk mångfald. bördärför tills vidare inte acceptera någon av de bindandetvistlösningsmekanismerna. Mot bakgrund av betydande praktiskasvårigheter att på ett tillfredsställande sätt kontrollera enreglering av insamling av genetiskt material i bör enreglering av tillträdet till genetiska resurser inte införas pånuvarande stadium. Som miljöministern anför bör frågan tas underövervägande först när vi kan ta del av erfarenheterna i ländermed mer betydande genetiska tillgångar.Med anledning av motion Jo630 yrkande 6 vill utskottet anföraföljande. Regeringen har framlagt en proposition om ensvensk strategi för biologisk mångfald som kommer att behandlasav utskottet. Enligt vad utskottet erfarit är en s.k.landsstudie, dvs. kartläggning av behovet av åtgärder inomskilda samhällssektorer, under utarbetande och förväntasredovisas /94. Konventionen om biologiskmångfald innehåller inte något stadgande om ett internationelltmonitoringsystem. Genom konventionens artiklar om nationellövervakning, rapporteringsskyldighet och samarbete för såväl insitu- som ex situ-bevarande finner utskottet emellertid attsyftet med motionsyrkandet i denna del kommer att blitillgodosett utan inrättande av det särskilda monitoringsystemsom efterlyses i motionen. Det bör framhållas att underarbetet med konventionen mycket aktivt har drivit dessa frågor,och utskottet förutsätter att regeringen även i fortsättningenkommer att bibehålla sin höga ambitionsnivå härvidlag. Utskottetvill i sammanhanget erinra om det globalamiljöövervakningssystem som har upprättats inom och somredan i dag står till medlemsländernas förfogande. Den 4 juni1993 undertecknade konventionen men ställer vissavillkor beträffande klarläggande och tolkning inför enratifikation. Den amerikanska administrationen har isammanhanget uttalat sin avsikt att spela en ledande roll intebara i arbetet med att nå samstämmighet när det gällerkonventionen utan även i det artbevarande arbetet i stort. Meddet anförda finner utskottet syftet med motion Jo630 yrkande 6i allt väsentligt tillgodosett. Motionsyrkandet bör inte medföranågon ytterligare åtgärd.Det har kommit till utskottets kännedom att de frågor som tasupp i motionens yrkanden 2, 3, 4, 5 och 7 kommer att behandlasi en till aviserad proposition om uppföljning avUNCED. I avvaktan härpå bör motionen i dessa delar inteföranleda någon ytterligare åtgärd från sida. beträffande konventionen om biologisk mångfaldatt godkänner den antagnakonventionen om biologisk mångfald,2.