bet · GG01KU15 · 1993-02-09 00:00:00 — Om behörighetsbristen beror på att den som direkt ellerindirekt har tillstånd har förvärvat ett eller flera företag medtillstånd eller skaffar sig det dominerande inflytandet i etteller flera företag med tillstånd, borde därvid de sistmeddelade tillstånden återkallas.När det gäller frågan om de konstitutionella förutsättningarnaför en sådan reglering och hur den bör utformas fårkonstitutionsutskottet anföra följande.Den som genom ett tillstånd har fått rätt att bedriva enverksamhet bör också i allmänhet kunna lita på att han fåranvända sig av denna rätt . I vissutsträckning måste det dock vara tillåtet att återkalla etttillstånd då förutsättningarna för tillståndet har ändrats.Exempel på sådana ingrepp i rätt som grundar sig på tillståndfinns i 23 och 24 §§ miljöskyddslagen (1969:387) och 18§fjärde stycket naturvårdslagen (1964:822). Vidare kan nämnas 29§ i regeringens nu aktuella förslag till lokalradiolag. Denåterkallelsemöjlighet som det nu är fråga om tar också främstsikte på omständigheter som har inträffat efter det atttillståndet meddelades.Föreskrifterna i 5 och 6 §§ om begränsningar av behörighetenatt få tillstånd att sända lokalradio i regeringens förslag tilllokalradiolag har ett konstitutionellt stöd i 3 kap. 2 § förstastycket yttrandefrihetsgrundlagen. Där föreskrivs nämligen atträtten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd fårregleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd ochvillkor för att sända. Som förutsättning för att en sådanbegränsning i sändningsrätten kan införas gäller dock enligt3kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen att begränsningen står iöverensstämmelse med föreskrifterna i 2 kap. 12 § andra--femtestyckena och 13 § regeringsformen. Begränsningen får såledesbara göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart iett demokratiskt samhälle och inte gå utöver vad som ärnödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den ochinte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot denfria åsiktsbildningen. Endast om särskilt viktiga skälföranleder det, får yttrandefriheten och informationsfrihetenbegränsas.Behörighetsbegränsningarna syftar främst till att tillgodoseintresset att motverka dominans över nyhetsförmedling ochopinionsbildning. Detta intresse har angetts vara ett sådantsärskilt viktigt skäl som enligt 2 kap. 13 § regeringsformen kanföranleda begränsning av yttrandefriheten ochinformationsfriheten. Enligt regeringen överensstämmer förslagetockså med övriga nämnda bestämmelser i 2 kap. regeringsformen.Lagrådet har godtagit dessa uppfattningar och har uttalat attbegränsningarna får anses vara förenliga medyttrandefrihetsgrundlagen. Enligt Lagrådet får begränsningarnaanses ligga väl i linje med bestämmelsen i 3 kap. 2 § andrastycket yttrandefrihetsgrundlagen om att det allmänna skalleftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt somleder till vidaste möjliga yttrandefrihet ochinformationsfrihet. har, som tidigareframgått, inga erinringar mot dessa slutsatser.Den återkallelsereglering som uttalatsig för i det föregående syftar till att hindranätverksbildningar och andra former av dominans. Ettsändningstillstånd skall således kunna återkallas, omtillståndshavaren skulle brista i behörighet enligt 5 eller 6 §,om tillståndet lystes ut på nytt. För att tillgodose nämndasyfte måste det även vara möjligt att återkalla tillstånd, omnågon, som själv inte är tillståndshavare, ensam skaffar sig detdominerande inflytandet över två eller flera företag medtillstånd att sända och därigenom kommer att förfoga över tvåeller flera tillstånd. Också om något av de organ som nämns i6§ ensamt skaffar sig det dominerande inflytandet över ettföretag med sändningstillstånd, bör det i konsekvens med dettavara möjligt att återkalla sändningstillståndet.Den föreslagna återkallelseregleringen innebär en avsevärdskärpning i förhållande till propositionen.Behörighetsbegränsningarna i regeringens förslag har enbartbetydelse vid själva tillståndstillfället. Återkallelsereglernainnebär att de får betydelse för hela tillståndstiden. Omsändningverksamheten fortsätter efter det att tillståndet haråterkallats, kan straffansvar enligt 21 § 4 radiolagen bliaktuellt. En annan omständighet att uppmärksamma är att en ellerflera radiostationers rätt att sända kan upphöra på grund avomständigheter som de för sändningsverksamheten direkt ansvarigainte råder över. Om någon med eller utan eget sändningstillståndförvärvar ett eller flera företag med sändningstillstånd ellerskaffar sig det dominerande inflytandet över ett eller fleraföretag med sändningstillstånd, kan tillståndsmyndighetennämligen återkalla tillstånden från företagen, även om de somverkar i företagen själva inte har kunnat påverka deförhållanden som utgör grunden för återkallelsen. Den endabegränsningen är att det först meddelade tillståndet inte fåråterkallas.Skälet för återkallelsereglerna är att förhindra att syftetmed behörighetsreglerna kringgås. De motiveras sålunda avintresset att motverka dominans över nyhetsförmedling ochopinionsbildning. Detta intresse är, som tidigare nämnts, ettsådant särskilt viktigt skäl som enligt 2 kap. 13 §regeringsformen kan föranleda begränsning av yttrandefrihetenoch informationsfriheten. Återkallelseregler med den angivnainnebörden får enligt mening anses varaförenliga med yttrandefrihetsgrundlagen.Bestämmelser som ger staten möjlighet att vidta åtgärder såatt en radiostation måste upphöra med en i och för sig lovligverksamhet är emellertid från yttrandefrihetsrättslig synpunktav ingripande natur, även när syftet är att främja mångfald inyhetsförmedling och opinionsbildning. Som förutsättning förlagstiftning av detta slag gäller, som har nämnts, attden inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till detändamål som har föranlett den och att den inte heller sträckersig så långt att den utgör ett hot mot den friaåsiktsbildningen. Man kan inte utesluta att det kanförekomma fall där en återkallelse som grundas påbehörighetsbrist som anges i 5 § inte står i rimlig proportiontill det som återkallelseregleringen avser att hindra (jfr 1kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen). Konstitutionsutskottetanser därför att regleringen inte bör vara helt undantagslös.Med hänsyn härtill bör bestämmelserna utformas så atttillståndsmyndigheten skall kunna underlåta återkallelse avtillstånd på grund av behörighetsbrist som anges i 5 §, omåterkallelsen framstår som en alltför ingripande åtgärd. Någraskäl för en sådan undantagsregel anser konstitutionsutskottetdock inte föreligga i fall då staten, kommun eller annat i 6 §angivet organ har kommit att förfoga över sändningstillstånd.I sitt yttrande tar kulturutskottet även upp frågan om det börinföras någon regel om återkallelse av tillstånd för de fall avbehörighetsbrist som avses i 7 § lokalradiolagen(dagstidningsfallen). En möjlighet att återkalla tillstånd attsända i sådana fall kan enligt meningses som en åtgärd som riktar sig mot tidningsföretagensetableringsfrihet. Regeringens förslag till begränsning hindrarju inte en tillståndshavare att starta en dagstidning. Om hangör det och därmed skulle riskera att få sitt sändningstillståndåterkallat, skulle återkallelsen kunna uppfattas som en åtgärdsom riktar sig mot tidningsutgivningen. Regler med sådaninnebörd kommer därmed i konflikt med de principer som liggertill grund för tryckfrihetsförordningens bestämmelser ometableringsrätten för tidningar. På grund härav bör, somkulturutskottet funnit, någon möjlighet att återkalla ettsändningstillstånd inte införas, om behörighetsbristen skulleföreligga enligt 7 §.Dagstidningsföretag kan emellertid förekomma även i fall därde behörighetsbrister som anges i 5 och 6 §§ uppkommer. Ettföretag som ger ut en eller flera dagstidningar skulle t.ex.kunna skaffa sig det dominerande inflytandet över flera företagmed sändningstillstånd. Detta väcker frågan om en återkallelseav sändningstillstånd i sådana fall kan framstå som riktad mottidningsutgivningen och därmed kan komma i konflikt mednyssnämnda tryckfrihetsrättsliga principer. I så fall skulle detvara nödvändigt att komplettera bestämmelserna om återkallelseav sändningstillstånd med en undantagsregel av innebörd attåterkallelse på grund av att någon ensam har ett bestämmandeinflytande i företag som avses i 5 och 6 §§ inte får ske, omföretaget ger ut en dagstidning. Detta skulle i vissa fall förtaeffekten av bestämmelserna om återkallelse avsändningstillstånd. Mot tanken att återkallelser i dessa fallskulle vara riktade mot tidningsutgivningen kan dock enligtkonstitutionsutskottets mening anföras att 5 och 6 §§ tillskillnad från 7 § inte särbehandlar dagstidningsföretagen.Dagstidningsföretagen kommer således inte i ett sämre läge änandra företag vid tillämpning av en återkallelseregel somgrundar sig på 5 och 6 §§. Inte heller i dessa fall får detförst meddelade tillståndet återkallas. Konstitutionsutskottetfinner därför att någon undantagsregel av nämnt slag inteerfordras.På grund av det anförda förordar attdet i lokalradiolagen införs en bestämmelse av innebörd atttillståndsmyndigheten skall återkalla tillstånd som meddelatsefter det första tillståndet, om någon förfogar över mer än etttillstånd direkt eller genom företag där han på grund av aktie-eller andelsinnehav ensam har ett bestämmande inflytande, underförutsättning att återkallelsen inte framstår som en alltföringripande åtgärd.Som framgår av det föregående bör det vara tillåtet attåterkalla tillstånd, om förutsättningarna för tillståndet harändrats. Det skulle dock strida mot principerna förrättsordningen, om ett tillstånd kunde återkallas när nyaomständigheter inte har inträffat och den som har sökt och fåtttillståndet inte har vilselett tillståndsmyndigheten.Konstitutionsutskottet anser därför att återkallelsereglerna börutformas så att de inte ger utrymme för återkallelse i fall därtillståndsmyndigheten har ändrat sig och vill återkallatillståndet men där varken vilseledande eller nya omständigheterhar förekommit. Detsamma bör gälla då ett tillstånd haröverlåtits och tillståndsmyndigheten har godkänt överlåtelsen.För att de sålunda förordade återkallelsereglerna skall kunnatillämpas effektivt fordras att tillståndsmyndigheten kan skaffasig kunskap om sådana omständigheter som utgör grund föråterkallelse. anser därför att det ilagen bör föras in en bestämmelse om skyldighet förtillståndshavaren att på begäran lämna tillståndsmyndighetenuppgifter om sitt innehav av aktier eller andelar i företag somhar tillstånd att sända lokalradio och om avtal som innebär atthan ensam har ett bestämmande inflytande i företaget. Ettföretag som är tillståndshavare bör också vara skyldigt attlämna uppgifter om sådana innehav av aktier eller andelar iföretaget och avtal som innebär att någon ensam har ettbestämmande inflytande i företaget. Uppgiftsskyldigheten börvara vitessanktionerad.Föreskrifter om en sådan uppgiftsskyldighet kan grundas på3kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Somtidigare nämnts får rätten att sända radioprogram på annat sättän genom tråd enligt denna grundlagsregel regleras genom lag sominnehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.I 8 § i regeringens förslag till lokalradiolag finnsbestämmelser om rätt för en tillståndshavare att få sitttillstånd förlängt med ytterligare en tillståndsperiod.Paragrafen bör enligt meningkompletteras med en föreskrift om att tillståndet inte skallförlängas, om det finns grund för återkallelse av tillståndet.Konstitutionsutskottet förordar således att regeringensförslag till lokalradiolag kompletteras med föreskrifter i frågaom återkallelse av sändningstillstånd, uppgiftsskyldighet ochförlängning av tillstånd i enlighet med vad nu har anförts.Föreskrifterna bör få samma utformning som i kanslipromemorian(bilaga 4).Som har anfört i det föregående innebärföreskrifterna om återkallelse av sändningstillstånd en avsevärdskärpning i förhållande till regeringens förslag. De får därföri allt väsentligt anses tillgodose de krav som förs fram imotion K7 yrkande 6.TillståndstidPropositionenRegeringen föreslår att tillstånd att sända lokalradio skallgälla för högst . Med hänsyn till behovet att justeraindelningen i sändningsområden m.m. föreslås att alla tillståndskall löpa ut . De tillstånd som meddelasunder den första tillståndsperioden skall gälla intill utgångenav år 2000.MotionernaI motion K6 (s) anför motionärerna att motivtext ochlagförslag är oklara i fråga om tillståndstiden. Motionärernapekar på att Lagrådet framhållit att lagförslaget inte står isamklang med den i motivtexten uttalade ambitionen att enförutsättningslös prövning av regler och villkor förreklamradion skall ske när praktiska erfarenheter vunnits. Depekar vidare på att Lagrådet har konstaterat att, såsompropositionen i övrigt utformats, det är klart att ingentillståndsinnehavare kan räkna med att få en automatiskförlängning. Enligt motionärernas mening är det därför onödigtatt lagtexten innehåller formuleringar som kan ge ett falsktsken av att så är fallet.Motionärerna anser även att det är olämpligt atttillståndsperioden blir så lång som . Eftersom bådefrekvenstekniska och mediepolitiska skäl kan leda till attreglerna för reklamradion kan behöva omprövas tidigare, börtillståndsperioden enligt motionärerna begränsas till sex år.Enligt motion K7 yrkande 4 (v) bör ett tillstånd att sändalokalradio gälla i högst för att man snabbare skall kunnata till vara erfarenheter och inte låsa marknaden. Enligt denmotionen bör det vidare för lokalradion på samma sätt somföreslås beträffande närradion införas en regel om återkallandeav sändningstillstånd upp till då rasistiska inslag ochannan främlingsfientlighet förekommer i sändningarna(yrkande5).Konstitutionsutskottets bedömningAv regeringens förslag framgår att alla tillstånd under denförsta tillståndstiden enligt lagen löper ut ,dvs. Den som får ett tillstånd senareunder tillståndsperioden får alltså ett tillstånd som blirkortare än . kan inte finna attförslaget i denna del kan ge anledning till tvekan om vad somskall gälla. tillstyrker regeringensförslag i fråga om tillståndsperiodens längd och avstyrkerdärmed motion K7 yrkande 4.Som framgår av det följande föreslår konstitutionsutskottetatt lagen träder i kraft . Att ikraftträdandetförskjuts i förhållande till regeringens förslagbör dock inte föranleda någon ändring i fråga om tidpunkter förden första tillståndsperiodens början och slut.Konstitutionsutskottet kan inte förorda regler om återkallelseav tillstånd att sända lokalradio på grund av sändningarnasinnehåll och avstyrker därmed motion K7 yrkande 5.Urval bland dem som söker tillståndPropositionenDen som får tillstånd skall enligt regeringens förslag betalaen årlig avgift på . Om det finns flera behörigasökande till ett ledigförklarat sändningsområde, skall densökande som åtar sig att erlägga den högsta årliga avgiften tillstaten erhålla tillståndet. Förfarandet skall ha formen av enöppen och offentlig auktion där alla sökande är medvetna om vadövriga sökande bjuder. Den som får tillstånd skall erlägga enviss del av första årets avgift i förskott. Om entillståndshavare vill överlåta tillståndet, krävs att denansvariga myndigheten godkänner förvärvaren. Enligt förslagetskall godkännande lämnas, om förvärvaren är behörig att erhållatillstånd. Om förvärvaren inte godkänns, är överlåtelsen utanverkan.I propositionen diskuterar regeringen ett alternativ tillurvalsförfarande som innebär att det i stället skall ske enbedömning av den sökandes avsikter med verksamheten. De somförespråkar detta alternativ har hävdat att en sådan urvalsmetodkommer att leda till innehållsmässig mångfald medanauktionsmetoden förutsätts få till följd att olikaradiostationer kommer att få ett likartat programutbud.Regeringen förklarar att den inte finner denna argumentationövertygande. På de platser där det finns marknadsmässigt utrymmeför mer än en lokalradiostation är det enligt regeringensannolikt att de olika stationerna kommer att sträva efter atthålla olika programprofil, som ett sätt att attrahera olikadelar av publiken och därmed framstå som mer effektivareklammedier. Regeringen anser att det också är troligt attstationerna successivt kommer att justera sin programinriktningför att anpassa den till publikens önskemål. En urvalsmetod sominnebär att den sökande måste förbinda sig att hålla en vissprogramprofil skulle enligt regeringen hindra en sådananpassning och därmed få till följd att stationer med högaprogramambitioner tvingades bort från marknaden. Det verkligaresultatet skulle bli att mångfalden minskade i jämförelse meden situation då olika radiostationer fritt får bestämma sittprograminnehåll. Regeringen anför vidare att ett urval utifrånde sökandes planer och ambitioner skulle medföra ettoacceptabelt inslag av godtycke i tillståndsgivningen. Detavgörande för om en viss sökande skulle kunna få tillståndskulle vara om han lyckades formulera sin ansökan på ett sättsom tilltalar en myndighet. Regeringen menar att det i ettsystem av detta slag skulle var nödvändigt att kontrollera attåtagandena efterlevs och att detta medför behov av enkontrollapparat med sanktioner mot den som inte uppfyllde sinalöften. Inte heller detta skulle enligt regeringen varaacceptabelt. Mot denna bakgrund avvisar regeringen tankar på etturvalssystem där hänsyn till de sökandes planer och ambitionerfår avgöra vem som skall erhålla ett sändningstillstånd.Regeringens förslag går i stället ut på att urvalet avtillståndshavare sker utifrån kandidaternas betalningsvilja.Detta anges innebära följande. Om det finns flera behörigasökande till ett sändningstillstånd skall den ansvarigamyndigheten kalla dessa till en auktion. De sökande skall fåange vilket årligt belopp de är beredda att erlägga i avgifttill staten. Den sökande som erbjuder sig att betala det högstabeloppet erhåller tillståndet.För att marknadsmekanismerna skall kunna verka bör enligtregeringen den som äger en radiostation kunna sälja denna tillnågon annan. Av den anledningen bör sändningstillståndet kunnaöverlåtas.MotionernaEnligt motion K6 (s) är det olyckligt att möjligheten atterhålla tillstånd görs beroende av den sökandes ekonomiskastyrka. På många orter i landet kommer antalet tillgängligafrekvenser för reklamradio att vara begränsat till en eller två,och det är då inte rimligt att de sökande skall tvingas tilldyrbara åtaganden bara för att kunna komma i fråga. Etturvalsförfarande som ensidigt betonar betalningsförmågan kanenligt motionärerna också locka fram investerare som inte villge radiostationerna en lokal förankring, utan syftar till attsamordna flera radiostationer i nätverk.För att framhäva att reklamradion skall vara lokalt förankrad,anser motionärerna också, att bör vara denmyndighet som fördelar tillstånden. bör också ha iuppdrag att i aktuella fall kunna undersöka om de sökande ärvilliga att samverka kring ett tillstånd. Eftersom flerasändningsområden kommer att ha ett litet befolkningsunderlag,kan enligt motionärerna en samverkan kring tillstånd vararealistiskt med hänsyn till möjliga reklaminkomster.Motionärerna anser att ett urval av de sökande bör kunna ske ienlighet med följande principer.Alla sökande som har en godtagbar finansiering skall betraktassom likvärdiga. Med godtagbar finansiering menas att varjesökande skall disponera . vid sändningsstarten.Om det finns flera sökande till ett och samma tillstånd skalllänsstyrelsen undersöka förutsättningarna för ett samgående.Sökande som är villiga att samverka skall ha förtur.Om samgående inte är aktuellt, skall tillståndet ges till densom bedöms ge mest utrymme åt lokal rapportering och bevakning.Om flera tillstånd delas ut på en ort skall länsstyrelseneftersträva ett samlat radioutbud på sändningsorten, som kanförväntas tillgodose olika smakriktningar.I motion K7 (v) vänder sig motionärerna mot påståendet ipropositionen att ett urvalsförfarande som fokuserar kvalitet istället för ekonomisk styrka skulle medföra ett oacceptabeltinslag av godtycke i tillståndsgivningen. Motionärerna menar atten opartisk instans, t.ex. , mycket väl skulleklara att fördela sändningstillstånden i de olika kommunerna isitt län (yrkande 3).Också i motion 1991/92:K422 yrkande 5 av . (s) avvisas tanken på att koncessioner skall ges tillhögstbjudande efter anbudsförfarande. Enligt motionärerna skallyttrandefriheten inte vara till salu.Enligt motion 1991/92:K432 yrkande 6 av () bör koncessionsförfarandet bygga påupphandlingsförordningens (1986:366) principer. Införkoncessionsgivningen på radioområdet bör enligt motionärenfastställas programreglemente, reklamregler, lokaliseringskrav,avgiftsnivå och sanktionssystem vid brott mot reglerna. Gällandeförutsättningar måste redovisas öppet medan ansökningar tillkoncessionen skall ske i slutna bud.Kulturutskottets yttrandeKulturutskottet delar regeringens uppfattning att metoden medauktion är den som bör tillämpas i de fall då det finns flerasökande till ett sändningsområde. föreslår dockatt urvalsproceduren kompletteras med möjlighet för sökande attöverväga om de vill gå samman om ett tillstånd. När tiden föransökan har gått ut bör myndigheten informera de sökande omvilka övriga sökande är. De bör också underrättas om att de harmöjlighet att , förslagsvis , kommain med samordnade ansökningar. Därmed skapas möjlighet förintressenterna att genom samgående reducera antalet sökande.Skulle det efter den nya ansökningsfristens slut fortfarandefinnas flera sökande bör enligt kulturutskottet auktion äga rumenligt de i propositionen föreslagna reglerna.Kulturutskottet anser vidare att en så hög avgift som 40 000kr kan fungera som hinder för radiosändningar på små ochmedelstora orter. En sänkning av minimiavgiften kan leda tillatt det blir fler tillstånd och därmed till att de samladeavgiftsintäkterna hålls uppe. Eftersom kulturutskottet föreslåratt vissa av innehållsreglerna i regeringsförslaget skall utgåminskar behovet av kontroll. Mot denna bakgrund föreslårkulturutskottet att den lägsta årliga avgiften fastställs till20 000 kr.Konstitutionsutskottets bedömningLiksom kulturutskottet anser attmetoden med auktion bör tillämpas då det finns flera sökandetill ett ledigt tillstånd.Konstitutionsutskottet delar också kulturutskottets mening attdet i lagen bör föras in en bestämmelse av innebörd atttillståndsmyndigheten bör bereda sökandena tillfälle att före enviss dag samordna ansökningarna, om två eller fler ansökningarfinns när ansökningstiden har gått ut. Om det efter den dagenalltjämt finns två eller fler ansökningar, bör myndigheten kallasökandena till en auktion. Bestämmelsen bör utformas i enlighetmed förslaget i kanslipromemorian. Bestämmelserna om auktion i12 och 13 §§ i regeringens förslag bör vidare efterredaktionella ändringar få den utformning som föreslås ikanslipromemorian.Som kulturutskottet har anfört bör minimiavgiften anges till20000 kr.Med det anförda avstyrker motionerna K7yrkande 3, 1991/92:K422 yrkande 5 och 1991/92:K432 yrkande 6.Regler för innehållet i allmänhetPropositionenRegeringen föreslår att de sändningar som en visstillståndshavare svarar för skall ha en beteckning som skiljersig från andra tillståndshavares sändningar. Denna skall enligtförslaget anges minst en gång varje sändningstimme. Under minsten tredjedel av sändningstiden skall tillståndshavarenenligt förslaget sända program som har framställts särskilt förden egna verksamheten. I nödsituationer skall entillståndshavare vara skyldig att på begäran av myndighet utansärskild ersättning sända meddelanden som är av vikt förallmänheten.Regeringen anför att de föreslagna reglerna syftar till attslå vakt om programverksamhetens självständighet och lokalakaraktär och att det inte bör vara möjligt att använda enlokalradiostation till att enbart sända ut ett centraltproducerat programutbud. Om utvecklingen skulle gå i denriktningen skulle enligt regeringen tillgången till en ny formav radio inte leda till att yttrandemöjligheterna förbättradesnämnvärt.