bet · GG01FiU30 · 1993-05-27 00:00:00 — Jag vill nämna tre sådana långsiktiga svagheter.Den första är att de offentliga utgifterna skenade i väg från avbruttonationalprodukten . Vi vet att det leder tillallvarliga konsekvenser: höga skatter, högt budgetunderskott och höga räntorsom staten måste betala, vilket tränger ut andra offentliga utgifter,exempelvis sjukvård.Den andra långsiktiga svagheten är lönebildningen som fortsatte under70-och 80-talen på samma sätt som på 50-och 60-talen. Lönerna ökade med8--trots att produktivitetsökningen gått ned från 5 à till2%. Lönebildningen anpassade sig inte.Den tredje långsiktiga svagheten är att tillväxttakten sedan början av70-talet gått ned till ungefär hälften av den tidigare tillväxttakten samt attpolitiska beslut och beslut på arbetsmarknaden inte anpassade sig till detta.Vad är det mest karaktäristiska i den här rapporten? Först och främst är detatt vi betonar de politiska beslutens betydelse för utvecklingen. Det gällerbåde överhettningen och avkylningen . Bakomdem låg politiska beslut. Det är ungefär som om man först eldar på en klipphälloch sedan slår kallt vatten på. Då spricker det hela.Den minskade tillväxten sammanhänger också med politiska beslut, eftersomskattesystem och regleringssystem haft så allvarliga skadeverkningar påekonomins vitalitet. Detta är ett karaktäristiskt drag att betona.Det andra som är karaktäristiskt är att vi säger så här: Ekonomer hartraditionellt rekommenderat politikerna att dra i den ena eller andra spaken;skatteförändring, utgiftsförändring. Men har vi lärt oss attdet inte räcker. Man måste förändra de institutioner, de regelsystem och demekanismer genom vilka politiska beslut kommer till. Politikerna kan inte följaråd utan att det finns incitament i deras eget politiska system för att fattaett långsiktigt beslut.Problemet är just att de institutioner och spelregler som vi har byggdes uppunder en period med snabb ekonomisk tillväxt. Detta påverkade inte baralönebildningens organisation, med förhandlingar på två eller tre nivåer, utanäven socialförsäkringarna byggdes upp på antagandet om snabb ekonomisktillväxt. Detta gällde hela budgetprocessen och de frikostiga besluten om ökadeförmåner.Det tredje karaktäristiska för vår utredning är att vi startar med ettprincipiellt betraktelsesätt. Vi försöker på ett konsekvent sätt att utanskygglappar härleda våra förslag från detta principiella betraktelsesätt. Denviktigaste principiella utgångspunkten är att vi eftersträvar en klarareansvarsfördelning mellan olika aktörer; mellan regering och riksdag, mellanstat och kommun, mellan stat och företag, mellan stat och hushåll osv.När en kris är så här djup och inbäddad i den institutionella strukturen påolika områden finns det inte en enda mirakelmedicin som kan lösa våra problem.Man kan inte plocka ned en medicinburk från medicinskåpet. Det fordras åtgärderöver ett brett spektrum. Det är därför som vi ger oss in på en analys av bådedet ekonomiska och det politiska systemet.Det är väl det som är det mest utpräglade för utredningen, denna kombinationav ekonomisk och politisk analys, denna kombination av förslag om reformer inombåde det ekonomiska och det politiska systemet. Det har retat många. Men om mansom vi kommer till slutsatsen att våra ekonomiska problem kan härledas frånpolitiskt beslutsfattande är det oundvikligt att göra på det viset.Vi hade en tidigare kommission som jag medverkade i, , för 13år sedan. Analysen där var inte helt olik denna analys. Men vi insåg inte justdetta att man måste förändra själva beslutsreglerna i den politiska processenför att få gehör för sådana här förslag. Det är det som leder till att vikommer med så många förslag, 113 stycken.Rapportens uppläggning illustreras av diagram 1:4 (s.14 i rapporten). Därhar vi en hackig kurva som vi kallar A. Den åskådliggörproduktionsutvecklingen, BNP:s utveckling över tiden. Därigenom drar vi engenomsnittslinje, B, som anger tillväxttakten. Vårt första mål blir attstabilisera denna hackiga kurva och få den jämnare. Det kallar vi ökadekonomisk stabilitet.Nästa uppgift är att få upp tillväxtlinjen från linje B till linje C, dvs.att öka effektiviteten i ekonomin med givna resurser.Det tredje blir att få en brantare lutning på kurvan, att gå från kurva Ctill kurva D i diagrammet, alltså en snabbare tillväxttakt. Så disponerar vivår utredning. Ett kapitel om stabilitet, ett om effektivitet och ett omtillväxt.Jag börjar med tillväxtsidan. Vad spelar det för roll att den ekonomiskatillväxten i har varit svag ? Det allvarliga ärinte att vi växer något långsammare än omvärlden. Det allvarliga är att närtillväxttakten gick ned på det här viset, skedde inte de institutionellaanpassningarna. Folk fortsatte att bete sig som om vi fortfarande levde i ensnabbt växande ekonomi.Vad skall man då göra åt saken ? Den för ekonomer vanliga analysen avtillväxten är att säga att tillväxten direkt beror på investeringar irealkapital -- maskiner och byggnader --, investeringar i humankapital --mänskliga kunskaper och färdigheter -- och utveckling av teknologi. Dåanalyserar vi faktorerna bakom tillväxten.Vår viktigaste synpunkt är naturligtvis att det är den allmänna ekonomiskamiljön som blir avgörande för alla de här tre faktorerna, att det råderekonomiska incitament, med andra ord att det lönar sig att investera i ,att det lönar sig att skaffa sig utbildning i , att hög utbildning geravkastning, exempelvis i att en yrkesarbetare kommer att tjäna mer än en personsom inte är yrkesarbetare.Det gäller också frågan om utbildningens organisation, eftersom staten därhar tagit på sig ett stort ansvar. Där kommer vi in på sådana kontroversiellasaker som hur man skaffar sig kunskap i skolan. Ja, det är ganska banalt. Detfår man genom undervisningstimmar och läxläsning. Människor har blivit upprördaför att vi ger oss in på det. Men det är så en investering i humankapital serut. Det är inte annorlunda än att man får realkapital genom att bygga maskineroch byggnader.Sedan visar internationella studier att det är just antalet timmar i skolanoch timmarna vid läxboken som är den viktigaste förklaringen till att eleverhar olika kunskaper i olika länder. Vi finner att har haft färre timmaroch mindre läxläsning än andra länder. Då säger vi att slutsatsen måste varaatt vill vi öka kvaliteten hos arbetskraften, får vi satsa mer på de sakerna.Det är så banalt att det är förargelseväckande att säga det.Vi anger också ett något vidgat tillväxtbegrepp i analysen och säger att detär viktigt att vi inte lämnar efter oss till nästa generation allvarligaskulder. Vi får inte lämna efter oss en alltför stor statsskuld, en alltförstor pensionsskuld och en alltför stor miljöskuld, där vi med miljöskuld menarde kostnader som framtida generationer åsamkas genom att tvätta upp i miljönefter oss. Så mycket för tillväxten.Birgitta kommer att närmare utveckla effektivitetsproblemet. Låtmig bara säga att det vi finner i vår studie är att inte har enutpräglad konkurrensekonomi. När vi går igenom marknadssektorn finner vi attden är genompyrd av offentliga regleringar, privata kartellöverenskommelser ochmonopol. Det är i stort sett bara exportsektorn som är en konkurrensutsattsektor.Om man skall få ett bättre fungerande marknadssystem måste man ta bort skadligaregleringar och ingripa mot privata kartellöverenskommelser och monopol.Inom den offentliga sektorn gäller ungefär samma sak. Där är det ännu mindrekonkurrens. Man har satt i system att producera tjänster med offentligamonopol. Det finns ingen anledning att anta att konkurrens skulle vara mindreviktig för tjänsteproduktion än för varuproduktion.Vi har också gått igenom effektivitetsproblem inom socialförsäkringarna. Vihar kommit till slutsatsen att de måste konstrueras så att de inte skadarsamhällsekonomin. kommer att tala om vilka krav detställer. Det måste med andra ord finnas självrisker. Socialförsäkringarna ärlångsiktiga kontrakt mellan individ och stat. De måste vara robusta motpolitiska ingrepp. Vi vill därför flytta ut dem från den årligabudgetprocessen.Nästa område är ekonomisk stabilitet. Det kommer att tala om.Vi menar att de tre viktigaste problemen är arbetslösheten, budgetunderskottenoch finanskrisen, och det är nog ett okontroversiellt påstående. Det allrastörsta problemet är enligt vår mening arbetslösheten och framför allt riskenatt fastna i en långsiktig arbetslöshet.Vi har lagt ner den största mödan på att utforma konkreta förslag för attlösa just dessa tre problem. I den situation vi hamnat är tyvärr penning-ochfinanspolitiken ganska paralyserade när det gäller att vidta åtgärder motarbetslösheten. Men det finns saker som kan göras.Först och främst kan man försöka få ut mer sysselsättning från de storaoffentliga utgifterna i samband med arbetslösheten. Vår principiella syn är skall betala människor för att arbeta och inte för att i huvudsak intearbeta. Vi föreslår en serie åtgärder för att få större utväxling av deoffentliga utgifterna avseende arbetslösheten och för att mobilisera privatfinansiellt sparande mot arbetslösheten.Penningpolitiken stöter på allvarliga problem. Den kommer ofta i konflikt medkraven på växelkurs och inflationsförväntningar. Det viktigaste problemet påkreditmarknaden är inte statspappersräntan utan räntorna i banksystemet, vilkaär 16--. Vi utvecklar i detalj förslag till hur bankkrisen skall lösas.Det kommer att ta upp. Det skall göras på ett sådant sätt atträntorna går ner.Förutsättningarna för en aktiv sysselsättningsskapande politik -- bådefinanspolitik och penningpolitik -- är att vi eller innan löser delångsiktiga problemen. Politikens rörelsefrihet på kort sikt minskas i hög gradav osäkerheten om det politiska systemets förmåga att klara budgetunderskottenoch statsskulden. Vi ser gång på gång hur oro och osäkerhet om det politiskasystemets förmåga att klara dessa problem leder till räntehöjningar ochförtroendekriser för den offentliga upplåningen.Vad som här behöver göras är att få trovärdiga och bindande beslut om attsuccessivt fasa ut budgetunderskotten. Lönebildningen och budgetprocessen måstekomma under kontroll. Det betyder att det är alldeles nödvändigt att göra enkoppling mellan långsiktiga strukturåtgärder och kortsiktig politik. Det ärkanske det viktigaste budskapet i den rapport vars innehåll minamedkommissionärer närmare kommer att utveckla.Allt detta förutsätter att den politiska beslutsprocessen förstärks. Vi menaratt det politiska systemet måste bli mer robust och få en större handlingskraftför att hävda allmänintresset i samhället, dvs. att få upp sysselsättningsnivånoch få ner arbetslösheten, att få i gång den ekonomiska tillväxten och att fåbukt med budgetunderskottet så att vi inte skjuter över våra problem tillframtiden.Det är framför allt två saker som vi inriktar oss på. kommernärmare att utveckla detta. Det ena är att stärka regeringens och riksdagensförmåga att fatta långsiktiga beslut som gynnar hela samhällsekonomin. Detandra är att stärka själva budgetprocessen, så att man inte blir överraskad avatt utgifterna blir så höga. Man börjar med att fastställa den totalautgiftsnivån innan man börjar slåss om dess fördelning.Alla dessa saker utgör enligt vår mening en nödvändig förutsättning för attvi skall klara dessa problem. Om man inte inom det politiska systemet fattarsådana långsiktiga beslut, är vi rädda för att det kommer att gå ganska illaför -- inte bara på lång sikt, utan även på kort sikt -- genom att viinte kan klara denna allvarliga arbetslöshetskris.Birgitta : I har vi tagit det välstånd som producerasav en väl fungerande marknadsekonomi för givet. Vi har inte trott att manbehövt värna om marknadssystemet, utan har tvärtom på olika sätt låtitmarknadsmekanismerna förstöras.År 1846 och togs den tidens destruktiva marknadsregleringar bort, ochman införde full näringsfrihet. Det lade grunden till en stark ekonomisktillväxt i . hade den snabbaste ekonomiskatillväxten bland . Men har halkat efter.Från att ha haft en tätposition bland de rika länderna ligger vi nu långt ner ivälstånd.Sverige har stora effektivitetsproblem. Det betyder att det sker ettonödigt slöseri med resurser och att levnadsstandarden är lägre än vad denskulle behöva vara. Dålig konkurrens på grund av snedvridande regleringar ochbristande konkurrensövervakning är ett skäl. Dåliga incitament till arbete,sparande och investeringar -- inte minst utbildning, vilket vi hörde omtidigare -- är ett annat skäl. Detta gäller såväl i marknadssektorn som i denoffentliga sektorn.Hur vet vi att det förhåller sig på detta sätt? Det är svårt att mätakonkurrenstrycket i marknadssektorn. Men ett mått på effektivitetsproblem ärden höga prisnivån i jämfört med i andra länder. Vi har i enlägre realinkomst och lönenivå än vad man har i t.ex. och . Trotsdetta har vi väsentligt högre priser. Det skulle inte behöva vara på detsättet.En annan indikation på bristande konkurrens är alla dekonkurrensbegränsningar som vi kan iaktta. Det framgår av diagram 3.3 (s.74--75 i rapporten), som visar hur konkurrensläget ser ut i en del av den s.k.konkurrensutsatta sektorn. Varje svart prick i diagrammet är en form avkonkurrensbegränsning. Vi ser att två sektorer är särskilt fulla med svartaprickar. Det är livsmedelssektorn och byggsektorn. Det är två sektorer sombetyder mycket för hushållens levnadsstandard -- de utgör ungefär hälften avden privata konsumtionen -- men de är också två sektorer som har varit hårtreglerade i under många årtionden.En huvudslutsats som vi kommit fram till är att statliga regleringar är enviktig förklaring till bristande konkurrens och effektivitet i den svenskaekonomin. Vi konstaterar också att konkurrensbegränsningar och statligaregleringar ofta drivs fram av privilegiesökande särintressen, i många fallföretag i branschen.Vårt huvudförslag när det gäller marknadssektorn är att man skall återställaden konkurrens-och näringsfrihet som infördes men som gradvishar försvunnit . Vi menar att med jämna mellanrum börompröva regleringar. Man bör i samband med detta kräva att regleringarnaseffekter på såväl effektivitet som inkomstfördelning klargörs och att deverkliga kostnaderna för konsumenter och skattebetalare, dvs. de som ytterstbetalar, görs tydliga.Även arbetsmarknaden är genomreglerad. Det finns i och för sig ett vällovligtsyfte bakom dessa regleringar, nämligen att skapa trygghet för den anställde.Men i likhet med alla regleringar finns det kostnader, i detta fall i form aven sämre fungerande marknad. Det finns en konflikt mellan å ena sidan trygghetför de anställda och å andra sidan de krav man kan ställa på arbetsmarknadensfunktionssätt.Det finns också en konflikt mellan tryggheten för dem som har arbete ochsituationen för dem som söker arbete. Tryggheten för dem som har arbete uppnåsdelvis på bekostnad av de . Det drabbar särskilt de svaga påarbetsmarknaden, t.ex. nyinträdande, ungdomar och invandrare. Vårt huvudförslagär här att många av dessa regleringar bör omprövas och liberaliseras.Inom marknadssektorn har marknadsmekanismerna enbart delvis störts. Inom denoffentliga sektorn har de systematiskt satts ur spel. Produktionen skergenomgående i monopolform. Finansiering sker över skattsedeln, ochprismekanismen utnyttjas över huvud taget inte.Det finns en rad studier som visar att detta leder till mycket höga kostnaderi den offentliga produktionen. Det leder också till dålig anpassning tillmedborgarnas efterfrågan, och dessutom skapar det många gångerfördelningspolitiska orättvisor. För höga kostnader i denna viktiga sektor, somproducerar omsorg och utbildning, leder till en neddragning av de socialatjänsterna, medan en effektivisering skulle kunna rädda välfärden.Vårt förslag på detta område är att den reformering av den offentliga sektornsom har inletts bör fortsätta och drivas med kraft. Vi menar att all offentligproduktion som inte är myndighetsutövning bör konkurrensutsättas. Det är ocksåviktigt att reformverksamheten i den offentliga sektorn bedrivs idecentraliserade former och på lokal nivå. Vi vet inte hur de slutligalösningarna på detta område bör se ut. Därför är det viktigt att tillåtaexperiment och mångfald.Eftersom en stor del av den offentliga konsumtionen sker på nivåkommer vi här in på relationerna mellan stat och kommun och frågan om i vilkenutsträckning staten bör styra kommunernas verksamhet. Vi berör också detkommunala skattestoppet. kommer att tala mer om det.Två andra viktiga delar av den offentliga sektorn är skattesystemet ochsocialförsäkringarna. Många brister i skattesystemet har tagits bort efterskattereformen. Men fortfarande innebär det höga skattetrycket i attdet finns breda skattekilar som utgör problem för ekonomins sätt att fungera.Så länge vi har ett budgetunderskott som inte är under kontroll är detorealistiskt att tänka sig att man skulle kunna sänka skatterna. Däremotförordar vi att man inte försöker åtgärda budgetunderskottet genomskattehöjningar utan i stället genom utgiftsnedskärningar.Socialförsäkringarna måste reformeras, dels därför att de bidrar tillbudgetunderskottet, dels därför att de skapar allvarliga incitamentsproblem.Individer som inte var tänkta som bidragstagare när systemen konstruerades engång har anpassat sitt beteende för att bli just bidragsmottagare. Systemeninbjuder också till missbruk.Vi ställer två krav på framtidens socialförsäkringssystem. Det ena är att deinte allvarligt skadar samhällsekonomin genom felaktiga incitament eller storaunderskott. Det andra är att de är robusta mot politiska ingripanden -- somAssar tidigare nämnde -- t.ex. i samband med stabiliseringspolitiskaeller fördelningspolitiska vindkast.Det första kravet, att de inte skall skada samhällsekonomins sätt attfungera, kräver att det finns en betydande självrisk i systemet. Det betyderatt man inte skall kompensera hela inkomstbortfallet i exempelvisarbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring eller föräldraförsäkring. Enkompensation eller av inkomstbortfallet är därför motiverad.Om man dessutom vill ha ett ökat individuellt sparande och ett ökat sparandeöver huvud taget i ekonomin bör inte taket i dessa försäkringar ligga för högt.Då kan individer antingen genom kollektivavtal eller genom privata försäkringarskaffa sig tilläggsförsäkringar, vilket skulle öka sparandet i ekonomi i denmån de är fonderade.Vi menar också att man skall göra försäkringssystemen försäkringsmässiga,så att avgifter relateras till förmåner. På det viset minskar vi skattekilarna.Vi kan också tillgodose det andra kravet, nämligen att göra försäkringssystemenrobusta mot politiska ingripanden. Det öppnar en möjlighet att flytta utsocialförsäkringssystemen från statsbudgeten efter det att de reformerats.Om man gör detta är det viktigt att man inte flyttar ut dem tillarbetsmarknadens parter, vilket är föreslaget när det gäller sjukförsäkringen.Det är inte förenligt med de krav vi ställer på en renodling av ansvaret ochrollfördelningen i ekonomin.Vi menar att de försäkringar som ingår i socialförsäkringarna men som inte ärförsäkringar, t.ex. föräldraförsäkringen och tandvårdsförsäkringen, inte börkallas för försäkringar. De bör inte heller ingå i socialförsäkringssystemetutan i budgeten.Det är också viktigt att det är samma förmånsnivåer i olika försäkringssystemmellan vilka individen kan flytta sig, så att man inte flyttar från enförsäkringsform till en annan för att få ett högre bidrag. En enhetligersättningsnivå är nödvändig för att undgå detta.Vårt förslag finns illustrerat i ett diagram. Dels kontrasterar vi de oerhörtolika nivåer som finns i dagens bidragssystem med ett enklare system som ihuvudsak skall omfatta ett basskydd och en eventuellt inkomstberoende del.Dels föreslår vi också att denna typ av utgiftsreformer, vilka är motiveradeav effektivitetsskäl för att förbättra ekonomins funktionssätt, genomförs somen enhetlig utgiftsreform i stil med den skattereform som vi redan hargenomfört. (Se diagram 3.6 på s. 99 och 3.7 på s. 100 i rapporten. ): Jag skall försöka att beröra några av de viktigasteidéerna i den ganska omfattande analys av de makroekonomiska stabilitetsproblemsom finns redovisad i rapporterna.En första fråga vi ställde oss var vad som i grunden gick snett under1970-talet och . Vi hade en tendens att få en hög inflation iekonomin och återkommande kostnadskriser. Det var en ganska kompliceradblandning av snabba löneökningar genererade på arbetsmarknaden, enfinanspolitik som tenderade att bli för expansiv vid fel tillfällen -- denspädde på efterfrågan när vi vid upptakten till kostnadskriserna skulle behövtgöra tvärtom -- och ett växelkursåtagande från som inte vartrovärdigt. Man fick frångå det ett antal gånger och devalvera kronan, ochdärmed blev trovärdigheten låg för försöken att skapa ett långsiktigt ankareför pris-och lönebildningen.Slutsatserna av detta är att man inte bör hoppas att dessa saker blir bättreav sig själva och inte bör tro att det räcker med rekommendationerom att få lägre inflation och en mer ansvarsfull finanspolitik. I linje medvåra allmänna ståndpunkter vill vi försöka skapa förutsättningar för ett bättreutfall genom att reformera de institutioner som satte ramarna för dessaprocesser.Vi pekar först på lönebildningen. Det är antagligen nödvändigt att minskaantalet nivåer på vilka man förhandlar om löner. Det är mycket svårt att få nerlöneökningarna om det sker löneförhandlingar på tre nivåer, speciellt i ensituation med mycket låg tillväxt. är det inte mycket staten kan eller börgöra åt detta. Men man kan ge råd till arbetsmarknadens parter att försökaminska antalet förhandlingsnivåer, helst till en.Inom penningpolitiken finns det däremot en del som man kan göra från statligthåll. Här är problemet att man behöver stärka bindningen till en penningpolitiksyftande till låg inflation. Det gäller också att öka trovärdigheten på siktför att inflationen verkligen skall bli låg.Den väg som vi främst förespråkar är att man bör reformera Riksbankensställning. Man bör införa ett lagfäst mål om att dess uppgift främst skall varaatt försvara penningvärdet. Man bör ge ett större oberoende och etttydligare ansvar inför att verkligen klara detta mål. Många av dessaförslag ansluter sig till de förslag som den framlagdaRiksbanksutredningen presenterat.När det gäller finanspolitiken menar vi att det gäller att skapaförutsättningar för en mer ansvarsfull finanspolitik så att vi inte får dessaonödiga överhettningar i fel situation. Man måste också minska tendensen attden offentliga budgeten går med underskott titt som tätt.Här menar vi att det är nödvändigt att ge sig på budgetprocessen. Det gällerhela vägen från det som sker i i budgetberedningen till detsom sker under budgetbehandlingen i och i den vidare uppföljningen avbudgeten hos förvaltningsmyndigheterna. Vi har en del långtgående idéer omdetta som skall tala om härnäst.Jag kommer så till de mer akuta problemen. Låt oss börja medbudgetunderskottet. Vi har gjort en del beräkningar på vad som händer på siktom man låter utvecklingen fortsätta. Jag vill här hänvisa till det diagram somfinns utdelat i materialet. Det är diagram 2.6, och det finns på s. 57 irapporten.Dessa beräkningar går ut på att man gör ett antal scenarier för den samladeoffentliga sektorns skuldsättning. Dessa scenarier gör vi under ett antalantaganden om den makroekonomiska utvecklingen gällande sådana faktorer somtillväxt, arbetslöshet, inflationstakt, räntor och liknande. Det sker ocksåutifrån en framskrivning av den offentliga sektorns utgifter och inkomster fråndagens nivå enligt i stort sett historiska utvecklingsmönster.Diagrammet visar att vi startar i ett ganska gynnsamt läge. Den offentligasektorns skuldsättning är ungefär noll . Men den nederstakurvan, som avser referensfall, visar vad som händer om vi fortsätter som i dagutan att göra några besparingar . Som ni ser får vi då en explosivutveckling. Den offentliga sektorns skuld som andel av BNP närmar sig och växer fortfarande snabbt.Nästa kurva gäller för begränsad besparing.