bet · GH01KU9 · 1993-11-11 00:00:00 — I betänkandet behandlas 20 motioner från den allmännamotionstiden . Utskottet har med anledning av ettmotionsyrkande angående förtroendevaldas rätt till ledighet isamband med utövandet av kommunala uppdrag föreslagit etttillkännagivande till regeringen. Utskottet har avstyrkt övrigamotioner. Till betänkandet har fogats fyra reservationer, tresärskilda yttranden och en meningsyttring. 1992/93:K218 av m.fl. (s) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om parlamentariska styrelseformer i kommuneroch landsting.1992/93:K602 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omöversyn av reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige.1992/93:K603 av och () vari yrkasatt fastslår att det numera ingår i den kommunalakompetensen att utge vårdnadsersättning.1992/93:K604 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omkommunal uppdragsverksamhet.1992/93:K605 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om försök med uppdragsverksamhet.1992/93:K609 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom beteckningen stad.1992/93:K611 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning meduppgift att lämna förslag till införandet avsanktionsmöjligheter mot kommunerna enligt vad i motionenanförts om brott mot rättighets- och förvaltningslagensbestämmelser.1992/93:K612 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att beslutar komplettera kommunallagen med enbestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat ifullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt attlåta en ledamot eller suppleant som företräder partiet ifullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta iöverläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,2. att beslutar komplettera kommunallagen med enbestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skälfår fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat ifullmäktige utse person som inte är förtroendevald att hanärvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun och landsting,3. att , om yrkande 1 eller 2 inte kanbifallas, som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärkanärvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser ikommuner och landsting.1992/93:K613 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att det måste skapas förutsättningar föratt trappa ned det kommunala partistödet till hälften under entreårsperiod med början 1994,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ettsystem med fasta belopp för grundstöd som beräknas lika för allapartier i kommunfullmäktige,3. att , om yrkandena 1 och 2 inte bifalls, som sinmening ger regeringen till känna att frågor om kommunaltpartistöd måste utredas från rättvise- och demokratisynpunkt.1992/93:K615 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att det inom den parlamentariska kommitténs uppdrag bör görasdels en utvärdering av beställar--utförar-organisationerna ikommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samtdemokratin, dels en utvärdering av checksystemet och skolpengenvad avser riskerna för ökad segregering.1992/93:K616 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om möjlighet för nämnd att ordnatelefonsammanträde.1992/93:K618 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutandefolkomröstning i kommun och landsting,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att skapa förutsättningar för att enfolkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en vissminoritet i fullmäktige begär det,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att skapa förutsättningar för att enfolkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en vissandel eller visst antal av kommunmedlemmarna begär det,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att det måste skapas klara och enhetligaförfaranderegler för anordnande av folkomröstning i kommun ellerlandsting,5. att begär att regeringen tillsätter en utredningmed uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nyttfolkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftartill att vitalisera demokratin.1992/93:K619 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt lämnaåtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och renodlakommunernas verksamhet och att beträffande den därefteråterstående verksamheten stoppa bolagiseringar.1992/93:K622 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omändring av kommunallagen.1992/93:K623 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omkommunal upplåning för balansering av driftbudgetar.1992/93:K624 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omuppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.1992/93:K625 av och (m, c)vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om formerna för den kommunalaverksamheten.1992/93:K805 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser somreglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdragbör ses över i enlighet med vad i motionen anförts.1992/93:Jo253 av m.fl. (c) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.1992/93:A810 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna. demokrati1.1 MotionernaI motion 1992/93:K615 föreslår () att det inomLokaldemokratikommitténs (C 1992:01) uppdrag bör göras enutvärdering av dels beställar--utförar-organisationerna ikommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samtdemokratin, dels checksystemet och skolpengen vad avser riskernaför ökad segregering.Motionären framhåller att den nya kommunallagen medförtförändringar vad gäller organisation, arbetsformer ochbeslutsprocess i kommuner och landsting. Antaletförtroendeuppdrag har också minskat. En ny organisationsform,beställar--utförar-modellen, har vunnit insteg i flera kommuner.Den innebär bl.a. att man skiljer beställarfunktionen, som är enpolitisk uppgift, från utförarfunktionen. En risk med denna formär enligt motionären att det politiska ansvaret blir otydligare.Dock har också enligt den nya kommunallagen de förtroendevaldadet fulla ansvaret för verksamheten.Beställar--utförar-modellen medför också att kontakten mellanmedborgare och politiker minskar.Inför riksdagsbeslutet om kommunallagen framfördesvissa farhågor i debatten om att demokratin skulle komma att fåstå tillbaka för effektivitetskrav. Enligt motionären håller denkommunala demokratin på att monteras ner i många kommuner.Utvecklingen kännetecknas av nedskärningar och färre kommunalajobb, minskat antal beslutsorgan, vilket betyder att färremedborgare är engagerade i beslutande församlingar. Andrakännetecken är införande av beställar--utförar-modeller ocholika former av kundvalssystem, t.ex. skolpeng, checkar ellerkuponger. Enligt motionären är riskerna för segregationbetydande vid införande av skolpeng.I motion 1992/93:K624 begär () att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.Motionären anför att en tydlig beställarstyrning inom kommunalverksamhet kräver att beställaren och mottagaren av detbeställda tillhör separata organisationer med tydligt avgränsadeuppgifter. Beställar--utförar-systemet bör enligt motionärenutvärderas så att serviceansvaret ger opartiskhet och rättvisa ienlighet med kommunallagens intentioner.Enligt motionären bör bl.a. lokaliserings- ochlikställighetsprincipen få genomslag även när den kommunalaverksamheten bedrivs i alternativa former. Om det uppstår grundför privat verksamhet, bör denna verksamhet avkommunaliseras föratt enhetliga gränser mellan olika verksamheter skall uppnås.Lokaldemokratikommittén bör enligt motionärens mening gesvidgade uppgifter beträffande regelverket kring alternativaverksamheter.I motion 1992/93:Jo253 yrkande 6 hemställer . (c) att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.Enligt motionärernas mening bör den lokala och den regionalademokratin utvecklas, och folkets inflytande i beslutsprocessenmåste öka. Det sistnämnda kan bl.a. ske genom delning av storakommuner och införande av direktvalda länsparlament med ansvarför regionens utveckling.I motion 1992/93:A810 yrkar m.fl. (s) attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.Motionärerna menar att medborgarna har börjat oroas över dedemokratiska institutionerna och över att insyn ochrättssäkerhet begränsas till följd av att verksamheter läggs utpå entreprenad eller privatiseras. Dessa problem visar att detfinns ett behov av att utveckla demokratin i vårt land, framförallt för många kvinnor som inte hittar vägar i det demokratiskamönstret.Martin m.fl. (s) begär i motion 1992/93:K218 yrkande 7ett tillkännagivande om parlamentariska styrelseformer ikommuner och landsting. Motionärerna anser i den här aktuelladelen att den lokala självstyrelsen bör decentraliseras, attkommun- och stadsdelsnämnder bör bli vanligare och att det imånga fall kan vara befogat att dela kommuner och ge tidigarekommundelar det fulla ansvaret.1.2 Bakgrund1.2.1 LokaldemokratikommitténI de nu aktuella motionerna berörs vissa frågor omorganisatoriska förändringar i kommuner och landsting samtfrågor om kommundelningar och kommunala styrelseformer.Samtliga dessa frågor har behandlats av ,vars verksamhet beskrivs översiktligt i ett första avsnitt.Därefter behandlas de olika delfrågorna under skilda rubriker.Lokaldemokratikommittén (C 1992:01), som tillsattes våren1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgift attöverväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.Kommittén tillkom som ett direkt resultat av önskemåli samband med beslutet med anledning avkommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117). Huvudområdena förkommitténs arbete har varit kommunmedlemskapet, deförtroendevaldas ansvar för kommunala beslut (domstolstrots,lagtrots), demokratifrågor, nya verksamhetsformer, vissa frågorom offentlighet och sekretess, internationella frågor medanknytning till självstyrelse samt uppdragsverksamhet.Den sistnämnda uppgiften baseras på tilläggsdirektiv (dir.1992:88).Kommittén har överlämnat sex delbetänkanden: Det kommunalamedlemskapet (SOU 1992:72), uppdragsverksamhet (SOU1992:128), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU1992:134), Sekretesslagen i en fri nämndorganisation(SOU 1992:140) och tjänsteexport och internationelltbistånd (SOU 1993:77). Ytterligare ett delbetänkande om deförtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots kommeratt lämnas. har kommittén lämnat sitt slutbetänkande,Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Detta sistnämndabetänkande, som har beröring med flera av de frågor som härbehandlas, är föremål för remissbehandling.Härutöver har kommittén givit ut sju särskilda rapporter medanknytning till kommitténs arbete.1.2.2 Organisatoriska förändringar m.m.Under perioden 1984--1991 genomfördes det s.k.frikommunförsöket. Avsikten med denna försöksverksamhet var attkommuner och landsting genom avsteg från föreskrifter i lagaroch andra författningar skulle ges möjlighet att bl.a. bättreanpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden.Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friarekommunal nämndorganisation fick de i försöket deltagandekommunerna tillämpa en friare nämndorganisation avseende både decentrala och de lokala nämnderna.I slutet av år 1990 tillsatte regeringen en särskild utredaremed uppgift att utvärdera frikommunförsöket. Utredarenredovisade erfarenheterna av de organisatoriska frågorna ibetänkandet Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med enfriare nämndorganisation (SOU 1991:25). Utredaren ansåg isammanfattning att erfarenheterna av försöken i huvudsak vargoda. Positiva effekter kunde påvisas när det gällde såväl denkommunala verksamhetens form som dess innehåll. Även frånkommunaldemokratisk synpunkt ansågs den friare ochdecentraliserade nämndorganisationen ha varit till fördel. Någraavgörande hinder mot en friare nämndorganisation hade inteframkommit.I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) föreslogs ifråga om den kommunala organisationen bl.a. att det bara skullekrävas att det i varje kommun och landsting skulle finnas enstyrelse med vissa övergripande uppgifter. På despecialreglerade områdena skulle kommunerna ges en ökad frihetatt bestämma vilka nämnder som skulle finnas för att fullgörauppgifterna och bestämma om deras verksamhetsområden ochinbördes förhållanden. Enligt förslaget skulle kravet på ensärskild valnämnd och i vissa fall en överförmyndarnämndkvarstå. Vidare förslogs att lokalorganslagen och lagen omsärskilda organ i landstingskommunerna skulle upphävas och attmöjligheten att inrätta lokala nämnder skulle skrivas in ikommunallagen.Motivet för att införa bestämmelserna om en friarenämndorganisation var enligt propositionen (s. 20) att tidenbedömdes som mogen för att ge kommunerna en ökad frihet attbestämma hur nämnderna skulle organiseras. Ställningstagandetbyggde enligt propositionen på en stark tilltro till kommunernasoch landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgiftersom statsmakterna tilldelat dem. En friare nämndorganisationbedömdes även kunna bidra till en bättre helhetssyn på denkommunala verksamheten.I propositionen behandlades också frågan om miljö- ochhälsoskyddsnämndernas ställning (s. 42). I anslutning härtillaviserade regeringen att en särskild utredare skulle tillsättasmed uppgift att genomlysa hur miljöskyddsarbetet fungerade ikommunerna och hur det lokala miljöskyddsarbetet kundeförstärkas. Detta arbete har sedermera redovisats i betänkandetKommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19). Betänkandet, somremissbehandlats, är föremål för vidare beredning iMiljödepartementet.I propositionen anförde regeringen vidare att den deladeFrikommunutredningens mening om att sekretessreglerna i och försig inte hindrade en friare nämndorganisation men att regeringenavsåg att följa utvecklingen och överväga frågan omsekretesslagens tillämpning ytterligare senare.Kommunallagspropositionen gav upphov till ett flertal motionerom organisatoriska frågor m.m. I ingen av motionerna framfördesnågra invändningar mot principen om en friare nämndorganisation.I en motion (s) varnades dock för vissa komplikationer ochrisker vid övergången till en friare nämndorganisation. I fleramotioner (m, c, s, v, mp) togs särskilt upp frågan om miljö- ochhälsoskyddsnämndernas samt byggnadsnämndernas organisation ochverksamhet. I flera fall yrkades att miljö- ochhälsoskyddsnämnderna skulle vara obligatoriska även framgent.Utskottet anförde (bet. 1990/91:KU38 s. 34 f.) att det deladeregeringens uppfattning att något hinder för en friarenämndorganisation inte förelåg. Med anledning av vad som sagtsmotionsvis om olika risker som en drastiskt nedskurenorganisation kunde medföra anförde utskottet bl.a. att det ipraktiken alltid skulle komma att finnas nämnder inom olikasakområden vid sidan av kommunstyrelsen. Utskottet utgick frånatt regeringen skulle följa den nya lagens tillämpning i dettahänseende. Beträffande yrkandena om särregler gällande miljö-och hälsoskyddsnämndernas och byggnadsnämndernas verksamhetbedömde utskottet att det inte fanns anledning att tillskapanågra sådana särregler. Beträffande de sekretessfrågor somaktualiserats i vissa motioner instämde utskottet i Lagrådetsbedömning att en översyn av sekretesslagen var påkallad. Dennamening föreslogs ge regeringen till känna. Utskottetframhöll också (s. 96) att det självfallet ankommer påregeringen att noggrant hålla sig informerad om den nyakommunallagens tillämpning med avseende på denkommunaldemokratiska utvecklingen i kommuner och landsting och,om det skulle visa sig erforderligt, lägga fram förslag tilländringar. Utskottet ansåg emellertid inte att det fanns skälför att lämna särskilda anvisningar om hur en sådanuppföljning skulle gå till. följde utskottet.I reservationer (c, mp resp. fp) yrkades att en parlamentariskutredning borde tillsättas för att följa och utvärderautvecklingen och föreslå nya regler, om utvecklingen skulle ledatill oönskade konsekvenser för demokrati och lokalt inflytande.I ett särskilt yttrande (c) anfördes bl.a. att rättsskyddet förden enskilde och frågan om dubbla funktioner för vissa nämnderborde uppmärksammas i samband med organisationsförändringar.I ett särskilt yttrande (fp) ansågs det nödvändigt attsekretesslagstiftningen ändras så att tolkningen av begreppenmyndighet och basenhet inom hälso- och sjukvården klargörs vidtillämpningen av lagstiftningen.Lokaldemokratikommittén har låtit undersöka erfarenheterna avolika organisatoriska förändringar i ett urval kommuner ochlandsting, däribland beställar--utförar-modellen. Resultatet harpublicerats i rapporten organisationsförändringar ikommuner och landsting (SOU 1993:73).Studien ger enligt kommitténs bedömning i det nämndaslutbetänkandet (SOU 1993:90) en väsentligen positiv bild av dehittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berördaförtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheternaöverväger totalt sett. Kommitténs slutsats är att denframväxande organisatoriska mångfalden är positiv och har storbetydelse för strävandena att effektivisera den kommunalaverksamheten.Uppföljning och utvärdering av verksamheten bör dock ägnassärskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet. Det är enligtkommittén ännu för tidigt att ha någon uppfattning om hur nyasätt att organisera och styra påverkar medborgarnas möjlighetertill insyn och inflytande i den politiska processen.När det gäller nya verksamhetsformer, till vilka entreprenaderoch privatisering hör, har kommittén låtit utföra två studier påområdet. De har rapporterats i skrifterna Alternativaproduktionsformer i verksamhet (Ds 1993:27), som ger enöversiktlig bild av området, och Konsekvenser av valmöjligheterinom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU1993:47).Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna ärenligt vad kommittén anför i slutbetänkandet ökadaffärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Som fördelarnämns att verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt,vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom.Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar. Som generellaproblem nämns bristen på tillförlitliga system för uppföljningoch utvärdering inklusive kvalitetsmätningar.När det gäller risker för segregation inom kundvalssystemet ärdet framför allt det fria skolvalet och skolpengen som är avintresse. Det framgår av såväl internationella som svenskastudier som kommittén tagit del av att det finns tendenser tilloönskade effekter i form av tecken på ökad segregation.Kommittén anser att det inom de nya verksamhetsformerna finnsett behov av att utveckla systemen för budget och redovisningresp. för uppföljning och utvärdering. Ersättningssystemen börenligt kommittén konstrueras så att de stimulerar till en frietablering. Kommuner och landsting bör publicera information omden verksamhet olika serviceproducenter bedriver med avseende påinriktning, resultat, kvalitet och priser.När det gäller de problem med sekretessfrågorna i en friarenämndorganisation, som särskilt uppmärksammade vidbeslutet med anledning av kommunallagspropositionen, harLokaldemokratikommittén behandlat dessa i betänkandetSekretesslagen i en fri nämndorganisation (SOU1992:140). I betänkandet föreslås att fritidsverksamhetför barn och ungdomar i sekretesshänseende skall jämställas medsocialtjänst. Genom ett tillägg till 7 kap. 4 § tredje stycketsekretesslagen klargörs att uppgifter inom fritidsverksamhetenoch omfattas av samma sekretess och att desåledes fritt kan lämnas mellan fritidsverksamheten ochsocialtjänsten. Kommittén föreslår vidare ett tillägg till 7kap. 4 § sekretesslagen av innebörd att uppgifter inomsocialtjänsten med undantag av uppgifter som lämnas inom denkommunala familjerådgivningen skall kunna lämnas till andrakommunala myndigheter inom samma kommun, varvid den strängasocialsekretessen inte skall gälla. Uppgifter får lämnas ut omdet inte kan antas att den enskilde eller någon honom närståendelider men om uppgiften röjs. Slutligen föreslås genom etttillägg till 14 kap. 2 § sekretesslagen att det skall varamöjligt att lämna uppgifter mellan myndigheter som befinner siginom samma sekretessområde. Uppgifterna kan lämnas ut om denmottagande myndigheten behöver dessa för att den enskilde skallfå nödvändig vård, behandling eller annat stöd i situationer dåt.ex. är uppdelad på två eller flera nämnder.Betänkandet, som remissbehandlats, är föremål för fortsattberedning i Civildepartementet.1.2.3 KommundelningarDen kommunala indelningen regleras i lagen (1979:411) omändringar i indelning i kommuner och landsting,indelningslagen, som tillkom genom beslut (prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 363).De kriterier som skall vara uppfyllda för att en störreindelningsändring skall få komma till stånd finns iindelningslagens 1 kap. 1 §. Enligt denna skall ändring kunnaantas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av enkommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer somenligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vidbedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiskaförhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunalservice och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiskaaspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det intetillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.För att en ny kommunindelning skall komma till stånd måste dennya kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigarenämnda kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiskaförhållanden och ekonomi.Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner iriksdagen /. I samtliga motionerargumenterades för att statsmakterna inte borde lägga hinder ivägen för delning av kommuner, där invånarna själva önskadedetta. Utskottet framhöll (bet. 1990/91:KU38) i samband medbehandlingen av propositionen (prop. 1990/91:117) om nykommunallag att utskottet liksom tidigare (bet. 1990/91:KU3)ansåg att demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delasmen att de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sättän genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade detinte framkommit något som givit utskottet anledning att frångådenna ståndpunkt, som godtagits av , varför motionernaavstyrktes.I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligtreservanternas mening varit alltför restriktiv i sin syn påkommundelningar och att den därför borde inta en mer positivhållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarnasjälva. Som princip borde gälla att regeringen tillåter en sådandelning. Erfarenheterna av de delningar som hittils genomförtsvar enligt reservanterna positiva. följde utskottet.I regeringsdeklarationen val förklarade dennytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.Detta förhållningssätt avspeglas i direktiven (dir. 1992:12)till .