bet · GG01TU30 · 1993-05-26 00:00:00 — finns det anledningatt förvänta sig att överkapacitet i sådant avseende inte skallbehöva uppstå, under förutsättning att de enskilda teleföretagengör riktiga bedömningar utifrån marknadssituationen.Departementschefen understryker att varje möjlighet isamtrafikhänseende som skapar förutsättningar för ökadkonkurrens i utbudet av teletjänster bör tas till vara.Samtrafikens centrala roll i skapandet av effektivatelekommunikationer innebär enligt departementschefen att en iprincip generell samtrafikskyldighet bör gälla för allateletjänster, inte bara för telefoni, och att en sådanskyldighet bör vara lagfäst.Departementschefens sålunda återgivna överväganden kommertill uttryck i 20 § första och tredje styckena i regeringensförslag till telelag.3.2.2 Lagfästa grunder för beräkning av ersättning vidsamtrafikSom en allmän utgångspunkt för de ekonomiska villkoren församtrafik torde kunna anges -- framhåller departementschefen --att de bör bestämmas med utgångspunkt i skäliga affärsmässigaprinciper. Det får anses rimligt att den som tillhandahåller nätför samtrafik kan ställa krav på skälig lönsamhet med anledningav upplåtelsen. Intäkterna av denna, dvs. priset för samtrafik,bör då täcka självkostnader, avskrivningar, den förräntning avkapital samt de underhålls- och utvecklingskostnader som kanhänföras till den samtrafik som är aktuell. En sådan inriktningligger väl i linje med det krav på kostnadsorientering somställs i ett EG-direktiv om taxeprinciper för teleområdet.Departementschefen erinrar om att harföreslagit att ersättningen för samtrafik inte bara skallberäknas på grundval av principen om kostnadsorientering. Vidberäkning av ersättningen bör det enligt utredningen också varamöjligt att beakta kostnader för särskilda uppgifter som denersättningsberättigade har enligt tillståndsvillkoren. avser är tillståndsvillkor som är bestämda motbakgrund av målet att telefonitjänsten skall tillhandahållas pålikartade villkor i hela landet. Flera remissinstanser harkritiserat förslaget och framhållit att dess genomförande skulleinnebära att samtrafiken hämmades. Därvid har föreslagits attersättning för sådana villkors uppfyllande bör finansieras viastatsbudgeten.I nuvarande situation är det -- erinrardepartementschefen -- som ser till att det angivna målet uppnås.Verket får inte någon särskild ersättning för detta, utankostnaderna för kostsamma "glesbygdsabonnemang" belastar verketsrörelseresultat. Departementschefen understryker att det nu intekan komma i fråga att finansiera merkostnaderna för vissatelefoniabonnemang via statsbudgeten. Med hänsyn till detallmänna intresset av att det på i huvudsak enhetliga villkorskall kunna gå att telefonera över hela landet, är det inteorimligt att sådana kostnader får betalas av användarna somkollektiv. Detta innebär principiellt att teleföretagen fårräkna dessa kostnader som en del av totalkostnaderna för attdriva verksamhet.Telelagsutredningen har också -- fortsätter föredraganden --tagit upp frågan om med sin dominerande ställning påtelefoniområdet även bör åläggas att se till attmålet uppfylls utan att erhålla någon kompensation härför, ellerom det bör införas en ordning med fördelning av dessa kostnaderpå även de nya aktörer som finns eller är på väg att etablerasig på marknaden. Särskilt dyrbara abonnentanslutningar skullemåhända kunna finansieras inom ramen för ett avgiftssystem.Detta skulle bl.a. öppna för införandet av ett system inomvilket samhällsåtaganden av ifrågavarande slag skulle kunnaupphandlas i konkurrens mellan flera teleföretag. En ordning medavgiftsuttag skulle även ha gynnsamma effekter på den framtidakonkurrenssituationen genom att marknaden kom att rensas frånbelastande åtaganden som är svåra att fördela rättvist.I den marknadssituation som råder , med ipraktiken endast som tillhandahållare avtelefonitjänster, blir det emellertid mycket svårt -- sägerdepartementschefen -- att beräkna vad kostnaden för att utföraabonnemangen i fråga verkligen uppgår till. Eftersom enfungerande marknad för telefoni inte kan förväntas inom denärmaste åren, är det inte okomplicerat att bestämma vilkaabonnemang som skall hänföras till gruppen särskilt kostsammaoch bedöma dessas kostnader. Omfattningen avfinansieringsbehovet kan i denna situation inte säkertbestämmas.Mot den angivna bakgrunden vill departementschefen förnärvarande inte förorda en ordning med avgiftsuttag från olikateleföretag för finansiering av kostnader för särskilt dyrbaratelefonabonnemang. Han beaktar därvid även de avsevärdaadministrationskostnader som en sådan ordning skulle innebära.Finansieringen bör i stället ske inom ramen för det förfarandesom anvisas i förslaget till telelag. Det innebär att tillståndatt bedriva televerksamhet förenas med villkor om enförpliktelse för tillståndshavaren att tillhandahållatelefoniabonnemang i hela landet. Tillämpat på den nuvarandesituationen, och den situation som kan förutses under denärmaste åren, torde detta innebära att någon förändring jämförtmed dagens förhållanden inte sker. Det finns mycketsom talar för att det bolagiserade kommer att fåsvara för att alla har möjlighet att utnyttja telefonitjänsten.Mot bakgrund av den dominerande ställning som verket har tordeden belastning som detta innebär knappast vara orimlig.Departementschefens uppfattning att det i princip börankomma på samtliga telefonanvändare att bidra till kostnadernaför särskilt kostsamma anslutningar leder honom emellertid tillatt anse det vara motiverat att någon form av balansering avextrakostnaderna sker inom ramen för den samtrafik som utväxlaspå telefoniområdet. Så sker för övrigt -- erinrardepartementschefen -- inom ramen för den samtrafik som bedrivsmed utländska telenät i den internationella teletrafiken. Detbör sålunda vara möjligt att vid bestämmandet avsamtrafikersättningen även beakta kostnader för att uppfyllamålet om telefoni i hela landet. Vid bedömningen av omfattningenav dessa kostnader bör dock finnas utrymme att ta hänsyn till dekostnadsfördelar som en dominerande teleoperatör har till följdav sin ställning på marknaden. En möjlighet att på detta sättbeakta särskilda kostnader bör enligt departementschefen inte fånågon hämmande inverkan på samtrafiken. Eftersom kostnaderna fördet betungande åtagandet avser tillhandahållande avtelefonitjänsten, bör den ekonomiska kompensationen i dettahänseende i första hand tas ut vid samtrafik avseende dennatjänst.Departementschefens sålunda återgivna överväganden kommertill uttryck i 20§ andra stycket i regeringens förslag tilltelelag. I 20 § tredje stycket anges också en grund förberäkningen av samtrafikavgiften i vissa fall, då samtrafikenavser annan teletjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät äntelefonitjänst. Annan sådan tjänst är t.ex. mobil teletjänst ochdatakommunikation, som inte omfattas av telefonitjänsten.Beräkningsgrunden är marknadsmässiga villkor.3.3 Regeringsförslag om avtal mellan staten och omsamtrafikavgifterI propositionen föreslås, som en följd av förslaget ombolagisering av och mot bakgrund av förslaget tilltelelag, att regeringen bemyndigas sluta ett avtal med ABi en fråga som kan sägas gälla tillämpningen avsamtrafikbestämmelsen, dvs. 20§, i regeringens förslag tilltelelag.Departementschefen erinrar om att han i sin motivering avbestämmelserna om samtrafikavgifter i regeringens förslag tilltelelag framhållit att man vid fastställandet av de ekonomiskavillkoren för samtrafik skall kunna beakta kommersielltbetungande åtaganden som inte ersätts på annat sätt. Enligtdepartementschefen bör -- mot bakgrund av dendominerande ställning som har på den svenskatelemarknaden -- åläggas att i ett initialt skede upprätthållatelefoni i hela landet utan att kompensera sig för särskiltkostsamma anslutningar genom samtrafikavgifter. Saken avsesregleras i ett avtal mellan staten och AB.3.4 Motionsförslag om avslag på regeringsförslagetI motion T96 (s) yrkas avslag på regeringens förslag ombemyndigande för den att sluta avtal med omsamtrafikavgifter i enlighet med de riktlinjer som anges ipropositionen. Motionärerna erinrar om sitt grundläggande kravpå konkurrensneutralitet mellan telemarknadens aktörer ochframhåller också att någon beräkning av effekterna för ABeller av konsekvenserna för telemarknaden i stort av regeringensförslag inte redovisas i propositionen. Regeringens linjeinnebär -- betonar motionärerna -- att det i praktiken intekommer att finnas något solidariskt ansvar för telenätet -- detblir enbart de hushålls- och småföretagskunder som utnyttjarTeleverkets nät som kommer att bidra till korssubventioneringen.De stora företagen och de teleföretag som levererar tjänstertill dessa ges en gynnad ställning utanför systemet.Vidare framhåller motionärerna att det inte finns skäl att-- sedan telelagen trätt i kraft -- i ett avtal frångå denlösning av frågan om samtrafikavgifter som lagen erbjuder.Televerket bör därför genom sådana avgifter fullt ut kompenserasför sina merkostnader för åtaganden som inte ärföretagsekonomiskt lönsamma.3.5 Utskottets ställningstagandeUtskottet delar departementschefens uppfattning om vikten avatt vissa särskilda åtgärder vidtas för att utvecklakonkurrensen på telemarknaden. En lämplig sådan åtgärd äräven enligt utskottets mening att i ett initialt skedeefter bolagsbildningen åläggs att upprätthålla telefoni i helalandet utan att kompensera sig för särskilt kostsammaanslutningar genom samtrafikavgifter. Utskottet tillstyrkerdärför regeringens förslag om att den bör bemyndigas att slutaett avtal med om saken. Av detta ställningstagandeföljer att yrkande 8 i motion T96 (s) avstyrks.4 Vissa särskilda åtgärder för utveckling av konkurrensen påtelemarknadenFrågan om ett avtal mellan staten och omsamtrafikavgifter, som utskottet nu tagit ställning till,behandlas i ett avsnitt av propositionen med rubriken frågor för utveckling av konkurrensen påtelemarknaden. I avsnittet behandlas också vissa övriga sådanafrågor, som utskottet nu övergår till att behandla.Regeringen föreslår till en början att godkänner vaddepertementschefen förordat om vissa särskilda åtgärder förutveckling av konkurrensen på telemarknaden beträffandefastighetsnät. Vad departementschefen förordar är i korthetföljande. Fastighetsnät, som ägs av staten och förvaltasav , och som överförs till bolag inom ,skall på begäran överlåtas till dem som använder dessa nät.Priset bör inte överstiga vare sig bokfört värde ellermarknadsvärde.Utskottet tillstyrker detta förslag.Vidare föreslår regeringen att tar del av vad som ipropositionen anförs om vissa särskilda åtgärder för utvecklingav konkurrens på telemarknaden.De åtgärder det gäller är följande.Exklusivavtal som har beträffandedistribution av vissa kontorsväxlar avvecklas i samband medbolagiseringen.Tredjepartsservice, dvs. service från annan än , börtillåtas för kontorsväxlar som har levererats av Televerket.Eventuella hinder för sådan service undanröjs i samband medbolagiseringen. Villkor för tredjepartsservice och härmedsammanhängande frågor regleras i avtal mellan staten och TeliaAB.Övergångsvis gällande avtal mellan staten och ABreglerar förekomsten av storkundsrabatter vid uthyrning avteleförbindelser samt av kombinationserbjudanden inom områdetför mobila teletjänster.Utskottet anser att bör lämna utan erinran vadsålunda anförts.5 Taxor5.1 BakgrundRegeringen beslutade om en långsiktigt ökadkostnadsanpassning av taxor. ställde sigår 1987 bakom beslutet (prop. 1986/87:100 bil. 8, bet. TU17,rskr. I beslut framhölls att priserna förutlandssamtal och rikssamtal i genomsnitt var dubbelt så högasom kostnader för dem. För storföretagen var detintressant, och möjligt, att leda sin trafik vid sidan av detallmänna telenätet. En sådan utveckling skulle kunna få starktnegativa konsekvenser för ekonomi, vilka till sistskulle drabba hushållen. Det var därför motiverat att i god tidoch under kontrollerade former genomföra en omläggning avtaxorna.Teletaxorna behandlades även i telepolitiskabeslut . fann det väsentligt att utbudet avandra kommunikationer än de grundläggande styrs av kundernasindividuella preferenser och efterfrågan. Priserna för dessatjänster skulle i princip kostnadsanpassas. Även avgifterna förgrundläggande telekommunikationer kunde behöva anpassas bättre,eftersom taxestrukturen i telefonnätet visade dåligöverensstämmelse med kostnader. Detta angavs i sintur medföra bl.a. ett ineffektivt utnyttjande av teletjänsterna.Tillgången till telefon bedömdes dock vara en så grundläggandenyttighet att taxesättningen borde spegla en vilja hosstatsmakterna att se till att alla har råd att ha telefon.I sitt telepolitiska beslut beslutade riksdagenenligt förslag i den s.k. tillväxtpropositionen att införa ettpristak för telefoni, vilket innebar att telefontaxorna skullefå höjas med högst av förändringen av nettoprisindex.Pristaket kombinerades med ett krav på att Televerketstotalproduktivitet skulle öka . Med det sålundafastlagda prismålet och mot bakgrund av det nämndariksdagsbeslutet bedömdes regeringen kunna fullt utdelegera till vad som återstod av dess engagemang itaxefrågorna, med verkan från den 1 januari 1992.I december 1991 omprövade det beslut den hadefattat (bet. 1991/92:FiU10, rskr.1991/92:108). Pristaket för telefontaxorna borde enligt det nyabeslutet formuleras om. Pristaket borde -- uttalade --knytas till den del av verksamheten där saknarkonkurrens, dvs. till hushållens telefonkostnader.Våren 1992 återkom regeringen till i taxefrågan(prop. 1991/92:150 bil. Av propositionen framgick att enanalys av struktur m.m. pågick inomregeringskansliet. Mot den bakgrunden fann atttidpunkten för delegering av taxebesluten skulle bestämmas isamband med ett ställningstagande till förslag av regeringen omprinciper för taxesättningen (bet. 1991/92:TU23, rskr. 349).Den taxedelegering som beslutade om harsålunda ännu inte genomförts. Det betyder att det är regeringensom, med stöd av teleförordningen (1985:765), beslutar omhushållens abonnnemangsavgift, om samtalsmarkeringsavgiften samtom markeringsintervallens längd för lokalsamtal. I övrigataxefrågor beslutar Televerket.5.2 Regeringens förslagRegeringen föreslår att den av bemyndigas träffaavtal med om taxeutveckling för telefonitjänst tillfast anslutningspunkt.Följande bestämmelser om taxor m.m. återfinns i 18--19§§ iregeringens förslag till telelag.Enligt 18 § skall tillståndshavares taxor för användning avtelefonitjänst till en fast anslutningspunkt inom ett allmänttillgängligt telenät och för tillhandahållande av fastateleförbindelser inom ett sådant nät grunda sig påtillståndshavarens kostnader. Taxorna skall hållas allmänttillgängliga av tillståndshavarna.Enligt 19 § får regeringen, utan hinder av 18§, föreskrivaatt taxor för telefonitjänst till en fast anslutningspunkt inomett allmänt tillgängligt telenät inte får överstiga en vissnivå.Bestämmelserna avser sålunda inte t.ex. mobila teletjänstereller annan datakommunikation än den som omfattas avtelefonitjänsten.Det regeringsförslag som utskottet nu har att behandla skallses mot bakgrund av det bemyndigande för regeringen i fråga omprisreglering för telefonitjänst till fast anslutningspunkt som19 § innebär.Departementschefen framhåller att förutsättningarna för att fåtill stånd konkurrens inom telefonitjänsten på marknaden förhushåll och mindre företag är begränsade under överskådlig tid.Den prisreglering han förordar syftar till att skydda hushålloch mindre företag från alltför kraftiga prishöjningar och frånöverprissättning på grund av bristande kostnadseffektivitet itillhandahållandet av tjänsten. Vidare vill departementschefenminska risken för att AB:s icke-konkurrensutsattaverksamhet skall kunna subventionera den konkurrensutsatta.Ett pristak innebär -- fortsätter departementschefen -- atttaxor för telefonitjänsten inte får överstiga en viss nivå.Under taket för den totala prisutvecklingen bestäms priserna avde företag som tillhandahåller telefonitjänst till fastanslutningspunkt, dvs. i första hand . I förslaget tilltelelag är pristaket avsett att utformas som en generellreglering. Med hänsyn till marknadssituationen påtelefoniområdet kommer emellertid regleringen att i första handberöra . Departementschefen anser att bestämmelser ompristak endast bör avse Telia AB:spriser. Han säger sig dock inte vilja utesluta att bestämmelserom pristak kan komma att tillämpas generelltpå varje företag som tillhandahåller telefonitjänst till fastanslutningspunkt.Telestyrelsen kommer att ha till uppgift att bl.a. övervakaprisutvecklingen och att följa upp prisregleringen. Tillsyn,insyn och uppgiftslämnande m.m., som förslaget till telelaginnehåller bestämmelser om, är frågor som bör regleras i avtaletmellan staten och i syfte att få till stånd en effektivuppföljning och kontroll av pristakets tillämpning.Telestyrelsen skall ha möjlighet att föreslå regeringen deändringar av regleringen som kan komma att anses befogade.Effekterna av pristaket bör analyseras sedan telelagentillämpats . skall informerasom prisutvecklingen och om prisregleringen, avslutardepartementschefen sin framställning, innan han övergår till enredogörelse för pristakets utformning.En prisreglering bör -- framhåller departementschefen --främst avse den icke konkurrensutsatta delen av marknaden förtelefonitjänsten. Marknaderna utrikestelefoni, rikstelefoni ochlokal telefoni är i varierande utsträckning utsatta förkonkurrens. Konkurrensen kommer sannolikt att öka framför allt ifråga om de större företagens riks- och utlandssamtal. Med denangivna inriktningen kommer pristaket för telefonitjänsten atttäcka alla permanenthushåll samt företag med direkttelefon.Detta innebär, med utgångspunkt uppgifter, att ca 4,6miljoner abonnemang, som avser permanenthushåll, och ca 715000abonnemang, som avser företag med direkttelefon, kommer attomfattas av prisregleringen. Pristaket kommer däremot inte attomfatta de ca 700000 (större) företag som använder sig av enväxel. Tjänster som bör täckas av pristaket är förutomabonnemangs- och samtalsavgifter även engångsavgifter förabonnemang och flyttningsavgifter.År 1992 uppgick totala intäkter av telefoni tillca , framgår det av propositionen. Med denangivna prisregleringen kommer för del avintäkterna, dvs. ca , att täckas avpristaket. Detta är avsett att utformas så att den årligaprisutvecklingen knyts till nettoprisindex (NPI). För denärmaste fyra åren (1993--1996) bör pristaket sättas till NPIminskat med som basår.Inom ramen för prisregleringen bör -- framhållerdepartementschefen -- olika taxestrukturer utvecklas, t.ex.lågförbrukartaxor och andra rabattsystem. Det telepolitiskamålet att alla skall kunna utnyttja telefonitjänsten till enrimlig kostnad kan härigenom uppnås. Departementschefen upplyseri sammanhanget att arbete med taxestrukturer av det nämndaslaget pågår inom . Han säger sigvidare ha för avsikt att, i samband med utformningen av avtaletmellan staten och , verka för att arbetet fullföljs.Med ett pristak, i kombination med lågförbrukartaxor ochandra rabattsystem, gör departementschefen följande bedömning ifråga om taxeutvecklingen. De abonnemangsavgifter och taxor förlokalsamtal som /tillämpar kommer successivtatt öka, medan nu gällande taxor för riks- och utlandssamtalkommer att sänkas, allt inom ramen för en långsiktigkostnadsanpassning.Inom det utrymme som täcks av pristaket bör hafrihet att utforma taxestrukturen, avslutar departementschefensin framställning.5.3 Motionsförslag om avslag på regeringens förslag m.m.I motion T96 (s) yrkas avslag på regeringens förslag att denbör bemyndigas att träffa avtal med om taxeutvecklingför telefoni till fast anslutningspunkt. Motionärerna framhålleratt ett pristak måste vara resultatet av en bedömning avproduktivitetsutvecklingen, konkurrenssituationen och denallmänna prisutvecklingen. En komplicerande faktor isammanhanget är den av regeringen aviserade ombalanseringen avtaxorna mellan den konkurrensutsatta delen av telefonimarknadenoch monopoldelen. I propositionen saknas -- betonar motionärerna-- en granskning och analys av rimligheten i de argument somframförts från i frågan.Mot den sålunda angivna bakgrunden finner motionärernaregeringens förslag godtyckligt. De diskussioner som förts omteletaxorna och beslut visar att manpå goda grunder kan anta att det av regeringen satta pristaketär för generöst tilltaget. Den höga teknik- ochproduktivitetsutvecklingen inom telesektorn kan inte innebäraannat -- betonar motionärerna -- än att Televerketskostnadsutveckling kommer att kunna hållas betydligt under denallmänna prisutvecklingen. Regeringen bör därför återkomma tillriksdagen med en fullständig analys av de förväntade effekternaav ett lägre pristak. Intill dess bör nuvarande prisregleringligga fast.Taxefrågor m.m. behandlas också i fyra väckta motioner. I en motion, som väckts medanledning av den proposition som utskottet nu behandlar,återkommer yrkanden av samma slag som motionären väckte underden allmänna motionstiden.I motion T812 (kds) betonas vikten av frihet för Televerketatt självt bestämma sina taxor i enlighet med riktlinjer somfastställs genom riksdagsbeslut.I motion T805 (nyd) framhålls att bör utredaförutsättningarna för en differentierad teletaxa förpensionärer. AXE-tekniken gör det enligt motionärerna möjligtatt programmera in extra låga taxor för in- och utgående samtalpå vissa telefonnummer under vissa tider och underveckoslut. I områden där AXE-teknik ännu inte är införd börpensionärerna få en rabatt på sina teleräkningar.I motion T98 (fp) yrkas att som sin mening skall geregeringen till känna vad i motionen anförts om kostnadsfrihetför telefonsamtal till Jourhavande präst, , Jourhavande psykolog, kurator,samt åt läkemedelsberoendem.fl. Vidare betonar motionären att kostnadsfriheten även böromfatta telefonsamtal från utlandet samt att den uppringande böråtnjuta anonymitetsskydd.Motion T818 (fp) har samma innebörd som motion T98 (fp).Motion T814 (fp) har rubriken för människori kris. bör enligt motionären ge regeringen ettuppdrag att i samverkan med sjukvårdsmyndigheterna utredaförutsättningarna för ett särskilt hjälpnummer utöver 90000.5.4 Utskottets ställningstagandeVad först gäller regeringens förslag och yrkandet om avslag påförslaget i motion T96 (s) vill utskottet anföra följande. Ipropositionen belyses sambandet mellan det av regeringenförordade pristaket och investeringar.Departementschefen erinrar till en början om regeringens förslagatt det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationerskall omfatta inte bara, som , taltelefoni utan också telefaxoch viss datakommunikation. Det utvidgade ansvaret kan komma attinnebära en i viss utsträckning ökad belastning på ABjämfört med vad som gäller för Televerket.Departementschefen anser emellertid inte att ett utvidgat ansvarför grundläggande telekommunikationer på något avgörande sättförändrar förutsättningarna för omfattningen och inriktningen avinvesteringsverksamheten i . Med beaktande av pristaketgör han den bedömningen att planerade investeringar,sådana dessa redovisas i verkets reviderade treårsplan, kommeratt kunna fullföljas. Planen innebär att av abonnenternakommer att ha anslutningar till en . År 2000beräknas av abonnenterna ha en sådan anslutning.Utskottet har erfarit att departementschefens sålundaåtergivna överväganden baseras på omfattande analyser av deekonomiska effekter som det bolagiserade Televerketsverksamhetsförutsättningar innebär. En sänkning av pristaketunder den nivå som regeringen föreslår torde få den effekten attTeleverkets investeringar inte kan genomföras i den omfattningoch med den inriktning som treårsplanen innebär. Utskottet anseratt en sådan effekt bör undvikas.Våren 1992 uttalade som nämnts att tidpunkten fördelegering av taxebesluten skulle bestämmas i samband med dessställningstagande till förslag om principer för taxesättningen(bet. 1991/92:TU23, rskr. Ett sådant förslag föreliggernu.