bet · GG01TU30 · 1993-05-26 00:00:00 — Sambandet mellan detta lagförslag och förslagettill telelag framgår av att sistnämnda förslag bl.a. gällerförmedling av telemeddelanden med hjälp av radio. Förmobiltelefoni, t.ex., som ju sker med hjälp av radio, avsessålunda gälla bestämmelser i såväl telelagen som lagen omradiokommunikation.Enligt förslaget till lag om radiokommunikation skall vidlagens tillämpning radiokommunikationens betydelse föryttrandefriheten och informationsfriheten särskilt beaktas.Regeringens förslag till lag om radiokommunikation harenligt utskottets mening en väl avvägd utformning ochinriktning. Med hänvisning härtill, samt till behovet avlagstiftning som reglerar användningen av radiovågor,tillstyrker utskottet lagförslaget.I propositionen föreslås, som nämnts, ändringar i ett antal nugällande lagar. Ändringarna motiveras främst av att ävenprivaträttsliga subjekt som driver televerksamhet skall omfattasav bestämmelserna.De av regeringen föreslagna ändringarna i ,och viss annan lagstiftning föranleder ingenerinran från utskottets sida. Utskottet tillstyrker följaktligenatt antar de genom propositionen framlagda förslagentill lag om ändring i , lag om ändring irättegångsbalken, lag om ändring i radiolagen (1966:755), lag omändring i ledningsrättslagen (1973:1144), lag om ändring ifastighetstaxeringslagen (1979:1152), lag om ändring i lagen(1981:1104) om verksamheten hos vissa regionalaalarmeringscentraler, lag om ändring i förvaltningslagen(1986:223), lag om ändring i lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1992:1527) omteleterminalutrustning.Lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter omtrafik, transporter och kommunikationer innehåller i 1§ förstastycket en uppräkning av bemyndiganden som enligt punkt 4 gällerföreskrifter om postbefordran eller telekommunikationer.Regeringen föreslår att punkten skall ändras så att denendast gäller postbefordran. Förslaget bör ses mot bakgrund avatt regeringens förslag till telelag innehåller stadganden omatt regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fårmeddela vissa föreskrifter som gäller lagens tillämpning.Riksdagen beslöt (prop. 1992/93:97, bet.JoU7, rskr. 180) att genom ändring i 1§ i den lag som är ifråga utvidga de i paragrafen uppräknade bemyndigandena till attomfatta också föreskrifter om användning av vattenskoter ellerannan liknande vattenfarkost. Det nya bemyndigandet fick nr 14av de uppräknade bemyndigandena. Därvid förbisågs att det redanförut fanns en införd punkt 14 och att det nyabemyndigandet borde haft nr 15. Den på grund av betänkandet1992/93:JoU7 beslutade ändringen har inte promulgerats.Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ändring i1§ och föreslår att i samband därmed också rättaruppräkningen i paragrafens första stycke. Den ändring sombeslutades kan därmed upphävas.I propositionen föreslås en lag om ändring i sekretesslagen(1980:100). Ändringen avser 9 kap. 8§ och 14 kap. 2§.Förslaget föranleder ingen erinran från utskottets sida ochtillstyrks följaktligen.Härutöver föreslås i propositionen en ytterligare ändring isekretesslagen som rör 16 kap. 1§. Förslaget bör ses motbakgrund dels av tryckfrihetsförordningens ochyttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet,dels de bestämmelser om tystnadsplikt i televerksamhet somåterfinns i 25§ första stycket och 26§ i regeringens förslagtill telelag.Med anledning av har bl.a. 16 kap. 1§ ochbilagan till sekretesslagen ändrats genom lagen (1992:1775) omändring i sekretesslagen. Denna lagändring skulle träda i kraftden dag då regeringen bestämde. På förslag av regeringen iproposition 1992/93:167 har härefter beslutat en lagom ändring i lagen (1992:1775) om ändring i sekretesslagen (bet.1992/93:BoU20, rskr. Den nya lagen, med SFS-nr 1993:337,innebär härutöver att ändringslag träder i kraft,såvitt gäller bilagan , och i övrigt den dagregeringen bestämmer.I den nu aktuella propositionen föreslås en lag om ändring ilagen (1992:1775) om ändring i sekretesslagen. Ändringen avser,som nämnts, 16 kap. 1§. Dessutom föreslås attikraftträdandebestämmelsen till ändringslag ändras såatt den författningen i sin helhet träder i kraft den 1 juli1993. När den nu aktuella propositionen (1992/93:200) föreladesriksdagen var det ovisst huruvida det skulle bli proposition1992/93:167 eller proposition 1992/93:200 som först skulle bliföremål för ett riksdagsbeslut. Den ovissheten har numeraundanröjts genom det beslut som den nämnda riksdagsskrivelsen,rskr. 1992/93:301, avser.Mot den angivna bakgrunden anser utskottet att den nuaktuella ändringen i 16 kap. 1§ i dess lydelse enligt lagen(1992:1775) om ändring i sekretesslagen bör göras genom en lagom ändring i sistnämnda författning, på sätt som regeringenföreslår. När det däremot gäller den föreslagna ändringen avikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:1775) om ändring isekretesslagen, bör den ändringen göras genom en särskild lag omändring i lagen (1993:337) om ändring i lagen (1992:1775) omändring i sekretesslagen.Regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1529) omändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar harutskottet överlämnat till justitieutskottet för att detutskottet skall samordna beredningen av förslaget med andraförslag avseende samma lag.2 verksamhetsform2.1 BakgrundFrågan om verksamhetsform behandlades ingående avriksdagen inom ramen för dess telepolitiska beslutmed anledning av den s.k. tillväxtpropositionen. Beslutetinnebar bl.a. att kapitalstruktur skulle anpassastill den som gäller för aktiebolag. Sålunda skulle t.ex. verketspensionsskuld redovisas öppet i bokslutet och en motsvarighettill bolagsskatt införas. Soliditetskravet mildrades därför, menavkastningskraven på skärptes. Vidare fastställdesett utdelningskrav. Den ökade betydelsen av att Televerketbehandlades som ett aktiebolag markerades av att staten intelängre ansågs kunna ålägga särskilda krav, som inteär affärsmässigt betingade, utan kompensation. Sådana kravgällde främst beredskapsåtgärder, samhällets alarmeringstjänstoch vissa handikappåtgärder.Enligt tillväxtpropositionen ställde den förändrademarknadssituationen på teleområdet krav också på en utvecklingav associationsform. Erfarenheten visar -- betonadesdet -- att de begränsningar som finns i affärsverksformen ifråga om t.ex. bestämmelser om förvärv och försäljning av fastegendom, försäkringar och upplåning m.m. är komplicerade attkomma till rätta med. Vidare underströks vikten av att förTeleverket skall gälla ekonomiska befogenheter och andravillkor, liknande konkurrenternas. Som exempel härpå angavsupplåningsmöjligheter, försäkringar och möjligheten att tillämpaaffärssekretess. Den utveckling som kunde konstateras för övrigaländer i var att teleförvaltningarna alltmerbolagiserades. I propositionen framhölls också -- mot bakgrundav de europeiska integrationssträvandena -- att bolagsformen ärinternationellt erkänd och accepterad. Affärsverksformen,däremot, är specifik för och dessutom oklar på viktigapunkter.Vid en förändrad associationsform är det emellertid avstörsta vikt -- betonades det i tillväxtpropositionen -- attstaten fortsatt har ett inflytande över verksamheten. Samtidigtmåste insyn i , och inflytande över dettasom telepolitiskt instrument, kunna säkras. Den avgörandeutgångspunkten vid valet av associationsform måste dock vara attge bästa möjliga verksamhetsförutsättningar. Starkaskäl talade sålunda för att ombildades tillaktiebolag. Med hänsyn till verkets omfattande sociala ochregionala betydelse borde man emellertid, innan slutligställning togs till frågan om associationsform, analyseramöjligheterna att bedriva verksamheten inom ramen för enutvecklad affärsverksform.I proposition 1991/92:100 bilaga 7 anmälde föredragandedepartementschefen att frågan om en lämplig associationsform förTeleverket hade utretts av en interdepartemental arbetsgrupp,som hade tillsatts av hans företrädare. Gruppens slutsats varatt affärsverksformen har sådana brister att den i sin helhetbör avskaffas för . Som ett avgörande skäl hadegruppen anfört att affärsverkets förmögenhet är en integreraddel av den statliga förmögenheten och att risktagande iTeleverket därför alltid sker med hela statens förmögenhet somsäkerhet. Regeringen kan därför inte, på sätt som sker i ettaktiebolag, lägga över hela ansvaret för förvaltningen avTeleverkets tillgångar på en styrelse. Vidare hade arbetsgruppenpåpekat att regeringsformen inte är utformad med tanke påaffärsverksamhet. Om skulle bedriva sinaffärsverksamhet i en utvecklad affärsverksform, måstegrundlagen ändras.Mot den angivna bakgrunden lämnade utan erinranvad som i propositionen anfördes om regeringens avsikt attåterkomma till med en proposition om en bolagiseringav per (prop. 1991/92:100 bil. 7,bet. TU20, rskr. I proposition 1992/93:132 (bet. TU11,rskr. 152) anmälde regeringen att förslag till bolagsbildningoch telelag skulle komma att presenteras för i sådantid att bolagsbildningen och telelagen skulle kunna träda ikraft . föreliggande proposition lades påriksdagens bord den 29 mars 1993.2.2 Regeringens förslagRegeringen föreslår att godkänner att Televerketombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 juli 1993.Vidare föreslås att regeringen bemyndigas att genomförabolagiseringen och överföra verksamhet medtillgångar och skulder till resp. till de av ABhelägda dotterbolagen departementschefen hänvisar till vad han anförtom teknisk utveckling inom teleområdet, efterfrågeförändringaroch liberalisering. Dessa faktorer i samverkan har inneburit enförändrad marknadssituation. Antalet aktörer på marknaden,liksom utbudet av nya tjänster, har ökat. Marknaden harhärigenom blivit alltmer diversifierad och internationaliserad.Med nya aktörer på telekommunikationsområdet följer störrevalfrihet för användarna. För dessa är det inte alltidtillräckligt med endast en inhemsk leverantör. De traditionellateleförvaltningarna är mot denna bakgrund inte längre de endaoch självklara leverantörerna av telekommunikationslösningartill företag och allmänhet. Detta gäller i hög grad den svenskatelemarknaden, som i allt större utsträckning har berörts avkonkurrens och nya alternativ till tjänster.I övrigt åberopar departementschefen, i sin allmännamotivering för förslaget om en bolagisering av ,främst omständigheter av det slag som utskottet återgivit i sinredogörelse ovan riksdagsbeslut.I sammanhanget förtjänar uppmärksammas vaddepartementschefen har att säga om den av flera gångerbehandlade frågan om en uppdelning av i en nät- resp.tjänstedel i samband med en ombildning av verket tillaktiebolag. Departementschefen erinrar om sin bedömning iproposition 1992/93:132 att en sådan åtgärd varken kan anseseftersträvansvärd eller nödvändig för att få till stånd ökadkonkurrens på den svenska telemarknaden. En uppdelning mellannät- och teletjänster skulle mot bakgrund av den tekniskautvecklingen sannolikt försvåra produktutvecklingoch vara till nackdel för kunderna. Departementschefen hardärför inte aktualiserat någon delning av i sambandmed bolagsbildningen.I propositionen lämnas också en redogörelse förtillvägagångssättet vid bolagsbildningen. Vidare behandlas bl.a.frågan om statsmakternas styrning, insyn och kontroll.2.3 Motionsförslag om avslag på regeringens förslagI motion T96 (s) yrkas att avslår regeringensförslag om bolagisering av och om bemyndigande förregeringen att genomföra bolagiseringen.Motionärerna framhåller att ett byte av associationsforminte i sig behöver vara dramatiskt. Det finns dock i dagslägetett grundläggande problem med bolagiseringen, nämligen desskoppling till en privatisering. Regeringen har genom uttalandeni olika sammanhang gjort klart att "konkurrensutsatt verksamhetbör, om inte särskilda skäl talar för detta, inte bedrivas imyndighetsform och i normalfallet ej av staten". Den sistnämndaformuleringen "i normalfallet ej av staten" är ett uttryck för,säger motionärerna, att privata lösningar enligt regeringensuppfattning är bättre än offentliga. Det innebär -- fortsätterde -- att en omvandling av en myndighetsverksamhet tillbolagsform i förlängningen, enligt regeringen, också börinnebära privatisering. Förändringar i associationsformen tillaktiebolag och andra verksamhetsförutsättningar bygger förregeringen alltså mer på ideologiska grunder än på omsorg omverksamheten, betonar motionärerna. Regeringen bekräftar ocksåi propositionen att den förbereder en utförsäljning av ,säger motionärerna. Man skriver nämligen att "i den situationenatt betydande delar av aktiestocken har övergått i privat ägoställer sig saken annorlunda. (Då blir) inriktningen att geägarna en så hög avkastning som möjligt på det satsadekapitalet." skall alltså enligt regeringen --understryker motionärerna -- fungera som vilket aktiebolag somhelst.Vidare framhålls i motionen bl.a. att propositionen saknaren analys av hur stora merkostnader man lägger på ochav de finansiella konsekvenserna. Det är därför omöjligt --betonas det -- att ta ställning till om modellen är acceptabel.Vidare måste frågan om insyn i ett bolagiserat Televerkövervägas mer noggrant än vad som skett i propositionen.Även i motion T217 (s) framhålls att bör förbli istatens ägo.I motion T97 (v) yrkas avslag på regeringens förslag ombolagisering av . Motionärerna framhåller att enbolagisering innebär att tryckfrihetsförordningens regler intelängre blir tillämpliga på handlingar. Vidare kommerden kontroll som utövas av organ såsom (), ombudsmän () och Justitiekanslern () attupphöra.Även i motion T816 (v) framhåller motionärerna att demotsätter sig en bolagisering av . En sådanföretagsform innebär -- betonar de -- attkapitalavkastningskravet överordnas alla andra målsättningar ochatt det till aktiebolag ombildade verket därmed inte självt kanta det sociala och regionalpolitiska ansvar som det ålagts avsamhället.I motion T803 (fp) framhålls att frågan om en privatisering avdet kommande statliga bör aktualiseras först sedan mankunnat konstatera att en för konsumenterna tillfredsställandekonkurrens på telemarknaden har uppnåtts.2.4 yttrandeKonstitutionsutskottet (KU) framhåller i sitt yttrande att detinstämmer i Lagrådets bedömning att det inte finns skäl erinramot det sätt varpå regeringsformens ochyttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser beaktats vidutformningen av förslagen till telelag och lag omradiokommunikation. Vad avser frågan om att i grundlag införakompletterande regler om frekvensfördelning, bör -- säger --ett ställningstagande med hänsyn till pågående övervägandenavvaktas. KU säger sig vidare fästa avseende vid attföredragande departementschefen tagit intryck av Lagrådetskritik i olika avseenden, och att dessa synpunkter arbetats in iden föreliggande lagtexten.KU framhåller också att en expertgrupp inomregeringskansliet särskilt har granskat de konstitutionellaaspekterna på en bolagisering av affärsverken och att desssynpunkter har beaktats i propositionsarbetet. Av utredningenframgår -- säger -- att förutsättningarna för statsmakternaskontroll, insyn och styrning ändrar karaktär vid en bolagiseringoch att det politiska inflytandet i vissa avseenden begränsas.Vidare framhåller KU att det i propositionen redovisas hurTeleverkets nuvarande samhällsåtaganden i fråga om handikappade,olönsamma telefonautomater i glesbygd och samhälletsalarmeringstjänst säkerställs i andra former.KU säger sig instämma i expertgruppens slutsats att det frånkonstitutionell synpunkt inte finns några hinder mot enbolagisering. KU framhåller dock att det beklagar attpropositionen endast innehåller en summarisk redovisning av deprincipiella skillnaderna mellan associationsformerna och avalternativa tillvägagångssätt för att säkerställa att olikapolitiskt angelägna hänsyn beaktas framkommer ingenting i föredragandedepartementschefens redovisning av förändradeverksamhetsform -- avslutar KU sitt yttrande -- som motsägerexpertgruppens generella slutsats.2.5 ställningstagandeMed anledning av KU:s yttrande vill trafikutskottet framhållaatt regeringens förslag till telelag syftar till att ge statenförutsättningar att på en öppen telemarknad styra ochkontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att deav fastställda telepolitiska målen kan uppfyllas. Detövergripande telepolitiska målet anges i lagförslaget i enlighetmed beslut . Detta övergripande mål omfattarbl.a. sociala och regionalpolitiska hänsynstaganden, som även dekommer till uttryck i lagförslaget. Vid tillämpningen av lagenskall en strävan vara att skapa utrymme för att upprätthålla eneffektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdetsåsom ett medel att uppnå de telepolitiska målen. En effektivkonkurrens mellan telemarknadens aktörer förutsätter att iprincip samma spelregler gäller för dem alla. Bolagiseringenskall ses inte minst mot den bakgrunden. Som trafikutskottetframhållit i det föregående är det en uppgift för Telestyrelsenatt verka för att uppfyllelsen av de fastställdatelepolitiska målen säkerställs.Vidare vill trafikutskottet erinra om sitt ställningstagandei det föregående till motionsyrkanden om avslag på regeringensförslag till lagstiftning för telemarknaden. Utskottet betonadedärvid vikten av att lagregler för telemarknadens aktörer antasutan onödigt dröjsmål.Den motionsledes framförda kritiken mot regeringens förslagom bolagisering av synes utskottet ha sin grund bl.a.i en befarad privatisering av det av staten helägda AB.Utskottet vill med anledning härav erinra om regeringsformensstadgande att statens medel inte får användas på annat sätt änvad bestämt. Regeringen kan sålunda inte privatiseraett av staten helägt utan medgivande.I propositionen framhålls att regleringsstrukturen påteleområdet bör vara sådan att staten skall kunnasäkerställa telesystemets grundläggande funktion. Staten bördärför kunna utöva styrning och kontroll samt ha tillsyn överinte bara en operatör, som , utan flera. Dessutom kandessa operatörers inbördes samverkan behöva regleras. Staten harför närvarande genom affärsverket tillgång till demedel genom vilka de telepolitiska målen i huvudsak kanförverkligas. En ombildning av till ettprivaträttsligt subjekt innebär att dessa styrmöjligheterändras. Med staten som ägare av det nya bolaget kan dettasverksamhet styras så att den medverkar till att sammapolitiska målsättningar som gäller förTeleverkets verksamhet kan uppfyllas. Om, emellertid, betydandedelar av aktiestocken i bolaget skulle övergå i privat ägo,skulle saken ställa sig annorlunda. I en sådan situation är detinte sannolikt att bolaget skulle drivas i annat syfte än vadsom gäller för alla andra privata verksamheter, dvs. medinriktningen att ge ägarna en så hög avkastning som möjligt pådet satsade kapitalet. Staten skulle under sådana förhållandeninte, som , kunna räkna med att uppnå detelepolitiska målen genom direktstyrning av den dominerandeteleoperatören.Utskottet delar departementschefens uppfattning -- och villför sin del starkt understryka -- att regleringsstrukturen påteleområdet bör vara sådan att staten skall kunna säkerställatelesystemets grundläggande funktion, oberoende avägarförhållandena hos de på marknaden fungerande operatörerna.Regeringens förslag till lagregler för telemarknaden -- och vadsom avses gälla i fråga om tillämpningen av dessa regler --tillgodoser enligt utskottets mening detta krav.Enligt vad utskottet erfarit har finansiella analyser av detslag som avses i motion T96 (s) genomförts och lagts till grundför regeringens bedömningar i fråga om bl.a. pristak ochsamtrafikavgifter. Utskottet återkommer till dessa frågor.Mot bakgrund av det anförda kan utskottet för sin del intefinna några skäl att avstyrka regeringens förslag att Televerketskall ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 juli1993. Utskottet tillstyrker följaktligen detta förslag, liksomförslaget om bemyndigande för regeringen att genomförabolagiseringen på det sätt som anges i propositionen. Utskottetsställningstagande innebär att syftet med motion T803 (fp) tordefå anses tillgodosett. Motionen bör därför inte föranleda någonriksdagens åtgärd och avstyrks följaktligen. Även övriga nuaktuella motionsyrkanden avstyrks.3 Lagfäst samtrafikplikt m.m.3.1 BakgrundI sin redogörelse för samtrafikfrågorna tar departementschefentill en början upp några definitionsfrågor. Med abonnent menarhan i sammanhanget den som träffar avtal med ett teleföretag omatt detta skall tillhandahålla en viss tjänst inom sitt koppladenät. Samtrafik innebär, framhåller departementschefen, att tvåeller flera tjänsteutbjudande teleföretag ombesörjer att koppladteletrafik från en abonnent hos det ena företaget transporterasgenom det andra företagets nät åter till det första företagetsnät eller vidare till ett annat nät eller till en abonnent hosdet andra företaget. Överlämnandet från ett nät till ett annatsker vid en punkt som brukar benämnas gränssnitt.De vanligast förekommande fallen av samtrafik sker mellanTeleverkets telenät och telenät i andra länder samt mellanTeleverkets nät och verkets egna eller andra teleföretagsmobiltelenät.Den internationella samtrafiken har sin grund i samarbetemellan olika länders teleoperatörer. Sammankoppling av nätensker enligt internationellt standardiserade transmissions- ochsignalsystem. Ersättning för transporter av teletrafiken utgårenligt avtal mellan och resp. utländsk teleoperatör.Beloppen regleras enligt internationella avräkningsavtal.Samtrafik inom förekommer i huvudsak mellan detallmänna fasta telefonnätet och NMT-nät, Comviksanaloga mobiltelenät samt de nyetablerade GSM-näten. (Anm: NMTär en förkortning för Nordisk MobilTelefon, ett helautomatisktmobiltelefonisystem. GSM, en förkortning för forMobile Telecommunications, är ett nytt alleuropeisktmobiltelefonsystem). tar i de nu nämndasamtrafikfallen ut ersättning av mobiltelefonoperatörerna förförmedlingen av bl.a. teletrafiken. Grunderna föravgiftsberäkningen har fastställts genom ett regeringsbeslut ijanuari 1991.3.2 Regeringens överväganden3.2.1 Lagfäst samtrafikpliktDepartementschefen erinrar om att den av år 1988fastställda inriktningen av telepolitiken bl.a. innebär att detskall finnas ett öppet och sammanhållet telenät som täcker helalandet. Denna inriktning skall ses mot bakgrund av dettelepolitiska målet att alla skall ha möjlighet att utnyttjatelefonitjänsten. Inriktningen mot ett öppet och sammanhållettelenät måste anses utformad mot bakgrund av att dethuvudsakligen finns endast ett nät, dvs. det av Televerketdisponerade statliga allmänna telenätet. Den fråga som måsteställas är -- betonar departementschefen -- om det statligaansvaret för ett öppet och sammanhållet landstäckande telenätäven bör omfatta andra nät än det som disponerar.Frågan är med andra ord om staten skall svara för att telenätbinds samman så att det blir möjligt att utöva samtrafik.Departementschefen besvarar frågan jakande, som framgår av20§ i regeringens förslag till telelag. Han betonar attsamtrafik mellan nät och tjänster är något av det mestbetydelsefulla han kan föreställa sig för främjandet avkonkurrensen på teleområdet och därmed för möjligheterna att fåtill stånd en fungerande marknad. Han framhåller vidare att deti regel torde ligga i de olika teleföretagens eget intresse attetablera samtrafik i de fall sådan är möjlig. För den som driverteleverksamhet torde samtrafik ofta innebära eneffektivitetsvinst. Från samhällets synpunkt betyder en sådanvinst att kostsam infrastruktur inte byggs utöver vad som ärmotiverat av det samlade behovet.