bet · GH01UU8 · 1993-11-11 00:00:00 — tillträde till konventionen om förlikning ochskiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. I detta betänkande behandlas regeringens förslag till svenskttillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inomEuropeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. som framlagts iproposition 1993/94:23.Till betänkandet är justitieutskottets yttrande 1993/94:JuU1yoch yttrande 1993/94:KU1y fogade.Utskottet tillstyrker regeringens förslag om svenskt tillträdetill konventionen om förlikning och skiljedom inom (ESK). Utskottet tillstyrker ocksåregeringens förslag att i samband med tillträdet avgeren förklaring att gälla alla slags tvister i enlighetmed konventionens artikel 26.2. Vidare bör i enlighetmed regeringens förslag avge förklaring enligt sektion II iBilaga 3-mekanismen. Lag om ändring i lagen (1976:661) omimmunitet och privilegier i vissa fall bör antas i enlighet meddet förslag som justitieutskottet anfört i sitt yttrande. I proposition 1993/94:23 hemställs att riksdagendels antar regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,dels godkänner konventionen om förlikning och skiljedominom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som undertecknatsden i ,dels bemyndigar regeringenatt avge förklaring, begränsad till , enligt artikel26.2 i Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK,att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:sbeslut (CSCE/3-C/Dec.1),dels godkänner vad regeringen i övrigt förordar omåtgärder med anledning av ESK:s beslut (CSCE/3-C/Dec.1)Inga motioner har avlåtits med anledning av propositionen.Sammanfattning av propositionenI propositionen behandlas de olika delarna av ett beslutfattat i av det tredje rådsmötetinom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Beslutet (ipropositionen benämnt Stockholmsbeslutet) handlar om fredliglösning av tvister, och den mest framträdande delen avser enkonvention om förlikning och skiljedom inom ESK(). Genom konventionen upprättas enskiljedomstol inom ESK. Regeringen föreslår att Sverigetillträder konventionen och underkastar sig skiljedomstolensdomsmakt för en period av tio år.Propositionen tar ställning till möjligheten att avge särskildförklaring om att delta i förlikningsförfarande enligtden särskilda mekanism som etableras i "Bestämmelser om ", bilaga 3 (i propositionen benämndBilaga 3-mekanismen) till Stockholmsbeslutet, om sådantförfarande påkallas av en annan ESK-stat (sektion II).Propositionen tar vidare ställning till om skallunderkasta sig de beslut som fattas av en förlikningskommissionenligt bilaga 3 (sektion XIV). I propositionen förordas attSverige avger förklaring enligt sektion II, men inte enligtsektion XIV.För att skall kunna uppfylla sina förpliktelser attmedge immunitet och privilegier åt funktionärerna iskiljedomstolen föreslår regeringen lagstiftning: Förslag tilllag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier ivissa fall. Lagändringen föreslås träda i kraft den dagregeringen bestämmer. Lagförslaget har fogats till betänkandet,se bilaga 3.Konventionen och ett finansprotokoll upprättat i enlighet medkonventionens artikel 13 på engelska jämte översättning tillsvenska är fogade till propositionen i bilagorna 1 respektive 2.I propositionens bilaga 3 återfinns en sammanställning avremissyttrandena över promemorian tillträde tillkonventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiskasäkerhetskonferensen (ESK) (Ds 1993:48). Propositionens bilaga4 är en förteckning över ESK:s deltagande stater med angivandeav de stater som undertecknat , september1993. BakgrundKonferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) är enfortlöpande process som inleddes med undertecknandet avSlutakten i . Tre allmänna uppföljningsmöten hardärefter ägt rum, det första --1978 i , det andra1980--1983 i och det tredje 1986--1989 i . Frågor omstaternas skyldighet att lösa sina tvister på fredlig väg hardiskuterats sedan processens början. Ett flertal särskilda mötenhar ägnats detta ämne: i , i och iValletta . Vid det fjärde allmänna uppföljningsmötet somägde rum i beslöts att frågan om enESK-domstol för förlikning och skiljedom närmare skulle utredas.Vid ett expertmöte i bereddes de textersom antogs av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut vid i (Stockholmsbeslutet).Redan före antagandet av Stockholmsbeslutet fanns det ett inomESK upprättat system för tvistlösning genomförlikningsförfarande -- den s.k. Vallettamekanismen efter denstad i vilken den antogs. Ordet "mekanism" har inomESK-processen kommit att bli den gängse termen för beskrivningav ett regelsystem. Valettamekanismen erbjuder tvistandeESK-stater möjlighet att vända sig till en förlikningskommissionsamt presenterar bestämmelser för hur en sådan kommission skallverka.Stockholmsbeslutet innehåller fem delar. Det första utgörsjälva beslutet (huvudtexten) att anta texten till enkonvention om förlikning och skiljedom inom ESK m.m. I beslutetanges att ESK:s förfaranden för en fredlig lösning av tvisterkommer att ses över vid den översynskonferens som skall hållas iBudapest och därefter enligt vad som ärlämpligt.De fyra övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör bilagortill huvudtexten. Bilaga 1 behandlar avsnitt V iVallettabestämmelserna om ett ESK-förfarande för fredlig lösningav tvister. Bilaga 2 består av själva konventionen om förlikningoch skiljedom inom ESK och bilaga 3 innehåller bestämmelser omen , (Bilaga 3-mekanismen). Bilaga 4innehåller regler om beslutsteknik för olika ESK-organ.Sverige är depositarie för konventionen. Under ESK:sministerrådsmöte 14--skrev 29 av ESK:sdåvarande 52 medlemsstater under konventionen. Konventionen hardärefter i enlighet med reglerna legat öppen för undertecknandet.o.m. undertecknades den avytterligare fyra stater. Sammanlagt 33 av ESK:s numera 53 staterhar undertecknat konventionen. Den träder i kraft två månaderefter dagen för deponeringen av det tolfte ratifikations- elleranslutningsinstrumentet. Konventionens autentiska och likställdatexter finns i tysk, engelsk, fransk, spansk, italiensk och rysklydelse. Dessa sex språk är de officiella ESK-språken.Propositionen framhåller att en stat, , ratificeratkonventionen. Sedan propositionen skrevs har ytterligare enstat, , ratificerat den. I propositionen sägs attytterligare minst tio stater står i begrepp att ratificerakonventionen inom det närmaste halvåret. Regeringen gör ipropositionen den bedömningen att konventionen kan komma attträda i kraft under första halvåret 1994.Konventionen om förlikning och skiljedom inom ()Konventionen skiljer sig från de övriga delarna avStockholmsbeslutet genom att den är juridiskt bindande. Detkrävs ratifikation för att skall bli bundet av den. Deövriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör politiska åtagandensom gäller i och med antagandet den 14 december 1992.Konventionen består av 39 artiklar, indelade i fem kapitel.Därutöver finns ett särskilt finansprotokoll, vilket formelltutgör en del av konventionen. Det som skiljer konventionen fråndet mönster som etablerats genom tidigare konventioner ochöverenskommelser på området fredlig lösning av tvister är attkonventionen går längre än tidigare internationella avtal närdet gäller staternas accepterande av medverkan av tredje part.Det är värt att notera att arbetats framav stater som tidigare stått emot varandra under det kallakriget.Konventionens titel och ingress slår fast att endastdeltagande stater i ESK kan vara parter i konventionen. Vidareåterges principen om skyldigheten för stater att lösa sinatvister med fredliga medel. åtaganden exemplifieras,och det betonas att ESK och dess principer i sig utgör enbetydelsefull faktor för att förhindra att nya tvisteruppkommer.Konventionens slutbestämmelser återfinns i kapitel V och ärhuvudsakligen av traditionell folkrättslig karaktär.Kapitel I, allmänna bestämmelser, består av 17 artiklar.Artikel 1 och artikel 2 rör den domstol som utgör detcentrala organet enligt konventionen. Domstolen består avförlikningsmän och skiljedomare som utses av konventionsstaternaoch förs upp på särskilda listor. De kan vid behov kallas in förtjänstgöring i förlikningskommissioner respektiveskiljedomstolar, men de utgör också tillsammans en beslutandeplenarförsamling i vissa frågor enligt konventionen. Artikel3 och artikel 4 reglerar utnämningsförfarandet. Artikel5 och artikel 6 reglerar förlikningsmännens ochskiljedomarnas ställning. Artikel 6, som reglerar privilegieroch immunitet påkallar lagstiftningsåtgärder (se nedan underrubriken och privilegier).Enligt artikel 7 skall förlikningsmännen och skiljedomarnainom sig utse ett presidium som ansvarar för flertalet beslutrörande domstolens löpande verksamhet. Presidiet består av enpresident, en vice president och tre andra ledamöter. Reglernasäkerställer att både förlikningsmän och skiljedomare får säte ipresidiet.Domstolens beslut kan fattas i flera olika konstellationer,nämligen i presidiet och plenarförsamlingen samt i de särskildaförlikningskommissioner eller skiljedomstolar som utses för attbehandla en viss tvist. I samtliga fall gälleromröstningsreglerna i artikel 8. Där stadgas att beslutskall fattas med enkel majoritet och med ordförandensutslagsröst. I plenum räknas majoriteten efter borträknande aveventuella avståenden. Vid beslut i förlikningskommissionereller skiljedomstolar får avståenden inte förekomma.Det löpande arbetet i domstolen, omfattande mottagande avkorrespondens, beredande av beslut, utfärdande av kallelserm.m., skall skötas av en sekreterare. I artikel 9 stadgashur sekreteraren skall utses. Artikel 10 fastslår attdomstolen skall ha sitt säte i 11 och artikel 12 reglerar domstolensantagande av sina egna procedurregler samt vad dessa reglerskall innehålla.I artikel 13 slås finansprotokollets status fast. Dettaprotokoll förelåg inte i färdigt skick vid undertecknandet, meningår enligt denna artikel i konventionen som en integrerad del.Även artikel 17 är av betydelse för tolkningen av hurkostnaderna i anledning av konventionen skall fördelas.Artikel 14 och artikel 15 innehåller vissaprocedurregler. Artikel 16 reglerar parternas skyldighet attgenom sitt uppträdande söka bidra till en lösning av eventuellatvister, eller att åtminstone inte förvärra konflikten. Liknandebestämmelser finns i flertalet av de redan existerandeåtagandena på området fredlig lösning av tvister.Kapitel II, behörighet, består av 8 artiklar. Artiklarna18 och 19 innehåller regler för i vilka fall eller skiljedomstol inte får ta upp ettfall till behandling. Artikel 18.1 handlar om behörighet att ta upp till behandlingvarje tvist mellan två konventionsstater som inte inom rimligtid har lösts med förhandlingar.I propositionen anförs att är en avmånga tillgängliga mekanismer för fredlig lösning av tvister.Det är därför inte otänkbart att två stater, som båda anslutitsig till , har anslutit sig tillandra mer eller mindre obligatoriska tvistlösningsmekanismer.Det kan också hända, att parterna, trots att de anslutit sigtill , i det enskilda fallet önskartillämpa någon annan tvistlösningsmetod. För att undvika att entvist blir behandlad i flera olika organ , innehållerartikel 19 ett flertal regler om behörighet för domstolensolika organ att ta upp en tvist som även behandlas, eller kommeratt behandlas, av andra liknande organ.Även om reglerna främst siktar på att undvika litispendens,dvs. att en sakfråga inte får behandlas i olika organ,måste de vara så utformade, att de inte leder till attolika tvistlösningsmekanismer "låses" genom att de uttryckligenhänvisar till varandra. För att undvika sådana låsningar mellanolika ESK-mekanismer har en särskild formulering om"ESK-principernas odelbarhet" införts i Stockholmsbeslutetshuvudtext, punkt 6.Artikel 19.1 a innehåller även i de sista orden ett slagsres judicata-regel, dvs. en regel som förhindrar att en tvistblir behandlad i sak inför domstol omden är sakbehandlad i något annat organ tidigare ("non bis inidem").Kapitel III består av 5 artiklar som behandlarförlikningskommissoner, deras tillsättning, sammansättning ocharbetssätt. Artikel 20 behandlar ansökan om tillsättning aven . Det finns tre olika sätt attanhängiggöra en tvist inför en . Ordet"ansökan" i mellanrubriken till artikel 20 omfattar alla tre. Iförsta punkten anges de två första sätten att gå till väga:begäran från en stat samt begäran från flera stater. Gemensamtför dessa två tillvägagångssätt är att den eller de stater somtar initiativet gör detta oberoende av samtycke från motparten.I den andra punkten anges det tredje sättet för att få entvist behandlad av en , nämligen gemensamansökan. Här är det fråga om en situation där alla parter äröverens om att en skall komma till stånd.I detta fall kan även sådana stater inom ESK som inte är parteri konventionen vara med och hänskjuta en tvist till förlikning.Artikel 21 reglerar hur en kommission tillsätts.Förlikningsmän tillsätts av parterna i konflikten och avdomstolens presidium. Ordföranden skall alltid väljas bland deförlikningsmän som utsetts av presidiet. Dessutom är reglernautformade så att de förlikningsmän som utsetts av presidietnormalt är fler än de förlikningsmän som parterna utsett. Dettaär ett viktigt steg mot ökat tredjepartsinflytande och skiljerStockholmskonventionen från flertalet existerandetvistlösningsmekanismer. Ett annat särdrag hosStockholmskonventionen är att reglerna förutsätter att en tvistkan ha fler än två parter. Slutligen finns här även regler förtillsättande av ad hoc-förlikningsmän, avsedda atttillgodose jämvikten för de eventuella parter i en tvist sominte är parter i konventionen och som alltså inte har någraförlikningsmän uppförda på förhand på de listor som upprättats ienlighet med artikel 3.Artikel 22 och artikel 23 innehåller procedurreglerför . Förlikningsförfarandet skall varakonfidentiellt. Artikel 24 och artikel 25 anger vadförlikningen skall syfta till.Kapitel IV består av 7 artiklar och behandlarskiljedomsförfarandet. Artikel 26 innehåller regler om hurman får en tvist behandlad inför en skiljedomstol. Samma termersom i artikel 20 används, nämligen begäran respektive gemensamansökan. Här omnämns gemensam ansökan först, eftersom det kanförutses att sådan ansökan utgör normalfallet vid skiljedom.I artikel 26.2 återfinns en bestämmelse enligt vilkenparterna i konventionen erbjuds lämna förklaringar som innebärett generellt förhandsåtagande att underkasta sig enskiljedomstols obligatoriska domsmakt. En förklaring kan lämnasför eller obegränsat. Den kan täcka alla slags tvistereller utesluta tvister rörande en stats territoriellaintegritet, nationellt försvar, rätt till suveränitet överlandterritorium eller konkurrerande krav vad avser jurisdiktionöver andra områden.I propositionen anförs att när avgav förklaring enligtden s.k. fakultativa klausulen, dvs. möjlighet för en stat attvälja att ansluta sig eller inte ansluta sig till denna regel iInternationella domstolens stadga , gjordes eninskränkning i tiden till . När förklaringen förnyades år1957 hade emellertid , och kommit överensom att avge obegränsade förklaringar. Enligt vad som då anfördes(prop. 1957:87) skulle en obegränsad förklaring "giva uttryckför de skandinaviska ländernas inställning till domstolen ochfrågan om dess obligatoriska behörighet".Vidare anförs i propositionen att verkar för en ökadanslutning till den fakultativa klausulen i artikel 36.2 iInternationella domstolens stadga, dvs. förklaring att en stataccepterar Internationella domstolens domsmakt.En förklaring enligt artikel 26.2gäller endast beslut fattade av en skiljedomstol enligt kapitelIV. En förklaring kräver reciprocitet för att vara bindande, ochdet kan förväntas att ett avgivande av en sådan förklaring iviss mån påverkar andra stater att följa exemplet.I propositionen sägs också att det på förhand är svårt attbedöma vilket genomslag kommer att få. Iett kortsiktigt perspektiv är det av stor vikt att de nyastatsbildningarna i snabbt accepterarskiljedomstolens obligatoriska domsmakt. De främsta skälen tilldetta är den mängd av potentiella konflikter som finns inom ochmellan dessa stater och att de nya staterna endast undantagsvisär anslutna till andra juridiskt bindande internationellakonfliktlösningsinstrument. Enligt propositionen torde det varalättare att bedöma huruvida det även ligger i ettlångsiktigt svenskt intresse att vara bunden av domsmakten hosen internationell domstol utöver FN:s internationella domstol.Regeringen föreslår mot denna bakgrund men även med hänsyntill engagemang i tillblivelseatt avger förklaring om erkännande av obligatoriskdomsmakt enligt artikel 26.2 för en skiljedomstol upprättad ienlighet med konventionens kapitel IV. Denna förklaring börbegränsas till , med möjlighet att därefter avge enförklaring utan inskränkning. Förklaringen avses gällaalla slags tvister.Artiklarna 30--32 reglerar skiljedomen. De behandlardomens grund, innehåll och rättsliga verkan, möjligheter tillrevision och tolkning samt domens offentliggörande.FinansprotokolletTill konventionen hör ett finansprotokoll som består av 13artiklar. De reglerar, i enlighet med vad som framgår avkonventionens artikel 13, kostnadsberäkning, upprättande ochgodkännande av domstolens årliga budget, fördelning avkostnaderna mellan konventionsstaterna, revision av domstolensräkenskaper och liknande frågor. De flesta besluten förutsättsfattas av ett årsmöte, men något formellt organ etableras inte,utan staterna lämnas friheten att själva avgöra vem som skallrepresentera dem vid dessa beslut.I propositionen anförs att domstolen kommer att medföra fastaoch löpande kostnader, som parterna i konventionen förväntas ståför. Till de fasta kostnaderna hör utgifterna förmötesverksamhet inom domstolens olika organ samt löner till densekretariatspersonal som behövs. De löpande kostnadernauppkommer när en konflikt hänskjuts till domstolen. I jämförelsemed många andra tvistlösningsmekanismer är förlikning respektiveskiljedom enligt konventionen förhållandevis billiga förparterna. Parterna bekostar nämligen endast sina egna ombud ochexperter, medan förlikningsmän och skiljedomare belastardomstolens ordinarie budget och därmed bekostas av samtligakonventionsstater. Detta var ett, enligt propositionen, medvetetställningstagande vid utformningen av finansprotokollet ochframgår av artikel 1, andra meningen.Finansprotokollet reglerar noga hur fördelningsnycklarna förkonventionsstaterna skall konstrueras, men det finns enligtpropositionen två mycket stora osäkerhetsfaktorer. Den ena ärdet faktum att man inte på förhand vet hur många stater somkommer att ratificera konventionen och i vilken utsträckningdessa kommer att tillhöra de mera betalningsstarka ESK-staterna.Den andra är att kostnaderna för en förlikning eller enskiljedomsprocess kan förväntas bli stora medan de fastakostnaderna kan förväntas bli mer blygsamma. Budgetens storlekblir därför starkt beroende av hur många tvister som kommer atthanteras av domstolen. Det är därför mycket svårt att på förhandbedöma hur stora bidrag kan förväntas lämna tilldomstolen.Fördelningsnycklarna inom konventionen skall följa ESK:sfördelningsnycklar proportionellt. Minst tolv stater kommer attdela på betalningen när konventionen trätt i kraft. Oavsettvilka elva andra stater som, vid minimalt antal ratifikationer,skall bidra till budgeten kan det bedömas som ytterst osannoliktatt skall behöva stå för av budgeten.Skulle fler stater ratificera, och bland dem flera av ESK:sstora betalare, kan andel av budgeten bli så låg somnedåt fem %.I propositionen anförs att några stater i samband medförhandlingarna om finansprotokollet presenterade ett grovtskisserat utkast till en budget för domstolens första år.Baserat på detta utkast, och på de kommentarer det väckte,skulle, enligt propositionen, en första budget kunna bedömastill , vilket idagsläget motsvarar mellan 1 700 000 och . (andel därav ), varav huvuddelen utgörengångskostnader i samband med inrättandet av domstolen,antagande av domstolens egna processregler m.m. Med ledning avdetta kan det bedömas att budgeten för ett löpande år därefterskulle hamna på ca , vilket idagsläget motsvarar ca (andel därav ca10 %).Regeringen föreslår att kostnaderna belastar tredjehuvudtitelns anslag B 10. Konferensen om säkerhet och samarbetei (ESK).Bestämmelser om en (Bilaga3-mekanismen)Texten i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet utgör en politiskförklaring, enhälligt antagen men formellt inte juridisktbindande. Den innefattar ett förlikningssystem som parterna i enkonflikt kan välja att tillämpa. Reglerna förförlikningsmekanismen slås fast i 17 sektioner.Det finns två bestämmelser om förhandsåtaganden.Förhandsåtagande enligt sektion II av bilaga 3 avseraccepterande av etablerandet av förlikningskommissioner enligtbilagans bestämmelser, medan förhandsåtagande enligt sektion XIVavser accepterande av sådana förlikningskommissioners förslagtill lösning av tvisten i fråga. Förhandsåtagande enligt sektionII kan förses med förbehåll, som dock inte får motverkaprocedurreglerna i Bilaga 3-mekanismens sektion III t.o.m.sektion XVII. Förhandsåtaganden enligt sektion II eller sektionXIV kan, enligt sektion XV, återkallas eller modifieras när somhelst, såvida det inte påverkar en redan påbörjad förlikning.Regeringen föreslår att bör avge förklaring enligtsektion II i Bilaga 3-mekanismen, dvs. ett åtagande att medverkai en eventuell förlikningsprocess.Som skäl för detta förslag anförs i propositionen att ettförhandsåtagande enligt sektion II i bilaga 3 kan ses som ettuttryck för öppenhet i fråga om tillämpningen avprincipen om fredlig lösning av tvister. Det ligger inte iSveriges intresse att i någon uppkommen situation vägraförhandla eller vägra att uttnyttja någon framkomlig väg för attnå en fredlig lösning av en tvist med en annan stat. Enligtpropositionen kan emellertid det resonemang som förs om Sverigespositiva inställning till folkrättens ställning och till detpositiva i att underkasta sig obligatorisk domsmakt enligtartikel 36 i Internationella domstolens stadga inte utan vidareappliceras på förhandsåtagande enligt sektion XIV i bilaga 3.Förhandsåtaganden att acceptera beslut är rimliga när dessabeslut kan förväntas vila på internationell rätt. I det nudiskuterade fallet är det emellertid fråga om ett lösligarebeslutsfattande. Ingenstans i bilaga 3 till Stockholmsbeslutetfinns någon bestämmelse om vad en förlikningskommissionsverksamhet skall grunda sina beslut på. I sektion IX finns enallmän förklaring att målet för kommissionens verksamhet skallvara att åstadkomma en lösning av tvister "på ömsesidigtgodtagbara villkor". I sektion X stadgas att en kommission kan,men inte måste, lägga fram förslag till tvistlösning. Någonbestämmelse om att detta förslag måste vila på internationellrätt finns inte.I propositionen hänvisas som jämförelse till artikel 38 iInternationella domstolens stadga och tillStockholmskonventionens artikel 30. Båda dessa bestämmelseranger vad domar skall grundas på, och båda hänvisar tillinternationell rätt. En enligt Bilaga3-mekanismen har inte någon liknande regel att följa. Dessuppgift är att försöka finna en lösning som enligt kommissionensuppfattning skall kunna godtas av parterna, och förslaget kanvila på rent skönsmässiga grunder.I propositionen dras med detta resonemang slutsatsen attSverige inte bör avge förklaring enligt sektionXIV, som innebär ett åtagande att följa förslag till lösning.Immunitet och privilegierSom nämnts ovan förutsätter en anslutning tillStockholmskonventionen en ändring i lagen (1976:661) omimmunitet och privilegier i vissa fall.