bet · GG01KU30 · 1993-05-13 00:00:00 — Regeringens handläggning av ansökningar om undantag frånförbudet mot handel med SydafrikaMed anledning av en granskningsanmälan, bilaga A 14.1, harutskottet till granskning tagit upp ett beslut av regeringen den29 om att bevilja undantag frånförbud mot handel med . I detta sammanhang harutskottet även gjort en genomgång av regeringens beslut gällandeansökningar om undantag från förbudet den 1 juli1987 till . En redovisning härav har gjorts ien kanslipromemoria, bilaga A 14.2.Bakgrund m.m.Sanktionsåtgärder mot är en del av den svenskaSydafrikapolitiken. Granskningsanmälan avser den del avsanktionslagstiftningen som innebär förbud mot handel medSydafrika och regeringens möjlighet att medge undantag härifrån.Den svenska sanktionslagstiftningen omfattar även förbud motinvesteringar i . Lagen (1979:487) om förbud motinvesteringar i och trädde i kraft den 1 juli1979 och ersattes av en ny lag (1985:98, nedan kalladinvesteringsförbudslagen), varvid investeringsförbudetutvidgades till att omfatta bl.a. förbud mot finansiell leasing.Lagen riktar sig endast mot (SFS 1990:78).Den 1 juli 1987 trädde lagen (1987:474) med bemyndigande atttillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner ifråga om en handelsblockad mot och i kraft.Regeringen fick enligt lagen förordna att 3 och 5 §§ i lagen omvissa internationella sanktioner skulle tillämpas i fråga om enhandelsblockad mot . Regeringen fick också meddelaförordnande enligt 11 § tredje stycket i lagen.Med stöd av bemyndigandet utfärdade regeringen förordningen(1987:477) om förbud mot handel med och , nedankallad handelsförbudsförordningen. Sanktionerna mot upphördeden efter det att landet blivit självständigt.Detta föranledde följdändringar i sanktionsförfattningarna,varvid bl.a. nämnda bemyndigandelag ersattes av en ny(1990:77). Bemyndigandet har samma utformning som tidigare.Den av regeringen utfärdade handelsförbudsförordningenomfattar förbud mot in- och utförsel med varor, om de har sittursprung i resp. om bestämmelselandet är Sydafrika.Handelsförbudet omfattar även åtgärder som är ägnade att främjasådan in- och utförsel och som innebär lastning, lossning,transport eller mottagande för förvaring av varor liksomtillhandahållande av transportmedel eller av utrustning ellerförnödenhet för transport. Det innefattar också lämnande ellerförmedlande av uppdrag i fråga om sådana åtgärder. Förbudetgäller endast yrkesmässig handel med varor. Med begreppet varoravses i förordningen materiella ting av lös egendoms natur, medundantag av vissa i förordningen angivna varor.Enligt 5 § i förordningen kan regeringen i det enskilda falletmedge undantag från förordningens förbud mot in- och utförselm.m., dels om ett upprätthållande av förbuden skulle medföraeffekter som är ägnade att motverka syftet med förbudet, dels omdet i övrigt finns särskilda skäl. Ansökan om undantag skall gesin till , som med eget yttrande skall överlämnahandlingarna till regeringen.Förbudet mot handel med föreslogs i en propositionvåren 1987 (prop. 1986/87:110). Vad gällde möjligheten att medgeundantag från handelsförbudet, hänvisades i propositionen försttill dispensmöjligheten i 9 § i lagen (1971:176) om vissainternationella sanktioner och till vad som i denna lagsförarbeten sagts om restriktivitet vid sådan dispensgivning.Enligt paragrafen kan regeringen för visst fall medge undantagfrån förbud som har meddelats med stöd av lagen. Härefteranfördes att det kunde vara lämpligt att i förordningen medtillämpningsföreskrifter (handelsförbudsförordningen) närmareange i vilka fall undantag från förbuden kunde bli aktuella.Samtidigt framhölls att det självfallet alltid måste vararegeringens samlade bedömning av en viss situation som bör liggatill grund för ett undantag i ett enskilt fall.En hänvisning gjordes av föredragande statsråd till ettavsnitt i propositionen som behandlade konsekvenserna i Sverigeav ett handelsförbud, och till vad som där anförts om att etthandelsförbud i vissa fall kan leda till att det sydafrikanskanäringslivets ställning stärks såväl inom som utanför Sydafrikaliksom negativa effekter för grannländer. En sådaneffekt skulle vara till fördel för apartheidregimen i Sydafrikaoch därmed motverka syftet med sanktionspolitiken. Enligtpropositionen borde därför undantag från förbuden kunna medges,om ett upprätthållande av ett förbud skulle medföra effekter somär ägnade att motverka syftet med ett handelsförbud. Vidareborde undantag kunna medges om det i övrigt föreligger särskildaskäl, t.ex. en godtrossituation. Föredragande statsrådetanfördeatt hon även avsåg att föreslå regeringenutrikesnämndens hörande i principiella frågor om undantag.Enligt propositionen borde det ankomma på det enskildaföretaget att visa att ett avbrytande av handeln i ett visstfall skulle leda till de ovan nämnda konsekvenserna eller atteljest särskilda skäl för ett undantag är för handen.Undantagsbestämmelserna borde enligt propositionen tillämpasrestriktivt.Vad gällde konsekvenserna i av ett handelsförbud,anförde föredragande statsrådet att en bojkott innebar enspeciell situation i så måtto att staten genom en lagstiftning iden internationella solidaritetens namn tvingar fram ettefterfrågebortfall för ett antal företag. I propositionenframhölls att det nu ankom på de aktuella företagen att självaomedelbart vidta åtgärder inom marknadsföring och produktion föratt underlätta den omställning som var påkallad. Den minskningsom skett av handelsutbytet med kundeockså enligt propositionen tolkas som att en sådan process ipraktiken redan inletts. Det kunde inte uteslutas att vissaföretag och orter kunde behöva samhälleligt stöd för att klaraomställningen.Utrikesutskottet behandlade propositionen i ett betänkande iapril 1987 (1986/87:UU20). Beträffande handelsförbudetsomfattning redogjorde utskottet för regeringens avsikt att isina tillämpningsföreskrifter ange vilka undantag som kundekomma i fråga och att som exempel nämnts det fall då etthandelsförbud kan leda till att det sydafrikanska näringslivetstärks. Härmed torde enligt utskottet bl.a. avses deneventualiteten att förbud mot handel framtvingar nedskärning avverksamheten vid svenskägda bolag i och attsydafrikanska konkurrenter därigenom stärks. Utskottet hadeinformerats av företrädare för och berördaföretag om de svårigheter som kunde komma att uppstå om inteundantag från handelsförbuden i vissa fall medgavs. Utskottetuttalade att undantagsreglerna emellertid, såsom framhållits ien motion (c), borde tillämpas strikt.Utrikesutskottet anförde också att det inte kunde uteslutasatt handelsförbudet fick negativa konsekvenser även för vissaföretag och orter i . I första hand borde eventuellaproblem kunna lösas av företagen själva eller inom ramen för dennormala arbetsmarknadspolitiken. Utskottet påpekade attregeringen i kompletteringspropositionen (1986/87:150, bil. 6,1986/87:AU19) begärt bemyndigande att få vidta särskildastödinsatser om arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte bedömdesräcka för att klara nödvändiga omställningar. Ett sådantbemyndigande gavs sedermera till regeringen. Beträffandeeventuell ersättning av statsmedel till drabbade företag villeutskottet inte uttala sig till förmån för någon ovillkorligrättighet. Utskottet tillstyrkte regeringens lagförslag och de ipropositionen angivna riktlinjerna. följde utskottet.I april 1991 behandlade utrikesutskottet (1990/91:UU7)regeringens skrivelser 1989/90:58 och 1990/91:62 medredogörelser för svenska företags verksamheter i ochNamibia jämte ett antal motionsyrkanden angående utvecklingen iSydafrika och sanktionsåtgärderna.Utrikesutskottet uttalade då att avgörande för om sanktionernakunde lyftas borde vara faktiska och konkreta steg och åtgärder,som var djupgående och oåterkalleliga, för avskaffande avapartheidsystemet. Erforderliga åtgärder i det hänseendet ansågsännu inte ha vidtagits. Vikten av ett demokratiskt styrelseskickoch allmän och lika rösträtt betonades. Utskottet utgick frånatt regeringen fortsatte att noggrant analysera alla de faktorersom kunde ligga till grund för en förändring avsanktionspolitiken gentemot . Regeringens skrivelserföreslogs bli lagda till handlingarna och samtliga motioneravstyrktes. följde utskottet.I april 1992 överlämnade regeringen proposition 1991/92:146 ombemyndigande att avskaffa vissa sanktioner mot m.m. Idenna proposition lämnades en redogörelse för svenskasanktionsåtgärder mot och regeringens bedömning ochställningstagande i frågan om deras avskaffande.Regeringens ställningstagande byggde i stor utsträckning på enrapport av den parlamentariska delegation,Sydafrikadelegationen, som besökte under februari1992. Denna delegation på fem ledamöter hade i uppdrag attbesöka och på grundval därav lämna förslag på åtgärdersom delegationen kunde finna lämpliga.I propositionen föreslogs att regeringen skulle få ettbemyndigande att föreskriva att bestämmelserna ominvesteringsförbud och uppgiftsskyldigheter iinvesteringsförbudslagen inte skulle tillämpas. Detta skulle skegenom införande av en ny paragraf i lagen. Ett sådantbemyndigande skulle göra det möjligt för regeringen att snabbtfatta ett sådant beslut när de sista hindren för förbudensupprätthållande undanröjts. I propositionen anfördes attinvesteringsförbudet inte längre borde tillämpas när eninterimsregering bildats i såvida inte överenskommelseträffats inom CODESA (Convention for a Democratic South )om att rekommendera ett tidigare avskaffande. SomSydafrikadelegationen framhållit måste, enligt propositionen,bildandet av en interimsregering ses som en slutlig bekräftelsepå att processen bort från apartheid till demokrati är heltoåterkallelig. I propositionen redovisades även regeringensbedömning att handelsförbudet borde upphävas när det förelåg enbindande överenskommelse om en interimsregering i behandlade i betänkande (1991/92:UU13) den19 dels proposition 1991/92:146 jämte följdmotioner,dels regeringens skrivelse 1991/92:42 med redogörelse försvenska företags verksamhet i jämte följdmotion samtäven några motioner från den allmänna motionstiden. Vad gälldepropositionen konstaterade utskottet att regeringen föreslagitett upphävande av sanktionerna mot i två steg, medbåda stegen kopplade till villkor beträffande den fortsattademokratiseringsprocessen i landet.Utskottet ställde sig bakom propositionens förslag om enstegvis avveckling av sanktionerna under förutsättning av attvissa villkor, kopplade till en fortsatt utveckling i Sydafrikatill demokrati, uppfyllts. Således bör enligt utrikesutskottetsuppfattning bl.a. handelsförbudet kunna upphävas när detföreligger en bindande överenskommelse om en interimsregering iSydafrika. Genom detta ställningstagande var det enligtutskottet utvecklingen i som blev avgörande för desvenska åtgärderna. Utskottet utgick från att regeringenfortsatte att noggrant analysera utvecklingen i och isynnerhet de faktorer som ligger till grund för ett upphävandeav sanktionerna.Utskottet ställde sig även bakom propositionens förslag om attinte längre tillämpa investeringsförbudet när eninterimsregering bildats i . I det fall enöverenskommelse träffades inom ramen för CODESA om attrekommendera ett tidigare avskaffande skulle enligt utskottetdetta villkor bortfalla. Utskottet tillstyrkte propositionensförslag om att ge regeringen ett bemyndigande att efter samråd iUtrikesnämnden föreskriva att bestämmelserna iinvesteringsförbudslagen inte skulle tillämpas.De redovisade åtgärderna låg enligt utskottets bedömning ilinje med utskottets ställningstagande ibetänkandet 1990/91:UU7. Utskottet delade inte den syn somkommit till uttryck i tre motioner som angav att sanktionernaborde lyftas omgående utan att några villkor kopplade tilldemokratiseringsprocessen angavs.Utskottet noterade att Sydafrikadelegationen angett attregeringen borde utnyttja sin möjlighet att lämna dispens fråninvesteringsförbudet som återstår till dess attdetta slutligt kan upphävas. Utskottet anförde vidare följande(s. 12).Utskottet utgår från att avsikten med denna hållning, liksombeträffande dispensförfarandet generellt, inte är att frångågällande sanktioners syfte, men att ge ett visst utrymme för entillämpning avpassad till utvecklingen i Sydafrika.Enligt utskottets mening tillfredsställs nu även de villkorsom ställs i motionerna U10 (s) och U11 (v) för att dispensertill investeringar i skall kunna ges, nämligen att enöverenskommelse om en representativ övergångsregering först börfinnas. Dispenserna skall självfallet inte ges i avsikt attkringgå investeringsförbudet så länge de politiska förhållandenai landet motiverar en restriktiv tolkning av förbudet.Utrikesutskottet hemställde bl.a. att skulle antaregeringens förslag om ändring i investeringsförbudslagen ochatt vad som i propositionen anförts om sanktionerna motSydafrika skulle godkännas. följde utskottet.Den 27 november 1992 besvarade statsrådet 1992/93:1 av () och fråga1992/93:235 av () om dispenser från svenskasanktioner mot . Statsrådet uppgav viddetta tillfälle att regeringens dittillsvarande praxis varit attdispens i allmänhet lämnades för export av varor inom detmedicinska och humanitära området. och eftersamråd med Sydafrikadelegationen hade regeringen dessutommedgett undantag för viss utförsel av varuprover, förtransiteringstrafik och då starka sysselsättningsskäl kunnatåberopas. redogjorde för utvecklingen i Sydafrikaunder sommaren och hösten och sade att i ljuset härav, med tankepå sysselsättningsläget i och mot bakgrund av denparlamentariska delegationens rapport, hade regeringen beslutatatt tillämpa en mer liberal dispenspolitik. Dispens medgavsnumera också om ett upprätthållande av handelsförbudet skulleleda till avsevärda nackdelar för svenska företags möjligheteratt verka i och till betydande konsekvenser förproduktion och sysselsättning i . I sådana fall borde detliksom ankomma på det enskilda företaget att visa atthandelsförbudet får sådana följder. Mot bakgrund härav fattade,enligt , regeringen beslut omdispenser för ett antal företag. Beslutet hade i sedvanligordning föregåtts av samråd med den parlamentariskaSydafrikadelegationen och i . StatsrådetDinkelspiel sade också att generellt gällde i den utvidgadedispensgivningen att företagen har varit verksamma iSydafrika och alltså lidit särskilt hårt avsanktionslagstiftningen. Detta var ett kriterium och regeringenhade inte med anledning av synnerliga skäl medgivit några nyahandelsströmmar.Regeringen överlämnade till riksdagenskrivelse 1992/93:204 om avskaffande av handelsförbudet motSydafrika m.m. I skrivelsen konstateras att regeringen utifrånden senaste tidens framsteg i , bl.a. i vad avserflerpartiförhandlingar och tidsplan för upprättandet av ettövergångsråd, samt med hänsyn till andra länderssanktionspolitik och den svenska industrins konkurrensläge,gjort bedömningen att handelsförbudet bör upphävas. Detta avsesske genom att regeringen beslutar att upphävahandelsförbudsförordningen. I samband härmed bör också vissaandra sanktioner avskaffas.Vad gäller konkurrensläget för den svenska industrin anförs iskrivelsen att nu rådande förhållanden leder till avsevärdanackdelar för svenska företag och för svensk export.Handelsförbudet innebär enligt skrivelsen att företag från andraländer tar betydande beställningar som hade kunnat gå tillsvensk industri, med de positiva effekter detta skulle ha haftpå produktion och sysselsättning. Ett stort antal ansökningar omdispens från handelsförbudet vari åberopas konkurrens- ochsysselsättningsskäl uppges beredas inomregeringskansliet. Föredragande statsrådet anser i skrivelsenatt regeringen i avvaktan på att handelsförbudet upphävs börtillämpa en generös politik vad gäller dispenser.Utrikesutskottet har i ett justerat betänkande(1992/93:UU13) behandlat bl.a. den nämnda skrivelsen.Beträffande dispensmöjligheten vidhöll utskottet den uppfattningsom angavs i betänkande (1991/92:UU13), se ovan.Utskottet noterade att hittillsvarande beslut omdispenser från handelsförbudet gjorts efter prövning av varjeenskilt ärende i enlighet med de principer som regeringen lagtfram i Utrikesnämnden.Interpellation 1992/93:79 av () omSydafrika besvarades av statsrådet sade bl.a. att manvarit restriktiv när det gällt generella dispenser för företagsom inte varit verksamma på den sydafrikanska marknadenoch när det gällt dispenser för import. I övriga avseenden hartillämpats en liberal dispensgivning. Han sade även att iavvaktan på att sanktionerna avskaffas i sin helhet var avsiktenatt tillämpa en generös dispensgivning. Det innebär enligtDinkelspiel inte att varje enskild ansökan om dispens kommer attbeviljas, utan bl.a. kommer hänsyn just till sysselsättningen iSverige och till effekterna på att tas.Regeringens beslut gällande ansökningar om undantag frånhandelsförbudetVid utskottets genomgång av regeringens beslut under periodenden t.o.m. kan konstateras bl.a.följande.Under åren 1987--1991 har inkommit totalt 86 ansökningar. Avdessa har 44 bifallits, varav 33 ansökningar har varithänförliga till det medicinska dispensområdet. Övriga 11bifallna ansökningar har avsett bl.a. en godtrossituation ochin- och utförsel av varor där undantag medgivits med hänsyn tillvarans karaktär eller den ringa omfattningen.39 ansökningar har avslagits och av dessa har Kommerskollegiumavstyrkt 34. Vad gäller resterande fem ärenden som avslagits harKommerskollegium tillstyrkt ansökan, helt eller delvis, och treav dessa ärenden avsåg export av gruvutrustning m.m. Tre ärendenhar avskrivits, eftersom det inte varit fråga om yrkesmässighandel eller har varan varit avsedd för humanitärt och religiöständamål.Under år 1992 har 62 ärenden avgjorts. Härav har ett ärendeavskrivits då varan var avsedd för religiöst ändamål ochhumanitär hjälpverksamhet.50 ansökningar har bifallits och 16 av dessa är hänförligatill det medicinska dispensområdet, medan övriga 34 avser andraverksamheter. I dessa senare 34 bifallna ärenden harKommerskollegium avstyrkt ansökan i 13 ärenden.Fyra ansökningar har delvis bifallits. Sju ansökningar haravslagits och har avstyrkt ansökningarna idessa ärenden utom i ett fall.Vad gäller regeringens beslut om medgivande av undantag underår 1992, framgår att undantag bl.a. har givits för export avvaruprov och transitering av varor samt för export avdemonstrationsutrustning och reservdelar.Ansökningarna avseende transitering av varor harKommerskollegium avstyrkt. Det ena ärendet gällde undantag föratt i lasta om varor som transporteras mellan Finlandoch Sydafrika.I sin ansökan anförde företaget bl.a. attbolagets trafik mellan och södra var av vikt förframför allt biståndsskeppningar till de s.k. randstaterna samtför exportnäringarna i dessa stater och i . En förlust avbolagets traditionellt stora marknadsandelar i skulleenligt bolaget kunna ha en avgörande negativ effekt påmöjligheten att driva den nuvarande trafiken vidare och att i enframtid återuppta trafik på . I sitt yttrande den 13november 1991 anförde bl.a. att denomständigheten att handelsförbudet kan medföra negativakonsekvenser för svenska företag inte är tillräckligt skäl attmedge undantag från förbuden. Regeringen medgav undantag ibeslut den 9 april 1992.Den 29 oktober 1992 beviljades ett flertal företag -- förutomAtlas -- undantag från handelsförbudet. Fyra avföretagen ansökte om undantag för export av varor och ettföretag om undantag för såväl export som import. Tre av dessaföretag har uppgivit att de före handelsförbudet haft en exporttill och att de anser att det är viktigt att åter fåSydafrika som en marknad, för att undvika att ge andrakonkurrerande länder för stort försprång. Ett företag har i sinansökan uppgivit att det är viktigt att företaget får snabbastmöjliga fotfäste hos dem som skall vara företagetskunder. Av yttrande i detta ärende framgår attföretaget även åberopat sysselsättningsskäl. Det femte företagethar åberopat att det efter handelsförbudets införande intekunnat göra affärer med sitt systerföretag i och haräven hänvisat till att det faktum att öppnat sinhandel medfört att väsentliga konkurrenter från andra länderredan är i och marknadsför sina produkter.Kommerskollegium avstyrkte samtliga dessa ansökningar.Ett företag har i beslut beviljats undantagför import av en angiven mängd , vilken skulle överförasfrån ett lager på . avstyrkte i sittyttrande ansökan och antecknade då attregeringen senast avslagit en liknande ansökanfrån företaget. Av yttrandet framgår även att företaget i sinansökan 1992 åberopat bl.a. lönsamhets- ochsysselsättningsaspekter. I beslut beviljadesföretaget undantag för import av ytterligare angiven mängdmineral. tillstyrkte ansökan i yttrande den 15oktober 1992.Efter har ytterligare företag beviljatsundantag för export av varor. I dessa fall kan noteras följande.Ett företag ansåg i sin ansökan behöva det tillskott till sinexportverksamhet som ett återupptagande av handelsförbindelsernamed genererar för fortsatt produktion ochsysselsättning. avstyrkte ansökan i yttrandeden . Regeringen fattade sitt beslut den 19november 1992.Ett företag har i sin ansökan bl.a. anfört att variten viktig marknad för dem och att de åter vill komma in påmarknaden och försöka återta vissa markandsandelar frånkonkurrenterna, vars länder inte har sanktioner.Kommerskollegium avstyrkte ansökan i yttrande den 29 oktober1992. Regeringen fattade sitt beslut den 19 november 1992.Ett företag har i sin ansökan anfört att derasförsäljningsvolym i övertogs av andra länder vidinförandet av handelsförbudet och att de vill återupptamarknadsandelar genom att få vara med och förhandla om nästa årskontrakt, vilket skulle innebära positiva effekter försysselsättning och produktion för deras fabrik i tillstyrkte ansökan i yttrande den 12 november1992. Regeringen fattade sitt beslut den 26 november 1992.Ett företag hade tidigare beviljats undantag för export avvaruprov och den i ansökan aktuella exporten avsåg en order isyfte att nu åter starta försäljning i . Ordern liksomdet fortsatta samarbetet ansågs väsentliga för företaget ochskulle komma att direkt påverka sysselsättningen vid derasfabriker i så att nyanställningar torde kunna påräknas.Kommerskollegium tillstyrkte ansökan i yttrande den 10 november1992. Regeringen fattade sitt beslut den 26 november 1992.Under år 1993 har fyra ansökningar om undantag bifallitst.o.m. Dessa har avsett export avvaruprover.Atlas Copcos ansökan om dispens från handelsförbudetAtlas (nedan kallat bolaget) ansökte ommedgivande om undantag från utförselförbudet och beviljande aven generell dispens i vad avsåg bolagets leveranser från Sverigetill de hel- eller delägda dotterbolagen i Sydafrika.Regeringen hade tidigare genom beslut den 8 oktober 1987avslagit en ansökan från bolaget om undantag från förbudet mothandel med . Ansökan avsåg då utförsel till Sydafrikaav gruvutrustning samt utrustning för tillverkningsindustrin ochför väg- och vattenbyggnation. biträdde i sittyttrande bolagets ansökan såvitt den avsågviss gruvutrustning och avstyrkte i övrigt bifall. Regeringenavslog bolagets ansökan i dess helhet.Bolaget anförde nu i sin nya ansökan bl.a. att handelsförbudetvad gällde bolagets tillverkningar i lett till attkonkurrerande sydafrikansk industri kunnat stärka sin ställningbåde inom och utom och att det senare inte minstgällde grannländerna. Enligt bolaget syntes det uppenbart attdetta varit till fördel och följaktligen motverkatsyftet med sanktionspolitiken.I sitt yttrande av förordadeKommerskollegium en uppmjukning av hittillsvarande praxis närdet gällde dispenser från handelsförbudet. Härvid syntes enligtKommerskollegium dispens kunna meddelas bolaget på i derasansökan anförda skäl.Kommerskollegium redogjorde i sitt yttrande förförfattningsbestämmelserna på området och framhöll attmöjligheten till undantag från handelsförbudet i praxis hadetillämpats så, att undantag medgetts för en viss vara eller enviss grupp av varor. Undantagen hade i huvudsak avsett produktersom används inom sjukvården.