bet · GG01SfU7 · 1993-03-25 00:00:00 — Vidare behandlas ettantal nyckelfrågor som hänger samman medintegrationsproblematiken i vid mening såsomhemspråksundervisning, kriminalitet, rasism, kultur och religionm.m. Granskningen bygger i hög grad på uppgifter som samlats ingenom intervjuer med företrädare för statliga myndigheter,kommunala förvaltningar, invandrarorganisationer, forskare ochredovisning av generaldirektör om verketsståndpunkt i olika frågor. Revisorernas rapport harremissbehandlats i gängse ordning.I budgetpropositionen hänvisar regeringen till den redogörelsesom lämnas i skrivelsen och gör en bedömning av medelsbehovetför /94 inom de nämnda politikområdenainvandrings-, invandrar- och flyktingpolitik.KommittédirektivRegeringen har beslutat om direktiv (dir.1993:1) för en parlamentarisk kommitté som skall se överinvandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken.En huvuduppgift för kommittén skall vara att lägga framförslag om hur invandrarpolitiken bör vara utformad för att gebättre förutsättningar för invandrare att integreras i detsvenska samhället, och särskilt intresse bör ägnas invandrarnassituation på arbetsmarknaden liksom svenskkunskapernas betydelseför integrationen. En annan huvuduppgift skall vara att se överhur människor från andra länder som söker en undanförtryck av olika slag skall kunna få detta tillgodosett i vårtland, men även göra överväganden om flyktingpolitiska insatserinternationellt. Kommittén skall beakta och analysera frågor somkan komma att aktualiseras av den svenska Europaintegrationen,såväl inom det invandrarpolitiska som invandrings- ochflyktingpolitiska området.I fråga om invandrarpolitiska frågeställningar bör kommitténanalysera vad som uppnåtts med den förda politiken och i vilkenmån de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats föratt nå de invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerattillfredsställande. En avvägning bör göras mellan hur långt mannår med generella insatser och vilka särskilda kompletterandeåtgärder som erfordras. -- Utifrån en utvärdering av politikenoch de åtgärder som vidtagits inom olika samhällsområden, börkommittén överväga den framtida invandrarpolitiken och taställning till om nuvarande invandrarpolitiska mål ochriktlinjer bör ligga fast eller om förändringar av dessa fordrasför att förbättra invandrarnas integration i samhället.Kommittén bör överväga hur åtgärder och program bör inriktas föratt de politiska målen skall kunna uppnås. Särskilt intresse börägnas frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden liksomhur kunskaper och färdigheter i svenska språket påverkarinvandrarnas förutsättningar i arbetslivet och delaktighet isamhället i övrigt. I uppdraget ingår att överväga om detstatistiska underlaget behöver förbättras, och det står i övrigtkommittén fritt att fördjupa sig i de frågor som utifrånutvärderingen av invandrarpolitiken framträder som relevanta ochangelägna.Kommittén bör vidare överväga på vilket sätt kan varaett samhälle med kulturell mångfald och vilka särskilda kravdetta ställer i fråga om lika möjligheter, rättigheter ochskyldigheter och härvid särskilt beakta hur politiken börutformas för att tydligare skilja mellan åtgärder som riktar sigtill relativt nyanlända invandrare och åtgärder som uttryckerett förhållningssätt till kulturell mångfald i Sverige.Kommittén bör överväga hur kulturell och etnisk mångfald isamhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten,gruppen och individen bör ha i detta arbete. Bl.a. börförutsättningarna att utveckla individens eget ansvar prövas vadgäller integrationen i det svenska samhället, särskilt i frågaom upprätthållandet av det egna språket och kulturarvet.Kommittén bör ta ställning till om invandrarpolitiken böromfatta samma vida grupp "invandrare" som , eller ominvandrarpolitiken bör begränsas till personer som invandrat ochsom i någon mening är nyanlända.Kommittén bör ta del av de principer för statsbidrag som läggsfram av utredningen av statens bidrag till ideellaorganisationer (dir. 1992:81) och pröva dessa principersgiltighet för invandrarnas organisationer i . Hurorganisationsstödet kan utformas till etableraderesp. nybildade organisationer bör också belysas.I sitt arbete bör kommittén beakta vad invandringstryck,invandringens omfattning och sammansättning kan betyda för såvälpolitikens mål som för politikens närmare utformning. Kostnaderför stat och kommun samt invandringens samhällsekonomiskakonsekvenser bör belysas av kommittén.Den andra huvuduppgiften för kommittén är att se över hurmänniskor från andra länder som söker en undan förtryckav olika slag skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, menäven göra överväganden om flyktingpolitiska insatserinternationellt.Kommittén bör närmare analysera och överväga hurinvandringsreglerna i ett framtida system kan utformas såatt de tydligare än uttrycker ansvaret för att gerättsligt skydd åt olika kategorier skyddsbehövande och övervägafrågor som kan komma att aktualiseras av en svenskEuropaintegration. Utgångspunkten för kommittén skall vara attpröva hur skyddsregler bör utformas så att de innebär ettlångsiktigt internationellt åtagande och inte kommer att bliberoende av kortsiktiga förändringar av mottagningsresurserna.Kommittén bör därutöver överväga om det är möjligt och lämpligtatt utforma mer flexibla regler för invandring och lägga framförslag om utformningen av övriga grunder för rätt ellermöjlighet till bosättning i , t.ex. på grund avanknytning hit eller av andra humanitära skäl.Kommittén bör vidare göra en bedömning av behovet av meromfattande användning av tillfälliga skyddsanordningar. Idirektiven erinras om att ett utredningsförslag om legalreglering av vissa massflyktssituationer (PM ) nyligenöverlämnats till regeringen.Möjligheterna att återvända om förhållandena i flyktingarshemländer så medger skall bedömas och förslag till en aktivpolitik för frivillig repatriering bör läggas fram. Kommitténbör i detta sammanhang se över hur insatser inom detinternationella utvecklingssamarbetet kan bringas i samband medåtgärder som vidtas i i syfte att förbereda ochunderlätta repatriering.Kommittén bör vidare lägga förslag till hur vårt land på ettresursmässigt effektivt sätt skall kunna bistå utanför -- i krisens eller konfliktens närområde och på annat sätt.Såvitt avser invandrings- och flyktingpolitiken bör kommitténinleda sitt arbete med att göra en sammanställning och analys avhur invandringsregleringen och skyddsbestämmelserna i andrajämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas. Dettabör ske genom att en särskild expert avdelas för uppdraget ochatt kommittén därefter analyserar de olika skyddsregler somfinns och, i ljuset av de övriga grunder som finns för att fåuppehållstillstånd, gör de överväganden och lämnar de förslagsom översynen kan aktualisera.I fråga om arbetets bedrivande i övrigt sägs i direktiven attkommittén bör kunna redovisa sina förslag genom delbetänkanden.I den del som avser de invandrarpolitiska frågorna skall arbetetvara avslutat . I den del som uppdraget berörinvandrings- och flyktingpolitiken skall arbetet vara avslutatden . En särskild delstudie med en internationellöversikt och analys av invandringsreglering ochskyddsbestämmelser för flyktingar och hur dessa regler ärutformade jämfört med de svenska, jämte de överväganden ochförslag detta kan aktualisera, skall överlämnas tillKulturdepartementet . Kommittén skalllikaledes i en särskild expertstudie redovisa det samladekunskapsläget i frågor om invandringens samhällsekonomiskakonsekvenser. Kommittén kan i övrigt initiera de expertstudiersom anses nödvändiga. -- Kommittén bör lägga fram förslag tillde författningsförändringar som föranleds av dessställningstaganden.InvandringsfrågorAllmäntEnligt folkrätten bestämmer varje stat själv vilka regler somskall gälla för inresa på dess territorium. Någon generell rättför en utlänning att besöka en stat finns således inte.I utlänningslagen (1989:529) anges på vilka villkorutlänningar får resa in i och ut ur samt vistas och haanställning här. I lagen anges också under vilka förutsättningaren utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Närmarebestämmelser om lagens tillämpning finns i den av regeringenutfärdade utlänningsförordningen (1989:547).En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig iSverige utan att hauppehållstillstånd. Undantag gäller för medborgare i ,, eller . Bestämmelser om uppehållstillstånd,liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2kap.utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2§tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning(permanent uppehållstillstånd).Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligtbestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges utlänning om han har särskild anknytning till ellerom han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsammagäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sinförsörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen fårföreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.Arbetstillstånd ges . Det får avse ett visst slag avarbete och förenas med de övriga villkor som behövs.Enligt regeringens skrivelse invandrade ca40000 utländska medborgare till , av vilka ca 33 000var andra än nordiska medborgare. Under utvandrade ca13000 utländska medborgare, varav 4000 icke-nordiska. Dettotala invandringsöverskottet var ca 27000 personer; för andraän nordiska medborgare ca 29000 personer.Under /92 beviljades sammanlagt ca 19340personer asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl. I detangivna antalet ingår s.k. kvotflyktingar, däremot inte anhörigatill flyktingar och därmed jämställda personer, vilka rest in iSverige tillsammans med eller i nära anslutning till dessa ochsom omfattas av samma särskilda mottagningsanordning somflyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillståndunder /92 uppgick till 7122. Antalet övrigaanknytningsfall uppgick till 13258, antalet personer sombeviljades uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl till 250 ochantalet uppehållstillstånd för adoptivbarn till 1059.Sammanlagt beviljades under budgetåret ca 41000 personeruppehållstillstånd. -- Av dem som beviljades asyl elleruppehållstillstånd av humanitära skäl bedömdes, frånsettkvotflyktingarna, 999 personer (5,) somkonventionsflyktingar.Under /92 sökte ca 54500 personer (inkl.barn) asyl i , vilket innebär en kraftig ökning jämförtmed närmast föregående budgetår (ca 20800 personer inkl.barn). Antalet asylsökande beräknadeskomma att uppgå till ca 47000. Antalet asylsökande kan med ledning av den senastekvartalsredovisningen från beräknas till drygt83 000.I budgetpropositionen framhåller regeringen att det är mycketsvårt att ens för innevarande budgetår kunna bedöma hur mångamänniskor som kommer att ta sig till och söka asyl menbedömde att antalet för detta budgetår skulle komma att liggamellan 65000 och 80000 och att överväganden omärendebalanser, förläggningsvolymer och därmed förknippaderesursbehov försiktigtvis bör ha sin utgångspunkt i det högreantalet. För /94 görs bedömningen att denrelativa nedgång i antalet asylsökande som skett fortsätter och att detta skulle innebära30000--60000 asylsökande under /94. Förslagentill medelsanvisning lämnas emellertid mot bakgrund av det lägreplaneringsalternativet om 30000 asylsökande, dvs. den nivå somtidigare utgjort beräkningsbas. Föredragande statsrådet avseratt mycket ingående följa utvecklingen av antalet asylsökandeunder första delen av och därefter återkomma med deförnyade bedömningar av anslagsbehoven som kan följa av ändradeplaneringsförutsättningar i asylprövningsprocessen och vadgäller behovet av förläggningskapacitet.Uppehållstillstånd av asylskäl m.m.Det finns endast en universellt godtagen flyktingdefinition. IFN:s konvention om flyktingars rättsligaställning () avses med uttrycket flykting --utom personer som blivit att anse som flyktingar enligt vissaäldre överenskommelser -- den som till följd av händelser sominträffat före , och i anledning av välgrundadfruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp ellerpolitiska åskådning befinner sig utanför det land vari han ärmedborgare samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan,som sagts, icke önskar att begagna sig av sagda landsskydd. Motsvarande gäller den som, utan att vara medborgare inågot land, till följd av händelser som förut sagts befinner sigutanför det land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseortsamt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nysssagts, icke önskar att återvända dit. -- harsenare kompletterats med protokoll angående flyktingarsrättsliga ställning. Genom detta protokoll förpliktade siganslutande stater att tillämpa konventionensflyktingbestämmelser utan begränsning till händelser före år1951 eller i . De stater som anslutit sig tillkonventionen med den geografiska begränsningen till haremellertid kunnat behålla denna begränsning.Afrikanska stater har en egen konvention om flyktingar(). Konventionen, som antogs , har enbetydligt vidare flyktingdefinition. Den omfattar också personersom på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominanseller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i delav eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller ärmedborgare tvingas lämna sin vanliga bostad för att sökatillflykt på en annan plats utanför sagda land. FörCentralamerikas del har ett snarlikt flyktingbegrepp accepteratsi den s.k. Cartagenadeklarationen . Såvitt gällerAsien har -- med stöd av förstaasylländer i -- godtagit en bestämmelse om att allaasylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av förstaasylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske.De svenska bestämmelserna om asyl finns intagna i 3kap.utlänningslagen. Enligt 4§ första stycket har flyktingar,krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl.Definitionen av flykting (2§) överensstämmer med den somfinns i . används därför benämningenkonventionsflyktingar för dessa personer.Med krigsvägrare (3§) avses en utlänning som harövergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitthemland eller behöver stanna i för att undgå föreståendekrigstjänstgöring.Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skyddäven åt andra personer som inte vill återvända till sitt hemlandpå grund av de politiska förhållandena där och som har åberopattungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är härfråga om personer som inte har varit utsatta för eller löperrisk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de börbetraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av depolitiska förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerarså svåra trakasserier att det inte är rimligt att begära att deskall återvända dit. Bestämmelsen omfattar normalt inte den somhar tvingats att lämna sitt land på grund av yttre aggression,ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertiddessa omständigheter vara sådana att lagrummet ansestillämpligt. För de personer som avses används ofta termende facto-flyktingar.Begreppet asyl, som enligt utlänningslag används fördet tillstånd att uppehålla sig i som ges såväl tillkonventionsflyktingar som till krigsvägrare och defacto-flyktingar, innebär att använder ett asylbegreppsom i viss mån avviker från vad som är vedertagetinternationellt, nämligen att tala om asyl endast i samband medskydd åt konventionsflyktingar.Av humanitära skäl kan enligt 2kap. 4§ förstastycket2 utlänningslagen även andra utlänningar än de somomfattas av asylreglerna få stanna i . Uppehållstillståndav humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flyttundan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat attdrabbas av utan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillståndpå denna grund har också beviljats personer som på grund avsjukdom eller andra personliga förhållanden bör få stanna iSverige. Bestämmelsen kan vidare omfatta personer som inte ärflyktingar men där förhållandena i det land till vilket deskulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant atttvinga dem att återvända dit eller personer som riskerarallvarligt straff eller förföljelse på grund av kön ellerhomosexualitet. I vissa fall har uppehållstillstånd beviljatspersoner som i och för sig borde avvisas eller utvisas men dären verkställighet inte kan ske därför att det inte finns någotland där utlänningen tas emot. Uppehållstillstånd har också ivissa fall beviljats när det funnits en kombination avhumanitära skäl och släktanknytning, som i sig inte varittillräcklig.Varken konventionsflyktingar eller krigsvägrare och defacto-flyktingar har någon ovillkorlig rätt att få en iSverige. Asyl får nämligen vägras på följande grunder enligt3kap. 4§ andra stycket utlänningslagen.Om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigareverksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finnssynnerliga skäl att inte bevilja asyl.Om det beträffande en krigsvägrare eller de facto-flyktingfinns särskilda skäl att inte bevilja asyl.I vissa fall där utlänningen kan sändas tillbaka till annatnordiskt land enligt särskild överenskommelse.I annat fall med hänvisning till den s.k. förstaasylland-principen. Denna princip kan tillämpas om utlänningenföre ankomsten till har uppehållit sig i ett annat landän hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad motförföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till enkrigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändasvidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.Om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land ochdär är skyddad på det sätt som anges beträffande förstaasylland-principen.Regeringen får föreskriva undantag från förstaasylland-principen för de fall då utlänningens anknytning tillSverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sinansökan om asyl prövad här.Med synnerliga skäl (andra stycket1) avses enligtmotivuttalanden (prop. 1954:41 s. 77, LU14, rskr. 1975/76:18 s. 107, InU24, JuU15, rskr. 121 och 122)dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstårsom omöjligt att bevilja asyl, dels omständigheter som enligtGenèvekonventionen diskvalificerar en flykting frånkonventionens skydd. Sådana omständigheter kan vara brott motmänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar samtgrova icke-politiska brott före ankomsten till Sverige.Med särskilda skäl (andra stycket2) avses enligt förarbetenatill den tidigare utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18 s.108 f., jfr även prop. 1983/84:144 s. 37 och prop. 1988/89:86 s.156) att förhållandena är sådana att det bedöms vara nödvändigtför att reglera invandringen. Det förutsattes inte att detskulle vara helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar iSverige; för att skydd skulle vägras skulle det dock vara frågaom så många personer att det skulle medföra stora påfrestningarför det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningenatt ta emot dem i . Beträffande de facto-flyktingaruttalades också att tyngden av de omständigheter utlänningenåberopar måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan omsärskilda skäl föreligger. -- Beslut om att inskränka asylrättenmed hänvisning till att särskilda skäl föreligger med hänsyntill mottagningsresurserna har fattats ,första gången och . Detbeslut om att inskränka asylrätten som fattades i december 1989med hänvisning till att särskilda skäl förelåg med hänsyn tillmottagningsresurserna innebar att -- utöverkonventionsflyktingar -- endast de som hade särskilt starktskyddsbehov skulle kunna påräkna asyl. I ett beslut i december1991 konstaterade regeringen att de förhållanden som föranlettden tidigare regeringen att skärpa kriterierna för att få asylinte längre förelåg och beviljade asyl åt en person som bedömdesvara de facto-flykting, men som inte skulle ha fått stanna härmed den tillämpning av utlänningslagen som gällt under de tvåsenaste åren.Förutom av humanitära skäl får uppehållstillstånd ges ocksåtill en utlänning som är nära anhörig till en i bosattperson eller som annars har särskild anknytning till (2kap. 4§ första stycket 1 utlänningslagen).Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inteavvisas eller utvisas om det inte kan ske till ett land där hanåtnjuter visst skydd. En utlänning får således inte avvisaseller utvisas till ett land där han riskerar dödsstraff,kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han fårinte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ettland där han riskerar förföljelse. Inte heller får en utlänningsändas till ett land där han riskerar vidaresändning till någotsådant land.En ansökan om uppehållstillstånd får i princip inte bifallasom utlänningen befinner sig i när ansökan görs (2kap.5§ utlänningslagen). Undantag gäller om utlänningen har rätttill asyl här. Undantag gäller vidare vid återförening med ennära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i och somutlänningen har sammanlevt med utomlands samt om detannars finns särskilda skäl. -- Om utlänningen skall avvisaseller utvisas enligt lagakraftvunnet beslut, får ansökan dockbifallas bara om den grundar sig på omständigheter som inte harprövats förut i ärendet och om han har rätt till asyl här ellerdet annars finns synnerliga skäl av humanitär art.Sedan år 1950 har haft ett system för kollektivöverföring av flyktingar genom s.k. flyktingkvoter. Fr.o.m.år 1973 har kvoten varit generell. Kvoten skall användas föruttagning av flyktingar eller andra personer som befinner sig ien särskilt utsatt situation och/eller för att ta hand om falldär UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligtplaceringsland. Regeringen ger budgetårsvis riktlinjer förkvotens användning.Uppehållstillstånd av andra skälUppehållstillstånd får också enligt 2kap. 4§ förstastycket3 utlänningslagen ges till en utlänning som har fåttarbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på någotannat sätt. Regeringen får vidare föreskriva attuppehållstillstånd kan ges även i andra fall.Med undantag för nordiska medborgare måste en utlänning hauppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.Arbetstillstånd ges och får avse ett visst slageller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor sombehövs.Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit regleradunder i enlighet med de riktlinjer förden samlade invandrarpolitiken som antog (prop. 1968:142, SU1968:196, rskr. 405) och som sedan itillämpliga delar fastställts vid 1983/(prop.1983/84:144, SfU30, rskr. Riktlinjerna förutsätter enreglering av den utomnordiska arbetskraftsinvandringen, delsdärför att invandrarna skall ges möjlighet att leva under sammabetingelser som befolkningen i övrigt, dels därför attmöjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de äldre och dehandikappade, inte får försämras genom oreglerad invandring.Uppkommande arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllasgenom utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som stårtill buds innan tillstånd till arbetskraftsinvandring ges.Prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långtperspektiv, och utländsk arbetskraft får inte användas som enregulator av arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts attArbetsmarknadsstyrelsen, efter hörande av arbetsmarknadensparter, ger allmänna riktlinjer för tillståndsärendenasbedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Iproposition 1983/84:144 anförde föredragande statsrådet att detmot bakgrund av den dittillsvarande utvecklingen och dendåvarande sysselsättningssituationen saknades anledning atträkna med något egentligt behov för del avarbetskraftsinvandring . Det var angelägetatt här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i förstahand tillgodosågs när arbetstillfällen fanns. Hon ansåg därföratt arbetskraftsinvandring i fortsättningen borde tillåtasendast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingensaktiva medverkan hade visat sig att ett uppkommetarbetskraftsbehov inte kunde tillgodoses genom arbetskraft somfanns i .