bet · GG01FiU30 · 1993-05-27 00:00:00 — Utskottet delarsåledes inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringarmed lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad enfinansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverkavilket inflytande får över besluten om infrastrukturinvesteringarna.Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ettkapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar påupptagna lån. Ett ställningstagande från sida till omfattningen avett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande överinvesteringarnas omfattning. Belastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer attbestämmas genom en mekanisk framräkning baserad på gjorda investeringar. Detanslaget kan i detta skede inte påverka. Ställningstagandet tillkapitalkostnadsanslaget blir därför ointressant ur beslutssynpunkt.Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livslängd, som ettkapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan vara värdefullt urandra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektornsresursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådanperiodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget attredovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som godredovisningssed. Ändringar av principer får genomslag påbudgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning avstatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkttill den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att detill denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endastden del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tasupp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- ochkapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseendenmen även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig ochofullständig.De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och enkapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiskaredovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisaen investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfallerföretaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfalleremellertid inte staten direkt utan andra samhällssektorer.I själva verket är den kanske viktigaste orsaken till att viss verksamhet kanbedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlig regi än iprivat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utansprids i samhället. Verksamheter som karaktäriseras av sådana svårigheter förägaren att -- på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt -- få betalning förtillhandahållna tjänster brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva tjänster.Det anförda, som påpekas i finansplanen, visar att den företagsekonomiskaredovisningskonventionen inte i alla delar är lämplig att använda för statligverksamhet.Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringarinsatsresurser -- produktionsfaktorer -- för att myndigheterna skall kunnabedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels ärinvesteringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjasav andra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, skyddsrum etc.).För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansierainvesteringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låtakapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget. Ett sådant system föreslås iårets finansplan. Utskottet återkommer till detta. Kapitalkostnaderna i ettsådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter.Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnasvärde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta deekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang äremellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntadeavkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelse ärhär den samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringens värde.Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blireffekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas ochavgöras inom en enskild myndighet eller ett verk.Det finns som redovisas i proposition 176 motiv för att införa andrafinansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är därvidviktigt att överväga vilka budget- och redovisningsformer som bör tillämpas fördenna typ av investeringar. Det är i vissa sammanhang väsentligt att behandlainvesteringar och kapitalkostnader på ett annat sätt än driftkostnader. Det äremellertid nödvändigt att i detta sammanhang beakta de krav som riksdagenställer beträffande möjligheter till inflytande och överblick.Enligt finansutskottets mening aktualiserar detta frågan på vilket sättriksdagen skall utöva sin finansmakt. Det vedertagna sättet att genomanslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår skullebehöva utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndiganden ochliknande långsiktiga utgiftsåtaganden. En närmare prövning bör därför göras avhur finansmakt skall utformas.Vad utskottet nu redogjort för visar att frågan hur investeringar skallbudgeteras, finansieras och redovisas i den statliga verksamheten inte enbartär en riksdagsintern fråga. Med den utveckling frågan har fått anser utskottetatt inte är rätt organ för att på ett allsidigt sätthantera dessa frågor. Utskottet vill därför med stöd av sin initiativrätt hosregeringen hemställa om att en utredning tillsätts med uppgift att se över hurutgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hur deskall redovisas. Det är därvid av stor vikt att inte endast strävan attförbättra den statliga redovisningen beaktas utan även hur riksdagensbeslutsunderlag skall utformas. Vidare bör bedömningar göras av vad riksdagenskall ta ställning till och hur sådana utgifter skall finansieras.Den av utskottet förordade utredningen bör också överväga omfattningen avden statliga budgeten -- vilka principer som över huvud taget skall gälla föratt statlig verksamhet skall redovisas över budgeten eller vid sidan avbudgeten.Som allmän princip för redovisning över statsbudgeten gäller att inkomsteroch utgifter skall redovisas brutto. Utskottet anser att ett viktigt kriteriumför att redovisa viss verksamhet vid sidan av budgeten bör vara att underskotti verksamheten i princip inte skall vara möjliga. I vart fall skall inteeventuella underskott automatiskt finansieras mot statsbudgeten genom ennettoredovisning eller upplåning vid sidan av statsbudgeten utan att riksdagenfår tillfälle att ta ställning till hur verksamheten skall finansieras. Detskulle innebära att nödvändiga förändringar i regelsystemen försenas.Utvecklingen av arbetsskadeförsäkringen, lönegarantiverksamheten ochArbetsmarknadsfonden är exempel på detta. Verksamheter där exempelvisinkomsterna däremot bestäms utifrån aktuariskt beräknade utgifter bör såledeskunna redovisas skilt från budgeten.Riksdagen beslutade om vissa riktlinjer för sjuk- ocharbetsskadeförsäkringen som innebär att dessa skall flyttas ut urstatsbudgeten. Arbetsmarknadens parter bör enligt beslutet ges ansvaret förförsäkringarna. Genom att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen flyttas ut frånstatsbudgeten kommer verksamheten att bedrivas i ett system där underskott inteär möjliga. Villkoren måste anpassas till de ekonomiska förutsättningarna.Inledningsvis kommer finansieringen att ske med statsbidrag, men dessa kommeratt avta i takt med att annan finansiering tillkommer.Genom de stora förändringar som genomförts i statsbudgeten det senastedecenniet, genom avlyft av lån och investeringar, växlanderedovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten, samtidigtsom väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande formervid sidan av statsbudgeten, saknas numera möjligheter att få en klaruppfattning av den statliga verksamheten. I själva verket har en utveckling ägtrum som innebär att en allt mindre del av statens samlade inkomster ochutgifter ingår i statsbudgeten. Enligt Budgetpropositionsutredningensberäkningar minskade statsbudgetens andel av den totala statliga verksamhetenfrån till . Den statliga budgeten kansåledes inte längre sägas utgöra något tillfredsställande underlag för attbedöma den statliga verksamhetens samhällsekonomiska effekter.Vad utskottet anfört om att utreda frågan om avgränsningar för statsbudgetenoch i samband därmed överväga en uppdelning av statsbudgeten i drifts- ochinvesteringsutgifter bör som sin mening ge regeringen till känna.I motion Fi93 (nyd) yrkande 53 framhålls att det vid presentationen avbudgeten bör fästas större vikt vid det statliga upplåningsbehovet,eftersom det är det bästa begreppet för helheten i statens finanser.Motionärerna begär att skall göra ett tillkännagivande tillregeringen av denna innebörd.Som framgått av vad utskottet redovisat har i takt med att en allt störreandel av den statliga verksamheten börjat finansieras vid sidan avstatsbudgeten förändringar i det statliga upplåningsbehovet blivit ett mått sombättre än budgetunderskottet återspeglar obalanserna i den samlade statligaverksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk. Framför allt hardetta blivit märkbart under innevarande budgetår, då de utanför statsbudgetenfinansierade underskotten i Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden vuxitmycket snabbt. Utskottet har i ett särskilt avsnitt i betänkandet närmarekommenterat detta förhållande.I finansplanen och den reviderade finansplanen redovisas regelmässigt sedanlång tid tillbaka sambandet mellan budgetunderskott, statens lånebehov ochförändringen av statsskulden. Mot bakgrund härav och med hänvisning till detutredningsuppdrag som utskottet här har förordat torde motionärernas önskemålom en sådan redovisning i allt väsentligt redan vara tillgodosett. mening är det med hänsyn härtill inte motiverat med ett särskiltuttalande i frågan. Utskottet avstyrker därför motion Fi93 (nyd) yrkande 53.Bemyndigande för statens upplåningRiksgäldskontoret ombesörjer upplåning för statens räkning. Enligt de reglersom gäller får regeringen inte ta upp lån utan medgivande.Regeringen måste därför inhämta bemyndigande för att kunna ta upperforderliga lån för statens räkning. Regeringen delegerar i sin tur tillRiksgäldskontoret att ta upp sådana lån. Lånebemyndigandet som ges tillregeringen är beloppsmässigt opreciserat. De ändamål för vilkaupplåning får ske anges i lagen (1988:1387) om statens upplåning.I kompletteringspropositionen föreslås att skall utfärdabemyndigande för regeringen att ta upp lån enligt denna lag. Utskottettillstyrker att regeringen ges det begärda bemyndigandet.FinansfullmaktenOm arbetsmarknadsläget kräver det, kan regeringen med stöd avfinansfullmakten besluta om utgifter för vissasysselsättningsskapande åtgärder trots att särskilda medel inte har anvisats påstatsbudgeten för ändamålet. Den beloppsmässiga omfattningen av dettabemyndigande omprövas . Under en följd av år har finansfullmakten varitoförändrad och gällt utgiftsåtaganden intill ett sammanlagt belopp på . Finansfullmakten får enligt tidigare givna bemyndigandenanvändas för vissa specificerade ändamål. Dessa finns redovisade ifinansutskottets betänkande 1990/91:FiU30 s. 80--81.Av kompletteringspropositionen framgår (bil. 1 s. 61) att regeringen genombeslut utnyttjade finansfullmakten med 2000 miljonerkronor för utbildningsbidrag till ungdomar. Redovisningen av finansfullmaktensutnyttjande föranleder inte någon erinran från utskottet.I kompletteringspropositionen föreslås att finansfullmakten skall gälla medoförändrat belopp, , även under /94 och församma ändamål som . Utskottet biträder detta förslag.ÖvrigtPersonalkonsekvenser vid strukturförändringarI kompletteringspropositionen, bilaga 6 avsnitt4, redogör regeringenför personalkonsekvenserna av de pågående omstruktureringarna inom den statligasektorn. Redovisningen är en uppföljning av de personalkonsekvenser somredovisades kompletteringsproposition.Av redogörelsen framgår bl.a. att ca 24000 personer sagts upp mellan april1990 och . Enligt regeringens bedömning riskerar mellan 23000 och24000 personer att bli övertaliga och . Bedömningarna i propositionen avser konsekvenserna avbudgetpropositionen och andra propositioner som förelagts under vårenoch baseras på underlag från fackdepartementen.Enligt finansutskottets mening är den redovisning som lämnas ipropositionen värdefull, och utskottet har ingen erinran mot vad som anförs.Utskottet har noterat att regeringen i årets budgetproposition anmält att denavser att i nästa års budgetproposition återkomma med en redovisning somförutom personalmässiga frågor även skall innehålla besparingseffekter ochverksamhetsmässiga effekter av genomförda strukturförändringar.Tillsättande av en rationaliseringskommissionI Ny demokratis partimotion Fi93 begärs en översyn av statliga verk ochmyndigheter. Staten skall bara bedriva sådan verksamhet som det är absolutnödvändigt att just staten bedriver. Enligt motionärerna bör den offentligaverksamheten kunna minska till ungefär den omfattning den hade . bör tillsättas med uppgift att utreda och föreslåvilka verk och myndigheter som skall avvecklas och i övrigt administreraavvecklingsverksamheten.Finansutskottet behandlade ett i allt väsentligt likartat förslag från Nydemokrati i sitt betänkande FiU19 Statlig förvaltning, vilket godkändes avriksdagen så sent som den 14april 1993. Utskottet konstaterade därvid attstatsförvaltningen genomgår omfattande strukturförändringar somkommer att innebära en betydande reducering av antalet anställda. Detta framgårockså av de redovisningar som regeringen sedermera lämnat ikompletteringspropositionen.Utskottet framhöll också att målet för förändringarna bör vara att skapa eneffektiv och ändamålsenlig statsförvaltning samt att ett visst antal anställdainte i sig är något mål. Slutligen kunde utskottet inte heller tillstyrkainrättandet av ett särskilt organ för avveckling. Detta skulle enligt utskottetinnebära nya utgifter och besvärande gränsdragningsproblem.Med hänvisning till vad utskottet här ånyo anfört om avveckling avmyndigheter och om en avstyrks motion Fi93 (nyd)yrkande41.Effektivare resursanvändning i statens verksamhetI motion Fi112 av m.fl.(s) framhåller motionärernaatt behöver en väl fungerande samhällsapparat, dvs. också en kunnig ochaktiv statlig sektor. När ett företag minskar sin personal minskar samtidigtdess kostnader. När statliga myndigheter minskar personalen, sägs det imotionen, blir det bara en förflyttning av utgifter mellan olika konton istatsbudgeten.Motionärerna understryker att det självklart behövs rationaliseringar ochförändringar i den statliga sektorn. Men all kraft bör inte läggas på att brytaned så mycket som möjligt av statlig verksamhet. De statliga myndigheternabehöver i stället bli effektivare och behöver förbättra sin verksamhet.Regering och riksdag måste ställa tydligare krav på myndigheter och verk samtge goda förutsättningar. De nuvarande besparingskraven bör, enligt vad somframhålls i motionen, ersättas med konkreta krav på ökad samhälls- ochbrukarnytta av de avsatta medlen. I samband med övertalighet bör personalen, sålänge den höga arbetslösheten består, erbjudas utbildning och andrakompetenshöjande åtgärder.Finansutskottet vill i sammanhanget peka på att införandet av mål- ochresultatstyrning innebär en klarare rollfördelning mellan statsmaktsnivå ochmyndighetsnivå som ligger väl i linje med vad som anförs i motionen.Statsmakternas uppgift är att sätta upp mål för verksamheten, ställa tydligakrav på resultat samt att analysera och utvärdera de uppnådda resultaten (sebl.a. 1991/92:100, bil.1, Finansplanen). Den nya styrningen germyndigheter och verk större handlingsfrihet samt genom det treårigaperspektivet större möjlighet till framförhållning och långsiktighet. Dettabidrar i hög grad till att resurserna i statens verksamhet i enlighet medmotionärernas önskemål används effektivare.Utskottet vill understryka att även den statliga sektorn givetvismåste lämna sitt bidrag till den av samhällsekonomiska skäl nödvändigabegränsningen av de offentliga utgifterna. En förutsättningslös prövning avomfattningen och inriktningen av all statlig verksamhet måste därför ske. Isamband därmed måste också övervägas om verksamheten bör vara en statligangelägenhet eller ej.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi112 (s).Riksrevisionsverkets granskning av statliga bolag och stiftelserI den reviderade finansplanen (prop. 1992/93:150, bil.1 yrkande12)föreslår regeringen en ändring i lagen (1987:519) om Riksrevisionsverketsgranskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Ändringen syftar enbart tillatt åstadkomma en flexiblare och ändamålsenligare hantering av dessa frågor.I anslutning därtill begär regeringen godkännande av att RRV:sroll stärks i samband med den årliga revisionen. Enligt förslaget börregeringen vid ombildning av statliga myndigheter och affärsverk tillaktiebolag, i vilka staten som ägare ges ett bestämmande inflytande iaktiebolagslagens mening, se till att det tas in en bestämmelse ibolagsordningen att RRV skall utse revisor.Finansutskottet tillstyrker förslagen i propositionen om RRV:s revisionav statliga bolag och stiftelser.Redovisning av statens garantiåtagandenI kompletteringspropositionen (1992/93:150, bil.1 s.56) redovisarregeringen föreslagna förändringar för statliga garantiåtaganden i förhållandetill redovisningen i budgetpropositionen (1992/93:100, bil.1). De störstaförändringarna är föranledda av stödet till bankerna. Redovisningen föranlederinget uttalande från utskottets sida.Årsbokslut för staten /92I kompletteringspropositionen redovisas på s. 57--60 i bilaga1 enpreliminär balansräkning för staten som upprättat öververksamheten 1991/92. Redovisningen föranleder inget uttalande frånfinansutskottet.Budgetar m.m. i internationella organisationerI bilaga 1 till kompletteringspropositionen (1992/93:150, s.67) beredsriksdagen tillfälle att ta del av regeringens syn på budgetar m.m. iinternationella organisationer. De sammanlagda bidragen från statsbudgeten tillinternationella organisationer omfattar över 100 organisationer och uppgicktill /92. I några av de internationellaorganisationer som tillhör har vissa brister påvisats i deekonomiadministrativa styrsystemen. Detta gäller särskilt uppföljning ochutvärdering av verksamheten men också i fråga om precisering avverksamhetsinriktning och prioriteringar.Regeringen påpekar att det är ett svenskt intresse attekonomiadministrationen i de internationella organisationerna håller en högstandard och anser att bör verka aktivt för en effektivekonomistyrning. Endast därigenom kan tillfredsställande garantier nås för attde resurser som, i konkurrens med nationella behov, ställs tillorganisationernas förfogande används på effektivast möjliga sätt.Vidare påpekar regeringen att frivilliga bidrag vid sidan av de reguljärabudgetarna medför risker för oönskade effekter på prioriteringarna i denreguljära budgeten. För att motverka sådana effekter verkar regeringen dels föratt frivillig finansiering inte avser reguljär, löpande verksamhet, dels attverksamheter som finansieras med frivilliga bidrag så långt som möjligtplaneras och budgeteras i samband med den reguljära planeringen ochbudgeteringen. För att undvika en splittrad och sporadisk presentation ibudgetpropositionen av de internationella organisationernas verksamhet avserregeringen, i den utsträckning som det är möjligt, att inkludera systematiskredovisning av den frivilligfinansierade delen i budgetpropositionen.Flera stora bidragsgivare till de internationella organisationernas reguljärabudgetar har som generell politik drivit linjen om real nolltillväxt i dereguljära budgetarna. har i denna fråga intagit en mera flexibelhållning. En individuell prövning av varje organisation anses önskvärd. Motbakgrund av svårigheterna att få fram tillräcklig information för individuellbedömning menar regeringen emellertid att det finns behov av en generell linjeatt falla tillbaka på och förordar därför principen om real nolltillväxt.Regeringen framhåller att kravet på real nolltillväxt endast bör tillgripas ifall då adekvat beslutsunderlag saknas.Riksdagen behandlade /92 frågan om de internationellaorganisationernas effektivitet. Behandlingen var föranledd av att regeringen ibudgetpropositionen (1991/92:100, bil. 4, s. 88--103) dels redovisadekommittébetänkandet Bistånd genom internationella organisationer (SOU 1991:48),dels redovisade slutsatserna av det Nordiska som avslutades i maj1991. (1991/92:UU15) fann kommittébetänkandet värdefullt ochnoterade med tillfredsställelse att fått ett positivtmottagande. Vidare delade utskottet uppfattningen som angavs i propositionen omatt aktivt bör verka för att genomföra förbättringar i syfte att uppnåett effektivt fungerande multilateralt system. Denna uppfattning upprepades isamband med behandlingen av årets anslag (1992/93:UU15 s.73).Regeringens redovisning föranleder ingen erinran frånfinansutskottets sida.Finansiell styrningI propositionen (bil. 1, avsnitten 7.2--7.4) redovisar regeringenutvecklingen beträffande den statliga finansiella styrningen inom tre områden.För det första redogörs för översynsarbetet av betalningstidpunkter förstatliga betalningar. För det andra redovisas det pågående arbetet med attutforma rutiner med anledning av att har bemyndigat regeringen attgenomföra en räntebeläggning av statliga medelsflöden. Slutligen redovisasutvecklingen beträffande avvecklingen av Postgirots ensamrätt till de statligabetalningarna.Utskottet har inget att erinra mot redovisningarna. Beträffande Postgirothänvisas emellertid till vad utskottet anför under avsnittet De statligabetalningarna och Postgirot.Täckning av merkostnader för löner och pensionerDen kompletterande ålderspensionen (den s.k. KÅPAN) är entjänstepensionsförmån som infördes genom det statliga pensionsavtalet den 15mars 1991. De anställda skall för tid fr.o.m. tillgodoräknasavsättningar (1,av lönen). För handhavandet av KÅPAN har bildats ensärskild förening, för det statliga området (FSO).Avsättningarna medför att staten skall erlägga skatt enligt lagen (1991:687) omsärskild löneskatt på pensionskostnader.För tiden -- har en premie betalats tillFSO från det under trettonde huvudtiteln för /92 uppfördaanslaget C. 14 Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m. Densärskilda löneskatten för KÅPAN för tiden t.o.m. , somberäknats till ca , har inte beaktats vid beräkningen avanslagen /92 eller 1992/93. För tiden fr.o.m. den 1 juli 1992fördelades kostnaden för såväl den kompletterande ålderspensionen som den däravföljande särskilda löneskatten på resp. anställningsmyndighet. Till den deldessa kostnader hänförs till anslagsfinansierad verksamhet ligger de /93 inom beräknade anslag.I kompletteringspropositionen (bil. 6, avsnitt 6.2) föreslås att densärskilda löneskatten på avsättningen för tiden --den 30 juni1992 bör belasta det på sjunde huvudtiteln för innevarande budgetår uppfördaförslagsanslaget F 7. Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m. föratt tillföras inkomsttiteln 1291 Särskild löneskatt. Dessa medel bör, enligtpropositionen, anvisas på tilläggsbudget för innevarande år.I budgetpropositionen (bil. 8 F 6) beräknas medelsförbrukningen underdetta anslag till för /94. I beräkningen harhänsyn tagits till de nya riktlinjer för budgetering av myndigheternas anslagför förvaltningskostnader som redovisades i propositionen (bil. 1, avsnitt2.2).Utskottet tillstyrker förslaget i kompletteringspropositionen att tillanslaget Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m. för innevarandebudgetår tillföra medel på tilläggsbudget.