bet · GH01TU9 · 1993-12-08 00:00:00 — Postlag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1993/94:38Postlag och en förändrad verksamhetsform för , m.m.samt nio motioner. Huvudfrågorna gäller en bolagisering avPostverket samt lagreglering av postmarknaden.I propositionen föreslås att ombildas till ettstatligt helägt aktiebolag, ().Huvudinriktningen för verksamheten skall oförändrat vara atterbjuda post- och kassaservice åt företag, organisationeroch privatpersoner på den svenska marknaden. Bolaget föreslåsvidare svara för vissa myndighetsuppgifter.I anslutning till förslaget om en bolagisering föreslås attregeringen träffar avtal med om begränsningar avbolagets rätt att höja privatpersoners avgifter förbrevbefordran. Regeringen föreslår också åtgärder för att mildraeffekterna för ideella föreningar till följd av att befordran avbrev blir mervärdesskattepliktig. Vidare lämnas förslag om hursärskilda samhällsåtaganden inom postverksamheten, såsomtotalförsvarets behov av postbefordran, handikappades behov avgrundläggande post- och kassaservice samt befordran avblindskriftsförsändelser skall genomföras och finansieras.Lagstiftningsförslaget avser främst en postlag. Lagens syfteär enligt propositionen att fastställa grunden för post- ochkassaservicens omfattning. Postlagen skall vidare ge statenförutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följaupp verksamheten så att de politiska målen för post- ochkassaservicen kan nås. Postlagen föreslås vidare innehållasådana bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddetför den personliga integriteten. I propositionen lämnas också enrad andra förslag till lagändringar som sammanhänger medinförandet av en postlag och bolagiseringen av Postverket.Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att bolagiseraPostverket och lagreglera postområdet. Därmed skapas godautvecklingsmöjligheter på postmarknaden som brapostkommunikationer kan garanteras i hela landet.Regeringens förslag att bolagisera innebär att25 % mervärdesskatt skulle komma att införas för befordran avbrevförsändelser. Utskottet anser emellertid att det ärangeläget att begränsa kostnadsökningarna och att mervärdesskattdärför endast bör utgå , dvs. samma skattesats somgäller för personbefordran.Riksdagen bör nu fatta beslut om att skallbolagiseras , dvs. en månad senare än vadregeringen föreslagit. Regeringen bör vidare återkomma tillriksdagen med förslag om mervärdesskatt på brevbefordran isådan tid att det kan genomföras vid samma tidpunkt.Utskottet anser att bör göra ytterligare tvåtillkännagivanden. Det ena gäller en förstärkning avstatsmakternas styrning, kontroll och inflytande med begäran omårlig uppföljning och redovisning till . Det andragäller krav på en övergångslösning som kompenserar vissatidskrifter för ökade kostnader som kan uppstå till följd av attmervärdesskatt införs för postbefordran.I nio reservationer från Socialdemokraterna yrkas avslag påregeringens förslag om en bolagisering av ,lagstiftningsförslagen samt övriga förslag som sammanhänger medbolagiseringen. Socialdemokraterna anser att Postens roll som endel av landets totala kommunikationssystem och den storabetydelse som posten har för strävandena till regional balans ilandet gör att verksamheten bör drivas även fortsättningsvis iaffärsverksform vilket möjliggör ett reellt demokratisktinflytande. Socialdemokraterna anser att en ny lagstiftning börutarbetas för postmarknaden som bl.a. bygger på ettkoncessionssystem för postföretagen som tryggar en solidariskfinansiering av regionala och sociala kostnader.Till betänkandet har fogats en meningsyttring frånv-suppleanten, i vilken han stöder samtliga s-reservationer. Regeringen () föreslår iproposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsformför , m.m.Förslag till riksdagsbeslut1. att antar regeringens förslag tillpostlag,lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,lag om ändring i delgivningslagen (1970:428),lag om ändring i vallagen (1972:620),lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m.,lag om ändring i datalagen (1973:289),lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport,lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktadeoch anhållna m.fl.,lag om ändring i körkortslagen (1977:477),lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369),lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),lag om ändring i tullagen (1987:1065),lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),lag om ändring i lagen (1992:1613) om ändring ibankrörelselagen (1987:617),lag om ändring i lagen (1992:1619) om ändring i lagen(1988:1385) om riksbank,lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- ochkreditreglering,lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt,lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt,lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624),lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327),lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta påskogskontomedel m.m.Lagförslagen är fogade som bilaga 1 till dettabetänkande.2. att godkänner att ombildas till ett avstaten helägt aktiebolag (avsnitt 8.1),3. att bemyndigar regeringen att genomförabolagsbildningen och överföra verksamhet medtillgångar och skulder till (avsnitt 8.1.1),4. att bemyndigar regeringen att träffa avtal medPosten AB om att upprätthålla post- och kassaservice i helalandet (avsnitt 8.1.1),5. att godkänner vad regeringen förordar ominriktningen och begränsningen av Postgirots verksamhet i detnybildade bankaktiebolaget (avsnitt 8.2.2),6. att godkänner vad regeringen föreslår omäganderätten till statens koncernkontosystem CassaNova (avsnitt8.2.3),7. att godkänner vad regeringen förordar ominriktningen och begränsningen av verksamheten i det nybildadekreditmarknadsbolaget (avsnitt 8.2.4),8. att godkänner vad regeringen föreslår omfinansieringen av befordran av blindskriftsförsändelser ochhandikappservice (avsnitt 9),9. att godkänner vad regeringen anfört ommervärdesskatt på befordran av brev (avsnitt 10.1),10. att bemyndigar regeringen att i avtal med PostenAB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften förprivatpersoners inrikes befordran av brevförsändelse (avsnitt10.2),11. att godkänner vad regeringen föreslår omPostverkets uppgifter inom totalförsvaret och finansieringen avtotalförsvarets behov av postbefordran (avsnitt 10.3),12. att godkänner vad regeringen föreslår omuppgiften att företräda i det internationella samarbetetpå postområdet (avsnitt 10.4),13. att bemyndigar regeringen att träffa avtal medPosten AB om postnummersystemet (avsnitt 10.5),14. att till : Upphandling av särskildasamhällsåtaganden på tilläggsbudget till statsbudgeten /94 under sjätte huvudtiteln anvisar ettreservationsanslag på (avsnitt 11). 1993/94:T21 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1993/94:38 Postlag och en förändradverksamhetsform för , m.m.1993/94:T22 av (nyd) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att effekterna av införande avmervärdesskatt måste minimeras.1993/94:T23 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om särskilda övergångsregler för viss typ avtidningar vilka drabbas av stora kostnadsökningar på grund avmervärdesskattepåslag vid postbefordran.1993/94:T24 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär utvärdering urlandsbygdens synpunkt av organisatoriskaförändringar,2. att hos regeringen begär utredning och förslagom att ge fullständiga bankrättigheter,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om fortsatt momsbefrielse för ,4. att avslår regeringens förslag att bolagiseraPostverket.1993/94:T25 av m.fl. (s) vari yrkas1. att avslår proposition 1993/94:38 Postlag ochen förändrad verksamhetsform för , m.m.,2. att hos regeringen begär förslag omkoncessionslagstiftning inom postområdet i enlighet med vad somi motionen anförts,3. att hos regeringen begär förslag om utökadeverksamhetsförutsättningar för Postgirot i enlighet med vad somi motionen anförts.1993/94:T26 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär att den positivtprövar vad i motionen anförts om full kompensation föreffekterna av införande av momsplikt för Posten AB förföreningsporto till ideella föreningar,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att i möjligaste mån förhindraavgiftshöjningar för kunden vid distribution av tidningar ochtidskrifter.1993/94:T27 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vilka uppgifter frånflyttningsanmälningarna som får registrera och användasig av i sin verksamhet,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att inte har rätt att säljaregistrerade uppgifter,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om samarbete mellan ochfolkbokföringsregistret.1993/94:T28 av och (bådam) vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om kravet på tydlig redovisning avkostnader och priser på postområdet.1993/94:T29 av () vari yrkas att -- därest majoritet beslutar enligt propositionen --som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom konsekvenserna för postservicen i landets glesare befolkadedelar.Yttranden från andra utskottTrafikutskottet har inhämtat yttranden frånkonstitutionsutskottet (1993/94:KU2y), finansutskottet(1993/94:FiU1y), försvarsutskottet (1993/94:FöU2y) ochnäringsutskottet (1993/94:NU2y) över propositionen jämtemotioner i de delar som berör resp. utskotts beredningsområde.Yttrandena återfinns i bilagorna 3--6.InledningI detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag iproposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsformför , m.m. samt nio motioner.Under beredningsarbetet har utskottet mottagitopinionsyttringar och synpunkter i form av namnlistor ochskrivelser såväl från enskilda personer som från olikaorganisationer.Betänkandet inleds med en kort bakgrundsbeskrivning. För enutförligare redogörelse över postmarknadens struktur hänvisastill betänkande Postlag (SOU 1993:9) samttill rapporten (Ds 1991:44)som tagits fram inom . 1 Bakgrund1.1 Postverket verkar alltmer i konkurrensDen tekniska utvecklingen, förändringar i efterfrågan ochliberaliseringar har lett till en förändrad marknadssituationför vars verksamheter därmed i varierande grad kommitatt utsättas för konkurrens.Detta gäller även den grundläggande uppgiften brevbefordransom varit ett statligt monopol. Bestämmelserhärom har senast funnits i kungörelsen (1947:175) angåendePostverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. Kungörelsenupphävdes fr.o.m. . Det råder alltså numerafri konkurrens även på brevbefordringsområdet. Tillmarknadsbilden hör även de alternativ som vuxit fram till fysiskbrevbefordran såsom telefax och elektronisk post.1.2 Postmarknaden är delvis oregleradNågon lagstiftning som reglerar utövandet av självapostverksamheten finns inte. är i stället underkastatdet allmänna regelsystemet för offentligrättslig verksamhet. Hiträknas såväl grundlagsbestämmelser som annan offentligrättsligreglering. Även civil- och näringsrättsliga bestämmelser harbetydelse för uppträdande i affärsrelationer. Detfinns också offentligrättsliga regler som specifikt styrPostverket. Dessutom finns det regler som har bestämtskall gälla i den egna verksamheten, bl.a. avtalsvillkor dåPosten bedriver affärsverksamhet.Brevbefordran i regi har sålunda skyddats av enförfattningsreglerad ensamrätt. Paketbefordran har alltid varitöppen för fri konkurrens. Förmedlingen av statliga betalningarhar reglerats genom myndigheternas skyldighet att användaRiksbanken eller Postgirot. Samhällets behov av post- ochkassaservice har tillgodosetts genom att beslutat omriktlinjer för post- och kassaservice. harPostverkets brev- och postgiroverksamhet skyddats medregleringar.1.3 styrs av olika målNu gällande former för statsmakternas styrning av Postverketsverksamhet beslutades 1985 (prop. 1984/85:100 bil.8, bet. TU11, rskr. Vissa kompletteringar har emellertidgjorts . Styrningen sker genom att fastställerservicemål, kvalitetsmål och ekonomiska mål på grundval avrullande treårsplaner som upprättas av Postverket.De fastställda målen har senast preciserats i 1992 årsbudgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. TU18, rskr.276). har därmed lagt fast att en väl fungerande post-och kassaservice skall finnas tillgänglig för alla oavsettadressort. Denna post- och kassaservice skall omfattadistribution av brev, paket och betalningar och tillhandahållasalla vardagar. Uppdraget att tillhandahålla denna service hargetts till . Uppdraget innebär följande:Service och kvalitetEn god grundläggande postservice skall ges till såväl storasom små kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör varastyrande för insatser. Förändringar av servicensutformning i glesbygd bör ske varsamt.Daglig servicePostverket skall tillhandahålla daglig postservice till allahushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessaha tillgång till postutdelning och betalningsservice iveckan.Rikstäckande servicePostverkets service skall vara rikstäckande. Brev, paket ochbetalningar skall kunna nå alla oavsett adressort.BrevbefordranPostverket skall tillhandahålla brevbefordran med högtillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Enstakaförsändelse skall befordras till enhetligt och rimligt pris.PaketbefordranPostverket skall tillhandahålla paketbefordran till ettenhetligt pris för enstaka försändelser från privatpersoner.Betalnings- och kassaservicePostverket skall tillhandahålla daglig och rikstäckandebetalnings- och kassaservice. På orter där alternativ tillPostverkets betalnings- och kassaservice saknas skall statenupphandla sådan service. Det överlåts på att finnadet billigaste och mest effektiva sättet att upprätthållabetalnings- och kassaservicen.BeredskapsplaneringPostverket skall svara för beredskapsplanering som en del avtotalförsvarsplaneringen. Bl.a. gäller detta postbefordran,fältposttjänst och betalningsförmedling under kris eller i krig.Utvärdering av utförd servicePostverket skall i samband med årsredovisning och treårsplanredovisa hur servicen utförts och hur väl kvalitetsmålenuppnåtts samt hur kunderna upplevt servicen.Resultat och produktivitetskravPostverket skall generera en marknadsmässig förräntning av detjusterade egna kapitalet. Det långsiktiga utdelningskravet tillägaren, staten, skall utgöra av justerat egetkapital. Utdelningen bör ej överstiga av resultatet efterskatt. Totalproduktiviteten skall öka underperioden --1995.Postverket har på postbefordringsområdet även vissasamhällsåtaganden, dvs. uppgifter som inte är affärsmässigtmotiverade men angelägna ur ett samhällsperspektiv. Till dessabrukar räknas framför allt befordran av blindskrift,beredskapsplanering och handikappservice.I sammanhanget kan vidare anges att enligt förordningen(1988:79) med instruktion för postverket har verket tillhuvuduppgift att driva poströrelse, vari ingår att befordra ochdistribuera brev och paket samt förmedla betalningar. Postverketfår enligt instruktionen också driva annan verksamhet som dethar särskilda förutsättningar för.1.4 organisation och ekonomiPostverket är ett statligt affärsverk. Affärsverksformentillskapades genom budgetreform. att den ekonomiska omslutningen inte redovisas överstatsbudgeten. är emellertid en integrerad del av denstatliga verksamheten och fungerar som förvaltare av statligegendom. Enligt regeringsformens bestämmelser får statens medelinte användas på annat sätt än har bestämt, ochstatens medel står till regeringens förfogande. Investeringaroch finansieringen av dessa skall därför ytterst beslutas avriksdagen. För affärsverken gäller vidare särskilda bestämmelserom förvärv och försäljning av fast egendom samt om förvärv,försäljning och bildande av bolag.Verkets poströrelse är indelad i fem affärsområden, nämligenPosten Brev, som förmedlar meddelanden och lättare varor inomlandet, Posten Lättgods, som förmedlar lättgods med vikter upptill inom landet, Posten Utrikes, som förmedlarmeddelanden och lättgods till och från andra länder, Postgirot,som förmedlar betalningar samt och Kassa, som svararför kassaservice och banktjänster samt deltar i förmedlingen avbrev och lättgods och i förmedlingen av betalningar viapostgirot.För poströrelsen är landet indelat i postregioner. I posteningår vidare ett antal särskilda resultatenheter som t.ex.Posten Finans och Posten Frimärken. Posten har två verksammadotterbolag -- Certus och är i sin tur moderbolag för ca 15 rörelsedrivandebolag. Inom bolagen bedrivs verksamheter som stödjer ochkompletterar poströrelsen. Härutöver har posten aktier ochandelar i ett antal företag. Posten och postens bolag bildar enaffärsverkskoncern.Postens kundservice förmedlas genom ca 1 900 postkontor,2 750 lantbrevbäringslinjer, 8 200 stadsbrevbäringsdistriktsamt 40 000 brevlådor. Lantbrevbärarna både delar ut post ipostlådor och står till tjänst med kassaservice. I mycket glestbefolkade områden, där kostnaderna för lantbrevbäring skulle bliorimligt höga, får hushållen sin postservice genom postväskor(ca 10 000) som sänds med reguljära transportmedel till ochfrån enskilda hushåll eller till och från postombud hos vilkahushållen får hämta eller lämna post. Enklare postservicebedrivs i 350 orter på entreprenad i anslutning till butikerm.m. I postens distributionsnät sänds inlämnade försändelsertill "uppsamlingspostkontor", där försändelserna sorteras ochdärifrån sänds vidare till "spridningspostkontor" i"brevområden" och "paketområden".Antalet anställda inom var drygt 53 000personer. Postens resultat efter finansiella poster förbättradesunder till (1 168 miljonerkronor ). Postens långsiktiga resultatmål om 5 %vinstmarginal överträffades därmed. Avkastningen på det egnakapitalet efter skatt var . Kraftfullarationaliseringar i kombination med högre förräntning på Postensplacerade medel är de främsta orsakerna tillresultatförbättringen.1.5 utredningar om PostverketDen offentliga sektorn har varit föremål fören omfattande prövning vad gäller verksamhet, inriktning ochorganisation. Inte minst har detta gällt de statligaaffärsverken. har varit föremål fören rad olika översyner både internt inom Posten och på initiativav regeringen, revisorer m.fl.Ett antal utredningar och analyser har sålunda gjorts somunderlag för en prövning av lämplig verksamhetsform förPostverket. Här kan särskilt nämnas den analys av Postverketskonkurrensförutsättningar som genomförts inomKommunikationsdepartementet. Detta arbete finns redovisat ipromemorian Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) somremissbehandlades . Vidare kan nämnas attregeringen tillsatte en särskild expertgrupp inomregeringskansliet med uppgift att närmare utreda dekonstitutionella aspekterna vid en ändrad verksamhetsform förTeleverket, och . Resultatet avgruppens arbete har redovisats i promemorian Bolagisering avaffärsverk, konstitutionella aspekter (Ds 1992:101).I mars år 1992 tillkallade regeringen en särskild utredaremed uppgift att utarbeta förslag till lagstiftning och ändradreglering för postmarknaden. (K 1992:38) hari betänkandet (SOU 1993:9) Postlag lämnat förslag till nypostlag och vissa andra lagändringar m.m. Betänkandet harremissbehandlats.2 Riktlinjer för den framtida postverksamheten2.1 Huvuddragen i regeringens förslagI propositionen läggs fram förslag till en postlag och enförändrad verksamhetsform för Postverket.Regeringen föreslår vidare att godkänner attPostverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag, PostenAktiebolag () . I propositionenlämnas också vissa andra förslag till lagändringar somsammanhänger med införandet av en postlag och bolagiseringen avPostverket.Förslaget till postlag anger vilken grundläggande post- ochkassaservice som skall tillhandahållas allmänheten. Postlagenskall vidare ge staten förutsättningar att på en öppen marknadför postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiskamålen för post- och kassaservicen kan uppfyllas.Postlagen föreslås vidare innehålla sådana bestämmelser förpostverksamhet som motiveras av skyddet för den personligaintegriteten såsom regler om hanteringen av obeställbara brev,tystnadsplikt och ansvarighet vid postbefordran.Posten AB föreslås handha en del uppgifter som innefattarmyndighetsutövning, nämligen medverkan vid val ochfolkomröstning, särskild postdelgivning, tullkontroll,utlämnande av körkort samt handläggning avflyttningsanmälningar.I propositionen redovisas hur bolagiseringen av Postverketär avsedd att genomföras. Staten kommer att inneha samtligaaktier i . En redogörelse lämnas för skildaöverväganden inför bolagiseringen avseende konstitutionellaaspekter, såsom styrning och kontroll av det nya bolaget.Huvudinriktningen för verksamheten skall enligt förslagetoförändrat vara att erbjuda post- och kassaservice åt företag,organisationer och privatpersoner på den svenska marknaden.I anslutning till förslaget om förändring av Postverketsverksamhetsform föreslås att regeringen träffar avtal med PostenAB om begränsningar av bolagets rätt att höja privatpersonersavgifter för brevbefordran. Regeringen föreslår också åtgärderför att mildra effekterna för ideella föreningar till följd avatt befordran av brev blir mervärdesskattepliktig. Vidare lämnasförslag om hur särskilda samhällsåtaganden inompostverksamheten, såsom totalförsvarets behov av postbefordran,handikappades behov av grundläggande post- och kassaservice samtbefordran av blindskriftsförsändelser skall genomföras ochfinansieras.2.2 MotionsförslagTvå motioner har väckts som avvisar regeringens riktlinjer förden framtida postverksamheten och som föreslår att riksdagenavslår propositionen.Postverket uppfyller enligt motion T25 (s) väl de service- ochkvalitetsmål som regering och riksdag satt upp. En fungerandepostverksamhet är en väsentlig del av infrastruktur.Affärsverksformen ger goda förutsättningar såväl för kommersiellverksamhet som för demokratiskt inflytande. Några övertygandeskäl har inte redovisats för att verksamhet skullefungera bättre efter en bolagisering, anför motionärerna. Deframför vidare farhågor för att bl.a. postkassaservicen kommeratt minska i omfång till förmån för Posten AB:s bank- ochfinansrörelse. I motionen påpekas också att det är en stor bristatt det inte redovisas hur kostnaderna för den olönsamma men församhället viktiga kassaservicen skall täckas efter år 1996.I motionen konstateras vidare att den ökande konkurrensen påpostmarknaden har förändrat förutsättningarna för attupprätthålla en rikstäckande postservice. Det är en nationellangelägenhet att de regionala och sociala mål som harfastställt kan uppnås. Detta bör säkerställas genom lagstiftningoch annan styrning. En postlag måste därför, anser motionärerna,ställa krav på att alla postbefordringsföretag tar ett ansvarför att målen kan nås och att de bidrar till att täcka dekostnader som detta medför. Regeringen bör därför återkomma tillriksdagen med förslag till en koncessionslagstiftning, som angervilka villkor ett postbefordringsföretag måste uppfylla för attfå tillstånd att bedriva postverksamhet.Infrastrukturen, där postservicen utgör en viktig del, är ensamhällelig angelägenhet enligt motion T21 (v). Genom naturligamonopol och sammanhållna system har det varit möjligt att uppnåhög effektivitet och en rättvis fördelning av fungerandetransporter, telekommunikationer och postservice. Regeringensförslag saknar vidare en helhetssyn. Ombildningen av Postverkettill aktiebolag, där lönsamhetskrav ställs på de enskildadelarna, kommer att leda till att samarbetet inom Postverketersätts av interndebiteringar och maktkamper. Genom avvecklingenav postmonopolet kommer det enligt motionärerna inte längre attfinnas något överskott som kan föras över till de olönsammadelarna av verksamheten.