bet · GH01UU8 · 1993-11-11 00:00:00 — Att svenska organ, för att Sverigeskall uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser, nödgasgenomföra vad icke-svenskt organ beslutat, föranleder däremotinget avsteg från huvudregeln vad gäller formen för riksdagensgodkännande.Utredningen framhöll att den yttersta garantin mot att Sverigeikläder sig folkrättsliga förpliktelser av så långtgående artatt inskränkningarna i handlingsfriheten tar karaktären av ettfaktiskt suveränitetsintrång, liksom bör ligga i kravetpå godkännande, lämnat i den för behandling avriksdagsärenden normala ordningen. Endast då särskild ordning ärföreskriven för den internrättsliga reglering som förutsätts --alltså om det krävs grundlagsändring eller beslut enligt RF 10:5-- bör samma ordning iakttas vid godkännandet avöverenskommelsen. Den nuvarande principiellt viktigaskiljelinjen mellan å ena sidan formlig delegation avbeslutanderätt till icke-svenska organ (RF 10:5) -- sominnefattar direkta suveränitetsuppgivelser -- och å den andraåtaganden, enligt vilka folkrättsligt förbinder sig attinternrättsligt följa beslut fattade enligt överenskommelsensregler, borde enligt utredningen sålunda härvidlag bibehållas.Regeringen lade fram Ragnemalms utredningsförslag iproposition 1984/85:61 om överlåtelse av vissaoffentligrättsliga uppgifter till internationella organ.Utgångspunkten var därvid -- framhålls det i propositionen(s. 8) -- att grundtankarna bakom de dåvarande bestämmelserna i10 kap. 5 § regeringsformen inte skulle rubbas. Avsikten var(s. 9) att försöka undanröja de oklarheter som varit förenademed den dåvarande ordningen och söka åstadkomma en klarare ochmer lättillämpad ordning. Beträffande traktatmakten anfördes ipropositionen liksom i utredningen endast att som en tredje formav överlåtbar funktion borde anges befogenheten att besluta om"ingående eller uppsägning av internationella överenskommelsereller förpliktelser". Formuleringen angavs anknyta till 10 kap.4 § regeringsformen och innebära att inte bara funktioner isamband med ingående och uppsägning av traktater utan ävenmotsvarande befogenheter beträffande ensidiga åtagandenomfattas.10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har därefterföljande lydelse:Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsformoch som avser meddelande av föreskrifter, användningen avstatens tillgångar eller ingående eller uppsägning avinternationella överenskommelser eller förpliktelser, kan ibegränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisationför fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall blivaanslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ejöverlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändringeller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om valtill eller fråga om begränsning av någon av de fri-och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga omöverlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande avgrundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutarriksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minstfem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar avledamöterna förenar sig.Frågan om internationella överenskommelsers och förpliktelsersingrepp i statens suveränitet tas upp i betänkandet (SOU1993:14) EG och våra grundlagar som avgavs . Därframhålls (s. 131 f.) att begreppet suveränitet inte allsförekommer i regeringsformen och över huvud taget mycketsparsamt i svensk konstitutionell debatt. Enligt utredningenhävdar en del författare att snart nog varje internationellöverenskommelse innefattar ett slags de facto överlåtelse avsuveränitet eller beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättsligdebatt i samband med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klardistinktion mellan traditionell folkrättslig bundenhet förstaten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förpliktaenskilda rättssubjekt, suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan.Grundlagsutredningen inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.Utredningen pekade (s. 49 f.) på att internationella avtalnästan undantagslöst syftar till att skapa ömsesidigarättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. Imånga fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskildainstitutioner, utrustade med befogenheter av varierande slag.Enligt t.ex. är medlemsstaterna skyldiga attefterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Detär dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan,beslutet hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat frånatt fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statensförpliktelse omsätts till en internrättslig regel.Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär såledesenligt utredningen att staten accepterar att bli bunden avavgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det äralltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utanomedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsligahandlingsfriheten begränsas, men de samarbetande staterna harkvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsligaplanet.Konstitutionsutskottet får anföra följande.Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall förbeslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sigpå regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gällavad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- omdetta inte kan avvaktas -- en kvalificerad majoritet. Somframgår av den ovan lämnade redovisningen gäller dettaemellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse omöverlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av dennu aktuella konventionen binder folkrättsligt. Sverigeshandlingsfrihet som stat påverkas, men den avsedda domstolensbeslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haagbeslut inte att automatiskt tillämpas internt i . Denförklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringenföreslår att skall avge är således inte någon formligöverlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och har kvarsina befogenheter.Konstitutionsutskottet anser mot denna bakgrund att beslut omförklaring i enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunnafattas utan tillämpning av de särskilda beslutsregler somföreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.Stockholm den 9 november 1993På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), (), YlvaAnnerstedt (fp), (), (), Hans GöranFranck (s), (), (nyd),(), (), (), () och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Justitieutskottets yttrandeBilaga 21993/94:JuU1yImmunitet och privilegier inom ESKTill utrikesutskottetInledningI proposition 1993/94:23 om tillträde tillkonventionen om förlikning och skiljedom inom (ESK) m.m. har regeringen() föreslagit bl.a. att godkännakonventionen om förlikning och skiljedom inom ESK somundertecknats samt att anta regeringensförslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall.Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet som harberett justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet.Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.UtskottetInledningI propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut den14 av det tredje rådsmötet inom ESK. Beslutethandlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdandedelen avser en konvention om förlikning och skiljedom(). Genom konventionen upprättas enskiljedomstol () inom ESK. I propositionen föreslåsbl.a. att tillträder konventionen och underkastar sigESK-domstolens domsmakt för en period av tio år.I propositionen föreslås också en ändring i lagen om immunitetoch privilegier för att skall uppfylla sinaförpliktelser härvidlag åt funktionärer i . Dennafråga ligger inom utskottets beredningsområde. Utskottetbegränsar sitt yttrande till den.Lagförslaget m.m.Till grund för förslagen i propositionen ligger en promemoria(Ds 1993:48) tillträde till konventionen om förlikningoch skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK),som har remissbehandlats.Enligt konventionsåtagandet (artikel 6) skallförlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och detvistande parternas ombud och juridiska biträden, medan defullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium,åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna tillInternationella domstolen åtnjuter. -- Internationella domstolenupprättades och är främstarättskipande organ.Artikeln hänvisar alltså till Internationella domstolensstadga. Frågor om immunitet och privilegier samt om skattefrihettas upp i tre artiklar i Internationella domstolens stadga.Artikel 19 lyder: Domstolens ledamöter åtnjuta vidfullgörandet av sina uppgifter diplomatiska privilegier ochimmuniteter.Artikel 42.3 lyder: Ombud, rådgivare och advokater åt parterinför domstolen skola åtnjuta de privilegier och immuniteter,som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.Artikel 32.8 som hänvisar till i sju punkter i artikelnbeskrivna arvoden till domarna i domstolen och till olikafunktionärer lyder: Ovannämnda avlöningar, arvoden ochersättningar äro befriade från all beskattning.I propositionen tolkas artikel 6 så att domare m.fl. iESK-domstolen inte skulle komma i åtnjutande avskatteprivilegier. Resonemanget i propositionen bygger på tankenatt om artikel 19 i Internationella domstolens stadga hadeomfattat även skatteprivilegier hade regleringen i artikel 32.8inte behövts. Den bestämmelsen tyder alltså, enligt vad somanförs i propositionen, på att skattefriheten i Internationelladomstolens stadga är en förmån som går längre än vad som istadgans artikel 19 innefattas i begreppet immunitet ochprivilegier.Lagtekniskt föreslås en lösning som innebär att i bilagan tilllagen om immunitet och privilegier fogas en ny punkt 43 enligtvilken konventionsåtagandet skall fullgöras genom attbestämmelserna i artikel 19 och i artikel 42.3 i Internationelladomstolens stadga skall tillämpas för ifrågavarandepersonkategorier.I princip samma ordning föreslogs i den nyssnämndapromemorian.De remissinstanser som yttrat sig över lagförslaget har mednågot undantag varit kritiska till det (se prop. s. 15 f).Kritiken går sammanfattningsvis ut på att det svårligen urkonventionsåtagandet kan utläsas en sådan inskränkning avseendeskatteprivilegier som föreslås i promemorian.ÖvervägandenTill grund för lagstiftningen om immunitet och privilegierligger en i avslutad konvention omdiplomatiska förbindelser. Konventionen utgjorde i stort sett ensystematisk kodifiering av allmänt erkända folkrättsligagrundsatser, och dess bestämmelser avvek inte i några väsentligaavseenden från vad som redan tillämpas i (prop. 15 f, UU 12 s. 3). Lagen (1966:664) med vissa bestämmelser omimmunitet och privilegier trädde i kraft den 1 januari 1967.I samma lagstiftningsärende beslutades att lagen (1962:371) omsärskilda förmåner för vissa internationella organisationerm.m., som bl.a. gällde för , skulleupphöra att gälla. Bestämmelserna i den lagen överfördes tilllagen med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier.Lagstiftningen om immunitet och privilegier blev år 1976föremål för en genomgripande främst systematisk översyn, och dennya regleringen, lagen om immunitet och privilegier i vissafall, trädde i kraft den 1 januari 1977.I lagen om immunitet och privilegier regleras inte vilkenimmunitet och vilka privilegier som avses i varje enskilt fall.Förmånerna framgår i stället enligt 4 § av den konvention somligger till grund för åtagandet. I det nu aktuella ärendethänvisas till de regler som gäller för Internationelladomstolen.Enligt artikel 6 i skall i artikelnuppräknade personer åtnjuta samma förmåner som motsvarandepersoner vid . Regleringen iInternationella domstolens stadga finns som framgått iförsta hand i artiklarna 19 och 43.2 men även artikel 32.8 måsteaktualiseras.Utskottet anmärker här att de förmåner som utgår enligtartikel 19 är av större omfattning än de förmåner som utgårenligt artikel 42.3. Artiklarna avser också olikapersonkategorier.När det gäller tolkningen av artikel 19 vill utskottet anföraföljande. Av artikeln framgår att domstolens ledamöter skallåtnjuta diplomatiska privilegier och immunitet. Innebördenhärav utvecklas inte närmare i stadgan bortsett från regleringenom skattefrihet i artikel 32.8.Regleringen i artikel 32.8 måste dock enligt utskottetsuppfattning ses som ett tolkningsdatum. Ett ytterligaretolkningsdatum utgörs av vad som normalt avses med diplomatiskaprivilegier i fråga om skatter. Här kan den nyssnämndaWienkonventionen vara till ledning. Enligt artikel 34 iWienkonventionen skall diplomatiska företrädare med vissaundantag vara befriade från alla statliga, regionala ellerkommunala skatter och pålagor vare sig de avser person elleregendom.Det i propositionen anlagda synsättet framstår mot den härangivna bakgrunden inte som naturligt.Enligt utskottets mening kan det sålunda ifrågasättas om inteskatteprivilegium föreligger redan enligt artikel 19 iInternationella domstolens stadga. Den i propositionenföreslagna regleringen skulle i sådana fall inte leda till detåsyftade resultatet.Härutöver måste utskottet konstatera att det iStockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissaartiklar när det gäller hänvisningen till Internationelladomstolens stadga. Det går således inte att av artikel 6 iStockholmskonventionen dra slutsatsen att endast artiklarna 19och 42.3 omfattas av hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen avartikel 6 på att även artikel 32.8 i Internationella domstolensstadga, som behandlar en fråga om privilegier, omfattas.Ordalydelsen av artikel 6 ger också vid handen att detåsyftade resultatet är att bl.a. domare vid skallåtnjuta samma privilegier som domare vid Internationelladomstolen. Utskottet vill här anmärka att vad som ipropositionen (s. 17) anförts om svenska skatteregler saknarbetydelse för tolkningen av artikel 6. Detta framgår för övrigtredan av 1 § lagen om immunitet och privilegier där det stadgasatt vad som gäller enligt lagen skall gälla utan hinder avbestämmelse i annan författning. Konventionsåtaganden har medandra ord företräde framför svensk lagstiftning i motsvarandedelar.Utskottet anser sålunda, i likhet med flertaletremissinstanser som behandlat frågan, att det saknas stöd förslutsatsen i propositionen att åtagandet iStockholmskonventionen inte omfattar skatteprivilegier för vissai konventionen uppräknade grupper. Vad som sagts bör enligtutskottets mening medföra att den mening i lagförslaget sombörjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort.Utskottet vill tillägga att omfattningen av de skatteförmånersom utgår med stöd av får fastställas ipraxis på sedvanligt sätt.Stockholm den 9 november 1993På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit: (), Lars-ErikLövdén (s), (), (), (), (nyd), (), (), (), (), (), (), () och TomasHögström (m).Propositionens lagförslagBilaga 3 Sammanfattning 1Propositionen 1Sammanfattning av propositionen 2Utskottet 2Bakgrund 2Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK 4Finansprotokollet 7Bestämmelser om en 8Immunitet och privilegier 10Utskottets ställningstagande 11Hemställan 15Bilaga 1 16Bilaga 2 22Bilaga 3 26