bet · GG01TU35 · 1993-05-27 00:00:00 — beträffande planeringsinriktning för järnvägaratt -- under förutsättning av bifall till moment 7 imeningsyttringen -- med bifall till motion 1992/93:T62 yrkandena 9, 17, 18, 20i denna del, 22--25 med avslag på proposition 1992/93:176 yrkandena 1--5 på s.93 och motionerna 1992/93:T35 i denna del, 1992/93:T36 yrkande 5, 1992/93:T48,1992/93:T52, 1992/93:T59 yrkande 4, 1992/93:T61 yrkande 3, 1992/93:T63 yrkande3 i denna del, 1992/93:T69 yrkandena 2 och 3, 1992/93:T71 yrkande 7 i dennadel, 1992/93:T73, 1992/93:T76 yrkande 2, 1992/93:T78, 1992/93:T201 yrkande 3 idenna del, 1992/93:T203 yrkande 4, 1992/93:T204 yrkande 2 i denna del,1992/93:T205 yrkande 3 i denna del, 1992/93:T208 yrkande 6, 1992/93:T215yrkande 8, 1992/93:T219 yrkande 3, 1992/93:T225 yrkande 1 i denna del,1992/93:T501 yrkande 1, 1992/93:T509, 1992/93:T514, 1992/93:T517, 1992/93:T519i denna del, 1992/93:T525, 1992/93:T526, 1992/93:T527 yrkande 3,1992/93:T528, 1992/93:T529, 1992/93:T530, 1992/93:T536, 1992/93:T537yrkande 1, 1992/93:T538 yrkande 1, 1992/93:T541 yrkande 1, 1992/93:T544,1992/93:T545, 1992/93:T547, 1992/93:T552, 1992/93:T555, 1992/93:T557,1992/93:T559, 1992/93:T561, 1992/93:T563, 1992/93:Fi211 yrkande 23,1992/93:A416 yrkande 7 och 1992/93:A472 yrkande 5 i denna del som sinmening ger regeringen till känna vad ovan anfört,43. beträffande anslaget Nyinvesteringar i stomjärnvägaratt med anledning av motion 1992/93:T208 yrkande 4 och med avslagpå motionerna 1992/93:T71 yrkande 1 i denna del, 1992/93:T216 yrkande 2 i dennadel och yrkande 3 samt 1992/93:A267 yrkande 13 i denna del tillNyinvesteringar i stomjärnvägar för /94 anvisar ettramanslag på ,yttrande1992/93:FiU4y Investeringar i trafikens infrastruktur m.m.Till trafikutskottetTrafikutskottet har berett finansutskottet tillfälle attyttra sig över proposition 1992/93:176 Investeringar i trafikens infrastrukturm.m. jämte motioner, i de delar som berör finansutskottets beredningsområde.Avgränsning av yttrandetFinansutskottet behandlar i detta yttrande till trafikutskottet frågan om attinföra ett nytt finansieringssystem, avsnitten 2.1.1 (s. 30--32) och 4(s. 107--112) i propositionen.I dessa delar av propositionen föreslås att investeringar i vägar, järnvägaroch kollektivtrafikanläggningar skall finansieras genom att lån tas upp iRiksgäldskontoret i stället för att som finansieras över anslag påstatsbudgeten.PropositionenEnligt RF 9:10 får regeringen inte uppta lån utan bemyndigande.Regeringen begär därför ett bemyndigande för regeringen att för perioden1993/94--1995/96 besluta om låneram för investeringar i vägar, järnvägar ochkollektivtrafikanläggningar upp till ett belopp om 42 miljarder kronor.Därutöver föreslås att skall besluta att två av regeringenunderställda myndigheter, och , skall medges rätt att ta upplån i /94--1995/96 intill ett sammanlagtbelopp av högst för nya investeringar. Detta beloppinnefattas emellertid i det förstnämnda bemyndigandet, som även innefattartidigare upptagna lån för investeringar i vägar och järnvägar om totalt ca 6miljarder kronor. I propositionen (s.11) inför regeringen ett nytt begrepp,nämligen skuldsättningsram. Någon närmare innebörd av begreppet ges inte idetta sammanhang. I en särskild hemställanpunkt föreslås att skallbesluta att skuldsättningsramen för perioden /94--2002/03 skall vara 78miljarder kronor. De ovannämnda beloppen innefattas i den begärdaplaneringsramen.Vidare föreslås godkänna att väg- och järnvägsinvesteringar börplaneras inom en ram om totalt . Därtill kommer 10 miljarderkronor för sådana projekt som redan beslutats inom den av tidigarebeslutade planeringsramen om . föreslås ocksågodkänna en viss fördelning av ramen på olika typer av trafikinvesteringar(s. 42) men föreslås att regeringen skall bemyndigas besluta om denslutliga fördelningen av låneramen mellan och samt mellanår och ändamål (s. 112). Ett särskilt bemyndigande begärs också för regeringenatt besluta om de förändringar i givna bemyndiganden för ochBanverket som är påkallade av den nya finansieringsmodellen.I propositionen bedöms att med lånefinansiering kommer de faktiska ränte- ochamorteringskostnaderna för investeringar i vägar och järnvägar att tydliggöraspå statsbudgeten. redovisas de direkta anskaffningsutgifterna.I propositionen bedöms vidare att lånefinansiering innebär att enperiodisering av anskaffningsutgifterna görs på statsbudgeten i stället för attdessa till fullo får täckas med anslagsmedel det aktuella budgetåret.Belastningen på budgeten för amorteringar och räntor uppstår enligt förslagetförst efter hand som lån och räntor förfaller till betalning.Budgetbelastningen sägs därmed uppstå först när de samhällsekonomiska vinsternamed uppbyggd och väl fungerande infrastruktur infaller, dvs. i takt med attinvesteringarna brukas av medborgarna. Med en lånefinansieringsmodellförbättras enligt propositionen beslutsunderlag genom att defaktiska kostnaderna staten har för infrastruktursatsningar tydliggörs genomatt såväl ränte- som amorteringskostnader synliggörs.Övergången till en lånefinansiering innebär en temporär förbättring avstatsbudgetens saldo. I den takt investeringarna sker kommer denna effektsuccessivt att minska. Detta innebär dock inte att statens finanser på någotsätt förbättras. Genom omläggningen kommer skillnaden mellan statsbudgetenssaldo och statens upplåningsbehov tillfälligt att öka.För att "finansiera" räntor och amorteringar av upptagna lån bör, enligtpropositionen, ett särskilt anslag för kapitalkostnader för investeringar ivägar, järnvägar och kollektiva trafikanläggningar, vilka föreslås betalas medlån, inrättas. För /94 beräknas detta anslag uppgå till 1353miljoner kronor.I propositionen föreslås mot bakgrund härav att anslagen för byggande avriksvägar, byggande av länstrafikanläggningar, bärighetshöjande åtgärder,nyinvesteringar i stomjärnvägar samt ersättning till för vissakapitalkostnader som tillsammans uppgår till inteskall tas upp i statsbudgeten för /94.UtskottetFinansutskottet har i betänkandet om den ekonomiska politiken ochbudgetregleringen (1992/93:FiU10, FiU20) behandlat frågan om finansieringen ochredovisningen av investeringar i trafikens infrastruktur. Utskottets behandlingföranleddes av ett antal motioner som tog upp frågan om att indelastatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget. Utskottet anförde i betänkandetföljande:Investeringar i vägar och järnvägar finansieras traditionellt genom årligaanslag på statsbudgeten. Utgångspunkten för vilka investeringar som skall görasär de gällande tioåriga investeringsplanerna för investeringar i riksvägar,stomjärnvägar och länstrafikanläggningar. De årliga investeringsanslagen harsedan slutet av varit ca per år.Riksdagen beslutade att inrätta ett anslag för investeringar itrafikens infrastruktur. Anslaget skulle främst användas för störresammanhållna projekt av nationell betydelse som gagnar tillväxten och miljönoch storstadsregionernas trafiksystem. anvisade 10 miljarder kronortill anslaget men utlovade att en påfyllnad med ytterligare 10 miljarder kronorskulle ske . För resten av 1990-talet angav en planeringsram på20 miljarder kronor.I syfte att möta lågkonjunkturen och minska arbetslösheten har vidtvå tillfällen, och juni , beslutat om extra medeltill transportsektorn. beslutade att anslåytterligare för åtgärder på länsvägar i skogslänen.I årets budgetproposition (, bilaga 7) föreslås enny finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar (inkl. eldrifts-och telenätsutrustning) och kollektivtrafikanläggningar. De skall enligtförslaget finansieras genom lån som tas upp i . För attfinansiera räntor och amorteringar kommer ett särskilt kapitalkostnadsanslagatt inrättas. En total investeringsram och en låneram kommer att fastställasför investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar förperioden --2003. Utöver ordinarie investeringar kommer ytterligareinvesteringar för att göras, varav 10 miljarder kronoravser redan fattade beslut. Förslag kommer senare i vår att lämnas till hurresurserna skall fördelas mellan och Banverket.Som skäl för att införa en ny finansieringsmodell anförs att flera mycketangelägna investeringar inte har gått att finansiera inom anslagnaramar. I finansplanen sägs att genom en övergång till lånefinansiering kaninvesteringsnivån höjas ytterligare.Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU (1987/88:FiU3y) innebär enövergång till att finansiera investeringar med lån i ()eller på kapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gördet möjligt att öka investeringarna i samhället. Att finansiera statligainvesteringar genom lån i RGK i stället för över anslag skapar inte hellernågot ökat finansiellt utrymme. Även finansieringen via anslag innebär, i denmån inte statsinkomsterna räcker till, att lån upptas i RGK. Utskottet delarsåledes inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringarmed lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad enfinansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverkavilket inflytande får över besluten om infrastrukturinvesteringarna.Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ettkapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar påupptagna lån. Ett ställningstagande från sida till omfattningen avett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande överinvesteringarnas omfattning. Belastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer attbestämmas genom en mekanisk framräkning baserad på gjorda investeringar. Detanslaget kan i detta skede inte påverka. Ställningstagandet tillkapitalkostnadsanslaget blir därför ointressant ur beslutssynpunkt.Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livslängd, som ettkapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan vara värdefullt urandra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektornsresursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådanperiodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget attredovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som godredovisningssed. Ändringar av principer får genomslag påbudgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning avstatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkttill den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att detill denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endastden del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tasupp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- ochkapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseendenmen även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig ochofullständig.De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och enkapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiskaredovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisaen investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfallerföretaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfalleremellertid inte staten direkt utan andra samhällssektorer.I själva verket är den kanske viktigaste orsaken till att viss verksamhet kanbedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlig regi än iprivat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utansprids i samhället. Verksamheter som karaktäriseras av sådana svårigheter förägaren att -- på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt -- få betalning förtillhandahållna tjänster brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva tjänster.Det anförda, som påpekas i finansplanen, visar att den företagsekonomiskaredovisningskonventionen inte i alla delar är lämplig att använda för statligverksamhet.Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringarinsatsresurser -- produktionsfaktorer -- för att myndigheterna skall kunnabedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels ärinvesteringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjasav andra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, skyddsrum etc.).För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansierainvesteringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låtakapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget. Ett sådant system föreslås iårets finansplan. Utskottet återkommer till detta. Kapitalkostnaderna i ettsådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter.Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnasvärde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta deekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang äremellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntadeavkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelseär här den samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringensvärde. Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blireffekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas ochavgöras inom en enskild myndighet eller ett verk.Finansutskottet yttrade sig över proposition 1987/88:50 omtrafikpolitiken (1987/88:FiU3y). I yttrandet skrev ett enigtfinansutskott följande:Utskottet anser inte att det finns skäl att ändra de principer som slogs fastav 1984/riksdag. För att ett affärsverk skall få finansierainvesteringar vid sidan av statsbudgeten direkt via börliksom gälla att full förräntning kan påräknas på investeringen. Förde investeringar där detta inte gäller bör finansieringen liksom skevia anslag på statsbudgeten. I de fall ett affärsverk medges rätt att låna iriksgäldskontoret bör det ske inom en angiven ram. En upplåning som sker pådetta sätt skall på lämpligt sätt rapporteras och redovisas som statsskuld föratt överblicken och rapporteringen av den totala statsskulden inte skallförsvåras.Utskottet uttryckte förståelse för de motiv som anförts för att införa andrafinansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellertidviktigt, anförde utskottet, att i detta sammanhang beakta de krav somriksdagen ställer beträffande möjligheter till inflytande och överblick.Utskottet har alltjämt samma uppfattning och anser sammanfattningsvis attinvesteringar i infrastruktur bör anvisas över anslag på statsbudgeten. Enfinansiering över anslag kan väl förenas med utformning av planeringsramareller investeringsbemyndiganden som gör det möjligt att långsiktigt planeraverksamheten. Det kan dock finnas skäl att överväga andra budget- ochredovisningsformer för denna typ av investeringar. Det är i vissa sammanhangväsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på ett annat sätt ändriftkostnader.Utskottet var i betänkandet (bet. 1992/93:FiU10, FiU20, rskr. 189) för sindel inte berett att tillstyrka att en drift- och en kapitalbudget skulleåterinföras, men ansåg att frågan om hur investeringarna i infrastruktur skallfinansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare.Utskottet förutsatte att regeringen i det fortsatta arbetet med dessa frågoruppmärksammade de problem utskottet här påtalat. De aktuella motionernaavstyrktes därför av utskottet. I en reservation från Ny demokrati förordadesatt en särskild utredning tillsattes för att lösa de frågor som motionernaaktualiserat.Propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (1992/93:176) hardärefter överlämnats till . I propositionen lämnas en redovisning förhur styrformerna för investeringar i trafikens infrastruktur bör utvecklas.Utskottet har tagit del av dessa förslag. Som utskottet ser det föreslås ipropositionen vissa förbättringar och förtydliganden vad gäller styrformernaoch redovisningen. Förslaget har också andra förtjänster. En bättreöverensstämmelse åstadkoms i redovisningen mellan budgetbelastning ochmedborgarnas utnyttjande av investeringarna. Genom en treårsram för upplåningenges möjlighet att styra den totala omfattningen avtrafikinvesteringarna. Vidare kommer en årlig utfallsredovisning att lämnas iform av uppföljning mot investeringsplan och ingångna åtaganden. Trots dettamåste utskottet konstatera att den för finansutskottet intressanta frågan omhur skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgifter somsaknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skallomfattas av budgetregleringen, inte fått en för tillfredsställandelösning. Utskottet vill åskådliggöra detta med följande exempel. Ipropositionen föreslås att ett kapitalkostnadsanslag skall införas påstatsbudgeten som skall belastas med amorteringar och räntor på lån till bl.a.Vägverket och . Denna typ av anslag kan emellertid leda till vissaicke önskvärda effekter. Antag att staten önskar öka sitt sparande för attminska sin skuldsättning och av det skälet ålägger och attöka sina amorteringar. Innebörden härav blir med propositionens förslag tillfinansiering av infrastrukturinvesteringar att utfallet påkapitalkostnadsanslaget ökar. Den paradoxala effekten blir således attbudgetunderskottet ökar trots att myndigheterna ökat sitt sparande.Det omvända skulle också kunna inträffa om amorteringstiden i ställetförlängs, vilket egentligen innebär ett mindre sparande än annars. Därigenomskulle belastningen på kapitalkostnadsanslaget minska och budgetsaldotförbättras. Den faktiska upplåningen påverkas i detta skede inte, eftersomupplåningen redan har skett i samband med att investeringen genomförs.Exemplen visar enligt utskottets mening att begreppet kapitalkostnadsanslagger statsbudgeten och budgetunderskottet, om de i proposition 176 föreslagnaförändringarna genomförs, en annan innebörd än de haft. Genom att manändrar amorteringstiden kan budgetsaldots storlek påverkas.Enligt finansutskottets mening aktualiserar detta frågan på vilket sättriksdagen skall utöva sin finansmakt. Det vedertagna sättet att genomanslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår skullebehöva utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndiganden ochliknande långsiktiga utgiftsåtaganden. avser att i ett annatsammanhang föreslå att hos regeringen hemställa om en översyn av defrågor som utskottet aktualiserat här och i det nämnda betänkandet från i mars1993 (bet. 1992/93:FiU20, rskr. 189).Den i proposition 176 aktualiserade frågan om finansieringen av investeringari trafikens infrastruktur måste emellertid lösas nu i samband med riksdagensbehandling av propositionen. För att inte senarelägga riksdagensställningstagande till de nödvändiga investeringarna i trafikens infrastrukturoch på ett negativt sätt påverka trafikverkens investeringsplanering börriksdagen, i avvaktan på en närmare prövning av hur finansmakt börutformas, anvisa nödvändiga medel för infrastrukturinvesteringar över anslag påstatsbudgeten. anser därför att för mer vedertagnabeslutsformer -- att anvisa medel över anslag och fastställa inriktningen ochomfattningen av verksamheten genom planerings- eller investeringsbemyndiganden-- bör användas också för beslut om investeringar i trafikens infrastruktur.Det bör ankomma på trafikutskottet att överväga om anslaget skall omfatta deberäknade utgifterna för hela treårsperioden eller endast i taget.Av betydelse härvid är om planeringen och ställningstagande skallske treårsvis eller vara rullande. Likaså ankommer det på trafikutskottet attta ställning till om medlen skall anvisas samlat eller fördelas på väg- ochjärnvägsinvesteringar. anser dock, med tanke påinvesteringarnas betydelse för det samhällsekonomiska kapacitetsutnyttjandetoch behovet att utveckla kapaciteten, att vägledande förtrafikutskottet bör vara att ställningstagande inte ytterligareskall försena den planerade utbyggnaden. bör därför fatta denödvändiga besluten redan i vår.Ett ställningstagande i denna riktning skulle också tillgodose yrkandena11--15 i motion T71 (s) samt i viss utsträckning även motion T62 (v)yrkandena 1 och 7.Förslaget i motion T47 av () att överföra delar avfordonsskatten och bränsleskatten direkt till för väginvesteringaranser utskottet bör avslås av . Förslaget kan inte ses som enfinansieringsform, som motionären hävdar, utan är egentligen enspecialdestinering av inkomster. Utskottet och har vid ett flertaltillfällen avvisat sådana yrkanden. Väginvesteringar bör vägas främst mot andratyper av infrastrukturinvesteringar och inte mot vissa skatteinkomster. Enspecialdestinering av inkomster till vissa utgifter skulle försvåra förriksdagen att göra en prioritering på rationella grunder mellan olika typer avutgifter.Stockholm den 20 april 1993På finansutskottets vägnarPer-Ola ErikssonI beslutet har deltagit: (), (), LarsTobisson (m), (), (), (), PerOlof (), Tom (), (), (),Bo G Jenevall (nyd), (), (), () och ().Från , som inte företräds av någon ordinarie ledamot iutskottet, har suppleanten () närvarit vid den slutligabehandlingen av ärendet.