bet · GG01KU30 · 1993-05-13 00:00:00 — Även om ärendet handläggs enligt en fastställdpraxis bör statsrådet således inte delta i handläggningen,eftersom, som ordföranden i , f.d. justitierådetBengt påpekat vid utfrågningen av honom, även en fastpraxis kan vara i behov av omprövning.Utskottet anser det vara viktigt att man skiljer mellan sådanaförhållanden som är ägnade att rubba förtroendet för ettstatsråd och förhållanden som konstituerar jäv för statsrådet iett visst ärende. Även om en jävssituation inte föreligger kansåledes ett deltagande i ett visst beslut medföra attallmänhetens förtroende för ett visst statsråd rubbas. Å andrasidan kan det vara till nackdel om ett statsråd på grund avonödigt strikta regler inte kan delta i regeringsarbetet i fullutsträckning.Utskottet anser det därför vara lämpligt att regler utformasför hanteringen av jävsfrågor i regeringsärenden som riktar sigdirekt till regeringen. Beträffande ett visst aktieinnehav somjävsgrundande företeelse i ett enskilt ärende kan exempelvisförutom krav på att beslutet skall medföra ett bestämt resultatför den beslutsfattande ägaren även uppställas riktlinjer om attinnehavet måste uppgå till en närmare angiven procentsats avbolagets aktiestock eller, i fall där bolaget har en storspridning av aktiestocken, vara av den storleksordningen attaktieägaren har ett reellt inflytande över bolagets verksamhet(s.k. kvalificerad andel).Vidare kan tänkas en beloppsgräns som reglerar när detförväntade resultatet är att anse som sådant att statsrådet intebör delta i ärendets handläggning. Genom en sådan regleringskulle man komma ifrån den otillfredsställande situation som förnärvarande råder och som innebär att även ett mycket blygsamtaktieinnehav medför att statsrådet avstår från att delta ibehandlingen av ett ärende.En precisering av de jävsregler som bör gälla för regeringenkan dock aldrig helt förebygga uppkomsten av jävssituationer.Eftersom utskottet är av den uppfattningen att ettförmögenhetsinnehav generellt sett inte bör hindra en personfrån att inneha en statsrådspost borde regler för att underlättaundvikande av jävs- eller förtroenderubbande situationertillskapas. Utskottet har tagit del av de regler för bl.a.extern förvaltning av regeringsledamöters förmögenheter ochrådgivande organ som finns i bl.a. och , bilaga A9.10. Således finns i olika slag av truster, däriblanden s.k. blind trust, som kan inrättas för förebyggande avuppkomsten av ekonomiska intressekonflikter. Förhållandena här iSverige är visserligen annorlunda, men principen att statsrådunder tjänstetiden fråntas möjligheterna att påverka sinaeventuella kapitalplaceringar måste ses som ett intressantalternativ för att förhindra uppkomsten av jävssituationer.Utskottet rekommenderar därför även att möjligheterna att sättaviss egendom under oberoende extern förvaltning under den tidstatsrådstjänsten innehas blir föremål för utredning. Därvid börmöjligheterna att i tillämpa t.ex. ett system med blindtrust såsom förekommer i och undersökas.Utskottet anser vidare att för inträdet iregeringen statsråden bör registrera sina uppdrag ochförmögenhetsförhållanden, vilket förekommer i andra länder. Vissregistrering sker visserligen genom att regeringenden beslutade om anmälningsskyldighet enligtinsiderlagens regler. Denna anmälningsskyldighet avser dock intealla typer av värdepapper.Utskottet vill slutligen framhålla att det också kan finnasandra bindningar än sådana som har samband medförmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet för ett statsrådeller ge upphov till jävssituationer. Således kan kvardröjandebindningar finnas till organisationer eller andra starkaintressen. Andra exempel är pensionsutfästelser från tidigarearbetsgivare eller intresseorganisationer. Även sådanabindningar bör därför redovisas vid tillträdet av enstatsrådspost. Regler om redovisning av sådana intressen finns iandra länder som , och USA.Utöver vad utskottet framhållit föranleder granskningen ingetuttalande från utskottets sida.b) Kommunikationsministerns engagemang i vårdhemmet har till granskning tagit upp frågan om statsrådetMats Odells engagemang i ett vårdhem utgör utövande avverksamhet i 6kap. 9§ andra stycket regeringsformens mening.Till grund för granskningen har legat en granskningsanmälanbilaga A 9.13, en promemoria upprättad inomKommunikationsdepartementet, bilaga 9.14, samt ett brev frånMats med svar på vissa av utskottet skriftligen ställdafrågor till honom, bilagorna A 9.15--A 9.16.Av promemoria framgår att MatsOdell vid tiden för sitt tillträde som kommunikationsministervar delägare i några aktiebolag och handelsbolag. Bolagen, avvilka två driver vårdhemsverksamhet, och vilkas sammanlagdabruttointäkter uppgick till , drivssom familjeföretag. De ägs, med ett undantag, av ochhans syster med hälften vardera. Efter samråd med statsrådetReidunn beslöt när han tillträdde som statsrådatt lämna sina uppdrag i bolagens styrelser och att inte delta iskötseln av bolagen. hade emellertid inte ansettdet nödvändigt att han även avvecklade sina aktieinnehav ochandelar i bolagen.I slutet av november 1992 förekom uppgifter i massmedia ommisstänkt misshandel av en patient vid ett av de av vårdhemmen. Enligt en tidning skulle ha uppgett att han efter det att händelserna uppdagatsvarit med och informerat de anhöriga till de boende på hemmet.Uppgifterna i pressen om att han deltagit i ett sådantinformationsmöte, vilket ägde rum , och atthan innehar tjänstebil har tillbakavisats iKommunikationsdepartementets promemoria som felaktiga.Mats har i ett brev till utskottet uppgett att hanshustru deltar i skötseln av vårdhemmet och att han och derasbarn följt med henne på en s.k. anhörigdag . Hansnärvaro där betingades av sociala skäl och han lämnade därvidingen information till de anhöriga. Han har vidare uppgett atthan inte informerade statsministern om sitt engagemang ifamiljeföretagen i samband med regeringsbildningen. Detta haräven bekräftats av statsminister vid utfrågningen medhonom.Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottetssida.c) Utbildningsministerns sammanträffande med samer m.m.I en granskningsanmälan har hemställts omkonstitutionsutskottets granskning av omständigheterna kring enresa till som utbildningsminister företogunder tiden den 4--. Utskottet har i ärendeterhållit en inom upprättad promemoria,bilaga A 9.17.Av promemorian framgår att resans syfte var attutbildningsministern, som har uppdraget att samordna frågor somrör samerna i , närmare skulle lära känna de samiskaförhållandena och besöka ett antal för samerna centralainstitutioner. Under resan erhöll utbildningsministern någragåvor, bl.a. ett par örhängen. Han var inte medveten omörhängenas värde, , och gåvan återlämnades senare tillgivaren.Regeringskansliets förvaltningskontor har givitrekommendationer beträffande gåvor och förmåner. Enligt dessa ärjul- och nyårsgåvor samt födelsedagspresenter inom måttligagränser godtagbara, och såsom en tumregel anges en värdegränsvid några . Gåvans värde skall bedömas medutgångspunkt i marknadspriset och således inte i vad den harkostat givaren.En av uppgifterna för den av regeringen tillsattaEtikkommittén är att behandla problem beträffande gåvor, dvs. ivad mån statsråd skall kunna ta emot gåvor och hur man skallhantera sådana gåvor i fortsättningen. Vid utskottets offentligautfrågning med kommitténs ordförande, f.d.justitierådet , se bilaga B 3, framgick att kommitténännu inte kommit fram till någon värdegräns för gåvor somstatsråd kan ta emot.Utskottets granskning har inte gett anledning till någotuttalande.11. Regeringens handläggning av svensk hjälp tillskogsindustrin m.m. i PolenInledningUtskottet har till granskning tagit upp regeringenshandläggning av svenskt bistånd till skogsindustrin m.m. iPolen. Granskningen har föranletts av tregranskningsanmälningar, bilagorna A 10.1--10.3.Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat enpromemoria som har upprättats inom Utrikesdepartementetsavdelning för internationellt utvecklingssamarbete(U-avdelningen), bilaga 10.4.Granskningen har främst avsett regeringens beslut den 13september 1990 om uppdrag till Beredningen för internationellttekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) att bereda och fatta beslutom stöd till omstrukturering av skogs- ochstålindustrier. Av beslutet framgår att BITS därvid hade attutgå från att stödet i fråga om skogsindustrin skulle ges ienlighet med ett tillämnat avtal mellan det svenskakonsultföretaget och ett polskt konsultföretag somföreträdde den polska sidan. NLK-Celpaps styrelseordförande,, skulle spela en ledande rådgivande roll isamarbetet. Också när det gäller stålindustrin skulle BjörnWahlström spela en ledande rådgivande roll. De närmare villkorenskulle bli föremål för ett särskilt avtal mellan ej närmareangivna parter på den polska och svenska sidan.Två frågor som särskilt har uppmärksammats i granskningen ärförutvarande finansminister befattning med sakenoch huruvida valet av uppdragstagare påverkats av påtryckningarfrån företrädare för den svenska regeringen.Vid granskningen har utskottet haft tillgång till ettomfattande skriftligt material bl.a. från ,och i . Materialet har främstinhämtats genom förfrågningar brevledes och vid besök av entjänsteman från utskottets kansli på BITS och ambassaden.Utfrågningar har ägt rum med direktören ,tidigare statssekreterare i (handelsavdelningen), bilaga B 8, generaldirektören , BITS, bilaga B 9, direktören ,, bilaga B 10, ingenjören ,, bilaga B 11, direktören , rådgivare åt industriminister , bilagaB 13, departementsrådet , ,bilaga B 14, direktören , bilaga B 15,handelssekreteraren , , bilaga B17, riksdagsledamoten och tidigare biståndsministern bilaga B 19, samt riksdagsledamoten ochtidigare finansministern bilaga B 20.Direktören , förutvarande verkställande direktör iNLK-Celpap , och direktören ,, har skriftligen besvarat vissa frågor frånutskottet.Den dåvarande ambassadören vid i ,, har spelat en central roll i denna affär.Han avled . Hans hustru, , har i enpromemoria förklarat att hon följdeprojektet vid olika tillfällen och att hon och hennes make oftadiskuterade projektet. Promemorian innehåller några av deiakttagelser som hon har gjort. Delar av promemorian redovisas idet följande.BakgrundBITSBITS blev myndighet men hade då namnetUtbildningsberedningen, vilket kort därefter ändrades till BITS.Biståndet inom ramen för BITS verksamhet skulle skilja sig frånSIDA:s genom att det skulle vara av ömsesidigt intresse menfortfarande baseras på svenska resurser. Att det skulle verkaexportfrämjande var ett mer eller mindre klart uttalat syfte.Då handläggningen av ärendet med svensk hjälp till industrin iPolen var aktuell för BITS preciserades myndighetens uppgiftenligt följande i den då gällande instruktionen (SFS 1988:1125).BITS hade till uppgift att främja ekonomisk och socialutveckling i enskilda och bidra till attutvidga och stärka förbindelser med dessa länder genominsatser i samarbete med svenska institutioner och företag.Vidare föreskrevs att BITS särskilt skulle besluta om insatserinom ramen för tekniskt samarbete med vissa och beslutaom krediter till vissa enligt förordningen (1984:1132)om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-krediter) samt yttrasig i kvarvarande ärenden om u-krediter enligt förordningen(1981:357) om särskilt förmånlig kreditgivning till u-land.Myndighetens chef kallades direktör och BITSstyrelse bestod av ordförande och högst tio andra personer,direktören medräknad. Styrelsen var beslutför när ordförandenoch minst hälften av de andra ledamöterna var närvarande. Utövervad som anges i 13 § verksförordningen (1987:1100) skullestyrelsen besluta i följande frågor1. verksamhetens inriktning och omfattning i olikasamarbetsländer,2. enstaka insatser i som inte tidigare erhållit stödfrån BITS,3. större u-krediter,4. viktigare frågor om BITS organisation och arbetsformer.BITS kunde med eget yttrande hänskjuta ärenden tillregeringens prövning. I 11 § andra stycket instruktionen i dendå gällanden föreskrevs att om fråga uppkommer att inledafortlöpande samarbete med ett u-land som inte tidigare erhållitstöd från BITS, skall den överlämnas till regeringen förprövning.BITS är en liten myndighet med en generaldirektör och ca25 anställda. En ny instruktion för BITS trädde i kraft den 1juli 1992 (SFS 1992:269). Förändringarna från den tidigareinstruktionen består dels i att det i BITS uppgifter nu äveningår att främja samarbete med länder i Öst- och ,dels i att BITS själv fastställer sin organisation och attmyndighetschefen numera benämns generaldirektör.Riksdagens beslut om ram för bistånd till PolenMot bakgrund av utvecklingen i presenteraderegeringen planer på bistånd till omsammanlagt . Under budgetåret1989/90 inleddes ett samarbete med bl.a. genom planeringav stöd till miljö- och utbildningsinsatser liksom för projektoch humanitära insatser genom folkrörelser.Enligt budgetproposition kunde utbetalningar underdet då innevarande budgetåret finansieras från outnyttjadereserver under anslagen C 2. Utvecklingssamarbete genom SIDA ochC 3. För att stödja den pågåendedemokratiseringsprocessen i föreslogregeringen i nämnda budgetproposition att 1 miljard kronorskulle avsättas . Av detta belopp föreslogs 900miljoner kronor tas ur biståndsbudgeten medan resten föreslogsbli finansierade under andra anslag. Av det totala biståndetunder föreslogs gå till . /91 föreslogs gå till Polenur anslaget C 3. Andra biståndsprogram, anslagspostenProjektbistånd till vissa länder (prop. 1989/90:100 bil. 5).Utrikesutskottet tillstyrkte regeringens förslag (bet.1989/90:UU15). följde utskottet (rskr. 223).Inriktningen av det svenska stödetSom nämnts inleddes redan under /90 ettsamarbete med när det gäller planering av det svenskastödet. I samband med ett besök av statsminister den 12--förde en expertdelegation underledning av ambassadören diskussioner medföreträdare för den polska regeringen om uppläggning, innehållm.m. av det svenska stöd till som regeringen beslutat om.Den svenska delegationen överlämnade ett memorandum som innehöllpreciseringar av det svenska erbjudandet om stöd till samtkrav på medverkan från polsk sida. Av detta memorandum framgåratt man från svensk sida ville koppla stödet till Polensekonomiska reformarbete och demokratiseringsprocess. Vidareframgår att samarbetet kommer att fokuseras på miljöinsatser.När det gäller avtalskonstruktioner nämns att det behövs ettövergripande avtal mellan regeringarna följt av mera ingåendeavtal mellan de ansvariga myndigheterna. Vid samtalenkonstaterades att en stor del av samarbetet skulle regleras ikontrakt mellan svenska företag/institutioner och deras polskasamarbetspartners.Frågan om inriktningen av det svenska stödet togs våren 1990också upp i utrikesutskottets betänkande om samarbete medBaltikum, (bet. 1989/90:UU16). Utskottetberörde därvid särskilt miljösamarbetet. Utskottet konstateradeatt i förhållande till ett antal konkreta miljöinsatserredan var under beredning av BITS inom ramen för det beslutadesamarbetet med om . Dessa insatserangavs röra bl.a rökgasrening, vattenrening, avfallshanteringoch energisparande. Utskottet anförde vidare att det hadeinhämtat att erfarenheterna av de inledande kontakterna imiljösamarbetet med hade visat att möjligheten attgenomföra enskilda projekt, antingen det gällde miljövård ellernågot annat område, måste bedömas i ljuset av de allmännaekonomiska och administrativa förutsättningarna i landet. Detvar enligt utskottet därför inte uteslutet att de svenskainsatserna också från miljösynpunkt kunde göra störst nytta omde i ett inledningsskede fokuserades på kunskapsöverföring ochkompetensutbyggnad, inte bara på miljöområdet utan ävengenerellt beträffande ekonomisk och administrativ kompetens iförvaltning och näringsliv. Utskottet ville därför stödja tankenpå att miljöinsatser i detta första skede borde ges en vidtolkning, vilken tog hänsyn till alla de hinder som ännukvarstod i uppbyggnaden av en effektiv miljövård såväl i Polensom i andra länder i (s. 18).Regeringsbeslut om plan för det svenska stödet till insatser iPolenI gav regeringen (UD U-avd) BITS och Styrelsenför internationell utveckling (SIDA) i uppdrag att planera detsvenska stödet till insatser i Polen.Uppdraget till SIDA avsåg av totalbeloppetom och gällde planering för bistånd tillPolen genom bidrag till svenska folkrörelser och enskildaorganisationer i deras samarbete med och stöd tillorganisationer i (regeringsbeslut ).Uppdraget till BITS avsåg återstående . Ibeslutet om uppdraget anförs till en början att det planeradebiståndet skall ges med särskild inriktning på miljöskyddandeinsatser och att svenska insatser förutsätter engagemang ochvilja från polsk sida att angripa miljöproblemen. Vidare sägsatt sådant handfast intresse bör komma till uttryck genom attPolen för egen del avsätter medel för de insatser som kommer ifråga. I den del av beslutet där BITS får sitt uppdrag sägsockså att BITS planering skall inriktas på insatser inommiljöområdet samt utbildningsinsatser (regeringsbeslut den 2november 1989).BITS beredningsplanI enlighet med regeringens beslut redovisade BITS enberedningsplan för bistånd till . Iplanen anges först några allmänna utgångspunkter. BITSkonstaterar där att biståndet skall förmedlas på gåvovillkor ochavse tekniskt samarbete enligt den för BITS gällandeverksamhetsordningen, innebärande bl.a. att insatserna skallgenomföras i samarbete med svenska institutioner och företagsamt baseras på principen om kostnadsdelning. BITS förklarar sigvidare förutse att behovet av miljöförbättrande åtgärder i Polenkommer att ställa krav på ett större inslag avutrustningsleveranser än vad som är brukligt i BITS tekniskasamarbete, där kunskapsöverföring är det centrala temat. Ianslutning härtill anför BITS att inslaget i det svenska stödetav utrustning, koppling till såväl inhemsk tillverkning avmiljörelaterade komponenter som till reningsanläggningar iallmän och enskild regi ställer krav på förtrogenhet i påkonkurrensupphandling.I planen anger BITS de institutionella ramarna i såväl Sverigesom . Såvitt gäller anförs att BITS kommer atthålla sin huvudman i -- -- informerad om läget vad avser beredning och genomförande avaktuella insatser. Vidare anförs att BITS vad gällermiljövårdande insatser kommer att ha regelbundna kontakter medMiljö- och m.fl.Planen innehåller en genomgång av tänkbara insatserbeträffande miljösamarbete och kunskaps- ochkompetensutveckling. Några studier av den polska skogsindustrinnämns inte.När det gäller beredningsordningen anför BITS att det iSverige finns ett omfattande engagemang för reformprogramoch ansträngningarna att åstadkomma förbättringar i miljön, somäven gynnar och andra Östersjöstater. Detta resulterar iett stort antal förfrågningar till BITS från svenska parter ombidrag för olika stödinsatser i , som inte kan rymmas inomanslagsramen. BITS anför vidare att framställning om utnyttjandeav existerande biståndsram och prioritering mellan insatsförslagåligger och att BITS endast bereder vidare förslag som harlagts fram från polsk sida.I planen behandlar BITS slutligen beslutsordningen. BITSkonstaterar där att regeringen har rätt att anvisa denbeslutsordning som skall gälla för det bistånd till somBITS förvaltar. BITS förutsätter att insatser främst inom ramenför kunskaps- och kompetensutveckling kan beslutas påmyndighetsnivå, medan framför allt utrustningsleveranser avkostnadsmässigt större omfattning och innehållsmässigt merkomplicerad art bör underställas regeringen.Regeringsbeslut beträffande BITS beredningsplan m.m.Den 15 februari 1990 beslutade regeringen (UD U-avd) attgodkänna de allmänna utgångspunkter som redovisas i BITSberedningsplan avseende samarbetets inriktning ochinstitutionella ramar i och . Vidare meddeladeregeringen vissa föreskrifter vad gäller inriktningen av stödetpå miljöområdet. Enligt beslutet skall kostnadseffektivitet ochsamhällsekonomiska effekter ligga till grund för bedömning avutrustningsleveranser och andra insatser på miljöområdet.Upphandling skall ske enligt affärsmässig praxis. Vidareföreskrivs att BITS i det fortsatta arbetet skall följa denberedningsordning som redovisats i planen. Regeringen anvisar ibeslutet för igångsättning av verksamhet inomdet planerade stödet under /90 och anger närmarehur medlen skall finansieras. Vid behov av ytterligare medelunder /90 skall BITS inkomma till regeringen medframställan härom. I beslutet anges dessutom särskilt att BITSsjälv får besluta om insatser som rör kunskaps- ochkompetensutveckling medan miljöinsatser av kostnadsmässigtstörre omfattning och innehållsmässigt mer komplicerad art skallunderställas regeringen för beslut. Utöver vad som harredovisats sägs inget om regeringens deltagande i berednings-och beslutsprocessen.Regeringen beslutade vidare att avtal skulle ingås med ihuvudsaklig överensstämmelse med ett avtalsutkast som finnsfogat till beslutet. Avtalet är ett ramavtal beträffandebiståndet om . Det sägs att samarbetet skallfokuseras på miljöinsatser av strategisk betydelse. De ansvariga myndigheterna i resp.land anges. undertecknades avtalet av statsrådetLena och ministern i den polske premiärministernskansli, . Han var ordförande i den polskaregeringens ekonomiska råd och dessutom koordinator för detvästerländska biståndet till Polen.Regleringsbrev för /91Av regeringens regleringsbrev för /91 framgårunder anslagspost C 3. Andra biståndsprogram, 6. Projektbiståndtill vissa länder, att skall finansiera insatseri . Av dessa medel disponerade SIDA högst förstöd genom svenska folkrörelser och andra enskildaorganisationer medan BITS disponerade i enlighetmed de särskilda beredningsplaner varom regeringen fattarbeslut. Emellertid anges att disponerar ettbelopp om högst efter särskilt beslut avregeringen för att täcka kostnader i samband med möten medarbetsgrupper mellan beslutsfattare i och länder iÖsteuropa. Detta innebär att BITS kunde komma att disponera ettbelopp som var lägre än angivna 90 000 000 kr.Riktlinjer för statlig upphandlingRiksdagen lade fast vissa principer för den offentligaupphandlingen (prop. 1973:73, FiU 27, rskr. Regeringen ochandra statliga myndigheter som sysslar med upphandling får ansesskyldiga att följa dessa principer så långt det går. Principernakommer till uttryck i upphandlingsförordningen (1986:366).En av de grundläggande principerna är principen omaffärsmässighet. Häri ligger att upphandlingen skall ske ikonkurrens och att det anbud som är mest fördelaktigt för statenskall antas. I den nämnda propositionen framhålls dock att detinte går att entydigt ange vad som i olikaupphandlingssituationer bör inbegripas i affärsmässigheten. Ensammanvägning av relevanta omständigheter bör göras i varjesärskilt fall. Det erbjudna priset behöver i och för sig intevara avgörande. Enligt vad som sägs i propositionen är detväsentligt att väga priset t.ex. mot kvalitet. Ävenomständigheter som anbudsgivarens förmåga att fullgöra sinaåtaganden, möjligheterna att få god service, framtidadriftskostnader etc. bör tas med i bedömningen (s. 49). I vissafall finns enligt propositionen skäl att lägga vidarebedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikttillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Somexempel nämns försvars-, sysselsättnings- ochförsörjningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärenden därsådana bedömningar kan ifrågakomma bör enligt propositionenankomma på regeringen (s. 52).En annan viktig princip i upphandlingen ärrättssäkerhetsprincipen (prop. s. 50). Här ligger liksom i andrasammanhang i den offentliga förvaltningen ett krav på saklighetoch opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).Polsk begäran om samarbete i fråga om stål-, skogs- ochvarvsindustrinDen gjorde en skriftligframställning till ambassadör vid Sverigesambassad i med en begäran om samarbete i fråga omstål-, skogs- och varvsindustrin. förklarari framställningen att han ämnar ta initiativ till ett antalstudier av omstrukturering av den polska industrin.