bet · GG01KU30 · 1993-05-13 00:00:00 — BITSanförde till en början att den korta remisstiden endast gjordedet möjligt att lyfta fram vissa enligt BITS principielltviktiga frågeställningar och att det för en teknisk granskningkrävdes mer tid eventuellt med anlitande av oberoende expertisoch dialog med berörda på polsk sida. BITS förutsatte att denföreslagna insatsen låg i linje med det avtal som träffatsmellan de svenska och polska regeringarna omutvecklingssamarbetet och att enligt avtalet ansvariga parterstod bakom förslaget.I yttrandet anförde BITS att studiens närmare syfte iförhållande till skogsindustri inte framgick avunderlaget. BITS ansåg att en klar och entydig målangivelse varavgörande för en bedömning av rimligheten i uppläggning ochinsatta resurser och för att bedöma nyttan för samarbetsparten-- i detta fall Polen.I frågan om partsförhållande uppgav BITS att man hadeinhämtat att diskussionerna mellan den svenska och polska sidanom den aktuella insatsen och rådgivningen vad gällerstålindustrin hade förts mellan och NLK-Celpap åena sidan och det polska industriministeriet å den andra. BITSpekade på att det var oklart vem som var motpart på polsk sidaoch förordade att ansvarig polsk regeringsmyndighet --rollfördelningen mellan och Skogsministerietmåste enligt BITS klargöras -- tar ett övergripande ansvar förstudiens genomförande. Det var emellertid enligt BITS sannoliktatt annan polsk part tilldelades ansvar för medverkan igenomförandet av studiens olika moment. Med hänsyn tillövergången till enskilt ägande påverkade enligt BITSägarstrukturen såväl i fråga om fabriker som råvaror vilkaparter som berörs på polsk sida.När det gällde ansvarsfördelningen konstaterade BITS attförslaget var utformat som en offert av sedvanligt slag för enkonsultstudie inför investeringsbeslut inom pappers- ochmassaindustrin och att det som sådant var en ensidig svenskprodukt, där polska önskemål, förhållanden inom skogsnäringensamt beredskap och förmåga till egna åtaganden inteåterspeglades. BITS förklarade sig utgå från att ett kontraktskulle tecknas mellan svensk konsult och polsk kund somreglerade genomförande och kostnader för studien liksom resp.parts åtaganden och insatta resurser. Det var enligt BITSsärskilt viktigt att identifiera vilka resurser och vilkenkompetens den polska sidan kunde mobilisera. BITS anmärkte attdet svenska konsultföretaget endast borde anlitas för sådantarbete som den polska sidan saknade resurser att utföra. Påkostnadsidan borde enligt BITS åta sig att svara församtliga lokala kostnader i samband med insatsen. En sådankostnadsdelning påverkade totalkostnaden för svensk del avinsatsen.När det gällde uppläggningen konstaterade BITS att studienvar uppdelad i två faser, följda av en tredje investeringsfas.Den första fasen gällde fakta och probleminventering somunderlag för mer detaljerade genomförbarhetsstudier i den andrafasen. De två faserna gick enligt BITS delvis in i varandra, menutfallet av den första fasen torde vara helt avgörande förinriktningen och omfattningen av den andra fasen. BITSkonstaterade att NLK-Celpap hade offererat båda faserna i ettsammanhang med den angivna utgångspunkten att den andra fasenskulle genomföras som den för investeringsbeslut avgörandefasen. Ur finansieringssynpunkt var det emellertid enligt BITSmening inte rimligt att göra fasta åtaganden för den andrafasen. BITS anförde att kostnaderna för denna fas påverkades avutfallet för den första fasen och dessutom var det intesjälvklart att den andra fasen, som kunde vara av direktintresse för potentiella affärspartner i , övriga Nordenoch annorstädes, i sin helhet skulle finansieras medbiståndsmedel. Oavsett de intressen och krav som de bådaparterna kunde komma att ha, borde enligt BITS som mestprincipiella uttalanden göras om möjligheter tillbiståndsfinansiering för den andra fasen. Med hänsyn till denmiljöprofil som regeringen hade givit det svenska stödet tillPolen fann BITS det vidare angeläget attmiljökonsekvensbedömningen i studien gavs särskild tyngd.BITS hade även synpunkter i fråga om kostnaderna. Denföreslagna studien var enligt BITS omfattande och ett förNLK-Celpap förhållandevis stort uppdrag. BITS anmärkte att en påförhand angiven insatspart innebar direktupphandling och att ettviktigt skäl för konkurrensupphandling är att uppnåmarknadsmässigt pris på den produkt som upphandlas. Vidareanfördes att vid upphandling av konsulter för utarbetande avplaner och annat för investeringsunderlag är kvaliteten iförslaget snarare än priset avgörande. Enligt BITS borde denpolska parten vara väl skickad att bedöma såväl det svenskaföretagets kompetens som kvaliteten på det förslag som förelåg.BITS ansåg att angivna kostnader emellertid borde granskas ochförhandlas i syfte att för kunden nå marknadsmässiga villkor.Kostnaderna hängde enligt BITS samman med ambitionsnivå,arbetsfördelning, tidsåtgång och konsulternas arvodesnivåer.BITS ansåg sig inte ha möjlighet att under den korta remisstidenoch i avsaknad av underlag från bedöma de först nämndaaspekterna i förslaget. Däremot noterade attarvodesnivåerna för experter och administrativ personal lågväsentligt högre än vad som kunde bedömas som rimligt. Med enomräkning till en fortfarande hög men ändå acceptabel nivåskulle arvodesnivåerna för den första fasen enligt BITSreduceras avsevärt.Slutligen noterade att det i offerten fanns en budgetpostom för främst en stålstudie. BITS ansåg atten eventuell sådan studie skulle hållas åtskild frånskogsindustristudien och att skilda kontrakt skulle gälla för detvå studierna. BITS hade inte gjort någon bedömning avrimligheten i denna post.Gunilla har anfört att man hade kunnat få ettbättre underlag för att bedöma vilka ambitioner polackerna hade,om en oberoende konsult hade sänts ner till såsom BITStidigare hade föreslagit. Tidsåtgången för en sådankonsultinsats har hon beräknat till en månad.Efter samråd i mellan (utvecklingsavdelningen, politiska avdelningen och ÖSEK inomhandelsavdelningen), , Industridepartementetoch upprättades inom ettutkast till "Memorandum of Understanding" avsett attundertecknas av företrädare för de polska och svenskaregeringarna . Utkastet innehöll enutfästelse om svensk finansiering av en studie om den polskaskogsindustrin samt rådgivning för omstruktureringen avstålindustrisektorn i . Målet angavs vara att bidra tillPolens ekonomiska reformprogram och polska ansträngningar attförbättra miljösituationen. I utkastet anges att diskussionernafördes med utgångspunkt från en plan för en studie som hadeutarbetats av NLK-Celpap och att det förutsågs att ett kontraktskulle tecknas mellan NLK-Celpap och en polsk part. Utkastetinnehåller också en bekräftelse från svensk sida attstyrelseordföranden i NLK-Celpap, , skulle spelaen ledande rådgivande roll i samarbetet. När det gällde stödetför en omstrukturering av stålindustrin innehåller utkastet endeklaration från svensk sida om att vilja finansiera rådgivningtill polska myndigheter. Också för detta stöd bekräftades attBjörn skulle spela en ledande rådgivande roll. Denärmare villkoren skulle bli föremål för ett särskilt avtalmellan ej närmare angivna parter på den polska och den svenskasidan. I utkastet angavs slutligen att stödet utgjorde en del avdet polsk-svenska samarbete varom länderna tecknat ettbilateralt avtal och att det skulle finansierasi enlighet med det avtalet.Statssekreteraren översände i ett brevden utkastet till . Ibrevet förklarade att det var viktigt attfå det polska engagemanget och ansvarstagandet för ett samarbetebekräftat, om studien skulle komma till stånd. anförde vidare att man på polsk sida specifiktskulle bekräfta att studien var en del av det polsk-svenskasamarbetet i enlighet med regeringsavtalet, dvs. att den polskasidan prioriterade studien, att det svenska bidraget skullekomma ur de som fanns avsatta samt att man varberedd att åta sig sin del av ansvar, genomförande ochfinansiering. förklarade att man frånsvensk sida inte kunde gå vidare med denna sak utan ett tydligtbesked från polsk sida. Han bifogade BITS yttrande överNLK-Celpaps plan till studie och anmärkte att yttrandet välbelyste flera av de oklarheter som ännu rådde. Han badJean-Christophe ta kontakt med ministern med ansvar fördet biståndsfinansierade samarbetet, , ochviceministern i industriministeriet, , för attutröna hur den polska regeringen ställde sig till utkastet till"Memorandum of Understanding".Michael Sohlman har inför utskottet anfört att BengtSäve-Söderberghs brev var ett uttryck för en strävan frånUtrikesdepartementets sida att för polackerna göra fullständigtklart vilka premisser som gällde.På det exemplar av brev somJean-Christophe mottog har denne antecknat: "Framförttill Kania . Agreed Minutes-beskedet kom för sent föratt framföras." Vidare har han antecknat: "Innehållet detta brevföredraget för Trzeciakowski som sagt sig godkänna villkoren förden svenska insatsen. Kania bemyndigas underteckna. "På en handling som bortsett från rubriken till sitt innehållöverensstämmer med det utkast till Memorandum of Understandingsom fanns fogat till brev harJean-Christophe antecknat: "Överlämnat till Trzeciakowski1990-09-03 som accepterar texten och bemyndigarskriftligt Kania att underteckna i fredag 7.9. "I en rapport om detta tillfälle anfördeJean-Christophe att han i avsikt att undvika allamöjligheter till missförstånd hade redogjort för WitoldTrzeciakowski alla huvudpunkterna i brev.Jean-Christophe anmärkte att varinförstådd med finansieringen och vad som i övrigt sägs ibrevet.I en annan rapport meddeladeJean-Christophe att han till hadeöverlämnat det förslag till Memorandum of Understanding som varfogat till brev. hade enligtJean-Christophe förklarat att han för sin del inte hadenågot emot den föreslagna finansieringen.I ett brev till ambassadörJean-Christophe förklarade att hanmed stor tillfredsställelse följde utvecklingen avöverenskommelser mellan den polska och den svenska sidan när detgäller arbetet med en för omstrukturering ochutveckling av skogsindustrin. Han förklarade också att han varglad att den ville erbjuda hjälp i form avsvenska experter för omstrukturering av stålindustrin. anförde att båda dessa projekt hade hans fullastöd och bad att skulle accepteras som representantför den polska regeringen när det gällde att underteckna avtalhärom.Till brevet fogade ett skriftligtbemyndigande till att underteckna det föreslagnaavtalet. Bemyndigandet är ställt till och harföljande lydelse på svenska: "Ärade . Det är medstort nöje jag mottagit uppgiften om att samtalen med densvenska sidan om utarbetande av ett program för omstruktureringoch utveckling av trä- och massaindustrin i harframskridit långt. Jag får härmed be Er, , att irepubliken namn underteckna det dokument som bekräftarHuvudplanen för det polsk-svenska samarbetet på detta område.Initiativet att inkludera svenska experter att hjälpa till iförhandlingarna för att utarbeta en strategi för stålindustrinhar också mitt fulla stöd. "rapporterade omWitold Trzeciakowskis brev och pekade på att denne genom brevettill honom "accepterar tanken svenskt deltagande genom advisoryboard utvärderingen inkomna internationella anbud stålsektornnär dessa föreligger. "har uppgett följande om sin del i ärendetsberedning:I den mån som kontakterna skulle komma att utvecklas skullefrågan därmed komma att handläggas av ambassaden ochUtrikesdepartementet. deltog inte i någon fortsattberedning, utan följde ärendet genom den rapportering som han dåoch då fick del av från ambassaden. Han fick också muntliginformation av . kunde genom dessarapporter konstatera att flera andra länder var aktivtengagerade i diskussioner om utvecklingsinsatser. Polskadelegationer från stålindustrin hade exempelvis besökt bl.a.Frankrike och . Han fick intrycket att andraländer var väl så aktiva som när det gällde att byggaupp de framtida affärsförbindelserna. Under sommaren 1990fokuserades det polska intresset för svensk medverkan alltmer påskogssektorn. De svenska insatserna inom stålindustrin kom attbegränsas till viss rådgivning inför de uppdrag som tillföllföretag och myndigheter från andra länder.Nästa gång deltog i behandlingen av ärendet varden , då regeringen på biståndsministernsföredragning fattade beslutet om uppdrag till BITS. Han hade iförväg fått en muntlig information av biståndsministern om hurhon såg på ärendet och hur hon hade tänkt att lägga uppförslaget till beslut.Lena har uppgett följande beträffandeberedningen:Under hela år 1990 rådde högt ställda förväntningar på attsamarbetsprojekt snabbt skulle komma i gång. Det gick dock trögtatt få fram beslut i den polska administrationen, som ju varunder omvandling och starkt pressad av många ländersintresserade samarbetspartner. Förväntningarna höll på attövergå i visst missnöje hos den breda allmänheten i både Polenoch över att det var så tidskrävande att få i gånginsatserna. Det var alltså i detta läge som projektetpresenterades av den polska regeringen, och man önskade nu få enskogsindustristudie genomförd. Utgångspunkten för detsvensk-polska samarbetet var att skulle prioritera blandprojektidéerna. Det projekt som aktualiserades hosUtrikesdepartementet stämde väl överens med riktlinjerna församarbetet genom att syfta till strategiska miljö- ochtillväxtinsatser. Dessutom var det ett prestigefyllt projekt,som kunde komma att bli av stort kommersiellt intresse försvensk industri framöver. Detta gällde ocksåstålomstruktureringen, ett projekt som just höll på att gå tillsamarbetsparter i andra länder.Allt detta talade för ett så snabbt beslut som möjligt. Tilldetta kom att vice industriminister aviserade ettbesök i . Han hade ambitionen attslutföra diskussionerna om ett skogsindustriprojekt. valde då en beredningsprocess av ärendet som skullemöjliggöra att överläggningen med skulle kunna ledatill ett protokoll som bekräftade det av önskadesamarbetsprojektet och därmed säkrade det som ett svensk-polsktsamarbetsprojekt. Detta krävde en snabbremiss till BITS, somockså snabbt svarade och gav värdefulla synpunkter. Det krävdeockså att man från svensk sida tydligt förvissade sig om att denpolska regeringen prioriterat skogsindustriprojektet i samarbetemed NLK-Celpap och , och polackerna var heltinförstådda med att kostnaderna skulle belasta den svensk-polskabiståndsramen.Sedan skriftligt besked om detta givits av den polskesamordningsministern ansåg hon att mankunde gå vidare i ärendet. Protokollet från mötet den 7september 1990 med kunde ta upp och bekräfta detaktuella projektet. Därefter skulle protokollet följas upp avett regeringsbeslut veckan därpå. Så skedde också. Iregeringsbeslutet gavs BITS i uppdrag att bereda och fattabeslut om två insatser i enlighet med det bifogademötesprotokollet.Den alternativa gången i beslutsprocessen hade varit att utanregeringsställningstagande överlämna ärendet till BITS och nöjasig med att för den besökande företrädaren för den polskaregeringen hänvisa till att frågan var föremål för beredning hosen av UD underställd myndighet. Proceduren hade då blivit attBITS hade berett ärendet och lämnat sittförslag till regeringen. Att frågan skulle avgöras av regeringenansåg hon nämligen som självklart mot bakgrund av att ärendetvar både av kostnadsmässigt stor omfattning och innehållsmässigtbetydelsefullt. Hon bedömde att en så utdragen beredningsprocesshade varit mindre fördelaktig för de svensk-polska relationerna.Att försätta sig i en situation där man inte kunde ge beskedinför mötet med ansåg hon oförsvarbart genom attdet med stor sannolikhet skulle skada det fortsatta samarbetet.Richard Bouveng har uppgett följande om beredningen iregeringskansliet:Till en början uppkom frågan om Industridepartementet skulledelta i finansieringen. Departementsledningen ville dock inteatt departementet skulle engagera sig finansiellt i ärendet. fortsatta gemensamma beredning som senare ägde rumföreträdde . Han ansåg attdet beslut som beredningen avsåg att leda fram till varfelaktigt. Han reagerade mot konsultstudiens stora omfattning,den i hans tycke underliga beslutsgången och att Scandiaconsultoch Spin-Off åsidosattes. Hans intryck var att såvälUtrikesdepartementets utvecklingsavdelning som BITS "trycktespå projektet" av och Utrikesdepartementetshandelsavdelning. uppfattade detta som ettutslag av "ministerstyre", dock utan att väga in några juridiskaaspekter. Han förde emellertid inte fram sina erinringar tillUtrikesdepartementets utvecklingsavdelning eller till den egnadepartementsledningen. Så länge Industridepartementet inteåsamkades några utgifter såg han inte som sin uppgift att förafram sådana synpunkter.Avtal Sjöbjörn Development AB - BipropapDen träffade ettavtal med det polska konsultföretaget i ProjektowPrzemyslu Papierniczego (Bipropap). Enligt avtalet skallSjöbjörn genomföra en studie av den polskaskogsindustrin i syfte att ge rekommendationer tillomstrukturering av industrin. Särskild vikt skall läggas påmiljöaspekterna. Studien skall delas upp i två faser. Arbetetskall utföras i nära samarbete mellan underkonsulten och Bipropap. Det avtalade priset är 30 miljonerkr, varav för den första fasen och återstodenför den andra. Den antas varabetalningsansvarig. Den första fasen avser kartläggning ochpreliminär bedömning av enskilda skogsföretags konkurrenskraft ien marknadsekonomi vad gäller den inhemska och utländskamarknaden. NLK-Celpap skall granska marknad, råvarutillgångar,industristruktur, miljökrav, infrastruktur, drift ochföretagsledning samt personalbehov. En ekonomisk och finansiellanalys skall också göras av enskilda företag. I den första fasenberäknas 35 olika specialister från NLK-Celpap medverka. Underden andra fasen skall studien inriktas på de enskilda företagsom hade bedömts livskraftiga i den första fasen med analyser avinvesteringsbehov och driftseffektivitet.Regeringsbeslutet den 13 september 1990I regeringsbeslutet antecknades till enbörjan att den polska regeringen av hade begärt stödtill omstrukturering av den polska skogs- och stålindustrin.Vidare angavs att hade utfäst ett sådant stöd i enlighetmed ett mötesprotokoll från som fogadestill beslutet, och att stödet ingår som en del av detbiståndsfinansierade samarbete med varom avtalundertecknats mellan och den 21 maj 1990.Regeringen beslutade dels att ge BITS i uppdrag att beredaoch fatta beslut om två insatser till stöd för omstruktureringav polsk skogs- och stålindustri i enlighet med den utfästelsesom gjorts i mötesprotokollet, dels att kostnaderna förinsatserna skulle finansieras under anslaget III C 3 Andrabiståndsprogram, anslagsposten 6 Projektbistånd till vissaländer.Det mötesprotokoll som fogades till beslutet har sammainnehåll som det tidigare berörda utkastet till "Memorandum ofUnderstanding". Dock rubriceras det som "Agreed Minutes" istället för "Memorandum of Understanding".Som nämnts i inledningen innebär regeringsbeslutet att BITShade att utgå från att stödet i fråga om skogsindustrin skulleges i enlighet med ett tillämnat avtal mellan det svenskakonsultföretaget och ett polskt konsultföretag somföreträdde den polska sidan. NLK-Celpaps styrelseordförande,, skulle spela en ledande rådgivande roll isamarbetet. Också när det gäller stålindustrin skulle BjörnWahlström spela en ledande rådgivande roll. De närmare villkorenskulle bli föremål för ett särskilt avtal mellan ej närmareangivna parter på den polska och svenska sidan.Michael Sohlman har anfört att riktlinjerna för denstatliga upphandlingen inte har åsidosatts genom beslutet.Enligt hans uppfattning var det en grundläggande förutsättningatt polackerna själva skulle bestämma vem som skulle fåuppdraget. Med denna utgångspunkt medgav reglerna regeringen attgöra en samlad bedömning av kvalitetskomponenterna. Han harsärskilt understrukit att det såväl av diskussionerna medpolackerna som av mötesprotokollet klart framgick attkostnadskontrollen skulle göras av BITS. När det gäller fråganom varför ärendet avgjordes av regeringen och inte av BITS varbeslutsordningen visserligen inte den vanliga men han ochGunilla var överens om att regeringen skulle fattabeslutet.Gunilla har uppgett att man även inom BITS ansågatt beslutet skulle fattas av regeringen. Hon har som skälangivit det brådskande läge som uppkommit. En polsk delegationfrån industriministeriet var på väg och hon uppfattade att detvar omöjligt för den att överlägga meddelegationen och hänvisa till att frågan skulle avgöras längrefram av en underlydande myndighet.BITS förfrågan till RiksrevisionsverketDen tillställde BITS Riksrevisionsverketregeringsbeslutet och annan dokumentation i ärendet ochhemställde om verkets kommentarer i frågan om vad BITS varskyldig att göra och på vilka punkter regeringsbeslutet ochmötesprotokollet gav utrymme för prövning från BITS sida avkontraktet mellan Bipropap och . Enligt en promemoria som upprättats inom BITSden bekräftade för BITS pertelefon att myndigheten hade "att följa regeringens beslut".Gunilla har anfört att BITS med denna åtgärd inteifrågasatte regeringsbeslutets förenlighet med författningen.Hon uppfattade att regeringen hade rätt att ta tillbaka tidigarebeslut om medelstilldelning genom att fatta ett särskilt beslutom att anvisa medel för den nu aktuella insatsen. Ärendet vardock ovanligt och man var osäker på vilket manöverutrymmemyndigheten hade. Detta gällde särskilt hur BITS skulle utförauppdraget att bereda och besluta när det fanns ettupprättat kontrakt. Enligt hade en möjligtolkning varit en beredning inom BITS som inte innebar annat änen bekräftelse av kontraktet. Den andra möjligheten var attifrågasätta en lång rad av de aspekter och förhållanden somreglerades i kontraktet. Från erhölls dockbara ett allmänt besked att regeringens beslut skulle följas.Sedermera kom BITS enligt att ifrågasätta flerapunkter i kontraktet vilket ledde till att man upprättade etttillägg till detta med en i vissa avseenden annan uppläggning.Det slutliga resultatet blev att BITS förhandlade nerkostnaderna med drygt 15 miljoner kr.BITS beslut om finansiering av skogsstudienDen beslutade BITS om finansiering avskogsstudien. I beslutet anförde BITS att den andra fasen var enlogisk följd av den första och att den i enskilda delar kundebedömas först i ljuset av vad som skulle framkomma under denförsta fasen. Enligt BITS var det dessutom inte självklart attkostnaderna för den andra fasen i sin helhet skulle finansierasmed biståndsmedel. BITS slutsats i denna del var därför attfrågan om finansieringen av den andra fasen först kunde avgörassedan resultatet av den första fasen blivit känt.Under rubriken anförde BITS att skogsindustrin är enviktig näringsgren i den polska ekonomin och att det därför varangeläget att studera vilken konkurrenskraft näringen hadejämfört med omvärlden, och hur inhemsk produktionkostnadsmässigt förhåller sig till import. Dessutom inverkadeenligt BITS skogsindustrin på den omgivande miljön både vadgäller råvaruuttag och utsläpp i produktionsprocessen. Polenanges ha framhållit såväl en pågående ekonomisk reformprocesssom ansträngningarna att få bukt med industrinsmiljöföroreningar som skäl för att söka svensk expertismedverkani framför allt pappers- och massaindustrins vidare utvecklingoch restrukturering inom en liberaliserad ekonomi.BITS anförde vidare att hade angivit NLK-Celpap somsvensk part för studien och att konkurrensupphandling i Sverigedärför inte hade kunnat företas. Det anmärktes att BITS hadepåtalat detta för regeringen och , och att BITS i sinadiskussioner med NLK-Celpap hade tagit hänsyn tilldirektupphandlingsförfarandet från polsk sida. BITS förbehöllsig rätten att pröva finansieringen av studiens andra fas närutfallet av den första förelåg och att därvid samråda med såväldet polska industriministeriet, såsom BITS motpart i dettaprojekt, som , såsom samordningsansvarigvad gäller användningen av det svenska biståndsstödet förkunskapsöverförande insatser utanför direktaansvar.