bet · GG01SkU31 · 1993-05-12 00:00:00 — I betänkandet tillstyrker utskottet förslagen i proposition1992/93:187 om dels ett individuellt pensionssparande utanförsäkringsinslag, dels en schablonmässig metod förbeskattningen av avkastningen på kapitalet i det nya sparandetoch kapital i pensionsförsäkringar, kapitalförsäkringar ochandra personförsäkringar.Vid betänkandet har fogats fyra reservationer och ett särskiltyttrande samt en meningsyttring. Regeringen () hemställer i proposition1992/93:187 att antar de vid propositionen fogadeförslagen till1. lag om individuellt pensionssparande,2. lag om ändring i ,3. lag om ändring i ,4. lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande,5. lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor,6. lag om ändring i lagen (1989:1079) om livförsäkringar medanknytning till värdepappersfonder,7. lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,8. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),9. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,10. lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt ochgåvoskatt,11. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),12. lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt,13. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter ochprisregleringsavgifter,14. lag om ändring i lagen (1986:468) om avräkning av utländskskatt,15. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),16. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration ochkontrolluppgifter,17. lag om ändring i lagen (1990:654) omskatteutjämningsreserv,18. lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt påpensionsmedel,19. lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskattför utomlands bosatta,20. lag om ändring i lagen (1991:687) om särskild löneskatt påpensionskostnader,21. lag om ändring i lagen (1991:1850) om upphävande av lagen(1947:577) om statlig förmögenhetsskatt.Lagförslag 13 behandlas av samordningsskäl i annat sammanhang.Lagförslagen har följande lydelse.NY SIDA STÅENDE TEXT se prop. s. 4--56, 59--83, OBS! 5 och s. 42 NY SIDA Motioner väckta med anledning av propositionen1992/93:Sk32 av () vari yrkas attriksdagen beslutar att en lag om individuellt pensionssparandeskall träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.1992/93:Sk33 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:187 omindividuellt pensionssparande i sin helhet.1992/93:Sk34 av () vari yrkas attriksdagen beslutar att lag om individuellt pensionssparandeskall träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.1992/93:Sk35 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om schablonbeskattning av P- och K-försäkring.1992/93:Sk36 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett bosparande kopplat till de nya reglerna förpensionssparande.1992/93:Sk37 av m.fl. (s) vari yrkas1. att avslår den delen av proposition 1992/93:187som handlar om ett individuellt pensionssparande utanförsäkringsinslag,2. att beslutar att avkastningsskatten på privatapensionsförsäkringar (P-försäkringar) tas ut och attskatten på kapitalförsäkringar även i fortsättningen skallvara 25%.1992/93:Sk38 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om sundhetsansvaret i individuelltpensionssparande,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående gemensamt utbildningskrav påsäljkåren,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om likvärdig konkurrens mellan olika bolag,institut och bankrörelser.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19931992/93:Sk338 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att utreda förändringar rörande vissa kontobaseradeavsättningar m.m.1992/93:Sk339 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rätten att insätta förmånstagare tillpensionsförsäkringar.1992/93:Sk340 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rätten till avdrag för pensionsförsäkringar mellanmakar och i samboförhållanden.1992/93:Sk341 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar ändra kommunalskattelagen i enlighet med vad imotionen anförts.1992/93:Sf216 av () vari yrkas, såvitt nuär i fråga2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att makar skall ha rätt att tecknaprivat pensionsförsäkring för varandra och kunna göra avdragför detta i deklarationen.Yttranden från andra utskottLagutskottet och näringsutskottet har yttrat sig i ärendet.Yttrandena (1992/93:LU4y och 1992/93:NU9y) fogas till dettabetänkande som bilaga 1 och bilaga 2. Individuellt pensionssparande, m.m.I propositionen lägger regeringen fram förslag om ettindividuellt pensionssparande utan försäkringsinslag.Utgångspunkten för förslaget har varit att de förmånligaskatteregler som gäller för pensionsförsäkringar skall omfattadet nya sparandet. Sparandet skall således vara avdragsgillt.Det nuvarande avdragsutrymmet föreslås inte ändrat utanavsikten är att det skall gälla gemensamt förpensionsförsäkringar och individuellt pensionssparande.Reglerna för det individuella pensionssparandet har av bl.a.konkurrensneutralitetsskäl utformats så att de nära anslutertill de bestämmelser som gäller för pensionsförsäkringar. Föratt delta i det individuella pensionssparandet ingår spararenett pensionssparavtal med ett pensionssparinstitut. Sparmedlenplaceras efter spararens önskemål i de sparformer sominstitutet erbjuder. Sparande kan ske i andelar ivärdepappersfonder, enskilda värdepapper och inlåning påkonto. För varje avtal skall det finnas ett pensionssparkonto.På detta antecknas fortlöpande in- och utbetalningar, köp- ochförsäljning av fondandelar och andra fondpapper, räntor ochutdelningar samt skatter och avgifter. För att spararen skallha så stor valfrihet som möjligt och för att stärkakonkurrensen om sparandet har spararen rätt att flytta sittsparande från ett pensionssparinstitut till ett annat.Belopp som utbetalas från det individuella pensionssparandetbeskattas som pension. Utbetalningar till spararen får ske iform av ålderspension eller invalidpension. Ålderspension fårinte börja utbetalas vid lägre ålder än och skall utgåunder eller -- om avtalet skall upphöra -- under . Utbetalning i form avinvalidpension får ske om spararen har rätt tillförtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.En sparare kan genom ett förmånstagarförordnande sätta inefterlevande make, sambo eller barn i sin rätt enligt avtaletoch kan även förordna att belopp som utbetalas till denefterlevande skall vara dennes enskilda egendom. Ettförmånstagarförordnande kan göras oåterkalleligt och kanjämkas om det är oskäligt mot efterlevande make ellerbröstarvinge. Om förmånstagarförordnande finns ingår deberörda tillgångarna inte i spararens kvarlåtenskap. Sedanspararen avlidit övergår rätten enligt avtalet tillförmånstagaren. Denne får inte göra inbetalningar, ändrautbetalningarnas storlek eller förordna om förmånstagare.Omplaceringar liksom byte av institut kan dock ske. Finns detflera förmånstagare är det möjligt att dela pensionssparkontotmellan dem. Efterlevandepension skall utgå under minst 5 åreller den som återstår till avtalets upphörande.Rätten till pension tas inte med vid bodelning såvida makarnainte överenskommit om annat eller det med hänsyn tilläktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden ochomständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undantapensionsrätten. Har rätten enligt ett pensionssparavtal delatsgenom att en make tillagts rätt till pension vid bodelningskall pensionssparkontot delas. Förfogandemöjligheterna ärinskränkta på samma sätt som gäller i fråga om förmånstagare.Tillgångar på ett pensionssparkonto får utmätas bara omspartiden enligt avtalet understiger eller betalat in ett belopp som är dubbelt så stort somgenomsnittet. Om spararen försätts i konkurs frånavtalets ingång och förekonkursansökan har inbetalat belopp som inte stod i skäligtförhållande till hans villkor får konkursboet utkräva vad somerlagts för mycket.Pensionssparrörelse får bedrivas av företag som har tillståndatt bedriva värdepappersrörelse dvs. banker, värdepappersbolagoch utländska värdepappersföretag med filial i propositionen föreslås också en ny metod för beskattningav avkastning på olika former av pensionskapital. Dennuvarande beskattningen har enligt vad som anförs visat sigvara behäftad med avsevärda brister. En ytterligarekomplikation är att det individuella pensionssparandet skiljersig från nuvarande sparformer genom att spararen själv ägerkapitalet. Mot denna bakgrund föreslås att en schablonmetodför beskattningen skall användas och att denna skall tillämpaspå i princip allt pensionskapital. Med den nya metodenberäknas avkastningen som kapitalets värde vidbeskattningsårets ingång multiplicerat med den genomsnittligastatslåneräntan före beskattningsåret. Metodenskall användas på kapital i individuellt pensionssparande ochkapital som livförsäkringsföretagen innehar förförsäkringstagarnas räkning (P- och K-försäkringar samt andrapersonförsäkringar). Motsvarande skall gälla förpensionsstiftelser, understödsföreningar och företag som göravsättning till pensionskonto.När det gäller skattesatsen för pensionskapital bedöms ettskatteuttag på ge ett utfall som svarar mot vad somskulle ha erhållits med dagens regler . För övrigt kapital leder en motsvarande bedömningtill ett uttag på 20%.Det är enligt vad som anförs i propositionen rimligt att antaatt en inte oväsentlig del av det individuellapensionssparandet kommer att åstadkommas genom en växling frånannat sparande, antingen pensionsförsäkringar eller sparandeutan avdragsrätt. Internationella erfarenheter talar också föratt nysparande tillkommer. Härigenom ökar den andel avarbetsinkomsterna som skall beskattas efter den yrkesaktivatiden, vilket på kort sikt leder till ett skattebortfall. Viden bedömning av detta bortfall bör hänsyn tas till att det ärhögst angeläget med ett ökat hushållsparande också på längresikt och att ett sådant sparande i samhällsekonomiskt avseendeutgör en balanserande faktor. När det gäller växlingen frånsparande utan avdragsrätt bör beaktas att det finns starkaskäl för att i ett system med skatteförmåner förpensionssparande ha regler som är utformade på ett sätt somger maximal konkurrens. Med detta synsätt får man enligt vadsom anförs acceptera det skattebortfall som uppkommer genomväxlingen från annat sparande. När det gäller övergången schabloniserad avkastningsskatt har skattesatserna bestämtsså att omläggningen inte får några varaktiga budgetmässigaeffekter.De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.I motion Sk37 av m.fl. (s) anför motionärerna attdet är högst olämpligt att skattemässigt stimulera det privatapensionssparandet i en situation där hushållssparandet är förhögt. Man pekar också på att det offentliga pensionssystemetär föremål för utredning. Härvid aktualiseras enligtmotionärerna frågor som bör behandlas tillsammans med fråganom ett individuellt pensionssparande, och de avstyrker därfördetta förslag (yrkande 1). De ändrade principerna förbeskattning av avkastningen på pensionskapital godtas avmotionärerna, men de anser att skattesatserna bör bestämmastill resp. , i överensstämmelse med vad som gällerför närvarande (yrkande 2).I motion Sk33 av m.fl. (v) ställer sigmotionärerna avvisande till förslaget i dess helhet. Deframhåller att en ökad stimulans för sparandet i nuvarandekonjunkturläge kan bli förödande för samhällsekonomin. Ocksådessa motionärer erinrar om Pensionsarbetsgruppens arbete medsystemet för den allmänna pensioneringen, och de framhålleratt privata subventionerade pensioner innebär att personer medgoda ekonomiska resurser ställer sig utanför ett solidarisktförsäkringssystem, vilket är till nackdel vid utvecklandet aven ny socialförsäkring. De yrkar att propositionen avslås.I två motioner framställs yrkanden om en senareläggning avikraftträdandet till . I motion Sk32 avBengt () anförs att det är oklart vilkaeffekter förslaget kommer att ha på kapitalmarknaden och attbankpensionen innebär att det uppstår enkonkurrenssnedvridning med minskat sparande ipensionsförsäkring. Pensionssparandet i bank kommer enligtmotionären att leda till ett skattebortfall om 2 miljarderkronor , och möjligheten att spara i utländsk bankriskerar att ge ett utflöde av kapital från . Förslagetbör skjutas och reglerna ses över så att reellaförutsättningar för konkurrens på lika villkor skapas. Imotion Sk34 av () anförs att förslagetinnebär att ytterligare en komplicerad sparform införs, vilketgör det svårare för konsumenten och minskar konkurrensen. Denstatliga bankgarantin har också en konkurrenssnedvridandeeffekt. Det är inte heller påkallat att införa en möjlighetatt spara i utländska pensionssparinstitut. Slutligen är detockså enligt denna motionär olämpligt att nu stimulerasparandet.I motion Sk35 av () anför motionären att det ioch för sig är nödvändigt med en schabloniserad beskattning avdet individuella pensionssparandet men att detta förhållandeinte kan åberopas för att också ändra principerna förbeskattningen av nuvarande pensionsförsäkringar. Motionärenbegär ett tillkännagivande härom.Näringsutskottet har koncentrerat sitt yttrande till delsverksamhetsreglerna för och tillsynen överpensionssparinstituten, dels konkurrensförhållandena mellandessa institut och försäkringsbolagen. Enligt näringsutskottetär det angeläget med en utvidgning av möjligheten tillpensionssparande bl.a. för att konkurrensen omhushållssparandet skall ökas och för att mer likvärdigavillkor för de berörda instituten på denna marknad skallskapas. Förslaget kan enligt näringsutskottets bedömninggenomföras utan hinder av pågående överväganden rörande detallmänna pensionssystemet. Beträffande farhågorna för negativaeffekter för försäkringsbolagen anför näringsutskottet attförslaget endast innebär att banker och andra institut fårmöjlighet att konkurrera om sparandet på i stort sett sammavillkor som gäller för försäkringsbolagen. Näringsutskottetbetonar att ökad konkurrens om det långsiktiga sparandet kanbidra till en effektivare förvaltning av pensionsmedlen. Närdet gäller farhågorna för att stora belopp skall undandraskapitalmarknaden framhåller näringsutskottet att alla deaktuella sparformerna ingår i kapitalmarknaden och att ettökat sparande alltså kommer denna marknad till del. När detgäller invändningen mot sparande i utländska institut erinrarnäringsutskottet om den pågående europeiska integrationen sombl.a. innebär att reglerna för kredit- ochvärdepappersinstituten harmoniseras. delarinte heller motionärernas oro för ett utflöde av kapital bl.a.med hänsyn till att sparande i utländska pensionsförsäkringarredan sker i växande omfattning. Sammanfattningsvis görnäringsutskottet bedömningen att förslaget inte har denegativa effekter som motionärerna befarar.Lagutskottet har i sitt yttrande tagit upp decivilrättsliga frågor som aktualiseras i förslaget. Det gällerförutom själva pensionssparavtalet frågan om spararensmöjligheter att förfoga över sin rätt enligt avtalet genomförmånstagarförordnande, bodelningreglerna, samt förhållandetmellan spararen och dennes borgenärer. När det gäller denkritik som Lagrådet riktat mot att civilrättsliga regler ärplacerade i skattelag delar lagutskottet Lagrådets allmännauppfattning att detta är lagtekniskt otillfredsställande. Medhänsyn till vad som anförs i propositionen om att det redanföreligger en motsvarande uppdelning när det gällerpensionsförsäkringar anser lagutskottet att det trots detanförda får anses ligga ett visst värde i att de föreslagnabestämmelserna lagtekniskt utformas på samma sätt. I övrigtser lagutskottet med tillfredsställelse på att decivilrättsliga regler som föreslås gälla inom det individuellapensionssparandet utformats i så nära anknytning till vad somgäller i fråga om pensionsförsäkringar, och lagutskottetlämnar i sitt yttrande en redovisning av de olika reglerna pådetta område. anser att de civilrättsligalösningar som föreslagits är ändamålsenliga och finner intenågra hinder mot att förslaget genomförs.Enligt skatteutskottets mening är det viktigt att värna om deenskildas möjlighet att trygga sin ålderdom genom egetsparande. Inom beskattningen är det en bärande princip attmedel som avsatts för pensionsändamål beskattas först när deutbetalas. finns det därför särskilda skattereglerför sparande som sker i form av pensionsförsäkring iförsäkringsbolag. Som anförs i propositionen finns detemellertid inte några bärande skäl för att pensionssparandetpå detta sätt skall vara begränsat till försäkringsbolag.Utskottet delar därför bedömningen att pensionssparandet börbreddas så att fler sparformer och institut kan väljas av denenskilde. Härigenom skapas förutsättningar för att fler skallvälja att spara för sin pension. Utskottet instämmer inäringsutskottets bedömning att det pågående arbetet medförändringar i systemet för den allmänna pensioneringen inteutgör något hinder för en sådan breddning.En breddning av pensionssparandet är välkommen också ur andrasynpunkter. En ökad konkurrens om sparandet leder till en mereffektiv förvaltning och bidrar till att spararna får högstamöjliga avkastning på sitt sparande. Detta är särskilt viktigtdå det rör sig om ett sparande med gynnsamma skatteregler.Vidare kan breddningen av pensionssparandet väntas ge enökning av det långsiktiga sparandet, vilket är av storsamhällsekonomisk betydelse. Den förhöjning av sparkvoten somskett har bl.a. sin grund i den pågåendeskuldsaneringsprocessen. En breddning av pensionssparandet kanhär bidra genom att skapa förutsättningar för att bibehållaett positivt hushållssparande också på längre sikt.Enligt utskottets mening innebär också förslaget om enschablonmässig beskattning av avkastningen på pensionskapitalen välkommen förenkling av reglerna. Spararna kommer att kunnaberäkna skattebelastningen redan vid årets ingång och behöverinte ta hänsyn till olika skatteeffekter vid omplaceringar.Försäkringsbolagens olika modeller för fördelning av skattenpå försäkringstagarna kan göras enklare. Det finns såledesgoda skäl för denna reformering av avkastningsbeskattningen.Den schabloniserade avkastningsskatten bör inte bara omfattadet individuella pensionssparandet utan också sparande ipensionsförsäkring och kapitalförsäkring. Att undantaförsäkringssparande från den schabloniseradeavkastningsskatten skulle medföra en omotiveradkonkurrensolikhet.Den schabloniserade avkastningsskatten är avsedd att tillämpaspå i princip allt kapital som ingår i livförsäkringsbolagenoch träffar således också rena riskförsäkringar som sjuk- ocholycksfallsförsäkringar. Utskottet har inte funnit någonanledning till erinran häremot men konstaterar att frågan omgränsdragningen mellan livförsäkringsbolag ochskadeförsäkringsbolag har aktualiserats i en lagrådsremiss omändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning avEES-avtalet. I remissen anförs att den nya gränsdragningmellan liv- och skadeförsäkringsbolag som föreslås gör detnödvändigt att ändra gränsdragningen också på skatteområdet.Något förslag läggs emellertid inte fram eftersom det enligtvad som anförs kan finnas anledning att överväga också andraändringar än rena följdändringar. Utskottet konstaterar att deöverväganden som pågår om en ändrad gränsdragning kan medföraändringar när det gäller vilka försäkringar som skall omfattasav den schabloniserade avkastningsskatten och utgår ifrån attett förslag läggs fram i så god tid att det kan träda i kraftföre den 1 januari 1994.Skattesatserna för avkastningsskatten har i promemorianIndividuellt pensionssparande (Ds 1992:45) angivits till 10%resp. Anledningen till att skattesatserna justeras nernågot är de uppgifter som föreligger beträffandeutfallet av taxering. Av dessa framgår attavkastningsskatten givit , vilket kraftigtunderstiger den beräkning som gjordes när skattesatsen hösten1991 bestämdes till . Även om hänsyn tas till de effekterpå avkastningen som lågkonjunkturen ger upphov till lederuppgifterna till att de nuvarande reglerna i ett längreperspektiv måste bedömas ge ett lägre utfall än vad som antogsnär skattesatserna för den schabloniserade avkastningsskattenföreslogs till resp. . Som en följd härav harskattesatserna därför bestämts till resp. 20%.Utskottet ser inte någon anledning att avvika från dennabedömning.När det gäller farhågorna för en dränering av kapitalmarknadenoch för ett valutautflöde liksom invändningarna mot sparande iutländsk bank delar utskottet näringsutskottets bedömning.Enligt utskottets mening finns det anledning att ta hänsyntill det rådande konjunkturläget och de ansträngdastatsfinanserna när frågan om tidpunkten för ikraftträdandetövervägs. måste beaktas att det är fråga om ettförslag som på lång sikt kan väntas bidra till en störrelångsiktig samhällsekonomisk stabilitet. Utskottet anser attde nya reglerna bör träda i kraft den 1 januari 1994.Med det anförda ställer sig utskottet bakom förslagen om ettindividuellt pensionssparande och förslaget om enschablonmässig avkastningsskatt. I det följande behandlarutskottet emellertid vissa ytterligare frågor som gällerförslagens närmare utformning.I motion Sk38 av () tar motionären upp kravetpå en sund pensionssparrörelse. Enligt motionären bör detklart framgå att det är kundernas bästa som skall prioriterasi verksamheten. Vidare bör få större insynän man haft i bankväsendet. Ett lagstadgat krav på vissutbildningsnivå inom säljarkåren måste också införas medhänsyn till att det rör sig om mycket långsiktiga avtal.Motionären begär tillkännagivanden i dessa hänseenden och omvikten av en likvärdig konkurrens mellan olika bolag,institut och banker.Pensionssparrörelse får enligt förslaget bedrivas endast eftertillstånd av , och pensionssparinstitutenstår under inspektionens fortlöpande tillsyn. Härvid skallinspektionen tillse att en sund pensionssparrörelse bedrivs.Det sundhetskrav som uppställs är utformat efter förebild avmotsvarande regler i bl.a. lagen om handel med finansiellainstrument och lagen om värdepappersrörelse. Sundhetskravetskall ligga till grund för prövningen av verksamhetensorganisation och bedrivande. I detta innefattas bedömning avt.ex. kontroll- och säkerhetsrutiner, utformningen avavtalsvillkor, rutiner för hantering av byte avpensionssparinstitut, information och rådgivning till spararnaoch placeringsstrategier. Vid prövningen kommer särskildhänsyn att tas till att det är fråga om ett långsiktigt, urspararens synvinkel bundet sparande. Sundhetskravet kommer atttillämpas såväl vid den inledande tillståndsprövningen som vidden löpande tillsynen.Näringsutskottet har instämt i syftet med motionärensförslag, nämligen att instituten skall uppfylla vissa krav föratt på bästa sätt kunna tillgodose spararnas intressen, ochutgår ifrån att det vid tillståndsgivning och tillsyn fästsuppmärksamhet vid att ledningen har nödvändig kompetens föratt tillhandahålla individuellt pensionssparande.Näringsutskottet anser emellertid inte att det finns anledningtill något särskilt uttalande med anledning av motionen ochhar avstyrkt denna.Skattetskottet delar näringsutskottets bedömning när detgäller de krav som bör ställas på instituten men anser -- ilikhet med näringsutskottet -- inte att det finns något behovav tillkännagivanden härom. Utskottet avstyrker därförmotionen i denna del.Skatteutskottet instämmer i vad motionären anför om att det ärviktigt med konkurrensneutralitet mellan aktörerna på dennamarknad. Som framgått har behovet av konkurrensneutralitetgentemot nuvarande sparformer utgjort en viktig faktor vidutformningen av det individuella pensionssparandet.