bet · GG01KU18 · 1993-04-13 00:00:00 — Över huvud taget torde det inte varamöjligt att i några korta satser ge en rättvisande beskrivningav de likheter och olikheter som finns mellan domstolarnas ochförvaltningsmyndigheternas verksamhet. Jag föreslår därför att iförevarande paragraf endast slås fast att för rättskipningenfinns domstolar och för den offentliga förvaltningen statligaoch kommunala förvaltningsmyndigheter.De nämnder som omnämns i motionerna utgör myndigheter. Förvissa av dessa, såsom arrende- och hyresnämnderna, regleras ilag uppgifterna, sammansättningen, ärendehandläggningen ochmöjligheterna till överklagande. Vissa beslut av arrendenämndoch hyresnämnd kan, i enlighet med lag (1973:188) omarrendenämnder och hyresnämnder, överklagas tillfastighetsdomstol resp. Bostadsdomstolen. och hyresnämnd skall vara lagfaren.Det har pågått en utveckling mot attförvaltningsärenden i allt större utsträckning skall kunnaöverprövas av domstolar. Rättsprövningslagen (1988:205)möjliggör domstolsprövning i ett antal förvaltningsärenden därregeringen eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans.Lagen antogs i avsikt att anpassa den svenska lagstiftningentill praxis i fråga om artikel 6 iEuroparådskonventionen.Fri- och rättighetskommittén skall enligt sina direktiv(1991:119) bl.a. överväga frågan om vidgade möjligheter tilldomstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. Enuppgift för kommittén bör enligt direktiven vara att övervägaoch lägga fram förslag som gör svensk lagstiftning anpassad tillvåra internationella åtaganden i fråga om rätt tilldomstolsprövning. Kommittén bör vidare ta ställning till om densvenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättrasså att en generell möjlighet till domstolsprövning införs.I direktiven sägs även att det är angeläget med en genomgångav svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelsemed och avgöranden, men attdet knappast är möjligt för kommittén att göra en generellgenomgång av all vår lagstiftning. En sådan genomgång får enligtdirektiven göras på varje rättsområde för sig somannat reformarbete på resp. område genomförs.I slutet av år 1989 tillsattes en kommitté för att se överdomstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation. Kommittén,som antog namnet , föregicks av enremissbehandling av departementspromemorian (Ds 1989:2)Domstolarna -- en idéskiss. I början av år 1992redovisade sitt betänkande (SOU 1991:106)Domstolarna inför 2000-talet.Betänkandet innehåller olika förslag som tar sikte påarbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning och mellande allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.Utredningen tar också upp omprövning, överklagande ochinstansordningen och vissa processrättsliga frågor.I betänkandet anförs bl.a. (s. 56) att det i dagens samhälleofta uppstår krav på att området för domstolsprövning skallutökas. Det ansågs dock inte ligga inom ramen för utredningenatt göra en systematisk genomgång av samtligaförvaltningsärenden och bedöma lämpligheten av domstolsprövning.En sådan bedömning får enligt betänkandet i stället göras iförsta hand inom vid en översyn av ett enskiltförvaltningsområde eller när någon fråga eljest aktualiseras.Enligt betänkandet prövas fortlöpande i om detär lämpligt att flytta över regeringens besvärsprövning iförvaltningsärenden till bl.a. domstol.Betänkandet har remissbehandlats och förslagen prövas iJustitiedepartementet. budgetproposition, bilaga 3,s. 25, anger justitieministern att inriktningen på detta arbeteär att i viktiga delar förbereda ett genomförande av huvuddelarav förslagen. Det innebär förberedande av åtgärder för attöverföra uppgifter som inte består i rättskipning från domstolartill förvaltningsmyndigheter, göra en bättre fördelning avmåltyper mellan de allmänna domstolarna ochförvaltningsdomstolarna, bredda länsrätternas behörighet så attde blir allmänna förvaltningsdomstolar i mera egentlig betydelseän samt begränsa måltillströmningen tillöverinstanserna utan att ge avkall på rättssäkerhetskraven.3.3 Utskottets bedömningMotionärerna anser att de nämnder och liknande organ som hardomstolsliknande uppgifter skall fråntas dessa och attuppgifterna skall överföras till domstol. I en av motionernayrkas även att det nu skall göras en ordentlig inventering ochgenomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet.Fri-och rättighetskommittén skall överväga frågan om vidgademöjligheter till domstolsprövning av normbeslut ochförvaltningsbeslut. Utskottet anser att resultatet av dessaöverväganden bör avvaktas och avstyrker därför motionerna1992/93:Ju424, yrkande 4 och 1992/93:K507.4. Statliga verks- och myndighetsstyrelser4.1 MotionernaI motion 1992/93:K501 av m.fl.(s) yrkas attriksdagen hos regeringen begär en översyn av den statligastyrelserepresentationen i enlighet med motionens syfte. Imotionen anförs att det är viktigt att de statliga styrelsernaär allsidigt sammansatta och att återkopplingen till ettnominerande organ är tydlig. Vidare anses att en återgång tillett större antal representanter för allmänintressen bör ske.I motion 1992/93:K509 av m.fl. (s) yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om styrelserepresentation i statliga verk ochbolag.I motionen pekas på det otillfredsställande i att det inom destatliga verken nästan aldrig märks att styrelseordförandena förverkets talan vid representationer eller i kontakten medmassmedia. Enligt motionen bör i första hand styrelseordförandenavlasta en stor del av verkschefens representationplikter, somtorde ta alltför mycket tid från verkscheferna, som istället borde ägnas den dagliga verksamheten inom verket.Posten, och bör enligtmotionärernas uppfattning vara de verk som till att börja medbör få arbetande ordföranden. Regeringen bör enligt motionärernaäven i fortsättningen tillsätta styrelseledamöter samt som nuutse ordförande. Till detta kommer enligt motionen att även viceordförande bör utses av regeringen och inte som sker inomvissa verk, att styrelsen inom sig utser vice ordförande.Lars (-) yrkar i motion 1992/93:K512 att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom riktlinjer för verksstyrelsernas framtida sammansättningar.Motionären pekar på att det i verksstyrelser oftast är så attverkets eller institutionens dagliga ledare även sitter somstyrelseordförande (generaldirektör eller motsvarande). Medanledning därav bör enligt motionären ge regeringen iuppdrag att framlägga omarbetade riktlinjer för hursammansättningen av verks och styrelsers ordförandeposter iframtiden skall fördelas, varvid ansvarsfördelningen mellanverksledningen och styrelse klart skall framgå.4.2 Bakgrund m.m.För ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk ochnämnder finns i princip tre grundmodeller. En innebär attverkschefen ensam har den yttersta beslutanderätten, en annanatt det vid sidan av verkschefen också finns ett rådgivandeorgan. Den tredje och vanligaste modellen vid medelstora ochstörre myndigheter är en verksstyrelse med verkschefen somordförande.Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr.226) fastställdes även riktlinjer för hur myndigheternas ledningborde utformas. Enligt propositionen borde verkschefen, när detgällde förvaltningsmyndigheterna, normalt vara ordförande istyrelsen, eftersom verkschefen är den som inför regeringenansvarar för myndighetens verksamhet. Vad gällde styrelsernassammansättning låg det enligt propositionen inte något allmäntintresse i att eftersträva representativitet i styrelsen förolika grupper i samhället. I vissa speciella undantagsfall, därdet ligger stora fördelar i att intresseavvägningar ochsamförstånd kan uppnås på myndighetsnivån, fanns emellertid skälatt sätta samman styrelserna så att intressena balanserades.Därvid nämndes , Arbetarskyddsstyrelsenoch AMU-styrelsen; även i borde liksomtidigare olika berörda intressen bli representerade.Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande attlekmannastyrelsens sammansättning måste bestämmas från fall tillfall med beaktande av de uppgifter som myndigheten i fråga har.Beträffande vissa styrelser på arbetsmarknads- ochjordbruksområdet borde, som föreslagits i propositionen,dittillsvarande form för intresserepresentation finnas kvar.Även i andra styrelser kunde det enligt utskottet bli aktuelltatt hämta styrelseledamöter från intresseorganisationer på grundav den sakkunskap som är representerad där. Utskottet förutsatteemellertid att det allmänna medborgerliga omdöme som företrädsav personer i de folkvalda församlingarna skulle få en starkrepresentation i lekmannastyrelserna.I en vpk-motion stöddes den parlamentariska lekmannastyrelsensprincip medan tanken på intresseföreträdare avvisades.M-motionärer, vilka förordat att lekmannastyrelserna endastskulle ha en rådgivande roll, såg inte skäl för någon särlösningpå arbetsmarknads- och jordbruksområdet. På dessa punkterförelåg reservationer. följde utskottet.Myndighetschefens och styrelsens ansvar och uppgifter harsedermera preciserats i verksförordningen (1987:100) och iinstruktionerna för myndigheterna.Riksdagen beslutade (prop. 1991/92:123, KU36, rskr.305) att slopa intresserepresentationen i vissa statligamyndigheters styrelser inom arbetsmarknadsområdet. I ställetskall för ledningen av dessa myndigheter gälla de allmännariktlinjer för styrelsernas sammansättning i myndigheterna underregeringen som har godkänt genomverksledningsbeslutet. Vidare beslutades om vissa ändringar ifråga om förfarandet vid utseende av ledamöter isocialförsäkringsnämnderna.Konstitutionsutskottet framhöll vid sin behandling avpropositionen att förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m.på lång sikt ses över av en särskild utredning. Utskottet deladedock propositionens åsikt om att den uppkomna situationen krävdeåtgärder på kort sikt, eftersom den enligt verksledningsbeslutetför vissa fall eftersträvade balansen mellan olikaintressegrupper inte kunde upprätthållas. I reservation ansåg desocialdemokratiska ledamöterna att propositionens förslag skulleavslås. följde utskottet.Konstitutionsutskottet behandlade (1992/93:KU3)tre motioner gällande statliga verks- och myndighetsstyrelser.Dessa avstyrktes med hänvisning till pågående utredning. I enreservation delade de socialdemokratiska ledamöterna denuppfattning om betydelsen av lekmannainflytandet i statliga verkoch myndigheter som förts fram i två av motionerna. Vidareansågs i reservationen att den princip om intresserepresentationi vissa styrelser på arbetmarknadsområdet som kom till uttryck iriksdagens verksledningsbeslut borde återinföras. Riksdagenföljde utskottet.4.3 Pågående utredningDen beslöt regeringen tillkalla en kommitté(Fi 1992:03) med uppgift att se över förvaltningsmyndigheternasledningsformer m.m. Enligt kommitténs direktiv (dir. 1992:10)skall översynen i första hand omfatta ledningarna i de statligacentrala förvaltningsmyndigheterna, men översynen bör dessutom itillämpliga delar avse ledningen av affärsverken. Härvid börbeaktas de skilda förutsättningar som finns för verksamhet iförvaltningsmyndigheter och i affärsverk. Enligt direktiven ärdet av särskild vikt att belysa behovet av förändring avstyrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingeninom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellanverksstyrelsen och generaldirektören.En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara attmyndighetsledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till denya förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpandedelegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skettde . Härvid bör kommittén även förutsättningslöstpröva behovet av lekmannainflytandet i verksamheten. En annanutgångspunkt för utredningen skall vara attintresserepresentation inte bör förekomma på ledningsnivå utan iförekommande fall i rådgivande organ. För vissa domstolsliknandeeller rättstillämpande organ m.m. kan dock, om särskilda skälföreligger, intresserepresentation likväl övervägas att behålla.Kommittén bör även överväga om en återgång till att behållakollegium som ledningsform i vissa myndigheter kan varaändamålsenligt.Som ett led i översynen bör en utvärdering göras avverksledningsbeslutet i den del som avser myndighetsledningensbefogenheter och ansvar m.m. Målsättningen bör vara attklarlägga och analysera oklarheter och problem som kan förekommamed den nuvarande ordningen. Utvärderingen bör kunna ligga tillgrund för kommitténs fortsatta överväganden.Vad gäller verksstyrelsernas roll bör kommittén överväga omden nuvarande ordningen skall bestå eller om den bör förändras.Härvid bör särskilt frågan om ansvarsfördelningen mellanstyrelse och verkschef klarläggas och styrelsens uppgifter börkonkretiseras. I direktiven understryks att verkschefen underalla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller attleda och organisera myndighetens verksamhet. Ett alternativ somenligt direktiven bör analyseras och jämföras med gällandeordning är den rollfördelning mellan styrelse och verkställandedirektör som aktiebolagslagen uppställer.Till dessa överväganden bör enligt direktiven kopplas fråganom verksstyrelsernas ansvarsområde och uppgifter. Med hänsyntill de nya krav som kan komma att gälla för verksstyrelsernasarbete skall kommittén överväga om formerna för nominering ochrekrytering av ledamöter bör förändras.Kommittén skall vidare överväga om verkschefen eller om enextern ledamot bör vara ordförande i styrelsen. Om kommitténstannar för det senare alternativet, bör konsekvenserna av dettabelysas närmare. Huruvida myndighetsstyrelsen bör ha en roll vidtillsättning av verkschefstjänsten skall också övervägas avkommittén.Kommitténs arbete beräknas vara slutfört i slutet av maj 1993.4.4 Utskottets bedömningFörvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. på lång siktses över av en särskild utredning. De frågor somtas upp i motionerna omfattas av utredningens arbete. Utskottetanser att utredningsarbetet inte bör föregripas och avstyrkerdärför motionerna 1992/93:K501, 1992/93:K509 och 1992/93:K512.5. Arvode till förtroendevalda i statlig verksamhet5.1 MotionenI motion 1992/93:K503 av m.fl. (s) yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en översyn av arvoderingen avförtroendevalda engagerade i statlig verksamhet.Motionärerna pekar på att i samband med antagandetav en ny kommunallag även beslutat om principer för arvoden hoskommuner och landsting, men att varit mindrehandlingskraftig vad gäller beslut om arvoden för statligauppdrag. Som exempel nämns att nämndemännen fortfarande inte harrätt till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst och attdet för skattenämndernas del inte finns någon lagreglerad rätttill arvode. Vad gäller skattenämnderna har de enskildalandstingen rätt, men inte skyldighet, att besluta om arvodenför en verksamhet, som principiellt måste anses som statensangelägenhet. Enligt motionen är risken stor att arvoderingen avledamöterna i skattenämnderna hamnar mellan olika stolar. Deangivna exemplen visar enligt motionen att det är hög tid förstatsmakterna att se över principerna för arvodering avförtroendevalda, som medverkar inom den statliga sektorn.5.2 Bakgrund m.m.Ersättning till nämndemän utgår av allmänna medel enligtregler i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemänoch vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m.Ersättning utgår dels som arvode för sammanträde med perdag, dels -- under förutsättning av löneavdrag eller annaninkomstförlust på grund av uppdraget -- som tilläggsbelopp förden del av inkomstförlusten som inte täcks av arvodet. Arvodetoch tilläggsbeloppet får tillsammans inte överstiga . Förnämndemän i länsrätt utgår arvode även för förberedelsearbetemed per dag.I november 1991 gav regeringen i uppdrag att seöver normerna för ersättning till nämndemän. I maj 1992avlämnade 1992:4 Rekrytering avnämndemän -- Förslag till nya ersättningsnormer. I rapportenlämnas en redovisning och analys av olika faktorer som påverkarrekryteringen och sammansättningen av nämndemannakåren samtförslag till nya ersättningsnormer för nämndemännen. är det sättet att utse nämndemän som är denutslagsgivande faktorn när det gäller rekryteringen. Verketkonstaterar vidare att ersättningsnormernas betydelse förrekryteringen av nämndemän har ökat i takt med det stigandemissnöjet med ersättningarnas storlek. anser attdagens ersättningsmodell med arvode och tilläggsbelopp ärotidsenlig och i rapporten föreslås ett nytt ersättningssystemefter mönster av de nya ersättningsreglerna för förtroendevaldaenligt kommunallagen. Detta skulle innebära en kombination avprestationsersättning och ersättning för inkomstbortfall.I 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 126, redogörs underanslaget F 5. Vissa domstolskostnader m.m. för Domstolsverketsrapport. Härav framgår även att förslag skulleleda till merkostnader på 15,7 miljoner kronor.Justitieministern anför i samband härmed att hon har förståelseför önskemålen om att höja ersättningen till nämndemännen. Medhänsyn till det statsfinansiella läget föreslår hon emellertidinte nu någon ändring i gällande ersättningsbestämmelser.Justitieutskottet har i ett justerat betänkande(1992/93:JuU26) behandlat motioner vari framförts önskemål omatt ersättningen för uppdraget som nämndeman skall höjas.Motionärerna hänvisade genomgående till kommunallagens regler omersättning till förtroendevalda. I en motion föreslogs vidareatt den övre gränsen för ersättningen skulle höjas till 800 krper dag, vilket enligt motionärerna beräknades kosta 2 miljonerkronor. instämde i att det finns behov avförbättrad ersättning till nämndemännen, vilket utskottet ocksåpåtalat i tidigare sammanhang. Utskottet måste dock i detrådande ekonomiska läget dela justitieministerns uppfattning ochtvingades således med beklagande konstatera att det saknasekonomiskt utrymme för ens en försiktig höjning av nämndemännensersättning. Med detta avstyrkte justitieutskottet motionerna.Till justitieutskottets betänkande har fogats en reservationav de socialdemokratiska ledamöterna, enligt vilken det ärangeläget att ersättningen till nämndemän förbättras.Mot bakgrund av det statsfinansiella läget anses det inte finnasutrymme för föreslagna förbättringar, menersättningen bör dock redan nu förbättras i så måtto att denövre gränsen bör höjas till per dag fr.o.m. den 1 juli1993. I ytterligare en reservation av de socialdemokratiskaledamöterna har kostnaderna för en sådan höjning uppskattatstill ca och detta belopp föreslås bli anvisatutöver av regeringen föreslaget belopp.Den 1 januari 1991 ersattes länsskattemyndigheterna och lokalaskattemyndigheterna med en skattemyndighet i varje län. har ett eller flera skattekontor och vid varjeskattekontor finns en skattenämnd. Skattenämnderna ärförtroendevalda organ och de har ersatt de taxeringsnämnder somtidigare fanns i skatteorganisationen. Myndigheten skall fattabeslut med nämnd i de fall ett lekmannainflytande är värdefullt,främst när fråga är om tvistiga omprövningar.Ordföranden och vice ordföranden i skattenämnd skall varatjänsteman vid skattemyndighet och förordnas av Riksskatteverketför högst i taget. Övriga ledamöter väljs avlandstingsfullmäktige och om det i länet finns en kommun sominte ingår i av ochkommunfullmäktige med den fördelning dem emellan somskattemyndigheten bestämmer efter befolkningstalen.Enligt 7 kap. 8 § taxeringslagen (1990:324) fårlandstingsfullmäktige besluta att av medel skalltill de landstingsvalda nämndledamöterna betalas arvoden,reseersättningar, traktamenten och andra ekonomiska förmånerenligt de grunder som gäller enligt 4 kap. 14 § kommunallagen(1991:900). Kommunfullmäktige har motsvarande rätt i fråga om dekommunvalda ledamöterna.Riksdagen fattade ett principbeslut omutformningen av det framtida taxeringsförfarandet ochskatteprocessen (prop. 1986/87:47, 1986/87:SkU11, rskr. 95).Till grund för propositionen i fråga lågSkatteförenklingskommitténs delbetänkande (SOU 1985:42)Förenklad taxering. I detta betänkande ansågs (s. 72) attarvodesfrågan var viktig för rekryteringen av lekmannaledamöter.Vidare anfördes att lekmännen i skattenämnden blev ledamöter ien myndighet inom den statliga förvaltningen och att ersättningtill dessa därför borde betalas av allmänna medel enligt sammagrunder som för nämndemännen i domstolarna. Tilläggsbeloppetborde bestämmas av . I propositionen ansågföredragande departementschefen (s. 124 i prop. 1986/87:47) attbeträffande vissa av de frågor som Skatteförenklingskommitténhade tagit upp, bl.a. vad avsåg ersättningen tillnämndledamöterna, var det lämpligt att avvakta med ettställningstagande till dess en reform kunde fullföljas.I proposition 1989/90:74 gavs förslag om en ny taxeringslaginnefattande bl.a. en ny skatteorganisation. Propositionensförslag byggde bl.a. på Skatteförenklingskommitténsslutbetänkande (SOU 1988:21--22) Ny taxeringslag -- reformeradskatteprocess med detaljförslag på grundval av riksdagensprincipbeslut. I propositionen anförde föredragandedepartementschefen (s. 386) att ersättning till en ledamot iskattenämnden borde utgå enligt samma principer som då gälldebeträffande ledamot i taxeringsnämnd och att det bl.a. innebaratt ersättningen betalas av den landstingskommun eller kommunsom har utsett ledamoten. I detta sammanhang erinrades också omatt kommunsektorns kostnader för lekmannamedverkan itaxeringsarbete genom reformen minskade med ca 15 miljonerkronor per år.Ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och rådm.m. regleras fr.o.m. i en särskildförordning (SFS 1992:1299). Styrelserna, nämnderna och rådendelas in i kategorierna A--E enligt ett särskilt regeringsbeslutav . Ersättning till ledamöter och ersättareutgår för varje kategori med belopp som angivits i förordningen.För kategori A beslutar regeringen särskilt i varje enskiltfall. Utöver denna ersättning utgår ersättning för förloradeavlöningsförmåner.Förordningen om ersättning föregicks av en avFinansdepartementet genomförd översyn avarvodena för uppdrag i styrelser och nämnder.Konstitutionsutskottet avstyrkte (1992/93:KU3) enmotion gällande arvode till personalföreträdare i statligmyndighet med lekmannastyrelse och en motion med begäran om enöversyn av ersättningen till ledamöter i statliga utredningar.Utskottet hänvisade då till pågåendeberedning av den genomförda översynen av arvodena för uppdrag istyrelser och nämnder.5.3 Utskottets bedömningMotionären anser att det finns behov av en översyn avarvoderingen av förtroendevalda engagerade i statlig verksamhet.För att visa detta behov anges i motionen som exempelersättningen till nämndemän och skattenämndsledamöter.År 1992 gjorde en översyn av arvodena föruppdrag i statliga styrelser och nämnder, vilken resulterade ien särskild förordning som reglerar ersättningen för sådanauppdrag. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av vad ovan anförtsbeträffande ersättning till nämndemän och skattenämndsledamöter,kan det enligt utskottets mening inte nu anses föreligga någotbehov av ytterligare översyn. Motion 1992/93:K503 avstyrksdärför.6. Alkoholfri representation6.1 MotionernaI motion 1992/93:So318 av m.fl. (s) begärmotionärerna i yrkande 9 att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om att alkoholfrirepresentation bör eftersträvas i så många sammanhang sommöjligt.