bet · GG01UU26 · 1993-05-06 00:00:00 — Styrnings- och samarbetsformer i biståndet Regeringen har i proposition 1992/93:244 om styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet framlagt följande förslag:1. att godkänner vad som i propositionen anförts omen förändrad anslagsstruktur,2. att godkänner vad som i propositionenföreslagits till modell för samarbetet med mottagarländerna,3. att godkänner vad som i propositionenföreslagits om en integrerad fältadministration. Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:2441992/93:U18 av (-) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omen ny biståndsorganisation.1992/93:U19 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om överföring av ansvaret för förhandlingarnamed från till UD,2. att avvisar regeringens förslag att ersättalandramarna med indikativa planeringsramar för det bilateralabiståndet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om importstödet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utarbetandet av landstrategier,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om "intressentmöten" i form av öppnahearings,6. att avvisar regeringens förslag om integreradfältadministration,7. att hos regeringen hemställer om förslag omregionala ambassader.1992/93:U20 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en omorganisation avbiståndsmyndigheterna,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en kommande utredning på biståndsområdet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om de multilaterala bidragen och UD,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om projekttänkande och avskaffandet av fastaprogramländer och dito landramar,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ökade krav på redovisning av biståndetsåväl till allmänheten som till riksdag och regering,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om borttagandet av den praxis som ger rättatt göra utfästelser i biståndsprojekt, de s.k.åtagandevolymerna,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ökade krav på motprestatoner frånmottagarländerna,8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ökat behov av givarkoordinering,9. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att omvandla vissa beskickningar till tvåregionala enheter,10. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av rekrytering av chefer för delokala och regionala kontoren,11. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om integrationen och dess ikraftträdande.1992/93:U21 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om styrnings- och samarbetsformer ibiståndsverksamheten.1992/93:U22 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omen ökad koncentration av det svenska biståndet.1992/93:U23 av m.fl. (s) vari yrkas1. att avslår propositionens förslag om enförändrad anslagsstruktur,2. att avslår propositionens förslag till modellför samarbetet med mottagarländerna,3. att avslår propositionens förslag om enintegrerad fältadministration.Motioner väckta under allmänna motionstiden1992/93:U232 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom u-landsbiståndet.1992/93:U233 av m.fl. (v) vari yrkas15. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett avvisande av planerna på att lyftaut importstödet ur landramarna och slå ihop det medbetalningsbalansstödet,25. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en möjlig övergång till s.k.regionsamarbete.1992/93:U250 av m.fl. (s) vari yrkas8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om landramarnas betydelse,9. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om importstödets hantering,10. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om sakanslagen och inflytande.PropositionernaDet föredragande statsrådet anförde i årets budgetproposition(prop. 1992/93:100, bil. 4, s. 176) att det är önskvärt attutredningen om styrnings- och samordningsformer kompletteras såatt man mer systematiskt skall få en uppfattning ommöjligheterna att rationalisera förvaltningen och göraekonomiska besparingar. Enligt propositionen kommer en sådanutredning att tillsättas. Utredningsarbetet börinriktas på att uppnå administrativa besparingar inombiståndsadministrationen fr.o.m. /95. Iutredningsuppdraget kommer också förutsättningarna att delegeraytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna att särskiltprövas.I föreliggande proposition (prop.1992/93:244) föreslås attvissa förändringar genomförs av anslagsstrukturen för biståndetoch att en ny modell införs för samarbetet med de störremottagarländerna av svenskt bistånd. Vidare föreslås enintegrerad fältadministration genom en samordning av nuvarandeambassader och biståndskontor. Syftet med de föreslagnaförändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndetgenom att göra regeringens resp. myndigheternas ansvar ochuppgifter tydligare.Genom regeringsbeslut fick en särskildutredare i uppdrag att se över det bilaterala biståndetsorganisation med tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor;härvid skulle biståndets fältadministration och bistånd påinfrastrukturområdet särskilt uppmärksammas. Utredaren skulleockså belysa möjligheter att säkerställa insyn ochinflytande och precisera regeringens roll vid utformandet avriktlinjer i biståndet. Landramsstödets roll jämfört med biståndsom kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktigautvecklingssamarbetet skulle också behandlas.Huvudansvaret för världsbanksfrågor överfördes inomregeringskansliet från tillFinansdepartementet. Utredningen framhåller att det troligenskulle underlätta en sammanhållen multilateral politik omansvaret för dessa frågor återfördes till Utrikesdepartementetsavdelning för internationellt utvecklingssamarbete.I det följande disponeras betänkandet med utgångspunkt frånutredningen och propositionen (1992/93:244) under avsnitten enförändrad anslagsstruktur för biståndet, en ny modell församarbetet med mottagarländerna och en integreradfältadministration. Under resp. rubrik redogörs för demotionsyrkanden som väckts i anslutning till propositionen, förde motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstidenoch för utskottets övervägande.En förändrad anslagsstruktur för biståndetUtredningenUtredningen har i sitt betänkande arbetat utifrånförutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inomramen för nuvarande anslagsstruktur. Utredningen föreslår attanslagsstrukturen bör förenklas och att styrning avalla biståndsmyndigheter bör likställas. Utredningen föreslår: ett anslag för varje myndighet (förvaltningsanslag ochverksamhetsanslag behandlas i nära samband), land/regiondestinerat långsiktigt bistånd redovisas iregioner, långsiktigt bistånd för enskilda länder/regioner redovisas iplaneringsramar. Allt planerat långsiktigt landspecifiktbistånd redovisas uppdelat på länder.Anslagsstrukturen är i huvudsak geografisk.Utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionalaramar. Vidare föreslås att långsiktigt land- och regionanknutetbistånd, som finansieras utanför landramarna,t.ex. genom anslagsposterna för miljö, demokrati och mänskligarättigheter, överförs och redovisas i s.k. planeringsramar.Dessa indikativa planeringsramar föreslås ersätta nuvarandeavtalsfästa landramar. Planeringsramarna definieras iutredningen som planerad biståndsvolym av basprogram förenskilda länder/regioner. Med basprogram avses enligtutredningen summan av långsiktig verksamhet genom SIDA ienskilda programländer/regioner. Importstödet inom ramen förnuvarande landramar föreslås integreras med det s.k.betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram ochskuldlättnadsåtgärder).Swedecorp, RRV och Statskontoret har i sina remissyttrandentillstyrkt utredningens förslag till förändrad anslagsstruktur.Förslaget att ersätta nuvarande landramar med planeringsramartillstyrks av sex remissinstanser (,, ambassaderna i och samtdelegationerna i och ) med motiveringen att det börmedföra större effektivitet och flexibilitet. SIDA, SverigesLantbruksuniversitet, Afrikagrupperna och ambassaderna i NewDelhi och är negativa till förslaget och anser att detinnebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv.Planeringsramar minskar mottagarländernas inflytande ochmöjligheter till planering.SIDA avvisar förslaget att endast skall besluta omramar för resp. region. Detta minskar inflytande överbiståndsflödena. SIDA avstyrker också förslaget att avskaffasamarbetsavtalen med programländerna. Om det genomförs, börriksdagen fastställa indikativa ramar för programländerna.Sju remissinstanser har berört frågan om import- ochbetalningsbalansstöd, bl.a. SIDA, Afrikagrupperna och Diakonia.De har inget att erinra mot förslaget att sammanföra import- ochbetalningsbalansstödet. Sex instanser är negativa till förslagetatt stödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.PropositionenDet föredragande statsrådet anför att landramarnas betydelsesom styrinstrument i biståndet har minskat. styrs bara endryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut.Det ändamålsanknutna biståndet, såsom forsknings- ochnäringslivsbistånd, stödet till demokrati och mänskligarättigheter ökar. En styrning som i större utsträckning utgårfrån en ändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternasverksamheter har större möjlighet att bli mål- ochresultatinriktad än den nuvarande landinriktade styrningen. Enlandramsinriktad styrning befrämjar inte ett effektivtutnyttjande av biståndet utan tenderar att bliutbetalningsinriktad.Enligt propositionen innebär den föreslagna ändringen attregeringens redovisning till blir tydligare såvälvad avser biståndets inriktning som sammansättning. Denindikativa planeringsramen för ett visst mottagarland böromfatta långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inomplaneringsramen kommer såväl det långsiktiga stödet i dennuvarande landramen som övrigt långsiktigt bistånd genom SIDAatt inrymmas. Genom att regeringens dialog med mottagarlandetinte längre avslutas genom en avtalsfäst landram uppnås en ökadflexibilitet mellan olika biståndsformer. Fokus läggs påresultaten. Resursanvändningen blir effektivare. De positivadanska, norska och nederländska erfarenheterna med indikativaplaneringsramar understryks.Det påpekas att mottagarländerna inte i samma utsträckning somnu kan räkna med att det angivna beloppet automatiskt står tillförfogande, oberoende av hur det totala samarbetet med landetutvecklas. Ett tydligare ansvar för ett effektivtresursutnyttjande vilar på mottagarlandet, vilket sedan lång tidär en vägledande princip för det svenska biståndet. För attytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet föreslårdet föredragande statsrådet att möjligheten att göra utfästelseri olika biståndsprojekt ökar från landramen upp tillfem gånger den aktuella planeringsramen.Inte utnyttjade medel under ett av tilldelat anslagskall kunna överföras från ett budgetår till ett kommande sedanorsaken till den s.k. ointecknade reservationen grundligtanalyserats av den myndighet som disponerar medlen ochredovisats regeringen. Intecknade medel skall liksom hittillskunna överföras utan särskilda åtgärder.MotionernaEnligt motion U18 (-) är regeringens förslag ett steg i rättriktning. Det enda rätta är emellertid att SIDA läggs ner ochatt en ny organisation på och ambassadernagenomförs.I motion U232 (m) som väckts under allmänna motionstidenpåtalas nackdelarna med programlandssystemet. Det övergripandemålet för biståndet blir att fylla ramen, d.v.s. göra av med detangivna beloppet på projekt i landet. Härutöver bidrar systemettill att de olika biståndsprojekten blir av varierande slag.SIDA:s verksamhet blir en diversehandel med udda åtaganden. Enkompetensbank för u-landsbistånd borde kunna byggas upp med våranordiska grannländer. Biståndet blir effektivare om gerjust den hjälp vi är skickliga på till just de mottagare sombehöver just den hjälpen.I motion U21 (m) biträds regeringens hemställan. I motionenåberopas nödvändigheten av fortsatt delegering av befogenhetertill förvaltningsmyndigheterna. Denna metod måste ges ökatutrymme även inom biståndsverksamheten för att utveckla ocheffektivisera verksamheten. En utökad befogenhet leder till attökade krav ställs på mottagarländerna att erbjuda dels eneffektiv mottagarorganisation för uppnående av biståndsmålen,dels samverkan genom nyckeltal för utvärdering,resultatuppföljning och erfarenhetsutbyte så attbiståndsverksamheten fortlöpande kan utvecklas ocheffektiviseras. En ökad grad av samverkan med mottagarländerinnebär också ett behov av ökad samverkan med andrabiståndsgivarländer.I motion U22 (m) anförs att förslagen i propositionen för attöka effektiviteten och flexibiliteten i biståndet är bra.Motionären pekar på splittringen i biståndet. Antaletprogramländer har ökat till 19. Utanför denna krets bedrivs ettomfattande och långsiktigt biståndssamarbete med 9 till 10länder. Härutöver ges stöd till enstaka projekt i ett 60-talländer och då är östbiståndet inte medräknat. En klarareprioritering måste göras. En koncentration av biståndeterfordras.Vänsterpartiet avvisar i sin motion U233 (yrkande 25), somväckts under allmänna motionstiden, en övergång frånprogramlandramar till regionala anslagsramar. Frånbiståndsmässig synpunkt är det illa genomtänkt. Länder är inteutbytbara därför att de ligger i samma region. Varje land harsina specifika problem och förutsättningar menar motionärerna.Motionärerna avvisar (yrkande 15) också tanken på att lyfta utimportstödet ur landramarna för att slå ihop det medbetalningsbalansstödet. Härigenom kopplas även importstödet tillstrukturanpassningsprogrammen, och IMF skulle kontrollera ännumer av det svenska biståndet som i sista hand skulle bliberoende av politik.I sin partimotion U19 (v) (yrkande 2) avvisar Vänsterpartietregeringens förslag att ersätta landramarna med indikativaplaneringramar för det bilaterala biståndet. Ett avskaffande avde avtalsfästa landramarna leder till osäkerhet påmottagarsidan, vilket kan skada långsiktigheten, i synnerhet somflexibiliteten i de föreslagna planeringsramarna skulle innebäraatt outnyttjade landanslag skulle kunna överföras från ettbudgetår till ett annat. Det betyder att regeringen kankorrigera landramsbeslut. Vad beträffar importstödet anförs (yrkande 3) att detskulle förlora sin långsiktighet om det läggs samman medbetalningsbalansstödet. En annan följd blir att importstödetvillkoras av att mottagarlandet träffar en uppgörelse medInternationella valutafonden om ett strukturanpassningsprogram.I motionen välkomnas förslaget att ansvaret förvärldsbanksfrågor överförs till UD:s biståndsavdelning.U-ländernas skuldfrågor bör handhas där den bättreu-landskompetensen finns. Motionärerna anser att detta skallgälla vid skuldförhandlingarna i , där skallrepresenteras av UD och inte av EKN (yrkande 1).I motion U250 (s) (yrkande 8), som väckts , argumenterar motionärerna för landramssystemetsbibehållande och poängterar att detta är avsett att gemottagarländerna klarhet om vilka resurser som står tillförfogande. Detta ger mottagarlandet planeringsmöjlighetersamtidigt som det ger möjligheter inom landramen att på ettflexibelt sätt anpassa biståndet efter skiftande behov. Genomatt beslutar om landramens storlek ges ettlegitimt inflytande över hur biståndsströmmarna styrs. Det finnssåledes, menar motionärerna, starka skäl att behållalandramssystemet. I motionen anförs (yrkande 10) attlandramsmedlen bara är en del av det bistånd som går till des.k. Bistånd utgår också frånkatastrofanslaget, demokratianslag, miljöanslag etc. Det påpekasatt det totala biståndet inte exakt kan anges på förhand.Däremot kan det redovisas i efterhand, vilket sker i SIDA:sanslagsframställan och till viss del i budgetpropositionensbilaga. Enligt motionärerna borde regeringen mer systematisktredovisa det samlade biståndet i budgetpropositionen.Ett liknande resonemang förs i partimotionen U23 (s). Iyrkande 1 avslås regeringens förslag om en förändradanslagsstruktur. Förslaget öppnar för kortsiktighet ochfragmentering. De övergripande samarbetsavtalen och landramarnabör behållas. Genom landramarna har möjlighet attstyra biståndets storlek och innehåll. Importstödet börbibehållas inom landramarna. Ett viktigt skäl är att en del avdetta direkta stöd till strukturprogram ingår i ettlångsiktigt bistånd, vilket skapar förutsättningar förmottagarsidans långsiktiga reformplanering. Ett annat skäl äratt det s.k. motvärdet, dvs. de lokala medel som mottagarlandeterhåller vid försäljning av valutan, används för att finansierabudgetunderskottet. Även i motion U250 (s) (yrkande 9) anförsvikten av att bibehålla det nuvarande systemet. Importstödet ären del av biståndet till de länder som genomgår svåra ekonomiskaomställningar.Ny demokrati anser i sin motion U20 (yrkande 4) attlandramarna och systemet med programländer skall avvecklas.Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas avprojekttänkande. I syfte att förbättra redovisningen avbiståndet föreslås i motionen att en mera utförlig redovisninglämnas till . Redovisningen skall gällaprojekt, myndighet och mottagarland och ge ettobjektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar ochrationaliseringar inom biståndet. Totala löne- ochadministrationskostnader skall framgå. Regeringen bör arbeta medkvartalsrapporter (yrkande 5). I yrkande 6 tillstyrks interegeringens förslag att göra det möjligt att öka åtagandevolymenfrån tre till fem gånger den aktuella planeringsramen. Dettaskapar en slags automatik i frågan om vad som står tillförfogande för mottagarlandet. Det är heller inte möjligt förSverige att i ett ekonomiskt krisläge göra några utfästelseralls.I motionen föreslår Ny demokrati (yrkande 1) att befintligabiståndsmyndigheter bör omvandlas till två nya myndigheter. Denena skall ansvara för katastrofinsatser, flyktinghjälp,familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara förexportkrediter, lån, skuldsanering, utrikeshandel m.m.Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, menprioritera insatserna till och . Motionärernahoppas att den utredning regeringen aviserat i propositionenangående olika biståndsmyndigheters roll får direktiv (yrkande2) om att föreslå en struktur som är förenlig med EG:sbiståndsstrategier. Vidare föreslås ett samlat grepp förSveriges multilaterala insatser inom (yrkande 3). På så sätt blir det enklare att se över de svenskaanslagen och deras nivåer. Mångfalden i biståndet kräver god överblick. Detta medför attstora krav ställs på sakunderlag för en ändamålsenlig styrning.Utskottet har bl.a. i betänkande 1991/92:UU11 (Effektiviteten iförvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd) och i betänkande1992/93:UU15 (Internationellt utvecklingssamarbete) konstateratatt andelen av det svenska bilaterala biståndet via landramarsuccessivt minskat under en följd av år. En ökande andel av avdetta bistånd är i stället ändamålsbestämt (såsomkatastrofbistånd samt bistånd för demokrati/mänskligarättigheter, miljö m.m.) eller kanaliseras genom andrabiståndsorgan.Regeringens förslag syftar till en tydligare redovisning avbiståndets olika delar. Indikativa planeringsramar avses ersättanuvarande avtalsfästa landramar. I begreppet "indikativ" liggerdärvid att ett visst mått av flexibilitet införs i medlensanvändning. fattar beslut om planeringsramen för varjeland, men en möjlighet till begränsade överföringar mellan olikaverksamhetsområden bibehålls. är avsikten att meralångsiktiga delar av det ändamålsbestämda biståndet skallinfogas i de indikativa planeringsramarna.Utskottet tillstyrker detta förslag. Med anledning av defarhågor som uttrycks i några motioner om att möjligheterna tilllångsiktig planering skulle kunna undergrävas vill utskottetunderstryka, att anslag som beviljats för ett budgetårsjälvfallet i normalfallet måste kunna utnyttjas även under ettpåföljande budgetår. Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetetkommer som att utgöra grunden för långsiktigheten ochge mottagarlandet den nödvändiga planeringstryggheten. Av viktär också propositionens förslag att möjligheten till långsiktigaåtaganden avses öka från landramen till fem gångerlandramen. Denna långsiktighet kan främja en ökad koncentrationi biståndet.Med det anförda tillgodoses vissa synpunkter i motionerna U21(m) delvis, U232 (m) och U22 (m), som därmed kan ansesbesvarade. Utskottet avstyrker de motioner som i olika delarönskar vidmakthålla nuvarande anslagsmodell, nämligen U19 (v)yrkandena 2 och 3, U250 (s) yrkandena 8--10, U23 (s) yrkande 1och U233 (v) yrkandena 15 och 25 samt U20 (nyd) yrkande 6.Utskottet kan heller inte biträda förslaget om ett avskaffandeav landramarna och möjligheterna till långsiktiga åtaganden ochavstyrker därför motion U20 (nyd) yrkande 4. Härutöver kanutskottet inte tillstyrka motionerna U18 (-) och U20 (nyd),yrkande 1 angående en ny biståndsorganisation resp. enomorganisation av biståndsmyndigheterna.Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en förbättradredovisning av biståndets resultat. En kvartalsredovisning avdet slag som föreslås i motion U20 (nyd) yrkande 5 ter sig dockinte ändamålsenlig. I yrkande 2 i sammamotion framförs vissa synpunkter på den kommande utredningenangående biståndets administration. Dessa torde tillgodoses utannågon framställning från sida. Härmed bör motion U20(nyd) yrkande 2 anses besvarad. Utskottet ser inte skäl attanlägga synpunkter på frågan om var i olikamultilaterala organisationsärenden skall handläggas. Utskottetser heller inte någon anledning att föreslå ändringar iarbetsfördelningen mellan departement och biståndsmyndigheterna.Följaktligen avstyrks motionerna U20 (nyd) yrkande 3 och U19 (v)yrkande 1.Ny modell för samarbetet med mottagarländernaUtredningenUtredningen föreslår landstrategier som ett nytt styrnings-och samordningsinstrument för biståndet till programländerna.Landstrategier definieras i utredningen som ett instrument förstyrning och samordning av det samlade svenska biståndet tillett enskilt programland. Landstrategin sammanfattas i ettdokument med angivande av övergripande mål för vad villuppnå med biståndet till ett enskilt land och utgör därmed ocksåen plattform för regeringens styrning och myndigheternasöverväganden och planering. Detta innebär enligtutredningsförslaget att resultaten av verksamheten i landetfångas upp som underlag för styrningen av den fortsattaverksamheten. Vidare innebär det att regeringsöverläggningarnamed landet föregår regeringsbeslutet och inte tvärtom som ärfallet . Utredningen förutskickar att antaletregeringsbeslut minskar. Vidare föreslår utredningen att deolika intressenterna (representanter för folkrörelser/enskildaorganisationer, näringslivet m.fl.) skall komma till tals vids.k. intressentmöten rörande samarbetet med enskilda länder. Detföreslagna intressentmötet ingår som ett steg i utarbetandet aven landstrategi.En övervägande majoritet av remissinstanserna (bl.a. BITS,, , Statskontoret, RRV,Afrikagrupperna, ambassaderna i , , Gaboroneoch samt delegationerna i och ) ärpositiva till förslaget att införa landstrategier. EnligtSwedecorp kommer det nya systemet att förbättra samordningen påhemmaplan. SIDA, som i sitt remissyttrande ifrågasätterförslaget om landstrategier, betonar att gällande reglerangående myndigheternas beredande funktioner gentemot regeringenmåste upprätthållas. Om landstrategimodellen genomförs föreslårSIDA att verket får i uppdrag att utforma förslag tillstrategiska överväganden, mål och inriktning för det svenskabiståndet till programlandet i en landöversikt som inlämnas tillUtrikesdepartementet.