bet · GG01JuU32 · 1993-05-18 00:00:00 — Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol I proposition 1992/93:213 har regeringen() föreslagit att anta de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i ,2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar.Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats tillbetänkandet, se bilaga. 1992/93:Ju26 av (-) vari yrkas att riksdagenavslår propositionen.1992/93:Ju27 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att delegering av arbetsuppgifter tillkanslipersonal vid domstol sker snabbt och i all möjligomfattning.1992/93:Ju417 av m.fl. (s) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om delegering till icke juristpersonal inomdomstolarna.1992/93:Ju846 av m.fl. (s) vari yrkas30. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om renodling av domarrollen,31. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om fortsatt delegering av arbetsuppgifterinom domstolsväsendet. InledningI olika sammanhang har förts fram tanken om enrenodling av domarrollen och en ökad delegering avarbetsuppgifter från domare till kanslipersonal vid domstolarna.Domstolsverket överlämnade till Justitiedepartementeten rapport (1986:3) om beslutsdelegering i mål och ärenden vidtingsrätt. I rapporten redovisades en omfattande inventering avsådana arbetsuppgifter som ansågs kunna komma i fråga fördelegering från domare till kanslipersonal. Rapporten ledde framtill att det infördes en möjlighet att delegera bl.a.uppgifterna att fatta beslut om förordnande av boutredningsmanoch skiftesman samt beslut om dödande av förkomna pantbrev.Beslut som däremot inte ansågs lämpliga att delegera var bl.a.beslut i mål om gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och belutom ersättning till vittnen (prop. 1987/88:8, JuU9, rskr. 31).Domstolsverket aktualiserade i två skrivelser tillJustitiedepartementet på nytt frågor om delegering närdet gällde bl.a. mål om äktenskapsskillnad efter gemensamansökan och mål om vårdnad efter gemensam ansökan samtregistrering av enklare bouppteckningar. Regeringen togställning till skrivelserna budgetproposition (prop.1991/92:100 bil. 3, s. 12 f). Där anförde justitieministern attförslaget när det gällde äktenskapsskillnad hade fått ettövervägande negativt remissmottagande och att hon för sin delansåg att de aktuella måltyperna ställde sådana krav på juridiskkompetens hos beslutsfattaren att det inte var lämpligt attgenomföra förslaget. När det gällde bl.a. bouppteckningsärendenanfördes att man borde avvakta beredningen avDomstolsutredningens betänkande.Domstolsutredningen har i betänkandet (SOU 1991:106)Domstolarna inför 2000-talet i hög grad koncentrerat sig påfrågorna om en renodling av domstolarnas -- och domarnas --arbetsuppgifter och utredningen har lagt fram en rad förslag sombl.a. innebär att domstolarna skall avlastas vissa ärenden.Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår iJustitiedepartementet.Nämnas bör också att det pågår enförsöksverksamhet vid en tingsrätt och en hovrätt som medgerutvidgad delegering av arbetsuppgifter i det egentligamålarbetet. Under föregående år anslöts ytterligare en hovrätttill försöksverksamheten. I (1992:1) Nyaarbetsformer i hovrätt, rapport från en arbetsgrupp i Hovrättenöver och finns en redogörelse för en del av dennaförsöksverksamhet. har också inlett ett projektom ändrade arbetsformer vid domstolarna. Syftet med projektet äratt finna former för renodling av domarrollen som ävenden övriga domstolsorganisationen ses över.Utskottet har ägnat ett betydande intresse åtfrågor om domstolarnas organisation och arbetsförhållanden.Under hösten 1991 arrangerade utskottet ett tvådagars seminariumom domstolsväsendets tillstånd och behov där olika företrädareför domstolsväsendet diskuterade bl.a. delegeringsfrågor.Dokumentation från seminariet finns i utskottets betänkande1991/92:JuU20.Här kan också nämnas att regeringen harbeslutat om direktiv för en särskild utredare som har i uppdragatt se över domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet(dir. 1993:47). I direktiven anförs bl.a. att utredaren börundersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarensarbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet ochdömandet. I samband därmed bör utredaren enligt direktivenbelysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- ochdomarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt reformenskulle medföra. Resultatet av utredningsuppdraget skallredovisas före utgången av juni månad 1994.De lagförslag som läggs fram i propositionen grundas på eninom upprättad promemoria, Delegering avarbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol. Promemorian harremissbehandlats.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar i och ilagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för attklargöra i vilken omfattning olika uppgifter som avser beredningav mål i tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt får utförasav kanslipersonal vid domstolen.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.Nuvarande ordningI (RB) sägs i allmänhet att olika åtgärderskall vidtas av rätten. Vad som avses härmed framgår avdomförhetsreglerna i 1--3 kap. RB. Reglerna innebärsammanfattningsvis att rätten består av en eller flera ordinariedomare, i vissa fall med nämndemän. Även icke ordinarie domarekan tjänstgöra; till den grupen hör notarier, fiskaler ochassessorer. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1979:569)med hovrättsinstruktion och i förordningen (1979:572) medtingsrättsinstruktion.I förarbetena till RB, (NJA II:1943 s. 14), förutsattes attfrågan om hur arbetet skulle fördelas mellan ordinarie och ickeordinarie domare borde tillkomma regeringen att avgöra. Ävenbeträffande andra befattningshavare vid en domsaga förutsattesatt bestämmelser meddelades av regeringen. Några uttalanden omvilka arbetsuppgifter som fick tilldelas kanslipersonal gjordesdock inte.RB innehåller således inga regler om i vilken utsträckningolika uppgifter får utföras av kanslipersonal vid en domstol.Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 4 § femte stycket RB somanses medge delegering till kanslipersonal. Enligt dennabestämmelse får regeringen bestämma i vilken utsträckningåtgärd, som endast avser beredandet av ett mål, får vidtas avlagfaren domare i hovrätt eller av annan tjänsteman vid denna.Någon motsvarande bestämmelse för tjänstemän vid tingsrätt finnsinte. Av 3 kap. 8 § RB framgår att det finns särskildatjänstemän för beredning och föredragning av mål i Högstadomstolen. Dessa tjänstemän -- revisionssekreterare -- skallvara lagfarna.Regleringen är i princip densamma för de allmännaförvaltningsdomstolarna.Enligt tingsrättsinstruktionen kan en delegera olikauppgifter på RB:s område till kanslipersonal. Hit hör t.ex.uppgiften att utfärda stämning sedan en lagfaren domare beslutatom stämning, att ombesörja kallelser och delgivning, attexpediera domar och beslut, att vidta de åtgärder som ankommerpå rätten sedan det avgjorts att talan mot en dom fullföljtsinom rätt tid samt att ta emot häktningsframställningar ochliknande handlingar.Genom reformer har möjligheten tilldelegering till kanslipersonal utvidgats främst när det gällerbeslutanderätt i olika typer av ärenden och mål utanförrättegångsbalkens område. Som exempel kan nämnas beslut iförmynderskapsärenden och ärenden om registrering avdödsboanmälan. Möjligheten att till kanslipersonal delegerarätten att avgöra ärenden genomfördes i allmänhet genomlagändringar. Som exempel kan nämnas 6 § fjärde stycket lagen(1946:807) om handläggning av domstolsärenden. Av bestämmelsenframgår att tjänstemän som inte är lagfarna får handlägga vissauppräknade ärenden, däribland de nämnda, om de är av enkelbeskaffenhet.Sedan år 1989 pågår en försöksverksamhet vid Göteborgstingsrätt med utvidgad delegering till kanslipersonal.Regeringen har utfärdat en särskild förordning för verksamheten(SFS 1989:851). Enligt denna får kanslipersonal bl.a. pröva omöverklagande skett i rätt tid samt bestämma grundavgift m.m. förrättshjälp.Beträffande hovrätt finns det som nämnts i det föregåenderedan en uttrycklig bestämmelse, 2 kap. 4 § femte stycket RB,som medger delegering till kanslipersonal. Ihovrättsinstruktionen anges närmare vilka arbetsuppgifter somkan bli föremål för delegering. Som exempel på sådana uppgifternämns att expediera domar, föra anteckning omrättshjälpskostnader, utfärda lagakraftsbevis samt granska omett överklagande skett inom rätt tid.Vid Hovrätten över och och Hovrätten för VästraSverige pågår i samarbete med enförsöksverksamhet med möjlighet till utvidgad delegering.Verksamheten regleras genom en särskild förordning (SFS1992:995).För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns inte någonbestämmelse om i vilken utsträckning delegering avarbetsuppgifter kan ske till kanslipersonal. Av 16 §förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion följer att målbereds till avgörande av personal som är indelad på rotel ellerannan personal som utsetts därtill. Rotelinnehavaren deltar ipraktiken normalt i beredningen endast i den mån det behövs. Av20 § framgår vidare att lagmannen får förordna kanslipersonalsom har tillräckliga kunskaper och erfarenheter att utföra olikaberedningsgöromål. Dessa uppgifter är i stort desamma som de somkanslipersonal vid tingsrätter får utföra.När det gäller kammarrätterna finns en bestämmelse i 12 §sjätte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som iprincip är likalydande med 2 kap. 4 § femte stycket RB. Iförordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion finns i 20 §bestämmelser som ger möjlighet till delegering tillkanslipersonal som i allt väsentligt är densamma som gäller förhovrätterna.ÖvervägandenI propositionen tas upp frågan inom vilka ramar regeringen kan-- och bör kunna -- meddela föreskrifter om delegering tillkanslipersonal.Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen (RF) skall regler omdomstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av derasorganisation och om rättegången ges i form av lag. I förarbetenauttalades beträffande organisationen att mindre betydelsefullabestämmelser i ämnet bör kunna meddelas av regeringen (prop.1973:90 s. 388). Beträffande gränsdragningen uttalades i sammaproposition att utgångspunkten borde vara att inte belasta lagarsom handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som ärmindre väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt.När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skallges i lag tillhör det obligatoriska lagområde.Delegering till regeringen är således inte möjlig. Däremot kanregeringen enligt 8 kap. 13§ RF meddelaverkställighetsföreskrifter. När det gäller organisationen måsteendast huvuddragen följa av lag. Vad som inte faller inom"huvuddragen" för domstolarnas organisation tillhör enligt ettuttalande i förarbetena till RF regeringens restkompetens (prop.1973:90 s.388). Under denna restkompetens faller enligtuttalanden i doktrinen bl.a. detaljregleringen avdomstolsorganisationen (se , Normgivningsmakten, andraupplagan s. 139 f).För en närmare redogörelse i aktuellt hänseende hänvisas tillpropositionen (s. 16 f).Justitieministern anför i propositionen att de grundläggandeförutsättningarna för att delegering skall få ske bör tas in ilag och att regeringen därefter bör få ge närmare bestämmelser iförordningsform. Möjligheten till delegering bör, anför hon,begränsas till att avse beredande uppgifter i enlighet med vadsom redan gäller för hovrätt och kammarrätt. Härigenom uteslutsalla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande avmål.I propositionen konstateras att vissa uppgifter som fårutföras av kanslipersonal inte kan anses ingå i begreppetberedning. Hit hör bl.a. rätten för kanslipersonal att expedieradomar och rätten att pröva om talan mot dom eller beslutfullföljts inom rätt tid. Justitieministern anser att det frångrundlagssynpunkt inte är nödvändigt att lagreglera regeringensrätt att förordna härom. Det finns enligt hennes mening inteheller andra skäl för en lagreglering. Det innebär att det äveni fortsättningen kommer att finnas regeringsföreskrifter omdelegering som inte uttryckligen stödjer sig på en lagregel. Ensådan ordning är enligt justitieministern naturlig eftersom dethär handlar om en detaljreglering av domstolarnas inre arbete.Det är enligt vad som anförs i propositionen inte något somhindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiskakunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder idet egentliga målarbetet har, anförs det, normalt rättsligainslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör detinte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver störrejuridiska kunskaper. Här syftas inte bara på juridisktkomplicerade frågor utan också på frågor som i och för sig intenödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frågornas art ärsådan att de bör förbehållas en lagfaren domare. Härmed avsesförutom ordinarie domare även bl.a. notarier ochhovrättsfiskaler när dessa utför domargöromål.Enligt justitieministerns mening är det knappast möjligt att ilagtext närmare precisera vilka uppgifter som kräver sådankompetens som i princip kan anses förbehållen en lagfarendomare. Det torde kräva att alla de uppgifter som får delegerastill kanslipersonal uttryckligen skulle få räknas upp i lagen.En sådan reglering är, anser justitieministern, otymplig och ärheller inte nödvändig. Det är, anför hon, närmast ofrånkomligtatt det måste ankomma på regeringen att, uppgiftstyp föruppgiftstyp, pröva om uppgiften bör förbehållas en lagfarendomare eller om uppgiften är lämplig att delegera. Det sagda börenligt justitieministern i lagen kunna formuleras så attdelegering inte får ske i fråga om åtgärder som bör förbehållasen lagfaren domare.Tydliga exempel på vad som klart bör förbehållas lagfarnadomare och alltså klart faller utanför det delegeringsbaraområdet är enligt justitieministern interimistiska beslut ochbeslut om avvisning av bevisning. Ett annat exempel är beslut omtvångsmedel. Lika tydliga exempel på vad som faller inom områdetför delegeringsbara uppgifter är enligt justitieministern beslutom förskott på ersättning till vittnen och beslut om förordnandeav tolk.En i sammanhanget viktig fråga är till vem delegering skallkunna ske. Enligt propositionen måste ansvaret för attdelegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första handutkrävas av den som utför göromålen. Detta innebär inte att detansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rättsätt helt upphör. Den som förordnar, normalt domstolschefen,måste enligt vad som anförs förvissa sig om att personen i frågahar tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klaraarbetsuppgiften. Rotelinnehavaren måste ge underställd personaltydliga instruktioner, följa upp givna förordnanden i lämpligomfattning och ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter påett tillfredsställande sätt. I propositionen föreslås sålundaatt det i lagtexten tas in en bestämmelse om att den till vilkendelegering sker skall ha tillräcklig kunskap och erfarenhet.En regel om delegering av det slag som här har redogjorts förbör enligt justitieministern införas för tingsrätt, länsrätt,hovrätt och kammarrätt. För och Regeringsrättenfinns det inte något behov av lagändring.I 2 kap. 4 § RB bör enligt justitieministern föreskrivas attbestämmelserna om jäv i 4 kap. 13 § RB skall gälla även andratjänstemän än domare när dessa utför beredande åtgärder i ettmål. Beträffande införandet av en liknande bestämmelse iärendelagen och förvaltningsprocesslagen hänvisas ipropositionen till den pågående beredningen avDomstolsutredningens betänkande.Utskottet har vid ett flertal tillfällen tidigare behandlatfrågor om delegering till kanslipersonal vid domstolarna (set.ex. utskottets betänkanden JuU 1987/88:9, 1989/90:JuU24 s. 4,1990/91:JuU16 s. 5 och 1991/92:JuU20 s. 6).I 1992 års ärende konstaterade utskottet i sitt av riksdagengodkända betänkande att frågor om delegering och renodling avdomarrollen var aktualiserade genom pågåendeprojekt och förslagen i betänkande.Utskottet strök under det värdefulla i tanken om renodling avdomarrollen och om delegering till kvalificeradedomstolsbiträden. Utskottet anförde att omsatt i praktikenmedför en sådan ordning vinster såväl för domarna som för övrigpersonal genom att domarna får större möjligheter attkoncentrera sig på sådana arbetsuppgifter som kräver särskildjuridisk kompetens, som den administrativa personalenfår självständiga arbetsuppgifter som är ägnade att göra arbetetmer intressant och därmed öka arbetstillfredsställelsen.Sammantaget, anförde utskottet, leder detta också till ettbättre utnyttjande av samhällets samlade resurser. Utskottethade alltså i stort en positiv inställning till renodling ochdelegering, men ansåg med hänsyn till det arbete som pågick påområdet att något uttalande från sida med anledningav de då aktuella motionerna inte var erforderligt.Utskottet, som alltjämt har den här redovisade inställningen,instämmer för sin del i regeringens uppfattning att det i lagbör dras upp riktlinjer för i vilken utsträckning olikaarbetsuppgifter vid tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrättfår utföras av andra än lagfarna domare. I sammanhanget villutskottet liksom tidigare understryka att en självklarförutsättning för delegering av arbetsuppgifter tillkanslipersonal är att domstolarnas dömande och rättsvårdandeverksamhet behålls på hittillsvarande kvalitativt höga nivå;delegering kan således inte komma i fråga om den medförförsämrad rättssäkerhet (se JuU 1987/88:9 s. 6). Genom debetydande inskränkningar av delegeringsmöjligheten som ställsupp i lagförslagen är rättssäkerhetskraven enligt utskottetsmening tillgodosedda. Utskottet har inte heller i övrigt någotatt invända mot lagförslagen. Med det anförda tillstyrkerutskottet bifall till propositionen. Det sagda innebär attutskottet avstyrker bifall till motion Ju26 om avslag påpropositionen.I tre motioner, Ju27, Ju417 och Ju846, förespråkas attmöjligheten att delegera arbetsuppgifter i domstolarna fråndomare till kanslipersonal skall utvidgas, bl.a. för att få tillstånd en renodling av domarrollen och ett effektivare arbete idomstolarna.Genom de lagändringar som utskottet just tillstyrkt skapasförutsättningar för en utvidgad delegation i enlighet medmotionsönskemålen. Härtill kommer som inledningsvis framgått attdet pågår olika projekt inom domstolarna som syftar till ökaddelegering av arbetsuppgifter och koncentration av domarnasarbete på den dömande verksamheten. På detta sätt fås till stånden renodling av domarrollen. Den sistnämnda frågan kommer ocksåatt behandlas av den utredare som fått i uppdrag att se överdomstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet. Utskottethar också inhämtat att det inom förberedsnya förordningar med instruktioner för domstolarna som avsesträda i kraft med nu föreslagna lagändringar.Mot den här angivna bakgrunden utgår utskottet från att detfortsatta arbetet med delegeringsfrågorna kommer att kraftfulltbedrivas inom i enlighet med de riktlinjer somdragits upp i detta ärende. Utskottet kan alltså inte finnaannat än att önskemålen i motionerna Ju27, Ju417 och Ju846 ärtillgodosedda. Någon åtgärd med anledning av motionerna behövsinte, och utskottet avstyrker bifall till dem. beträffande delegering av arbetsuppgifter tillkanslipersonal vid domstolatt med avslag på motion 1992/93:Ju26 antar de genomproposition 1992/93:213 framlagda förslagen tilla) lag om ändring i ,b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar,2. beträffande delegering av arbetsuppgifter m.m.att avslår motionerna 1992/93:Ju27, 1992/93:Ju417yrkande 7 och 1992/93:Ju846 yrkandena 30 och 31.Stockholm den 18 maj 1993På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit:Britta Bjelle (fp),(),(),(),(),(),(),(nyd),(),(),(),(),(),() ochAlf ().