bet · GH01FiU5 · 1993-11-30 00:00:00 — Det kan mot den bakgrundenifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövs.Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionenavstyrks.Stockholm den 18 november 1993På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), (), (), (), (),(nyd), (m), LisbethStaaf-Igelström (s), (), (),von der Esch (m), () och IngelaMårtensson (fp).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningar1. Avvikande mening (c, m, fp, kds)(), (m), (),(m), (), von der Esch (m)och () anser att den del av utskottetsyttrande under rubriken som börjar med"Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionenavstyrks" bort ha följande lydelse:Konstitutionsutskottet delar regeringens och Lagrådetsbedömningar vad gäller det aktuella lagförslagets förenlighetmed den kommunala självstyrelsens princip.Utskottet konstaterar att det nu föreliggande lagförslagetskiljer sig från det ursprungliga i ett viktigt hänseende.Förslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) innebartvingande bestämmelser om att upphandling inom vissakvantitativt angivna ramar skulle ske i konkurrens. De starkaopinionsyttringar, främst från kommuner och landsting, motförslaget som kom fram vid remissbehandlingen av detta förslaghade enligt utskottets mening till en betydande del sinförklaring i obligatoriet. Den omarbetning av förslaget somregeringen gjort medför att grunden för den tidigare framfördakritiken minskat väsentligt. De vidtagna förändringarna har inteminst påverkat förslagets förenlighet med den kommunalasjälvstyrelsen i positiv riktning.Sammanfattningsvis finner attproposition 1993/94:35 bör tillstyrkas.2. Avvikande mening (nyd)(nyd) anser att den del av utskottetsyttrande under rubriken som börjar med"Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionenavstyrks" bort ha följande lydelse:De skäl som anförts mot tvingande anbudstävlingar enligtförslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) är enligtutskottets mening inte övertygande. Snarare ger de uttryck förett konserverande revirtänkande inom kommuner och landsting.Arbetsgruppens lagförslag har i sak inte blivit föremål förnågon beaktansvärd kritik och bör därför kunna läggas till grundför omedelbar lagstiftning.Om inte anser sig kunna anta arbetsgruppens förslagbör hos regeringen begära ett skyndsamt förslag tilllag med tvingande regler i fråga om upphandling i konkurrens,dvs. tvingande anbudstävlingar.Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionenavstyrks.Näringsutskottets yttrandeBilaga 31993/94:NU1yOtillbörligt beteende avseende offentlig upphandlingTill finansutskottetFinansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avgeyttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mototillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämtemotioner, såvitt propositionen och motionerna rörnäringsutskottets beredningsområde.NäringsutskottetPropositionenPropositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehålleruttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter förden offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas ikonkurrens. Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfteför att ta ställning till. I propositionens andra delfinns förslag till en lag som skall göra det möjligt att ingripamot offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband medupphandling skulle använda sig av otillbörliga beteenden.Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentligasektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ettomvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom dennasektor. Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör detlättare att värdera en verksamhets omfattning och innehåll genomatt den jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla.Genom konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Detkrävs, sägs det vidare i propositionen, strukturellaförändringar i hela den offentliga sektorn för att ökadsysselsättning och tillväxt och en samhällsekonomisk balansskall kunna skapas. De positiva effekter i form av rättresursfördelning samt ökad effektivitet och produktivitet somkonkurrensen medför bör tas till vara genom att anbudstävlingaranordnas när offentliga organ skall upphandla tjänster ochprodukter. I propositionen anförs att det bör vara ett riktmärkeför kommuner och landsting att den andel som upphandlas ikonkurrens uppgår till av kostnadenför den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna sektor.Av propositionen framgår att regeringen har övervägt attinföra en skyldighet för offentliga organ att upphandlaverksamhet av viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertidinte nu fram något sådant förslag. I stället anser regeringenatt effekterna bör avvaktas av det arbete som pågår inomkommuner och landsting för att öka konkurrensen. Flera av dessahar antagit särskilda handlingsprogram i detta syfte och kommun-och landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågårett arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare harregeringen uppdragit åt och länsstyrelserna attfölja det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensenoch studera i vilken omfattning som kommuner och landstingupphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar.Uppdragen skall avrapporteras före utgången av . Ipropositionen sägs att om de åtgärder som redovisats inte fårtillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet attupphandla övervägas på nytt.I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommunbeslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrensfinns det enligt regeringen risker för attupphandlingsprocessen, oavsiktligt, hanteras på ett sådant sättatt konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kanbero på bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandlingbör skötas på ett professionellt sätt. En annan faktor som kanbidra till att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är attprivata företag avstår från att lämna anbud därför att de inteär säkra på att bli behandlade på ett rättvist sätt iförhållande till den upphandlande organisationensegenregiverksamhet. I propositionen påpekas att denna osäkerhetär mycket utbredd inom näringslivet. Det anförs att detta ärallvarligt eftersom det finns ett starkt intresse frånsamhällets och konsumenternas sida av att det råder etteffektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar.Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgatskydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centraltsyfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagenför att den offentliga upphandlingen sköts på ettkonkurrensneutralt sätt.Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mototillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligtlagen skall kunna förbjuda en offentligmyndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som äratt anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses attett företag påtagligt diskrimineras i förhållande tillupphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. Fördet andra kan det vara ett otillbörligt beteende omkonkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligtsnedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelasär att upphandlaren har tillämpat beteendet eller attdet är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud äralltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan.Sådan får göras av och, om verket beslutat attinte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagareeller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ettförbud får förenas med vite.Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen(1992:1528) om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda ikraft med . Genom lagen om offentligupphandling anpassas de svenska bestämmelserna på detta områdetill vad som gäller inom EG. I den lagen finns en raddetaljerade föreskrifter bl.a. om annonsering av upphandlingaroch om hur upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagenkan en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan kommaatt lida skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagenansöka om att länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. Enleverantör som lidit skada har rätt till ersättning frånupphandlaren om denne brutit mot lagen och skadan beror pådetta.Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligtbeteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktiongenom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternasintressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds avKonkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsättsatt enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren,vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väckatalan. Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt densistnämnda lagen endast ske under pågående upphandling, vilketockså begränsar möjligheterna till åtgärder.MotionernaFyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Isamtliga yrkas att propositionen skall avslås.Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligtingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiskakonventionen om självstyrelse. I motionen anförs vidareatt 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligtupphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, ansermotionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftningbehövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärptlagstiftning inte har redovisats. I stället, sägs det, förs enrad ideologiskt baserade argument fram i propositionen. När detgäller den föreslagna lagens utformning påpekar motionärerna attdess förhållande till lagen om offentlig upphandling är oklart.Det finns risk för att dubbla sanktionssystem kommer att gällaför samma frågor. Vidare är begreppet otillbörligt beteende intedefinierat på ett entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet ärinte godtagbart, anför motionärerna. De anser dessutom attförslagets kostnader och effekter endast är summarisktredovisade. I motionen riktas också kritik mot att det ipropositionen anförs en rad kontroversiella ståndpunkter, somvrider intresset från sakfrågan. Skall sådana uttalanden görasmåste de, enligt motionärerna, kompletteras med motiveringar ochkonsekvensbeskrivningar. Detta borde som sin mening geregeringen till känna.Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen.I stället föreslås att det skall införas en skyldighet föroffentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens omårsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor.Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryckpå offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds1992:121) Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggastill grund för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen avbetänkandet har det enligt motionärerna inte framförts någonbeaktansvärd kritik. Inte heller de skäl som regeringen anförför att inte lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande,anser motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de attriksdagen skall begära ett förslag om tvingande regler omskyldighet att anordna anbudstävlingar.Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn påoffentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissaverksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlasi konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade fördetta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som ienlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma omvad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl somtalar mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagennyligen beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentligupphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området.Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad somhävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder tillett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägsdet i motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare attegenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisksynvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilkenupphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonarmotionären och avvisar regeringens förslag.Vissa kompletterande uppgifterFrågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligenpresenterade rapporten sektor i europeiskkonkurrens -- konsekvenser av och medlemskap iEG/EU. I rapporten, som har lämnats tillEG-konsekvensutredningarna Samhällsekonomi (Fi 1993:06) ochSocial välfärd (S 1993:01), konstateras att de nya bestämmelserom offentlig upphandling som träder i kraft medEES-avtalet innebär att ökad konkurrens skapas på det kommunalaområdet. För kommuninvånarna är detta entydigt positivt, anförsdet i rapporten. Ett mer frekvent anbudsförfarande innebärmöjligheter till besparingar, men kommer en del avkommunernas egen verksamhet att konkurrensutsättas, vilket påsikt kan leda till minskad sektor. De nya reglerna kanemellertid, enligt vad som sägs i rapporten, öka kommunernasadministrativa kostnader.I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume5a: ), somutarbetades inom EG. Enligt denna ger enöppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter.För det första uppstår en vinst genom att den offentligamyndigheten köper från den billigaste leverantören. För detandra uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företagtvingas sänka sina priser när de konkurrerar med utländskaföretag. För det tredje blir det en struktureffekt till följd avlångsiktiga stordriftsfördelar som uppstår när näringslivetomvandlas under ökat konkurrenstryck.I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ettantal . Skulle dessa beräkningar översättas tillsvenska förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna sparamellan 5 och enligt rapporten tillEG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorersom gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre.Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med uppgårbesparingen för offentlig upphandling till 2--,motsvarande 5--. Delar av besparingen kommerdock att uppträda först efter några år.Näringsutskottets ställningstagandeNäringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt somutskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet.1993/94:NU4), nämligen att en effektiv konkurrens är ettbetydelsefullt verktyg för att främja en uthållig ekonomisktillväxt och därmed åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet serockså positivt på strävandena att främja konkurrens inom denoffentliga sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att ökaeffektiviteten i produktionen och ge medborgarna bättretjänster. vill utskottet betona det angelägna i attkraven på insyn, rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses äveninom sådan verksamhet som har lagts ut på entreprenad, t.ex. närdet gäller vård och omsorg.Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmännauttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen,vill härutöver anföra följande.Utskottet noterar till en början att regeringens förslag tilllag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandlinginte inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigtbesluta om en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrenseller inte. Det är först när en upphandling genomförs som lagenblir tillämplig.Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till attöka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i sambandmed offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras iförhållande till egenregiverksamhet eller andra företag.Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs.Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivetssynpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görsi propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda tillatt företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökaroch till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltari anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav börkunna medföra besparingar för den offentliga sektorn ochstimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom dennasektor som bland företagen.En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligtnäringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplementtill lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olikaintressen, och genom att införa en möjlighet förKonkurrensverket att ansöka om förbud enligt lagen mototillbörligt beteende får samhällets och konsumenternasintressen av en effektiv konkurrens en kompetent företrädare.Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och försig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delaremellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hindermed hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från detallmännas sida.Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppetotillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgörenligt utskottets mening en tillräcklig vägledning förtillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varkendirekt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan angesvilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga ellerdiskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika ivarje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dockunderstryka att omfattande erfarenhet av atttillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde idetta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen äruppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättensområde. Till detta kommer att handläggning avärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattarbedömningar av vad som är att anse som diskriminerande ellerkonkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessaomständigheter torde enligt utskottets mening bidra tillförutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.Med hänvisning till vad som har anförts avstyrkernäringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och1993/94:Fi2 (c).Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbundensamt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivtarbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet.Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till attanbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarandefinns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder frånriksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtillkravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas enskyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandlaverksamhet av viss omfattning.Stockholm den 18 november 1993På näringsutskottets vägnarRolf DahlbergI beslutet har deltagit: (), Per-RichardMolén (m), (), (), AxelAndersson (s), (), Bo Finnkvist (s), KarinFalkmer (m), (), (), OlleLindström (m), (), (), RolandLében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningar1. , Axel , Bo Finnkvist, ReynoldhFurustrand, , och (alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubrikenNäringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottetnoterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följandelydelse:Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentligupphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryckför en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstingsoch kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringensståndpunkt baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olikaföreträdare för näringslivet -- om att företag misstänker att dediskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiskaundersökningar som visar att det finns grund för dessamisstankar presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandetutformas är enligt utskottets mening i första hand en fråga förden upphandlande enheten att själv besluta om. Utskottet anserdärför att det inte behövs någon lag med det föreslagna syftet.Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt välberett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kanföranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnarutrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos deupphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte.Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en radåtgärder på olika plan för att utveckla den offentligaupphandlingen. har antagit en särskild lag omoffentlig upphandling. stöderaktivt kommunerna och landstingen i deras strävan att i störreutsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessaorgan har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner förupphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som har anförtsfinns det enligt utskottets uppfattning inte behov av någraytterligare initiativ från sida. Utskottettillstyrker därför motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom ocksåmotionerna 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c) blirtillgodosedda. Av det sagda följer att motion 1993/94:Fi3 (nyd)avstyrks.2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- -- som börjar med"Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort haföljande lydelse:Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stordel av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottetsuppfattning har medborgarna berättigade krav på att resursernaskall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dockanledning att befara att statliga myndigheter, kommuner ochlandsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt förtjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om alloffentlig verksamhet utsätts för konkurrens.Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner ochlandsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtarnågra kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del avden offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottetanser emellertid att det behövs omedelbara insatser som fåreffekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bästuppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck påoffentlig produktion som har lagts fram i en promemoria(Ds 1992:121) inom . mening bör därför anmoda regeringenatt lägga fram förslag till en sådan lag om skyldighetför statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandlatjänsteproduktion m.m. i konkurrens.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant från ,vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.Rolf L () anför:I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs iden avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraternaavgivit till detta yttrande.InnehållSammanfattning1Inledning1Propositionens förslag2Motionsyrkandena2Propositionen3Utskottet5Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentligupphandling5Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet7Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehållerpolitiska ambitioner m.m.8Hemställan9Reservationer1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentligupphandling m.m. (mom. 1) (m, fp, c, kds)102. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentligupphandling m.m. (mom. 1, motiveringen) (nyd)123. Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet(mom. 2) (nyd)134. Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehållerpolitiska ambitioner m.m. (mom. 3) (s)14Bilagor1. yttrande (1993/94:KU3y)213. yttrande (1993/94:NU1y)29