bet · GH01JuU10 · 1993-12-09 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag omändrad förvaltning m.m. inom domstolsväsendet.I syfte att förstärka domstolarnas självständighet föreslårregeringen en ökad självförvaltning inom domstolsväsendet,ändrad sammansättning av och ändrade arbetsformer för styrelsenför den administrativa centralmyndigheten samt ändringar isättet att i övrigt leda myndigheten. Det föreslås ocksåändringar i sammansättningen av fördomstolsväsendet.Utskottet ställer sig i princip positivt till att så mycketsom möjligt av beslutsbefogenheter och ansvar för de löpandearbetsuppgifterna decentraliseras till domstolarna. Utskottettillstyrker bifall till propositionen vad avser förslagen omändrad sammansättning av dels styrelsen för centralmyndigheten,dels , men ärkritiskt till förslagen i övrigt. Utskottet tillstyrker isistnämnda hänseende bifall till två motioner vari yrkas avslagpå propositionen. Utskottet ansluter sig här till vad som anförsi motionerna om otillräckliga sakskäl och behov av ytterligareberedning. Enligt utskottets uppfattning besitter förslagen idessa delar inte sådan saklig bärkraft att de bör ligga tillgrund för en nyordning.Till betänkandet har fogats två reservationer (s) och enreservation (m, fp, c och kds). I proposition 1993/94:17 har regeringen() föreslagit dels att antar deti propositionen framlagda förslaget till1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),dels att godkänner det som regeringen förordar om2. sammansättningen av och uppgiften för (avsnitt 6.2),3. ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor omrättshjälp och de allmänna advokatbyråerna (avsnitt 7.3),4. sammansättningen av fördomstolsväsendet (avsnitt 8).Lagförslaget har fogats till betänkandet, se bilaga. 1993/94:Ju9 av () vari yrkas att riksdagenavslår proposition 1993/94:17.1993/94:Ju10 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen beslutar avslå proposition 1993/94:17. InledningBakgrund till propositionenUnder utarbetades inom Justitiedepartementetpromemorian Domstolsväsendet -- Organisation och administrationi framtiden (Ds 1992:38). Promemorian grundar sig bl.a. påDomstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet(SOU 1991:106) och den generella omvandlingen av de centralaförvaltningsmyndigheternas roll. Promemorian innehåller förslagom bl.a. tingsrättsorganisationen och specialdomstolarna. Vadgäller tingsrätterna föreslås i promemorian en domkretsregleringinnebärande att 24 mindre tingsrätter skall läggas samman medandra och därmed upphöra som domstolar. Vidare föreslås atthovrätterna skall lämna de kvarvarande mindre tingsrätternavisst administrativt stöd och att kammarrätterna i vissutsträckning skall kunna göra detsamma beträffande vissa mindrelänsrätter. Promemorian behandlar också ()framtid. I den delen uttalas i promemorian att det inte finnsnågonting som hindrar att DV avvecklas somcentralmyndighet för domstolsväsendet, om de förslag ipromemorian beaktas som lagts fram om ändrad domkretsindelningför tingsrätterna och administrativt stöd från överrätterna tillmindre underrätter. DV:s uppgifter skulle då fördelas mellandomstolarna, regeringen och ett eventuellt nyinrättat stabsorganutan centralmyndighetsuppgifter samt eventuellt andracentralmyndigheter. I promemorian läggs emellertid inte framnågot detaljerat förslag om hur detta skall genomföras ipraktiken. Promemorian har remissbehandlats.Regeringen uppdrog genom ett beslut åt DV attavge förslag till olika besparingsåtgärder. DV redovisade iseptember 1991 uppdraget genom att till regeringen överlämnarapporten och minskning av den statligaadministrationen inom domstolsväsendet -- redovisning av ettregeringsuppdrag (DV-Rapport 1991:9). Rapporten innehållerförslag till decentralisering av ansvaret för vissa löpandearbetsuppgifter till domstolar och myndigheter under DV.Justitieministern uttalade i sin anmälan till 1993 årsbudgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 26), efter att hatagit del av remissyttrandena över förslaget att lägga ned DV,att DV bör bli kvar som centralmyndighet för domstolsväsendetmen att vissa verksamhetsmässiga och organisatoriskaförändringar bör ske.I sitt budgetbetänkande angående anslag till domstolsväsendet(1992/93:JuU24 s. 4 f) behandlade utskottet någramotionsyrkanden som gick ut på att de minsta tingsrätterna inteskulle läggas ned. Utskottet noterade då att den slutsats somkunde dras av befintliga uppgifter var att några avgörandeinvändningar inte kunde riktas mot den nuvarande organisationen.Domstolsverkets tillkomstI sitt betänkande Ny domstolsadministration (SOU 1971:41)föreslog att ett domstolsverk skulleinrättas som en central förvaltningsmyndighet med uppgift attleda och samordna den administrativa verksamheten inomdomstolsväsendet. Förslaget tillkom som svar på ett behov av encentralt sammanhållen administration för domstolsväsendet. Föreår 1971 hade domstolarna hand om sin egen administration direktunder . Administrationen av tingsrätternasköttes dock i huvudsak av hovrätterna. Efter 1971 årsförvaltningsrättsreform handhade också kammarrätterna,Regeringsrätten och sin egen administration.Riksdagen fattade principbeslut om inrättande aven central förvaltningsmyndighet (prop. 4,JuU 1972:8, rskr. I ärendet framhöll utskottet (s. 3 f)att utvecklingen inom domstolsväsendet i betydande grad rubbatförutsättningarna för den kamerala och administrativaverksamheten och ökat redan tidigareoproportionerligt stora arbete med administrativa problem somrörde domstolarna. Uppbyggnaden av statens ekonomiadministrativasystem, Statskontorets personaladministrativa system,rättsväsendets informationssystem och övriga ADB-systemaccentuerade enligt utskottet nackdelarna med den dåvarandeuppdelningen av uppgifterna på skilda organ. En rationell driftoch vidareutveckling av systemen skulle -- fortsatteutskottet -- underlättas om dessa stod under central ledning.Ett centralt organ var också önskvärt från allmänna planerings-och samordningssynpunkter. Uppgifterna borde enligt utskottet avprincipiella och praktiska skäl inte ligga på departementalnivå. Inte heller borde de decentraliseras till de särskildaenheterna; att lägga dem på skilda händer skulle medförauppenbara olägenheter. Det var också olämpligt, och i fråga omvissa uppgifter uteslutet, att anförtro dem åt någon redanbefintlig enhet inom domstolsväsendet, t.ex. någon avhovrätterna. Det anförda ledde utskottet till uppfattningen attdet förelåg ett starkt behov att inom domstolsväsendet inrättaett fristående centralt organ av permanent karaktär förplanering och samordning av den administrativa verksamheten.År 1973 fick i uppdrag att idetalj utreda frågorna om vilken ställning och vilkaarbetsuppgifter som en central förvaltningsmyndighet inomdomstolsväsendets område borde ha samt organisationen av ensådan myndighet. Utredningen redovisade sina förslag ibetänkandet Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m.(Ds Ju 1974:5). Till grund för förslagen lågDomstolsverksutredningens betänkande, den verksamhet som denprovisoriska myndigheten (),som i vissa avseenden fungerade som centralförvaltningsmyndighet för domstolarna, dittills bedrivit samtvad hade uttalat om centralmyndighetens ställning ocharbetsuppgifter.Riksdagen beslutade därefter att den centralaförvaltningsmyndigheten skulle inrättas (prop.1974:1 bil. 4, JuU 1974:6, rskr. 128).Under remissbehandlingen av Domstolsstyrelseutredningensbetänkande, i motioner till samt även i övrigt underriksdagsbehandlingen av propositionen med förslag tillorganisation av den nya centralmyndigheten för domstolsväsendetm.m. 1974:149, JuU 1975:1, rskr. 1) uttalades från olikahåll starka invändningar mot tanken på en centralmyndighet.Invändningarna grundades på att en centralmyndighet inomdomstolsväsendets område måste få en särställning i förhållandetill andra centrala verk eftersom myndigheten inte kunde fåhandlägga ärenden som rörde den egentliga verksamheten inomförvaltningsområdet. Det framhölls att det skulle vara svårt,kanske omöjligt, att avgränsa en sådan centralmyndighetskompetensområde så att domstolarnas grundlagsskyddadesjälvständighet inte skulle kränkas.Riksdagen stod fast vid sitt ställningstagande att det inomdomstolsväsendet skulle inrättas ett permanent, centralt organför planering och samordning av den administrativa verksamheten.När det gällde vissa frågor om den nya myndighetens ställningoch arbetsuppgifter frångick regeringsförslaget bl.a.i fråga om arbetsordningar för tingsrätterna, ordförandeskapet och Notarienämndensställning och uppgifter.Domstolsverkets nuvarande organisation och arbetsuppgifterSedan DV inrättades har verket fått utvidgat ansvarsområde,och dess organisation har genomgått vissa förändringar. Verketär central förvaltningsmyndighet för de allmännadomstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna,Försäkringsöverdomstolen, Bostadsdomstolen, arrendenämnderna,hyresnämnderna, och de allmännaadvokatbyråerna. Verksamhetsområdet täcker 176 myndigheter medsammanlagt drygt 7 000 anställda. Härtill kommer ca 7 500nämndemän. För /94 har anvisatstill DV.DV har, om beredningscentralen för fastighetsdata räknas in,167 anställda. Antalet årsarbetskrafter uppgår då till 146. Chefför verket är en generaldirektör. Verket har en styrelse medsammanlagt åtta ledamöter varav generaldirektören är ordförande.För närvarande finns bland ledamöterna två riksdagsledamöter,två domare, en advokat samt två ledamöter som har förordnatsefter nominering av fackliga organisationer.DV består av ett sekretariat och fyra enheter, nämligenorganisationsenheten, ekonomienheten, personalenheten ochjuridiska enheten. Varje enhet leds av en byråchef. Chefen förorganisationsenheten är generaldirektörens ställföreträdare. Ipropositionen anges DV:s nuvarande arbetsuppgifter enligtföljande.Sekretariatet har hand om frågor som rör information,dokumentation och utbildning. Till sekretariatet hör också DV:sbibliotek.Organisationsenheten är ansvarig för planering ochprioritering av verksamheten inom förvaltningsområdet samtverkar för att arbetet inom området bedrivs effektivt. Enhetenleder också arbetet med verkets anslagsframställning och svarari samband med budgetarbetet för fördelningen avpersonalresurserna mellan myndigheterna inomförvaltningsområdet. Enheten svarar för inköp och fördelning avdatautrustning samt för planering, samordning, utveckling ochprogrammering av datasystem, liksom för driftsfrågor ochsystemunderhåll.Ekonomienheten sköter den ekonomiska planeringen,budgetarbetet och medelsfördelningen, kontrollerar attverksamheten inom förvaltningsområdet bedrivs inom medgivnaekonomiska ramar och handlägger i övrigt löpande ärenden avekonomisk natur. Enheten har i administrativa frågor ocksåledande och samordnande uppgifter som rör de allmännaadvokatbyråerna.Personalenheten handlägger främst övergripandepersonalfrågor av olika slag och vissa löpande ärenden somtjänstetillsättning, personalregistrering ochlöneadministration.Juridiska enheten gör rättsutredningar samt utarbetarföreskrifter och anvisningar i juridiska frågor. Enheten harledande och samordnande uppgifter i fråga om rättshjälp,fastighetsprojekt och inskrivningsfrågor. Enheten svarar vidareför utgivningen av handböcker och handledningar inomansvarsområdet samt följer den lagstiftning som berörförvaltningsområdet och tar initiativ till förbättringar.Enheten utövar DV:s talerätt i rättshjälpsfrågor och svarar föryttranden till domstolarna beträffande kostnader som utgår avallmänna medel och handlägger även i övrigt ärenden av juridisknatur.Inom DV finns också en personalansvarsnämnd som fördomstolsväsendets del prövar frågor som avses i 15 kap. 3 §lagen (1976:600) om offentlig anställning ().Personalansvarsnämnden består, förutom av generaldirektören somordförande, av cheferna för personal- och juridiska enheternasamt två ledamöter som utses av regeringen efter nominering avde fackliga organisationerna.DV utför kansligöromål även åt två fristående nämnder,nämligen ochNotarienämnden.Tjänsteförslagsnämnden, som inrättades som DV,har som huvuduppgift att avge förslag till regeringen i fråga omtillsättning av vissa ordinarie domartjänster. Nämnden beslutarockså om bl.a. tillstånd enligt 12 kap. 3 § (RB) att vara rättegångsombud för lagfarna domare i ochrättsbildade befattningshavare vid de allmänna domstolarna samtlämnar besked om bisyssla enligt 6 kap. 1 § ursprungliga uppgifter var, som framgått idet föregående, att svara för frågor om antagning tillnotarietjänstgöring och därmed sammanhängande frågor. Sedan den1 tillsätts emellertid notarietjänster av DV. Verketsbeslut kan överklagas till nämnden, som är slutinstans i dessaärenden.DV:s arbetsuppgifter kan även delas in i olikaverksamhetsgrenar. Dessa är centralmyndighetsuppgifter,kollektiv service, direkt service till myndigheter,utvecklingsarbete, utbildning och information samt internservice.Centralmyndighetsuppgifter förekommer på alla enheter inomverket. De viktigaste är de som har inriktning påekonomistyrning såsom dimensionering av domstolar ochmyndigheter, resurstilldelning, upprättande avanslagsframställning, uppföljning av berörda domstolars ochmyndigheters budgetläge, framtagande av årsredovisning ochbokslut. Inom verksamhetsgrenen centralmyndighetsuppgifterfaller också fastställande av de olika taxor som tillämpas inomrättsväsendet och att föra statens talan i mål och ärendenenligt rättshjälpslagen samt att avge yttranden i mål ochärenden rörande avgifter och allmänna medel inomdomstolsväsendet. DV är också klagoinstans i vissaadministrativa frågor inom domstolsväsendet och vid överklagandeav beslut enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid deallmänna domstolarna.Med kollektiv service avses sådan serviceverksamhet sominte riktar sig till någon speciell domstol eller myndighet utanriktar sig generellt till dessa. Exempel på sådan service ärförvaltning och underhåll av olika administrativa stödsystem,centrala avstämningar i bokföringssystemen, vissapersonalsociala och arbetsrättsliga frågor samtförhandlingsverksamhet. Vidare hör till denna verksamhetsgrenden service som lämnas i form av centrala upphandlingsavtal,blankettframställning, biblioteksservice ochberedskapsplanering. Arbetsuppgifter hänförliga till dennaverksamhetsgren förekommer på alla enheter i DV.Direkt service förekommer också på alla enheter och ärsådan serviceverksamhet som riktas direkt mot en enskild domstoleller myndighet. Hit hör att producera indata i olika personal-och ekonomiadministrativa datasystem, annan löpandeekonomiservice och personaladministrativ service,löneadministration, planering och inredning av lokaler och allslags rådgivning.Även utvecklingsarbete utförs av samtliga enheter i DV.Arbetet bedrivs huvudsakligen som ett 40-tal olika storautvecklingsprojekt som antingen berör hela domstolsväsendeteller större eller mindre delar av detta. Som exempel nämns iregeringsförslaget utvecklandet av ett nytt databaseratmålhanteringssystem för domstolarna, införande av ett avanceratredovisningssystem vid domstolar och tillhörandeförvaltningsmyndigheter, utarbetande av nya normer fördimensionering av vissa domstolstyper samt uppföljning av vissny lagstiftning. I verksamhetsgrenen ligger också sådantutvecklingsarbete som inte har blivit utformat som ett särskiltprojekt, som t.ex. att på regeringens uppdrag utföra vissamindre omfattande utredningar och utvärderingar.Arbete med utbildning och information utförs i första handinom utbildningssektionen som är knuten till sekretariatet menförekommer också inom övriga enheter. DV:s kursutbud äromfattande och rymmer såväl centrala och regionala som lokalautbildningsprogram.Intern service är de arbetsuppgifter som behöver utförasför att administrera DV självt. Häri inryms bl.a.verksledningens arbete.Frågor som rör uppgifter och organisation äraktuella i utredningen om Domstolarnas och domarnas ställninginför (dir. 1993:47).Enligt direktiven skall utredningen belysa om och i vilkenutsträckning den administrativa styrningen inom domstolsväsendetpåverkar domarnas självständighet.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen läggs fram förslag om ökad självförvaltning avdomstolsväsendet. Bland annat föreslås att domstolarna skall fåstörre ansvar för sin administration och ett större inflytandeöver ledningen av den administrativa centralmyndigheten fördomstolsväsendet. Detta åstadkoms dels genom att den verksamhetsom bedrivs av DV ges en något annorlunda och merdecentraliserad inriktning och dels genom att myndigheten skallledas av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligenhämtade från domstolarna. I detta sammanhang föreslås också attdet fackliga inflytandet vid sidan av den arbetsrättsligamedbestämmandelagstiftningen bör ske i andra former än genom attde fackliga intressena finns representerade i styrelsen.Styrelsen skall ha ansvaret inför regeringen, och myndighetenschef skall i princip ansvara inför styrelsen. Myndighetenföreslås också byta namn till Domstolarnasförvaltningsmyndighet.Ansvaret för rättshjälpsfrågor och frågor som rör de allmännaadvokatbyråerna bör enligt propositionen även fortsättningsvisligga kvar på den administrativa centralmyndigheten fördomstolsväsendet. Verksamheten på dessa områden skall dockenligt förslaget ledas av myndighetschefen ensam, eventuelltmed möjlighet för denne att i vissa fall samråda med enrådgivande nämnd. I propositionen föreslås också en ändradsammansättning av förvaltningsmyndighets nya styrelse föreslåsträda till . Organisationsförändringar ochändringar i verksamheten föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.Utskottet vill tillägga att utskottet uppmärksammat attregeringen i sitt förslag till (punkten 2) bl.a.hänför sig till ledningen av centralmyndighetens verksamhet ifrågor om allmän rättshjälp. Av propositionen (avsnitt 7.1.1och 7.1.3) framgår att här avses rättshjälpsfrågor i allmänhet.Utskottets övervägandenPropositionen innehåller förslag till en ändrad förvaltninginom domstolsväsendet och ändrad sammansättning av och ändradearbetsformer för styrelsen för den administrativacentralmyndigheten samt ändringar i sättet att i övrigt ledamyndigheten.Det föreslås också ändringar i sammansättningen . Denna fråga ochvissa andra i propositionen behandlade frågor berördes inte iden ovan nämnda promemorian Domstolsväsendet -- Organisation ochadministration (Ds 1992:38) utan har beretts inomJustitiedepartementet. Av propositionen framgår att synpunkterpå förslaget under hand har inhämtats från bl.a. ordförandena iHögsta domstolen och Regeringsrätten, alla presidenter,lagmännen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samtDV.Regeringsförslaget innehåller även en följdändring isekretesslagen.Regeringen anför i propositionen (s. 12 f) att detgrundlagsmässiga skyddet och garantierna för domstolarnassjälvständighet i övrigt är så svaga att det främst för tilltrontill rättssamhället och dess förmåga att möta påfrestningar iframtiden finns skäl att stärka domstolarnas självständighetgenom ändrad lagstiftning. Domstolarna behöver enligt regeringendärutöver förstärkas också på andra sätt, bl.a. genom en ökadgrad av självstyre så att domstolsväsendet så långt som möjligtblir självstyrande i administrativt hänseende.I motion Ju9 (fp) och Ju10 (s) yrkas avslag på propositionen.I motion Ju10 anförs att det inte råder någon oenighet om attdomstolarna i ökad utsträckning skall svara för sinadministration medan motiveringarna i såväl motion Ju9 som imotion Ju10 i övrigt sammanfattningsvis går ut på dels att detsaknas sakliga skäl till de föreslagna förändringarna, dels attfrågorna behöver beredas ytterligare.Utskottet konstaterar inledningsvis, vilket även regeringengjort i propositionen, att de farhågor för inblandning idomstolarnas rättskipning som yppades vid DV:s tillkomst intehar besannats.I fråga om decentralisering ställer sig utskottet för sin delpositivt till att så mycket som möjligt av beslutsbefogenheteroch ansvar för de löpande arbetsuppgifterna decentraliseras tilldomstolarna. Härigenom får domstolarna i ökad omfattning svaraför sin administration och ta ett ökat ansvar för förvaltningeninom domstolsväsendet.Utskottet ser positivt också på regeringens förslag rörandesammansättningen av centralmyndighetens styrelse. Utskottetdelar regeringens uppfattning att domstolarnas inflytande överledningen av den administrativa centralmyndigheten måsteförstärkas som ett led i domstolsväsendets ökadesjälvförvaltning. Myndigheten bör, som regeringen föreslår,ledas av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligenhämtade från domstolarna. Utskottet delar regeringensuppfattning även i fråga om de fackliga representanterna istyrelsen. Utskottet anser i likhet med regeringen att denmedborgerliga insynen och kontrollen av förvaltningsverksamhetenär väl tillgodosedd på många olika sätt, och att denobestridliga kompetens som finns inom fackliga kretsar kan tastill vara genom rådgivande organ eller referensgrupper iledningen av verksamheten utan att de fackliga intressena förden skull skall vara representerade i styrelsen. Utskottet ansersålunda i likhet med regeringen att behovet av fackligtinflytande i den administrativa centralmyndighetens styrelse ärmindre framträdande och att fackliga representanter därför intebör ingå i denna. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju9och Ju10 i nu aktuella delar.Utskottet ställer sig också positivt till regeringens förslagrörande sammansättningen av fördomstolsväsendet. Som anförs i propositionen bör det fackligainflytandet över förslagsprocessen i stället tillgodoses inomramen för den arbetsrättsliga medbestämmandelagstiftningen.Utskottet delar regeringens uppfattning att de två rent fackligarepresentanterna i nämnden bör utgå och avstyrker bifall tillmotionerna Ju9 och Ju10 i nu berörda delar.I de avsnitt förslagen rör ändrade arbetsformer för styrelsenför den administrativa centralmyndigheten och ändringar i sättetatt i övrigt leda myndigheten är utskottet dock kritiskt.Utskottet delar den uppfattning som framförs i motionerna Ju9och Ju10 i fråga om otillräckliga sakskäl och behov avytterligare beredning. Enligt utskottets uppfattning besitterförslaget i dessa delar inte sådan saklig bärkraft att de börligga till grund för förändrade arbetsformer och ändringar isättet att leda myndigheten. Utskottet kan inte heller se någraskäl att tillstyrka det föreslagna namnbytet. Centralmyndighetenbör alltså behålla beteckningen . Utskottet, somsåledes inte är berett att tillstyrka att antarifrågavarande förslag, tillstyrker bifall till motionerna Ju9och Ju10 i dessa delar.Utskottet konstaterar i detta sammanhang också att enutredning om domstolarnas och domarnas ställning inför2000-talet pågår. Enligt utskottets uppfattning bör resultatetav denna utredning avvaktas innan ytterligare genomgripandeförändringar beslutas. beträffande sammansättningen av centralmyndighetensstyrelseatt med avslag på motionerna 1993/94:Ju9 i denna deloch 1993/94:Ju10 i denna del godkänner vad regeringen förordatom sammansättningen av centralmyndighetens styrelse (avsnitt 6.2delvis),res. 1 (s)2. beträffande med avslag på motionerna 1993/94:Ju9 i denna deloch 1993/94:Ju10 i denna del godkänner vad regeringen förordatom sammansättningen av fördomstolsväsendet (avsnitt 8),res. 2 (s)3. beträffande förvaltningen inom domstolsväsendet iövrigtatt med bifall till motionerna 1993/94:Ju9 i dennadel och 1993/94:Ju10 i denna del avslår dels förslaget till lagom ändring i sekretesslagen (1980:100), dels propositionen iövrigt i den mån den inte omfattas av utskottets hemställan ovan(avsnitten 6.2 delvis samt 7.3).res. 3 (m, fp, c, kds)Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast enbordläggning.Stockholm den 9 december 1993På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit:Britta Bjelle (fp),(),(),(),(),(),(),(),(),(),(),(nyd),(),() ochAlf ().