bet · GH01KU13 · 1993-11-23 00:00:00 — Handlingsoffentligheten i kommunala företag Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition1993/94:48 om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Ipropositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100),kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och ikommunalförbundslagen (1985:894). Ändringarna innebär bl.a. attaktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar etträttsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter närdet gäller handlingars offentlighet. Enskilda får rätt att hosförvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företagatt inte lämna ut företagets handlingar. Utskottet tillstyrkerpropositionens förslag och avstyrker samtliga motioner. Tillbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande och enmeningsyttring. 1993/94:48 vari yrkas att antar de i propositionenframlagda förslagen till1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900)3. lag om ändring i arkivlagen (1990:782),4. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).Lagförslagen återfinns i bilaga till betänkandet. 1993/94:K5 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar att de kommunala bostadsföretagen undantas från lagenom handlingsoffentlighet hos kommunala företag.1993/94:K6 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunalaföretag.1993/94:K7 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att de kommunala bostadsföretagen börundantas från lagen om handlingsoffentlighet hos kommunalaföretag.1993/94:K8 av () vari yrkas1. att i enlighet med vad i motionen anförtsbeslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen,2. att avslår regeringens lagförslag såvitt avser 6kap. 2 § sekretesslagen,3. att avslår regeringens lagförslag såvitt avser 8kap. 10 § sekretesslagen,4. att beslutar att samtliga ändringar isekretesslagen skall träda i kraft . Inledning1.1 BakgrundI den nya kommunallagen (1991:900), som trädde i kraft den 1januari 1992, fick de kommunala företagen sinkommunalrättsliga reglering. Vid konstitutionsutskottetsbehandling av proposition 1990/91:117 om ny kommunallag (bet.1990/91:KU38) fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del avhandlingar hos ett kommunalt företag sin nuvarande utformning.Bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen innebär ihuvudsak att fullmäktige skall se till att allmänheten har rättatt ta del av handlingar hos kommunala företag enligt de grundersom gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (1980:100).Lagrådet hade i sitt yttrande förordat en översyn avsekretesslagen, varvid pekades på att även den av Lagrådetföreslagna regleringen av handlingsoffentligheten hadekaraktären av ett provisorium. Därvid framhölls i yttrandetsärskilt att något egentligt rättsmedel inte kom att stå tillbuds för den som vill hävda sin rätt att få ta del av enhandling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, ävenom en hänvändelse till vederbörlig nämnd kan komma ifråga. Utskottet delade Lagrådets bedömning att en översyn varpåkallad och vad utskottet anfört gav som sin meningregeringen till känna (rskr. 1990/91:360).I februari 1992 bemyndigades civilministern att tillkalla enkommitté, (dir. 1992:12), med uppgiftatt överväga olika åtgärder för att stärka den lokalademokratin. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att göra denöversyn av sekretesslagen som begärde och därvid bl.a.lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör enöverprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra enenskild person eller organisation att ta del av bolagetshandlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insynoch offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellanprivata intressenter och kommuner borde också enligt direktivenanalyseras av kommittén. Kommittén avlämnade i december år 1992delbetänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU1992:134). Detta betänkande har legat till grund för den nuaktuella propositionen.1.2 Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen(1980:100), kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) ochi kommunalförbundslagen (1985:894). Förslagen innebär attaktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ettbestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gällerhandlingsoffentligheten. Förslagen innebär vidare att enskildafår rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådanakommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunalaffärsverksamhet för villkoren i avtal som slutits om förvärv,upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annannyttighet, förlängs och blir densamma som gäller förmotsvarande avtal som sluts hos statliga affärsverk. Sekretessinförs i verksamhet som avser uthyrning avbostadslägenheter.Meddelarfrihet skall råda i de kommunala företagen. Arkivlagenskall tillämpas på de kommunala företag som jämställs medmyndighet. Kommunalförbundslagen kompletteras för att klargöraatt kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skalltillämpas av kommunalförbund vare sig det har fullmäktige ellerförbundsdirektion.Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga omkommunalförbundslagen , och i övrigt den1 . För vissa delägda kommunala företag föreslåslagändringarna dock träda i kraft först den 1 januari 1998.2. Offentlighet och sekretess hos kommunala företag2.1 Propositionen2.1.1 Handlingsoffentlighet och sekretessEnligt regeringens förslag skall reglerna omhandlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpaspå aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar ochstiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund harett rättsligt bestämmande inflytande, själva eller gemensamteller också gemensamt med eller genom en eller flera sådanajuridiska personer.Sekretesslagens regler om sekretess skall också tillämpas påsådana bolag, föreningar och stiftelser. Det sker genom attsådana företag vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs medmyndighet. Förslagen genomförs genom att en ny paragraf, 1 kap.9 §, tas in i sekretesslagen. Detta får till följd att nuvarande9--12 §§ i 1 kap. skall betecknas 10--13 §§.Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna harenligt propositionen nu fått en sådan omfattning att det finnsanledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i dekommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnasmöjligheter till insyn. Regeringen delar i principLokaldemokratikommitténs uppfattning att allmänhetens intresseav insyn i de kommunala företagen är större ju större detkommunala ägandet är. Detta principiella synsätt har ocksåenligt propositionen kommit till uttryck i lagstiftningen genombestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen.I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anserregeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunalaföretag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende avfullmäktiges beslut. Det bör enligt propositionen ske genom attjämställa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av2 kap. TF och sekretesslagen.Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna tillinsyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form somkommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Sammaöppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag somför kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet debedriver. Det innebär i sin tur enligt propositionen att sammaregler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller förkommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag sombedriver motsvarande verksamhet.Lagrådet uttalade i sitt yttrande att regeringens förslaginnebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas ochges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menade att detta måstehälsas med tillfredsställelse. Lagrådet pekade dock på att detär förenat med problem att överföra en offentligrättsligregelmassa på privaträttsliga subjekt. Utskottet återkommernedan till Lagrådets utveckling av detta uttalande.Kommunala företag i form av ideella föreningar utgörs enligtpropositionen i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex.Svenska Kommunförbundet och . Den verksamhetsom dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhetsom normalt eller lika väl kan skötas av en myndighet(jfr. Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlingsoffentlighet ochsekretess i TF och sekretesslagen bör därför enligtpropositionen inte omfatta ideella föreningar.Vad gäller gränsdragningen för att bestämma vilka kommunalaföretag som i övrigt skall omfattas av reglerna omhandlingsoffentlighet och sekretess, föreslogLokaldemokratikommittén för aktiebolagens del en gräns vid ettkommunalt aktieinnehav om nio tiondelar av det totala antaletaktier vilka representerar nio tiondelar avröstetalet. För övriga företag föreslog kommittén att gränsenför den vidgade handlingsoffentligheten skulle gå vid ettbestämmande inflytande.Lagrådet ansåg i sitt yttrande över det av regeringenremitterade förslaget, att det uttryckligen i lagtexten skulleanges vilka juridiska personer som avses, för att undvikatolkningssvårigheter exempelvis om handlingsoffentlighet skallgälla också i kommunala enkla bolag. Lagrådet behandlade sedanbegreppet bestämmande inflytande. Här framhöll Lagrådet atttrots att begreppet har lång tradition i svensk rätt var detuppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska medhänsyn till de straffbestämmelser som ingick i det av regeringenföreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunaltföretag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser omtystnadsplikt skall enligt förslaget dömas till straff om dekommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande iföretaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadspliktenom det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyntill detta föreslog Lagrådet att en definition av bestämmandeinflytande togs in direkt i lagtexten.I propositionen delar regeringen uppfattning attbegreppet bestämmande inflytande i sammanhanget bör ges en merexakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagnadefinitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsenanses dock något inskränkt i förhållande till hur begreppettidigare har använts i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 §sekretesslagen. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgåratt ett bestämmande inflytande kan föreligga även om detallmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten är såspridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna attbestämma över bolagen. Begreppet bör därför enligt regeringenredan i lagtexten ges en ännu mer preciserad och förutsebarbestämning, och i propositionen föreslås att begreppet ilagtexten bör uttryckas som rättsligt bestämmandeinflytande. Enligt regeringen motiveras skillnaden ibestämningen av begreppet av att den nu föreslagna bestämmelsenanger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffentlighetoch därmed direkt pekar ut de personer som omfattas avstraffansvar.Begreppet rättsligt bestämmande inflytande kommer i fråga omde olika associationsformerna att innebära följande enligtregeringens förslag. När det gäller aktiebolag får kommuner ochlandsting anses ha ett sådant inflytande om de ensamma ellertillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster ibolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta.Enligt propositionen får en kommun eller ett landsting anses harätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommuneneller genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sigom att rösträtten för aktierna kommer att utövas på det sättkommunen eller anvisar. Ett sådant inflytande fårockså anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt attutse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen föraktiebolaget. Det sagda skall också gälla för ekonomiskaföreningar. Är det fråga om handelsbolag föreligger ett sådantinflytande om kommuner eller landsting ensamma eller tillsammansutgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän. I fråga omstiftelser föreligger ett sådant inflytande om kommuner ellerlandsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utseeller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen förstiftelsen.Vid tillämpningen av definitionen skall enligt propositionenett inflytande som utövas av en juridisk person, över vilken enkommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges idefinitionen, anses utövat av kommunen eller . Detinnebär enligt propositionen exempelvis att aktier i ettaktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av etthelägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direktav kommunen.För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid ensådan förändring i ägarstrukturen som för med sig att företagetfaller utanför den föreslagna regleringen, föreslås att i 1 kap.9 § tredje stycket tas in en bestämmelse som gör det möjligt förföretaget att under myndighetsansvar, efter medgivande avkommunen eller , för viss bestämd tid behålla vårdenav de handlingar som skall anses som allmänna men somövergångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet är enligt propositionen att enomprövning skall av behovet av att låta handlingarna ligga kvar.I ett fjärde stycke i paragrafen föreslås ett klargörande av attäven företag som ägs m.m. av kommunalförbund omfattas av detföreslagna offentlighetssystemet.Enligt propositionen får regeringens förslag att jämställavissa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av TFoch sekretesslagen konsekvenser också för tillämpningen av vissannan lagstiftning. Upprättade och inkomna handlingar hos dekommunala företagen kommer att anses som allmänna handlingar isamma utsträckning och på samma sätt som hos myndigheter.Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar iföretagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär attreglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalkenoch reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen(1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att denmyndighetsutövande verksamheten blir underkastad och Justitiekanslerns tillsyn. Förslaget innebärockså att den som röjer en uppgift som han enligt sekretesslagenär skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mottystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om detstraffrättsliga ansvaret. Lagrådet anförde här att det inte ärsjälvklart att de straffbestämmelser som ingår i denoffentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när enoffentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. EnligtLagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att drivakonsekvensens krav så hårt som regeringens förslag innebär,eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalttillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt ochandra brott i ett anställningsförhållande.I propositionen hänvisar regeringen till vad den tidigare ipropositionen uttalat om att samma regler omhandlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett ivilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någonåtskillnad inte heller bör göras när det gäller detstraffrättsliga ansvaret. Mot bakgrund härav -- och då Lagrådetinte heller ansett en sådan ordning som direkt olämplig --saknas det enligt regeringens mening skäl att frångå förslaget ilagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret.I propositionen föreslås att bestämmelserna om registreringoch utlämnande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap.sekretesslagen skall tillämpas också på de kommunala företagen.Vidare föreslås att bestämmelserna i sekretesslagen ochförvaltningslagen om överklagande skall tillämpas på ettkommunalt företags beslut att inte lämna ut handling. Dettagenomförs genom ett tillägg till 15 kap. 7 § sekretesslagen.2.1.2 föreslog i sitt betänkande attmeddelarfrihet inte skulle råda i de kommunala företagen och attdenna frihet dessutom skulle inskränkas i myndighetersverksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.Enligt propositionen bör något uttryckligt undantag i lag frånprincipen om meddelarfrihet inte göras för de kommunalaföretagens del. Allmänhetens intresse av insyn kan enligtpropositionen sägas vara större i de kommunala företagen, vilkaytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Sammaordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i dekommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar förnågot annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns någrasådana skäl och föreslår därför ingen inskränkning avmeddelarfriheten.Lagrådet har i sitt yttrande anfört att om inteöverflyttningen av verksamhet från myndighet tillföretag skall leda till en försvagning av den offentliga insyneni den verksamhet som bedrivs i allmän regi är det enligtLagrådets mening väsentligt att meddelarfriheten behålls.Lagrådet har alltså samma grundinställning som regeringen.Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. sekretesslagenbeträffande sekretessregler som bryter meddelarfriheten, kommerenligt regeringen meddelarfrihet att råda i de kommunala företagsom jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckningsom i de kommunala myndigheterna.Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med vissmodifikation. Lagrådet anser i sitt yttrande att det åtminstonefinns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krympsnär en verksamhet flyttas från en nämnd till ettkommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas sommyndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess,och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap.sekretesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingåendeanalys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå.Lagrådet har härvid anfört följande.Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ettpubliceringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget,där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfrihetenotvivelaktigt att meddelaren går fri från straff och skadeståndpå grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställdperson anses därutöver varje åtgärd som medför negativakonsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Detär något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför denoffentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andraarbetsrättsliga påföljder (Se SOU 1990:12 s. 63 och 74).Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggastystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal.Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffasmed rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa avden anställdes lojalitetsplikt. Det är en vedertagenuppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstonei princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s.75 ff. och 1989/90:LU37 s. 43 f.). Övergången från enoffentligträttsligt till en privaträttsligt organiseradverksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning avmeddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av fråganom meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunaltbolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen somviker för meddelarfriheten, som avtal, öppet ellerunderförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffatsinom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom densekretess i myndigheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6kap. 1 § sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privatanäringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjerdennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande tillmassmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt7 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se1989/90:LU37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ettkommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighetfår betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skullevara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis attmeddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion medanledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande avmissförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bliskadeståndsskyldig enligt lagen om skydd förföretagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för attoffentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänktbrottslighet av viss svårhet eller annat allvarligtmissförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 §i nämnda lag).-- -- --Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet förbl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering tillmassmedierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap.tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen,innefattar dels en tystnadsplikt för funktionärer inommassmedierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadspliktenkommer också meddelare i de kommunägda företagen till del.Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ettpubliceringsmeddelande riktar sig emellertid till myndighet och"annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunalaföretagen torde falla utanför denna beskrivning (prop.1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen omlikställighet med myndighet gäller beträffandetryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att tadel av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i detnu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighettill bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av detyttrandefrihetsrättsliga skyddet.I propositionen anser regeringen i likhet med Lagrådet att detkan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ettoffentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsligaorgan. Tillämpningen av meddelarfriheten utgör härvidlag ingetundantag. I propositionen anförs vidare att reglerna ommeddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultatav sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således enventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är enligtpropositionen att sekretess inte skall hindra någon att avslöjaoegentligheter som förekommer inom en verksamhet. I dettaavseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desamma i enmyndighet som i det privata näringslivet. 2 § lagen omföretagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att dennarätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får detenligt propositionen redan genom de nu gällande bestämmelserna ikommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar attverka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genomde förslag regeringen nu lägger fram.Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnadersom Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas,men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenserför tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmareavgöra gränserna för meddelarfriheten.2.2 MotionernaI motion 1993/94:K8 av () föreslås iyrkande 1 att i enlighet med vad i motionen anförtsbeslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen.Enligt motionärens mening bör alla företag i vilka kommunereller landsting har engagerat sig som ägare vara underordnadeoffentlighetsprincipen och alltså öppna för medborgarnas insyn.De nu lagda förslagen kan enligt motionären ses som en etapp påvägen mot en mera konsekvent genomförd lagstiftning till förmånför den medborgerliga insynen.