bet · GG01FiU10 · 1993-02-25 00:00:00 — Verksamheter som karaktäriseras av sådana svårigheter förägaren att -- på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt -- få betalning förtillhandahållna tjänster brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva tjänster.Det anförda, som påpekas i finansplanen, visar att den företagsekonomiskaredovisningskonventionen inte i alla delar är lämplig att använda för statligverksamhet.Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringarinsatsresurser -- produktionsfaktorer -- för att myndigheterna skall kunnabedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels ärinvesteringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjasav andra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, telefonväxlar, skyddsrumetc. ).För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansierainvesteringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låtakapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget. Ett sådant system föreslås iårets finansplan. Utskottet återkommer till detta. Kapitalkostnaderna i ettsådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter.Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnasvärde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta deekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang äremellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntadeavkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelseär här den samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringensvärde. Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blireffekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas ochavgöras inom en enskild myndighet eller ett verk.Finansutskottet yttrade sig över proposition 1987/88:50 omtrafikpolitiken (1987/88:FiU3y). I yttrandet skrev ett enigtfinansutskott följande:Utskottet anser inte att det finns skäl att ändra de principer som slogs fastav 1984/riksdag. För att ett affärsverk skall få finansierainvesteringar vid sidan av statsbudgeten direkt via börliksom gälla att full förräntning kan påräknas på investeringen. Förde investeringar där detta inte gäller bör finansieringen liksom skevia anslag på statsbudgeten. I de fall ett affärsverk medges rätt att låna iriksgäldskontoret bör det ske inom en angiven ram. En upplåning som sker pådetta sätt skall på lämpligt sätt rapporteras och redovisas som statsskuld föratt överblicken och rapporteringen av den totala statsskulden inte skallförsvåras.Utskottet uttryckte förståelse för de motiv som anförts för att införa andrafinansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellertidviktigt, anförde utskottet, att i detta sammanhang beakta de krav somriksdagen ställer beträffande möjligheter till inflytande och överblick.Utskottet har alltjämt samma uppfattning och anser sammanfattningsvis attinvesteringar i infrastruktur bör anvisas över anslag på statsbudgeten. Enfinansiering över anslag kan väl förenas med utformning av planeringsramareller investeringsbemyndiganden som gör det möjligt att långsiktigt planeraverksamheten. Det kan dock finnas skäl att överväga andra budget- ochredovisningsformer för denna typ av investeringar. Det är i vissa sammanhangväsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på ett annat sätt ändriftkostnader.Utskottet är inte berett att tillstyrka att en drift- och en kapitalbudgetåter införs, men anser att frågan om hur investeringarna i infrastruktur skallfinansieras, budgeteras och redovisas bör övervägas ytterligare.Utskottet förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetet med dessa frågoruppmärksammar de problem utskottet här påtalat. Motionerna behöver därför inteföranleda någon åtgärd från sida. Motionerna Fi203 (s) yrkande 7,Fi701 (c), Fi704 (m) och Fi717 (nyd) yrkandena 1 och 2 avstyrks därför avutskottet.Statsutgifternas förmögenhetseffekterRedovisningen i finansplanen av statsutgifternas förmögenhetseffekterföranleder inte något uttalande från utskottets sida utöver vad utskottetredovisat ovan.Lån till investeringar för förvaltningsmyndigheters /92 infördes på försök för vissa myndigheter möjlighet attlåna i () för att finansiera investeringar i ADB- ochkommunikationsutrustning. I årets budgetproposition föreslås att lån i RGKinförs fr.o.m. /94 som generell metod för finansiering av destatliga myndigheternas samtliga investeringar i anläggningstillgångar förförvaltningsändamål. En förutsättning är att myndigheten upprättar fullständigtillgångsredovisning och bokslut enligt bokföringsförordningen enligt desslydelse fr.o.m. . Samtliga förvaltningsmyndigheter bedöms kunnauppfylla dessa redovisningskrav fr.o.m. /94. Regeringen föreslåsbesluta om en låneram för resp. myndighet och prövar myndigheternasinvesteringsverksamhet inom ramen för den ordinarie budgetprövningen. Låneramenskall avse den totala skuld som en enskild myndighet får ha till RGK.Lånevillkoren bestäms av RGK på marknadsmässiga grunder. RGK aviserar räntoroch amorteringar halvårsvis. Amorteringstiden bör i normalfallet motsvaratillgångens ekonomiska livslängd.Regeringen föreslås i propositionen inhämta bemyndigande attdisponera ett låneutrymme i RGK för att fiansiera myndigheternas investeringari anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Låneutrymmet definieras som enlåneram som avser den totala skuld till RGK som regeringen genom myndigheternasammanlagt får ikläda sig. För att kunna möta oförutsedda behov bör låneramenäven inrymma ett belopp som ställs till regeringens disposition. Det i belopppreciserade bemyndigandet föreslås gälla tills vidare. Regeringen förutsättsåterkomma till när behov av justering av låneramen föreligger.Regeringen begär i propositionen bemyndigande att uppta lån i RGKintill ett sammanlagt belopp av 4,5 miljarder kronor.Regeringen avser att lämna en årlig redovisning till som visarutnyttjat låneutrymme föregående år, tilldelat låneutrymme det pågåendebudgetåret och beräknat lånebehov för det kommande budgetåret fördelat på resp.departementsområde.Utskottet anser att den föreslagna finansieringsmodellen för investeringar ianläggningstillgångar för förvaltningsändamål bör kunna fungera väl förförvaltningsmyndigheterna. Amorteringstiden bör dock aldrig sättas så att denöverstiger tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Vad gällerlånebemyndiganden anser utskottet, i likhet med vadbudgetpropositionsutredningen föreslog, att som generell princip bör gälla attdessa skall bestämmas till ändamål, tid och belopp. Regeringen föreslår att dettill beloppet preciserade bemyndigandet skall gälla tills vidare och attregeringen när behov av justering av låneramen föreligger skall återkomma tillriksdagen med ett sådant förslag. Utskottet kan acceptera den av regeringen nuföreslagna ordningen och tillstyrker att regeringen bemyndigas besluta om lån iRGK för det angivna syftet upp till ett belopp av , menanser att när behov uppkommer om en utvidgning av ramen bör regeringen pröva omen modell med årliga bemyndiganden kan tillgodose det önskade syftet. Riksdagenfår därigenom i samband med budgetprövningen möjlighet att bättre överblickadet samlade statliga lånebehovet för nästkommande budgetår.Utformningen av budgetpropositionenI motion Fi203 kritiserar Socialdemokraterna regeringen för att dentidigare kraftigt felbedömt omfattningen av budgetunderskottet underinnevarande år. Den budgetproposition som regeringen lagt fram finnermotionärerna vara uppseendeväckande i sin bristfällighet. Trots att denstatsfinansiella situationen dramatiskt avviker från det budgetförslag somlades fram har regeringen inte lämnat någon rimligförklaring till faktorerna bakom den statsfinansiella krisen, hävdarmotionärerna. De kräver därför att regeringen återkommer till riksdagenmed en mer genomarbetad redovisning av det statsfinansiella saldot (yrkande 6).Utskottet får med anledning härav anföra följande. Under det senastedecenniet har i stort sett det slutliga budgetutfallet kraftigtavvikit från de bedömningar som gjordes när resp. budgetförslag ursprungligenpresenterades i budgetpropositionen. Innevarande budgetår skiljer sig inte fråndetta mönster. Däremot är skillnaden mellan det underskott som förutses ochde uppskattningar som gjordes osedvanligt stora. I förra åretsbudgetproposition beräknades underskottet för innevarande budgetår till 70,8miljarder kronor. antas samma underskott komma att uppgå till 198,3miljarder kronor.Självfallet är det otillfredsställande när det slutliga utfallet på dettasätt kraftigt avviker från de ursprungliga bedömningarna. Under tioårsperiodensförsta del berodde avvikelserna framför allt på att statsbudgetens inkomsterregelmässigt underskattades. Därefter har bilden varit något mer splittrad.Ökningen av budgetunderskottet med under innevarandebudgetår beror på en kombination av att inkomsterna försvagats somutgiftsbehoven ökat till följd av bl.a. ökade ränteutgifter, ökadearbetsmarknadspolitiska insatser, ökade kostnader för flyktingmottagning samtstödet till bankväsendet.Utskottet har tidigare kommenterat de båda nya analysmetoder som för förstagången redovisas i årets finansplan och vars syfte är att ge en mer inträngandebild av de faktorer som styr budgetutvecklingen. I den ena metoden bedöms frånmikronivå hur stor del av budgetunderskottet som är konjunkturellt resp.strukturellt betingat. Enligt den andra metoden görs motsvarande analys utifrånen makroansats.Utskottet kan självklart hålla med motionärerna om att det är önskvärt attregeringen ger en så fullständig och allsidig bild som möjligt av sittbudgetalternativ. För egen del har utskottet så sent som (1991/92:FiU34) påtalat behovet av en annorlunda redovisning av den särskildabudgetposten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Utskottet har i detsammanhanget sett det som önskvärt att man gör åtskillnad mellan tillkommandeinkomster och tillkommande utgifter, eftersom den nuvarande nettoredovisningenförvirrar begreppen och försvårar möjligheterna till analyser. Mot bakgrund avvad föredragande statsrådet framhåller i finansplanen i anslutning till dennabudgetpost vill utskottet slå fast att det alltjämt framstår som önskvärt meden sådan uppdelning.Emellertid kan utskottet inte instämma i den allmänna kritik som motionärernaframför mot regeringens sätt att redovisa sitt budgetförslag. Utskottet finnerkritiken vara starkt överdriven och anser för egen del att det inte finnsanledning för regeringen att återkomma i frågan på det sätt motionärerna begär.Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motion Fi203 (s) yrkande 6.I motion Fi712 begär () klarare information om statensutgifter i budgetpropositionen. Motionären hänvisar till finansplanens bilaga1.2 där ett sammandrag av inkomstberäkning återges. Dendär återgivna tabellen har, anser motionären, en lämplig nivå, och den harjämförande kolumner med värden från tidigare års budgetar och resultatutfall.Ett motsvarande tabellverk över statens utgifter bör tas in i kommandebudgetar, anser motionären.Utskottet får med anledning härav anföra följande. Budgetpropositionenshuvuddokument utgörs av ett tabellverk i vilket statsbudgetens samtligainkomsttitlar och anslagsposter finns uppförda. Uppgifterna avser endast detväntade utfallet på resp. post under det kommande budgetåret. Någon jämförelsebakåt i tiden av det slag motionären efterlyser görs inte i detta sammanhang.Det görs däremot i anslutning till att resp. anslag redovisas i de olikadepartementens bilagor till budgetpropositionen. Där återges dels hur storanslagsförbrukningen har varit under det senast avslutade budgetåret, delsvilket belopp anvisat på anslaget under det aktuella budgetåret, delshur stort belopp regeringen föreslår skall anvisas för efterföljande budgetår.Utskottet vill också erinra om att årligengör prognoser över budgetutfallet och att dessa prognoser innehåller olikatyper av tabellsammandrag som belyser utvecklingen på resp. anslag. Efter varjeavslutat budgetår redovisar också statsbudgetens utfall itämligen detaljerade tabellsammanställningar.Med hänsyn härtill finner utskottet det inte påkallat med någon utbyggdtabellredovisning av statsbudgetens utgifter. Utskottet avstyrker motion Fi712(m).Statliga garantierRedovisningen i finansplanen av verksamheten med statliga garantier m.m. /92 (avsnitt 1.7) föranleder inte något uttalande frånutskottets sida.Översyn av kommunernas ekonomi och begränsning av rundgången i ekonominI den socialdemokratiska partimotionen Fi203 (s) yrkande 9 krävermotionärerna att en parlamentarisk beredning skall tillsättas med uppgift bl.a.att presentera en klarläggande översyn av kommunernas ekonomi och lägga framförslag till begränsning av den skadliga rundgången i ekonomin.Enligt motionärerna kommer utrymmet för en expansion av de kommunalautgifterna att vara starkt begränsat. En effektivanvändning av skattemedel och andra resurser är därför nödvändig. I motionenerinras om att Socialdemokraterna i samband med de kommunalekonomiska besluten1992 avvisade regeringens förslag att dra in 7,5 miljarder frånkommunerna och landstingen. Genom denna åtgärd, sägs det, ökar den finansiellarundgången eftersom neddragningen innebär att en del av budgetunderskottetvältras över på kommunsektorn. Detta leder i sin tur till stor del till ökadarbetslöshet, vilket ökar statens utgifter via A-kassorna ocharbetsmarknadsfonden.Finansutskottet vill erinra om att så sent som i december månad1992 avvisade ett motsvarande krav från socialdemokratiskt håll (prop.1992/93:50, bet. Enligt utskottets då intagna ståndpunkt var minskningenav statsbidragen ett nödvändigt sparkrav på kommunsektorn. Inte heller ansågutskottet det motiverat att tillsätta en utredning med de föreslagnauppgifterna.Utskottet är för sin del väl medvetet om att arbetslösheten innebäromfattande finansiella konsekvenser för den offentliga sektorn i form av såvälminskade skatteinkomster som ökade bidrag. Detta är särskilt märkbart i sambandmed en djup konjunkturnedgång av det slag som vi nu upplever. måstesådana strukturella förändringar vidtas som långsiktigt är nödvändiga. Det ärinte minst mycket angeläget att den kommunala verksamheten utvecklas på ettsätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans.Utskottet vill understryka att det givetvis är väsentligt attfortlöpande analysera bl.a. de statsfinansiella nettoeffekterna av besparingari olika transfereringssystem eller försäkringssystem. En liknande fråga som nutas upp när det gäller kommunsektorn har aktualiserats i motion Fi705 av MargitGennser och () gällande effekterna av besparingar isjukförsäkringen. Utskottet utgår från att dessa och likartade frågeställningarär föremål för uppmärksamhet inom och att regeringen när såbedöms lämpligt redovisar resultaten till riksdagen.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi203 (s)yrkande 9.Styrning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna förmyndigheternaRamar för myndigheternas förvaltningskostnaderRiksdagen godkände vid behandlingen av finansplanen vissariktlinjer beträffande ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop.1991/92:100, bet. FiU20, rskr. 128--129). Riktlinjerna innebär att en ram förmyndigheternas samlade förvaltningsutgifter och inte endast för enskildaresursslag läggs fast. I årets finansplan anges tre huvudsakliga syften med denya budgeteringsprinciperna.Det första syftet är att myndigheternas verksamhet skall prövas som enhelhet och att anslagsnivån är ett uttryck för beslutad och förväntadambitionsnivå i verksamheten. Ett särskilt utrymme beräknas som skall användasför att möta kostnadsökningar för samtliga resursslag under löpandeverksamhetsår. Utrymmet kommer att ligga som en permanent buffert imyndighetens anslag.Det andra syftet med nya principer för statsmakternas budgetering är attden allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn skall utgörautgångspunkt vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen inomsamtliga resursslag. Härigenom uppnås en stabilitet och långsiktighet ikompensationen och en följsamhet mot den övriga ekonomin.Det tredje syftet är att klart skilja statsmakternas ansvar inom ramenför den statliga budgetprocessen från frågor som det ankommer på staten somarbetsgivare att förhandla om i likhet med andra parter på arbetsmarknaden.Statsmakterna bör avstå ifrån att direkt reglera priser på enskilda varor ochtjänster, så även i fråga om löner, anförs det i propositionen. Somarbetsgivare inom det statliga området bör statsmakterna därför endast angeallmänna arbetsgivarpolitiska riktlinjer. Statsmakterna måste således avståifrån att försöka tillgodose sitt arbetsgivarintresse genom att viabudgetpolitiken bedriva inkomstpolitik på det statliga avtalsområdet.De nya budgeteringsprinciperna bör enligt föredragande statsrådet tillämpaspå samtliga myndigheter, oavsett anslagstyp.I propositionen (bilaga 8 ) lämnas förslag till en nyutformning av statens centrala arbetsgivarorganisation. Det innebär att ombildas till en myndighet som finansieras med avgifter från deanslutna myndigheterna. får i och med dennakonstruktion en i förhållande till regeringen mer självständig ställning. Pådetta sätt skapas enligt föredragande statsrådet förutsättningar för ensjälvständig statlig arbetsgivarorganisation som på ett mer jämbördigt sätt kansamverka med andra arbetsgivarorganisationer på arbetsmarknaden. Destatsanställdas organisationer får då också en enda tydlig motpart. Det ärenligt föredraganden viktigt att myndigheterna och arbetstagarorganisationernatar på sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader som följer av ettavtal. Endast de s.k. huvudavtalen och MBA-R kommer att underställasstatsmakterna för godkännande. Övriga kollektivavtal somarbetsgivarorganisationen sluter bör inte behöva slutas under förbehåll avriksdagens och regeringens godkännande.Finansmakten kommer med den föreslagna ordningen att utövas på ett bättresätt än , anför föredragande statsrådet, nämligen genom i förvägfastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagandetill myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i efterhand räknasupp på grundval av träffade avtal. Om systemet med tydliga ramar förmyndigheternas förvaltningskostnader införs, behöver avtalen inte längreträffas med förbehåll för och regeringens godkännande.Utskottet har inget att erinra mot den utformning av ramar för myndigheternasförvaltningskostnader som redovisas i finansplanen. Det är värdefullt att resp.myndighet känner till den ekonomiska ramen i dess helhetinför ett aktuellt budgetår. Därigenom ökar myndigheternas möjligheter attförbereda och vidta åtgärder för att kunna uppnå de av statsmakterna uppställdamålen för verksamheten. Inom de angivna ramarna bör myndigheterna ges storafinansiella friheter. De produktivitetsvinster som kan frigöras i verksamhetenfår disponeras av myndigheterna. Beslut om effektivisering skall i så högutsträckning som möjligt kunna fattas av myndigheterna själva inom givnaekonomiska ramar, utan att statsmakternas godkännande behöver inhämtas. Det ärdock angeläget att slå fast att förändringar i verksamheternas inriktning elleromfattning på sedvanligt sätt måste underställas riksdagen.Finansutskottet delar föredragandens uppfattning att med det föreslagnasystemet -- med i förväg fastställda ramar för myndigheternasförvaltningskostnader och ett direkt ställningstagande till myndigheternasanslag i statsbudgeten -- kommer finansmakt att kunna utövas bättreän med nuvarande ordning. Behovet av att sätta av särskilda poster ibudgetförslaget i form av särskilda täckningsanslag för löner kommer attbortfalla i takt med att myndigheterna inordnas i systemet. Stadgandet i 9 kap.11 § regeringsformen om finansutskottet och dess rätt att på vägnargodkänna avtal i frågor rörande anställningsvillkor för statens arbetstagarebör således kunna tas bort. Det får ankomma på regeringen att återkomma medförslag härom. Ändringar i regeringsformen bereds i avkonstitutionsutskottet.I motion Fi707 av och () hävdas attdet nya systemet med ramar för förvaltningskostnader påverkar förutsättningarnaför förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer. Det ärviktigt, anför motionärerna, att ramanslagstekniken kan fungera utan attsamtidigt hindra den fria förhandlingsrätten på det statliga området.Regeringen måste klara ut med de centrala fackliga organisationernaformerna för hur förhandlingarna skall genomföras utan inskränkningar i denfria förhandlingsrätten.Utskottet vill med anledning härav anföra att det är de centrala parterna påden statliga arbetsmarknaden som liksom tidigare ansvarar för lönebildningen ifria förhandlingar. Beslut om konfliktåtgärder sker i likhet med vad som gälleri dag centralt. De centrala parterna har möjlighet att centralt besluta attdelegera förhandlingarna men inte konflikträtten till lokal nivå. Skillnadenför parterna i och med de nya budgeteringsprinciperna är att de redan vidingången av förhandlingarna vet att den budgetkompensation myndigheterna kommeratt få baseras på lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektornoavsett vad de statliga avtalen kostar. Principerna innebär att alla kostnaderskall finansieras inom det fastställda utrymmet, inkl. eventuella avtal sommedför att kostnaden för centralt framförhandlade åtgärder förs upp påstatsbudgeten. Kostnaden för sådana åtgärder kommer att räknas av mot utrymmet.Några åtgärder med anledning av vad som anförs i motionFi707 (s) är enligt utskottet inte påkallade. Motionen avstyrks.Finansiell styrningRiksdagen begärde att regeringen för skulle redovisa dehittillsvarande erfarenheterna av den nya budgetprocessen samt redovisa förslagtill eventuell modifiering av budgetrutinerna (bet. 1992/93:FiU4, rskr. Enredogörelse av det slag som begärde lämnas nu i finansplanen.Regeringen informerar i anslutning därtill om ett antal åtgärder som vidtagitseller som övervägs inom området finansiell styrning.Arbetet med den nya budgetprocessen bygger på riktlinjer som riksdagenfastställde i anslutning till behandlingen av 1988 årskompletteringsproposition. Riktlinjerna innebär bl.a. att statsmakterna börange mål och inriktning av verksamheten, att förutsättningar måste skapas fören fördjupad analys och bättre styrning av verksamhetens inriktning samt attkraven på redovisning, uppföljning och utvärdering måste skärpas. Ett centraltinslag i den förändrade budgetprocessen var att en fördjupad redovisning ochprövning skulle ske . På myndighetsnivå innebär den nyastyrningsfilosofin att myndigheterna skall ges ökade befogenheter och ett ökatansvar, inte minst i finansiellt hänseende.Regeringen har successivt avrapporterat erfarenheterna av det nya systemettill . Det har skett i 1991 och budgetpropositioner samt i1992 års kompletteringsproposition. I årets finansplan redovisas erfarenheternaav de fördjupade anslagsframställningarna från budgetcykel 3 och erfarenheternaav årsredovisningarna från budgetcykel 1. Regeringen anger också medutgångspunkt från gjorda erfarenheter vissa riktlinjer för det fortsattautvecklingsarbetet. Det gäller bl.a. behovet av metodutveckling och av attstärka den ekonomiadministrativa kompetensen hos myndigheterna samtnödvändigheten att göra budgetcykelindelningen mer flexibel. En översyn avvissa författningar på området behöver vidare göras. Regeringen pekar också påbehovet av fortbildning inom för att stärka kompetensen inomområdet finansiell styrning.Regeringen anmäler också att man avser att uppdra åt Statskontoret att följaupp organisations- och strukturförändringarna inom statsförvaltningen. Det skerfrämst mot bakgrund av de uttalanden som gjorde i samband medställningstagandet till programmet för omställning och minskning avden statliga administrationen (prop. 1990/91:150 del II, bet. FiU37, rskr.390).