bet · GG01KU30 · 1993-05-13 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning 1992/93KU30InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skallkonstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att fördetta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärendenoch de handlingar som hör till dessa ärenden.Utskottet har erhållit protokoll som förts överregeringsbeslut, över beslut av statsministern och 1992.Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av materialframtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran,inom . Väsentliga delar av detta materialpresenteras i bilagorna A 1.1--A 15.4. För att inhämtaytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antalutfrågningar, som samtliga varit offentliga. Uppteckningar frånutfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 21 och redovisas i ensärskild volym. Till underlaget för granskningen hör ocksåregeringens skrivelse med en redogörelse för behandlingen avriksdagens skrivelser till regeringen (skr. 1992/93:15), vilkenhänvisats till utskottet av kammaren.I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse förårets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlasdärefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer dereservationer, särskilda yttranden och den meningsyttring somfogats till betänkandet.De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskninganges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandetshuvudvolym. Betänkandet inleds med en redovisning av förändringar iregeringens sammansättning och organisation. Vidare lämnasuppgifter om personal- och ärendeutvecklingen iregeringskansliet. I detta sammanhang uppmärksammas särskiltregeringskansliets anlitande av konsulter.På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattatregeringens remisser till Lagrådet, avlämnandet av propositionertill och utgivningen av (). I likhet med har utskottet tagit upp frågan omregeringens redovisning av normgivningsbemyndiganden. Utskottethar vidare granskat regeringens användning av tillfälliga organför uppgifter som innebär myndighetsutövning(tjänstetillsättning, bidragsgivning m.m.). En inleddgenomgång av regeringens redovisning avförvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelserfortsätts.Utskottet har gått igenom regeringens behandling av riksdagensbeslut på grundval av den skrivelse från regeringen somöverlämnats till och de yttranden över skrivelsen somnågra av de övriga utskotten lämnat. Särskild granskning harföretagits av regeringens handläggning av vissa riksdagsbeslut,nämligen besluten om lokaliseringen av Högskolan förlärarutbildning i och om den s.k. ROT-verksamheten.Förra året inledde utskottet en granskning av statsrådsinnehav av värdepapper och i anslutning härtill frågor om jävför statsråd. Denna granskning avslutas . I samband härmedbehandlar utskottet kommunikationsministerns engagemang ivårdhemmet och utbildningsministerns sammanträffandemed samer.Den förutvarande regeringen beslöt omuppdrag till Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomisktsamarbete (BITS) att bereda och fatta beslut om stöd tillomstruktureringen av skogsindustri m.m. Stödet skulle gesi enlighet med ett tillämnat avtal mellan det svenskakonsultföretaget och ett polskt konsultföretag.NLK-Celpaps styrelseordförande, , skulle spela enledande rådgivande roll. Såväl själva beslutet som dethändelseförlopp som ledde fram till beslutet har granskats avutskottet. Två frågor som särskilt har uppmärksammats igranskningen är förutvarande finansministern med saken och huruvida valet av uppdragstagarepåverkats av påtryckningar från företrädare för den svenskaregeringen.Utskottet har vidare granskat regeringens planering ochhandläggning av flyktingpolitiken. I det sammanhanget behandlasockså ett uttalande av statsrådet rörandeasylsökande kosovoalbaner.I ett särskilt avsnitt behandlar utskottet några enskildautnämningsfrågor. Det gäller statsrådet av visst tjänstetillsättningsärende, regeringensutnämning av landshövding i och av ledamöter iVägverkets och styrelser.Utskottet har vidare granskat vissa anslagsfrågor påUtbildningsdepartementets område, nämligen handläggningen avfrågorna om en utökning av antalet högskoleplatser och omanslaget till i beslut av regeringen att bevilja CopcoAB undantag från förbudet mot handel med hargranskats. I detta sammanhang har utskottet även gjort engenomgång av regeringens beslut gällande ansökningar om undantagfrån handelsförbudet med den 1 juli1987 till den 29 januari 1993.Slutligen behandlar utskottet under rubriken frågornågra ytterligare granskningsärenden. Det gällerVolvo-Procordia-affären, kulturministerns uttalande om vissnärradioverksamhet, regeringsbeslut om medel förinformationsinsatser om europeisk integration samtkulturministerns handläggning av frågor rörande Sveriges RadioAB.Beträffande resultatet av granskningen kan nämnas följande.Utskottets genomgång av de konsultuppdrag som upphandlades avregeringskansliet visar att den sammanlagdakostnaden för dessa uppdrag uppgick till ca 65 miljoner kronor.Högst kostnader för konsultuppdrag hade medca . Ett av de konsultuppdrag som upphandladesav avsåg olika tjänster inomkommunikationsområdet i samband med privatiseringsarbetet kostnad av ca . Utskottet har iakttagitvissa brister i hur upphandlingen av detta uppdrag skedde. Enfortsatt granskning av tillämpningen av upphandlingsreglernainom kommer att göras av utskottet.Beträffande frågan om lagrådsremisserna konstaterar utskottetmed tillfredsställelse att i många av de fall där Lagrådetsyttrande inte inhämtats har skälen därtill redovisats undersärskild rubrik. Utskottet har dock uppmärksammat attmotiveringarna i viss utsträckning är bristfälliga i de fall därregeringen avstått från remiss till Lagrådet, trots att fråganfaller inom det område där Lagrådet i princip bör höras. Omregeringen menar att Lagrådets hörande saknar betydelse på grundav frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera dennabedömning om den inte framstår som självklar.Utskottet konstaterar vidare att förseningarna i utgivningenav () har ökat till en heltoacceptabel nivå. utkom av de nya lagarna ochförordningarna före ikraftträdandet jämförtmed under de föregående två åren. Utskottet förväntarsig att nödvändiga åtgärder vidtas för att komma till rätta meddessa förseningar. Nuvarande ordning måste ses över så attallmänheten och berörda myndigheter garanteras tillgång till nyalagar och förordningar innan de träder i kraft.Ett betydande utrymme ägnas frågan om statsrådens innehav avvärdepapper. Enligt en majoritet inom utskottet bestående avrepresentanterna för regeringspartierna och Ny demokrati börnågot generellt förbud för statsråd att exempelvis inneha aktiereller annan egendom inte utfärdas. Utskottsmajoriteten anseremellertid att det är viktigt att ledamöter av regeringen ärmedvetna om att intressekonflikter kan uppstå och vidtar deförsiktighetsåtgärder som kan göras för att förhindra att derasförtroende hos allmänheten rubbas. Utskottsmajoriteten anser detdärför vara lämpligt att regler utformas för hanteringen avjävsfrågor i regeringsärenden som riktar sig direkt tillregeringen. Utskottsmajoriteten rekommenderar även attmöjligheterna att sätta viss egendom under oberoende externförvaltning statsrådstjänsten innehas blir föremålför utredning. Därvid bör möjligheterna att i tillämpat.ex. ett system med s.k. blind trust, såsom förekommer i Canadaoch , undersökas. Utskottsmajoriteten framhåller slutligenatt det också kan finnas andra bindningar än sådana som harsamband med förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet förett statsråd eller ge upphov till jävssituationer. Således kankvardröjande bindningar finnas till organisationer eller andrastarka intressen. Även sådana bindningar bör därför redovisasvid tillträdet av en statsrådspost.De socialdemokratiska reservanterna anser inte heller attnågot generellt förbud för statsråd att inneha aktier ellerannan egendom bör utfärdas. Reservanterna anser emellertid attvissa statsrådsposter är mer känsliga ur förtroendesynpunkt änandra. Från huvudregeln att statsråd inte bör förbjudas att ägaaktier måste därför undantag göras för näringsministern och detstatsråd som har ansvar för utrikeshandel och vapenexport.Aktieägande statsråd bör överlämna sina aktier till oberoendeextern förvaltning och inte tillåtas göra förändringar i sinaaktieinnehav (med vissa undantag). Ett system med blind trustbör skyndsamt utredas.Med hänsyn till vad som framkommit under granskningen anser desocialdemokratiska reservanterna att statsminister och till statsråd utan atttillräckligt noga ha sett till de konsekvenser som derasbetydande aktieinnehav kunde leda till i regeringsarbetet. Destora aktieinnehaven har nämligen tvingat Per och att avstå från att delta i ett stort antalregeringsärenden vid ett stort antal tillfällen på grund av jäveller osäkerhet om jäv förelegat eller inte. Statsministern kandärför inte undgå allvarlig kritik för att han brustit i omsorgvid urvalet av personer. Statsråden och bör enligt reservanterna erhålla kritik för att detill följd av sina personliga intressen i vissa företag inteiakttagit den försiktighet som varit påkallad i jävsfrågan.Företrädaren för i utskottet har i alltväsentligt instämt i de uppfattningar som förs fram i densocialdemokratiska reservationen. Enligt hans uppfattning bördet dock vara regel att större aktieinnehav eller innehav avandra värdepapper, som har direkt bindning till ett eller fleraenskilda företag, avyttras innan statsrådsposten tillträds.I ärendet rörande stödet till omstrukturering av Polensskogsindustri ger utskottet en bred och ingående redogörelse förbakgrunden till regeringsbeslutet den 13 september 1990.Utfrågningar har skett med tio personer. Vidare har uppgifterinhämtats genom förfrågningar brevledes och genom besök av entjänsteman från utskottets kansli på svenska ambassaden iWarszawa m.m.Utskottsmajoriteten (regeringspartierna och Ny demokrati)konstaterar att genom sitt agerande kan hamisslett polackerna att tro att projektet hade den svenskaregeringens stöd och därmed medverkat till att konsultföretagenSpin-Off och gick miste om möjligheten attkonkurrera om två konsultuppdrag, vilket utskottsmajoritetenanser vara anmärkningsvärt. När det gäller regeringenshandläggning av ärendet präglas den enligt utskottsmajoritetenav utomordentlig brådska. Anmärkningsvärt är den korta remisstidsom BITS fick för att yttra sig över NLK-Celpaps förslag ochoffert. Trots BITS många invändningar och kritiska synpunkter pådetta förslag fattade regeringen sitt beslut. Handläggningenvittnar enligt utskottsmajoriteten om att frågan i själva verketvar avgjord på ett stadium. Upphandlingen avkonsulttjänsterna borde ha skett genom sluten upphandling, dvs.genom infordrande, prövning och antagande av anbud utanförhandling med anbudsgivare. Enligt utskottsmajoritetens meningföreter den dåvarande regeringens handläggning flera brister förvilka den inte kan undgå kritik.Enligt den socialdemokratiska reservationen har det inteframkommit något som ger belägg för att i sinakontakter med den svenske ambassadören i , Jean-ChristopheÖberg, eller statssekreteraren iUtrikesdepartementets handelsavdelning givitBjörn en särställning i förhållande till någon annan.Någon grund för kritik mot föreligger såledesinte. Reservanterna konstaterar vidare att åtgärder vidtagitsfrån sida för att skapa klarhet ompolackernas inställning till NLK-Celpaps förslag och offertbeträffande en skogsstudie. Det polska valet av uppdragstagareoch undertecknandet av mötesprotokollet den 7 september 1990måste uppfattas som självständigt och fritt från otillbörligpåverkan utifrån. När det gäller valet av upphandlingsform ärdet enligt reservanterna en angelägenhet för mottagarlandet.Någon möjlighet att från svensk sida ingripa i denna fråga harinte förelegat. Slutligen anför reservanterna att avsikten frånbörjan var att BITS skulle granska kostnaderna och att detskulle vara möjligt för BITS att förhandla fram lägre kostnader,vilket också skedde.Vänsterpartiets representant ansluter sig i huvudsak till densocialdemokratiska reservationen.I frågan om regeringens planering och handläggning avflyktingpolitiken har utskottet delat sig på tre linjer.Majoriteten, som utgörs av de socialdemokratiska ledamöterna,har funnit brister i regeringens agerande i förhållande tillInvandrarverket. Enligt utskottsmajoriteten ligger huvudansvaretför den uppkomna situationen på statsministern som borde ha gettBirgit möjlighet att ha flykting- och invandrarfrågornasom det huvudsakliga ansvarsområdet. Enligt den reservation somavgetts av regeringspartiernas representanter har granskningeninte gett anledning att rikta någon kritik mot regeringen ellernågot enskilt statsråd för handläggningen och planeringen avflyktingpolitiken. Enligt reservationen från Ny demokratisföreträdare i utskottet förtjänar stark kritikför att visumtvång för kosovoalbaner inte infördes förrän ioktober 1992. I ett särskilt yttrande frånfolkpartirepresentanten behandlas tillämpning av FN:sbarnkonvention. En meningsyttring från tar uppregeringens beslut om asylansökningar av peruanska medborgare.Ett enigt utskott bedömer uttalande omkosovoalbanernas brottslighet som generaliserande ochnedsättande. Ett uttalande av denna art, särskilt från ettstatsråd, riskerar att gynna invandrarfientliga stämningar ochstärka fördomarna om folk från andra kulturer. Utskottetkonstaterar dock att vid upprepade tillfällenbett om ursäkt för vad hon sagt och på det sättet sökt reparerade skador uttalandet kan ha orsakat. Särskilt yttrande haravgetts av representanten för Ny demokrati.I frågan om statsrådet handläggning av etttillsättningsärende uttalar utskottsmajoriteten(regeringspartierna och Ny demokrati) att olika uppfattningarkan råda när det gäller lämplighetsbedömningar. Dock understryksvikten av att yttrandefriheten respekteras och att risken förotillbörlig diskriminering beaktas i erforderlig utsträckning.Enligt reservationen (s) kan statsrådet inte undgå visskritik för detta beslut. Företrädaren för Vänsterpartietansluter sig till reservationen.Regeringens beslut att utöka antalethögskoleplatser borde enligt ett enigt utskott ha försetts medförbehåll om godkännande. Propositionen i dettaärende, som avlämnades till först ,borde ha förelagts vid början.I frågan om tillämpningen av förbudet mot handel med Sydafrikaanser utskottsmajoriteten (regeringspartierna och Ny demokrati)att regeringens möjlighet att medge undantag frånhandelsförbudet tillämpats i enlighet med bestämmelserna ochuttalandena i förarbetena. I den socialdemokratiskareservationen dras däremot slutsatsen att regeringen under år1992 till viss del får anses ha tillämpat undantagsmöjlighetenpå ett sätt som inte står i överensstämmelse med vad som anges iförordningen och dess förarbeten. Statsrådet kandärför inte undgå kritik härför. Företrädaren för Vänsterpartietansluter sig till reservationen.I några ytterligare ärenden föreligger skiljaktiga meningar.Det gäller frågan om kommunikationsministerns engagemang ivårdhemmet , där socialdemokraterna i utskottetreservationsvis uttalar att självklart borde haupplyst statsministern om sitt engagemang i samband medregeringsbildningen. För sin underlåtenhet att informerastatsministern kan inte undgå kritik. Till dennareservation ansluter sig representant. I fråganom utnämning av ledamöter i ochTrafiksäkerhetsverkets styrelser har Vänsterpartietsrepresentant uttalat sig särskilt. Ny demokratis företrädare iutskottet har avgett ett särskilt yttrande beträffande utseendeav verkställande direktörer i vissa statliga bolag. Slutligenhar representant redovisat en annan uppfattningbeträffande Volvo-Procordia-affären och i frågan omregeringsbeslut om medel för informationsinsatser om europeiskintegration. I den sistnämnda frågan har även (s) avgettsärskilt yttrande.1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetetsorganisationNågon förändring av regeringens sammansättning har inte skettunder 1992. Däremot har vissa beslut om förändrad organisationoch arbetsfördelning förekommit, vilket redovisas i detföljande.Under året har statsministern fattat nio beslut omförordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd atti vissa departementschefers ställe handlägga ärende eller gruppav ärenden. Två av dessa förordnanden gäller departementschefer.I det ena fallet förordnades statsrådet och chefen förUtbildningsdepartementet Per att föredra ärenden omsamordning av forskning och därmed sammanhängande budgetfrågor.Därutöver förordnades utbildningsministern att ansvara församordningen inom regeringen av ärenden som gäller nationellaminoriteters behandling i . I det andra falletförordnades statsrådet och chefen för att i chefens för ställe föredraförvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller jämställdhetmellan kvinnor och män m.m. Detta förordnande upphördeemellertid att gälla då dessa frågor flyttades över frånKulturdepartementet till genom en ändring avdepartementsförordningen. Denna ändring trädde i kraft den 1mars 1993.De övriga sju förordnandena meddelades följande statsråd.Statsrådet förordnades att i chefens förUtrikesdepartementets ställe föredra ärenden som avser svenskautrikespolitiska ställningstaganden i frågor som gällernationella minoriteter. Statsrådet förordnadesatt i justitieministerns ställe föredra vissa ärenden som gällerkonstitutionella och civilrättsliga frågor, där bl.a.tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen motiverade enprecisering i ett nytt förordnande. Statsrådet att i utrikesministerns ställe föredra ärenden somrör europeisk integration och utrikeshandel. Statsrådet förordnades att i chefens för Miljö- ochnaturresursdepartementet ställe föredra vissa ärenden som gällerbl.a. strandskydd, stängselgenombrott, täkt, vilthägn och skyddför landskapsbilden enligt naturvårdslagen. Statsrådet förordnades att i socialministerns ställe föredra vissaärenden som rör allmän försäkring, socialavgifter, deträttsmedicinska och det rättspsykiatriska undersökningsväsendet,förhållandet till m.m. Statsrådet har i två olika beslut förordnats att ifinansministerns ställe föredra ärenden som bl.a. rör statensupplåning, folkbokföringen, tullväsendet, det kommunalaskatteväsendet, bostadsväsendet, kreditväsendet och frågor somgäller statligt ägande i bolag på kredit- ochvärdepappersmarknaderna.Utskottet har tidigare framhållit att det i princip ärregeringens sak att själv bestämma om sina organisatoriskaförhållanden. Utskottets granskning ger mot denna bakgrund inteanledning till något uttalande i denna del.2. -- statistik och andra redovisningara) PersonalBeträffande personalsituationen i harinhämtats vissa uppgifter som framgår av bilagornaA1.1--A1.2. Antalet tjänstgörande i harökat . tjänstgjorde 1 849personer i de olika departementen (utom UD) mot 1720 personerden och 1803 . Det innebär enökning med 7,räknat från och med 2,6%räknat . fanns 142 politiskttillsatta tjänstemän i . Statsråden är då intemedräknade. var motsvarande antal 102 och den25 var antalet 87. Den procentuella ökningen frånmars 1992 var således och . Enligträttschefen vid förklarasden stora skillnaden mellan tillstor del av den erforderliga samordningsorganisation som byggtsupp i Statsrådsberedningen och de förstärkningar som skett iSocial-, Finans- samt Miljö- och naturresursdepartementen.Samordningsorganisationen är partipolitiskt uppbyggd. InomStatsrådsberedningen finns 42 politiskt sakkunniga m.m. Inomdepartementen finns i allmänhet mellan tre och fem sådanapersoner. Flest politiskt sakkunniga m.m. finns i Miljö- ochnaturresursdepartementet (15), (15) ochSocialdepartementet (12).Av de 142 politiskt tillsatta personerna var 22pressekreterare, 104 var politiskt sakkunniga inkl.statssekreterare. En var departementsråd och en var kanslichef.14 assistenter var politiskt tillsatta.Bland departementssekreterarna i finns 488kvinnor och 438 män. I gruppen kansliråd ingår 41 kvinnor och168 män. I genomsnitt tjänar en kvinnlig departementssekreterare94 % av vad manliga departementssekreterare tjänar. På den högrekanslirådstjänsten, där andelen kvinnor endast är , ärdäremot kvinnornas lön i genomsnitt av männens. Nämnas kanatt de yngsta kvinnliga departementssekreterarna dock igenomsnitt har högre lön än de jämnåriga manligadepartementssekreterarna.Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.b) KonsultuppdragRegeringens och departementens upphandlade konsultuppdragfinns redovisade i bilaga A 1.3--1.17. Kostnaden förde redovisade konsultuppdragen var tillhopa (inkl. moms). Högst kostnader för konsultuppdrag hadeFinansdepartementet, . Därefter följdeUtrikesdepartementet med ,med ochNäringsdepartementet med . Övriga departementredovisar konsultkostnader på medanJordbruksdepartementet redovisar att inga konsultkostnaderförekommit under året.Finansdepartementets kostnader för konsultuppdrag gäller tillstor del bankernas situation (). En tung post,, rörde ett konsultuppdrag om ADB -- organisationoch funktioner i . En uppdragstagare varRiksrevisionsverket som för två uppdrag erhöll 4562500 krsom gällde dels en översyn av konkurrensutsatt verksamhet hosförvaltningsmyndigheter dels analyser av stora medelsflöden samtåtgärder för att effektivisera betalningar. 4705731 krbetalades till för konsekvensanalys avavveckling av Postgirots ensamrätt till statliga inbetalningar.Ett av de konsultuppdrag som upphandlades inomNäringsdepartementet gick till och gälldeolika tjänster inom kommunikationsområdet i samband medprivatiseringsarbetet, till en kostnad av 598428 kr.Upphandlingen skedde enligt vad som angetts i skrivelse den 5maj 1993 från efter kontakter med någratänkbara uppdragstagare, , Kreab och JKL. Enligt skrivelsentogs samtliga kontakter vid personliga möten med bl.a. dåvarandeplaneringschefen . Vidare sägs i skrivelsen attuppdraget som gick till JKL bl.a. förutsatte att det företag somfick uppdraget fortsättningsvis inte skulle kunna bli aktuelltför konsultuppdrag avseende konkreta privatiseringsprojekt.Eftersom dessa projekt på grund av sin storlek och omfattningbedömdes bli ekonomiskt mer intressanta än det projekt som äri fråga avböjde andra aktuella företag att lämna anbud.Av en aktanteckning framgår att ansågs hasärskild kompetens för det aktuella uppdraget.Underhandskontakter med andra i branschen hade enligtanteckningen gett vid handen att endast vidden aktuella tidpunkten kunde erbjuda den aktuella kompetensen.Arvodet har överenskommits vid förhandling.Enligt 4 § upphandlingsförordningen (se bilaga A 1.18)skall myndigheten vid varje upphandling välja denupphandlingsform som bedöms lämplig med hänsyn till kravet påaffärsmässighet. Förhandlingsupphandling får enligtRiksrevisionsverkets föreskrifter användas då det klart framgåratt affärsmässigt godtagbara villkor inte kan erhållas medsluten upphandling. Förhandlingsupphandling är mest avsedd försituationer då det är svårt att utforma ett fullständigtförfrågningsunderlag t.ex. vid tjänsteupphandling.Enligt 6 § upphandlingsförordningen får vidförhandlingsupphandling anbud infordras på annat sätt än genomannonser eller skrivelser om inte annat är särskilt föreskriveti lag eller förordning. Enligt föreskrifterskall vid anbudsinfordran utan annonsering begäras anbud från såmånga leverantörer som behövs med hänsyn till upphandlingensstorlek och karaktär samt möjligheten att få till ståndtillfredsställande konkurrens. När det finns särskilda skäl ochunder förutsättning att kravet på affärsmässighet och objektivbehandling inte åsidosätts får myndigheten tillfråga endast enleverantör. I föreskrifterna framhålls också att motiven härtillbör dokumenteras. En leverantör som inte särskilt tillfrågatshar rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på sammavillkor som en tillfrågad leverantör.