bet · GG01UbU18 · 1993-05-25 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag omöverföring av två statliga högskolor till stiftelseform.Utskottet tillstyrker förslaget.Utskottet vill alltså att skall ge regeringenbegärt bemyndigande att slutföra förhandlingar med enderaTekniska högskolan i eller tekniska högskolai samt i syfte att bilda resp.stiftelse, högskolebolag och fastighetsbolag enligt deriktlinjer som regeringen angivit. bör enligtutskottet även godkänna regeringens förslag om principer förramavtal mellan staten, stiftelserna och högskolebolagen samtom riktlinjer för finansiering av stiftelserna och bolagen. Somstiftelsekapital och reservfond används löntagarfondsmedel omsammanlagt högst för de bådastiftelsehögskolorna tillsammans. Utskottet tillstyrker etttillägg i reglementet för Allmänna pensionsfonden, som i ettsammanhang ger föreskrifter om användningen avlöntagarfondsmedel inte bara till de två stiftelsehögskolornautan också till tre forskningsstiftelser, vilka utskottetbehandlar i sitt betänkande 1992/93:UbU16.Socialdemokraterna reserverar sig mot utskottetsställningstagande för såväl privatisering av statliga högskolorsom användningen av medel från Allmänna pensionsfonden tillannat än pensioner. De avvisar därmed propositionen i sinhelhet. Reservationen stöds av i enmeningsyttring. Regeringen har i proposition 1992/93:231 Högskolor istiftelseform -- Mångfald för kvalitet föreslagit1. att antar förslaget till lag om ändring i lagen(1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden,2. att bemyndigar regeringen att bildastiftelserna, högskolebolagen och fastighetsbolagen enligt deriktlinjer som angivits i propositionen, inbegripet att beviljastiftelserna de lån för fastighetsförvärv som föreslagits ipropositionen,3. att godkänner de principer för ramavtal somangivits i propositionen,4. att godkänner riktlinjerna för finansiering avstiftelserna, högskolebolagen och fastighetsbolagen samt delösningar av pensions- och personalfrågor som berörts, allt ienlighet med vad i propositionen förordats.Lagförslaget är fogat som bilaga till detta betänkande. Motioner med anledning av proposition 1992/93:2311992/93:Ub157 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1992/93:231 Högskolor istiftelseform.1992/93:Ub158 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om studerandeavgifter istiftelsehögskolor.1992/93:Ub159 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen beslutar avslå proposition 1992/93:231.Motioner från allmänna motionstiden 19931992/93:Ub644 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom Hantverkets högskola.1992/93:Ub687 av m.fl. (s) vari yrkas8. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om stiftelser. Högskolor i stiftelseformI de inledande avsnitten i propositionen tecknas en bild avuniversitetens och högskolornas uppgifter isamhällsutvecklingen och deras beroende -- i samspelet medsamhället -- av snabbheten i kunskapsutvecklingen, det ökadekunskapsinnehållet i såväl varu- som tjänsteproduktion, denökade komplexiteten i kunskapsinnehållet och den tilltagandeinternationaliseringen (s. 3--6). Den skisserade kunskaps- ochsamhällsutvecklingen kommer att göra det omöjligt, anförs det,att centralt planera utbildningens inriktning ochinnehåll. Detta understryker betydelsen av flexibilitet ochmångfald som drivkrafter för hög kvalitet.Utbildningsministern erinrar om de riktlinjer han angav iproposition 1992/93:1 Universitet och högskolor -- frihet förkvalitet (bet. UbU3, rskr. 103) för den strukturella förändringav universitet och högskolor som genomförs parallellt medutbyggnaden av den högre utbildningen. Den strukturförändringsom han förespråkade var följande:(1) ökad frihet och skapande av incitament för utveckling ochkvalitet inom statliga universitet och högskolor,(2) fasta och entydiga regler för relationerna mellan statenoch fristående universitet och högskolor,(3) förändrat, icke-statligt, huvudmannaskap för vissauniversitet och högskolor.De tre delarna av strukturförändringen kompletterar varandraför att göra hela universitets- och högskolesystemet meramångfacetterat, framhåller utbildningsministern. Genomregeringens i proposition 1992/93:169, Högre utbildning förökad kompetens, framlagda förslag fullföljs frigörelsen av destatliga universiteten och högskolorna, som lagreglerinförs om tillstånd för fristående universitet och högskoloratt utfärda vissa examina.I den nu föreliggande propositionen fullföljs den tredjedelen av regeringens strategi för en frigörelse av den högreutbildningen från statens detaljinflytande, nämligen genomförslag om högskolor i stiftelseform. Utbildningsministernanför att för den stiftelseägda högskolan avses inte den nyahögskolelagen eller den nya högskoleförordningen komma attgälla. Det innebär att stiftelsehögskolan i jämförelse med destatliga universiteten och högskolorna tillerkänns en högregrad av frihet i fråga om planering och organisation avverksamheten. Det innebär vidare att statsmakternas rätt attgenom ensidiga beslut styra verksamheten ersätts med enrelation grundad på avtal mellan staten och högskolan.Stiftelsebildningen skall enligt förslaget göras möjlig genomatt staten tillskjuter kapital för ett klart definierat syfte,nämligen att bedriva högre utbildning och forskning. För dettaavses medel från de tidigare löntagarfonderna tas i anspråk.Staten skall därutöver ersätta stiftelsehögskolan för insatserinom forskning och utbildning.Motiven för en överföring av högskolor till stiftelseform ärflera, anges det. Utbildningsministern betonar att mångfaldäven i institutionella former är ett starkt redskap förfrämjande av den dynamik och den flexibilitet som i störreutsträckning kommer att behövas . Han hävdar att iandra länder anses mångfalden i ägandeformer berikande försåväl studenternas valfrihet som utbildningens kvalitet.Konkurrensen mellan olika huvudmän för skilda lärosäten kanväntas ge upphov till högre effektivitet i resursanvändningenoch stimulera till ökad omsorg om studenterna. Med olikahuvudmän säkerställs vidare den beslutade frigörelsen inomuniversitet och högskolor. Ett ökat antal icke-statligahögskolor vars förhållande till staten bygger på avtal betydernämligen, enligt ministern, att det kommer attfinnas referensobjekt som staten inte direkt förfogar över.Därigenom kan t.ex. graden av central reglering av de statligauniversiteten och högskolorna alltid ställas i relation tillhögskolor under annat huvudmannaskap.Utbildningsministern redovisar i propositionen hur detförberedande arbetet med att överföra vissa högskolor tillstiftelseform bedrivits och vilka diskussioner som därvid förtsunder (s.14--19). Särskilt intresse för enstiftelsebildning har visats av Tekniska högskolan i (KTH), i (CTH) ochHögskolan i . De svar dessa högskolor avgivit är allatre villkorat positiva, dvs. styrelserna är intresserade av enövergång till stiftelseform under redovisade förutsättningarsom bör preciseras genom fortsatta diskussioner.Frågan har därmed enligt utbildningsministern blivit såallsidigt beredd att regeringen nu bör begära riksdagensbemyndigande att vidta de åtgärder som slutligt krävs för attöverföra KTH eller CTH samt tillstiftelseform. I skall därvid en del av högskolanbyggas ut till en internationell handelshögskola. Avsikten medatt välja endera KTH eller CTH är dels att högskolor medlikartat utbildningsutbud skall konkurrera med varandra, delsatt verksamheter som bedrivs av olika huvudmän skall kunnajämföras.I två motioner yrkas avslag på propositionen.I motion 1992/93:Ub159 motsätter sig Socialdemokraterna såvälen överföring av statliga högskolor till privaträttslig formsom att medel från de tidigare löntagarfonderna används i ensådan transaktion. Motionärerna anser att de föreslagnastiftelsehögskolorna inte kommer att öka friheten för studenteroch anställda i högskolan. De kommer inte heller att bidra tillökad kvalitet i högskolesystemet. Regeringens förslag stridermot idén om konkurrensneutralitet och leder till ett segregerathögskolesystem. Förslaget inger dessutom starkakonstitutionella betänkligheter, hävdas det i motionen. Det ärorimligt och oförsvarbart att på detta sätt försöka bindakommande riksdagsmajoriteter och skapa skattefinansieradeverksamheter utom räckhåll för demokratisk insyn ochkontinuerlig omprövning. Motionärerna betonar att AllmännaPensionsfonden skall användas till pensioner. -- Liknandeprincipiella synpunkter mot stiftelsebildning utvecklas imotion 1992/93:Ub687 (s) yrkande 8, som väcktes under denallmänna motionstiden och således innan denna proposition ladesfram.I motion 1992/93:Ub157 avvisar en ökadprivatisering inom utbildningssektorn. Det är enligt motionenatt dra en felaktig slutsats att tro att en sådan åtgärd skullefrämja en positiv konkurrenssituation. Den tänkta interaktionenmellan högskolor med olika huvudmän i fråga om kreativitet,utbyte, utmaningar och idéer är fullt möjlig att uppnå mellanenbart statliga högskolor, anför motionärerna.Innan utskottet tar ställning till motionerna och går in påbehandlingen av regeringens förslag i dess olika delar, villutskottet anmäla att det under utskottets beredning av dettaärende från Socialdemokraterna i utskottet har framställtsyrkande om remissbehandling enligt 4 kap. 10 §riksdagsordningen av propositionen. De skäl som därvidåberopats är att regeringsförslaget inte har föregåtts av någonoffentligt redovisad utredning. Ej heller har enskilda ellermyndigheter lämnats tillfälle att yttra sig över förslaget, närdet väl tagit form.Utskottet har gjort den bedömningen att den begärda remissenskulle fördröja behandlingen av ärendet på ett sådant sätt attdet skulle leda till avsevärt men. Bl.a. skulle en fördröjningav riksdagsbeslutet skapa osäkerhet i förhandlingsarbetetmellan departement och berörda högskolor och försena denadministrativa processen inför omvandlingen tillstiftelsehögskolor. Därigenom skulle det troligen bli omöjligtatt genomföra stiftelsebildningen till den 1 juli 1994.Utskottet har därför med stöd av 4 kap. 10 § riksdagsordningenbeslutat att inte sända ärendet på remiss.Genom en offentlig utfrågning om högskolor i stiftelseformden har utskottet inhämtat fakta och synpunkterunder beredningen av ärendet. Deltagare i utfrågningen varföreträdare för , ett antal universitetoch högskolor, i , LO:s rättsskydd,, , och FörenadeStudentkårer, SFS.Utskottet anser att bör avslå motionerna1992/93:Ub157, 1992/93:Ub159 och 1992/93:Ub687 yrkande 8.Utskottet har godkänt regeringens strategi förförändringar av universitets- och högskolesystemet (bet.1992/93:UbU3). Det förslag som regeringen nu lägger framinnebär att den tredje och sista delen av reformstrategin kanförverkligas. För de högskolor som enligt förslaget skallövergå till stiftelseform ger det förändrade huvudmannaskapeten ny frihet och speciella utvecklingsmöjligheter. Utskottetser det som positivt att det är fråga om en teknisk högskolaoch en högskola, , med inriktning motentreprenörskap och småföretag. De ökade statliga insatserna pådessa områden som under alla förhållanden är nödvändiga kandärmed, som anförs i propositionen, ske i en form som harsärskilda förutsättningar för framgång.Utskottet tar här också upp motion 1992/93:Ub644 (m), vilkenväckts under den allmänna motionstiden och vari åberopasregeringens planer på att ombilda vissa universitet ochhögskolor till stiftelsehögskolor. Motionären anser attHantverkets folkhögskola i mycket väl skulle kunnaetableras som högskola och ingå i ett sådant försök.Utskottet avstyrker motionsyrkandet som i detta sammanhangsaknar aktualitet.Stiftelsebildning, organisationsstruktur m.m.Regeringen begär således i propositionen ett bemyndigande avriksdagen att till privaträttslig form få överföra tvåhögskolor. Den närmare innebörden och omfattningen av detbegärda bemyndigandet behandlas i det följande.Enligt den principiella uppbyggnad avstiftelsehögskolorna som utbildningsministern förordar skallför var och en av de två högskolorna bildas en stiftelse, somhuvudman för högskolan. Med resp. stiftelse som ensam ägareinrättas dels ett högskolebolag i vilket verksamheten vidhögskolan bedrivs, dels ett fastighetsbolag för förvaltning avhögskolans fastigheter.Som stiftelsekapital tillförs stiftelsen enligt förslaget ensärskild värdepappersportfölj, som regeringen återkommer tillunder avsnittet om finansiering. I stiftelsekapitalet ingårockså aktierna i högskolebolaget. Aktierna i fastighetsbolagettillförs inte som stiftelsekapital utan avses bli förvärvade avstiftelsen genom köp från staten. För att finansiera köpetföreslås stiftelsen få ett långfristigt lån från staten. Vidsidan av det fasta stiftelsekapitalet -- som inte får förbrukas-- tillförs stiftelsen medel att läggas i en reservfond.Stiftelseformen innebär enligt utbildningsministern garantierför att högskolan blir varaktigt autonom. Stiftelseformensäkerställer också att det kapital staten avskiljer tjänarutbildning och forskning vid högskolorna. Han anför attstiftelsen dock är mer lämpad att utöva ägarrollen än attdirekt driva verksamheten. Vad gäller högskoleverksamheten ochfastighetsförvaltningen är aktiebolaget en lämpligaredriftform. Aktiebolagets främsta fördel, framhåller ministern,är att frågor om ansvar, ledning och redovisning ärväl reglerade.I stiftelseförordnandet anges ändamålet med stiftelsen. Idetta bör enligt propositionen föreskrivas att stiftelsen såsomensam ägare till det särskilda högskolebolaget skall verka föratt det vid högskolan bedrivs utbildning och forskning på eninternationellt hög nivå. Vidare bör i stiftelseförordnandettas in delar av universitetens , undertecknad iBologna , nämligen att "frihet i forskning ochutbildning är högskolans grundläggande princip". -- Nämndaändamålsbestämmelser bör ha sin motsvarighet i bolagsordningenför högskolebolaget som direkt bindande för bolagets ledning.-- I stiftelseförordnandet bör också som ett särskilt ändamålanges att stiftelsen skall lägga uppdrag, väsentligenforskningsuppdrag, till högskolebolaget, utöver vad som bliraktuellt till följd av statens utbildnings- ochforskningsuppdrag. För detta ändamål avses användasavkastningen av den särskilda aktieportfölj som tillförs såsomstiftelsekapital. Bland övriga föreslagna moment i ettstiftelseförordnande finns en bestämmelse som innebär att, fördet fall att stiftelsen skulle upplösas, stiftelsens tillgångarskall tillfalla staten för att användas till högre utbildningoch forskning.När det gäller styrelsernas sammansättning anförs bl.a.följande. I styrelsen för stiftelsen bör rektor varasjälvskriven ledamot, en ledamot tillsättas av regeringen ochövriga ledamöter utses av en valförsamling på ca 15 personer.Valförsamlingen bör första gången utses av regeringen efterförslag från akademier eller liknande och också, när det gällerHögskolan i , från andra fristående organisationer medintresse för högskolans verksamhet, vilka därefter ges rätt attutse valförsamling. Styrelserna för högskolebolaget ochfastighetsbolaget utses av resp. bolagsstämma, där stiftelsenförfogar över samtliga röster. En minoritet avstyrelseledamöterna i högskolebolaget bör utses på förslag avlärarna och studenterna. Personalorganisationerna representerasenligt vad som generellt gäller i aktiebolag. Rektor,slutligen, bör enligt förslaget utses av styrelsen ihögskolebolaget efter en nominerings- och valprocedur som gerde verksamma vid stiftelsehögskolan ett avgörande inflytande ienlighet med vad som gäller när rektor utses vid de statligauniversiteten och högskolorna.Enligt propositionen finns det inget som hindrar ett enskilträttssubjekt att själv bestämma att handlingar skall varatillgängliga. Ändå har det från de berörda högskolornas sidabedömts ha ett särskilt värde att regler om offentlighetfinns med i bolagsordningen. Utbildningsministern anser därföratt grundläggande bestämmelser som syftar till att ge vissoffentlig insyn bör tas in i såväl bolagsordning som i deramavtal staten avses sluta med parterna. Frågor av betydelse idetta sammanhang är t.ex. information om lärarnas meriter ochhögskolans studiedokumentation samt, vad gäller studenterna,deras studieresultat och examina. Ministern anför att de merdetaljerade frågorna lämpligen regleras i avtal mellan statenoch stiftelsehögskolan.Utskottet delar uppfattningen, som uttrycks i propositionen,att egenskaperna hos en stiftelse som juridisk person -- attden utgör en självägande förmögenhet med ändamålet förverksamheten varaktigt fastlagt från början -- gör stiftelsensärskilt lämpad att vara huvudman för en högskola med oavhängigställning. Den organisationsstruktur regeringen föreslåruppfyller enligt utskottet de krav som kan ställas på en tydligrollfördelning i syfte att åstadkomma en effektiv drift avstiftelsehögskolans verksamhet. Utskottet utgår från att dennärmare organisationsstrukturen anpassas till resp. högskolasförutsättningar. Vad i övrigt anförts om verksamhetensinriktning och styrelsernas sammansättning har inte gettutskottet anledning till erinran. Utskottet vill understrykabetydelsen av att offentlig insyn i största möjligautsträckning garanteras.Utskottet föreslår att lämnar regeringen begärtbemyndigande att bilda stiftelserna, högskolebolagen ochfastighetsbolagen enligt de riktlinjer som angivits ipropositionen, inbegripet att bevilja stiftelserna de lån förfastighetsförvärv som föreslagits i propositionen.Statens förhållande till högskolor i stiftelseformUtbildningsministern anser att de långsiktiga relationernamellan staten och högskolor i stiftelseform bör anges iramavtal. Avtalet som bör utformas som ett trepartsavtal mellanstaten, stiftelsen och stiftelsens högskolebolag bör reglerabl.a. frågor rörande konkurrensneutralitet, beräkning aversättningar, verksamhetens kvalitet och omfattning samtrevision.Sålunda bör staten i ramavtalen åta sig att gestiftelsehögskolorna sådana förutsättningar för verksamhetensom i allt väsentligt är lika gynnsamma som de som gäller förde statliga universiteten och högskolorna. Enligtutbildningsministerns mening skall staten ersättastiftelsehögskolorna för prestationer och beräkna andra anslagpå samma grunder som för statliga universitet och högskolor.Stiftelsehögskolorna skall dessutom ha samma möjligheter somstatliga universitet och högskolor att från andra statligamyndigheter erhålla anslag, bidrag och uppdrag rörandeforskning och utbildning.När det särskilt gäller verksamhetens kvalitet framhållerutbildningsministern att det ankommer på stiftelsehögskolornaatt påvisa kvalitet genom att delta i nationella ochinternationella utvärderingar. Stiftelsehögskolorna kommer, påsamma sätt som andra enskilda utbildningsanordnare, attomfattas av det krav på tillstånd som enligt ett lagförslag iproposition 1992/93:169 ställs upp för rätt att utfärda vissaexamina. Förutsatt att kvaliteten i verksamheten upprätthållsbör staten garantera stiftelsehögskolorna en minsta omfattningav grundläggande högskoleutbildning, forskarutbildning ochforskning på eget programansvar t.o.m. /99, anförutbildningsministern. Denna garanti bör ha innebörden att denanslagsmässiga utvecklingen vid stiftelsehögskolorna inte blirsämre än genomsnittligt vid de statliga universiteten ochhögskolorna.Ramavtalet bör enligt propositionen gälla , dvs.fr.o.m. Avtalstidenförlängs därefter med om det inte minst två årdessförinnan sagts upp av någon av parterna. Frånsettuppsägning till avtalstidens slut bör avtalet inte ensidigtkunna frånträdas av någondera parten under en löpandegiltighetsperiod.Till utskottet har inkommit en begäran frånUtbildningsdepartementet om rättelse i det till propositionenfogade exemplet på ramavtal (bil. Rättelsen avser etttillägg sist i avsnittet om övertagande av rörelsen och gällermedel på högskolans räntekonto i . Tilläggethar följande lydelse: "Likaledes förbinder sig staten attöverföra eventuellt överskott på kontot till högskolebolaget".Regeringen har föreslagit att godkänna deprinciper för ramavtal som angivits i propositionen.Utskottet, som inte har några invändningar mot vad somredovisats, anser att bör lämna begärt godkännande ifråga om principer för ramavtal.I detta sammanhang tar utskottet upp till behandling motion1992/93:Ub158 (c) vari begärs ett tillkännagivande om attstuderandeavgifter inte skall få tas ut istiftelsehögskolor.Utskottet har noterat att berörda högskolor i de diskussionersom förts om en övergång till stiftelseform ansett attstuderandeavgifter inte bör få förekomma (prop. s. 18--19).Enligt utskottets uppfattning bör avgifter inte tas ut försådana utbildningar som i allt väsentligt motsvarar dem som gesvid statliga universitet och högskolor, såväl till omfattningsom till nivå och insatser i övrigt. Då utskottet utgår frånatt vad som här anförts om studerandeavgifter beaktas vid denslutliga utformningen av avtalen, finner utskottet det intepåkallat att gör något uttalande i frågan. Riksdagenbör alltså avslå motion 1992/93:Ub158.Stiftelsernas finansiering m.m.När det gäller finansieringen av stiftelserna, vilkenfråga berörts i det föregående, hänvisar utbildningsministerntill att han i proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjenframhöll att kapital finns tillgängligt i de förutvarandelöntagarfonderna för en övergång till stiftelseform för någrastatliga högskolor. De börsnoterade aktier som avses kunnaanvändas vid den här förordade stiftelsebildningen hämtassåledes från avvecklingsstyrelsen för löntagarfonderna (Fond92--94).Utbildningsministern framför nu att han anser att staten somfast stiftelsekapital till de båda stiftelserna -- utöveraktierna i resp. högskolebolag -- bör tillskjuta en särskildaktieportfölj till ett sammanlagt värde om ca 1000 miljonerkronor för de båda stiftelserna tillsammans. Detta fastastiftelsekapital får inte förbrukas, endast avkastningen avdetsamma.För att bereda stiftelserna en större ekonomiskhandlingsfrihet förslås att staten därutöver skall tillskjutabörsnoterade aktier till en reservfond, som får tas i anspråk iverksamheten. Denna reservfond som rättsligt sett också är attbetrakta som stiftelsekapital bör uppgå till ett sammanlagtvärde om ca 650 miljoner kronor.I fråga om bolagens finansiering anförs i propositionenatt högskolebolagens inkomster kommer att utgöras av ersättningför utförda uppgifter inom grundläggande högskoleutbildning,bidrag till forskning och forskarutbildning frånfakultetsanslag, externa medel för forskning, inkomster avuppdragsutbildning samt gåvor och donationer.Till fastighetsbolagen kommer i samband med bildandet attföras de statliga fastigheter eller byggnader som upplåtits förhögskolans verksamhet. Fastighetsbolagens uppgift blir att ägaoch svara för förvaltningen av fastigheter och byggnader.Enligt propositionen kommer stiftelserna att erbjudas att köpafastighetsbolagen av staten till ett pris som sätts efter denvärderingsmetod som skall gälla när fastighetskoncernen förhögskolefastigheter övertar sådana fastigheter. Staten kommerockså att erbjuda stiftelserna lån som täcker helaköpeskillingen och med en löptid på 99 år.Bland övriga frågor tas i propositionen upppensionsfrågor, dvs. hur kostnaderna för resp. tidigarestatliga högskolas pensionsskuld skall finansieras vidövertagandet av skulden, och personalfrågor.Utbildningsministern framhåller att staten skall verka för attall befintlig personal vid de aktuella högskolorna erbjudsanställning med likvärdiga anställningsförmåner ihögskolebolagen vid en övergång till stiftelseform. Han anförvidare att professorer med fullmaktstjänst och andrabefattningshavare med ordinarie tjänst bör kunna behålla sinstatliga tjänst och endast betraktas som tjänstlediga då detillträder en tjänst i högskolebolaget.