bet · GG01TU30 · 1993-05-26 00:00:00 — l991/92:17) om behovet av att klarlägga dekonstitutionella konsekvenserna vid ändrade associationsformerför affärsverken.I sin granskning av , och Statensjärnvägar ansåg revisorerna det vara angeläget att ta upp vissafrågor i anledning av ändrade associationsformer.Offentlighetsprincipen och förfogandet över den statligaförmögenheten framhölls särskilt. En skrivelse från Riksarkivethade aktualiserat de problem med insyn i handlingar ocharkivering som kan uppstå om ett affärsverk övergår ibolagsform. Vidare påtalades att affärsverken förvaltarbetydande delar, , av de bokförda statliga materiellatillgångarna år l990. Revisorerna ansåg att i framtidabeslutsunderlag om överföring av uppgifter från myndigheter tillbolag måste även ingå parlamentariska överväganden i dekonstitutionella frågor som berörts. De föreslog att riksdagenhos regeringen skulle begära att en kommitté tillkallas föruppgiften.I maj l992 tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift attredovisa bolagiseringens konsekvenser såväl förtryckfrihetsförordningens bestämmelser avseende allmännahandlingars offentlighet som om förvaltningen av ochförfogandet av allmän egendom. Mot bakgrund av regeringensbeslut att tillsätta en expertgrupp uttalade KU att dekonstitutionella frågorna noga borde beaktas och redovisas videventuellt ändrade associationsformer för affärsverken(l991/92:KU1y). För sin del anförde trafikutskottet efter att hatagit del av yttrandet att det inte var påkallat att tillkallaen parlamentarisk kommitté för att utreda frågan (l991/92:TU22).De socialdemokratiska ledamöterna i anmälde avvikandemening. Det framhölls att frågorna borde utredas av enparlamentariskt sammansatt kommitté. Samma synpunkt framfördesav de socialdemokratiska reservanterna i trafikutskottet. I bådautskotten lämnades meningsyttringar med liknande innebörd avsuppleanten från Vänsterpartiet.Den särskilda expertgruppen redovisade sitt arbete ipromemorian Bolagisering av affärsverk--konstitutionellaaspekter (Ds l992:101). Gruppen konstaterade att "enbolagisering innebär ändringar i första hand i fråga omstyrning, insyn och kontroll. Vissa ändringar i lagstiftningenär nödvändiga. I andra fall är det en lämplighetsfråga omlagändringar bör ske. Av betydelse i det sammanhanget är om detär fråga om att överföra verksamhet till ett helägt statligtbolag eller till ett företag med också privata intressenter.Från konstitutionella utgångspunkter finns det inte några hindermot en bolagisering av ".Propositionens närmare innehållTillståndDe regler som föreslås innefattar bl.a. krav på tillstånd förvissa verksamheter. Föreskrifterna avser förhållandet mellanenskilda och det allmänna och kräver lagform enligt 8 kap. 3 §RF. Förslaget till telelag innehåller föreskrifter som rörenskildas inbördes ekonomiska förhållanden. Sådana föreskrifterskall enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag.Yttrande- och informationsfrihetsaspekterPropositionen tar upp frågan om det vore tillräckligt att ilagform enbart ange tillståndskravet som sådant liksom detekniskt-administrativa förutsättningarna för tillåtenradioanvändning. Emellertid förordas att också själva grundernaför prövningen av tillståndsfrågor bör framgå i lagen. 1 § RF krävs lagform för föreskrift av visst innehåll somkan begränsa grundläggande fri- och rättigheter; ennormgivningsmakt som inte kan delegeras vidare. Föreskrifter omgrunderna för tillståndsgivning omfattas i vart fall avbestämmelsen i 8 kap. 3 § RF. Slutsatsen blir att om dessabestämmelser ses i ett sammanhang, så bör såväl tillståndskravsom reglering av de grunder efter vilka tillstånd skallmeddelas, framgå av lagtexten.I förslaget till lag om radiokommunikation reglerasanvändningen av radiofrekvensspektrum. Denna reglering innebären inskränkning i yttrandefriheten och informationsfriheten (2kap. 1 § RF) och måste enligt 2 kap. 12 § RF göras i lagform. Enledstjärna för begränsningen är att den endast får göras för atttillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratisktsamhälle. För att upprätthålla ordning i utnyttjandet avradiofrekvensspektrum och för att förhindra att annankommunikation inte störs kan en begränsning som inte avseryttrandets innehåll motiveras av de särskilt viktiga skäl somnämns i 2 kap. 13 § första stycket RF (jfr SOU 1991:107 s. Jfr ovan Lagrådets uttalande).Med tanke på den betydelse en reglering har för yttrande- ochinformationsfriheten föreslås att det påbud som ryms i 3 kap.2§ yttrandefrihetsgrundlagen särskilt beaktas vidfrekvensfördelningen. Av detta skäl föreslås lagen inledas meden bestämmelse där yttrande- och informationsfriheten läggsfast.Vad avser författningsregleringen på teleområdet aktualiserarpropositionen skillnaden mellan å ena sidan utsändning ochmottagning av TV- och ljudradioprogram som är ämnade förallmänheten och å den andra telefoni, datakommunikation etc.mellan två eller seriekopplade parter. Även i detta fall berörsfrågan om tillståndsplikten kan komma i strid med bestämmelsernai RF om yttrandefriheten och de särskilda skyddsgrundsatser somi yttrandefrihetsgrundlagen utsträckts till helamassmedieområdet. Det konstateras i propositionen att YGL gerolika skydd åt trådsändningar och radiosändningar. I det förrafallet medges inskränkningar i sändnings- ochmottagningsrättigheter om det finns motstående intressen och ominnehållet inte berörs. I det senare fallet medger 3 kap. 2 §YGL krav på tillstånd, men utrymmet för tillståndsvillkorbegränsas genom 2 kap. 12--13 §§ RF.För att undvika missförstånd framhålls det att telelagenstillståndskrav inte syftar till att gälla utsändningar tillallmänheten vare sig genom tråd eller radio. Telelagenstillståndskrav avser telefoni av skilda slag samttillhandahållande av teleförbindelser åt annan i denutsträckning det ej avser användning som syftar till att sändaradioprogram till allmänheten.SekretessI 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § sekretesslagen (l980:100) finnsbestämmelser som rör sekretess och uppgiftsskyldighet. Detillämpas på men föreslås utvidgas till attomfatta myndigheter som driver televerksamhet. Bl.a. omfattartystnadsplikten telefonnummer, personuppgifter omtelefonabonnemang m.m. De inskränkningar i meddelarfrihet ochtystnadsplikt som enligt sekretesslagen tillämpas på (16 kap. 1 § sekretesslagen) utvidgas enligt förslaget tillandra befordringsföretag och användare enligt 25 § förstastycket och 26 § i den föreslagna telelagen. Bestämmelsen i 4kap. 8 § om brytande av post- eller telehemlighetutvidgas till att omfatta såväl allmänna som enskilda post-eller telebefordringsföretag.Ändrad associationsformStatlig verksamhet i affärsverkets form har förekommit sedanl911. är statliga förvaltningsmyndigheter(1 kap. 8 § RF) och lyder under regeringen. De allmänna kravenpå den statliga förvaltningen är tillämpbara (1 kap. 9 § RF). Deförvaltar del av den statliga förmögenhetsmassan och äger ingaegna tillgångar. Verksamheten är således underkastadoffentlighetsprincipen. De är skyldiga att iakttaga reglerna omupphandling. De kan ha viss delegerad föreskriftsrätt. I denutsträckning de fattar beslut som avser myndighetsutövning motenskild, kan besluten i princip överklagas. JO, JK och RRV kanutöva kontroll.En bolagisering medför vissa principiella ändringar. Deninnebär att aktiebolagens regler blir gränssättande.Aktiebolaget är en självständig juridisk person, skild frånstatsförvaltningen i övrigt. Bolaget innehar tillgångar ochskulder. Förvaltningslagen är inte tillämplig. Rätten att utfärda föreskrifter upphör. Emellertid kanäven aktiebolag med stöd av lagbemyndigande utföra uppgifter sominnebär myndighetsutövning.Enligt 9 kap. 9 § RF fastställer grunderna förförvaltningen av statens egendom och förfogandet över den i denomfattning som behövs. Det senare innebär att bedömeri vilken utsträckning sådana grunder eller föreskrifter skallmeddelas. För gäller bl.a. en förordning sommöjliggör och begränsar försäljningen av fast egendom.Bestämmelserna grundar sig delvis på bemyndiganden frånriksdagen (SFS 1971:727).Vid ombildning till aktiebolag bortfaller i princip riksdagensmöjligheter till ekonomisk styrning enligt 9 kap. RF. Inflytandekan däremot utövas i andra former. Statens aktier i bolag kaninte överlåtas utan medgivande. Vidare kan ibolagsordningen bestämmas vissa inskränkningar iförfoganderätten. Även andra åtaganden kan skrivas in ellerregleras i avtal mellan staten och bolaget. Vidare finnsmöjligheten att genom generella föreskrifter i lag uppnå riktadstyrning av ett verksamhetsområde. En sådan utgångspunkt liggerbakom förslaget till tillståndsgivning (5 §) i förslaget tilltelelag (SOU l992:107; Ds 1992:101).I propositionen anförs att den successivt förändrademarknadssituationen ställer krav på en utveckling av Televerketsverksamhetsform. Erfarenheten visar att de begränsningar somfinns i affärsverksformen i fråga om t.ex. förvärv ochförsäljning av fast egendom, försäkringar och upplåning ärkomplicerade att lösa. Affärsverksformen uppges vidare begränsamöjligheten till ändamålsenliga former för samarbete ochsamägande i konsortier och allianser.I proposition 1991/92:100 bil. 7 citerar föredraganden någrasynpunkter som rapporterats av en interdepartemental arbetsgruppi rapporten . Skälen för att avskaffaaffärsverksformen uppges vara "att affärsverkets förmögenhet ären integrerad del av den statliga förmögenheten och attrisktagande i alltid sker med hela statensförmögenhet som säkerhet. Det är därför omöjligt för regeringenatt på det sätt som sker i ett aktiebolag lägga över helaansvaret för förvaltningen av tillgångar på enstyrelse. Om skall bedriva sin affärsverksamhet i enutvecklad affärsverksform måste grundlagen ändras. Detta är enbesvärlig och tidsödande process".Om ombildas kommer tillgången till allmännahandlingar från tiden före bolagiseringen att säkerställas genomöverenskommelse med Riksarkivet.Avsikten är att själva överlåtelsen av tillgångar,skulder och verksamhet skall regleras i ett avtal mellan statenå ena sidan och , Telaris och TeliaMobiltel å den andra.Utskottets bedömningI propositionen lämnas förslag till en telelag och en lag omradiokommunikation samt en förändrad verksamhetsform förTeleverket. Förslagen lämnas i ett sammanhang och tar fasta påatt ändra och utveckla verksamheten på telekommunikationsområdetunder beaktande av olika samhällsåtaganden.Enligt utskottets mening inrymmer delförslagen olikakonstitutionella aspekter.Konstitutionsutskottet instämmer i Lagrådets bedömning att detinte finns skäl att erinra mot det sätt varpå regeringsformensoch yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser beaktats vidutformningen av förslagen till telelag och lag omradiokommunikation. Vad avser frågan om att i grundlag införakompletterande regler om frekvensfördelning, bör ettställningstagande med hänsyn till pågående övervägandenavvaktas. Utskottet fäster också avseende vid att föredragandentagit intryck av Lagrådets kritik i olika hänseenden, och attdessa synpunkter arbetats in i den föreliggande lagtexten.Propositionens förslag fullföljer den av godkändastrategin att överföra verksamhet i bolagsform. Enexpertgrupp i har särskilt granskat dekonstitutionella aspekterna på en bolagisering av affärsverken.Dess synpunkter har beaktats i propositionsarbetet. framgår att förutsättningarna för statsmakternaskontroll, insyn och styrning ändrar karaktär vid en bolagiseringoch att det politiska inflytandet i vissa avseenden begränsas. Ipropositionen redovisas hur nuvarandesamhällsåtaganden gentemot de handikappade, upprätthållande avolönsamma telefonautomater i glesbygd och åtaganden vad avserSOS säkerställs i andra former.Konstitutionsutskottet instämmer i expertgruppens slutsats attdet från konstitutionella utgångspunkter inte finns några hinderför en bolagisering. Utskottet beklagar emellertid att denredovisning av de principiella skillnaderna mellanassociationsformerna som är införd i propositionstexten, liksomav de alternativa vägar som står till buds för att säkerställaatt olika politiskt angelägna hänsyn beaktas vid enbolagisering, är summariskt utformad. Emellertid framkommeringenting i föredragandens redovisning av förändradeverksamhetsform som motsäger expertgruppens generella slutsats.Stockholm den 29 april 1993På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), Hans Nyhage (m), CatarinaRönnung (s), (), (),() () (),(), (nyd) (), () och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningThage G , , , HansGöran , , och LisbethStaaf-Igelström (alla s) anser att den del avkonstitutionsutskottets yttrande som börjar med"instämmer" och slutar med "generellaslutsats" bort ha följande lydelse:Enligt mening bör regeringensproposition inte antas i de delar som behandlar telelag och enförändrad verksamhetsform för , dvs. bolagiseringen avTeleverket.En förändring av televerksamheten som den framläggs ipropositionen har stor betydelse för konstitutionella frågor somrör medborgarnas rätt till insyn och handhavandet av denstatliga förmögenheten. Regeringen har trots en omfångsrikproposition inte kunnat prestera ett acceptabeltbeslutsunderlag. Det är ett anständighetskrav att beslut i såhär viktiga frågor grundas på ett fullgott sådant.Kritiken gäller också ärendets handläggning. Någraparlamentariska överväganden av de konstitutionella aspekternapå en bolagisering av affärsverken, i enlighet med riksdagensrevisorers begäran, har således icke ägt rum. Den tunnadepartementspromemoria (Ds l992:101) som utgjort underlag förregeringens överväganden har inte heller blivit föremål försedvanlig remissbehandling.Propositionen saknar ordentliga konsekvensanalyser, trots attkonstitutionsutskottet vid olika tillfällen framhållit(l990/91:KU30) det nödvändiga i att sådana analyser presenteras.Av propositionen borde utförligt ha framgått vilkakonsekvenserna blir av att verksamhet, som bedrivs iaffärsverksform överflyttas till bolagsform. Beskrivningen avsådana följder vid ändrad associationsform generellt ochspeciellt för del ägnas blott en halv sida av en iövrigt omfattande proposition. Det är ett grundläggandedemokratiskt krav att konsekvenserna av viktigaställningstaganden, speciellt om de berör grundlagsfrågor, kanöverblickas innan beslut fattas.I det aktuella fallet innebär bolagiseringen av atttryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingarsoffentlighet inte längre blir tillämpliga. Vidare upphör denkontroll som utövas av JO, JK och RRV och ersätts endast av denkontroll som utövas av de på bolagsstämman valda revisorerna,vilket utskottet inte anser vara till fyllest.Konstitutionsutskottet konstaterar att propositionen intemotsvarar de krav som KU ställt på att regeringen noga skabeakta och redovisa de konstitutionella frågorna vid eventuelltändrade associationsformer för affärsverken.Den i propositionen centrala slutsatsen, att så långtdet är möjligt bör verka under samma förutsättningar som ickestatligt ägda aktiebolag är dåligt underbyggd. Frågan vilka denärmare villkor är genom vilka skall utövakontroll enligt telelagen är otillfredsställande belysta. Denuppföljning som äger rum i form av ett statligt aktiebolagsårliga redovisning till har ett begränsat värde.Enligt mening förstärker deinvändningar som Lagrådet framfört i lagstiftningsärendena debrister som ovan påtalats. De farhågor, som framförs mot att deomfattande och oprecisa uttalandena i den allmänna motiveringentill förslagen inte är ägnade att ge avsedd vägledning förrättstillämpningen, är i sig vägande skäl för att lagförslagenbör avslås.Konstitutionsutskottet anser således att propositionen ärbehäftad med så många brister och oklarheter att den inte kanbifallas i här berörda delar. Regeringen bör tillsätta enparlamentarisk kommitté för att ta fram ett fullgott underlagtill de viktiga konstitutionella frågor som detta ärendeaktualiserar. Detta bör som sin mening ge regeringentill känna.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant från ,eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot iutskottet.Bengt () anför:Jag delar i huvudsak den bedömning som görs i den avvikandemeningen såvitt avser avslag på propositionen. Därutöver anserjag att motion T97 bör bifallas. För ett väl fungerandetelesystem krävs telepolitiska mål av ett annat slag än de somuppräknas i förslaget till telelag. De fördelar och möjlighetertill insyn som den nuvarande affärsformen för medgerskulle försvinna vid en bolagsbildning.Särskilt yttrandeHarriet (nyd) anför:Jag ansluter mig till utskottsmajoritetens bifall tillpropositionen.Därutöver vill jag påpeka att förslaget innehåller ett partveksamheter ur konstitutionell synpunkt.Den första tveksamheten gäller handlingsnormen i lag omradiokommunikation vilken säger att vid tillämpningen av lagenskall radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten ochinformationsfriheten beaktas särskilt. Detta tänkande färgarockså av sig på bestämmelsen om tillståndsgivning, där det ståratt tillstånd skall meddelas om det kan antas att användningeninte kommer att hindra sådan radiokommunikation som är särskiltviktig med hänsyn till den fria åsiktsbildningen. Dessabestämmelser kan låta bra men inrymmer en inteobetydlig fara för yttrandefriheten. Lagstiftningen hindrarnämligen inte tillståndsmyndigheten från att övervaka innehålleti radiokommunikationen och att ingripa mot sådana sändningar sommåhända inte faller inom ramen för vad som enligt myndighetenkan uppfattas strida mot principen om den fria åsiktsbildningen.Detta kan i sin tur leda till att myndigheten ingriper mot vadmyndigheten anser vara olämpligt innehåll genom att ta uppfrågan med tillståndshavaren i syfte att nå en ändring isändningsinnehållet eller att återkalla tillståndet.Tveksamheten ligger i att lagstiftningen öppnar för en myndighetatt agera inom yttrandefrihetens område på ett sätt som inte kanutesluta maktmissbruk eller i vart fall komma i konflikt med degrundläggande principerna om yttrande- och informationsfrihetoch hur sådana frågor bör handläggas.Den andra tveksamheten rör offentlighetsprincipen ochbolagiseringen. Offentlighetsprincipen är av grundläggandebetydelse för vår demokrati och ger framför allt möjlighet förinsyn i verksamheten. För statens bolag gäller inteoffentlighetsprincipen om det inte särskilt föreskrivs. Vid enbolagisering kan intresset av offentlighet och insyn komma ikonflikt med intresset av att skydda företaget från insyn, t.ex.i fråga om ekonomiska intressen eller affärshemligheter.Tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingarsoffentlighet, som ju inte gäller för statliga bolag, är inteabsolut till sin karaktär utan lämnar ett inte obetydligtutrymme för att begränsa rätten att ta del av allmännahandlingar. Enligt propositionen bör så långt det ärmöjligt verka under samma förutsättningar som icke statligt ägdaaktiebolag. Det kan i och för sig uppfattas som rimligt, menvad som anförts i propositionen om insyn och kontroll avverksamheten är trots allt ägnat att inge oro. Saken behandlasöversiktligt och utan närmare analys av de problem som kanuppkomma för allmänheten att få nödvändig och rimlig insyn iverksamheten. Med hänsyn till offentlighetsprincipensgrundläggande betydelse borde en ordentlig konsekvensanalys hagjorts. Det kan nämligen inte uteslutas att det kan finnas enmöjlighet att med stöd av lagstiftning ge medborgarna en rimliginsyn i verksamheten så länge den ägs av staten. Med förslagetfinns det risk för att hemlighetsmakeriet går för långt. Detligger i sakens natur att det kan finnas ett rimligt läge mellandet offentliga och det hemliga i statlig företagsamhet. Denbalanspunkten saknas i förslaget.Försvarsutskottets yttrande1992/93:FöU9yBilaga 6 Sammanfattning1Propositionen3Motionerna4Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:176Investeringar i trafikens infrastruktur m.m.4Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:200Telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m.5Motioner avgivna under den allmänna motionstiden i januari19937Yttranden från ochförsvarsutskottet9Utskottet91 Lagstiftning för telemarknaden91.1 Bakgrund91.2 Huvuddragen i regeringens lagförslag101.3 Motionsförslag om avslag på regeringens lagförslagm.m.111.4 Utskottets ställningstagande till frågan om avslag påregeringens lagförslag m.m.121.5 Motionsförslag om vissa bestämmelser i regeringensförslag till telelag141.6 Utskottets ställningstagande till motionsförslagen omvissa bestämmelser i regeringens förslag till telelag151.7 Utskottets ställningstagande till regeringens lagförslagi övrigt m.m.172 verksamhetsform192.1 Bakgrund192.2 Regeringens förslag212.3 Motionsförslag om avslag på regeringens förslag212.4 yttrande232.5 ställningstagande233 Lagfäst samtrafikplikt m.m.253.1 Bakgrund253.2 Regeringens överväganden253.2.1 Lagfäst samtrafikplikt253.2.2 Lagfästa grunder för beräkning av ersättning vidsamtrafik263.3 Regeringsförslag om avtal mellan staten och omsamtrafikavgifter283.4 Motionsförslag om avslag på regeringsförslaget293.5 Utskottets ställningstagande294 Vissa särskilda åtgärder för utveckling av konkurrensen påtelemarknaden295 Taxor305.1 Bakgrund305.2 Regeringens förslag315.3 Motionsförslag om avslag på regeringens förslag m.m.335.4 Utskottets ställningstagande346 Särskilda samhällsåtaganden på telekommunikationsområdetm.m.366.1 Bakgrund366.2 Regeringens förslag366.3 Motionsförslag om totalförsvarets behov avtelekommunikationer376.4 yttrande386.5 Motionsförslag om handikappades behov avtelekommunikationer386.6 Motionsförslag om olönsamma telefonautomater iglesbygd386.7 ställningstagande397 Målsättning och huvudinriktning m.m. förTeliakoncernen397.1 Regeringens förslag397.2 Motionsförslag407.3 Utskottets ställningstagande418 Anslagsfrågor418.1 Regeringens förslag418.2 Motionsförslag428.3 Utskottets ställningstagande429 Vissa motionsyrkanden väckta med anledning av proposition1992/93:176 om investeringar i trafikens infrastrukturm.m.4210 Övrigt43Hemställan44Reservationer48Meningsyttring av suppleant57Bilaga 1Propositionens lagförslag59Bilaga 2Utskottets förslag till rättelse av regeringens förslag tilllag om ändring i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddelaföreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer99Bilaga 3Utskottets lagförslag1001 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1775) om ändringi sekretesslagen (1980:100)1002 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:337) om ändringi lagen (1992:1775) om ändring i sekretesslagen (1980:100)102Bilaga 4Lagförslag till reservationerna 2 och 3103Bilaga 5Konstitutionsutskottets yttrande105Bilaga 6Försvarsutskottets yttrande117