bet · GH01KU13 · 1993-11-23 00:00:00 — Reglerna om meddelarfrihetär avsedda att motverka sådana icke önskade resultat avsekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f.).I propositionen anfördes vidare (s. 111) följande.När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas atterfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda.Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företrädeframför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vidsidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ettpsykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärernaatt vara återhållsamma med att lämna uppgifter tillmassmedierna. En annan viktig omständighet att beakta isammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma attlämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blirpublicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligenen av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att gemassmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sigsjälvt är avsett för publicering.Mot bakgrund av vad jag har anfört bör somgrundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttasvid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall görasi ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för närbegränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftarenfår varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfrihetenbeakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellanmotstående och svårjämförbara intressen -- intresset avsekretess och intresset av offentlig insyn -- en avvägning somoundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204s. 95).Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanförmyndighetsområdet har varit föremål för utredningoch övervägande. (SOU 1983:70) togupp frågan och ansåg, att som en allmän princip borde gälla attmeddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheteratt fungera på marknaden äventyrades. Förslag gavs om enutvidgning av meddelarfriheten. I propositionen 1986/87:151 omändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. anfördedepartementschefen (s. 124) beträffande utredningens förslag,att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken attutvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Vid närmareövervägande av möjligheterna att genomföra en sådan utvidgninghade han emellertid funnnit att det förelåg avgörandeinvändningar mot att man då genomförde förslaget. Vidare bedömdedepartementschefen det inte vara möjligt att på grundval avmaterialet i lagstiftningsärendet lägga fram något annat förslagför som tillgodosåg de krav som bör ställas på enreglering på detta område. Han ansåg därför att frågan om envidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdet inte kunde fånågon lösning i detta sammanhang. (bet.KU 1987/88:36) ansåg (s. 39) att det fanns skäl att utvidgameddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet ävenutanför den offentliga sektorn. Det material som förelåg iärendet var emellertid inte tillräckligt för att utgöra underlagför ett förslag i saken. Utskottet ansåg att regeringen istället borde se till att frågan blev föremål för skyndsamutredning. I en reservation (m) ansågs att anledning saknadesatt närmare utreda beskaffenheten av de negativa konsekvensernaav en utvidgning av meddelarskyddet till icke offentligrättsligaområden. följde utskottet.Meddelarskyddskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1990:12)Meddelarrätt fram förslag till en grundlagsfäst meddelarrätt förenskilda inom företag och organisationer i förhållande tillföretagen resp. organisationerna. I proposition 1990/91:64 omyttrandefrihetsgrundlag m.m. anförde departementschefen (s. 43)att det inte var möjligt att realisera tanken på en utökad insyninom de privata företagen och de viktiga organisationerna samtett utvidgat skydd för uppgiftslämnare enligt de linjer somförts fram av ochMeddelarskyddskommittén. Frågan borde dock enligt regeringenägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till föremål för fortsattövervägande. Regeringen ansåg sig inte beredd att då förordanågon särskild inriktning på beredningsarbetet utan ansåg atterfarenheterna av lagstiftningen om skydd förföretagshemligheter borde avvaktas.Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU21) anförde (s. 27) attdet var angeläget att öka insynen i det privata näringslivet ochi de stora organisationerna. Vilken väg man lagstiftningsmässigtskall gå var enligt utskottet en komplicerad fråga. Utskottetkunde konstatera att det inte hade varit möjligt att föra framfrågan om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorninför riksdagsvalet . Liksom regeringen ansåg utskottetatt frågan borde ägnas fortsatt uppmärksamhet. Ett särskiltyttrande (m) avgavs.2.4 Utskottets bedömningI likhet med propositionen anser utskottet att de rättsligamöjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende avi vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sinverksamhet. En i lag reglerad bestämmelse omhandlingsoffentlighet i de kommunala företagen förbättrarmedborgarnas möjligheter till insyn. Utskottet anser att den ipropositionen föreslagna gränsdragningen för de företag somskall omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess ärlämplig.Frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet berörs imotion K6 och delvis även i motion K8 yrkande 1.I propositionen görs den bedömningen att något uttryckligtundantag i lag från principen om meddelarfrihet inte bör görasför de kommunala företagens del. Utskottet har sammauppfattning.Som Lagrådet har anfört kan emellertid ändå vissa skillnadervad gäller meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunalamyndigheterna. Lagrådet har givit några exempel på detta ochkommit till slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk föratt utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunalverksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag.Lagrådet har även pekat på att efterforskningförbudet inte tordegälla i de kommunala företagen.Utskottet anser att de av Lagrådet aktualiserade problemen medtillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsattuppmärksamhet och anser för sin del att frågan om ett utbyggtmeddelarskydd i de kommunala företag som omfattas avpropositionens förslag kan behöva bli föremål för utredning.Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen har vunnitsbör dock några åtgärder från sida inte vidtas.Motionerna K6 och K8 yrkande 1 i denna del avstyrks.Utskottet anser att propositionens utformning av 1 kap. 9 §andra stycket sekretesslagen tillgodoser motion K8 yrkande 1 idenna del. Motionen avstyrks.Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.3. Kommunala bostadsföretag3.1 PropositionenI propositionen föreslås att sekretess skall gälla iverksamhet som avser bostadsuthyrning för personligauppgifter om hyresgäster och deras närstående, om det kan antasatt de lider men om uppgiften röjs. Detta sker genom enkomplettering av 7 kap. 25 § sekretesslagen.Enligt regeringens mening får det förhållandet attoffentlighetsprincipen skall gälla inom kommunalbostadsuthyrning inte leda till att hyresgästerna och derasnärstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter omsina personliga förhållanden. Enligt propositionen innebäroffentlighetsprincipen bl.a. att allmänheten har rätt till insyni den offentliga verksamheten. Syftet är emellertid enligtpropositionen inte att göra det möjligt för envar att ta del avdet som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn tillbl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får såledesrätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd föruppgifter om deras personliga förhållanden måste enligtpropositionen anses väga tyngre än allmänhetens intresse av attta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla föruppgifter om personliga förhållanden i verksamhet somgäller uthyrning av bostäder. Enligt propositionen böremellertid sekretessen inte vara mera långtgående än vad som ärsträngt nödvändigt.Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att denkommunala bostadsuthyrningsverksamheten skulle omfattas avsekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtionför sekretess. Härvid anförde kommittén att skyddsintressena förpersonliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara medvad som gäller inom socialtjänsten.Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådanadirekta paralleller mellan bostadsföretagen och socialtjänsten.Verksamheten inom är av annat slag än kommunalbostadsuthyrningsverksamhet, även om det finns ett samarbetemellan de två verksamheterna. De känsliga uppgifterna hos dekommunala bostadsföretagen är dock enligt propositionenotvivelaktigt mycket färre än inom . Sekretess medtillämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunalabostadsföretagen skulle enligt propositionen leda till en mycketlångtgående inskränkning av offentligheten inom de kommunaltägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvändaskaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården och inomsocialtjänsten framgår enligt propositionen att ytterst fåuppgifter anses vara offentliga. En uppgift om att en personvarit i kontakt med kan redan den omfattas avsekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person ärhyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i normalfalletknappast anses som integritetskänslig. En så långt gåendesekretess som finns inom kan därför enligtpropositionen inte anses vara påkallad inom den kommunalabostadsuthyrningsverksamheten.Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker omföreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kanantas att hyregästen eller någon honom närstående lider men omuppgiften röjs. Sekretesskyddet blir härigenom starkare hos denkommunala bostadsuthyrningsverksamheten än hos de kommunalabostadsförmedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifterkommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgiftersom avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m.Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kanhemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kananses leda till personförföljelse eller annat men förhyresgästen.3.2 MotionernaI motionerna 1993/94:K5 av () och 1993/94:K7 avBritta () och () föreslås att dekommunala bostadsföretagen skall undantas från principen omhandlingsoffentlighet hos kommunala företag. Enligt motion K5bör utskottet utarbeta de lagändringar som behövs för attriksdagen skall kunna besluta om detta. Enligt motion K7 skallriksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad som imotionen anförts om undantag för kommunala bostadsföretag.Enligt motion K5 är det ytterst olämpligt att jämställa dekommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att tahänsyn till verksamhetens art. Motionären anser att det inte kanaccepteras att en hyresgäst i ett kommunalt bostadsföretag harsämre integritetsskydd än hyresgäster hos andra hyresvärdar.Motionären understryker att uppgifter om bostadssökande äruppgifter om presumtiva kunder hos företaget och därför börkunna sekretessbeläggas även av detta skäl.Lagförslaget innebär enligt motionären att kommunalabostadsföretag inte ges möjlighet att agera på samma villkor somövriga aktörer på bostadsmarknaden. Lagförslaget innebär vidareatt hyresgästerna hos de kommunala bostadsföretagen inteerhåller samma integritetsskydd som hyresgäster hos andrahyresvärdar. De kommunala bostadsföretagen bör därför undantasfrån förslaget om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.Enligt motion K7 kan det inte vara rimligt att bedrivabostadsuthyrningsverksamhet där sekretesslagen som skall skyddaföretaget, dess anställda och framför allt dess hyresgäster, kansättas ur spel av meddelarfriheten. Även i denna motionframhålls att de kommunala bostadsföretagen måste ges möjlighetatt agera på samma villkor som övriga aktörer påbostadsmarknaden och att hyresgäster hos de kommunalabostadsföretagen måste ha samma integritetsskydd som hyresgästerhos andra hyresvärdar.3.3 Gällande bestämmelserEnligt 7 kap. 25 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende omkommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personligaförhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någonhonom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit,och det ställs krav på betydande men. Som exempel på uppgiftersom bör hållas hemliga nämns i förarbetena (prop. 1982/83:64 s.5--6) uppgifter om brott och brottspåföljder, om någon är utsattför misshandel i hemmet, om missbruksproblem och om vissakänsliga sjukdomar. Uppgifter av mer alldagligt slag -- som attbostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats,skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. -- kan normaltinte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inteskulle medföra betydande men för den enskilde. kandock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligtbestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av enbostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse.3.4 Utskottets bedömningEnligt motionärerna är det olämpligt att jämställa dekommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att tahänsyn till verksamhetens art. I motionerna yrkas att kommunalabostadsföretag undantas från principen om handlingsoffentlighethos kommunala företag.Enligt vad utskottet ovan anfört bör de rättsligamöjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av ivilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sinverksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla förkommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilkenverksamhet de bedriver.Den i propositionen föreslagna bestämmelsen om sekretess ikommunal bostadsuthyrningsverksamhet har sin utgångspunkt i attdet förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inomkommunal bostadsuthyrning inte skall leda till att hyresgästernaoch deras närstående får ett försämrat integritetsskydd föruppgifter om sina personliga förhållanden.Utskottet anser inte att det finns skäl att undanta kommunalabostadsföretag från principen om att handlingsoffentlighet skalltillämpas i de kommunala företag där kommuner eller landstingutövar ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som anges iden av regeringen föreslagna 1 kap. 9 § sekretesslagen.Integritetsskyddet kan tillgodoses genom den av regeringenföreslagna sekretessbestämmelsen. Utskottet avstyrker motionernaK5 och K7.Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.4. Sekretess till skydd för de kommunala företagens ekonomiskaintressen4.1 PropositionenI propositionen föreslås inte några ytterligare regler isekretesslagen om sekretess med hänsyn till det allmännasekonomiska intressen. Den tid under vilken sekretess skall gällai affärsverksamhet föreslås dock förlängd från två årtill för uppgift i handling som anger villkoren i avtalsom slutits om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användningav egendom, tjänst eller annan nyttighet i syfte att skydda detallmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmedjämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos destatliga affärsverken. Förslaget genomförs genom en ändring i 6kap. 2 § sekretesslagen.I propositionen anförs att bestämmelserna i sekretesslagen ochlagen om företagshemligheter enligt regeringens mening ger etttillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunalaföretagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas.Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skyddför ytterligare uppgifter om sådana förhållanden. När detdäremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla förvissa sådana uppgifter finns det enligt propositionen anledningatt överväga förändringar.Enligt propositionen var skälet till att skyddet för villkor iaffärsavtal förlängdes från till för () att offentlighet hos handlingar iupphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ettsämre läge vid senare likartade uppgörelser. Att anbudsgivarnakänner till de priser som konkurrenterna har offererat vid enföregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kanäven sägas strida mot principerna i vårkonkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra attsekretess än skall gälla efter det attärendet avgjorts för att de skall vilja ge ett anbud eller vågaerbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende.Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för attförlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i kommunalaffärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det enligtpropositionen finnas uppgifter som behöver skyddas för insynfrån konkurrenternas sida än från detatt avtalet slöts. För avtal i annan verksamhet änaffärsverksamhet bör enligt propositionen huvudregeln även ifortsättningen vara ett skydd . Det finns enligtpropositionen inte någon anledning att föreslåytterligare förlängning av den två- resp. femåriga skyddstiden.4.2 MotionenI motion 1993/94:K8 av () föreslås iyrkande 2 att avslår regeringens lagförslag såvittavser 6 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt motionären ärmotiveringen till förlängningen helt inriktad påsekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset, idetta fallet intresset av en medborgerlig chans till kritiskgranskning av träffade avtal.4.3 Gällande bestämmelser m.m.I 6 kap. 1 § sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess imyndighets affärsverksamhet. Sekretess gäller för uppgift ommyndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antasatt någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetensbekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättninggäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- ellerdriftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet ellerstiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmännagenom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande ellerbedriver revision. I fråga om uppgift i allmän handling gällersekretessen i högst tjugo år.Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgiftsom hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse,upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annannyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada omuppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheterutan också andra organ som enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vidtillämpningen av lagen skall jämställas med myndighet. Sekretessför tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behovutförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angårärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendomför det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte inågot fall lämnas till annan än den som har avgett anbudetförrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits ellerärendet annars har slutförts. I fråga om uppgift i allmänhandling gäller sekretessen . Beträffande handling somanger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längsttill dess , eller hos statliga affärsverk och , har förflutit från det avtalet slöts.Bakgrunden till förlängningen av sekretesstiden för den s.k.upphandlingssekretessen till för vissa myndigheter, varen framställning från FMV till regeringen. Härvid tillstyrktes framställningen, ellerlämnades utan erinran, av 13 av de 18 remissinstanserna. Fyraremissinstanser hade ingen erinran mot en förlängning till femår men avstyrkte en förlängning till . En remissinstansavstyrkte helt förslaget. I proposition 1987/88:41 föreslogshärefter ändringar i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen.I propositionen diskuterades den avvägning mellan offentlighets-och sekretessintresset som måste göras beträffande myndighetersverksamhet i samband med upphandling och andraaffärsuppgörelser. Det konstaterades att det på förevarandeområde å ena sidan föreligger ett mycket starkt sekretessbehovoch å andra sidan ett inte mindre betydandeoffentlighetsintresse. Slutsatsen i propositionen var att ävenom det finns ett betydande intresse av offentlighet imyndigheternas upphandlingsverksamhet får dock insynen intesträcka sig så långt att de allmänna eller enskilda företag somär parter i upphandlingsärenden skadas. Med denna utgångspunktfanns det enligt propositionen skäl för en viss förlängning avsekretesstiden . Då hade också beaktats att bara enremissinstans ställde sig helt avvisande till FMV:sframställning. I propositionen gjordes den samlade bedömningenatt en förlängning av den tvååriga sekretesstiden till fem årvar motiverad men endast för vissa myndigheters del, nämligenför de affärsdrivande verken och FMV. KU 1987/88:22) delade den i propositionen gjordabedömningen att det fanns anledning att på förevarande områdeöka sekretesskyddet. Den lösning som man i propositionen -- pågrundval av bl.a. remissutfallet -- stannat för ansåg utskottetgodtagbar.I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ges ettskydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. I lagenkriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning medföretagshemligheter. Lagen är tillämplig vid all slagsnäringsverksamhet, dvs. också vid näringsverksamhet som utövasav det allmänna (se prop. 1987/88:155 s. 34 f. och bet.1989/90:LU37 s. 7). I förarbetena anmärktes att en uppgift hosen myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra enföretagshemlighet endast så länge som sekretess gäller föruppgiften.4.4 Utskottets bedömningUtskottet delar propositionens bedömning att den tid undervilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar somanger villkoren i slutet affärsavtal bör vara också ikommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålundapropositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8yrkande 2.5. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska intressen5.1 PropositionenNågra ytterligare regler om sekretess för uppgifter omekonomiska och personliga förhållanden för enskilda som harträtt i affärsförbindelse med ett företag införs inte.Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunalaffärsverksamhet föreslås förlängd från till föruppgift i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal isyfte att skydda enskilda motparters ekonomiska intressen.Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gälleraffärsavtal som sluts med statliga affärsverk. Förslagetgenomförs genom en ändring i 8 kap. 10 § sekretesslagen.Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande attsekretess skulle gälla för uppgifter om enskildas personliga ochekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit för allaaffärsförbindelser med de kommunala företagen. Som exempel påsådana uppgifter angav kommittén uppgifter om privatpersonersbetalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. Enligtpropositionen är de angivna exemplen uppgifter som redan nu kanförekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka dethitills inte har ansetts föreligga något särskiltsekretessbehov. Regeringen anser att det inte har framkommitnågot särskilt behov -- utöver det behov av sekretess som finnshos kommunala bostadsföretag -- som motiverar att skydd ges försådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag idenna del bör därför enligt propositionen inte föranledalagstiftning.Däremot finns det enligt propositionen anledning att även i 8kap. 10 § sekretesslagen överväga frågan om att förlängasekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren islutna avtal i syfte att även skydda enskilda motpartersekonomiska intressen. Regeringen hänvisar här till de skäl somenligt propositionen motiverar den föreslagna förlängningen i 6kap. 2 § sekretesslagen. Regeringen anser att dessa skäl medsamma styrka gör sig gällande också i affärsverksamhetnär det gäller skydd för enskilda motparter. 8 kap. 10 § sistastycket sekretesslagen bör därför ändras på samma sätt.5.2 MotionenI motion 1993/94:K8 yrkande 3 av ()föreslås att avslår regeringens lagförslag såvittavser 8 kap. 10 § sekretesslagen.