bet · GG01JuU33 · 1993-05-13 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag omnedläggning av Försäkringsöverdomstolen m.m. Förslaget innebärbl.a. att Regeringsrätten blir högsta instans isocialförsäkringsmål. Vidare föreslås att möjligheten tilländringsdispens i Försäkringsöverdomstolen tas bort från den 1juli 1993.Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med denändringen att tidpunkten för nedläggningen avFörsäkringsöverdomstolen läggs fast till den 1 juli 1995.Utskottet avstyrker två motioner som väckts i anledning avpropositionen.Utskottet föreslår att det lägsta antalet försäkringsdomare iFörsäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, skall minskasfrån åtta till fyra samt att Försäkringsöverdomstolen, i likhetmed vad som redan gäller i Regeringsrätten, vid prövning avdispensfråga skall vara domför med en lagfaren ledamot. I proposition 1992/93:215 () harregeringen föreslagit att antar de i propositionenframlagda förslagen till1. lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),3. lag om ändring i lagen (1973:370) omarbetslöshetsförsäkring,4. lag om ändring i lagen (1973:371) om kontantarbetsmarknadsstöd,5. lag om upphävande av lagen (1978:28) omFörsäkringsöverdomstolen.Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat förslagenutan erinran.Lagförslag 1 kommer att behandlas av utskottet i ett annatärende (1992/93:JuU31).Lagförslagen, utom lagförslag 1, har fogats till betänkandet,se bilaga 1. 1992/93:Ju19 av (-) vari yrkas att riksdagenavslår proposition 1992/93:215.1992/93:Ju20 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om specialdomstolar. BakgrundSedan den 1 juli 1991 gäller beträffande socialförsäkringsmålatt beslut av allmän försäkringskassa överklagas till länsrätt,därefter till kammarrätt och, som sista instans,Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen överprövarockså vissa beslut av Arbetsmarknadsstyrelsen.Tidigare gällde beträffande socialförsäkringsmålen att deallmänna försäkringskassornas beslut överprövades avförsäkringsrätten vars beslut i sin tur kunde överklagas tillFörsäkringsöverdomstolen. blev i ställetlänsrätten första domstolsinstans beträffandesocialförsäkringsmålen. Försäkringsrätterna fanns dock under enövergångstid kvar för att nedbringa målbalanserna.Försäkringsrätterna lades slutligt ned den 1 juli 1992.Försäkringsöverdomstolens framtid har varitföremål för överväganden i (se t.ex. 1987/88:JuU29 s.14, 1989/90:JuU24 och 1990/91:JuU18).I samband med beslut att lägga nerförsäkringsrätterna (1990/91:JuU18) behandlade utskottet ianledning av en motion frågan om inte rättskipningen isocialförsäkringsmål i sin helhet skulle föras över tillde allmänna förvaltningsdomstolarna så att Regeringsrättenskulle bli högsta instans för dessa mål (1990/91:JuU18 s.41--42). Utskottet fann därvid att skäl fanns att övervägareformer också i fråga om Försäkringsöverdomstolen. Utskottetansåg dock att ett ställningstagande borde anstå till dess enutvärdering skett av den då förestående ändringen avinstansordningen.Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementetpromemorian (Ds 1992:38) Domstolsväsendet -- Organisation ochadministration . Promemorian behandlar bl.a.specialdomstolarna. I promemorian anförs att såväl praktiska somprincipiella skäl talar för att specialdomstolarna avskaffas ochatt deras verksamheter inordnas i domstolsväsendet i övrigt. Ipromemorian föreslås att Försäkringsöverdomstolen skall läggasned samt att Regeringsrätten skall bli högsta instans isocialförsäkringsmål och länsrätt första domstolsinstans i målsom överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för dennu aktuella propositionen.I ärendet föreligger också en skrift frånArbetslöshetskassornas samorganisation.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen läggs fram förslag om att Regeringsrättenskall bli högsta instans i socialförsäkringsmål m.m. och att deallmänna förvaltningsdomstolarna med länsrätt som första instansskall pröva vissa mål som överklagas frånArbetsmarknadsstyrelsen.Förslagen innebär att Försäkringsöverdomstolen skall läggasner.Avsikten är att Regeringsrätten skall bli högsta instans frånden 1 juli 1995.Besvärsordningen beträffande målen frånArbetsmarknadsstyrelsen föreslås bli delvis införd redan fr.o.m.den 1 juli 1993. Det föreslås vidare att möjligheten att fåöverklaganden prövade i Försäkringsöverdomstolen efterändringsdispens avskaffas vid samma tidpunkt.PropositionenDen nya instansordningen för rättskipningen isocialförsäkringsmål har varit i kraft under . Någonutvärdering av reformen har ännu inte gjorts. Enligtpropositionen tyder dock vunna erfarenheter på att dennya ordningen fungerar väl. har emellertidmåltillströmningen till Försäkringsöverdomstolen kontinuerligtökat, vilket föranlett att balansen ökat kraftigt. Den uppgickden till 4 700 mål. Detta har inte berott på attfler mål avgjorts i underinstanserna utan på att en större andelav besluten överklagas. överklagades avförsäkringsrättens och kammarrätternas beslut tillFörsäkringsöverdomstolen. Parallellt med den stigandeöverklagandefrekvensen har dels andelen mål i vilkaprövningstillstånd inte beviljats ökat, delsändringsfrekvensen i mål som prövats i Försäkringsöverdomstolensjunkit.En konsekvens av den nuvarande instansordningen är att enförvaltningsmyndighets beslut kan överprövas av inte mindre äntre domstolar, som den högsta instansen ocksåhandlägger andra mål än sådana som är av värde förprejudikatbildningen. Denna ordning är enligt utskottets meninginte rimlig. Effekten blir också den att mycket hinnergå innan de försäkrade får ett slutligt besked. är somframgått dömandet i socialförsäkringsmålen i första instansutspritt på samtliga 24 länsrätter. Det är därför också av dennaanledning angeläget att det finns en stadgad praxis inomsocialförsäkringsområdet.Som utskottet tidigare noterat (1990/91:JuU18 s. 42) är en avorsakerna till de besvärande balanserna attFörsäkringsöverdomstolen prövar mål inte bara efterprejudikatdispens utan även efter ändringsdispens. Denna ordninghar som utskottet då anförde begränsat Försäkringsöverdomstolensmöjligheter att fullgöra den viktiga uppgiften att ledarättstillämpningen. I det sammanhanget vill utskottet ävenhänvisa till att systemet med ändringsdispens i den högstainstansen var ett motiv för det tidigare principbeslutet(1989/90:JuU24) om enbart en domstolsinstans underFörsäkringsöverdomstolen. har ändringar iinstansordningen som ovan framgått medfört att målen prövas itvå instanser innan de når Försäkringsöverdomstolen.Utskottet kan för sin del mot den här angivna bakgrunden delauppfattningen i propositionen att det nu är dags att avskaffasystemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen.Härigenom blir Försäkringsöverdomstolen, i likhet medRegeringsrätten, en renodlad prejudikatinstans.En följd av detta blir sannolikt, såsom anförs i propositionen(s. 16), att de mål som skall prövas i sak iFörsäkringsöverdomstolen blir så få att det inte är befogat meden särskild domstol för dessa. När möjligheten tilländringsdispens upphör blir prövningen mer inriktad pårättsfrågor. Genom detta minskar också skälen för att ickelagfarna ledamöter skall delta i avgörandena i slutinstansen.Sammantaget finner utskottet således att avskaffandet avsystemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen bör ledatill att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ned.Försäkringsöverdomstolens uppgift att överpröva kammarrättensbeslut bör i stället, som föreslås i propositionen, övertas avRegeringsrätten.I motion Ju19 yrkas avslag på propositionen med hänvisningtill de kostnadsökningar som det nya systemet enligt motionärenkommer att medföra.Av propositionen framgår att nedläggningen avFörsäkringsöverdomstolen beräknas medföra en årlig besparing påungefär , om inga lokalkostnader uppstår. Dennya instansordningen beträffande målen frånArbetsmarknadsstyrelsen kan, enligt propositionen, finansierasgenom en omfördelning av medel inom domstolsväsendetsanslagsram.Det finns således inte anledning för utskotttet att avkostnadsskäl ändra sina gjorda ställningstaganden.Utskottet tillstyrker således bifall till propositionen i nubehandlade delar och avstyrker bifall till motion Ju19.I propositionen föreslås vidare att mål som överklagas frånArbetsmarknadsstyrelsen skall handläggas av länsrätt som förstadomstolsinstans. Avsikten är, enligt propositionen, att dessamål helt skall följa den instansordning som gäller för deallmänna förvaltningsdomstolarna. Försäkringsöverdomstolen skalldock enligt förslaget vara högsta instans i dessa mål fram tilldess att domstolen läggs ned. Utskottet tillstyrker i principförslaget. Regeringens förslag till ändring av 14 § lagen(1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar kommer dock att behandlas i ett annatärende , (1992/93:JuU31), i samband med att utskottetbehandlar ett antal olika förslag om ändringar i nämnda lagrum.Enligt propositionen behövs en viss övergångstid innanRegeringsrätten blir slutinstans eftersom det inte anses möjligtatt flytta över den i Försäkringsöverdomstolen inneliggandemålbalansen, 4 700 mål, till Regeringsrätten. I propositionenföreslås därför att möjligheten till ändringsdispens iFörsäkringsdomstolen avskaffas innan ändringen av slutinstansengenomförs. Sedan Försäkringsöverdomstolens målbalans sjunkittill en rimlig nivå, vilket enligt propositionen beräknas tacirka , skall Försäkringsöverdomstolen läggas ned ochRegeringsrätten bli högsta instans. Med hänsyn tillden osäkerhet som finns beträffande tidpunkten föreslås ipropositionen att regeringen skall inhämta riksdagensbemyndigande att besluta om denna.Utskottet finner det för sin del mindre lämpligt att frågan omtidpunkten för nedläggningen av en överdomstol överlämnas åtregeringen. Utgångspunkten bör i stället vara att riksdagenskall lägga fast när nedläggningen skall ske. Några skäl somskulle kunna ändra detta ställningstagande, t.ex. att den nyaordningen förutsätter uppbyggnad av en ny organisation, är inteheller för handen (se Statsrådsberedningens riktlinjer förförfattningsskrivning s. 66 punkt 144). Tidpunkten förnedläggningen av Försäkringsöverdomstolen bör bestämmas till den1 juli 1995.Utskottet utgår från att regeringen förenedläggningen återkommer med förslag till deövergångsbestämmelser och den följdlagstiftning som kanerfordras. I samband därmed är det naturligtvis möjligt förregeringen att lägga fram förslag för om en annantidpunkt för ikraftträdandet om det skulle visa sig nödvändigt.Övriga frågorVissa ytterligare lagstiftningsåtgärderI detta sammanhang bör, enligt utskottets mening, även fråganom minsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolentas upp.I 2 § lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen föreskrivsatt det i domstolen skall finnas en president och minst åttaförsäkringsdomare samt minst åtta andra ledamöter.De ordinarie domare som finns i Försäkringsöverdomstolenomfattas av bestämmelsen i 11 kap. 5 § regeringsformen enligtvilken ordinarie domare får förflyttas till annan jämställddomartjänst om det påkallas av organisatoriska skäl. Med annanjämställd domartjänst avses att domaruppgifterna är väsentligenlikartade i de båda tjänsterna och att tjänsterna har samma,eller i huvudsak samma, löneställning.I propositionen anförs att arten av arbetsuppgifter ärväsentligen likartad i Försäkringsöverdomstolen och de allmännaförvaltningsdomstolarna. Det torde därför, enligt propositionen,inte råda någon tvekan om att det i princip finns enförflyttningsskyldighet för de ordinarie domarna iFörsäkringsöverdomstolen till de allmännaförvaltningsdomstolarna om en omorganisation så kräver. Dettainnebär, enligt propositionen, att regeringen vid en reform somden nu föreslagna får förflytta en ordinarie domare iFörsäkringsöverdomstolen till en tjänst som vad gällerlöneställning och domaruppgifter är väsentligen likartad med deninnehavda tjänsten.Vilka sådana tjänster som kan bli aktuella kan, enligtpropositionen, inte överblickas på grund av attpersonalsituationen inom domstolsväsendet vid mitten av år 1995är svårbedömbar. Detta beror bl.a. på Domstolsutredningensförslag om omfördelning av domstolarnas arbetsuppgifter och ominstansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.Med hänsyn till dessa förhållanden och för att underlättanedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anser utskottet attdet föreskrivna lägsta antalet försäkringsdomare iFörsäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, bör minskas frånåtta till fyra för tiden fram till dess attFörsäkringsöverdomstolen läggs ned. Avsikten är dock inte attavverkningskapaciteten i Försäkringsöverdomstolen skall minskasunder domstolens återstående tid; tvärtom är det viktigt attdomstolen så långt möjligt arbetar av den inneliggandemålbalansen. Detta kan lösas genom den möjlighet som enligt 4 §lagen om Försäkringsöverdomstolen finns för regeringen attförordna om tillfällig förstärkning av domstolen.I detta sammanhang vill utskottet också aktualisera frågan omdomstolens domförhet vid prövning av dispensfrågor.Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ärFörsäkringsöverdomstolen domför med tre ledamöter, varavtvå skall vara lagfarna (3 § andra stycket 4 lagen omFörsäkringsöverdomstolen).Avskaffandet av systemet med ändringsdispens iFörsäkringsöverdomstolen innebär att förutsättningarna för attfå prövningstillstånd i Försäkringsöverdomstolen kommer att blidesamma som för att få prövningstillstånd i Regeringsrätten.Regeringsrätten är vid prövning av sådana frågor domför medett regeringsråd. Fler än tre regeringsråd får inte delta (4 a §lagen om allmänna förvaltningsdomstolar).Ändringsdispensens avskaffande innebär också att prövningen avdispensfrågor blir mer inriktad på rättsfrågor. Detta minskarskälen för att icke lagfarna ledamöter skall delta i sådanaavgöranden.Domförhetsreglerna för Försäkringsöverdomstolen bör, enligtutskottets mening med hänvisning till vad som anförts, frånden , ändras så att frågor om prövningstillstånd fåravgöras av en lagfaren ledamot och, såsom gäller iRegeringsrätten, med den begränsningen att fler än tre lagfarnaledamöter inte får delta.Utskottets nu gjorda ställningstaganden leder till ändringar ilagen om Försäkringsöverdomstolen, se bilaga 2.SpecialdomstolarI motion Ju20 anför motionärerna att man inte kan delapropositionens restriktiva syn på specialdomstolar i allmänhetutan anser att varje specialdomstol måste bedömas för sig.Utskottet har behandlat frågan omspecialdomstolarna vid ett stort antal tillfällen, senast iårets betänkande om anslag till Domstolsväsendet(1992/93:JuU24), vari utskottet hänvisade till sitt tidigareuttalande att antalet specialdomstolar bör begränsas(1991/92:JuU20).En departementspromemoria, (Ds 1993:34) Specialdomstolarna iframtiden, med en närmare utredning av specialdomstolarna kommerinom kort att skickas ut på remiss från Justitiedepartementet.Inriktningen i promemorian är att antalet specialdomstolar skallbli så litet som möjligt.Utskottet finner inte skäl att i nuvarande beredningsläge göranågot ytterligare uttalande i frågan. Utskottet avstyrker bifalltill motion Ju20.ÖvrigtI övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning avpropositionen och motionerna. beträffande avslag på propositionenatt avslår motion 1992/93:Ju19,2. beträffande ändringsdispens m.m. iFörsäkringsöverdomstolenatt antar regeringens förslag till lag om ändring iförvaltningsprocesslagen (1971:291),3. beträffande nedläggning av Försäkringsöverdomstolenatt antar regeringens förslag till lag om upphävandeav lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen, med denändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1juli 1995,4. beträffande ändring i lagen (1978:28) omFörsäkringsöverdomstolenatt antar det av utskottet i bilaga 2 framlagdaförslaget till lag om ändring i lagen (1978:28) omFörsäkringsöverdomstolen,5. beträffande behörig länsrätt i mål som överklagas frånArbetsmarknadsstyrelsenatt godkänner vad utskottet anfört,6. beträffande övriga lagförslagatt antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i lagen (1973:370) omarbetslöshetsförsäkring ochb) lag om ändring i lagen (1973:371) om kontantarbetsmarknadsstöd,7. beträffande specialdomstolaratt avslår motion 1992/93:Ju20.res. (s)den 13 maj 1993På justitieutskottets vägnarBritta BjelleI beslutet har deltagit:Britta Bjelle (fp),(),(),(),(),(),(),(nyd),(),(),(),(),(),() ochAlf (). Specialdomstolar (mom. 7), , , , , och (allas) anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 10 sombörjar med "Utskottet finner inte" och slutar med "motion Ju20"bort ha följande lydelse:Utskottet har visserligen ställt sig bakom propositionensförslag om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen. Utskottetvill dock framhålla att den restriktiva syn på specialdomstolarsom redovisas i propositionen inte är motiverad. uppfattning måste, vid den fortsatta beredningen avfrågan om specialdomstolarnas framtid, varje specialdomstolsfortsatta verksamhet bedömas efter egna meriter och inte endastutifrån principiella ståndpunkter. Det ankommer på regeringenatt i det fortsatta utredningsarbetet beakta vad som anförts.Detta bör med anledning av motion Ju20 ge regeringentill känna.dels att utskottets hemställan under moment 7 bort haföljande lydelse:7. beträffande specialdomstolaratt med anledning av motion 1992/93:JuU20 som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Utskottets lagförslagLag om ändring i lagen (1978:28) om FörsäkringsöverdomstolenBilaga 2Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1978:28) omFörsäkringsöverdomstolen1 skall ha följande lydelse.Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §I en president och minst finns en president och minståtta fyra försäkringsdomareförsäkringsdomare samt samt minst åtta andraminst åtta andra ledamöter. Presidenten och försäkringsdomarna skallförsäkringsdomarna skall vara lagfarna.vara lagfarna.De lagfarna ledamöterna utnämnes av regeringen.De icke lagfarna ledamöterna förordnas av regeringen för treår i sänder. För varje sådan ledamot förordnar regeringen församma tid en ersättare. När ledighet uppkommer förordnas nyledamot eller ersättare för den tid som återstår av den tidigareutseddes uppdrag. De icke lagfarna ledamöterna och ersättarnaför dem skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden ellereljest ha kunskaper av särskilt värde för domstolens arbete. 3 §2Försäkringsöverdomstolen är domför med fem ledamöter. Av demskall tre vara lagfarna.Domstolen är domför med endast tre ledamöter varav tvålagfarna1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär avgörandeav saken,2. vid förordnande i avvaktan på målets avgörande samt vidannan åtgärd som avser endast måls beredande,3. vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från måletutan att detta har prövats i sak,4. vid behandling av frågor I de fall som avses i andraom prövningstillstånd. stycket är domstolen även domför med treI de fall som avses i andra lagfarna ledamöter.stycket 1--3 är domstolenäven domför med trelagfarna ledamöter. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av en lagfaren ledamot. Fler än tre lagfarna ledamöter får inte delta.Uppkommer i mål fråga av betydelse för enhetlig lagtolkningeller rättstillämpning, får målet hänskjutas till avgörande avFörsäkringsöverdomstolen i dess helhet. Därvid skall samtligaledamöter deltaga i avgörandet, om ej laga hinder möter.Denna lag träder i kraft . Äldre föreskriftergäller fortfarande i fråga om mål som avgjorts av kammarrätteller före ikraftträdandet.1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1991:209 (jfr1991:363).2 Senaste lydelse 1982:121.