bet · GG01KU30 · 1993-05-13 00:00:00 — Som exempel på vad som faller in under denna regelkan nämnas att handläggaren är uppenbar vän eller ovän med parteller annan intressent i ärendet, att han står i någon form avmer markant beroendeförhållande till den som saken angår,exempelvis att han har lånat pengar av denne, eller där han avt.ex. ideella skäl särskilt engagerat sig i saken på ett sättsom ger anledning att anta att det brister i förutsättningarnaför en objektiv bedömning av denna. I förarbetena till den gamlaförvaltningslagen berördes frågan om en persons anknytning facklig organisation kunde grunda jäv i ärende rörandeorganisationen (SOU 1968:27 s. 134, prop. 1971:30 s.350--356).Hänvisning skedde till vissa uttalanden av departementschefen iproposition 1965:60. Departementschefen hade där framhållitbl.a. att enbart det förhållandet att någon tillhör ellertillhört en organisation som var förhandlingspart inte kundeanses vara ägnat att rubba förtroendet för opartiskhet itjänsteutövningen. Om däremot personen tillhör organisationensstyrelse eller innehar annat förtroendeuppdrag förorganisationen eller är funktionär inom denna var förhållandetannorlunda. En sådan anknytning måste anses ägnad att förringatilltron till opartiskhet vid handläggningen (prop. 1965:60s.123).Från jäv kan, enligt 11§ andra stycket, bortses när fråganom opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Formellt settinskränker inte bestämmelsen de jävsgrunder som nämns i förstastycket, men regeln innebär att förekomsten av jäv i sådana fallinte skall föranleda någon verkan. Även om det i ärendetföreligger en sådan omständighet som enligt första stycketformellt grundar jäv skall det således vara möjligt att bortsefrån denna om frågan om opartiskhet uppenbarligen saknarbetydelse. Av ordet uppenbarligen framgår att i tveksamma falljäv bör beaktas.I 12§ förvaltningslagen behandlas verkan av jäv. Huvudregelnär att den som är jävig varken får vidta någon förberedandeåtgärd eller delta i ärendets avgörande. Från denna regel medgesundantag t.ex. när en åtgärd måste vidtas och detta inte utanolägligt uppskov kan ombesörjas av annan.Tidigare behandling i utskottetI granskningsbetänkandet KU 1978/79:30 (s. 36--37) togutskottet upp frågan om jäv för statsråd mot bakgrund av bl.a.reglerna i 6kap. I samband medregeringsskiftet hävdades i den allmänna debatten att deägarintressen som ett par av de tillträdande statsråden hade idet privata näringslivet var ägnade att rubba förtroendet fördem. I ett pressmeddelande uttaladestatsministern att frågan om aktieinnehav ärjävsgrundande för statsråd i första hand borde avgöras pågrundval av de allmänna principer om jäv som kommit till uttrycki förvaltningslagen. Det borde som regel vara tillräckligt attett statsråd inte deltog i ett beslut där fråga om jäv förvederbörande kunde bli aktuellt. Om detta av särskild anledninginte bedömdes som tillräckligt avsåg att överläggamed vederbörande statsråd om hur frågan lämpligen kunde lösas.Möjliga lösningar var exempelvis avveckling av aktieposter ellernedsättning av dem i sådant bankförvar som sköts utan ägarensmedverkan.Utskottet uttalade att det i första hand är när ett nyttstatsråd tillträder, antingen det sker i samband medregeringsskifte eller eljest, som regeln i 6kap. 9§ andrastycket regeringsformen blir aktuell. Eftersom statsministernenligt regeringsformen utser övriga statsråd ligger ansvaret iförsta hand på honom att statsråden uppfyller kraven i nämndabestämmelse. Det ankommer således på statsministern att ta redapå att inga sådana omständigheter som åsyftas med stadgandetföreligger vid utnämningen. Självfallet får det därvidförutsättas att en statsrådskandidat görs uppmärksam på gällanderegler och själv ger erforderliga upplysningar. I vilken månexempelvis aktieinnehav borde ha betydelse för statsministernsställningstagande får bedömas från fall till fall. Genom att somskett nytillträdande statsråds aktieinnehavoffentliggörs blir frågan föremål för insyn och kontroll.Utskottet förklarade sig ha för avsikt att uppmärksamt följaregeringspraxis i jävsfrågor framöver.I en socialdemokratisk reservation anmärktes särskilt påutnämningen av försvarsminister i regeringen , eftersomvalet fallit på en person med betydande ägarintressen i enförsvarsindustri. Det kunde enligt reservationen förutsättas attstatsministern uraktlåtit att skaffa sig kännedom om dettaförhållande och att statsrådskandidaten inte själv lämnatupplysningar om aktieinnehavet. Det påpekades vidare attaktieposten avyttrats först sedan förhållandena blivit kändagenom pressen.I granskningsbetänkandet KU 1980/81:25 behandlades ifrågasattjäv för industriministern i regeringen vidhandläggningen av stöd till (Ncb). Industriministern innehade fram till den 21 november 1980industribevis i Ncb till ett värde av . Denna dagöverlät han bevisen till sina söner, som den 1 januari 1980blivit delägare i den skogsfastighet som bevisen hade sambandmed. hade --efterpropositioner från regeringen beslutat attstödja bolaget bl.a. genom att anslå medel till lån,kapitaltillskott och aktieteckning. Frågan om jäv kundeföreligga för industriministern hade kommit upp inomregeringskansliet redan i samband med den första propositionen1978. Rättschefen i Statsrådsberedningen hade därvid förklaratatt det förhållandevis ringa förmögenhetsvärde som innehavet avindustribevisen utgjorde enligt hans mening inte konstitueradejäv enligt förvaltningslagen.Utskottet hänvisade i granskningsärendet till uttalandena i1978/granskningsbetänkande om att det får förutsättas attdet i samband med att en ny regering bildas ägnas uppmärksamhetåt gällande jävsregler och att statsrådskandidaterna självalämnar de upplysningar som kan vara av betydelse i dettahänseende. Lika självklart ansåg utskottet det vara attenskilda statsråd i samband med handläggningen avregeringsärenden självmant tar upp uppkommande jävsproblem tilldiskussion. Granskningen visade att industriministern inhämtatråd hos Statsrådsberedningens juridiska expertis om innehavet avindustribevis kunde vara jävsgrundande och att han godtagit denbedömning som gjorts att innehavet inte kunde anses vara sådantatt det utgjorde jäv. Utskottet anslöt sig till den bedömningsom gjorts i Statsrådsberedningen och fann att industriministerngenom att rådgöra på det sätt som skett visat den omsorg som börkrävas när det gäller ställningstagande till eventuellt jäv.I en socialdemokratisk reservation anfördes attindustriministern inte iakttagit den försiktighet som varitpåkallad i jävsfrågan när han trots sina personliga intressen iNcb ansvarat för beredningen av Ncb-ärendet och deltagit iregeringsbeslut i frågan.I 1983/granskningsbetänkande uttalade utskottet attbland de frågor, som ägnats ökad uppmärksamhetvad gällde förhållanden som kunde vara ägnade att rubbaförtroendet för en regeringsmedlem, hörde risken för att vissaförmögenhetsdispositioner kan leda till eller uppfattas som enkonflikt mellan statsrådets privatekonomiska intressen och desamhälleliga intressen som han satts att tjäna. Därvid hadebetydande aktieinnehav i näringslivet särskilt kommit iblickpunkten. Utskottet framhöll att det ankommer påstatsministern att tillse att, innan ett nytt statsråd utses,inga sådana omständigheter som åsyftas med stadgandet i 6kap.9§ andra stycket regeringsformen föreligger. Utskottet hadeövervägt att som stöd för statsministern lämna en särskildrekommendation. Den skulle ha inneburit att vissa frågor somkunde bedömas vara av särskild betydelse för vakthållningen omstatsrådsämbetets integritet skulle tas upp vid de samtal somföregår statsrådsutnämningar. Efter de utfrågningar som höllsavstod emellertid utskottet från en sådan rekommendation.Erfarenheterna och synpunkterna från regeringsbildarna varenligt utskottet en tillräcklig markering av hur nödvändigt detbedömts vara för det politiska arbetets anseende att allmänhetenkan ha förtroende för statsråden och att statsråden stårsjälvständiga gentemot ovidkommande intressen. Det konstateradesockså att samtliga tillfrågade regeringsbildare varit ense omvärdet av en offentlig redovisning av aktieinnehav. Utskottetförklarade sig slutligen ha för avsikt att även fortsättningsvisuppmärksamt följa regeringens praxis.Regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m.Utöver bestämmelsen i 6kap. 9§ andra stycketregeringsformen saknas som nämnts bestämmelser om jäv förstatsråd. Förvaltningslagen gäller således inte vidhandläggningen av sådana ärenden som beslutas vid ettregeringssammanträde. I praxis brukar förvaltningsärenden iregeringen ändå i möjligaste mån handläggas enligtförvaltningslagens bestämmelser. Detta förutsattes även iförarbetena till den nya förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s.57).I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpninghos regeringen (s. 45--47) och i en promemoria frånStatsrådsberedningen (SB PM 1987:2) lämnas bl.a. följande rådnär det gäller jäv vid regeringssammanträden.Det åligger statsråd att förvissa sig om att det vid ett visstregeringssammanträde inte kommer upp ärenden som statsrådet iannat sammanhang tagit befattning med eller i vilka statsrådetav andra orsaker är att anse som jävig. I princip bör detundvikas att ett statsråd som är jävig i ett ärende enligt någonav de jävsgrunder som anges i 11§ förvaltningslagen föredrarärendet eller på annat sätt deltar i avgörandet av det vidregeringssammanträde. Också i tveksamma fall bör statsrådetavstå från att delta i avgörandet. I praxis har man bl.a.iakttagit regeln om s.k. tvåinstansjäv (11§ första styckettredje punkten förvaltningslagen) när överklagade ärenden harföredragits och avgjorts vid regeringssammanträden. att han inte bör delta i avgörandet av ettregeringsärende som ligger inom hans direkta ansvarsområde börhan vidtala något annat statsråd att föredra ärendet samtunderrätta statsministern och protokollföraren om detta.Statsrådet deltar då inte heller i avgörandet av ärendet. Om ettstatsråd anser sig vara jävig i ett ärende som ligger utanförhans direkta ansvarsområde anmäler han att han inte deltar iavgörandet av ärendet till statsministern och protokollföraren.Den 24 oktober 1991 beslutade regeringen att tillsätta enregeringens . , vars ordförande är f.d.justitierådet , har bl.a. till uppgift att granska deanmälningar som statsråden gör av fondpappersinnehav, geriktlinjer om hur statsrådens tillgångar bör förvaltassamt att ur etisk synvinkel ge råd om statsrådensförmögenhetsdispositioner. Kommittén skall i en senare etapp tasig an frågor om jäv för statsråd i enskilda regeringsärenden,det lämpliga i sådana bisysslor m.m. som i och för sig ärtillåtna för statsråd enligt 6kap. 9§ regeringsformen och omriktlinjer kan vara motiverade även där samt frågor ommottagande av och hantering av mottagna gåvor.Regeringen har i avvaktan på ställningstagande igranskningsärendet skärpt kontrollen av jävssituationer.Provisoriskt gäller sedan regeringssammanträdet den 7 maj 1992följande ordning: Dagen före ett regeringssammanträde fårrättschefen i Statsrådsberedningen ärendeförteckningarna frånsamtliga departement. Rättschefen går igenom förteckningarna ochjämför dem med aktuella uppgifter om statsrådens aktieinnehav.Om något statsråd äger aktier i ett bolag som på något sättberörs av ett ärende anmäls detta till protokollföraren, somanmäler saken vid regeringssammanträdet, där man sedan tarställning till jävsfrågan. En anmälan sker oberoende avaktieinnehavets storlek. Anmälan sker även i de fall därstatsråd inte har aktier i det berörda bolaget, men bolagetingår i en koncern där statsrådet har aktier i ett annat avkoncernens bolag. Det har uppgetts att regeringen vidställningstagande i jävsfrågor följer Statsrådsberedningensrekommendationer och att berörda statsråd inte deltar ibehandlingen av ett enligt på ovan redovisat sätt anmält ärende.InsiderlagenI insiderlagen (1990:1342) finns bestämmelser om handelsförbudoch anmälningsskyldighet för fondpappersinnehav. Var och en somgenom anställning, uppdrag eller annan befattning har fåttinformation eller kunskap om en inte offentliggjordkurspåverkande omständighet som är ägnad att väsentligt påverkakursen på fondpapper är förbjuden att utnyttja informationen föregen eller annans handel på värdepappersmarknaden till dess attomständigheten blivit allmänt känd eller upphört att habetydelse för kurssättningen. Förbudet gäller även offentligafunktionärer. Beträffande aktieägare gäller förbudet informationom omständigheter som rör aktiebolag i vilket han äger aktier.För att underlätta tillsynen och minska benägenheten förotillåten handel, men också för att stärka förtroendet förbefattningshavare och myndigheter, kan regeringen enligt 11§insiderlagen om det är påkallat för en myndighet föreskrivaanmälningsskyldighet för myndighetens funktionärer.Den 31 januari 1991 beslutade regeringen, med tillämpning avinsiderlagens regler om anmälningsskyldighet, attStatsrådsberedningen och departementen skulle föra förteckningaröver fondpappersinnehav samt att Statsrådsberedningensförteckning skulle omfatta bl.a. statsrådens innehav. Statsrådenkom även överens om att anmäla makars eller sambors samt barnsinnehav på samma sätt. Efter regeringsskiftet hösten 1991beslutade den nya regeringen att Justitiedepartementetsförteckning skulle omfatta även de fondpapper som innehas avstatsråden. Anvisningar för statsrådens anmälan av innehav avfondpapper har utarbetats inom ochöverlämnats till statsråden.Uppgifter om aktieinnehav, jäv m.m.Från har inkommit redovisningar gällandedels ändringar i det innehav av aktier som statsrådenoffentliggjorde och eventuella dispositioner föratt avstå från eget inflytande över förvaltningen, delsuppgifter om närståendes aktieinnehav. Materialet är i storadelar sekretessbelagt. Vidare har från Justitiedepartementetupplysts att statsråden , Per ochUlf anmält att de lämnat sina resp. aktieinnehavtill extern förvaltning samt att även det aktieinnehav somstatsrådet avvecklade också varitföremål för extern förvaltning. har vidutfrågningen med honom uppgett att hans aktieinnehav förvaltasav där han själv är delägare.Genom utskottskansliets försorg har upprättats förteckningardels över de socialdemokratiska statsrådens aktieinnehav undervåren 1991 (bilaga A 9.3), dels deras närståendes innehav avaktier. Uppgifterna om närståendes aktieinnehav ärsekretessbelagt. Från de fem f.d. statsråd i förra regeringensom innehade aktier har inhämtats uppgifter om deöverlämnat aktieinnehaven till extern förvaltning. har därvid meddelat att så varit fallet för hansvidkommande. Övriga fyra har besvarat frågan nekande. Vidarefinns i ärendet tillgängligt en förteckning över anmälda jäv vidregeringssammanträden --december 1989samt januari--(bilaga A 9.4). Av förteckningframgår att jäv anmälts isammanlagt 20 fall, huvudsakligen s.k. tvåinstansjäv. Tre avärendena har gällt bolag; dock har inte något av de statsråd somanmält jäv i ärendena ägt aktier i dessa bolag.Statsrådsberedningen har för perioden --den29 redovisat de regeringsärenden där statsråden , och deltagit i beslut ochsom rört bolag i vilka de innehaft aktier eller annat bolag isamma koncern (bilagorna A 9.5 och A 9.6). Av redovisningenframgår att Per deltagit i beslut rörande sådanabolag i 39 fall, varav 27 beslut , UlfDinkelspiel i 29 fall, varav 10 , och i ettfall i december 1991.Statsrådsberedningen har vidare till utskottet lämnatförteckningar över de regeringsärenden där statsråd avstått frånatt delta på grund av aktieinnehav eller jäv fr.o.m. den 5oktober 1991 t.o.m. (bilagorna A 9.7--A9.9). Av förteckningarna framgår att Per avståttfrån att delta i beslut i sammanlagt 94 ärenden, varav 60 hänförsig till 1992, i 72 ärenden, varav 43 under1992, och i ett ärende . Antaletavgjorda regeringsärenden uppgick enligt uppgift frånStatsrådsberedningen till 13 990 stycken fördelade på 71regeringssammanträden.Vid en genomgång av handelsavdelningsprotokoll har noterats att varitnärvarande vid 39 av de 52 protokollförda sammanträdena samt attantalet handlagda ärenden vid de 39 sammanträdena uppgått till695, varav 293 ärenden återfinns under B-protokollet. UlfDinkelspiel har på grund av jäv eller aktieinnehav avstått frånatt delta i handläggningen av 38 ärenden på det egnadepartementet under 1992.Vid en genomgång av protokoll för 1992har noterats att Per varit närvarande vid 35 av de 47protokollförda sammanträdena samt att antalet handlagda ärendenvid de 35 sammanträdena uppgått till 434 stycken. Per Westerberghar på grund av jäv eller aktieinnehav avstått från att delta ihandläggningen av 5 ärenden på det egna departementet under1992.Vidare har akterna i tre ärenden i vilka näringsministern har förklarat sig jävig, kopiorna avärendeförteckningarna till de tre regeringssammanträden vidvilka Per anmält jäv i dessa ärenden samt kopior avdepartementsbeslut fattade av honom 8 oktober1991--infordrats. De tre ärendena har rört dels tvåbolag som delägts av , dels ett bolag, , som ägt aktier i flera bolag i vilka även PerWesterberg är aktieägare. Ärendena har gällt två ansökningar omtillstånd till ändring i bolagsordning och en framställan omaktieägartillskott från Statens vattenfallsverk.Statsrådsberedningen har i en promemoria daterad den 13 april1992 diskuterat innebörden av jävsbestämmelsen i 11§förvaltningslagen (1986:223) och huruvida denna aktualiseratsbeträffande statsråden , och (bilaga A 9.5). Beträffande frågan om intressejävgjordes den bedömningen från rättschefens sida att de nämndastatsråden inte hade haft eller hade sådant huvuddelägarskap somförutsattes för jävsbestämmelsernas tillämplighet. Därviduppgavs att gettförvaltaren/banken i uppdrag att sälja hans samtliga aktier iEricsson, att banken skriftligen bekräftat detta den 6 november1991, men att han vid regeringssammanträdet den 12 december1991, som finns upptaget på en förteckning avseende perioden den5 --, inte känt till om uppdraget hadefullföljts.Rättschefen menade även att det i praktiken närmast äromöjligt att bedöma hur besluten kunnat antas påverkaaktiekursen i de aktuella enskilda bolagen. Sammanfattningsvisgjordes emellertid den bedömningen att om kursen över huvudtaget påverkats det syntes uteslutet att den påverkats i sådangrad av något av de redovisade besluten att det kunnat väntasmedföra synnerlig nytta eller skada för något av statsråden samtatt något intressejäv inte kunde anses föreligga.Beträffande s.k. grannlagenhets- eller delikatessjäv framförderättschefen att det veterligen beträffande de berörda trestatsråden inte fanns någon sådan särskild omständighet -- somt.ex. anknytning av annat slag än aktieinnehav till bolagen --som var ägnad att rubba förtroendet för beslutsfattarnasopartiskhet i ärendet.Utskottets bedömningRegeringsformen innehåller inte något uttryckligt stadgande omstatsministerns ansvar för att statsråden uppfyller kraven i6kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Statsministern äremellertid den som enligt regeringsformen tillsätter övrigastatsråd, och han har även rätt att entlediga ett statsråd bådepå statsrådets egen begäran och i annat fall. Därigenom kommer,som utskottet framhållit i tidigare granskningsärenden, ansvaretatt statsråden uppfyller kraven i första hand att ligga påstatsministern. Det ankommer således, enligt utskottets mening,på statsministern att innan ett statsråd utnämns ta reda på attinga sådana omständigheter som avses med 6kap. 9§ andrastycket regeringsformen föreligger. Det får därvid förutsättasatt statsrådskandidaten informerats om gällande regler ochlämnat erforderliga upplysningar till statsministern förbedömningen om han uppfyller grundlagsstadgandets krav.Genom utfrågningarna med och harutskottet fortsatt den kartläggning av regeringsbildarnassynpunkter i ovannämnda hänseende som påbörjades i 1983/84 årsgranskningsärende. Utskottet kan därvid konstatera att samtligaregeringsbildare varit av denuppfattningen att statsministern har det yttersta och formellaansvaret för att statsråden uppfyller kraven i 6kap. 9§andra stycket regeringsformen. Någon skillnad föreligger därvidgivetvis inte mellan statsministern i en enpartiregering ochstatsministern i en koalitionsregering.6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen har i första handtill syfte att värna om statsrådstjänstens integritet. Huruvidainnehav av ett speciellt uppdrag, utövande av viss verksamhet,ägande av viss typ av egendom eller andra intressebindningar ärägnade att rubba förtroendet för statsrådet får därvid bedömasfrån fall till fall. Något generellt förbud för statsråd attexempelvis inneha aktier eller annan egendom bör således inteutfärdas. Utskottet anser emellertid att det är viktigt attledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikterkan uppstå och vidtar de försiktighetsåtgärder som kan göras föratt förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas. Genomatt inrätta samt etablera detgranskningsförfarande i Statsrådsberedningen som syftar till attförhindra eventuella jävssituationer från att uppkomma vidregeringsammanträden har regeringen visat att den är medveten omde frågeställningar som kan uppkomma härvidlag. Den nuvaranderegeringen har således ägnat stor uppmärksamhet åt de problemsom olika intressebindningar kan ge upphov till.Som redogjorts för ovan tillämpar regeringenförvaltningslagens jävsregler i förvaltningsärenden trots att deformellt inte gäller för regeringen. Intressejäv föreliggerenligt lagen om ärendets utgång kan förväntas medföra synnerlignytta eller skada. Relativt långtgående krav måste således varauppfyllda innan en sådan jävssituation kan anses föreligga iförvaltningslagens mening.Det kan också konstateras att intressejäv anmälts under tidenfr.o.m. t.o.m. endast i 4fall, varav av Per i de 3 ärenden som redogjorts förovan. Utskottet har, som framgått tidigare, låtit inhämtauppgifter om statsråden , och deltagit i handläggningen avregeringsärenden rörande bolag i vilka de ägt aktier eller annatbolag inom samma koncern. Ärendena, sammanlagt 69 stycken, harrört frågor om tullfrihet, undantag från handelsförbud med visstland, koncerninterna aktieöverlåtelser, nedsättning avenergiskatter, rörelseförvärv av bolag med utlänningsförbehåll ibolagsordningen, ändring i bolagsordningen, utförsel av uran ochkärnteknisk utrustning, krigsmaterielexport samt överklagande avbeslut av och . Inget avbesluten i dessa ärenden är, enligt utskottets bedömning, sådantatt deltagande i handläggningen skulle kunna anses konstitueraintressejäv för de berörda statsråden.Regeringen har när det gäller innehav avaktier tillämpat en ordning som innebär att aktieinnehavet i sigoberoende av dess storlek eller det aktuella ärendets förväntaderesultat hindrar statsrådet i fråga från deltagande i ärendetsbehandling. Av utfrågningarna med ledamöter av regeringenframgår emellertid att regeringen inte är av den uppfattningenatt jäv därmed skulle föreligga i de aktuella ärendena på grundav statsrådens aktieinnehav. Förfarandet får således ses som ettutslag av regeringens strävan att förtroendet för de enskildastatsråden inte skall rubbas.Av de uppgifter som utskottet inhämtat om utfallet sedan dennya ordningen infördes framgår att fr.o.m. t.o.m.den 28 januari 1993, under vilken period ungefär 9500 ärendenbehandlades, har t.ex. Per avstått från att delta ibehandlingen av ärenden rörande bolag i 91 fall och UlfDinkelspiel i 72 fall. Statsministern har, trots ett mycketobetydligt aktieinnehav, avstått från att delta i 100 ärenden.Frågan om jäv i förvaltningslagens mening skall prövas i detenskilda ärendet med beaktande av alla föreliggandeomständigheter. I de fall jäv föreligger, men även i de fall därdet är tveksamt om jäv föreligger, bör statsrådet enligtetablerad praxis inte delta i handläggningen av ärendet.Utskottet vill i detta sammanhang understryka att när jävföreligger i ett ärendet detta är fallet oavsett ärendets arteller omfattning.