bet · GG01FiU10 · 1993-02-25 00:00:00 — Regeringens ifinansplanen redovisade inställning tillgodoser denna linje.Med hänvisning härtill tillstyrker utskottet yrkande 3 i finansplanen ochavstyrker motionerna Fi203 (s) yrkande 3 samt Fi212 (v) yrkande 3.Inventering av statliga utgifterBirger Hagård (m) föreslår i motion Fi202 att skall påtalanödvändigheten av att inventera samtliga statliga utgifter i syfte att försökaundvika en kris i det svenska folkets krismedvetande. Enligt motionären ärförståelsen i stor för att de offentliga utgifterna måste minskas.Skall det svenska folket tycka att det är rimligt att minska på angelägnautgifter som ersättning till arbetslösa och bistånd till tredje världen krävsatt man först slopar eller kraftigt skär ned sådana utgiftsslag, som inte kanförsvaras utan svårighet ens under normala ekonomiska omständigheter.Motionären exemplifierar sitt resonemang genom att peka ut några utgiftsområdensom han anser bör slopas. Det gäller bl.a. anslaget till arbetsmarknadsrådenvid vissa svenska beskickningar i utlandet, stödet till ungdomsrådet, bidragtill korrumperade regimer samt stödet till studieförbund.I likhet med motionären anser utskottet att det är angeläget att allautgifter på statsbudgeten blir föremål för en inträngande prövning som innebäratt man förutsättningslöst också bedömer om det ursprungliga syftet medanslaget kvarstår. Utskottet utgår från att så sker inte bara när anslagenbereds i resp. departement utan också i budgetdialogen mellan de olikadepartementen och . En noggrann prövning avanslagen kommer också till stånd under beredning av budgetförslaget,varvid riksdagsledamöter har goda möjligheter att påtala vilka anslag de finneromotiverade. Den nu aktuella motionen är ett exempel på detta. Enligt vadutskottet erfarit övervägs inom en utbyggnadav uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. I takt med att dennaverksamhet förstärks kommer den typ av kontroller som motionären efterlyser attän mer intensifieras. Enligt utskottets mening ter det sig mot denna bakgundinte motiverat att gör ett uttalande i frågan. Utskottet avstyrkermotion Fi202 (m).Redovisning av strukturellt saldoRedovisningen i finansplanen av det strukturella saldot i statsbudgeten(avsnitt 1.4) föranleder ingen kommentar från utskottets sida.Framtida former för budgetering och redovisning av statens verksamhetBruttoredovisning och redovisning av socialförsäkringssektornFrågan om redovisningen av socialförsäkringssystemets olika delar istatsbudgeten har aktualiserats . (SOU1973:43) konstaterade (s. 216) att det allmänt sett torde vara av intresse attredovisningen av socialförsäkringsavgifterna sker samlat över den statligabudgeten. Avgifterna är av betydelse från inkomstfördelningssynpunkt och haräven ett stabiliseringspolitiskt intresse, anförde utredningen. Att stora delarav systemet ligger utanför den statliga budgeten försvårar överblicken överdet. Utredningen föreslog därför att en redovisning av helasocialförsäkringssystemet i informativt syfte skulle ske i en särskild bilagatill budgetpropositionen.Liknande synpunkter har framförts av revisorer som föreslagit(förs. 1988/89:16) att åtgärder borde vidtas för att få fram en mer rättvisanderedovisning och statistik över socialavgifterna. Det gällde såväl redovisningeni statsbudgeten som publiceringen av statistik på området.Revisorerna framförde i det sammanhanget också att det är viktigt attredovisningen av de olika socialförsäkringsformernas ekonomi är fullständig.Inte bara avgiftsinkomster utan även ränteinkomster och andra viktigareinkomster liksom utgifter och konto-/fondbehållningar bör tas med.Redovisningen av den allmänna sjukförsäkringsfonden bör även omprövas.Revisorerna menade också att möjligheterna att få en klar bild av ekonomin isocialförsäkringarna försvåras av att den nomenklatur som tillämpas är såoenhetlig. Den bristande samstämmigheten vid avgränsningen av socialavgifts-och socialförsäkringsbegreppen i olika redovisningar motiverar en översyn,ansåg revisorerna.I en motion (1988/89:Fi37) av (), som väcktes med anledningav revisorernas förslag, hävdades att måste få bättre möjligheter attpröva socialförsäkringssystemets utveckling inom ramen för den ordinariebudgetbehandlingen. Som exempel nämndes statsbidraget till sjukförsäkringen sombehandlas i socialförsäkringsutskottets budgetberedning endast till den del somdet redovisas som utgift på statsbudgetens utgiftssida, men inte till den delsom det redovisas som underskott på inkomsttiteln , netto.Finansutskottet anförde i denna fråga att det är angeläget att enhetligaprinciper tillämpas i budgetredovisningen även vad gällersocialförsäkringsavgifterna. Allmänt vedertagna definitioner bör också användasför begreppen avgifter, socialavgifter och socialförsäkring. Utskottet deladeockså den uppfattning som kommit till uttryck i den nämnda motionen, attbudgetpropositionen bör utformas på ett sådant sätt att en utgift avsocialförsäkringskaraktär som redovisas som utgift på inkomsttitel prövas isammband med andra utgifter på utgiftsanslag för samma ändamål.Riksdagen biföll (1988/89:FiU23, rskr. 169) såväl Revisorernas förslag sommotionen.Budgetpropositionsutredningen fick i uppdrag att beakta vad anfört.I betänkandet Ny budgetproposition (SOU1990:83) redovisade utredningen sinaöverväganden. Utredningen anförde att och regeringen fattar en radbeslut om hur de resurser som finns i samhället skall användas. En stor ochbetydelsefull del av dessa beslut fattas i samband med att den statligabudgeten fastställs. Andra sådana beslut fattas formellt utanför denårliga budgetprocessen men kan ha konsekvenser för budgetanslagen. I självaverket har en utveckling ägt rum som innebär att en allt mindre del av statenssamlade inkomster och utgifter ingår i statsbudgeten, konstaterade utredningen.Enligt beräkningar minskade statsbudgetensandel av den totala statliga verksamheten från till från 1980till 1988. Det är inte möjligt, skrev utredningen, att med en enkel skattningav det här slaget ha en bestämd uppfattning om exakt vilka komponenter somslagit igenom. Det är emellertid klart att vissa beloppsmässigt stora avlyft urbudgeten, som bostadslånen, affärsverkens investeringar och studiestödet, harhaft avgörande betydelse.Utredningen föreslog att följande principiella krav skulle varavägledande för socialförsäkringarnas behandling i statsbudgeten. Principernahar väl så mycket sin grund i en allmän syn på statsbudgetens lämpligauppbyggnad som på de speciella förutsättningar som gäller påsocialförsäkringsområdet.Utgifter över statsbudgeten bör alltid anvisas som anslag på budgetensutgiftssida eftersom underskott på inkomsttitlar inte blir föremål förbudgetprövning i . Omföringar mellan inkomsttitlar bör undvikas.Specialdestinerade avgifter bör ha egna inkomsttitlar och särredovisas påstatsbudgetens inkomstsida. De kan då stämmas av mot motsvarande information omutgifterna för resp. ändamål så att det blir klart om avgiftsuttaget stämmermed behovet. Utgifterna bör beslutas genom anslag på statsbudgetens utgiftssidaprecis som andra statliga utgifter.Benämningar på avgifter som antyder specialdestination bör bara förekomma omdet faktiskt är fråga om specialdestination. Avgifter av annan karaktär börslås ihop under en mer allmän benämning.Om fonder används bör det vara fråga om aktiva fonder med friståendeförvaltning av den typ AP-fonderna och arbetslivsfonden representerar. Fondersom har karaktär av avräkningskonton bidrar till förvirring om fondbegreppetsinnebörd. Passiva fonder bör avvecklas.Den praktiska konsekvensen av dessa principiella ställningstaganden är attsocialförsäkringsutgifterna, med undantag för ATP, bör behandlas som alla andratransfereringar i budgetberedning och budgetbeslut.Saldot skulle därigenom påverkas "kvalitativt". Det skulle representera enstörre andel av den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande ochdärmed i den meningen bli ett mer meningsfullt nyckeltal som underlag förstabiliseringspolitiska beslut.I budgetpropositionen (1991/92:100 bilaga 6) anfördes medanledning av utredningsförslaget att () ochRiksrevisionsverket (RRV) skulle ges i uppdrag att utarbeta förslag till nyaprinciper för redovisningen i statsbudgeten av socialförsäkringens inkomsteroch utgifter. De av redovisade principerna skullevara vägledande för uppdraget.I årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 6.2) redovisas resultaten avRFV:s och RRV:s arbete. RFV har därutöver i anslutning till uppdraget utarbetatett eget förslag med innebörd att socialförsäkringen ges en mer friståendefinansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande till statsbudgeten.I motion Fi705 av och () tas flera frågorupp om transfereringssystemen och i synnerhet socialförsäkringen. Motionärernasutgångspunkt är utvecklingen och sambanden av och mellan systemens olika delar.Motionärerna har utifrån dessa utgångspunkter olika synpunkter på redovisningeni statsbudgeten och beslutsunderlaget i allmänhet.Det är en allvarlig brist i finansplanen och i de olika fackdepartementensbudgetdokument att de inte på ett tillfredsställande sätt redovisar hurbudgetavvikelserna uppkommit, anför motionärerna. Förutom att utgifterna i ettsystem bestäms av regelsystemets utformning så påverkas de av sambanden mellanolika regler och ändringar i olika men närliggande system.Motionärerna har tagit del av den redovisning som fogats tillSocialdepartementets bilaga i budgetpropositionen (bilaga 6.2). Motionärernakonstaterar att denna är det mest omfattande försöket till redovisning avsocialförsäkringssektorns olika delar som gjorts. Motsvarande redovisningsaknas dock på andra regelstyrda områden som också redovisat avsevärdakostnadsökningar. Motionärerna anser att redovisningen bör byggas ut i dessaavseenden.I motionen kommenteras RFV:s förslag att ge socialförsäkringen en merfristående finansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande tillstatsbudgeten. En renodlad redovisning av detta slag är attraktiv försocialförsäkringssystemen, anser motionärerna. Kostnader och intäkter förförsäkringen ligger samlade. Vid växande underskott bör åtgärder komma snabbareän om underskotten hanteras i statsbudgeten och täcks genom växandestatsbidrag. Utvecklingen inom arbetsmarknadsfonden tyder dock på att detbehövs ytterligare mekanismer som snabbt tvingar fram analyser om vilkafaktorer som bringar bidragssystemen i obalans. De redovisningsmetoder somRFV föreslagit gällande socialförsäkringssystemen bör därför kombineras medsammanställningar som beskriver sambanden mellan de olika delarna. Systemenkan tänkas överlappa varandra och påverkas av förändringar i angränsandesystem. Motionärerna ger exempel på hur förändringar i ett system kan påverkaandra system. Vidare anser motionärerna att sammanställningar bör göras aveffekterna av genomförda regeländringar . Dessutom bör också beteendeförändringar och de ekonomiskaeffekterna härav beräknas, dvs. de dynamiska effekterna av förändringar isystemen. Enligt motionärerna skulle RFV:s modell kompletterad på detta sättkunna bidra till den svåra saneringen av ett alltmer ekonomiskt betungandesocialförsäkringssystem.Utskottet anser liksom tidigare att stora fördelar avseende överblick ochmöjligheter för att agera skulle uppnås om socialförsäkringssystemensolika dela redovisades mer konsekvent och enhetligt över statsbudgeten. Debrister och svårigheter som påpekats av revisorer, i motionen1988/89:Fi37 av samt av budgetpropositionsutredningen medinstämmande av finansutskottet består alltjämt. Den redovisning som lämnas ibudgetpropositionens bilaga 6.2 är värdefull som information till omomfattningen och utvecklingen av de olika socialförsäkringssystemen. I likhetmed vad som anförs i motion Fi705 (m) anser utskottet att det skulle varavärdefullt om redovisningen kunde utvidgas till att omfatta sambanden mellanolika system och regelförändringarnas effekter på systemets kostnader. Attbelysa systemens dynamiska effekter på samhällsekonomin är naturligtvis ocksåintressant men därvid blir sannolikt metodproblemen betydande. Det är därförkanske snarare en uppgift för särskilda utredningar som t.ex.långtidsutredningarna eller för den samhällsvetenskapliga forskningen.När det gäller redovisningen mot statsbudgeten vill utskottet dock framhållaatt utförliga och informativa redovisningar till inte kan ersätta enkorrekt och rättvisande redovisning över statsbudgeten. Det är som påtalatstidigare inte rimligt att , i form av ett anslagsbeslut, endast tarställning till av sjukförsäkringens utgifter men inte prövar eventuelltuppkommande underskott för sjukförsäkringen. har dessa täckts direktfrån en inkomstpost på budgetens inkomstsida utan ställningstagande frånriksdagens sida. delar således uppfattningen att utgifter överstatsbudgeten skall redovisas över anslag på statsbudgetens utgiftssida,omföringar mellan inkomsttitlar och mellan inkomster och utgifter(nettoredovisning) bör undvikas samt att lagstadgade socialavgifter bör ha egnainkomsttitlar.Riksdagen godkände vissa riktlinjer för sjuk- ocharbetsskadeförsäkringen som innebär att dessa skall flyttas ut urstatsbudgeten. Arbetsmarknadens parter bör enligt beslutet ges ansvaret förförsäkringarna. Genom att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen flyttas ut frånstatsbudgeten kommer verksamheten att bedrivas i ett system där underskott inteär möjliga. Villkoren måste anpassas till de ekonomiska förutsättningarna.Inledningsvis kommer finansieringen att ske med statsbidrag men dessa kommeratt avta i takt med att annan finansiering tillkommer.Utskottet anser att ett viktigt kriterium för att flytta viss verksamhet vidsidan av budgeten är, som vid nyssnämnda beslut, att underskott i princip inteskall vara möjliga. Utskottet är därför mycket tveksamt till RFV:s förslag tillatt generellt ge socialförskringssektorn en från statsbudgeten mer friståendeställning. Det kan som utskottet tidigare påpekat leda till att underskott somuppkommer finansieras genom en nettoredovisning eller upplåning vid sidan avstatsbudgeten utan att får tillfälle att ta ställning till hurverksamheten skall finansieras. Nödvändiga förändringar i regelsystemenförsenas därmed. Utvecklingen av arbetsskadeförsäkringen,lönegarantiverksamheten och arbetsmarknadsfonden är exempel på detta.Av finansplanens avsnitt om Framtida former för budgetering och redovisningav statens verksamhet (Statsbudgeten och särskilda frågor, avsnitt 1.6) framgåratt regeringen är väl medveten om de brister som nuvarande former förbudgetering och redovisning har. I propositionen sägs att det krävs ettomfattande utvecklingsarbete för att bl.a. precisera principer för denkonsoliderade och fullständiga statliga redovisningen och hur den skall görasoperativ i budgettermer samt preciseras för . Utskottet vill starktbetona värdet av att det uvecklingsarbete som planeras kommer till stånd.Utskottet förutsätter att detta arbete kommer att redovisas successivt och attriksdagen därvid får tillfälle att ta ställning till den fortsattainriktningen.Några ytterligare åtgärder med anledning av vad som anförs i motion Fi705 (m)anser inte utskottet motiverade. Motionen avstyrks därför av utskottet.Redovisning av investeringar i statsbudgetenI motion Fi701 av () föreslås en uppdelning avstatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget. I den nuvarande formen förstatsbudgeten blandas utgifter för investeringar och utgifter för drift sammanpå ett olyckligt sätt. Utgifter för investeringar finansieras på samma sätt somlöpande utgifter. I ett kärvt budgetläge finns risk för att utgifter förinvesteringar skjuts trots att de kan leda till storasamhällsekonomiska vinster, skriver motionären.Även i motion Fi717 av och Bo G Jenevall (nyd) förordasen uppdelning av statsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget. Förutom deskäl för en uppdelning som redovisas i föregående motion påpekas skillnaden ifinansiering av investeringar och driftutgifter. Att finansiera långsiktigträntabla investeringar med lån är enligt motionärerna både riktigt ochvälmotiverat, medan driftutgifter i princip bör finansieras med löpandeinkomster.Motionärerna tar också upp frågan om inflytande över statligainvesteringar som är av stort samhällsintresse. Dessa investeringar börunderställas för prövning vad gäller omfattning, inriktning ochfinansiell ram. Detta sker enligt motionärerna enklast genom att utgifterna fördessa tas upp på statsbudgeten på en kapital- eller investeringsbudget.Även i motion Fi704 av och () hävdas att detär väsentligt att i vissa sammanhang behandla investeringar ochkapitalkostnader på ett annat sätt än driftkostnader. Beslutsfattandet omkapitalinvesteringar under lågkonjunktur skulle sannolikt få en mer långsiktigtekonomiskt rationell utformning, om en eventuell investering inte endastbehandlades som en utgift i den aktuella beslutssituationen utan ocksåutvärderades med hänsyn till den framtida nyttan -- de framtida intäkterna --som investeringarna skulle ge upphov till. Beslutsunderlaget bör i högre gradkoncentreras på för- och nackdelar av tidigareläggning av investeringar.I den socialdemokratiska partimotionen Fi203 (yrkande 7) kritiseras iallmänna ordalag budgetförslagets utformning. Budgeten bör utformas med störreöverblickbarhet och konsekvens, anför motionärerna.I finansplanen tas frågan om en uppdelning av utgifterna i drift- ochinvesteringsutgifter upp i anslutning till en redovisning av statsutgifternasförmögenhetseffekter (Statsbudgeten och särskilda frågor, avsnitt 1.5). I dennagörs en uppdelning av statsbudgeten och den statliga verksamhetens utgifter pålöpande drift i form av resultat i företagsekonomiska termer samt iinvesteringar. finns varken någon sammanhållenförmögenhetsredovisning med balans- och resultaträkningar för hela den statligaverksamheten eller någon förmögenhetsredovisning som kan användas ibudgetarbetet. Fr.o.m. redovisningen av /94 kommer myndigheternaatt upprätta fullständiga årsredovisningar. RRV utvecklar enmodell för konsolidering av dessa för att ta fram redovisning för hela staten.Den redovisning som lämnas i finansplanen om statsutgifternasförmögenhetseffekter är värdefull och bör kunna utvecklas ytterligare.Utskottet ser emellertid inte denna typ av redovisning som en lösning påproblemen av vad som skall tas upp på statsbudgeten och hur det bör ske. Ilikhet med vad som anförs i motion Fi704 (m) anser finansutskottet att deredovisningstekniska problemen snarare hänger samman med att statsbudgetenskall utgöra ett styrinstrument på olika nivåer, varför det knappast kan finnasen redovisningsmetod som kan tillfredsställa de olika behoven.Investeringar i vägar och järnvägar finansieras traditionellt genom årligaanslag på statsbudgeten. Utgångspunkten för vilka investeringar som skall görasär de gällande tioåriga investeringsplanerna för investeringar i riksvägar,stomjärnvägar och länstrafikanläggningar. De årliga investeringsanslagen harsedan slutet av varit ca per år.Riksdagen beslutade att inrätta ett anslag för investeringar itrafikens infrastruktur. Anslaget skulle främst användas för störresammanhållna projekt av nationell betydelse som gagnar tillväxten och miljönoch storstadsregionernas trafiksystem. anvisade 10 miljarder kronortill anslaget men utlovade att en påfyllnad med ytterligare 10 miljarder kronorskulle ske . För resten av 1990-talet angav en planeringsram på20 miljarder kronor.I syfte att möta lågkonjunkturen och minska arbetslösheten har vidtvå tillfällen, och juni , beslutat om extra medeltill transportsektorn. beslutade att anslåytterligare för åtgärder på länsvägar i skogslänen.I årets budgetproposition (, bilaga 7) föreslås enny finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar (inkl. eldrifts-och telenätsutrustning) och kollektivtrafikanläggningar. De skall enligtförslaget finansieras genom lån som tas upp i . För attfinansiera räntor och amorteringar kommer ett särskilt kapitalkostnadsanslagatt inrättas. En total investeringsram och en låneram kommer att fastställasför investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar förperioden --2003. Utöver ordinarie investeringar kommer ytterligareinvesteringar för att göras, varav 10 miljarder kronoravser redan fattade beslut. Förslag kommer senare i vår att lämnas till hurresurserna skall fördelas mellan och Banverket.Som skäl för att införa en ny finansieringsmodell anförs att flera mycketangelägna investeringar inte har gått att finansiera inom anslagnaramar. I finansplanen sägs att genom en övergång till lånefinansiering kaninvesteringsnivån höjas ytterligare.Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU (1987/88:FiU3y) innebär enövergång till att finansiera investeringar med lån i ()eller på kapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gördet möjligt att öka investeringarna i samhället. Att finansiera statligainvesteringar genom lån i RGK i stället för över anslag skapar inte hellernågot ökat finansiellt utrymme. Även finansieringen via anslag innebär, i denmån inte statsinkomsterna räcker till, att lån upptas i RGK. Utskottet delarsåledes inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringarmed lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad enfinansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverkavilket inflytande får över besluten om infrastrukturinvesteringarna.Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ettkapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar påupptagna lån. Ett ställningstagande från sida till omfattningen avett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande överinvesteringarnas omfattning. Belastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer attbestämmas genom en mekanisk framräkning baserad på gjorda investeringar. Detanslaget kan i detta skede inte påverka. Ställningstagandet tillkapitalkostnadsanslaget blir därför ointressant ur beslutssynpunkt.Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livslängd, som ettkapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan var värdefullt urandra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektornsresursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådanperiodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget attredovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som godredovisningssed. Ändringar av principer får genomslag påbudgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning avstatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkttill den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att detill denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endastden del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tasupp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- ochkapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseendenmen även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig ochofullständig.De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och enkapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiskaredovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisaen investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfallerföretaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfalleremellertid inte staten direkt utan andra samhällssektorer.I själva verket är den kanske viktigaste orsaken till att viss verksamhet kanbedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlig regi än iprivat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utansprids i samhället.