yttr · GG05FiU4 · 1992-12-31 00:00:00 — Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. har berettfinansutskottet tillfålle att yttra sig över proposition 1992/93:176Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. jämte motioner, i de delar somberör finansutskottets beredningsområde. behandlar i detta yttrande tilltrafikutskottet frågan om att införa ett nytt finansieringssystem, avsnitten2.1.1 (s. 3032) och 4 (s. 107112) i propositionen. 1 dessa delar av propositionen föreslås att investeringari vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar skall finansieras genom attlån tas upp i i stället för att som finansieras överanslag på statsbudgeten. Enligt RF 9:10 får regeringen inte uppta lån utanriksdagens bemyndigande. Regeringen begär därför ett bemyndigande förregeringen att för perioden /941995/96 besluta om låneram förinvesteringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar upp till ettbelopp om . Därutöver föreslås att skall beslutaatt två av regeringen underställda myndigheter. och , skallmedges rätt att ta upp lån i /941995/96intill ett sammanlagt belopp av högst för nyainvesteringar. Detta belopp innefattas emellertid i det förstnämndabemyndigandet, som även innefattar tidigare upptagna lån för investeringar ivägar och järnvägar om totalt ca . 1 propositionen (s. 11)inför regeringen ett nytt begrepp, nämligen skuldsättningsram. Någon närmare innebördav begreppet ges inte i detta sammanhang. 1 en särskild hemställanpunktföreslås att skall besluta att skuldsättningsramen för perioden1993/942002/03 skall vara . De ovannämnda beloppeninnefattas i den begärda planeringsramen. 1 1992/93. 1992/93 FiU4y Vidareföreslås godkänna att väg- och järnvägsinvestering- 1992/93:FiU4y ar börplaneras inom en ram om totalt . Därtill kommer 10 miljarderkronor för sådana projekt som redan beslutats inom den av tidigarebeslutade planeringsramen om . föreslås ocksågodkänna en viss fördelning av ramen på olika typer av trafikinvesteringar (s.42) men föreslås att regeringen skall bemyndigas besluta om denslutliga fördelningen av låneramen mellan och samt mellanår och ändamål (s. 112). Ett särskilt bemyndigande begärs också för regeringenatt besluta om de förändringar i givna bemyndiganden för ochBanverket som är påkallade av den nya finansieringsmodellen. 1 propositionen bedöms att med lånefinansiering kommer defaktiska ränte- och amorteringskostnaderna för investeringar i vägar ochjärnvägar att tydliggöras på statsbudgeten. redovisas de direktaanskaffningsutgifterna. I propositionen bedöms vidare att lånefinansiering innebäratt en periodisering av anskaffningsutgifterna görs på statsbudgeten i ställetför att dessa till fullo får täckas med anslagsmedel det aktuella budgetåret.Belastningen på budgeten för amorteringar och räntor uppstår enligt förslagetförst efter hand som lån och räntor förfaller till betalning.Budgetbelastningen sägs därmed uppstå först när de samhällsekonomiskavinsterna med uppbyggd och väl fungerande infrastruktur infaller, dvs. i taktmed att investeringarna brukas av medborgarna. Med en lånefinansieringsmodellförbättras enligt propositionen beslutsunderlag genom att defaktiska kostnaderna staten har för infrastruktursatsningar tydliggörs genomatt såväl ränte- som amorteringskostnader synliggörs. Övergången till en lånefinansiering innebär en temporärförbättring av statsbudgetens saldo. I den takt investeringarna sker kommerdenna effekt successivt att minska. Detta innebär dock inte att statensfinanser på något sätt förbättras. Genom omläggningen kommer skillnaden mellanstatsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov tiilfålligt att öka. För att "finansiera" räntor och amorteringar avupptagna lån bör, enligt propositionen, ett särskilt anslag förkapitalkostnader för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivatrafikanläggningar, vilka föreslås betalas med lån, inrättas. För budgetåret1993/94 beräknas detta anslag uppgå till . 1 propositionen föreslås mot bakgrund härav att anslagenför byggande av riksvägar, byggande av länstrafikanläggningar, bärighetshöjandeåtgärder, nyinvesteringar i stomjärnvägar samt ersättning till förvissa kapitalkostnader som tillsammans uppgår till närmare 5 miljarder kronorinte skall tas upp i statsbudgeten för /94. Utskottet 1992/93:FiU4y har i betänkandet om den ekonomiskapolitiken och budgetregleringen (1992/93:FiU10, FiU20) behandlat frågan omfinansieringen och redovisningen av investeringar i trafikens infrastruktur.Utskottets behandling föranleddes av ett antal motioner som tog upp frågan omatt indela statsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget. Utskottet anförde ibetänkandet följande: Investeringar i vägar och järnvägar finansierastraditionellt genom årliga anslag på statsbudgeten. Utgångspunkten för vilkainvesteringar som skall göras är de gällande tioåriga investeringsplanerna förinvesteringar i riksvägar, stomjärnvägar och länstrafikanläggningar. De årligainvesteringsanslagen har varit ca 4,6 miljarderkronor . beslutade att inrätta ett anslag förinvesteringar i trafikens infrastruktur. Anslaget skulle främst användsis förstörre sammanhållna projekt av nationell betydelse som gagnar tillväxten ochmiljön och storstadsregionernas trafiksystem. anvisade 10 miljarderkronor till anslaget men utlovade att en påfyllnad med ytterligare 10 miljarderkronor skulle ske . För resten av 1990-talet angav enplaneringsram på . 1 syfte att möta lågkonjunkturen och minska arbetslöshetenhar vid två tillfållen, och juni , beslutatom extra medel till transportsektorn. beslutade attanslå ytterligare för åtgärder på länsvägar i skogslänen. 1 årets budgetproposition (,bilaga 7) föreslås en ny finansieringsmodell för investeringar i vägar,järnvägar (inkl. eldrifts- och telenätsutrustning) ochkollektivtrafikanläggningar. De skall enligt förslaget finansieras genom lånsom tas upp i . För att finansiera räntor och amorteringarkommer ett särskilt kapitalkostnadsanslag att inrättas. En totalinvesteringsram och en låneram kommer att fastställas för investeringar ivägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar för perioden 19942003. Utöverordinarie investeringar kommer ytterligare investeringar för 30 miljarderkronor att göras, varav avser redan fattade beslut. Förslagkommer senare i vår att lämnas till hur resurserna skall fördelas mellanVägverket och . Som skäl för att införa en ny finansieringsmodell anförsatt flera mycket angelägna investeringar inte har gått att finansiera inomhittills anslagna ramar. 1 finansplanen sägs att genom en övergång till lånefinansieringkan investeringsnivån höjas ytterligare. Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU(1987/88:FiU3y) innebär en övergång till att finansiera investeringar med lån i Riksgäldskonto ret (RGK) eller på kapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gör det möjligt att öka investeringarna i samhället. Att finansiera statliga investeringar genom lån i RGK i stället för över anslag skapar inte heller något ökat finansiellt utrymme. Även finan sieringen via anslag innebär, i den mån inte statsinkomsterna räcker till, att lån upptas i RGK. Utskottet delar således inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringar med lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad en finansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverka vilket inflytande får över besluten om infrastrukturinveste ringarna. Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas - upp ett kapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar på upptagna lån. Ett ställningstagande från 1992/93:FiU4y sida tillomfattningen av ett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ettinflytande över investeringarnas omfattning. Belastningen påkapitalkostnadsanslaget kommer att bestämmas genom en mekanisk framräkningbaserad på gjorda investeringar. Det anslaget kan i detta skede intepåverka. Ställningstagandet till kapitalkostnadsanslaget blir därförointressant ur beslutssynpunkt. Att periodisera utgifterna över investeringens beräknadelivslängd, som ett kapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kanvara värdefullt ur andra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statligasektorns resursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådanperiodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget attredovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som godredovisningssed. Ändringar av principer får genomslag påbudgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning avstatsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkttill den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att detill denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endastden del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tasupp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- ochkapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseendenmen även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig ochofullständig. De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift-och en kapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiska redovisningskonventionen.Enligt denna konvention får ett företag inte redovisa en investering somtillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. Deframtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfaller emellertidinte staten direkt utan andra samhällssektorer. 1 själva verket är den kanske viktigaste orsaken till attviss verksamhet kan bedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt ioffentlig regi än i privat regi att inkomsterna från verksamheten intetillfaller ägaren utan sprids i samhället. Verksamheter som karaktäriseras avsådana svårigheter för ägaren att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt få betalning för tillhandahållna tjänster brukar i ekonomisk teori benämnaskollektiva tjänster. Det anförda, som påpekas i finansplanen, visar att denföretagsekonomiska redovisningskonventionen inte i alla delar är lämplig attanvända för statlig verksamhet. Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels ärinvesteringar insatsresurser produktionsfaktorer för att myndigheterna skallkunna bedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc), dels ärinvesteringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjas avandra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, skyddsrum etc). För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell varaatt finansiera investeringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låta kapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget. Ett sådant system föreslås i årets finansplan. Utskottet återkommer till detta. Kapitalkostnaderna i ett sådant system minskar myndigheternas framti da utrymme för löpande utgifter. Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konse kvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang är emellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntade av- kastningeninte tillfaller staten i form av inkomster. se är härden samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av 1992/93:FiU4yinvesteringens värde. Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna?Vilka blir effekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kanbedömas och avgöras inom en enskild myndighet eller ett verk. yttrade sig över proposition1987/88:50 om trafikpolitiken (1987/88:FiU3y). I yttrandet skrevett enigt finansutskott följande: Utskottet anser inte att det finns skäl att ändra deprinciper som slogs fast av 1984/riksdag. För att ett affårsverk skallfå finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten direkt viariksgäldskontoret bör liksom gälla att full förräntning kan påräknaspå investeringen. För de investeringar där detta inte gäller börfinansieringen liksom ske via anslag på statsbudgeten. 1 de fall ettaffårsverk medges rätt att låna i bör det ske inom en angivenram. En upplåning som sker på detta sätt skall på lämpligt sätt rapporteras ochredovisas som statsskuld för att överblicken och rap porteringen av den totalastatsskulden inte skall försvåras. Utskottet uttryckte förståelse för de motiv som anförtsför att införa andra finansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel.Det är emellertid viktigt, anförde utskottet, att i detta sammanhang beakta dekrav som ställer beträffande möjligheter till inflytande ochöverblick. Utskottet har alltjämt samma uppfattning och ansersammanfattningsvis att investeringar i infrastruktur bör anvisas över anslagpå statsbudgeten. En finansiering över anslag kan väl förenas med utformningav planeringsramar eller investeringsbemyndiganden som gör det möjligt attlångsiktigt planera verksamheten. Det kan dock finnas skäl att överväga andrabudget- och redovisningsformer för denna typ av investeringar. Det är i vissasammanhang väsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på ettannat sätt än driftkostnader. Utskottet var i betänkandet (1992/93:FiU10, FiU20, rskr.189) för sin del inte berett att tillstyrka att en drift- och en kapitalbudgetskulle återinföras, men ansåg att frågan om hur investeringarna i infrastrukturskall finansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare. Utskottet förutsatte att regeringen i det fortsattaarbetet med dessa frågor uppmärksammade de problem utskottet här påtalat. Deaktuella motionerna avstyrktes därför av utskottet. 1 en reservation från Nydemokrati förordades att en särskild utredning tillsattes för att lösa defrågor som motionerna aktualiserat. Propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (1992/93:176) har därefter överlämnats till . I propositionen lämnas en redovisning för hur styrformerna för investeringar i trafi kens infrastruktur bör utvecklas. Utskottet har tagjt del av dessa förslag. Som utskottet ser det föreslås i propositionen vissa förbättring ar och förtydliganden vad gäller styrformerna och redovisningen. För slaget har också andra förtjänster. En bättre överensstämmelse åstad koms i redovisningen mellan budgetbelastning och medborgarnas ut nyttjande av investeringarna. Genom en treårsram för upplåningen ges möjlighet att styra den totala omfattningen av trafikinvester- 5 ingarna.Vidare kommer en årlig utfallsredovisning att lämnas i form av uppföljning mot investeringsplan och ingångna åtaganden. Trots 1992/93:FiU4y dettamåste utskottet konstatera att den för finansutskottet intressanta frågan omhur skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgifter somsaknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skallomfattas av budgetregleringen, inte fått en för tillfredsställandelösning. Utskottet vill åskådliggöra detta med följande exempel. 1propositionen föreslås att ett kapitalkostnadsanslag skall införas påstatsbudgeten som skall belastas med amorteringar och räntor på lån till bl.a.Vägverket och . Denna typ av anslag kan emellertid leda till vissaicke önskvärda effekter. Antag att staten önskar öka sitt sparande för attminska sin skuldsättning och av det skälet ålägger och attöka sina amorteringar. Innebörden härav blir med propositionens förslag tillfinansiering av infrastrukturinvesteringar att utfallet påkapitalkostnadsanslaget ökar. Den paradoxala effekten blir således attbudgetunderskottet ökar trots att myndigheterna ökat sitt sparande. Det omvända skulle också kunna inträffa omamorteringstiden i stället förlängs, vilket egentligen innebär ett mindresparande än annars. Därigenom skulle belastningen på kapitalkostnadsanslagetminska och budgetsaldot förbättras. Den faktiska upplåningen påverkas i dettaskede inte, eftersom upplåningen redan har skett i samband med attinvesteringen genomförs. Exemplen visar enligt utskottets mening att begreppetkapitalkostnadsanslag ger statsbudgeten och budgetunderskottet, om de iproposition 176 föreslagna förändringarna genomförs, en annan innebörd än dehittills haft. Genom att man ändrar amorteringstiden kan budgetsal-dots storlekpåverkas. Enligt finansutskottets mening aktualiserar detta fråganpå vilket sätt skall utöva sin finansmakt. Det vedertagnasättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommandebudgetår skulle behöva utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndigandenoch liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. avser att i ettannat sammanhang föreslå att hos regeringen hemställa om en översynav de frågor som utskottet aktualiserat här och i det nämnda betänkandet fråni (1992/93:FiU20, rskr. Den i proposition 176 aktualiserade frågan omfinansieringen av investeringar i trafikens infrastruktur måste emellertid lösas nu i samband med behandling av propositionen. För att inte senarelägga ställningstagande till de nödvändiga investering arna i trafikens infrastruktur och på ett negativt sätt påverka trafikver kens investeringsplanering bör , i avvaktan på en närmare prövning av hur finansmakt bör utformas, anvisa nödvändi ga medel för infrastrukturinvesteringar över anslag på statsbudgeten. anser därför att för mer vedertagna besluts former att anvisa medel över anslag och fastställa inriktningen och omfattningen av verksamheten genom planerings- eller investeringsbe myndiganden bör användas också för beslut om investeringar i 6 trafikens infrastruktur. Det börankomma på trafikutskottet att överväga om anslaget skall 1992/93:FiU4y omfatta deberäknade utgifterna för hela treårsperioden eller endast i taget.Av betydelse härvid är om planeringen och ställningstagande skallske treårsvis eller vara rullande. Likaså ankommer det på trafikutskottet attta ställning till om medlen skall anvisas samlat eller fördelas på väg- ochjärnvägsinvesteringar. anser dock, med tanke på investeringarnasbetydelse för det samhällsekonomiska kapacitetsutnyttjandet och behovet att påsikt utveckla kapaciteten, att vägledande för trafikutskottet bör vara attriksdagens ställningstagande inte ytterligare skall försena den planeradeutbyggnaden. bör därför fatta de nödvändiga besluten redan i vår. Ett ställningstagande i denna riktning skulle ocksåtillgodose yrkandena 11 15 i motion T71 (s) samt i viss utsträckning ävenmotion T62 (v) yrkandena 1 och 7. Förslaget i motion T47 av () att överföra delarav fordonsskatten och bränsleskatten direkt till förväginvesteringar anser utskottet bör avslås av . Förslaget kan inteses som en finansieringsform, som motionären hävdar, utan är egentligen enspe-cialdestinering av inkomster. Utskottet och har vid ett flertaltillfållen avvisat sådana yrkanden. Väginvesteringar bör vägas främst mot andratyper av infrastrukturinvesteringar och inte mot vissa skatteinkomster. Enspecialdestinering av inkomster till vissa utgifter skulle försvåra förriksdagen att göra en prioritering på rationella grunder mellan olika typer avutgifter. I beslutet har deltagit: (), HansGustafsson (s), (), (), (),(), Per (), Tom (), (),(), Bo G Jenevall (nyd), (), (), () och (). Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvarit vid denslutliga behandlingen av ärendet. BOtab 43683, 1993