yttr · GG05KU1 · 1992-12-31 00:00:00 — Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) 1992/93 KUly har beslutat bereda samtrigaövriga utskott tillQlle att yttra sig över dels proposition 1991/92:170 omEuropeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) jämte de motioner som kan kommaatt väckas med anledning av propositionen, dels motionerna 1991/92:U534yrkandena 7 och 8 samt 1991/92:U701, allt såvitt propositionen och motionernarör respektive utskotts beredningsområde. undertecknades avtalet mellan Europeiskaekonomiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen och derasmedlemsstater samt medlemsstaterna i Europeiska frihandelssamman-slutningen omEuropeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avta-let). Målet för äratt med enhetliga regler främja handel och övrig ekonomisk samverkan mellanparterna i syfte att skapa ett enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde(EES). Avtalet innehåller bestämmelser om fri rörlighet för varor, personer,tjänster och kapital (de fyra friheterna). I denna del motsvarar avtalet denprimära EG-rätten, i första hand regler. De fyra friheternabygger på ett förbud mot särbehandling på grund av nationalitet. undertecknades också avtalet mellanEFTA-länderna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol(övervakningsavtalet) samt avtalet mellan EFTA-länderna om en ständig kommitté(kommittéavtalet). I övervakningsavtalet har EFTA-staterna kommit överens omatt upprätta en oberoende övervakningsmyndighet och att skapa förfaranden somöverensstämmer med dem som finns inom EG för att säkerställa attförpliktelserna enligt efterlevs. gesuppgifter som motsvarar . Myndigheten skall dock inte delta ibeslutsprocessen inom EES på samma sätt som kommissionen inom EG. skall vidare en upprättas med kompetens bl.a.att döma i fall somgäller EFTA-ländernas efterlevnad av , att över- 1992/93:KUly prövabeslut av övervakningsmyndigheten i konkurrensärenden samt att slita tvistermellan EFTA-staterna. 1 kommittéavtalet finns bestämmelser om en ständigkommitté mellan EFTA-länderna. Den skall bl.a. handha beslutsfattande,administration och konsultationer mellan EFTA-länderna när det gällerEES-samarbetet. undertecknades avtalet mellanEFTA-länderna om en kommitté med ledamöter från EFTA-staternas parlament (parlamentarikeravtalet).Kommittén skall vara ett rådgivande organ till EFTA-länderna. 1 propositionen (bil. 1) föreslår regeringen attgodkänna avtalen och att anta förslag till lag om ett europeisktsamarbetsområde. EES-lagen innebär att avtalen förutom parlamentarikeravtalet ivissa delar införlivas med svensk rätt. Till grund för lagförslaget ligger endepartementspromemoria, som har remissbehandlats. Förslaget har lagts framefter lagrådets hörande. har i samråd med EES-utskottetanordnat en offentlig utfrågning med hovrättspresidenten , professornOlof och departementsrådet . En uppteckning av utfrågningenfinns i bilagan till detta yttrande. med tillhörande är mycketomfattande och rör i stort sett hela samhällsområdet. De har därför storbetydelse för många människor. Avtalen kommer också att i betydandeutsträckning påverka arbetet i domstolar och myndigheter.Konstitutionsutskottet vill därför redan inledningsvis understryka vad somanförs i propositionen om det stora behovet av information ochutbildningsinsatser. Även lagrådet har pekat på betydelsen härav. Utskottethänvisar i sammanhanget till sina uttalanden i samband med behandlingen avregeringens förslag i årets budgetproposition beträffande medel tillinformationsinsatser om europeisk integration (1991/92:KU35). ser inte som sin uppgift att taställning till frågan om avtalens godkännande från allmänpolitiskautgångspunkter. Den frågan är i första hand en uppgift för . Propositionen reser emellertid fiera konstitutionella ochförfattningstekniska frågor som har att göra med hur de grundläggandebestämmelserna i , övervakningsavtalet och kommittéavtalet skallinförlivas med svensk rätt. I yttrandet behandlar konstitutionsutskottetfrågor om införlivande av avtalen med svensk rätt, huruvida svensknormgivningskompetens överlåts, beslut om nya EES-regler, automatisk giltighetav framtida avtalsändringar, lagvalsregeln, vissa publiceringsfrågor, kommunalastödåtgärder samt offentlighet och sekretess m.m. Yttrandetberör också regler i reklam i TV som riktar sig till barn. I några av de motioner som har väckts med anledning avpropositionen tas frågor upp som berör beredningsområ- En redogörelse för vad som anförs i motionerna i dessa delar 1992/93:KUly lämnas idet följande. I fråga om motionsyrkandena hänvisas till de tryckta texterna. Införlivande av avtalen med svensk rätt Internationella överenskommelser kan ingås inom vilkaämnesområden som helst. En stat som träffar en överenskommelse med andrastater är folkrättsligt skyldig att uppfylla de förpliktelser som den haråtagit sig genom överenskommelsen. Många internationella överenskommelserberör bara de avtalsslutande staternas inbördes rättigheter och skyldigheteroch har således inte någon direkt verkan på enskildas rättsförhållanden. Sådanaöverenskommelser behöver inte återspeglas i den interna rättsordningen. Oftainnebär emellertid internationella överenskommelser att de avtalsslutandestaterna åtar sig förpliktelser vilkas fullgörande berör enskilda ochmyndigheter. Sådana bestämmelser måste alltid på något sätt komma till uttrycki den interna rättsordningen. Internationella överenskommelser kan innehålla regler omvilka åtgärder som de avtalsslutande staterna skall vidta för att uppfylla sinaförpliktelser. Som exempel kan nämnas konventionerna om gemensam växellag ochgemensam checklag. Varje avtalsslutande part åtog sig där att i sin internalagstiftning utan ändring införa lagtexter som hade fogats tillöverenskommelserna som bilagor. Om en internationell överenskommelse saknar föreskrifterom sättet för fullgörandet av bestämmelserna i överenskommelsen, har deavtalsslutande parterna handlingsfrihet i fråga om det sätt som de villuppfylla sina åtaganden. I en del länder blir bestämmelser i en internationellöverenskommelse en del av den interna rätten på grund av en allmän föreskrifti grundlag eller enligt erkända rättsgrundsatser. Då fordras inga internaföreskrifter varigenom överenskommelsens bestämmelser införlivas med deninterna rättsordningen. Överenskommelsen kan nämligen i dessa fall tillämpasdirekt av domstolar och andra myndigheter. I andra länder, bl.a. , tillämpas en annan ordningsom utgår från att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för attbestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas avdomstolar och andra myndigheter. Om åtagandena i en internationellöverenskommelse inte överensstämmer med den interna rätten, måste denna därförändras eller kompletteras. I det sammanhanget uppkommer frågan om hur dennaändring eller komplettering skall ske, dvs. hur bestämmelserna iöverenskommelsen skall införlivas med den interna rätten. I svensk rätt finns inte några föreskrifter som direkt tarsikte på hur bestämmelserna i en internationell överenskommelse som Sverigetillträder skall införlivas med den svenska rättsordningen. Bestämmelserna i10 kap. 5 § andra stycket regeringsformen förutsätter dock att eninternationell överenskommelse kan införlivas genom att det i lag föreskrivsatt den skall gälla som svensk rätt. Denna metod kallas 1992/93:KLJly inkorporation.Om ämnet tillåter det, kan sådana inkorporeringsbestämmelser också förekomma iregeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. En inkorporation kan omfattahela överenskommelsen men kan även begränsas till de bestämmelser iöverenskommelsen som skapar rättigheter eller skyldigheter för myndigheter ochenskilda. En annan metod som brukar användas är att omarbetabestämmelserna i överenskommelsen till svensk författningstext och att isamband därmed göra nödvändiga ändringar i gällande föreskrifter på området.Denna metod brukar kallas transformation. Inget hindrar att båda metodernaanvänds. Både inkorporation och transformation kan således användas för attuppfylla åtaganden i en och samma överenskommelse. En fördel med transformationsmetoden är att bestämmelsernai överenskommelsen överförs till svensk rätt i en form och ett språk som ärvälbekant och lätt att tillämpa för myndigheter och enskilda. Metoden tar docklång tid och fordrar mycket arbete. Vidare måste beaktas risken att textengenom omarbetningen far ett innehåll som i sak avviker från innehållet i denmotsvarande texten i överenskommelsen. Inkorporationsmetodens främsta fördel är att lagstiftningsprocedurenblir mindre tids- och arbetskrävande. Rättstillämpningen kommer att grundasdirekt på en text som också används av myndigheter och enskilda i de andrastater som är bundna av överenskommelsen. Vid tillämpningen blir det därförnaturligt att ta hänsyn till den praxis i fråga om tolkningen avöverenskommelsen som utbildas i de andra staterna. Härigenom underlättas denrättsenhetlighet som åsyftas med överenskommelsen. har tidigare uttalat att det frånfall till fall måste avgöras vilken metod som skall användas (KU 1984/85:5 ochKU 1984/85:4y). I propositionen föreslås att EES-avtaletshuvudbestämmelser införlivas i svensk rätt genom inkorporering. Detta sker i enlag om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), i det följande kalladEES-lagen. Som skälanförs i huvudsak följande. Kärnan i huvuddel utgörs av dels allmännabestämmelser om i första hand de fyra friheterna och de angränsande områdena,dels bestämmelser i avtalets inledning som är av övergripande betydelse förtillämpningen av de allmänna reglerna. Dessa grundläggande regler måste enligtpropositionen införlivas med svensk rätt. Vissa andra bestämmelser, t.ex.slutbestämmelserna, berör däremot endast de fördragsslutande staternas inbördesrättigheter och skyldigheter. 1 propositionen anförs att dessa bestämmelserdärför inte nödvändigtvis behöver införlivas. Ettgrundläggande mål för förhandlingen om har enligt 1992/93:KLI1 propositionenvarit att åstadkomma en ordning som möjliggör en enhetlig tolkning ochtillämpning av de gemensamma EES-bestämmel-serna. 1 propositionen anförs attSverige knappast torde kunna leva upp till dessa åtaganden, om avtaletshuvuddel transformeras till svensk rätt på sedvanligt sätt med avseende pålagstiftningsteknik, systematik och språkbruk. Till nackdelarna medinkorporering hör enligt propositionen naturligtvis att lagtexten inte alltidblir så klar och tydlig som den kan bli vid transformation. Det gäller inteminst i fråga om systematiken. Många formuleringar i avtalet anges emellertidutgöra resultatet av kompromisser mellan olika ståndpunkter, och med enannorlunda, mer preciserad formulering i den svenska lagen än i avtalet skulleman enligt propositionen löpa risken att lagtexten avviker från avtaletsframförhandlade innehåll. I propositionen sägs att redan det nu anförda talarför att avtalets huvuddel inkorporeras med svensk rätt, dvs. att avtaletshuvudbestämmelser förklaras gälla som lag här. Som ytterligare argument anförsden nordiska rättslikheten. De övriga tre nordiska EFTA-staterna anges nämligenkomma att införliva huvudbestämmelser genom inkorporering. 1 propositionen diskuteras vidare frågan om samtliga artiklarskall inkorporeras eller om de delar som inte behöver införlivas med svenskrätt, exempelvis slutbestämmelserna, som riktar sig till medlemsstaterna, böruteslutas. Några remissinstanser har berört denna fråga och ifrågasattlämpligheten av att inkorporera vissa enskilda bestämmelser. I propositionenanförs att det naturligtvis vore mest korrekt att inte inkorporera sådant sominte har en naturlig plats i svensk rätt. En selektiv inkorporering angesemellertid kräva en noggrann genomgång artikel för artikel som inte framstårsom särskilt angelägen. Strikt tillämpad skulle en sådan teknik enligtpropositionen kräva att ett stycke i en artikel inkorporeras medan ett annatstycke inte inkorporeras. Lagstiftningen skulle därigenom bli mycket splittradoch svåröverskådlig. I propositionen anförs att det visserligen kan synas somom vissa av huvudavtalets bestämmelser lämpar sig mindre väl för inkorporeringdärför att de exempelvis rör institutionella frågor som inte på något sätt kansägas kräva författningsform. Vidare anförs att det emellertid inte finns någraavgörande nackdelar med att inkorporera även sådana bestämmelser. Attlagbegreppet på detta sätt vidgas framstår enligt propositionen inte heller somnågot avgörande hinder mot att inkorporera bestämmelserna. Till hör 49 protokoll. 1 propositionenföreslås att vissa av dem införlivas med svensk rätt genom inkorporering iEES-lagen. I propositionen anges de principer som ligger till grund förförslaget. De protokoll som innehåller bestämmelser som är materiellt viktigaför enskilda måste införlivas med svensk rätt. Protokoll som enbart innehållerbestämmelser som över huvud taget inte berör utan enbart förhållandenmellan andra avtalsslutande parter bör däremot inte införlivas. En delprotokoll anges dock på något sätt ha direkt betydelse för . Enligtpropositionen är därmed inte givet att de också måste införlivas, utan frågan Sr bedömas från fall till fall. Därvid börbeaktas att ett protokoll med bestämmelser som i förstone synes enbart riktasig till de avtalsslutande parterna som sådana, kan ges direktbetydelse även för enskilda och myndigheter. De protokoll som enbart innehålleruppmaningar till de avtalsslutande parterna att agera på ett visst sätt böremellertid enligt propositionen inte införlivas. I propositionen anförs vidareatt andra frågor i sammanhanget är huruvida protokollen bör införlivas genomEES-lagen eller i annan författning eller om någon annan lagstiftningsåtgärdfordras till följd av de internationella åtagandena. Till hör 22 bilagor i vilka hänvisningar görstill de delar av EG:s sekundära regelverk som är relevanta för EES. Det gällerca 1 500 EG-rättsakter (direktiv, förordningar och beslut) som har anpassatsför EES-ändamål och som har beslutats före . Artikel 7 i föreskriver hur de regler sommotsvarar EG:s sekundärrätt skall införlivas. De delar som motsvarar EG-förord-ningarskall som sådana göras till en del av den nationella rättsordningen. När detgäller de delar som motsvarar EG-direktiv lämnas det däremot öppet åt deavtalsslutande parterna att själva välja form och metod för införlivandet i denegna rättsordningen. Detsamma gäller beslut, även om någon föreskrift härominte ges i avtalet. Enligt propositionen innebär detta för vår del attmotsvarigheter till EG-direktiv skall transformeras till svenska regler, medanmotsvarigheter till EG-förördningår skall införlivas genom inkorporering. Ipropositionen anförs att detta i bägge fallen bör ske på den konstitutionellanivå som de materiella reglernas innehåll kräver. Det anges att åtskilliga avdessa regler ligger på myndighetsnivå och att de således bör införlivas genommyndighetsföreskrifter. Enligt propositionen bör de avtalsbestämmelser som tasupp i bilagorna till och de i bilagorna refererade bindanderättsakterna införlivas med svensk rätt genom författningar på resp. sakområdeoch inte genom EES-lagen. Från denna princip om separat införlivande görs dock enavvikelse beträffande vissa delar i den konkurrensrättsliga bilagan. 1propositionen föreslås att några av rättsakterna i den bilagan och deanpassningsbestämmelser som är avsedda för dem införlivas genom EES-lagen. I propositionen föreslås vidare att huvudbestämmelserna iövervakningsavtalet och fyra av de protokoll som hör till avtalet inkorporerasgenom EES-lagen. När det gäller kommittéavtalet görs i propositionen denbedömningen att bestämmelserna inte bör införlivas med svensk rätt utom såvittavser ett av protokollen (protokoll 1). Det protokollet föreslås bliinkorporerat genom EES-lagen. reglerar samverkan mellanparlamentarikerna på EFTA-sidan i EES-samarbetet. Frågan om val av svenskaledamöter till denna kommitté kan enligt propositionen behöva regleras iriksdagsordningen. I propositionen anförs att det ankommer på attutforma dessa regler. Utskottetsbedömning 1992/93:KUly Frågor som gäller avtalens införlivande med svensk rätttas upp i två motioner. I motion ElO yrkande 7 av m.fl. (v) anförssålunda att det entydigt måste visas hur ett antagande av propositionen och denpraktiska tillämpningen av EES-lagen går att förena med regeringsformensportalparagraf som säger att all offentlig makt utgår från folket (1 kap. 1 §). Enligt motion E9 yrkande 1 av () börvid inkorporeringen av undantag göras beträffande bestämmelser avbetydelse för rättssäkerheten. Som exempel på bestämmelser som bör undantasanger motionären regler om konkurrens, sekretess, miljövärn, miljökrav ochstödåtgärder till offentlig verksamhet. När det gäller utseende av svenska ledamöter till enkommitté med ledamöter från EFTA-staternas parlament pekar två motioner på jämställdhetsaspekten.Enligt motion E7 yrkande 3 av m.fl. (s) bör kravet påjämställdhet tillgodoses bl.a. vid urvalet av representanter i olika kommittéer.I motion ElO yrkande 5 av m.fl. (v) förespråkas kvotering så attkvinnornas andel utgör i bl.a. parlamentariska EES-organ. Som redan inledningsvis har anförttar utskottet i sitt yttrande endast upp frågor inom sitt kompetensområde. detta avsnitt aktuella frågan om på vilket sätt avtalen skall införlivas medsvensk rätt är av betydelsefull konstitutionell och författningsteknisk natur. innebär för svensk del en anpassning av svenskrätt till EG:s rättssystem. Som lagrådet har anfört innebär denna anpassning enså genomgripande förändring av vår rättsordning att avtalet i belysning även avövervaknings- och kommittéavtalen, i sakligt hänseende kan betecknas som unikt.När det gäller frågan om anpassningen går att förena med bestämmelsen i 1 kap.1 § regeringsformen vill utskottet först erinra om att skall taställning till om skall godkännas för svenskt vidkommande. Denanpassning av svensk rätt till EG-rätten som blir följden av ett godkännandekommer att ske i enlighet med regeringsformens bestämmelser. Anpassningen kandärför inte anses stå i strid med 1 kap. 1 § regeringsformen. Motion ElOyrkande 7 avstyrks. En bärande tanke i är att åstadkomma enordning där de gemensamma EES-bestämmelserna tolkas och tillämpas enhetligt. Ilikhet med regeringen anser utskottet att knappast torde kunna leva upptill detta åtagande, om avtalets huvuddel transformeras till svensk rätt påsedvanligt sätt. Enligt utskottets mening är det i detta fall av stor vikt attdet inte föreligger någon risk att den svenska lagtexten avviker fråninnehållet i avtalet. Utskottet delar därför regeringens bedömning attinkorporationsmetoden i stället bör väljas. Som anförs i propositionen finns det bland avtaletshuvuddel åtskilliga bestämmelser med ett innehåll som inte har en naturligplats i svensk lagstiftning. Det gäller främst bestämmelser som inte har betydelse för enskilda eller myndigheter utan gäller de avtalsslutande Med hänsyn till om- 1992/93:KUly fattningoch EG-rättens karaktär torde det dock vara en vansklig uppgift att ange vilkabestämmelser som på detta sätt inte heller kommer att ha direktbetydelse för rättstillämpningen. Att endast inkorporera vissa artiklar inågra fall delvis skulle vidare medföra en splittrad och svåröverskådligreglering på det aktuella området. Utskottet finner det angeläget attregleringen i stället blir så samlad och överskådlig som möjligt. Utskottettillstyrker därför att huvudbestämmelser inkorporeras genomEES-lagen. Utskottet avstyrker därmed motion E9 yrkande 1 i denna del. Utskottet har inga erinringar mot regeringens förslag ifråga om införlivande av protokollen och bilagorna till . Utskottethar heller inte något att invända mot vad regeringen har föreslagit och anförtnär det gäller införlivandet av kommitté- och övervakningsavtalen. aktualiserar ändringar iriksdagsordningen vad gäller utseendet av svenska ledamöter i kommittén medledamöter från EFTA-staternas parlament. ämnar ta initiativtill sådana ändringar . Beträffande frågan omjämställdhetsaspekterna hänvisar utskottet till sina uttalanden i granskningsbetänkandetI991/92:KU30. Utskottet utgår från att jämställdhetsaspekterna beaktas närriksdagen tar ställning till vilka ledamöter som skall utses. Något särskiltuttalande från sida i enlighet med vad som begärs i motionerna E7yrkande 3 och ElO yrkande 5 är enligt utskottets mening inte påkallat.Motionerna avstyrks i dessa delar. Förslaget att införliva huvudbestämmelser isvensk lag genom inkorporering innebär att det i svensk lag införs bestämmelsersom endast rör folkrättsliga förpliktelser. Förslaget fördes ocksåfram i departementspromemorian och lagrådsremissen, och som framgår av följandetre avsnitt har detta medfört vissa tolkningsproblem. Frågan huruvida svensk normgivningskompetens överlåts kan enligt 10 kap. 5 § regeringsformen ibegränsad omfattning och med vissa angivna undantag till mellanfolkligorganisation överlåta beslutanderätt som avser meddelande av föreskrifter. Ettsådant riksdagsbeslut måste fattas antingen på det sätt som gäller förgrundlagsstiftning eller med kvalificerad majoritet. När samarbete vid sidan om de fyra friheterna sker i formav informationsutbyte mellan offentliga myndigheter, skall enligt artikel 83 iEES-avtalet EFTA-staterna ha samma rättigheter att ta emot och sammaskyldigheter att ge information som EG-medlemsstaterna samt vara underkastadede sekretesskrav som skall fastställas av Gemensamma EES-kom mitten. I artikel97 föreskrivs att varje part äger rätt att ändra i sin interna 1992/93:KUly lagstiftninginom de områden som omfattas av samarbetet. Detta skall ske utan förfång förprincipen om icke-diskriminering och efter det att övriga parter informeratsdärom. Som förutsättning gäller vidare att finner att ändringeninte negativt påverkar avtalets funktion eller att beslutsprocessen i EESfullföljts utan att enighet har kunnat uppnås. I remissbehandlingen av promemorian har ifrågasatts om ettlagfästande av artiklarna 83 och 97 kan innefatta en överlåtelse till internationelltorgan av rätten att besluta föreskrifter, med de konsekvenser som detta kan fåi konstitutionellt hänseende. Lagrådet har väckt samma fråga beträffandeartikel 97. I propositionen framhålls att inte någon artikel iEES-avtalet innebär att ett EES-organ ersätter någon av de avtalsslutandeparternas organ i fråga om befogenheten att besluta om nationell normgjvning påolika nivåer. Detta framgår enligt propositionen bl.a. av ingressen till protokoll35 till där det sägs att avtalet inte fordrar att någonnormgivningskompetens överlåts till EES-institutioner. Artiklarna 83 och 97innebär enligt propositionen inte även om de lagfästs i träder i stället för svenska organ med normgivningskompetens. I propositionen anförs att de sekretesskrav som enligtartikel 83 skall fastställas av är att anse som folkrättsligtbindande beslut som såvitt avser svenska myndigheter måste införlivas utifrånden svenska sekretesslagstiftningen. Vad beträffar artikel 97 anförs i propositionen attartikeln inte har den innebörden att svensk lagstiftning på EES-området i ochför sig inte kan ändras eller att ny lagstiftning inte kan beslutas.EES-kommittén kan däremot uttala sig om huruvida den ändrade eller nyalagstiftningen påverkar avtalets funktion. Då kan enligt propositionen givetvisden situationen uppstå att en svensk lagstiftning anses innebära ettåsidosättande av våra folkrättsliga förpliktelser. Enligt propositionen skiljersig emellertid detta inte från vad som kan bli fallet i fråga om svensklagstiftnings förhållande till andra folkrättsliga avtal som haringått. Slutligen framhålls att artikel 97 inte innefattar vare sig någonnormgjvningsfunktion för eller vetorätt för kommittén när detgäller nationella lagstiftningsåtgärder. Frågan om överlåtelse av svensk normgivningskompetens tasupp i motion ElO yrkande 8 av m.fl. (v). Där anförs att det klartoch entydigt måste visas att den praktiska tillämpningen av artikel 97 ärförenlig med 10 kap. 5 § regeringsformen innan beslut fattas med anledning avpropositionen.