yttr · GG05UbU4 · 1992-12-31 00:00:00 — Ny organisation för förvaltning av statens fastigheteroch lokaler, m.m. (prop. 1992/93:37 1992/93 Finansutskottethar beslutat att bereda utbildningsutskottet tillfålle attyttra sig över proposition 1992/93:37 Ny organisation för förvaltning avstatens fastigheter och lokaler, m.m. jämte motioner såvitt propositionen ochmotionerna rör utskottets beredningsområde. Utbildningsutskottetbehandlar i detta yttrande de delar av bilaga 1 i propositionen som avserhyresavtal (avsnitt 2), fastighetsförvaltning för universitet och högskolor(avsnitt 3), (avsnitt 4) samt donationer (avsnitt6). Därjämte tar utskottet upp till behandling motionerna 1992/93:FilO (s)yrkandena 1-2, 1992/93:Fill (fp, s, m, c, kds, v), 1992/93:Fil2 (fp, s, m, c,kds, v), 1992/93:Fil3 (s), 1992/93:Fil4 (m) och 1992/93:Fil5 (s). Riksdagengodkände under förra av regeringen framlagda förslag om nyariktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen (prop. 1991/92:44, bet.1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). Riktlinjerna innebar bl.a. attfastighetsförvaltningen borde skiljas från brukandet av lokaler och mark samtatt förvaltningen företrädesvis borde bedrivas i aktiebolagsform. Defastigheter som av historiska och/eller andra skäl inte kan överföras tillbolag borde oavsett nuvarande förvaltare läggas under samordnad förvaltningi myndighetsform. beslutade vidare att en sammanhållenfastighetskoncern i aktiebolagsform skulle bildas för förvaltning av huvuddelenav det fastighetsbestånd som förvaltas av samt att en nymyndighet skulle bildas för förvaltning av de fastigheter som inte lämpade sigför bolagisering. gav också som sin mening regeringen till känna vadfinansutskottet anfört om universitetens och högskolornas hyresavtal, fastighetsförvaltningoch donationsfastigheter. Regeringenhade i proposition 1991/92:44 bl.a. föreslagit att statliga myndigheter, inkl.universitet och högskolor, borde ges möjlighet att träffa hyresavtal med upptill sex års löptid, medan hyresavtal av ekonomisk betydelse med längre löptidskulle prövas av regeringen. Vid riksdagsbehandlingen förordadeutbildningsutskottet i sitt yttrande till finansutskottet (1991/92:UbU2y) attuniversitet och högskolor skulle ges större utrymme att själva förhyra sinalokaler. 1 1992/93. 1991/92:FiU8)framhöll att universiteten och högskolorna, till 1992/93:UbU4y skillnad från statligamyndigheter i övrigt, med stor sannolikhet inte kommer att vara utsattaför förändringar i någon större utsträckning. Mot den bakgrunden bordede föreslagna restriktionerna som gällde hyresavtalens längd kunnaomprövas. Vad finansutskottet anfört gav som sin meningregeringen till känna. nu föreliggande propositionen konstateras att en stor del av universitetensoch högskolornas verksamhet bedrivs i mer eller mindre ändamålsanpassadelokaler. Redan på grund därav finiis det anledning att anta att förhållandevislånga hyrestider blir vanligt förekommande inom denna sektor. För attlokalförsörjningen skall kunna genomföras integrerat med den långsiktigaplaneringen av utbildning och forskning finns det därför skäl att ökauniversitetens och högskolornas ansvar i denna del. Med hänvisning sålunda tillbl.a. den långsiktighet som präglar högskolornas och universitetens verksamhetföreslår regeringen att nya hyresavtal inom högskolesektorn av ekonomiskbetydelse och med längre löptider än skall prövas av regeringen.Regeringen begär godkännande av vad i propositionen anförts omhyresavtalen inom universitets- och högskolesektorn. Imotionerna 1992/93:FilO (s) yrkandena 1 och 2, 1992/93:Fil3 (s) och1992/93:Fil5 (s) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna vill ha ett nyttförslag till organisation för det statliga fastighetsinnehavet. Förslaget fram efter en parlamentarisk beredning. ,som kommer att redovisa sina överväganden med anledning avregeringens proposition om ökad frihet för universitet och högskolor (prop.1992/93:1) innefattande bl.a. förslag om större frihet vad gällerinstitutionell organisation och disposition av resurser, vill för sin delunderstryka vikten av att den för universitetens och högskolornas deleftersträvade friheten inte begränsas av exempelvis onödiga restriktionerbeträffande tecknande av hyresavtal. instämmer utskottet ifinansministerns uppfattning att det är statsmakterna som har det övergripandeansvaret för vilka långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning.Utbildningsutskottet finner med hänvisning härtill att den föreslagna gränsenpå högst löptid för avtal som kan tecknas utan regeringens godkännandeär väl avvägd. föreslår därför att finansutskottettillstyrker förevarande del av propositionen. ,som i det följande återkommer till en utförligare behandling av de relaterademotionsyrkandena, föreslår att finansutskottet med hänvisning till vadutbildningsutskottet anfört om hyresavtal avstyrker motionerna i nu berördadelar. Regeringenföreslog i proposition 1991/92:44 bl.a. att huvuddelen av Byggnadsstyrelsensfastighetsbestånd skulle överföras till bolag och fortsättningsvis förvaltas iaktiebolagsform. Med hänsyn till verksamhetens omfattning föreslogs enfastighetskoncern med ett statligt helägt moderbolag och ett antal dotterbolag.Den föreslagna sammanhållna koncernen skulle vara en gemensam fastighetskoncernför hög$kole£as-tigheter och övriga fastigheter. FÖr den del avfastighetsbeståndet som av skildaskäl bedömts olämplig att föra över till aktiebolag borde 1992/93:UbU4yförvaltningen handhas av en nybildad statlig myndighet. Vid behandlingen avpropositionen underströk utbildningsutskottet i sitt yttrande tillfinansutskottet att det var viktigt att fastighetsförvaltningen på högskolansområde organiserades på ett sätt som tar hänsyn till verksamhetens särart ochger utrymme för självständigt agerande från högskoleenheternas sida (yttrande1991/92:UbU2y). Utskottet ansåg att det fanns anledning att pröva om det varnödvändigt att för högskolefastigheternas del skilja fastighetsförvaltningenfrån brukandet av lokalerna. föreslog, bl.a. med hänvisningtill vad utbildningsutskottet anfört, att skulle göra ett uttalandemed innebörden att de frågor som utbildningsutskottet berört skulle beaktas idirektiven till de organisationskommittéer som regeringen ämnade tillsätta(bet. 1991/92:FiU8). Detta blev också beslut (rskr. Vidare beslutade att en ny efterfrågestyrdstabs- och servicemyndighet skulle inrättas som stöd för regeringen ochmyndigheterna i lokalförsörjningsfrågor m.m. I föreliggande proposition föreslår regeringen atthuvuddelen av universitets- och högskolefastigheterna förs över till ensärskild fastighetskoncern för högskolefastigheter, i propositionen kalladhögskolekoncernen, med de organisatoriska och ekonomiska förutsättningar somanges i propositionen. Förslaget innefattar inte överförande tillhögskolekoncernen av fastigheter vilka förvaltas av (). Dessa behandlas i ett senare avsnitt av propositionen, till vilketutskottet återkommer i det följande. De fastigheter som helt eller tillövervägande delen är donationsfastigheter bör enligt propositionen "blikvar i direkt statlig ägo". Donationsfastigheter som för närvarandeförvaltas av resp. lärosäte bör kvarstanna i denna förvaltningsform. 1propositionen anförs att detta i första hand gäller de s.k. Gustavianskaarvegodsen vid och ett antal donationsfastigheter vidUniversitetet i . Övriga donationsfastigheter bör förvaltas av den nyafastighetsförvaltningsmyndighet som beslutade om under föregåenderiksmöte. Högskolekoncernen skall ha till uppgift att äga ochförvalta aktierna i lokala högskolebolag samt äga och förvalta de fastighetersom inte ingår i lokala bolag. Finansministern förutsätter att lokala bolag somäger fastigheterna och där utbildningsintressena har majoritet bildas påuniversitetsorterna. Också övriga högskolor ges möjlighet till lokala bolag försina fastigheter. Som skäl för det nu föreliggande förslaget anförs ettantal utmärkan de drag för högskolesektorn. Bland annat hänvisas till att verksamhe ten vid högskolorna kännetecknas av ständig förändring och förnyelse samt att fastigheterna är en viktig resurs i forskningen och utbildning en. Högskolan har därför ett berättigat intresse av att ha inflytande över lokalinnehav, vilket i första hand uppnås genom att högskolan får fullt kostnadsansvar och långtgående beslutsbefogenheter i dessa frågor. Det framgår att man från universitetens sida framhållit som mycket angeläget att universitet och högskolor även kan ta emot 3 ochförfoga över donationer. Det har vidare framhållits att det är av 1* 1992/93. stor forsknings- ochutbildningspolitisk betydelse att utbyggnaden av 1992/93:UbU4yhögskolans campusmiljöer prioriteras. Finansministern instämmer till fullo idetta. Finansministernhävdar uppfattningen att fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen börhållas åtskilda. Hon åberopar tidigare erfarenheter som visar att enfastighetsförvaltning som inordnas som en stödjande sidoverksamhet riskerar attkomma på mellanhand. Fastighetsunderhållet löper därmed fara att eftersättas.Detta talar enligt vad som anförs i propositionen mot att universiteten ochhögskolorna förvaltar fastigheterna i egen regi. av SLU:s fastigheter anförs i propositionen skäl för en annanlösning än den som föreslås gälla för universitet och högskolor i övrigt.Fastigheter som nyttjas av SLU kan delas in i två kategorier. Den förstaomfattar fastigheter för regelrätt utbildnings- och forskningsverksamhet,oftast kopplade till institutionsområden, vilka inkluderar lokaler förundervisning, speciallokaler osv. Den andra kategorin omfattar jord- ochskogsbruksfastigheter, där marken nyttjas för olika försöks- ellerforskningsändamål. Vidare konstateras att SLU:s verksamhet är spridd över helalandet. Även institutionsanknutna fastigheter finns i skilda delar av landetutanför de egentliga högskoleorterna. Möjligheten för fastighetskoncernen attbygga upp en regional representation medför att denna koncern för SLU:s delbättre kan tillgodose kravet på närhet mellan förvaltning och brukare än högskolekoncernen.Med hänvisning härtill föreslår regeringen att de institutionsanknutnautbildningsfastigheterna skall föras över till fastighetskoncernen ochförvaltas samlat för SLU i ett dotterbolag. Beträffande jord- ochskogsbruksfastigheterna anförs att de till sin karaktär avsevärt skiljer sigfrån övriga fastigheter inom fastighetskoncernen och naturli-gen inte hör hemmadär. Därför bör enligt propositionen statens förvaltningsansvar för de renajord- och skogsbruksfastigheterna för forsknings- och försöksändamål överförastill SLU. Emellertid behöver ytterligare analyser och överväganden göras, innande föreslagna förändringarna genomförs. Finansministern hänvisar bl.a. tillfrågor som rör avstyckningar och nya fastighetsbildningar. Slutligenbereder regeringen tillfålle att ta del av vad finansministernanfört om donationsfastigheter. Samtliga fastigheter som donerats till statenskall även fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform. Det erinras om attdonationsfastigheter i större omfattning finns vid universiteten i ochUppsala främst inom de s.k. egendomsförvaltningarna. Även i övrigtförekommer donationsfastigheter vid universiteten och vid vissa högskolor.Fastigheterna förvaltas antingen av resp. lärosäte eller av Byggnadsstyrelsen.I förevarande avsnitt av propositionen heter det att de donationsfastighetersom förvaltas av resp. lärosäte bör "kvarstanna i dennaförvaltningsform". Övriga donationsfastigheter bör föras över tillfastighetsförvaltningsmyndigheten. Som redan framgått yrkas imotionerna 1992/93:FilO (s) yrkandena 1 1992/93;UbU4y och 2, 1992/93:Fil3 (s)och 1992/93:Fil5 (s) avslag på propositionen. Ett nytt förslag tillorganisation för det statliga fiastighetsinnehavet bör utarbetas och enligt debåda förstnämnda motionerna bör en parlamentarisk beredning tillsättas i dettasyfte. I motion 1992/93:Fil3 anförs att det framlagda förslaget har blivitsplittrat, oöverskådligt och ineffektivt. Som exempel framhålls förslaget tillorganisation för universitetens och högskolornas fastigheter. Det framstårallt tydligare, menar motionärerna, att syftet med de framlagda förslagen intei första hand är att skapa en effektiv och ändamålsenlig organisation förförvaltningen av statens fastigheter utan att skapa förutsättningar förutförsäljning av det statliga fastighetsinnehavet. Statens fastigheter har intetillkommit för att utgöra en fastighetskoncern bland andra utan för atttillgodose ett statligt behov. Motionärerna finner det rimligt att universitetoch högskolor ges möjlighet att skapa egna förvaltningsenheter för sinafastigheter. Formerna för detta bör närmare övervägas. Imotion 1992/93:Fill (fip, s, m, c, kds, v) begärs ett tillkännagivande avriksdagen om vad i motionen anförts om att donationsfastigheter vidUniversitetet i skall behandlas på samma sätt som motsvarandefastigheter i och . Motionärerna finner det naturligt att doneradefastigheter kvarstår i statlig ägo och instämmer på den punkten i regeringensförslag. Men detta är inte liktydigt med att dessa fastigheter skall liggaunder en central förvaltning. Motionärerna erinrar om att mottagare avdonationsfastigheter och donationsmedel har varit det universitet eller denhögskola som den aktuella donatorn har velat stödja. Donationen har såledesinte varit riktad till svenska staten som sådan, utan till varje enskiltlärosäte. Om inte donators intentioner beaktas i detta avseende, finns det enuppenbar risk att universiteten och högskolorna i fortsättningen får svårt atterhålla nya donationer. Mot bakgrund av vad som anförs i propositionen omUppsala och finner motionärerna det svårt att förstå varför inte ävenandra universitet och högskolor skall kunna få förtroendet att äga och förvaltasamtliga sina donationsfastigheter. Imotion 1992/93:Fil4 (m) behandlas Vallaområdet i . Motionärenbeskriver hur detta stora sammanhängande område nyttjas av såvälUniversitetet i som ett antal ditflyttade statliga verk med utpräglatforskningsinriktad verksamhet. Den nu gällande områdesplanen förutsätter enlångtgående teknisk integration mellan och verkens byggnader.Det föreligger en stor intressegemenskap mellan och verkenavseende fastighetsförvaltningen, utnyttjande av lokaler m.m. Om den ipropositionen föreslagna huvudprincipen följs, skulle detta innebära enolycklig uppdelning av den nuvarande verksamheten; de statliga verkens byggnaderskulle föras till fastighetskoncernen, byggnader tillhögskolekoncernen. Vallaområdet bör enligt motionären även utgöraen sammanhållen enhet. Utbildningsutskottetvill med anledning av propositionen och de nu redovisade motionerna anföraföljande. Utskottetanser att regeringen med det nu föreliggande förslaget om 1992/93;för universitet och högskolor jämfört med förslagen iproposition 1991/92:44 i allt väsentligt tillmötesgår kravet på ökathänsynstagande till de särdrag som utmärker verksamheten inom högskolesektorn.I enlighet med de riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen somriksdagen godkänt förordar regeringen i nu föreliggande propositionatt principen att fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaleroch mark även bör gälla universitet och högskolor. Utskottet kan instämma i deöverväganden som redovisas och som lett till detta principiella ställningstagande.Samtidigt konstaterar utskottet med tillfredsställelse att regeringen härvidtagit hänsyn till de speciella omständigheter som har sin grund i att en stordel av högskolefastigheterna disponeras med särskilda villkor. De är antingendirekt donerade, helt eller delvis finansierade med donerade medel ellerinnehåller markdelar som är upplåtna av t.ex. kommunen med det särskildavillkoret att marken skall användas för högskoleändamål. Utskottet, som i detföljande återkommer till frågan om donationsfastigheter, menar att ettgodkännande av regeringens förslag i nu förevarande delar bör ge godaförutsättningar för fortsatta analyser och överväganden i syfte att komma framtill sådana lösningar av en rad delproblem som bidrar till att det i varjeenskilt fall möjliggörs en så ändamålsenlig fastighetsförvaltning som möjligt. Detanförda innebär att utbildningsutskottet godtar förslaget om en särskildfastighetskoncern för huvuddelen av universitets- och högskolefastigheterna.Utskottet förutsätter härvid att representanter för berörda universitet ochhögskolor har majoritet i de lokala bolagen. propositionen anförs om att "åstadkomma koncernbidragslösningar inomhögskolesystemet" har föranlett reaktioner bland universiteten. Manbefarar mot bakgrund av att moderbolaget ju äger dotterbolagen att dettariskerar att försvåra en samlad och långsiktig planering för den enskildahögskolan och minskar universitetens och högskoleenheternas inflytande. förefaller det både naturligt och rimligt attuniversitetens och högskolornas intressen tas till vara så långt som det ärmöjligt. Utskottet utgår därför från att företrädare för universitet ochhögskolor tillförsäkras ett stort inflytande i moderbolaget. Beträffandeformuleringen "koncernbidragslösningar" i propositionen har utskottetinhämtat att regeringen därmed menar att det skall vara möjligt för koncernenatt t.ex. via lån finansiera dotterbolagens nyinvesteringar. Medhänvisning till det anförda och till att det är angeläget att arbetet med de nuföreslagna förändringarna inte fördröjs anser utskottet att finansutskottetbör avstyrka motionerna 1992/93:FilO yrkandena 1 och 2, 1992/93:Fil3 och1992/93:Fil5. Beträffandeden del av universitetens och högskolornas fastigheter som omfattas av donationeranser utbildningsutskottet liksom regeringen att ifrågavarande fastigheter bör förbli i "direkt statlig ägo" (prop. 1992/93:37 s. 10).Utskottet har därmed inte uttalat sig i frågan huruvi- da visst universitet ivisst avseende (såsom mottagare av donation) intar 1992/93:UbU4y ensärställning som självständigt, från staten skilt rättssubjekt. Utskottet delaremellertid den uppfattning som framförs i motion 1992/93:FilO att avuniversitet och högskolor mottagna donationer måste anses vara riktade tillvisst enskilt lärosäte och inte till staten mer allmänt. Utskottetinstämmer också i vad finansministern anser om att universitet och högskoloräven skall kunna ta emot och förfoga över donationer. Som utskottethar uppfattat innebörden av regeringens förslag såvitt avser förvaltningen avdonationsfastigheterna vid samtliga universitet och högskolor medför det ingenförändring för universiteten och högskolorna utöver det att de lokaladotterbolagen ges möjlighet att handha förvaltningen av donationer. Meddet anförda anser utbildningsutskottet att syftet med yrkandet i motion1992/93:Fill i huvudsak är tillgodosett. Med hänvisning härtill börfinansutskottet avstyrka detsamma. Beträffandedet i motion 1992/93:Fil3 framförda yrkandet om Vallaområdet i Linköpinginstämmer utskottet i syftet med motionen, nämligen att den föreslagnaordningen med två fastighetskoncerner inte skall medföra en splittring iförvaltningshänseende av väl fungerande universitetsområden på vilka finnsandra statliga organ än universitet/högskolor. I propositionen (s. 17) berörsde kommunala ändamålsupplåtelserna, och det anförs att dessa kräver särskildaöverväganden. Utskottet utgår från att frågor även av den art som tas upp imotionen då avses upp på ett sätt som bäst främjar verksamheten. Medhänvisning härtill anser utbildningsutskottet att ett särskilt uttalande avriksdagen i frågan inte är påkallat, varför motionen bör avstyrkas avfinansutskottet. Medvad utbildningsutskottet anfört i det föregående föreslår utskottet attfinansutskottet hemställer att deb godkänner att huvuddelen avuniversitets- och högskolefastigheterna förs över till en särskild fastighetskoncernför högskolefastigheter med de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarsom har angivits i propositionen, deb godkänner vad i propositionen anförts omförvaltningen av det av SLU förvaltade fastighetsbeståndet. Vidare börfinansutskottet beträffande donationsfastigheter föreslå att läggapropositionen i berörd del till handlingarna. Tillsist behandlar utbildningsutskottet motion 1992/93:Fil2 (fp, s, m, c, kds, v)vari yrkas att den nya särskilda fastighetskoncernen för högskolefastigheterlokalberas till . Motionärerna menar att den planeradehögskolekoncernen är ovanligt lämplig för utlokalisering och hänvisar bl.a.till dagens arbetsmarknadssituation i . Vidare åberopas i motionen vadarbetsmarknadsutskottet vid flera tillfållen uttalat, nämligen att det ärviktigt att pröva möjligheterna att välja annan lokaliseringsort än (jfr yttrande 1990/91.AU4y). , som delar den avarbetsmarknadsutskottet uttalade uppfattningen, utgår från att regeringenprövar möjligheten att lokaliserahögskolekoncernen till annan ort än och avstår 1992/93:UbU4ydärmed från att föreslå finansutskottet att hemställa om särskilt riksdagsuttalandei frågan. Stockholmden På utbildningsutskottets vägnar Ibeslutet har deltagit: (), (), RuneRydén (m), (), (), (),(), (), (), (), (), (nyd), (), () och (). FrånVänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, harsuppleanten () närvarit vid den slutliga behandlingen avärendet. , , , , EwaHedkvist , och (alla s) anser debatt den del av utbildningsutskottets yttrande som börjar med "Utskottetanser att" och slutar med "del till handlingarna" bort haföljande lydelse: Utbildningsutskottetinstämmer i den uppfattning som framförs i de socialdemokratiska motionerna attregeringens nu föreliggande förslag är splittrat och oöverskådligt. Dettagäller inte minst förslaget såvitt det avser organisationen av universitets-och högskolefastigheternas förvaltning. och högskolor kommerenligt förslaget att ha en egen förvaltning av donationsfastigheter. Vissasådana fastigheter kommer att förvaltas av den nyinrättadefastighetsförvaltningsmyndigheten. För övriga fastigheters förvaltning kommeratt bildas lokala bolag ägda av högskolekoncernen. Det kommer enligt utskottetsuppfattning att uppstå behov av såväl teknisk som fastighetsekonomisk expertisbåde hos de statliga myndigheterna (högskolor och den centrala förvaltningsmyndigheten)och i samtliga bolag, såväl moderbolaget som dotterbolagen. Sammantaget tordeden föreslagna ordningen med fastighetsförvaltningen splittrad på ett antalmyndigheter och flera bolag medföra avsevärda kostnader i sig, vilka inte kananses gagna verksamheten i högskolan. Utskottetanser att statens fastigheter och driften av dessa omfattar så stora värden att frågan om handhavandet av dem bör föregås av ytterligare och noggrannprövning, innan tar slutlig ställ- 1992/93:UbU4y ning. Detta bör skegenom en parlamentarisk beredning med representanter för de störrelokalnyttjarna. I detta sammanhang måste de förhållanden som rör universitetensoch högskolornas fastigheter särskilt belysas. Det bör noga övervägas om detinte är rimligt att universitet och högskolor skall kunna ges möjlighet attskapa egna förvaltningsenheter för sina fastigheter. Vid dessa överväganden ärdet naturligt att de synpunkter som framkommit genom motionerna 1992/93:Filloch 1992/93;Fil4 beaktas. Medhänvisning till det anförda föreslår utbildningsutskottet att finansutskottettillstyrker motionerna 1992/93:FilO yrkandena 1 och 2, 1992/93:Fil3 och1992/93:Fil5 såvitt gäller avslag på proposition 1992/93:37. Därjämte börfinansutskottet med tillstyrkande av motionerna i motsvarande delar föreslå attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utbildningsutskottet idetta yttrande anfört om en parlamentarisk beredning för utarbetande av ettnytt förslag till organisation för det statliga fastighetsinnehavet. Medhänvisning till vad utskottet har anfört om att de i motionerna 1992/93:Filloch 1992/93:Fil4 aktualiserade frågorna bör ingå i det av utskottet nuföreslagna parlamentariska beredningsarbetet bör finansutskottet avstyrka ävendessa båda motioner. debatt den del av utbildningsutskottets yttrande som börjar med", som delar" och slutar med"riksdagsuttalande i frågan" bort ha följande lydelse: