yttr · GG05KU1 · 1992-12-31 00:00:00 — I motion E9 yrkande 1 av () vänder sig 1992/93:KUly motionären mot bestämmelser i enligt hans uppfattning ger vetorätt mot svensk lagstiftning. konstaterar att artiklarna 83 och97 tillägger befogenheter att fatta beslut som folkrättsligtbinder på samma sätt som andra folkrättsliga avtal. För att beslutenskall få någon verkan som svensk rätt fordras emellertid beslut av svenskanormgivningsorgan. I likhet med regeringen anser utskottet således attartiklarna inte ger någon rätt att meddela föreskrifter som ärdirekt tillämpbara i eller någon vetorätt mot lagstiftningsåtgärder häri landet. Utskottet avstyrker motionerna ElO yrkande 8 och E9 yrkande 1 i dessadelar. Beslut om nya EES-regler Huvuddelen av de materiella regler som EES-avtaletomfattar finns i de rättsakter som bilagorna i avtalet hänvisar till. EES-avtaletsyftar till att även skapa så enhetliga regler som möjligt inomEES-området. Detta förutsätter att EES-reglerna utvecklas parallellt med nyaEG-regler. I artikel 103 finns bestämmelser om iakttagande av deavtalsslutande parternas olika konstitutionella krav och om att avtalet i vissafall kan tillämpas provisoriskt i avvaktan på sådan konstitutionell behandling.Bestämmelserna innebär i korthet följande. Ett beslut av som ärbindande för någon av avtalsparterna först efter det att konstitutionellaförfaranden slutförts, dvs. efter ratifikation, skall gälla från den dag somanges i beslutet under förutsättning att avtalsparten i fråga då underrättatövriga avtalsparter om att erforderliga konstitutionella förfaranden genomförts.Om sådan underrättelse saknas vid tiden för ikraftträdandet enligt beslutet,skall detta träda i kraft i efter det attden sista underrättelsen gjorts. Om efterEES-kommitténs beslut saknas sådan underrättelse, skall beslutet tillämpasprovisoriskt i avvaktan på att de konstitutionella kraven uppfylls, om intenågon av de avtalsslutande parterna anmäler att en sådan provisorisktillämpning inte kan äga rum. Några remissinstanser har ifrågasatt om bestämmelsen omprovisorisk tillämpning av nya regler utan att konstitutionella krav haruppfyllts är förenlig med regeringsformen. I propositionen anförs att beslut om nya regler fattas avavtalsparterna i och att besluten har karaktären avinternationella överenskommelser. Vidare anförs att om ett beslut avser ettämne som skall godkännas av , är beslutet givetvis inte bindandeförrän För svensk del innebär enligt propositionen 1992/93:KUly varjesådant beslut av en ny internationell överenskommelse, som kankräva införlivande med svensk rätt. Ett beslut av om att nya EES-regler skallträda i kraft en viss dag förutsätter att de nationella konstitutionella kravendå har uppfyllts. Saknas efter beslutratifikation av någon avtalspart, kan beslutet komma att tillämpas provisoriskti avvaktan på att kraven uppfylls, såvida inte en avtalspart meddelar att ensådan tillämpning inte kan äga rum. Skulle det inträffa att interatificerat avtalet ankommer det enligtpropositionen således på regeringen att meddela att någon provisorisktillämpning inte kan äga rum för svenskt vidkommande. 1 propositionen anförsatt en följd av ett sådant förhållande kan bli att de regler som de tilltänktaändringarna bygger på suspenderas provisoriskt. Enligt propositionen kan de svenska bestämmelser somföranletts av reglerna i en aktuell bilagedel innan dessa upphävdes behållas isådana situationer. Inget hindrar att de fortsätter att tillämpas i Sverigeäven om detsamma i full utsträckning inte kan krävas av övriga avtalsparter.Skulle en viss del av en bilaga till avtalet bli suspenderad, skall följdernaav detta närmare diskuteras i . Om det därvid skulle visa sig attsuspensionen kräver svenska lagstiftningsåtgärder, lar dessa enligtpropositionen övervägas då. Enligt propositionen är artikelns innehåll inteoförenligt med grundlagen. Frågor som har anknytning till beslut om nya EES-reglertas upp i tre motioner. 1 motion E9 yrkande 1 av () hänvisarmotionären till remisskritiken mot att beslut av om nya reglerunder vissa förutsättningar enligt artikel 103 skall tillämpas provisoriskt,även om konstitutionella krav inte är uppfyllda. 1 motion E7 yrkande 1 av m.fl. (s) tarmotionärerna upp frågan om samråd mellan regeringen och när detgäller utformningen av framtida EES-regler. I den mån framtida EES-regler är avsådan karaktär att ett införlivande med svensk rätt fordrar lagstiftning,kommer reglerna enligt motionärerna givetvis att underställas . Iandra fall kan regeringen eller berörd myndighet fatta beslut. Även om ingenformell skyldighet finns, anser motionärerna att regeringen bör informera ochsamråda med också beträffande sådana ärenden på det sätt som hittillsvarit vanligt. Motionärerna anför att svensk praxis i kontakterna mellanregeringen och bör upprätthållas. Som ytterligare skäl härtill anförde att allmänheten därmed kan få bättre insyn i diskussionen om de frågor som iframtiden kan aktualiseras inom ramen för EES-samarbetet. 1 motion ElO yrkande 9 av m.fl. (v) anförmotionärerna att svensk normgivningsprocess i hög grad kommer att bli knutentill normgivningen inom EG, om propositionen bifalls. i framtidenskall kunna övervaka den svenska processen, måste det 1992/93:KUly enligtmotionärerna klargöras hur detta skall ske innan beslut fattas ompropositionen. De pekar på att revisorer har begärt en utredning iämnet och anför att en sådan utredning bör ges direktiv att klargöraEES-avtalets inverkan på normgivningsprocessen. Konstitutionsutskottetfår för sin del anföra följande. Om en internationell överenskommelse förutsätter att lagändras, upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne ivilket skall besluta, fordras enligt 10 kap. 2 § regeringsformenriksdagens godkännande. Detsamma gäller om överenskommelsen är av större vikt.Som anförs i propositionen har beslut i om nya EES-reglerkaraktären av internationella överenskommelser. Om ett beslut avser ett ämne ivilket skall besluta, är beslutet således inte bindande förränriksdagens godkännande föreligger. Någon möjlighet till provisorisktillämpning av EES-regler i i avbidan på ett sådant godkännande finnssåledes inte. Som anförs i propositionen ankommer det på regeringen att i förekommandefall utnyttja den möjlighet som öppnas i artikel 103 att anmäla att provisorisktillämpning inte kan äga rum för svenskt vidkommande. I likhet med regeringenanser utskottet således att innehållet i artikel 103 inte är oförenligt medgrundlagen. Utskottet avstyrker motion E9 yrkande 1 i denna del. I frågan om samråd mellan regeringen och när detgäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från att hittillsvarandepraxis kommer att upprätthållas. Även om det inte finns någon formellskyldighet, bör regeringen inför beslut i om nya EES-reglerinformera och samråda med i den utsträckning och omfattning somhittills har varit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet.Någon åtgärd från sida med anledning av motion E7 yrkande 1 ärdärför inte nödvändig. När nya EES-regler införs genom beslut av EES-kommitténkommer det att ske i form av tillägg till eller ändringar i EES-avtaletsprotokoll och bilagor. Protokollen och bilagorna utgör en del av det avtal somregeringen nu föreslår att skall godkänna. beslut bliratt betrakta som folkrättsligt bindande åtaganden för avtalsparterna. Omämnets art tillåter det, kan införlivandet av reglerna med svensk rätt skegenom regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter. En fråga somuppkommer i detta sammanhang är i vilken utsträckning regeringen kan ingå överenskommelseri om nya EES-regler av detta slag utan att inhämta riksdagensgodkännande. Vad frågan närmast gäller är om godkännande avEES-avtalet i sin helhet innebär att varje framtida tillägg till eller ändringi avtalet måste underställas , även om detta i det enskilda falletinte krävs på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. Det nu aktuella avtalet är mycket omfattande ochdetaljrikt. Ett godkännande av avtalet bör enligt utskottets mening inte medföra att varje enskildhet blir riksdagsbunden. Sådana tillägg och ändringar som 12 liggerutanför tillämpningsområdet för 10 kap. 2 § regeringsformen börsåledes i princip kunna göras utan att godkännande 1992/93:KUly inhämtas.Utskottet kan i sammanhanget hänvisa till beslut att godkännakonventionen om förenkling av formaliteterna vid handeln med varor (prop.1986/87:136, SkU 42, rskr. Enligt det beslutet ankommer det på regeringenatt ta ställning till de ändringar av konventionen och bilagor till denna somkan behöva vidtas längre fram, om ändringarna inte är av sådan beskaffenhet attfrågan bör underställas för godkännande (a. prop. s. 7). Ändringar och tillägg till kan, även om defaller utanför tillämpningsområdet för 10 kap. 2 § regeringsformen, innefattanya EES-regler av större principiell betydelse. I sådana fall torde det enligtutskottets mening kunna förutsättas att blir informerad om de nyareglerna innan de införlivas med svensk rätt. Det bör överlämnas åt regeringenatt bedöma hithörande frågor och att avgöra i vilka former informationen tillriksdagen skall lämnas. 1 motion ElO yrkande 9 tas frågan om ochnormgivningsprocessen i EG-perspektivet upp. Som nämns i motionen har riksdagensrevisorer berört frågor av detta slag i ett avlämnat förslag tillriksdagen (förs. 1991/92:19). Förslaget har hänvisats till konstitutionsutskottet.Något uttalande från sida i den fråga som väckts i motionen bördärför inte göras i detta sammanhang. Frågan om automatisk giltighet av framtida avtalsändringar Vid inkorporering av ett internationellt avtal blir deinkorporerade bestämmelserna gällande som svenska föreskrifter i den lydelse dehade när avtalet träffades. Om avtalet senare ändras, kan ändringen inteautomatiskt tillämpas i . En tillämpning här av ändringar i avtaletkräver att även dessa införlivas av ett behörigt svenskt organ. I 10 kap. 5 §andra stycket regeringsformen föreskrivs ett undantag från denna princip.Enligt den paragrafen får , om det i lag föreskrivs att eninternationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, föreskriva attockså framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla häri riket. Beslutet får bara avse framtida ändringar av begränsad omfattning.Vidare måste ett sådant riksdagsbeslut fattas antingen på det sätt som gällerför grundlagsstiftning eller med kvalificerad majoritet. Skälet till dennabeslutsordning är enligt förarbetena att inkorporering av framtida ändringar ien internationell överenskommelse innebär ett väsentligt avsteg från denkonstitutionella principen att skall ha full kontroll överinnehållet i den svenska lagstiftningen (prop. 1984/85:61). Enligt artikel 98 i kan bilagorna till avtaletoch flertalet protokoll vid behov ändras av i enlighet med vissa Lagrådet har med anledning härav ställt frågan om en . avEES-kommittén beslutad ändring kan komma att gälla som svensk lag ellerom det dessutom erfordras ett riksdagsbeslut om införlivande 1992/93:KUly Den osäkerhet som enligt lagrådet synes föreligga på denna punktskulle enligt tagrådets uppfattning kunna undanröjas genom ett avstående frånatt inkorporera de bestämmelser som tar sikte på ändringar i avtalet. I propositionen framhålls åter svårigheten att välja ut vilkaartiklar som måste inkorporeras och beträffande vilka detta inte skulle varanödvändigt. Den omständigheten att det i artikel 98 anges att kanfatta beslut om ändringar av protokoll och bilagor innebär enligt propositioneninget annat än att parterna där kommer samman för att i enighet träffa nyaöverenskommelser. Vidare anförs att ett folkrättsligt bindande beslut somförutsätter enhällighet kan jämställas med en överenskommelse, eftersom deberörda staterna har frihet att anta eller förkasta förslag till sådana beslut.Att biträder ett sådant beslut måste enligt propositionen ocksåstatsrättsligt sett betraktas som ingående av ett avtal. 1 propositionen erinras om att det är regeringen som ingårinternationella överenskommelser och att sådan överenskommelser inte får ingåsutan godkännande, bl.a. om överenskommelsen förutsätterlagändringar. Vidare anförs att enligt artikel 93.2 i EES-avtaletfattar sina beslut genom överenskommelser och att beslut, som kan vara bindandeför en avtalspart först efter uppfyllandet av nationella konstitutionella krav,inte träder i kraft förrän parten anmält att dessa krav uppfyllts. I de fallett beslut av rör ett sådant ämne att det enligt svenska regler kräverriksdagens godkännande, skall beslutet enligt propositionen också underställasriksdagen liksom förslag till den lagstiftning som kan erfordras för svenskdel. Propositionen innehåller den slutsatsen att det fordras beslut i varjesärskilt fall av ett behörigt svenskt organ för att framtida ändringar avEES-reglerna skall bli gällande som svensk rätt. Motion ElO yrkande 8 av m.fl. (v) berör ävenfrågan om automatisk giltighet av framtida avtalsändringar. Där anförs att detklart och entydigt måste visas att den praktiska tillämpningen av artikel 98 ärförenlig med 10 kap. 5 § regeringsformen innan beslut fattas med anledning avpropositionen. Som anförs i propositionen fordras i varje särskilt fallbeslut av ett behörigt svenskt organ för att framtida ändringar av EES-reglernaskall bli gällande som svensk rätt. innehåller sålunda enligtutskottets mening inte någon bestämmelse som innebär att framtidaavtalsändringar får automatisk giltighet i . Motion ElO yrkande 8avstyrks följaktligen. Lagvalsregeln l992/93:KUly Lagvalsregeln i förslaget till EES-lag och den diskussionom regeln som förekommit i ärendet berör vissa principer omnormgivningsmak-ten. I det följande lämnas därför först en redogörelse förbestämmelserna om normgivningsmakten i regeringsformen. I 8 kap. regeringsformen finns en ingående reglering avnormgivningsmakten, dvs. rätten att besluta lagar och andra föreskrifter. Detsom utmärker rättsregier är att de är föreskrifter av generell karaktär som ärbindande för myndigheter och enskilda. Regleringen i kapitlet går främst ut påatt fördela normgivningsmakten mellan och regeringen. meddelas genom lag och regeringens föreskrifter genom förordning.En grundsats i kapitlet är att de centrala delarna av normgivningen skall liggahos . Hit hör främst regeringsformen, tryckfrihetsförordningen,successionsordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och riksdagsordningen (1517§§). Till hör även den civilrättsliga normgivningen, dvs.föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga ochekonomiska förhållanden inbördes (2 §). Föreskrifter om förhållandet mellanenskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigtavser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållande tillhörockså normgivningsområde (3 §). Detsamma gäller viss normgjvning omkommunernas ställning (5 §). Regeringen har genom 13 § fått en egennormgivningskompetens. Enligt den paragrafen får regeringen nämligen iförordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, delsföreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av . Föreskrifternafår dock inte avse eller dess myndigheter. I kapitlet finns emellertid också bestämmelser som medgeravvikelser från denna grundläggande fördelning mellan och regeringensnormgivningsmakt. kan genom delegering till regeringen överlåtavissa särskilt angivna delar av sin normgivningskompetens på detoffentligrättsliga området (7 §). Rätten att besluta om skatt kan dock intedelegeras. Bestämmelserna i kapitlet gör det inte heller möjligt att delegerarätten att meddela civilrättsliga föreskrifter. kan genom lag uppdra åt att meddelaföreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. Efter bemyndigande i lagkan myndigheter meddela föreskrifter som avser förhållanden inomriksdagen eller dess myndigheter (14 § andra och tredje styckena). En principiellt betydelsefull avvikelse från fördelningenav normgivningsmakten är en bestämmelse som innebär att har enövergripande kompetens. Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter ivisst ämne utgör nämligen inte hinder för att genom lag meddelaföreskrifter i samma ämne (14 § första stycket). Och lag får ej ändras ellerupphävas annat än genom lag (17 §) den formella lagkraftens princip. RegeringenSr delegera sin normgivningskompetens till underord- 1992/93:KUly Sådan delegering får också ske till myndigheter sålänge den ej avser förhållanden inom eller dess myndigheter. Som framgått av det föregående kan bemyndigaregeringen att i vissa särskilt angivna ämnen meddela föreskrifter som annarsskall beslutas av . Om ger regeringen ett sådantbemyndigande, kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndigheteller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. kan alltså inteöverlåta denna föreskriftsrätt direkt till förvaltningsmyndighet eller kommun.Delegationen måste gå via regeringen. Regeringen är emellertid inte tvungenatt utnyttja möjligheten till delegation (11 §). Bestämmelserna i kapitlet utgår från att en författning avhögre konstitutionell valör har företräde framför en författning av lägrekonstitutionell valör. Det innebär att grundlag har företräde framför vanliglag, att lag har företräde framför regeringsförordning och attregeringsförordning har företräde framför myndighetsföreskrifter. Genom dennahierarkiska princip löses konflikter mellan författningar på olikakonstitutionell nivå. Vid konflikter mellan författningar på sammakonstitutionella nivå gäller som regel att en senare meddelad författning taröver en äldre författning. En annan princip är att en författning som reglerarett speciellt förhållande har företräde framför en författning av allmännarekaraktär. Den omständigheten att en författning grundar sig på ettinternationellt avtal innebär inte att den har företräde framför andraförfattningar. En allmän tolkningsprincip är dock att våra författningar ärförenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas ifördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning. Till har fogats ett protokoll om eventuellakonflikter mellan införlivade EES-regler och andra författningsbestämmelser(protokoll 35). Protokollet tar sikte på sådana fall, där olika nationellaföreskrifter kan tänkas leda till skilda resultat och någon sådan föreskriftutgörs av en införlivad EES-bestämmelse. Protokollet inleds med en ingress meden erinran om att syftar till att uppnå ett enhetligt EES grundatpå gemensamma regler utan att kräva att avtalsparterna överlåternormgivningsmakt till någon EES-institution och att enhetligheten därför måsteåstadkommas genom nationella åtgärder. Enligt protokollstexten åtar sigEFTA-länderna att för fall av möjliga konflikter mellan införlivade EES-regleroch andra författningsbestämmelser om nödvändigt införa enförfattningsbestämmelse av innebörd att EES-regler skall ta över i sådanafall. Enligt propositionen har och förklaratatt internationella avtal redan intar en överordnad ställning i förhållandetill dessa länders vanliga lagstiftning. Den ordning som gäller idessa länderinnebär, enligt vad som anmärks i propositionen, att internatio- 1992/93:KUly nellaavtal blir nationellt tillämpliga där i och med att avtalen träder i 1 propositionen föreslås att det i EES-lagen underrubriken införs en bestämmelse av innebörd att föreskrifter i EES-lagen eller annan lag, som har meddelats till uppfyllande av förpliktelser enligt , skall tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Motsvarande föreslås gälla också i förhållandet mellan föreskrifter i annan författning än lag. Som skäl för förslaget anförs till en början att densjälvklara utgångspunkten naturligtvis är att skall följa sinafolkrättstiga åtaganden. med att tillträds måste enligtproposi-tonen därför gällande lag vid behov korrigeras för att stå i överensstämmelsemed de avtalade reglerna. I propositionen erinras om att föreskrifter somgrundas på internationella avtal inte intar någon särskild ställning. EftersomEES till skillnad från EG inte bygger på någon överlåtelse avnormgivningsmakt, kan det enligt propositionen inte heller förväntas att enutveckling i rättspraxis skulle komma att ge EES-reglerna en hierarkiskställning motsvarande EG-rättens i EG:s medlemsländer. Enligt propositionenfordras därför att en författningsbestämmelse om lagval införs för att Sverigeskall leva upp till åtagandet i protokoll 35. I propositionen anförs att en lagvalsregel inte är någonprincipiell nyhet. Som exempel anges 1 § lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall. Vad som i den lagen föreskrivs i fråga om immunitetoch privilegier skall enligt paragrafen gälla utan hinder av bestämmelser iandra författningar. Den nu aktuella lagvalsregeln skapar enligt propositioneninte någon ny konstitutionell nivå för EES-reglerna utan innebär i stället attregler som avviker från vad som skall gälla i EES inte tillämpas på sådanaförhållanden som reglerar. I propositionen understryks att regelninte innebär någon formell begränsning av , regeringens ellerföreskrivande myndigheters normgivningskompetens. I propositionen berörs den remisskritik som riktats motdet förslag till lagvalsregel som lades fram i departementspromemorian och deerinringar som lagrådet haft mot bestämmelsen i det förslag som remitteradestill lagrådet. Det skall här anmärkas att bestämmelsen i propositionenslagförslag har getts en annorlunda utformning i syfte att tillmötesgå kritikenoch erinringarna. Om en införlivad EES-regel skulle strida mot engrundlagsregel, kommer grundlagsregeln att ta över. Vissa remissinstanser harefterlyst ett klarläggande av detta förhållande. I propositionen anförs att detborde vara så självklart att en regel i vanlig lag inte kan ta över grundlagatt det egentligen inte skulle behöva utsägas. I detta sammanhang har lagrådet berört frågan omlagvalsregetns tillämpningsområde och konstaterat att den synes kunnaanvändas 2 1992/93. endast närlagregel står mot lagregel, regeringsförordning mot reger- 1992/93:KUly ingsförordningeller om myndighetsföreskrifter sinsemellan är oförenliga. I övriga fallframstår lagvalsregeln (sådan den utformats i lagrådsremissen) enligt lagrådetsom antingen obehövlig eller stridande mot regeringsformens normgivningssystem.Om en lagvalsregel anses nödvändig, bör den enligt lagrådets uppfattningformuleras om, så att dess grundlagsbetingade begränsningar kommer till direktuttryck i lagtexten. 1 propositionen biträds tagrådets uppfattning attlagvalsregeln inte har några effekter mellan regler på olika konstitutionellanivåer utan att valet av tillämplig regel där styrs av normhierarkinsprinciper. En lagvalsregel är emellertid enligt propositionen nödvändig för attSverige skall kunna sägas ha uppfyllt sina förpliktelser enligt protokoll 35till . I propositionen anförs att lagrådets synpunkter borde kunnatillgodoses i betydande utsträckning genom att lagvalsregelns tillämpningsområdeanges till i första hand konflikter mellan regler i lag. Enligt propositionenbör i regeln vidare anges att konflikter mellan två regeringsförordningar ellermellan myndighetsföreskrifter skall lösas enligt samma princip. En remissinstans har förordat att lagvalsregeln begränsastill att gälla EES-lagen och att man i varje författning som meddelats tilluppfyllande av förpliktelser enligt inför en motsvaranderegel för den författningen. I propositionen uttalas förståelse för alt man pådet sättet skulle vinna i tydlighet om vilka regler som skall tillämpas. Enligtpropositionen är det dock värdefullt att en gång för alla slå fast principen omatt EES-reglerna skall tillämpas vid normkonflikter. I propositionen återges ett uttalande i promemorian enligtvilket lagvalsregeln skulle ha verkningar också mellan de olika konstitutionellanivåerna. Genom lagvalsregeln i EES-lagen skulle enligt vad som sadesi promemorian ha förklarat att en senare tillkommen lag skulle stå tillbakaför EES-regler i en äldre författning, om inget annat sades i lagen.